prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — De nationella tillsynsbestämmelserna behöver därvid utformas så att de kan tillämpas som ett komplement till bestämmelserna i dessa förordningar. De berörda lagarnas tillsynsbestämmelser har olika utformning och följer olika struktur. Eftersom bestämmelserna i de nya EG-förordning- arna om offentlig kontroll i fortsättningen kommer att utgöra en gemensam rättslig reglering bör de kompletterande nationella bestäm- melserna i så stor utsträckning som möjligt vara enhetliga. Det bör därvid även övervägas om det inte bör införas särskilda bestämmelser om offentlig kontroll i lagen om kontroll av husdjur m.m. (se avsnitt 14). I detta sammanhang bör även nämnas att utformningen av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 i viss mån ger utrymme för tolkningar rörande dess räckvidd. Denna fråga behandlas särskilt i nedanstående avsnitt. 9.3Räckvidden för och rådets förordning (EG) nr 882/2004 Regeringens bedömning: Tillämpningen av bestämmelserna i parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 bör omfatta även kontroll av foder avsett för icke livsmedelsproducerande djur. Vissa bestämmelser i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 bör tillämpas vid offentlig kontroll av efterlevnaden av djurskyddsbestämmelser av andra djurhållare än sådana som håller livsmedelsproducerande djur. När det gäller kontrollen över efterlevnaden av bestämmelserna om djurhälsa bör i den utsträckning som tillämpningen av enskilda bestäm- melser i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 ger vid handen att kontrollen endast begränsar sig till livsmedelsprodu- cerande djur i nationell lagstiftning inte föreskrivas att förordningens bestämmelser ändå skall tillämpas. Promemorians bedömning: Överensstämmer i princip med regering- ens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte yttrat sig särskilt över bedömningen. delar bedömningen och anser att detta kommer att underlätta kontrollmyndighetens arbete. kommun avstyrker dock den föreslagna bestämmelsen i djurskyddslagen. Kommunen anför att i den mån som EG-förordningen tar upp djurskyddsfrågor äger bestämmelserna i princip enbart tillämp- ning på livsmedelsproducerande djur och kan svårligen eller i många fall inte alls tillämpas på andra tillsynsfrågor rörande andra djurslag (se avsnitt 16.2). Skälen för regeringens bedömning Det är av grundläggande betydelse för tillämpningen av bestämmelserna om offentlig kontroll i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 att räckvidden för förordningen är tydlig för den enskilde rättstillämparen. Såsom redovisas nedan finns det ett visst tolknings- utrymme i frågan om räckvidden av enskilda artiklar i denna EG- förordning. Eftersom frågan gäller tillämpningen av direkt verkande EG- bestämmelser bör emellertid viss försiktighet iakttas vid uttalanden om dessas tillämpning. De uppkomna tolkningssvårigheterna innebär emel- lertid ett tillämpningsproblem som kan förutses och det finns därför ett behov av att göra en tolkning av EG-bestämmelserna i syfte att ge väg- ledning vid tillämpningen av förordningen. Det bör dock understrykas att en slutlig bedömning av tolkningens riktighet endast kan göras av EG- domstolen i det fall som frågan blir föremål för rättslig prövning hos domstolen. När det gäller kontrollen av foderlagstiftningen får de inledande bestäm- melserna i EG-förordningen klart anses ge vid handen att kontroll av foder till samtliga djurslag omfattas av förordningens tillämpnings- område. Enligt artikel 2.1 förstås med offentlig kontroll varje form av kontroll som utförs av den behöriga myndigheten eller gemenskapen i syfte att kontrollera efterlevnaden av bl.a. foderlagstiftningen. Begreppet foderlagstiftningen definieras i sin tur i artikel 2.3 som lagar och andra författningar om foder i allmänhet och fodersäkerhet i synnerhet, både på gemenskapsnivå och nationell nivå. I och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europe- iska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet definieras foder som alla ämnen eller produkter, inbegripet tillsatser, och oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda för utfodring av djur. Det är emellertid inte lika klart hur enskilda artiklar i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 skall tillämpas, särskilt när det i vissa artiklar direkt eller indirekt hänvisas till begreppen foderföretagare vid tillämpningen av bestämmelserna (se exempelvis artiklarna 3.1, , 8.2, 10.2, 31 och 41 i denna EG-förordning). Foder- företagare är den person som ansvarar för att kraven i livsmedels- lagstiftningen uppfylls i det foderföretag som de driver (artikel 3.6 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002). Det foder som omfattas av livsmedelslagstiftningen är dock endast foder som produceras för livsmedelsproducerande djur (artikel 3.1 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002). Definitionen av foder- företag i artikel 3.5 i samma förordning innehåller däremot inte någon begränsning av foder för endast livsmedelsproducerande djur. Avsikten med att definiera foderföretagare torde vara att peka ut vem i ett foderföretag som har det juridiska ansvaret för att förpliktelserna enligt EG-förordningarna uppfylls. Syftet med och rådets förordning (EG) nr 882/2004 är dock att kontrollera foder- och livsmedelföretag och den verksamhet som bedrivs i dessa. innehåller inte några begränsningar i fråga om vilka djurslag som fodret är avsett för. Trots de otydligheter som har redogjorts för ovan synes avsikten med bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 vara att samtliga djurslag skall omfattas av dess räckvidd. EG- förordningens bestämmelser bör därför tillämpas även på foderkontrollen till icke livsmedelsproducerande djur. Det bör även noteras att den nu gällande foderlagen inte gör någon åtskillnad mellan tillsynen av foder till livsmedelsproducerande djur och tillsynen av den kommersiella till- verkningen av foder till exempelvis sällskapsdjur som omfattas av lagens tillämpningsområde. Det är även i fortsättningen önskvärt att samma kontrollbestämmelser tillämpas för den offentliga kontrollen av foder som omfattas av foderlagstiftningen. När det gäller kontrollen av bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd ger och rådets förordning (EG) nr 882/2004 inte någon tydlig ledning i frågan om EG-förordningen endast omfattar offentlig kontroll av livsmedelsproducerande djur. I beaktandesatserna till EG-förordningen anges att djurhälsa och djurskydd utgör viktiga aspekter som bidrar till livsmedelskvalitet och livsmedelssäkerhet. Förordningen innehåller inte någon definition av begreppet bestäm- melserna om djurhälsa och djurskydd. Begreppet djurhälsa och djur- skydd innehåller dock inte i sig någon begränsning av innebörden att dessa områden endast skulle omfatta livsmedelsproducerande djur. När det gäller kontrollen av bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd får de inledande bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 således anses ge vid handen att kontrollen omfattar samtliga djurslag. På samma sätt som gäller för foder är det dock inte lika klart hur enskilda artiklar i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 skall tillämpas, särskilt när det i artiklarna hänvisas direkt eller indirekt till livsmedelsföretagare vid tillämpningen av bestämmelserna (se exempelvis artikel 8.2). Av enskilda artiklar i förordningen framgår att kontrollen av efterlevnaden av bl.a. bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd skall ske i foder- och livsmedelsföretagarnas verksamhet. En livsmedelsföretagare är, enligt definitionen i artikel 3.3 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002, de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livsmedelslagstiftningen uppfylls i de livsmedelsföretag som de driver. Det ligger i sakens natur att kontrollen över att bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd efterlevs i dessa företag endast omfattar livsmedelsproducerande djur. Det system för kontroller som föreskrivs i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 har som huvudsakligt syfte att garan- tera säkra livsmedel. De kontroller som föreskrivs är därför utformade utifrån de behov som föreligger för livsmedelsproducerande djur och Prop. 2005/06:128 ersätter inte de bestämmelser som i övrig lagstiftning finns om djurhälsa. Den form av kontroll som föreskrivs i EG-förordningen motsvaras heller inte av någon kontroll som befunnits vara nödvändig för icke livsmedelsproducerande djur. Regelbundna offentliga kontroller av djurhälsan i enlighet med förordningens bestämmelser vid hållande av djur för annat syfte än livsmedelsproduktion har således inte ansetts vara motiverade ur ett djurhälso- och folkhälsoperspektiv. Någon anledning att nu göra en annan bedömning finns inte. När det gäller kontrollen över efterlevnaden av bestämmelserna om djurhälsa bör i den utsträckning som tillämpningen av enskilda bestämmelser i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 ger vid handen att kontrollen endast begränsar sig till livsmedelsproducerande djur i nationell lagstiftning därför inte föreskrivas att förordningens bestämmelser ändå skall tillämpas. När det gäller kontrollen över efterlevnaden av bestämmelserna om djurskydd kan på samma sätt som gäller för kontrollen av bestäm- melserna om djurhälsa tillämpningen av enskilda bestämmelser i förordningen vara begränsad till livsmedelsproducerande djur. När det gäller kontrollen av efterlevnaden av bestämmelserna om djurskydd är djurskyddsintresset och därmed behovet av en god kontroll detsamma för alla djur, oavsett syftet med djurhållningen. Till skillnad från kommun anser vi att förutsättningarna för att i enlighet med EG-förord- ningens bestämmelser bedriva en riskbaserad kontroll över att djurhållare efterlever djurskyddsbestämmelserna är lika goda för samtliga djurslag. Utgångspunkten för djurskyddskontrollen bör dessutom vara likvärdig oberoende av djurslag. Den nationella regleringen i djurskyddslagen begränsar sig inte heller till enbart livsmedelsproducerande djur. Det är därför lämpligt att låta bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 gälla för andra djurhållare än sådana som håller livsmedelsproducerande djur. De lagförslag som dessa övervägan- den föranleder behandlas i avsnitt 16.2. Regeringens förslag: Begreppet tillsyn skall ersättas av begreppet offentlig kontroll i lagarna om livsmedel, foder och animaliska bi- produkter, djurskydd, provtagning på djur, m.m. samt bekämpning av epizootier och zoonoser. Regeringens bedömning: De centrala myndigheternas ansvar för sam- ordning av kontrollverksamheten bör komma till uttryck i samtliga ovan nämnda lagar samt i den nya lagen om kontroll av husdjur m.m. De operativa kontrollmyndigheterna bör även genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra de krav som lagen, föreskrifter och beslut meddelade med stöd av lagen och de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen ställer. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak I promemorian görs en annan bedömning av det författningsstöd som krävs för utförandet av sådana uppgifter som faller utanför begreppet offentlig kontroll men som de myndigheter som utför offentlig kontroll skall utföra i form av rådgivning och information m.m. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har i princip inte några invändningar mot förslaget och bedömningen. anser att det är tillfredsställande att det slås fast att kontroll är detsamma som tillsyn. tillstyrker i och för sig förslaget men påpekar att vissa verksamheter riskerar att falla utanför kontroll- begreppet, såsom rådgivning och allmän information. Några remiss- instanser är dock negativa till förslaget. efterlyser ett förtydligande om att den rådgivande funktionen i det nuvarande begreppet tillsyn fortfarande kvarstår för de myndigheter som skall ansvara för detta och den operativa kontrollen. Verket påpekar även att det genom förslaget kommer att föreligga en diskrepans mellan miljö- och hälsoskyddslagstiftningen genom att det kontrollbegrepp som används i EG-förordningarna är direkt tillämpligt i medlemsstaterna samt framför att miljölagstiftningen och annan lagstiftning eventuellt borde anpassas till det nya kontrollbegreppet. anser att det gemenskapsrättsliga begreppet offentlig kontroll inryms i förslaget till legaldefinition av begreppet tillsyn i slutbetänkande (SOU 2004:100). Enligt motverkar promemorians förslag den enhetlighet som bl.a. förslag syftar till. Vidare påpekar verket att det förhållandet att EG-förordningens begrepp i den svenska versionen benämnts kontroll inte innebär att terminologin behöver ändras i nationell lagstiftning. Ystads kommun framhåller att de centrala myndigheterna i större utsträckning än måste ge råd och anvisningar för att den offentliga kontrollen skall bli likriktad i hela landet. anser att det är olyckligt att ett nytt begrepp för tillsyn införs för vissa delar av miljönämndens uppdrag. motsätter sig den snävare tolkning av myndigheternas tillsynsarbete som kontrollbegreppet innebär. Kommunen anser vidare att det inte framgår tydligt vad den terminologiska ändringen innebär i praktiken då det gäller rådgivning, information och utvecklingsstöd. Skälen för regeringens förslag och bedömning Genom och rådets förordning (EG) nr 882/2004 införs begreppet offentlig kontroll för den kontrollverksamhet som skall genomföras i enlighet med förordningens bestämmelser. Enligt artikel 2.1 i förordningen utgör offentlig kontroll varje form av kontroll som utförs av den behöriga myndigheten eller av gemenskapen i syfte att kontrollera efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Med kontroll avses enligt förordningen kontroll av om specificerade krav har uppfyllts, genom undersökning och bedömning av sakligt underlag (artikel 2.2). I den nationella lagstiftningen i här aktuellt avseende förekommer inte begreppet offentlig kontroll. Den kontroll som regleras i EG-förord- ningarna inryms däremot delvis i den verksamhet som bedrivs inom ramen för det nationella begreppet tillsyn. I svensk rätt finns dock ingen bestämd definition av detta begrepp. Begreppet är inte tydligt utan har tillämpats olika beroende på i vilket sammanhang som tillsynen har Prop. 2005/06:128 reglerats. Regeringen gjorde i prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarens tjänst därför bedömningen att tillsynen bör ges en tyd- ligare innebörd. Detta var en av anledningarna till att tillsattes. har i sitt slutbetänkande Tillsyn Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) också föreslagit att en legaldefinition av tillsynsbegreppet skall införas i den nya tillsynslag som också föreslås i betänkandet. Med begreppet tillsyn avses enligt den lagen en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. pågår en beredning av förslagen i slutbetänkande. Inom de sakområden som faller inom tillämpningsområdena för de aktuella EG-förordningarna har begreppet tillsyn använts bl.a. för de oberoende och självständiga granskningar av tillsynsobjekt som genom- förs i syfte att kontrollera efterlevnaden av regelverken, inklusive myndigheternas åtgärder för att komma till rätta med påträffade brister. Tillsynsbegreppet har också innefattat annan verksamhet än den operativa granskning som har beskrivits ovan, såsom rådgivning, allmän information och utvecklingsstöd m.m. Dessa verksamheter täcks dock inte av begreppet offentlig kontroll såsom begreppet definierats i den direkt gällande EG-rätten. Några remissinstanser har varit kritiska till den ändring av terminologi som de nya EG-förordningarna medför. Som det har redogjorts för ovan återfinns i fortsättningen det huvudsakliga regelverket om kontroll av efterlevnaden av lagar, övriga författningar, beslut och EG-förordningar i den direkt tillämpliga gemenskapsrätten. Bestämmelserna i kontroll- förordningarna, inklusive definitionen av offentlig kontroll, gäller direkt i som svensk lag. Detta innebär att inte kan ha en egen definition av den kontroll som skall utföras enligt EG-förordningarna som avviker från EG-rättens eller i svensk författning tolka eller genomföra EG-bestämmelserna. Vi anser det därför nödvändigt att be- greppet tillsyn ersätts av det gemenskapsrättsliga begreppet offentlig kontroll i de nationella författningar som träffas av tillämpnings- områdena för EG-förordningarna. Med offentlig kontroll enligt lagarna avses därmed de operativa förfaranden som regleras genom Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 och Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004. Såsom mycket riktigt påpekat medför denna förändring att likartade kontroll- förfaranden kommer att benämnas olika inom olika lagstiftnings- områden. Det kan därvid endast konstateras att den direkt gällande EG- rätten är styrande när det gäller de kontrollområden som är aktuella i denna proposition. Övriga åligganden för kontrollmyndigheterna Det står medlemsstaten fritt att nationellt reglera sådana frågor som inte träffas av gemenskapsrättens regelverk under förutsättning att bestäm- melserna inte i övrigt strider mot EG-rätten. Som det har konstaterats ovan innefattar begreppet offentlig kontroll så som det har definierats i EG-rätten inte sådana generella serviceuppgifter i förhållande till allmänheten eller andra tillsynsmyndigheter som utförs av myndig- heterna i form av rådgivning, allmän information och utvecklingsstöd m.m. Flera remissinstanser har också påpekat att det bör tydliggöras att de myndigheter som utövar offentlig kontroll även fortsättningsvis skall utföra dessa uppgifter. Enligt vår uppfattning är rådgivning, stöd och information väsentliga medel för att se till att lagstiftningens syfte uppnås. I praktiken kan det vara svårt att i det enskilda fallet skilja dessa verksamheter från själva kontrollfunktionen. Inom kontrollverksamheten måste ju t.ex. informa- tion utbytas och en framåtsyftande dialog föras mellan parterna. rådgivning som inte har samband med någon kontrollåtgärd faller dessutom utanför definitionen av offentlig kontroll i EG-rätten. Enligt vår uppfattning bör dessa uppgifter utföras även i fortsättningen av de myndigheter på central, regional och lokal nivå som utför offentlig kontroll. Vi anser därför i likhet med bl.a. och att det för tydlighets skull är lämpligt att låta insatser som rådgivning, information och stöd i förhållande till enskilda regleras särskilt i lagarna. På livsmedels- och djurskyddsområdet finns därutöver särskilda bestämmelser om de centrala tillsynsmyndigheternas ansvar för sam- ordning av tillsynen på annat sätt än genom bindande föreskrifter. Bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 och och rådets förordning (EG) nr 854/2004 ställer stora krav på nationell samordning och central styrning av den offentliga kontrollen för att målen i förordningarna skall kunna uppnås (se exempelvis artikel 4.3 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004). De centrala och i förekommande fall regionala myndigheternas samordnande och stödjande funktion i den offentliga kontrollen inom respektive sektorsområde bör enligt rege- ringens bedömning också tydliggöras i samtliga lagar som kompletteras av det nya . De lagförslag som dessa överväganden medför behandlas i avsnitten till respektive lag. Regeringens bedömning: De myndigheter som ansvarar för till- synen inom områdena för foder och animaliska biprodukter, livsmedel, djurskydd respektive djurhälsa, inklusive smittskydd, bör även i fort- sättningen ansvara för den offentliga kontrollen av efterlevnaden av de nationella författningarna och av de EG-förordningar som kompletteras av respektive lag. Regeringens förslag: Begreppet tillsynsmyndighet skall ersättas av be- greppet kontrollmyndighet i lagarna om livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurskydd, provtagning på djur, m.m. samt bekämpning av epizootier och zoonoser. Promemorians bedömning och förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att begreppet kontrollmyndighet medför oklarheter eftersom det i EG- förordningarna används ytterligare ett begrepp, nämligen behörig myndighet. framför att ansvarsfördelningen mellan kommuner, de centrala verken och länsstyrelserna bör göras tydligare i respektive lag eftersom denna fördelning i förlängningen är kopplad till avgiftsfrågan. anser att kraven i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll på opartiskhet och enhetlighet samt att personalen skall vara fri från intressekonflikter gör det svårt för att bibehålla kommunalt huvudmannaskap för kontrollen. kommun är av den åsikten att den lokala myndigheten även i fortsättningen bör kallas tillsyns- myndighet eftersom det av begreppet kontrollmyndighet inte framgår att myndigheten även har rådgivande arbetsuppgifter. Föreningen och Spannmål anser att den nuvarande och föreslagna myndighetsstrukturen rörande offentlig kontroll riskerar att få allvarliga konsekvenser med avseende på företagens rättssäkerhet. Föreningen anser att det finns starka skäl för att göra en genomgripande översyn av den svenska myndighetsstrukturen i syfte att förenkla och anpassa densamma till denna helt nya situation. Övriga remissinstanser har inte något särskilt att erinra. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Som det har redogjorts för i avsnitt 6 finns det en etablerad tillsynsorganisation för den nationella kontrollen av livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurskydd, djurhälsa inklusive epizootier och zoonoser. I de lagar som kompletterar EG-förordningar omfattar tillsynen även den direkt gällande gemenskapsrätten i olika omfattning. Tillsyns- ansvaret finns hos centrala förvaltningsmyndigheter, länsstyrelser och kommuner beroende på tillsynsområde. Enligt regeringens uppfattning bör dessa myndigheter även fortsättningsvis ansvara för att offentlig kontroll genomförs i enlighet med den nationella lagstiftningen i enlighet med de EG-bestämmelser som kompletteras av respektive lag. Det faller sig naturligt att bygga vidare på den organisation och den kunskap om de centrala, regionala och lokala förhållandena som finns hos kontroll- myndigheterna. Den uppfattning som har framförts av någon remiss- instans att det finns risk för att de kommunala inspektörerna inte skulle förhålla sig opartiska delas inte av regeringen. Det regelverk som gäller för myndighetsutövning i allmänhet och för verksamhet i synnerhet torde säkerställa att de kommunala tjänstemännen agerar opartiskt. Vi gör således bedömningen att den befintliga tillsyns- organisationen är så beskaffad att den kan möta de krav som ställs i de nya EG-förordningarna om offentlig kontroll. Särskilda överväganden behöver dock göras när det gäller frågan om vilken myndighet som bör ansvara för den offentliga kontrollen av foder och animaliska biprodukter samt livsmedel i primärproduktionen. Som framgår i avsnitten 11.11 och 12.8 föreslås kommunerna få en roll i denna kontroll. ansvarsfördelningen mellan de centrala, regionala och lokala tillsyns- Prop. 2005/06:128 myndigheterna bör vilket även föreslås i avsnitten till respektive lag bestämmas av regeringen. Det bör i detta sammanhang nämnas att det pågår ett arbete med att undersöka den nuvarande samhällsorganisationens förut- sättningar att klara de offentliga välfärdsåtagandena (, Fi 2003:02). I kommitténs arbete ingår bl.a. att granska den statliga styrningen av samhällsorganisationen både relationen mellan rege- ringen och de statliga myndigheterna och mellan staten och den kom- munala nivån.