prop · GT03177 · 2006-03-20 00:00:00 — Utredaren har bedömt att det inte bör införas någon möjlighet till interimistiska beslut beträffande den föreslagna tvångsmedelsanvänd- ningen. Regeringen gör ingen annan bedömning. 10.5Vem skall ansöka om tillstånd till tvångsmedelsanvändningen? Regeringens förslag: Ansökan om tillstånd till tvångsmedels- användning skall göras av åklagare. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att , Säkerhetspolisen eller en polismyndighet skall kunna ansöka om tillstånd till tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen. Vidare föreslås att dessa myndigheter måste samråda med åklagare innan ansökningen görs. Remissinstanserna: och Säkerhetspolisen har ansett att den föreslagna samrådsskyldigheten med åklagare är olämplig. JO, , , och har föreslagit att endast åklagare skall ha behörighet att ansöka om tillstånd. Skälen för regeringens förslag: Frågor om tillstånd till tvångsmedels- användning enligt lag om särskild utlänningskontroll prövas av på ansökan av eller en polis- myndighet. Åklagarinträde i dessa ärenden sker i regel först i samband med att förundersökning för ett konkret brott har inletts och någon är skäligen misstänkt för brottet. Det som talar för att polisen skall kunna ansöka om tillstånd enligt den nya lagen är att också dessa ärenden befinner sig på ett spaningsstadium. Det skulle därför innebära ett avsteg från den rådande ansvarsfördel- ningen mellan polisen och åklagare, genom att åklagare tilldelas en roll i polisens underrättelsearbete. Det krävs därför starka skäl för att införa en sådan ordning. I promemorian bedöms att det inte finns sådana skäl. Som angett framstår dock inte en jämförelse med lag om särskild utlänningskontroll som helt relevant. Den lagen ger polisen rätt att begära bl.a. hemlig teleavlyssning av en redan känd utlänning som omfattas av ett meddelat utvisningsbeslut p.g.a. att han eller hon kan befaras komma att begå eller medverka till terroristbrott eller försök, förberedelse, eller stämpling därtill. Hemliga tvångsmedel får då i spaningssyfte under vissa förutsättningar tillgripas mot den personen om utvisningsbeslutet inte kan verkställas. Det rör sig således om en mycket liten grupp personer, som har bedömts utgöra en fara men ändå har tillåtits stanna i av humanitära skäl. Den nu föreslagna lagstiftningen kommer däremot att kunna tillämpas på ett flertal personkategorier och kräver att helt andra typer av bedömningar måste göras. Som har påpekat bedömer polis och åklagare . 2005/06:177 i samråd om det i ärenden om allvarlig brottslighet finns tillräckliga skäl för att inleda förundersökning eller om det krävs ytterligare underrättelse- eller spaningsåtgärder. I de större utredningar om allvarlig brottslighet som utförts med framgång har regelmässigt åklagare, spanings- och underrättelseavdelning samt utredningsenheter samarbetat på ett mycket tidigt stadium. Till detta kommer att den som har att tillämpa den föreslagna lagstiftningen kommer att ställas inför komplicerade juridiska överväganden, bl.a. beträffande frågan om förutsättningarna för förundersökning i stället är uppfyllda. Som flera remissinstanser uppgett är det därför lämpligt att åklagare bedömer om förutsättningar för tvångsmedelanvändning föreligger enligt lagen. Samma slutsats dras i promemorian, i vilken det därför föreslås en samrådsskyldighet med åklagare innan polisen får ansöka om tillstånd. Något förslag om vad som skall gälla om polis och åklagare har olika uppfattningar om vilka åtgärder som bör vidtas lämnas dock inte. I likhet med JO, , , och bedömer regeringen att övervägande skäl i stället talar för att endast åklagare bör ges behörighet att ansöka om tillstånd. 10.6Användning och hantering av inhämtad information m.m. 10.6.1Användning av uppgifter som framkommit vid tvångsmedelsanvändningen Regeringens förslag: Uppgifter som har kommit fram vid tvångs- medelsanvändningen om annan förestående brottslig verksamhet än den som omfattas av tillståndet skall få användas för att förhindra brott. Om det har kommit fram uppgifter om begångna brott, skall uppgifterna få användas för att utreda brottet endast om det är fråga om brott som hade kunnat föranleda tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen. Det remitterade förslaget: Utredarens promemoria saknade förslag i denna del. I en av upprättad promemoria som remitterades tillsammans med utredarens promemoria föreslås att uppgifter som kommit fram vid hemlig teleavlyssning, teleövervakning och hemlig kameraövervakning och som rör förestående brott skall få användas för att förhindra brott. Om det vid sådan tvångsmedelsanvändning har kommit fram uppgifter om brott som inte är av betydelse för det ändamål som föranlett tvångsmedlet, skall förundersökning om brottet få inledas på grund av dessa uppgifter, endast om det är föreskrivet fängelse eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller det finns särskilda skäl. Remissinstanserna: JO, , , och har inte haft några invändningar mot det remitterade förslaget. Förslaget har ifrågasatts av Justitiekanslern. Skälen för regeringens förslag reglering av de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinformation Vid användning av hemliga tvångsmedel kan det komma fram uppgifter som inte har något som helst samband med det brott som legat till grund för tvångsmedelsbeslutet. Uppgifterna kan dock i stället vara av bety- delse för utredningen av ett annat begånget brott eller för att förhindra nya brott. De kan beröra den person som förundersökningen gäller eller andra personer som är ovidkommande i det sammanhanget. Det kan också röra sig om uppgifter som inte har samband med något brott men som är av betydelse i ett annat sammanhang och då främst för andra myndigheter, exempelvis sociala myndigheter. Sådan information brukar benämnas överskottsinformation. En reglering av de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinformation infördes . Regleringen omfattar användning av sådan information som framkommer vid användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning, för brottsutredande och brottsförebyggande ändamål. Regleringen innebär att överskottsinformation om ett annat brott än det som ligger till grund för beslutet om det hemliga tvångsmedlet normalt får användas för att utreda det brottet. Beträffande överskottsinformation om mindre allvarliga brott gäller dock en viss begränsning. En förundersökning om ett sådant mindre allvarligt brott får inledas på grund av överskottsinformation endast om fängelse eller däröver är föreskrivet för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder böter eller om det finns särskilda skäl. Uppgifter om förestående brott får emellertid användas för att förhindra brott (se 27 kap. 23 a § rätte- gångsbalken och 6 a § lagen [1995:1506] om hemlig kameraöver- vakning). Användning av information som framkommer vid tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen bör regleras De skäl som föranledde att användningen av överskottsinformation från hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning reglerades bl.a. att praxis beträffande artikel 8 kan tolkas så att en lagreglering av hanteringen av sådan information i vissa fall är ett krav (se prop. 2004/05:143 s. 2930) gör sig gällande även beträffande användningen av information som framkommer vid tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen. Därför bör också de brottsbekämpande myndigheternas användning av sådan information som framkommer vid tvångsmedelsanvändning enligt den Prop. 2005/06:177 nya lagen regleras. Användning av information för att förhindra brott Intresset av att förhindra brott är mycket starkt. När frågan har diskute- rats inom ramen för nuvarande tvångsmedelsanvändning har det därför aldrig ifrågasatts att polisen skall få använda överskottsinformation i sådant syfte. Som framgår ovan föreskrivs således i den reglering om användning av överskottsinformation som infördes att uppgifter om förestående brott utan begränsningar får användas för att förhindra brott. Även beträffande sådan information från tvångsmedels- användning enligt den nya lagen saknas skäl att begränsa polisens möjligheter att använda den för att förhindra alla slags brott. Användning av information i brottsutredningssyfte Den föreslagna lagen syftar inte till att få information om begångna brott. Tvångsmedelsanvändning för att utreda brott kan endast äga rum enligt regler inom ramen för en förundersökning. Mot den bakgrunden kan det från principiell utgångspunkt ifrågasättas om information om brott som erhållits genom tvångsmedelsanvändning enligt denna lag alls skall få användas för att utreda brott. Som Justitiekanslern påpekar kan lagen innebära att vi får en ny metod för att utreda brott, vilket inte är avsett. har påtalat att en ordning som tillåter användning av överskottsinformation kan skapa ett generellt ökat intresse för att använda tvångsmedel och ett incitament för en mindre lämplig användning av reglerna. Mot bakgrund av vad som sagts bedömer regeringen att information om begångna brott inte bör få användas i samma utsträckning som sådan information som erhålls genom tvångsmedelsanvändning inom ramen för en förundersökning. Däremot talar starka skäl för att i vart fall den allra allvarligaste brottsligheten utreds och lagförs, oavsett hur informationen om brottet kommit till de brottsbekämpande myndigheternas kännedom. En annan ordning skulle kunna leda till stötande resultat. En utgångs- punkt bör därför vara att i vart fall information om mycket allvarliga brott skall få användas i brottsutredningssyfte. En begränsning av användningen av överskottsinformation kan ta sin utgångspunkt i brottets straffvärde eller det föreskrivna straffet för brottet. En annan möjlig och logisk begränsning skulle kunna vara att endast information om de brott som anges i den nya lagen skulle få användas i brottsutredningssyfte. Vid en samlad bedömning finner regeringen att den sistnämnda ordningen framstår som rimligast. De brottsutredande myndigheterna får då använda uppgifter om de allvarligaste brotten, t.ex. uppgifter om terroristbrott, spioneri eller mord i den brottsutredande verksamheten. Information om andra brott bör inte på något sätt få användas för att utreda sådana brott, dvs. den bör varken kunna läggas till grund för ett beslut att inleda en förundersökning om brottet eller användas för att berika materialet i en pågående förundersökning. 10.6.2Hantering av upptagningar och uppteckningar från tvångsmedelsanvändningen m.m. Regeringens förslag: Upptagningar och uppteckningar från hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning skall granskas så snart det är möjligt. Granskningen skall få utföras endast av rätten, , Säkerhetspolisen, en polismyndighet, en åklagare eller en sakkunnig som har anlitats av någon av dessa myndigheter. Sådana upptagningar eller uppteckningar skall, i de delar de är av betydelse för att förhindra brott, bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. I de delar upptagningarna eller uppteckningarna är av betydelse för utredning av brott som avses i den nya lagen, skall de bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats. Om åtal väcks, skall de i stället bevaras till dess målet har avgjorts slutligt. När upptagningarna och uppteckningarna inte längre skall bevaras, skall de förstöras. De brottsutredande myndigheterna skall dock alltid få behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar om förestående brott i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Detsamma skall gälla uppgifter om brott, när uppgifterna enligt den nya lagen får användas för att utreda brott. En försändelse som omfattas av postkontroll skall få undersökas, öppnas eller granskas av rätten, en åklagare, , Säkerhetspolisen eller en polismyndighet. Efter anvisning av rätten, en åklagare eller någon av de nämnda myndigheterna skall granskningen få utföras även av en sakkunnig eller någon annan som har anlitats i ärendet. Försändelsen skall undersökas så snart det är möjligt och därefter sändas till den till vilken försändelsen är ställd, om försändelsen inte tas i beslag. Det remitterade förslaget skiljer sig från regeringens på så sätt att det föreslås att upptagningar och uppteckningar som inte är av betydelse för det ändamål som föranlett tvångsmedlet skall förstöras med undantag av uppgifter som är av betydelse från brottsutredningssynpunkt och uppgifter om förestående brott. Sådana uppgifter föreslås få bevaras enligt bestämmelserna i 27 kap. 24 § . Det innebär att de skall bevaras så länge de behövs för att utreda eller förhindra brott. Vidare möjliggör det remitterade förslaget inte att sakkunniga skall få granska upptagningar och uppteckningar. Remissinstanserna: har invänt mot att rätten eller åklagare skall kunna granska upptagningar eller uppteckningar. har föreslagit att även sakkunniga skall ges möjlighet att få granska upptagningar och uppteckningar. Skälen för regeringens förslag Hantering av upptagningar och uppteckningar Regeringen har i föregående avsnitt föreslagit att information om förestående brott utan begränsningar skall få användas för att förhindra brott. Mot den bakgrunden bör upptagningar eller uppteckningar från tvångsmedelsanvändningen, i de delar de är av betydelse för att förhindra brott, bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. Med det föreslagna användningsområdet för information om brott bör upptagningar och uppteckningar från tvångsmedelsanvändningen, i de delar de innehåller information som får användas för utredning av brott bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats. Om åtal väcks bör upptagningarna eller uppteckningarna i stället bevaras till dess målet har avgjorts slutligt. En upptagning eller uppteckning som görs vid hemlig teleavlyssning eller en upptagning som görs vid hemlig kameraöver- vakning skall enligt bestämmelserna i 27 kap. 12 och 24 §§ rättegångs- balken samt 7 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning granskas så snart det är möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, förundersökningsledaren, åklagaren eller en sakkunnig. I prome- föreslås att detta skall gälla även vid granskning av sådana upptagningar eller uppteckningar som erhålls vid tvångsmedelsanvänd- ning med stöd av den nya lagen. Promemorians förslag inbegriper dock inte sakkunniga. har bedömt att det kan finnas behov av att låta en sakkunnig granska även material av detta slag och har föreslagit att en sådan möjlighet därför bör införas. Regeringen ansluter sig till bedömning och förslag. har invänt mot att rätten eller åklagare skall kunna granska upptagningar och uppteckningar. Enligt tingsrätten måste det generellt, inte minst av jävshänsyn, anses olämpligt att rätten tar del av utredningsmaterial, om inte detta är nödvändigt för att ta ställning till om rätten skall tillåta en viss åtgärd. Som uppges i avsnitt 10.5 förekommer det vid större utredningar om komplicerad brottslighet regelmässigt att åklagare, spanings- och underrättelseavdelning samt utredningsenheter samarbetar på ett mycket tidigt stadium. Regeringen bedömer att åklagare bör ges en möjlighet att granska utredningsmaterialet, inte minst för att kunna ta ställning till om det finns tillräckliga skäl för att inleda förundersökning. När det gäller rätten måste beaktas att den i bland kan ha behov av att ta del av utredningsmaterialet, bl.a. för att kunna ta ställning till om det finns förutsättningar för att förlänga tillståndet till tvångsmedels- användningen eller om denna skall upphöra. Regeringen bedömer därför att både åklagare och rätten bör ges rätt att granska upptagningar och uppteckningar. Granskning av försändelser som omfattas av postkontroll I enlighet med vad som föreslås i promemorian bör en försändelse som omfattas av tillstånd till postkontroll få undersökas, öppnas eller granskas av rätten, en åklagare, , Säkerhetspolisen eller en polismyndighet. Efter anvisning av rätten, en åklagare eller någon av de nämnda myndigheterna bör granskningen få utföras även av en sakkunnig eller någon annan som har anlitats i ärendet. Försändelsen bör undersökas så snart det är möjligt och därefter sändas till den till vilken försändelsen är ställd, om försändelsen inte tas i beslag. En i stort motsvarande reglering gäller enligt 27 kap. vid postkontroller som genomförs inom ramen för en förundersökning. När användningen av överskottsinformation lagreglerades, föreskrevs i 27 kap. 24 § tredje stycket att bestämmelserna om bevarande respektive förstörande av upptagningar eller uppteckningar från hemlig teleavlyssning inte hindrar att de brottsutredande myndigheterna behandlar uppgifter från upptagningarna eller uppteckningarna i enlighet med vad som särskilt är föreskrivet i lag, t.ex. i polisdatalagen (1998:622). Detsamma gäller uppgifter från upptagningar från hemlig kameraövervakning (7 § tredje stycket lagen [1995:1506] om hemlig kameraövervakning). I konsekvens med vad som föreslås om användning och hantering av information från hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning, bör uppgifter från upptagningar och uppteckningar om förstående brott få behandlas i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Men när det gäller uppgifter om begångna brott, bör någon behandling av uppgifterna inte komma ifråga annat än om uppgifterna enligt den nya lagen får användas för att utreda brott. 10.6.3Undantag från de brottsbekämpande myndigheternas skyldigheter att rapportera, ingripa mot och utreda brott Regeringens bedömning: Det bör inte införas några ytterligare begränsningar i de brottsbekämpande myndigheternas skyldighet att rapportera, ingripa mot och utreda brott. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att det i polislagen (1984:387) skall införas bestämmelser om att polisen i vissa fall inte skall behöva ingripa mot brott eller andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Bestämmelserna skall vara tillämpliga endast i polisens underrättelseverksamhet eller i Säkerhetspolisens verksamhet i annat fall för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Vidare skall verksamheten röra brottslighet som innefattar någon sådan gärning som avses i den nya lagen om förebyggande eller förhindrande av särskilt allvarlig brottslighet. Polisen behöver enligt förslaget inte ingripa, om syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Dock skall ingripandeskyldigheten kvarstå, när det är fråga om brott för vilket svårare straff än fängelse är föreskrivet och något väsentligt allmänt eller enskilt intresse annars åsidosätts. Det föreslås vidare att det i skall införas motsvarande undantagsbestämmelser vad gäller skyldigheten att inleda förundersökning. Remissinstanserna: , och har inte haft något att invända mot promemorians förslag i stort. Förslaget har avstyrkts av vid , och . Skälen för regeringens bedömning: Vad gäller frågan om polisens grundläggande skyldighet att rapportera och ingripa mot brott uttalade 11 september-utredningen följande (s. 260). Som en mycket stor fördel för den svenska säkerhetstjänstens effektivitet ser utredningen att en över- gång till en icke-polisiär säkerhetstjänst skulle innebära att säkerhets- tjänsten frikopplas från den principiella skyldigheten att rapportera och ingripa mot brott som enligt polislagen är grundläggande för polis- verksamheten. Just på det område som säkerhetstjänsten svarar för är detta inte en lämplig ordning. Man måste acceptera att vissa mindre allvarliga brott t.ex. vårdslöshet med hemlig uppgift ibland lämnas obeivrade, om detta är nödvändigt för att inte värdefull under- rättelseverksamhet skall försvåras eller avbrytas. I sitt remissyttrande över 11 september-utredningens betänkande konstaterade att med utredningens förslag skulle Säkerhetspolisen slippa den rapporteringsskyldighet som åligger polisen. JO anslöt sig i sitt remissvar till 11 september-utredningens bedömning att det skulle vara till fördel för säkerhetstjänstens effektivitet att den frikopplas från den principiella skyldigheten att rapportera och ingripa mot brott. JO förordade en särreglering av rapporterings- och in- gripandeskyldigheterna i fråga om polismän anställda i Säkerhetspolisen. Mot bakgrund av 11-september utredningens uttalanden och synpunkterna från JO bedöms i promemorian att det finns ett behov av lagstiftning som undantar Säkerhetspolisen från polisens grundläggande skyldigheter att rapportera, ingripa mot och utreda brott. Enligt promemorian behövs det en motsvarande reglering i den öppna polisens kriminalunderrättelseverksamhet. Regeringen har i avsnitt 10.6.1 föreslagit att information om brott som erhålls vid tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen skall få användas endast om det är fråga om brott som kan föranleda tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen. Härigenom får det behov som beskrivits ovan till viss del anses vara tillgodosett. Regeringen bedömer att det inom ramen för detta lagstiftningsärende inte är lämpligt att ytterligare begränsa de brottsbekämpande myndigheternas skyldigheter att rapportera, ingripa mot och utreda brott. Frågan bör emellertid tas upp i ett senare sammanhang. Hur förhåller sig det föreslagna regelverket till andra Regeringens bedömning: Det behöver inte införas några särskilda bestämmelser som reglerar förhållandet mellan tvångsmedelsanvänd- ning enligt den föreslagna lagen och tvångsmedelsanvändning enligt det straffprocessuella regelverket. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har ifrågasatt prome- bedömning. har uppgett att frågan om för- hållandet mellan den föreslagna lagen och bestäm- melser om hemliga tvångsmedel är så viktig att den bör regleras i lag. Skälen för regeringens bedömning: En särskild fråga är hur ett ärende där det förekommer tvångsmedel i syfte att förhindra vissa allvarliga brott förhåller sig till det straffprocessuella regelverket när misstankarna under ärendets gång konkretiseras så att det finns anledning att anta att ett brott, som hör under allmänt åtal, har begåtts och det alltså finns förutsättningar att inleda förundersökning om detta. Ett typfall kan vara att det finns indikationer på att ett terroristbrott i någon form håller på att planeras. I ett tidigt skede i utredningen beslutas om hemlig teleavlyssning för att förhindra brott. Misstankarna i detta skede är inte så starka att det finns förutsättningar att inleda förundersökning för något specifikt brott. Under det fortsatta underrättelsearbetet konkretiseras misstankarna så att förundersökning inleds för stämpling till terroristbrott genom mord. I detta läge får den tidigare beslutade teleavlyssningen ett såväl förebyggande som brottsutredande syfte i den meningen att teleavlyssningen syftar både till att avstyra det mord som planeras och till att skaffa bevisning för den misstänkta stämplingen. Ingen är dock skäligen misstänkt för stämpling till terroristbrott, dvs. det brott för vilket förundersökning har inletts. Tillstånd till hemlig teleavlyssning enligt regler för att utreda den misstänkta stämplingen kan således inte lämnas. Det skulle därför kunna göras gällande att tvångsmedlet inte får användas för att utreda den misstänkta stämplingen. Ett annat typfall kan vara att det i samband med underrättelsearbetet enligt ovan i stället anträffas ett lik. Det står då klart att det var mord på denne person som terrorhandlingen avsåg. Förundersökning för terroristbrott inleds, eftersom det finns anledning att anta att terroristbrott genom mord har förövats. Inte heller i detta exempel är utredningsläget sådant att någon är skäligen misstänkt för gärningen, däremot finns flera personer som kan misstänkas.