prop · GT03172 · 2006-03-22 00:00:00 — Kommissionens uppdrag är att föreslå olika åtgärder som bidrar till att kunskapsmässigt, tekniskt och ekonomiskt förbereda det svenska samhället på en utveckling som innebär att bryta beroende av olja. Härvid är det angeläget att fördjupa diskussionen och analysen av de strategiska frågor som krävs för att inte längre skall vara beroende av fossila bränslen för transport eller uppvärmning. Omställningen till en alltmer fossilfri och därmed mera hållbar samhällsutveckling rymmer också stora positiva möjligheter för ny resurseffektiv teknik- och affärsutveckling, inte minst på bioenergiområdet, men också vad gäller byggnads-, fordons- och industriteknik. Det kan i sin tur generera exportinkomster, sysselsättning och förhoppningsvis nya regionala möjligheter. Oavsett hur stor tillgången på fossila bränslen framöver kommer att bli, skall dock ha en hög ambition i arbetet på att reducera våra utsläpp av klimatgaser. I Kommissionens arbete är oljereduktion och klimatgasreduktion två sidor av samma mynt. Kommissionen tillsattes och kommer att vara verksam . I sitt arbete har kommissionen planerat in fyra s.k. hearings som behandlar olika teman som är centrala för att bryta oljeberoendet. Den första hearingen behandlade temat Tar oljan slut och i så fall när. Den andra hearingen tog upp temat . Den tredje hearingen behandlade temat Hur minskar vi beroendet av bensin och andra fossila drivmedel i transportsektorn. Det fjärde temat behandlar avslutningsvis frågan Hur minskar vi beroendet av olja och andra fossilbränslen för uppvärmning och kraftproduktion. Kommissionen kommer att lämna förslag på vad man bedömer som viktigt för att på kort och medellång sikt åstadkomma ett minskat svenskt oljeberoende. 8.3 Utveckling av en sammanhållen energi- och Regeringens bedömning: Energi- och klimatfrågorna hör nära samman och energi- och klimatpolitiken har utvecklats med beaktande av detta förhållande. Den förda energi- och klimatpolitiken utvecklas vidare med en sådan sammanhållen inriktning. Förutsättningar bör skapas för att bryta beroende av fossila bränslen för transport och uppvärmning till 2020. En sammanhållen politik tar sin utgångspunkt både i målen och riktlinjerna för energipolitiken, klimatpolitiken inom energiområdet samt för klimatpolitiken. Möjligheter till synergier mellan åtgärder som vidtas i syfte att nå de energipolitiska respektive de klimatpolitiska målen bör tillvaratas. Främjande av förnybar energi och energieffektivisering kan utgöra kostnadseffektiva element i en sammanhållen politik. På lång sikt är visionen att basera energitillförseln på förnybara energikällor, alltså inte på fossila bränslen som olja eller naturgas och inte heller uran. I takt med att samhället inriktas på att underlätta och främja etablering och utbyggnad av förnybar energi, såsom vindkraft och biobränslebaserad produktion, minskar intresset av tillförsel från fossila bränslen. Det finns därför vare sig energipolitiska skäl eller klimatpolitiskt utrymme för en storskalig utbyggnad av naturgasnätet. EU:s handel med utsläppsrätter är ett kraftfullt instrument för en sammanhållen energi- och klimatpolitik och kompletteras av Kyotoprotokollets projektmekanismer. Även klimatinvesterings- programmet och andra stödåtgärder kan utgöra betydelsefulla element i en sådan politik. Regeringen avser att återkomma till frågan om en sammanhållen energi- och klimatpolitik i anslutning till den kommande klimatpolitiska kontrollstationen. Skälen för regeringens bedömning riksdagsbeslut om energi- och klimatpolitiska riktlinjer Den svenska oljeanvändningen och de därmed förknippade koldioxidutsläppen kulminerade varefter utsläppen reducerats med närmare hälften bl.a. genom en rad energipolitiska insatser med gynnsamma klimatpolitiska effekter. Flertalet övriga industriländer har uppvisat en stadigt ökande utsläppsnivå. Klimatfrågan kom tidigt upp på den politiska dagordningen i . tog frågan om effekten av koldioxidutsläpp i . Utskottet uttalade att regeringen bör klarlägga energianvändningens effekter på koldioxidhalten i atmosfären och utarbeta ett program för att minska koldioxidutsläppen till vad naturen tål. Som ett nationellt delmål bör anges att koldioxidutsläppen icke bör ökas utöver den nivå den har (dvs. ställde sig bakom detta uttalande (prop. 1987/88:85, bet 1987/88:JoU23, 1987/88:373). har tillämpat program och åtgärder med syfte att begränsa utsläpp av växthusgaser. riksdagsbeslut rörande energipolitiken (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373) respektive miljöpolitiken (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) markerade det nära sambandet mellan energi- och klimatpolitik genom att i båda propositionerna redovisa en klimatpolitisk strategi. I beslutet poängterades att klimatpolitiken bör utformas i ett internationellt perspektiv. Ett mer omfattande program antogs av , när propositionen om åtgärder mot klimatpåverkan behandlades (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Det mål som lade fast var att utsläppen av koldioxid från fossila källor skulle stabiliseras nivå och därefter minska, i överensstämmelse med ramkonvention om klimatförändringar. klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) förtydligades denna inriktning genom beslut att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 20082012 skall vara lägre än utsläppen utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. När det gäller det långsiktiga klimatmålet konstaterades i denna proposition att halten av växthusgaser i atmosfären bör plana ut på en nivå som understiger 550 ppm och att de svenska utsläppen bör minska till högst koldioxidekvivalenter per person och år för att därefter minska ytterligare. Detta motsvarar närmare en halvering av de svenska utsläppen jämfört med nivå. energipolitiska beslut (prop 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) och senare beslut (prop2001/02:413, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) fattade beslut om en strategi för energipolitiskt motiverade klimatinsatser som särskilt betonade insatser i internationellt samarbete. Enligt riktlinjerna för klimatpolitiken inom energiområdet bör vidta kostnadseffektiva åtgärder såväl internationellt som nationellt och den svenska klimatstrategin bör utformas så att utsläppen av koldioxid i begränsas så långt som möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. Vidare angavs att framväxten av en internationell elmarknad nödvändiggör en samordning med andra länder av åtgärder mot utsläpp från elproduktion samt att aktivt skall verka för reduktioner även från internationellt konkurrensutsatt verksamhet, såsom energiintensiv industri. bör samverka med andra länder på det sätt klimatkonventionen anger genom s.k. gemensamt genomförande. godkände även en strategi för minskad klimatpåverkan från energisektorn som omfattade dels åtgärder i internationellt samarbete dels etanolproduktion från skogsråvara. energipolitiska riktlinjer för energipolitiska insatser på klimatområdet angavs att beslut fortsätter att gälla. Energipolitiken bör bidra till att det klimatpolitiska delmålet för perioden 20082012 uppnås, att en god grund läggs för att det långsiktiga klimatmålet kan uppnås samt möjliggöra att detta kan ske parallellt med den fortsatta omställningen av energisystemet (jfr. 2001/02:55). I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) anges riktlinjer för energipolitiken för att energiförsörjningen skall i ökande utsträckning baserad på förnybar energi. presenterade Socialdemokraterna, en strategi för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften. Strategin har redovisats i avsnitt 34 i prop. 2004/05:62 om genomförande av EG: s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. Partierna bedömde att naturgasen kan ha betydelse . Detta under förutsättning att den används på ett sätt som leder till bättre utnyttjande av de samlade energiresurserna och minskad belastning på miljö och klimat. En eventuell utbyggnad måste ske på kommersiella grunder. Något statligt stöd kommer inte att kunna påräknas. Enligt strategin får naturgasen inte förhindra den kraftfulla utvecklingen av biobränslen som sker. En storskalig utbyggnad av naturgasnätet riskerar med stor sannolikhet att ta marknadsandelar från biobränslen. För att skapa förutsättningar för att bryta beroende av fossila bränslen är det därför avgörande att inte en sådan utbyggnad sker. Den samhälleliga bedömningen av naturgasprojekt skall göras i samband med tillståndsprövningen. På lång sikt är visionen att basera energitillförseln på förnybara energikällor, alltså inte på fossila bränslen som olja eller naturgas och inte heller uran. I takt med att samhället inriktas på att underlätta och främja etablering och utbyggnad av förnybar energi, såsom vindkraft och biobränslebaserad produktion, minskar intresset av tillförsel från fossila bränslen inklusive ny svensk storskalig infrastruktur för naturgas. Samhällets arbete för att förenkla tillståndsprocessen för dessa förnybara energislag drivs därför vidare. Skattepolitikens utformning är av stor betydelse för att begränsa klimatpåverkan från energisektorn. Dagens energiskattesystem baseras på en kombination av koldioxidskatt och energiskatt på fossila bränslen, effektskatt på kärnkraft och energiskatt på el. De senaste årens höjningar av energi- och koldioxidskatterna är en del av den gröna skatteväxling som inleddes . Skatteväxlingen innebär att skatten på miljöskadliga aktiviteter höjs som skatterna på arbete sänks. För att motverka att det relativa priset på el sjunker i förhållande till de fossila bränslena har energiskatten på el höjts. Hur mycket skatterna har påverkat utsläppen varierar i olika sektorer beroende på respektive sektors skattenivå samt tillgången till kostnadseffektiva åtgärder för att minska utsläppen. Det är viktigt att komma ihåg att samhällets aktörer möter den sammanlagda skatten, dvs. både energi- och koldioxidskatt. Hushållen betalar dessutom mervärdesskatt. En utvärdering inför fjärde nationalrapport till klimatkonventionen (Ds 2005:55) visar att de energi- och koldioxidskattenivåer som har gällt till har gett starkare ekonomiska incitament mot ökad användning av biobränslen vid fjärrvärmeproduktion jämfört med den energiskatt som fanns på plats . Skatterna har även påverkat kostnaderna avsevärt för olika uppvärmningsalternativ i flerbostadshus och i småhus. En begränsning av utsläppen av växthusgaser för energiområdet bör karaktäriseras av kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som De svenska insatserna måste utformas så att utsläppen begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till miljöteknik, svensk industri, dess konkurrenskraft, samt sysselsättning, välfärd och energiförsörjning. Det internationella perspektivet är centralt och samarbetet bör omfatta både gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. De flexibla mekanismerna kan minska åtgärdskostnaderna och därmed minimera effekterna på industrins konkurrenskraft samt välfärd sysselsättning och energiförsörjning. Användningen av de flexibla mekanismerna är ett komplement till nationella utsläppsminskningar. enades socialdemokraterna, och om en strategi för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften. Strategin finns återgiven i regeringens proposition Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el- och naturgas, m.m. (prop. 2004/05:62). Enligt strategin bör en sammanhållen klimat- och energipolitik utvecklas. Därför skall kommande arbete koordineras i syfte att möjliggöra samlade bedömningar av mål och åtgärder. Element i en sammanhållen och kostnadseffektiv energi- och klimatpolitik En sammanhållen klimat- och energipolitik bör utgå från vårt ansvar för nuvarande och kommande generationer och deras möjligheter till ekonomisk, social och miljömässigt hållbar utveckling. Kostnadseffektivitet bör därvid vara en viktig utgångspunkt eftersom det förbättrar förutsättningarna för en hög framtida välfärd. Viktiga utgångspunkter utgör energipolitiska riktlinjer Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317), klimatpolitiska riktlinjer klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) samt strategin för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften (prop. 2004/05:62). För den fortsatta omställningen av energisystemet krävs omfattande investeringar och omställningen kommer att ta tid. Förutsättningar bör skapas för att bryta beroende av fossila bränslen för transport och uppvärmning . Förhoppningen är att det då finns alternativ till fossila bränslen för att exempelvis värma bostäder och driva fordon. angav att utsläppen i industriländerna bör minska och det av (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) fastslagna klimatpolitiska målet innebär att utsläppen för bör minska med . För att främja sådana långsiktigt nödvändiga investeringar som bidrar till kraftigt minskade utsläpp av växthusgaser som en konkurrenskraftig energiförsörjning tryggas behövs en långsiktig stabilitet i klimat- och energipolitiken. Politiken kan bidra med regelverk och styrmedel som underlättar och främjar den övergång till mer hållbara energiproduktionsmetoder och ett mer hållbart energiutnyttjande som regeringen eftersträvar. I en sammanhållen energi- som klimatpolitik bör såväl energipolitikens som klimatpolitikens regelverk inom alla områden utformas så att de i möjligaste mån ömsesidigt stödjer varandra. mellan åtgärder som vidtas i syfte att nå de energipolitiska respektive de klimatpolitiska målen bör tillvaratas. EU:s handelssystem ger tillsammans med nationella styrmedel som energi- och koldioxidbeskattning samt elcertifikat en god grund för det fortsatta arbetet. Övergången till förnybara energikällor liksom ökad energieffektivisering kan utgöra centrala delar i en sammanhållen energi- och klimatpolitik. Nuvarande insatser för energieffektivisering liksom användningen av förnybar energi bör fortlöpande följas upp och utvärderas. Positiva erfarenheter bör tillvaratas som hinder och begränsningar bör identifieras. Med detta som grund bör regelverken och styrmedlen fortsatt utvecklas. är ledande inom EU när det gäller utveckling av hållbara energisystem baserade på biomassa. En kraftigt ökad användning av bioenergi bör avvägas mot ambitionen att öka materialåtervinningen inom avfallshanteringen, säkerställandet av skogsindustrins råvaruförsörjning och en långsiktigt hållbar landsbygdsutveckling. En övergripande vision och en långsiktig strategi behövs för hur de möjligheter som biomassa och bioenergi innebär skulle kunna utnyttjas. I en sådan strategi är det väsentligt att belysa och värdera de olika fördelar som bioenergi kan erbjuda; bättre försörjningstrygghet, hållbar landsbygdsutveckling samt minskade utsläpp av växthusgaser. Användningen av den begränsade mängden biomassa bör ses i ett helhetsperspektiv syftande till effektivitet med avseende på kostnader, energiutnyttjande och ersättande av fossila bränslen. Det arbete som pågår inom EU vad gäller bioenergiplan är en viktig del i utvecklandet av nationella planer Forskning och utveckling är också en central del i en sammanhållen energi- och klimatpolitik. Utvecklingen av förnybara energikällor och en effektivare energianvändning behöver stimuleras ytterligare för att bidra till omställningen till ett långsiktigt uthålligt energisystem. Genom beslut om budget (prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:NU3, rskr. 2005/06:95) har budgeten för forskning, utveckling och demonstration på energiområdet fastställts till för och beräknas till sammanlagt för perioden 20062008. Utformningen av de kommande långsiktiga energipolitiska insatserna behandlas i regeringens proposition 2005/06:127 Forskning och ny teknik för framtidens energisystem. Behovet av internationell samverkan En effektiv klimatpolitik fordrar internationellt samarbete där också utvecklingsländerna deltar i större utsträckning. Enligt den internationella energibyråns (IEA) publicerade referensscenario skulle av den ökade energianvändningen tillgodoses genom ökad förbrukning av fossila bränslen främst i utvecklingsländerna. En sådan utveckling är inte förenlig med en hållbar utveckling. För att bryta denna trend krävs att effektivare energianvändning och en ökad tillförsel av konkurrenskraftig förnybar energi får internationell spridning. Teknikutveckling måste ske i internationell samverkan. Såväl som EU:s andel av de globala utsläppen av växthusgaser väntas minska väsenligt de närmaste Detta beror på en kombination av dels kraftigt ökade utsläpp i utvecklingsländerna och dels insatser för att begränsa utsläppen inom EU och vissa andra industriländer. Över tiden kommer därför behovet av insatser i utvecklingsländer att öka. Utsläppshandel och de projektbaserade mekanismerna framstår som centrala element i en sammanhållen energi- och klimatpolitik. En utveckling av handelsystemet till att omfatta fler länder, gaser och sektorer kan främja en fortsatt anpassning i riktning mot ett hållbart Industriländerna kommer att behöva ta ökat ansvar även för åtgärder i utvecklingsländer. energisystemet i såväl som EU kommer att ta . handelssystem bidrar till att förenkla och effektivisera en sådan internationellt baserad omställning av energisystemet. Ett fortsatt statligt stöd till arbetet med de projektbaserade mekanismerna JI och CDM behövs för att etablera säkra trovärdiga och effektiva rutiner och procedurer för mekanismerna. insatser som bör karaktäriseras av ansvarstagande, effektivitet och trovärdighet bör därför fortsätta och ett fortsatt stöd bör under en övergångstid ges till program för de projektbaserade Sådana insatser möjliggör en spridning av effektiv teknik för förnybar energi och energieffektivitet och att tillmötesgår de förväntningar som utvecklingsländerna och har beträffande insatser i deras länder. EU:s system för handel med utsläppsrätter Direktivet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser antogs den 22 (och rådets direktiv /87/EG av den 13 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv 96/61/EG.). Direktivets syfte är att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektiv sätt minska utsläppen av växthusgaser. syftar också till ett effektivare fullgörande av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters klimatåtaganden att tillsammans minska utsläppen fram till perioden 20082012 jämfört med Den första handelsperioden löper från 20052007 och omfattar endast Systemet kommer att utvärderas bl.a. i syfte att förbättra och eventuellt utvidga det. motsvarar Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 20082012. starten omfattar systemet koldioxidutsläpp från förbränningsanläggningar över 20 MW, mineraloljeraffinaderier, järn- och stålindustri, mineralindustri (cement, glas, etc.) samt pappers- och massaindustri. Medlemsländerna ges även viss möjlighet att ensidigt utöka systemet med andra växthusgaser eller sektorer. inkluderat vissa förbränningsanläggningar under 20 MW. storleksordningen av unionens sammanlagda utsläpp av växthusgaser omfattas av handelssystemet . De deltagande anläggningarna tilldelas utsläppsrätter. Varje medlemsstat ansvarar för tilldelningen som sker utifrån ett antal kriterier, bl.a. att tilldelningen skall vara förenlig med de utsläppsminskningar som skall ske enligt Kyotoprotokollet. Total tilldelning av utsläppsrätter , vilket motsvarar de utsläpp som maximalt kommer att tillåtas i systemet, motsvarar ca koldioxid. Handeln med utsläppsrätter är hörnstenen i EU:s gemensamma klimatpolitik och innebär att EU går före i den internationella utvecklingen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Knappt hälften av unionens sammanlagda utsläpp av växthusgaser omfattas av handelssystemet . I har direktivet genomförts i flera steg. Den parlamentariska s.k. FlexMex2-delegationen har presenterat fyra betänkanden som behandlat olika delar av genomförandet av direktivet (Handla för bättre klimat (SOU 2003:60), Handla för bättre klimat - tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120), Handla för bättre klimat handel med utsläppsrätter , m.m. (SOU 2004:62) samt Handla för bättre klimat från införande till utförande (SOU 2005:10)). Med utgångspunkt i delegationens betänkande har regeringen presenterat tre propositioner om utsläppshandel. har beslutat i enlighet med dessa. I propositionen Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (prop. 2003/04:31) angav riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning samt föreslog att skulle bemyndiga regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter . Proposition Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/04:132) innehöll förslag till lag om utsläpp av koldioxid och innebar att införandet av handelssystemet för utsläppsrätter avseende koldioxid för handelsperioden 20052007 kunde påbörjas. Lagen trädde i kraft . Propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18) innehöll det avslutande steget i genomförandet av handelsdirektivet i svensk lagstiftning. Denna lag trädde i kraft . I omfattas drygt 700 anläggningar av systemet, av vilka de flesta är förbränningsanläggningar. Den totala tilldelningen av utsläppsrätter uppgår till ca koldioxid vilket motsvarar av de svenska utsläppen av växthusgaser eller av de svenska koldioxidutsläppen. De största utsläppskällorna återfinns inom järn- och stålindustrin, mineraloljeraffinaderier och cementindustrin. Förberedelser för den andra handelsperioden har påbörjats. och har på uppdrag av regeringen sett över utformningen av befintligt regelverk samt haft i uppdrag att leverera underlag till nästa fördelningsplan som skall lämnas till Europeiska kommissionen medio 2006. skall Europeiska kommissionen presentera en rapport med utvärdering av systemet och med förslag till utveckling av systemet. Handelsdirektivet har ändrats genom och rådets direktiv /101/EG av i fortsättningen kallat Genom denna ändring länkas de projektbaserade mekanismerna till EU:s system för handel med utsläppsrätter Länkdirektivet, som trädde i kraft , syftar till att möjliggöra för de i handelssystemet ingående företagen att fullgöra sina skyldigheter genom att utnyttja utsläppsminskningar från projekt som de genomför inom Kyotoprotokollets mekanism för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Till skillnad från handel med utsläppsrätter är utsläppsminskningar från gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kopplade till konkreta projekt som genomförs för att minska utsläppen av Projekt som avser mekanismen för ren utveckling skall även bidra till en hållbar utveckling i de utvecklingsländer som är värd för projekten och innebär tekniköverföring till dessa länder. Genom de lagförslag som redovisas i proposition Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan (prop. 2005/06:184) införlivas länkdirektivet i svensk rätt. 8.5.1EU:s program mot klimatförändringar EU är ledande i de internationella klimatförhandlingarna. I syfte att säkerställa att åtagandena under Kyotoprotokollet nås lade Europeiska kommissionen 2001 fram ett meddelande (KOM(2001)580), det europeiska programmet mot klimatförändringar (European Climate Change Programme, ECCP). I programmet identifierades de mest verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärderna på EU-nivå. Dessa åtgärder uppskattades kunna leda till utsläppsminskningar motsvarande koldioxidekvivalenter. Efter att rådet och parlamentet givit sitt stöd åt programmet har Europeiska kommissionen lagt fram ett antal förslag till direktiv och annan lagstiftning som bidrar till att minska EU:s samlade utsläpp av växthusgaser.