prop · GT03150 · 2006-03-21 00:00:00 — Det hindrar emellertid inte att sådana föreningar regleras med fusionsbestämmelser som förebild när det gäller att införa ett skydd för borgenärer om ett europakooperativ som driver försäkringsrörelse flyttar sitt säte. Av de skäl som anförs ovan för medlemsbanker och kreditmark- nadsföreningar bör även här regelverket för publika bankaktiebolag, vilket sammanfaller med regelverket för publika försäkringsaktiebolag, utgöra den aktuella förebilden. Som framgått ovan prövas en ansökan om tillstånd att verkställa en fusionsplan vid fusion med ett bankaktiebolag av eller, i fråga om ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt, av regeringen. Här bedömer vi dock att det är tillräckligt att Finans- inspektionen prövar en ansökan om flyttning av säte för ett europakoope- rativ som driver bank-, finansierings- eller försäkringsrörelse, även om ärendet är av principiell betydelse eller av särskild vikt. linje med de fusionsförfaranden som gäller för kreditmarknadsbolag och Prop. 2005/06:150 kreditmarknadsföreningar. Sammanfattningsvis föreslår vi därför att reglerna ges följande utform- ning. När lednings- eller förvaltningsorganet har upprättat ett förslag om flyttning av säte, skall detta anmälas för registrering. Uppgiften om registrering skall kungöras. Om förslaget sedermera antas av förenings- stämman, skall kooperativet ansöka om tillstånd att verkställa beslutet. En sådan ansökan skall prövas av . Någon kallelse på europakooperativets borgenärer skall inte ske. I stället skall Finans- inspektionen pröva om europakooperativets borgenärer tillförsäkras en betryggande säkerhet, om ett sådant skydd behövs med hänsyn till europakooperativets ekonomiska förhållanden, och om europakoope- rativets ekonomiska förhållanden i övrigt är sådana att flyttningen kan anses förenlig med insättarnas/försäkringstagarnas och andra fordrings- ägares intressen. Liksom vid fusion fungerar som något av ställföreträdare för insättarna/försäkringstagarna och övriga borgenärer och kan meddela tillstånd utan att dessa har gett sitt med- givande till flyttningen. Förfarandet vid flyttning av ett finansiellt Regeringens bedömning: Det krävs ingen särskild lagreglering för att säkerställa att ett europakooperativ som driver vad som i be- traktas som bank- eller finansieringsrörelse, försäkringsrörelse eller liknande tillståndspliktig verksamhet måste ansöka om tillstånd eller motsvarande för rörelsen innan kooperativet flyttar sitt säte till Vid flyttning av ett finansiellt europakooperativs säte är det nöd- vändigt att utbyte av information kan ske mellan de närmast berörda Någon ändring i svensk rätt är inte nödvändig för att möjliggöra ett sådant informationsutbyte. Om ett europakooperativ som driver bank-, finansierings- eller värdepappersrörelse flyttar sitt säte till , kommer den svenska insättningsgarantin respektive det svenska investerarskyddet att gälla Om ett europakooperativ flyttar sitt säte från , kommer de svenska garantisystemen att upphöra att gälla. ändringar behövs inte . Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning (se promemorian s. 151). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invänd- ningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: SCE-förordningen öppnar en möjlighet för kooperativ av olika nationalitet att gå samman och bilda ett Dessutom ges ett europakooperativ möjlighet att flytta sitt säte mellan olika medlemsstater. företagen har dock inte ändrats med avseende på europakooperativen utan det skall tillämpas även på dessa företag. I det följande diskuteras vilka konsekvenser den nya associationsformen får i fråga om verksam- hetstillstånd, informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter och garanti- system. Behöver ett kooperativ som flyttar sitt säte ett nytt verksamhetstillstånd? När ett europakooperativ byter säte, kommer delvis nya regler att bli tillämpliga på verksamheten. För finansiella kooperativ kan det exem- pelvis förekomma att företaget driver verksamhet som är tillståndspliktig i en medlemsstat men inte i en annan och vice versa. Direktiven på om- rådet innehåller enbart vissa grundläggande regler, som skall göra det möjligt för medlemsstaterna att ömsesidigt erkänna varandras auktori- sationer. Medlemsstaterna får emellertid införa mer långtgående krav på vilka företag som skall omfattas av tillståndsplikt. Även rörelsereglerna kan skilja sig åt mellan medlemsstaterna. Detsamma gäller reglerna om insättningsgaranti och investerarskydd. SCE-förordningen reglerar vilka formaliteter som skall vara uppfyllda i det land från vilket kooperativet avser att flytta. Den behandlar emeller- tid inte de krav som det nya hemlandet kan komma att ställa upp. Av svensk rätt följer exempelvis att bank- eller finansieringsrörelse får dri- vas endast efter tillstånd av . Tillstånd skall ges innan verksamheten påbörjas. Ett finansiellt europakooperativ som flyttar sitt säte till måste alltså ansöka om tillstånd för verksamheten . Detta bedöms också vara förenligt med direktiven på om- rådet, t.ex. kreditinstitutsdirektivet. Understödsföreningarna är något annorlunda reglerade. Lagen om understödsföreningar ställer inte något formellt krav på tillstånd för verk- samheten. Lagen är tillämplig på alla understödsföreningar som uppfyller lagens krav. En understödsförening skall vara registrerad hos Finans- inspektionen och stå under tillsyn av denna. För att en understödsföre- ning skall få registreras krävs att verksamheten är behövlig och även i övrigt ägnad att främja en sund utveckling av försäkringsväsendet. Det är ett utflöde av den s.k. behovsprincipen som inte gäller för vare sig försäkringsbolag eller banker. I vissa lagar sägs att tillstånd kan meddelas ekonomiska föreningar (se t.ex. 3 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). I artikel 9 i SCE-förordningen sägs att europakooperativ skall behandlas som ett kooperativ bildat i överensstämmelse med lagstiftningen i den medlems- stat där europakooperativet har sitt säte. Av detta följer att ett europa- kooperativ liksom en svensk ekonomisk förening skall kunna ges tillstånd att ägna sig åt exempelvis bank- eller finansieringsrörelse. De särskilda rörelseregler som gäller för medlemsbanker, kreditmarknads- föreningar, understödsföreningar, börser m.fl. finansiella ekonomiska föreningar under tillsyn kommer också automatiskt att bli tillämpliga på europakooperativ. När dessa företag nämns i den rörelselagstiftning som gäller för föreningarna avses alltså även europakooperativ som har fått tillstånd att driva rörelsen i fråga. Detsamma gäller när dessa företag nämns i samma betydelse i andra lagar. En ekonomisk förening som fått tillstånd att driva bankrörelse betecknas medlemsbank. På motsvarande sätt betecknas en ekonomisk förening som har fått tillstånd att driva finansieringsrörelse kreditmarknadsförening. Enligt vår mening nöd- vändiggör den nya europakooperativformen inte någon ändring av de be- En annan sak är att ett europakooperativs firma inte bör få inne- Prop. 2005/06:150 hålla ordet ekonomisk förening, se författningskommentaren till den föreslagna 3 § lagen om europakooperativ. De befintliga förutsättningarna för tillstånd kommer alltså att bli tillämpliga också på europakooperativ, även om vissa redaktionella ändringar blir nödvändiga. Det kan noteras att det för kreditmarknads- föreningar och flera andra finansiella föreningar är möjligt att pröva en ansökan om tillstånd innan föreningen . Dessa bestämmelser bör säkerställa att ett utländskt europakooperativ som vill driva tillstånds- pliktig finansiell verksamhet i har möjlighet att få sin ansökan bedömd innan kooperativet flyttar sitt säte hit. Det behöver alltså inte göras några ändringar i den befintliga rörelselagstiftningen. Det kan dock noteras att om förutsätter att ett kooperativ är re- gistrerat innan tillstånd kan ges (se t.ex. 2 kap. 3 § allmänna råd [FFFS 1996:16] om ansökan om att få auktorisation som börs eller marknadsplats eller tillstånd att bedriva clearingverksamhet enligt lagen [1992:543] om börs- och clearingverksamhet), är det nödvändigt att och samarbetar så att registrering sker och tillstånd beviljas i nära anslutning till varandra. Som har nämnts i det föregående behöver ett finansiellt europakoope- rativ som flyttar sitt säte från en medlemsstat till en annan ett nytt verksamhetstillstånd i det nya hemlandet. Om europakooperativet efter flyttningen till vill fortsätta att driva verksamhet i sitt tidigare hemland eller i något annat land inom EES, t.ex. via filial, måste Finans- inspektionen i egenskap av ny hemlandsmyndighet underrätta tillsyns- myndigheterna i de andra länderna om europakooperativets avsikt. Detta gäller även om den tidigare hemlandsmyndigheten har gjort detta. Frågan påkallar enligt vår mening inte någon särskild lagreglering. När ett finansiellt kooperativ flyttar sitt säte mellan medlemsstaterna liksom vid bildande av europakooperativ genom fusion, är det viktigt att tillsynsmyndigheten i det nya hemlandet får tillräcklig information om kooperativet och dess verksamhet. Även om viss information kan fås direkt från kooperativet är det av stor betydelse att sådan information kan utväxlas mellan den befintliga och den blivande tillsynsmyndigheten. Det får antas att det informationsutbyte som behöver ske kan komma till stånd med stöd av gällande EG-direktiv inom området finansiella tjänster. I tidigare lagstiftningsärenden har bedömts att svensk rätt med- ger det informationsutbyte som EG-rätten föreskriver (se exempelvis prop. 1992/93:89 Ändrad lagstiftning för banker och andra kreditinstitut med anledning av m.m. s. 135 f., prop. 1994/95:50 Nya kapitaltäckningsregler m.m. s. 134 f., prop. 1995/96:173 Förstärkt tillsyn över finansiella företag s. 93 ff. och prop. 1999/2000:94 Moderniserade kapitaltäckningsregler m.m. s. 54 ff.). Det behövs alltså inte någon ändring för att svenska myndigheter skall kunna utbyta information med utländska myndigheter. För insättningar i bl.a. medlemsbanker och kreditmarknadsföreningar finns det en särskild insättningsgaranti. Ett liknande skydd finns för in- vesterares finansiella instrument och medel hos ett värdepappersinstitut. Insättningsgarantin har sin grund i och rådets direktiv /19/EG om system för garanti av insättningar. Investerar- skyddet faller tillbaka på och rådets direktiv /9/EG om system för ersättning till investerare. Ändamålet med direk- tivet om system för garanti av insättningar är bl.a. att skydda insättarnas medel vid finansiella kriser (se prop. 1995/96:60 s. 32). En grund- läggande tanke med investerarskyddet är att investerare, med förlitande på att skyddet finns, i större utsträckning skall våga köpa investerings- tjänster. Till skillnad från det skydd som föreskrivs i direktivet om insättningsgarantin torde det främst vara omfattande brottsliga förfa- randen eller hanteringsfel som kan aktualisera investerarskyddet (prop. 1998/99:30 s. 31). Både insättningsgarantin och investerarskyddet har dessutom till syfte att bevara förtroendet för det finansiella systemet. omfattas av de svenska garantisystemen (3 § lagen [1995:1571] om insättningsgaranti och 4 § [1999:158] lagen om investerarskydd). Direktiven förutsätter att det är garantisystemen i hemlandet, dvs. det land som auktoriserat institutet, som träder in vid be- hov och att det är hemlandsmyndigheten som ser till att direktivens bestämmelser följs (se t.ex. prop. 1995/96:60 s. 45 f. och 1998/99:30 s. 55 f.). Om en medlemsbank eller en kreditmarknadsförening byter säte, kommer det garantisystem som gäller i det nya hemlandet att träda i stället för de svenska systemen. Detta gäller även för insättningar och investeringar som gjorts före flyttningen. Direktiven anger visserligen att när tillståndet för institutet har återkallats skall skyddet fortsätta att gälla för insättningar och investeringar som gjorts före återkallelsen (artikel 5 direktivet om system för garanti av insättningar och artikel 6 i direktivet om system för ersättning till investerare, motsvarande svenska bestäm- melser finns i 23 § lagen om insättningsgaranti och 28 § lagen om investerarskydd). Även om ett i meddelat tillstånd upphör vid utflyttningen är situationen inte jämförbar med den återkallelsesituation som behandlas i direktiven. Vid flyttning liksom vid fusion tillvaratas nämligen borgenärernas och andra rättighetsinnehavares intressen genom den prövning som sker inför flyttningen. Även om skyddet försämras eller upphör helt, kan detta beaktas inom ramen för den prövningen. Något behov av att låta insättningsgarantin eller investerarskyddet i fortsätta att gälla efter utflyttningen finns alltså inte. Det är också rimligt att det nya hemlandet tar över hela ansvaret för såväl tillsynen av det utflyttande bolagets stabilitet som kontrollen av garantisystemen. På motsvarande sätt kommer de svenska garantisystemen att bli tillämpliga när ett kreditinstitut flyttar sitt säte till . I lagstiftningsärendet om europabolag anförde ett antal remissinstanser att de nuvarande garantisystemen inte är anpassade till möjligheten att bilda eller flytta ett europabolag och att dessa brister bl.a. kan försvåra användandet av europabolagsformen. Problematiken har uppmärksam- mats också inom EU och torde vara giltig även för europakooperativ- Europeiska kommissionen har inlett en genomgripande översyn Prop. 2005/06:150 av frågor rörande insättningsgarantisystemens funktion inom EU och En dialog förs med medlemsstaterna om behovet av att ytterligare harmonisera de gemensamma bestämmelserna i insättningsgarantidirek- tivet. Argumenten för en ytterligare harmonisering vilar främst på önske- målet att undvika att olikheter i nationella garantisystem påverkar kon- kurrensförhållandena mellan institut inom EU och att dessa olikheter utgör incitament eller hinder för institutens rörlighet inom unionen. Även den svenska regleringen har setts över. Insättningsgarantiutred- ningen avlämnade ett betänkande, Reformerat system för insättnings- garantin (SOU 2005:16), . Betänkandet bereds inom . I finns för försäkringsföretag ingen motsvarighet till insättningsgarantin eller investerarskyddet (se prop. 1998/99:87 s. 353 f., jfr SOU 1995:87 s. 237 f. och SOU 1998:22). Vissa andra EU-stater har någon form av försäkringsgaranti. Ett arbete har påbörjats inom EU i syfte att harmonisera regleringen av försäkringsgarantier. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att några lagstiftningsåt- gärder inte är påkallade utan att vi i stället kan få anledning att återkomma till frågan, om en eventuell ytterligare harmoni- sering av insättningsgarantisystemen sker inom EES. Möjligheten för en myndighet att motsätta sig att ett europakooperativ flyttar sitt säte Regeringens förslag: och, i fråga om europakooperativ som står under tillsyn, skall få motsätta sig att ett europakooperativ flyttar sitt säte från till en annan medlemsstat, om det är motiverat av hänsyn till allmän- Som ytterligare förutsättning för att skall få motsätta sig flyttning av säte skall gälla att verket har beslutat om revision hos europakooperativet och det finns skäl att anta att revisionen skulle avsevärt försvåras av en flyttning av europa- Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag (se promemorian s. 158). Av promemorians lagförslag framgick emellertid inte uttryckligen att fick besluta om motsättande endast om det var motiverat av hänsyn till allmänintresset. lagförslag angavs vidare uttryckligen att fick besluta om motsättande om det fanns skäl att anta att det skulle uppstå allvarliga störningar i betalningssystemets eller kapitalmarknadens funktion eller om det annars är motiverat av hänsyn till allmänintresset. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt prome- förslag eller inte haft några invändningar mot det. instanser har påtalat vikten av att myndigheterna tillämpar bestämmelsen Några remissinstanser har begränsat sina yttranden till att avse bara europabolag, medan någon har yttrat sig enbart om europa- Vi har valt att redovisa samtliga dessa synpunkter i detta avsnitt (jfr avsnitt 6). har invänt mot bedömningen att intresset av att förhindra skatteflykt är ett allmänintresse i EG-förordningens bemärkel- se. har vidare, liksom , menat att det under alla förhållanden bör vara som ges rätten att motsätta sig flyttningen och att det bör krävas att ett beslut om revision har fattats före flyttningsförslagets offentliggörande. Dessa remissinstanser har också ansett att en revision som är begränsad till viss del av verksamheten inte skall kunna hindra en flyttning och att det bör åligga att visa att revisionen avsevärt försvåras av flytt- ningen. De har också föreslagit att det bör vara möjligt att vilande- förklara en ansökan om flyttning av säte när det finns ett beslut om motsättande av flyttningen. har därtill anfört att det i lagtext eller förarbeten bör klargöras att det med revision i detta samman- hang endast avses revision som regleras i vissa angivna författningar. har ansett att möjligheten till motsättande bör finnas bara om det finns ett beslut om revision och revisionen även har inletts före det att flyttningsförslaget har offentliggjorts. har ansett att kriterierna för att skall kunna motsätta sig en flyttning bör skärpas. har ansett att det bör föreligga en misstanke om skatteundandragande för att skall kunna motsätta sig en flyttning av säte. När det gäller förslaget om möjlighet att motsätta sig att ett europakooperativ som står under dess tillsyn flyttar sitt säte har därtill följande synpunkter framförts. har påpekat att be- greppet allmänintresse är oklart, varför det är önskvärt med tydligare vägledning i förarbetena om hur ett så allmänt begrepp skall tolkas. har föreslagit ett antal preciseringar av begreppet. Riks- banken har vidare ansett att det bör framgå av förarbetena att Finans- inspektionen skall samråda med innan den tar ställning till om en flyttning av ett finansiellt europakooperativs säte riskerar att leda till allvarliga störningar i betalningssystemets eller kapitalmarknadens funktion. och har inte haft något att erinra mot förslaget att skall ha rätt att motsätta sig att ett europabolag flyttar sitt säte eller att ett svenskt aktie- bolag deltar i bildandet av ett europabolag genom fusion. har anfört att det allmännas intresse av att den finansiella sektorns funktion och säkerhet kan säkerställas får accepteras som förut- sättningar för när inspektionen kan motsätta sig flyttningen eller fusio- nen. Båda organisationerna har dock betonat vikten av att möjligheten tillämpas restriktivt. Skälen för regeringens förslag Bör ha en rätt att motsätta sig flyttning av säte? Som framgått tidigare skall ett europakooperativ kunna flytta sitt säte från en medlemsstat till en annan. Detta sker enligt det särskilda för- farande som har beskrivits i avsnitt 5.5. I artikel 7.14 i SCE-förordningen ges medlemsstaterna en möjlighet att, i fråga om europakooperativ som är registrerade i den medlemsstaten, föreskriva att flyttning av en före- nings säte som skulle medföra en ändring av tillämplig lag inte skall få verkan om någon behörig myndighet motsätter sig flyttningen. Mot- sättandet skall ske från offentliggörandet av förslaget om flyttning. Det får grundas endast på hänsyn till allmänintresset. Förordningen om europabolag ger medlemsstaterna en motsvarande möjlighet. I det lagstiftningsärendet bedömdes frågan på följande sätt (prop. 2003/04:112 s. 71 f., jfr bet. 2003/04 LU:26 s. 7 f.). Som redan har nämnts är ett viktigt syfte med reglerna om europa- bolag att skapa en attraktiv driftsform för gränsöverskridande verk- samhet. Nationella regler av det slag som diskuteras här skulle kunna motverka det syftet. Frågan är om det trots detta finns skäl för att för vissa speciella situationer utnyttja den möjlighet som SE-förordningen erbjuder. har menat att så är fallet och pekat på att en flyttning av bolagets säte kan leda till att kontrollsvårigheterna för de svenska skattemyndigheterna förstärks och att utrednings- möjligheterna därmed starkt begränsas. Enligt verket finns det risk för att europabolagsformen kan komma att användas i syfte att för- svåra skattekontroll. Verket har därför föreslagit att skattemyndig- heterna skall ges en rätt att motsätta sig flyttning av ett europabolags säte under förutsättning att det pågår en skatteutredning beträffande bolaget. Med anledning av vad har anfört vill vi först för tydlighetens skull framhålla att staten, liksom andra borgenärer, behåller sina fordringar mot ett europabolag även efter det att bo- laget har flyttat sitt säte. Även skattefordringar kan alltså i och för sig krävas in efter det att ett bolag har flyttat sitt säte. SE-förord- ningen (artikel 8.7 tredje stycket) anger t.o.m. uttryckligen att förordningens regler inte skall påverka tillämpningen på europa- bolag av medlemsstaternas lagstiftning om erläggande eller säkring av betalningar till offentliga organ. En redan uppkommen skattefordran mot ett europabolag består således även sedan bolaget har flyttat sitt säte från . Det står emellertid klart att skattemyndighetens möjligheter att bedriva utredning för att bestämma en skattefordran, eller att framgångsrikt driva in sådana fordringar, minskar om den skattskyldige försvinner ur landet. Det kan inte uteslutas att ett bolag som har intresse av att undandra sig skatt kan använda sig av europabolagsformen i detta syfte. En flyttning av ett europabolags säte kan därmed komma att stå i strid med intresset av en effektiv skattetillsyn. Vi delar alltså de farhågor som har uttryckt. Som redan har framgått är det svårt att på förhand fastställa vad som skall anses utgöra ett allmänintresse i EG-rättslig mening. Varken EG-fördraget eller rättspraxis ger några entydiga svar på den frågan. Vår bedömning är dock att en effektiv skattetillsyn möjligheten att fastställa och driva in statens skatte- fordringar kan vara ett sådant allmänintresse som avses i artikel 8.14. Det allmännas intresse av att skattetillsynen är effektiv har enligt vår mening stor allmänpreventiv betydelse. Allmänintresset av en effektiv skattetillsyn har därmed större tyngd än de skäl som kan tala mot ett införande av en regel av det nu diskuterade slaget. Vi anser mot denna bakgrund att det bör införas en regel av det slag som har förordat. När det gäller hur denna regel bör utformas krävs ytterligare beredningsåtgärder som inte hinns med inom de tidsramar som, med hänsyn till tidpunkten för SE- förordningens ikraftträdande, gäller för denna proposition. Vi läm- nar därför inte nu några sådana förslag. Vi avser dock att skyndsamt bereda frågan vidare och återkomma med förslag i denna del. Regeringen tog alltså i det ärendet principiellt ställning för att Skatte- verket, med hänsyn till intresset av en effektiv skattetillsyn, bör ha en möjlighet att motsätta sig att ett europabolag flyttar sitt säte från till ett annat land. Några lagförslag lades emellertid inte fram. Vi har samma uppfattning i principfrågan som i det tidigare lagstiftningsärendet. I motsats till anser vi alltså att intresset av en effektiv skattetillsyn är ett sådant allmänintresse som avses i SE-förordningen respektive SCE-förordningen (jfr EG-dom- stolens domar av i mål C-167/01 och av i mål C-411/03.). För att detta allmänintresse skall kunna tillgodoses i en flyttningssituation föreslår vi att ges rätt att, under vissa förutsättningar, motsätta sig att ett europakooperativ flyttar sitt säte. Vi föreslår att bestämmelser om detta tas in i lagen om europakooperativ. Vi återkommer i avsnitt 6 till motsvarande fråga såvitt gäller europabolagen. Vad skall krävas för att skall få utnyttja sin möjlighet till motsättande? Av SCE-förordningen följer att den myndighet som i den nationella lagstiftningen har getts möjligheten att hindra flyttning av säte bara får utnyttja denna möjlighet om det är motiverat av hänsyn till allmän- intresset (artikel 7.14).