prop · GT03171 · 2006-03-22 00:00:00 — En särskild utredare bör tillsättas för att utarbeta förslag till en reglering av fisket som tydligt har sin utgångspunkt i såväl att den biolo- giska mångfalden, som att goda livsmiljöer för fiskbestånden säkerställs liksom hållbart nyttjande. Med en sådan inriktning på lagstiftningen bör även fiskevårdens målsättning tydliggöras. I samband med revideringen av fiskelagstiftningen skall även behovet av andra förändringar beaktas, som t.ex. att principen om bästa tillgäng- liga teknik och miljökonsekvensbedömningar bör tillämpas vid fiske, möjligheter till licens för fisketuristiskt företagande, utbildningskrav för yrkesfiskelicens och samförvaltningens roll i fiskeriförvaltningen. Därtill kommer att en översyn bör göras av lagen om fiskevårdsområden (1981:553), lagen om fiskearrenden (1957:390) samt den översyn av för- ordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården som aviseras i kapitel 8.1. Det är vidare angeläget att utredaren beaktar behovet av kommande förändringar av fiskerilagstiftningen så att nya förutsättningar och åtgär- der inom gemenskapslagstiftningen kan mötas. antog en ny politik för global utveckling, PGU (skr. 2004/05:4, 2004/05:161, bet. 2005/06:UU5, rskr. 2005/06:24). Inom PGU är det övergripande målet att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Eftersom målet gäller för samtliga politikområden bör en översyn av fiskelagen också beakta konsekvenserna av PGU och de ändringar detta kan medföra. Det är av vikt är att miljö- och fiskerilagstiftningen samordnas. Miljölagstiftningens mål är att skydda och bevara ekosystemens struktur och funktion. Fiskelagstiftningen skall skapa ett hållbart nyttjande inom denna ram eller utifrån åtgärder för att kompensera skador på miljön som inte kan eller bör åtgärdas på annat sätt. Båda lagarna styrs av de krav som EU:s ramdirektiv för vatten ställer på att inte några ytterligare försämringar av vattenekosystemen får ske och att skadade system skall uppnå god ekologisk status, och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L327, 22.12.2000, s. 1). Ramdirektivet för vatten gäller på svenskt vatten innanför en nautisk mil utanför baslinjen. Utanför denna gräns kan EU:s övriga reglering i form av direktiv och förordningar ställa ytterligare krav. Innebörden av begreppet god Skr. 2005/06:171 ekologisk status kommer att utvecklas av men innebär i princip att vattenekosystemen skall återfå sin tidigare struktur och funktion utom vad gäller de system som fortsatt påverkas av genom- gripande fysiska förändringar, som kraftverk, kanaler, hamnar etc. Både och fiskelagen har som mål att bevara ekosystemen.. Fiskelagen reglerar verksamheter inom fiske och vattenbruk vilka direkt eller indirekt påverkar fiskbestånden och miljön i övrigt och bör ha som uppgift att inom ramen för bibehållna ekosystem reglera dessa verksamheter så att bästa möjliga avkastning kan erhållas ur ett biologiskt, ekonomiskt och socialt perspektiv. Eftersom ett hållbart bedrivet fiske bl.a. ökar systemets produktionsförmåga utan att förändra systemets struktur och principiella funktion anser regeringen att det inte föreligger några motsättningar mellan de två lagstiftningarna Regeringens bedömning: De ändringar av systemet för ingripande mot överträdelser av bestämmelser på fiskeområdet, som genomfördes , har inte lett till de snabba, effektiva och kraftfulla åtgärder som finns behov av på fiskets område. Regeringen avser därför att i särskild ordning låta utreda ett förändrat sanktionssystem för fisket. De lagändringar som infördes (prop. 2002/03:41, bet. 2002/03:MJU16, rskr. 2002/03:176) avsåg att förbättra förutsättningarna att ingripa med effektiva sanktioner mot den som inte efterlever gällande Då höjdes straffmaximum och möjligheterna att utdöma böter ökades möjligheterna att ingripa med admi- nistrativa sanktioner i form av indragna licenser, tillfälligt återkallande av fartygstillstånd, m.m. Trots detta kan det konstateras att kommissio- nen har haft allvarlig kritik mot bl.a. i formell underrättelse, när det gäller vårt sanktionssystems effektivitet. EU:s kritik grundas på att lagändringar i praktiken inte har lett till att överträdelser föranleder så snabba, effektiva och kraftfulla ingripanden eller åtgärder som krävs på fiskets område enligt EU. nationella administrativa sanktionerna kan inte heller tillämpas direkt vid akuta ingripanden utan ett domstolsavgörande måste avvaktas. kommer att lagföringsprocessen mot fiskebrott inte har effektiviserats tar förfarandet och i vissa fall preskriberas ärenden utan att utredning har kommit till stånd. trollsystemets preventiva effekt innebär att det är av vikt att lagstiftning och sanktioner visar på en sannolikhet att en person som bryter mot lagen Detta kommer att bli avgörande ur ett hållbarhetsperspektiv. att möta framtida krav från såväl EU som nationellt kommer det administrativa sanktionssystemet för fisket utredas i särskild ordning. Regeringen har därför för avsikt att låta utreda möjligheterna för, att som en omedelbar reaktion på en överträdelse, ingripa med bl.a. tillfälliga återkallelser av licenser och tillstånd samt belysa om sanktionsavgifter kan övervägas som alternativ till de straffrättsliga sanktioner som kan utdömas i en brottmålsdom. Situationen för fiskresursen och Svenskt yrkesfiske är ensidigt beroende av ett fåtal arter. Torsk, sill, skarpsill, räka och havskräfta ger tre fjärdedelar av hela fångstvärdet. Av enskilda fiskbestånd är torsken i östra och skarpsill i de viktigaste. Värdemässigt ger fisket i cirka hälften av yrkes- fiskets inkomster. av sill och skarpsill och av torsken fiskas dock av fartyg baserade på . Av det pelagiska fiskets fångster gick till fodertillverkning . Andelen foderfiske ten- derar att minska genom en större efterfrågan på sill för mänsklig kon- sumtion, vilket ger ett högre pris. Sammanlagt bedrivs svenskt yrkesfiske på 29 olika kvoterade bestånd, omfattande 12 arter i havsområden från till . Av dessa har 8 god status både vad gäller fiskeridödligheten och lekbio- massans storlek, för 7 saknas data för en bedömning och resterande 14 bedöms av () antingen ha en för liten lekbiomassa för ett hållbart nyttjande eller vara utsatt för ett för högt fisketryck eller bådadera. Det senare gäller alla torskbestånd, både i och i . Sillbestånden i - och i bedöms ha god status, liksom skarpsillen i . Av övriga viktiga arter för fisket har gråsej och kolja i god status. För sill/strömming i och skarpsill i - saknas enligt , , data för att kunna genomföra en beståndsbedömning. Baserat på att fångsterna hållit sig stabila över bedöms fisket av havskräfta och räka ske uthålligt. Dessa arter ger av det totala fångstvärdet. Även hummer och krabba hör till den värdemässigt övre tredjedelen av de totalt 64 arter som fiskas i och även detta skaldjursfiske sker uthålligt. För det småskaliga kust- och insjöfisket har ålen stor betydelse. Ålred- skapen fångar även andra kommersiella arter och den faktiska ekono- miska betydelsen av ål blir därigenom större. Rekryteringen av ål har minskat och är nu nere på en mycket låg nivå i hela . Restriktioner i fisket är nödvändiga för att, tillsammans med utsättning av ål och åtgärder för att minska dödligheten i vattenkraft- verken, åstadkomma en återhämtning av ålbeståndet. För insjöfisket är gös vid sidan av ål den viktigaste arten. Gösbestånden i de större sjöarna har ökat och har en god status. En annan viktig sötvattensart är siklöjan (producent av löjrom), som fiskas i framför allt och , men som förekommer i djupa sjöar över hela landet. De nämnda siklöjefiskena är reglerade då bestånden har varit över- exploaterade men med ett hållbart fiske torde både dessa bestånd och åtskilliga andra kunna nyttjas på ett bättre sätt. Genom att kvoterna för flertalet kvoterade bestånd minskar finns en tendens att fisket på övriga okvoterade arter ökar. För dessa är kunskapen om resursens storlek och geografiska utbredning ofta bristfällig. fall kan man dock befara att ett ökande fisketryck kan leda till att bestån- det fiskas ned under en långsiktigt hållbar nivå. Detta gäller t.ex. pigghaj och rödtunga i och piggvar i . För kustarter som sik, abborre och gädda så kan överexploatering i kombination med negativa miljöeffekter få allvarliga konsekvenser. Svenska fiskefartyg bedriver också fiske på bestånd utanför , t.ex utanför . Sådant fiske kan bedrivas inom ramen för EU:s fiskeavtal med andra länder eller genom s.k. privata licenser. Om ett svenskt fiskeföretag träffat privatavtal om fiske i ett annat lands vatten eller om ett annat lands fiskemöjligheter måste det även hos ansöka om särskilt tillstånd för bedrivande av sådant fiske. Tillstånden är årliga och förknippade med särskilda villkor. Frågan om vilka regler som skall gälla för att ge tillstånd för svenska fartyg i sådan verksamhet är komplicerad både utifrån folkrättslig och allmänrättslig synpunkt och utreds därför inom . På svenska är torsk, makrill och öring de arter som har störst betydelse för fritidsfisket med handredskap. Makrillbeståndet är relativt starkt och förekomsten nära kusten har ökat . Även havs- öringsbestånden har ökat men ytterligare förbättringar är möjliga. Tors- ken däremot är mycket överutnyttjad och de lokala bestånd på väst- kusten, som ofta utgjorde grunden för fritidsfisket, är nu eliminerade eller befinner sig på en mycket låg nivå. råder fiskeförbud för torsk och öring som makrillen lämnat kusten för att över- vintra i . Detta innebär att fritidsfisket väsentligen helt sak- nar fiskemöjligheter under mer än en fjärdedel av året, vilket understryker det angelägna i att få en återhämtning av de lokala torskbestånden. Vid sidan av dessa fiskarter sker ett omfattande fritidsfiske efter skaldjur som hummer och krabba. Denna resurs har gynnats av utfiskningen av torsk och andra bottenfiskar som annars äter skaldjur och av ökad temperatur orsakad av klimatförändringen. Restaurering av dessa system kräver därför särskild uppmärksamhet. I är gädda och abborre de viktigaste målarterna för fritids- fisket. Även strömming fångas i stora kvantiteter. Fångstfördelningen är relativt jämn mellan handredskapsfisket och fritidsfiskare som fiskar med mängdfångande redskap. För handredskapsfisket har särskilt lax och havsöring betydelse. Situationen för gädda och abborre är prekär längs större delen av ostkusten, från ner till , genom att rekryteringen till största delen misslyckas. Orsakerna är inte fullt utredda, men de på grund av torskbristen skapade stora skarpsillbestånden anses genom födokonkurrens vara en sannolik orsak. Dessutom kan förlusten av lek och uppväxtområden i innerskärgården vara en bidragande faktor. Tillståndet för lax är tillfredställande i de större älvarna. Problemen med M74- syndromet som drabbade laxen liksom svaga laxbestånd i skogsälvar kräver dock särskild uppmärksamhet. är viktig för husbehovsfisket längs ostkusten där emellertid sälskador och sviktande bestånd har gett en negativ utveckling. eller mycket dålig status i till följd av bl.a. negativa Skr. 2005/06:171 miljöingrepp och ett för hårt fisketryck i havet. är betydligt bättre. finns det dock åtskilliga lokala bestånd som behöver restaureras inklusive potentiellt sjö- och havsvandrande bestånd i . Fria vandringsvägar, t.ex i strandzonen, mynningsområden av vattendrag och älvar m.m. är av stor betydelse för flera fiskarter av vikt för fritidsfisket. Även i sötvatten är gädda och abborre samt i viss utsträckning gös, de viktigaste arterna för fritidsfisket jämte arter som , öring, harr och sik i mer nordliga områden. Förhållandena varierar dock mycket mellan olika sjöar. Generellt gynnas abborre och gös av senare års varmare klimat, medan laxfiskarter påverkas negativt. I rinnande vatten är fiske efter lax och öring av stor betydelse för handredskapsfiske och turist- fiskesatsningar. Laxbestånden i de flesta naturlaxälvar, som mynnar i , har en positiv utveckling. Lax i , som har haft dålig överlevnad under havsfasen och angreppen av parasiten Gyrodactylus, kan komma att ytterligare påverka bestånden negativt. I är vildlaxstammarna från och Gullspångs- älven båda svaga och fisket baseras fortfarande på utsatt odlad lax. I har rödingen minskat kraftigt . Det är viktigt att restaureringen av dessa och andra liknande bestånd påskyndas genom habitatrestaurering och fiskebegränsningar. Utsättning av icke sjö- eller älvegna bestånd eller arter skall inte förekomma och möjligheterna att ersätta den utrotade vätteröringen med besläktade bestånd av öring bör undersökas. Arbete med att stärka den naturliga reproduktionen skall vidareutvecklas, bl.a. för att även andra hotade arter som t.ex flodpärl- mussla kan gynnas. Öringbestånden i insjöar har minskat kraftigt under på flera håll, trots fiskevårdande åtgärder. De viktigaste orsakerna är vattenverk och andra vandrings- hinder, rätning och kulvertering av mindre vattendrag, borttagning av vegetation utmed vattendrag samt utdikning. En annan möjlig förklaring är det varmare klimatet men orsakerna bör undersökas närmare och ytterligare åtgärder vidtas. För fritidsfisket i sötvatten har kräftfisket mycket stor ekonomisk betydelse. I stora delar av har flodkräftan slagits ut av kräft- pesten. Introduktionen av signalkräfta gjordes för att ersätta detta bort- fall, vilket har haft stor framgång för fisket i speciellt och i ett betydande antal syd- och mellansvenska sjöar. Spridningen av pesten sker även genom illegala utsättningar. Detta medför att livskraftiga flod- kräftsbestånd slås ut medan den förväntade ökade avkastningen av signalkräfta ofta uteblir, på grund av att även signalkräftan numera allt oftare drabbas. Av okänd anledning har flera signalkräftsbestånd visat en stark tillbakagång . Kräftfisket har stor ekono- misk och kulturell betydelse och ansträngningarna att öka bestånden av flodkräfta skall fortsätta. Samordnat med detta arbete bör åtgärder vidtas så att signalkräftans geografiska spridning till nya vattensystem förhind- ras som bestånden i områden avsatta för signalkräfta bör kunna utvecklas. Hänsyn måste dock härvid tas till skyddet av ekosystemet och andra hotade arter och bestånd. Fiskerinäringen i styrkor och svagheter Enligt den nya grundförordningen för den gemensamma fiskeripolitiken, rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av om be- varande och hållbart nyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 358, 31.12.2002, s. 59), räknas yrkesfisket, fiskehamnar, fiskberedningsindustrin och vattenbruket till de näringsgrenar som inkluderas i fiskerinäringen. I den följande redogörelsen inkluderas även den näringsverksamhet som bedrivs av fisketurismföretagen, som har fritidsfisket som bas, eftersom den har betydelse för nyttjandet av resursen samt förtagandet på främst landsbygden. Av de ca 1 600 licensierade fartygen rapporterade ca 800 inte någon fångst eller hade en infiskning som låg . Detta bety- der att mer än hälften av den svenska fiskeflottan, mätt i antalet fartyg, har låg aktivitet. En del av förklaringen ligger i att fiskaren har flera fartyg för sina olika fisken men att loggboken förs på bara ett fartyg och inkluderar allt fiske. Ungefär 1 300 av de licensierade fartygen är under 12 meters längd. Den svenska flottan kan grovt indelas i följande tre huvudgrupper: Fiske med trål/not efter pelagiska arter (pelagiskt trål-notfiske). Fiske med trål efter torsk och andra bottenlevande arter som röd- tunga, räka, havskräfta, etc. (demersalt trålfiske). Övrigt fiske med passiva redskap (nät, ryssjor, burar och långrev) efter främst torsk, havskräfta, ål, sjurygg, pigghaj, piggvar, röd- spätta, flundra, gös, gädda, abborre, makrill och sill/strömming. Med pelagiska arter menas huvudsakligen sill/strömming, skarpsill, makrill, siklöja, tobis och blåvitling. Siklöja fiskas av små (<14 meter) pelagiska trålare i delar av och små områden längs kusten av och fångsten används i huvudsak för romframställning. Antalet fartyg är begränsat av genom speciella tillstånd. Huvuddelen av de övriga arterna fiskas av större pela- giska fartyg (>24 meter) som använder trål och ringnot. Fiske med passiva redskap bedrivs i huvudsak inom närområdet. Även de syd- och ostkustbaserade fartyg som fiskar med aktiva redskap, som trål, har i princip allt sitt fiske i . Större västkustfartyg som fiskar efter pelagiska arter och torsk bedriver sitt fiske i alla för svenskt fiske tillgängliga vatten (, , , och ). Av tillgängliga svenska kvoter i landas av sillen, av skarpsillen och av torsken av västkustfartyg i fisket med aktiva redskap. Beträffande sill och skarpsill gäller dessa siffror även totalt eftersom fisket med nät efter dessa arter är marginellt. Beträf- fande torsk där ett relativt omfattande garnfiske sker med båtar från syd- och ostkusten blir den totala fördelningen för västkustfartyg och för Östersjöfartyg. De huvudsakliga svenska kvoterna uppgår 2006 till drygt torsk, ca sill/strömming, drygt skarpsill, ca nordhavsräka, ca gråsej, ca havskräfta och ca 126 000 laxar. De licensierade yrkesfiskarna i saltvatten (1 727 personer) återfinns på (och ), på syd- kusten (, ) och på ostkusten (från till Norr- botten inklusive ). Det svenska insjöfisket är ett småskaligt fiske som bedrivs på ett flertal arter med passiva redskap. För fiske på allmänt vatten i de fem , , , och (i ) krävs yrkesfiskelicens medan fisket i de övriga sjöarna bedrivs med stöd av enskild fiskerätt där licens inte är ett krav. Antalet licensierade in- sjöfiskare uppgår till 186 personer. Utöver fisket i de före- kommer yrkesmässigt fiske i 21 sjöar i Syd- och samt i 13 sjöar och regleringsmagasin i , främst i vattensystem. I ett perspektiv som sträcker sig tillbaka till EU-inträdet 1995 särskiljer sig det pelagiska segmentet genom de stora investeringar som har gjorts i ökad fångstkapacitet. I en undersökning utförd av redovisas kapacitetstillväxten . ökade bruttotonnaget och den samlade motorstyrkan . Visserligen minskade antalet fartyg, med , men genom- snittstonnaget per fartyg ökade . Inom övriga flottan var utvecklingen en helt annan . minskade antalet fartyg inom havsfisket totalt , från 2 540 till 1 597. Den relativa förändringen var störst i det minsta tonnaget. En jämförelse visar att fartyg som fiskar med passiva redskap minskade med 244 fartyg . Antalsmässigt var den största minskningen i , , och län. Den största procentuella minskningen var i , och . Den totala kapaciteten uppgår till 44 447 bruttotonnage (BT) och 217 089 motorstyrka (kW). har med statligt stöd totalt skrotats 121 fartyg motsvarande 8 500 BT och 29 800 kW. har i en rapport, Fuelling fishing fleet inefficiency - The development of a Swedish pelagic segment in the context of EU structural support schemes 1995-2002 (, Rapport 2005-06- 30) granskat utvecklingen av den svenska pelagiska flottan 2002. Verket konstaterar att det finns flera indikatorer på att fångstkapaciteten i förhållande till tillgängliga fiskresurser har ökat . Verket påpekar även att om statligt stöd genom Fonden för fisket utveckling inte var den enda orsaken till överkapaciteten, är det uppenbart att stödet bidrog till en utveckling mot ökad ineffektivitet och att vare sig ekonomiskt stöd för skrotning av fiskefartyg eller förvaltningssystemet varit tillräckligt kraftfulla för att balansera Skr. 2005/06:171 investeringarna. Även antalet sysselsatta i fisket minskade i ungefär samma omfattning som flottans minskning, en minskning med 1 000 personer eller . Sysselsättningen, räknat som antal licensie- rade fiskare, gick ner från drygt 2 900 till ca 1 900 personer. Median- åldern i yrkesfiskarkåren uppgick till medan 2001 var motsvarande ålder . Utvecklingen har därmed kännetecknats av allt färre fiskare med en stigande medelålder. När ekonomiska beräkningar har gjort har flottan delats upp i mindre grupper (segment) för att kunna få en så homogen bild som möjligt och att kunna göra analyser och dra slutsatser. Trots detta kan naturligtvis skillnaden mellan företagen inom samma segment vara stor. De pela- giska fartyg över 24 meters längd svarade för av det svenska yrkes- fiskets totala landningsvärde och var totalt 55 stycken . Demersala trålare fiskar torsk och havskräfta och svarade för av det totala landningsvärdet och var totalt 154 stycken medan räk- trålarna, 53 stycken 2004, svarade för av det totala landningsvärdet. Landningsvärdet är det pris som erhålls av fiskarna vid leverans till den s.k. förstahandsmottagaren. I dessa ekonomiska värden ingår inte övrig verksamhet som är beroende av yrkesfisket såsom fiskehamnar, red- skapstillverkare, isleverantörer, varv etc. Det svenska saltvattensfisket har upplevt en kraftig nedgång i intäkter och lönsamhet. har landnings- värdet minskat , vilket är en minskning med Det senaste årets utveckling följer den negativa tren- den lägre kvantitet och lägre intäkter. Den största kvanti- teten fångad fisk utgjordes av foderfisk som uppgick till av flottans totala landningskvantitet. Priset i första ledet för foderfisk sjönk , vilket förvärrade lönsamheten för de större pelagiska trålarna. Torsk var den viktigaste ekonomiska arten med närmare en fjärdedel av flottans totala landningsvärde. Ål, skarpsill och makrill påvisade en motsatt trend med stigande avräkningspriser . Stigande bränslepriser medför ökade kostnader. Detta slår hårt mot trålfisket och särskilt de större pelagiska fartygen För insjöfisket har de senaste årens ekonomiska utveckling varit posi- tiv med tillgång till hela EU-marknaden och med goda och växande bestånd av högprisarterna gös och insjökräftor. Gösen har gynnats av förhållandevis varma somrar. Det totala värdet på den levererade fisken har ökat . I likhet med andra areella näringar är fiskets främsta styrka de resurser som kan nyttjas. I finns tillgång till högprisarter som hummer, krabba, havskräfta och räka och i siklöja, i både väster och öster finns potentiellt goda torskbestånd med högt marknads- värde. Även i insjöarna finns högprisarter som gös, ål och kräfta och ett miljövänligt lönsamt insjöfiske. För avsättningen finns en stor och allsidig beredningsindustri i både och som kan ta emot fångsterna. finns när- heten till stora befolkningskoncentrationer i , , och , vilket med successivt ökad köpkraft skapar ökad efter- frågan på framför allt skarpsill och sill/strömming. Tydliga möjligheter för en positiv utveckling finns i en förbättrad beståndsvård på högprisarter, vilket kan skapa ett större fiske i hav och insjöar och ge lägre kostnader på grund av tätare bestånd. Detta i kombi- nation med en kapacitetsanpassning (färre fartyg) och utveckling av selektiva redskap kan ge ökad lönsamhet. De hälsotrender som finns hos konsumenterna kan ge ökad efterfrågan som ger ökade priser. Det faktum att fisket fortfarande finns i många fiskelägen längs hela kusten kan utgöra en bas för turistsatsningar. Svag beståndssituation för flera viktiga fisken med minskade fångst- möjligheter som följd får betraktas som de största hindren för en utveck- ling av sektorn. Osäkerhetsfaktorerna avseende framtiden påverkar även näringens investeringsklimat negativt. Detta gäller särskilt torsken men även den europeiska ålen. Även miljörelaterade faktorer påverkar fiskets framtid genom att miljögifter som dioxin och algblomningar skadar både bestånd och marknadsföring och kan leda till minskad konsumtion. Övergödning genom människans utsläpp av gödande ämnen i miljön minskar både i och i övriga och förhållandena i främst sjöar och vattendrag, men även i vissa kustområden, har förbättrats. Miljötillståndet i framför allt öppna och vissa kustområden i visar däremot inte samma positiva bild. Inom flera segment i det svenska fisket visar de ekonomiska beräk- ningarna på att det finns en överkapacitet i relation till fiskemöjligheterna och därmed även till det ekonomiska utrymmet.