prop · GT0378 · 2006-02-08 00:00:00 — Enligt kungörelsen gavs statsbidrag endast till kommuner eller huvudmän för allmänförklarade va-anläggningar. 1969/701980/81 anslogs för detta ändamål. Kungörelsen upphävdes och ersattes av förordningen (1981:576) om statligt stöd till miljöskyddsteknik, m.m. Inriktningen av bidragsgivningen ändrades till att huvudsakligen avse utprovning av ny teknik och medelsanslagen minskades kraftigt. Bidrags- rätten enligt förordning, och senare förordningar inom samma ämne, har inte varit knuten till huvudmannaskapet. Av de 99 icke kommunala anläggningarna i länsstyrelsernas redovis- ning allmänförklarades 79 . I är det troligt att nästan alla anläggningar av detta slag allmänförklarades . Mycket talar alltså för att merparten av allmänförklaring- arna föranleddes av möjligheterna till statsbidrag. Enligt uppgift från länsstyrelserna i och var det just dessa bidragsmöjligheter som var skälet till allmänför- klaringarna . Även har anfört detta i sitt ytt- rande över Plan- och byggutredningens förslag till ny lag om vattenför- sörjning och avlopp. bedömde att dessa anläggningar i många fall var för små för att kunna drivas rationellt. Eftersom flera av anlägg- ningarna betjänar endast en enda fastighet kan det dessutom ifrågasättas om det verkligen funnits förutsättningar för en allmänförklaring. I flera fall har länsstyrelserna upphävt en tidigare meddelad allmänför- . Förutom då anläggningen överförts till en anlägg- ning, har orsaken varit att anläggningens huvudman önskat att anlägg- ningen i stället skulle inrättas som en gemensamhetsanläggning. Fem sådana beslut har redovisats. Två fall har redovisats där en- ligt 2 § va-lagen har ålagt en kommun att sörja för att en allmän avlopps- anläggning skulle komma till stånd. I ett fall har på ansökan av kommunen förordnat en syssloman eftersom anläggningen inte sköttes på avsett vis och det förelåg brister i den ekonomiska förvaltningen. Skäl att allmänförklara enskilda va-anläggningar En allmänförklaring får endast beviljas om de i va-lagen angivna villko- ren är uppfyllda, däribland att sökanden har förutsättningar att fullgöra uppgiften som huvudman. Anläggningen får genom beslutet en officiell status och huvudmannen samma skyldigheter med avseende på driften som en huvudman. Avgiftsuttaget begränsas av den särskilda självkostnadsprincip som har lagfästs i va-lagen och som har sin grund i kommunalrättsliga principer. Rättsförhållandet mellan huvudmannen och användarna är närmast av offentligrättslig karaktär, trots att huvudman- nen inte behöver vara ett offentligrättsligt subjekt. Sett ur användarnas perspektiv borde en anslutning till en allmänför- klarad va-anläggning, i varje fall i teorin, innebära samma garantier för det framtida användandet som om det vore en . Om en anläggning har allmänförklarats, är kommunen inte skyldig att sörja för att en allmän va-anläggning kommer till stånd inom verksamhetsområdet så länge den allmänförklarade anläggningen fyller sin funktion. Även för kommunen och tillsynsmyndigheten kan en allmänförklaring sägas innebära en garanti för kvaliteten på driften. Möjligheten för kom- munen att utse en tillsynsman, vilket inte förutsätter att missförhållanden råder, bidrar till en sådan kvalitetssäkring. Även sysslomannaförordnan- den kan ytterst tillgripas som ett sätt att säkra kvaliteten. För ägaren till en enskild va-anläggning är det inte lika klart vilka för- delar som en allmänförklaring medför. Ett skäl för ägaren att begära all- mänförklaring skulle kunna vara en önskan om en enhetlig reglering av rättsförhållandet med användarna. För en markexploatör, som också in- rättar en va-anläggning för det exploaterade området, kan en allmänför- garantera täckning av investeringskostnaderna från samtliga fast- ighetsägare i området, vare sig de väljer att använda anläggningen eller inte. Va-lagens regler innebär också skyldigheter för användarna i fråga om hur anläggningen används. Bestämmelser om hur en enskild anlägg- ning får användas kan dock regleras i avtal mellan anläggningens ägare och användarna. En allmänförklaring enligt va-lagen förefaller alltså främst vara till för- del för användarna och det allmänna. Ingen av dessa har dock någon rätts- lig möjlighet att driva genom att en anläggning allmänförklaras eftersom det endast är anläggningens ägare som är behörig att ansöka om allmän- förklaring. Kommunens samtycke krävs i och för sig för att en enskild anläggning skall kunna allmänförklaras. Om kommunen anser att ett visst område bör omfattas av en allmän va-anläggning och ägaren till en enskild anläggning som finns i området inte vill medverka till en allmän- förklaring har dock kommunen ingen annan möjlighet än att, utifrån sina skyldigheter enligt 2 § va-lagen och med stöd av 15 § samma lag, inkor- porera den enskilda anläggningen i kommunens egen va-anläggning. De fördelar som en allmänförklaring kan medföra enligt va-lagen måste dessutom ses i ljuset av de förändringar i lagen som blir nödvän- diga om institutet allmänförklaring skall behållas. Rättsförhållandet mellan en enskild huvudman och användarna skulle behöva få en mycket mer privaträttslig karaktär än , med hänsyn till att regeringsformens be- stämmelser inte gör det möjligt att låta kommunen besluta om taxa och andra rättsliga normer mellan enskilda rättssubjekt. Flera av de fördelar som kan uppnås genom en allmänförklaring skulle därmed försvinna. Behovet av allmänförklarade va-anläggningar undersökning har visat att antalet allmänförklarade anläggningar är litet, att merparten av allmänförklaringarna tycks ha skett på grund av reglerna om statsbidrag för avloppsreningsverk samt att, när bidragsmöjligheten upphörde, allmänförklaring skett som mest i något enstaka fall och huvudsakligen avsett kommunala anläggningar som överlåtits till ett kommunalt företag. Som framgått infördes möjligheten till allmänförklaring av enskilda va-anläggningar främst av hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Av- sikten var ändå att allmänförklarade anläggningar så långt som möjligt skulle vara jämställda med kommunala anläggningar. Sett ur kommunernas planeringsperspektiv kan vidare noteras att en hög grad av skattefinansiering av allmänna va-anläggningar förutsattes vid tillkomsten av såväl som va-lag. lär dock merparten av de kommunala huvudmännen sträva efter en full avgifts- finansiering. Utredningen har inte visat att någon kommun använt all- mänförklarade enskilda va-anläggningar som ett planeringsinstrument för lösning av vatten- och avloppsfrågor. Även om utbyggnadstakten inte är lika hög som , kommer nya bostadsområden att byggas ut även . Därmed kommer nya be- hov av att ordna vatten och avlopp i större sammanhang att uppstå. Dessa områden kommer troligtvis att förses med kommunalt vatten och avlopp på samma sätt som . För kommunerna är det praktiska behovet av att kunna allmänförklara enskilda va-anläggningar litet. Eftersom skyldigheten att bygga ut de an- läggningar som anges i va-lagen är och bör vara en angelä- genhet, kan man dessutom ifrågasätta om denna skyldighet alls skall kunna fullgöras genom en enskild anläggning som sedan skall allmänför- . Även om en anläggning för samlad bebyggelse i och för sig alltid kan anses vara av betydelse från allmän synpunkt är det knappast nödvändigt att de minsta anläggningarna måste kunna jämställas med kommunala va-anläggningar. Som tidigare konstaterats verkar det i många fall vara en tillfällighet att en anläggning för ett litet avgränsat område har förkla- rats för allmän i stället för att drivas som en gemensamhetsanläggning. Allmänförklaringen innebär visserligen att kommunerna har större möjligheter till insyn i verksamheten genom exempelvis en tillsynsman eller syssloman än i fråga om andra enskilda va-anläggningar. Men eftersom kommunen inte kan genomdriva en allmänförklaring mot äga- rens vilja, kan inte heller tillsynsaspekten ensam motivera möjligheten att allmänförklara va-anläggningar. För övrigt ger tillsynsbefo- genheter som gäller alla va-anläggningar, allmänna såväl som enskilda. Något påtagligt praktiskt behov av att även kunna allmänför- klara enskilda va-anläggningar finns därför inte. I frågan om det med hänsyn till den kommunala självstyrelsen måste finnas ett alternativ till kommunala anläggningar, kan först konstateras att kommunerna i stor utsträckning har en självbestämmanderätt inom sitt område. Inskränkningar av kommunernas kompetens inom ett visst om- råde kan visserligen ske men måste då göras med försiktighet och endast om det finns starka skäl för det. I förarbetena till va-lag anför- des att en lagstadgad skyldighet för en kommun att ordna vatten- och av- loppsanläggningar för all bebyggelse av större omfattning i förening med fastighetsägarnas rätt att göra denna skyldighet gällande mot kom- munen skulle kunna leda till att anspråken mot kommunen översteg kommunens resurser. Bedömningen av bl.a. vilka arbeten som var mest angelägna borde i stället göras av kommunen (prop. 1955:121 s. 58). Med hänsyn till den inskränkning i den kommunala självstyrelsen som kom- munens skyldigheter i detta avseende skulle innebära, kom kommunernas skyldigheter att begränsas till de fall som var påkallade av sanitära hän- syn. Dessutom öppnades möjligheten för kommunen att ordna eller tillse att en allmän va-anläggning kom till stånd, inte enbart genom en kom- munal anläggning utan även genom en enskild huvudman. Enligt den ordning som vi föreslår nu kan visserligen en kommun bara fullgöra sin utbyggnadsskyldighet genom att ordna en anlägg- ning. Kommunens skyldighet utvidgas dessutom till att också gälla när en allmän va-anläggning behövs med hänsyn till skyddet för miljön (av- snitt 5.5). Å andra sidan kommer möjligheten att samverka med andra kommunala huvudmän fortfarande att finnas. Av betydelse är också att det numera till skillnad från tiden lag finns möjligheter för fastighetsägare att samverka för lösning av va-frågan genom en ge- mensamhetsanläggning. Vid tillkomsten av va-lag var de fastig- hetsägare som ville samverka i va-frågor hänvisade till en avtalsvis reg- lering. Avsaknaden av möjligheten att ordna en gemensamhetsanlägg- ning av det slag som regleras i anläggningslagen bidrog till att det då fanns ett behov av att ge enskilda anläggningar auktorisation. Det anförda talar för att hänsynen till den kommunala självstyrelsen inte hindrar att möjligheten till allmänförklaring utmönstras ur lagstift- ningen. Det praktiska behovet av att allmänförklara va-anläggningar är mycket litet. Att behålla institutet skulle kräva omfattande särregler. Därför bör möjligheten att allmänförklara enskilda va-anläggningar inte längre fin- nas kvar. Anläggningar som ägs av kommunala bolag kommer vara allmänna va- anläggningar enligt den föreslagna nya lagen. När den nya lagen har in- förts kommer det dock att finnas kvar ett antal uppskattningsvis ett hundratal allmänförklarade va-anläggningar med enskilda huvudmän. Någon särskild reglering för de anläggningarna föreslås inte. Merparten betjänar endast ett litet antal användare. Som framgått tidigare är det inte möjligt att låta den nya lagen i dess helhet omfatta även dessa anlägg- ningar. Bl.a. skulle reglerna om taxan komma i konflikt med normgiv- ningsbestämmelserna i regeringsformen. Å andra sidan vore det inte lämp- ligt att låta allmänförklaringen förlora sin verkan. Det skulle nämligen innebära att anläggningens huvudman och användarna hänvisas till att snabbt ordna sina inbördes rättsförhållanden inom ramen för pri- vaträttslig reglering. Lagregleringen av dessa anläggningar sker med stöd av de över- gångsbestämmelser till regeringsform som medger att äldre för- fattningar om delegation av normgivningsmakt fortfarande skall gälla. Det har dock förutsatts att äldre bemyndiganden vid en översyn av va- lagen skall anpassas så att de överensstämmer med regeringsformen. Den nuvarande ordningen bör därför inte fortsätta. De anläggningar som är allmänförklarade men som inte skall anses som allmänna enligt den nya föreslagna ordningen bör få drivas vidare i den form som gäller . Detta bör regleras i övergångsbestämmelser. Den nuvarande va-lagen bör fortsätta att gälla för dessa anläggningar . I den mån det är inte olämpligt bör dock den nya regleringen få effekt också på de allmänförklarade va-anläggningarna. Vad som då återstår av den nuvar- ande va-lagen är framför allt de bestämmelser som reglerar normgiv- ningen. Huvudmannen för den allmänförklarade anläggningen kommer således att med stöd av äldre bestämmelser ha kvar rätten att bestäm- ma om hur de anslutna fastighetsägarna får använda anläggningen och om taxa. Huvudmannen för en allmänförklarad va-anläggning bör dock inte ha kvar möjligheten att bestämma verksamhetsområdets omfattning. Med hänsyn till att har möjlighet att förordna Prop. 2005/06:78 om inskränkningar i det av huvudmannen beslutade verksamhetsområdet innebär detta inte någon rättsförlust för huvudmannen. Det skulle inte heller låta sig förena med vårt lagförslag i övrigt om en enskild huvud- man skulle ha kvar rätten att utvidga verksamhetsområdet när ett område, som inte betjänats av allmänna vattentjänster, behöver ordna vattenförsörjning eller avloppshantering i ett större sammanhang. Övergångsperioden ger utrymme för de berörda huvudmännen att om- bilda anläggningarna till någon annan lämplig förvaltningsform. I fler- talet fall kan en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen vara att föredra. I vissa fall kan det bli nödvändigt med ett kommunalt över- tagande av anläggningen. Ett stort antal av de allmänförklarade anlägg- ningarna är mycket små och förhållandena där är ofta inte sådana att vattentjänster behöver ordnas i ett större sammanhang. Det gäller främst de anläggningar som endast betjänar en eller ett fåtal fastigheter. För så- dana anläggningar kommer troligen ingen ombildning att behövas. För de omvandlingsåtgärder som kan behövas bör övergångsperioden vara förhållandevis lång. har bedömt att från lagens ikraftträdande är nödvändig. förflutit, eller allmänförklaringen upphört på grund av att anläggningen ombildats till annan förvaltningsform, kommer anläggningarna inte längre att anses som allmänna. De skiftande förhållandena gör att det inte är lämpligt att i lagen reglera hur en ombildning bör ske. kan inom ramen för sin tillsyn vaka över att lämpliga lösningar kan åstadkommas. Regeringens bedömning: Det bör inte införas några bestämmelser om att kommunen skall kunna besluta om va-samverkan mellan fas- tighetsägare som ett alternativ till en . Utredningens förslag: Kommunerna ges möjlighet att besluta om va- samverkan mellan fastighetsägare när detta är lämpligare än att ordna en allmän va-anläggning. Beslut om en sådan va-samverkan skall föregås av dels en gedigen utredning av förutsättningarna för en sådan samverkan, dels samråd med fastighetsägare, myndigheter och andra berörda. An- läggningen inrättas som en gemensamhetsanläggning enligt anläggnings- lagen (1973:1149) men avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen skall ske i kommunens beslut om va-samverkan. Remissinstanserna: Utredningens förslag om va-samverkan mellan fastighetsägare har fått ett blandat mottagande. Flera kommuner, liksom , har i huvudsak varit positiva, men vissa har framhållit att tillämpningen har gjorts alltför restriktiv och förfarandet är för komplicerat för att det skall innebära ett reellt alternativ till en allmän va-anläggning. (), , och () har anfört att lämplighetsrekvisitet är för vagt och svårtillämpat. Det har vidare fram- förts kritik mot att enskilda intressen motsvarande väsentlighets- och båtnadsvillkoren i anläggningslagen inte beaktas i tillräcklig utsträckning vid kommunens prövning. , LRF och kommun har också betonat risken för att kommunernas egenintresse kan bli sty- rande vid besluten. kommun, Fastighetsägarna och har avstyrkt förslaget om va-samverkan. Skälen för regeringens bedömning , liksom Plan- och byggutredningen (SOU 1996:168), har föreslagit att det bör införas en möjlighet för kom- munerna att i vissa fall besluta om va-samverkan mellan fastighetsägare i stället för att ordna en allmän va-anläggning. Beslut om en sådan va- samverkan skall, enligt utredningens förslag, föregås av dels en gedigen utredning av förutsättningarna för en enskild anläggning, dels samråd med berörda fastighetsägare, myndigheter och andra samt huvudmannen för den berörda allmänna va-anläggningen. finns det gott om exempel på att fastighetsägare samverkar i va-frågor genom att en va-anläggning inrättas som gemensamhetsan- läggning enligt anläggningslagen (1973:1149), och detta även om förut- sättningarna i 2 § va-lagen för den kommunala utbyggnadsskyldigheten i och för sig varit uppfyllda. När enighet inte kan nås mellan fastighets- ägarna är däremot förutsättningarna att få till stånd en gemensamhets- anläggning eller annan form av samverkan små, om fastigheterna ligger i ett område som omfattas av kommunens utbyggnadsskyldighet. Möjlig- heterna till tvångsanslutning kan begränsas av anläggningslagens villkor till skydd för enskilda intressen. Enligt är det bl.a. därför motiverat att genomföra förslaget. Om fördelarna med en gemensamhetsanläggning märkbart överstiger fördelarna med en allmän va-anläggning bör det, enligt utred- ningen, vara möjligt att inrätta en gemensamhetsanläggning även om fas- tighetsägarna inte är helt överens om det. Utredningen har också hänvisat till synpunkter som lämnats från kommunalt håll, nämligen att utbygg- nadsskyldigheten ibland motverkar eller rent av hindrar att lokalt anpas- sade eller småskaliga lösningar kan utföras. När fastighetsägarna är ense om en samverkan borde i och för sig inte kommunens skyldighet att ordna en allmän va-anläggning lägga hinder i vägen för en samverkanslösning, men det faktum att kommunens ansvar för va-försörjningen kvarstår om det senare skulle visa sig att gemensamhetsanläggningen inte fungerar kan, enligt utredningens mening, medföra en viss skepsis mot att stödja sådana anläggningar. Det blir i regel mer kostsamt att i efter- hand inrätta en allmän va-anläggning. Utredningens förslag om va-samverkan mellan fastighetsägare innebär i praktiken att va-försörjningen inom ett visst område skall ordnas genom en gemensamhetsanläggning som fastighetsägarna själva skall handha. har påpekat att om anläggningslagens bestämmelser tillämpas utan inskränkning skulle det leda till att fastigheternas deltag- ande prövas såväl i beslutet om va-samverkan som i anläggningsbeslutet. Det skulle innebära två separata prövningar av väsentligen samma fråga, något som i sig är olämpligt och som kan ge upphov till problem i fråga om avgörandenas rättsverkningar. En samordning mellan va-lagen och anläggningslagen rörande en av kommunen beslutad va-samverkan förut- sätter enligt utredningen något slags undantag från den kommunala ut- byggnadsskyldigheten när det är lämpligare att fastighetsägarna själva samverkar i va-frågan. Ett undantag skulle också innebära att kommunen inte heller behöver bygga ut en allmän anläggning i sådana fall där sam- verkan inte förekommer men där det finns goda förutsättningar för en- skilda lösningar. Eftersom det är en förutsättning för va-samverkan att vattenförsörjning och avlopp inom området behöver ordnas i ett större sammanhang, kom- mer kommunens ansvar för va-försörjningen inte att falla bort genom be- slutet om va-samverkan. Skulle det visa sig att va-samverkan inte funge- rar kvarstår alltså kommunens skyldighet att ordna en allmän va-anlägg- ning. Va-samverkan enligt gällande rätt När flera fastighetsägare samarbetar om vattenförsörjning och avlopp är va-anläggningen vanligen inrättad som en gemensamhetsanläggning en- ligt anläggningslagen och förvaltas av delägarna eller av en samfällig- hetsförening. Den kan också ha inrättats på annat sätt, exempelvis genom avtal mellan anläggningsinnehavaren och de berörda fastighetsägarna. Samverkan kring en sådan anläggning kan ske bl.a. i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Det finns också va-anläggningar som drivs av enskilda rättssubjekt utan delägarinflytande från fastighetsägarna. I den mån sådana anläggningar inte är allmänförklarade regleras rättsförhållan- det mellan anläggningens ägare och användarna genom avtal. Anläggningslagen bygger i grunden på ett frivilligt samarbete mellan de deltagande fastighetsägarna. Lagen ger dock viss möjlighet att tvångs- ansluta fastigheter till en gemensamhetsanläggning och begränsar möjlig- heterna att lämna samarbetet. Normalt är det de fastighetsägare som av- ser att samarbeta om anläggningen som ansöker om en förrättning enligt anläggningslagen. Det finns också möjlighet för kommunen att initiera en gemensamhetsanläggning och ansöka om en förrättning. Trots att anläggningslagen anses vara av i huvudsak privaträttslig ka- raktär innehåller den vissa bestämmelser till skydd för allmänna intres- sen, främst regler om lokalisering och planenlighet. Det finns också be- stämmelser till skydd för enskilda intressen. Förutom att ändamålet skall vara av stadigvarande betydelse för fastigheterna gäller som villkor för inrättande av anläggningen att de s.k. väsentlighets-, båtnads- och opini- onsvillkoren i 57 §§ anläggningslagen är iakttagna (den närmare inne- börden av dessa villkor liksom förfarandet vid inrättandet och förvalt- ningen av en gemensamhetsanläggning beskrivs i bl.a. prop. 1973:160 och , Gemensamhetsanläggningar: inrättande och för- valtning, 1986). Behovet av en särskild reglering om va-samverkan mellan fastighetsägare Enligt kan va-samverkan i stället för att ordna en all- män va-anläggning motiveras med rationalitet och flexibilitet. En gemen- samhetsanläggning kan projekteras och anläggas relativt snabbt och ord- nas på ett sätt som väl tillgodoser såväl fastighetsägarnas som andra in- tressenters behov. Anläggningen kan dimensioneras just med hänsyn till den faktiska användningen och bör i många fall kunna ordnas enklare och billigare än en allmän anläggning, utan att åsidosätta miljö- och häl- Vid inrättandet av en gemensamhetsanläggning kan det ibland ligga närmare till hands att utnyttja mer miljövänlig teknik, t.ex. kretsloppsanpassade avloppslösningar och lokalt omhändertagande av dagvatten. Mot detta kan anföras att de kretsloppslösningar som står till buds för en enskild anläggning också är tillgängliga för en allmän anläggning, även om möjligheten att driva olika typer av anläggningar kan kräva sär- skilda resurser som det kanske inte lönar sig för den allmänna anlägg- ningens huvudman att hålla sig med. Det avgörande blir förmodligen om en enskild va-anläggning blir billigare än en allmän. Det förut- sätter att driften av den enskilda anläggningen är säkerställd på lång sikt genom att den eller de som förvaltar anläggningen organisatoriskt och i övrigt har den kapacitet och kompetens som behövs. Det finns många exempel på gemensamhetsanläggningar där inbördes konflikter mellan deltagarna har försvårat eller förlamat verksamheten. av stämmo- beslut drar ofta mycket höga kostnader. Utdragna och kostsamma proces- ser kan också bli resultatet om en eller enstaka fastighetsägare överklagar ett kommunalt beslut om va-samverkan. Därför är det mycket viktigt, inte minst med hänsyn till det allmänna intresset, att förmågan att sam- arbeta finns från början och kan förväntas bestå på lång sikt. Det kan allt- så ifrågasättas om va-samverkan mellan fastighetsägare verkligen kan antas utgöra ett enklare och mer rationellt alternativ för kommunen att fullgöra sin skyldighet att tillgodose behovet av vattentjänster, särskilt om en sådan samverkan påtvingas fastighetsägarna mot deras vilja. Några remissinstanser har också ifrågasatt det rimliga i att kommunen, som ofta har andra intressen än användarna, skall ha rätten att avgöra frågan om en va-samverkan är lämpligare än en allmän va-anläggning.