prop · GT03162 · 2006-03-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:162 Förstärkt meddelarskydd för anställda i kommunala Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att meddelarskyddet för anställda och uppdragstagare i kommunala företag stärks och förtydligas. Förslaget innebär att anställda och uppdragstagare i kommunala bolag, stiftelser och föreningar, som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess, ges meddelarfrihet i förhållande till arbetsgivaren respektive uppdragsgivaren på samma sätt som om de vore anställda i myndigheter. Det föreslagna meddelarskyddet innebär att sådana företag inte får efterforska eller ingripa mot en anställd eller uppdragstagare som har utnyttjat sin meddelarfrihet. Bestämmelserna skall tillämpas också i förhållandet mellan sådana organ som avses i bilagan till sekretesslagen (1980:100) och anställda och uppdragstagare i dessa organ i den utsträckning som anges i bilagan. Verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter undantas från den föreslagna förstärkningen av meddelarskyddet. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ................... Ärendet och dess beredning............................................................... Meddelarskydd för anställda i kommunala företag........................... Allmänt om meddelarfrihet................................................. Behov av reglering och lagteknisk lösning......................... 4.3Vilka bör omfattas av ett stärkt skydd för Innebörden av det förstärkta meddelarskyddet................. 4.5Meddelarskydd i andra enskilda organ som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet .................................... Straffsanktioner och tillsyn............................................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)... Bilaga 1 Sammanfattning av bestänkandet Insyn och sekretess i statliga företag i internationellt samarbete (SOU 2004:75) Bilaga 2 Offentlighets- och sekretesskommitténs författningsförslag (i remissen behandlad del).................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser och andra organ som har yttrat sig över betänkandet Insyn och sekretess i statliga företag i internationellt samarbete (SOU 2004:75) ............ Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)........ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Förslag till lag om ändring i sekretesslagen Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100)1 skall införas en ny paragraf, 1 kap. 9 a §, av följande lydelse. I förhållandet mellan å ena sidan sådana organ som avses i 8 § andra stycket, i fråga om den verksamhet som anges i bilagan till denna lag, eller sådana organ som avses i 9 § och å andra sidan deras anställda och uppdrags- tagare enligt 6 § gäller vad som föreskrivs i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrund- lagen om 1.rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentlig- görande, 2.förbud mot att ingripa mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till sådant missbruk och 3.förbud mot att efterforska upphovsman eller meddelare. Vad som sägs i första stycket om anställda och uppdragstagare gäller inte verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrel- seledamot eller styrelsesuppleant i organet. Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1992:1474. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade direktiv till en kommitté med uppgift bl.a. att göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlig- hetsprincipens tillämpning i IT-samhället (dir. 1998:32). Kommittén, som antog namnet Offentlighets- och sekretesskommittén, har lämnat tre delbetänkanden. överlämnade kommittén slutbetänkandet Insyn och sekretess i statliga företag i internationellt samarbete (SOU 2004:75). I betänkandet behandlades bl.a. frågor rörande insyn i statliga företag. Som en del av det arbetet lämnades förslag om ett förstärkt meddelarskydd också för anställda i kommunala bolag. I propositionen behandlas kommitténs förslag endast i denna senare del. En sammanfattning av slutbetänkandet i den del som behandlas i propositionen finns i bilaga 1. Kommitténs författningsförslag i nu aktuell del finns i bilaga 2. Slutbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju 2004/7554). Denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och de Gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har inte haft någon erinran mot förslaget. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4Meddelarskydd för anställda i kommunala företag Med meddelarfrihet avses normalt det komplex av regler i tryckfrihets- förordningen (TF) respektive yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter för publicering i massmedier. Denna frihet ingår som ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighets- principen. De grundläggande bestämmelserna om meddelarfrihet innebär att varje medborgare har rätt att lämna uppgifter om vad som helst till den som kan offentliggöra uppgifterna i media, t.ex. nyhetsbyråer eller tidnings- eller radioredaktioner. Meddelarfriheten får endast begränsas på det sätt som anges i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrund- lagen. Ingen får åtalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadestånds- skyldighet för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller medverkan till det i annan ordning eller i annat fall än grundlagarna medger (1 kap. 3 § TF resp. 1 kap. 4 § YGL). Av dessa bestämmelser anses följa att meddelaren inte heller på annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida, t.ex. därför att han lämnat uppgifter för publicering (det s.k. repressalieförbudet). Genom rättspraxis har repressalieförbudet kommit att utvidgas ytterligare och varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på medverkan i ett grundlagsskyddat medium har i princip ansetts vara otillåten. Meddelarfriheten gäller dock inte undantagslöst. I vissa i 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen respektive 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen särskilt angivna fall kan den som lämnat ett meddelande för offentliggörande ändå drabbas av straffrättsligt ansvar. Det kan bli fallet om själva handlingen att lämna meddelandet innebär att meddelaren gör sig skyldig till vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet. En annan situation är att meddelaren uppsåtligen lämnar ut en allmän handling i strid med bestämmelser om sekretess. Ett tredje och sista fall är att meddelaren uppsåtligen på något annat sätt lämnar ut en uppgift för vilken det gäller en tystnadsplikt som i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) särskilt anges bryta meddelarfriheten. Meddelarfriheten kompletteras med skydd för meddelarens anonymitet. En meddelare har rätt att vara anonym och den som har tagit emot en uppgift för publicering har, med vissa undantag, tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet. Den här delen av anonymitetsskyddet kan skydda en meddelare från att utsättas för andra obehag än myndighetsingripanden, t.ex. missnöjesyttringar från arbetskamrater. Efterforskningsförbudet är ytterligare en del av anonymitetsskyddet och innebär att myndigheter eller andra allmänna organ inte får efterforska vem som har lämnat ett meddelande med stöd av sin meddelarfrihet i vidare mån än vad som behövs för att väcka åtal eller göra något annat ingripande som är tillåtet enligt tryckfrihets- förordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Vid sådan, i undan- tagsfall tillåten, efterforskning måste dock myndigheterna beakta den tystnadsplikt som de medieanställda kan ha (3 kap. 4 § TF resp. 2 kap. 4 § YGL). Åtal för sådana brott som en meddelare enligt grundlagarna kan göras ansvarig för (jfr 7 kap. 3 § TF resp. 5 kap. 3 § YGL) handläggs som tryck- eller yttrandefrihetsmål. Justitiekanslern () är ensam åklagare på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området och är alltså den som kan vidta efterforskningsåtgärder. Därutöver har ombudsmän () inom ramen för sina tillsynsuppgifter möjlighet att agera mot tjänstemän som misstänks för sådana brott. När det gäller publiceringsmeddelanden som faller utanför grundlagarnas materiella tillämpningsområde, t.ex. barnpornografi, finns ingen begränsning i möjligheterna att efterforska meddelaren. Behov av reglering och lagteknisk lösning Regeringens förslag: Meddelarskyddet för anställda och uppdrags- tagare i kommunala och landstingsägda bolag, stiftelser och ekono- miska föreningar skall stärkas och förtydligas genom bestämmelser i Kommitténs förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens Remissinstanserna: Alla remissinstanser som kommenterat förslaget har i princip ställt sig bakom ett förstärkt meddelarskydd för anställda i kommunala och landstingsägda företag, däribland Kommuner och Landsting, ett flertal kommuner och landsting samt , , Tjänstemännens Central- (JO) har ansett det nödvändigt att de tveksamheter som råder om meddelarfrihetens omfattning undanröjs. Flera remissinstanser har dock haft invändningar mot den lagtekniska lösning som föreslagits av JO har förordat en reglering i grundlagarna. ansett att en särreglering är att föredra. Justitiekanslern har å sin sida förordat att regleringen genomförs genom hänvisningar till konkreta lagrum i grundlagarna. Skälen för regeringens förslag Behovet av ett förstärkt meddelarskydd i de kommunala företagen Yttrande- och informationsfriheten utgör en grundbult i vårt demo- Reglerna om meddelarfrihet, anonymitet och för- buden mot efterforskning och repressalier är samtliga viktiga moment i De utgör en väsentlig förutsättning för massmediernas möjligheter att motta och förmedla information och medverka i den För att massmedierna skall kunna fylla sin funktion att granska den offentliga maktutövningen krävs att de får tillgång till riklig, allsidig och så långt som möjligt korrekt information. Avsikten med meddelarfriheten är emellertid inte att få till stånd ett omfattande flöde av hemliga uppgifter från den offentliga förvaltningen till massmedierna och än mindre att sådana uppgifter skall offentliggöras. Syftet är i stället att samhällsdebatten inte skall berövas från allmän synpunkt mycket betydelsefulla uppgifter av den anledningen att dessa är sekretessbelagda av hänsyn till ett i just det aktuella sammanhanget mindre tungt vägande sekretessintresse. Meddelarfriheten och de andra rättigheter som följer av eller härleds ur tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gäller svenska medborgare och, i avsaknad av särskild reglering, även utländska Grundlagarna ger ett skydd för medborgarna mot in- gripanden av det allmänna och reglerar alltså i princip inte förhållandet Frågan om en förstärkt meddelarfrihet i privat verksamhet har utretts utan att få någon egentlig lösning. En bidragande orsak till detta synes vara den konflikt som uppstår när man söker överföra den offentligrättsliga regleringen rörande offentlighet och sekretess till det privaträttsliga området med dess regelverk om lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren. Dessa svårigheter har emellertid inte ansetts lika betydande när det gäller de kommunala och landstingsägda företagen. Genom en ändring i sekretesslagen som trädde i kraft infördes handlingsoffentlighet i kommunala företag. Tryckfrihetsför- ordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar gäller också handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund har ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar eller stiftelser (kommunala företag) skall enligt 1 kap. 9 § första stycket sekretesslagen jämställas med myndigheter vid tillämpningen av lagen. Reformen motiverades av att den privaträttsligt bedrivna verksamheten i kom- munerna hade fått en sådan omfattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn. De rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll borde enligt regeringen inte vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin verk- samhet (prop. 1993/94:48 s. 18). När det gällde meddelarfriheten anförde regeringen att offentliga funktionärer normalt är återhållsamma med att lämna hemliga uppgifter till media och att risken för att känsliga uppgifter från de kommunala företagen skulle läcka ut till allmänheten via massmedierna inte skulle överdrivas. Regeringen såg inga skäl att frångå utgångspunkten att samma ordning borde gälla i de kommunala företagen som i de kom- munala myndigheterna. Lagrådet uttalade i det aktuella lagstiftningsärendet att det fanns en viss risk för att utrymmet för meddelarfrihet krymps när en verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunalägt företag trots att reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess görs tillämpliga på företaget (a. prop. s. 35 f.). Regeringen ansåg att det teoretiskt kunde finnas sådana skillnader som Lagrådet beskrev men att det i praktiken inte medförde några allvarliga konsekvenser för tillämpningen. Regeringen anförde vidare att den framtida rättstillämpningen fick närmare avgöra gränserna för meddelarfriheten. Offentlighets- och sekretesskommittén gjorde i sitt betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) en översyn av de tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten. I det sammanhanget konstaterade kommittén att det på grund av utformningen av bestämmelsen om offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag i 1 kap 9 § sekretesslagen, fanns vissa oklarheter i fråga om vad som gäller avseende meddelarfrihet i de kommunala företagen. Kommittén har också inhämtat uppgifter om hur de kommunala företagen själva uppfattar frågan och konstaterar i sitt slutbetänkande att det finns en osäkerhet kring innebörden av med- delarfriheten i de kommunala företagen. ser sig i detta hänseende som myndigheter medan andra intar det motsatta för- hållningssättet. Bestämmelserna om vad som brukar betecknas som grundlagarnas exklusivitet i 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen respektive 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen skyddar alltså en meddelare från i första hand åtal och straffrättsligt ansvar. De anses emellertid också ge uttryck för ett allmänt sanktions- och repressalieförbud som innebär att alla åtgärder som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd och som grundar sig på medverkan i ett grundlagsskyddat medium i princip anses otillåtna (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193, jfr SOU 1990:12 s. 63). Det betyder att offentliganställda är skyddade inte bara mot straffrättsliga ingripanden och skadeståndsskyldighet utan också mot arbetsrättsliga ingripanden. Det är fullt klart att en anställd i ett kommunalt företag som bryter tystnadsplikten genom att lämna uppgifter till media går fri från straff och därmed förknippad skadeståndsskyldighet på grund av sekretessbrott på samma sätt som om han eller hon vore anställd i en myndighet. Däremot råder det delade meningar huruvida en anställd i ett kommunalt företag skyddas mot arbetsrättsliga ingripanden från sin arbetsgivare. En av de faktorer som påverkar en anställds villighet att ge offentlighet åt för arbetsgivaren negativa uppgifter får antas vara rädslan för att det skall leda till negativa konsekvenser för honom eller henne genom åtgärder av arbetsgivaren. Den föreliggande osäkerheten i detta avseende är givetvis inte tillfredsställande. I 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen respektive 2 kap. 4 § yttrande- frihetsgrundlagen förbjuds myndighet eller annat allmänt organ att efterforska den som har utnyttjat sin meddelarfrihet. Ett kommunalt företag utgör inte en myndighet eller annat allmänt organ. Oaktat detta finns det således olika uppfattningar i kommunala företag om de själva anser sig bundna av efterforskningsförbudet eller inte. Somliga anser sig bundna av förbudet medan andra har uppfattningen att de fritt kan efterforska en uppgiftslämnare. Syftet med att införa offentlighetsprincipen i företag med stark anknytning till det allmänna var att insynen skall vara oberoende av i vilken form offentlig verksamhet bedrivs. Mot den bakgrunden är de rådande oklarheterna är enligt regeringens mening inte tillfredsställande. Enligt regeringens bedömning bör man alltså nu fullfölja de intentioner som låg till grund för införandet av handlingsoffentlighet i kommunala företag. För att offentlighetsprincipen skall få fullt genomslag bör meddelarfrihetens omfattning för anställda i kommunala företag därför stärkas och förtydligas i förhållande till arbetsgivaren. Rätten att straffritt lämna uppgifter till media, skyddet som följer av rätten att vara anonym och tystnadsplikten för de medieanställda följer av grundlagarna. De därutöver viktigaste beståndsdelarna i skyddet för meddelare ligger i förbuden för det allmänna att efterforska en anonym meddelare och att på annat sätt än grundlagsregleringen medger, ingripa mot en känd meddelare. För att stärka skyddet för meddelarfriheten i de kommunala företagen bör motsvarande principer gälla för företrädare för sådana företag. Detta skall ses som ett första steg i riktning mot en ytterligare förstärkning av insynen i offentligt finansierad verksamhet. Hur regleringen bör utformas En utgångspunkt för valet av lagstiftningsteknik måste vara att meddelarskyddet i de kommunala företagen så långt som möjligt skall vara detsamma som hos myndigheter. Det kan, som JO påtalat, hävdas att det på ett principiellt plan skulle Prop. 2005/06:162 vara mest tilltalande att meddelarfriheten för de anställda i kommunala företag, liksom för de offentligt anställda, reglerades i grundlag. En sådan ordning stämmer emellertid mindre väl överens med de regler som styr handlingsoffentligheten i dessa organ. Handlingsoffentligheten följer av regler i vanlig lag, inte i grundlag. Enligt regeringens mening är det naturligt att ett förtydligande av meddelarfriheten sker i samma ordning, dvs. genom vanlig lag. Det är också så att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i princip endast reglerar förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Det är långt ifrån givet att det vore en bra lösning att göra denna reglering direkt tillämplig på relationerna mellan enskilda privaträttsliga subjekt. Frågan är då hur lagregleringen bör utformas. Justitiekanslern har förespråkat hänvisningar till specifika paragrafer i grundlagarna. Det är emellertid enligt regeringens mening vissa olägenheter förknippade med att genom en sådan metod åstadkomma ett stärkt skydd just för meddelarfrihet. Detta då meddelarskyddsregleringen i grundlagarna utgör ett komplex av ett flertal bestämmelser eller indirekt härleds ur vissa paragrafer. Direkta hänvisningar är mot den bakgrunden som regeringen ser det en svårframkomlig väg. Även den av förespråkade lösningen, dvs. en särreglering, är på inget sätt oproblematisk, dels därför att varje lösning som går ut på att definiera de skyddsbestämmelser som kan härledas ur grundlagarna skulle riskera att avvika från vad som gäller för myndigheter, dels därför att en sådan reglering skulle skapa två parallella regelsystem som skulle kunna komma att utvecklas i olika riktning. Regeringen anser mot denna bakgrund att den mest ändamålsenliga metoden får anses vara att, som kommittén föreslagit och i linje med den reglering av bl.a. handlingsoffentligheten i 1 kap. 9 § sekretesslagen som redan gäller , genom bestämmelser i lag hänvisa till grundlagarna i tillämpliga delar. Vilka bör omfattas av ett stärkt skydd för Regeringens förslag: Det förstärkta meddelarskyddet skall gälla för anställda och uppdragstagare i kommunala företag som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamot och styrelsesuppleant i sådana företag. Kommitténs förslag: Meddelarfriheten skall gälla anställda i kommunala företag dock inte för en verkställande direktör. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som kommenterat kommitténs förslag i denna del är positiva eller har lämnat det utan Bl.a. och har framhållit vikten av att en verkställande direktör undantas från regleringen. och har anfört att även styrelseledamöter bör undantas eftersom de också kan vara anställda i har också efterfrågat en analys av förslagens konkurrenseffekter och anfört att det kan finnas ytterligare strategiska positioner i ett företag som bör undantas från med- delarskyddet. har anfört att undantagen för styrelse och verkställande direktör inte behövs utan att de gränsdragningsproblem som uppstår kan lösas i praxis. Justitiekanslern har framhållit att kommitténs förslag har en snävare avgränsning än vad som gäller inom det offentliga. Skälen för regeringens förslag: Den medborgerliga rätten för envar att lämna meddelande i vilket ämne som helst följer av grundlagarna och gäller alltså alla, oavsett om eller av vem man är anställd (1 kap. 1 § tredje stycket TF resp. 1 kap. 2 § YGL). Alla som utnyttjar sin meddelarfrihet skyddas också mot andra myndighetsåtgärder än de som medges i grundlagarna. Vilka personkategorier som skall omfattas av det skydd mot ingripanden från sin arbetsgivare som ett efterforsknings- och repressalieförbud ger är en annan fråga. Kommittén har föreslagit att det förstärkta skyddet skall omfatta anställda i kommunala företag. Som Justitiekanslern har påpekat är en sådan avgränsning snävare än den som gäller hos myndigheter. I syfte att göra regleringen för de anställda i kommunala företag så lik den befintliga offentligrättsliga regleringen som möjligt anser regeringen att meddelarskyddet istället bör kopplas till de anställda och uppdragstagare som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess i 1 kap. 6 § sekretesslagen. Det är naturligt att samma personkategorier som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet också skall omfattas av det förstärkta skyddet för meddelarfriheten. Meddelarfriheten är en rättighet som tillkommer fysiska personer, alltså inte myndigheter, bolag och andra juridiska personer som sådana. Inom myndighetssektorn anses det att vissa högre befattningshavare, verkschefer eller motsvarande, har en sådan ställning eller är så intimt förknippad med sin tjänst att det kan vara svårt att avgöra när vederbörande uttalar sig på myndighetens vägnar eller som medborgare i allmänhet. Sådana befattningshavare har således i praktiken en begränsad meddelarfrihet. Var gränsen för meddelarfriheten går avgörs i rättstillämpningen (jfr t.ex. JK:s beslut dnr 5602-05-31). I ett aktiebolag är det styrelsen och i vissa fall verkställande direktören som företräder bolaget. Den beskrivna gränsdragningsproblematiken kan således uppstå även för personer i sådana företagsledande positioner. Man skulle alltså på motsvarande sätt som får anses gälla i den offentliga verksamheten i och för sig kunna tänka sig att låta det avgöras i det enskilda fallet om en företagsledare uttalar sig för bolagets räkning eller som enskild medborgare. För en styrelseledamot och verkställande direktör gäller emellertid också en särskild reglering genom bestämmelser i aktiebolagslagen (2005:551) och lagen om ekonomiska föreningar (1987:667) om t.ex. skadeståndsskyldighet. Detsamma gäller för styrelsesuppleanter och vice verkställande direktör.