prop · GT03112 · 2006-03-20 00:00:00 — I samband med beslutet om tillståndsperioden , fattade beslut om att koncernstrukturen för public service-verksamheten skulle upphöra. De tre självständiga bolag som finns bildades, dvs. (), Tele- vision AB (SVT) och (). Program- företagen fick i huvudsak fri bestämmanderätt i fråga om organisation, programinnehåll, sändningstid, distriktsindelning m.m. be- slutade att programföretagen från skulle ägas av tre för ändamålet bildade stiftelser. Detta skedde efter det att de tidigare ägargrupperna från näringslivet och dagspressen förklarat att de inte längre ville kvarstå som ägare. Syftet med den nya organisationen var att främja självständigheten hos de tre programföretagen. Två nya myndigheter bildades , Radio- och , som bl.a. ansvarar för viss tillståndsgivning, och och TV som bl.a. efter anmälan granskar om programföretagen i sin Prop. 2005/06:112 programverksamhet lever upp till villkoren i sändningstillstånden. Efter beslut av 1995 förändrades avtalet mellan staten och SVT så att kravet på att distriktens produktion skulle vara samlad i en kanal upphörde. SVT lämnade därmed modellen med två konkurrerande TV-kanaler inom företaget och övergick till att organisera verksamheten för att bättre kunna möta konkurrensen från de kommersiella kanalerna. Kravet på två separata nyhetsredaktioner kvarstod dock. Beslutet om medelstilldelning för /95 innebar en kraftig besparing som motiverades av det rådande ekonomiska läget. beslutade att ordningen med tre ägarstiftelser skulle upphöra och att alla tre företagen skulle ägas av en för ändamålet bildad stiftelse. medgav regeringen att SVT fick inleda sändningar över satellit till en publik utanför och 1997 fattades beslut om att SVT även fick använda satellit för att nå allmänheten i . Inför tillståndsperioden beslutades inga större förändringar av uppdraget i förhållande till föregående till- ståndsperiod. Public service-verksamhetens centrala roll bekräftades och uppgiften skulle även fortsättningsvis vara att tillgodose alla publik- grupper med ett mångsidigt programutbud. Vissa förtydliganden av programföretagens kulturansvar gjordes dock. Programföretagen fick bl.a. i uppdrag att vidga och fördjupa sitt kulturansvar, sända fler svenska program med hög kvalitet, öka samarbetet med kulturinstitutionerna samt att öka omfattningen av utomståendes medverkan, samarbetsprojekt och utläggningar av produktionsuppdrag på fristående producenter. Program- företagen skulle också i ökad utsträckning beakta funktionshindrades samt språkliga och etniska minoriteters behov. Företagens resurser som användes för dessa områden skulle vara minst lika stora som . Dessutom skulle den andel av allmänproduktionen i SVT:s och SR:s rikssändningar som produceras utanför under tillstånds- perioden öka till . Kravet på att det skulle finnas två nyhets- redaktioner inom SVT kvarstod från tidigare. Programföretagen fick också i uppdrag att förtydliga redovisningen till statsmakterna. Företagen skulle följa upp och redovisa hur upp- draget uppfylls. Uppföljningsrapporterna, de s.k. public service-redovis- ningarna, skulle lämnas till och TV. Nämndens uppgift skulle vara att granska om redovisningarna gav stats- makterna och allmänheten tillräckligt underlag att bedöma hur företagen uppfyllde villkoren i sändningstillstånden. beslutade att markbundna digitala TV-sändningar fick inledas. beslutade regeringen att SVT fick starta nya programtjänster. Den nuvarande tillståndsperioden 20022006 Inför beslutet om innevarande tillståndsperiod gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att ta fram ett brett underlag som berörde samtliga delar av public service-verksamheten. Därefter tillsattes en parlamen- tarisk beredningsgrupp för att förbereda arbetet med en proposition till . På grundval av regeringens proposition fattade beslut om vilka riktlinjer som skall gälla (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268). Beslutet gällde för åren 2002 2005. De nya villkoren innebar ett förtydligande av public service-uppdraget. Bland annat skall programföretagen ägna ökad uppmärksamhet åt program för och med barn och unga, vidga och fördjupa sitt kulturansvar samt särskilt värna om mångfalden i nyhets- och samhällsbevakningen. Insatserna för att göra programmen tillgängliga för funktionshindrade samt för att beakta språkliga och etniska minoriteters intressen skall också öka. För SVT gäller att av sändningstiden för förstagångssändningar med svenskt ursprung bör vara textad vid ut- gången av tillståndsperioden. Villkoret som rör formulerades om vilket innebär att nyhetsverksamheten skall bedrivas så att de olika själv- ständiga nyhetsredaktionerna inom företaget oberoende av varandra kan fatta beslut med skilda perspektiv. Den andel av allmänproduktionen som produceras utanför skall också under innevarande tillståndsperiod uppgå till . Dessutom skall den andel av resurserna för allmänproduktion som förbrukas av enheterna utanför behållas nivå. Kravet på att lägga ut en allt större andel av produktionen på utom- stående producenter gäller inte längre för SVT och UR. Omfattningen skall fortsatt hållas på en hög och jämn nivå, men den får inte öka. SR skall dock sträva efter en högre grad av utläggningar, samarbetsprojekt och inköp av program. För UR gäller att företaget i större utsträckning än tidigare skall kon- centrera sina insatser på utbildningsprogram. I budgetpropositionen föreslog regeringen att tillstånds- perioden skulle förlängas med och alltså omfatta även (prop. 2004/05:1 utg. omr. Skälet var att de två pågående utredning- arna (dir. 2003:119 och 2003:120) om public service-verksamhetens framtida villkor beviljats förlängd tid. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2004/05:KrU1, rskr. 2004/05:97). 5 Lagstiftning och granskning Särskilda bestämmelser om yttrandefriheten i medierna finns i tryck- frihetsförordningen (TF), som behandlar rätten att yttra sig och sprida information genom framför allt tryckta skrifter, och i yttrandefrihets- grundlagen (YGL). YGL ger den enskilde rätt att offentligen uttrycka Prop. 2005/06:112 tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt i filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar (1 kap. 1 § YGL). Yttrandefriheten i de medierna får inte begränsas på andra sätt eller i andra avseenden än som framgår av YGL. YGL:s tillämpnings- område är avgränsat till att omfatta spridning till allmänheten. Enligt 1 kap. 6 § första stycket är YGL tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (med radioprogram avses förutom program i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra över- föringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor). Genom en lagändring som trädde i kraft klar- gjordes att med sådana sändningar av radioprogram avses även direkt- sända och inspelade program ur en databas. Som exempel kan nämnas att direktsändningar via Internet liksom uppspelningar via Internet av tidigare inspelningar som startar på tider som den som sänder bestämmer (webbsändningar) omfattas av YGL och är att betrakta som radio- program. YGL bygger på samma grundsatser som TF. Det innebär att bl.a. principerna om censurförbud och etableringsfrihet gäller på det moderna massmedieområdet. I fråga om användning av radiofrekvenser har full etableringsfrihet inte ansetts kunna gälla. Detta innebär att det krävs till- stånd för att sända vissa ljudradio- och TV-program enligt radio- och TV-lagen (1996:844). Grundlagen tillåter vidare att det i vanlig lag får föreskrivas att filmer och videogram som skall visas offentligt först skall granskas och godkännas. I övrigt har de tryckfrihetsrättsliga principerna om ensamansvar och källskydd, särskild brottskatalog och särskild rätte- gångsordning med tillgång till jury fullt genomslag. Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning ligger på utgivaren. Det är också utgivaren som tillsammans med programföretaget kan bli skyldiga att betala skadestånd om fram- ställningen innefattar ett yttrandefrihetsbrott. YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrande- frihetsgrundlagens områden. Den grundläggande lagen för radio och TV-verksamhet är radio- och TV-lagen (1996:844). Lagen omfattar sändningar av ljudradio- och TV- program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Lagen gäller såväl för marksändningar som för trådsändningar och satellitsändningar. Lagen är tillämplig oavsett om sändningarna sker med analog eller digital sändningsteknik. Radio- och TV-lagen innehåller bestämmelser om bl.a. tillstånd och registrering, regler om innehållet i sändningarna i allmänhet och om reklam och annan annonsering, tillsyn och om straff och avgifter. Enligt radio- och TV-lagen krävs tillstånd av regeringen för sändningar av ljudradio- och TV-program på radiofrekvenser under 3 gigahertz. sådant tillstånd gäller . Beträffande sändningarnas innehåll i allmänhet gäller att programverk- Prop. 2005/06:112 samheten som helhet skall präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Regeringen får ta in villkor i sändningstillståndet som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljud- radion och televisionen. Ett sändningstillstånd får därutöver innehålla ett flertal olika villkor som programföretaget måste följa. Villkoren kan t.ex. avse skyldighet att sända till hela landet eller till en viss del av landet, tillgänglighet för funktionshindrade, programinnehåll och att regionalt sända och producera program. Vidare kan tillståndsvillkor avse förbud mot sändning av reklam, annonser och sponsrade program. TV-avgiften tas ut med stöd av lagen (1989:41) om TV-avgift och är kopplad till innehavet av en TV-mottagare. Den som innehar en TV- mottagare skall betala TV-avgift. Lagen om TV-avgift innehåller bl.a. regler om avgiftsskyldighet, av- giftens storlek, anmälan av innehav av TV-mottagare, regler om hand- läggning av ärenden, avgiftskontroll samt en regel om förvaltning av avgiftsmedlen. TV-avgiftsmedlen finansierar , helt eller delvis, de tre program- företagen , intresse-/dotterbolagen i () och () samt för radio och TV. TV-avgiftsmedlen samlas på rundradio- kontot hos . Kontot förvaltas av RIKAB. och TV granskar i efterhand innehållet i radio- och TV-program som riktar sig till den svenska allmänheten. Nämnden prövar om program som sänts stämmer överens med de bestämmelser som finns för sändningarna i radio- och TV-lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. Om bestämmelserna inte efter- levs har rätt att besluta om sanktioner. Nämnden har även i uppdrag att granska programföretagens public service-redovisningar med avseende på om de ger statsmakterna och all- mänheten ett tillräckligt underlag för en bedömning av hur uppdraget fullföljs. Nämnden består av en ordförande och sex ledamöter. För ledamöterna finns ersättare till det antal som regeringen bestämmer. Minst en av ledamöterna eller ersättarna skall vara vice ordförande. Ordföranden och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Nämnden utses av regeringen. Organisation, programverksamhet och 6.1Programföretagens organisatoriska och finansiella förutsättningar Ett grundläggande villkor för radio och TV i allmänhetens tjänst är att programföretagen kan upprätthålla en redaktionell självständighet och integritet i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper. Staten bör därför i så liten utsträckning som möjligt påverka verksamhetens inriktning. har riksdag och regering ett ansvar för att programverksamheten följer vissa grundläggande riktlinjer vad gäller mångsidighet, hög kvalitet, tillgänglighet, hänsyn till minori- tetsintressen m.m. Det är också viktigt att programföretagen har en effektiv och ändamålsenlig organisation så att TV-avgiftsmedlen används effektivt. Dessa olika intressen och värden tillgodoses genom flera olika åtgärder. Utöver den för all svensk radio och TV grundläggande lagstift- ningen i form av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och radio- och TV- lagen (1996:844) gäller följande principer för radio och TV i allmän- hetens tjänst. Programföretagen ägs av en för ändamålet bildad förvaltnings- stiftelse. Varje enskilt programföretag svarar för att verksamheten bedrivs självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället. De allmänna förutsättningarna för public service-verksamheten fast- ställs av riksdag och regering inför varje tillståndsperiod. Regeringen beslutar, på grundval av beslut, om sändningstillstånd och årliga anslagsvillkor som avser medelstilldelningen. Huvudprincipen är att villkoren skall vara oförändrade . Finansieringen genom TV-avgifter ger programföretagen en garan- terad och stabil inkomst som inte är direkt knuten till statsbudgeten och som därmed inte på samma sätt som medel via statsbudgeten påverkas av det statsfinansiella läget. Stiftelseformen för ägande av de tre programföretagen valdes för att den bäst ansågs kunna tillgodose kravet på självständighet och integritet för programföretagen (prop. 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377). Stiftelsen äger och förvaltar aktierna i bolagen samt utövar de befogenheter som är förknippade med detta. består av en ordförande och tio ledamöter. ingen utser ledamöterna på förslag av de politiska partierna i . Eftersom stiftelsen skall arbeta långsiktigt bör dess sammansättning inte påverkas direkt av valresultat eller regeringsskiften. perioder är därför relaterade till så att ordförande och hälften av övriga ledamöter utses efter ordinarie riksdagsval. förande utses och ledamöterna . sakliga uppgifter är att utse ledamöter i programföretagens styrelser, ta ställning till programföretagens årsredovisningar och besluta om ansvars- Prop. 2005/06:112 frihet för styrelserna. De tre programföretagen äger gemensamt två bolag. Radiotjänst i () ansvarar för uppbörden av TV-avgifter samt av- giftskontroll. () ansvarar för att till- handahålla gemensamma service- och stödfunktioner för företagen inom public service-gruppen inom bl.a. telefoni, arkiv och bibliotek. SRF äger också vissa av de fastigheter där () och () bedriver programverksamhet. Självständiga bolag och redaktionellt oberoende utser ledamöterna i programföretagens styrelser, med undantag för ordförandena som utses av regeringen efter samråd med riksdagspartierna. Principen har varit att ordförande- posterna har fördelats mellan de fyra största partierna i . Regeringen utser även en suppleant i respektive styrelse. Enligt de riktlinjer som lagt fast skall styrelserna bestå av personer som kan förväntas bidra på ett kompetent och professionellt sätt till företagens ledningar (prop. 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377). Styrelserna bör innehålla företagsekonomisk kompetens och bred kunskap och förankring i det svenska samhället. Av programföretagens nu gällande sändningstillstånd framgår att verk- samheten skall bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället. Programföre- tagen fattar själva beslut om programverksamhetens inriktning. för radio och TV har till uppgift att genom efterhands- granskning pröva om programföretagen har efterlevt bestämmelserna i lag och sändningstillstånd. Förhandsgranskning är inte tillåtet. Dessa förutsättningar skapar ett allmänt skydd för programverksamhetens integritet och oberoende. Även gränsdragningen mellan ledning och löpande förvaltning inom programföretagen är ägnad att främja självständigheten. Programföre- tagens styrelser fastställer mål och långsiktiga planer samt beslutar om grundläggande prioriteringar. Styrelserna beslutar också om respektive företags budget och budgetunderlag. Styrelsen har det slutliga ansvaret för att programverksamhetens inriktning står i överensstämmelse med företagens uppdrag så som det formuleras i sändningstillstånd och övrig reglering. Styrelserna har dock inte direkt inflytande på redaktionella beslut. Ytterligare ett förhållande som skall ge programföretagen stabilitet och självständighet är att riktlinjerna och förutsättningarna för verksamheten skall gälla en hel tillståndsperiod. Uppdragets omfattning och inriktning, organisation och de ekonomiska förhållandena skall alltså inte förändras , om inte mycket speciella skäl motiverar detta. RIKAB ansvarar för uppbörd och betalningskontroll av TV- avgiften. Denna uppgift framgår av lagen (1989:41) om TV-avgift och regleras i ett avtal mellan RIKAB och staten. De inbetalade TV-avgifterna samlas på det så kallade rundradiokontot hos . Enligt RIKAB:s avtal med staten () skall RIKAB för statens räkning ansvara för likviditetsplanering av och utbetalningar från rundradiokontot. I uppdraget ingår att göra bedöm- ningar av kontots utveckling som kan ligga till grund för regeringens och beslut om de ekonomiska villkoren för rundradiorörelsen. De TV-avgiftsmedel som inflyter till rundradiokontot finansierar verk- samheten vid de tre programföretagen ningsradio AB (UR) samt vid RIKAB och SRF. De två sistnämnda före- tagens kostnader finansieras genom att programföretagen avstår en viss andel av de medel som de tilldelas från rundradiokontot. Även finansieras delvis med TV-avgiftsmedel. Programföretagen tilldelas löpande medel från rundradiokontot i enlig- het med den fördelning som fattar beslut om och enligt de anslagsvillkor som regeringen beslutar om inför . RIKAB har även ansvaret för förvaltningen av det s.k. distributions- kontot som inrättades hos 2002 i samband med att en ny tillståndsperiod inleddes. Syftet med distributionskontot är att de extra kostnader, som uppkommer då TV-sändningar i marknät sker parallellt analogt och digitalt, skall utjämnas över en längre tids- period. då sändningarna i det analoga nätet helt upphör kommer det på kontot successivt att uppstå ett ökande underskott, vilket finansieras via en kredit i . kommer skulden att återbetalas med medel från rundradiokontot motsvarande skillnaden i kostnad mellan den dyrare analoga distributionen och den billigare digi- tala. Skulden kommer enligt beräkningarna att vara återbetalad . Programföretagen fattar själva beslut om inriktningen på de olika programtjänsterna. I det här avsnittet beskrivs kortfattat vilken inriktning de olika radio- och TV-kanalerna har . SR:s program sänds i marknätet i fyra rikstäckande kanaler med olika inriktning, i 26 lokala kanaler (varav SR sänder i två kanaler), i P2 /, i utlandssändningar samt i . Därtill sker sändningar i en digital finsk kanal, P7. Sammanlagt sände SR 2005, varav var lokala sändningar och i utlandssändningar. P1 är SR:s kanal för bl.a. nyheter, debatt, kultur, vetenskap och inter- nationell bevakning. P2 sänder nutida och klassisk musik, folkmusik och jazz. I P2 sänds också programmen på minoritetsspråken finska, samiska och chib samt på invandrarspråk. P3 betecknas som den unga kanalen och sänder bl.a. musik och nyheter. Kanalen riktar sig främst till P4 består både av lokala och rikssända program. 2005/06:112 den lokala kanalen bevakas bl.a. samhällsfrågor, kultur och sport. SR erbjuder också ett omfattande utbud över Internet och bedriver för- söksverksamhet med digitala kanaler. SVT1 och SVT2 är SVT:s huvudkanaler som sänds både analogt och digitalt. sändes totalt nationellt i dessa kanaler. SVT har dessutom flera digitala temakanaler. SVT24 sänder främst nyheter och sport. Barnkanalen riktar sig till barn i olika åldrar. Kunskapskanalen startade och är ett samarbete mellan SVT och UR. Programmen sänds då Barnkanalen inte sänder. SVT Extra kan användas vid särskilda tillfällen och användes t.ex. för sändningar från i . SVT är SVT:s utlands- kanal som sänds i marknät i södra och kodat via satellit över hela och till bl.a. delar av . SVT har 28 regionala redaktioner. Det regionala utbudet sänds i SVT2 och i SVT24. UR sänder både radio- och TV-program. UR har enligt sitt sändnings- tillstånd rätt att sända program i hela landet med utnyttjande av SVT:s och SR:s sändningsutrymme. Detta sker efter överenskommelser mellan företagen. UR sänder TV-program både i SVT1 och SVT2 och även i Kunskapskanalen. sände UR totalt i SVT:s kanaler och i Kunskapskanalen. UR sänder radio i samtliga SR:s rikskanaler och även i P4 regionalt. UR sänder också kanalen UR Elva digitalt. sände UR i de analoga radiokanalerna och i UR Elva. De tre programföretagen är i sin egenskap av aktiebolag enligt årsredovisningslagen (1995:1554) skyldiga att lämna in en årsredo- visning. Denna lämnas till som är bolagens ägare. Återrapporteringen till regering och riksdag av hur kraven i anslags- villkor och sändningstillstånd uppfyllts sker i särskilda uppföljnings- rapporter, de s.k. public service-redovisningarna, som programföretagen är ålagda att upprätta och där företagen på ett samlat och tydligt sätt skall redovisa hur de uppfyller sitt uppdrag. Varje programföretag ansvarar för sin egen public service-redovisning. Där redovisar programföretagen dels hur man uppfattar sitt uppdrag, dels hur man valt att bedriva verksamheten för att klara detta uppdrag. Redo- visningarna ger därmed för respektive företag en samlad bild av vad public service-uppdraget innebär och hur TV-avgiftsmedlen används. Utgångspunkterna för de resultatmått som programföretagen har i upp- gift att ta fram är företagens tillstånds- och anslagsvillkor. De närmare kraven på hur redovisningarna skall vara utformade återfinns i program- företagens anslagsvillkor. Redovisningarna syftar bl.a. till att ge allmänheten information om hur TV-avgiftsmedlen används och statsmakterna underlag för en bedömning av hur uppdraget uppfyllts. Redovisningarna skärper också företagens uppmärksamhet på hur public service-uppdraget förvaltas och underlättar den interna uppföljningen och kvalitetssäkringen. I propositionen om riktlinjerna för innevarande tillståndsperiod anförde Prop. 2005/06:112 regeringen att det är naturligt att ställa höga krav på öppenhet och insyn i programföretagens verksamhet. Programföretagens självständiga ställ- ning utesluter inte att god insyn skall kunna ges i företagens ekonomiska förvaltning och att bedömningar av effektivitetsfrågor m.m. skall kunna göras. Därför förtydligades principerna för programföretagens redovis- ning och revision så att även företagens public service-redovisningar och budgetunderlag, och i förekommande fall uppdrag i särskilda regerings- beslut, skall vara granskade av företagens revisorer. Vidare förtydligades kraven på företagen när det gäller redovisning av sidoverksamhet. Regeringen utser två revisorer och två revisorssuppleanter i samt en revisor och en revisorssuppleant i varje program- företag. Regeringen utser också en revisor som skall granska RIKAB:s förvaltning av rundradiorörelsens medel. 6.4Public service och omvärlden 6.4.1En växande radio- och TV-marknad Den snabba utvecklingen och strukturomvandlingen inom medieområdet, som varit särskilt markant det , visar inga tecken på att avta. Det är flera faktorer som varit pådrivande för utvecklingen. En viktig orsak är framväxten av ny teknik för produktion, distribution och mottagning av medieinnehåll. En annan är avregleringen av tidigare monopolmarknader inom radio och TV, vilken har skapat ett ökat kom- mersiellt tryck inom mediebranschen. Framväxten av en kommersiell marknad för radio och TV har inneburit nya typer av ägare på mark- naden. Medieföretag stannar inte längre inom en och samma bransch.