prop · GT03133 · 2006-03-22 00:00:00 — Ansvaret för den besiktningsverksamhet som behövs för upprätthållandet av skyddsrumsbeståndet skall alltså enligt förslaget flyttas över från kommunerna till staten. , som tillstyrker denna förändring, har efterlyst en diskussion i anslutning till vad som sägs i RF 11 kap. 6 § tredje stycket för de fall myndigheten anlitar privata konsulter eller sakkunniga i vissa kommuner för delar av arbetet. Enligt den nu nämnda grundlagsbestämmelsen skall överlämnande av förvalt- ningsuppgift till enskild som innefattar myndighetsutövning ske med stöd av lag. För överlämnande av sådan uppgift till kommun krävs enligt samma bestämmelse inget lagstöd. Regeringen konstaterar att den myndighetsutövning som här kan kom- ma i fråga kommer att fullgöras av den statliga myndigheten i form av t.ex. utfärdande av förelägganden. Själva besiktningen är klart avgränsad från den statliga myndighetens övriga uppgifter och innefattar inte något moment av myndighetsutövning. Fråga är i stället om utövande av förvaltningsuppgift i form av så kallad faktisk förvaltningsverksamhet. I den mån själva besiktningen överlåts på ett enskilt rättssubjekt och det vid denna verksamhets fullgörande skulle uppkomma behov av ett ingripande eller någon annan form av myndighetsutövning, ankommer det på den statliga myndigheten att ta ställning till detta och vidta erforderliga åtgärder. Detsamma gäller när besiktningen är utförd och resultatet av denna har överlämnats till myndigheten. Mot bakgrund av det anförda gör regeringen den bedömningen att det inte är påkallat med någon särskild lagreglering av de fall där besiktning på den statliga myndighetens uppdrag kommer att utföras av enskilda. Är den ersättningsberättigade inte skyldig att redovisa mervärdesskatt skall enligt 6 kap. 21 § lagen om civilt försvar ersättningsbeloppet räknas upp på visst sätt. I ersättningen skall alltså ingå kompensation för sådan mervärdesskatt som inte är avdragsgill. De nya reglerna innebär ingen ändring i sak. Eftersom skälig ersättning skall ges för de kostnader som uppkommit och den ingående mervärdesskatten utgör en kostnad för den som inte har rätt att dra av den i sin mervärdesskatteredovisning är bestämmelsen i lagen om civilt försvar överflödig. Den kan därför tas bort. Utrymning och inkvartering är åtgärder som under höjd beredskap kan vidtas till skydd för befolkningen vid stridshandlingar eller om det i området behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgärderna allvarligt försvåras om inte utrymning sker. I dagens säkerhetspolitiska läge förutsätts all sådan förberedande verksamhet för utrymning och inkvartering ske . Det är inte enbart under höjd beredskap som det kan bli aktuellt att utrymma befolkningen. Även av andra skäl och i fredstid kan en förflyttning av människor vara nödvändig för att skydda deras liv och hälsa i en hot- eller nödsituation. Utrymning kan ske för att underlätta räddningsinsatser eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Bestämmelser finns bland annat i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., polislagen (1984:387) och ordningslagen (1993:1617). Bestämmelser om utrymning vid höjd beredskap till följd av stridshand- lingar eller till följd av militära behov författningsreglerades mot bakgrund av erfarenheterna från . Utrymning ansågs utgöra en viktig del av skyddet för civilbefolkningen eftersom tillgången till skyddsrum var begränsad. Efter det att hotet om kärnvapenkrig tillkommit var bedömningen den att behovet av en möjlighet till omfattande utrymningar ytterligare hade förstärkts. Samhällsstrukturen var då ännu sådan att utrymningar i stor skala ansågs möjliga att genomföra. , då lagen om civilt försvar tillkom, bedömdes det konventionella kriget med korta förvarningstider och snabba stridsförlopp utgöra det största säkerhetspolitiska hotet. Möjligheterna att genomföra utrymningar för att skydda befolkningen ansågs därmed som begränsade. Landsbygdens avfolkning och därmed bristande förmåga att klara inkvarteringen, och livsmedelsförsörjningen för den utrymda befolkningen utgjorde också en faktor som i hög grad ändrade förutsättningarna för möjligheten att använda utrymning över längre avstånd enligt tidigare intentioner. Koncentrationen av befolkningen till tätorterna innebar också att transportsystemen förmodligen inte skulle kunna klara av omfattande utrymningar . I förarbetena till lagen om civilt försvar (prop. 1994/95:7) betonades att det moderna samhällets komplexa infrastruktur ställer höga krav på att de viktigaste samhällsfunktionerna kan hållas i gång även i krigstid. Vidare framhölls i propositionen att kraven på det civila försvaret utökats när det gäller förmågan att understödja det militära försvaret med t.ex. sjukvård, transporter, samband och försörjning. Önskemålet angavs därför vara att en så stor del av befolkningen som möjligt skulle kunna stanna kvar på hemorten för att upprätthålla totalförsvarsfunktionerna. Utgångspunkten var således att befolkningen i första hand skulle ges ett bra skydd där den bor och arbetar och att utrymning borde ses som ett komplement till skyddsrum. Eftersom det förutsågs komma att råda en brist på skyddsrum ansåg lagstiftaren emellertid att möjligheten att utrymma befolkningen borde finnas kvar. Bestämmelser om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap finns i 8 kap. lagen om civilt försvar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får under höjd beredskap besluta att de som uppehåller sig inom ett område skall utrymma området om området blivit eller kan antas bli utsatt för strids- handlingar och utrymningen är nödvändig för att skydda befolkningen, eller om det i området behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgärderna allvarligt försvåras om inte utrymning sker (1 §). Ett beslut om utrymning innebär inte bara en skyldighet för dem som omfattas av beslutet att lämna området utan även ett förbud för dem att återvända dit så länge beslutet om utrymning gäller. Finns det behov av att förhindra att människor som inte omfattas av utrymningsbeslutet flyttar in i ett område måste inflyttningsförbud tillgripas (4 §). Ett beslut om utrymning innebär som nämnts en skyldighet för de berörda att lämna det angivna området. De utrymmande måste ofta styras till vissa platser för att en jämn fördelning på mottagningsområdena skall uppnås. Dessutom är det viktigt att befolkningen inte samlas på platser där militära operationer kan komma att äga rum. När många människor koncentreras till ett område kan det också bli nödvändigt att meddela föreskrifter för deras vistelse där. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har därför givits behörighet att besluta att de som omfattas av ett utrymningsbeslut skall vistas på en viss plats och har även möjlighet att meddela föreskrifter för vistelsen där. Ett sådant beslut får inte utformas så att det inskränker den enskildes frihet mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med utrymningen och till de förhållanden som råder på den plats där den utrymde enligt beslutet är skyldig att vistas (2 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får under höjd beredskap meddela förbud för dem som uppehåller sig inom ett visst område att lämna detta om en utflyttning allvarligt skulle försvåra åtgärder av väsentlig betydelse för totalförsvaret, eller en utflyttning skulle vara förenad med uppenbar livsfara (utflyttningsförbud). Ett utflyttningsförbud skall upphävas så snart förutsättningarna för det upphört att gälla (3 §). Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer under höjd beredskap meddela förbud för dem som inte är bosatta inom ett visst område att annat än tillfälligt uppehålla sig inom området (inflyttningsförbud), om en inflyttning allvarligt skulle försvåra åtgärder av väsentlig betydelse för totalförsvaret (4 §). I likhet med vad som gäller vid utflyttningsförbud skall ett beslut om inflyttningsförbud upphävas så snart som förutsättningarna för att meddela ett sådant beslut inte längre föreligger. En kommun får förelägga innehavaren av en byggnad eller bostads- lägenhet (inkvarteringsvärd) att under höjd beredskap upplåta bostad och utrustning åt den som behöver en bostad (inkvarteringsbostad) på grund av beslut om utrymning eller på grund av att denne till följd av krigs- händelser tvingats lämna sin ordinarie bostad. Ett sådant föreläggande får meddelas endast om behovet av bostad inte kan tillgodoses på annat lämpligt sätt. Beslutet får inte medföra större olägenhet för inkvarte- ringsvärden än vad som är nödvändigt och får inte avse utrymmen som behövs för inkvarteringsvärden och hans eller hennes familj eller någon dem närstående (5 §). Möjlighet till handräckning finns (6 §). Inkvarteringsvärden har viss rätt till ersättning som den som disponerat inkvarteringsbostaden kan vara skyldig att återbetala beloppet till kommunen (710 §§). Kommuners och landstings skyldighet att ta hand om utrymmande och utlänningar som söker skydd i regleras i socialtjänstlagen (2001:453), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. En hänvisning till dessa lagar finns i 11 §. Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Något undantag för utrymmande finns i princip inte. har dock huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd (se 2 § lagen om mottagande av asylsökande m.fl.). De riktlinjer som gäller för och i fred gäller som huvudregel också under höjd beredskap. De kommuner och landsting som befolkningen under höjd beredskap lämnar på grund av utrymning är skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de kommuner och landsting som i större omfattning får ta emot befolkningen. Bestämmelsen innebär att de resurser, t.ex. materiel och personal, som finns i en kommun eller ett landsting i möjligaste mån skall följa med befolkningen när den på grund av utrymningsbeslut flyttas till en ny kommun eller ett nytt landsting (12 §). Om den kommun och det landsting som befolkningen kommer ifrån har fullgjort sin skyldighet och den mottagande kommunen och alltjämt är i behov av hjälp har de sistnämnda rätt till hjälp från andra kommuner och landsting enligt bestämmelsen i 3 kap. 5 § lagen om civilt försvar, som reglerar den allmänna skyldigheten för kommuner och landsting att hjälpa andra kommuner och landsting som drabbats särskilt hårt. får, efter hörande av Försvarsmakten, Kris- beredskapsmyndigheten och , meddela föreskrifter för hur utrymning skall planläggas. Vidare får , i samråd med Försvarsmakten, fastställa de områden som skall planläggas för utrymning. Regeringen har vidare bemyndigat att fatta beslut om utrymning inom det egna länet och att meddela beslut och föreskrifter om vistelsen gällande det egna länet. får vidare besluta om utflyttnings- och inflyttningsförbud (8 kap. 1, 2, 3 och 4 §§ förordningen om civilt försvar). Förslag till lag om utrymning och inkvartering Regeringens förslag: Bestämmelserna om utrymning och inkvarte- ring under höjd beredskap samlas i en lag. I den nya lagen införs en bestämmelse som förtydligar polismyndighetens roll vid beslut om utrymning. Utredningen om civilt försvar: Utredningens förslag överens- stämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit en något förändrad straffbestämmelse i förhållande till vad som stadgas för området i lagen om civilt försvar och valt en annan lagstiftningsteknik än den som använts i lagen om civilt försvar. Vidare har utredningen inte föreslagit någon motsvarighet till bestämmelserna i 7 kap. 89 §§ och 8 kap. 1112 §§ lagen om civilt försvar. Remissinstanserna: Bland annat Försvarsmakten, Statens strål- skyddsinstitut, och har i sina remissvar framhållit att de delar utredningens uppfattning. kommun anser att reglerna om utrymning och inkvartering bör ges plats i en utökad lag för extraordinära händelser som avser såväl fredstid som höjd beredskap. Skälen för regeringens förslag: Utrymning kan under vissa omstän- digheter vara en sådan typ av åtgärd som kan vara aktuell för att under en väpnad konflikt skall anses ha uppfyllt sina förpliktelser enligt artikel 58 i Tilläggsprotokoll I till rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter. Att redan i fredstid ha författningsbestämmelser som tydligt visar att avser att leva upp till den humanitära rättens krav är därför ett viktigt skäl till att behålla nuvarande regler. Även om det finns tämligen goda möjligheter att med stöd av andra, redan i fredstid gällande, bestämmelser besluta om utrymning, anser regeringen att det är befogat att ha kvar en motsvarighet till de särskilda bestämmelser om utrymning och inkvartering vid höjd beredskap som finns i lagen om civilt försvar. Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (Europa- konventionen) medger att en person kan berövas rätten till frihet om det sker i syfte att säkerställa ett fullgörande av någon i lag föreskriven skyldighet (art. 5. 1 b) och att rätten till privat- och familjeliv kan inskränkas om det sker med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten m.m. (art. 8). Vidare följer av tilläggsprotokoll nr 4 (d. ) till konventionen att rättigheten att fritt röra sig inom en stats territorium och välja sin bosättningsort samt att lämna varje land får inskränkas genom lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvän- digt med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen, skydda hälsa etc. (art. 2). Regeringen gör bedömningen att bestämmelserna i denna lag inte står i strid med de nämnda artiklarna i . Eftersom bestämmelserna om utrymning och inkvartering, i likhet med vad som gäller , föreslås vara tillämpliga endast i krig, krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara är det enligt regeringen lämpligt att sammanställa dem i en egen lag. Ett alternativ skulle kunna vara att, såsom kommun föreslagit, inordna regelverket i ett eget kapitel i den föreslagna lagen om kom- muners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. En sådan lösning skulle dock onödigt tynga den lagen med bestämmelser som i princip inte har någon fredstida an- knytning. Den beredskapsplanering för inkvartering under höjd bered- skap som kommunerna självfallet måste företa om det säkerhetspolitiska läget skulle kräva det har enligt utredningen inte någon avgörande betydelse för var bestämmelserna bör placeras. Regeringen delar utredningens bedömning och föreslår att en ny lag om utrymning och inkvartering under höjd beredskap skall införas. Bestämmelserna i den nya lagen motsvarar vad som gäller enligt 8 kap. lagen om civilt försvar. Av regelverket framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får fatta beslut om utrymning etc. Utrymning och inkvartering bör endast bli aktuellt att tillämpa i undantagsfall. Det handlar då om situationer då det, för att undvika risk för livsfara, är nödvändigt att kunna fatta snabba beslut om att utrymma platser etc. I en ny bestämmelse förtydligas polismyndighetens roll. Av bestämmelsen följer att polismyndigheten har det övergripande ansvaret för att se till att ett beslut om utrymning genomförs. En liknande bestäm- melse finns i 6 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. För att tydliggöra att skyldigheten att ta hand om de som utryms regleras i andra författningar har regeringen dock även fört in den informationsparagraf som finns i 8 kap. 11 § lagen om civilt försvar i den nya utrymningslagen. Dessutom har en motsvarighet till den reglering i 8 kap. 12 § lagen om civilt försvar som tydliggör att kommuner och landsting som utryms har en skyldighet att i skälig omfattning hjälpa de kommuner och landsting som vid utrymningen får ta emot befolkningen, lagts in i lagen. Detta för att tydliggöra att så är fallet, även om skyldigheten även kan läsas in i den allmänna skyldighet att hjälpa andra kommuner och landsting som finns reglerad i den nya lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (4 kap. 2 §). Regeringen ser dock ett behov av att i utrymningslagen tydliggöra att en sådan skyldighet som särskilt riktar sig till de direkt berörda kommunerna och landstingen fort- farande skall gälla och att den allmänna skyldigheten sedan ger ytter- ligare möjligheter att ta till vid behov. Någon förändring i förhållande till vad som gäller enligt lagen om civilt försvar bör alltså inte göras på detta område. Vidare anser regeringen att det av lagen bör framgå att ägaren och nyttjanderättshavare m.fl. har vissa skyldigheter att förmedla beslut och meddelanden. Skyldigheten bör motsvara vad som gäller enligt 7 kap. 8 § lagen om civilt försvar, med undantag av första stycket 2. En skyldigt för var och en att på fråga från en statlig eller myn- dighet ange om han eller hon har egendom som kan behöva tas i anspråk för verksamhet enligt bestämmelserna i lagen bör även komma till uttryck i lagtexten. Skyldigheten bör motsvara vad som gäller enligt 7 kap. 9 § lagen om civilt försvar. Regeringen anser alltså i likhet med utredningen att en lag om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap bör införas. Regeringen anser dock att det inte finns anledning att frångå den lagtekniska utformning som använts i lagen om civilt Prop. 2005/06:133 försvar. Regeringen anser inte heller att det finns anledning att ändra de straffbestämmelser som finns på området. Detta eftersom det är fråga om lagstiftning som enbart tar sikte på höjd beredskap. Det ligger därmed i sakens natur att ett brott mot bestämmelserna alltid kan komma att få allvarliga konsekvenser. Regeringens förslag: Sekretess med hänsyn till skyddet för enskildas ekonomiska förhållanden m.m. i 8 kap. 23 § sekretesslagen (1980:100) skall gälla även i kommunernas och landstingens verksamhet med fredstida krishantering. Den tystnadsplikt som följer av punkten 2 i paragrafens första stycke skall få företräde framför meddelarfriheten. Vidare skall en följdändring göras i 7 kap. 14 § sekretesslagen i form av en hänvisning till den nya lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Tystnadsplikt skall gälla för enskilda som deltar eller har deltagit i en kommuns eller ett landstings verksamhet med beredskap för eller åtgärder under extraordinära händelser och höjd beredskap för uppgifter av betydelse för att förebygga och hantera fredstida kriser, uppgift av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt, uppgift om en enskilds ekonomiska förhållanden eller ett företags affärs- eller driftsförhållanden. Denna tystnadsplikt skall, såvitt avser uppgifter av betydelse för att förebygga och hantera fredstida kriser, få företräde framför meddelarfriheten. Utredningen om civilt försvar: Utredningens förslag överens- stämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock inte lämnat något förslag till ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Remissinstanserna: framhåller att den förstärkning av sekretessen som föreslås är betydelsefull. Justitiekanslern har påpekat att för att kvalificerad sekretess skall gälla för tystnadsplikten som föreslås i 7 kap. 1 § 1 lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap måste meddelarfriheten begränsas genom sekretesslagen (1980:100). Skälen för regeringens förslag Sekretess i det allmännas verksamhet gäller i det allmännas verksamhet sekretess enligt 5 kap. 8 § sekretesslagen för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer eller planering och förberedelser för hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möj- lighet att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften Den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen har enligt 16 kap. 1 § 3 samma lag företräde framför meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (prop. s.251 ff.). Den verksamhet med risk- och sårbarhetsanalyser som föreslås för kommuner och landsting har därigenom ett sekretesskydd i det allmännas verksamhet. Av 8 kap. 6 § sekretesslagen följer att sekretess gäller, i den utsträck- ning regeringen föreskriver det, i statlig myndighets verksamhet som består i bl.a. utredning och planering med avseende på t.ex. näringslivet för uppgift om enskilds affärs- och driftförhållande, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Under motsvarande förhållanden gäller sekretess för uppgifter om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Enligt 2 § sekretessförord- ningen (1980:657) och punkten 134 i tillhörande bilaga gäller sekretess för sådana uppgifter i statliga myn- digheters verksamhet som består i utredning och planering enligt för- ordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. I arbetet med risk- och sårbarhetsanalyserna skall kommunerna och landstingen samverka med bl.a. näringsidkare. Det är viktigt att en öppen dialog kan förekomma i dessa kontakter och att inte privata aktörer undanhåller viktig information av det skälet att de befarar att uppgifterna skall komma till allmän kännedom. Det finns därför skäl att införa en sekretessbestämmelse motsvarande den som gäller för statliga myndig- heter i kommunernas och landstingens verksamhet som avser förberedel- ser för extraordinära händelser. Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden och vissa andra förhållanden gäller hos kom- muner och landsting i verksamhet som avser beredskapsförberedelser enligt 8 kap. 23 § sekretesslagen. Regeringen föreslår att även den bestämmelsen utvidgas till att gälla förberedelser för fredstida kriser Ändringen som föreslås i 8 kap. 23 § sekretesslagen innebär alltså att sekretess med hänsyn till skyddet för enskildas ekonomiska förhållanden m.m. införs i kommunernas och landstingens verksamhet med fredstida krishantering. Såsom konstaterats ovan gäller sekretess i det allmännas verksamhet för arbetet med fredstida krishantering enligt vad som stadgas i 5 kap. 8 § sekretesslagen. Denna sekretessbestämmelse tillkom som en följd av att statliga myndigheter bland annat fick en skyldighet att göra risk- och sårbarhetsanalyser för att identifiera sårbarheter etc. Om uppgifter om t.ex. allvarliga sårbarheter i myndigheternas processer blir allmänt kända och utnyttjas för angrepp mot myndigheterna skulle det kunna leda till stora skador för myndigheterna, enskilda och samhället i stort. Den verksamhet som omfattas av 5 kap. 8 § sekretesslagen utgörs av analys- och förberedelseverksamhet med beaktande av ett helhetsperspektiv. Kommuner och landsting blir enligt den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 1 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap skyldiga att bland annat göra risk- och sårbarhetsanalyser. I detta arbete är det av stor vikt att kunna inhämta uppgifter från enskilda. Behovet av stark sekretess för uppgifter om enskilda är detsamma för en kommuns eller ett landstings verksamhet som avser förberedelser för fredstida krishantering som det har ansetts vara för beredskapsförberedelser enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar.