prop · GT03190 · 2006-04-06 00:00:00 — Vidare angavs att en skatt på turistresor till utlandet därför kan ses som ett sätt att något minska den konkurrensnackdel som den inhemska turistnäringen har i fråga om svenskars val av semesterort (prop. 1977/78:98 s. 8). Skatten avskaffades då den ansågs vara diskriminerande Prop. 2005/06:190 gentemot flyget och i synnerhet charterflyget. skatten på ett otillbörligt sätt gynna inhemsk turism. Ur ett EG-perspektiv ansågs det inte möjligt att behålla skatten, i vart fall inte för resor inom EG-området. Efter att avskaffade sin motsvarighet till skatten vidtogs olika åtgärder för att inte överström- ningen av resenärer från till skulle bli alltför stor. utbetalade t.ex. ett belopp till alla som startade sin charterresa från , så att det inte skulle vara dyrare att flyga från än från . Det ifrågasattes emellertid om inte dessa åtgärder stred mot internationella åtaganden. Det har dessutom funnits en miljöskatt på inrikesflyg . Skatten togs ut enligt lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik och baserades på utsläpp av kolväten, kväveoxider och koldioxid. Vid lagens avskaffande angavs att miljö- skatten på inrikes flygtrafik inte längre var något effektivt styrmedel och att avregleringen av den civila luftfarten gjort det allt svårare att tillämpa skatten på ett rättvist sätt (prop. 1996/97:14 s. 18). konstaterade att miljöskatten var en skatt på bränsle- förbrukning, vilket stred mot det då gällande mineraloljedirektivet (mål C-346/97, och , 1999 I- 3419). Domstolen ansåg att även om skatten inte togs ut på bränsleför- brukningen i sig fanns det ett direkt och oskiljaktigt samband mellan bränsleförbrukningen och de förorenade ämnen som släpps ut vid denna förbrukning. 5.3Aktuella avgifter inom flyget m.m. I har som huvuduppgift att ansvara för drift och utveckling av statens flygplatser och flygtrafiktjänsten. är ett affärsverk som finansieras genom trafikavgifter och kommersiella intäkter. Utformningen av trafikavgifterna följer internationell praxis, vilket innebär att avgifterna inte skall vara diskriminerande eller ge högre intäkter än vad som motsvarar full kostnadstäckning och en rimlig avkastning till ägarna. För att stimulera användningen av flygplan med bättre miljö- egenskaper har ett system med miljödifferentierade startavgifter vid de statliga flygplatserna. Avgifterna betalas till av luftfartygets ägare eller brukare. När den tidigare lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik avskaffades, se avsnitt 5.2, var det regeringens avsikt att miljöskatten skulle ersättas av ett system med bättre miljöstyrning, t.ex. ökad miljödifferentiering av startavgifterna. har varit drivande i det internationella luftfartssamarbetet där det har skapats förutsättningar för ett gemensamt europeiskt system för miljödifferentierade startavgifter. reviderade startavgifterna på de statliga flygplatserna i enlighet med detta system. Flygtrafiken på de statliga flygplatserna belastas med en bulleravgift, vars storlek beror på de enskilda flygplanens bullercertifieringsvärden. Nivån på avgiften är anpassad så att intäkterna skall täcka kostnaderna för de bullerisoleringsåtgärder som genomförs i fastigheter i flyg- platsernas närhet. infördes avgasrelaterade landningsavgifter på de statliga flygplatserna i . En utvecklad avgiftsmodell tillämpas . Avgiftsnivån styrs främst av det enskilda flygplanets utsläppsvolym av kväveoxider, men viss hänsyn tas även till kol- väteutsläppen. Baserat på flygplanets certifieringsvärden beräknas kväveoxidutsläppen under en standardiserad LTO-cykel (inflygning under 3 000 fot, landning, taxning, start och stigning upp till 3 000 fot). Avgiftsnivån baseras på beräkningar av de miljökostnader kväveoxiderna orsakar. 5.4Beskattning av flyget i andra länder har en passagerarskatt för både inrikes och utrikes luftfart med luftfartyg som har en högsta tillåten startmassa överstigande 5 700 kilo- gram och är godkänt för fler än tio passagerare. och omfattas inte av skatten. Transit- och transferpassagerare omfattas inte heller. Fram till togs skatten ut med per passagerare. I Aftale om finansloven for 2006, där förslag till den danska statsbudgeten presenteras, anges att parterna är eniga om att avskaffa passagerarskatten . tas skatten ut med en halverad skattesats, dvs. har en biljettskatt som är differentierad mellan resor inom och utom EU och tas ut med 4,48 respektive . Intäkterna är öronmärkta för stöd till regionala turer. hade till utgången av en passagerarskatt på både flyg- och båtresor till enbart utländska destinationer, men upphävde den efter påpekande från kommissionen. Den isländska passagerarskatten har av (E-1/03) ansetts vara traktatstridig då den hade en högre skattenivå för flygresor till ett annat EU- eller EES-land än för inrikesflygningar. är därför skattenivån densamma, , för både in- och utrikesresor. har infört en skatt på inrikes användning av flygfotogen. har haft en passagerarskatt som avskaffades . Skatten togs ut med för utrikestrafik och viss inrikestrafik. Resor till var skattebefriade förutom till och . Anledningen till avskaffandet var bl.a. att skattebefrielsen för vissa inrikesresor inte var förenlig med EFTA-traktatet. har en inrikes flygbränsleskatt. finns en avreseskatt, (), i och . Skatten tas ut för avresande från en brittisk flygplats. Enligt standardnivån tas skatten ut med för utpekade europeiska destinationer och för alla andra destinationer. Enligt den reducerade nivån tas skatten ut med för utpekade europeiska destinationer och med för alla andra destinationer. Det som avgör om skatten skall tas ut enligt den reducerade nivån eller enligt standardnivån är vilken klass passageraren reser i. En tysk utredning har föreslagit en tvådelad lösning för beskattning av inrikes flygtransporter: 1.en skatt på i försålt bränsle i kombination med 2.en skatt baserad på ett uppgiftskrav på flygbolag, i de fall bränslet har tagits in i landet i flygplanets bränsletankar och använts för inrikes- flygningar. Utredningen pekar på flera oklarheter i gemenskaps- lagstiftningen. tog, i samband med , initiativ till en deklaration om innovativa finansieringskällor. stöd av 79 länder och lyfter bland annat fram ett förslag om en Prop. 2005/06:190 avgift/skatt på flygbiljetter där intäkterna skall användas till bistånds- , , , , , och deltar i ett arbete för att närmare granska möjligheterna att ta ut en biljettskatt för att finansiera ökade satsningar på främst hiv/AIDS-bekämpning i utvecklingsländer (genom den s.k. Globala fonden), med syfte att bidra till FN:s millenniemål. Ett antal länder har visat intresse för att införa en biljettskatt. planerar att införa en skatt på för ekonomiklass inom och för affärsklass inom (eller för utomeuropeiska resor). stödjer deklarationen om innovativa finansieringskällor, men har inte några planer på att införa en öronmärkt flygbiljettskatt. har uttalat att initiativet kan fungera som ett komplement till andra finansiella flöden, internationella och inhemska, avsedda för utveckling. En skatt kan därmed vara ett möjligt komplement till ökade reguljära biståndsflöden till de fattigaste länderna för de länder som inte förmår höja sina biståndsnivåer. har påpekat risken för att bistånd via en öronmärkt skatt blir konjunkturberoende. har nått upp till och överskridit det internationella målet att avsätta av bruttonationalinkomsten till utvecklingssamarbete. har välkomnat andra länders ansträngningar att göra detsamma genom bland annat innovativa mekanismer. 5.5Diskuterade och planerade styrmedel De bränslen som förbrukas i flygplan är huvudsakligen flygfotogen och flygbensin. Båda dessa bränslen är punktskatte- och mervärdes- skattebefriade. Flygfotogen förbrukas i jet- och turbopropflygplanens gasturbiner. Det är den mest använda bränslesorten vid internationella flygningar och flygningar inom den Europeiska gemenskapen. Flygbensin används i mindre, kolvmotordrivna flygplan som används av t.ex. flygtaxiföretag och i stort sett alla privata flygplan. Utomlands är det ytterst sällsynt att flygbränsle beskattas. I Chicagokonventionen har signatärstaterna enats om att inte beskatta bränsle som redan befinner sig ombord på annat lands flygplan som flyger till eller från avtalsslutande stat eller genom dess luftrum (artikel 24). () är en sammanslutning av de nationella luftfartsmyndigheter vars regeringar, signatärstaterna, har anslutit sig till Chicagokonventionen. Organisa- tionen är ett av . Signatärstaternas överenskommelse om att inte beskatta bränsle enligt ovan har befästs genom att skattebefrielsen skrivits in i en mängd bilaterala avtal, s.k. , som reglerar luftfarten mellan medlemsstater, inklusive . Den vanliga förpliktelsen är att staterna för inter- nationell luftfart ömsesidigt förpliktar sig att inte belägga in- och utförsel av flygbränsle respektive tillförsel av flygbränsle (tankning) med skatter eller avgifter. Standardskrivningen i de bilaterala avtalen är sanktionerad i policyriktlinjer till konventionsstaterna (Policies on Taxation in the Field of , Doc. 8632). Genom domarna i de s.k. "Open Skies"-målen i (se bl.a. mål C-466/98 Europeiska gemenskapens kommission mot Förenade och , 2002 I- 9427) påbörjades dock en reform av EU:s luftfartsförbindelser med tredjeländer. Som ett led i denna process har fler än 200 luftfartsavtal mellan EU-medlemsstater och länder utanför EU ändrats för att skapa en möjlighet att på samma villkor beskatta bränsle som levereras till och lufttrafikföretag utanför EU, (KOM (2005) 459). I praktiken innebär detta att möjligheten att införa skatt på flygbränsle på linjer inom EU öppnas även om linjen inom EU opereras av ett tredjelandsbolag. Enligt det tidigare gällande mineraloljedirektivet (direktiv /81/EEG av om harmonisering av strukturerna för punkt- skatter på mineraloljor, EGT L 316, 31.10.1992, s. 12) var det inte tillåtet att beskatta flygfotogen för kommersiell användning. Enligt energi- skattedirektivet (direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, EUT L 283, 31.10.2003, s. 51) som ersatt mineral- oljedirektivet, får medlemsstaterna som huvudregel inte beskatta flyg- bränsle för annan luftfart än privat nöjesflyg (artikel 14.1). Medlems- staterna får dock beskatta flygbränslet på inrikes flygningar samt mellan medlemsstater på grundval av bilaterala avtal (artikel 14.2). Det är således tänkbart att flera länder går samman för att dels beskatta flyg- bränsle, dels hitta lösningar för att slippa problemet med flygbolag som kringgår skatten genom att tanka bränsle i något annat land. Ekonomi- tankning urholkar de positiva effekterna i form av minskad klimat- påverkan som en skatt syftar till eftersom det kräver energi att lyfta extra bränsle, vilket genererar ökade koldioxidutsläpp. Vid det rådsmöte där energiskattedirektivet antogs antecknades till protokollet den gemensamma ståndpunkten att bränsle för kommersiell luftfart rent principiellt och med hänsyn till ett enhetligt skattesystem bör beskattas på samma sätt som annat bränsle, att konkurrensfrågan bör beaktas och att all snedvridning bör undvikas samt att en lämplig strategi är att fortsätta diskussionerna med för att uppnå att beskattning av sådana produkter blir tillåten internationellt. Regeringen har gett i uppdrag att bland annat analysera möjligheterna att beskatta luftfartens bränsle inom ramen för energi- skattedirektivet. redovisade detta (dnr N2004/3829/TP). Verket bedömde bl.a. att beskattning av flygbensin skulle kunna vara motiverad för att likställa flyget med andra transportslag, att beskattning för undvikande av tillämpningssvårigheter då måste gälla flyg för både privata och kommersiella ändamål samt att konsekvenserna av beskattning av flygfotogen noga bör utredas innan beslut tas om en sådan åtgärd. Även i vissa andra EU-länder har analyser genomförts som pekar på olika frågor som kräver vidare utredning. Flygets utsläpp av växthusgaser utgör av växthusgas- utsläppen i EU. Om den snabba ökning av utsläppen som skett fortsätter kan utsläppen från flyget ha ökat jämfört med . Utsläpp av växthusgaser från internationellt flyg ingår inte i Kyotoprotokollets kvantitativa åtaganden. Parterna till Kyotoprotokollet har i stället kommit överens om att arbeta med utsläppsminskningar via . har inte medlemsstater enats om utsläppsminskande mål och åtgärder men däremot uttalat sig positivt om internationell utsläppshandel. medlemsstater gör dock mycket på den tekniska och operativa sidan för att minska flygets utsläpp. Exempelvis genomförs workshops för att operativt minska bränsleförbrukningen och verkar aktivt som pådrivare för att utveckla tekniken mot effektivare lösningar. I EU:s sjätte miljöhandlingsprogram beslutade parlamentet och rådet att vidta specifika åtgärder för att minska flygets klimatpåverkan om inte några åtgärder hade överenskommits inom vid utgången av . har rådet vid flertalet tillfällen påpekat behovet av åtgärder för att minska utsläppen från internationella flygtransporter och uppmanat kommissionen att förbereda förslag. föreslog kommissionen, (KOM (2005) 459), en strategi för att hejda de kraftigt ökande utsläppen av växthusgaser från flyget. Kommissionen anser att flygbolagen bör ingå i EU:s system för utsläppshandel som finns och som omfattar energiproducenter och en stor del av den energiintensiva industrin. Syftet är att skapa incitament för flyget att minska sin klimatpåverkan. Kommissionen har studerat ett antal olika marknadsbaserade instrument för att hantera flygets utsläpp men funnit att ett inkluderande av flyget i EU:s system för utsläppshandel skulle vara det mest effektiva, både avseende miljömässig effektivitet och kostnadseffektivitet. Kommissionen föreslår att utsläppshandelssystemet skall omfatta samtliga flyg som lämnar EU, oavsett om det rör sig om flygbolag inom eller utom EU. Vid rådsmötet antog EU:s miljöministrar rådsslutsatser där rådet välkomnade kommissionens förslag och ansåg att utsläppshandeln verkar vara den bästa vägen framåt. Rådsslutsatserna uppmanade kommissionen att återkomma med ett konkret lagförslag och pekade också på behovet av en genomgående analys av de miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenserna. Enligt rådsslutsatserna bör flygets hela klimatpåverkan hanteras, antingen genom att inkludera alla utsläpp i handelssystemet eller genom att enbart inkludera koldioxidutsläpp men komplettera detta med andra styrmedel parallellt. är generellt sett positivt till kommissionens initiativ och anser att utsläppshandeln har förutsättningar att bli ett kraftfullt styrmedel för att hantera flygets utsläpp. I den avlämnade transportpolitiska propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160) gör regeringen bedömningen att aktivt bör stödja utvecklingen av ett europeiskt handelssystem med utsläppsrätter för koldioxid, där även flyget ingår. Kommissionen har tillsatt en ny arbetsgrupp under andra fasen av det europeiska klimatprogrammet (ECCP). Arbetsgruppen skall närmare studera hur flyget kan inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter och skall rapportera sina resultat . 2005/06:190 deltar i denna arbetsgrupp. Luftfartens utsläpp av luftföroreningar i är relativt små jämfört med andra transportslag. Flygets utsläpp av växthusgaser utgör av växthusgasutsläppen i och av tranportutsläppen. Den totala flygbränsleanvändningen beräknas öka fram jämfört med och med cirka arton procent . 6Driftstöd, upphandlad trafik och regionalstödsområden bedrivs reguljär linjetrafik och chartertrafik vid 42 flygplatser i . Staten äger 18 av dessa och ansvarar för driften vid ytterligare en i ägo (). De statligt ägda flygplatserna är , , , , , , , , , , , , , , , , samt . Därutöver finns 24 flygplatser med annan ägare än staten. Dessa flygplatser är , , , , , , , , , , , , , , , , , , Airport, , , , samt . Staten är genom delägare i och Airport (i båda fallen). Förutom dessa 42 flygplatser finns ett flertal andra mindre flygplatser där det inte bedrivs reguljär trafik. 6.2Driftstöd till icke-statliga flygplatser transportpolitiska proposition (prop. 1997/98:56) konstaterade regeringen att luftfartens infrastruktur bör betraktas som ett system, dvs. en flygplats förutsätter en annan. Regeringen menar att staten har ett ansvar för systemet av interregionala och internationella förbindelser. Dessutom konstaterades att i regioner med dåliga alternativa transport- förbindelser spelar flyget en avgörande roll för att uppnå de transportpolitiska målen om tillgänglighet och regional utveckling. Regeringen förklarade därför i den transportpolitiska propositionen att den avser att ta ett tydligare ansvar för flygplatser utanför det statliga flygplatsnätet. Detta gjordes genom att det infördes ett driftstöd till de kommunala flygplatserna. Stödet skulle ersätta det dåvarande drift- bidraget till flygplatser i skogslän samt resultatutjämningen mellan kommunala och statliga flygplatser. uppgick det nya stödet till , varav finansierades genom ett nytt anslag och det resterande beloppet av i egenskap av sektormyndighet. Sedan introduktionen har stödet trappats ned stegvis och uppgick till (via statsbudgeten och Prop. 2005/06:190 22 miljoner kronor finansieras av ). Luftfartsstyrelsen administrerar driftstödet och föreslår en fördelning av stödet enligt en fördelningsnyckel. fördelades stödet till sammanlagt 22 flygplatser efter beslut av regeringen. Av de icke-statligt ägda flygplatserna med reguljär linjetrafik är det endast och som inte erhåller driftstöd. erhåller inte driftstöd på grund av den kraftiga volymtillväxt som flygplatsen har haft och på grund av att t.o.m. den 31 decem- ber 2005 har stått för driften av flygplatsen. Regeringen beslutade med stöd av artikel 4 i rådets förordning (EEG) nr 2408/92 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen att införa allmän trafikplikt på sträckan ÖstersundUmeå. upphandlar staten flygtrafik på denna sträcka. beslutade regeringen att med stöd av samma förordning införa allmän trafikplikt på ytterligare inrikes flyglinjer. Den allmänna trafikplikten omfattar ett antal materiella krav med avseende på turtäthet, antal sittplatser, tidtabell, biljettpriser m.m. som flygföretagen skall tillgodose för att få bedriva trafik på de aktuella linjerna. Allmän trafikplikt gäller på linjer mellan följande orter: VilhelminaStockholm/, PajalaLuleå/Kallax samt ÖstersundUmeå. Enligt regeringen skulle samtliga inlandskommuner som omfattas av trafikplikten anses utgöra sådana ytterområden eller utvecklingsområden som avses i ovan nämnda förordning. De regionala flygplatserna i dessa kommuner kan dessutom anses vara väsentliga för den ekonomiska utvecklingen i de regioner där de är belägna. Därmed ger förordningen stöd för införande av allmän trafikplikt och upphandling av trafik på de angivna linjerna. Rikstrafiken fick med anledning av ovanstående i uppdrag att upp- handla flygtrafik på dessa sträckor om inte någon trafik kom till stånd på kommersiella villkor. bedrivs upphandlad flygtrafik på samtliga linjer där allmän trafikplikt råder. Kostnaden för den upp- handlade trafiken uppgick till och för till . sjunka avsevärt då Rikstrafiken har gjort nya upphandlingar på 10 linjer. 2005/06:190 Den beräknade kostnaden för är . 6.4Stödområden för regionala företagsstöd har två godkända nationella stödområden, stödområde A och B. Dessa är godkända av kommissionen till och med , och regleras i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. Stödområde A är detsamma som det Mål 6-område (för strukturfonderna) som finns reglerat i protokoll 6 till anslut- ningsfördrag till EU. Regionala företagsstöd och stödområden baseras på EG:s riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål (Europeiska gemenskapens officiella tidning 74 av ). Dessa riktlinjer gäller till och med . I lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen (2000:980) finns bestämmelser om stöd till närings- livet och viss ideell verksamhet i stödområde A, etableringsstöd. Avgifts- lättnaden syftar till att stimulera småföretagandet samt att bidra till en god service i de delar av landet som har de största geografiska läges- nackdelarna. De nedsatta sociala avgifterna faller under EG:s riktlinjer för försumbart stöd eftersom varje enskilt företag får . Detta stöd skall dock räknas samman med andra försumbara stöd som företaget får. 7 Behovet av en flygskatt Regeringens förslag: En skatt skall införas på flygresor, utformad som en skatt på transporterade passagerare. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna stödjer att luftfarten skall omfattas av ekonomiska styrmedel för att ta ansvar för sin miljöpåverkan och bidra till att minska skadliga utsläpp. anför att promemorians lagförslag kan vara lämpligt till dess luftfarten på ett från miljösynpunkt effektivt sätt inkluderas i den europeiska utsläppshandeln. Flera remissinstanser bl.a. ombudsmän (), , , Åklagarmyndig- heten samt har inte några invändningar mot promemorians förslag utifrån de intressen dessa instanser har att beakta. En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , , i , Naturvårds- verket, , Luftfartsstyrelsen och Verket för innovationssystem (), kritiserar dock promemorians förslag. Kritiken handlar främst om att förslaget inte är det mest effektiva sättet att minska luftfartens klimatpåverkan samt att promemorian saknar analys och konsekvensbeskrivningar i väsentliga avseenden. De flesta av dessa remissinstanser anser att ett handelssystem med utsläppsrätter eller en skatt på flygbränsle är bättre styrmedel än den föreslagna skatten på flygresor. anför att det framstår som synnerligen ologiskt att införa en lokal svensk skatt i ett läge där andra länder i närhet avskaffar sådana skatter på grund av dess negativa verkningar som ett internationellt samarbete pågår och ligger långt framme. Några remissinstanser, bl.a. och , påpekar att en skatt relaterad till antalet stolar per flygplan möjligen skulle öka flygbolagens ansträngningar att höja kapacitets- utnyttjandet, vilket i sin tur kan leda till att antalet flygningar hålls nere. Kammarrätten i påpekar att det kan finnas skäl att avvakta fortsatta arbete beträffande frågan om en enhetlig mervärdesskatt bör införas innan beslut tas om den föreslagna flygskatten. föreslår att lagstiftaren i stället för den föreslagna skatten överväger en tillfällig höjning av den reducerade mervärdesskatten för inrikesresor att gälla oavsett transportmedel. önskar ett klargörande angående om skatten endast skall gälla för passagerare eller om den även skall omfatta flygfrakt. SAS påpekar att det enligt policydokument, Doc. 8632, föreligger ett åtagande från svensk sida att reducera och avskaffa den typ av skatter man nu föreslår. Skälen för regeringens förslag: Marginalkostnadsberäkningar visar att luftfartens aktörer tar sitt kostnadsansvar för infrastrukturen och vissa av de externa kostnaderna, men inte för dess klimatpåverkan. Det finns därför, vilket de flesta remissinstanser påpekar, anledning att införa en ekonomisk miljöstyrning för att minska luftfartens klimatpåverkan, däri- bland koldioxidutsläppen. Ett lämpligt sätt att göra detta kan, såsom bl.a. Statskontoret, i och Statens energimyndig- het anför, vara att införa ett handelssystem med utsläppsrätter. Ett sådant system överensstämmer väl med fastställda transportpolitiska principer. En viktig fördel med ett sådant handelssystem är de incitament som skapas för flygbolagen att vidta miljöförbättrande åtgärder. Flygbolagen kan reducera antalet utsläppsrätter som måste innehas genom att välja teknik som genererar mindre klimatpåverkan. En ökad efterfrågan på flygplan med mindre klimatpåverkan ger även ett incitament till flygplans- och motortillverkarna att på utveckla teknik som reducerar flygets klimatpåverkan. Denna argumentation förs också av Europeiska kommissionen.