prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — 1987/88:50 delades järnvägsnätet upp i stomjärnvägar och läns- järnvägar. Ansvaret för persontrafik på de regionala järnvägsnäten inom varje län överfördes som tidigare nämnts till trafikhuvudmännen. Samti- digt gavs dåvarande SJ möjlighet att avsäga sig ensamrätten på det inter- regionala stomnätet när det gäller olönsam trafik. Enligt 4 kap. 1 § järnvägsförordningen (2004:526) har rätt att utföra och organisera persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. har dock möjlighet, men inte skyldighet, att helt avstå från att trafikera en sträcka eller marknad om bolaget anser den olönsam. avsäger sig ensamrätten kan trafiken upphandlas av staten eller upphöra. Regeringen kan inskränka SJ AB:s ensamrätt om trafik som utför konkurrerar direkt med trafik som staten har upphand- lat. 15.3Förändring av regler för tillträde till den svenska marknaden för persontrafik 15.3.1 Resenärerna i centrum Regeringens ambition med de regler som skall styra tillträdet till järn- vägsmarknaden är i första hand att ta hänsyn till resenärernas intressen. Samhällsekonomiska intressen och intressen hos aktörer inom järnvägs- sektorn måste också vägas in i bedömningar av detta slag men priorite- ringen av resenärernas situation kvarstår. regelreformerade marknader visar att förändringar i marknadstillträdet måste följas av åtgärder som värnar ett högt konsumentskydd. rande och framtida betydande utbyggnader av järnvägsinfrastrukturen, skall säkerställa goda villkor för framtida resenärer och godskunder. Åtskilliga miljarder kronor investeras i nya fordon med avsevärt förbätt- rad kapacitet och prestanda. Vidare finansierar samhället trafik för stora belopp. Inte minst mot bakgrund av denna dynamiska utveckling anser reger- ingen att det finns skäl att kritiskt granska om dagens förutsättningar håller för morgondagens utmaningar. Med fokus på marknadstillträdet bör vissa problem lösas för att möjliggöra en maximalt positiv utveckling . Med ett resenärsperspektiv är sannolikt möjligheterna att resa åtskilligt större än vad som skulle ha varit fallet om all trafik hade bedri- vits enbart på kommersiella grunder. är det troligt att avgräns- ningar mellan olika typer av trafik och geografiska gränser innebär att vissa resenärers intressen inte tillgodoses, inte minst när det gäller möj- ligheterna till daglig pendling på järnvägssträckor som går över läns- gräns. Resenärerna upplever också att de har svårt att direkt påverka tra- fiken. förslag om ett fritt marknadstillträde väcker frå- gor som kräver noggranna överväganden av regeringen. Ett stabilt trafik- utbud på marknaden för främst långväga järnvägstrafik kräver ett uthål- ligt järnvägsföretag som kan agera långsiktigt. Annars riskerar markna- den att ett antal nya företag etableras för att konkurrera om attraktiva linjer och att dessa sedan försvinner om lönsamheten visar sig otillräcklig. har rollen som långsiktigt stabil aktör i fråga om trafik som kan bedrivas på kommersiella grunder. Andra former för att uppnå stabilitet kan t.ex. vara koncessioner eller annan avtalstrafik baserad på långa kontraktsperioder. 15.3.2Förbättrade pendlingsmöjligheter över länsgräns Resenärernas möjligheter att pendla till arbetsplatser och skolor m.m. bör förbättras. Ökad samverkan mellan den regionala och den interregionala järnvägstrafiken bör som helhet kunna bidra till att förbättra pendlingsmöjligheterna inom ett större geografiskt område än länet. Vid samverkan mellan trafikhuvudmännens trafik och SJ AB:s trafik skall ersättning från trafikhuvudmännen till vara skälig, marknadsmässig och redovisas öppet. Trafikhuvudmännen och staten måste ta ett gemensamt ansvar där ansvaret för kostnad och verksamhet följs åt. Ett försök bör genomföras där de berörda trafikhuvudmännen erbjuds ta ansvar för att gemensamt organisera persontrafiken på järn- väg inom en större region genom att ensamma få trafikeringsrätt för all linjetrafik med dagtåg i den regionen. Ett lämpligt område är järn- vägsnätet norr om inklusive . Rikstrafiken bör ges i uppdrag att lämna förslag om lämpliga sträckor och närmare utformning av villkor för trafiken. Regeringens förslag: godkänner en försöksverksamhet under högst för persontrafik på det statliga järnvägsnätet i delar av . Utredningens förslag: har föreslagit en modell som innebär fri konkurrens på spåret mellan järnvägsföretag som önskar bedriva trafik på kommersiella grunder. För rätten att organisera och driva sådan linjebunden trafik måste dock tillstånd meddelas av Järn- vägsstyrelsen. Den som organiserar eller utför trafik skall kunna påkalla en skadlighetsprövning för skydd av befintlig trafik. Regeringens bedömning och förslag överensstämmer inte med förslag. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning och förslag. I promemorian föreslås dock en tydligare över- flyttning av ansvaret för daglig regional pendlingstrafik till trafikhuvud- männen, inklusive finansieringsansvaret. I promemorian föreslås även att regeringens prövning av gemensamma trafikeringsrätter skall upphöra och i vissa fall övergå till . är kritiska till utredningens och promemorians förslag. De anser att genomförande av sådana förslag skulle leda till snedvriden konkurrens för den kommersiella trafiken. Övriga remissinstanser och regionala företrädare vid konferenser runt om i landet är i huvudsak positiva till promemorians förslag. SLTF och flera trafikhuvudmän är dock tvek- samma till promemorians förslag att trafikhuvudmännen bör få ett ökat finansieringsansvar. Skälen för regeringens bedömning och förslag Beredningen av och promemorians förslag samt den regionala utveckling som skett har visat på vissa begränsningar i dagens svenska marknadsmodell när det gäller resenärers möjligheter att pendla mellan hemmet och arbetsplatsen eller skolan. Önskemål om ett trafikutbud som är stabilt över har framförts från resenärernas sida. Detta har medfört att trafikhuvudmän börjat samarbeta mer aktivt för att gemensamt få till stånd en bra trafikförsörjning även då trafiken passerar länsgränserna. Ökad samverkan mellan regioner Regeringen vill prioritera resenärernas intressen när det gäller möjlighe- terna till pendling till arbetsplatser och skolor m.m. Detta bör kunna åstadkommas genom ökad samverkan mellan aktörer som har ansvar för trafik inom länen och aktörer som har ansvar för den inter- regionala trafikförsörjningen. Den pågående samhällsutvecklingen leder fram till behovet av en ökad interregional samverkan. Utvidgade utbildnings- och arbetsmarknads- regioner är konsekvenser av denna utveckling. Det geografiska samban- det mellan bostad, arbete, utbildning m.m. förändras. Människor rör sig över allt större geografiska områden i sitt dagliga resande och inrättar sitt boende efter möjligheterna att arbetspendla. De långa (mer än ) resorna ökar i antal. Denna utveckling innebär således att de funktionella arbetsmarknadsregionerna utvidgas geografiskt, ofta över länsgräns, när infrastruktur och trafiksystem förbättras. Detta är enligt regeringen i huvudsak positivt eftersom det bidrar till att vidga och differentiera arbetsmarknaderna. Därmed förbättras förutsättningarna för tillväxt och sysselsättning i landet. har en nyckelroll i sådana områden eftersom tåget är ett färdmedel som med relativt kort restid kan erbjuda resor på relativt långa avstånd. I vissa fall förändras de funktionella arbetsmarknadsregionerna sanno- likt också direkt som följd av utbyggda kommunikationer, särskilt järn- vägtrafik. kan genom höjda medelhastigheter utsträcka det geografiska området för daglig pendling. Många människor är benägna att pendla enkel resa dörr till dörr. För närva- rande blir det därmed möjligt att med tåg arbetspendla inom en radie . Detta vidgar arbetsmarknaderna och förbättrar sys- selsättningen. Det finns sannolikt en potential för denna typ av trafik. Inte bara regeringen utan även de regionala aktörerna önskar därför erbjuda medborgarna resor som kan underlätta daglig arbetspendling och dagliga resor till olika utbildningsplatser. Trafikhuvudmännen och staten måste ta ett gemensamt ansvar där ansvaret för kostnad och verksamhet följs åt. Detta innebär att Rikstrafiken fortsatt bör kunna göra insatser i olika former för att komplettera trafik som i huvudsak faller under trafik- huvudmännens ansvar. Det innebär dock inte någon begränsning av tra- fikhuvudmännens ansvar för den lokala och regionala trafiken som det definieras i trafikhuvudmannalagen. SJ AB:s kommersiella, långväga trafik svarar i stor utsträckning upp mot det ökade behovet av daglig pendling över längre sträckor. Emellertid behöver de som reser garanti för stabilitet i reseutbudet och en prisnivå som ligger mer i linje med vad man inom länen betalar för ett periodkort. Denna garanti kan inte alltid åstadkommas om trafiken bedrivs på helt kommersiella grunder eftersom trafiken då anpassas efter ekonomiska överväganden. Samverkan mellan och trafikhuvud- män har därför utvecklats för att tillgodose krav från resenärer som pendlar. Samverkan sker t.ex. genom att mot ersättning låter resenärerna använda trafikhuvudmännens periodkort för resor med bolagets tåg, att gör ett extra tågstopp eller kör extra turer utöver det kommersiella utbudet. Det finns flera exempel på sam- verkan mellan och trafikhuvudmän och mellan flera olika trafik- huvudmän. I finns en länsgränsöverskridande trafiksamver- kan mellan trafikhuvudmännen och med de s.k. . Inom de nya storlänen och har den regionala tågtrafiken utvidgats i trafikhuvudmännens regi. I (5 län) bedriver i samverkan med trafikhuvudmännen omfattande regio- naltågstrafik (Tåg i , ). Tåg i Bergslagen (4 län) och bedriver regionaltågstrafik. Mellan och bedriver huvudmännen regionaltågstrafik. Berörda aktö- rer i de fem norrlandslänen har genom intresseföreningen begärt att skall få bli utvecklingsområde för ett gränslöst resande och upphandlad trafik inom järnvägssektorn. Trafikhuvudmännen har en viktig uppgift genom att de inte enbart till- handahåller pendlingsresor m.m. utan även blir garant för att människor skall kunna bibehålla eller välja bosättning, även om arbetsplatsernas lokalisering förändras. Detta är en viktig förutsättning också för regional utveckling. Kraven på stabilitet, förutsägbarhet och tillförlitlighet i järn- vägstrafiken ökar, särskilt med avseende på daglig pendling. Dagens uppdelning, byggd på administrativ indelning (län), bör därför inte vara helt avgörande utan en ansvarsfördelning som är mer flexibel och mer relaterad till marknadssegment bör eftersträvas. Människors rese- och rörelsemönster måste vara vägledande. I konsekvens med detta bedömer regeringen att trafikhuvudmännen bör utveckla och förstärka sin samver- kan med Rikstrafiken och för att genom förbättrad järnvägstrafik över länsgränser tillgodose behov av daglig arbets- och studiependling inom större geografiska områden än länet. I de föreslagna långsiktiga strategiska trafikplanerna bör trafikhuvudmännen redovisa även denna trafik (se avsnitt 7.3.4). Regeringens prövning av ärenden om gemensam trafikeringsrätt Enligt 4 kap. 3 § järnvägsförordningen (2004:526) kan regeringen besluta att en trafikhuvudman även får utföra och organisera persontrafik i angränsande län om detta inte leder till ett mindre effektivt totalt utnytt- jande av järnvägsinfrastrukturen. Dessutom kan regeringen besluta att trafikhuvudmän i olika län som samverkar skall ha gemensam trafike- ringsrätt om inte förutsättningarna för att bedriva kommersiell eller av staten upphandlad trafik väsentligen påverkas. Regeringen har prövat ett 20-tal ansökningar om rätt för enskilda tra- fikhuvudmän att trafikera banor även i angränsande län men ansökningar om gemensam trafikeringsrätt har varit få. Först har en tydlig trend visat att intresset för gemensamma trafikeringsrätter ökat. Den pågående utvecklingen av samarbetet över länsgräns har san- nolikt bidragit till detta ökade intresse. Regeringen bör i sin prövning av ansökningar om gemensamma trafi- keringsrätter beakta att möjligheter till fördjupad samverkan mellan bl.a. SJ AB:s trafik som drivs med ensamrätt och upphandlad regional och interregional trafik tas tillvara. Överenskommelser mellan trafikhuvud- män och och mellan Rikstrafiken och bör kunna utvecklas för att tillmötesgå det ökade behovet av daglig pendling för arbets- och studieresor. Regeringen anser, i motsats till vad som föreslås i promemorian, att den prövning som sker av ansökningar om gemensam trafikerings- rätt för trafikhuvudmän även fortsatt skall göras av regeringen. De möj- ligheter regeringen har att besluta om en sådan gemensam trafike- ringsrätt är vid tillfällen då förutsättningarna för att bedriva kommersiell eller av staten upphandlad persontrafik inte väsentligen påverkas. Det ifrågavarande villkoret i järnvägsförordningen har tillkommit för att regeringen skall ta hänsyn till att SJ AB:s ensamrätt samt av samhället upphandlad trafik kan behöva skyddas mot konkurrens. Det är enligt regeringens uppfattning angeläget att trafiksituationen i hela landet beaktas i frågor som gäller trafikeringsrätt Det befintliga utbudet av långväga trafik måste samordnas med länsgränsöverskridande regionala trafiklösningar så att inte nödvändig långväga trafik riskerar att konkurre- ras ut. Regeringen skall därför fortsatt i sin bedömning av ansökningar prioritera trafiklösningar som ger bättre trafikförsörjning utan att förut- sättningarna för befintlig långväga trafik påverkas väsentligt. En förstärkt samverkan mellan trafikhuvudmännen och de som har ansvar för befint- lig långväga trafik bör mot denna bakgrund i första hand eftersträvas för att svara upp mot behovet av interregionala resor för arbets- och studie- Vid en sådan förstärkt samverkan upphandlar trafikhuvudmän- nen tjänster direkt av eller annat järnvägsföretag som utför trafik på uppdrag av Rikstrafiken i stället för att göra upphandlingar i konkur- rens mellan olika anbudsgivare. Ersättning till skall beräknas enligt särskilda regler och redovisas öppet Det finns enligt vissa möjligheter att tilldela avtalstrafik direkt till ett järnvägsföretag vid s.k. allmän trafikplikt (dvs. när ett före- tag åläggs att utföra trafik som är önskvärd från samhällets sida men som inte är kommersiellt lönsam). Detta är möjligt enligt rådets förordning (EEG) nr 1191/69 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän tra- fikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar. Ersättning till transport- företag för allmän trafikplikt vid landtransporter skall beräknas enligt särskilda regler. Vid samverkan mellan trafikhuvudmännens trafik och SJ AB:s trafik skall den ersättning som kräver av trafikhuvudmännen därför vara skälig, marknadsmässig och redovisas öppet. Svenska regler om redovisning av ersättning finns i 4 kap. 1 § järn- vägslagen (2004:519). Enligt förordningen (2004:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen skall styrelsen, utöver i sin tillsyn enligt järn- vägslagen, bland annat övervaka att järnvägsföretags ekonomiska redo- visning uppfyller kraven i järnvägslagen och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Därutöver skall styrelsen övervaka att marknaden för järnvägstransporter fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv och anmäla missförhållanden till . Järnvägsstyrelsen bör enligt regeringens uppfattning även ha uppdraget att övervaka att den ersättning som avtalas mellan och trafikhuvudman eller Rikstrafi- ken kan bedömas som skälig och marknadsmässig. Regeringen avser där- för undersöka i vilken form ett sådant uppdrag kan ges till Järnvägs- styrelsen. Landshövdingarna, ordföranden i landstingsstyrelser, kommunförbund, länstrafikbolag i de fem norrlandslänen samt intresseföreningen har begärt hos regeringen att skall få bli ett utvecklingsområde för upphandlad trafik inom järnvägssektorn. Bakgrunden till framställ- ningen är att de sökande anser att de nuvarande reglerna om trafikerings- rätter särskilt förhindrar den regionala utvecklingen i . De olika intressenterna vill därför genom upphandling i konkurrens av järnvägs- trafiktjänster skapa ett operatörsneutralt trafiksystem som kan motsvara de speciella förutsättningar som finns för järnvägstrafik i . Exempelvis har bedömt att endast en mindre del av järnvägstrafi- ken i kan bedrivas med lönsamhet på kommersiella villkor. Ett avtal har ingåtts mellan staten och , , och kommuner samt landstingen i och . Avtalet skall godkännas av regeringen. Det innehåller bl.a. en uppgörelse om trafikering av . Enligt avtalet skall vara infrastrukturförvaltare. Därmed gäller automatiskt enligt järnvägsförordningen att har trafikeringsrätt på banan och enligt riksdagsbeslut ensamrätt för interregional trafik som bedrivs på kommer- siella grunder. Avtalsparterna är överens om att utforma trafiken så att järnvägens potential utnyttjas maximalt med målsättningen att efter järnvägens färdigställande trafikera den med minst 12 persontåg i varje riktning mellan och . För att infria denna målsättning förbinder sig kommunerna och landstingen att finansiera inomregional persontågstrafik på banan genom upp- handling av trafik och/eller subventionering av resor. Åtagandet motsvarar en årlig bruttotrafikkostnad exklusive statsbidrag till järnvägsfordon av i kostnadsläge per . Enligt avtalet skall staten garantera att den regionala trafiken på banan ges sådana tåglägen att den kan bedrivas effektivt. Staten skall vidare ansvara för den samordning mellan den regionala och den interregionala trafiken som krävs. har trafik på endast mellan och och mellan och /via . Nattågstrafik från och till upphandlas av Rikstrafiken liksom en del dagliga turer på och stambanan genom övre . Dessutom upphandlar Rikstrafiken daglig trafik mellan och . I övrigt står länstrafikhuvudmännen för trafiken. Mot bakgrund av det ovanstående och de långa geografiska avstånd som råder i anser regeringen att det bör prövas om bättre tra- fiklösningar som främjar regional utveckling kan uppnås genom att trafikhuvudmännen erbjuds möjlighet att ta ett större ansvar för trafike- ringen av järnvägsnätet i delar av genom att ensamma få trafi- keringsrätt för all linjetrafik , dvs. trafik med s.k. dagtåg som inte har den utrustning för sovmöjligheter som nattåg har. Detta innebär att SJ AB:s ensamrätt för interregional persontrafik på järnväg upphävs i ett avgränsat område så länge försöksverksamheten pågår. Ett område som består av linjesträckor där inte bedriver någon trafik på kommersiella villkor bör i första hand komma i fråga för en sådan för- söksverksamhet. Nattågstrafik från övriga delar av landet till och från området bör inte beröras av försöket och inte heller trafik som är av mer tillfällig karaktär (Jfr avsnitt 15.3.3). Ett lämpligt område för försöket är det järnvägsnät som förvaltas av staten mellan och och norr därom, inklusive . Rikstrafiken bör därför ges uppdrag att närmare föreslå sträckor och andra villkor för en sådan försöksverk- samhet. Försöket bör utvärderas efter en lämplig tidsperiod som inte bör vara längre än . Konsekvenserna av en fördjupad samverkan mellan de berörda aktörerna blir enligt regeringens bedömning bättre resmöjligheter för resenärer som pendlar med tåg till arbetsplatser och skolor. Fördjupad sam- verkan torde inte få några negativa ekonomiska konsekvenser för eller annan befintlig av Rikstrafiken upphandlad trafik. Försöksverksam- heten i bör kunna utformas så att den inte påverkar den trafik som bedriver på kommersiella grunder. 15.3.3Stegvis marknadsöppning för den långväga persontrafi- ken på järnväg Den långväga (interregionala) järnvägstrafiken bör fortsatt så långt möjligt drivas på kommersiella villkor och i övrigt kompletterings- upphandlas av staten. Med hänsyn till framtida regeländringar i EU bör en stegvis förberedande modell för marknadsöppning utarbetas. och Järnvägsstyrelsen bör få i uppdrag att undersöka behov av kapacitetsförstärkning, utveckling av regelverk m.m. De åtaganden om trafik som överenskommit med Rikstrafi- ken bör kvarstå. Rikstrafiken bör få i uppdrag att förhandla med om eventuell trafik utöver dessa åtaganden. Nya åtaganden skall ske mot skälig, marknadsmässig och öppet redovisad ersättning. Inom ramen för kraven på affärsmässighet som anförs i prop. 2002/03:86 anser regeringen att det är viktigt att i sin verksam- het ägnar uppmärksamhet åt tillgänglighet, transportkvalitet, säker tra- fik, god miljö, regional utveckling och jämställdhet. Regeringens förslag: Marknadssegmenten för chartertrafik och nattågstrafik öppnas för konkurrens mellan järnvägsföre- tag som driver trafik på kommersiella och konkurrensneutrala villkor. behåller i övrigt sin ensamrätt för interregional trafik som bedrivs på kommersiella villkor. Utredningens förslag: har föreslagit en modell som innebär fri konkurrens på spåret mellan järnvägsföretag som önskar bedriva kommersiell trafik. För rätten att organisera och driva sådan lin- jebunden trafik krävs dock tillstånd av Järnvägsstyrelsen. Skadlighets- prövning som ger vissa möjligheter att skydda befintlig trafik kan påkal- las av den som anser att ny trafik skadar befintlig. Regeringens bedöm- ning och förslag överensstämmer inte med förslag. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning och förslag. I promemorian föreslås dock även att marknaden skall öppnas för konkurrens för linjetrafik på en särskild provsträcka. Remissinstanserna: En majoritet remissinstanser ställer sig bakom promemorians förslag om en stegvis marknadsöppning. Rikstrafiken framhåller dock att det knappast finns någon lönsam nattågstrafik i landet och att det därför är tveksamt om det kommer att uppstå konkurrens om marknaden öppnas för sådan trafik. och anser att hela järnvägsmarknaden för persontrafik bör öppnas för konkurrens vid ett enda gemensamt tillfälle samordnat med de övriga europeiska järnvägsmarknaderna. Dessa remissinstanser anser även att det krävs kompletterande utredningar för att en sådan avreglering skall kunna ske under kontrollerade former. Flera remissinstanser delar promemorians uppfattning att den som har ensamrätt även bör göra åtaganden som är kopplade till de transportpoli- tiska målen. anför att företaget är berett att ta ett större samhälls- ansvar med utgångspunkt i de svenska transportpolitiska målen men att alltför många frågor lämnas obesvarade i promemorian. Rikstrafiken anser att det är rimligt att åtar sig att utföra ett basutbud av kom- mersiell trafik men att myndigheten om den skall vara SJ AB:s motpart i detta arbete behöver en rejäl resursförstärkning. anser att ytterligare skyldigheter för bör knytas till ensamrätten genom någon form av ägardirektiv med utgångspunkt i de transportpolitiska målen. delar inte bedömningen att SJ AB:s ensamrätt skall skyddas . Verket menar att företaget för att lära sig möta en ny marknadssituation bör utsättas för konkurrens och inte skyddas från den. menar att förslaget att upprätta ett avtal med innebär en återgång till plantänkande som måste avvecklas om avses bli en fullvärdig kommersiell operatör. Skälen för regeringens bedömning och förslag Förändringar bör ske stegvis fram till dess att en eventuell gemensam marknadsöppning genomförs i hela EU (beskrivning av förslag till änd- rad EU-lagstiftning finns i avsnitt 15.6) måste marknadsfunktioner och tillsynsfunktioner fortsätta att utvecklas och rutiner utformas för tillämp- ning av prioritetskriterier för tilldelning av spårkapacitet. Detta bör göras i en stegvis modell som bör få ansvar för. En stegvis mark- nadsöppning bör även samordnas med utbyggnaden av nödvändiga stra- tegiska kapacitetsförbättringar på järnvägsnätet. Många remissinstanser har framhållit att kapacitetsfrågorna bör kopplas ihop med frågan om marknadsöppning eftersom mer trafik på spåren också kräver infrastruk- turkapacitet. En stegvis marknadsöppning är också nödvändig för att det skall bli tillfälle att trimma in marknadsfunktioner i form av kapaci- tetstilldelning och tillsynsfunktioner.