prop · GT03149 · 2006-03-28 00:00:00 — rådet är det också önskvärt att antalet ledamöter och de kvalifikationer som ledamöterna skall ha anges i lagen. Vi delar uppfattningen att be- slutsorganens ordförande och vice ordförande normalt bör vara eller ha varit ordinarie domare. En sådan lagreglering som Lagrådet har förordat framstår dock enligt vår mening inte som nödvändig. organisationen av de myndigheter där beslutsorganen, enligt vad vi nyss har uttalat, skall verka regleras inte i lag utan på förordningsnivå. vår mening är det därför tillräckligt att i enlighet med vad som allmänt gäller i fråga om myndigheter reglera frågor om besluts- organets sammansättning, ledamöternas kvalifikationer m.m. i förord- Där bör även vissa frågor kring beslutsorganens handläggnings- rutiner tas in. Ledamöterna bör utses av regeringen. Vad gäller beslutsorganens handläggningsrutiner bedömer vi att de ru- tiner som finns för kan tjäna som förebild. som bl.a. har till uppgift att i ärenden om registerkontroll enligt säker- hetsskyddslagen (1996:627) pröva frågor om utlämnande av uppgifter ur olika register och att granska Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen (1998:622), tillhandahålls kanslifunktioner, sam- manträdeslokaler och föredragande genom Säkerhetspolisen (se 3 § förordning [1996:730] med instruktion för ). svarande ordning ger goda förutsättningar för en ändamålsenlig hantering av ärenden om kvalificerad skyddsidentitet. Syftet med kvalificerade skyddsidentiteter är i första hand att underlätta den verksamhet som aktuella myndigheter bedriver. för enligt vår mening utformas så att det inte är den aktuella tjänsteman- nen personligen utan hans eller hennes anställningsmyndighet som ansö- ker om att tjänstemannen skall tilldelas en sådan skyddsidentitet. beslutsorganet ligger inom den myndighet där tjänstemannen är anställd såsom blir fallet i fråga om Försvarsmakten (jfr ovan) bör ansökan göras av den enhet inom myndigheten där tjänstemannen är verksam. ansökan skall göras av myndigheten hindrar inte att ansökan och beslutet bör avse en enskild tjänsteman. Därmed blir det lättare att i efterhand följa upp användningen av den kvalificerade skyddsidentiteten och komma tillrätta med eventuellt missbruk. En särskild fråga är hur beslutsorganets prövning skall gå till. organet måste givetvis ha tillgång till så mycket underlag att det kan be- döma att de ovan föreslagna förutsättningarna för att besluta om kvali- ficerade skyddsidentiteter är för handen. ningsmyndigheten intresse av att det sprids så lite uppgifter som möjligt om planerade operationer. Mot den bakgrunden är det inte lämpligt att Prop. 2005/06:149 ålägga anställningsmyndigheten att lämna några mera konkreta uppgifter om de operationer där den kvalificerade skyddsidentiteten skall använ- das. Det bör normalt räcka att anställningsmyndigheten på ett mera all- mänt plan redogör för operationernas syfte, behovet av att under opera- tionerna uppträda dolt och de typiska risker som ett avslöjande av tjänste- mannens rätta identitet kan få för operationerna eller för tjänstemannen själv eller för andra berörda. Särskilt när det gäller tjänstemän med upp- gift att bedriva försvarsunderrättelseinhämtning torde bedömningen i många fall kunna grundas enbart på uppgifter om arten av arbetsuppgif- ten inom verksamheten och de särskilda risker som är förenade med denna och inte på uppgifter om enskilda operationer. , och advokat- samfund har ansett att det bör regleras i lag vilket material som skall ut- göra underlag för ett beslut. Vi menar dock att frågan om vilken utred- ning som skall läggas fram inte lämpar sig för lagstiftning. Detta måste vara beroende av förhållandena i det enskilda fallet. För det fall att ett beslutsorgan anser att ingiven utredning är otillräcklig bör den givetvis kunna begära ytterligare underlag och, om så inte sker, avslå ansökan. Vi lämnar alltså inte några förslag i den delen. Särskilt ömtålig är givetvis uppgiften om tjänstemannens rätta identi- tet. Som vi ovan har framhållit bör prövningen avse frågan om en be- stämd tjänsteman bör tilldelas en kvalificerad skyddsidentitet. Normalt har dock beslutsorganet ingen anledning att i sin prövning väga in fakto- rer som tar sikte på tjänstemannens person. Även om beslutsorganet all- tid måste kunna få tillgång till uppgift om tjänstemannens namn, när den anser sig behöva det, torde det därför i de flesta fall vara möjligt att vid handläggningen anonymisera tjänstemannen, så att hans eller hennes namn under handläggningen eller vid en efterföljande kontroll kan tas fram enbart med hjälp av särskilda koder eller andra säkerhetsrutiner som myndigheten har tillgång till. Inte heller denna fråga lämpar sig dock för lagreglering. Beslut om kvalificerad skyddsidentitet kommer inte att utgöra myn- dighetsutövning mot enskild, varken mot den tjänsteman som anställ- ningsmyndighetens ansökan avser eller mot dem som anställningsmyn- dighetens verksamhet angår. Inte heller påverkas tjänstemannens civila rättigheter. Beslutsorganens beslut bör därför inte få överklagas. Detta bör framgå uttryckligen av den nya lagen. Regeringens förslag: Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet skall gälla för viss i beslutet angiven tid, högst . Beslutet skall vid behov kunna förlängas med upp till i taget. Beredningen har inte lämnat något förslag av detta slag. Remissinstanserna har inte uttalat sig i denna fråga. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget i ut- Prop. 2005/06:149 kastet till lagrådsremiss. Skälen för regeringens förslag: Förekomsten av kvalificerade skyddsidentiteter är, som redan har berörts, inte utan nackdelar. Införan- det av fiktiva personuppgifter i folkbokföringen och andra register med- för bl.a. att registerkvaliteten försämras. Såsom har påpekats är det därför angeläget att beslut om skyddsidentitet inte meddelas utan att det finns påtagliga skäl för det. Det är därmed också angeläget att en kvalificerad skyddsidentitet inte består längre än nödvändigt och att behovet av fortsatt skyddsidentitet löpande följs upp. När någon tilldelas en kvalificerad skyddsidentitet, bör detta därför alltid vara för en begrän- sad tid, lämpligen högst . Det bör i och för sig finnas en möjlighet att förlänga tiden, men det bör då göras en förnyad prövning av behovet. En kvalificerad skyddsidentitet bör alltså inte få bibehållas längre än nödvändigt. Om behovet av en kvalificerad skyddsidentitet upphör som beslutet avser, bör beslutsmyndigheten därför förordna att beslutet inte längre skall gälla. Eftersom beslutsorganet inte kommer att ha någon löpande insyn i den operativa verksamheten, bör det ankomma på anställningsmyndigheten, eller, i förekommande fall, anställnings- enheten att underrätta beslutsmyndigheten när skyddsidentiteten inte längre behövs. Regeringens förslag: I ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet skall det kunna förordnas att de fiktiva personuppgifter som ingår i skyddsidentiteten skall registreras i folkbokföringsdatabasen. Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av att författ- ningsreglera sådana tillkommande registreringar av kvalificerade skyddsidentiteter som sker genom exempelvis aviseringar från folk- bokföringsdatabasen. Beredningens förslag överensstämmer med regeringens på så sätt att även det innebär att en skyddsidentitet skall kunna registreras inom folk- bokföringen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några in- vändningar mot beredningens förslag. , som i och för sig har uttryckt förståelse för behovet av att skyddsidentiteter kommer till uttryck i folkbokföringen, har dock menat att konsekvenserna av detta bör utredas vidare och att den rättsliga regleringen bör preciseras. Justi- tiekanslern har befarat att det med en skyddsidentitet kommer att följa en dubbel rättshandlingsförmåga som leder till praktiska problem. Justitie- ombudsmannen har uttryckt liknande farhågor. Även Hovrätten över och har efterlyst klargörande i fråga om vem som ansva- rar för rättshandlingar som företas i skyddsidentitetens namn. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte invänt mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. bl.a. och Statskontoret, har befarat att kvalificerade skydds- identiteter kommer att kunna avslöjas även efter registrering inom folk- bokföringen. har efterlyst ett klargörande av hur uppgifter i andra register än folkbokföringsdatabasen skall behandlas. har förordat att det, när sekretess inte längre gör sig gällande, skall an- tecknas i folkbokföringsdatabasen att ett visst namn och övriga person- uppgifter har utgjort en skyddsidentitet. har förutsatt att sådana uppgifter som skall behandlas av kassan eller av annan myn- dighet alltid skall framgå av beslutet om kvalificerad skyddsidentitet. , och har ifrågasatt om förslaget ger tillräckliga möjligheter att i praktiken inskrida mot missbruk. Bakgrund: Den grundläggande registreringen av befolkningen i Sve- rige utförs av genom folkbokföring. Ändamålet med folk- bokföringen är att tillgodose samhällets behov av basuppgifter om be- folkningen. I folkbokföringen registreras fortlöpande i en folkbokfö- ringsdatabas vilka som bor i landet och var de bor. I folkbokföringslagen (1991:481) anges när folkbokföring skall ske, bland annat i fråga om barn som föds här i landet och om den som flyttar in till landet (25 §§). För varje folkbokförd person fastställs ett person- nummer som identitetsbeteckning (18 §). Den som avlider eller dödför- skall avregistreras från folkbokföringen (19 §). Den som kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin dygns- vila utom landet skall som huvudregel avregistreras från folkbokföringen som utflyttad (20 §). Den som har saknat känt hemvist oavbrutet skall avregistreras från folkbokföringen som obe- fintlig (21 §). Beslut enlig folkbokföringslagen fattas av efter anmälan eller ansökan eller annars när det finns skäl till det (34 §). beslut kan överklagas (38 §). Vid folkbokföringen fastställs den aktuella personens bosättning samt registreras de personuppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdata- basen. Folkbokföringsdatabasen förs med hjälp av automatiserad behand- ling och används gemensamt i verksamheten för vissa särskilda ändamål som fullgörande av underrättelseskyldighet enlig lag eller förordning och uttag av urval av personuppgifter (2 kap. 1 §). I folkbokföringsdatabasen registreras uppgifter om personnummer, namn, födelsetid, födelsehem- ort, födelseort, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsbeteckning, folkbokföringsort, medborgarskap, civilstånd, make, barn, föräldrar och, när detta blir aktuellt, uppgift om avregistrering (2 kap. 3 §). De flesta personuppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen samlas in genom att får meddelanden från andra myndig- heter. Endast i ett fåtal fall måste en person själv göra en anmälan. Det gäller huvudsakligen namn på nyfödda barn, namnändringar, flyttning inom landet, flyttning till och flyttning till utlandet. När en per- sonuppgift ändras, sparas den gamla uppgiften i registret. Databasen innehåller alltså bl.a. uppgift om vilket namn en person har burit. Sammanlagt görs ett par miljoner ändringar i registret . Genom folkbokföringen och den anslutande registreringen i folkbok- föringsdatabasen får hela samhället på ett enkelt sätt tillgång till basupp- gifter om befolkningen. Så är det t.ex. uppgifter ur folkbokföringsdata- Prop. 2005/06:149 basen som ligger till grund för myndigheters utfärdande av pass och Uppgifterna sprids genom personbevis och andra registerutdrag samt genom maskinella aviseringar till andra myn- digheter. Personbevis och andra registerutdrag lämnas av skattekontoren. Ett personbevis är ett intyg som visar vilka aktuella uppgifter som finns registrerade i folkbokföringsdatabasen. Det utfärdas ett par miljoner personbevis . Genom de maskinella aviseringarna får andra stat- liga och kommunala myndigheter automatiskt reda på ändringar. Maski- nella aviseringar till andra myndigheter görs med hjälp av ett centralt aviseringssystem. Även andra myndigheter än får ha direktåtkomst till grundläggande personuppgifter och, vid behov, även andra personupp- gifter i folkbokföringsdatabasen (se 2 kap. 8 § lagen [2001:182] om be- handling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet). Det finns också ett statligt personadressregister (SPAR) som regleras av lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret. offentligt register som omfattar alla personer som är folkbokförda i Sve- SPAR uppdateras genom aviseringsregistret. Rättelser i SPAR sker genom rättelser i folkbokföringen. SPAR, som får nyttjas av både myn- digheter och enskilda, används vanligen för att aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter i andra register. Därvid får uppgifter om namn och adress som regel lämnas ut. Myndigheter, banker och försäk- ringsbolag har tillgång till ytterligare några folkbokföringsuppgifter. SPAR används även för urvalsdragning för exempelvis direktreklam. Vem som helst kan dygnet runt göra förfrågningar till s.k. servicetelefon om vilket namn och vilken adress som har registrerats inom folkbokföringen för ett visst personnummer. kan göras med en knapptelefon och svar lämnas per telefax, under var- Skälen för regeringens förslag och bedömning En förutsättning för hållbara skyddsidentiteter Vid tillkomsten av lagen om fingerade personuppgifter konstaterades att ett hållbart skydd för hotade personer förutsätter att det tas in fingerade personuppgifter i folkbokföringsregistret, numera folkbokföringsdata- I annat fall skulle folkbokföringsregistret kunna bli ett medel för att avslöja en hotad person som söker skydda sig (prop. 1990/91:153 s. 118 f.). På samma sätt torde det såsom redan har berörts i avsnitt 4.4 ofta inte vara möjligt att skapa hållbara skyddsidentiteter utan att de fiktiva personuppgifterna registreras inom folkbokföringen. finnas en möjlighet att registrera de personuppgifter som ingår i en kvali- ficerad skyddsidentitet i folkbokföringsdatabasen. Vi föreslår därför att det införs en sådan möjlighet. Bland annat Statskontoret har ifrågasatt förslaget om införing i folk- bokföringen på den grunden att det även efter en sådan registrering kommer att kvarstå vissa risker för att tjänstemannens rätta identitet av- Vi vill mot den bakgrunden understryka att skyddsidentiteter säl- lan kan göras helt vattentäta. Ofullkomligheter finns i olika mån och på olika sätt i alla länder där skyddsidentiteter används, något som måste beaktas vid riskanalyser och annan planering av operationer. Detta för- hållande utgör dock givetvis inte anledning att avstå från en åtgärd som regelmässigt leder till större effektivitet och trygghet i verksamheten. Det finns också anledning att framhålla att polisen endast sällan bedriver dju- pare och mera långvarig infiltration. Enklare slag av operationer är vanli- gen mer effektiva och mera förutsebara till sitt resultat. Infiltrationsope- rationer bedrivs av särskilda inom polisen inrättade spaningsorganisatio- ner. Inom finns en särskild enhet som svarar för sär- skilda spaningsinsatser, SSI. Operationerna föregås av planering som även innefattar bedömningar av rättsliga förhållanden. Trots de kvarstående risker som Statskontoret har pekat på kommer de kvalificerade skyddsidentiteterna därför, enligt vår bedömning, att påtag- ligt öka tjänstemännens och andra berördas trygghet. I fråga om kvalificerade skyddsidentiteter bör i motsats till vad som gäller vid tillämpningen av lagen om fingerade personuppgifter tjänste- mannens verkliga personuppgifter inte avregistreras från folkbokföringen när de fiktiva personuppgifterna förs in i folkbokföringen. Skälet till det är att tjänstemän med skyddsidentitet inom brottsbekämpningen och underrättelseverksamheten måste kunna upprätthålla privatliv och tjänst- parallellt. Normalt måste de dessutom parallellt kunna fullgöra vissa tjänsteåligganden med användande av sina verkliga personuppgifter och andra tjänsteåligganden med användande av skyddsidentitetens fiktiva personuppgifter. Det är därför enligt vår mening nödvändigt att de personuppgifter som ingår i en kvalificerad skyddsidentitet kan regist- reras inom folkbokföringen utan att de verkliga personuppgifterna avre- gistreras. En sådan avregistrering av de verkliga personuppgifterna skulle för övrigt göra ett system för skyddsidentiteter mer sårbart för kartlägg- ning och avslöjanden. har menat att fullgoda skyddsidentiteter kan kräva att även fiktiva anhöriga registreras inom folkbokföringen. Vi bedömer att behovet av sådana ytterligare registreringar är begränsat. Att i folk- bokföringen även ta in uppgifter om en fiktiv anhörig som inte kan återfinnas i verkligheten kan i många fall snarare öka än minska risken för att tjänstemännen avslöjas. Mot den bakgrunden och då det nu föreslagna systemet bör präglas av restriktivitet är vi inte beredda att föreslå regler som möjliggör registrering av fiktiva anhöriga. Vårt förslag innebär alltså att en person kommer att kunna vara registre- rad inom folkbokföringen med såväl verkliga personuppgifter som fik- tiva personuppgifter. Det medför bl.a. att folkbokföringsdatabasen inte kommer att utvisa korrekta förhållanden vad gäller exempelvis antalet folkbokförda personer, låt vara att det kommer att handla om ett fåtal personer. Detta är, som vi redan har nämnt, givetvis betänkligt utifrån folkbokföringspolitiska utgångspunkter. I någon mån begränsas dock olägenheterna av detta genom vårt förslag att beslut om kvalificerad skyddsidentitet skall vara tidsbegränsade. De fiktiva uppgifterna kommer alltså att kunna åtgärdas när behovet av en kvalificerad skyddsidentitet inte längre kvarstår. Detta minskar risken för att felaktigheterna i folkbokföringen blir bestående onödigt . Vårt förslag att ärenden om kvalificerad skyddsidentitet skall handläggas av i förhållande till den operativa verksamheten fristående nämnder torde minska den risken yt- terligare. Också efter det att en skyddsidentitet har avregistrerats från folkbokfö- ringen kommer emellertid denna att innehålla historiska uppgifter om skyddsidentiteter. Även om antalet använda skyddsidentiteter inom folkbokföringen kommer att vara begränsat kan folkbokföringen komma att belastas av ganska många fiktiva uppgifter som finns där enbart av historiska skäl. Detta är inte önskvärt. Såsom Riksar- kivet har framhållit kan denna olägenhet begränsas om det, när behovet av sekretess för skyddsidentiteten inte längre gör sig gällande, i folkbok- föringsdatabasen antecknas att ett visst namn och övriga personuppgifter har hört till en skyddsidentitet. Genom en sådan anteckning görs upp- gifterna i folkbokföringen obrukbara för framtiden. Vi delar uppfattning. En sådan anteckning skulle för övrigt kunna vara till viss fördel även för beslutsmyndigheten och anställningsmyndigheten. När en sådan anteckning har gjorts, skulle det inte längre vara nödvändigt för myndigheterna att löpande övervaka att folkbokföringsuppgifterna inte missbrukas. Uppgiften att bevaka att en anteckning görs när detta är möjligt bör åvila beslutsmyndigheten. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 6.2.6. Utformningen av en ny bestämmelse När en kvalificerad skyddsidentitet förs in i folkbokföringsdatabasen, är det i alla avseenden fråga om en registrering av fiktiva uppgifter vilka skall ge sken av att det har förekommit en folkbokföring av en annan person än tjänstemannen. Någon verklig folkbokföring enligt folkbok- föringslagen är det dock inte fråga om. En bestämmelse som gör det möjligt att registrera skyddsidentiteters personuppgifter i folkbokförings- databasen bör därför enligt vår mening inte tas in i folkbokföringslagen, vilket beredningen har föreslagit. Eftersom folkbokföringsdatabasens innehåll ytterst regleras i lag, bör dock registreringen av de fiktiva uppgifterna i databasen ges lagstöd. Det bör enligt vår mening ske genom en bestämmelse i den nya lagen om kvalificerad skyddsidentitet. Av bestämmelsen bör det framgå att det i ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet får förordnas att skall registrera den kvalificerade skyddsidentiteten i folkbokföringsdatabasen. Det kan synas som att förekomsten av kvalificerade skyddsidentiteter i folkbokföringsdatabasen borde regleras också i lagen (2001:182) om be- handling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet eller folkbokföringslagen (1991:481). Vi anser dock inte att det är nöd- vändigt att göra några ändringar i dessa lagar. Lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet reglerar enbart behandling av verkliga personuppgifter. De aktuella uppgifterna är fik- tiva. har ändå menat att även fiktiva personuppgifter är verkliga personuppgifter då personuppgiftsbegreppet omfattar all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en person som är i livet (se 3 § personuppgiftslagen [1998:204]). Vi delar inte den uppfatt- De uppgifter det här är fråga om hänför sig inte till den verklige Prop. 2005/06:149 tjänstemannen utan ger endast sken av att det existerar en annan person. har även förordat att det görs ett tillägg till 1 § folkbokfö- ringslagen att kvalificerade skyddsidentiteter skall registreras i folkbok- föringsdatabasen. Vi bedömer att detta inte är nödvändigt. Registrering av en kvalificerad skyddsidentitet i folkbokföringsdatabasen kommer nämligen inte att grunda sig på folkbokföring i egentlig mening utan på ett beslut om tilldelning av kvalificerad skyddsidentitet. Det är därför tillfyllest att ett beslut, fattat med stöd av den föreslagna lagen om kvalificerade skyddsidentiteter, anger att uppgifterna skall tas in i folkbokföringsdatabasen. I avsnitt 6.2.5 återkommer vi till frågan om vilka slag av fiktiva per- sonuppgifter som får skapas. Konsekvenser för andra register Såsom har framgått av redogörelsen ovan flyter de fiktiva personuppgif- ter som har tagits in i folkbokföringen vidare in i andra statliga och kommunala register. Eftersom uppgifterna också är tillgängliga för andra än offentliga organ, kommer de också att ligga till grund för samman- ställningar av personuppgifter som företag och organisationer gör. Detta kommer givetvis att gälla även sådana uppgifter i folkbokföringen som ingår i en kvalificerad skyddsidentitet. Mot bakgrund av syftet med skyddsidentiteterna finns det givetvis inte något att invända mot detta. Statskontoret har understrukit att förekomsten av flera register innebär särskilda risker för tjänstemän med kvalificerad skyddsidentitet. Kontoret har särskilt pekat på det förhållandet att förändringar i folkbokföringen inte får genomslag i sidoordnade befolkningsdatabaser. Dessa frågor förtjänar att belysas i det utvecklingsarbete som måste före- gå den föreslagna lagstiftningens ikraftträdande. Någon författningsregle- ring av tillkommande registreringar av de fiktiva personuppgifter som ingår i den kvalificerade skyddsidentiteten framstår dock inte som nöd- vändig. En kvalificerad skyddsidentitet kan också komma till användning vid olika slag av rättshandlingar som sedermera registreras i statliga eller privata register. Ett enkelt exempel är att en tjänsteman som företar en flygresa under skyddsidentitet därvid registreras i ett passagerarregister. Det är också t.ex. tänkbart att den som uppträder under kvalificerad skyddsidentitet som ett led i en infiltrationsåtgärd förvärvar viss registre- ringspliktig egendom, exempelvis ett fordon, i skyddsidentitetens namn eller går in i styrelsen för ett registrerat bolag. Skyddsidentiteten bör då flyta in i vägtrafikregistret respektive aktiebolagsregistret. Inte heller detta kräver någon författningsreglering.