prop · GT03111 · 2006-03-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:111 Försvarsmaktens stöd till polisen vid Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa utökade möjligheter för polisen att begära stöd från Försvarsmakten vid terrorismbekämpning. Om polisen inte har tillgång till sådana särskilda resurser som behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott får begära stöd från Försvarsmakten med insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. En sådan stödinsats skall stå under direkt led- ning av polisen. Stöd får enligt huvudregeln begäras endast efter reger- ingens medgivande. Särskilda regler föreslås för brådskande fall. För- slagen innebär att en restriktiv syn även i fortsättningen skall råda beträffande militär medverkan i polisiär verksamhet. Utgångspunkten är alltså, liksom , att Försvarsmakten inte utför uppgifter som innebär användande av våld eller tvång mot den egna befolkningen. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid Ärendet och dess beredning............................................................... Polisens uppgifter och organisation i samband med 5.2Försvarsmaktens uppgifter vid ett väpnat angrepp på och vid kränkningar av svenskt territorium......... Försvarsmaktens organisation och resurser .... Förordningen (1982:756) om försvars- maktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning) .............. Polisens möjligheter till stöd från andra myndigheter ...... Stöd enligt 6 § förvaltningslagen och 3 § Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning........ 6.2Allmänna utgångspunkter för Försvarsmaktens med- verkan vid polisiär verksamhet ......................................... Stöd från Försvarsmakten ................................................. Stöd från andra myndigheter under regeringen ................ En reglering av Försvarsmaktens stöd till polisen i samband Förutsättningar för stöd..................................................... Ledning vid en stödinsats.................................................. Kompetens - och utbildningsfrågor ................. Beslut om stöd................................................................... En ny lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Polisens behov av stöd i samband ............med terrorismbekämpning (SOU 2005:70) Lagförslagen i betänkandet Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning...................................... Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Polisens behov av stöd i samband med Ordningen i några andra länder ............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. 2Förslag till lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning i form av insatser som kan innebära använd- ning av våld eller tvång mot enskilda. får begära sådant stöd om 1.stödet behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terro- ristbrott, 2.ingripandet kräver resurser av särskilt slag som polisen inte har till- gång till, och 3.regeringen har lämnat sitt medgivande. Regeringens medgivande behövs inte i sådana brådskande fall som kan innebära fara för människors liv eller hälsa eller för omfattande förstö- relse av egendom. skall underrätta reger- ingen om stöd har begärts utan regeringens medgivande. Därefter skall regeringen pröva huruvida beslutet att begära stöd skall undanröjas eller bestå. 2 § Försvarsmakten skall ge stöd om den har resurser som är lämpliga och det inte medför synnerligt hinder i myndighetens ordinarie verksam- het. 3 § En enhet inom Försvarsmakten som ger stöd enligt denna lag skall stå under befäl av en militär chef. När en stödinsats görs, skall enheten och dess chef stå under direkt ledning av polisen. 4 § Vid en stödinsats får endast sådan personal från Försvarsmakten som har lämplig utbildning och erfarenhet för uppgiften medverka. Försvars- makten skall se till att den medverkande personalen har nödvändig kun- skap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. 5 § Den som tillhör Försvarsmaktens personal och som uppfyller de krav som föreskrivs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i fråga om tjänsteställning och kvalifikationer i övrigt har de befogenhe- ter som en polisman har enligt polislagen (1984:387) när han eller hon deltar i en stödinsats som sker med stöd av denna lag. Han eller hon har också vid en stödinsats samma befogenhet som en polisman att gripa personer enligt 24 kap. 7 § första stycket . Vid utövan- det av dessa befogenheter gäller vad som föreskrivs i 8 § polislagen om behov och proportionalitet. 6 § Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med to- talförsvarsplikt är skyldig att delta i verksamhet enligt denna lag endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är uppfyllda. Han eller hon får inte användas för uppgifter som kan med- föra en inte obetydlig risk för att han eller hon kommer att skadas. 7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om verkställigheten av denna lag. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Efter terroristdåden i beslutade regeringen att tillsätta en utredning för att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser i . Utredningen antog namnet 11 september-utredningen. I betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32) föreslog utredaren ett antal åtgärder, bl.a. en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid. Be- tänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2003/2990/PO). Mot bakgrund av 11 september-utredningens överväganden och förslag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid tillkallade re- geringen en särskild utredare för att fortsätta och för- djupa utredningens arbete samt att ta fram ett slutligt förslag till lagstift- ning. I utredningsuppdraget ingick att överväga vilket stöd polisen kan behöva från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristattacker och andra sådana omfat- tande angrepp på samhället. Utredaren överlämnade be- tänkandet Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning (SOU 2005:70). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Lagförslagen i betänkandet finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbe- handlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2005/7313/PO). Inom ramen för remissförfarandet har ett möte hållits i , till vilket samtliga remissinstanser inbju- dits. Regeringen behandlar i denna proposition förslagen i det sistnämnda betänkandet. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådsremissens lagförslag överensstämmer med propositionens. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Som en följd av terroristdåden i har såväl det nationella som det internationella arbetet för att förhindra och be- kämpa terrorism högprioriterats och intensifierats. Den senaste tidens attentat i bl.a. samt i och visar att vikten av samhällets förmåga att hantera omfattande terroristat- tentat inte kan överskattas. Terrorismens utveckling ställer nya krav på myndigheternas agerande när det gäller våld eller hot mot svenska intressen eller mot utländska Hotbilden mot svenska intressen i är för när- Prop. 2005/06:111 varande begränsad. Däremot finns en generellt sett förhöjd risk för terro- ristattentat riktade mot vissa länders intressen i . Oavsett den nu aktuella hotbilden är det nödvändigt att det också i vårt land finns ett re- gelverk och en beredskap som gör det möjligt att ingripa på ett effektivt sätt mot hot och våldshandlingar om hotbilden skulle förändras. I är det en uppgift för polisen att ingripa mot brott och därmed också mot hot och våld av terrorister. De senaste årens omfattande terro- ristattacker på andra håll i världen aktualiserar frågan om och i så fall hur polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myndigheter. är det i viss utsträckning möjligt att använda resurser som Försvarsmakten och andra myndigheter förfogar över för sådana ändamål. Reglerna om detta har emellertid begräns- ningar, framför allt vad gäller Försvarsmaktens möjligheter att använda våld eller tvång mot enskilda. Bistånd från det militära försvaret till poli- sen har i praktiken kommit att begränsas till logistiska stödåtgärder och till hjälpinsatser av räddningskaraktär i akuta lägen där det är fråga om livshotande situationer. För att fullt ut kunna möta hotet från den internationella terrorismen är det av stor betydelse att de resurser som finns i samhället tas till vara på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. I detta sammanhang har För- svarsmakten med sin speciella kompetens och sina unika resurser en sär- skilt viktig roll. Det bör därför övervägas om framför allt Försvarsmakten på ett mer långtgående sätt än vad som är möjligt skall kunna lämna stöd till polisen i dess arbete med terrorismbekämpning. I det samman- hanget bör möjligheterna för Försvarsmakten att bistå polisen på ett sätt som medger att Försvarsmaktens personal i vissa situationer kan använda våld eller tvång mot enskilda tas upp till prövning. Men även andra myn- digheters möjligheter att lämna stöd till polisen bör analyseras. 5.1Polisens uppgifter och organisation i samband med terrorismbekämpning Att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten hör till polisens grundläggande uppgifter. En annan huvud- uppgift för polisen är att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Polisen spelar därmed en central roll för samhällets beredskap och förmåga att förhindra och bekämpa terroristat- tentat mot vårt land. Särskilt betydelsefullt är givetvis det förebyggande och förhindrande arbetet; det främsta målet för polisens verksamhet på detta område måste vara att terroristattentat inte skall inträffa i vårt land. leder polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Detta arbete bedrivs av Säkerhetspolisen. kerhetspolisen har även till uppgift att leda och bedriva polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete Prop. 2005/06:111 som avser den centrala statsledningen eller som har samband med stats- besök och liknande händelser samt annat personskydd i den utsträckning som bestämmer (4 § förordningen [1989:773] med instruktion för och 2 § förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen). Säkerhetspolisen samverkar med den öppna polisen. Exempelvis läm- nar Säkerhetspolisen operativt stöd, främst spaningstjänst, i vissa ären- den. Ett område där samverkan mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen är särskilt framträdande är bevakningen av våldsbenägna extre- mistorganisationer. Säkerhetspolisen ansvarar vidare för administrativa och tekniska frågor som rör hemlig teleavlyssning. Säkerhetspolisens operativa uppgifter i fråga om att möta t.ex. terrorism avser inte direkta polisinsatser ute på fältet. Det är i stället en uppgift för den öppna polisen. Är brottsligheten av särskilt grov beskaffenhet och har den riksomfattande karaktär eller internationell anknytning, får Riks- polisstyrelsen leda polisverksamheten (6 § förordningen med instruktion för ). Arbetet bedrivs då av . Vidare är det en uppgift för de lokala polismyndigheterna att utföra så- dana bevakningsuppgifter som Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar kan föranleda. har således att utföra nödvändig be- vakning av utländska beskickningar, statsledningen och trafikcentrum. En polismyndighet kan vid behov hos begära för- stärkning av . , som är en del av , kan användas som en förstärkningsresurs vid allvarliga händelser i landet. Det gäller t.ex. i samband med gisslansitua- tioner, ingripande mot en beväpnad farlig person, polistaktiska förhand- lingar, kvalificerad spaning och kartläggning i svårtillgänglig miljö. Na- insatsstyrkan står under ledning av den polismyndighet som har anlitat den. Den omedelbara operativa ledningen utövas av ett befäl inom styrkan. Beredskapspoliser är totalförsvarspliktiga som tjänstgör med civilplikt. Beredskapspolisernas huvudsakliga uppgift är att under höjd beredskap delta i sådan polisverksamhet som har anknytning till befolkningsskydd och räddningstjänst. De får emellertid tas i anspråk även för andra lämp- liga polisuppgifter. De får också utan att det föreligger höjd beredskap användas då samhället har utsatts för eller riskerar att utsättas för sär- skilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssyn- punkt. En förutsättning är dock att de ingått avtal med om sådan tjänstgöring. För sådana fall beslutar regeringen att bered- skapspolismän skall tas i anspråk. Vad som i lag eller annan författning är föreskrivet om polismän gäller i tillämpliga delar även beredskapspoliser. Frågor om beredskapspolisens användning och framtid är för närva- Prop. 2005/06:111 rande föremål för överväganden inom . 5.2Försvarsmaktens uppgifter vid ett väpnat angrepp på och vid kränkningar av svenskt territorium 5.2.1Försvarsmaktens organisation och resurser Försvarsmaktens uppgifter och organisation regleras bl.a. i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. I 1 § anges att grunden för Försvarsmaktens verksamhet skall vara förmågan till väpnad strid. I 2 § anges följande uppgifter för Försvarsmakten: Att försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. Hela skall kunna försvaras. Att hävda territoriella integritet. Att bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna ge- nomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säker- hetsfrämjande samarbete samt att kunna lämna stöd till humanitär verksamhet. Att bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrest- ningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. Härutöver skall Försvarsmakten bl.a. leda och bedriva försvarsunder- rättelseverksamhet, leda och bedriva militär säkerhetstjänst samt leda och samordna signalskyddstjänsten inom totalförsvaret. Försvarsmakten skall ha den operativa förmåga, de kompetenser och den insatsorganisation som regeringen beslutar. Försvarsmakten skall även upprätthålla den beredskap som regeringen beslutar. För en närmare redovisning av Försvarsmaktens resurser hänvisas till betänkandet (s. 40 f.). Kompetensfördelningen mellan regeringen och vad gäller be- fogenheterna att sätta in försvarsmakten i strid, att avge förklaring att är i krig samt att bemyndiga försvarsmakten att använda våld för att hindra kränkning av territorium regleras i 10 kap. 9 § reger- ingsformen (RF). Bestämmelserna präglas av en strävan att ge största möjliga inflytande i dessa frågor och att skapa utrymme för ett snabbt agerande av regeringen och försvarsmakten i situationer, där beslut inte kan avvaktas. Enligt 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF får regeringen sätta in försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot landet. I förarbetena till denna bestämmelse uttalade Grundlagberedningen till vars ställningstaganden regeringen och anslöt sig att den ledande principen måste vara att regeringen skall kunna disponera Sveri- ges försvarskrafter till skydd för landet (SOU 1972:15 s. 189). Om en annan stat börjar krig mot skall regeringen kunna sätta in väp- nade styrkor mot angreppet. Det måste, anförde beredningen, vara re- geringens sak att under parlamentariskt ansvar ta ställning till angreppets karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning därefter. När det gäller sättet att bestämma förutsättningarna för ett sådant re- geringsbeslut anknyter grundlagsbestämmelsen till regler om nationernas rätt till självförsvar. Enligt artikel 51 inträder staternas rätt till självförsvar i händelse av väpnat angrepp (if an armed attack occurs). Grundlagberedningen ansåg att det var principiellt riktigt att anknyta den svenska grundlagen till denna terminologi och göra reger- ingens rätt att disponera försvarskrafterna beroende av väpnat angrepp mot landet. Formuleringen utesluter att regeringen beslutar om preven- tivkrig; ett väpnat angrepp skall kunna konstateras. Det torde numera stå klart att en rätt till självförsvar gäller även vid ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet enligt artikel 51 i . Enligt 10 kap. 9 § första stycket andra meningen RF får i övrigt svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till ett annat land endast om medger det, om det är medgivet i lag som anger förutsättning- arna för åtgärden eller om skyldighet att vidta åtgärden följer av en inter- nationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riks- dagen. Även då inte utsätts för väpnat angrepp kan således svensk väpnad styrka insättas i strid eller sändas till annat land. Här tillerkänns ett avgörande inflytande. Som huvudregel gäller därför att medgivande skall inhämtas i varje särskilt fall. har antagit två lagar där beslutanderätten i vissa fall har delegerats till reger- ingen. Regeringen får på grund av medgivande i lag på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av Organisationen för säkerhet och samar- bete i ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands (lagen [2003:169] om väpnad styrka för tjänstgö- ring utomlands). Regeringen får också sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete (lagen [1994:588] om utbildning för freds- främjande verksamhet). I 10 kap. 9 § tredje stycket RF föreskrivs att regeringen får bemyndiga försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Bemyndigande för försvarsmakten med stöd av grundlagsbestämmelsen finns i förordningen (1982:756) om för- svarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning), se avsnitt 5.2.3. Som nämnts regleras i 10 kap. 9 § RF kompetensfördelningen mellan riksdag och regering bl.a. vid beslut om att sätta in för- svarsmakt i strid för att möta väpnat angrepp mot landet från andra stater. Bestämmelsen hindrar alltså inte regeringen från att i samband med terroristbrottslighet disponera över Försvarsmakten på samma sätt som den kan meddela direktiv till förvaltningsmyndigheter i allmänhet (jfr 11 kap. 6 § RF). Med hänsyn till bestämmelsen i 2 kap. 6 § RF som skyddar medborgarna mot påtvingade kroppsliga angrepp måste emellertid ett sådant regeringsbeslut utformas så att Försvarsmakten, om det blir aktuellt att använda våld mot enskilda, agerar med stöd av lag, exempelvis inom ramen för polislagens (1984:387) bestämmelser om Prop. 2005/06:111 laga befogenhet. 5.2.3Förordningen (1982:756) om försvarsmaktens ingripan- den vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning) Som framgår av 10 kap. 9 § tredje stycket RF får regeringen bemyndiga försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av landets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. I enlighet med detta har i IKFN-förord- ningen uttryckligen föreskrivits att, om utländsk militär personal under omständigheter som tyder på fientlig avsikt överskrider gränsen till svenskt territorium eller landsätts inom territoriet från fartyg eller luft- fartyg, vapenmakt utan föregående varning skall tillgripas. Ett bemyndi- gande att tillgripa vapenmakt utan föregående varning gäller enligt för- ordningen också i flera andra fall, bl.a. om utländska statsfartyg överskrider den svenska territorialgränsen under omständigheter som tyder på fientlig avsikt och om det från utländska statsluftfartyg begås våldshandlingar mot mål inom svenskt territorium, från svenskt territo- rium mot mål utanför territoriet eller mot svenska fartyg eller luftfartyg på eller över fritt hav. Detsamma gäller utländska oidentifierade luftfar- tyg som överskrider den svenska territorialgränsen under omständigheter som tyder på fientlig avsikt. 5.3Polisens möjligheter till stöd från andra myndigheter Som framgår av bl.a. 11 september-utredningens kartläggning har många myndigheter resurser som är angelägna att använda i kampen mot terror- ismen. Utöver polisen gäller detta framför allt Försvarsmakten men även många andra myndigheter berörs. För många myndigheter är det frågan om åtgärder som redan hör till deras respektive uppgifter. Exempelvis kan nämnas vissa av Kustbevak- ningens uppgifter inom sjöfartsskyddet. Ett annat exempel är Migra- tionsverket som enligt sin instruktion skall bistå Säkerhetspolisen i dess verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och i frågor som rör terrorism. För dessa fall behövs inga särskilda lagregler eller andra föreskrifter för att myndigheterna skall kunna bidra till poli- sens terrorismbekämpande verksamhet. I andra fall är det fråga om stöd som kan lämnas till polisen i enlighet med särskilda författningar eller annan reglering. En sådan reglering är förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. En annan är 6 § förvaltningslagen (1986:223). Stöd kan även lämnas en- ligt särskilda överenskommelser mellan polisen och andra myndigheter. 5.3.2 Försvarsmakten Prop. Försvarsmakten har på olika sätt gett stöd till samhället i övrigt. Även om det allt övervägande antalet stödinsatser har gällt rädd- ningstjänst, har Försvarsmakten också lämnat andra former av stöd, t.ex. till polisen. Som exempel kan nämnas mark- och lokalupplåtelser, trans- porter av personal och utrustning, verkstadsresurser, trafikdirigering, röj- ning av explosivämnen och brobyggen. I sådana stöduppgifter har För- svarsmakten medverkat med i första hand anställd och totalförsvarsplik- tig personal, men även med hemvärns- och frivilligpersonal, t.ex. total- försvarspliktiga som tjänstgör enligt särskilt avtal. Dessutom har För- svarsmakten hyrt ut eller lånat ut olika materiella resurser. Ett annat ex- empel är vissa insatser i luftrummet i samband med internationella topp- möten och liknande. Det har här varit fråga om övervakning av luftrum- met och vissa åtgärder vid överträdelser av beslut om restriktioner i luft- rummet som utfärdats av Luftfartsstyrelsen. Generella bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet finns i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verk- samhet (stödförordningen). Förordningen gäller dock inte för sådant stöd från Försvarsmakten till civil verksamhet som regleras särskilt i lag eller förordning. Ett sådant exempel är skyldigheten att medverka i rädd- ningstjänst och vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen enligt 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Inom ramen för stödförordningen får Försvarsmakten lämna stöd till polisen, , , andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting. Under vissa förhållanden får stöd lämnas även till enskilda.