prop · GT03129 · 2006-03-21 00:00:00 — Maximibeloppet bör även beträffande denna avgift bestämmas till , motsvarande vid direktivets ikraftträdande. Avgifter som motsvarar eller ligger i närheten av maximibeloppet är avsedda för de grava fallen. Det kan röra sig om upprepade överträdelser eller fall som rör ett stort antal personer och där ingen rimlig förklaring finns till att de aktuella uppgifterna inte har lämnats. När det gäller normala fall bör emellertid en betydligt lägre avgift kunna fastställas. Direktivets föreskrift om att sanktionerna skall vara avskräckande, effektiva och proportionerliga måste dock alltid beaktas. Förslaget innebär att den aktuella polismyndigheten skall fatta beslut om den särskilda avgiften. Beslut om särskild avgift för transportörer som brustit i sin kontrollskyldighet överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Vid överklagande till kammarrätten krävs det prövnings- tillstånd. En motsvarande ordning för transportörer som brustit i sin uppgiftsskyldighet skulle uppfylla direktivets krav på effektiva rättsmedel för de transportörer mot vilka rättsliga åtgärder vidtagits i syfte att ålägga dem påföljder. En sådan ordning bör därför införas även beträffande dessa avgifter. 5.4.3Insamling och överföring av uppgifter Regeringens förslag: Transportörerna skall fullgöra sin uppgiftsskyldighet genom att samla in uppgifter och sedan elektroniskt föra över dessa till . Om det inte är möjligt med elektronisk överföring skall transportörerna föra över uppgifterna på annat lämpligt sätt, t.ex. via telefax. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: SAS rekommenderar också att endast uppgifter som finns att tillgå i passens s.k. maskinläsbara zon, skall bli föremål för uppgiftsskyldigheten. Detta skulle stämma överens med en kommande ICAO-standard. Skälen till regeringens förslag: Medlemsstaterna skall enligt artikel 6 punkten 1 andra stycket i direktivet se till att vissa uppgifter om passagerarna samlas in av transportörerna och förs över elektroniskt eller, om sådan överföring är omöjlig, på annat lämpligt sätt förs över till de myndigheter som ansvarar för genomförandet av gränskontroller vid de yttre gränser som passagerarna passerar vid sin inresa på en medlemsstats territorium. Det rör sig om uppgifter om nummer på och typ av resehandling som används, nationalitet, fullständigt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället för inresa till medlemsstaternas territorium, transportkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare vid transporten och ursprunglig ort för ombordstigning. Som föreslagits i avsnitt 5.4.1 skall transportörer, som luftvägen skall transportera passagerare till från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har slutit avtal om samarbete enligt med konventionsstaterna, så snart incheckningen avslutats på begäran av aktuell polismyndighet föra över information om ankommande passagerare. Informationen skall föras över till som skall spara uppgifterna i ett register, se vidare avsnitt 5.4.4. Som följer av direktivet skall informationen i första hand föras över elektroniskt. Med hänsyn till att uppgifterna skall överföras till och sedan sparas i ett register, finns ingen anledning att förordna att transportörerna skall kunna lämna uppgifterna på så sätt att de görs läsbara genom s.k. terminalåtkomst. Elektronisk överföring torde för det mesta inte möta några hinder. Om det undantagsvis inte är möjligt får emellertid ett annat lämpligt alternativ väljas. Ett sådant alternativ kan vara överföring av uppgifterna per telefax. Regeringens förslag: skall spara de uppgifter som transportörerna för över till dem i ett register, passagerarregistret. Uppgifterna i passagerarregistret skall gallras efter överförandet om inte uppgifterna behövs för att en polismyndighet skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter. Uppgifterna i registret får i ett sådant fall stå kvar till dess att polismyndighetens uppgifter är slutförda. En ny registerförfattning som behandlar passagerarregistret, lagen om passagerarregister, införs. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ombudsmän anser att lagtexten i 9 § andra stycket i förslaget till lag om passageraruppgifter bör förtydligas så att det framgår att med lagstadgade uppgifter åsyftas uppgifter i anslutning till personkontrollen vid gränser. anser att det råder osäkerhet när det gäller frågan om hur uppgifterna i passagerarregistret får användas. Den svenska gränskontrollen omfattar såväl migrationskontroll som brottsbekämpning. delen inryms olaglig invandring och terrorism men också annan brottslighet som kan sägas vara gränsöverskridande. anser att uppgifter i passagerarregistret bör få användas om de behövs för att bekämpa all gränsöverskridande brottslighet. Det framgår inte om en sådan användning av uppgifterna skulle vara förenlig med 4 §. påpekar styrelsen att frågan om möjligheten att använda uppgifterna för sökning i () eller andra polisiära dataregister inte har tagits upp i promemorian. för sin del som ett naturligt led i gränskontrollen att uppgifterna i passagerarregistret får stämmas av mot den information som kan finnas i SIS och andra polisiära register. För att undvika oklarheter bör frågan om sökning i SIS m.fl. register beröras under den fortsatta beredningen av Säkerhetspolisen påpekar att syftet med direktivet är att det även skall användas i kampen mot terrorism men att förslaget till lag om passagerarregister synes innebära att Säkerhetspolisen inte har möjlighet att begära in uppgifter från transportörerna trots att Säkerhetspolisen har till uppgift att leda och bedriva polisverksamhet när det gäller Vidare anser Säkerhetspolisen att det bör övervägas om inte Säkerhetspolisen bör ha direktåtkomst till uppgifterna för att använda dessa i sitt arbete med att bekämpa terrorism. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering är det en ingripande åtgärd i den personliga integriteten att registrera de uppräknade passagerar- uppgifterna och ombudsmannen anser att det är angeläget att berörda myndigheter säkerställer att tillämpningen av bestämmelserna sker med påtalar att begränsningen av rätten att ta del av allmänna handlingar anges direkt i sekretesslagen och detta upprepas inte med motsvarande generella hänvisning i andra jämförbara ifrågasätter om det därför är lämpligt att påpeka detta särskilt i den föreslagna lagen om anser att det bör övervägas om behandlingen av passageraruppgifter skall regleras i en särskild lag eller i en för polisväsendet mer generell lag, särskilt då det samlade tillämpningsområdet i nuvarande polisdatalag får anses stämma ganska väl överens med de skäl som legat till grund för direktivet om skyldighet att lämna passageraruppgifter. påpekar att i lagen definieras personkontroll medan direktivet använder begreppet gränskontroll. Någon närmare förklaring till varför man i lagförslaget valt ett annat begrepp än det som finns i direktivet ges inte i promemorian. Den definition som begreppet personkontroll ges i promemorians lagförslag är dessutom en annan än den som gränskontrollutredningen föreslagit i sitt betänkande. Luftfartsstyrelsen anser att en uttrycklig hänvisning till personuppgiftslagen i relevanta paragrafer skulle bidra till en ökad tydlighet i stället för det generella stadgandet i 1 § förslaget till lag om passagerarregister. påpekar att det kan förekomma att uppgifter förs över på annat sätt än på elektronisk väg, exempelvis genom telefax, och samfundet anser att det bör framgå att handlingen i förekommande fall skall makuleras timmar efter översändandet. Skälen för regeringens förslag De myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna skall enligt artikel 6 punkten 1 andra stycket i direktivet spara uppgifterna i ett tillfälligt register. När passagerarna har rest in i landet skall dessa myndigheter enligt tredje stycket radera uppgifterna efter översändandet om inte uppgifterna behövs senare för att myndigheterna skall utföra sina lagstadgade uppgifter enligt nationell lag och i enlighet med bestämmelser om uppgiftsskydd enligt dataskydds- direktivet. Är personuppgiftslagen tillämplig på registret? Dataskyddsdirektivet är införlivat i svensk rätt genom personuppgifts- lagen (1998:204, PUL). I direktivet om uppgiftsskyldighet talas om att de aktuella uppgifterna skall sparas i ett tillfälligt register. I personuppgiftslagen används inte termen register trots att dataskyddsdirektivet innehåller denna term. I personuppgiftslagen anges i stället att lagen gäller dels för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad, dels för annan behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 § PUL). Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring (3 § PUL). Något krav på viss varaktighet av t.ex. lagring av uppgifter uppställs inte. I det aktuella registret kommer uppgifter att registreras och lagras samt sannolikt också behandlas på annat sätt. 2005/06:129 Personuppgiftslagen är därför tillämplig på registret. Uppgifterna kan svårligen föras in i något befintligt register. I stället måste ett nytt register inrättas. Som beteckning på detta register föreslås passagerarregistret. Krävs en ny registerförfattning? Personuppgiftslagen innehåller endast generella bestämmelser. Särregler finns i särskilda författningar, s.k. registerförfattningar. Om reglerna i dessa andra författningar avviker från personuppgiftslagen, skall särreglerna gälla (2 § PUL). De regler som behandlar just passagerarregistret, bl.a. vilka personuppgifter som får behandlas och gallringsfrister, måste därför finnas i en registerförfattning. Detta kan åstadkommas genom att regler införs i en befintlig författning eller att en ny registerförfattning som endast behandlar passagerarregistret införs. Det finns en rad författningar utöver personuppgiftslagen som reglerar Polisens möjligheter att behandla personuppgifter och föra olika slags register. Det rör sig om polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem och polisdataförordningen (1999:81). Lagarna om belastningsregister, misstankeregister och om Schengens informationssystem behandlar respektive register. Det är därför inte lämpligt att föra in bestämmelser om passagerarregistret i dessa författningar. har framfört att det inom ramen för beredningen av en ny polisdatalag kan finnas anledning att överväga om det är erforderligt och lämpligt med en särskild registerlag för passageraruppgifterna. Myndigheten har även påtalat att den särskilda registerlagen inte reglerar behandlingen av passageraruppgifterna av annan myndighet som ges möjlighet att begära in uppgifterna. Polisdatalagen med därtill kopplad förordning gäller vid behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Behandlingen av personuppgifter skall i detta fall underlätta verkställande av personkontroller vid de yttre gränserna i syfte att effektivisera kontrollen av inresande personer och brottsbekämpningen. Gränskontroll- verksamhet innefattar såväl migrationskontroll som brottsbekämpning. Bestämmelser om passagerarregistret bör därför inte heller införas i polisdatalagen eftersom den lagen främst innehåller bestämmelser om register för den brottsbekämpande verksamheten. En ny register- författning, lagen om passagerarregister, skall därför införas. Polisdatalagen skall inte gälla för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen om passagerarregister. I den utsträckning uppgifter begärs in av annan myndighet torde uppgifterna få behandlas enligt vad som gäller i övrigt för personuppgifter hos den mottagande myndigheten. Förslag till lag om passagerarregister Den föreslagna lagen om passagerarregister är en registerförfattning som behandlar passagerarregistret. I 1 § i den föreslagna lagen anges att skall med hjälp av automatiserad behandling föra ett passagerarregister. är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret. Lagen skall gälla utöver personuppgiftslagen vid behandling av personuppgifter i passagerar- registret. Om bestämmelserna i lagen om passagerarregister avviker från bestämmelserna i personuppgiftslagen, skall alltså bestämmelserna i lagen om passagerarregister tillämpas. I de frågor som inte regleras av lagen om passagerarregister, gäller däremot bestämmelserna i personuppgiftslagen. I 4 § i den föreslagna lagen anges ändamålet för förande av passagerarregistret. Detta är underlättande av verkställandet av personkontroller vid gräns mot stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt med konventionsstaterna. I lagen definieras bl.a. begreppen personkontroll och . Lagen innehåller en reglering av vilka uppgifter personregistret får innehålla och det anges att passagerarregistret endast får innehålla uppgifter som förts över i enlighet med den föreslagna lydelsen av 9 kap. 3 a § NUtlL. Person- uppgifter ur passagerarregistret skall lämnas ut på begäran av en polismyndighet och för verksamhet som avses i 4 §. Polismyndigheterna får ha direktåtkomst till registret. anser att det råder osäkerhet när det gäller frågan om hur uppgifterna i passagerarregistret får användas och påpekar att den svenska gränskontrollen omfattar såväl migrationskontroll som brottsbekämpning. påpekar också att frågan om möjligheten att använda uppgifterna för sökning i () eller andra polisiära dataregister inte har tagits upp. Uppgifterna i registret får användas för genomförande av personkontroller vid de yttre gränserna i syfte att effektivisera kontrollen av de personer som passerar gränsen. I samband med inresekontrollen söker polismyndigheten i SIS m.fl. register. Därav följer att polismyndigheten som ett led i gränskontrollen måste kunna stämma av uppgifterna i passagerarregistret mot den information som kan finnas i SIS och andra polisiära register. Säkerhetspolisen () har påpekat att förslaget till lag om passageraruppgifter synes innebära att inte har möjlighet att begära in uppgifter från transportörerna trots att har till uppgift att leda och bedriva polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning. Av artikel 3 i direktivet följer att uppgifter om passagerare skall sändas över på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna. I är det enligt 9 kap. 1 § NUtlL polismyndigheterna som ansvarar för in- och utresekontrollen av personer vid de yttre gränserna. Att inte anges i lagen följer av att inte har som uppgift att ansvara för personkontrollen enligt 9 kap. 1 § NUtlL. är emellertid en del av (se 1 och 2 §§ förordningen [2005:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen samt 1 § förordningen [1989:773] med instruktion för ) och kommer således att ha direktåtkomst till registret i sitt arbete med att Prop. 2005/06:129 bekämpa terrorism. påpekar att i lagen definieras personkontroll medan direktivet använder begreppet gränskontroll. är inte bundet av den terminologi och systematik som anges i direktivet om det avsedda resultatet kan uppnås med annan terminologi och systematik. Termen gränskontroll i svensk rätt omfattar inte endast personkontroll utan även varukontroll. Eftersom syftet är att underlätta verkställandet av kontroller av personer bör termen personkontroll väljas framför gränskontroll. Den definition som begreppet personkontroll ges är som påpekat en annan än den som gränskontrollutredningen föreslagit i sitt betänkande. Direktivet tar endast sikte på kontroll av personer vid inresa till medan den definition som gränskontrollutredningen föreslagit även tar sikte på kontroll vid utresa från och vistelse i . För att avgränsa den kontroll som omfattas av direktivets bestämmelser anser regeringen att den i promemorian föreslagna definitionen bör stå kvar. Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i verksamhet som gäller förande av och uttag ur passagerarregistret för uppgift om enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling. Sekretess i denna verksamhet skall också gälla för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Den sekretess som gäller i verksamheten för enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling skall få företräde framför meddelarfriheten. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak regeringens, dock har absolut sekretess föreslagits gälla endast uppgift om enskilds namn och födelsedatum. Remissinstanserna: Kammarrätten i påpekar att det i promemorian inte har redogjorts för skälen till ställningstagandet att sekretess skall gälla i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register och att det inte har framkommit bärande skäl för att frångå ett annat uttryckssätt än det som används beträffande ett flertal andra register, t.ex. i 9 kap. 17 § sekretesslagen. diskriminering ser positivt på förslaget att införa en särskild ifrågasätter om inte uppgift om medborgarskap bör kunna sekretessbeläggas i de register som tas fram. påtalar att begränsningen av rätten att ta del av allmänna handlingar anges direkt i sekretesslagen och detta upprepas inte med motsvarande generella hänvisning i andra jämförbara ifrågasätter om det därför är lämpligt att påpeka detta särskilt i den föreslagna lagen om Skälen för regeringens förslag: Uppgifter i passagerarregistret kommer enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) att utgöra en allmän handling i den mån uppgifterna i registret finns tillgängliga hos den myndighet som för registret och kan sammanställas med rutinbetonade åtgärder. När det gäller passagerarregistret är det nödvändigt att alla slag av uppgifter kan användas som sökbegrepp om Polisen skall ha avsedd nytta av uppgifterna. Av samma anledning bör samtliga uppgifter kunna redovisas när ett av sökorden anges. Det innebär att vilken sammanställning som helst av uppgifter ur registret är en allmän handling om någon enskild begär att sammanställningen görs. Det är som kommer att föra passagerarregistret, men även polismyndigheterna och föreslås få tillgång till uppgifterna i registret. Om en enskild hos någon av dessa myndigheter begär ut uppgifter ur registret finns sekretessbestämmelser som kommer att omfatta vissa uppgifter i passagerarregistret, nämligen den s.k. förundersökningssekretessen i 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100, SekrL) och den s.k. utlänningssekretessen i 7 kap. 14 § SekrL. Sekretesskyddet för uppgifterna i registret är emellertid inte heltäckande. Det saknas sekretessbestämmelser som kan tillämpas till skydd för svenska medborgares personliga förhållanden, liksom det saknas en bestämmelse till skydd för enskildas och då särskilt juridiska personers ekonomiska förhållanden. Frågan är då om det är nödvändigt att skydda sådana uppgifter. Det kan konstateras att en persons förflyttning från tredje land och in i Schengenområdet kan följas genom uppgifter i passagerarregistret om personens fullständiga namn och födelsedatum samt om avgångs- och ankomsttid för transporten. När det gäller möjligheten att kartlägga en persons förflyttningar in och ut ur ett område har det i förarbetena till lagstiftningen om s.k. trängselskatt gjorts vissa uttalanden (prop. 2003/04:145 s. 103). Det anfördes bl.a. att det är angeläget att den enskildes integritet värnas så långt som möjligt inom ramen för systemet med trängselskatt och att möjligheten att kartlägga en persons förflyttningar in och ut ur ett område som omfattas av trängelskatt därför skall förhindras. Mot denna bakgrund gjorde regeringen den bedömningen att det är nödvändig att undanta vissa uppgifter i de aktuella beskattningsbesluten från offentlighet. Dessa uppgifter är uppgift om vilken betalstation bilen har passerat och om tidpunkten för denna passage. För dessa uppgifter råder enligt 9 kap. 1 § SekrL s.k. absolut sekretess. I enlighet med regeringens nämnda uttalande bör möjligheten att kartlägga personers förflyttningar med hänsyn till den enskildes integritet även i nu aktuellt fall förhindras. Uppgifter i passagerarregistret om personers namn och födelsedatum bör därför omfattas av absolut sekretess. Lagrådet har förordat att sekretesskyddet även skall omfatta uppgift om nummer på resehandling, dvs. passnummer eller nummer på identitetskort, eftersom det med ledning av dessa uppgifter kan gå att utröna en passagerares namn och födelsedatum. Med hänsyn till Lagrådets yttrande i denna del anser regeringen att sekretesskyddet även skall omfatta nummer på resehandlingen. Uppgifter i passagerarregistret i övrigt måste typiskt sett betraktas som tämligen harmlösa. Till detta kommer att uppgifter ur registret skall gallras relativt snabbt om det inte finns särskilda omständigheter. Det kan emellertid finnas uppgifter eller sammanställningar av uppgifter som kan missbrukas eller som i ett särskilt fall kan användas till skada för den uppgiften rör. Detta gäller särskilt uppgifter om enskildas, främst transportörernas, ekonomiska förhållanden. Det kan t.ex. röra flygplanens beläggning, vilken kan utläsas om uppgifter om det totala antalet passagerare jämförs med antalet platser i det aktuella flygplanet. Eftersom det sålunda kan finnas risk för att enskilda lider skada om uppgifter om deras ekonomiska förhållanden röjs, bör det finnas möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i passagerarregistret till skydd för enskilds förhållanden av ekonomisk natur. Med hänsyn till att det rör sig om uppgifter som typiskt sett betraktas som tämligen harmlösa bör det föreligga en presumtion för offentlighet. Sekretess bör alltså endast gälla om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Ett rakt skaderekvisit bör därför användas. Sekretess föreslås gälla i verksamhet som avser förande av och uttag ur registret. Kammarrätten i har påpekat att det saknas skäl att frångå det uttryckssätt (anm. i register som förs) som redan används beträffande ett flertal andra register, t.ex. i 9 kap. 17 § SekrL. Sekretesskydd för verksamhet som avser förande av eller uttag ur register är emellertid också ett redan förekommande uttryckssätt, se t.ex. 7 kap. 40 och 42 §§ och 9 kap. 1 § SekrL. För att skydda samtliga uppgifter om namn och födelsedatum, oavsett om de finns i själva registret eller i underlagshandling eller utdrag, är det verksamheten som skall anges som skyddsintresse i sekretessbestämmelsen. Tiden för sekretess för uppgifter i allmän handling bör vara högst . Sekretessen kan emellertid upphöra tidigare om det vid en sedvanlig prövning visar sig att det inte längre finns skäl för sekretess. Med meddelarfrihet avses rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryck- frihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Meddelarfriheten är dock inte oinskränkt. Det är inte tillåtet att uppsåtligen lämna ut en allmän handling som omfattas av sekretess. Det är inte heller tillåtet att åsidosätta tystnadsplikt i de fall som anges i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller i 16 kap. 1 § SekrL. Tystnadsplikten har företräde framför meddelar- friheten på vissa områden. Som framkommit ovan är skyddsbehovet stort såvitt avser uppgifter om enskilds namn och födelsedatum, eftersom dessa uppgifter kan användas till att kartlägga enskildas förflyttningar ut ur tredje land och in i Schengenområdet.