prop · GT03214 · 2006-06-08 00:00:00 — Ett regel- mässigt offentliggörande av resultaten från livsmedelskontrollen skulle ge konsumenterna en mycket bättre insyn i företagens hantering i dessa avseenden. Med en bättre insyn får konsumenterna också ökade möjlig- heter att snabbt och enkelt fatta välgrundande beslut om vilka livs- medelsföretag de vill använda sig av. Av bland annat den konsumentundersökning som utredningen låtit genomföra och erfarenheterna från det system med offentliggörande av kontrollresultat som har infört, kan man dra slut- satsen att konsumenter vill ha och använder sig av uppgifter om livs- medelshantering och livsmedelssäkerhet om de redovisas på ett lätt- åtkomligt och tydligt sätt. Ett införande av ett system för att offentliggöra kontrollresultat ligger vidare i linje med ambitionerna bakom 24-timmarsmyndigheten, det vill säga att förbättra servicen och insynsmöjligheterna för medborgare och företag genom användning av den moderna informationstekniken. Konsumenterna får tillgång till en öppnare förvaltning där service kan lämnas oberoende av kontorstider och geografisk belägenhet. Ett regelmässigt offentliggörande av kontrollresultat kan även påverka konkurrenssituationen mellan olika livsmedelsföretag samt förbättra efterlevnaden av livsmedelsbestämmelserna. Företagare som sköter sin livsmedelshantering och egenkontroll premieras av ett system med regelmässigt offentliggörande av kontrollresultat. De får en möjlighet att på ett enkelt och effektivt sätt visa att de är skötsamma. Företagare som är mindre noggranna med livsmedelshanteringen och livsmedelssäker- heten ges i stället starka incitament att snabbt bättra sig. Företagare vill med all sannolikhet undvika att få rykte om sig att ha dålig eller brist- fällig livsmedelshantering och säkerhet eftersom ett dåligt anseende leder till sämre omsättning. Ett offentliggörande av ett dåligt kontrollresultat direkt efter en kontroll utgör därför en stark drivkraft att arbeta före- byggande med dessa frågor samt att snabbt åtgärda de eventuella brister som upptäcks vid en kontroll. Ett införande av ett system för att regelmässigt offentliggöra resultaten från livsmedelskontrollen utgör således enligt vår bedömning ett instru- ment för att minska risken för matförgiftningar. Det ger konsumenterna möjlighet att välja livsmedelsföretag utifrån en objektiv information om vilka företag som har en god livsmedelshantering och livsmedelssäker- het. Det ger också livsmedelsföretagen och kontrollmyndigheterna starka incitament att höja standarden på livsmedelshanteringen och livsmedels- Prop. 2005/06:214 säkerheten. kommer ett sådant system innebära vissa ökade kostnader för de livsmedelsföretagare som inte sköter sin livsmedels- hantering och livsmedelssäkerhet på ett godtagbart sätt. Ett obligatoriskt offentliggörande kan leda till högre kontrollkostnader till följd av upp- följande kontroller samt i vissa fall en lägre omsättning mot bakgrund av att ett företags oförmåga att uppfylla kraven i livsmedelslagstiftningen synliggörs. Vid en sammantagen bedömning anser vi dock att konsu- ment- och folkhälsointresset av en förbättrad efterlevnad av livs- medelslagstiftningen väger tyngre än de eventuella negativa konsekven- ser som kan uppstå för livsmedelsföretagarna. Ett viktig led i denna bedömning är att livsmedelsföretagarna själva kan påverka sin situation. Företag som sköter sin livsmedelshantering och egenkontroll kommer inte att belastas av några kostnader för uppföljande kontroller och deras omsättning kommer sannolikt att gynnas av att deras goda förmåga att följa lagstiftningens krav lyfts fram. För att ett införande av regelmässigt offentliggörande av kontrollresultat skall fungera väl behöver, som flera remissinstanser har påpekat, livs- medelskontrollen vila på tydliga, enhetliga och likvärdiga bedömnings- grunder och i sig själv vara likvärdig över hela landet. De omdömen som företagen erhåller efter kontroll måste betyda samma sak oavsett om de erhålls av ett företag i eller i . Resurser för att utföra de extra kontroller, som åtminstone inledningsvis kommer att behöva genomföras under en förhållandevis i samband med att systemet införs, behöver också tillförsäkras. Om kontrollen varierar mellan olika kommuner uppstår brister i infor- mationen till konsumenterna och informationen blir vilseledande. Kon- kurrensen mellan företagen snedvrids och rättssäkerheten för företagarna sätts ur spel. En ojämn kontroll får naturligtvis snedvridande effekter oavsett om resultaten offentliggörs eller inte. Med ett offentliggörande av kontrollresultaten förstärks dock sannolikt effekterna. Redan nu har vissa åtgärder vidtagits inom livsmedelsområdet som underlättar ett införande av systemet. Bland annat har det införts nya livsmedelslagen, vilka innebär att kommuner att uppgifter i den offentliga kontrollen skall kunna delvis av en annan kommun (prop. 2004/05:72, 2004/05:MJU10, rskr. 2004/05:200). Ett utökat samarbete kommunerna emellan kan minska sårbarheten för mindre och resurssvaga kommuner och ge inspektörerna samma möjlighet att specialisera sig som inspek- törer i större kommuner. har också fått i uppdrag att lämna förslag till åtgär- der för att höja den livsmedelshygieniska kompetensen hos dem som hanterar livsmedel yrkesmässigt. Uppdraget skall redovisas till rege- ringen . bedriver vidare ett omfattande arbete i syfte att åstadkomma en jämnare och mer enhetlig kontroll. Bland annat utför myndigheten kommuninspektioner för att granska och stödja kommunernas livsmedelstillsyn. har tagit fram material till så kallade datorbaserade inspektioner. Vid dessa arbetar inspektörerna med mallar och checklistor med bedömningsgrunder. Under inspektionen registrerar inspektören eventuella avvikelser direkt i en handdator. Datorprogrammet samman- ställer sedan automatiskt avvikelserna, och ger ett helhetsomdöme om företagets förmåga att producera säkra livsmedel och leva upp till kraven i livsmedelslagstiftningen. Inspektionsrapporten skrivs ut på plats med hjälp av en bärbar skrivare och resultatet av kontrollen kan diskuteras med företagaren i samband med inspektionen. finns checklistor för storhushåll, livsmedelsbutiker, konditorier och grossister. Inspektionerna har bland annat medfört att kontrollmyndigheternas administrativa belastning minskar. Kontrollrapporter överlämnas direkt på plats och inspektören och livsmedelsföretagaren kan tillsammans gå igenom avvikelsepunkterna och komma överens om en åtgärdsplan. För de företag som kontrolleras direkt av har Livs- medelsverket arbetat fram förslag till instruktioner för kontrollen. För bedömningen av vissa andra typer av livsmedelsföretag än de ovan nämnda har och de kommunala myndigheterna gemen- samt arbetat fram rapportmallar. I propositionen Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m. (prop. 2005/06:128) har föreslagits att en fast årlig avgift bör tas ut för den ordinarie kontrollen för alla livsmedelsföretag. Därigenom förstärks finansieringssystemet och ges bättre förutsättningar för en över landet likvärdig tillsyn. För att säkerställa att en rimlig avgift tas ut och därmed att kontroll bedrivs före- slås i propositionen att de kriterier som bör ingå i timtaxan och en lämp- lig lägsta timtaxa bör meddelas av genom allmänna råd eller i en vägledning. I fråga om storleken på den avgift som kan komma att tas ut av statliga kontrollmyndigheter föreslås att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, i bindande föreskrifter bör kunna fastställa denna. För kontroller som föranleds av att ett företag har brutit mot regelverket, det vill säga extrakontroller, finns bestämmelser i och rådets förordning (EG) nr 882/2004, vilka säger att företagaren själv i sådana fall får stå för kostnaderna. En möjlighet för kontrollmyndigheterna att anställa ytterligare inspek- törer i större omfattning, enligt principen om full kostnadstäckning, kom- mer att finnas efter men det kommer sannolikt att dröja ytterligare innan de ekonomiska ramarna tillåter ny- anställningar i praktiken. Även om arbetet med att göra kontrollen mer jämn och likvärdig över hela landet således har kommit långt bedömer vi att likvärdigheten i livsmedelskontrollen inte är tillräcklig för att i hela landet nu införa ett system med regler för publicering av kontrollresultaten. Ett införande av de föreslagna åtgärderna innebär vidare ett nytt inslag inom livsmedelskontrollen. Det är därför viktigt att få ett underlag för att kunna göra en utvärdering av verksamheten och bedöma behovet och värdet av ett varaktigt system för offentliggörande av kontrollresultat samt hur ett sådant system bör utformas och finansieras. Vid en sammanvägd bedömning finner vi att det är lämpligt att inled- ningsvis införa systemet tidsbegränsat och på försök i ett mindre antal kommuner. Försöksverksamheten bör därefter utvärderas. utvärdering kan en bedömning göras om verksamheten bör bli ett krav för samtliga kommuner och hur den i så fall bör utformas. I utvärde- ringen bör vägas in samtliga positiva och negativa faktorer så långt som är möjligt. De förstnämnda kan vara förbättringar för konsumenterna när det gäller möjligheterna att få tag på säkra livsmedel samt livsmedels- säkerheten i stort. Värderingen av livsmedelssäkerheten kan utgå från den indikator för säker mat som har utarbetat och som innebär mätning av antalet allvarliga avvikelser vid datorbaserade inspektioner. Negativa faktorer kan vara ökad belastning på och ökade kostnader för myndigheterna, betungande avgifter för företagen samt ökad måltillströmning till de allmänna förvaltningsdomstolarna. En avvägning av samtliga omständigheter ger vid handen att en för- söksperiod bör vara relativt lång. Vi bedömer att är en lämplig för- söksperiod. Periodens längd är dock inte helt avgörande för när en utvär- dering kan komma att påbörjas. Skulle det visa sig att det finns tillräck- ligt underlag innan försöksperioden löpt ut, bör utvärderingen kunna inledas . tillämpar vissa kommuner egna system för att offent- liggöra kontrollresultat. Några kommuner har också vid den årliga rapporteringen om livsmedelskontrollen uppgett att de har ett fullgott antal inspektörer eller ett litet överskott av personal. Det finns således sannolikt kommuner som , med befintliga resurser, skulle klara av att införa ett system för regelmässigt offentliggörande av kon- trollresultat. Vi anser att intresse och engagemang för en utveckling av systemet för offentliggörande är väsentligt. Detta kan ha manifesterats på olika sätt av kommunerna, till exempel genom redan pågående försöksverksamhet med offentliggörande av kontrollresultat. Det är vidare mycket viktigt att olika typer av kommuner blir representerade i försöksverksamheten, exempelvis med hänsyn till invånarantal, befolkningstäthet, tillgänglig- hetsproblematik, samarbetsformer med andra kommuner, branschens struktur m.m. Det är också önskvärt med en geografisk spridning av de deltagande kommunerna. Ambitionen är dock inte att få till stånd ett i statistisk mening representativt urval, vilket skulle kräva alltför många försökskommuner, utan ett så brett urval som möjligt. En grundförutsättning för att delta bör vara att kommunen bedöms ha de resurser som krävs för att genomföra systemet på ett sätt som garan- terar rättssäkerheten för och likvärdigheten i behandlingen av livsmedels- företagarna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför besluta vilka kommuner som skall få delta i försöksverksam- heten för att på så vis uppnå den önskade rättssäkerheten och likvärdig- heten. De kommuner som är intresserade av att tillämpa systemet bör ansöka om detta hos regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer. Enligt vår mening har de bästa förutsättningarna att bedöma hur många kommuner som bör ingå i försöksverksamheten samt vilka kommuner som har förutsättningar att kunna genomföra systemet . Till en början skall det alltså vara frivilligt för kommunerna att ansluta sig till systemet. Blir utfallet av försöksverksamheten positivt är dock målsättningen, som redan nämnts, att systemet längre fram skall införas i Regeringen avser att återkomma i frågan när försöksverk- Prop. 2005/06:214 samheten har utvärderats. Livsmedelsföretagare som skall omfattas Regeringens förslag: Livsmedelsföretagare som tillhandahåller livs- medel direkt till slutkonsument skall normalt omfattas av systemet för offentliggörande av livsmedelskontroll. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att samtliga registre- rade och godkända livsmedelsföretag skall omfattas av kravet på offent- Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inget att erinra mot det. Ett par kommuner förespråkar vissa undantag från kravet på offentliggörande, till exempel för verksam- heter som bedrivs såsom marknader. styrelsen i är av motsatt åsikt och förespråkar att även tillfälliga verksamheter, så kallade § 16-tillstånd, av konkurrensskäl bör omfattas av kravet på offentliggörande. ningen att det kan finnas skäl att föreskriva om undantag för livsmedels- företag som bedrivs men anser att möjligheten att kontrollera denna typ av verksamheter bör utredas. Skälen för regeringens förslag: Det huvudsakliga skälet för att införa ett system med offentliggörande av kontrollresultat är att ge framför allt konsumenter information om företagens livsmedelshantering och livsme- delssäkerhet så att de kan göra välgrundande val av vilka företag de vill använda sig av. För företag som inte säljer varor direkt till slut- konsument, till exempel viss livsmedelsindustri, är såväl möjligheterna att informera som intresset för informationen sannolikt avsevärt mindre än för företag som konsumenterna har direkt kontakt med. med offentliggörande av kontrollresultat innebär ofrånkomligen vissa Dessa kostnader drabbar i slutändan huvudsakligen konsu- Det finns därför anledning att begränsa systemet till de led i livsmedelskedjan där ett offentliggörande är mest efterfrågat och kan antas få bäst effekt. Till skillnad från utredningen föreslår vi därför att systemet med offentliggörande av kontrollresultat endast skall tillämpas på sådana livsmedelsföretagare som tillhandahåller livsmedel direkt till Om en konsument eller annan intressent i något fall skulle vilja ta del av kontrollresultat från företag som inte tillhandahåller varor direkt till slutkonsument och därmed faller utanför systemet kan de med stöd av allmänna bestämmelser begära att få se inspektions- rapporterna från de aktuella företagen. Detta innebär exempelvis att restauranger, livsmedelsbutiker och korvkiosker kommer att omfattas av krav på offentliggörande medan mejerier och köttberedningsföretag normalt sett inte kommer att göra det eftersom de inte tillhandahåller direkt till slutkonsumenter. I vissa speciella fall kan det vara tveksamt om ett offentliggörande av resultat från livsmedelskontrollen är meningsfullt ens för alla livsmedels- företagare som säljer varor direkt till slutkonsument. förflyter mellan de offentliga kontrollerna och redovisningen av dem, Prop. 2005/06:214 desto större risk finns det att resultaten är missvisande. vallerna mellan publiceringen av resultaten är för långa kan riktigheten av resultaten ifrågasättas och förtroendet för systemet urholkas. då de nya EG-bestämmelserna om livsmedelshygien och kontroll börjar tillämpas skall den offentliga livs- medelskontrollen vara riskbaserad. Detta innebär att frekvensen av kon- trollerna hos ett företag bestäms utifrån en risk- och erfarenhetsbedöm- ning av företaget. Kontrollerna skall ske utan förvarning och genomföras i alla led i livsmedelskedjan, således såväl i produktions- som distribu- tionsleden. Medlemsstaterna är skyldiga att bedriva samma kontroll av alla produkter, oavsett om de är ämnade för den nationella marknaden, gemenskapsmarknaden eller export till tredje land. Detsamma gäller för kontroller av livsmedel som importerats från en annan medlemsstat. Företag som bedriver verksamhet med låg riskfaktor och sköter sig väl kan till följd av den nya lagstiftningen få en mycket låg kontrollfrekvens. För dessa företag kan det vara missvisande att offentliggöra resultaten i de fall det skett faktiska försämringar i deras livsmedelshygien . För tillfälliga verksamheter som bedrivs , exempelvis under en marknad, kan, som utredningen framhållit, det meningsfulla i att offentliggöra resultaten också ifrågasättas. För att möjliggöra undantag för sådana verksamheter där tillräckliga skäl för offentliggörande inte kan anses föreligga bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, i första hand , kunna föreskriva om undantag från kravet på offentliggörande. Denna rätt omfattas av det bemyndigande som vi föreslår i kapitel 8. 7 Offentliggörandets närmare utformning Regeringens bedömning: Resultat från den offentliga livsmedelskon- trollen bör offentliggöras genom att kommunerna publicerar dem på sin hemsida. Livsmedelsföretagarna bör vidare vara skyldiga att direkt efter en kontroll anslå resultaten och en dekal som symboliserar det helhetsomdöme företaget fått vid den senaste kontrollen, väl synligt i livsmedelslokalen. Symbolen bör finnas med även i det material som kommunerna publicerar på hemsidan. Livsmedelsföretagarna bör ha rätt att få extra kontroller utförda inom samt rätt att lämna kompletterande uppgifter till kontrollresultaten. De sammanfattande kontrollrapporterna kan överklagas enligt bestämmelserna i livsmedelslagen. Bestämmelserna om skadestånds- skyldighet vid fel eller försummelse i skadeståndslagen kan i före- kommande fall bli tillämpliga. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. I utredningen föreslogs dock även att företagare som säljer livsmedel på Internet skall anslå den sammanfattande kontrollrapporten på sin hemsida. Remissinstanserna: och kommun tillstyrker förslagen i betänkandet i sin helhet. Ett antal remissinstanser har lämnat synpunkter på förslaget angående rätten till extra kontroller. Flera remissinstanser har pekat på att det kan bli svårt för kontrollmyndigheterna att klara av de extra kontrollerna inom de utsatta tidsfristerna, särskilt i små kommuner. Några remiss- instanser däribland påpekar att rätten till extra kon- troller kan vara svår att förena med det vanliga, riskbaserade kontroll- systemet. Det kan till exempel bli svårt för myndigheterna att planera och fullfölja den ordinarie kontrollverksamheten eller leda till att tillsynen styrs mer av krav från företagarna än av kontrollmyndighetens risk- bedömningar. ansluter sig till utredningens förslag till systemets utformning och möjligheterna till snar extrakontroll men understryker att det är viktigt att basera kontrollverksamheten på en risk- baserad strategi så att skötsamma företag inte får omotiverade kostnads- ökningar. Kött och Charkföretagen och Livsmedelsföretagen under- stryker att kontrollfrekvensen aldrig får bli för låg för då missgynnas sådana företag som sköter sig, samt efterfrågar en garanti på att alla livsmedelsföretag får åtminstone en offentlig kontroll . Statskonto- ret, kommun och Kommuner och Landsting ställer sig tvekande till den detaljstyrning av kommunernas livsmedelstillsyn som utredningens förslag innebär och anser att det före- slagna regelverket bör övervägas så att inte mer tvång än nödvändigt tillämpas. , och Chark- företagen, Livsmedelsföretagen, Hotell- och Restaurangföre- tagare och Svensk Dagligvaruhandel anser att det inte bara skall vara en rätt för livsmedelsföretagarna att få kontroller inom de stipulerade tids- fristerna utan också en skyldighet för kontrollmyndigheterna att utföra kontrollerna inom tidsfristerna. kommun anser att det föreslagna systemet verkar komplicerat och omständligt samt påpekar att det finns en risk att mycket av den tid som avsätts för livsmedelsinspektioner istället går åt till formaliteter. Kammarrätten i , Länsrätten i och Justitiekanslern uppehåller sig vid den sammanfattande kontrollrapportens legala status och ifrågasätter utredningens resonemang om att rapporten är att betrakta som beredningsbeslut som normalt sett inte kan överklagas. De flesta remissinstanserna är positiva till eller har inte något att erinra mot sättet för offentliggörande eller de uppgifter som skall offentlig- göras. Statskontoret har framfört att det i betänkandet saknas ett balan- serat resonemang om skillnaden mellan offentliggörande enligt offentlig- hetsprincipens krav och aktiv marknadsföring av myndigheters verksam- het. Behoven av och kraven på offentliggörande är redan nu tillgodo- sedda genom offentlighetsprincipen. Om något mer därutöver behövs bör det prövas om de tillkommande uppgifterna kan ligga utanför det offent- liga åtagandet. Datainspektionen tillstyrker utredningens förslag om vilka personuppgifter som kontrollmyndigheten skall få publicera men anser att bestämmelserna i utredningens förlag kan behöva förtydligas så att det framgår att de reglerar just kontrollmyndighetens publicering. kommun förespråkar ett system där namnen på de livsmedels- företag som blivit godkända vid inspektion publiceras enbart på respek- tive kontrollmyndighets hemsida. kommun tycker att systemet skulle vinna i tydlighet om endast kontrollresultatet från den senaste kontrollen publiceras och tycker att det räcker med att dekalen sätts upp. Kött och Charkföretagen och Livsmedelsföretagen anser att om även annat material än den sammanfattande kontrollrappor- ten skall publiceras på kontrollmyndigheternas hemsida måste det klar- göras vad sådant material är och hur detta skall vara utformat. Justitiekanslern erinrar också om att 4 kap. 3 § yttrandefrihetsgrund- lagen medför att utgivaren av en hemsida har befogenhet att bestämma över dess innehåll så att ingenting får föras in i den mot hans eller hennes vilja. Enligt Justitiekanslern innebär detta att utredningens förslag i fråga om livsmedelsföretagarens egen publiceringsskyldighet måste utredas vidare. Majoriteten av de remissinstanser som har uttalat sig om helhets- omdömena och utformningen av symbolerna bland annat Konkurrens- verket och Konsumentråd är positiva till dem. Symbolerna anses vara informativa och lättförståeliga. Några remissinstanser menar dock att det kan vara svårt att kommunicera till konsumenterna hur all- varlig en röd symbol är jämfört med ett stängningsbeslut och skill- naderna mellan en rak mun och en glad mun. Ett par remissinstanser menar att vad som är väsentligt från konsumentsynpunkt är att få veta om livsmedlen är säkra eller inte. Hotell- och Restaurangföretagare bör en röd symbol endast kunna sättas upp vid en andra inspektion. anser att symbolerna är väl genomtänkta och lätta att förstå men ställer sig sam- tidigt tvekande till vilka livsmedelsföretag som kommer att klistra upp en röd symbol på sin entré. Remissinstansernas syn på utredningens förslag att låta livsmedels- företagarna kommentera den sammanfattande kontrollrapporten har varit delad. Flera remissinstanser betonar att det är väsentligt från rättssäker- hetssynpunkt att livsmedelsföretagen ges en möjlighet att kommentera resultaten. Några remissinstanser är dock negativa till det och menar att det snarare skapar osäkerhet om den juridiska statusen av offentliggöran- det. Ett par remissinstanser efterlyser en möjlighet för kontrollmyndig- heterna att underlåta att publicera kommentarer som är kränkande till sin natur. har i sitt yttrande över utredningens förslag påpekat att den ökade press som ett system med offentliggörande kan medföra för företagen kan leda till ett hårdare arbetsklimat för livs- medelsinspektörerna. i , och ifrågasätter lämpligheten av att en tidigare livs- medelsföretagares resultat skall sitta uppe tills den nya ägaren av före- taget har fått en ny kontrollrapport vid ägarbyten. Det gör även kommun i sitt yttrande. Skälen för regeringens bedömning