prop · GT03149 · 2006-03-28 00:00:00 — I avsnitt 6.2.1 förordar vi dessutom att besluten om att skapa kvalificerade skyddsidentiteter skall fattas genom ett i väsentliga delar enhetligt förfarande, gemensamt för kvalificerade skyddsidentiteter inom polisen respektive Försvarsmakten, fastän av två skilda nämnder. Även detta talar för att reglerna samlas i en gemensam lag. Vilket slag av verksamhet bör de kvalificerade skyddsidentiteterna få avse? Vi har ovan förordat att den nya regleringen bör ges en restriktiv utform- ning. En reglering som ger möjlighet att tilldela samtliga tjänstemän inom polisen och Försvarsmakten kvalificerade skyddsidentiteter skulle uppenbarligen föra för långt. Den nya regleringen bör därför avgränsas till tjänstemän som bedriver de särskilda slag av verksamhet som har behandlats ovan. I den nya lagen bör det sålunda anges att den är tillämplig endast i fråga om poliser beträffande Säkerhetspolisen även andra tjänstemän som har till uppgift att delta i spaning eller utredning avseende brott eller i verksamhet för att förebygga brott. Som vi återkommer till i avsnitt 6.1.2 bör det vara fråga om spanings-, utrednings- eller förebyggande verksamhet som avser brott av mera allvarligt slag. Därutöver bör lagen vara tillämplig på anställda vid med uppgift att, i verksamhet enligt lagen (2000:130) om försvarsunder- rättelseverksamhet, delta i sådant inhämtande av underrättelser som sker med särskilda metoder. Regeringens förslag: En förutsättning för att en tjänsteman skall få till- delas en kvalificerad skyddsidentitet skall vara att användandet av en sådan skyddsidentitet är nödvändigt för att beslutade eller förutsedda åtgärder i verksamheten inte skall röjas. Det skall även krävas att det finns en påtaglig risk för att ett röjande av åtgärden allvarligt skulle mot- verka verksamheten eller utsätta någon som berörs av verksamheten för En tjänsteman inom den brottsbekämpande verksamheten skall kunna tilldelas en kvalificerad skyddsidentitet enbart om han eller hon deltar i arbete som rör allvarlig brottslighet. I ett ärende om kvalificerad skyddsidentitet skall de olägenheter som skyddsidentiteten kan innebära för andra allmänna eller enskilda int- Beredningens förslag innehåller inga särskilda krav i fråga om vilket skyddsbehov som skall krävas för att skyddsidentitet skall få tilldelas. Beredningen har förutsatt att polisen vid användningen av skyddsidenti- teter beaktar behovs- och proportionalitetsprinciperna i polislagen. Remissinstanserna har inte uttalat sig i frågorna. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. och Sve- riges advokatsamfund har dock menat att i fråga om polisverksamhet måste regleringen göra klart vid vilka slag av brottslighet som kvalifice- rade skyddsidentiteter får användas. Skälen för regeringens förslag: Vi har i föregående avsnitt föreslagit att kvalificerade skyddsidentiteter skall kunna tilldelas dels poliser med uppgift att delta i spaning och utredning avseende allvarlig brottslighet eller i verksamhet som avser att förebygga sådan brottslighet, dels andra anställda vid med motsvarande uppgifter. Kvalificerade skyddsidentiteter skall också kunna tilldelas anställda vid ten med uppgift att delta i sådant inhämtande av försvarsunderrättelser som sker med särskilda metoder. En möjlighet för samtliga dessa tjäns- temän att, utan särskilda begränsningar, få kvalificerad skyddsidentitet skulle enligt vår mening föra för långt. Det bör alltså uppställas ytterli- gare villkor som anknyter till behovet av en kvalificerad skyddsidentitet i det enskilda fallet. Att sådana villkor uppställs är naturligt mot bakgrund av att det normalt bara är ett mindre antal tjänstemän inom de aktuella verksamheterna som har arbetsuppgifter där det finns behov av att kunna ha tillgång till skyddsidentiteter av detta slag. Den kvalificerade skyddsidentitetens betydelse för verksamheten Ett sådant villkor bör vara att användningen av kvalificerad skyddsiden- titet i det enskilda fallet är nödvändig för att beslutade eller förutsedda åtgärder inom verksamheten inte skall röjas. Så kan exempelvis vara fal- let när polisen infiltrerar kriminella grupper eller vid polisens kontakter med skyddade vittnen. Därutöver bör det i det enskilda fallet finnas ett skyddsbehov av sär- skilt slag, nämligen att ett röjande av den beslutade eller förutsedda åt- gärden skulle innebära en allvarlig fara för verksamheten. Vi avser där- vid i första hand fara för verksamheten som sådan. Normalt kan dock en myndighet inte bedriva en viss verksamhet om den inte kan trygga den berörde tjänstemannens och dennes anhörigas säkerhet. Det bör därför vara möjligt att tilldela en tjänsteman en kvalificerad skydds- identitet, om det annars inte skulle ha varit möjligt att genomföra en viss åtgärd utan oacceptabla risker för tjänstemannens och hans eller hennes anhöriga. Det bör också vara möjligt att tilldela en tjänsteman en kvalifi- cerad skyddsidentitet om det är påkallat med hänsyn till säkerheten för andra personer som en åtgärd berör, t.ex. informatörer och andra under- rättelsekällor samt skyddade vittnen och andra personer som är föremål för personskydd. Reglerna bör däremot inte omfatta de fall då skydds- behovet inte har något samband med pågående eller planerad verksamhet och det i stället enbart handlar om att skydda den enskilde tjänstemannen och hans eller hennes anhöriga, t.ex. då tjänstemannen har utsatts för hot med anledning av tidigare operationer. Då kan det i stället bli aktuellt att använda reglerna i lagen om fingerade personuppgifter. Av den nya lagen bör därför framgå att en kvalificerad skyddsidentitet skall kunna beslutas enbart om ett röjande av en åtgärd skulle allvarligt motverka verksamheten eller utsätta någon som berörs av verksamheten för allvarlig fara. Med uttrycket någon som berörs av verksamheten avser vi inte bara tjänstemän som deltar i verksamheten med eller utan skyddsidentitet utan också personer med vilka tjänstemännen har kon- takt, exempelvis informatörer och underrättelsekällor eller personer som är föremål för personskydd. Att skyddsbehovet på detta sätt bör kunna vara kopplat till utomstående personer innebär givetvis inte att dessa ut- omstående personer själva skall kunna tilldelas skyddsidentiteter. i stället få skydd enligt lagen om fingerade personuppgifter. Kvalificerade skyddsidentiteter i polisverksamhet bör förbehållas verksam- het som avser allvarlig brottslighet Vidare bör det enligt vår mening krävas att den verksamhet i vilken den kvalificerade skyddsidentiteten skall användas är av särskilt betydelse- Vi är alltså inte beredda att förorda att kvalificerade skydds- identiteter används mera generellt inom brottsbekämpningen. brottsbekämpande verksamhet bör denna därför, som vi redan har varit inne på, vara inriktad på brottslighet av mera allvarligt slag för att den som deltar i verksamheten skall kunna tilldelas en kvalificerad skydds- Vi har övervägt om det i den nya lagen bör preciseras närmare vilka slag av brottslighet som bör kunna föranleda beslut om kvalificerade I utkastet till lagrådsremiss föreslogs inte någon annan precisering än att det måste vara fråga om allvarlig brottslighet. rebyggande rådet har menat att en sådan bestämmelse blir alltför vag och har ansett att det måste preciseras i lagen vilka slag av brottslighet som avses. Vi kan hålla med om att en sådan precisering skulle ha vissa fördelar. står det klart att till- delandet och användandet av kvalificerade skyddsidentiteter i sig inte utgör integritetskränkande åtgärder som kan jämföras med exempelvis användandet av hemliga tvångsmedel. Behovet av en precisering väger alltså, från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt, inte så tungt. dömer dessutom att en sådan precisering t.ex. en bestämmelse om att kvalificerade skyddsidentiteter får tilldelas endast för brottsbekämpande verksamhet som avser misstankar om brott som ger fäng- else (jfr bl.a. 3 § polisdatalagen [1998:622]) skulle leda till betydande I det skede då en spaningsoperation inleds och frågan om att ansöka om en kvalificerad skyddsidentitet aktualiseras kan det uppenbarligen vara mycket svårt att närmare bedöma straffvärdet av den brottslighet som sedermera kommer att bli föremål för spaning. sammanhanget finns anledning att särskilt framhålla att behovet av kvali- ficerade skyddsidentiteter avser kontakter med underrät- telsekällor i kriminalunderrättelseverksamhet; här blir det särskilt svårt att i förväg göra mera exakta avgränsningar av vilken brottslighet som verksamheten får avse. I fråga om vittnesskydd och annat personskydd ligger det i sakens natur att sådant skydd avser att förebygga och för- Prop. 2005/06:149 hindra brott av allvarligt slag men att den befarade brottslighetens exakta natur kan vara svår att förutse. Övervägande skäl talar därför för den lös- ning som föreslogs i utkastet till lagrådsremiss. Huruvida viss brotts- lighet är av så allvarligt slag att den bör kunna föranleda tilldelandet av kvalificerade skyddsidentiteter bör bedömas efter omständigheterna. När det gäller försvarsunderrättelseinhämtning som tjänstemän vid Försvarsmaktens militära underrättelse- och säkerhetstjänst bedriver med särskilda metoder behövs inte något motsvarande rekvisit. Verksamheten får generellt anses vara av så angeläget slag att användandet av kvali- ficerade skyddsidentiteter är motiverat. En proportionalitetsbedömning bör göras Inte heller de nu angivna villkoren är dock, enligt vår mening, tillräck- liga. Dessutom bör behovet av en kvalificerad skyddsidentitet vägas mot de olägenheter som förekomsten av fiktiva uppgifter kan innebära för enskilda eller allmänna intressen. Den som beslutar om huruvida en tjänsteman skall tilldelas en kvalificerad skyddsidentitet bör t.ex. alltid ta i beaktande att fiktiva uppgifter i folkbokföringen leder till sämre folk- bokföringskvalitet (se vidare avsnitt 6.2.3) och att det kan finnas en risk för att enskilda personer vilseleds på ett otillbörligt sätt. Det bör därför alltid krävas att verksamhetens åsyftade resultat uppväger de olägenheter som förekomsten av den kvalificerade skyddsidentiteten kan orsaka för det allmänna eller för enskilda. Det är också angeläget att en kvalificerad skyddsidentitet, om en sådan beslutas, inte ges en vidare omfattning och utformning än vad som i det enskilda fallet är motiverat. De behovs- och proportionalitetsprinciper som finns i exempelvis polislagen och kommer inte att vara direkt tillämpliga när en kvalificerad skyddsidentitet beslutas. De bestämmelser om skyddsbehov m.m. som vi redan har föreslagit får emellertid samma verkan som behovsprincipen i polislagen. I den nya regleringen bör det dessutom ingå en bestämmelse som motsvarar proportionalitetsprincipen i polislagen. I lagen bör det således föreskrivas att en kvalificerad skyddsidentitet får beslutas endast om skälen uppväger det men som den kvalificerade skyddsidentiteten kan innebära för allmänna eller enskilda intressen. Beslut om kvalificerad skyddsidentitet Regeringens förslag: Beslut om kvalificerad skyddsidentitet bör meddelas av nämnder som är fristående i förhållande till den operativa verksamheten. Ansökan om en kvalificerad skyddsidentitet skall göras av den myndighet där den berörde tjänstemannen är anställd (anställnings- myndigheten). Om tjänstemannen är anställd hos den myndighet där beslutet fattas, skall ansökan göras av den enhet inom myndigheten där han eller hon är verksam (anställningsenheten). Ett beslut om skyddsidentitet skall inte kunna överklagas. Regeringens bedömning: I den öppna polisens och Säkerhetspoli- sens ärenden bör besluten om kvalificerade skyddsidentiteter fattas av . När det gäller Försvarsmaktens ärenden bör den be- slutande nämnden ligga inom Försvarsmakten. Beredningens förslag innebär att anställningsmyndigheten (polis- myndigheten) fattar beslut om att tilldela en tjänsteman en skyddsidenti- tet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några in- vändningar mot beredningens förslag. Hovrätten över och Ble- kinge har ansett att det av förslaget inte framgår vem som skall fatta beslut om skyddsidentitet och vad som skall ligga till grund för ett sådant beslut. Bedömningen och förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer nära med regeringens bedömning och förslag. Förslaget i ut- kastet innebär dock att beslutsmyndigheten alltid skall vara helt fristå- ende från de myndigheter där den operativa verksamheten bedrivs. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller har inte haft någon invändning mot bedömningen och förslaget. har dock, såvitt gäller Försvarsmaktens försvars- underrättelseverksamhet, menat att regeringen bör fatta beslut om hur många kvalificerade skyddsidentiteter som skall finnas och att Försvars- makten sedan skall besluta om vilka personer som skall få sådana identi- teter. Riksåklagaren, , Försvarsmakten och Polisför- bundet har menat att beslut bör kunna fattas av anställningsmyndighe- terna. och har ansett att det bör regleras i lag vilken myndighet som skall fatta beslut och vil- ket material som skall utgöra underlag för ett beslut. Skälen för regeringens bedömning och förslag Vem skall besluta, den operativa myndigheten eller ett fristående organ? Beredningen synes ha utgått från att beslutet att tilldela en polis en skyddsidentitet skall kunna fattas av den operativa myndigheten, dvs. Det finns flera omständigheter som talar för en sådan lösning. Den operativa myndigheten är den som bäst kan bedöma beho- vet av att tilldela myndighetens tjänstemän kvalificerade skyddsidentite- Med denna lösning kan förfarandet också utformas förhållandevis obyråkratiskt och smidigt. Dessutom kan antalet personer som behöver involveras i förfarandet hållas nere, något som minskar systemets sårbar- het. Som bl.a. Försvarsmakten har uttalat behöver uppgifter som kan vara mycket känsliga inte föras ut från myndigheten. Andra skäl talar för att beslut om kvalificerade skyddsidentiteter bör fattas av ett i förhållande till de operativa myndigheterna fristående or- gan. Ett system som möjliggör att statens tjänstemän tilldelas och uppträ- der under fiktiva identiteter, som är förankrade i statliga register och handlingar, kan komma att i viss utsträckning påverka medborgarnas förtroende för myndigheterna. Det är därför viktigt att det i ett sådant system ingår funktioner som inför medborgarna kan garantera att beslut om sådana identiteter inte fattas utan goda skäl. I detta perspektiv har ett system där besluten om kvalificerade skyddsidentiteter fattas av ett i för- hållande till de operativa myndigheterna helt fristående organ fördelar. Härvid måste visserligen också som har varit inne på beaktas i vilken utsträckning de redan etablerade funktionerna för kon- troll av de operativa myndigheterna kan tillgodose behovet av förtroende för systemet. Kontrollfunktionernas möjlighet att följa upp enskilda ärenden om kvalificerad skyddsidentitet är dock begränsade och det kan därför hävdas att ett helt fristående beslutsorgan innebär en bättre garanti för att medborgarnas tilltro till systemet med kvalificerade skyddsidenti- teter kan upprätthållas. Det är också lättare för ett helt fristående besluts- organ att väga olika intressen mot varandra och att göra en kritisk upp- följning av fattade beslut. Ett skäl att likväl lägga prövningen på de operativa myndigheterna kan som Riksåklagaren har varit inne på synas vara att antalet ärenden om kvalificerade skyddsidentiteter kommer att bli så förhållandevis be- gränsat. Riksåklagaren har i den delen hänvisat till vad beredningen ut- talat om antalet ärenden; ett tiotal ärenden . Antalet ärenden torde dock komma att bli större än så, särskilt som vårt förslag omfattar ytterli- gare personalkategorier inom polisen och Försvarsmakten. Antalet ären- den utgör därför knappast i sig något skäl att inte lägga uppgiften på en fristående myndighet. Det finns alltså skäl både för och emot ett helt fristående beslutsorgan. För oss är emellertid det centrala att beslutsorganet är fristående och självständigt i förhållande till den operativa verksamheten. Också ett be- slutsorgan som i administrativt hänseende ingår i de aktuella myndighe- terna respektive Försvarsmakten kan därför enligt vår mening godtas under vissa förutsättningar, bl.a. att det är helt skilt från myndighetens operativa verksamhet och att det finns en oberoende funktion för kontroll av verksamheten. Vi diskuterar i det följande de alternativ som vi har övervägt. Bör uppgiften läggas på domstol? I utkastet till lagrådsremiss diskuterades om uppgiften att besluta om kvalificerade skyddsidentiteter borde läggas på domstol. Det konstatera- des att det är den ordning som gäller enligt lag om fingerade personuppgifter. Enligt utkastet är dock uppgiften att handlägga och be- sluta i ärenden om kvalificerad skyddsidentitet av så särpräglat slag att den i stället lämpligen bör anförtros en myndighet. Det framhölls särskilt Prop. 2005/06:149 att det i ärendena förekommer synnerligen känsliga uppgifter, såväl upp- gifter om skyddsidentiteter som används i kvalificerat operativt arbete som uppgifter om själva den operativa verksamheten. Flertalet remissin- stanser har godtagit denna bedömning men ett par remissinstanser har påpekat att också domstolar ibland hanterar mycket känsliga uppgifter. Vi ansluter oss till bedömningen i utkastet till lagrådsremiss. Ett eller två beslutsorgan? Vårt förslag innebär att kvalificerade skyddsidentiteter skall kunna be- slutas för tjänstemän inom två verksamheter av delvis olika slag, brotts- bekämpande verksamhet och försvarsunderrättelseverksamhet. Det finns omständigheter som talar för att besluten om skyddsidentiteter bör sam- las hos ett enda beslutsorgan. Det ger vissa praktiska fördelar och torde dessutom ge de bästa garantierna för att reglerna om kvalificerad skyddsidentitet, vad gäller t.ex. hanteringen av identitetshandlingar och registreringar inom folkbokföringen, tillämpas på ett likartat sätt. Med ett enda beslutsorgan minskar risken för att en kvalificerad skyddsidentitet härleds till en viss operativ myndighet. Med två olika beslutsorgan blir det dessutom nödvändigt att skapa en organiserad samverkan mellan de båda organen samt mellan dem, och övriga verkställande myndigheter i fråga om bl.a. de fiktiva personnummer och övriga fiktiva personuppgifter som skall användas. Mot en ordning med ett enda beslutsorgan talar emellertid som redan har antytts det förhållandet att det här handlar om skyddsidentiteter för två verksamheter som bedrivs med delvis olika metoder och delvis olika syften. En uppdelning på två beslutsorgan skulle också ge fördelar i säkerhets- och kontrollhänseende på så sätt att känsliga uppgifter fördelas på skilda personkretsar. I synnerhet om beslutsorganet inrättas i nära an- slutning till den operativa myndigheten torde risken för att känsliga upp- gifter sprids minska. Den samordning som vi nämnt i fråga om per- sonnummer m.m. hindras inte heller med en uppdelning på två beslutor- gan. Genom en sådan samordning går det även att i ett system med två beslutsorgan undvika att en skyddsidentitet kopplas till den operativa myndighet eller tjänsteman som den hör till. Enligt vår mening väger skälen för en ordning med två beslutsorgan över. Vi föreslår alltså en ordning där beslut om kvalificerade skydds- identiteter beslutas inom två olika beslutsorgan, ett organ för den öppna polisen och Säkerhetspolisen och ett annat organ för Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet. Vilka bör de beslutande organen vara? Som vi ovan uttalat bör beslutsorganen vara helt skilda från de operativa verksamheterna. Ett alternativ som har berörts i utkastet till lagrådsre- miss är att anförtro uppgifterna åt nya myndigheter. Ett annat alternativ, som har diskuterats i utkastet, är att lägga uppgifterna inom , som ju är den myndighet som ansvarar för folkbokföringen. alternativ, nämnt i utkastet, är att lägga uppgifterna på en annan myndig- het med näraliggande uppgifter, lämpligen . Ett fjärde alternativ är att anförtro uppgifterna åt särskilda organ, administrativt knutna till och Säkerhetspolisen respektive Försvars- makten men med oberoende ledamöter som har utsetts av regeringen. Alternativet att skapa en ny myndighet bör enligt vår mening väljas först om det inte går att åstadkomma lösningar inom den befintliga myn- dighetsstrukturen. Ingen remissinstans har förordat att uppgiften läggs på och har uttryckligen tagit ställning mot en sådan lösning. Vi delar uppfattningen att det inte är lämpligt att lägga uppgiften hos Skat- teverket. Vi ser däremot inte några avgörande skäl mot att lägga uppgiften inom . Detta är också den lösning som har förordats av Kam- markollegiet. har bl.a. till uppgift att i ärenden om registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) pröva frågor om utlämnande av uppgifter ur olika register och att granska Säkerhets- polisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen (1998:622). Nämnden handhar alltså redan registerkontrollärenden med anknytning till bl.a. polisverksamhet. Syftet med nämndens verksamhet ligger där- med ganska nära de syften som de aktuella beslutsorganen skall tillgo- dose, nämligen att förordna om att uppgifter skall föras in i statliga regis- ter och handlingar och att bevaka att avvecklande åtgärder företas. Vi bedömer att det inte innebär några svårigheter att åstadkomma en tydlig organisatorisk åtskillnad mellan den verksamhet som nämnden bedriver och den nu aktuella verksamheten (se nästa rubrik). Vi avser därför att inom inrätta en särskild beslutsfunktion för beslut om tilldelandet av kvalificerade skyddsidentiteter åt tjänstemän inom brottsbekämpande verksamhet. Närmare föreskrifter om denna nämnd bör meddelas i förordning. När det gäller beslut om kvalificerade skyddsidentiteter åt tjänstemän inom Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet gör vi dock en något annan bedömning. På försvarsunderrättelseområdet har det, i syfte att säkerställa en god inblick i och kontroll av verksamheten, inrättats en särskild nämnd, . Eftersom nämnden vä- sentligen utgör ett kontrollorgan, är det inte lämpligt att lägga den nu aktuella uppgiften att handlägga ärenden om kvalificerade skyddsiden- titeter hos nämnden. Förekomsten av en sådan särskild granskning som nämnden tillhandahåller ger emellertid enligt vår mening förutsättningar att överväga en lösning där det beslutsorgan som fattar besluten om kvalificerade skyddsidentiteter för tjänstemän inom Försvarsmaktens för- svarsunderrättelseverksamhet rent administrativt ingår i Försvarsmakten. Mot den bakgrunden och med beaktande av försvarsunderrättelseverk- samhetens i flera avseenden särskilt känsliga natur anser vi att beslut om kvalificerade skyddsidentiteter för tjänstemän inom Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet bör kunna fattas av ett beslutsorgan in- rättat inom Försvarsmakten. Beslutsorganet bör dock utformas så att dess självständighet gentemot den operativa verksamheten kan garanteras. En förebild kan härvid vara . Nämnden ingår i Kammarkollegiet men dess ledamöter utses av regeringen (jfr förord- ningen [1994:634] med instruktion för Kammarkollegiet). Det är alltså vår avsikt att inrätta en motsvarande nämnd inom Försvarsmakten. Beslutsorganens sammansättning, handläggningsrutiner m.m. Som vi har konstaterat bör beslut om kvalificerad skyddsidentitet meddelas av i förhållande till den operativa verksamheten fristående En remissinstans har menat att frågor om bl.a. beslutsor- ganets sammansättning bör regleras i lag. Också Lagrådet har menat att lagen bör innehålla uppgifter om beslutsorganets sammansättning. rådet har sålunda föreslagit att det i lagen anges att ordföranden och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare.