prop · GT03133 · 2006-03-22 00:00:00 — De skyddade utrymmena ställs i ordning först under höjd beredskap, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i visst fall beslutar annorlunda (1 §). Det ankommer på kommunen att i samråd med besluta inom vilka områden det skall finnas skyddsrum och skyddade utrymmen. Det skall således råda enighet mellan kommunen och i frågan. Om enighet inte kan nås, skall kommunen hänskjuta frågan till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (2 §). har bemyndigats att fatta det avgörande beslutet i en sådan tvist efter hörande av . får också besluta om ett skyddat utrymme skall anordnas redan innan regeringen beslutar om höjd beredskap (6 kap. 1 § förordningen om civilt försvar). Kommunen skall besluta om byggande av skyddsrum samt, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, kontrollera att inrättade skyddsrum har en tillfredsställande skyddsförmåga. Kommunen skall också besluta om byggande av skyddade utrymmen (3 §). Kommunen skall föra ett register över samtliga skyddsrum i kommunen och över de skyddade utrymmen som planlagts (4 §). Skyddsrummen skall placeras och utformas med hänsyn till Prop. 2005/06:133 befolkningens möjligheter att efter varning hinna fram till dem och att uppehålla sig där som behövs (5 §). Skyddsrummen skall vidare utformas så att de under fredstid kan användas för andra ändamål. De skall dock skyndsamt () kunna ställas i ordning. Syftet är att hålla kostnaderna för skyddsrummen nere genom att de i fred kan används för andra ändamål. Regeringen har bemyndigat att meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta om hur skyddsrum och skyddade utrymmen skall utformas, utrustas och underhållas samt om hur de får användas (6 kap. 4 § förordningen om civilt försvar). I 1116 §§ finns närmare bestämmelser om vem som bär ansvaret för att skyddsrum byggs och underhålls. Skyddsrum har i första hand inrättats vid ny-, till- och ombyggnads- arbeten. För att sådana byggnadsarbeten skall få påbörjas krävs som huvudregel att en bygganmälan görs till i kommunen minst i förväg. Bestämmelser om bygganmälan finns i 9 kap. 2 § (1987:10). En bygganmälan krävs bl.a. vid uppförande eller tillbyggnad av en byggnad (p. 1) och i de fall arbetena avser sådana ändringar av en byggnad som berör konstruktionen av de bärande delarna eller som avsevärt påverkar dess planlösning (p. Förutom bygganmälan skall en särskild skriftlig underrättelse lämnas till kommunen av den som har för avsikt att utföra sådana byggnads- åtgärder som anges i 9 kap. 2 § 1 och 3 inom ett område där skyddsrum skall byggas. Kommunen skall till den som lämnat en sådan underrättelse lämna besked om skyddsrum skall byggas i byggnaden eller anläggningen (s.k. skyddsrumsbesked) och, om så är fallet, lämna uppgift om det antal personer som skall kunna få plats i skyddsrummet. Kommunen skall vidare förelägga den som lämnat underrättelsen att vidta åtgärder i enlighet med beskedet (8 §). Enligt 9 kap. 12 § får byggnadsarbeten inte påbörjas förrän skyddsrumsbesked har företetts för om sådant krävs. Lagen om civilt försvar innehåller inte någon bestämmelse motsvaran- de den som förut fanns i 68 § civilförsvarslagen (1960:74) och som innebar en skyldighet för fastighetsägare att tåla ett intrång i byggnaden för skyddsrumsbyggande. I propositionen till lagen om civilt försvar (prop. 1994/95:7) föreslogs att den nämnda bestämmelsen skulle tas bort och att reglerna om expropriation i stället, vid behov, skulle tillämpas. Enligt 2 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719) får expropriation ske för det militära försvaret eller för annat ändamål som är av särskild betydelse för totalförsvaret. I praktiken kommer expropriation som regel till användning bara när alla andra utvägar att nå det avsedda målet är stängda. I de flesta fall torde den enskilde vara beredd att överlåta mark eller tåla ett intrång på skäliga villkor till den som vill tillgodose ett expropriationsändamål. Principen är att möjligheten till frivillig upp- görelse först bör undersökas innan expropriation tillgrips. Detta har an- setts komma till uttryck i lagen genom 2 kap. 12 § första stycket expropriationslagen där det sägs att expropriationstillstånd inte skall meddelas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt. Den formella gången för byggande av ett skyddsrum kan beskrivas enligt följande. Byggherren anmäler sin avsikt att bygga (8 §). Den som avser att bygga inom ett skyddsrumsområde skall anmäla detta till kommunen, så att denna kan avgöra om skyddsrum skall byggas eller inte. För att efterföljande projektering, byggande och kontroll inte skall försenas bör denna anmälan göras före planerad byggstart. Kommunen lämnar därefter besked om byggande av skyddsrum (8 §), ett s.k. skyddsrumsbesked. Beskedet är ett tidsbegränsat föreläggande kopplat till ett byggobjekt, som beträffande uppförandet följer plan- och bygglagens regler. Skyddsrummet skall vara en funktion i detta bygge. Därefter sker projektering av byggherren. Skyddsrumsbeskedet ger byggherren vetskap om att skyddsrumsfunktionen skall projekteras in i den byggnad han avser att bygga. Det är hans eller hennes ansvar att skyddsrumsfunktionen projekteras enligt de regler som följer av lagen om civilt försvar och därtill knutna förordningar och föreskrifter. När projekteringen är avslutad gör byggherren en bygganmälan. Skyddsrumsbyggandet är kopplat till att byggobjektet som sådant förutsätter bygganmälan enligt för att få utföras. Skyddsrumsfunktionen ingår då som en del i projekteringen och kommer att omfattas av kontrollsystemet. Kommunen kallar därefter till byggsamråd. Ett sådant skall alltid hållas såvitt gäller skyddsrumsfunktionen. Det är dock samma samråd som gäller för hela byggprojektet. Vid byggsamrådet sker en genomgång av hur gällande föreskrifter på området skall kunna uppfyllas (9 §). Byggherren skall kunna visa att skyddsrumsbygget kommer att fullföljas på ett korrekt sätt. Detta gör han eller hon genom att visa upp den genomförda projekteringen av skyddsrumsfunktionen och föreslå en kontrollplan med tillhörande förslag till en sakkunnig på fysiskt skydd (en av certifierad person). beslutar därefter om kontrollplan och sakkunnig. Eftersom kommunen inte får utfärda det slutliga beviset för skyddsrummet förrän alla krav är uppfyllda, är det viktigt att det finns en heltäckande kontroll från byggsamrådet fram till färdigställt skyddsrum. Utan beslutad kontrollplan och sakkunnig kontrollant för skyddsrummet kan därför inte bygget fortsätta. Under byggnationen utför en sakkunnig (fysiskt skydd) kontroller enligt kontrollplan. Kontroll sker genom att samtliga handlingar granskas före byggstart, besiktning sker därefter när schaktning utförts och innan gjutning av golv sker. Vidare skall besiktning utföras före dubbling av väggform och före gjutning av tak. Efter varje besiktning utfärdas ett sakkunnigintyg. nämnda moment är de ur säkerhets- synpunkt viktigaste, men även övriga moment skall kontrolleras. För dessa räcker det dock att byggherren gör en egen kontroll som dokumenteras. Sakkunnigintygen om att olika byggmoment är avklarade utan an- märkning enligt den fastställda kontrollplanen skall lämnas in till Dessa intyg fordras eftersom byggmomenten inte Prop. 2005/06:133 kan kontrolleras när byggnationen är färdigställd. När skyddsrummet har färdigställts gör en besikt- ning med utgångspunkt från de sakkunnigintyg som finns enligt kontrollplanen. Detta är en myndighetsbesiktning inför den ersättning som staten skall betala ut när skyddsrummet är färdigställt. Därefter utfärdar ett skyddsrumsbevis. Beviset innebär att skyddsrummet formellt är ett skyddsrum och att ägaren har underhållsansvar. utfärdar också ett slutbevis. Själva byggnationen, i vilken skyddsrumsfunktionen ingår, är underkastad reglerna i . Detta betyder att ett slutbevis utfärdas när byggpro- jektets kontrollplan är uppfylld. Skyddsrumsbeviset kan ses som en del i detta uppfyllande men har formellt inte med plan- och bygglagens kontrollsystem att göra. Regeringens direktiv till har varit att någon skyddsrumsproduktion inte skall förekomma. Kontrollen av befintliga skyddsrum skall emellertid fortsätta. Innan föreläggande om åtgärder som skall bekostas av staten görs skall kommunen dock förvissa sig om att det finns statliga medel tillgängliga. Dessa kan tas i anspråk för åtgärder inom de särskilt utsatta områdena samt för åtgärdande av särskilt allvarliga fel utanför dessa områden. Om statliga medel inte finns tillgängliga skall åtgärderna noteras som kvarstående brister som skall åtgärdas med statliga medel under ett s.k. anpassningsskede. Enligt 6 kap. 3 § lagen om civilt försvar är det, som sagts, kom- munens ansvar att kontrollera att inrättade skyddsrum har en tillfreds- ställande skyddsförmåga. Kontroll skall ske i den omfattning staten ställer medel till förfogande. Det finns ungefär 70 000 skyddsrum i . Dessa har byggts och har olika byggtekniska förutsättningar och anpass- ningsmöjligheter till den användning byggnaden är avsedd för. Gemen- samt för skyddsrummen är dock att de skall uppfylla vissa tekniska krav för att anses kunna ge ett tillfredsställande skydd. Uppgiften för den kommunala kontrollverksamheten är att tillse att dessa krav uppfylls. Det skyddsrumsregister som kommunen enlig 6 kap. 4 § i lagen om civilt försvar är skyldig att föra utgör underlag för kontrollverksamheten. kontrolleras av skyddsrumsbeståndet. Antalet kontroller styrs som tidigare nämnts av hur mycket medel som anslås därtill av staten. uppgick budgeten till . Enligt 6 kap. 19 § lagen om civilt försvar får regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer besluta att ett utrymme inte längre skall vara skyddsrum. Ett sådant bemyndigande har genom 6 kap. 14 § förordningen (1995:128) om civilt försvar getts till , som efter hörande av , får besluta om avveckling av skyddsrum om det finns särskilda skäl. Berörda fastighetsägare och kommunen skall underrättas om ett sådant beslut. Enligt 10 kap. 1 § för- ordningen om civilt försvar får ett beslut av överklagas hos . Någon rätt till domstolsprövning finns emellertid inte när det gäller frågan om avveckling av skyddsrum. Skyddsrum började byggas i . Först genom bestämmelser som tillkom fick emellertid skyddsrummen den tekniska standard som kan förknippas med begreppet skydds- rum. Enligt riktlinjer från bör därför skyddsrum som är byggda avvecklas, såvida det inte finns särskilda skäl för att de skall få vara kvar. När det gäller skyddsrum byggda senare än 1945 måste det enligt finnas mycket starka och tydliga skäl för att avveckling skall få ske. Grundregeln måste enligt verket vara att skyddsrum skall bevaras och vårdas genom fastighetsägarnas försorg. Den som är skyldig att bygga och utrusta ett skyddsrum har rätt till ersättning av staten för de merkostnader som därigenom uppkommer. Ersättningen bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (6 kap. 20 § lagen om civilt försvar). En ansökan om ersättning görs hos . Skyddsrumsbevis skall bifogas till ansökan. Ersättningen, som består av grundbelopp och tilläggsbelopp, betalas ut av enligt beslut. Ersättningen beräknas enligt schablonbelopp som fastställts genom förordningen. I ersättningen ingår även ersättning för framtida underhåll av skyddsrummet (6 kap. 15 och 20 § förordningen om civilt försvar). Även den som skall bygga, utrusta eller underhålla ett skyddat utrymme eller ett skyddsrum i en befintlig byggnad har rätt till ersättning av staten för sina kostnader. Ersättning lämnas dock inte för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Ersättning beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (6 kap. 22 § lagen om civilt försvar). Även kommunen har viss rätt till statlig ersättning för kostnader som den haft för att bygga skyddsrum (6 kap. 23 § förordningen om civilt försvar). Förslag till lag om skyddsrum Regeringens förslag: En ny lag om skyddsrum införs. Begreppet skyddat utrymme avskaffas. Alla utrymmen för skydd av befolkningen i krig skall ha samma status och vara utformade och utrustade för att motstå verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Om läget skulle kräva skynd- samma åtgärder för skydd av befolkningen i krig får skyddsrummen utformas och utrustas så att de i största möjliga utsträckning motstår sådana verkningar. Planeringsansvaret för skyddsrumsproduktionen centraliseras och läggs över på en statlig myndighet. Även ansvaret för byggande, besiktning och kontroll av skyddsrum, som ligger på kommu- nerna, förs över till myndigheten som har planeringsansvaret. Utredningen om civilt försvar: Utredningens förslag överens- stämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att vitesförelägganden skall kunna prövas i domstol först i samband med att en ansökan om utdömande av vite prövas och en något förändrat straff- bestämmelse i förhållande till utformningen i lagen om civilt försvar. Vidare har utredningen inte föreslagit någon motsvarighet till bestäm- melsen i 7 kap. 5 § lagen om civilt försvar. Remissinstanserna: Bland annat ombudsmän, i , , Styrelsen för psykologiskt försvar, , , , , och kommun har tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat dem utan erinran. Några remiss- instanser, bl.a. , , , kommun och , delar uttryckligen utredningens uppfattning att skyddsrumshanteringen skall centraliseras och ansvaret läggas på en statlig myndighet. Kammarrätten i kan inte se någon anledning att utesluta överprövning av ett föreläggande av vite. i , i , , , och kommun ifrågasätter det lämpliga i att centralisera skyddsrumshanteringen. kommun anser att den statliga myndigheten bör ges möjlighet att kunna delegera hela eller delar av kontrollverksamheten till kommuner med dokumenterad kompetens. Detta så att kommunen kan utföra besiktningar för myndighetens räkning på den lokala nivån. biträder utredningens förslag. Verket anför dock att det bör övervägas att införa en skyldighet för kommunen att, i lägen där det finns skyddsrum i byggnader som blir föremål för handläggning enligt , samråda med den myndighet som får ansvaret för kontroll och registerhållning av skyddsrum. Vidare bör det övervägas i vilken utsträckning regeringsformen (RF) 11 kap. 6 § föranleder behov av lagreglering av besiktningsverksamheten om myn- digheten behöver anlita privata konsulter eller sakkunniga i vissa kommuner i delar av arbetet. Skälen för regeringens förslag Som redan framgått föreskriver lagen om civilt försvar att befolkningen skall kunna erbjudas fysiskt skydd i krig i form av skyddsrum och skyddade utrymmen. De förstnämnda uppförs i fred och skyddar efter iordningställande mot olika typer av vapenverkan. Skyddade utrymmen är ett enklare skydd som planeras i fred och byggs ut under höjd beredskap. Skyddsrumsbyggandet har numera i princip upphört. Regeringens direktiv till har varit att någon ny skyddsrumsproduktion inte skall förekomma. Behovet av lagstiftning och den lagtekniska lösningen Som tidigare nämnts har skyddsrumsbyggandet numera i princip upphört. Vid en översyn av lagen om civilt försvar är det därför nödvändigt att ta ställning till om det finns anledning att behålla det tämligen detaljerade regelverk som finns på området. Mot bakgrund av att det inte går att utesluta att ett förändrat säkerhetspolitiskt läge kan komma att innebära ett behov av att på nytt uppta produktionen av skyddsrum är det dock av stor vikt att det finns ett regelverk på plats som möjliggör att produktion kan ske vid behov. Regeringen anser därför, i likhet med vad utredningen kommit fram till, att det även fortsättningsvis skall finnas en lagstiftning som reglerar såväl hanteringen av befintliga skyddsrum som produktion av nya skyddsrum. Utredningens förslag i denna del har inte heller föranlett några invändningar från remissinstanserna. Regeringen delar således även utredningens utgångspunkt att det skyddsrumsbestånd som finns är en resurs som skall bevaras och kontrolleras för att , om det skulle uppstå ett behov av fysiskt skydd i krig, kunna användas för sitt ändamål. Det befintliga beståndet av skyddsrum skall alltså även i fortsättningen underhållas och kontrolleras. Regler behövs därför för denna verksamhet. Dessutom behövs bestämmelser om vem som skall ha planeringsansvaret för skyddsrumsproduktionen samt en närmare reglering av hur skyddsrumsproduktionen skall gå till. Om en produktion skulle behöva sättas i gång får det i första hand förmodas bli fråga om s.k. bristtäck- ningsproduktion i befintlig bebyggelse. Regelverket bör därför fokusera mera på denna typ av byggande än på ren nyproduktion. En hel del av de befintliga reglerna på skyddsrumsområdet bör således finnas kvar även . Övervägande skäl talar för att dessa samlas i en särskild lag. Ett alternativ skulle kunna vara att inordna dem i lagen om kommunernas och landstingens åtgärder för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Den lagen skulle då emellertid förlora i stringens. Bestämmelserna kommer inte heller att få någon naturlig anknytning till den lagen mot bakgrund av att planeringsansvaret för skyddsrumsproduktionen enligt regeringens förslag inte längre kommer att ligga på kommunerna. Regeringen föreslår därför, i likhet med vad utredningen föreslagit, att det införs en ny lag om skyddsrum. Den av lämnade synpunkten om behov av ytter- ligare reglering i behandlas närmare i avsnitt 11.6. Begreppet skyddat utrymme tas bort I 6 kap. 1 § lagen om civilt försvar definieras skyddsrum respektive skyddade utrymmen. Utgångspunkten måste vara att ett fysiskt skydd skall vara utformat så att det står emot sådana vapen som kan antas komma att användas mot befolkningen vid ett krig. Någon planering under fredstid för skydd med en lägre skyddsgrad än skyddsrum bör därför i princip inte ske. Regeringen föreslår därför inte någon reglering motsvarande den som finns om skyddade utrymmen. Om världsläget skulle utvecklas så att det krävs skyndsamma åtgärder för skydd av befolkningen bör det dock vara möjligt att göra avsteg från den tidigare nämnda utgångspunkten och skapa ett så fullgott skydd som möjligt. Det bör därför finnas en möjlighet att under nämnda förhållan- den få utforma och utrusta skyddsrummen så att de i största möjliga utsträckning motstår verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning. Även i fortsättningen bör regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer få meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta om hur skyddsrum skall utformas, placeras och utrustas samt inom vilken tid de skall kunna iordningsställas. Ansvaret för skyddsrumsverksamheten centraliseras Som tidigare nämnts har skyddsrumsproduktionen alltsedan år 2002 i princip avstannat. Mot bakgrund av den positiva säkerhetspolitiska be- dömning som görs bör det inte på grund av risken för krig bli fråga om att återuppta en produktion av skyddsrum inom överskådlig tid. Och även om det säkerhetspolitiska läget skulle förändras till det sämre är det inte möjligt att närmare förutse hur behovet av skyddsrum då kommer att se ut. Det får mot denna bakgrund antas att det kan bli svårt för många kommuner att upprätthålla en kom- petens på skyddsrumsområdet. Regeringen anser därför, i likhet med flera av de remissinstanser som uttalats sig särskilt i frågan, att planeringsansvaret för skyddsrumsproduktionen bör centraliseras och läggas över på en statlig myndighet. En sådan lösning synes också ur ett samhällsekonomiskt perspektiv vara en bättre lösning än att behålla planeringsansvaret på nivå. Genom att beslutsfattandet centraliseras bör man också lättare kunna få en överblick av det befintliga skyddsrumsbeståndet. Lagrådet har efterfrågat ett klargörande av vad om blir följden om ett skyddsrumsbeslut inte fattas i enlighet med vad som föreslogs i lagrådsremissens 3 kap. 4 § skyddsrumslagen. Mot bakgrund av att Lagrådet ser ett behov av förtydligande kan följande konstateras. Det får anses skäligt att ett skyddsrumsbeslut lämnas från det att frågan väckts hos den beslutsfattande myndigheten. Det kan dock finnas situationer där så visar sig inte vara möjligt, exempelvis till följd av ett förändrat säkerhetspolitiskt läge, ett stort antal ärenden etc. Mot denna bakgrund framstår det inte som lämpligt att reglera tidsfristen i lag. Bestämmelsen har justerats i enlighet härmed. Även ansvaret för byggande, besiktning och kontroll av skyddsrum, som ankommer på kommunerna, bör ligga på den myndighet som ges planeringsansvaret för skyddsrumsproduktionen. En sådan ordning skulle befrämja att kompetensen på området bibehålls. Någon nämnvärd praktisk skillnad för verksamheten innebär förslaget dock inte i denna del. upprättar listor på vilka skydds- rum som skall kontrolleras och den faktiska kontrollen utförs av sakkunniga, som utbildas och certifieras av Om kommunen, utan att det är frågan om en om- eller tillbyggnad, beslutar att ett skyddsrum skall finnas i en befintlig byggnad har kom- munen enligt 6 kap. 13 § lagen om civilt försvar ansvar för att skydds- rummet byggs, utrustas och underhålls. Det medför naturligtvis svårig- heter för kommunen att ansvara för underhållet av skyddsrum som är belägna i byggnader som tillhör någon annan. I praktiken har detta lösts genom avtal mellan kommunen och fastighetsägaren. Det är en lämpligare ordning att ansvaret för underhållet även i dessa fall i fram- tiden, när nya sådana skyddsrum inrättas, läggs på fastighetsägaren. För de redan inrättade skyddsrummen, där avtal vanligen ingåtts mellan kommuner och fastighetsägare och ersättning betalats ut för framtida underhåll etc. bör dock det gamla regelverket fortsätta att gälla. Enligt 6 kap. 4 § lagen om civilt försvar ankommer det på kommu- nerna att föra register över samtliga skyddsrum i kommunen och över de skyddade utrymmen som planlagts. Eftersom kommunerna inte längre skall ha något ansvar för skyddsrumsplaneringen finns det inte anledning att ålägga dem ett ansvar att föra ett skyddsrumsregister. Denna uppgift bör i stället överföras till den myndighet som får ansvaret för skyddsrumsplaneringen. Här kan nämnas att redan har ett centralt skyddsrumsregister och att det därmed inte skulle innebära något nämnvärt merarbete för verksamheten att ta över detta ansvar. får även anses vara en lämplig myndighet att ta över ansvaret för uppgifterna på skyddsrums- området i stort. Vitesföreläggande och skyldigheter för nyttjanderättsinnehavare m.fl. Utredningen har föreslagit att de förelägganden som utfärdas med stöd av den föreslagna skyddsrumslagen skall kunna överklagas först i samband med att rätten prövar om vite skall dömas ut. Kammarrätten i har i sitt remissvar påpekat att man inte kan se något skäl till en sådan ordning. Regeringen anser att det saknas skäl att i detta sammanhang, där det är fråga om förelägganden om åtgärder som skall vidtas av fastighetsägare etc, införa en begränsning i möjligheten att överklaga själva föreläggandet redan vid utfärdandet. I lagen om civilt försvar finns en bestämmelse om att nyttjanderätts- havare i vissa sammanhang har att betala ett skäligt bidrag till ägaren (7 kap. 5 § lagen om civilt försvar). Regeringen anser att denna bestäm- melse fyller en funktion genom att den möjliggör en rimlig fördelning av kostnader i situationer där annars en orimligt stor börda skulle hamna på ägaren. En motsvarande bestämmelse bör därför föras in i den nya skyddsrumslagen. Bestämmelserna om skyldighet att förmedla med- delanden m.m. och svara på frågor (7 kap. 89 §§ lagen om civilt försvar) fyller för skyddsrumshanteringen ingen direkt funktion. 2005/06:133 framstår som föråldrade och några motsvarande bestämmelser har därför inte föreslagits på detta område. Som en följd av att dessa skyldigheter inte längre finns med i regelverket bortfaller även det straffansvar som var kopplat till skyldigheterna på detta område.