prop · GT03115 · 2006-03-22 00:00:00 — I departementspromemorian Erfarenheter av ett utbrett brukarinflytande (Ds 2001:34), konstaterar man bl.a. att frågan om äldres möjligheter till inflytande uppmärksammats alltmer. Äldre personer kan till följd av dålig hälsa ha svårt att själva utöva inflytande. Brukarråd och anhörigråd är positiva och betydelsefulla former för brukarinflytande. Råden är oftast i sin utformning en form av representativt inflytande som behöver kombineras med ett direkt inflytande av den som ytterst berörs av vården och omsorgen. 7.1Hemtjänst i ordinärt boende är basen för omsorgen om äldre i . En väl funge- rande hemtjänst är en förutsättning för att äldre med behov av stöd skall känna trygghet och tillit. Om man är ensamboende eller sammanboende har stor betydelse för behovet av offentliga insatser. Det är i första hand kvinnor som är mottagare av hemtjänstinsatser. av alla äldre med hemtjänst är kvinnor. har det skett en mycket stor förändring av äldreomsorgen och . Den som förr drabbades av sjukdom hamnade på sjukhus, i många fall för långa perio- der, för att sedan få en plats på långvården. Där blev man ofta kvar livet ut. En starkt bidragande orsak till detta institutionsberoende var att det saknades möjligheter att vårda de äldre i deras hem. arbete handlade i stor utsträckning om serviceinsatser såsom städning, inköp och matlagning och möjligheterna att tillgodose behov utanför ordinarie kontorstid var små. I och med Ädelreformen fastslogs allas rätt till en egen bostad. Ansvaret och resurserna för dem som vistades på sjukhusens akutklini- ker, långvården eller på sjukhem fördes över från landstingen till kom- munerna. Institutionstänkandet övergavs och rätten till kvarboende stärktes. Stödet till äldre som önskar bo kvar i sitt ordinära boende har utvecklats bl.a. genom att kommunerna har inrättat kvälls- och natt- patruller vilket gör det möjligt att få hjälp dygnet runt. Äldre personer kan även få trygghetslarm vilket medför en trygghet då den äldre kan få hjälp snabbare om något händer. Med stigande ålder ökar behoven av insatser från äldreomsorgen. Det innebär att huvuddelen av äldreomsorgens hjälpmottagare återfinns bland personer . har tidigare rapporterat att den nationella statistiken vittnar om en förskjutning inom , med en minskande andel äldre med mindre insatser (i timmar räknat) och en ökande andel äldre med mer omfattande insatser. Någon fortsättning av denna förskjutning kan inte spåras i senare års statistik. Närmare 80 pro- cent av hemtjänstmottagarna finns i den grupp som får upp till 50 tim- att det sker en förskjutning från omsorg till vård, som bl.a. innebär att man enbart tillgodoser praktiska och medicinska behov, medan psykiska och sociala behov inte beaktas. Det sociala innehållet i omsorgen och möjligheter till aktiviteter, blir mycket begränsade. Regeringens uppfattning är att det sociala innehållet i äldreomsorgen fyller en viktig funktion för att äldre skall ha en meningsfull vardag. har genomfört en studie om levnadsför- hållanden och livskvalitet hos gruppen äldre med omfattande hjälpinsat- ser i hemmet. Överlag var intervjupersonerna nöjda och trygga både med den hemtjänst som de fick och med personalen. I brukarundersökningar har också framkommit att de äldre och deras anhöriga ger personalens bemötande och förhållningssätt mycket gott betyg. En återkommande kritik är dock att den hjälp som ges, ges av alltför många olika personer. Personkontinuiteten framtonar som ett generellt problem i den kommu- nala äldreomsorgen. Detta hänger samman med personalens arbets- villkor, den höga sjukfrånvaron och den höga andelen timavlönade inom äldreomsorgen. Utmärkande för omvårdnadspersonalen inom kommunernas ansvarsom- råde är att de arbetar med äldre personer som behöver hjälp i sitt hem för att klara sitt dagliga liv. Det är ofta fråga om ett behov livet ut. Arbetet sker nära den äldre fysiskt, socialt och psy- kiskt. Även om basen ofta är i den äldres hem så är också samhället och aktiviteter utanför hemmet viktiga arenor. De arbetsuppgifter som omvårdnadspersonalen utför kan hänföras till sex kategorier: omvård- nadsuppgifter, sociala uppgifter, serviceuppgifter, medicinska uppgifter, administrativa uppgifter och socialpedagogiska uppgifter. Med omsorgsuppgifter menas det dagliga nära arbetet med den äldre, att hjälpa denne med personlig hygien, att klä sig och att äta. Till de sociala uppgifterna räknas ledsagning, samtal med den enskilde, aktivering, kontakt med närstående och serviceinrättningar. Serviceuppgifterna innefattar bl.a. att sköta den äldres hem och att sköta tvätt och inköp. Medicinska uppgifter som kan utföras på delegation av sjuksköterska är bl.a. att ge medicin, att lägga om sår och ge insulin. Viss rehabilitering kan också ingå på delegation av sjukgymnast eller arbetsterapeut. Svå- righetsgraden i hemtjänstpersonalens arbete ökar och tunga lyft före- kommer ofta. Ett exempel är behovet av rutiner och kunskaper för att förebygga spridning av vårdrelaterade sjukdomar. Det handlar bland annat om att genom god hygien förhindra spridning av multiresistenta bakterier. I det administrativa arbetet ingår exempelvis att dokumentera sitt arbete. Socialpedagogiskt arbete innefattar hjälp till självhjälp med syftet att stödja och utveckla den äldres egna resurser. har arbetsuppgifternas fördelning alltmer förskjutits från de sociala uppgifterna till de mer medicinska. En sådan omorientering av hemtjänstpersonalens uppgifter har inte föregåtts av förändrad lag- stiftning. Kommunernas ansvar har inte inskränkts. inte heller alltid kvinnors och mäns ibland skilda behov. påpekar i Jämställd socialtjänst? Könsperspektiv på (2004) att den offentliga äldreomsorgens åtagande brister vad gäller traditionellt manliga sysslor t.ex. vaktmästerisysslor, vilket kvinnor oftare har behov av hjälp med. Regeringen anser att hemtjänst även fortsättningsvis skall omfatta såväl omvårdnadsuppgifter, sociala uppgifter och serviceuppgifter som medicinska och socialpedagogiska uppgifter. Det sociala innehållet i skall enligt 5 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) verka för att äldre människor har en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Det innebär att nämnden skall medverka till att bryta isolering och öppna möjligheter för de äldre att ha kontakt med sina anhöriga och andra. Denna paragraf togs bort ur SoL 1998. Bakgrunden till detta var att bestämmelsen ansågs baserad på en förlegad föreställ- ning om äldre människor som passiva, ömkansvärda och i behov av aktivering. Regeringen ansåg att det inte var en uppgift för att verka för att äldre människor i generell mening ges en aktiv och meningsfull tillvaro. Efter en översyn av SoL presenterade regeringen propositionen Ny socialtjänstlag (prop. 2000/01:80). I behandlingen av denna proposition konstaterade socialutskottet att det bland ålderspensio- närer finns de som är ofrivilligt ensamma och som behöver stöd för att bryta sin ensamhet och isolering. Utskottet menade att det är angeläget att socialnämnden stöder människor som är ensamma och isolerade. beslöt därför att bestämmelsen om ett aktivt och meningsfullt liv skulle återinföras i SoL (bet. 2000/01:SoU18). Det finns dock tecken på att beslut inte har fått tillräckligt genomslag i den kommunala verksamheten. uppfölj- ningar av det sociala innehållet i har visat att sociala behov och insatser uppmärksammas i liten omfattning. De fysiska behoven fokuseras och prioriteras i alla led. slutsats var att kommunernas insatser i liten omfattning bidrog till att pensionärerna fick ett socialt innehåll i . I en studie av genomförda insatser i 49 kommuner framkommer att beviljade insatser för social samvaro genomförs i liten omfattning. Som ett komplement till kan äldre med behov även få till- gång till biståndsbedömd dagverksamhet. Syftet med dagverksamheten är bland annat att underlätta för äldre att bo kvar i ordinärt boende men den kan också ges som ett stöd i särskilt boende. Denna typ av dagverk- samhet riktar sig främst till personer med demenssjukdomar eller psy- kiska funktionshinder men kan även ges till andra som behöver aktive- ring och rehabilitering. Dagverksamhet kan också fungera som avlösning för anhöriga. beviljades cirka 8 100 kvinnor och 4 400 män dagverksamhet. Utöver den behovsprövade dagverksamheten finns en stor flora av Prop. 2005/06:115 öppna verksamheter (dagcentraler, träffpunkter m.m.) som den äldre kan besöka utan behovsprövning och beslut. Öppna verksamheter bedrivs ibland av frivilligorganisationer. Regeringen anser att deltagande I dagverksamhet och öppna verksam- heter är ett viktigt sätt för äldre att kunna upprätthålla och förbättra sin funktionsförmåga och som kan ge stimulans och innehåll i vardagen. Verksamheten kan bryta isolering och ge viktiga sociala kontakter och gemenskap. 7.2Mat och näring för äldre personer När den egna hälsan börjar svikta ökar risken för näringsproblem hos äldre. Kvaliteten i den samlade äldreverksamheten har ett nära samband med hur kommunerna väljer att arbeta med äldre personers kost- och näringsbehov. Det är emellertid enligt vad och länssty- relsernas tillsyn visar, stora skillnader i utvecklingen av kvalitetssystem för kost och näring mellan kommunerna. Forskning har i flera undersök- ningar visat att det ofta finns näringsproblem hos vissa grupper av äldre, att näringsproblemen riskerar att leda till ökad ohälsa men också att pro- blemen kan motverkas med till exempel välstrukturerade och individ- anpassade åtgärdsprogram. Maten och måltiden har en central funktion för hälsa och välbefinnande. Näringsinnehållet i maten är en av de vikti- gaste källorna till att bevara hälsan och att kunna återfå den efter sjuk- dom. De brister som länsstyrelserna rapporterar om belyser ett flertal pro- blemområden. Det gäller t.ex. oklar ansvarsfördelning, vilka kvalitets- kriterier som används vid upphandling, hur kvalitetsarbetet bedrivs och om de äldre har möjlighet att välja mat de själva tycker om. Länsstyrel- serna konstaterar också att det på många håll finns väl fungerande mål- tidsverksamhet. och har på regeringens uppdrag tagit fram underlag för en handlingsplan för goda matvanor och ökad fysisk aktivitet (S2005/1274/FH). I fråga om äldreomsorgens mål- tidsverksamhet menade myndigheterna bland annat att organisationen av mat- och måltidsfrågor behöver förtydligas, samt att vägledning och kvalitetsindikatorer bör utarbetas. För tillsyn behövs kriterier som omfat- tar både mat och måltider, samt social omsorg. Regeringen har mot denna bakgrund gett i uppdrag att i samråd med , och Kommuner och Landsting erbjuda kommunerna stöd för kvalitetsutveckling i kost-, närings- och måltidsfrågor. I uppdraget ingår att i samråd med länsstyrel- serna utveckla särskilda bedömningskriterier som kan användas vid tillsyn i kost-, närings- och måltidsfrågor. En delrapport skall lämnas och uppdraget skall slutredovisas . Ökad kompetens i nutrition När äldre har problem med att klara sin mathållning på egen hand och när den vanliga mathållningen inte tillgodoser behoven ökar riskerna snabbt för att allvarliga problem skall uppkomma. För att förebygga att näringsbrist uppkommer och för behandling av näringsbrist är det viktigt att kommunerna i sin organisation förfogar över tillräcklig kompetens i nutritionsfrågor. Kompetensen behövs även för planering av den samlade kosthållningen i enlighet med bland annat nationella kvalitetskrav för kost för äldre (SNR). Det är också viktigt att nutritions- kompetens finns för att säkra hela processen från planering till att maten avnjutits och att resultatet kan följas upp. Behovet av strukturerad uppföljning och utvärdering är stort. Regeringen menar att utveckling av bättre rutiner och tydlig ansvars- fördelning är nödvändig för att näringsbehovet hos allt fler sköra perso- ner i mycket hög ålder skall kunna tillgodoses på ett bra sätt. Ett mindre antal kommuner har egen dietist anställd. Totalt omfattar de kom- munala befattningarna som dietist 9,65 heltidstjänster. Regeringens bedömning: Vid bedömningar av enskildas rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) krävs individuella prövningar i varje enskilt fall. bör även fortsättningsvis ha rätt att själv avgöra vilket underlag som behövs för att den skall kunna fatta beslut enligt socialtjänstlagen. Utredningens (Senior 2005) förslag: Det skall utvecklas olika former av behovsbedömningar för olika typer av insatser inom äldreomsorgen inom ramen för nuvarande socialtjänstlag. skall få i upp- drag att stödja utvecklingen av metoder för seriösa men enklare behovs- bedömningar inom ramen för nuvarande socialtjänstlag. Regeringen bör överväga att stödja en försöksverksamhet med ökad tillgång till service i hemmet för äldre inom ramen för nuvarande lagstiftning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget om att utveckla olika former av behovsbedömningar. instämmer dock inte i det förslaget, men har inga invändningar mot att metoder för biståndsbedömning utvecklas. Statskontoret tror inte att det är rätt väg att centralt utveckla former för behovsbedömning eftersom tjänsterna måste ske utifrån lokala förhållanden. Landstingen i och län anser att skattereduktion bör införas för hushållsnära tjänster för att tillgodose olika människors behov i olika skeden av livet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt socialtjänstlagen (2001:453,SoL) skall socialnämnden fatta beslut om olika insatser inom äldreomsorgen. Rättigheterna i SoL bygger på den enskildes behov av insatser och besluten skall föregås av behovsbedömningar i de enskilda fallen. har anförtrotts uppgiften att vara beslutsfattare i ären- den enligt SoL. Som beslutsfattare avgör den vilket underlag som behövs för att avgöra om bistånd skall beviljas eller inte. ningen behöver vara varierar från fall till fall. I vissa ärenden torde det räcka med en mycket begränsad utredning för att konstatera att en sökande bör beviljas den begärda insatsen, alternativt att det inte förelig- ger behov av någon insats, medan det i andra fall kan vara fråga om svå- rare bedömningar som kräver en mer omfattande utredning. För den enskilde kan en så begränsad utredning som möjligt uppfattas som ett förhållandevis enkelt och snabbt sätt att få bistånd och därför upplevas som positivt. Det frigör också socialnämndens biståndshandläggare från onödig administration. Det finns dock också nackdelar med begränsade utredningar, eftersom det vid en grundligare utredning kan visa sig att den sökande har behov även av andra hjälpinsatser än den sökta, vilket ger biståndshandläggarna möjlighet att se till den enskildes totala behov av insatser. Som beslutsfattare måste socialnämnden givetvis följa gällande lag- stiftning. Förutom att rättigheterna i SoL i sig bygger på en prövning i varje enskilt fall är det i detta sammanhang viktigt att peka på bl.a. kom- munallagen (1991:900) och den likställighetsprincip som kommer till uttryck där, dvs. att kommuner och landsting skall behandla sina med- lemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Något god- tycke får inte förekomma. Om kommunen beslutar att t.ex. en viss grupp kommuninvånare skall beviljas en förmån enligt SoL och det i denna grupp finns personer som saknar behov av insatsen har likställighetsprin- cipen åsidosatts. Omfattar insatsen däremot alla kommunmedlemmar har likställighetsprincipen följts. Nuvarande regler tillåter således inte att socialnämnden beviljar bistånd utan att göra en bedömning i varje enskilt fall. Likställighetsprin- cipen kan dock åsidosättas genom lag. De flesta kommuner, om inte alla, har infört någon form av system för sådana servicetjänster. Sådana system bygger på att alla personer över en viss ålder erbjuds viss hjälp i hemmet, oavsett om de har behov av dem eller inte. Tjänster erbjuds antingen gratis, till subventionerat pris eller till kommunens självkost- nadspris. Det görs således ingen prövning av om det finns ett bistånds- behov i dessa fall. Något lagstöd för att åsidosätta likställighetsprincipen i dessa fall finns dock inte. Att ha ett system för servicetjänster kan vara kostnadsbesparande för socialnämnderna eftersom dessa slipper en del administrativt arbete. Det kan även leda till ett minskat antal fallolyckor I hemmen bland de äldre och därmed förhindra lidanden. I förlängningen kan det innebära minskade kostnader för vården och omsorgen. Även om en kommun har infört ett system för servicetjänster har den enskilde rätt att få sitt behov av en motsvarande tjänst prövad enligt SoL. För regeringens överväganden beträffande servicetjänster och behovet av att beträffande sådana, kunna frångå likställighetsprincipen, se avsnitt 9. I vissa kommuner förekommer riktlinjer för vilka insatser som ges enligt SoL eller i vilken utsträckning de skall beviljas. Sådana riktlinjer kan i viss utsträckning öka enskildas rättssäkerhet eftersom de ökar för- utsättningarna för att likartade behov bedöms på ett likartat sätt. De riskerar dock att medföra att den enskilde inte får det bistånd han har behov av, och rätt till enligt SoL, eftersom vissa typer av insatser inte medges eller inte medges utöver en viss gräns enligt riktlinjerna. Det är därför av stor vikt att den kommun som har riktlinjer ser till att dessa utformas på ett sätt som gör att en enskild inte riskerar att nekas en insats han eller hon har rätt till. Den enskilde har alltid rätt att ansöka om insat- Prop. 2005/06:115 ser och få dessa prövade individuellt oavsett kommunens riktlinjer. I vissa fall uppges tillämpningen av riktlinjerna ha skapat osäkerhet hos biståndshandläggarna om behovet av utredningar, vilket underlag som behövs, samt om handläggning och dokumentation. Detta visar på att det finns behov av information och utbildning eller fortbildning kring dessa frågor. har publicerat föreskrifter och allmänna råd om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2006:5) kommer föreskrifterna och de allmänna råden att kompletteras med en handbok. metoder i socialt arbete (IMS) vid har påbörjat ett arbete med att kvalitets- och relevansbedöma de instrument som kommunerna använder vid behovsbedömning. Detta arbete beräknas pågå t.o.m. . Dess- utom pågår en försöksverksamhet där dessa instrument för behovsbe- dömning prövas systematiskt i ett antal kommuner. Arbetet involverar även två regionala FoU-center. Syftet är att öka och sprida kunskapen om hur kommunerna kan bedöma behov på ett enkelt, adekvat och rättssäkert sätt. Med tanke på socialnämndens rätt att själv avgöra vilket underlag som krävs för att beslut skall kunna fattas anser regeringen att det inte finns behov av att tillskapa en ordning för en förenklad biståndsprövning. Det vore inte heller lämpligt, och skulle dessutom strida mot den behörighet som vanligen tillkommer en beslutsfattare, att frånta socialnämnden rätten att avgöra vilken utredning som behövs i varje enskilt fall. Till detta kommer att det inte heller är möjligt att peka ut något enskilt område där det aldrig kan anses uppkomma behov av en mer omfattande utredning och som därför skulle lämpa sig för en förenklad bistånds- prövning. Regeringen anser därför att socialnämnden även fortsätt- ningsvis bör ha rätt att själv avgöra vilket underlag som behövs för att den skall kunna fatta beslut enligt socialtjänstlagen (2001:453). Omsorg för äldre med utländsk bakgrund eller tillhöriga en nationell minoritet Regeringens bedömning: har blivit allt mer mångkulturellt. Andelen äldre med annat modersmål än svenska ökar. skilda krav på anpassning av vården och omsorgen om äldre. tigt att kommunerna tar tillvara personalens språkliga och kulturella kompetens och samarbetar med minoritetsorganisationer och organisa- tioner bildade på etnisk grund. Regeringen avser att genom en satsning stimulera utvecklingen av äldreomsorg för ett mångkulturellt samhälle. Skälen för regeringens bedömning: av befolkning är utrikes födda. Under den kommande tioårs- perioden kommer antalet personer som har invandrat att öka Hur livssituationen ser ut för dessa personer beror på en mängd Ålder, utbildningsbakgrund, sysselsättning och hälsa är några Den enskildes motiv för invandringen och hur väl per- sonen är integrerad i det svenska samhället spelar också in. Det finns stor skillnad när det gäller hur länge äldre utlandsfödda har vistats i . Många har bott här som det finns nyinvandrade som har haft begränsade möjligheter att lära sig svenska. Äldre personer med utländsk bakgrund är mycket ojämnt fördelade över landet. Knappt hälften av landets kommuner har enskilda inom äldreomsorgen som har särskilda behov på grund av etnisk eller kulturell tillhörighet. Stor- stadsregionerna har en större andel av de utrikes födda äldre men även mindre orter kan ha stora grupper äldre utlandsfödda. Regeringen avser att genom en satsning stimulera utvecklingen av äldreomsorg för ett mångkulturellt samhälle. Regeringen återkommer ekonomiska vårproposition med en bedömning av medels- behovet. De särskilda behov äldre personer med utländsk bakgrund kan ha gäller även äldre ur de nationella minoriteterna t.ex. när det gäller språk och kultur. har fem nationella minoriteter och fem erkända minoritetsspråk. De nationella minoriteterna är samer, som också är ett urfolk, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar. Minoritetsspråken är samiska, finska, meänkieli (tornedalsfinska), chib och jiddisch. trädde två nya lagar i kraft: lag om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndighet och domstolar (1999:1175) och lag om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndighet och domstolar (1999:1176). Lagarna ger enskilda personer rätt att använda samiska, finska och meänkieli i de geografiska områden (förvaltningsområden) där språken har använts av hävd och fortfarande används i tillräcklig omfattning. Lagarna skall tillämpas hos såväl statliga som kommunala och landstingskommunala förvaltningsmyndigheter i ärenden som avser myndighetsutövning om ärendet har anknytning till förvaltningsområdena. Lagarna innebär också att det är en rättighet för enskilda att få förskoleverksamhet och äldreomsorg helt eller delvis på de nämnda språken i vissa geografiska områden. För samiska omfattar det , , och kommuner och för finska och meänkieli , , , och kommuner. Rätten att få äldreomsorg på något av minoritetsspråken ger inte någon motsvarande rätt inom hälso- och sjukvården. Det finns inte någon motsvarande rättighet att inom ett visst geografiskt område få äldreomsorg på minoritetsspråken chib och jiddisch. Även utanför de språkliga förvaltningsområdena finns emellertid behov av äldreomsorg anpassad efter samtliga nationella minoriteters språk och kultur. Inom all hälso- och sjukvård såväl som inom vård och omsorg om äldre, bör kunskap finnas och hänsyn tas till de särskilda behov som personer från de nationella minoriteterna kan ha. Nya utmaningar för äldreomsorgen Vården och omsorgen om äldre möter allt oftare kvinnor och män som är födda i ett annat land och antingen invandrade hit under 1950- och 1960- talen eller som kom hit som flyktingar eller som anhö- riginvandrande. har blivit allt mer mångkulturellt. Dessa utlands- födda, men även kvinnor och män som tillhör de nationella minorite- terna, ställer äldreomsorgen inför högre krav t.ex. på språkkunnig perso- nal och kulturell kompetens. De satsningar som görs för kompetens- utveckling av personal inom vård och omsorg, exempelvis via Kompe- tensstegen, ger möjlighet att förbättra och underlätta situationen såväl för omsorgstagarna och deras anhöriga som för personalen. Den som är i behov av vård och omsorg behöver kunna kommunicera med personalen oberoende av om man har kunskaper i svenska eller inte. Den som har begränsade kunskaper i svenska blir ofta i alltför hög grad beroende av barn och släktingar. I det fall den äldre inte lärt sig svenska eller på grund av sjukdom förlorat det svenska språket uppstår en svår situation för alla inblandade.