prop · GT03182 · 2006-03-21 00:00:00 — Utredningen har inte visat att det finns något behov av att ändra på detta. Hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. har dessutom i flera avseenden en inbyggd flexibilitet som ger utrymme för avvägningar. Hänvisningen i 2 kap. 7 § till regeln om val av plats bör därför anpassas till den nu föreslagna nya lydelsen av 2 kap. 6 § så att den inte hänvisar till de nyinförda andra och tredje styckena (som innehåller kraven att vid val av plats dels tillämpa hushåll- ningsreglerna i 3 och 4 kap., dels iaktta detaljplaner och områdesbestäm- melser). Nya rubriker och hänsynsreglernas inbördes placering förslag att införa nya rubriker i 2 kap. syftar till att göra lagtexten tydligare genom att bättre återspegla den prövningsordning som bör gälla när de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. I utredningen har det argumenterats för att hänsynsreglerna i 2 kap. borde inledas med reglerna om val av plats. Detta på grund av att en prövning ofta inleds med en tillämpning av plats och platsvals- regeln utgör ofta en självständig grund för ett beslut om att avslå en till- ståndsansökan (om lokaliseringen är olämplig beviljas inte tillstånd). Det är dock mycket viktigt att framhålla de andra allmänna hänsynsreglernas centrala betydelse de utgör självständiga regler som inte är tillämpliga bara i samband med prövning. Platsvalsreglerna är mer specifika för vissa verksamheter och åtgärder. De bör därför placeras efter de mer generella hänsynsreglerna. har föreslagit att regeln om försiktighetsmått placeras före regeln om att skaffa sig kunskap. Enligt regeringens me- ning, liksom , är kunskapskravet den grundläggande utgångspunkten för de övriga hänsynsreglerna även för möjligheterna att uppfylla kravet om lämpliga försiktighetsmått. Kunskapsregeln bör därför inte byta plats. val av rubriker är, med undantag för rubriken . 2005/06:182 Efterbehandling, formulerade på ett sätt som ger en god vägledning. Regeringen delar inte synpunkten från att . Efter en prövning som visat att övriga hänsynskrav är uppfyllda måste det alltid göras en slutlig bedömning av om verksamheten eller åtgärden kan orsaka en skada eller olägenhet i en sådan omfattning att verksamheten ändå inte kan tillåtas alternativt att regeringen trots ett sådant konstaterande kan tillåta den. Kommittén har föreslagit att rubriken placeras före den bestämmelse som handlar om avhjälpande av miljöskador (8 §). En sådan rubrik kan verka missvisande, eftersom paragrafen inte är begränsad till att enbart handla om efterbehandling. Rubriken bör därför lyda Ansvar för skadad miljö. Det nuvarande innehållet i 4 § (regeln om val av plats) bör placeras i 6 § och innehållet i nuvarande 6 § (produktvalsregeln) placeras i 4 §. 8.2Hänsynsregel för den biologiska mångfalden Regeringens bedömning: Den av föreslagna hänsynsregeln till skydd för den biologiska mångfalden bör inte ge- nomföras. förslag innebär att en ny hänsynsregel till skydd för den biologiska mångfalden skall föras in i 2 kap. . Remissinstanserna: Enligt i län bör lydelsen av den föreslagna nya hänsynsregeln breddas så att det klart framgår att paragrafen omfattar växt- och djurarter som är särskilt hänsynskrävande eller som är hotade, sällsynta eller i övrigt hänsynskrävande. Enligt Natur- vårdsverket bör den föreslagna bestämmelsen breddas till att omfatta hotade eller annars särskilt skyddsvärda arter för att på så sätt inkludera även regionalt hotade arter, fridlysta arter, indikatorer m.m. har framfört att det är angeläget att de nya reglerna till skydd för den biologiska mångfalden även omfattar jord- och skogsbruket. har anfört att kommittén inte presenterat några skäl för att just hotade växt- och djurarter skall ha en särskild hänsynsregel. har framfört att den föreslagna nya hänsyns- regeln är motiverad som ett förtydligande av gällande rätt men att den ger ett svagare skydd i samband med täkter eftersom alla hänsynskrav skall vara rimliga enligt 2 kap. 7 §. har anfört att förslaget är för dåligt underbyggt för att kunna accepteras och att möj- ligheten att höja de allmänna kraven för miljöfarlig verksamhet till samma nivå som för täktverksamhet i stället för att sänka kraven för täktverk- samhet borde ha övervägts. (miljödomstolen) har befarat att den föreslagna hänsynsregeln kan tolkas som att växt- och djurlivet får ett svagare skydd i förhållande till vad som redan gäller enligt 2 kap. 3 § . har avstyrkt förslaget då det man i realiteten åstadkommer är att slopa det absoluta kravet att inte skada livsmiljöer för hotade arter vid täktverksamhet. leder förslaget till att hänsynsreglernas karaktär som allmän vägledning i stället för rättsligt bindande kravregler förstärks. har anfört att det som är tänkt som ett förtydligande av gällande rätt skapar förvirring. Ett antal remissinstanser, bl.a. och Teknikföretagen, har avstyrkt förslaget eftersom de av principiella skäl motsätter sig att nya hänsynsregler förs in enbart för att förtydliga redan gällande regler. och har av- styrkt förslaget på den grunden att det finns lagstiftning med stöd av vilken det går att ställa sådana krav som åsyftas med den före- slagna hänsynsparagrafen. Skogsindustrierna har poängterat att hänsyns- reglerna bör vara allmänna och att om man öppnar upp för en särskild hänsynsregel för den biologiska mångfalden kan man i förlängningen tänka sig hänsynsregler för t.ex. klimatpåverkan, buller m.m. har anfört att hela problematiken kring arters livsmiljöer bör analyseras och har avstyrkt förslaget eftersom det innebär en försvagning av gällande regelverk. har in- stämt i kommitténs förslag om att den särskilda regeln till skydd för hotade djur- och växtarter vid prövning av täktverksamhet skall utgå. Regeln är omotiverad och kan få förödande effekter för kalkindustrin. Begreppet försämrade livsbetingelser är inte lämpligt och det behövs ingen särskild regel till skydd den biologiska mångfalden. Egendoms- nämndernas samarbetsorgan har motsatt sig förslaget och menat att om det skall genomföras måste det förenas med ett krav på att tillämpningen inte får leda till att pågående markanvändning för jord- och skogsbruk avsevärt försvåras. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelserna om tillstånds- prövning av täkter har ändrats med innebörden att täkter skall prövas enligt samma bestämmelser som andra miljöfarliga verksamheter (prop. 2004/05:129, bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312). En särbe- stämmelse som behölls men flyttades till 9 kap. 6 a § är be- stämmelsen om att tillstånd inte får lämnas till en täkt om det kan befaras försämra livsbetingelserna för någon djur- eller växtart som är hotad, sällsynt eller i övrigt hänsynskrävande. föreslog i betänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124) att även denna särbestämmelse skulle tas bort och att täkter således även i detta hänse- ende skulle behandlas som andra miljöfarliga verksamheter. Först i be- tänkandet sanktionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37) presenterade kommittén ett ersättningsförslag, nämligen att den särskilda behovsregeln för täkter skall ersättas av en särskild hänsynsregel i 2 kap. om biologisk mångfald som görs allmänt tillämplig på bal- kens område och således för alla miljöfarliga verksamheter. Enligt försla- get skall alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att motverka att verk- samheten eller åtgärden leder till försämrade livsbetingelser för växt- och djurarter som är hotade. Förslaget att upphäva 9 kap. 6 a § och förslaget till ny hänsynsregel till skydd för den biologiska mångfalden bör nu be- handlas i ett sammanhang. Den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 3 § ger uttryck för den s.k. försiktighetsprincipen. Förenklat kan sägas att principen innebär att de försiktighetsmått skall vidtas som behövs för att undvika att män- niskors hälsa eller miljön utsätts för en olägenhet eller skada. hetsprincipen har aktualiserats i tidigare diskussioner i frågan om det be- hövs en särskild hänsynsregel till skydd för den biologiska mångfalden. Regeringen framhöll vid införandet av och hänsynsreglerna att någon särskild regel avseende biologisk mångfald inte behövs efter- som det i skyddet för människors hälsa och miljön ingår skydd mot utarmning av den biologiska mångfalden (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 206). har också konstaterat att den föreslagna regeln inte innebär någon ändring i sak, utan enbart ett förtydligande av vilka krav som redan gäller och nivån på kraven. Den föreslagna bestämmelsen skulle kunna fungera som en hjälpbestämmelse till 2 kap. 3 § genom att förtydliga skyddet för det som är särskilt hänsynskrävande. Det är alltså möjligt att med stöd av den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 3 § kräva att verksamheter anpassas så att de inte för- sämrar livsbetingelserna för djur och växter. Detta gäller alla arter och livsmiljöer. Det är oklart i vilken utsträckning sådana krav verkligen har ställts. Kommittén har inte redovisat något konkret behov av den före- slagna regeln förutom att mer generellt förtydliga att skyddet för den biologiska mångfalden ingår i skyddet av miljön. Skyddet för den biologiska mångfalden är centralt för regeringens miljö- politik. Detta har bl.a. kommit till uttryck genom ett sextonde miljömål om biologisk mångfald (prop. 2004/05:150). I likhet med det som Väners- borgs tingsrätt har framfört anser regeringen att förtydligandet riskerar att tolkas, trots kommitténs intentioner, som att växt- och djurlivet får ett svagare skydd. Den föreslagna bestämmelsen riskerar även att skapa osä- kerhet om hur skyddet enligt 2 kap. 3 § och den föreslagna bestämmelsen skall förhålla sig till varandra. Den särskilda regleringen av täkter infördes i samband med miljöbal- ken. Av de regler om tillståndsprövning av täkter som gällde före miljö- balkens införande framgick inte vilka slags överväganden som skulle göras. Däremot framgår av praxis att det vid prövning av täkter gjordes en intresseavvägning där behovet av täkten vägdes mot hänsynen till naturmiljön. I förarbetena till konstaterade regeringen att prövningen av täkter bör ske mot bakgrund av en intresseavvägning och att en prövningsregel som ger uttryck för hur denna avvägning skall göras därför borde föras in i (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 380). Den nu gällande särskilda bestämmelsen om täkter (nuvarande 9 kap. 6 a § ) sammanfattar alltså vad som redan innan balkens ikraftträdande gällde enligt praxis, dock med en tydligare betoning av intresset av att bevara den biologiska mångfalden (a. prop., Del 2, s. 146). Regeringen har även senare sagt att det finns anledning att ha vissa sär- regler för täkter, eftersom dessa i olika avseenden skiljer sig från övriga miljöfarliga verksamheter (prop. 2004/05:129, s. 76). Behovsprövningsregeln för täkter är en avvägningsregel, inte en akt- samhetsregel, och den har snarare likheter med stoppregeln i 2 kap. 9 § . En prövning måste göras i varje enskilt fall av om behovet av materialet är större än den skada som täkten kan befaras orsaka. Ett tillstånd får inte lämnas om täkten kan befaras försämra livsbetingelserna för någon djur- eller växtart som är hotad, sällsynt eller i övrigt hänsyns- krävande. Typiskt för täkter är bl.a. att det material som skall utvinnas ofta är ändligt och att det i vissa delar av landet finns mycket begränsad tillgång på detta. Möjligheten att i samband med tillståndsprövningen pröva alternativa lokaliseringar är också begränsad, eftersom materialet Prop. 2005/06:182 endast finns på vissa platser. En täktverksamhet är dessutom sådan att de skador som riskerar att orsakas av verksamheten är omöjliga att reparera. Sammantaget innebär det anförda att det finns ett behov av en särskilt stark skyddsregel när det gäller täkter. Kommitténs förslag innebär att den nuvarande avvägningsregeln tas bort och ersätts med en hänsynsregel för den biologiska mångfalden. Det finns, som många remissinstanser har pekat på, en risk att den föreslagna mer allmänna regeln skulle medföra en försvagning. Förslaget om en allmän hänsynsregel till skydd för den biologiska mångfalden bör därför inte genomföras. 9 Normgivning enligt 7 kap. Regeringens bedömning: Det bör göras en särskild översyn av norm- givningsbemyndigandena i 7 kap. . förslag: Kommittén har föreslagit att norm- givningsbemyndigandet i 7 kap. 30 § första stycket andra meningen miljö- balken skall ändras för att uppfylla regeringsformens krav. Kommittén har också pekat på behovet av en översyn av normgivningsbemyndigan- dena i 7 kap. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. har dock ansett att det i lagtexten bör stå kommuner och inte kommunen. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 7 kap. 30 § första stycket andra meningen får en kommun meddela föreskrifter i sådana områden som kommunen skyddar enligt bestämmelser i 7 kap. Sådana föreskrifter kan avse rätten att färdas och vistas inom ett område och om ordningen i övrigt. En översyn av bemyndigandenas utformning behöver göras eftersom de kan behöva användas för att meddela föreskrifter om åligganden för enskilda och ingrepp i enskildas personliga och ekono- miska förhållanden. En ändring av 7 kap. 30 § bör anstå till dess en sådan översyn har gjorts. 10Miljöorganisationers rätt att överklaga domar och beslut enligt Regeringens förslag: Miljöorganisationers rätt att överklaga domar och beslut enligt omfattar villkor och andra bestämmelser i ett tillstånd, ett godkännande eller en dispens och även om domen eller beslutet är ett resultat av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 § eller 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mot- svarande gäller i fråga om domar och beslut om lagligförklaring enligt 17 kap. lagen (1998:811) om införande av . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. (Miljööver- domstolen) har anfört att lagtexten bör förtydligas ytterligare för att det klart skall framgå att rätten att överklaga även omfattar villkor som inte har föreskrivits. (miljödomstolen) har påpekat att även 24 kap. 3 § bör omfattas. har anfört att bestämmelsen bör formuleras så att den täcker alla frågor som kan prövas i ett tillståndsmål och inkludera 22 kap. 26 § och 24 kap. 3 §. har anfört att det, mot bakgrund av praxis, finns anledning att noga utforma lagtexten i överensstämmelse med 24 kap. 5 och 8 §§. har anfört att det också bör förtyd- ligas att miljöorganisationer har rätt att överklaga omprövningar som skett till följd av 24 kap. 2, 3 och 6 §§. har ifrågasatt detaljeringsgraden och anfört att huvudregeln bör vara att miljöorganisationer får överklaga domar och beslut enligt balken, men med vissa väl motiverade undantag. m.fl. har avstyrkt de föreslagna ändringarna såvitt avser 7 kap. 1416 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och 28 § lagen om införande av miljö- Flera remissinstanser, däribland och samt , har anfört att det behövs ytterligare åtgärder för ett fullständigt genomförande av Århuskonventionen. Exempelvis gäller detta kriterierna för miljöorganisationers talerätt, möjligheterna för miljö- organisationer att överklaga regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. , tillsynsbeslut i allmänhet och beslut om att inte inleda om- prövning i synnerhet. har framfört lik- nande synpunkter och särskilt betonat Århuskonventionens syfte och vik- ten av att tillämpningen av konventionen blir generös. m.fl. har framhållit de krav som ställs på miljöorganisationer för att de skall vara taleberättigade och vikten av att dessa efterlevs. Skälen för regeringens förslag Med fick miljöorganisationer en generell rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt miljöbal- ken. Bakom förslaget fanns bl.a. tankar om att stärka enskildas och orga- nisationers engagemang genom att ge dem ökat inflytande vid miljörätts- liga prövningar. Regeringen ansåg vidare att det främst är miljöorganisa- tionernas rätt att överklaga som har betydelse för att öka deras inflytande. I 16 kap. 13 § utgör formuleringen domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk avgränsningen av det område inom vilket det är möjligt för miljöorganisationer att över- klaga. I propositionen om angavs att en förening skulle ha rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dis- pens men att denna rätt inte omfattade fristående processuella frågor (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 213). Eftersom det ansågs uteslutet att låta miljöorganisationer överklaga samtliga domar och beslut enligt miljöbal- ken, t.ex. domar i brottmål eller tvister mellan två parter, bedömdes det nödvändigt att närmare precisera vilka typer av domar och beslut som skulle få omfattas av överklaganderätten (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 490). Resonemangen resulterade i den formulering som finns i 16 kap. 13 § . Innebörden av uttrycket tillstånd, godkännande eller dispens har sedan ikraftträdande varit föremål för domstols prövning vid ett antal tillfällen och tolkningen av formuleringen har visat sig vara mycket snäv. I ett tidigt avgörande kom fram till att bestämmel- serna i 16 kap. 13 § inte omfattade en fråga om lagligförkla- ring av en befintlig dammanläggning där domen i målet överklagades av i . Domstolen konstaterade att en lag- ligförklaring, även om prövningen ofta är likartad med den som sker i ett tillståndsärende, inte kunde hänföras till tillstånd, godkännande eller dispens och avvisade därför föreningens talan (NJA 2001 s. 279). Ett annat avgörande där formuleringen i 16 kap. 13 § varit föremål för prövning är en dom från avseende en omprövning enligt 24 kap. 5 § av vattenregimen för sjön . Dom- stolen avvisade ornitologiska förenings överklagande. Beslutet motiverades med att eftersom föreningen enligt 24 kap. 7 § inte hade rätt att initiera omprövning hade den inte heller någon rätt att överklaga en dom angående en sådan fråga (dom i mål nr M 7741-02). Domen har inte prövats av . Ett avgörande som har varit föremål för sådan prövning handlade om förlängd arbetstid. ansåg i det fallet att en miljöorgani- sation inte har rätt att överklaga en dom avseende förlängd arbetstid för tillstånd att uppföra och driva ett naturgaseldat kraftvärmeverk. Miljö- överdomstolen hade i sina skäl anfört att eftersom domstolen endast hade möjlighet att föreskriva nya eller strängare villkor men inte kunde göra någon förnyad tillåtlighetsprövning kunde avgörandet inte hänföras till tillstånd, godkännande eller dispens. Utan egna skäl fastställde beslut att avvisa i överklagande (Högsta domstolens beslut i mål Ö 1766-04). Enligt Århuskonventionen och och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltag- ande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG (EGT L 156, 25.6.2003, s. 17, Celex 32003L0035) skall miljöorganisationer ha möj- lighet att överklaga ett beslut om tillstånd. Det är därför nödvändigt att fastställa vad som kan utgöra ett sådant beslut och därmed vad som ryms i uttrycket tillstånd. Vid en tolkning av tillståndsbegreppet måste det beaktas att ett tillstånd även omfattar de villkor som utgör förutsättning för tillståndet och som är en oskiljaktig del av det. Detta konstaterade regeringen i propositionen om Århuskonventionen (prop. 2004/05:65 s. 89). Ett sådant synsätt följer även av IPPC-direktivets definition av begreppet tillstånd av vilket det klart framgår att tillstånd ges på vissa villkor (arti- kel 2.9). Att bedöma tillståndsfrågan utan att beakta de villkor som är nödvändiga för att det skall vara möjligt att ge ett tillstånd måste anses uteslutet. Villkoren utgör förutsättningen för att verksamhet skall få be- drivas enligt tillståndet. Med tillstånd måste alltså förstås inte enbart att en verksamhet har fått ett tillstånd utan givetvis hela den reglering som kommer till uttryck i tillståndet, dvs. de villkor eller bestämmelser som tillståndet består av. I förarbetena till diskuterades (som angetts ovan) begräns- ningar av talerätten, vilket resulterade i den text som finns i 16 kap. 13 § . Vare sig lagtextens utformning eller det som sagts i förarbe- tena skulle ha behövt medföra den snäva tolkning som rättspraxis gjort i frågan om vad som är ett tillstånd. Domstolarnas snäva tolkning gör det nödvändigt att förtydliga texten i 16 kap. 13 § så att det klart framgår att även de bestämmelser som finns i ett tillstånd omfattas av miljöorganisationernas rätt att överklaga. Detta är nödvändigt eftersom Århuskonventionen och EG-direktivet om allmänhetens deltagande ställer krav på en sådan överklaganderätt. Den snäva tolkning av tillståndsbe- greppet som gjorts i praxis är inte förenlig med konventionen och direk- tivet. Även frågan om miljöorganisationer har rätt att överklaga en dom eller ett beslut när ett tillstånd varit föremål för omprövning har, som angetts ovan, prövats i praxis och då besvarats nekande. Det måste anses vara klart att en dom genom vilken ett tidigare till- stånd har omprövats också den utgör en tillståndsdom som enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen skall kunna överklagas av miljöorganisationer (jfr också 24 kap. 1 § tredje stycket som innebär att en om- prövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en till- ståndsdom eller ett tillståndsbeslut i rättskraftshänseende). En miljöorga- nisation som uppfyller kraven i 16 kap. 13 § skall därmed ha rätt att överklaga en sådan dom. Att miljöorganisationer inte kan initiera en omprövning skall inte ha någon betydelse för frågan om överklagande. Inte heller i andra situationer är för övrigt miljöorganisationernas möjlig- het att inleda mål och ärenden en förutsättning för deras rätt att över- klaga. Med sin nuvarande utformning tycks 16 kap. 13 § visserligen täcka denna situation, men eftersom bestämmelsen tolkats på motsatt sätt av domstol behöver regeln förtydligas. Precis som i fråga om villkor är det, för att skall kunna leva upp till Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens deltagande, nödvändigt att se till att lag- stiftningen försäkrar att miljöorganisationer har denna möjlighet (prop. 2004/05:65 s. 90). Det har från remisshåll framförts synpunkter på att det remitterade lagförslaget behöver kompletteras i vissa avseenden. Regeringen instäm- mer i detta och menar att även en dom eller ett beslut som är ett resultat av en prövning enligt 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 § utgör dom eller beslut om tillstånd, godkännande eller dispens och att det därför klart skall framgå av lagtexten att dessa omfattas av överklaganderätten i 16 kap. 13 §. Detta gäller även domar enligt 22 kap. 26 §. Bland annat () har ansett att det måste framgå av lagtexten att miljöorganisationers rätt att överklaga också omfattar vill- kor som inte meddelats men som organisationen anser vara nödvändiga. Enligt regeringens uppfattning måste emellertid en sådan situation i prak- tiken omfattas av möjligheten till överklagande av själva tillståndet. Om en dom om tillstånd enligt miljöorganisationens mening saknar ett villkor kommer organisationen självfallet att överklaga tillståndsdomen och inte enbart avsaknaden av ett villkor. För att undvika den problematik med olika terminologi i bestämmelserna i 24 kap. som tekniska univer- sitet pekat på är det lämpligt att formulera lagtexten i 16 kap. 13 § på ett sådant sätt att den knyter an till den prövning som skall ske enligt respek- tive bestämmelse. När det gäller lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet har m.fl. anfört att endast en tillståndsdom eller ett beslut som är resultatet av en prövning enligt 7 kap. 13 § bör omfattas av miljöorganisationernas överklaganderätt.