prop · GT03129 · 2006-03-21 00:00:00 — Uppgiftsskyldigheten gäller inte vid reguljär färjetrafik mellan Schengenstater. Vid övrig reguljär färjetrafik behöver inte uppgifter om passagerare lämnas. Upplysningsskyldigheten för fritidsfartyg och fiskefartyg är särskilt reglerad. I 6 kap. 2 § första stycket 3 NUtlF görs också undantag från huvudregeln att inresa och utresa över en yttre gräns skall ske vid ett gränsövergångsställe i vissa fall för fartyg. Detta gäller bl.a. under vissa omständigheter besättningsmän och passagerare på fartyg som kommer Prop. 2005/06:129 från utrikes ort. Befälhavaren, eller en representant för denne, skall i ett sådant fall utan dröjsmål anmäla ankomsten och lämna uppgift om fartyget samt om personer ombord till . När det gäller medborgare i en Schengenstat som reser direkt in från eller ut till en Schengenstat på ett fritidsfartyg får dessa enligt 6 kap. 2 § första stycket 1 NUtlF resa in i eller ut ur vid annat ställe än ett gränsövergångsställe. De behöver inte heller anmäla ankomsten eller lämna andra uppgifter om fartyget eller personerna ombord. Befälhavare på fritidsfartyg som kommer från eller reser till en ort utanför Schengenstaterna skall däremot enligt 6 kap. 10 § NUtlF utan dröjsmål lämna uppgifter till om fartyget och om personer ombord samt om beräknad tidpunkt för utresa ur svenskt sjöterritorium. Beträffande fiskefartyg som kommer från eller avgår till en ort utanför Schengenstaterna skall befälhavare, eller en representant för denne, enligt 6 kap. 11 § NUtlF senast i förväg anmäla fartygets ankomst och planerad avgång till . skall uppgifter lämnas om passagerare och om förändringar i besättningen. 5.3Behandling av personuppgifter och sekretess och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter kallas dataskyddsdirektivet och är införlivat i svensk rätt genom personuppgiftslagen (1998:204, PUL). Personuppgiftslagen innehåller endast generella bestämmelser. Särregler finns i särskilda författningar, s.k. registerförfattningar. Om reglerna i dessa andra författningar avviker från personuppgiftslagen, skall särreglerna gälla (2 § PUL). I personuppgiftslagen används inte termen register trots att dataskyddsdirektivet innehåller denna term. Som skäl för detta angavs följande i samband med införlivandet av dataskyddsdirektivet (prop. 1997/98:44 s. 39) Användningen i den nuvarande datalagen av begreppet register vid automatisk databehandling har med fog kritiserats för att vara otidsenlig. På grund av den tekniska utvecklingen har det i en sammansatt och komplex datormiljö blivit allt svårare att fastställa vad som är ett register i förhållande till ett annat. Det har också vuxit fram allt flexiblare och kraftfullare metoder för att med hjälp av datorer söka och hantera uppgifter som inte finns i någon registerstruktur. Det är därför en fördel att den nya generella lagen omfattar all automatiserad behandling av personuppgifter utan hänsyn till det föråldrade registerbegreppet. Det nu sagda hindrar givetvis inte att det som faktiskt är ett regelrätt datoriserat register också kallas för det. Flertalet särskilda registerförfattningar rör just upprättandet och förandet av traditionella datoriserade register. Registerformen har därvid ofta valts medvetet för att skapa förutsägbarhet och säkerhet beträffande de uppgifter som behandlas med hjälp av datorer; uppgifterna skall läggas in i ett på visst sätt strukturerat register och får tas fram med hjälp av vissa angivna sökkriterier. I personuppgiftslagen anges i stället att lagen gäller dels för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad, dels för annan behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 § PUL). Med behandling (av personuppgifter) avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring (3 § PUL). Något krav på viss varaktighet av t.ex. lagring av uppgifter uppställs inte. Det finns en rad författningar utöver personuppgiftslagen som reglerar Polisens möjligheter att behandla personuppgifter och föra olika slags register. Det rör sig om lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, polisdatalagen (1998:622), polisdataförordningen (1999:81) och lagen (2000:344) om Schengens informationssystem. Lagarna om belastningsregister, misstankeregister och om Schengens informationssystem behandlar just dessa tre register. Polisdatalagen med därtill kopplad förordning gäller vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet och i polisverksamhet vid för att 1.förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, 2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat eller 3.bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Lagen gäller också behandling av vissa personuppgifter i det s.k. spårregistret. Lagen gäller inte behandling som företas med stöd av de tre tidigare nämnda registerförfattningarna. pågår en översyn av polisdatalagen. Offentlighetsprincipen innebär att myndigheters verksamhet så långt det är möjligt skall ske i öppna former. Kärnan i offentlighetsprincipen utgörs av den s.k. handlingsoffentligheten. Denna ger varje svensk medborgare rätt att ta del av sådana handlingar som betecknas som allmänna handlingar, se 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF). rätt får enligt 2 kap. 2 § första stycket TF begränsas endast i vissa särskilt angivna fall, bl.a. om det är påkallat med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott eller skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna skall anges i en särskild lag eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lagen som avses är sekretesslagen (1980:100, SekrL). Vad som är en allmän handling regleras också i 2 kap. TF. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och anses inkommen eller upprättad där (2 kap. 3 § TF). I denna proposition lämnas förslag om införande av ett passagerarregister (se avsnitt 5.4.4). I fråga om sådant passagerarregister är det främst av intresse att redogöra för när en handling skall anses förvarad och upprättad hos en myndighet. En handling anses förvarad hos myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Frågan om förvaring av en sammanställning skall alltså bedömas med hänsyn till om myndigheten faktiskt disponerar över rätten och möjligheten att överföra upptagningen till en form som går att läsa eller på något annat sätt uppfatta. När det gäller information som finns i en myndighets datasystem är huvudprincipen att allmänheten skall ha tillgång till en upptagning i samma utsträckning som myndigheten själv. Detta medför att myndigheten måste använda funktionerna i sitt datasystem för att ta fram begärd information, även om myndigheten själv inte har någon anledning att ta fram uppgifterna för sin verksamhet. Det skall dock röra sig om rutinbetonade åtgärder. Detta innebär att utformningen av ett register såvitt avser bl.a. sökbegrepp påverkar vilken sammanställning av uppgifter som kan komma att bli en allmän handling. När det gäller register anses enligt 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF en handling upprättad när handlingar har färdigställts för anteckning eller införing. Sekretess innebär enligt 1 kap. 1 § andra stycket SekrL att det råder förbud mot att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller på något annat sätt. Sekretessbestämmelserna är uppbyggda på så sätt att de avser viss typ av uppgift, och uppgiften kan skyddas med olika stark sekretess. Det finns två olika skaderekvisit. Det första är det s.k. raka skaderekvisitet som kan sägas innebära en presumtion för offentlighet. I det fallet föreligger sekretess om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften Det andra är det s.k. omvända skaderekvisitet, vilket innebär Prop. 2005/06:129 att sekretess är huvudregel. En uppgift får då endast lämnas ut om det står klart att ingen skada därigenom uppkommer. Det förekommer också sekretessbestämmelser som saknar skaderekvisit. Sekretessen är då absolut. De sekretessbestämmelser som är relevanta för uppgifter i passagerarregistret är dels den s.k. förundersökningssekretessen i 5 kap. 1 § SekrL, dels den s.k. utlänningssekretessen i 7 kap. 14 § SekrL. Förundersökningssekretessen gäller bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål och åklagarmyndighets, polismyndighets, , eller verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Utlänningssekretessen gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekretess gäller även bl.a. i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. I verksamhet för utlänningskontroll gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Regeringens förslag: Transportörer, som luftvägen skall transportera passagerare till från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och som inte heller har slutit avtal om samarbete enligt med konventionsstaterna, skall så snart incheckningen avslutats på begäran av en polismyndighet överföra information om de ankommande passagerarna. Den information som skall överföras är uppgifter om -nummer på och typ av resehandling som används, -fullständigt namn, -gränsövergångsstället för inresa, -avgångs- och ankomsttid för transporten, -det totala antalet passagerare vid transporten och -ursprunglig ort för ombordstigning. Regeringen skall ges rätt att meddela föreskrifter om att även annan myndighet än polismyndighet får begära uppgifter av transportören. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med Prop. 2005/06:129 regeringens. I promemorian har föreslagits att uppgifterna skall översändas före avslutande av incheckningen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har i huvudsak tillstyrkt eller har lämnat förslagen utan erinran. ombudsmän påpekar att reglerna om uppgiftsskyldighet för transportörer i polislagen och i tullagstiftningen har delvis samma syfte och rör delvis samma uppgifter. De gällande bestämmelserna innehåller dock en närmare precisering av när polismyndigheterna får begära uppgifter, nämligen om de kan antas ha betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Avsikten är uppenbarligen att de skall tillämpas vid sidan av de föreskrifter som föreslås i promemorian. Frågan om samordning mellan de olika regelverken har emellertid inte behandlats och bör behandlas i den fortsatta beredningen. påpekar att varken direktivet eller den föreslagna lagtexten anger förutsättningarna för när en polismyndighet kan begära uppgifter från en transportör. ifrågasätter om utlänningslagen är den från rättssystematiska utgångspunkter lämpligaste platsen för bestämmelser om uppgiftsskyldighet och sanktioner. Dessa har inte endast ett utlänningsrättsligt och migrationspolitiskt syfte utan syftar till att allmänt stärka gränskontrollen och därigenom också förhindra och motverka terrorism och annan grov brottslighet. De riktar sig mot samtliga passagerare, vare sig dessa är utlänningar eller svenska medborgare, som kommer från vissa destinationer med de flygningar som polismyndigheten bestämmer. Det bör därför övervägas att ge bestämmelserna en lämpligare placering, t.ex. i en kommande gränskontrollag eller i polis- och tullagstiftningen. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering påpekar att det inte framgår av promemorian i vilka situationer det kan bli aktuellt att begära uppgifter från en transportör. Det går därför inte att förutse om detta kommer att ske närmast rutinartat eller endast efter konkreta indicier på att det föreligger risk för exempelvis människosmuggling eller hot mot den inre säkerheten. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering förutsätter att när en transportör åläggs att samla in uppgifter att det är fråga om att samla in uppgifter från samtliga passagerare. vid påpekar att en framtida praxis av lagförslaget skulle utvidga svensk jurisdiktion till uppgiftsinsamling och uppgiftsöverföring före incheckningens slut. Promemorians lagförslag saknar en reglering som tryggar efterlevnaden av refoulementförbudet. Transportföretagen kommer att eliminera risken för särskilda avgifter genom att vägra skyddsbehövande personer som saknar resedokument eller uppvisar falska resedokument. Luftfartsstyrelsen ifrågasätter om annan myndighet än polismyndighet skall förses med möjlighet att begära uppgifter enligt direktivet. Intrånget i passagerarnas integritet är av sådan karaktär att möjligheten bör utnyttjas restriktivt. Enligt Luftfartsstyrelsens uppfattning bör möjligheten att begära uppgifter därför begränsas till att endast tillkomma den myndighet som är ytterst ansvarig för Luftfartsstyrelsen anser att begreppet senast vid slutet av incheckningen är oklart. En nödvändig förutsättning för att transportören skall kunna sända över uppgifter om samtliga ombordstigande passagerare är att samtliga passagerare checkat in för Det vore därför lämpligare att ange att uppgifterna skall sändas över efter avslutad incheckning eller liknande som indikerar att incheckningen är slutförd. som i första hand avstyrker förslaget anser att ett utvidgat transportörsansvar kommer att leda till ytterligare försämringar av asylrätten. Samfundet ifrågasätter förslagets förenlighet med förpliktelser enligt och andra grundläggande folkrättsliga åtaganden. Samfundet anser att det bör föreskrivas att uppgifterna skall översändas senast i samband med att incheckningen avslutas eftersom det överensstämmer med vad som anges i de engelska och svenska språkversionerna av direktivet. Vidare anser samfundet att det kan ifrågasättas om samtliga polismyndigheter bör få rätt att begära uppgifter om ankommande passagerare. Transportören skall enligt förslaget översända uppgifterna till och det förefaller därför lämpligt att även en begäran om uppgifter kommer från . Om en polismyndighet vill få tillgång till uppgifter får myndigheten i sådant fall gå vägen via . , Svenska sektionen, anser att förslaget kommer att ytterligare försvåra för personer som är på flykt att ta sig till säkerhet och få sina skyddsbehov prövade samt att utredningen helt saknar en analys av denna risk och hur skall kunna upprätthålla sina förpliktelser i enlighet med och principen om non- refoulement. SAS som i tidigare remissvar markerat sitt avståndstagande till etablerandet av transportörsansvar anser att det är statens ansvar att se till att den beslutade invandringspolitiken efterlevs. Förslaget missgynnar flygbranschen i förhållande till andra transportbolag eftersom passagerardata endast skall begäras från flygbolag. SAS påpekar vidare att det saknas en definition av före avslutandet av incheckningen. Det kommer att leda till olika tolkningar av när uppgifterna skall översändas efter avslutad incheckning av den individuella passageraren eller efter det att samtliga passagerare som skall följa med flyget har checkat in. Skälen för regeringens förslag En stor mängd människor söker sig av olika anledningar till bl.a. . En del av dessa människor lämnar sitt hemland eller dess närområde och beviljas efter att ha sökt asyl flyktingstatus eller skydd på annan grund. Andra utan sådana behov lämnar sitt hemland för att söka en bättre eller tryggare tillvaro någon annanstans. En stor del av migrationen sker emellertid på ett sätt som strider mot det grundläggande i mottagarländernas regelverk och i deras invandringspolitik. De västeuropeiska länderna har, vart och ett men på olika sätt, någon slags reglering av sin invandring. Till detta kommer det arbete som pågår för att den fria rörligheten inom Schengenområdet och inom hela EU skall kunna förverkliga. Avsaknaden av dokument, förekomsten av falska eller förfalskade sådana, omsättningen av handlingar på nytt samt människosmuggling över yttre gräns har lett till ett behov av vissa åtgärder inom den gemensamma europeiska politiken för asyl och invandring. Ytterligare skäl för åtgärder på detta område är de senaste årens terrorattacker i bl.a. , och . Att ålägga transportörer att lämna uppgifter om sina passagerare är en av dessa åtgärder. Det bör noteras att med transportör avses i detta sammanhang till skillnad från vad som i övrigt gäller transportörsansvaret endast fysiska eller juridiska personer som bedriver yrkesmässig persontrafik luftvägen. Rådets direktiv /82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare har som syfte att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Överföring av uppgifter om passagerare skall ge tillräcklig tid för en detaljerad och utförlig kontroll av varje passagerare. Genom förbättrade gränskontroller ökar möjligheten att motverka organiserade smugglingsaktioner och att människor utan skyddsbehov luras att till smugglare betala stora summor för att sedan bli avvisade. Förbättrade gränskontroller innebär även att möjligheterna ökar att tidigt kunna identifiera eventuella terrorister och avvärja nya terrordåd. Regler om skyldighet att lämna uppgifter om passagerare är inte någon ny företeelse i svensk rätt. Sådana regler har länge funnits beträffande befälhavare. Redan när tillträdde den nordiska passkontroll- överenskommelsen infördes en uppgiftsskyldighet för befälhavare på fartyg, som ankom från utrikes ort. finns en skyldighet att lämna uppgifter om passagerare för såväl befälhavare på luftfartyg, som kommer från en ort utanför Schengenstaterna, som för befälhavare eller representant för denne på fartyg som kommer från utrikes ort. Uppgiftsskyldigheten gäller dock inte vid reguljär färjetrafik och är särskilt reglerad beträffande fritids- och fiskefartyg (se avsnitt 5.2.2.7). När det gäller transportörer har regler om uppgiftsskyldighet funnits . Uppgiftsskyldigheten omfattar uppgifter om passagerarnas namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning och får endast begäras om de kan antas ha betydelse för den brottsbekämpande verksamheten (se avsnitt 5.2.2.6). Direktivet förutsätter att regler om uppgiftsskyldighet för transportörer med därtill kopplad sanktionsmöjlighet finns. För att skall uppfylla sina förpliktelser enligt direktivet är det en förutsättning att regler av detta slag finns införda i svensk rätt. Den uppgiftsskyldighet för transportörer som finns gäller inte samtliga uppgifter som behandlas i direktivet. Syftet med och förutsättningarna för uppgiftslämnandet skiljer sig dessutom åt. Det är inte heller kopplat någon sanktionsmöjlighet till alla de befintliga reglerna. Dessa regler är alltså inte tillräckliga för att skall uppfylla sina förpliktelser enligt direktivet. Det finns således flera skäl som talar för att transportörerna skall ha en uppgiftsskyldighet avseende sina passagerare och att denna skyldighet skall vara ekonomiskt sanktionerad. vid , och har ifrågasatt förslagets förenlighet med förpliktelser enligt Genève- konventionen och andra grundläggande folkrättsliga åtaganden. Regeringen vill i sammanhanget understryka att de regler som det nu aktuella direktivet föreskriver, och som föreslås genomföras i svensk rätt, inte innebär någon utökning av de skyldigheter som transportörerna har att kontrollera passagerarnas resehandlingar (se avsnitt 5.2.2). De sanktionsmöjligheter som direktivet föreskriver är kopplade till själva överföringen av de uppgifter som transportören har hämtat in och inte till dessa uppgifters äkthet i sig. Genomförandet av direktivets bestämmelser i svensk rätt har således ingen inverkan på förpliktelser enligt och andra folkrättsliga åtaganden. Det finns alltså grundläggande förutsättningar för att införa regler om en uppgiftsskyldighet för transportörer som kopplas till en sanktionsmöjlighet. Uppgiftsskyldighetens innebörd och omfattning Medlemsstaterna skall enligt artikel 3 i direktivet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörerna att på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna senast vid slutet av incheckningen överföra viss information om de passagerare som de kommer att befordra till ett godkänt gränsövergångsställe genom vilket dessa personer kommer att resa in på en medlemsstats territorium. Den aktuella informationen är uppgifter om nummer på och typ av resehandling som används, medborgarskap, fullständigt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället för inresa till medlemsstaternas territorium, transportkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare vid transporten och ursprunglig ort för ombordstigning. Med anledning av det påpekande som gjorts av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering vill regeringen förtydliga att när en polismyndighet begär uppgifter om passagerare från en transportör skall transportören samla in och föra över uppgifter från samtliga passagerare. I direktivet, som riktar sig till EU-staterna, definieras yttre gräns som medlemsstaternas yttre gränser till tredje länder. Direktivet utgör en sådan utveckling av bestämmelserna i som innebär att och omfattas av direktivet och sålunda jämställs med EU-staterna; allt i enlighet med de avtal om samarbete enligt som dessa länder har slutit med konventions- staterna. Uppgiftsskyldigheten gäller således för transportörer, som luftvägen skall transportera passagerare till från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och som inte heller har slutit avtal om samarbete enligt med konventionsstaterna. Direktivet syftar till att förbättra gränskontrollen och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer överför förhandsuppgifter om passagerare. har ifrågasatt om utlänningslagen är den från rättssystematiska utgångspunkter lämpligaste platsen för bestämmelser om uppgiftsskyldighet och sanktioner och har vidare anfört att det bör övervägas att ge bestämmelserna en lämpligare placering, t.ex. i den kommande gränskontrollagen eller i polis- och tullagstiftningen.