prop · GT0369 · 2006-01-18 00:00:00 — De som görs kan i gengäld tänkas bli ganska komplicerade och svårbedömda, bl.a. eftersom ett lågt antal ärenden innebär att etablerande av praxis dröjer. Insatser för att beivra brott mot lagen kan tänkas medföra marginellt merarbete för polismyndigheterna, åklagarorganisationen och de allmän- na domstolarna. Detsamma gäller det merarbete som domstolarna kan få av mål om ersättning enligt 4 §. Lagförslaget bör innebära en ekonomisk fördel för de forsknings- huvudmän som får rättsligt skydd. Dessa kan härigenom undgå kostnader för andra skyddsåtgärder, t.ex. för att säkra den egna utrustningen mot störningar. De företag eller organisationer som får inskränka sin verksamhet med anledning av beslut enligt 4 § kan däremot åsamkas extra kostnader. Eftersom kostnaderna för den som får inskränka sin verksamhet skall beaktas vid intresseavvägning och ersättning i vissa sådana fall kan utgå från forskningshuvudmannen, bör detta inte få någon större ekonomisk betydelse. Önskemål om forskningsskydd som skulle med- föra stora ekonomiska konsekvenser för angränsande verksamheter kan vanligen förväntas falla bort vid den intresseavvägning som föregår beslut om skydd. Om t.ex. nät för mobilkommunikation, som är en viktig del i samhällets infrastrukturer, berörs av en ansökan om forsknings- skydd, kommer detta att vara en faktor som finns med i den avvägning Prop. 2005/06:69 som skall göras mellan de motstående intressen som finns. regeringens bedömning är det inte troligt att en sådan avvägning skulle medföra att radiosändare skulle förbjudas inom annat än ett fåtal väl avgränsade mindre områden och inte inkludera tätorter. Regeringen ser mot denna bakgrund inga risker för att tillämpningen av lagen skulle kunna leda till stora samhällsekonomiska konsekvenser genom att tillämpningen t.ex. skulle hindra verksamheter som är en del av sam- hällets infrastruktur. Som framgått ovan väntas antalet ärenden som uppstår till följd av den föreslagna lagen bli mycket begränsat. De kostnader som uppstår vid ärendehanteringen kommer dessutom att i hög utsträckning falla på den forskningshuvudman som ansöker om skydd, eftersom denne redan i sin ansökan bör lämna huvuddelen av det underlag som behövs för pröv- ningen av ärendet. Enligt bestämmelserna i lagen skall forsknings- huvudmannen också svara för de kostnader som är förknippade med kungörelse av ansökan om skydd för forskning (se avsnitt 11.3). Övriga kostnader som uppstår vid tillämpningen kommer att bli utspridda på flera myndigheter och kommunala organ. Det faktum att det inte på förhand går att avgöra vilka eller hur många länsstyrelser som förväntas bli berörda, innebär att det inte går att på för- hand finna en rimlig fördelning av särskilda anslagsmedel. Den låga ärendevolymen i kombination med den breda externa medverkan som kan förväntas äga rum vid mer komplicerade ärenden innebär även att de administrativa kostnaderna förknippade med att utforma ett särskilt avgiftssystem skulle bli förhållandevis höga. Regeringen gör sammantaget bedömningen att de merkostnader som kan förväntas uppkomma till följd av lagförslaget är så begränsade och spridda mellan olika aktörer att det inte är motiverat att nu anvisa någon särskild finansiering för genomförandet. Berörda myndigheter bör kunna hantera eventuella merkostnader inom ramen för sina befintliga resurser. Den kommunala finansieringsprincipen skall tillämpas då staten ålägger kommunerna en ny uppgift. Ökade kostnader skall medföra en ökning av generella bidrag till sektorn. I det nu aktuella fallet motiverar dock inte de mycket begränsade merkostnader som följer av förslaget om obligatoriska samråd med berörd kommun någon sådan ökning. Regeringen kommer att följa upp de ekonomiska konsekvenserna av införandet av den föreslagna lagen. Om uppföljningen visar att den nya lagstiftningen medfört kostnadsökningar för länsstyrelserna som inte är att betrakta som ringa, bör medel inom ramen för utgiftsområde 16 till- skjutas länsstyrelserna för att täcka kostnaderna. Förslaget till lag om skydd för störningskänslig forskning Paragrafen har behandlats i avsnitt 6. I paragrafen anges att lagen innehåller bestämmelser om skydd för forskning som är känslig för störningar och som är av särskilt värde från allmän synpunkt. En förutsättning för att lagen skall vara tillämplig är att den verksam- het som skall skyddas utgör forskning. Enligt riktlinjer från (Fras- cati Manual) kan forskning definieras som ett systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer, såväl när det sker utan någon bestämd tillämpning i sikte (grundforskning) som när det sker med en bestämd tillämpning i sikte (tillämpad forskning). I lagen ställs det inte upp något närmare krav på vem som kan utföra forskningen; däremot regleras vem som är behörig att ansöka om skydd (se kommentaren till 6 §). Således omfattas även kommersiellt inriktad verksamhet i sig av lagen. En annan sak är att den intresseavvägning som enligt 5 § alltid skall föregå ett beslut om forskningsskydd kan bli en annan när det gäller sådan verksamhet (jfr avsnitt 10 och kommentaren till 5 §). Lagen omfattar all störningskänslig forskning. Vad som avses med störning behandlas närmare i kommentaren till 2 §. I och med att beslut om forskningsskydd alltid skall föregås av en intresseavvägning enligt 5 § är det inte alla störningar som motiverar skydd. Mer bagatellartad störning bortfaller naturligtvis. Med störnings- känslig avses inte heller känslighet för sådana störningar som regleras i annan lagstiftning eller som normalt kan regleras genom avtal. Här syftas på t.ex. störningar till följd av att leveranser av exempelvis el och vatten inte fungerar. Sådana störningar är delvis reglerade i författning och bör i övrigt regleras i leveransavtalen. Inte heller när forskningen störs av t.ex. arrendatorer, hyresgäster eller fastighetsägare på samma fastighet kan den föreslagna lagen bli aktuell. Sådana konflikter får lösas i enlighet med de avtal och den lagstiftning som reglerar parternas inbördes för- hållande. I formell mening omfattas även försvarsforskning av lagens tillämp- ningsområde. Emellertid omfattas sådan forskning också ofta av annan skyddslagsstiftning, t.ex. lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Denna bör i många fall vara lämpligare än den före- slagna lagen. Exempelvis så föreslås inte någon särskild sekretessregel för ansökningar om forskningsskydd och ansökningar om forsknings- skydd skall kungöras för att bereda allmänheten möjlighet att lämna syn- punkter. Den föreslagna lagen bör därför inte i praktiken tillämpas för att värna försvarsforskning. Den som ansöker om forskningsskydd har att visa att det finns behov av skydd mot störningar. Den allmänna princip som finns om att en förvaltningsmyndighet är skyldig att sörja för att utredningen är tillfreds- ställande, innebär också att myndigheten skall försöka skaffa behövliga upplysningar från andra allmänna organ eller enskilda. Forskningens utvecklingstakt är hög och när banbrytande forskning blir aktuell kan nya frågeställningar uppkomma. När prövningen avser en sådan fråga kan beslutet få principiell betydelse för hur efterkommande ansökningar om forskningsskydd av samma eller liknande forskning kan komma att hant- eras. har då möjlighet att inhämta yttrande från andra myndigheter för att t.ex. bedöma om en ansökan avser sådan forskning som omfattas av lagen. Kravet på att verksamheten skall ha särskilt värde från allmän syn- punkt är allmänt formulerat och avser i första hand att ange lagstiftning- ens syfte. För att skydd skall komma i fråga måste alltid uppställas höga krav på forskningens kvalitet. Genom kravet på särskilt värde utesluts normalt sett svårbedömda gränsfall från lagens tillämpningsområde. I lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor används begreppet forskning i en vidare bemärkelse än vad som vanligen innefattas i begreppet forskning. I den lagen omfattas även utvecklings- arbete på vetenskaplig grund i begreppet forskning och därmed omfattas sådant arbete också av krav på etikprövning (2 §). Sådant utvecklings- arbete avses inte omfattas av förevarande lagförslag. Etikprövningslagen och detta lagförslag har olika syften och några problem med tolkningen av begreppet forskning torde inte uppkomma på grund av lagarnas olika tillämpningsområde. Allmän regel om hänsyn Paragrafen har behandlats i avsnitt 7. Paragrafen innehåller en hänsynsregel av liknande slag som förekom- mer i 2 kap. (se särskilt 2 kap. 3 och 4 §§). Den ställer upp ett allmänt hållet krav på verksamheter eller mera tillfälliga åtgärder som riskerar att störa forskning av särskilt samhälleligt värde. Med störning menas, i enlighet med vanligt språkbruk, en företeelse som avviker från det normala eller förväntade och som kan medföra en oönskad effekt. Även obetydlig inverkan räknas hit, men kräver långt- ifrån alltid särskilda motåtgärder. Får den inga besvärande konsekvenser, är det rimligt att man avstår i varje fall från kostsamma försiktighetsmått. Det kan anmärkas, att begreppet störning här är något mera vidsträckt än det begrepp skadlig störning som används i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Kraven på rimliga försiktighetsmått riktar sig både mot dem som bedriver varaktiga verksamheter i närheten av forskning och dem som vistas där mera tillfälligt. Det kan bli fråga om att använda sig av särskilda anordningar, för att på så sätt minska buller eller skakningar från ett störande företag, eller underlåta att använda radiosändare eller mobiltelefoner i närheten av en plats där forskning utförs. När det gäller fältstudier i naturen bör den som vistas i närheten av provytor eller försöksområden exempelvis ha uppsikt över barn som kan ta sig in på området och hålla hundar kopplade. Kraven på hänsyn till forskningen är generella och omfattar även sådana försiktighetsmått som i och för sig kan grundas på annan lagstift- ning, t.ex. de lagar som omtalas i 4 § andra stycket eller i trafiklagstift- ningen. Vad som är rimligt får i varje enskilt fall bedömas efter en sådan intresseavvägning som anges i 5 §. Som framgår av den paragrafen får man då väga in forskningshuvudmannens möjligheter att själv motverka störningar av det aktuella slaget, t.ex. genom skyddsåtgärder inom de egna lokalerna eller genom att planera forskningen på ett lämpligt vis. Om det står klart att störningarna motverkas mest effektivt på detta sätt, kan det i regel inte anses rimligt att den störande verksamheten begränsas eller måste lägga ned särskilda kostnader. Man får också beakta de hän- syn som grundas på tillämplig speciallagstiftning, bl.a. lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Exempelvis bör befogade samtal till larmnumret 112 under alla förhållanden vara tillåtna (jfr kommentaren till 13 §). Bestämmelsen om allmän hänsyn kan få betydelse t.ex. då skadestånd krävs på grund av inträffade störningar utan att något beslut om forsk- ningsskydd föreligger. Om inte en verksamhetsutövare tagit rimlig hän- syn till risken för störningar kan han anses vållande till skadan. I sådana fall är dock att märka att frånsett fall där 32 kap. kan åberopas - ren förmögenhetsskada utanför kontraktsförhållanden i princip ersätts bara vid straffbar handling (2 kap. 2 § och 3 kap. 1 § 2 skadeståndslagen). Vid person- och sakskada utgår däremot skadestånd vid allt vållande. Skydd mot störningar från utomstående Paragrafen har behandlats i avsnitt 8. Bestämmelsen ger möjlighet att utverka skydd för forskning genom beslut av efter ansökan av en forskningshuvudman (se 6 §). kan besluta att ett område skall utgöra forskningsområde med tillträdesskydd eller forskningsområde med störningsskydd. Läns- styrelsens beslut fattas i ett enskilt ärende och är således att betrakta som ett förvaltningsbeslut. En första förutsättning för att paragrafen skall tillämpas är att ansökan gäller störningskänslig forskning och att forskningen har ett sådant värde som anges i 1 §. Vidare krävs att skyddet skall vara behövligt. Kan störningarna enkelt hindras genom åtgärder från forskningshuvud- mannens sida, t.ex. isoleringsanordningar kring dennes byggnader eller annan lokalisering av dennes fältverksamhet, saknas anledning att besluta om forskningsskydd enligt paragrafen. Synpunkten återkommer i kommentaren till 5 §. I varje enskilt fall får det bedömas om det är nödvändigt att meddela beslut om att det område som avses med ansökan skall utgöra forsk- ningsområde med tillträdesskydd, eller om det är tillräckligt att besluta att området skall utgöra forskningsområde med störningsskydd. Oavsett vilken av dessa två möjligheter som beslutar om bör själv- fallet ett beslut enbart omfatta områden där störningar verkligen kan få betydelse för forskningen. När ett ingripande påkallas, bör alltid i första hand pröva om ett beslut om störningsskydd är tillräckligt för att skydda forskningen. Ytterligare en förutsättning för beslut om forskningsskydd är att det finns möjligheter att på lämpligt sätt markera gränserna för det område som skall utgöra forskningsområde. En sådan avgränsning har betydelse för straffbestämmelsen i 13 §, men är normalt också nödvändig av prakt- iska skäl. Beslut enligt första stycket kan avse den plats där verksamheten bedrivs jämte intilliggande mark. Den närmare avgränsningen av området kan naturligtvis variera beroende på verksamhetens art och förhållandena i övrigt. Bestämmelsen bör tillämpas restriktivt beträffande mark utanför anläggningen (jfr 5 §). I andra stycket regleras konsekvenserna av ett beslut om att ett område skall vara ett forskningsområde med tillträdesskydd. Detta innebär att det råder förbud för utomstående att beträda området utan tillstånd antingen av forskningshuvudmannen eller av (jfr 12 §). Den som trots förbud ändå går in på det skyddade området kan i vissa fall tänkas dömas för olaga intrång enligt 4 kap. 6 § eller tagande av olovlig väg enligt 12 kap. 4 § samma balk, och då är det oavsett lagen möjligt att utan vidare förbjuda tillträde och avspärra området. Detta utgör dock inget hinder mot beslut enligt paragrafen. Gränsen för vad som är förbjudet enligt är inte särskilt klar, och det kan vara en fördel för forskningshuvudmannen att hänvisa till ett uttryckligt myndighetsförbud som tar sikte på områdets speciella känslighet för störningar. Det är också tänkbart att tillträde till området är så besvärande för fastighetsägaren att allemansrätten inte kan anses gälla på området men straffbestämmelserna ändå inte är tillämpliga (jfr avsnitt 4.3). Att märka är vidare att vitesförbud mot beträdande i regel måste riktas mot viss person, men det vanliga lär vara att inkräktare är anonyma. Beträffande vissa försöksytor kan enda möjligheten att hindra skadlig passage vara att utverka ett förbud enligt lagen, åtföljt av skyltar med upplysning om förbudet. Därmed är inte sagt att detta alltid skulle vara den lämpligaste åtgärden för att hindra störningar, eftersom t.ex. en skylt om pågående försöksverksamhet kan tänkas väcka allmänhetens intresse för området (jfr avsnitt 4.3). Tillträdesskydd kan tillämpas också när forskning riskerar att utsättas för avsiktlig skadegörelse. Genom att mark kan avspärras genom stängsel eller liknande i närheten av anläggningar där experimenten bedrivs, finns det möjlighet att förbättra skyddet mot sådana handlingar. Förbudet mot anordningar i 7 kap. 16 § 4 avser enbart mark där allemans- rätten gäller och torde inte kunna åberopas för att hindra sådan avspärr- ning. I alla de nu nämnda fallen bör emellertid pröva, om en intresseavvägning enligt 5 § mynnar ut i att ett beslut om tillträdesskydd bör meddelas eller om man bör nöja sig med att besluta om störnings- skydd eller kanske rent av avstå helt från juridiska åtgärder till verksam- hetens skydd. Paragrafen innehåller inte som 4 § något undantag för störningar som faller under någon annan lagstiftning. Det kan alltså vara möjligt att välja mellan åtgärder enligt sådan lagstiftning och beslut enligt paragrafen. För att komma till rätta med störningar mot forskning lär dock i allmänhet lagstiftning som särskilt tar sikte på just forskning bli ett lämpligare medel. Om forskningshuvudmannen valt denna utväg, bör inte avslå ansökan redan på den grund att någon alternativ utväg varit möjlig. Det anförda innebär att den föreslagna lagen formellt omfattar även prövning av områden med t.ex. allmänna vägar. I sådana fall är det emellertid inte troligt att efter en intresseavvägning enligt 5 § skulle finna att ett område skall utgöra ett forskningsskyddsområde. Någon särskild gränsdragning mot bestämmelser om allmänna vägar torde därför inte behövas. I tredje stycket regleras konsekvenserna av ett beslut om att ett område skall vara ett forskningsområde med störningsskydd. Detta innebär att det gäller förbud för utomstående att utan tillstånd från forskningshuvud- mannen eller (se 12 §) på området använda radiosändare, framföra motordrivna fordon samt använda annan teknisk utrustning på sådant sätt att det stör forskningen. När det gäller radiosändare bör den vanligaste utrustningen vara mobil- telefoner. För motorfordon bör det här erinras om att någon allemansrätt inte gäller. I fråga om annan teknisk utrustning är det t.ex. tänkbart att användningen av strålkastare eller andra ljuskällor kan påverka känsliga optiska mätningsanordningar. Det är också sannolikt att den tekniskt avancerade utrustning som finns i dagens fordon kan utgöra ett störnings- moment. Som ovan anmärkts i fråga om forskningsområde med tillträdesförbud kan ett skydd motsvarande det som kan erhållas genom beslut om forsk- ningsområde med störningsförbud ibland uppnås på annat sätt, t.ex. genom att få till stånd en lokal trafikföreskrift enligt trafikförordningen (1998:1276). Enligt fjärde stycket krävs i vissa fall tredje mans samtycke till beslut om forskningsskydd enligt 3 §. Det gäller i de fall då någon annan än forskningshuvudmannen äger det område som en ansökan om forsk- ningsskydd avser samt då det finns innehavare av nyttjanderätt, servitut, rätt till elektrisk kraft eller liknande rätt till fastigheten. De särskilda rättigheter som här avses är desamma som avses i 1 kap. 2 § expropria- tionslagen (1972:719). Meningen är alltså inte att med stöd av första stycket ingripa i fastighetsägarens eller nämnda rättighetsinnehavares rätt att bestämma över markens användning. Med annan än den som utför forskningen avses annan än den som enligt 6 § är att betrakta som forsk- ningshuvudman. När marken ägs av staten uppkommer här frågan vilket organ som i sammanhanget har rätt att företräda staten. Detta kan vara en annan myndighet än den myndighet i vilken forskningen utförs. I så fall krävs samtycke av den myndighet som företräder staten som fastighets- ägare. Även om staten i dessa fall formellt kan företrädas av olika myndigheter får det antas att de är överens i saken innan forsknings- huvudmannen ansöker om forskningsskydd, vilket kan framgå redan av ansökan. Tillstånd som har utfärdats enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation eller den upphävda lagen (1993:599) om radiokommun- ikation är inte sådana särskilda rättigheter som avses här. Dessa tillstånd kommer däremot att kunna bevakas av i de sam- råd som kommer att genomföra. intresseavvägningen enligt 5 § väga in vad som framkommit vid dessa samråd i sin prövning. I vissa fall kan ett område användas för renskötsel. Det innebär att det finns en nyttjanderätt till marken, s.k. renskötselrätt, vilken enligt 1 § rennäringslagen (1971:437) får utövas av den som är medlem i en same- by. Samebyn företräder medlemmarna i frågor som rör renskötselrätten eller medlemmarnas gemensamma intressen inom rennäringen i övrigt (10 §). Om sådant område är aktuellt för forskningsskydd skall samebyn lämna sitt samtycke. Det finns myndigheter som kan ha intresse av att bevaka ärenden som rör forskningsskydd och lämna sina synpunkter till , t.ex. och . Sådana intressen kommer att beaktas vid prövningen av ett ärende genom det krav på samråd som uppställs i 8 §. Även andra som har intresse av att lämna sina synpunkter kommer att kunna göra det till i och med att en ansökan om forsknings- skydd skall kungöras enligt 7 §. Om i något fall det skulle krävas avspärrning av offentlig plats enligt ordningslagen (1993:1617) kan det behövas tillstånd av polismyndighet och medgivande av kommunen (se närmare 3 kap. 1 och 2 §§). Ett för- bud mot tillträde enligt den föreslagna lagen ersätter självfallet inte ett sådant tillstånd eller medgivande. På liknande sätt befriar inte läns- styrelsens beslut om forskningsskydd forskningshuvudmannen från krav på tillstånd enligt annan lagstiftning, t.ex. bygglov för uppsättande av stängsel. Om en fastighetsägare överlåter en fastighet inom vars område läns- styrelsen har beslutat om forskningsskydd, svarar fastighetsägaren gent- emot den nya ägaren för att denne får kännedom om beslut. I annat fall kan den nye ägaren hävda att fastigheten beroende på myndighets förbud inte kan användas på det sätt som köparen förutsatt, dvs. att ett rådighetsfel föreligger. Den nye ägaren kan då begära avdrag på köpeskillingen eller om skadan är av väsentlig betydelse häva köpet (4 kap. 18 § och 12 § jordabalken). Beslut enligt denna paragraf kan överklagas enligt 15 §. Skydd mot störande verksamheter i närheten Paragrafen har behandlats i avsnitt 9. Paragrafen behandlar situationen då forskning som avses i 1 § utsätts för störningar som inte härrör från utomstående tillfälliga besökare på fastigheten utan från en pågående verksamhet i närheten. har då enligt första stycket möjlighet att ingripa mot verksamhetens utövare med stöd av denna bestämmelse, dock med undantag som anges i andra stycket. I första hand blir det fråga om vissa föreskrifter om hur störningarna skall minskas eller undvikas eller förbud att vidta vissa speciella åtgärder. Något förbud mot hela verksamheten lär normalt inte bli aktuellt. Enligt första stycket är en förutsättning för att paragrafen skall vara tillämplig att det förekommit varaktiga eller upprepade störningar från en fastighet i närheten (eller från ett område på forskningshuvudmannens fastighet som inte disponeras av denne). Det räcker alltså inte med en risk för kommande störningar, utan dessa måste ha konstaterats. Däremot fordras inte att den störande verksamheten rent faktiskt har vållat skada för forskningshuvudmannen. När det gäller verksamheter som endast riskerar att störa forskning kan i stället regeln om hänsyn i 2 § bli tillämplig. Emellertid kan man i dessa fall ofta begära att forskningshuvudmannen själv skyddar sig mot skade- verkningarna genom att lokalisera sin forskning på annat sätt eller vidta andra skyddsåtgärder. I andra stycket föreskrivs om undantag för störningar från verksam- heter som faller under den speciella lagstiftningen om elektronisk kommunikation och om elektromagnetisk kompatibilitet samt störningar från en verksamhet som bedrivs med tillstånd enligt eller motsvarande bestämmelser i äldre lag. I sådana fall blir det alltså dessa regler som får utnyttjas när man vill komma till rätta med störningarna. Undantaget gäller alla störningar orsakade av verksamheter som behandlas i de nämnda lagarna alltså även störning som inte är skadlig i den speciella mening som avses i lagen om elektronisk kommunikation. Om en forskningshuvudman påkallar åtgärder mot en verksamhet som faller under speciallagen, kan alltså utan vidare hänvisa till den myndighet som är behörig att handlägga sådana frågor i det aktuella fallet eller berörda miljöprövningsmyndigheter. Annan verksamhet än den i andra stycket angivna är inte undantagen från bestämmelsens tillämpningsområde. Mot bakgrund av den intresse- avvägning som skall ske enligt 5 § är det emellertid inte troligt att det över huvud taget blir aktuellt med beslut med stöd av 4 § mot exempelvis järnvägs- eller luftfartsverksamhet.