prop · GT03124 · 2006-03-01 00:00:00 — En sådan regel är inte ändamålsenlig och skulle kunna anses diskriminerande. Inte heller andra mer uttunnade anknytningskrav, såsom t.ex. en borgenärs eller en fordrans anknytning till , skulle kunna ersätta det nuvarande hemvistkravet utan att skuldsaneringsförfarandet förlorade i effektivi- tet och ändamålsenlighet. Enligt regeringens bedömning är det alltså både nödvändigt och ändamålsenligt med ett behörighetskrav som in- nefattar en stark reell anknytning till . Det framstår också som klart att kravet inte kan anses stå i strid med EG-rätten. Som framgått ovan är det det förhållandet att skuldsaneringsbeslut i allmän- het inte erkänns utanför beslutsstaten som kan verka hindrande för per- soners fria rörlighet inom EU. Ett gemenskapsrättsligt eller annat inter- nationellt system för erkännande av skuldsaneringsbeslut skulle kunna råda bot på den situationen. En utveckling mot ökat erkännande av skuldsaneringsbeslut meddelade av myndigheter i andra medlemsstater är därför eftersträvansvärd och ligger också i linje med det som gäller på privaträttens område i övrigt inom EU. har i den s.k. Tammerforsöverenskommelsen fastslagit att principen om ömsesi- digt erkännande av rättsliga avgöranden skall bli en hörnsten inom det civilrättsliga samarbetet. Artikel 65 i EG-fördraget ger den rättsliga grunden för det civilrättsliga samarbetet och gör det möjligt att besluta rättsakter på den internationella privat- och processrättens område. Nedsättning och ackord rörande statliga fordringar Regeringens bedömning: Samma krav som bör gälla vid nedsättning eller eftergift av en statlig fordran, dvs. skall kunna ske vid en frivillig uppgörelse, om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda och övriga borgenärer gör motsvarande eftergift, eller enligt reglerna om ackord. Utredningens förslag: I betänkandet föreslås att kronofogdemyn- digheten skall få besluta om nedsättning av en statlig fordran på skatt eller avgift m.m. oberoende av om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda och om övriga borgenärer gör motsvarande eftergift eller I stället skall krävas att det föreligger särskilda skäl. da skäl skall särskilt beaktas om gäldenären är på obestånd och denne genom en nedsättning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem (se betänkandet s. 245). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker ut- redningens förslag eller lämnar det utan någon invändning. ket lämnar dock en rad invändningar mot förslaget och dess utform- Bland annat påpekas att förslaget medför att den nuvarande dis- tinktionen mellan ackord och frivilliga uppgörelser om skuldsanering ersätts med en reglering som är oklar både i fråga om vilken myndig- het som är behörig att fatta beslut och under vilka förutsättningar be- slut skall meddelas. framhåller att den föreslagna utform- ningen inte synes täcka det fall som tar sikte på kronofogdemyndighe- tens processuella agerande inom ramen för ett ärende om skuldsane- Föreningen ifrågasätter avskaffandet av kravet på att övriga borgenärer skall göra motsvarande eftergift, efter- som ett beslut om nedsättning av en skattefordran, enligt föreningen, inte leder till någon varaktig ekonomisk rehabilitering om inte också uppgörelser träffas med övriga borgenärer. Skälen för regeringens bedömning: I lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (skatteackordslagen) ges bestämmel- ser om i vilken ordning staten genom ackord och skuldsanering kan efterge fordringar på skatt, avgift, böter eller annan staten tillkom- mande fordran som vid verkställighet enligt utsökningsbalken hand- läggs i allmänt mål (se 1 § skatteackordslagen). Beslut om att anta ackord fattas som regel av , men verket får delegera uppgiften till en kronofogdemyndighet (se 2 § Förslag om ackord får antas om det kan anses ekonomiskt fördelaktigt för det allmänna och det inte med hänsyn till gäldenärens personliga förhållanden eller av annan anledning framstår som olämpligt från allmän synpunkt. Bedömningen skall grundas bl.a. på en ekonomisk jämförelse av utfallet mellan ackord och ett exekutivt Eftersom statliga fordringar har ett visst företräde vid löne- utmätning (se 7 kap. 14 § utsökningsbalken), utfaller bedömningen relativt ofta till nackdel för förslaget om ackord, vilket då inte kan Ackordsförslag som inte framställs i konkurs eller enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion får också antas endast om övriga borgenärer som ackordet angår godkänner det (se 3 § skatte- Av 4 § skatteackordslagen framgår att det är kronofogdemyndighe- ten som, med avseende på de fordringar som lagen omfattar, har att företräda det allmänna som borgenär vid en skuldsanering. I 5 § samma lag regleras förutsättningarna för att sätta ned statens fordran inom ramen för en frivillig uppgörelse i det första, oreglerade, steget av skuldsaneringsförfarandet eller att godta ett förslag om frivillig skuldsanering i det andra, lagreglerade, steget. I båda situationerna gäller att förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringsla- gen skall vara uppfyllda. Det ställs däremot inte något krav på att upp- görelsen skall vara till fördel för det allmänna. Vid nedsättning av fordran i steg ett krävs dessutom att de övriga borgenärer som skuldsa- neringen angår gör motsvarande eftergift. Med förslaget i avsnitt 4.1.1 att avskaffa kravet på gäldenärens egen- försök som en särskild förutsättning för att beviljas skuldsanering kommer troligen den typ av frivilliga uppgörelser som har be- nämnts steg ett att minska något i omfattning. Tanken med förslaget är dock inte att förhindra eller motverka att gäldenären, på egen hand eller med bistånd av en rådgivare, träffar denna typ av frivilliga uppgörelser med sina borgenärer. Det kommer alltså fortfa- rande att finnas behov av en särskild reglering för under vilka förut- sättningar staten skall kunna medverka i frivilliga uppgörelser. Med den av utredningen föreslagna regleringen för beslut om ned- sättning av statliga fordringar på skatt eller avgift m.m. skulle det dock inte längre krävas att förutsättningarna för skuldsanering var för han- den. Detta skulle, som påpekar, i sin tur medföra att gränsdragningen mellan regleringen för antagande av ackord i 3 § skatteackordslagen och nedsättning av fordran i 5 § samma lag, blev flytande. Det är ju just kopplingen till skuldsaneringslagen som av- gränsar den krets av gäldenärer som kan komma i fråga för det mer fördelaktiga institutet beslut om nedsättning. En sådan ordning skulle med andra ord leda till att det uppstår oklar- het om en viss ansökan från en fysisk person om underhandsackord skall prövas enligt 3 eller 5 § skatteackordslagen och därmed även om vilken myndighet som är behörig att pröva saken. I praktiken skulle det troligen föra med sig att underhandsackord för fysiska personer inte längre beslutades. Nedsättningen av statliga fordringar enligt ut- redningens förslag skulle också kunna leda till en ökad utdelning på privata fordringar. Privata borgenärer skulle alltså gynnas på det all- männas bekostnad, eftersom det inte skulle krävas en motsvarande eftergift av de privata fordringsägarna. Det anförda leder regeringen till bedömningen att regleringen i skatteackordslagen inte bör ändras i sak. Utmönstringen av begreppet frivillig skuldsanering (se avsnitt 4.1.2) innebär dock att vissa redak- ändringar bör göras. 4.9Tillgångar i form av pensionsförsäkringar och pensionssparkonton Regeringens förslag: Förutsättningarna för att medge dispens för återköp av pensionsförsäkringar och avslutning av pen- sionssparkonton förtydligas. Under förutsättning att försäk- ringsavtalet eller försäkringstekniska riktlinjer inte förhindrar det skall dispens få medges, bl.a. om försäkringstagaren eller pensions- spararen är på obestånd och denne genom ett återköp eller en utbe- talning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska pro- blem. (Se 58 kap. 18 och 32 §§ inkomstskattelagen.) Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se betän- kandet s. 246 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller lämnar det utan någon invändning. Kammarrätten i , som i och för sig inte har någon erinran mot förslaget i sak, har dock synpunkter på den lagtekniska utformningen av regle- ringen. avstyrker förslaget och anser att frågan bör övervägas närmare av (Fi 2004:14, dir. 2004:99). Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten vid en skuldsane- ring är att gäldenärens samtliga tillgångar skall tas i anspråk för att be- tala borgenärerna. Gäldenärens tillgångar i form pensionsförsäkringar och medel som sparats på pensionssparkonto kan emellertid inte alltid tas i anspråk för betalning till borgenärerna. Finns sådana tillgångar kan det, vid skälighetsbedömningen, leda till att gäldenären nekas skuldsanering. Anledningen till att en gäldenär inte kan tillgängliggöra värdet av en pensionsförsäkring kan bero på försäkringsavtalet. Finns det ett för- månstagarförordnande som har gjorts oåterkalleligt, kan försäkringsta- garen inte förfoga över försäkringen. Likaså kan försäkringstagaren vara förhindrad att förfoga över försäkringen på grund av försäkrings- tekniska riktlinjer. Detta regelverk syftar till att skydda livförsäkrings- företagens kapitalplaceringar och i förlängningen försäkringskollekti- vets intresse. Normalt gäller också överlåtelseförbud för tillgångar i form av pensionsförsäkring och på pensionssparkonto, men vissa un- dantag har gjorts bl.a. för exekutiva situationer (3 § andra stycket lagen [1927:27] om försäkringsavtal, 14 kap. 14 § försäkringsavtalslagen [2005:104], 58 kap. 17 och 31 §§ inkomstskattelagen [1999:1229] samt 4 kap. 1 § andra stycket lagen [1993:931] om individuellt pen- sionssparande). Begränsningarna i förfoganderätten hänger också sam- man med de skattemässiga särreglerna för pensionssparandet som syftar till att möjliggöra ett långsiktigt sparande för pensionen och där- med bidra till en tryggare ålderdom. Liksom utredningen anser regeringen att det inte är lämpligt att ändra på grundläggande försäkrings- och avtalsrättsliga regler. Således bör de begränsningar i en försäkringstagares möjligheter att förfoga över försäkringen eller försäkringsbeloppet som följer av försäkrings- avtalets konstruktion eller försäkringstekniska riktlinjer gälla även i en skuldsaneringssituation. I vissa fall kan det ändå vara möjligt att genom återköp tillgänglig- göra värdet av en pensionsförsäkring för borgenärerna. Ett återköp innebär, något förenklat, att försäkringsbolaget frigörs från sina för- pliktelser mot försäkringstagaren genom utbetalning av det aktuella återköpsvärdet på den avslutade försäkringen. En pensionsför- säkring får återköpas om det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst av prisbasbeloppet. Återköp får också ske om det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst ett prisbasbelopp, såvida försäkringen inte är förenad med ett oåterkalleligt förmånstagarförordande och pre- mier för försäkringen inte har betalats . I övriga fall krävs för återköp att meddelar dispens på grund av synnerliga skäl. Innan prövar möjligheten till dispens skall besked finnas från försäkringsbolaget om återköp får ske enligt försäkringsav- talet och försäkringstekniska riktlinjer. De försäkringstekniska riktlin- jerna syftar, som nämnts, till att skydda försäkringskollektivets till- gångar. Bedömningen av om återköp är möjligt görs utifrån den eko- nomiska risk som varje enskild försäkring innebär för försäkringsbola- get. Man resonerar i termer av positiv eller negativ risksumma. Med positiv risksumma menas att försäkringsbolaget räknar med att få beta- la ut mer pengar till försäkringstagaren än vad bolaget kommer att få in via inbetalda . Om en försäkring har en positiv risksumma, är det i regel försäkringstekniskt möjligt att återköpa den. Om försäk- ringsbolagets bedömning enligt försäkringsavtalet och försäkringstek- niska riktlinjer mynnar ut i att återköp inte kan medges, skall Skatte- verket avslå dispensansökan utan någon vidare prövning i sak (se 58 kap. 18 § inkomstskattelagen och betänkandet avsnitt 11.4.6). I de fall försäkringsbolaget medger återköp skall pröva om det föreligger synnerliga skäl för att bevilja dispens. I förarbetena till inkomstskattelagen uttalades att rekvisitet synnerliga skäl innebär att dispensprövningen skall vara starkt restriktiv. Vidare uttalades att dispensregeln är avsedd att tillämpas när en utebliven utbetalning när- mast framstår som stötande. Det framhölls att det inte är tillräckligt för dispens att den skattskyldige har hamnat i allvarliga ekonomiska svå- righeter och förhållandena är ömmande. Som exempel på förutsätt- ningar för dispens angavs att försäkringstagaren kan visa att han eller hon är på obestånd och att ett återköp är helt avgörande för möjlighe- ten att undvika konkurs (se prop. 1993/94:85 s. 52 f.). Enligt regeringens mening är det lämpligt att tydligt reglera att dis- pens för återköp skall meddelas i de fall försäkringstagaren är på obe- stånd och denne genom ett återköp kan komma i fråga för en skuldsa- nering. Liksom bör dispens endast komma i fråga om ett återköp är möjligt enligt försäkringsavtalet och de försäkringstekniska rikt- linjerna. Dispensmöjligheten bör inte heller begränsas till de fall där det är en skuldsanering som utgör den varaktiga lösningen på gäldenä- rens ekonomiska problem utan även kunna omfatta lösningar i form av frivilliga uppgörelser. Som Kammarrätten i framhåller bör regleringen utformas så att det direkt i lagen anges under vilka förutsättningar dispens skall få medges. Motsvarande ändringar bör göras i inkomstskattelagens reglering av Prop. 2005/06:124 möjligheterna att avsluta ett pensionssparkonto genom en utbetalning i 5Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser m.m. Regeringens förslag: Den nya skuldsaneringslagen skall, liksom de föreslagna ändringarna i övriga författningar, träda i kraft . För ärenden om skuldsanering som har överlämnats till tingsrätten före ikraftträdandet och för ärenden om omprövning där ansökan har getts in till tingsrätten före ikraftträdandet, skall äldre bestämmelser gälla i fråga om förfarandet där. Har löptiden för en be- talningsplan som meddelats enligt äldre bestämmelser bestämts till än , skall äldre bestämmelser gälla i fråga om den tid inom vilken en ansökan om omprövning skall ges in. Utredningens förslag: I betänkandet föreslås ändringar skuldsaneringslag och att äldre föreskrifter skall gälla för skuldsane- ringsärenden som kommit in till kronofogdemyndigheten eller tings- rätten före ikraftträdandet (se betänkandet s. 261). Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon invändning mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Utredningens förslag innebär att ändringar görs skuldsaneringslag. Detta framstår i och för sig som naturligt eftersom förslaget är begränsat till att huvudsakligen gälla förfarandet, medan skuldsaneringsinstitutet som sådant i sina huvuddrag anses lämpligt utformat. Även om regeringens förslag i stor utsträckning följer utredningens, innebär det dock relativt stora lagtek- niska ändringar. Förslagen bör därför genomföras i en ny skuldsane- ringslag. Den nya skuldsaneringslagen och ändringen i inkomstskatte- lagen samt de följdändringar som dessa ger upphov till bör kunna träda i kraft . Då skall skuldsaneringslag upp- höra att gälla. Utgångspunkten bör vara att den nya ordningen för förfarandet i skuldsaneringsärenden gäller från ikraftträdandet, även i fråga om ärenden som kommit in till respektive myndighet före ikraft- trädandet. Detta bör även gälla för de delar av förslaget som innehåller nya bestämmelser av viss mera materiell innebörd, t.ex. att det vid skälighetsbedömningen inte längre särskilt skall beaktas de ansträng- ningar gäldenären har gjort för att på egen hand söka nå en uppgörelse med sina borgenärer. Med en sådan ordning säkerställs både att regle- ringen blir klar och enkel och att det nya skuldsaneringsförfarandet får ett snabbare genomslag såväl i materiellt som processuellt hänseende. För vissa situationer kan det dock finnas behov av en särskild över- gångsreglering. Det gäller för det första för sådana skuldsaneringsären- den vid tingsrätten som har överlämnats av kronofogdemyndigheten före ikraftträdandet. I dessa fall har parterna inte fått frågan om tvingande skuldsanering prövad av kronofogdemyndigheten. Utan en Prop. 2005/06:124 särskild övergångsbestämmelse skulle parterna inte heller tillförsäkras någon underinstansprövning vid tingsrätten, eftersom domstolen enligt den nya ordningen blir att betrakta som en renodlad överinstans. Detta kan sägas innefatta ett avsteg från allmänna principer om instansord- ningen och förefaller mindre lämpligt. Härtill kommer att parterna i avsaknad av en särskild övergångsbestämmelse inte skulle komma att omfattas av den obligatoriska regeln om sammanträde vid tingsrätten samtidigt som den nya något strängare regeln om sammanträde hos kronofogdemyndigheten inte heller varit tillämplig under förfarandet där. Det bör därför införas en särskild övergångsbestämmelse med den innebörden att för skuldsaneringsärenden vid tingsrätten som har över- lämnats av kronofogdemyndigheten före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser i fråga om förfarandet vid tingsrätten. En liknande situation gäller, för det andra, för ärenden om ompröv- ning där ansökan har getts in till tingsrätten före ikraftträdandet. Den föreslagna nya lagens förfaranderegler utgår från att tingsrättens hand- läggning av omprövningsärenden innefattar en överprövning av krono- fogdemyndighetens beslut i ett omprövningsärende. I de nu aktuella fallen finns dock inte något sådant underinstansavgörande och tingsrät- tens behörighet att i dessa fall meddela beslut som första instans skulle kunna sättas i fråga. Den föreslagna regleringen av handläggningen av överklagade ärenden (se 29 §) skulle inte heller vara tillämplig i ett sådant fall. Den berörda särskilda övergångsbestämmelsen om att äldre bestämmelser gäller för förfarandet vid tingsrätten bör därför om- fatta även dessa fall. Det bör, för det tredje, tas in en särskild övergångsbestämmelse om att äldre bestämmelser gäller i fråga om den tid inom vilken en ansö- kan om omprövning av en skuldsanering enligt lag skall ges in, om löptiden för en betalningsplan som meddelats med stöd av äldre bestämmelser bestämts till än . Härigenom säker- ställs att borgenärer som berörs av en skuldsanering som har meddelats enligt lag även efter det att den nya lagen har trätt i kraft är bibehållna samma tidsfrist som gällde enligt äldre bestämmelser. Regeringens bedömning: Sammantaget kommer förslagen inte att medföra några merkostnader för det allmänna. uppkommer för kronofogdemyndigheterna och för Konsument- Dessa bör finansieras genom besparingar inom domstolsvä- I ett längre perspektiv möjliggör förslagen en effektivare ärendehantering som kan leda till vissa kostnadsbesparingar För kreditgivare och andra enskilda och offentliga borge- närer väntas förslagen innebära minskade kostnader. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med rege- ringens, dock räknar utredningen med en större besparing för staten (se betänkandet s. 249 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lämnar utred- ningens bedömning utan någon invändning. anser dock att det är tveksamt om utredningens bedömning av besparingen för domstolsväsendet är riktig. delar inte utredningens be- dömning av storleken på kostnadsökningen för kronofogdemyndighe- terna. och kommun delar inte utredningens bedömning att kostnadsökningen för kommunerna för förslaget att kommunen skall bistå gäldenären under hela skuldsaneringsförfarandet kan finansieras genom de kostnadsbesparingar som förslaget att slopa egenförsöket innebär. Skälen för regeringens bedömning: har, som redogjorts för i avsnitt 4.2.2, genom olika åtgärder bidragit till att utveckla och stödja de kommunala verksamhe- terna med budget- och skuldrådgivning. Verket har också kontinuerligt följt upp dessa verksamheter. Kostnaden för detta arbete har finansierats inom ramanslag och anslag för stöd till den kommunala konsumentvägledningen. Det nuvarande arbetet har bedrivits inom ramen för Konsumentver- kets uppdrag på det hushållsekonomiska området, inom vilket verket bl.a. skall inrikta sin verksamhet på stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd. Förslaget i avsnitt 4.2.2 innebär, för det första, ett klargörande av att skall fortsätta sitt nuvarande arbete på detta om- råde. Detta arbete skall, som , kunna fullgöras inom ramen för verkets befintliga anslag. Förslaget i avsnitt 4.2.2 innebär emellertid, för det andra, att Konsu- mentverket även tilldelas ett uttryckligt ansvar för att stödja och ge vägledning för den kommunala rådgivningsverksamheten. I detta ut- ökade ansvar ligger att verket skall följa upp, stödja och bidra till vidareutveckling av budget- och skuldrådgivningsverksamheten i kom- munerna. En praktisk åtgärd är t.ex. att utveckla kursverksamhet så att fler rådgivare skall kunna erbjudas kostnadsfri utbildning. Vidare kommer det utökade ansvaret att ställa krav på en mer aktiv insats från verket avseende exempelvis metodutveckling, underhåll och utveckling av datastöd, nytt informationsmaterial, nya handböcker samt uppföljning och utvärdering. De tillkommande upp- gifterna torde även ställa krav på vissa personalförstärkningar. För att verket skall kunna fullgöra en sådan ytterligare uppgift krävs att verket tilldelas ytterligare medel. Till det utökade uppdraget bör därför kopplas en ökad medelstilldelning, vilken skall finansieras genom de besparingar som kan göras inom domstolsväsendet (se nedan). Förslaget att kronofogdemyndigheten skall pröva en ansökan om skuldsanering och kunna fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering kommer att innebära vissa merkostnader för kronofogdemyndigheterna. Det merarbete som till- kommer med förslaget är bl.a. fler sammanträden, ytterligare genom- gång av handlingar och upprättande av beslut. Härtill kommer att svårighetsgraden vid prövningen kommer att öka i de fall det blir fråga om att meddela beslut om tvingande skuldsanering. Detta kan komma att ställa krav på en generell kompetenshöjning bland handläggarna. Förslaget att kronofogdemyndigheten skall pröva en ansökan om omprövning av en skuldsanering innebär att det tillkommer en helt ny typ av ärenden hos kronofogdemyndigheten. Det årliga antalet om- prövningsärenden hos kronofogdemyndigheterna kan antas komma ligga i linje med motsvarande antal ärenden hos tingsrätterna, dvs. cirka 500 ansökningar . Även detta förslag kommer således att vara förenat med merkostnader för kronofogdemyndigheterna. Vid utredningens utvärdering har kunnat konstateras att av de gäldenärer som ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten har fått hjälp hos den kommunala budget- och skuldrådgivningen med att upprätta sin ansökan. Som har an- förts kan man emellertid anta att förslaget att avskaffa kravet på gälde- närens egenförsök kommer att innebära att fler gäldenärer än kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att ansöka om skuldsanering. Även om erfarenheterna från talar för att ökningen kommer att bli begränsad (se närmare betänkandet avsnitt 4.3.3), kommer den nya ordningen rimligen att medföra att myndighe- tens kostnader för service och vägledning till de gäldenärer som ansö- ker om skuldsanering kommer att öka. Det sagda innebär att förslagen i propositionen sammantaget kan antas leda till sådana merkostnader för kronofogdemyndigheterna att det fordras en höjning av myndighetens ramanslag. Härtill kommer engångsutgifter för att tillgodose det initiala behovet av utbildning hos skuldsaneringshandläggare och annan personal. Kostna- derna skall finansieras genom besparingarna inom domstolsväsendet.