prop · GT0399 · 2006-03-21 00:00:00 — För att få en närmare belysning av socialnämndernas arbete har kom- mittén genomfört en enkätundersökning hos ett urval av socialnämnder med frågor om bl.a. samarbetssamtal, avtal om vårdnad, boende och umgänge, vårdnadsutredningar och situationer där umgänget ställer sär- skilda krav. Resultatet av undersökningen redovisas i del B, kapitel 13 i betänkandet. En annan av kommitténs huvuduppgifter har varit att undersöka hur domstolarna tillämpar dels de bestämmelser om vårdnad m.m. som inför- des , dels de bestämmelser om barns rätt att komma till tals som infördes . För att närmare utreda detta har kommittén gått igenom domar från tingsrätter och hovrätter. I granskningen ingick 249 tings- rättsdomar . I de fall domarna överklagats har kommittén även tagit del av hovrättens avgörande. Resultatet av genom- gången av domarna redovisas i del B, kapitel 14 i betänkandet. Enligt direktiven skulle kommittén särskilt uppmärksamma hur de nya reglerna om gemensam vårdnad och boende tillämpas när det förekommit över- grepp eller misstanke om detta. Kommittén har därför särskilt granskat de domar där påståenden om övergrepp förekommer. Resultatet av Prop. 2005/06:99 granskningen redovisas i del B, kapitel 15. Som ett led i undersökningen hur socialnämnderna tillämpar de nya bestämmelserna om barns rätt att komma till tals har kom- mittén granskat 50 vårdnadsutredningar som gjorts i de mål vars tings- rättsdomar kommittén granskat. Resultatet av undersökningen redovisas i del B, kapitel 16. I kommitténs uppdrag har också ingått att göra en allmän översyn av verkställighetsreglerna i 21 kap. och att undersöka hur reglerna tillämpas. En av huvuduppgifterna har varit att överväga om verkställigheten även skall handläggas av allmän förvalt- ningsdomstol eller om handläggningen i stället bör flyttas över till allmän domstol eller någon statlig förvaltningsmyndighet. För att belysa detta har kommittén gått igenom domar från länsrätter och kammarrätter. I granskningen ingick 148 domar från länsrätterna . Kommittén har även granskat kammarrättens avgörande i de fall domen överklagats. Resultaten från undersökningen redovisas i del B, kapitel 17. För att inhämta synpunkter på gällande regler samt handläggnings- och tillämpningsfrågor har kommittén haft diskussioner med familjerätts- sekreterare, advokater och domare vid tingsrätter och länsrätter. Vad som har kommit fram under diskussionerna redovisas i del B, kapitel 18. Kommittén har också anordnat tre hearingar, se del B, kapitel 18 och 19. Kommittén har tagit del av en stor mängd externt material, bl.a. rapporter från , och Brottsoffermyn- digheten. Regeringens förslag: Betydelsen av barnets bästa skall komma till klarare uttryck i lagen. Barnets bästa skall vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Så gott som alla remissinstanser tillstyrker försla- get eller har inget att invända mot det. sätter om förslaget i praktiken kommer att leda till ett förändrat synsätt. Några remissinstanser efterfrågar ett förtydligande av vad som avses med begreppet barnets bästa, bl.a. universitet, vid och Skälen för regeringens förslag: Vid alla beslut och andra åtgärder som rör barn skall det finnas ett tydligt barnperspektiv. kommer till uttryck i FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- En av grundpelarna i är principen om barnets bästa (artikel 3). Barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga organ eller av privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndig- heter eller lagstiftande organ. En annan princip som har betydelse i detta sammanhang är barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Konventions- staterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall ges betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Att ha ett barnperspektiv vid beslutsfattan- det innebär att man försöker förstå barnet och ta reda på hur barnet uppfattar sin situation och eventuella förändringar att se med barnets ögon. Det handlar också om att analysera vilka följder olika besluts- alternativ kan få för barnet. I detta ingår att lyssna på barnet och respek- tera det som en individ med egna uppfattningar. Därmed inte sagt att barnets åsikter alltid måste följas. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste fatta beslutet och ta ansvar för det. Att domstol och socialnämnd skall besluta efter vad som är bäst för barnet anges i flera bestämmelser i 6 kap. . Om någon av föräldrarna vill ha ändring i vårdnaden, skall vårdnaden anförtros åt en av föräldrarna ensam eller båda föräldrarna gemensamt efter vad som är bäst för barnet (5 § första stycket). Motsvarande bestämmelse finns för den situationen att barnet har särskilt förordnade vårdnadshavare (10 b § andra stycket). Domstolen kan besluta om eller neka att upplösa gemen- sam vårdnad även mot en förälders vilja om gemensam vårdnad är bäst för barnet. Barnets bästa är också bestämmande bl.a. vid domstolens beslut i frågor om boende och umgänge och vid socialnämndens godkän- nande av avtal om vårdnad, boende och umgänge (6 § andra stycket, 14 a § och 15 a §). Genom vårdnadsreform infördes i 6 kap. en portalparagraf om barnets bästa (2 a §). I denna grundläggande bestäm- melse sägs att barnets bästa skall komma i främsta rummet när frågor om vårdnad, boende och umgänge avgörs. Bestämmelsen är tänkt som en grundval för lagens mer konkreta regler. Den markerar att barnets bästa alltid skall finnas med som en utgångspunkt för bedömningen och att de mer preciserade bestämmelserna i kapitlet tar sitt avstamp i denna all- männa regel. Genom bestämmelsen knöts regleringen också tydligare till (se prop. 1997/98:7 s. 46 f. och 103). Motsvarande portalparagraf finns för verkställighet av avgöranden och avtal om vård- nad, boende och umgänge (21 kap. 1 § ). Att det är barnets bästa som bör vara avgörande när det fattas beslut om vårdnad, boende och umgänge är självklart. Det är barnets tillvaro och framtid som regleras. Visserligen är det som är bra för föräldrarna också oftast bra för barnet. För att tillvaron skall fungera för barnet på bästa sätt måste den också fungera någorlunda för föräldrarna. Annars kan det uppstå slitningar som går ut över barnet på ett skadligt sätt. Men frågor om vårdnad, boende och umgänge har inte med rättvisa mellan föräldrarna att göra. Det är barnets intressen som måste stå i fokus. När det gäller vårdnad, boende och umgänge bör det inte finnas några intres- sen som kan ta över. Enligt 6 kap. 2 a § skall barnets bästa komma i främsta rummet vid alla sådana beslut. Regeringen anser att betydelsen av barnets bästa bör komma till klarare uttryck i lagtexten. Paragrafen bör därför ändras så att det uttryckligen framgår att barnets bästa skall vara avgörande för beslutet. Som konstaterades i samband med vårdnadsreform låter det sig inte göras att i lagtexten mera utförligt ange vad som skall anses vara bäst för barnet utan risk för att nödvändig flexibilitet i enskilda fall går förlorad. I 6 kap. 2 a och nuvarande 2 b §§ anges vissa omständigheter som skall beaktas. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall det fästas avseende särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna, och risken för att barnet utsätts för övergrepp eller annars far illa skall beaktas. Hänsyn skall även tas till barnets vilja. Också den uppräkning av barnets grundläggande rättigheter som görs i 6 kap. 1 § kan vara till hjälp. Ett barn har enligt lagen rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran och skall behandlas med aktning för sin person och egenart. Kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling får inte förekomma. Vad som är barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall utifrån en bedömning av de individuella förhållandena. Bedömningen skall bygga på kunskap och beprövad erfarenhet i kombination med att barnet självt får komma till tals. Hänsyn skall tas till allt som rör barnets fysiska och psykiska välbefinnande och utveckling. Så långt det är möjligt bör såväl långsiktiga som kortsiktiga effekter för barnet beaktas. Det är viktigt att såväl domstolar som socialnämnder tydligt redovisar hur man har resonerat i det enskilda fallet. Begreppet barnets bästa får inte användas slentrianmässigt. Det är t.ex. lämpligt att det i domar om vårdnad, boende och umgänge förs ett uttryckligt resonemang om barnets relation till båda föräldrarna, barnets egen inställning och föräldrarnas lämplighet som vårdnadshavare, boföräldrar och umgängesföräldrar. Det är också naturligt att domstolen redovisar hur den ser på risken för att barnet far illa, möjligheterna att bäst tillgodose barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna, föräldrarnas vilja och förmåga att samarbeta i frågor som rör barnet och övriga individuella förhållanden, t.ex. barnets eventuella behov av särskilt stöd. Frågan om vad domar och beslut av detta slag skall innehålla i form av motiveringar lämpar sig dock inte för lagstiftning. När den grundläggande bestämmelsen om barnets bästa får en tydli- gare egen materiell innebörd aktualiseras vissa mera lagtekniska frågor. Som redan har nämnts finns på flera ställen i 6 kap. andra bestämmelser som hänvisar till barnets bästa. Regleringen blir enklare och klarare om de hänvisningar som inte tillför något utöver den grund- läggande bestämmelsen nu tas bort (5, 6, 10, 10 b, 14 a, 15 a och 20 §§). Preciseringarna uppenbart oförenligt med barnets bästa och uppenbart bäst för barnet bör däremot behållas (4 § första stycket, 5 § tredje stycket, 6 § andra stycket, 8 § första stycket och 10 b § andra stycket). I syfte att tydliggöra förhållandet mellan dessa bestämmelser och den föreslagna grundläggande regeln om barnets bästa i 2 a § är det dock lämpligt att de får en något annorlunda språklig utformning. En samordning av de olika bestämmelserna om barnets bästa i 6 kap. har redan tidigare efterfrågats av Lagrådet (se angiven prop. s. 198) och tas upp i departementspromemorian Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar (Ds 1999:57). Risken för att barnet far illa Regeringens förslag: Betydelsen av risken för att barnet far illa lyfts fram i lagen. och domstolen skall vid bedömningen av barnets bästa fästa avseende särskilt vid risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa. Regeringens bedömning: Om socialnämnden får kännedom om omständigheter som kan medföra att ett barn far illa, bör nämnden liksom vara skyldig att göra en utredning och ta ställning till om någon åtgärd bör vidtas för att skydda barnet. Det bör alltså inte införas någon automatisk domstolsprövning av vårdnadsfrågan. bör vara uppgift att sammanställa kunskap om och medverka till metodutveckling för hur riskbedömningen skall göras när socialnämnden utreder frågor om vårdnad, boende och umgänge. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak Remissinstanserna: Alla remissinstanser tillstyrker förslaget och delar bedömningen eller har inget att invända. Skälen för regeringens förslag och bedömning Betydelsen av risken för att barnet far illa bör lyftas fram i lagen Enligt 6 kap. 1 § skall barn behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. I samband med vårdnadsreform infördes en bestämmelse som innebär att socialnämnder och domstolar vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall fästa avseende särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräld- Vidare skall risken för att barnet utsätts för övergrepp, olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa beaktas (2 a §). har flera undersökningar gjorts som visar att många barn upplever våld i familjen, bl.a. utredningar från Kommittén mot barnmisshandel (se SOU 2001:72) och . mittén har undersökt hur domstolarna dömer i mål om vårdnad, boende och umgänge när det förekommer påståenden om familjevåld. visning av undersökningsresultaten finns i kapitel 15 i betänkandet. Enligt kommitténs undersökning är påståenden om övergrepp relativt vanliga i vårdnadsmål. Även när uppgifter om övergrepp förekommer, använder domstolarna i stor utsträckning möjligheten att döma till gemensam vårdnad mot en förälders vilja. Utredningar har också gjorts av och som i stort sett ger samma Kommittén menar att det finns en generell tendens hos domstolarna att tona ned betydelsen av att en förälder gjort sig skyldig till övergrepp i Även flera remissinstanser uttrycker en oro för att domstolarna inte tillräckligt uppmärksammar risken för att barnet far illa, bl.a. Social- styrelsen, , , Familjerätts- socionomernas och i Samhället Genom bestämmelsen i 6 kap. 2 a § om barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna understryks att båda föräldrarna har betydelse för barnets välbefinnande och utveckling. Regeringen konstaterar att lagen här spelar en stor roll när det gäller möjligheten för barn att få tillgång till båda sina föräldrar och att den därmed främjar barnets bästa. Utan tvekan är det i de allra flesta fall bäst för barnet att ha en nära och god kontakt med båda sina föräldrar. Men barnets rätt till båda sina föräldrar får inte innebära att barnet måste leva eller umgås med en förälder under alla förhållanden. Ett barn måste ha en absolut rätt att inte själv bli utsatt för våld, övergrepp eller annan kränk- ande behandling. Det är också väl belagt att det innebär en risk för barnets psykiska hälsa att tvingas se eller höra våld i hemmet. Som Brottsoffermyndigheten framhåller kan reaktionerna bli väl så allvarliga när barn bevittnar våld i sin närmiljö som när barnet själv varit utsatt för det direkta övergreppet. Barn känner ofta skuld för våldet och för att inte kunna ingripa till skydd för den som är direkt utsatt. Barn kan också uppleva stark oro för att drabbas av likartade övergrepp. Även lindrigare våld kan uppfattas som allvarligt. När uppgifter om våld förs fram i ett mål om vårdnad, boende eller umgänge måste uppgifterna därför alltid prövas och en riskbedömning göras. I de fall där domstolen kommer fram till att det finns en risk för att barnet kommer att fara illa, bör detta väga tungt i den helhetsbedömning av samtliga omständigheter som skall göras. Om en förälder utsätter barnet eller någon annan i familjen för våld, trakasserier eller andra kränkningar, är det i de allra flesta fall bäst för barnet att den föräldern inte får del i vårdnaden. Prövningen kan också mynna ut i att något umgänge inte alls bör äga rum. I andra fall kan bedömningen göras att ett umgänge visserligen är bäst för barnet men att det bör ske i särskilda former, t.ex. i närvaro av en kontaktperson. Det måste dock som alltid bli beroende av en individuell prövning, där det avgörande är vad som är bäst för barnet. Regeringen anser att det i lagtexten ytterligare bör markeras den betydelse som risken för att barnet far illa måste få vid beslut som rör vårdnad, boende och umgänge. Av lagen bör framgå att det skall fästas avseende särskilt vid risken för att barnet far illa. Därigenom betonas att domstolar och socialnämnder skall vara uppmärksamma på risken för våld och andra övergrepp och att risken också skall väga tungt vid bedömningen av vad som är bäst för barnet. Vidare bör det uttryckligen anges att också risken för övergrepp mot andra i familjen måste få särskild betydelse, t.ex. den andra föräldern eller ett syskon. Kommittén diskuterar hur bedömningen närmare bör göras. Också många remissinstanser tar upp den frågan. Med anledning av detta bör framhållas att lagen tar sikte på risken för att barnet kommer att fara illa. Det måste alltså göras en riskbedömning. Denna skall grundas bl.a. på vad som är utrett om tidigare inträffade händelser och om andra faktiska omständigheter. Omständigheter som kan ha betydelse för bedömningen är t.ex. tidigare övergrepp, hot om övergrepp, allmän attityd till våld, missbruksproblem och psykisk sjukdom. Som kommittén framhåller gäller alltså inte lika höga beviskrav som i brottmål, och ett påstående om övergrepp skall beaktas i vårdnadsmålet även om t.ex. en förundersök- ning hos polisen har lagts ned. Är det utrett att en förälder tidigare gjort sig skyldig till övergrepp, bör en nyanserad bedömning göras av det inträffade. Om övergreppen har skett systematiskt , varit allvarliga eller riktats mot flera personer, finns det ofta skäl att utgå från att barnet skulle fara illa med den föräldern som vårdnadshavare. Detsamma gäller om det framgår att övergreppen är ett utslag av föröva- rens behov av att utöva makt och kontroll över sitt offer. Ett sådant beteende kan vara svårt att förändra och innebär allmänt sett en större risk för att barnet skall fara illa. Om en förälder däremot gjort sig skyldig till en enstaka överilad handling mot den andra föräldern, kan risken vara mindre för att barnet kommer att fara illa. Av betydelse är också när våldet eller kränkningarna har skett. Ligger övergreppen långt tillbaka i tiden och har förhållandet mellan föräldern och barnet fungerat väl efter detta, behöver de inte alltid innebära att det finns en risk för att barnet far illa. Är det omvänt så att övergreppen har ägt rum, och är för- hållandet mellan barnet och föräldern osäkert, kan risken vara större. Har föräldern genomgått behandling för att undvika en upprepning, är även det en omständighet som måste beaktas. Hänsyn måste givetvis också tas till barnets egen inställning. Som kommittén nämner är det angeläget att inte bara domstolen utan även den som utreder frågor om vårdnad, boende och umgänge prövar påståenden om övergrepp och gör en riskbedömning. Utredningen ger ett viktigt underlag för domstolens beslut och måste därför ta upp alla sådana omständigheter som är väsentliga för domstolen att ha kännedom om. Genom sin kontakt med och kännedom om barnet måste utredaren skaffa sig en bild av hur barnet upplever sin situation och hur eventuella övergrepp i familjen har påverkat och kommer att påverka barnet fram- över, liksom risken för att framtida övergrepp kan komma att ske. Genom utredningen kan det också komma fram omständigheter som tyder på att ett påstående om övergrepp saknar grund. Det bör vara uppgift att sammanställa kunskap om och medverka till metodutveckling för hur riskbedömningen skall göras. har också en betydelsefull uppgift när det gäller information, utbildning och annat stöd till dem som handlägger frågorna inom . En automatisk prövning av vårdnadsfrågan vid våld i familjen? Om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling, skall domstolen besluta om ändring i vårdnaden. Frågan kan prövas på talan av socialnämnden (6 kap. 7 § ). Om socialnämnden får kännedom om omständigheter som kan medföra att ett barn far illa, t.ex. att det har förekommit våld i familjen, skall nämnden göra en utred- ning och ta ställning till om någon åtgärd bör vidtas för att stödja eller skydda barnet. Om nämnden får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnaden, är den skyldig att göra en ansökan om det hos domstolen (6 kap. 5 § socialtjänstförordningen [2001:937]). I skilda sammanhang har tanken förts fram att vårdnadsfrågan i stället automatiskt borde föras till domstol när socialnämnden får kännedom om familjevåld. skulle alltså inte ha något utrymme att själv ta ställning till om en sådan åtgärd är lämplig i det enskilda fallet. Regeringen delar kommitténs bedömning att en sådan lösning inte är Prop. 2005/06:99 lämplig. kan det förekomma fall där det inte finns förutsättningar att frånta en förälder vårdnaden, trots att han eller hon har gjort sig skyldig till våld eller andra kränkningar. Om t.ex. en förälder gjort sig skyldig till våld mot den andra föräldern och denne inte motsätter sig att den gemensamma vårdnaden får bestå, kan det bli så att socialnämnden efter en sammanvägning av vad som är bäst för barnet gör bedöm- ningen att någon ändring i vårdnadsfrågan trots allt inte bör göras. bör inte tvingas att föra en talan som nämnden inte själv tror på och initiera en process som kan vara till mer skada än nytta för barnet. Som många remissinstanser påpekar är det dock viktigt att social- nämnden uppmärksammar de fall där insatser till stöd för ett barn kan behövas och att frågan om en eventuell överflyttning av vårdnaden verk- ligen övervägs i tillräckligt stor utsträckning. Om en förälder har dödat eller försökt döda den andra föräldern, bör socialnämnden normalt väcka talan om överflyttning av vårdnaden. Detsamma kan gälla bl.a. om barnet har utsatts för sexuella övergrepp. Men det förutsätter att det finns någon att flytta över vårdnaden till, någon som är lämpad att ge barnet omvårdnad, trygghet och en god fostran. kan det vara bättre för barnet att han eller hon får rota sig i ett familjehem och att nämnden väcker talan om en överflyttning av vårdnaden först när det har visat sig att familjehemsplaceringen utfallit positivt för barnet. I sammanhanget kan nämnas att regeringen, liksom kommittén, anser att en talerätt för närstående om överflyttning av vårdnaden inte bör införas. Genom att socialnämnden har möjlighet att och skall väcka talan i de fall det finns behov av en överflyttning av vårdnaden finns det garantier för att barnet får det skydd han eller hon behöver och att frågan kommer upp i domstol när detta är till barnets bästa. 7 Barnets rätt att komma till tals Regeringens förslag: lämnar s.k. snabbupplys- ningar till domstolen skall den, om det är lämpligt, höra barnet. Regeringens bedömning: Domstolen och socialnämnden bör liksom vara skyldiga att ta hänsyn till barnets vilja med beak- tande av barnets ålder och mognad och andra mer allmänna syn- punkter som barnet kan ha. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och delar bedömningen eller har inget att invända. Flera remissinstanser ifrågasätter dock om särskilda barnsamtal regelmässigt bör hållas i sam- band med att socialnämnden lämnar snabbupplysningar. ombudsmän (), , , , , , Familjerättssocionomer- nas och . Skälen för regeringens förslag och bedömning Domstolen bör vara skyldig att ta hänsyn till barnets vilja I enlighet med regler om barns rätt att komma till tals infördes i uttryckliga bestämmelser om barns rätt att komma till tals i mål och ärenden om vårdnad och umgänge (numera 6 kap. 2 b §). Vid bedömningen av barnets bästa skall domstolen ta hän- syn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Den som gör en utredning i mål om vårdnad och umgänge skall, om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets inställning och redovisa den för domstolen (6 kap. 19 §). Genom vårdnadsreform gjordes be- stämmelserna tillämpliga även på mål om barns boende och vid social- nämndens prövning av föräldrarnas avtal. Kommitténs utvärdering visar att barns vilja i många fall inte redovisas i domstolarnas domar och att viljan, när den redovisas, inte heller alltid följs. Enligt kommittén finns det en tendens hos domstolarna att ställa alltför stora krav på att barnet skall ha uttryckt en bestämd uppfattning för att dess inställning skall beaktas. Kommittén pekar på att det kan vara så att barnet inte tar direkt ställning mellan föräldrarna men väl ger uttryck för t.ex. i vilken skola han eller hon vill gå eller vilka fritids- aktiviteter som han eller hon vill ägna sig åt.