prop · GT03115 · 2006-03-22 00:00:00 — I en nyligen publicerad rapport konstaterade och (SKL) att det utöver skillnader avseende hjälpmedelsavgifter även finns skillnader mellan sjukvårdshuvudmännen i vilka hjälpmedel som erbjuds och i gränsdragningen till egenvård. Som en följd av resul- taten i rapporten har SKL tagit initiativ till överläggningar med sjuk- vårdshuvudmännen om hur reglerna för hjälpmedel kan bli mer enhet- liga. Regeringen ser mycket positivt på initiativet och avser att följa det noggrant. trädde nya bestämmelser i kraft som har till syfte att motverka kommunalt domstolstrots. Bland annat infördes nya bestäm- melser i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), som innebär att en sanktionsavgift skall kunna åläggas kommuner och landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar angående insatser enligt dessa lagar. Till grund för bestämmelserna om kommunalt domstolstrots ligger promemorian Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53). Vid remiss- behandlingen av promemorian anförde ett flertal remissinstanser att kommuners underlåtenhet att i vissa fall verkställa sina egna gynnande beslut är ett betydligt större problem än domstolstrots och att det är mycket angeläget att åtgärder vidtas för att komma till rätta med detta problem. I propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) aviserade regeringen (s. 26 f.) att den avsåg att återkomma i frågan om lämpliga åtgärder för att komma till rätta med problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa sina egna gyn- nande beslut om insatser enligt LSS och SoL. Omfattning och utveckling av problemen och länsstyrelserna har , på uppdrag av regeringen, följt upp och redovisat ej verkställda beslut och domar enligt SoL och LSS. Uppföljningarna enligt SoL avser äldre- och handikapp- omsorg, dvs. inte individ- och familjeomsorg. Uppföljningarna har genomförts inom ramen för och länsstyrelsernas gemensamma program för social tillsyn. har samman- ställt resultaten av de kartläggningar som länsstyrelserna har gjort i sina respektive län. Kartläggningarna har bestått av kvantitativa studier baserade på enkäter till samtliga kommuner i landet. Studierna visar en ögonblicksbild vid ett visst mätdatum. Det innebär att alla ej verkställda beslut, oavsett hur som har förflutit sedan beslutet fattades, ingår i totalsumman. Den senaste rapporten Ej verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL 2004 överlämnades till regeringen . uppgick antalet ej verkställda beslut till drygt 5 500 ärenden, vilket är en ökning jämfört med året innan. Den största delen av ökningen gäller beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL, från drygt 2 100 till nästan 3 100 . Besluten enligt SoL handlar nästan uteslutande om bistånd till personer . av besluten rör bistånd till personer . När det gäller insatser enligt 9 § 210 LSS har det totala antalet ej verkställda beslut ökat med drygt 150 mellan mättillfällena och , från knappt 2 300 till cirka 2 450. Vid mättillfället hade av de enskilda som beviljats bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL och väntar på verkställighet, väntat . Enligt och länsstyrelserna går det inte att utläsa någon trend vad gäller antalet ej verkställda beslut. De ej verkställda besluten minskade för att öka . Orsaken till dessa fluktuationer har inte kunnat fastställas. När det bedöms att möjligheter saknas att verkställa ett beslut inom rimlig tid förekommer det i en del kommuner att ett avslag på en ansökan meddelas, trots att ett behov av den sökta insatsen anses föreligga. I landstingen förekommer detta i mycket liten utsträckning. fattades totalt drygt 2 300 beslut om avslag enligt SoL och LSS trots att den sökande bedömdes ha behov av insatsen. Detta är en liten ökning jämfört med . De flesta av dessa ärenden gäller ansökningar om särskilt boende enligt SoL. av de ej verkställda besluten och domarna samt avsla- gen trots ett bedömt behov enligt socialtjänstlagen gäller kvinnor. Ande- len kvinnor är störst i gruppen . Av totalt 2 057 ej verk- ställda beslut om bistånd enligt SoL till personer gällde 1 436 beslut bistånd till kvinnor. Det finns ett flertal orsaker till att beslut av kommuner och landsting inte verkställs. Utbud och efterfrågan utgör naturligtvis en avgörande faktor i sammanhanget. Den enklaste förklaringen till varför beslut inte verkställs inom skälig tid är att den beslutade insatsen inte finns att tillgå. Det kan handla om en plats i särskilda boendeformer eller om en kontaktperson för en person med funktionshinder. Orsaker till att tillgång och efterfrå- gan inte överensstämmer är dock mer osäkra. När det gäller brist på plat- ser i särskilda boendeformer uppger kommunerna att bristande resurser är en av de främsta orsakerna. Även bristande planering i kommunerna, både på kort och på lång sikt, leder till att beslut inte kan verkställas inom skälig tid. Det kan t.ex. handla om ett bristfälligt underlag för en tillförlitlig bedömning av det framtida behovet av särskilda boendefor- mer. Brister i planering och samordning över förvaltningsgränserna har också visat sig vara påtagliga. Det förekommer också på många håll brister i uppföljningen av fattade beslut, vilket innebär att socialnämnden inte uppmärksammas på att vissa beslut inte verkställs. Den handläggare som har fattat beslutet har ofta dålig kontroll över när och om verk- ställighet sker. I ett stort antal kommuner saknas rutiner för hur upp- följning av de beslut som fattas skall ske. Bristerna i uppföljningen av besluten leder i många fall till längre väntetider för den enskilde. Förutom av orsaker som är att hänföra till kommunen, kan det också bero på den enskilde att ett gynnande beslut inte verkställs. Den enskilde tackar exempelvis i vissa fall nej till det boende som erbjuds, eftersom boendets geografiska placering, utformning, standard etc. inte motsvarar den enskildes önskemål, eller då boendet inte upplevs vara anpassat till den enskildes behov. I många kommuner anses ärendet inte som avslutat trots att den enskilde tackat nej, eftersom behovet kvarstår. Beslutet kvarstår därmed tills vidare som ej verkställt. Antalet avslag trots bedömt behov varierar mycket kraftigt mellan olika län och kommuner i landet. I några län förekommer nämligen avslag trots bedömt behov i betydligt större omfattning än i övriga. I de län där antalet ej verkställda gynnande beslut är mindre finns en tendens till att avslag trots bedömt behov förekommer i större utsträckning och Prop. 2005/06:115 omvänt. information till kommunerna i länet tycks i detta sammanhang spela en stor roll. Vanligen framförs rättssäkerhetsskäl som argument för att meddela ett avslagsbeslut i stället för ett gynnande beslut, i de fall kommunen inte kan verkställa beslutet inom rimlig tid. Genom att kommunen meddelar ett avslag på grund av platsbrist, ges den enskilde möjlighet att överklaga beslutet till länsrätten. Till stöd för denna handläggning åberopas ofta ett beslut av ombudsmän (). När det gäller beslut om avslag enligt SoL överklagas dessa beslut dock i mycket liten omfattning, trots att den enskilde bedöms vara i behov av aktuellt bistånd. Avslagsbeslut enligt LSS trots ett bedömt behov av sökt insats överklagas endast i ungefär hälften av fallen. Ytterligare åtgärder behöver vidtas Regeringen anser att det ur rättssäkerhetssynpunkt är oacceptabelt att enskilda inte får tillgång till de rättigheter gentemot det allmänna som lagstiftningen ger dem. Med hänsyn till förekomsten och omfattningen av de aktuella problemen finner regeringen därför att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att stärka den enskildes rättssäkerhet. I denna proposition omfattar förslagen sådana beslut som har fattats enligt SoL. En grundläggande förutsättning för att många äldre och anhö- riga skall känna sig trygga är vetskapen om att man får hjälp om och när man behöver den. Därför anser regeringen att det är nödvändigt att, som en del av denna utvecklingsplan, vidta åtgärder för att undanröja even- tuella tvivel om att man exempelvis skall få en plats i särskilt boende när man behöver det och oro för att väntan på platsen skall bli alltför lång. De flesta av de ej verkställda besluten enligt SoL gäller beslut om en plats i särskilt boende. När det gäller sådana beslut som har fattas enligt LSS avser regeringen att återkomma till frågan i samband med beredningen av Assistans- kommitténs avlämnade delbetänkande (SOU 2005:100). 8.8.2En förbättrad intern och extern uppföljning Regeringens förslag: I socialtjänstlagen (2001:453) skall införas en rapporteringsskyldighet för kommuner när det gäller ej verkställda gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Rapportering skall ske till , kommunens revisorer och fullmäktige. Rege- ringen bedömer att det behövs medel för att kompensera kommunerna för de merkostnader som uppstår till följd av detta förslag. Regeringen avser att återkomma ekonomiska vårproposition. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom ett antal kommu- ner och landsting tillstyrker utredningens förslag om en rapporterings- En övervägande del av kommunerna är negativa eller har synpunkter på förslaget. anser att det är positivt att för- slagen inte endast omfattar repressiva åtgärder som sanktionsavgift utan även positiva åtgärder i form av en tydlig rapporteringsskyldighet. bedömer att man, för att få avsedd effekt, behöver gå längre än vad utredningen föreslår genom att kräva att statistikrapporten till full- mäktige skall omfatta status för alla inkomna ansökningar, inte bara ej verkställda beslut, och att den lämnas även till . Kommun- ledningen och tillsynsmyndigheten skulle på så vis enligt få en bättre överblick samt ett underlag för uppföljning av om rapporterings- skyldigheten och sanktionsmöjligheterna leder till ökat antal avslag eller fördröjd handläggning. Kommuner och Landsting m.fl. avvisar förslaget om rapporter till i den mån det ingår som en del i statens arbete med sanktionsavgifter och som därmed har ett repressivt syfte visavi huvud- männen. kommun ser föreslaget som ett uttryck för en detaljstyr- ning som ter sig främmande för dagens synsätt på självstyrelsens inne- börd. Skälen för regeringens förslag: Regeringen kan konstatera att brister i uppföljningen av gynnande beslut är vanliga och att detta ofta leder till längre väntetider för enskilda för att få sådana beslut verkställda. Full- mäktigeledamöternas kunskaper dels om vilka rättigheter som tillförsäk- ras den enskilde genom socialtjänstlagen (2001:453, SoL), dels om för- hållandena i kommunen har, vid utredningens analys, visat sig i många fall vara bristfälliga. För att komma till rätta med problem av det här sla- get föreslår regeringen att en rapporteringsskyldighet införs för kommu- ner rörande ej verkställda gynnande beslut enligt SoL. Rapporterings- skyldigheten skall fullgöras av den eller de nämnder som ansvarar för utredning och beslut i ärenden enligt SoL. Regeringen vill i detta sam- manhang understryka att det alltid är den beslutande nämnden som har ansvaret för att den enskilde verkligen får det bistånd som har beviljats, oavsett vem den beslutande nämnden själv, en annan nämnd eller en enskild verksamhet som verkställer det beslutade biståndet. Med detta ansvar följer självklart en skyldighet att dokumentera att beslutet har verkställts samt att följa upp det beviljade biståndet. Regeringen bedömer att den föreslagna rapporteringsskyldigheten kommer att leda till en förbättrad uppföljning av kommunernas beslut. påverkas även möjligheterna att planera verksamheten i positiv riktning. Fullmäktigeledamöterna som är ytterst ansvariga för fördel- ningen av medel uppmärksammas dels på vilka rättigheter enskilda har enligt SoL, dels på förhållandena i kommunen. Revisorernas granskning och länsstyrelsernas tillsyn underlättas. Dessutom blir frågan om ej verk- ställda gynnande beslut synlig även för invånarna och media i och med den föreslagna rapporteringsskyldigheten till fullmäktige. När det gäller socialnämndernas rapporteringsskyldighet till revisorerna vill regeringen poängtera att avsikten inte är att peka ut vad revisorerna enligt 9 kap. 10 § kommunallagen (1991:900) skall granska. Avsikten är i stället att underlätta revisorernas arbete när det gäller att ta ställning till om en granskning bör ske. rapporteringsskyldighet skall omfatta alla gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § SoL som inte har verkställts inom . Regeringen vill påpeka att rapporteringsskyldigheten gäller alla former av bistånd, inte bara beslut om särskilt boende för äldre och andra beslut Prop. 2005/06:115 inom äldreomsorgen. Även beslut enligt SoL inom omsorgen om funk- tionshindrade och inom individ- och familjeomsorgen, såsom exempelvis beslut om kontaktperson enligt SoL, skall omfattas av rapporterings- skyldigheten. Det kan även förekomma att verkställigheten av ett gynnande beslut avbryts, t.ex. om en kontaktperson avslutar sitt uppdrag. Rapporterings- skyldigheten skall därför även gälla alla gynnande beslut enligt nämnda lagrum som inte har verkställts på nytt inom efter det att verkställigheten avbrutits. Rapporteringen skall ske till , kommunens revisorer samt fullmäktige. Regeringen vill i klargörande syfte påpeka att det endast skall finnas en rapporteringsskyldighet då det finns beslut som skall rapporteras. I de fall det saknas beslut som omfattas av den rapporteringsskyldighet som beskrivits, behöver något meddelande om detta inte skickas till dem som annars skulle vara mottagare av rapporterna. Regeringen återkommer ekonomiska vårproposition angående 2006 och behovet av medel för därefter följande år. 8.8.2.2Hur rapporteringen skall gå till Regeringens förslag: skall till och revi- sorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) som inte har verkställts för beslutet. För varje beslut skall socialnämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet. Rapporteringen skall ske en gång per kvartal. Motsvarande rapporteringsskyldighet skall även gälla beslut som inte verkställs på nytt efter att verkställigheten avbrutits. Rapporte- ringsskyldigheten skall gälla beslut som inte har verkställts på nytt från den dag då verkställigheten avbröts. Rapporte- ringen skall även här ske en gång per kvartal. När ett gynnande beslut, som en socialnämnd till och revisorerna har rapporterat som ej verkställt senare har verk- ställts, skall nämnden anmäla detta till och revisorerna. Datum för verkställigheten skall då anges. Detsamma skall gälla beslut som verkställs på nytt efter det att ärendet rapporterats till länsstyrel- sen och revisorerna med anledning av att verkställigheten tidigare avbrutits. skall till fullmäktige lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänst- lagen som inte har verkställts för respek- tive beslut. Nämnden skall vidare ange vilka typer av bistånd dessa beslut gäller samt hur som förflutit för respektive beslut. Rapportering skall ske en gång per kvartal. Motsvarande rapporteringsskyldighet till fullmäktige skall även gäl- la beslut som inte verkställs på nytt efter att verkställigheten avbrutits. Rapporteringsskyldigheten skall gälla beslut som inte har verkställts på nytt från den dag då verkställigheten avbröts. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslog att rapporteringsskyldigheten skulle omfatta alla beslut som inte verkställts från och med dagen för beslutet eller från och med den dag då verkställigheten avbröts. Vidare föreslog utredningen att rapportering skulle ske en gång . Remissinstanserna: En del remissinstanser har synpunkter på hur ofta beslut skall rapporteras och hur som skall ha gått sedan de fatta- des, ofta med hänvisning till den stora administrativa belastning man bedömer att rapporteringen kommer att innebära. Länsrätten i förordar att tidsfristen differentieras och sätts längre när åtgärderna nor- malt kan väntas ta att genomföra. i anser att länsstyrelserna genom rapporteringarna bör få tillräckligt med uppgifter för att kunna ta ställning till en ansökan om särskild avgift. Ytterligare uppgifter bör därför omfattas av rapporteringsskyldigheten, enligt i . Skälen för regeringens förslag rapporteringsskyldighet till och revisorerna skall till och till revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) som inte har verkställts för beslutet. För varje beslut skall socialnämnden ange tidpunkten för beslu- tet och vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet. Rapporteringen skall ske en gång per kvartal. Motsva- rande rapporteringsskyldighet föreslås också beträffande sådana beslut som inte verkställs på nytt efter att verkställigheten av någon anledning avbrutits. Rapporteringsskyldigheten skall i dessa fall gälla beslut som inte har verkställts på nytt från den dag då verkställig- heten avbröts. För att den föreslagna rapporteringsskyldigheten skall få önskad effekt är det mycket viktigt att mottagarna av rapporterna erhåller uppgifterna som föreskrivs i lagen. Annars förbättras inte kommu- nens uppföljning av fattade beslut. Inte heller underlättas tillsyn. Regeringen förutsätter därför att kommunen tar fram rutiner som möjliggör en direkt rapportering av de beslut som inte har verkställts för beslutet eller från den dag då verkstäl- ligheten avbröts. Beslut enligt SoL skall verkställas (16 kap. 3 § andra stycket SoL). Även om detta är fallet måste kommunen naturligtvis i praktiken få skälig tid på sig att verkställa ett beslut sedan behovet av bistånd blivit känt. När det gäller att ta ställning till den föreslagna rapporteringsskyldigheten skall inträda och hur ofta den skall ske måste en avvägning göras mellan olika intressen. Regeringen är medveten om att rapporteringsskyldigheten leder till ökat arbete för socialnämnden. Detta gäller inte minst i de kommuner där arbetet med uppföljning av besluten är mindre omfattande. I viss mån leder rapporteringsskyldigheten också till ökat arbete för mottagarna av rapporterna. Här måste dock beaktas att rapporteringen även underlättar mottagarnas arbete. Det ligger också i sakens natur att socialnämndens arbete med rapporteringen minskar ju efter beslutet som rap- Prop. 2005/06:115 porten skall lämnas. Vid bedömningen av tidpunkten för rapporteringen och intervallet mellan rapporteringstillfällena måste emellertid syftet med denna - att öka rättssäkerheten för enskilda - väga tungt. Efter en avväg- ning mellan intresset av att kommuner inte betungas mer än nödvändigt och intresset av att besluten verkställs inom rimlig tid, föreslår rege- ringen att socialnämnder åläggs en redovisningsskyldighet en gång per kvartal beträffande ej verkställda gynnande beslut enligt SoL för beslutet eller från den dag då verkställigheten av ett beslut avbröts. Regeringen föreslår vidare att när ett gynnande beslut, som social- nämnden till och revisorerna har rapporterat som ej verkställt, senare verkställs, skall nämnden anmäla detta till och revisorerna. Datum för verkställigheten skall då anges. Motsvarande skall även gälla när beslut som har rapporterats till och revisorerna med anledning av att verkställigheten avbrutits, verk- ställs på nytt. Skälet bakom detta förslag är att länsstyrelserna och reviso- rerna skall kunna följa handläggningen av varje redovisat ärende, för att kunna bedöma om verkställighet kan anses ha skett inom rimlig tid. Regeringen menar att det inte finns anledning att föreskriva en tidsfrist inom vilken socialnämnden skall underrätta och revisorerna att verkställighet av ett beslut skett. Det får nämligen anses ligga i social- nämndens intresse att lämna en sådan underrättelse, för att kunna undgå en vidare granskning. Regeringen föreslår att socialnämnden till fullmäktige skall lämna en statistikrapport över hur många gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § SoL som inte har verkställts för besluten, vilka typer av bistånd som besluten gäller samt hur som vid rapporte- ringstillfället förflutit för respektive beslut. Det är viktigt att den statistikrapport som socialnämnden lämnar till fullmäktige utformas på ett sådant sätt att sekretessbelagda uppgifter om enskilda inte lämnas ut. Rapporten kan efter begäran lämnas ut till allmänheten eller media. Det skall alltså av socialnämndens redovisning till fullmäktige inte gå att härleda vilka personer besluten gäller. Inte heller skall socialnämnden ange skälen till varför de rapporterade besluten inte är verkställda, efter- som förslaget inte är avsett att skapa en diskussion kring enskilda ären- den. Det är dock viktigt att det framgår hur stor del av de ej verkställda besluten som gäller bistånd till kvinnor respektive män. Den föreslagna rapporteringen skall, liksom rapporteringen till och reviso- rerna, ske en gång per kvartal. En motsvarande rapporteringsskyldighet till fullmäktige skall även gälla för socialnämnden beträffande beslut som inte verkställs på nytt efter avbrott i verkställigheten. Rapporterings- skyligheten gäller då beslut som inte har verkställts på nytt från den dag då verkställigheten avbröts. Granskningsmöjligheterna för revisorerna utvidgas Regeringens förslag: Genom en ändring i kommunallagen (1991:900) föreslås de kommunala revisorernas granskning även få omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot en enskild, när granskningen gäller hur socialnämnderna verkställer egna gynnande beslut enligt socialtjänstlagen (2001:453). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker Kommuner och Landsting anser att utredningens för- slag om ökad intern genomlysning och granskning hos huvudmännen när gynnande nämndbeslut inte har verkställts , har förutsätt- ningar att på olika sätt förbättra den lokaldemokratiska styrningen av rättighetslagstiftningen. Några kommuner och landsting avstyrker förslaget och anser att de kommunala revisorerna har tillräckliga granskningsmöjlig- heter. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill med förslaget möj- liggöra en effektiv kontroll av verkställigheten av socialnämndernas egna gynnande beslut. Förslaget innebär att revisorerna skall ges en rätt och en möjlighet att granska ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur socialnämnderna verkställer sina egna gynnande beslut enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL). De kommunala revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild annat än i särskilt angivna fall som anges i kommunallagen (1991:900, KL). För att möjliggöra en effektiv kontroll av att de allmänna förvaltningsdomstolarnas avgöranden inte åsidosätts (prop. 2001/02:122, s. 15) har de kommunala revisorerna genom en ändring i KL, , möjlighet att granska hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Genom det nu aktuella förslaget till ändring i KL får revisorerna mot- svarande möjlighet när det gäller verkställighet av socialnämndernas egna beslut enligt SoL. 8.8.3Sanktionsavgift som ett yttersta påtryckningsmedel Regeringens förslag: Genom en ändring i socialtjänstlagen (2001:453) skall en kommun, som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen som någon är berättigad till enligt ett beslut av kommunen, åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits. Avgiften skall till- falla staten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett övervägande antal av remissinstanserna, där- ibland ombudsmän (), Kammarrätten i , Läns- rätten i , Länsrätten i län, , (), och de flesta länsstyrelser, tillstyrker utredningens förslag.