prop · GT03207 · 2006-05-24 00:00:00 — Stödet är en av de arbetsmarknadspolitiska insatser som syftar till att kompensera den nedsättning i arbetsförmågan som finns hos personer med funktionshinder och att stärka dessa personers möjligheter att få eller behålla ett arbete (5 § i förordningen). Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen innebär ekonomiskt stöd till en arbetsgivare eller annan som har en kostnad för köp, hyra eller reparation av arbetshjälpmedel eller andra anordningar som en person med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga behöver som anställd bl.a. (11 §). Stödet får lämnas för behov som framkommer en person är anställd hos en arbetsgivare, med högst vardera till den som har funktionshindret och den arbetsgivare eller annan som anordnar eller ansvarar för verksamheten. Om stödet gäller datorbaserade hjälpmedel eller om det finns synnerliga skäl kan stöd lämnas med högre belopp (12 och 14 §§). 11 beräknar och betalar ut stöd enligt förordningen. Stöden betalas ut i efterskott eller på det sätt som () bestämmer (38 §). Särskilda insatser för syn- och hörselskadade Prop. 2005/06:207 Den arbetsmarknadspolitiska insatsen Särskilda insatser för syn- och hörselskadade regleras i 16 och 17 §§ förordning. Insatsen innebär ekonomiskt stöd till kostnaderna för tal- och punktskriftslitteratur som synskadade behöver för att kunna ta del av arbetsmarknadsutbildning eller annan utbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, och kostnader med högst för tolk åt barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som tar del av utbildning inom ett företag eller för inläsning på ljudmedier av facklitteratur till en synskadad som tar del av utbildning inom ett företag. Särskilda insatser för syn- och hörselskadade avser inte insatser som skall svara för. Bestämmelser om ansvar för tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade finns i 3 b § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 5 Arbetslivsdirektivet antog rådet direktivet 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet). Direktivet innehåller förbud mot diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder. Förbuden mot diskriminering avser bl.a. villkor för tillträde till anställning och anställnings- och arbetsvillkor (artikel 3.1 a och c). Direktivet skall enligt huvudregeln vara genomfört i medlemsstaterna . har huvudsakligen genomfört direktivet inom den angivna tiden. Såvitt avser bestämmelser om funktionshinder har förklarat sig ta i anspråk den ytterligare tid som står till medlemsstaternas förfogande enligt artikel 18 i direktivet. Arbetslivsdirektivet skall därmed för del i den del som avser funktionshinder vara genomfört i nationell rätt . Några utgångspunkter för direktivet Arbetslivsdirektivet gäller för diskrimineringsgrunderna religion eller övertygelse, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. Några av de inledande övervägandena i direktivet skälen tar särskilt sikte på diskrimineringsgrunden funktionshinder. Diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder kan enligt skäl 11 undergräva förverkligandet av målen i EG-fördraget, särskilt förverkligandet av en hög sysselsättningsnivå och en hög nivå på det sociala skyddet, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten, ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet samt fri rörlighet för personer. Därför, sägs det i skäl 12, bör all direkt eller indirekt diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder på de områden som omfattas av direktivet förbjudas i hela gemenskapen. Skäl 16 anger att åtgärder för att anpassa arbetsplatserna till funktions- Prop. 2005/06:207 hindrade personers behov spelar en viktig roll när det gäller att bekämpa diskriminering på grund av funktionshinder. Enligt skäl 17 innebär direktivet inte något krav på att anställa, befordra, utbilda eller ge fortsatt anställning åt en person som saknar kompetens eller förmåga eller som inte står till förfogande för att utföra den aktuella tjänstens grundläggande uppgifter eller följa en given utbildning; skyldigheten att vidta rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder påverkas dock inte. Skäl 20 anger att lämpliga åtgärder bör vidtas, dvs. effektiva och praktiska åtgärder för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionshinder, t.ex. inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter eller arbetsledning. Enligt skäl 21 bör man i syfte att avgöra huruvida åtgärderna blir alltför betungande, särskilt beakta de ekonomiska och andra kostnader som åtgärderna medför, organisationens eller företagets storlek och ekonomiska resurser och möjligheten att erhålla offentliga medel eller annat stöd. Skäl 27 erinrar om tidigare rekommendationer och resolutioner i rekommendationen 86/379/EEG av om anställning av personer med funktionshinder i gemenskapen i vilken en vägledande ram fastställts som ger exempel på positiva åtgärder för att främja anställning och utbildning av personer med funktionshinder. I skälet erinras det vidare om resolutionen av om lika möjligheter till sysselsättning för personer med funktionshinder i vilken rådet bekräftade betydelsen av att särskild uppmärksamhet bland annat ägnas åt anställning, fortsatt anställning, utbildning och praktik för personer med funktionshinder. Skäl 28 slutligen anger att arbetslivsdirektivet fastställer minimikrav, vilket ger medlemsstaterna möjlighet att införa eller behålla mer förmånliga bestämmelser. Begreppet diskriminering (artikel 2.12) Artikel 2.1 och 2.2 i direktivet avser diskrimineringsbegreppet och har följande lydelse. I detta direktiv avses med principen om likabehandling att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på någon av de grunder som anges i artikel 1. Enligt punkt 1 skall a) direkt diskriminering anses förekomma när en person på någon av de grunder som anges i artikel 1 behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, b) indirekt diskriminering anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer med en viss religion eller övertygelse, ett visst funktionshinder, en viss ålder, eller en viss sexuell läggning jämfört med andra personer, om inte i) bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och om medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga, eller ii) när det gäller personer med ett visst funktionshinder, arbetsgivaren eller varje person eller organisation på vilken detta direktiv är tillämpligt är skyldig, enligt den nationella lagstiftningen, att vidta lämpliga åtgärder i enlighet med principerna i artikel 5 för att 13 undanröja de nackdelar som denna bestämmelse, detta kriterium eller förfaringssätt för med Prop. 2005/06:207 sig. - - - Rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder (artikel 5) Av artikel 5 i direktivet framgår att arbetsgivare, under vissa förutsättningar, skall vidta rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder. Artikeln har följande lydelse. För att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder skall rimliga anpassningsåtgärder vidtas. Detta innebär att arbetsgivaren skall vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som redan ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder bör den inte anses oproportionerlig. Kommissionens motivering I förslaget till arbetslivsdirektivet redogjorde kommissionen för sin syn på begreppet rimlig anpassning enligt följande (KOM (1999) 565 slutlig s. 19; jfr också KOM (2000) 652 slutlig). Begreppet innebär i huvudsak att det bara går att uppnå likabehandling om det lämnas rimligt utrymme för funktionshinder så att hänsyn kan tas till den berörda personens förmåga att utföra ett särskilt arbete. Begreppet skapar inga förpliktelser gentemot dem som, även med rimlig anpassning, inte kan utföra de viktigaste arbetsuppgifterna i ett visst arbete. Skyldigheten har två begränsningar. För det första begränsar den sig till vad som är möjligt. För det andra är den begränsad om den skulle medföra orimliga svårigheter. Denna bestämmelse är tänkt att komplettera och förstärka arbetsgivarnas skyldigheter att anpassa arbetsplatsen till arbetstagare med funktionshinder enligt ramdirektivet 89/391/EEG. Som en bilaga till förslaget finns kommissionens konsekvensanalys Förslagets konsekvenser för företagen, särskilt för de små och medelstora företagen. Där lämnas ytterligare vägledning till vad kommissionen menar med rimliga anpassningsåtgärder enligt följande (s. 26). Medlemsstaterna måste se till att rimlig anpassning görs där detta krävs för att personer med funktionshinder skall få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet. Det är därför som det i första hand är privata och offentliga arbetsgivare som är ansvariga för att rimlig anpassning görs. - - - Rimlig anpassning innebär att ändringar eller justeringar görs i samband med anställningen och av arbetsmiljön, såvida detta inte medför orimliga svårigheter för arbetsgivarna. Orimliga svårigheter innebär att en noggrann avvägning görs mellan de funktionshindrade personernas rättmätiga krav på likabehandling och de kostnader för samhället och företaget som detta kan komma att medföra. Rimlig anpassning inbegriper också många ändringar som finns att tillgå för alla arbetstagare som har särskilda behov och för att höja produktiviteten (som till exempel datorer med röstkontroll). Tillvaratagande av rättigheter (artikel 9.1) Prop. 2005/06:207 Artikel 9.1 anger att medlemsstaterna skall säkerställa att alla som anser sig förfördelade på grund av att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem har tillgång till rättsliga och/eller administrativa förfaranden, inbegripet, när de anser det lämpligt, förlikningsförfaranden, för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt detta direktiv, även efter det att den situation i vilken diskrimineringen uppges ha förekommit har upphört. Bevisbörda (artikel 10.1) Enligt artikel 10.1 skall medlemsstaterna, i enlighet med sina nationella rättssystem, vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det, när personer som anser sig kränkta genom att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem, inför domstol eller annan behörig myndighet lägger fram fakta som ger anledning att anta att det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering, skall åligga svaranden att bevisa att det inte föreligger något brott mot principen om likabehandling. Sanktioner (artikel 17) Enligt artikel 17 gäller att medlemsstaterna skall bestämma vilka sanktioner som skall tillämpas på överträdelser av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet och vidta alla åtgärder som behövs för deras genomförande. Sanktionerna, som kan bestå av skadestånd till den utsatta personen, skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. 6 Ändringar i diskrimineringslagen 6.1 Behovet av åtgärder Regeringens bedömning: Arbetsgivares skyldighet i fråga om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder bör utöver vad som gäller omfatta även arbetstagare under pågående anställning och den som söker eller fullgör yrkespraktik på en arbetsplats utan att vara anställd där, i alla de situationer i vilka förbudet mot direkt diskriminering gäller. Utredningens bedömning (SOU 2002:43): Överensstämmer i sak med regeringens i fråga om arbetstagare under pågående anställning. Utredningen har inte uttalat sig om yrkespraktik. Remissinstanserna: Av det knappt tiotalet remissinstanser som yttrat sig delar de flesta utredningens bedömning. Enligt () skulle en bestämmelse om stöd- och anpassningsåtgärder under pågående anställning innebära en betydelsefull förstärkning av diskrimineringsskyddet för arbetstagare med funktionshinder. miljöverket anser dock att direktivets krav är uppfyllda genom befintlig Prop. 2005/06:207 reglering i arbetsmiljölagen och diskrimineringslagen. Bedömningen promemoria: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Alla utom och Kommuner och Landsting instämmer i eller lämnar bedömningen utan invändningar. Bl.a. () betonar att vidgningen av tillämpningsområdet för bestämmelsen om stöd- och anpassningsåtgärder innebär en betydelsefull förstärkning av diskrimineringsförbudet och i utökad utsträckning möjliggör för personer med funktionshinder att delta i arbetslivet på lika villkor. HO och flera andra anser även att vidgningen av tillämpningsområdet är nödvändig för att genomföra EG-direktivets bestämmelser. Även delar slutsatsen att förslagen måste genomföras mot bakgrund av EG-direktivets innehåll. Bakgrund Arbetslivsdirektivet Enligt artikel 5 i arbetslivsdirektivet skall följande gälla i fråga om rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder. För att garantera principen om likabehandling för personer med funktionshinder skall rimliga anpassningsåtgärder vidtas. Detta innebär att arbetsgivaren skall vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Om denna börda i tillräcklig grad kompenseras genom åtgärder som redan ingår i den berörda medlemsstatens politik för personer med funktionshinder bör den inte anses oproportionerlig. Lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder I 6 § lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder finns lagens bestämmelse i fråga om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder. Skyldigheten är kopplad till förbudet mot direkt diskriminering. Bestämmelsen innebär att förbudet mot direkt diskriminering gäller när arbetsgivaren vid anställning, befordran eller utbildning för befordran genom stöd- och anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är jämförbar med den för personer utan sådant funktionshinder och det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar sådana åtgärder. Skälen för regeringens bedömning Prop. 2005/06:207 Propositionen Ett utvidgat skydd mot diskriminering lämnade i betänkandet Ett utvidgat skydd mot diskriminering (SOU 2002:43) ett förslag till utökat ansvar för arbetsgivare att vidta stöd- och anpassningsåtgärder. Regeringen valde att inte föreslå någon ändring i diskrimineringslagen. Regeringen aviserade däremot sin avsikt att fortsätta beredningen av frågan och att återkomma med förslag till hur arbetsgivares skyldigheter i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder under pågående anställning skall regleras. Innan ett sådant förslag kunde läggas fram ansågs en grundligare analys nödvändig av dels hur en skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder bör utformas, dels hur bestämmelserna i arbetsmiljölagen, föreskrifter, anställningsskyddslagen och lagen om allmän försäkring förhåller sig till en sådan skyldighet (se prop. 2002/03:65 s. 195). Regeringens handlingsplan för handikappolitiken I propositionen Från patient till medborgare en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) anges bl.a. följande (s. 18). Att kunna delta i arbetslivet, och få sin försörjning genom eget arbete har stor betydelse för människors delaktighet och självbestämmande. Målet är att funktionshindrade personer skall ha samma möjligheter som icke funktionshindrade att delta i arbetslivet. Det förutsätter att eventuella hinder undanröjs eller minskas och att kompensatoriska insatser vidtas för att minska ojämlikheter mellan människor med respektive utan funktionshinder. På arbetslivets område innebär det dels att människor med funktionshinder skall ha samma tillgång till generella åtgärder som andra, dels att de omfattas av särskilda stöd och insatser riktade direkt till funktionshindrade. På motsvarande sätt anförs i regeringens skrivelse Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken att handikappolitikens inriktning skall vara att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för personer med funktionshinder, förebygga och bekämpa diskriminering samt att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande (skr. 2005/06:110 s. 6.; jfr också s. 38 f.) Diskrimineringsperspektivet Arbetslivsdirektivet behandlar frågan om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder i första hand utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Enligt artikel 5 skall skäliga stöd- och anpassningsåtgärder garantera principen om likabehandling. Med principen om likabehandling avses enligt artikel 2 att det inte får förekomma direkt eller indirekt diskriminering. 17 I är regleringen inte fullt ut utformad utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder utgår från diskriminerings perspektivet, medan arbetsgivares ansvar enligt arbetsmiljölagen Prop. 2005/06:207 (1977:1160) och lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) inte tillkommit för att motverka diskriminering. Bestämmelserna i de lagarna är inte heller utformade som diskrimineringsförbud. Grundläggande syften med arbetsgivaransvaret för arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet är i stället dels att förebygga ohälsa och olycksfall, dels att underlätta återgång i arbete för dem som trots allt drabbas av sjukdom eller skada (jfr prop. 1990/91:140 s. 46). Arbetsmiljöanpassningen enligt arbetsmiljölagen innebär ändringar i arbetsmiljön. Det kan gälla tekniska hjälpmedel, ändringar i den fysiska arbetsmiljön, ändring av arbetsorganisationen, arbetsfördelning och arbetstider m.m. Detta kan sägas motsvara stöd- och anpassningsåtgärder enligt arbetslivsdirektivet. I skäl 20 i arbetslivsdirektivet anges, som exempel på vilka åtgärder en arbetsgivare kan eller bör vidta, inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter eller arbetsledning. Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar enligt AFL avser arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser. Syftet med rehabilitering är att återge den som drabbats av sjukdom sin arbetsförmåga och förutsättningar att försörja sig själv (jfr 22 kap. 2 § AFL). Kärnan i rehabiliteringsarbetet är alltså i princip att stärka arbetstagarens möjligheter att återgå i arbete efter eller trots en sjukdom eller skada. Åtgärder som aktualiseras i det sammanhanget är sådana som utbildning, arbetsträning, yrkesvägledning m.m. Begreppen arbetsmiljöanpassning och rehabilitering kompletterar varandra. Arbetsmiljöanpassningen kan vara en förutsättning för en framgångsrik rehabilitering (a. prop. s. 46). Dessa utgångspunkter kan jämföras med direktivets syn på rimliga anpassningsåtgärder som ändringar eller justeringar [som] görs i samband med anställningen och av arbetsmiljön (jfr kommissionens konsekvensanalys, avsnitt 5 ovan). Det är som framgår svårt att se någon egentlig skillnad i vilka åtgärder som kan aktualiseras till följd av arbetsgivarens skyldigheter enligt arbetslivsdirektivet respektive särskilt arbetsmiljölagen. Det är tydligt att begreppen arbetsmiljöanpassning, rehabilitering och anpassningsåtgärder går in i varandra och delvis sammanfaller. Den iakttagelsen stämmer också överens med att kommissionen i sin motivering till förslaget till arbetslivsdirektivet anförde att direktivets bestämmelse är tänkt att komplettera och förstärka arbetsgivarnas skyldigheter att anpassa arbetsplatsen till arbetstagare med funktionshinder enligt ramdirektivet om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (89/391/EEG); jfr avsnitt 5. 18 Man kan mot denna bakgrund säga att i huvudsak valt en annan metod än den diskrimineringsmetod som arbetslivsdirektivet utgår från. Målet tycks däremot vara detsamma, nämligen att arbetssökande och arbetstagare med funktionshinder skall beredas samma möjligheter att delta i arbetslivet som andra arbetssökande och arbetstagare. Att olika synsätt präglar regleringen kan delvis vara en följd av att den svenska regleringen tillkom före EG-direktivet. Det skulle kunna anföras att en medlemsstat bör kunna utforma sina nationella bestämmelser på något annat sätt än genom diskrimineringsförbud, så länge motsvarande skydd ändå ges i lagstiftningen. Det har tidigare knappast ansetts nödvändigt att ålägga arbetsgivare ansvar för ytterligare eller andra åtgärder än de som Prop. 2005/06:207 krävs enligt arbetsmiljölagen, AFL eller lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder i dess nuvarande lydelse (jfr prop. 1997/98:179 s. 53). En sådan hållning får dock anses inte vara det naturliga sättet att fullfölja direktivets intentioner. Diskrimineringslagen kompletterar arbetsmiljölagstiftningen i den meningen att den omhändertar de situationer t.ex. för arbetssökande som inte behandlas av arbetsmiljölagstiftningen. För att på ett tydligt sätt genomföra direktivets bestämmelser bör diskrimineringsaspekten ges ökad tyngd i regleringen. Nya regler för arbetstagare under pågående anställning Artikel 5 i arbetslivsdirektivet innebär att arbetsgivares skyldigheter i fråga om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder omfattar de åtgärder som behövs för att göra det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet eller att genomgå utbildning. Att uppfatta saken som att regeln när det gäller arbetstagare endast avser utbildning för befordran eller befordran får sägas vara en snäv tolkning av direktivet. Inget i direktivets artiklar eller skäl tyder på att avsikten varit att diskrimineringsförbudets tillämplighet skulle vara inskränkt på det sättet. Denna ståndpunkt delas av nästan alla remissinstanserna. vid anför att en hänvisning till befintliga regler i arbetsmiljölagen är otillräckligt, särskilt med beaktande av de skillnader som föreligger för den enskilde när det gäller att hävda sina rättigheter. Även framhåller som sin mening att de föreslagna ändringarna måste göras mot bakgrund av direktivets innehåll. Endast anser att direktivet är uppfyllt avseende förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare genom de bestämmelser som finns i arbetsmiljölagen om generell och individuell anpassning. Kommuner och Landsting pekar på att slutbetänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22) är föremål för remissförfarande. Därför är det enligt organisationens mening inte motiverat att nu genomföra enstaka ändringar i diskrimineringslagen som gäller personer med funktionshinder. betänkande innehåller emellertid inte något förslag som gäller skäliga stöd- och anpassningsåtgärder under pågående anställning eller i fråga om yrkespraktik. Därmed påverkar inte den fortsatta beredningen av slutbetänkandet den nu föreliggande frågan om ändringar lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder. Regeringen konstaterar därmed att direktivets bestämmelser i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder får anses syfta på både arbetssökande och arbetstagare generellt under pågående anställning (jfr också skäl 16 och 17 vars lydelse får anses leda till samma slutsats). Detta innebär att diskrimineringslagen bör ändras så att bestämmelserna utsträcks till att omfatta den som redan har en anställning även i andra fall än i fråga om befordran eller utbildning för befordran.