prop · GT03209 · 2006-06-07 00:00:00 — Om det då föreligger klara skäl att anta att en sådan överträdelse har ägt rum på ett fartyg, som befinner sig i en stats ekonomiska zon eller territorialhav, och att detta lett till ett omfattande utsläpp som medfört eller hotat att medföra betydande förorening av den miljön, får staten inspektera fartyget om förhållanden som rör överträdelsen. Om det finns klara objektiva bevis för att ett fartyg som framförs i en stats ekonomiska zon eller territorialhav, i den ekonomiska zonen har gjort sig skyldig till en överträdelse som har lett till ett utsläpp som medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada på kusten eller kuststatens intressen, får staten inleda rättsligt förfarande, däri inbe- gripet kvarhållande av fartyget. Som framgått har staterna relativt långtgående möjligheter att vidta åtgärder mot utländska fartyg. De utländska fartygen garanteras dock vissa rättigheter i förhållande till staterna. Till exempel gäller som allmän regel att staterna, då de ingriper mot utländska fartyg, har en skyldighet att inte äventyra sjösäkerheten eller på annat sätt utsätta ett fartyg för fara eller föra det till en osäker hamn eller ankarplats eller utsätta den miljön för orimligt stor fara. Det finns också regler som begränsar inspektioner och undersökningar av fartyg. Av särskilt intresse är artikel 228 i havsrättskonventionen. 2005/06:209 denna artikel skall förfaranden som syftar till att ådöma straff för en överträdelse suspenderas om flaggstaten från den dag då rättsliga förfaranden först inleddes inleder rättsliga förfaranden som syftar till att ådöma straff för gärningen. Detta gäller dock inte om det inledda rättsliga förfarandet avser ett fall av större skada för kuststaten eller om flaggstaten upprepade gånger har underlåtit att beakta sin skyldighet att effektivt efterleva tillämpliga internationella regler och normer då det gäller överträdelser som begåtts på dess fartyg. Endast ekonomiska påföljder får ådömas för överträdelse av nationella eller internationella regler om förorening, vilka har begåtts av utländska fartyg i eller utanför territorialhavet utom i fall av uppsåtliga och all- varliga gärningar avseende förorening i territorialhavet. Staterna skall i princip underrätta och lämna information till flaggstaten och varje annan berörd stat om varje åtgärd som vidtagits mot ett utländskt fartyg. (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships) innehåller bestämmelser om utsläpp av olja och andra skadliga ämnen. Det uppställs även krav på fartygens konstruktion och på vilken utrustning som skall finnas ombord för att säkerställa att utsläpp inte sker i strid med konventionen. Konventionen innehåller vidare bestämmelser om anordningar för mottagning i land av sådana rester av olja och andra skadliga ämnen som inte får släppas ut i havet. beslutades om vissa ändringar i och tillägg till MARPOL- konventionen. Dessa finns i det s.k. MARPOL-protokollet, som i prak- tiken utgör en reviderad version av konventionen och är avsett att ersätta denna i dess ursprungliga lydelse. Den reviderade versionen brukar benämnas MARPOL 73/78. Här återfinns ett antal artiklar med allmänna bestämmelser om bl.a. beivrandet av överträdelser, certifikat, besikt- ningar och inspektioner samt om rapportering av händelser som medför eller kan antas medföra utsläpp i havet av skadliga ämnen. I bilagor till konventionen finns tekniska föreskrifter till förhindrande av olika typer av föroreningar. Till exempel behandlar bilaga I förorening genom olja och bilaga II skadliga flytande kemikalier som transporteras i bulk. 4.2.2Utsläpp av olja m.m. Regleringen i MARPOL 73/78 bygger på principen att utsläpp av olja som huvudregel skall vara förbjudet och att oljerester skall lämnas till mottagningsanordningar i hamn. Från förbudet om utsläpp görs dock vissa undantag. Allmänt gäller att utsläpp, som inte sker i en nödsituation eller har samband med en olyckshändelse, bara får ske om utsläppet Prop. 2005/06:209 innehåller låga halter olja (jfr regel 9 och 10 i bilaga I). Utsläppsförbudet är enligt regel 11 i bilaga I inte tillämpligt om utsläppet sker för att tillgodose fartygets säkerhet eller rädda liv till sjöss eller om utsläppet orsakas av en skada på fartyget eller dess utrustning, förutsatt att 1.alla rimliga försiktighetsåtgärder har vidtagits efter det att skadan inträffat eller utsläppet upptäckts i syfte att hindra eller så långt möjligt begränsa utsläppet, och 2.ägaren eller befälhavaren inte har handlat i avsikt att orsaka skada eller vårdslöst och med kännedom om att en skada troligen skulle bli följden. Motsvarande undantag finns i bilaga II när det gäller skadliga flytande ämnen i bulk. Enligt MARPOL 73/78 kan vissa vattenområden förklaras som specialområden. Utsläppsbestämmelserna för sådana områden är strängare än de vanliga reglerna. Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon i inklusive samt området utefter hela utgör sådant specialområde. 5.1Direktivets koppling till den internationella regle- ringen De relevanta internationella normerna för utsläpp av förorenande ämnen från fartyg grundas i alla medlemsstater på den s.k. MARPOL- konventionen med tilläggsprotokoll, i direktivet benämnd MARPOL 73/78. Enligt den tredje ingresspunkten till direktivet är det nödvändigt att harmonisera genomförandet av MARPOL 73/78 på gemenskapsnivå eftersom medlemsstaternas genomförande av MARPOL 73/78 skiljer sig åt, särskilt när det gäller deras praxis beträffande införande av sanktioner för utsläpp av förorenande ämnen från fartyg. Syftet med direktivet är enligt artikel 1.1 att i gemenskapslagstiftningen införliva internationella normer för föroreningar orsakade av fartyg och se till att de personer som är ansvariga för olagliga utsläpp omfattas av lämpliga sanktioner för att förbättra sjösäkerheten och stärka skyddet av den miljön mot föroreningar orsakade av fartyg. 5.2Den internationella havsrätten sätter gränser för direktivet Direktivet är enligt artikel 1.2 ett s.k. minimidirektiv och hindrar därför inte medlemsstaterna att vidta strängare åtgärder än vad direktivet före- skriver, så länge åtgärderna inte strider mot övrig internationell rätt. Det är härvid främst bestämmelserna i havsrättskonventionen (se avsnitt 4.1) som måste beaktas. Begränsningen i förhållande till internationell rätt framgår också av artikel 9, enligt vilken tillämpningen av direktivet inte Prop. 2005/06:209 får medföra någon formell eller faktisk diskriminering av utländska fartyg och skall ske i enlighet med internationell lagstiftning, bl.a. kapitel 7 i del XII i havsrättskonventionen, dvs. bestämmelserna om garantier, se avsnitt 4.1.6. Direktivet skall enligt artikel 3.2 tillämpas på utsläpp av förorenande ämnen från alla fartyg, oberoende av deras flagg, med undantag av örlogsfartyg, militära hjälpfartyg eller andra fartyg som ägs och drivs av en stat och som endast används i statlig, icke-kommersiell tjänst. Med fartyg avses enligt artikel 2.4 havsgående fartyg, oberoende av flagg, av alla slag som används i den miljön, däri inbegripet bärplansbåtar, svävare, undervattensfartyg och flytande farkoster. Direktivet skall enligt artikel 3.1 gälla i enlighet med internationell rätt för utsläpp av förorenande ämnen i en medlemsstats inre vatten, terri- torialhav, exklusiva ekonomiska zon eller likvärdig zon, sund som används för internationell sjöfart och som omfattas av havsrättskonven- tionens regler för genomfartstrafik, i den mån en medlemsstat har juris- diktion över sådana sund samt det fria havet. Vad som avses med de olika vattenområdena har redogjorts för i avsnitt 4.1.2. Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna se till att utsläpp av förorenande ämnen orsakade av fartyg i något av de områden som omfattas av direk- tivet (jfr artikel 3.1) betraktas som överträdelser om de skett uppsåtligen eller genom vårdslöshet eller grov oaktsamhet. Vidare anges att dessa överträdelser räknas som brott enligt rådets rambeslut /667/RIF, vilket kompletterar direktivet, under de omständigheter som anges i detta rambeslut. Med förorenande ämnen avses olja och skadliga flytande ämnen i bulk, dvs. Begreppen förorenande ämnen och utsläpp är för övrigt desamma som i MARPOL 73/78 (jfr artikel 2.2 och 2.3). I artikel 5 finns undantagsbestämmelser om när utsläpp av förorenande ämnen inte skall betraktas som överträdelser. Enligt artikel 5.1 skall utsläpp av förorenande ämnen i något av de områden som avses i artikel 3.1 (dvs. samtliga vattenområden som omfattas av direktivet) inte betraktas som överträdelser om de uppfyller kraven i regel 9, 10, 11 a eller 11 c i bilaga I eller regel 5, 6 a eller 6 c i bilaga II till MARPOL 73/78. Enligt artikel 5.2 skall utsläpp av förore- nande ämnen i något av de områden som avses i artikel 3.1 ce (dvs. en medlemsstats exklusiva ekonomiska zon, vissa sund samt det fria havet) inte betraktas som överträdelser när det gäller redaren, fartygets befäl- havare eller besättningen, när denna handlar under befälhavarens ansvar, om dessa utsläpp uppfyller villkoren i regel 11 b i bilaga I eller regel 6 b i bilaga II till MARPOL 73/78. I huvudsak innebär denna reglering att de utsläpp som inte är förbjudna enligt MARPOL 73/78, inte heller enligt direktivet betraktas som över- trädelser. Det innebär t.ex. att utsläpp som innehåller mycket små andelar olja (upp till 15 miljondelar) under vissa förutsättningar är tillåtna. Utsläpp som är nödvändiga för att rädda fartyg eller liv är tillåtna liksom utsläpp som sker i syfte att bekämpa annat utsläpp och som godkänts av myndighet. Dessa undantag gäller inom samtliga vattenområden som regleras i direktivet och rambeslutet. I ett avseende går emellertid direktivet något längre än MARPOL 73/78. Undantagen i regel 11 b bilaga I (olja) respektive regel 6 b i bilaga II (andra skadliga flytande ämnen) till MARPOL 73/78 anger att före- skrifterna om förbud mot utsläpp inte skall gälla i fråga om utsläpp som är en följd av en skada på fartyget och dess utrustning förutsatt att 1.alla rimliga försiktighetsåtgärder har vidtagits efter det att skadan inträffat eller utsläppet upptäckts i syfte att hindra eller så långt möjligt begränsa utsläppet, och 2.ägaren eller befälhavaren inte har handlat i avsikt att orsaka skada eller vårdslöst och med kännedom om att en skada troligen skulle bli följden. Dessa undantagsbestämmelser i 73/78 skall således enligt artikel 5.2 inte tillämpas på medlemsstaternas inre vatten eller i dess territorialhav. Däremot skall undantagsbestämmelserna tillämpas vid utsläpp av förorenande ämnen i internationella sund, ekonomiska zoner och det fria havet när det gäller redaren, fartygets befälhavare eller besättningen när denna handlar under befälhavarens ansvar. Rambeslutet ger dock medlemsstaterna möjlighet att straffrättsligt modifiera direktivets, i förhållande till MARPOL 73/78, strängare reglering i artikel 5.2, se avsnitt 6. Om det kan misstänkas att ett olagligt utsläpp sker eller har skett från ett fartyg som frivilligt befinner sig i en medlemsstats hamn skall enligt artikel 6.1 den medlemsstaten se till att en lämplig inspektion genomförs. Om en sådan inspektion avslöjar fakta som skulle kunna tyda på en överträdelse skall de behöriga myndigheterna i den medlemsstaten och i flaggstaten informeras (jfr artikel 6.2). Om ett fartyg som misstänks ha gjort utsläpp utanför en stats inre vatten inte anlöper en hamn i den stat som har information om utsläppet, skall de berörda parterna, dvs. den stat som har informationen och hamnstaten, samarbeta vid besluten om vilka åtgärder som är lämpliga. Och om det är ett tredje land som anlöps, skall medlemsstaten informera den berörda hamnen om det misstänkta utsläppet och begära att det landet vidtar lämpliga åtgärder. (Jfr artikel 7.1). När det föreligger klara objektiva bevis för att ett fartyg som färdas i en medlemsstats territorialhav eller exklusiva ekonomiska zon har begått en överträdelse i den ekonomiska zonen vilket lett till ett utsläpp som medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada på kusten eller Prop. 2005/06:209 därmed sammanhängande intressen i den berörda medlemsstaten eller på tillgångarna i medlemsstatens territorialhav eller exklusiva ekonomiska zon, skall den staten enligt artikel 7.2, med förbehåll för havsrätts- konventionens bestämmelser om garantier och förutsatt att det förefaller berättigat, överlämna ärendet till sina behöriga myndigheter så att för- faranden kan inledas, däri inbegripet kvarhållande av fartyget, i enlighet med medlemsstatens nationella lagstiftning. I artikel 8 åläggs medlemsstaterna att vidta de åtgärder som krävs för att se till att överträdelser av utsläppsförbuden omfattas av effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. Dessa kan vara av såväl straffrättslig som administrativ art. I rambeslutet anges att det skall vara fråga om straffrättsliga påföljder. Där finns även preciseringar av vilka påföljder som skall kunna följa på överträdelser av bestämmelserna i direktivet, se avsnitt 6. Samarbete inom EU m.m. Av artikel 10 framgår att medlemsstaterna, kommissionen och Euro- peiska sjösäkerhetsbyrån (EMSA) vid behov skall samarbeta om bl.a. utvecklandet av informationssystem, övervakning och identifiering av fartyg som släpper ut förorenande ämnen, och i övrigt för att genomföra direktivet effektivt. Kommissionen skall enligt artikel 13 biträdas av och förhindrande av förorening från fartyg (COSS). Enligt artikel 11 skall en genomförbarhetsstudie om en euro- peisk kustbevakning göras av kommissionen. Direktivet skall enligt artikel 16, rättat genom EUT L 33, , s. 87, vara genomfört i medlemsstaternas nationella lagstiftning . Syfte och huvudsakligt innehåll Syftet med rambeslutet är enligt den fjärde ingresspunkten att kom- plettera direktivet med detaljerade straffrättsliga bestämmelser. Ram- beslutet innehåller således bl.a. bestämmelser om att de överträdelser som anges i direktivet skall vara kriminaliserade samt vilka påföljder som skall kunna följa på brotten. Samma definitioner som i direktivet Vid tillämpningen av rambeslutet skall enligt artikel 1 definitionerna i direktivets artikel 2 gälla. Dessa definitioner har behandlats i avsnitt 5.3. Enligt artikel 2.1 skall, med förbehåll för artikel 4.2, varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att en över- trädelse i den mening som avses i artiklarna 4 och 5 i direktivet skall betraktas som ett brott. I artikel 4.2 föreskrivs att i mindre allvarliga fall, där de begångna handlingarna inte orsakar försämring av vattenkvali- teten, får medlemsstaten besluta om påföljder av ett annat slag än de som fastställs i artikel 4.1. Denna reglering innebär att sådana överträdelser kan beivras med exempelvis administrativa sanktioner. Rambeslutet får således delvis sitt innehåll genom direktivet på så sätt att det är i direktivet som den otillåtna handlingen definieras. Det område som skall omfattas av kriminaliseringen följer alltså av artikel 4 och 5 i direktivet. Dessa artiklar har behandlats i avsnitt 5.3. Rambeslutet ger dock medlemsstaterna möjlighet att straffrättsligt modifiera undantaget från MARPOL 73/78 i artikel 5.2 i direktivet. Artikel 2.1 i rambeslutet, dvs. att överträdelser av artiklarna 4 och 5 i direktivet skall betraktas som brott, skall nämligen inte, enligt artikel 2.2 i rambeslutet, gälla besättningsmedlemmar, när det gäller överträdelser i sund som används för internationell sjöfart, i exklusiva ekonomiska zoner och på det fria havet när villkoren i regel 11 b i bilaga I eller regel 6 b i bilaga II till MARPOL 73/78 är uppfyllda. Enligt direktivet skall besättningsmän, när det gäller överträdelser i nu aktuella vattenområden komma i åtnjutande av den ovan beskrivna undantagsregeln från ansvar i artikel 5.2 i direktivet, förutsatt att de handlar under befälhavarens ansvar. Enligt rambeslutet skall sådana överträdelser inte betraktas som brott, även om besättningsmännen inte handlar under befälhavarens ansvar. Medhjälp, bistånd och anstiftan Varje medlemsstat skall enligt artikel 3, i enlighet med nationell lagstift- ning, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att medhjälp, bistånd och anstiftan till sådana brott som avses i artikel 2 är straffbara. I artikel 4 preciseras vilka påföljder som skall följa på brotten. punkten är att i allvarliga fall skall ett frihetsstraff följa vars övre latitud skall ligga på minst ett till . I mindre allvarliga fall får medlems- staten besluta om andra påföljder. Det anges även att straffrättsliga påföljder kan åtföljas av andra åtgärder, t.ex. näringsförbud. fråga om ett uppsåtligt brott som vållat betydande och omfattande skada på vattenkvaliteten, på djur eller växtarter, eller om brottet begåtts inom ramen för en kriminell organisation skall frihetsstraffen kunna uppgå till minst två till . Om brottet dessutom lett till dödsfall eller allvarlig personskada skall frihetsstraffet uppgå till maximalt minst fem till . Det skall dock noteras att när det gäller frihetsstraff skall artikeln inte tillämpas om annat följer av internationell rätt, särskilt artikel 230 i havs- Enligt denna artikel i havsrättskonventionen gäller nämligen bl.a. att endast ekonomiska påföljder får ådömas för över- trädelser som begåtts av utländska fartyg i och utanför territorialhavet, utom i fall av uppsåtliga och allvarliga gärningar i territorialhavet då även frihetsstraff får förekomma. Enligt artikel 5.1 skall juridiska personer kunna ställas till ansvar för brott som begås till den juridiska personens förmån av en person som har agerat antingen på egen hand eller som en del av ett organ inom den juri- diska personen och som har en ledande ställning inom den juridiska personen, grundad på a)befogenhet att företräda den juridiska personen, b)befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller c)befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen. Enligt artikel 5.2 skall, förutom i de fall som anges i artikel 5.1, en juridisk person kunna ställas till ansvar om brister i den övervakning eller kontroll som skall utföras av en sådan person som avses i punkt 1 har möjliggjort ett brott enligt artikel 2, när detta sker till den juridiska personens förmån av en person som är underställd denne. Den juridiska personens ansvar får enligt artikel 5.3 inte utesluta lag- föring av fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller med- hjälpare till brott enligt artiklarna 2 och 3. Påföljder för juridiska personer När det gäller juridiska personer skall enligt artikel 6 påföljden utgöra böter eller administrativa avgifter på maximalt minst 150 000 till , och i de allvarligaste fallen maximalt minst 750 000 till . En medlemsstat får genomföra dessa krav genom att tillämpa ett system där bötesbeloppet står i proportion till exempelvis den juridiska personens omsättning eller den ekonomiska fördel som erhölls så länge som minimibeloppet för böterna inte underskrids. Även andra åtgärder kan bli aktuella, såsom t.ex. fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd, näringsförbud eller upplösning av verksamheten. Varje medlemsstat skall enligt artikel 7.1 vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att fastställa sin behörighet i enlighet med internationell rätt med avseende på sådana brott som avses i artiklarna 2 och 3 och som har begåtts a)helt eller delvis inom medlemsstatens territorium (dvs. inre vatten och territorialhav), b)inom dess exklusiva ekonomiska zon, c)ombord på ett fartyg som för dess flagg, d)av en av dess medborgare om brottet är straffbart enligt strafflag- stiftningen där det begicks eller om den plats där det begicks inte faller under någon territoriell behörighet, e) till förmån för en juridisk person som har ett huvudkontor på dess Prop. 2005/06:209 territorium, f)utanför dess territorium men har förorsakat eller kan komma att förorsaka föroreningar inom dess territorium eller dess exklusiva ekono- miska zon, och fartyget frivilligt befinner sig i en av medlemsstatens hamnar eller offshore-terminaler, g)på det fria havet och fartyget frivilligt befinner sig i en av medlems- statens hamnar eller offshore-terminaler. Punkterna d och e ovan är dock enligt artikel 7.2 fakultativa. har redan i samband med beslutet om att godkänna rambeslutet även beslutat att inte tillämpa bestämmelserna om behörighet i punkten e (jfr prop. 2004/05:157, s. 37 och regeringens beslut , dnr N2005/5533/TP). När fler än en medlemsstat har behörighet skall enligt artikel 7.4 de berörda medlemsstaterna vinnlägga sig om att samordna sina åtgärder på lämpligt sätt. Om en medlemsstat underrättas om att ett av de brott som avses i artikel 2 har begåtts eller riskerar att begås och detta förorsakar eller kan komma att förorsaka överhängande föroreningar skall medlemsstaten enligt artikel 8.1 underrätta dels de andra medlemsstater som kan drabbas av dessa skador och dels kommissionen. Om en medlemsstat underrättas om att ett av de brott som avses i artikel 2 har begåtts eller riskerar att begås och detta sannolikt faller under en av medlemsstaternas behörighet skall medlemsstaten enligt artikel 8.2 underrätta den sistnämnda medlemsstaten. I artikel 8.3 föreskrivs att medlemsstaterna utan dröjsmål skall under- rätta flaggstaten eller varje annan berörd medlemsstat om de åtgärder som vidtagits enligt rambeslutet, särskilt artikel 7. Varje medlemsstat skall enligt artikel 9.1 utse befintliga kontaktpunkter eller vid behov upprätta nya kontaktpunkter, i synnerhet för utbyte av information enligt artikel 8. Varje medlemsstat skall enligt artikel 9.2 underrätta kommissionen om vilken eller vilka myndigheter som fungerar som kontaktpunkt enligt punkten 1. Kommissionen skall under- rätta övriga medlemsstater om dessa kontaktpunkter. Enligt artikel 10 är det territoriella tillämpningsområdet för rambeslutet det som gäller för direktivet, se avsnitt 5.3. Medlemsstaterna skall enligt artikel 11.1 vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i ram- beslutet. 7 Den nuvarande svenska rättsliga regleringen 7.1Ansvar för förorenande utsläpp I svensk rätt finns bestämmelser om förbud mot utsläpp av olja och andra skadliga ämnen i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (VlfL) och i föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen, huvudsakligen i den till lagen hörande förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg (VlfF) samt i före- skrifter och allmänna råd om åtgärder mot förorening från fartyg (SJÖFS 2005:8). Lagstiftningen är tillämplig på såväl svenska som utländska fartyg, men inte på andra utländska fartyg än sådana som används i affärsdrift. Den svenska regleringen om förbud mot utsläpp i olika vattenområden samt undantag från förbuden överensstämmer med bestämmelserna i 73/78. Inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt utanför dessa vattenområden får olja inte släppas ut från fartyg (2 kap. 2 § första stycket VlfL). I fråga om andra vattenområden får regeringen eller den myndighet som regeringen utser meddela föreskrifter om förbud mot utsläpp av olja (2 kap. 2 § andra stycket VlfL). Dessa finns i föreskrifter (SJÖFS 2005:8) och gäller, om inte annat anges, fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon och på svenskt fartyg inom andra vattenområden. Från förbudet mot utsläpp får emellertid regeringen eller den myndig- het som regeringen utser föreskriva om eller i enskilda fall medge undantag (2 kap. 2 § tredje stycket VlfL). Undantagen innebär att inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt i utanför dessa vattenområden bl.a. rent barlastvatten och länsvatten får släppas ut under vissa förutsättningar. Den närmare regleringen av undantagen är detaljerad och komplex, varför en komplett redogörelse inte lämnas här. Av de undantag som finns är dock det som framgår av 4 kap. 14 § första stycket SJÖFS 2005:8 av särskilt intresse. I den bestämmelsen anges följande: