prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — Några instanser, t.ex. i och hotell- och restaurangföretagare menar att även en högsta timavgift bör fastsällas centralt. instämmer i förslagets principer men menar att den s.k. erfarenhetsmodulen är onödig och skickar felaktiga signaler till verksamhetsutövarna. motsätter sig en årlig avgift och anser att avgift endast skall erläggas efter utförd inspektion. Svensk dagligvaruhandel, Svensk handel och anser alla att livsmedelskontrollen bör bedrivas i statlig regi och vara skattefinansierad. Skälen för regeringens bedömning: Det stora flertalet remiss- instanser instämmer i utredningens bedömning att den löpande kontrollen även i fortsättningen bör avgiftsfinansieras. Ett fåtal remissinstanser, däribland Svensk dagligvaruhandel, Svensk handel och , har dock förordat att all offentlig kontroll, med undantag av sådan som genomförs till följd av bristande efterlevnad av lagen från verksamhetsutövarnas sida, finansieras med skattemedel. Vi ser dock ingen anledning att frångå principen om att offentlig kontroll så långt som möjligt skall finansieras genom avgifter så länge som myndigheterna utför en motprestation som kommer den som betalat avgiften till del. Vi anser att livsmedelskontrollen är en sådan kontroll. Den nuvarande årliga avgiften bygger på en s.k. saktaxa som sätts med hänsyn till typ av anläggning och anläggningens storlek. En stor fördel med en sådan saktaxa är att den är förutsägbar både för företaget och för kontrollmyndigheten. Den är också lätt att administrera. En alltför scha- blonartad saktaxa kan dock upplevas som orättvis eftersom den inte alltid återspeglar de faktiska kostnaderna. Å andra sidan kan en avgift som i sin helhet är beräknad efter tidsåtgång och kostnader i det enskilda fallet skapa osäkerhet i och med att den enskilde inte i förväg känner till av- giftens storlek. En sådan avgift ställer också högre krav på en fortlöpande tid- och kostnadsredovisning. En grundläggande utgångspunkt i ett nytt avgiftssystem är att avgiftens storlek skall svara mot den kostnad som den offentliga kontrollen över företaget medför. För att i möjligaste mån ge kontrollmyndigheten full kostnadstäckning för sitt arbete bör avgiftssystemet till viss del utgå från de lokala förutsättningarna hos respektive kontrollmyndighet. måste beaktas att en fullgod livsmedelskontroll i hela landet är av sådant allmänintresse att en godtagbar kvalitet måste säkerställas. Behovet av en fullgod livsmedelkontroll kan inte tillgodoses utan att kontrollmyndigheterna tillförs tillräckliga resurser. Resursbehovet bör enligt vår mening säkerställas dels genom att kontrollmyndigheterna åläggs en skyldighet att ta ut en avgift för kontrollen, dels genom att staten i viss utsträckning styr storleken på avgiftsuttaget. För att åstadkomma en så långt som möjligt rättvis fördelning av kostnadsansvaret är det nödvändigt att uppskatta vilken tid som kontrollen typiskt sett kräver vid olika kategorier av företag. Vi gör bedömningen att avgifternas storlek även i fortsättningen bör beräknas genom en schabloniserad riskbedömning av varje kategori av företag. Olika typer av verksamhet är förenade med olika stora risker från hälso- och redlighetssynpunkt. En verksamhet med stora riskmoment ställer krav på en mer frekvent tillsyn. Det kan exempelvis inte anses vara nödvändigt att inspektera en butik som säljer färdigförpackade livsmedel lika ofta som en anläggning som hanterar färskt kött. Företag med högre risk förutses vara mer tidskrävande både med avseende på antalet inspektioner och vad beträffar den tid som åtgår vid varje inspek- tion. Motsatsvis beräknas en mindre tidsåtgång för företag med lägre risk. Eftersom det finns en koppling mellan kontrollernas reella omfatt- ning och de avgifter som bör som tas ut för att genomföra kontrollerna framstår det som naturligt att den årliga kontrollavgiften bygger på den kontrollfrekvens m.m. som bedöms vara relevant för en viss livsmedels- verksamhet. Det saknas grund för att göra någon annan bedömning än att likartade verksamheter i olika delar av landet har samma riskfaktor. En modell för fördelning av olika typer av verksamheter i olika riskklasser bör liksom utarbetas av . Genom risk- klassificeringen bör exemplifiera omfattningen av en normalkontroll vid en viss typ av livsmedelsverksamhet. Riskkatego- riseringen av verksamheterna bör bygga på ett antal parametrar. Hit hör storleken på verksamheten, verksamhetens art, vilka råvaror som han- teras, vilka faror och risker som är förknippade med råvarorna, processen och produkten samt spridningsområde och målgrupp. Den årliga kontrollavgiftens syfte är att genom en schabloniserad beräkning täcka de kostnader som kontrollmyndigheten har för den reguljära kontrollen av ett kontrollobjekt. Myndighetens kostnader för därtill kommande extra kontroller som orsakas av bristande efterlevnad av regelverket skall, som framgår av och rådets förordning (EG) nr 882/2004, alltid till fullo betalas av kontrollobjektet. Detta innebär t.ex. att sådana kostnader som är hänförliga till ett eller flera inom schablonen beräknade ordinarie kontrollbesök skall täckas av den årliga avgiften, medan kostnader för uppföljningen av eventuella anmärkningar som konstateras vid ett sådant besök faller utanför den årliga avgiften och debiteras företaget särskilt. Som redan nämnts anser vi att det är angeläget att avgiftssystemet även fortsättningsvis innebär en skyldighet för såväl en statlig kontrollmyndig som en kommun att ta ut en avgift för kontrollen. En obligatorisk avgift och likvärdiga kontroller skapar rättvisare konkurrensvillkor mellan företag lokaliserade i angränsande kommuner och kontrollmyndigheten kan inte söka prioritera ner kontrollerna med hänvisning till bristande resurser, vilket förekommit i vissa kommuner. Med en säkerställd finansiering garanteras att fullgoda kontroller bedrivs i alla kommuner. En i alla kommuner likvärdig kontroll är viktig ur konkurrensneutralitets- hänseende. För att vägleda kommunerna i arbetet med att beräkna en rimlig avgift anser vi att de kriterier som bör ingå i beräkningen av timtaxan och en lämplig lägsta timtaxa bör meddelas av t.ex. genom allmänna råd eller i en vägledning. Genom gemensamma riktlinjer över landet för hur timavgiften skall beräknas säkerställs en mer likvärdig tillämpning av systemet med lokalt fastställda timtaxor. Vi gör bedömningen att ett avgiftssystem som innebär att kontroll- myndigheten är skyldig att ta ut en avgift och basera denna på principen om full kostnadstäckning ger en tillfredsställande styrning av avgiften utan att göra omotiverade ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Med ett sådant system finns det enligt vår uppfattning i detta skede inte något behov av att komplettera skyldigheten att ta ut en avgift med för kom- munen bindande föreskrifter om hur avgiften skall beräknas. Däremot menar vi att kommunerna bör vägledas i sitt arbete med att beräkna avgiften. Det är därför enligt vår mening motiverat att ger kommunerna vägledning om beräkningen av avgiften genom att i allmänna råd eller på ett annat likvärdigt sätt publicera den ovan beskrivna för fördelning av kontrollobjekt i riskklasser. I fråga om den avgift för kontrollen som kan komma att tas ut av statliga kontrollmyndigheter eller privata kontrollorgan bör regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, i bindande föreskrifter kunna fastställa avgiftens storlek. I enlighet med vad som föreskrivs i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 bör kontrollmyndigheten kunna sätta ner avgiften för verksamheter lokaliserade i regioner med särskilda geo- grafiska begränsningar, verksamheter som bedrivs med traditionella metoder samt, under det första verksamhetsåret, nystartade verksamheter. Den omständigheten att en kontrollmyndighet väljer att sätta ned en avgift på någon av dessa grunder bör självfallet inte påverka riskbedöm- ningen för företaget. För kontroller som föranleds av att ett företag har brutit mot regel- verket finns, som vi konstaterat tidigare, gemenskapsregler i Europa- parlamentets och rådet förordning (EG) nr 882/2004. Reglerna innebär att kontrollmyndigheten skall debitera företaget för all tid som merarbetet orsakar. Av bestämmelserna följer att kostnader för sådan kontroll som är resultatet av obefogade klagomål inte skall debiteras företagaren. Där- emot bör kostnader för sådana kontroller som genomförs på begäran av verksamhetsutövaren, om det skulle förekomma, bekostas helt av före- tagaren. Rent praktiskt innebär det föreslagna systemet att avgiftsberäkningen sker i två steg; först bestäms kontrollmyndighetens specifika avgift per timme, vilken när det gäller kommunerna fastställs av kommunfull- mäktige. Timtaxan får täcka kostnaderna för löner, utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader samt kost- nader för provtagning och laboratorieanalyser i enlighet med vad som anges i Bilaga VI till och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Steg två i avgiftsberäkningen är att placera in kontrollobjektet i en riskkategori enligt riskschablon. För varje risk- kategori finns en angiven kontrollfrekvens och tidsåtgång för den aktu- ella typen av objekt. Vid placeringen av en verksamhet i riskklasser bör hänsyn också tas till kontrollmyndighetens erfarenheter från tidigare kontroller m.m., dvs. om företaget har en fungerande egenkontroll och om man har visat upp god redlighet. goda rutiner och kontrollmyndigheten goda erfarenheter av företaget bör verksamheten kunna placeras i en lägre riskklass. Även annan typ av granskning av oberoende part kan leda till att verksamheten placeras i en lägre riskklass. bör alltså utifrån sin egen kostnad , riskkategorisering med hänsyn tagen till företagets egenkontroll m.m. räkna ut den årliga avgiften för ett enskilt kontrollobjekt. Vi anser till skillnad från utredningen att det inte finns några hinder för att låta det föreslagna avgiftssystemet tillämpas fr.o.m. . Detta ställningstagande bygger på en rad faktorer. Huvudskälet är att det tillämpas ett system med obligatoriska centralt fastställda avgifter för livsmedelskontrollen. Den begränsning som tidigare fanns om att avgifterna för livsmedelskontorollen endast fick användas för att täcka kostnader för provtagning och undersökning har tagits bort fr.o.m. . Som en konsekvens av detta planerar att successivt höja avgiften för livsmedelskontroll enligt det nuvarande avgiftssystemet. Denna successiva höjning av avgiften har lett till att många kommuner redan börjat förstärka sin kontrollpersonal. I och med att de föreslagna ändringarna föreslås tillämpas fr.o.m. finns det tid för kontrollmyndig- heterna att planera för kontrollarbetet och därvidlag beakta att avgifter satta med utgångspunkten att verksamheten helt skall finansieras med avgifter. 10.2.2Godkännandeprövning och registrering av verksamhet Regeringens bedömning: En avgift bör tas ut för kostnader för prövning i ärenden om godkännande av anläggningar och för registrering av anläggningar. Avgiften för prövning av godkännande av en anläggning bör i normal- fallet motsvara en årlig kontrollavgift för den aktuella verksamheten. En lägre avgift bör dock kunna tas ut framför allt för små och medelstora företag. För godkännanden till följd av ägarbyte eller väsentliga förändringar i verksamheten bör det tas ut en avgift som motsvarar en halv årsavgift för verksamheten. För de verksamheter som enbart registreras bör avgiften motsvara en timmes arbete enligt den av kontrollmyndigheten fastställda timtaxan. bedömning: Överensstämmer i princip med regeringens. Utredningen föreslog dock inte någon möjlighet till ned- sättning av prövningsavgiften. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker ut- redningens förslag om avgift för godkännandeprövning. Flera remiss- instanser anser att det är svårt att bedöma vad som ligger i begreppet registrering och därmed även att avgöra om en timavgift täcker kostnaderna. anser att godkännandeprövningen visser- ligen bör utgöras av en fast avgift som täcker kostnaderna för prövningen men att denna inte automatiskt bör vara densamma som den årliga godkännandeavgiften. Verket anser också att frågan om avgifter för godkännande av tillfälliga tillstånd bör belysas närmare, liksom att en timavgift inte täcker kostnaderna för registreringsförfarandet. menar att avgiften för godkännandeprövning bör bestå av en fast grundavgift och en timtaxa. Skälen för regeringens bedömning: Enligt de nuvarande reglerna om avgifter för livsmedelskontroll skall avgift tas ut när en tillsynsmyndighet prövar frågor om tillstånd, godkännande eller liknande, 1 § 1 förord- ningen (1989:1110) om avgifter för livsmedelstillsyn m.m. Avgift tas ut för prövning av godkännande av livsmedelslokal. Den prövning av en verksamhet som görs av kontrollmyndigheten i ett ärende om godkännande eller vid en registrering är ett betydelsefullt verktyg för att förebygga framtida problem och för att säkerställa att företaget redan när verksamheten påbörjas uppfyller kraven i livsmedels- lagstiftningen. Godkännandeprövningen och registreringsförfarandet är således viktiga led i den offentliga kontrollen. Finansieringen av dessa förfaranden bör därför enligt vår mening vila på samma principer som finansieringen av kontrollerna i övrigt. Genom att en avgift för prövning av godkännande och för registrering tas ut ges ett incitament för före- tagen att lämna in genomtänkta och bra beslutsunderlag till kontroll- myndigheten. Företagen betalar genom avgiften även en ersättning för myndighetens rådgivning och stöd i samband med etablering. Sådana uppgifter kan i vissa fall vara mycket omfattade för kontrollmyndigheten. Genom de nya EG-reglerna om livsmedelshygien i och rådets förordningar (EG) nr 852/2004 och 853/2004 ställs krav på att samtliga livsmedelsföretag skall vara godkända av eller registrerade hos myndigheterna. Vi gör i avsnitt 11.7 bedömningen att det bör ankomma på att i egenskap av central livsmedelsmyndighet närmare bedöma för vilka anläggningar som nationella krav på godkännande skall ställas. Enligt vår bedömning bör ett registreringsförfarande inte innebära ett alltför omfattande arbete för kontrollmyndigheten. Viss rådgivning kan bli aktuell, liksom en administrativ hantering kring själva registrerings- förfarandet. Vi anser därför att en avgift motsvarande den lokalt fast- ställda timtaxan kan motsvara de kostnader som kan antas uppkomma i de fall då endast registrering blir aktuell. En godkännandeprövning innebär, till skillnad från en registrering, ett omfattande arbete för kontrollmyndigheten. Tidsåtgången för mer kom- plicerade verksamheter är, precis som för den årliga kontrollen, större än för enklare verksamheter. De mer komplicerade objekten är också normalt de som är förenade med störst risker. Vi anser därför att även avgiften för godkännandeprövningen bör differentieras med hänsyn till företagets beräknade risknivå. Den schablon för riskklassificering som tas fram av bör därvid kunna tillämpas. Timkostnaden för kontrollmyndighetens arbete med en godkännandeprövning torde vara densamma eller endast skilja sig marginellt från den timkostnad som myndigheten har för det operativa kontrollarbetet. Det bör med hänsyn till det sagda även i det framtida avgiftssystemet finnas en koppling mellan den årliga kontrollavgiften och prövningsavgiften. Ett sådant system har den fördelen att avgiften är lätt att förutse för den enskilde företagaren. Det innebär också att ett etablerat och väl fungerade system för beräkning av avgift för godkännandeprövning kan behållas. Vi anser således sammanfattningsvis att avgiften för godkännandeprövningen, precis som , i normalfallet bör motsvaras av den årliga kontrollavgift som företaget betalar. En skillnad i förhållande till den beräkningsmodell som gäller är dock att de särskilda avgifter som tas ut för animalieanläggningar kommer att ingå i den årliga kontroll- avgiften enligt det föreslagna avgiftssystemet (se avsnitt 10.2.3.). De avgifterna kommer därför, vilket inte är fallet , att påverka under- laget för prövningsavgiften. För mindre livsmedelsanläggningar är den särskilda avgiften långt högre än den årliga tillsynsavgiften. En strikt tillämpning av det system som beskrivits skulle därmed leda till att prövningsavgifterna för exempelvis mindre charkanläggningar och äggpackerier mångdubblas. Avgifterna skulle med största sannolikhet också överstiga den faktiska kostnaden för kontrollmyndighetens prövning. För att undvika sådana konsekvenser bör den nu beskrivna schablonen kunna frångås i fråga om beräkningen av avgifter för framför allt små och medelstora företag. Slakteriernas betalar inte någon årlig tillsynsavgift utan en särskild besiktningsavgift som grundar sig som åtgår för kontrollen. Det bör ankomma på att föreskriva om hur prövningsavgiften för slakterierna skall beräknas. En utgångspunkt för beräkningen bör vara att full kostnadstäckning skall uppnås. De nya EG-reglerna innebär att det är en anläggning, dvs. en del av ett livsmedelsföretag, som skall godkännas. När en verksamhet får en ny ägare krävs därmed ett nytt godkännande eftersom det då blir fråga om ett nytt livsmedelsföretag. Den arbetsinsats som görs inför sådana god- kännanden är normalt sett betydligt lägre än vad som är fallet vid ett första godkännande. Det är därför rimligt att en lägre avgift tas ut för prövningen. Ett nytt godkännande krävs även vid vissa mer omfattande verksamhetsändringar. Även vid sådana prövningar kan det antas att kontrollmyndighetens arbetsinsats är lägre än inför ett första godkän- nande av verksamheten. Vi gör därför bedömningen att avgiften för sådana godkännanden bör beräknas till en halv årsavgift för den verk- samhetskategori som skall bedrivas i fortsättningen. En schabloniserad prövningsavgift kommer inte att ge kontroll- myndigheten full kostnadstäckning i varje enskilt fall. Modellen med en årsavgift för godkännanden och en halv avgift för förnyade godkännande är dock etablerad och välkänd bland verksamhetsutövare och kontroll- myndigheter. Vi anser vidare att det inte är lämpligt att låta godkän- nandeprövning genomföras på löpande räkning av kommunerna, enligt en sådan modell som och kommuner framför. Anledningen till detta ställningstagande är att företagen innan en ansökan om godkännande lämnas in bör har rätt att veta vilken kostnad som är förknippad med prövningen. Avgifterna för godkännandeprövning avser, liksom tidigare, prövning av ärenden och inte själva godkännandet. Således skall en avgift tas ut även vid ett eventuellt avslag. 10.2.3Kontroll av ägg, kött, fisk, mjölk och restsubstanser m.m. Regeringens bedömning: Det bör inte tas ut några särskilda avgifter för kontroll av verksamhet i styckningsanläggningar, kyl- och för köttvaror, köttproduktsanläggningar, anläggningar för malet kött och köttberedningar, mejerier eller andra mjölk- och mjölkproduktanlägg- ningar, äggproduktanläggningar eller anläggningar för fiskvaror. Kostna- den för sådana kontroller bör i stället inkluderas i den årliga kontroll- avgiften. bör ges i uppdrag att se över avgifterna för kontroll av restsubstanser och andra främmande ämnen i livsmedel för att även ta hänsyn till relevanta riskfaktorer i avgiftssättningen. bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal instanser yttrar sig i den delen. Bland annat och Svensk fågel tillstyrker förslaget. motsätter sig förslaget att låta kontrollen av restsubstanser ingå i riskmodellen därför att viss provtagning inte kan baseras på risk, detta gäller bl.a. i de fall som provtagningsprogram beslutas av gemenskapen. Skälen för regeringens bedömning: Ett flertal avgifter betalas utöver den årliga kontrollavgiften för kontroller av olika livsmedel. Bland annat tas en avgift ut för kontroll av rester av bekämpningsmedel och veterinärmediciniska preparat i vissa inom landet producerade livsmedel. Därutöver betalas en särskild avgift för tillsyn av verksamhet med hantering av livsmedel i styckningsanläggningar, kyl- och för köttvaror, köttproduktanläggningar, anläggningar för malet kött och köttberedningar, mejerier och andra mjölk- och mjölkproduktanlägg- ningar, äggproduktanläggningar samt anläggningar för fiskvaror. De särskilda avgifterna, som fastställs av , har i vissa fall inte varit föremål för översyn på åtskilliga år och endast marginella förändringar har gjorts av avgifternas storlek. Det kan även ifrågasättas om avgifterna fullt ut är förenliga med de principer för kontrollavgifter som fastslås i och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Detta gäller exempelvis avgiften för fiskkontroll, som är utformad på ett sätt som gör det omöjligt att förutsäga vad kontroll- kostnaden för ett enskilt företag blir. Dessutom saknar avgiftskonstruk- tionen en riskkomponent, då den enbart baseras på faktiska kostnader för kontrollerna. Vi anser därför att de särskilda avgifter som tas ut för kontroll av mjölk, kött, ägg och fisk inte bör behållas. Enligt vår bedömning kan de generella principer som ligger bakom de överväganden som regeringen gjort i fråga om de årliga avgifterna för livsmedelskontroll tillämpas även när det gäller kontroll av verksamhet i Prop. 2005/06:128 styckningsanläggningar, kyl- och för köttvaror, köttprodukt- anläggningar, anläggningar för malet kött och köttberedningar, mejerier eller andra mjölk- och mjölkproduktanläggningar, äggproduktanlägg- ningar eller anläggningar för fiskvaror. Genom att inte särbehandla de aktuella verksamheterna uppnås även likabehandling mellan olika bran- scher. Detta bidrar i sin tur till en ökad transparens i avgiftssättningen och ökar därmed tilltron till myndigheterna. Enligt vår mening bör därför de särskilda kostnader för kontroll av verksamhet i sådana anläggningar inkluderas i den schablon som ligger till grund för den årliga kontroll- avgiften. Dagens avgiftsuttag för kontroll av restsubstanser m.m. i livsmedel är enbart volymbaserat. Systemet medger inte att avgiften differentieras med hänsyn till att ett företag har en god egenkontroll. Enligt vår uppfattning kommer detta i konflikt med principen om att kontrollerna skall vara riskbaserade. Kvarnar som ställer högre krav på låga halter bekämpningsmedel hos leverantörerna, exempelvis ekologiska pro- ducenter, bör också kunna åtnjuta lägre kontrollavgifter. För att säkerställa att avgifterna även för kontrollen av främmande ämnen lever upp till kravet på riskhänsyn och att detta återspeglas i avgifternas storlek avser vi att uppdra åt att gå igenom sin avgiftssättning för dessa kontroller med syftet att då detta är möjligt tillämpa risk- faktorer även för dessa kontrollavgifter. Vi bedömer att köttkontrollen bör moderniseras och bedrivas med större hänsyn tagen till verksamheternas risk. Köttkontrollen är dock hårt reglerad inom gemenskapen och medlemsstaterna har mycket begränsade friheter att frångå rutinerna i EG-rätten. Regeringen verkar dock för att kunna göra köttkontrollen mer riskbaserad. I takt med att kontroll- rutinerna förändras bör justera avgiftssystemet för köttkontrollen så att avgifterna återspeglar ett riskbaserat förhållnings- sätt. Som vi konstaterat i avsnitt 10.2.1. bör en årlig kontrollavgift betalas av i princip alla livsmedelsföretag. Detta innebär att modellen med risk- baserad kontrollavgift bör tillämpas även för exportkontrollerade anlägg- ningar. När det gäller extra kontroll och intygsskrivande som är en följd av särskilda krav från tredje land bör det ankomma på att bestämma hur en avgift för detta skall beräknas. De avgifter som tas ut för importkontroll bör även tas ut i fort- sättningen. Regeringens bedömning: En fast årlig avgift bör tas ut från djurhållare m.fl. kontrollobjekt för den ordinarie kontrollen. bör utarbeta en schablon för olika verksam- heters kontrollbehov. Schablonen bör baseras på bl.a. verksamheternas omfattning och risk. bör till vägledning för kommunerna publicera schablonen i allmänna råd.