prop · GT03168 · 2006-03-21 00:00:00 — 2005/06:168 specifik lagstiftning enbart för vägtunnlar i PBL, BVL eller LSO. Om direktivet i stället genomförs genom en ny lag löses problemen med nuvarande bemyndiganden i PBL, BVL och LSO och regleringen blir självständig i förhållande till dessa lagar. Nackdelen med en sådan lösning är att lagen i någon mån kan komma att reglera samma frågor som omfattas av BVL och LSO och det kan uppstå konflikter i tillämp- ningen, vilket också vissa remissinstanser har berört. Det är dock inte ovanligt att lagkonflikter uppstår. Normalt torde det då vara så att de olika lagarna inte har samma huvudsakliga syfte. Det kan i sådana fall finnas skäl att låta lagarna gälla parallellt. Innehållet i direktivet är huvudsakligen sådant att ytterligare krav ställs på vägtunnlars utformning och drift än vad som följer av annan lagstiftning. I den mån lagkonflikter ändå kan uppstå får dessa prövas i tillämpningen med utgångspunkt från de allmänna rättsgrundsatser som finns, bl.a. principen att en specialregel går före en allmän regel. Det får även förutsättas att berörda parter i sam- råd kan utveckla arbetsmetoder för att förebygga eventuella tillämp- ningsproblem. Den oro som har framförts mot en ny lagstiftning som gäller parallellt med BVL och LSO bör därför inte överdrivas. Vid en samlad bedömning anser regeringen att direktivet bör genom- föras genom en ny lag om säkerhet i vägtunnlar. Lagen bör, i likhet med annan lagstiftning på närliggande områden, ges karaktären av en ramlag. Lagen bör således endast innehålla de grundläggande reglerna i de frågor som regleras i direktivet. Innehållet i lagen bör sedan fyllas ut med före- skrifter i förordning. Det framstår dessutom som ändamålsenligt att genomföra de delar av direktivet som är av detaljerad art och av mer teknisk karaktär genom föreskrifter på myndighetsnivå. Regeringens för- slag om vilka föreskrifter som bör meddelas i lag respektive i förordning och på myndighetsnivå tas upp nedan i varje särskilt avsnitt. Regeringens förslag: Lagen skall gälla säkerhet för trafikanter i sådana vägtunnlar som är längre än . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det inte är rimligt att även lågtrafikerade tunnlar omfattas av lagen, eftersom det skulle medföra oproportionerliga kostnader. I stället bör undantagsförfarandet i artikel 3.2 i direktivet kunna tillämpas på motsvarande sätt på tunnlar utanför TEN-vägnätet i anser att begreppet projektering är otydligt och bör ersättas av begreppen arbetsplan och detaljplan. Bo- verket menar att det bör klargöras när planeringsprocessen för en tunnel slutar och projekteringen börjar. Skälen för regeringens förslag Tunnlar som ingår i TEN-vägnätet Direktivet omfattar enligt artikel 1.2 alla tunnlar på TEN-vägnätet som är längre än oavsett om tunneln är i drift, under byggnad eller på projekteringsstadiet. I finns det ingen tunnel i drift som omfattas av direktivet. Det anges inte i direktivet när projekteringen av en tunnel skall anses påbörjad. Det är viktigt att det så klart som möjligt anges när denna tid- punkt inträder. När en tunnel skall byggas kan flera regelverk aktualise- ras, bl.a. i väglagen (1971:948), PBL och . Det gäller dess- utom olika regelsystem beroende på om tunneln byggs på en allmän väg, en gata som inte är allmän väg eller en enskild väg, vilket komplicerar bedömningen. Allmänt kan dock följande sägas. För allmänna vägar gäller att eventuella tunnlar, när det gäller utform- ning och dimensionering m.m., är beskrivna i sina huvuddrag i en arbets- plan. Vidare är säkerhetsfrågorna i allt väsentligt beaktade. Arbetsplanen ligger till grund för byggandet av vägen i en viss sträckning. För all- männa vägar är det därför naturligt att anse att projekteringsstadiet för en tunnel inträder när upprättandet av arbetsplan påbörjas. För gator enligt PBL, vilka inte är allmänna vägar, bör projekteringsstadiet inträda som så nära som möjligt ansluter till upprättandet av arbetsplan för allmänna vägar. Det framstår då som mest naturligt att utgå från upprättandet av detaljplan. Om en tunnel byggs på en väg som inte är allmän och det inte heller finns någon detaljplan är bedömningen svårare. Någon klar gräns för när projekteringen har påbörjats kan inte dras. Enligt regeringens mening måste denna fråga överlämnas till rättstillämpningen att avgöra i de mycket sällsynta fall den kan antas komma upp. I skäl 25 i direktivets ingress uppmanas medlemsstaterna att införa mot- svarande säkerhetsnivåer för vägtunnlar som inte ingår i TEN-vägnätet. Regeringen gör inledningsvis bedömningen att det saknas skäl att generellt göra direktivets krav tillämpliga på alla tunnlar. Däremot bör lagen gälla alla tunnlar där säkerhetsaspekterna, på grund av tunnelns längd eller med hänsyn till andra förhållanden, är av särskild betydelse. Det framstår som naturligt att bestämma tillämpningsområdet med ut- gångspunkt från den tunnellängd som anges i direktivet, dvs. För att i så stor utsträckning som möjligt ställa enhetliga krav nationellt på säkerheten i tunnlar bör lagen dessutom gälla alla sådana tunnlar som allmänt används för trafik. En särskild fråga är dock om de tunnlar som är i drift eller under byggande på vägar som inte ingår i TEN-vägnätet skall omfattas av lagen. Detta behandlas i avsnitt 9. Regeringens förslag: En tunnel skall uppfylla föreskrivna säkerhets- krav i fråga om 1.antal tunnelrör och körfält, 3.utrymningsvägar och nödutgångar, 4.tillträde för räddningspersonal, 12.vägmärken, skyltar och information, 14.utrustning för stängning av tunneln, 16.strömförsörjning och elkretsar, 17.brandsäker utrustning, och 18.trafiken i tunneln. Det skall inte krävas tillstånd enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning för trafikövervakning i vägtunnlar. Regeringen skall få meddela närmare föreskrifter om förfarandet i ärenden om undantag från säkerhetskraven som är motiverade av att ny teknik används eller av tvingande skäl. Regeringens bedömning: Direktivets krav på riskanalyser innan beslut fattas om lokala trafikföreskrifter för transport av farligt gods och för omkörning med tunga lastfordon i en tunnel, bör tas in i för- ordning. Det behövs inte någon särskild reglering i fråga om radiosändare och radiomeddelanden i tunnlar. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. I promemorian föreslogs dock inget uttryckligt bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från säkerhetskraven i vissa fall. Remissinstanserna: föreslår att det i lagen endast skall anges att tunnelsystemet skall ha en hög säkerhetsnivå där följande aspekter skall beaktas infrastruktur, drift, trafikanter och fordon. menar att det bör säkerställas att tunnelhållaren har rätt att bryta även sändningar för att lämna säkerhetsin- formation till tunneltrafikanterna. påpekar att det finns utarbetade rutiner och överenskommelser med berörda parter om hur viktiga meddelanden till allmänheten (VMA) skall förmedlas via etermedierna och förordar att dessa rutiner följs också för säkerhets- meddelanden i tunnlar så att det inte skapas parallella rutiner för in- formation till dem som befinner sig i en tunnel. mot- sätter sig att tunnelhållaren ges möjlighet att bryta återutsändningar av radio för att lämna radiomeddelanden i en tunnel och anför att det finns rutiner för att hantera alla typer av meddelanden och att dessa är tillräck- liga för att även tillgodose önskemål om säkerhetsmeddelanden i väg- tunnlar. är principiellt positivt inställt till att inbrytning kan ske i lokalradion i situationer som är likställda med att en räddningsledare har rätt att begära utsändning av viktiga meddelanden till allmänheten (VMA), men förordar att de närmare villkoren regleras i ett avtal med tunnelhållaren. Närradions anser att det inte skall finnas någon särskild rätt för tunnelhållare att automatiskt bryta sändningar. Den kommunala beredskapsorganisationen bör i stället få i uppdrag att teckna avtal om förutsättningarna för inbrytning inom respektive område. i anser att det behövs en särskild föreskrift för att bryta radioutsändningar för att sända viktiga meddelanden på det sätt som direktivet föreskriver. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artikel 3.1 i direktivet skall medlemsstaterna se till att de tunnlar som omfattas av direktivet uppfyller de minimikrav för säkerhet som anges i bilaga 1. I punkt 1.1.2 i bilagan anges de parametrar som skall beaktas och som har betydelse för tunnelsystemets samtliga aspekter: infrastruktur, drift, trafikanter och fordon. Dessa övergripande aspekter utvecklas sedan mer detaljerat i bilagan. Att införa en detaljreglering av alla tunnelsystemets aspekter i lag skulle tynga lagen onödigt mycket. Däremot bör lagen innehålla en bestämmelse som anger ramen för säkerhetskraven och som utgår från punkterna 2 och 3 i bilaga 1 till direktivet. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela de mer detaljerade föreskrifter om säkerhetskraven som behövs enligt direktivet. Det bör även finnas ett uttryckligt bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från säkerhetskraven under de förut- sättningar som anges i direktivet. Direktivet innehåller vissa möjligheter att i särskilda fall göra avvikelser från de säkerhetskrav som annars gäller. Undantag för s.k. innovativ teknik regleras i artikel 14 i direktivet. En förutsättning för att sådana undantag skall få komma i fråga är att skyddsnivån i tunneln blir åtminstone densamma som följer av direk- tivets krav. Dessutom skall ett särskilt förfarande följas. Tunnelhållaren skall ansöka om undantag hos tunnelmyndigheten, som gör en bedöm- ning av om undantag bör medges. Om så är fallet skall ansökan över- lämnas till Europeiska kommissionen, som i sin tur skall underrätta de övriga medlemsstaterna. Om varken kommissionen eller någon med- lemsstat framför några invändningar inom en angiven tidsfrist skall undantaget anses beviljat. Om invändningar framförs skall kommissio- nen lägga fram ett förslag i enlighet med artikel 5, 7 och 8 i rådets beslut nr 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av Detta innebär i huvudsak Prop. 2005/06:168 att kommissionen skall förelägga den föreskrivande kommitté som biträder kommissionen ett förslag till åtgärder, varefter kommittén skall yttra sig. Beroende på yttrandets innehåll kan kommissionen därefter själv anta de föreslagna åtgärderna eller förelägga rådet ett förslag till åtgärder. Efter en sådan granskning får ett beslut om att bevilja ett undantag tillämpas på andra tunnlar. Beslutet får alltså en normerande verkan. Om ansökan avslås skall tunnelmyndigheten inte medge undan- taget. Enligt punkt 1.2.1 i bilaga 1 till direktivet kan begränsade avvikelser från kraven i bilagan tillåtas om det finns tvingande skäl för det. I sådant fall skall det vidtas alternativa riskbegränsande åtgärder som inte får leda till en lägre skyddsnivå än vad som följer av direktivets krav. Avvikelser får dock inte medges i fråga om räddningsstationer, skyltar, nödfickor, nödutgångar och radiosändningar. Förfarandet innan undantag får med- ges är i princip detsamma som vid undantag för innovativ teknik. Möjligheterna till undantag från direktivets krav för användning av innovativ teknik och för begränsade avvikelser regleras lämpligen gemensamt. Undantagsmöjligheten är nära förknippad med tillämp- ningen av de föreskrivna säkerhetskraven vid utformningen av en tunnel i ett konkret fall. Några föreskrifter om undantag från säkerhetskraven kommer inte att meddelas. Som Lagrådet har påpekat bör lagen i stället innehålla ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om förfarandet vid undantag från säkerhetskraven i särskilda fall som är motiverade av att ny teknik används eller av tvingande skäl. I punkt 2.14.1 i bilaga 1 till direktivet anges att system för TV- övervakning och för automatisk detektering av trafiktillbud eller bränder skall installeras i alla tunnlar med ledningscentral. En sådan central krävs i tunnlar som är längre än och där trafikflödet överstiger 2 000 fordon per körfält. Lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning innehåller bestäm- melser om användning av övervakningsutrustning (allmän kameraöver- vakning). Allmän kameraövervakning skall ske med hänsyn till den enskildes personliga integritet. Med övervakningskameror avses enligt 2 § bl.a. TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning och separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder som tas upp av sådana utrustningar. Enligt 5 § krävs det tillstånd för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har till- träde. Tillstånd behövs dock inte i fall som avses i 710 §§. Under de förutsättningar som anges i 11 och 12 §§ är allmän kameraövervakning tillåten efter enbart anmälan. 2 EGT L 184, , s. 23 (Celex 31999D0468). Till de typer av allmän kameraövervakning som enligt 7 § är undan- tagna från tillståndsplikten hör övervakning som utförs av vid trafikövervakning. Sådan trafikövervakning sker bl.a. vid vissa motor- vägsinfarter och i vissa vägtunnlar i syfte att samla in underlag för trafikinformation och varningar för att minska riskerna för trafikolyckor och för att bedöma vilka räddningsinsatser som krävs vid inträffade olyckor. Enligt förarbetena måste risken för integritetsintrång i dessa situationer betraktas som relativt begränsad med hänsyn till de platser där kamerorna är placerade som denna typ av övervakning kan ha stor betydelse för att förhindra olyckor eller för att minska skadeverk- ningarna av en inträffad olycka (se prop. 1997/98:64 s. 33). Direktivets krav på TV-övervakning kommer att aktualiseras i begrän- sad omfattning. Det är vidare mindre osannolikt att en tunnel som är längre än kommer att ha någon annan tunnelhållare än Väg- verket, som redan är undantaget från tillståndskravet för allmän kamera- övervakning. I sådant fall finns dessutom möjlighet att lösa frågan genom ett tillståndsbeslut. Detta talar för att undantaget nu inte bör utvidgas. Enligt regeringens mening bör dock utgångspunkten vara att säker- ställa att lagstiftningen uppfyller direktivets krav. Eftersom direktivet innehåller ett uttryckligt krav på TV-övervakning blir dessutom en tänkt tillståndsprövning tämligen innehållslös. Från säkerhetssynpunkt finns det dessutom inte några bärande skäl att skilja mellan sådan trafiköver- vakning i en tunnel som utförs av och sådan som utförs av en eller enskild tunnelhållare. Från säkerhetssynpunkt är över- vakningsbehovet detsamma. Övervakningsbehovet inte heller begränsat till de mycket långa tunnlar som pekas ut i direktivet. De skäl för undan- tag från tillståndskravet vid trafikövervakning som angavs i förarbetena till lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning gäller även i kortare tunnlar. Undantaget från tillståndsplikten i 7 § bör därför utvidgas till att omfatta även trafikövervakning i tunnlar som utförs av andra tunnel- hållare än enligt den föreslagna lagen om säkerhet i väg- tunnlar. Trafikreglering och anvisningar för trafiken Bilaga 3 till direktivet innehåller krav på särskilda anvisningar för trafiken i form av vägmärken, trafiksignaler och vägmarkeringar. Även i bilaga 1 finns vissa krav på eller rekommendationer om anvisningar, trafiksignaler och skyltar, se punkterna 2.15, 3.3, 3.4, 3.6, 3.7 och 3.9. Regeringen har genomfört dessa krav genom vissa ändringar och tillägg i vägmärkesförordningen (1978:1001). Bilaga 1 till direktivet ställer krav på en riskanalys som underlag för bedömningen av om transport av farligt gods skall tillåtas i en tunnel, se punkt 3.7. Bestämmelser om själva transporten av farligt gods finns i lagen (1982:821) om transport av farligt gods och i föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Regeringen har i prop. 2005/06:51 föreslagit att denna lag ersätts med en ny lag, som skall gälla från . Frågan om en viss väg får användas för sådan transport regleras i trafikförordningen (1998:1276). Utgångspunkten enligt för- ordningen är att en sådan transport är tillåten om inte något annat har Enligt regeringens mening bör direktivets krav på riskanalys före beslut om huruvida transporter av farligt gods skall förbjudas i en tunnel tas in i förordning. I bilaga 1 till direktivet ställs också krav på en riskanalys för att avgöra om tunga lastfordon skall få göra omkörningar i tunnlar som har körfält i mer än en riktning. Även detta krav i direktivet bör genomföras i förord- ning. I punkterna 2.16.1 och 2.16.2 i bilaga 1 till direktivet ställs krav på dels att radiosändare med särskilda kanaler för räddningsstyrkorna skall installeras i alla tunnlar som är längre än och där trafikflödet överstiger 2 000 fordon per körfält, dels att det i tunnlar som har en led- ningscentral, dvs. är längre än , och där trafikflödet över- stiger 2 000 fordon per dag, skall vara möjligt att avbryta eventuella åter- utsändningar av radiokanaler till tunneltrafikanterna för att lämna säker- hetsmeddelanden. I fråga om radiosändare med särskilda kanaler för räddningsstyrkorna gäller att det enligt 3 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation krävs tillstånd för att här i landet få använda en radiosändare. Tillstånd skall enligt 3 kap. 6 § beviljas under vissa närmare angivna för- utsättningar. Dessa är att radioanvändningen inte kommer att skadligt påverka annan radioanvändning, att radioanläggningen uppfyller bestämda tekniska krav, att radioanvändningen utgör en effektiv använd- ning av frekvensutrymmet, att radioanvändningen inte kommer att hindra den fria åsiktsbildningen, att radioanvändningen kan ske med bibe- hållande av beredskap för utveckling av befintliga och nya radioanlägg- ningar, att radioanvändningen inte kommer att inkräkta på det frekvens- utrymme som behövs för försvarsmakten m.fl. och polisen samt att sökanden inte är olämplig. Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer får enligt 3 kap. 4 § meddela föreskrifter om undantag från tillståndsplikten. Några sådana föreskrifter, som är tillämpliga i detta fall, har inte meddelats. Genom reglerna om tillstånd för radioanvändning och tilldelning av frekvenser för sådan användning skall ordning och reda upprätthållas i etern för att så många som möjligt skall kunna få rätt att använda radio och för att radioanvändningen skall ske på ett effektivt sätt. Reglerna skall vidare syfta till att den som fått tillstånd skall vara skyddad från ingrepp och till att användning av betydelse från yttrande- och informa- tionsfrihetssynpunkt samt den radioanvändning som behövs inom för- svaret skall ha företräde (se prop. 2002/03:110 s. 134). Det får förutsättas att de krav som gäller för tillståndsgivning för användning av radiosändare för räddningsstyrkorna i tunnlar kommer att kunna uppfyllas. Mot bakgrund av syftet med reglerna om tillståndsplikt för användning av radiosändare bör det därför enligt regeringens mening inte införas något särskilt undantag för användning av radiosändare i tunnlar. När det gäller kravet på att på att återutsändning av radio i tunnlar som har en ledningscentral skall kunna brytas för lämnande av säkerhets- meddelanden sägs inte uttryckligen i direktivet vem som skall kunna Prop. 2005/06:168 bryta återutsändningen. har inom ramen för sitt uppdrag att svara för utveckling av system vid bl.a. olyckshändelser arbetat fram varnings- och informationssystemet VMA (viktigt meddelande till allmänheten), vilket fungerar som ett mycket viktigt redskap för statlig och rädd- ningstjänst. VMA-systemet används för att bl.a. genom meddelanden i radio varna och informera allmänheten vid olyckor och då det är risk för olyckor. Enligt överenskommelser mellan och radiobolagen i sänds varningsmeddelanden ut av sändningsledning på begäran av behörig rädd- ningsledare eller myndighet i situationer då omedelbar risk bedöms före- ligga för skada på liv eller egendom eller i miljön. I mindre allvarliga fall kan även informationsmeddelanden utsändas, dock utan krav på omedel- barhet. Det saknas i detta lagstiftningsärende underlag för att bedöma frågan om tunnelhållaren skall få en lagreglerad rätt att i vissa fall med egen teknik bryta in i en radiosändning för att lämna säkerhetsmeddelanden. Några författningsregler om detta föreslås därför inte . Enligt rege- ringens mening står de möjligheter att lämna säkerhetsmeddelanden till trafikanter i tunnlar som finns inom ramen för VMA- systemet inte i strid med direktivets krav. Regeringen avser dock att noga följa utvecklingen och om det visar sig finnas behov av ändrade regler ta upp denna fråga på nytt. Regeringen vill också erinra om att den som sänder radio inte har någon rätt att få sina sändningar återutsända i en tunnel. Den som vill återutsända radio i en tunnel måste träffa ett avtal med tunnelhållaren om detta. I samband med att ett sådant avtal träffas finns det möjlighet för tunnelhållaren att avtala om rätt att under vissa förutsättningar få bryta sändningen för att lämna säkerhetsmeddelanden. Regeringens förslag: För varje tunnel skall det finnas en administra- tiv myndighet, tunnelmyndighet, som bestäms av regeringen. Myndigheten skall utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av denna. skall för tillsynen ha rätt att få tillträde till tunnlar och rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för Myndigheten skall få meddela de förelägganden, förbud och villkor som behövs för att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Förelägganden och förbud skall kunna förenas med vite. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- I promemorian föreslogs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle bemyndigas att meddela föreskrifter om tunnelmyndighetens verksamhet och uppgifter. Remissinstanserna: i anser att det bör om förelägganden och förbud skall kunna meddelas mot anläggningen eller mot verksamheten. I det sistnämnda fallet skulle ingripande kunna ske mot transporter med farligt gods. påpekar att det vid utformningen av lagtexten bör beaktas att avsikten uppenbarligen inte är att det skall finnas en tunnelmyndighet för varje tunnel. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 4 i direktivet skall det på nationell nivå utses en eller flera administrativa myndigheter som skall ha ansvaret för att alla aspekter på säkerheten i en tunnel respekte- ras och som skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att kraven efterlevs. Varje tunnel skall lyda under en enda sådan myndighet. Enligt regeringens mening bör en sådan myndighet benämnas tunnelmyndighet. Det bör vara regeringens uppgift att utse en eller flera tunnelmyndig- heter. skall se till att varje tunnel tas i drift i enlighet med bilaga 2 i direktivet och i samband därmed godkänna att tunneln öppnas för allmän trafik. Myndigheten skall ha befogenhet att tillfälligt stoppa eller begränsa driften av en tunnel om säkerhetsföreskrifterna inte är uppfyllda. Vidare skall myndigheten se till att varje tunnel provas och inspekteras regelbundet och att säkerhets- föreskrifter för detta utarbetas, att planer för organisation och drift, inklusive planer för räddnings- insatser, upprättas för utbildning och utrustning av räddningsstyrkorna, att förfaranden för omedelbar stängning av en tunnel i en nödsitua- tion fastställs, och att erforderliga riskbegränsande åtgärder utförs. Av artikel 5 följer att tunnelmyndigheten och tunnelhållaren får vara samma subjekt. skall ha ett vidsträckt ansvar för att säkerhets- kraven iakttas. Myndighetens verksamhet bör därför anses utgöra tillsyn och avse efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen.