prop · GT03149 · 2006-03-28 00:00:00 — anledning av ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet, utfärdar ett pass med de fiktiva personuppgifter som ingår i den skyddsidentiteten är det Prop. 2005/06:149 därför inte fråga om något brott mot 14 kap. . överlag är sanna skyddas i stället av bestämmelserna om sanningsbrott i 15 kap. . Med ett lagenligt beslut som ger rätt att ta in fiktiva personuppgifter i en identitetshandling kommer dessa uppgifter emeller- tid inte att vara osanna i den bemärkelse som avses i 15 kap. brottsbal- ken. Straffansvar för bruk av osann urkund eller andra sanningsbrott ak- tualiseras därför inte. Det nu sagda gäller för övrigt även beträffande icke statliga urkunder. Exempelvis kommer även ett betalkort, utfärdat av den angivna utfärdaren och med de fiktiva personuppgifter som ingår i en lagenligt beslutad skyddsidentitet, att vara en äkta urkund med ett sant innehåll. 6.2.5Vilka fiktiva personuppgifter skall en kvalificerad skydds- identitet kunna omfatta? Regeringens bedömning: Frågan om vilka fiktiva uppgifter som skall kunna ingå i en kvalificerad skyddsidentitet bör inte lagregleras särskilt. Beredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna har inte heller berört frågan. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft någon invändning mot bedömningen i utkastet till lagrådsremiss. Som tidigare redovisats har och Statskontoret i olika avseenden efterlyst klar- göranden om vilka uppgifter som kan ingå i en kvalificerad skyddsiden- titet. och har berört frågan om under vilka antagna yrkesroller ett uppträdande under kvalificerad skyddsidentitet får ske. Skälen för regeringens bedömning: En kvalificerad skyddsidentitet kommer, med vårt förslag, till att börja med att komma till uttryck i kör- kort, pass och andra identitetshandlingar eller i registreringar i folkbok- föringsdatabasen. Under användningen av skyddsidentiteten kan de fik- tiva personuppgifterna komma att föras in i ytterligare handlingar och register och då kan ytterligare slag av fiktiva personuppgifter behöva skapas. Frågan är om det i lagen bör regleras vilka fiktiva personuppgif- ter som får skapas när en kvalificerad skyddsidentitet beslutas respektive används. En reglering som omfattar endast de uppgifter om identitet, bosättning och familjeförhållanden som registreras i folkbokföringen skulle inte vara tillräcklig. Ytterligare uppgifter kan behöva användas i de olika slag av identitetshandlingar som utfärdas direkt på grundval av beslutet om en kvalificerad skyddsidentitet. I det enskilda fallet kan det också bli nödvändigt att när en skyddsidentitet används låta den omfatta även fiktiva uppgifter av mera speciellt slag, t.ex. yrkestitlar. Med hän- syn till svårigheterna att förutse exakt vilka behov som kan uppstå bör det inte uppställas några särskilda begränsningar i fråga om vilka slag av fiktiva personuppgifter som får skapas beträffande en kvalificerad Med anledning av vad några remissinstanser har uttalat finns det dock anledning att understryka att ett beslut om kvalificerad Prop. 2005/06:149 skyddsidentitet med vårt förslag inte kommer att kunna avse andra upp- gifter än sådana som kan tas in i folkbokföringsdatabasen respektive de aktuella identitetshandlingarna. En annan sak är att anställningsmyndigheten, sedan den kvalificerade skyddsidentiteten väl har skapats, till denna kan knyta ytterligare upp- gifter som helt eller delvis är fiktiva, t.ex. uppgifter om att den aktuelle personen driver ett företag. Som vi tidigare uttalat finns det dock inte anledning att precisera sådana ytterligare uppgifter i beslutet om kvalifi- cerad skyddsidentitet. Det kan anmärkas att både praktiska och rättsliga förhållanden kan sätta vissa gränser för vilka fiktiva personuppgifter och därmed s.k. legender som i praktiken kan skapas. Såsom har konstaterats i avsnitt 6.2.3 kommer tillkomsten av en kvalificerad skyddsidentitet inte att ge upphov till några nya rättigheter eller skyldigheter. Med en kvalifi- cerad skyddsidentitet följer därför inte några särskilda befogenheter jämfört med uppträdande under en vanlig skyddsidentitet eller under verkligt namn. Exempelvis kan möjligheterna att uppträda under antagna yrkesroller i olika mån vara begränsade, i vissa fall redan genom att en viss yrkestitel åtnjuter ett rättsligt skydd eller genom att ett uppträdande i yrkesrollen står i strid med bestämmelser i lag eller annan författning. Enligt vår mening behövs det dock inte några särskilda bestämmelser som erinrar om dessa och andra redan gällande begränsningar i lag eller annan författning. 6.2.6Verkställighet av förordnanden i ett beslut om kvalifice- rad skyddsidentitet Regeringens förslag: Ett förordnande om att en kvalificerad skydds- identitets fiktiva personuppgifter skall registreras i folkbokföringen skall verkställas av . Ett förordnande om att det skall utfärdas kör- kort, pass eller andra identitetshandlingar med fiktiva personuppgifter skall verkställas av den myndighet som normalt skall utfärda det aktuella slaget av handling. Verkställigheten skall ske på ett sådant sätt att det inte avslöjas att de fiktiva personuppgifterna ingår i eller har ingått i en kvali- ficerad skyddsidentitet. När ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet har upphört att gälla, skall , i de fall skyddsidentiteten har registrerats inom folk- bokföringen, avregistrera de fiktiva uppgifterna. När uppgiften att det som har registrerats i folkbokföringen utgör en skyddsidentitet inte längre omfattas av sekretess, skall , efter anmälan från be- slutsmyndigheten, i folkbokföringsdatabasen ange att registreringen av- ser en kvalificerad skyddsidentitet. Körkort, pass och andra identitetshandlingar som omfattas av beslutet om den kvalificerade skyddsidentiteten skall, när beslutet har upphört att gälla, lämnas in till beslutsmyndigheten. Beredningens förslag: Enligt beredningens förslag skall de centrala myndigheterna utfärda föreskrifter om det närmare förfaringssättet. Remissinstanserna har inte berört frågan närmare. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med reger- Prop. 2005/06:149 ingens förslag. I utkastet föreslogs dock att anställningsmyndigheten själv skulle kunna återlämna körkort och andra identitetshandlingar till utfärdande myndigheter. Utkastet innehöll inte heller något förslag om att i efterhand skall ange i folkbokföringsdatabasen att en registrering avser en kvalificerad skyddsidentitet. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allt väsentligt tillstyrkt förslaget eller inte haft något att invända mot det. kassan bör identitetshandlingar alltid lämnas in till beslutsmyndigheten. har efterlyst regler för att säkerställa att identitetskort återlämnas för makulering när skyddsidentiteten inte längre har efterfrågat klargöranden av hur uppgifter i andra register än folkbokföringsdatabasen skall behandlas. Skälen för regeringens förslag Vi har ovan uttalat att beslut om kvalificerad skyddsidentitet bör fattas av beslutsorgan som är fristående i förhållande till de operativa verksam- I likhet med beredningen anser vi att det vid den följande verk- ställigheten av beslutet exempelvis registreringen i folkbokföringen inte bör göras någon ytterligare prövning hos den verkställande myndig- heten, eftersom det skulle kräva att myndigheten har tillgång till känsliga uppgifter om vilken anställningsmyndighet och vilken tjänsteman beslu- Även när det är fråga om att åstadkomma endast ett enklare slag av kvalificerad skyddsidentitet genom utfärdande av körkort, pass eller andra identitetshandlingar är medverkan nödvändig, ef- tersom det när handlingen utfärdas behövs ett fiktivt personnummer, Om verket medverkar, underlättas också en framtida eventuell övergång till det andra slaget av skyddsidentitet, med registrering i folkbokföringen. Med den ordning som vi föreslår kommer de särskilda beslutsorganen, där bör vara representerat, att i sina beslut ange de fiktiva personuppgifter som behövs för registrering i folkbokföringen respektive för utfärdandet av körkort, pass och andra och de utfärdande myndigheterna kan därmed verkställa beslutet utan någon egen ytterligare prövning. Hänsyn i samband med verkställighet För att en kvalificerad skyddsidentitet skall vara meningsfull bör själv- fallet inte beslutet om skyddsidentitet verkställas på ett sådant sätt att det röjs att det är fråga om en skyddsidentitet. Det innebär bl.a. att sekretess- markeringar eller andra särskilda utmärkningar i folkbokföringen inte får Det innebär också att det ibland kan vara nödvändigt att dölja den verkliga tidpunkten för verkställighet med hjälp av en fiktiv Även i andra avseenden kan verkställighet behöva ske på ett sådant sätt att det inte går att se att det är fråga om en skyddsidentitet. I lagen bör det därför tas in en bestämmelse om att verkställigheten skall ske på ett sådant sätt att det inte framgår att det är fråga om en kvalifice- Åtgärder när ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet inte längre gäller Har ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet löpt ut eller har besluts- myndigheten förordnat att det inte längre skall gälla (se av- snitt 6.3), bör vidta åtgärder som innebär att uppgifterna avaktualiseras från folkbokföringsdatabasen. Enligt lag om fingerade personuppgifter skall, när ett medgi- vande att använda fingerade personuppgifter har upphört att gälla, Riks- polisstyrelsen underrätta om detta. se till att de fingerade uppgifterna inte längre används inom folkbokfö- ringen (se 9 §). Eftersom skyddsbehovet har upphört, finns det i detta fall inget hinder att anteckna vilken verklig person som har haft medgivande att använda de fingerade personuppgifterna. skyddsidentiteter kommer emellertid förhållandena att vara annorlunda. Behovet av sekretess kommer normalt att kvarstå efter det att ett beslut om skyddsidentitet har upphört att gälla. Det är därför inte lämp- ligt att företa registreringsåtgärder som kan röja att de aktu- ella personuppgifterna har utgjort en kvalificerad skyddsidentitet. bör det därför normalt till en början antecknas en fiktiv avregistrerings- grund motsvarande de grunder som förekommer i folkbokföringsverk- samheten (se 1922 §§ folkbokföringslagen). Denna åtgärd bör även be- träffande kvalificerade skyddsidentiteter benämnas avregistrering. vi uttalat i avsnitt 6.2.3 bör det emellertid på anges i folkbok- föringsdatabasen att uppgifterna har hört till en kvalificerad skydds- Detta bör ske när de aktuella uppgifterna inte längre omfattas En bestämmelse om detta bör tas in i lagen. har efterlyst ett uttryckligare klargörande av hur uppgifter i andra register än folkbokföringsdatabasen, bl.a. bilregistret, skall be- Frågor om sådana ytterligare registreringsåtgärder bör enligt vår mening inte lagregleras särskilt. Har polisen anskaffat en civil bil för att användas den i en infiltrationsoperation, kan bilen genom en anmälan om ägarbyte registreras på den kvalificerade skyddsidentitet som används i När den kvalificerade skyddsidentiteten senare skall av- vecklas, får en ny anmälan om ägarbyte göras. enligt vår mening som legitima åtgärder inom ramen för nyttjandet av den kvalificerade skyddsidentiteten. När en kvalificerad skyddsidentitet som kommer till uttryck i ett kör- kort, ett pass eller en annan identitetshandling upphör, bör tjänstemannen givetvis inte längre få ha tillgång till den aktuella handlingen. till lagrådsremiss föreslogs att anställningsmyndigheten själv skulle kunna återlämna handlingarna till den utfärdande myndigheten. dock, i likhet med , att samtliga de identitetshand- lingar som omfattas av ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet bör lämnas in till beslutsmyndigheten som i sin tur får ombesörja att hand- lingarna i förekommande fall återlämnas till utfärdande myndigheter. En sådan enhetlig ordning har bl.a. fördelar i säkerhetshänseende. stämmelse om detta bör tas in i den nya lagen. I övrigt bör handlingen behandlas enligt de rutiner som gäller för vanliga handlingar av motsva- Skall en handling enligt vanliga rutiner återlämnas till den utfärdande myndigheten, bör detta således ske även i fråga om en hand- ling som ingår i en kvalificerad skyddsidentitet. Om en handling enligt vanliga regler får behållas av den enskilde i ursprungligt eller makulerat Prop. 2005/06:149 skick, bör beslutsmyndigheten behålla handlingen. Ändrade förhållanden under en kvalificerad skydds- Regeringens förslag: Ändras förutsättningarna för registrering inom folkbokföringen eller för innehav av körkort, pass eller andra statliga identitetshandlingar, skall anställningsmyndigheten anmäla detta till be- Om den berörde tjänstemannen är anställd vid besluts- myndigheten, skall anmälan göras av den enhet inom myndigheten där han eller hon är verksam. skall då förordna om de ändringar i beslutet om kvalificerad skyddsidentitet som behöver göras. Beredningen har inte berört frågan. Remissinstanserna har inte tagit upp frågan. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med reger- Remissinstanserna har inte invänt mot förslaget i utkastet till lagråds- Skälen för regeringens förslag: Som vi har berört i avsnitt 6.2.3 in- nebär inte ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet att tjänstemannen förvärvar några särskilda rättigheter och skyldigheter. att ett körkort som utfärdas i den kvalificerade skyddsidentitetens namn inte skall ge någon vidare förarbehörighet än den som tjänstemannen har Frågan är då hur ändrade förhållanden bör hanteras. Hur kan det säker- ställas att en förändring av tjänstemannens förarbehörighet får genomslag inte bara i fråga om det verkliga körkortet utan också i fråga om det körkort som har utfärdats i skyddsidentiteten? aktualiseras om tjänstemannen förlorar sin förarbehörighet därför att han eller hon har begått ett trafikbrott eller har drabbats av sjukdom e.d. förändringen kan också vara av det motsatta slaget; tjänstemannen kan ha fått en vidare förarbehörighet som han eller hon bör kunna utnyttja i sin Det kan också inträda nya förhållanden som medför att den ursprungliga registreringen i folkbokföringen bör ändras eller frågan om pass prövas på nytt. Den nya lagen bör därför innehålla en bestäm- melse om hur ändrade förhållanden under den kvalificerade skyddsidentitetens giltighetstid skall hanteras. Uppgiften att se till att tjänstemannens båda körkort motsvarar den fö- rarbehörighet som han eller hon verkligen innehar bör inte läggas på vare sig eller länsstyrelserna. En sådan ordning skulle nämligen förutsätta att dessa myndigheter fick tillgång till de verkliga personupp- gifterna bakom skyddsidentiteten, något som skulle göra systemet Vi föreslår därför i stället en bestämmelse om att anställ- ningsmyndigheten skall anmäla till beslutsmyndigheten när förutsätt- ningarna för ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet har ändrats. den berörde tjänstemannen är anställd vid beslutsmyndigheten, skall an- mälan göras av den enhet inom myndigheten där han eller hon är verk- Efter en sådan anmälan bör beslutsmyndigheten vara skyldig att förordna om den eller de ändringar som behöver göras i fråga om kör- Prop. 2005/06:149 kort, pass eller andra identitetshandlingar eller i fråga om registrering bör även kunna meddela ett sådant förordnande på eget initiativ. 7Insynen i ärenden om kvalificerad skydds- identitet Regeringens förslag: Sekretess skall gälla för en uppgift som hänför sig till ett ärende om kvalificerad skyddsidentitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att det motverkar verksamheten hos den ansökande myndigheten. Meddelarfrihet skall inte gälla vid detta slag av sekretess. Beredningens förslag innebär att ärenden om skyddsidentitet skall omfattas av sekretess, dels till skydd för polisens verksamhet och dels till skydd för de personliga förhållandena för de enskilda poliser som har skyddsidentitet och deras närstående. Beredningen har inte behandlat frågan om förhållandet mellan sekretessen och meddelarfriheten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några in- vändningar mot beredningens förslag. Justitiekanslern har menat att starka skäl talar för att det inte bör gälla någon meddelarfrihet vid detta slag av sekretess. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Justitiekanslern och Riksåklagaren har dock ifrågasatt om det inte för tydlighetens skull även bör införas en sekretessbestämmelse till skydd för den enskildes personliga förhållan- den. Skälen för regeringens förslag Vi har ovan föreslagit att ärenden om kvalificerad skyddsidentitet skall handläggas av nämnder som är fristående i förhållande till de operativa verksamheterna. Ett sådant ärende kommer att anhängiggöras när an- ställningsmyndigheten ansöker om en kvalificerad skyddsidentitet. Ären- det kommer att pågå till dess beslutet om kvalificerad skyddsidentitet har upphört att gälla och de åtgärder som därefter skall ske med avseende på folkbokföringen, körkort, pass och andra identitetshandlingar har blivit verkställda. Ärenden om kvalificerad skyddsidentitet kan alltså, beroende på omständigheterna, komma att vara öppna . Ett ärende om kvalificerad skyddsidentitet kommer att innehålla hand- lingar med synnerligen känsliga uppgifter. Redan uppgiften om att ett visst namn eller annan personuppgift är fiktivt är känslig. gäller uppgiften om den verkliga person som har tilldelats skydds- Också uppgiften om vilken anställningsmyndighet som är aktuell med avseende på skyddsidentiteten kan vara känslig. mot den bakgrunden övervägas i vad mån uppgifter som hänför sig till ärenden om kvalificerad skyddsidentitet kan vara offentliga och i vad mån de bör vara skyddade av sekretess. Utgångspunkten i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är att en handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Uppgift som hänför sig till ett ärende om kvalificerad skyddsidentitet kommer främst att hanteras av beslutsmyndigheten och den ansökande anställningsmyndigheten men också av bl.a. de myndigheter som skall verkställa beslutet. ling är att anse som allmän, skall den på begäran tillhandahållas den som önskar ta del av den. Hinder mot utlämnande kan dock föreligga på grund av bestämmelser om sekretess. I den mån uppgifter i ett ärende om kvalificerad skyddsidentitet begärs ut skall de alltså lämnas ut om inte en eller flera sekretessbestämmelser hindrar utlämnandet. Beträffande sekretess gäller att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas, men endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen angivna förhållanden. för denna proposition är hänsynen till rikets säkerhet eller rikets förhål- lande till annan stat eller mellanfolklig organisation, intresset att före- bygga eller beivra brott samt skyddet för enskilds personliga eller eko- Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i en särskild lag eller, om så i visst fall be- finns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100). Lagens sekretessregler är vanligen utformade så att sekretess gäller när röjandet av en uppgift innebär risk för skada eller men, dvs. ingår ett skaderekvisit. gäller sekretess enbart om det kan antas att ett röjande skulle motverka ett angivet syfte eller leda till skada eller men (s.k. rakt skaderekvisit). Detta innebär att det gäller en presumtion för I andra mera känsliga fall gäller sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan risk för skada eller men (s.k. omvänt Detta brukar uttryckas som att det råder en presumtion för Det kan till en början konstateras att vissa befintliga sekretessbestäm- melser skulle kunna ge visst skydd för uppgifter som framkommer i ett ärende om skyddsidentitet och som anses känsliga ur säkerhetssynpunkt. Det handlar framför allt om utrikessekretess (se 2 kap. 1 § sekretessla- gen), försvarssekretess (se 2 kap. 2 §) och sekretess i brottsutredningar och annan brottsbekämpande verksamhet (se 5 kap. 1 §). Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellan- folklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. melsen kan vara tillämplig vid operationer av internationell karaktär vid Prop. 2005/06:149 vilka skyddsidentitet används. Enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förbere- delse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Bestämmelsen har sin största betydelse i fråga om sådana uppgifter som avser det militära försvaret men har be- tydelse också på områden som ligger vid sidan om det militära försvaret. Uppgifterna måste dock på något sätt röra totalförsvaret för att sekretess skall gälla. Totalförsvar är enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap sådan verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvar består av både militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Till det civila försvaret räknas bl.a. befolkningsskyddet, försörjningsberedskapen och det psykologiska för- svaret. Bestämmelsen kan vara tillämplig bl.a. beträffande Säkerhetspoli- sens och Försvarsmaktens verksamheter där kvalificerad skyddsidentitet enligt vårt förslag skall kunna användas. Uppgifter i ett ärende om kvalificerad skyddsidentitet skulle således i vissa fall kunna skyddas med stöd av bestämmelserna om utrikes- och försvarssekretess. Bestämmelserna är, genom uttryckssättet uppgift som angår, konstruerade så att de gäller för uppgifterna som sådana, oavsett hos vilken myndighet de förekommer och är således tillämpliga inom hela det allmännas verksamhet. Sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott I 5 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. Om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs, gäller sekretess bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, samt åklagarmyn- dighets, polismyndighets, , eller Kustbevak- ningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller be- ivra brott (se 5 kap. 1 § första stycket). Vidare gäller sekretess för uppgift som hänför sig till sådan underrät- telseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622) eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (se 5 kap. 1 § andra stycket). Uppgifter i ett ärende om kvalificerad skyddsidentitet skulle således i vissa fall kunna skyddas med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 1 §. Även dessa bestämmelser är, genom att uttryckssättet hänför sig till används, konstruerade så att de gäller för uppgifterna som sådana, oavsett vilken myndighet de lämnas till. Det kan också nämnas att 5 kap. 7 § sekretesslagen föreskriver sekre- tess i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol för uppgift som hänför sig till utredning en-