prop · GT03158 · 2006-03-21 00:00:00 — Remissinstanserna har inte specifikt kommenterat förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: De nu gällande reglerna för att säkra beredskapen på naturgasområdet finns angivna i lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet samt delvis i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol (LBOK) och lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Närmare föreskrifter finns i förord- ningen (1985:636) om försörjningsberedskap på naturgasområdet, för- ordningen (1995:971) om beredskapslagring av olja och kol respektive förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. är tillsynsmyndighet för beredskaps- och försörjningstrygghet på naturgasområdet enligt nämnda regelverk och är central förvaltningsmyndighet för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt för- svar. Förordningen om åtgärder för fredstida krishantering och höjd bered- skap reglerar de årliga risk- och sårbarhetsanalyser som vissa myndig- heter skall göra inom sina respektive ansvarsområden för att stärka den fredstida krishanteringsförmågan. Förordningen reglerar också dessa myndigheters skyldighet att planera och vidta förebyggande åtgärder för att motverka och begränsa sådan sårbarhet och sådana risker som synner- ligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Därutöver finns bestämmelser om beredskapsplanering och åtgärder vid höjd beredskap och krig. Förordningen ansluter till bestämmelserna i lagen om totalförsvar och höjd beredskap. I en bilaga till förordningen uppräknas de myndigheter som har att fullgöra skyldigheterna i förord- ningen. Följande myndigheter har ett ansvar inom samverkansområdet Teknisk infrastruktur: , , , , , och . Lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet tillkom 1985 i samband med att naturgas började distribueras i . Lagen är utformad på samma sätt som LBOK. Det finns dock väsentliga skillnader mellan bestämmelserna i lagarna beroende på att lagring av naturgas är väsentligt mer tekniskt komplicerat och kostsamt än lagring av olja eller kol. De beredskapsåtgärder som föreskrivs i lagen om försörjnings- beredskap på naturgasområdet avser därför hållande av beredskapslager med lämpligt ersättningsbränsle i stället för naturgas. Lagen om försörj- ningsberedskap på naturgasområdet togs fram som en provisorisk lösning i avvaktan på att tekniskt och ekonomiskt godtagbara metoder för lagring av naturgas skulle bli tillgängliga. I förarbetena till lagen angavs att beredskapsåtgärderna enligt lagen skulle vidtas enbart för krig och av- spärrning och inte för fredskriser (prop. 1994/95:176 s. 55). På grund av förändrade säkerhetspolitiska situation beslöts 2002 att permanenta krigslager inte längre behöver hållas (regerings- beslut N 2000/9195 ESB). De lager och den utrustning som hölls enligt lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet har där- för, enligt rapporten, avvecklats. Vidare framgår av rapporten att lagen inte heller i övriga avseenden tillämpas längre. trädde naturgaslagen (2005:403) i kraft som genomför och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG (naturgasmarknadsdirektivet). Lagen ersatte den gamla naturgaslagen (2000:599). I nya naturgaslagen finns bestämmelser om bland annat ökad marknadsöppning, krav på juridisk åtskillnad mellan överföringsverksamhet och handel med naturgas samt systemansvar och balansansvar på naturgasmarknaden. Den nya lagen in- nebär att marknadsaktörer och myndigheter får nya roller jämfört med vad som har gällt tidigare. Närmare föreskrifter finns i naturgasförord- ningen (2000:673), förordningen (2000:672) om naturgasavgift och för- ordningen (2000:671) om redovisning och revision av överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning. är systemansvarig myndighet och Energimarknads- inspektionen som finns inom är tillsynsmyndighet enligt naturgaslagen. Rådets direktiv /67/EG av om åtgärder för att säkerställa en tryggad naturgasförsörjning (gasförsörjningsdirektivet) trädde i kraft . Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt . Direktivet innehåller bestämmelser om åtgärder för att säkerställa en lämplig nivå för en tryggad naturgasförsörjning inom Europeiska unionen. I direktivet fastställs en gemensam ram för natur- gasförsörjningen. Inom denna ram skall medlemsstaterna definiera en nationell allmän strategi för att säkerställa lämpliga nivåer för en tryggad naturgasförsörjning (artikel 3). I den nationella strategin skall medlems- staten klargöra de olika marknadsaktörernas roller och ansvarsområden för att fullfölja strategin samt ange de miniminormer för en tryggad naturgasförsörjning som aktörerna på den nationella naturgasmarknaden måste uppfylla. Enligt direktivet skall särskilt naturgasförsörjningen för hushållskonsumenter säkras (artikel 4). I direktivet finns även bestäm- melser om offentliggörande av nationella normer (artiklarna 3, 4 och 8) samt om rapportering till kommissionen (artikel 5). Enligt direktivet skall krissituationer i naturgasförsörjningen hanteras nationellt och medlems- staterna skall utarbeta särskilda planer med åtgärder för dessa situationer. Vid betydande försörjningsavbrott kan en särskild gemenskapsmekanism bistå medlemsstaterna. I förarbetena till naturgaslagen informerades om behovet av en översyn av lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet och förordningen om försörjningsberedskap på naturgasområdet med anledning av gasför- sörjningsdirektivet (prop. 2004/05:62 s. 147). I rapporten med förslag till genomförande av gasförsörjningsdirektivet gjordes ingen översyn av lagen om försörjningsberedskap på naturgas- området och förordningen om försörjningsberedskap på naturgasområdet. I stället föreslog myndigheterna att ett uppdrag att göra en sådan översyn borde lämnas till . Av remissvar framgår att de ställer sig Prop. 2005/06:158 frågande inför rapportens förslag i denna del. Regeringen konstaterar att behovet av en översyn kvarstår och ett upp- drag om översyn av detta regelverk kommer att lämnas. Som tidigare nämnts tillkom lagen om försörjningsberedskap på natur- gasområdet som ett provisorium och tillämpas inte längre. Enligt rege- ringens bedömning bör naturgasförsörjningen på den svenska marknaden tryggas genom andra åtgärder och av andra aktörer än de som anvisas i denna lag. finns inga bestämmelser om försörjningstrygghet på naturgasom- rådet i naturgaslagen. Däremot regleras alla övriga naturgasfrågor i na- turgaslagen och naturgasförordningen. Eftersom den ansvarsfördelning som fastställts mellan olika aktörer på naturgasmarknaden i naturgas- lagen även är lämplig vid genomförande av gasförsörjningsdirektivet gör regeringen bedömningen att naturgaslagens tillämpningsområde bör ut- ökas till att även avse försörjningstrygghet. De nya bestämmelserna om en trygg naturgasförsörjning bör placeras i ett nytt kapitel. I följande avsnitt lämnas en närmare redovisning av kraven på allmän- na försörjningsstrategier och planer, ansvarsfördelning mellan naturgas- marknadsaktörerna, minimikrav för konsumenter, planer för krissitua- tioner samt rapportering till kommissionen enligt artiklarna 35 och 8 i gasförsörjningsdirektivet samt förslag till hur dessa krav på medlemssta- terna bör genomföras i naturgaslagen. Förslagen tillgodoser enligt reger- ingens bedömning gasförsörjningsdirektivets krav. 11.4Allmän strategi för en tryggad naturgasförsörjning och allmänt om ansvarfördelning I gasförsörjningsdirektivets artikel 3 anges att medlemsstaterna skall fast- ställa en allmän strategi för att säkerställa lämpliga nivåer för en tryggad naturgasförsörjning samt klargöra de olika aktörernas roller och ansvars- områden för att fullfölja strategin. Medlemsstaterna skall också ange till- räckliga miniminormer för en tryggad naturgasförsörjning. Miniminor- merna skall uppfyllas av aktörerna på den nationella naturgasmarknaden. De åtgärder som föreslås skall inte medföra en orimlig eller oproportio- nerlig börda för aktörerna. Av naturgaslagen framgår de olika aktörernas roller och skyldigheter på naturgasområdet. Bestämmelser med skyldigheter att upprätta strate- gier och vidta åtgärder för att trygga den nationella naturgasförsörjningen saknas dock. För att uppfylla direktivets krav föreslår regeringen därför, i avsnitt 11.3, att bestämmelser om detta införs i naturgaslagen. Enligt regeringens bedömning finns följande aktörer på den nationella naturgasmarknaden; innehavare av naturgasledningar som överför natur- gas för annans räkning, innehavare av lager- och förgasningsanläggningar, producenter och naturgashandelsföretag, balansansvariga företag, natur- gaskunder samt berörda myndigheter på naturgasområdet. Av 1 kap. 6 § naturgaslagen framgår att med överföring av naturgas avses överföring av naturgas för annans räkning. Vid användning av ter- men innehavare av naturgasledningar i detta förslag avses således endast sådana innehavare av naturgasledningar som överför naturgas för annans räkning. Regeringen gör bedömningen att tillsynsmyndigheten för beredskap och försörjningstrygghet på naturgasområdet bör vara den myndighet som har till uppgift att upprätta en allmän nationell strategi för att trygga naturgasförsörjningen på naturgasområdet. Vidare gör regeringen be- dömningen att den systemansvariga myndigheten bör upprätta en plan för att säkerställa naturgasförsörjningen inom ramen för sitt systemansvar. Även innehavare av naturgasledningar och lagrings- och förgasningsan- läggningar bör vara skyldiga att upprätta planer med åtgärder för att säkra försörjningen av naturgas. Några särskilda krav på naturgashan- delsföretag och större naturgasförbrukare med anledning av gasförsörj- ningsdirektivet bör däremot inte ställas. Utgångspunkten för regeringens förslag till roll- och ansvarsfördelning för att upprätta strategier och vidta åtgärder för att trygga naturgas- försörjningen enligt gasförsörjningsdirektivet, är att så långt som möjligt följa den uppdelning av uppgifter och ansvar som redan gäller enligt naturgaslagen. Förslagen följer också den uppdelning som finns för att trygga försörjningen på elmarknaden enligt elberedskapslagen (1997:288). Därmed skapas förutsättningar för en tydlig och effektiv ansvars- och rollfördelning mellan å ena sidan aktörer och myndigheter, och å andra sidan mellan berörda myndigheter. I avsnitt 11.4.2 till och med avsnitt 11.4.4 följer en redogörelse av de berörda aktörernas gällande roller och ansvar på energiområdet samt det förslag till ny eller ändrad roll- och ansvarsfördelning som regeringen föreslår med anledning av gasförsörj- ningsdirektivet. 11.4.1Minimikrav för en trygg naturgasförsörjning för konsumenter Regeringens förslag: En upplysning om att regeringen får meddela närmare föreskrifter om särskilda minimikrav för en trygg naturgas- försörjning för konsumenter förs in i naturgaslagen. Om den systemansvariga myndigheten beordrat begränsning eller avbrytande av överföring av naturgas till kunder skall denna genomfö- ras så att naturgasförsörjningen i första hand säkras för konsumenter. Definitionen av konsument i 8 kap. 1 § naturgaslagen flyttas till 1 kap. naturgaslagen. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens med den skillnaden att inget förslag har lämnats om att flytta definitionen av konsument i 8 kap. Remissinstanserna instämmer i hur miniminormerna har beskrivits och slutsatsen att saknar förutsättningar för en utvidgning av dessa till andra kundgrupper än konsumenter. Krisberedskapsmyndig- heten har dock föreslagit att termen grundläggande säkerhet används i stället för termen miniminormer. Myndigheten förklarar att konceptet grundläggande säkerhet innebär att man koncentrerar sig på samhälls- viktig verksamhet av särskild betydelse för att förebygga och hantera allvarliga kriser och att man vid bedömningen av vilka krav som bör ställas på sådana verksamheter utgår från en helhetssyn på samhällets säkerhet och beredskap. Nivån på de grundläggande säkerhetskraven bör enligt myndighetens uppfattning avvägas så att den omfattar åtgärder mot vanligen förekommande olyckor och störningar, dvs. sådant som den verksamhetsansvarige bör hantera i sin ordinarie verksamhet. Konsument- verket och har föreslagit att avbrottsersättning motsvarande den som har införts för konsumenter på elmarknaden även införs på naturgasmarknaden. Skälen för regeringens förslag: I gasförsörjningsdirektivets artikel 3 anges att medlemsstaterna skall fastställa tillräckliga miniminormer för en tryggad naturgasförsörjning. Dessa miniminormer måste uppfyllas av aktörerna på naturgasmarknaden. Normerna får inte medföra en orimlig eller oproportionerlig börda för aktörerna på naturgasmarknaden och skall vara förenliga med kraven för en konkurrenskraftig inre marknad. Normerna skall uppfyllas på ett icke diskriminerande och öppet sätt. Vidare anges i artikel 4.1 i gasförsörjningsdirektivet att medlemsstaten skall se till att naturgasförsörjningen för hushållskonsumenter säkras i lämplig utsträckning och åtminstone i följande fall: (a) vid ett partiellt avbrott i den nationella gasförsörjningen som skall fastställas av medlemsstaterna med beaktande av nationella förhållanden, (b) vid extrem kyla under en nationellt fastställd period med hög förbruk- ning och (c) med exceptionellt hög efterfrågan på natur- gas under de kallaste perioderna som statistiskt inträffar . I direktivet benämns dessa kriterier normer för försörjningstrygghet. Enligt artikel 4.3 i gasförsörjningsdirektivet finns i bilagan till direktivet exempel på instrument som kan användas för att uppnå normerna för för- sörjningstrygghet. I gällande naturgaslag finns bestämmelser om överföring och leverans av naturgas till kunder samt bestämmelser om begränsning och avbry- tande av överföringen av naturgas till konsumenter. Naturgaslagen inne- håller däremot inga bestämmelser som särskilt tryggar naturgasförsörj- ningen för hushållskonsumenter eller andra naturgaskunder. Förutsättningarna för att sätta miniminormer för den svenska naturgas- försörjningen skiljer sig i flera avseenden från dem som gäller inom övriga EU. Den svenska marknaden ligger i utkanten av det europeiska natur- gassystemet och saknar naturliga förutsättningar för naturgaslager. Med beaktande av särskilda förutsättningar för att trygga för- sörjning av naturgas gör regeringen bedömningen att de miniminormer som bör uppfyllas i bör sammanfalla med direktivets minimikrav på normer för försörjningstrygghet. En remissinstans har föreslagit att termen miniminormer i gasför- sörjningsdirektivet byts ut mot termen grundläggande säkerhet vid ge- nomförandet av direktivet i svensk rätt. Regeringen väljer att varken använda termen miniminormer eller termen grundläggande säkerhet vid genomförandet av direktivet. Istället används begreppet särskilda mini- mikrav för en trygg naturgasförsörjning för konsumenter, som tydliggör vad artikel 4 i direktivet och de nationella föreskrifterna handlar om. Enligt gasförsörjningsdirektivets normer för försörjningstrygghet skall naturgasförsörjningen i första hand säkras för hushållskonsumenter. 8 kap. naturgaslagen innehåller särskilda bestämmelser om överföring av naturgas till konsumenter. I 8 kap. 1 § definieras konsument såsom fysisk person till vilken naturgas överförs eller levereras huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. Definitionen överens- stämmer med begreppet hushållskonsument i gasförsörjningsdirektivet och det är därför lämpligt att låta direktivets begrepp hushållskonsument motsvara begreppet konsument i den svenska lagstiftningen. De nya bestämmelserna om trygg naturgasförsörjning införs i ett nytt kapitel i naturgaslagen. Begreppet konsument i de nya bestämmelserna om försörjningstrygghet kommer att ha samma innebörd som begreppet har i befintliga bestämmelser i 8 kap. För att tydliggöra att begreppet konsument har samma innebörd i hela naturgaslagen föreslår regeringen att definitionen av konsument flyttas till 1 kap. I artikel 4.2 i gasförsörjningsdirektivet ges medlemsstaten möjlighet att utvidga normerna för försörjningstrygghet till att omfatta små och medel- stora företag och andra konsumenter som inte kan ställa om sin naturgas- konsumtion till andra energikällor, inklusive åtgärder för att säkra det nationella elsystemet om detta är beroende av gasförsörjning. Regeringen gör bedömningen att inte har förutsättningar för en sådan utvidg- ning. För att uppfylla direktivets krav på normer för försörjningstrygghet för hushållskonsumenter kommer regeringen att meddela föreskrifter om sär- skilda minimikrav för en trygg naturgasförsörjning för konsumenter. Myndigheterna har i rapporten formulerat normerna för försörjnings- trygghet i artikel 4.1 gasförsörjningsdirektivet, anpassade efter svenska förhållanden, enligt följande. Gasförsörjningen för konsumenter skall säkras i lämplig utsträckning och upprätthållas i vart fall: (a) vid ett partiellt avbrott i den nationella naturgasförsörjningen som inte överstiger , (b) under vinterpe- rioden december till och med februari, och (c) under s.k. tjugoårsvintrar. Myndigheterna har föreslagit att konsumenter skall undantas från bort- koppling under en 24 timmarsperiod, i de fall bortkoppling av viss an- läggning aktualiseras när ett partiellt avbrott uppstått i den svenska natur- gasförsörjningen. Enligt rapporten finns i en reparationsbe- redskap som innebär att ledningar som är förlagda på land skall kunna repareras . Myndigheterna har vidare föreslagit att den nationellt fastställda perio- den med hög förbrukning bör vara vinterperioden från och med decem- ber till och med februari. skall konsumenter undan- tas från bortkoppling i de fall bortkoppling av viss anläggning aktualise- ras. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot hur den nationella perioden med hög förbrukning definierats. Myndigheterna har föreslagit att konsumenternas naturgasförsörjning skall tryggas under s.k. tjugoårsvintrar. Förslaget om tjugoårsvintrar överensstämmer med direktivets krav. Med tjugoårsvinter avser myndig- heterna den vintertemperatur som underskrids i genomsnitt och som är kallare än en normalvinter. För att tillgodose eventuella behov av justeringar och förbättringar i takt med att tekniken utvecklas eller att marknaden förändras kommer föreskrifterna med de särskilda minimikraven för en trygg naturgasför- sörjning för konsumenter, som nämnts ovan, att meddelas av regeringen. I 8 kap. naturgaslagen finns särskilda bestämmelser om överföring och leverans av naturgas till konsumenter. Där regleras bl.a. hur planerade avbrott skall aviseras och konsumentens rätt till ersättning för skada som uppkommer genom avbrott i överföringen. Överföringen av naturgas till konsument får enligt detta kapitel avbrytas om det är motiverat av säker- hetsskäl eller för att upprätthålla en god drift- och leveranssäkerhet. Re- geringen föreslår inga ändringar i dessa bestämmelser med anledning av gasförsörjningsdirektivet. Enligt 7 kap. 2 § andra stycket naturgaslagen får den systemansvariga myndigheten, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva system- ansvaret, beordra innehavare av naturgasledningar att begränsa eller av- bryta överföringen till kunder. Vissa kriterier måste härvid iakttas. Det första kriteriet är att en minskning bara får genomföras i syfte att upprätt- hålla balansen inom systemet. Övriga kriterier får beaktas endast då dessa inte hotar det övergripande målet, vilket är att upprätthålla balansen. I den utsträckning det är möjligt skall minskningen av förbrukningen ge- nomföras så rättvist som möjligt. Under samma förutsättningar skall även ledningsinnehavarens åtaganden beträffande leveranssäkerhet beaktas. För att uppfylla direktivets krav om försörjningstrygghet för konsumen- ter föreslår regeringen en komplettering av 7 kap 2 § med en skyldighet att, i den utsträckning systemansvaret så medger, i första hand beakta att minskningen av förbrukningen skall genomföras så att naturgasförsörj- ningen till konsumenter säkras. I artiklarna 4.44.6 i gasförsörjningsdirektivet ges medlemsstaterna möjlighet att vidta ytterligare åtgärder för lagring av naturgas för att på nationell nivå kunna uppnå normerna för försörjningstrygghet i gasför- sörjningsdirektivet. Regeringen konstaterar att saknar naturliga geologiska förut- sättningar för lagring av naturgas. Ett mindre naturgaslager med en kapa- citet naturgas har dock byggts med tillämpning av spjutspetsteknologi. Lagret väntas kunna tas i kommersiell drift och kommer företrädesvis att användas för att utjämna de variationer som förekommer mellan vinter- och sommarförbrukning av naturgas i . Regeringen konstaterar vidare att det svenska naturgassystemet ligger i utkanten av det europeiska naturgassystemet och att försörjs med naturgas via endast en tillförselledning. Bilaterala avtal med överens- kommelse om lagring av naturgas i en annan medlemsstat bidrar därför inte till ökad försörjningstrygghet i om tillförselledningen have- rerar. Sammantaget gör regeringen bedömningen att det saknas förutsättningar att vidta ytterligare nationella åtgärder för att genom lag- ring av naturgas uppnå normerna för försörjningstrygghet i gasförsörj- ningsdirektivet. Två remissinstanser har anfört att samma regler för avbrottsersättning och leveranskrav som finns på elmarknaden bör införas på natur- gasmarknaden. Myndigheterna har i sin rapport föreslagit att frågan om avbrottsersättning och andra ekonomiska styrmedel utreds på naturgas- marknaden på motsvarande sätt som frågan har utretts på elmarknaden. Regeringen konstaterar att gasförsörjningsdirektivet inte innehåller några krav på avbrottsersättning motsvarande dem som nationellt införts på elmarknaden. Det ingår i uppgifter att följa utveck- lingen av naturgasmarknaden och föreslå de åtgärder som kan behövas för att främja en vidareutveckling av gasmarknadsreformen så att en effektiv naturgasmarknad med verklig konkurrens kan etableras. Frågan om att införa en avbrottsersättning på naturgasmarknaden bör hanteras inom ramen för detta uppdrag. 11.4.2Tillsynsmyndighetens roll för att trygga naturgasförsörjningen Regeringens förslag: skall ta fram och upprätt- hålla en nationell strategi för att säkerställa lämpliga nivåer för en trygg naturgasförsörjning samt, inom ramen för tillsynsansvaret, vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att säkerställa naturgasförsörj- ningen. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens för- slag med den skillnaden att tillsynsmyndighetens planering och vidtag- ande av åtgärder föreslås avse ett säkerställande av naturgasförsörjningen vid försörjningskriser. Remissinstanserna tillstyrker rapportens förslag till ansvarsfördelning för att trygga naturgasförsörjningen mellan olika aktörer på naturgas- området. har dock påpekat att beredskaps- och försörjnings- frågorna bör studeras bredare än på det sätt som gasförsörjningsdirektivet aktualiserar och att hela energisystemets förändring bör beaktas. Skälen för regeringens förslag: är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör användning och tillförsel av energi. Myndigheten verkar för att trygga tillgången på el och annan energi. är också beredskapsmyndig- het och svarar för att samordna försörjningen av bränslen, drivmedel och elkraft om det inträffar en försörjningskris för ett eller flera energislag. inom har bland annat till uppgift att hantera tillsyn enligt el- och naturgaslagstiftningen samt att följa utvecklingen på el-, naturgas- och värmemarknaderna. Med beaktande av att beredskaps- och ransoneringsfrågor enligt för- ordningen (2004:1299) med instruktion för faller inom och inte ansvarsområde gör regeringen bedömningen att bör vara den myndighet som ansvarar för tillsyn avseende försörjningstrygg- hetsfrågor i naturgaslagen.