prop · GT03111 · 2006-03-01 00:00:00 — Inträffar det exempelvis flera samtidiga terroristattacker på olika håll i landet och har polisens nationella insatsstyrka redan tagits i anspråk, bör det alltså vara möjligt för polisen att begära stöd från För- svarsmakten om insatser från den lokala polismyndigheten inte anses tillräckliga. Bedömningen av om polisen saknar tillgång till resurser av sådant särskilt slag som ingripandet kräver ankommer på Rikspolisstyrel- sen att göra. Av punkten 3 följer att en begäran om stöd som huvudregel förutsätter regeringens medgivande. Är det inte frågan om ett sådant brådskande fall som regleras i bestämmelsens tredje stycke skall alltså göra en framställan om medgivande till regeringen. Lämnar regeringen sitt medgivande, kan därefter begära stöd hos För- svarsmakten i enlighet med medgivandet. Begäran om stöd får inte vara mera vittgående eller avse andra befogenheter för Försvarsmaktens per- sonal än vad som omfattas av regeringens medgivande. Begäran om stöd bör därför utformas som ett uppdrag med vissa ramar eller begräns- ningar. Uppkommer behov att anpassa eller förändra stöduppdraget på ett sätt som går utöver medgivandet, krävs en ny framställan om medgi- vande till regeringen om det inte är frågan en sådan undantagssituation som regleras i tredje stycket. I tredje stycket föreskrivs att regeringens medgivande inte behövs i så- dana brådskande fall som kan innebära fara för människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Bestämmelsen möjliggör stödinsatser från Försvarsmakten i situationer där det inte finns tid att inhämta regeringens medgivande utan att det kan innebära allvarliga ris- ker. Så kan t.ex. vara fallet vid oväntade och plötsliga angrepp från luften som kräver omedelbara åtgärder. I uttrycket kan innebära fara ligger att bestämmelsen kan tillämpas även om det i det enskilda fallet inte går att konstatera en konkret och omedelbar fara för människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Det räcker att det med hän- syn till omständigheterna i det enskilda fallet finns anledning att räkna med en viss akut risk av det aktuella slaget. Så kan t.ex. vara fallet när polisen har indikationer på att ett omfattande terroristattentat är under förberedande men inte kan bedöma om attentatet kommer att ske inom de närmaste timmarna eller först . Av bestämmelsen följer att skall underrätta regeringen om en be- gäran om stöd har gjorts utan regeringens medgivande. Regeringen skall därefter pröva huruvida beslutet att begära stöd skall undanröjas eller bestå. Att stöd begärts utan regeringens medgivande hindrar givetvis inte att Försvarsmakten genomför stödinsatsen. Beslutar regeringen att Riks- polisstyrelsens begäran om stöd skall undanröjas, skall verkställandet av stödinsatsen avbrytas. I paragrafen regleras Försvarsmaktens skyldigheter att lämna stöd till polisen. Frågan har behandlats i avsnitt 7.1. Av första ledet följer att Försvarsmakten skall lämna stöd om den har resurser som är lämpliga. Den bedömningen har Försvarsmakten själv ansvaret för att göra. Utgångspunkten för ett sådant ställningstagande är polisens begäran om stöd. Anser Försvarsmakten att lämpliga resurser finns för att lösa stöduppgiften, skall stöd också lämnas. I Försvarsmak- tens bedömning av om lämpliga resurser finns ligger också att avgöra med vilka resurser stöd lämnas. I allmänhet torde polisen redan vid sin begäran om stöd ha redovisat vilka resurser som behövs. Men om det t.ex. finns flera resursslag som motsvarar det behov som polisen redovi- sat, är det Försvarsmakten som, grundat på sina expertkunskaper, avgör vilka resurser som är mest ändamålsenliga. Av paragrafen följer vidare att stöd inte behöver lämnas om det skulle innebära synnerligt hinder i Försvarsmaktens ordinarie verksamhet. Vad det framför allt är frågan om är om resurserna behövs för att försvara landet mot ett väpnat angrepp eller för att hävda territoriella integritet. Andra situationer kan vara om resurserna har tagits i anspråk till följd av internationella åta- ganden eller enligt reglerna i 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Hur Försvarsmakten skall väga sådana uppgifter mot en begäran om stöd från polisen, får Försvarsmakten avgöra utifrån förhållandena i de enskilda fallen. I paragrafen regleras frågor om ledning över en stödinsats från För- svarsmakten. Frågan har behandlats i avsnitt 7.2. I paragrafen föreskrivs att en enhet inom Försvarsmakten som lämnar stöd enligt den aktuella lagen skall stå under befäl av en militär chef. Det innebär att Försvarsmakten tillämpar sina egna interna ledningssystem när det gäller att verkställa en stödinsats inom ramen för det uppdrag som polisen lämnat. Vidare föreskrivs att enheten och dess chef, när en stöd- insats görs, skall stå under direkt ledning av polisen. Den senare be- stämmelsen är ett uttryck för den grundläggande principen att civil verk- samhet skall bedrivas och ledas av civila organ, i förevarande fall poli- sen. Polisens ledningsansvar kommer till uttryck först och främst genom att det är polisen som anger omfattningen av stöduppdraget och de ramar eller begränsningar som bör gälla. Vid ingripanden med vålds- och tvångsbefogenheter ligger det inom polisens ledningsansvar att göra en övergripande bedömning enligt polislagen av behov och proportionalitet. Det gäller dels när stöduppdraget skall definieras, dels under ett pågå- ende ingripande. Av polisens ledningsansvar följer vidare att polisen lö- pande måste följa hela händelseförloppet och ha möjlighet att avbryta insatsen eller omdefiniera uppdraget. Den militäre chefen måste därför kontinuerligt stå i förbindelse med polisens insatsledning och fortlöpande följa de instruktioner som lämnas. Att en förändring av uppdraget enligt huvudregeln endast kan ske inom ramen för vad som följer av regering- ens medgivande har berörts i kommentaren till 1 §. Är det aktuellt att ingripa med våld eller tvång, bör detta i princip ske endast på direkt order av polisens insatsledning. Det slutliga avgörandet om ett ingripande med tvångs- och våldsbefogenheter enligt polislagen kan ske ligger dock på den tjänsteman som har att utföra åtgärden. Eftersom omfattningen och karaktären av ett stöduppdrag enligt lagen kan vara mycket varierande, är det inte möjligt att i förväg i detalj slå fast hur polisens ledning över en stödinsats skall gestalta sig i det enskilda fallet. Polisen måste därför, inom ramen för sitt ledningsansvar, från fall till fall avgöra vilka ramar eller begränsningar som bör gälla för stöduppdraget. I paragrafen föreskrivs att endast sådan personal som har lämplig utbild- ning och erfarenhet för uppgiften får medverka i en stödinsats. Den be- dömningen är Försvarsmakten ansvarig för att göra. Vidare föreskrivs att Försvarsmakten skall se till att den medverkande personalen har nödvän- dig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. Bestämmelsen motsvarar i allt väsentligt vad som gäller enligt förord- ningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Den har berörts i avsnitt 7.3.3. Givetvis måste polisen förse Försvarsmakten med all relevant information för att Försvarsmakten skall kunna fullgöra vad som föreskrivs i bestämmelsen. Paragrafen innehåller bestämmelser om befogenheter för Försvarsmak- tens personal. Den har behandlats i avsnitt 7.3.1. I paragrafen föreskrivs att den som tillhör Försvarsmaktens personal och som uppfyller de krav som regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer föreskriver i fråga om tjänsteställning och kvalifikatio- ner i övrigt har de befogenheter som en polisman har enligt polislagen (1984:387) när han eller hon deltar i en stödinsats som sker med stöd av den aktuella lagen. Vidare föreskrivs att sådan personal vid en stödinsats har samma rätt som en polisman enligt 24 kap. 7 § första stycket rätte- gångsbalken att gripa någon. Av allmänna regler följer att den gripne i ett sådant fall skall överlämnas till en polisman. Bestämmel- serna innebär att personal från Försvarsmakten som har viss tjänsteställ- ning och vissa kvalifikationer i övrigt och som deltar i en stödinsats har befogenhet att ingripa med tvång eller våld i enlighet med polislagens regler för att utföra stöduppdraget eller för sitt eget skydd. Hänvisningen till polislagens bestämmelser om laga befogenheter är generell. Den om- fattar alltså inte endast våldsbefogenheterna i 10 § polislagen utan även befogenheterna i 11 24 §§ polislagen om exempelvis tillfälliga omhän- dertaganden, avlägsnanden, kroppsvisitation, samt särskilda befogenheter i den skyddande och förebyggande verksamheten. Vilka befogenheter som kan bli aktuella vid den enskilda stödinsatsen framgår emellertid av polisens utformning av stöduppdraget och de instruktioner som polisen inom ramen för sitt ledningsansvar fortlöpande lämnar till den militäre befälhavaren som för Försvarsmaktens räkning ansvarar för utförandet av stödinsatsen. Eftersom stöduppdraget inte får avse andra åtgärder än förhindrande eller annat ingripande mot handlingar som kan utgöra brott enligt lagen om straff för terroristbrott, kommer i praktiken utrymmet att utöva andra polisiära befogenheter än de som anges i 10 § polislagen att vara mycket begränsat. Som närmare behandlats i kommentaren till 1 § kan stöd till polisen som kan innebära användning av våld eller tvång inte komma i fråga för att upprätthålla den allmänna ordningen och sä- kerheten i allmänhet. Vissa av polislagens befogenheter som rör ingri- panden för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten, bl.a. 13 b och 24 §§, torde därför i princip aldrig aktualiseras. Detsamma gäller vissa omhändertaganden enligt polislagen, bl.a. 12 §, som i vissa nödfallsliknande situationer innebär att en polisman får omhänderta den som kan antas vara under och som anträffas i en skadlig eller farlig miljö. Paragrafen innehåller även en erinran om att 8 § polislagen om behov och proportionalitet är tillämplig också vid en stödinsats från Försvars- makten, dvs. ett ingripande skall ske på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång till- gripas skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Detta innebär att det sist och slutligen alltid är en uppgift för den tjänsteman som skall utföra ett ingri- pande med laga befogenhet att avgöra om förutsättningarna för ett ingri- pande är uppfyllda och hur ingripandet i så fall bör genomföras för att inte komma i strid med principerna om behov och proportionalitet. Paragrafen innehåller bestämmelser om totalförsvarspliktigas skyldighet att delta i en stödinsats enligt den föreslagna lagen. Den har behandlats i avsnitt 7.3.2. Av första meningen följer att den som fullgör grundutbildning eller re- petitionsutbildning med totalförsvarsplikt är skyldig att delta i en stödin- sats endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt är uppfyllda. Bestämmelsen innebär att personal som tjänst- gör enligt den lagstiftningen, t.ex. värnpliktiga, är skyldiga att delta i en stödinsats endast om en sådan medverkan utgör ett meningsfullt utbild- ningstillfälle av betydelse för krigsuppgiften. När verksamheten inte är planerad som en övning utan i första hand för att utföra en viss arbets- uppgift, saknas dock i många fall de moment som just karaktäriserar en övning, bl.a. frågor om säkerhet och kontroll. Av andra meningen följer att en totalförsvarspliktig inte får användas för uppgifter som kan med- föra en inte obetydlig risk för att han eller hon kommer att skadas. En prövning från Försvarsmaktens sida av om totalförsvarspliktiga på något sätt kan delta måste göras före varje enskilt deltagande. Paragrafen innehåller en informationsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare före- skrifter om verkställigheten av den nya lagen. Sammanfattning av betänkandet Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning (SOU 2005:70) Det är Polisens uppgift att förebygga och bekämpa brott och därmed också terroristattentat. De senaste årens omfattande terroristattacker i världen har aktualiserat frågan om och i så fall när Polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myndig- heter. Ett utredningsarbete rörande dessa frågor inleddes genom uppdraget till den s.k. 11 september-utredningen. Vi har fått i uppdrag att fortsätta och fördjupa den utredningens arbete samt att ta fram ett slutligt förslag. Huvudfrågan för vår utredning är enligt direktiven att överväga vilket stöd Polisen kan behöva, särskilt från Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. En annan fråga är att utreda vilka när- mare befogenheter Försvarsmaktens och andra stödjande myndigheters personal bör ha vid insatser, t.ex. när det gäller att ingripa mot enskilda. Det är Polisens förmåga att bemästra terroraktioner som är i fokus. draget innefattar åtskilliga spörsmål. I vissa hänseenden är förutsättning- arna mer eller mindre redan givna. I andra fall har utredningen själv fått En viktig fråga är vad vi lägger i begreppen terrorism och terroristat- Mycket har skrivits om terroristfrågor i det offentliga trycket, men då i regel endast i allmänna och ganska abstrakta ordalag. gripande tala om terroristhotet mot vårt land har heller inte lett till sär- skilt många konkreta åtgärder. För att få en bra och konkret utgångspunkt för vårt eget arbete gav vi () i uppgift att ta fram ett antal typfall av terroristattentat. En till typfallsbeskrivningen angränsande fråga har varit huruvida ut- redningen skall gå in på frågor som rör terroristangrepp som är så om- fattande och storskaliga att de utgör ett väpnat angrepp på landet och där således Försvarsmakten har egna stridsuppgifter. brottsbekämpande roll i och för sig tar sikte på sådana fall, så kommer brottsbekämpningen i skymundan för den väpnade striden. därför som naturligt att inte låta dessa situationer omfattas av de förslag som läggs fram. En annan grundläggande utgångspunkt är hur man bör definiera de för utredningsuppdraget centrala begreppen terroristattentat och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. gångspunkt vid tolkningen av vårt uppdrag är att det i första hand tar sikte på brott som utgör terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff Men vårt arbete har visat att det bör finnas ett visst ut- rymme för Polisen att kunna begära stöd från andra myndigheter också i vissa andra situationer. Ännu en grundläggande sak i sammanhanget är den hotbild vi skall planera mot. är ingalunda immunt mot terrorism. Både angrepp mot och angrepp mot andra länders intressen i måste finnas med i bilden för vår planering. En särskild aspekt i detta samman- hang är att vår förmåga att förhindra och ingripa mot terrorismen kan påverka risken för att vårt land blir måltavla för angrepp. Frågan om hur man skall se på hotbilden är för övrigt komplex. Härtill kommer att hot- bilden är färskvara, dvs. den kan ändra sig över tiden. Ett konstaterande är också att dagens hotbild är mer diffus . I utredningen har vi som utgångspunkt tagit den hotbildsbedömning som den ansvariga myn- digheten, Säkerhetspolisen, lämnat. Med tanke på den flyktighet och komplexitet som gäller för en hotbildsbedömning så har dagens hotbild inte haft någon avgörande betydelse för ställningstagandena i utred- ningen. Det är snarare en mer schematisk och relativt tidsobestämd hot- bild som har utgjort en grund. En ytterligare utgångspunkt är det i och för sig självklara att det brotts- bekämpande arbetet skall ha sin absoluta tyngdpunkt på att förutse, före- bygga, avslöja, förhindra, avbryta och avvärja eller i vart fall fördröja ett terroristattentat. Det handlar ju om det första försvaret, skyddet, mot ter- rorismen. Inträffar ett attentat, är det ett misslyckande. Av utredningens direktiv följer att det är från Försvarsmakten som Po- lisen särskilt skall söka det stöd som den kan behöva. En central uppgift för utredningen har därför varit att undersöka vilka gränssättande förut- sättningar som bör gälla för en medverkan från Försvarsmakten. En aspekt som är viktig att uppmärksamma när denna fråga diskuteras är de tragiska händelserna i : fem personer omkom till följd av militär skottlossning i samband med en arbetardemonstration i vid . Händelserna i måste bedömas i sitt tidsmässiga sammanhang. De samhällspolitiska och strukturella förhållanden som då rådde finns inte . Vi lever i ett helt annat samhälle nu än . Vår Försvarsmakt är en modern och högt kompetent statlig resurs som bedriver ett målinriktat arbete för landets yttre försvar och som på uppdrag av bl.a. FN deltar i fredsuppdrag av skilda slag vid oroshärdar i andra länder. Det framstår därför som både förlegat och osakligt att av principi- ella skäl åberopa händelserna i som grund för att inte kunna låta Försvarsmakten få kvalificerade uppgifter till stöd för ange- lägna civila verksamheter, t.ex. för dem som Polisen ansvarar för. Det är således dags att påtagligt nyansera den gamla synen på det militära för- svarets roll i civila sammanhang och synen på vilka uppgifter av typisk civil karaktär som det militära försvarets personal får utföra. Slutligen har vissa avgränsningar gjorts av vårt uppdrag. Det betyder att ett antal i och för sig intressanta spörsmål inte har behandlats. Det gäller bl.a. informationssäkerhet och IT-relaterade terrordåd, datanät- verksattacker eller s.k. cyberterrorism, liksom Polisens möjligheter att själv bli bättre att bemästra terroristattentat m.m. genom att tillföra ytterligare resurser av skilda slag direkt till Polisen. Polisens behov av stöd Utredningsuppdraget tar sin utgångspunkt i Polisens behov av stöd från andra myndigheter i samband med terrorism och andra sådana omfat- tande brottsliga angrepp på samhället. Har Polisen behov av stöd i någon situation och vari behöver det stödet i så fall bestå? För att kunna svara på dessa frågor måste vi först och främst ha en nå- got så när realistisk föreställning om vad det är vi skall skydda oss mot. Först då kan man göra en bedömning av om Polisens egna resurser räcker till eller om det finns behov av stöd från annat håll. rets forskningsinstitut (FOI) har på uppdrag av utredningen tagit fram ett antal typfall av terroristattentat som har bildat utgångspunkt för våra dis- kussioner, analyser och överväganden. När man skall undersöka Polisens möjligheter att hantera terroristat- tentat är det viktigt att inte bara arbeta med typfall som utspelar sig i olika element utan också med typfall av olika allvarlighetsgrad. tänkt oss en trappa med allt svårare typfall. Vi har också anlagt ett tim- glasperspektiv i tre skeden, dvs. vi har studerat Polisens behov av stöd före, i samband med och efter ett attentat. Efter att ha diskuterat de framtagna typfallen i utredningen beslutade vi att närmare behandla fyra av dem (Attack med flygplan, Kapning av fartyg, Hot mot EU:s snabbinsatsstyrka och Gisslantagning i en skola) genom att genomföra applikatoriska spel. ledning av representanter från FOI. Vår bedömning av Polisens behov av stöd bygger i huvudsak på de slut- satser vi dragit utifrån de spelade typfallen. Men vi har också diskuterat behovet av stöd i andra typfall, bl.a. kapning av tåg på . Vi har kunnat konstatera att Polisen har förmåga att med egna resurser klara flera skilda slags terroristattentat, men inte alla. På en trappa med allt svårare fall når man efter hand situationer där Polisen inte utan olika former av förstärkning från andra myndigheter, främst men inte bara från Försvarsmakten, kan bemästra situationen. Stöd behövs vidare i alla tre skedena i timglaset. också en annan dimension som inte nödvändigtvis har med händelsens svårhet att göra, nämligen det element där den utspelar sig i. av terrorismkaraktär som tilldrar sig i luftrummet eller till sjöss har Poli- sen svårt att hantera, och det även om själva händelsen inte är så stor. genomgående behov av stöd gäller situationer där CBRN -inslag kan fö- I korthet ser behovet av stöd ut på följande sätt. Kärnan i det förebyggande arbetet mot terrorism utgörs av Våra spel visar att det finns situationer då Sä- kerhetspolisen i större utsträckning kan behöva samarbeta med andra myndigheter, främst Försvarsmaktens underrättelseorgan MUST, för att få tillgång till information som bara MUST kan få tillgång till och som behövs för att avslöja ett planerat terroristattentat. polisens hotbildsanalyser kan ha nytta av militära underrättelser och av material som har hämtat in. Ett samarbete av det slag som angetts sker redan. I detta skede kan också finnas behov av stöd till Polisen för bevakning och skydd av befarade angreppsmål. I ett avvärjande läge kan Polisen behöva stöd med vapeninsatser och med kapacitet på området CBRN. I samband med ett utdraget terroristattentat kan Polisen be- höva flera olika slags stöd från andra myndigheter, främst från Försvars- Det handlar om allt från transporter, information och analyser till särskilda vapeninsatser. Vid händelser till sjöss eller i luften tillkom- mer ett behov av bistånd för att bemästra situationen där. De åtgärder som är aktuella i skede tre är förundersökning och Också här har våra spel visat att Polis och åklagare kan behöva stöd från andra myndigheter. Det kan t.ex. handla om analys och spår- ning av farliga ämnen (CBRN-fall), rättsmedicinska undersökningar, sammanställning och analys av lägesbilder och transporter. underrättelser viktiga även i detta skede både för att kunna gripa gär- ningsmän som utfört terrordåd och för att förhindra ytterligare befarade attentat, t.ex. i samband med Polisens ingripanden. Vår analys visar att det finns situationer i samband med bekämpning av terrorism och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället där Polisen har behov av stöd från andra statliga myndigheter, främst, men inte bara, från Försvarsmakten. Den bästa lösningen på frågan hur Polisen skall kunna tillförsäkras stöd är att de inhemska resurser som redan finns hos andra myndigheter ställs till Polisens förfogande i kampen mot terrorismen och liknande Vid lite eftertanke är det ganska självklart att, om stora sam- hällsvärden står på spel till följd av befarade eller inträffade terroristan- grepp, tillgängliga och användbara samhällsresurser skall kunna tas i an- Detta är också samhällsekonomiskt en bra lösning. De stödåtgärder som Polisen behöver från andra statliga myndigheter kan inte fullt ut ges inom ramen för nuvarande lagstiftning. t.ex. möjligheten för personal från Försvarsmakten att använda s.k. laga befogenheter vid ingripanden mot enskilda. En ordning som den vi före- språkar kräver bl.a. därför en ny reglering. En lag om stöd till Polisen Vi föreslår att det skall införas en ny lag lagen om stöd till Polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brotts- Lagen innehåller bestämmelser om stöd till Polisen från För- svarsmakten och andra statliga myndigheter under regeringen. Enligt den föreslagna lagen får Polisen vid behov begära stöd i arbetet med att förebygga, förhindra, utreda eller på annat sätt ingripa mot så- dana brott som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för ter- roristbrott och som är särskilt svårbemästrade eller mot andra sådana om- fattande brottsliga angrepp på samhället. Till den sistnämnda gruppen hör vissa extrema fall av grov, organiserad brottslighet, både med och utan koppling till terrorism, samt sådan brottslighet som brukar beteck- nas som systemhotande, dvs. som utsätter rättsväsendet och andra sam- hällsordningens grundpelare för påfrestningar av allvarligt slag. Stöd enligt den nya lagen kan lämnas bland annat som underrättelser och annan information samt i form av utrustning, transporter och perso- nella resurser.