prop · GT03134 · 2006-03-16 00:00:00 — Det innebär att utländska medborgare kan få svenskt studiestöd först när de fått en stark anknytning till landet, dvs. Ett viktigt undantag gäller s.k. migrerande arbetstagare inom EU/EES och deras familjemedlemmar som enligt dagens regelverk under vissa förutsättningar skall behandlas lika med svenska medborgare. Utvecklingen av EG-rätten innebär bl.a. att den fria rörligheten för personer underlättas och att principen om likabehandling utvidgas till vissa nya grupper. Båda de nu aktuella direktiven rör frågan om utländska medborgares rätt till studiestöd men avser olika grupper av personer. Förändringarna aktualiserar alltså anpassningar i det svenska regelverket på studiestödsområdet. För att åstadkomma en enhetlig lagstiftning på studiestödsområdet föreslås i denna proposition att det i lag preciseras vilka utländska medborgare som skall få rätt till svenskt studiestöd och under vilka närmare omständigheter stöd skall kunna lämnas. Kravet på likabehandling av dessa personkategorier med svenska medborgare i studiestödshänseende är obligatoriskt. För att direktiven skall anses genomförda, i här aktuella delar, behöver berörda studiestödsbestämmelser om likabehandling modifieras något. I vissa avseenden tillåter direktiven att likabehandlingen begränsas. Grundläggande bestämmelser om rätt till studiestöd finns i studiestödslagen (1999:1395) och i studiestödsförordningen (2000:655) samt i lagen (2002:624) om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande och i förordningen (2002:744) om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande. Med stöd av bemyndiganden i dessa författningar har () utfärdat detaljerade föreskrifter och allmänna råd om vad som krävs för att en person skall ha rätt till studiestöd (CSNFS 2001:8 och CSNFS 2001:9). Prövning enligt det svenska regelverket Enligt 2 kap. 4 § andra stycket och 3 kap. 4 § andra stycket studiestödslagen och enligt 7 § lagen om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande får studiestöd respektive bidrag lämnas till studerande som inte är svensk medborgare om denne är bosatt i och har bosatt sig i huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning. Stöd kan lämnas i form av studiehjälp, studiemedel eller rekryteringsbidrag. Syftet bakom bestämmelserna är att rätten till svenskt studiestöd skall vara beroende av den studerandes anknytning till . Utgångspunkten i regleringen är alltså ett krav på svenskt medborgarskap. Den utländske medborgaren kan få studiefinansiering endast om han eller hon är inlemmad i det svenska samhället och avser att stanna här. Lagarna innehåller också bestämmelser om att vissa utländska medborgare skall jämställas med svenska medborgare. För studier utomlands gäller vissa särskilda regler. Möjligheten att studera utomlands med studiehjälp är förhållandevis begränsad, vilket framgår av 2 kap. 9 § studiestödslagen. Studiemedel för studier på eftergymnasial nivå kan däremot lämnas i betydande utsträckning. Särskilda regler gäller för utbytesstudier. Reglerna för rätt till svenskt studiestöd för studier utomlands har anpassats till utvecklingen av EG-rättens bestämmelser och praxis (prop. 2004/05:111, bet. 2004/05:UbU14, rskr. 2004/05: 309). För att få studiemedel vid studier utomlands krävs det enligt 3 kap. 23 § studiestödslagen att den studerande har varit bosatt i landet . Rekryteringsbidrag till vuxenstuderande kan endast lämnas för studier i . 5 Likabehandling av unionsmedborgare Europeiska unionens råd antog direktivet 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Direktivet (rörlighetsdirektivet) skall vara genomfört i nationell rätt . Grundprincipen i direktivet är att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när medlemsstaters medborgare förflyttar sig 20 och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. 2005/06:134 består huvudsakligen av tvingande miniminormer, dvs. som föreskriver att medlemsstaterna skall se till att nationell lagstiftning har visst innehåll. Direktivet innehåller dock några fakultativa regler, dvs. bestämmelser som anger att medlemsstaterna får utfärda eller behålla lagstiftning med viss innebörd. Av rörlighetsdirektivet framgår bl.a. följande: Familjebegreppet har utvidgats något i den nya rättsakten (artikel 3). Unionsmedborgare som uppehåller sig i en annan medlemsstat med huvudsyfte att bedriva studier eller genomgå yrkesutbildning behöver bl.a. en heltäckande sjukförsäkring och tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för det mottagande landet (artikel 7). Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som av lagligen har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten skall ha rätt till permanent uppehållsrätt där (artikel 16). I undantagsfall kan permanent uppehållsrätt lämnas (artikel 17). Reglerna om likabehandling är obligatoriska och kommer alltså att gälla alla unionsmedborgare som uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten (artikel 24.1). Rörlighetsdirektivet medger dock att medlemsstaterna begränsar likabehandlingen beträffande rätten till studiebidrag och studielån till att omfatta endast migrerande arbetstagare, egenföretagare, personer som behåller sådan ställning och deras familjemedlemmar till dess att permanent uppehållsrätt erhålls (artikel 24.2). Av 1 kap. 4 § studiestödslagen (1999:1395) framgår att vissa utländska medborgare skall jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till studiefinansiering. Detta gäller personer som på grund av anställning eller etablering som egenföretagare här i landet kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan, och å andra sidan. Detsamma gäller make, sambo och barn samt andra familjemedlemmar till sådana utländska medborgare. Av 7 § lagen (2002:624) om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande framgår på liknande sätt att rekryteringsbidrag får lämnas till vissa utländska medborgare under särskilt angivna förutsättningar. likabehandlas alltså endast migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar med svenska medborgare. Regeringens förslag: Utländska medborgare som har permanent uppehållsrätt i och som kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EG-rätten skall, när det gäller rätt till studiestöd, jämställas med svenska medborgare. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar Prop. 2005/06:134 föreskrifter i anslutning till bestämmelserna. Innan permanent uppehållsrätt erhållits kan studiestöd lämnas enligt de bestämmelser som gäller för alla utländska medborgare. Bestämmelserna i studiestödslagen (1999:1395) och i lagen (2002:624) om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande skall ändras i enlighet med detta. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har kommenterat förslagen instämmer i promemorians tolkning av direktiven om en ökad rörlighet för unionsmedborgare. () tillstyrker förslagen och lämnar vissa synpunkter av lagteknisk karaktär. () menar att de föreslagna författningsändringarna innebär att de i EG-rätten uppställda särskilda kraven på likabehandling av unionsmedborgare med svenska medborgare uppfylls. instämmer i nämndens yttrande. Flera instanser stödjer också principiellt nyttjandet av direktivens möjlighet till begränsning av rättigheterna till stöd. () välkomnar att en generös studiestödslagstiftning uppmuntrar till studerandemobilitet och på en ökning av arbetskraftsmobiliteten. påpekar AMS att det är rimligt med de begränsningar som föreslås för att den svenska, i internationell jämförelse, generösa studiestödslagstiftningen inte ska missbrukas. Ombudsmannen för etnisk diskriminering och är positiva till att hinder för den fria rörligheten avskaffas och att en ökad mobilitet möjliggörs. Skälen för regeringens förslag: De svenska studiestödsförfatt- ningarna bygger i stor utsträckning på bestämmelser om medborgarskap och att det finns en åtskillnad mellan svenska och utländska medborgare. Arbetstagare från ett annat EU/EES-land eller och som arbetar i utgör ett viktigt undantag. Likabehandlingsprincipen i rörlighetsdirektivet omfattar delvis fler personkategorier än vad tidigare bestämmelser har gjort. har den fria rörligheten och rätten till likabehandling vad gäller studiestöd främst berört arbetstagare och deras familj. Genom artikel 24 i rörlighetsdirektivet blir det tydligt att alla unionsmedborgare skall likabehandlas när de fått permanent uppehållsrätt, vilket normalt kan ske tidigast . Regeringen har föreslagit att det skall framgå av utlänningslagen (2005:716) vilka personer som har sådan status (prop. 2005/06:77). Enligt nuvarande studiestödsbestämmelser likabehandlas under vissa förutsättningar endast migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar med svenska medborgare. I promemorian föreslogs därför att unionsmedborgare som har permanent uppehållsrätt i och som kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EG- rätten skall, när det gäller rätt till studiestöd, jämställas med svenska medborgare. Detsamma föreslogs gälla familjemedlemmar till sådana unionsmedborgare som själva fått permanent uppehållsrätt. Remissinstanserna har instämt i denna tolkning av rörelsedirektivet. I gemenskapsrättlig hänseende knyts rätten till skilda förmåner till om personen har permanent uppehållsrätt, vilket bör komma till uttryck i till likabehandling när permanent Vem som skall betraktas som familjemedlem följer av gemenskapsrätten och skall alltså inte särskilt regleras i studiestödsförfattningarna. CSN lämnar vissa lagtekniska synpunkter på promemorians författningsförslag. Inledningsvis förordar nämnden att samtliga bestämmelser om likabehandling av utländska medborgare med svenska medborgare skall integreras i de materiella kapitel i studiestödslagen (1999:1395) som handlar om tilldelning av studiehjälp och studiemedel. Regeringen anser dock att bestämmelser av detta slag även i fortsättningen skall återfinnas i de inledande bestämmelserna i studiestödslagen. Härigenom skapas klarhet i att bestämmelserna om likabehandling av sociala förmåner avser EG-rätten. Bestämmelserna om likabehandling är inte begränsade till tilldelning av stöd utan gäller hela lagen och omfattar således även t.ex. regler om återkrav och överklagande. CSN menar vidare att det saknas anledning att i lagtexten kräva att den enskilde måste kunna härleda rätt till sociala förmåner enligt EG-rätten. Principen om likabehandling av unionsmedborgare, som ju senast skall inträda då permanent uppehållsrätt beviljats, blir emellertid bara aktuell under förutsättning att den enskilde kan åberopa sociala förmåner enligt EG-rätten. Studiemedel, som är den viktigaste finansieringsformen för flertalet studerande, betraktas enligt EG-rätten som en social förmån. Studiehjälpen, som lämnas till ungdomar i gymnasieskolan, består av olika delar. Vissa delar betraktas som familjeförmåner vilka regleras i samordningsreglerna för socialförsäkringsförmåner för yrkesverksamma personer och deras familjemedlemmar som flyttar inom EES-området, rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet inom gemenskapen. Beträffande de delar av studiehjälpen som betraktas som familjeförmåner enligt förordning 1408/71 blir rörlighetsdirektivets bestämmelser om likabehandling således bara tillämpliga under förutsättning att det finns en koppling till den fria rörligheten för arbetskraften. Denna förordning har moderniserats genom rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen och omfattar en vidare personkrets d.v.s. även icke förvärvsverksamma. Den nya förordningen fordrar en tillämpningsöverenskommelse, som ännu inte beslutats, för att kunna tillämpas i . Vad som avses med sociala förmåner som EG-rättsligt begrepp framgår av olika rättsakter och återspeglas i rättspraxis. Det får anses viktigt att det i lagtexten förtydligas att likabehandlingen i studiestödshänseende endast avser personer som kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EG-rätten. Denna utgångspunkt har tidigare kommit till uttryck i studiestödsförfattningarna beträffande migrerande arbetstagare inom unionen och det finns ingen anledning att nu frångå denna lagtekniska konstruktion. Mot denna bakgrund bör en ny bestämmelse, 1 kap. 5 §, införas i studiestödslagen som innebär att studiestöd får lämnas till utländska medborgare som har permanent uppehållsrätt i . Med studiestöd avses studiemedel men även studiehjälp i tillämpliga delar. familjemedlemmar till unionsmedborgare föreslår CSN ett förtydligande Prop. 2005/06:134 så att det klart framgår att även dessa behöver permanent uppehållsrätt för rätt till stöd. Regeringen instämmer i att lagstiftningen skall utformas så att det klart framgår att varje familjemedlem själv måste ha permanent uppehållsrätt för att jämställas med svenska medborgare. Detta gäller oavsett om familjemedlemmen själv är unionsmedborgare eller tredjelandsmedborgare. Motsvarande skall gälla rekryteringsbidrag och framgå av en ny bestämmelse i lagen (2002:624) om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande (7 a §). Samtliga EES-medborgare samt deras familjemedlemmar skall omfattas av de föreslagna bestämmelserna. Den allmänna bestämmelsen om likabehandling enligt rörlighetsdirektivet är fakultativ på så sätt att medlemsstaterna får göra vissa inskränkningar i studiestödshänseende. Det innebär att medlemsstaterna inte behöver likabehandla alla unionsmedborgare förrän de får permanent uppehållsrätt. Detta förutsätter dock att det uttryckligen framgår av den nationella lagstiftningen. Enligt CSN:s föreskrifter och praxis krävs arbete eller sammanboende för rätt till stöd för alla utländska medborgare. Det får anses förenligt med EG-rätten att hålla fast vid den i den praktiska tillämpningen inarbetade tvåårsregeln för samtliga utländska medborgare. Kraven för unionsmedborgare skall naturligtvis inte vara strängare än för andra medborgare. I promemorian föreslogs också att utnyttjar direktivets möjlighet att i vissa avseenden begränsa likabehandlingen i studiestödshänseende till andra unionsmedborgare än arbetstagare m.fl. Skälet är att det svenska studiestödssystemet internationellt sett är generöst utformat. EG- domstolens praxis tillåter att medlemsstaterna närmare reglerar ett anknytningskrav till landet, t.ex. genom viss tids bosättning, som anger när unionsmedborgare skall anses ha samma rätt som landets egna medborgare (mål C-209/03 Bidar). Flera instanser stödjer principiellt att direktivens möjlighet till begränsning av rättigheterna till stöd utnyttjas. På studiestödsområdet utgår rätten till stöd från medborgarskapet. Ett förtydligande i lagstiftningen om kvalificeringskrav för unionsmedborgare är därför nödvändigt även om tillämpningen i praktiken är mer generös än vad direktivet föreskriver, dvs. bosättning i landet. Regeringen föreslår därför att det uttryckligen skall framgå av bestämmelserna att innan en unionsmedborgare eller EES- medborgare fått permanent uppehållsrätt kan studiestöd lämnas enligt de bestämmelser som gäller för alla utländska medborgare. Regeringen återkommer i avsnitt 7 till frågan om regleringen av stöd till övriga utländska medborgare. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter i anslutning till bestämmelserna. I anslutning till detta föreslås även en mindre justering av 1 kap. 4 § studiestödslagen. Begreppet familjemedlem definieras i utlänningslagen (2005:716) och baseras på gemenskapsrätten. Begreppet skall ha samma betydelse i studiestödshänseende. Med hänsyn härtill skall studiestödslagen ändras också i detta avseende. I anslutning till detta företas vissa redaktionella ändringar i samma lagrum. Bestämmelserna i studiestödslagen (1999:1395) och i lagen (2002:624) Prop. 2005/06:134 om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande bör ändras i enlighet med 6Likabehandling av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare Europeiska unionens råd antog direktivet 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt . Syftet med direktivet är att tredjelandsmedborgare som lagligen och oavbrutet bott i en medlemsstat , skall kunna beviljas ställning som varaktigt bosatt och därmed kunna röra sig över unionens inre gränser på ett enklare sätt än vad som varit möjligt. Tredjelandsmedborgare som beviljats ställning som varaktigt bosatt skall tillerkännas vissa särskilda rättigheter som liknar de rättigheter som tillkommer unionsmedborgare. Av direktivet framgår bl.a. följande: Tredjelandsmedborgaren skall styrka att han eller hon för sig och sin familj förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel samt en sjukförsäkring (artikel 5). Alla med ställning som varaktigt bosatta (i eller i annan EU-stat) skall behandlas på samma sätt som svenska medborgare när det gäller rätt till bidrag och stipendier för studier (artikel 11.1 b). Kravet att likabehandla dessa personkategorier med svenska medborgare i studiestödshänseende är obligatoriskt. Direktivet medger dock att medlemsstaterna begränsar likabehandlingen till att gälla varaktigt bosatta personer som befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium (artikel 11.2). En varaktigt bosatt i annan EU-stat med uppehållstillstånd i skall likabehandlas med personer med ställning som varaktigt bosatt i (artikel 21). Av 1 kap. 4 § studiestödslagen (1999:1395) och 7 § lagen (2002:624) om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande framgår att migrerande arbetstagare och egenföretagare samt deras familjemedlemmar likabehandlas med svenska medborgare. Bestämmelser om likabehandling av andra utländska medborgare saknas. Regeringens förslag: Utländska medborgare med ställning som varaktigt bosatta i , eller med ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat men med uppehållstillstånd i , och som kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EG-rätten skall, när Prop. 2005/06:134 det gäller rätt till studiestöd, jämställas med svenska medborgare. Likabehandlingen gäller endast för studier i . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter i anslutning till bestämmelserna. Innan en person fått ställning som varaktigt bosatt med uppehållstillstånd i kan studiestöd lämnas enligt de bestämmelser som gäller för alla utländska medborgare. Bestämmelserna i studiestödslagen (1999:1395) och i lagen (2002:624) om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande skall ändras i enlighet med detta. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har kommenterat förslagen i promemorian instämmer i promemorians tolkning av direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning och anser att de i EG-rätten uppställda kraven på likabehandling uppfylls genom förslagen till författningsändringar. (), (), och tillstyrker förslagen men uppmärksammar att vissa tredjelandsmedborgare med de föreslagna reglerna kan få en mer förmånlig behandling vad gäller rätt till studiestöd än unionsmedborgare. CSN lämnar också vissa synpunkter främst av lagteknisk karaktär. Flera instanser stödjer också principiellt nyttjandet av direktivens möjlighet till begränsning av rättigheterna till stöd. () anser att det av ekonomiska och praktiska skäl måste göras avgränsningar i rätten till studiestöd Även () menar att det är rimligt med de föreslagna begränsningarna. Skälen för regeringens förslag: Av direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare följer att vissa personer i studiestödshänseende skall behandlas i likhet med svenska medborgare i . Det gäller personer som beviljats en ställning som varaktigt bosatt i eller i en annan EU-stat. Sådan ställning kan en tredjelandsmedborgare få som vistats lagligt i en EU-stat utan längre avbrott. Regeringen har föreslagit att det skall framgå av utlänningslagen (2005:716) vilka personer som kan beviljas sådan status (prop. 2005/06:77). Tredjelandsmedborgare jämställs inte i studiestödshänseende med svenska medborgare, såvida det inte t.ex. rör sig om en anhörig till en migrerande arbetstagare som kan härleda rätt från EG/EES-rätten. Huvudregeln är i stället att utländska medborgare som avser att stanna i landet kan få rätt till svenskt studiestöd först när deras anknytning till är tillräckligt stark och under förutsättning att de kommit till i annat syfte än att studera. Personer med ställning som varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i , dvs. personer som bott i och har permanent uppehållstillstånd kan normalt sett få rätt till studiestöd eftersom de uppfyller de anknytningskrav som följer av tillämpningsföreskrifter och praxis. Däremot har personer som varaktigt bott i en annan EU-stat inte denna möjlighet. I remisspromemorian föreslogs därför vissa författningsändringar beträffande studiestödet för att genomföra direktivets bestämmelser om Medborgarskapskraven i studiestödsbestämmelserna Prop. 2005/06:134 föreslogs justeras så att en tydlig åtskillnad görs mellan tredjelandsmedborgare med denna särskilda ställning och andra Remissinstanserna har instämt i denna tolkning av direktivet. Regeringen stannar också vid denna uppfattning. Några remissinstanser, bl.a. CSN, ÖKS och , noterar att det vid en jämförelse mellan olika kategorier av utländska medborgares rättigheter ter sig konstigt att direktivet innebär att det kan uppstå situationer där en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta i annan EU-stat får en mer förmånlig behandling i studiestödshänseende än en unionsmedborgare som ännu inte fått permanent uppehållsrätt. Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare noterade också denna inkonsekvens till följd av EG-rätten (SOU 2005:15, s. 213). Regeringen kan emellertid inte tolka direktivet på annat sätt än som ovan beskrivits. Syftet med gemenskapsrätten i denna del är att underlätta rörlighet och undvika onödiga hinder bl.a. så att tredjelandsmedborgare som är etablerade i en medlemsstat skall kunna röra sig enklare över de inre gränserna. Att skilda grupper av utländska medborgare sinsemellan har något olika rättigheter i vissa avseenden är oundvikligt. I utlänningslagstiftningen uppställs därför, i enlighet med direktiven, skilda krav på förutsättningar för att förvärva en viss status t.ex. bosättningskrav och försörjningskrav. Som villkor för att bevilja uppehållstillstånd för en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan medlemsstat finns det enligt gemenskapsrätten bl.a. möjlighet att kräva att tredjelandsmedborgaren skall visa upp bevis på stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att han eller hon skall kunna försörja sig själv och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd. Troligen är den differens som uppmärksammats vid beredningen av direktivets genomförande främst av teoretisk natur. Precis som CSN framhåller kommer tillämpningen i praktiken sannolikt att föra de olika utländska persongrupperna närmare varandra. Många som uppfyller kraven för att få ställning som varaktigt bosatta uppfyller också sannolikt kraven för att bli svenska medborgare. Tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta skall alltså i vissa avseenden, t.ex. beträffande bidrag för studier, tillförsäkras lika rättigheter som landets egna medborgare så länge de befinner sig i det medlemslandet. För denna personkategori är det emellertid förenligt med EG-rätten att begränsa likabehandlingen beträffande rätt till studiestöd till att endast gälla inom territoriet dvs. till stöd vid studier i . I remisspromemorian föreslogs att likabehandlingen när det gäller dessa tredjelandsmedborgares rätt till studiestöd begränsas till studier i .