prop · GT0372 · 2006-02-09 00:00:00 — Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om att en förnyad ansökan om uppehållstillstånd får avslås om anknytningspersonen inte längre vistas i medlemsstaten föranleder inte några författningsändringar. Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens bedömning avser endast tredjelandsmedborgare. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 16.3 får en förnyad ansökan om uppehållstillstånd avslås för en familjemedlem om anknytningspersonen inte längre vistas i medlemsstaten och familjemedlemmen ännu inte har eget uppehållstillstånd enligt artikel 15. Eftersom den anhörige får ett eget uppehållstillstånd i är det endast en s.k. snabb anknytning som kan riskera att få avslag på en förnyad ansökan om uppehållstillstånd på grund av att anknytningspersonen är kvar i landet. Det kan då, vid omprövningen av uppehållstillståndet, anses att förhållandet inte längre består vilket enligt huvudregeln i 2 kap. 4 e § UtlL (5 kap 16 § NUtlL) är ett krav för förnyat uppehållstillstånd. Regeringen anser inte att det finns skäl att utvidga möjligheterna till avslag på den grund som anges i artikel 16.3. 6.3.7Hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa Regeringens förslag: Uppehållstillstånd skall kunna vägras om sökanden utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Regeringens bedömning: Någon bestämmelse som innebär att uppehållstillstånd skall kunna vägras av hänsyn till folkhälsan bör inte införas i utlänningslagen. Utredningens (SOU 2005:15) förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Enligt utredningens förslag är denna avslagsgrund tillämplig på alla situationer där uppehållstillstånd kan beviljas. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med utredningens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I familjeåterföreningsdirektivet föreskrivs i artikel 6 att medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. När medlemsstaten fattar ett beslut skall den beakta allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet som utlänningen begått, eller den fara som denna person utgör. Uttryckssättet allmän ordning och säkerhet förekommer i EG-rätten. Av rådets direktiv /221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa följer att inskränkningar till skydd för den allmänna ordningen eller säkerheten får iakttas när det gäller EU- medborgares fria rörlighet över de inre gränserna. I artikel 3 föreskrivs att åtgärder vidtagna med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall grunda sig uteslutande på den berörda personens eget uppförande. domar skall inte i sig utgöra anledning till att vidta sådana åtgärder. I en bilaga till direktivet anges vissa sjukdomar och handikapp som skulle kunna hota den allmänna ordningen eller säkerheten. Dessa är narkotikamissbruk, djupgående mental störning och uppenbara tillstånd av psykos med upphetsning, delirium, hallucinationer eller förvirring. har slagit fast att begreppet allmän ordning och säkerhet inte får definieras nationellt, utan har en gemenskapsrättslig innebörd (mål 71/74 mot Home Office, 1974, s. 1337; svensk specialutgåva, volym 2). I senare rättspraxis har kraven höjts för när allmän ordning kan åberopas gentemot enskilda. Eventuella inskränkningar måste vara proportionerliga och, ytterst, nödvändiga för att värna det demokratiska samhällets intressen. I Rutili mot Ministre de l´Interiur (mål 36/75, 1975, s. 1219; svensk specialutgåva, volym 2) angavs att inskränkningar endast kunde medges om personerna ifråga utgjorde ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen. I Bouchereau (mål 30/77, 1977, s. 1999; svensk specialutgåva, volym 3) uttalade domstolen att inskränkningar baserade på omsorgen om den allmänna ordningen förutsatte att det, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, också föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen. Domstolen har i senare rättsfall återupprepat kraven. Någon svensk bestämmelse som uttryckligen anger att uppehållstillstånd kan vägras med hänsyn till allmän ordning och säkerhet finns inte. I 5 kap. 17 § NUtlL anges att det vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd särskilt skall beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. För att uppnå förenlighet med direktivet anser regeringen att det för medlemmar i kärnfamiljen skall införas en bestämmelse som Prop. 2005/06:72 medger möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd om den sökande familjemedlemmen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Någon bestämmelse som innebär hinder mot att bevilja uppehållstillstånd av hänsyn till allmän hälsa finns inte i utlänningslagen. Det finns inte skäl att nu förorda en förändring härvidlag. Inte heller finns någon möjlighet enligt svensk rätt att utvisa en utlänning på grund av utlänningens hälsa. Svensk rätt strider därför inte mot artikel 6.3 i direktivet där det anges att den berörda medlemsstatens behöriga myndighet inte får avslå en ansökan om förnyelse av ett uppehållstillstånd eller utvisa någon från territoriet endast på grund av sjukdom eller invaliditet som har uppkommit efter det att uppehållstillståndet utfärdades. 6.3.8Hänsyn inför beslut om avslag på ansökan om familjeåterförening Regeringens förslag: Inför ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening skall hänsyn tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden. Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Enligt utredningens bedömning föranleder inte direktivets artikel 17 några författningsändringar. Promemorians bedömning: Överensstämmer med utredningens bedömning. Remissinstanserna: Svensk Flyktinghjälp (SWERA) anser att inte bara humanitära utan även religiösa och kulturella hänsyn bör tas inför ett beslut om avslag. Skälen för regeringens förslag: Inför ett beslut om avslag på en ansökan om familjeåterförening skall, enligt artikel 17 i familjeåterföreningsdirektivet, vederbörlig hänsyn tas till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet. Nuvarande bestämmelse som reglerar möjligheten till uppehålls- tillstånd på grund av familjeanknytning ger utrymme för beslutande myndighet att göra bedömningar som hänför sig till sådana faktorer av humanitärt slag som anges i artikel 17. För att uppfylla kravet som ställs i direktivet anser dock regeringen att en bestämmelse som tydligt anger att sådana hänsyn skall tas skall införas i utlänningslagen. SWERA har framfört att inte bara humanitära utan även religiösa och kulturella hänsyn bör tas inför ett beslut om avslag. Även sådana faktorer kan beaktas vid tillståndsprövningen. Regeringens bedömning: Något krav på att sökanden följer villkor för integration bör inte införas. Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens bedömning avser endast tredjelandsmedborgare. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 7.2 i direktivet om familjeåterförening får medlemsstaterna kräva att tredjelandsmedborgare följer integrationsåtgärderna i enlighet med nationell lagstiftning. Någon sådan lagstiftning finns inte i . Enligt regeringens bedömning bör heller inte något sådant krav införas. 6.4Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt Regeringens förslag: Ett ogift barn som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt och som vid ankomsten till var skild från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe eller som efter ankomsten lämnats ensam skall ha en rätt att återförenas med sina föräldrar i . Utredningens (SOU 2005:15) förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: välkomnar förslaget. , Röda Korset och anser att förslaget även bör gälla barn som beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl om återförening inte kan ske i hemlandet. Röda Korset anser att ett syskon eller en annan person som kan vara ett viktigt stöd för barnet skall få uppehållstillstånd om föräldrar inte finns eller inte kan spåras. anser att ett föräldralöst minderårigt barn eller ett barn vars föräldrar är försvunna skall kunna få uppehållstillstånd för familjeåterförening om barnet har ett äldre syskon som har uppehållstillstånd i på grund av flyktingstatus eller skyddsbehov eller av humanitära skäl. ställer sig tveksamt till förslaget att ge föräldrar till barn med skyddsbehov samma rätt som föräldrar till barn som är flyktingar. Verket hänvisar till den nya utlänningslagen och det utvidgade begreppet skyddsbehövande. Det kan enligt verket inte uteslutas att en utökad rätt till familjeåterförening i kombination med den föreslagna ändringen av skyddsbegreppet får till följd att fler barn skickas till i avsikt att bereda väg för resten av familjen. Att barn skickas iväg ensamma till främmande land kan aldrig vara förenligt med barnets bästa. Därför förordas en fakultativ bestämmelse i denna del för att möjliggöra en individuell prövning med beaktande av principen om att familjeåterförening i första hand bör ske i Bakgrund: Familjeåterföreningsdirektivet innehåller vissa bestämmelser som gäller familjeåterförening för flyktingar. I artikel 9.1 anges att dessa bestämmelser skall tillämpas på flyktingar som erkänns av medlemsstaterna. Enligt artikel 9.2 får tillämpligheten av bestämmelserna begränsas till flyktingar vilkas familjeband har etablerats före inresan. Av artikel 10.3 framgår att underåriga flyktingbarn som anländer till en medlemsstat utan medföljande vuxen som enligt lag eller sedvana svarar för den underårige eller som efter ankomsten lämnats utan medföljande vuxen skall ha rätt till återförening med sina föräldrar utan att de villkor som annars gäller enligt artikel 4.2 a behöver uppfyllas, dvs. att föräldrarna skall vara beroende av sina barn för sin försörjning. Vidare anges i artikeln att om några föräldrar inte finns eller inte kan spåras, dessa flyktingbarn får ges rätt till återförening med andra legala vårdnadshavare eller annan familjemedlem. Skälen för regeringens förslag: De förmånligare villkoren för familjeåterförening skall enligt artikel 9.1 tillämpas på flyktingar som erkänns av medlemsstaterna. Ledning får sökas i artikel 2 b familjeåterföreningsdirektivet när det gäller den krets som omfattas av begreppet. Med flykting avses i direktivet tredjelandsmedborgare eller statslös person som beviljats flyktingstatus enligt av angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom tilläggsprotokollet av . Definitionen av flykting i utlänningslagen ansluter till flyktingkonvention och dess tilläggsprotokoll. För föräldrar som ansöker om uppehållstillstånd i på grund av anknytning till ett barn här gäller 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL (5 kap. 3 § första stycket 4 NUtlL). Enligt denna bestämmelse krävs för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas att barnet och föräldern tidigare ingått i samma hushåll. En förälder som vill ha uppehållstillstånd på grund av anknytning till ett barn här kan också få uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (5 kap. 3 § andra stycket 3 NUtlL) enligt vilken uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som har särskild anknytning till . Enligt 5 kap. 3 § första stycket 7 NUtlL får uppehållstillstånd dessutom ges till en utlänning som skall utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i bosatt barn. Någon sådan rätt till uppehållstillstånd för föräldrar till underåriga flyktingbarn utan medföljande vuxen som föreskrivs i artikel 10.3 i familjeåterföreningsdirektivet föreligger däremot inte enligt svensk rätt. För att uppfylla kravet i direktivet skall således en särskild bestämmelse med denna innebörd införas i utlänningslagen. Enligt artikel 10.3 b i familjeåterföreningsdirektivet får familjeåterförening tillåtas för andra än föräldrar till ensamkommande flyktingbarn om föräldrar inte finns eller inte kan spåras. Med andra än föräldrar avses andra legala vårdnadshavare eller anhöriga. I fall då föräldrar saknas bör en helhetsbedömning göras där faktorer som att andra släktingar redan finns i landet eller att det finns andra personer som kan ge stöd får betydelse. En avvägning skall ske i varje enskilt fall. I dessa fall är nuvarande regler om annan nära anhörig respektive särskild anknytning till tillämpliga. Regeringen anser att det inte föreligger skäl till en särskild reglering av dessa fall. Regeringen anser att barn som är flyktingar eller skyddsbehövande i Prop. 2005/06:72 övrigt har rätt till familjeåterförening. tveksam till att rätten till familjeåterförening också skall omfatta skyddsbehövande i övrigt. Regeringen anser dock att bestämmelsen skall omfatta både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt. Föräldrar till både ensamkommande flyktingbarn och ensamkommande barn som är skyddsbehövande i övrigt skall således ges en rätt till uppehållstillstånd. , Röda Korset och anser att förslaget även bör gälla barn som beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. I den nya utlänningslagen finns inte någon bestämmelse om uppehållstillstånd av humanitära skäl (lag finns en sådan bestämmelse i 2 kap. 4 § första stycket 5). Istället införs en bestämmelse om att uppehållstillstånd får beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i (5 kap. 6 § NUtlL). Regeringens utgångspunkt är att det är till barnets bästa att leva tillsammans med sina föräldrar och att bestämmelserna därför skall vara sådana att återföreningen mellan barn och föräldrar skall underlättas. Barn som beviljas flyktingstatus eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt skall ha rätt till familjeåterförening. Grunden för att ensamkommande barn beviljas permanent uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om humanitära skäl är i de flesta fall att barnets föräldrar inte kan spåras. Om föräldrarna i ett sådant fall ansöker om att få återförenas med sitt barn i skall en individuell prövning göras. Eftersom det i dessa fall inte föreligger något skyddsbehov för barnet i utlänningslagens mening bör utgångspunkten vid den individuella prövningen vara att återföreningen skall ske i det land där den största delen av familjen lagligen vistas. Prövningen skall dock göras utifrån vad som är bäst för barnet. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om tillstånd till inresa föranleder inte några författningsändringar. Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 13.1 i direktivet om familjeåterförening skall, så snart ansökan om inresa för familjeåterförening har godkänts, den berörda medlemsstaten ge familjemedlemmarna tillstånd till inresa. Den berörda medlemsstaten skall därvid på alla sätt underlätta för dessa personer att erhålla de viseringar som krävs. En utlänning med uppehållstillstånd har rätt att resa in i enligt 1 kap. 3 § UtlL (2 kap. 4 § NUtlL). Någon visering behövs därför inte. Artikel 13.1 föranleder därför inte några 6.5.2Uppehållstillstånd oberoende av anknytningspersonens uppehållstillstånd Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om rätten att få ett uppehållstillstånd som är oberoende av anknytningspersonen föranleder inte några författningsändringar. Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 15.1 föreskriver att make eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder har rätt att, efter ansökan, få ett eget uppehållstillstånd som är oberoende av anknytningspersonens senast vistelse, under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening. Medlemsstaterna får inskränka beviljandet av det uppehållstillstånd till make eller ogift partner vid upplösning av familjebanden. Artikel 15.3 föreskriver att om personer som rest in i medlemsstaten för familjeåterförening blir änklingar/änkor, skiljer sig, separerar eller om deras släktingar i direkt upp- eller nedstigande led av första graden avlider, får de, efter ansökan, beviljas eget uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall anta bestämmelser som garanterar att oberoende uppehållstillstånd utfärdas i särskilt ömmande fall. Enligt artikel 15.4 skall villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd och för giltighetstiden för eget uppehållstillstånd fastställas enligt nationell lagstiftning. En utlänning som ges ett uppehållstillstånd på grund av anknytning erhåller normalt ett permanent uppehållstillstånd som är oberoende av anknytningspersonens uppehållstillstånd. Valmöjligheten mellan tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd är inte reglerad i lag annat än för speciella fall, bl.a. vid snabb anknytning. Av förarbetsuttalanden och praxis framgår dock att permanent uppehållstillstånd beviljas om utlänningen avser att bosätta sig här och det inte finns särskilda skäl som talar emot permanent uppehållstillstånd (prop. 1983/84:144 s. 86 ff.). När det gäller uppehållstillstånd på grund av snabb anknytning ges dock ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid första beslutstillfället och detta skall enligt huvudregeln i 2 kap. 4 e § första stycket UtlL (5 kap. 16 § första stycket NUtlL) förnyas endast om förhållandet består. I tredje stycket i nämnda paragrafer anges omständigheter som kan utgöra skäl för undantag från huvudregeln i första stycket. Enligt punkt 1 får uppehållstillstånd, trots att förhållandet har upphört, ges till en utlänning som har särskild anknytning till . I punkt 2 anges att uppehållstillstånd får beviljas om förhållandet upphört främst på grund av att utlänningen eller dennes barn utsatts för våld eller kränkningar i förhållandet. Enligt punkt 3 får uppehållstillstånd också ges, trots att förhållandet har upphört, om andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd. Svensk rätt uppfyller kraven i artikel 15 och artikeln föranleder därför inte någon författningsändring. Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats make eller sambo eller person som avser att ingå ett äktenskap eller inleda ett samboförhållande skall kunna återkallas om förhållandet upphört som tillståndet gäller. Återkallelse skall också kunna ske av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats till makens eller sambons barn. Regeringens bedömning: Direktivets övriga bestämmelser om återkallelse föranleder inte några författningsändringar. Utredningarnas (SOU 2005:14 och SOU 2005:15) förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän (), Kammarrätten i , Länsrätten i , Justitiekanslern, , , vid , , gemensamt med Kristna Råd och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar har inte haft något att erinra mot att en sådan bestämmelse införs. och för kvinnojourer motsätter sig förslaget. JO påpekar att det inte framgår av lagtexten eller motiven i vad mån en återkallelse enligt föreslagna bestämmelsen i betänkandet skall kunna underlåtas när t.ex. omständigheter enligt 2 kap. 4 e § tredje stycket utlänningslagen föreligger. Detta bör klarläggas. Länsrätten i tror att den föreslagna bestämmelsen om att göra det möjligt att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får liten praktisk betydelse på grund av att ingen kontroll görs som tidsbegränsade uppehållstillstånd varar. Länsrätten anser att det ändå finns fog för en sådan bestämmelse och att den bör införas i en särskild paragraf. påpekar att möjligheten att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall inte kan ersätta en minskad kontroll i anknytningsärenden. anser att en möjlig återkallelse av tillståndet innebär att tillståndshavaren, som enligt utredningen i majoriteten av alla fall är en kvinna, i större omfattning riskerar att hamna i ett oacceptabelt beroende till anknytningspersonen. Denna kan som påtryckningsmedel hota med att aktualisera frågan om tillståndets upphörande. Förslaget kan, enligt , innebära att kvinnor (och barn) utlämnas till en anknytningspersons godtycke under hela den tvååriga prövotiden för att därefter utvisas. Bakgrund: Enligt artikel 6.2. i familjeåterföreningsdirektivet får medlemsstaterna återkalla ett uppehållstillstånd för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Enligt artikel 16.1 får medlemsstaterna återkalla ett uppehållstillstånd om villkoren i direktivet är uppfyllda. Enligt artikel 16.2 får medlemsstaterna återkalla ett uppehållstillstånd om det är fastställt att falska eller vilseledande uppgifter eller falska eller förfalskade handlingar har använts eller att tillståndet har erhållits genom vilseledande eller på andra olagliga sätt. Återkallelse får även ske om det är fastställt att ett äktenskap eller partnerskap har ingåtts eller en adoption har utförts uteslutande för att ge den berörda personen möjlighet att resa in och vistas i en medlemsstat. Enligt artikel 16.3 får medlemsstaterna återkalla ett uppehållstillstånd om anknytningspersonen inte längre vistas i medlemsstaten och familje- medlemmen ännu inte har rätt till eget uppehållstillstånd. När uppehållstillstånd får återkallas enligt utlänningslagen framgår av avsnitt 4.2. Skälen för regeringens förslag och bedömning: En grund för återkallelse enligt familjeåterföreningsdirektivet är att villkoren är uppfyllda (art 16.1). Normalt beviljas den anhörige ett permanent uppehållstillstånd men när uppehållstillstånd beviljas i snabbanknytningsärenden tillämpas däremot systemet med uppskjuten invandringsprövning. Syftet med denna ordning är att under en tvåårig prövotid ta ställning till om förhållandet är seriöst och bestående innan permanent uppehållstillstånd beviljas. För att hushålla med resurserna och få en mer rationell ärendehantering har beslutat ändra praxis så att det första tillståndet i normalfallet gäller i stället för som tidigare , men med möjlighet till förlängning av tillståndet . På så sätt försvinner ett tillfälle att kontrollera om grunderna för tillståndet består . Denna kontroll skall enligt regeringens mening ersättas med en sådan återkallelsegrund som anges i artikel 16.1 i direktivet, dvs. skall ges en möjlighet att återkalla tillståndet om det visar sig att förhållandet upphört tillståndet gäller. För att detta skall kunna ske krävs ett tillägg till bestämmelserna i 7 kap. 3 § NUtlL om återkallelse av uppehållstillstånd med innebörd att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, som beviljats enligt bestämmelserna för uppskjuten invandringsprövning, får återkallas om förhållandet inte längre består. Bestämmelsen har utformats i enlighet med vad Lagrådet har föreslagit (se avsnitt 6.2.3). Om ett uppehållstillstånd för en make eller sambo till anknytningspersonen återkallas, skall även ett uppehållstillstånd för makens eller sambons barn återkallas. JO har påpekat att det inte framgår av lagtexten eller motiven i vad mån en återkallelse skall kunna underlåtas när t.ex. omständigheter enligt 2 kap. 4 e § tredje stycket UtlL föreligger.