prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — När det gäller dricksvatten, som efter föreskrifter från regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, faller inom den nuvarande lagens tillämpningsområde när det hanteras i hemmen, är förhållandet dock ett annat. Det finns exempelvis behov av att kontrollmyndigheterna utför kontroll av vattnets kvalitet i privata brunnar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bör därför även i fortsättningen ges befogen- het att föreskriva att lagen skall gälla i hemmen för vatten som är avsett att drickas eller användas vid beredning m.m. av livsmedel. 11.2.4Förskolor och fritidshem m.m. Regeringens bedömning: Möjligheterna för barn på förskola och fritids- hem samt för boende på äldreboenden och liknande boenden att delta i matlagning bör finnas kvar. bör ges i uppdrag att ta fram riktlinjer för 1.hur mindre kök i förskolor och fritidshem, skolor m.m. bör utfor- 2.hur barn och boende på äldreboenden bör delta i matlagningen. bör även ges i uppdrag att initiera ett projekt av- seende deltagande i matlagning i pedagogiskt syfte. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till prome- framhåller att hanteringen och tillag- ningen av renkött är en viktig del i pedagogiken i samiska förskolor och skolor samt betonar vikten av att möjligheten finns kvar och föreslår att en samisk skola ingår i det föreslagna projektet. Majoriteten av de kom- muner som yttrat sig, däribland kommun, kommun och , menar att det ur risksynpunkt är positivt att även mindre kök i förskolor och liknande verksamheter kommer att omfattas av den nya lagstiftningen inklusive kravet på godkännande. kommun är därutöver tveksam till att tillåta pedagogisk mat- lagning i godkända kök och anser att livsmedels- och arbetsmiljö- säkerheten bör ha företräde. Flera kommuner efterlyser tydliga riktlinjer från , bl.a. kommun och . kommun framhåller vikten av att riktlinjer från finns på plats före det att den nya lagen träder i kraft. Kommunen anser att riktlinjer i form av checklistor avseende utrustning och inredning är att föredra. ser däremot inte något behov av särskilda riktlinjer för hur mindre kök i förskolor och fritidshem skall var utformade, eller hur risker kopplade till barn och boende på äldreboendens deltagande i matlagningen skall värderas. kommun och kommun har anmält sitt intresse för att delta i projekt med målsättningen att skapa permanent lösning för hur del- tagande i matlagning med pedagogiskt syfte kan se ut. ställer sig negativ till förslaget att verket skall ta fram riktlinjer för utformningen av kök i förskolor och fritidshem och för vissa gruppers deltagande i matlagningen och framhåller att den uppgiften i stället liksom på andra områden bör ligga hos branschen. Verket anser dessutom att förslaget i den delen strider mot Europarlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 eftersom det där föreskrivs att branschen skall ta fram riktliner. framhåller vidare att den nya lagen bör bli tillämplig på en majoritet av de angivna verksam- heterna eftersom dessa som regel måste anses som livsmedelsföretagare och anses släppa ut de livsmedel som de serverar på marknaden. En sådan tillämpning är också enligt verkets uppfattning önskvärd eftersom verksamheterna i normalfallet är förenade med hygieniska risker. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande livsmedelslagen undantar i den mån inte regeringen föreskriver något annat från lagens tillämpningsområde hantering av livsmedel i kök i förskola och fritidshem med högst två avdelningar. Undantaget motiverades vid införandet med att barnen i normala fall skulle kunna delta i matlagning och annat köksarbete utan krav på hälsokontroll. Vidare ansågs att kraven på köksutrustning och hygienisk standard inte borde sättas högre än vad som var nödvändigt med hänsyn till verksamhetens inriktning och omfattning (prop. 1978/79:111 bil. De nya EG-förordningarna skall med undantag för enskildas primär- produktion och beredning m.m. av livsmedel för konsumtion i privat- hushåll tillämpas på alla som utövar någon form av verksamhet i något led i livsmedelskedjan. Det är därför inte möjligt att i den nya lagen göra ett generellt undantag från lagens tillämpningsområde för verksamhet med livsmedel i kök i förskola m.m. Detta innebär att även den livsme- delshantering som sker vid avdelningskök på förskolor och fritidshem faller inom ramen för sådan verksamhet som avses i den nya livsmedels- lagen och i EG-förordningarna om livsmedel och att regelverkets krav vad gäller godkännande av anläggning, personalhygien m.m. i princip gäller fullt ut för denna typ av verksamhet. och rådets förordning (EG) nr 852/2004 innehåller grundläggande krav på yrkesmässig verksamhet med livsmedel. Regel- verket är allmänt formulerat och lägger fast principer och mål för lokalernas utformning och den livsmedelshantering som utförs i loka- lerna. För att säkerställa skyddet för konsumenterna är det av vikt att de verksamheter som bedrivs yrkesmässigt uppfyller förordningarnas krav. Detta gäller även kök på förskolor och fritidshem m.m. Vi gör dock bedömningen att det genom den flexibilitet och möjlighet till individuella anpassningar som är inbyggd i regelverket torde vara möjligt för de verksamheter som bedrivs enligt gällande regler att fortsätta med nuvarande verksamhet utan allt för stora investeringar i utrustning eller lokaler. Det är enligt vår mening angeläget att förutsättningar skapas för en förstärkt hygienisk hantering vid alla förskolor och fritidshem utan att det leder till inskränkningar i verksamheten. För att åstadkomma detta bör ges i uppdrag att ta fram riktliner för utformningen av köken i mindre förskolor och fritidshem. Uppdraget bör även omfatta riktlinjer för kök i mindre skolor och i äldreboenden och liknande inrättningar. Som påpekat är utarbetande av riktlinjer normalt sett en uppgift för en branschorganisation. Detta förutsätter dock att det finns gemensamma branschorganisationer eller motsvarande som kan ta fram och bedöma branschriktlinjernas utformning och innehåll. En sådan för branschen gemensam organisation finns inte . Åtskilliga av de mindre förskolorna och fritidshemmen bedrivs i privat regi och saknar oftast fasta nätverk. Det kan enligt vår mening inte heller rimligen förväntas att de skall bilda en gemensam branschorganisation. Andra verksamheter är kommunala och företräds därmed av kom- muner och landsting. Vi noterar därutöver att flera kommuner i sina remissvar har efterlyst tydliga riktlinjer från i fråga om utformningen av verksamheten. Mot den bakgrunden anser vi att bör ta ett särskilt ansvar för att ta fram riktlinjer för verksamheten. Den omständigheten att det i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 förutsätts att livsmedelsbranschen ansvarar för utarbetandet av riktlinjer för god praxis för hygien- hanteringen utesluter enligt vår mening inte att en central kontroll- myndighet i avsaknad av lämpliga branschorgan åtar sig en sådan uppgift. Syftet med riktlinjer bör vara att ge verksamhets- utövarna ledning i hur kök i fritidshem och liknande verksamheter bör vara utformade med hänsyn till barngruppernas storlek och andra relevanta faktorer, så att olika särskilda behov kan tillgodoses. En utgångspunkt i arbete med att ta fram dessa riktlinjer bör vara att den flexibilitet som EG-förordningarna medger skall utnyttjas för att begränsa eventuella inskränkningar i den nuvarande livsmedelshanteringen vid fritidshem och förskolor. Genom riktlinjerna bör verksamhetsutövarna få ledning i utformningen av lokalen och de lokala kontrollmyndigheterna ett stöd och ett underlag för sin bedömning av det enskilda köket. Vi anser vidare att det är angeläget att barn även fortsättningsvis kan tillåtas delta i matlagning i alla fritidshem och förskolor. Detta är ett viktigt pedagogiskt instrument för att ge barnen värdefulla kunskaper om livsmedelshantering och livsmedelsproduktion. Att låta utomstående delta i något som är att likna vid yrkesmässig livsmedelshantering kan dock vara förknippat med risker. Risken för att någon kan sprida smitta till andra måste naturligtvis beaktas. Även risken för allergiska reaktioner till följd av att någon som deltar i matlagningen av misstag tillsätter en allergen ingrediens måste också vägas in. Dessa risker torde dock kunna förebyggas genom att en prövning av eventuella risker vid deltagandet i Prop. 2005/06:128 matlagningen görs från fall till fall. Vad som sagts för barns deltagande i matlagning bör enligt vår mening även gälla boende i sådana äldreboenden m.m. som faller utanför den nuvarande livsmedelslagens tillämpningsområde på grund av det nuvarande undantaget för hantering av livsmedel under familjeliknande förhållanden. bör, i egenskap av central tillsynsmyndighet, ges i uppdrag att ta fram riktlinjer för hur deltagande i matlagning i pedagogiskt syfte kan ske i praktiken. Med anledning av vad som anförts i det föregående bör sådana riktlinjer, vid sidan av information om vilka moment som inte kan bli föremål för deltagande, också innehålla en vägledning för hur en riskanalys kan göras i varje enskilt fall. Vi anser vidare att i samverkan med ett par intresserade för- skolor, skolor och äldreboenden och dessas respektive tillsynsmyndig- heter bör ges i uppdrag att leda ett projekt avseende deltagande i matlagning i pedagogiskt syfte med målsättningen att skapa en mer permanent lösning för hur deltagande i matlagning i pedagogiskt syfte kan ske. Det bör noteras att för exempelvis familjedaghem, familjehem, äldre- boenden eller vårdinrättningar där hantering och konsumtion av livsmedel sker under familjeliknande förhållanden kommer i den mån hanteringen inte innefattar ett utsläppande på marknaden den nya livs- medelslagen sannolikt inte att bli tillämplig. Detta har berörts ytterligare i avsnitt 11.2.3. Vissa nya centrala begrepp Regeringens förslag: I den nya lagen införs vissa nya centrala begrepp som definieras i EG-rätten. En hänvisning görs till definitionerna i EG- Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs dock att uttrycket hantering skulle användas även i den nya lagen, dock med den snävare innebörd ordet har i EG- förordningarna om livsmedel. Remissinstanserna: Det stora flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i den delen tillstyrker förslaget. anmärker att det får ses som en dubbelreglering att i lagen hänvisa till EG-förordningarnas definitioner och menar att om behov finns att framhålla betydelsen av viktiga begrepp borde det inte vara något hinder att i lagarna ange definitionerna i EG-förordningarna. instanser har framhållit att införandet av begreppet alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan kan leda till oklarheter eftersom det kan leda till antagandet att även växande gröda ingår i lagens tillämpningsområde. kommun föreslår att uttrycket manuellt handhavande av oförpackade livsmedel används i stället för Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 § livsmedelslagen avses i lagen med hantering av livsmedel dels slakt, dels framställning, bered- ning, behandling, förvaring, förpackning, omförpackning, transport eller uppläggning av livsmedel, dels saluhållande, försäljning, servering eller annat överlämnande av livsmedel för förtäring. Uttrycket används således i lagen som ett övergripande begrepp för alla former av hand- havande av livsmedel. I de nya EG-förordningarna finns inget begrepp som på motsvarande sätt betecknar olika former av handhavande av livsmedel. Den närmaste motsvarigheten är uttrycket på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan. Det begreppet används bl.a. i Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 för att avgränsa förord- ningens tillämpningsområdet (artikel 1.3). Det definieras i artikel 3.16, såvitt nu är aktuellt, som alla stadier, inbegripet import, fr.o.m. primär- produktion av ett livsmedel t.o.m. dess lagring, transport, försäljning eller tillhandahållande till slutkonsumenten. Som framgår av avsnitt 11.2.1 gör vi den bedömningen att den nya livsmedelslagens tillämpningsområde så långt som möjligt bör stämma överens med tillämpningsområdet för de huvudsakliga EG-rättsakterna på livsmedelsområdet. En sådan lösning kan bl.a. antas ha den fördelen att risken minimeras för att en EG-rättsligt reglerad fråga faller utanför tillämpningsområdet för de kompletterande nationella bestämmelserna Vi gör därför bedömningen att lagens tillämpningsområde inte bör begränsas till att gälla livsmedel i olika stadier i kedjan. Lagen bör i stället täcka all verksamhet i livsmedelskedjan, från odling av växter och uppfödning av djur, om avsikten är att slutprodukten skall bli ett livsmedel. Lagtekniskt bör detta åstadkommas genom att tillämpnings- området uttrycks på samma sätt som i och rådets förordning (EG) nr 178/2002, dvs. som alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av ett livsmedel. Med en sådan formulering råder det inte någon tvekan om att exempelvis växande gröda som är avsedd att bli livsmedel träffas av lagens bestämmelser. Utöver detta mer övergripande begrepp som således definierar den nya lagens tillämpningsområde finns även i den nya lagen behov av att i vissa paragrafer använda särskilda begrepp som betecknar vissa handlingar. Sådana ord, såsom exempelvis begreppet hantering som används , tjänar syftet att avgränsa bl.a. vilka ageranden som täcks av ett bemyn- digande. I och rådets förordningar (EG) nr 852/2004 och (EG) nr 853/2004 förekommer begreppet hantering i en mängd artiklar (se t.ex. artikel 5 i och rådets förordning (EG) nr 853/2004). Begreppet, som inte är definierat i EG-rätten, har inte en lika vid innebörd som motsvarande begrepp i livsmedelslagen utan betecknar vanligen ett faktiskt handhavande av ett livsmedel. Ett annat uttryck som förekommer i EG-rätten, däribland i Europa- parlamentets och rådets förordningar (EG) nr 178/2002, (EG) nr 852/2004 och (EG) nr 853/2004, är begreppet släppa ut på marknaden. Detta används regelmässigt i EG-rätten för att beteckna saluhållande och andra typer av överlämnande, t.ex. servering, av livsmedel till konsu- menter. Begreppet betecknar vanligtvis sådana överföringar av en produkt som äger rum när produkten förs vidare från produktionsledet i avsikt att distribueras eller användas på den gemensamma marknaden. Inom livsmedelsområdet har begreppet dock en vidare betydelse. den definition som finns i och rådets förordning Prop. 2005/06:128 (EG) nr 178/2002 (artikel 3.8) avses med begreppet inte enbart sådana handlingar genom vilka ett livsmedel blir tillgänglig på marknaden utan även alla senare överföringar av livsmedlet. I princip motsvaras det av begreppet saluhålla som används i livsmedels- lagen där det definitionsmässigt ingår i begreppet hantering. De begrepp som används i den nya lagen bör enligt vår mening så långt som möjligt stämma överens med de uttryck som används i EG- rätten. I stället för begreppet saluhålla bör därför uttrycket släppa ut på marknaden användas i den nya livsmedelslagen. I lagrådsremissen föreslogs att även begreppet hantering skulle användas i den nya lagen, dock med den snävare innebörd som begreppet har i EG-förordningarna. Lagrådet har dock ansett det vara otillfredsställande att begreppet hantering i lagen ges en innebörd som står i strid med allmänt språkbruk och annan svensk lagstiftning. För att komma runt problemen förordar Lagrådet att man i de olika paragraferna helt undviker ordet hantering och istället begagnar mer allmänt hållna uttryck som befattning med livsmedel, handhavande av livsmedel och livsmedelverksamhet. Vi instämmer i att en sådan lagteknisk lösning är att föredra och föreslår därför att uttrycken handhavande av livsmedel och livsmedelsverk- samhet genomgående används i de paragrafer där det finns ett behov av ha en sammanfattande beteckning för olika åtgärder. Avsikten är att uttrycken skall inbegripa de olika åtgärder såsom framställning, beredning, bearbetning, behandling, lagring, förvaring, förpackning, om- förpackning, transport eller uppläggning av livsmedel som ingår i begreppet hantering. Utöver de uttryck som vi nu nämnt förekommer även orden anlägg- ning, livsmedelsföretagare och primärproduktion i lagtexten. Samtliga dessa ord definieras i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 respektive och rådets förordning (EG) nr 852/2004. En hänvisning bör därför göras även till definitionerna av dessa begrepp. Som vi konstaterat tidigare gäller bestämmelser i i som svensk lag. Det är som Kammarrätten i framhållit därför i allmänhet inte nödvändigt eller ens tillåtet att genomföra bestämmelserna i svensk lag. Enligt de aktuella EG-förordningarna gäller definitionerna emellertid endast vid tillämpningen av respektive förordning. För att de i de EG-förordningarna angivna definitionerna skall gälla även vid tillämpningen av de nationella bestämmelserna är det såsom också föreslagits i promemorian nödvändigt att i livsmedelslagen göra en direkt hänvisning till definitionerna. En sådan ordning överens- stämmer också med den lagstiftningsteknik som vanligtvis används i motsvarande sammanhang. 11.4Livsmedels beskaffenhet och hantering Regeringens bedömning: Bestämmelserna i den nuvarande livsmedels- lagen om att livsmedel som saluförs eller på annat sätt överlämnas för förtäring inte får vara otjänlig till människoföda bör inte få någon motsvarighet i den nya lagen. Bestämmelsen i livsmedelslagen om att livsmedel skall hanteras så att Prop. 2005/06:128 fara inte uppkommer för att livsmedlet förorenas eller blir otjänligt till människoföda bör inte heller få någon motsvarighet i den nya lagen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som yttrat sig i den här delen instämmer i promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Det grundläggande kravet på hur livsmedel skall vara beskaffade finns i 5 § livsmedelslagen. I bestäm- melsen föreskrivs att livsmedel inte får antas vara skadliga att förtära, smittförande eller eljest otjänliga till människoföda. Kraven gäller endast livsmedel som saluhålls eller överlämnas för förtäring. I 16 § 1 samma lag finns en bestämmelse om att livsmedel som kan antas vara otjänliga, och alltså inte uppfyller kraven i 5 §, inte får saluföras. I livsmedelslagens 8 § finns en allmän bestämmelse om hur livsmedel skall hanteras. Enligt bestämmelsen skall vid hantering av livsmedel sådana försiktighetsmått iakttagas och i övrigt förfaras så att fara inte uppkommer för att livsmedlet förorenas eller blir otjänligt till människo- föda. Mer detaljerade bestämmelser finns i livsmedelsförordningen och i föreskrifter. I och rådets förordning (EG) nr 178/2002 finns detaljerade bestämmelser om vilka krav som generellt sett skall ställas på livsmedel för att de skall få släppas ut på marknaden. Bestämmelser, som i stora delar motsvarar dem som finns i den nuvarande livsmedelslagen, finns i artikel 14 i EG-förordningen. I bestämmelsen föreskrivs att livsmedel inte skall släppas ut på marknaden om de inte är säkra. Livsmedel skall anses som icke säkra om de anses vara skadliga för hälsan eller otjänliga som människoföda. Det finns vidare bestämmelser om vilka omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av om en vara är säker. I och rådets förordningar (EG) nr 852/2004 och (EG) nr 853/2004 finns detaljerade bestämmelser om vilka krav som ställs vid hantering av livsmedel. Som vi tidigare konstaterat gäller EG-förordningarna utan vidare som svensk författning. För att undvika en otillåten dubbelreglering bör därför den nuvarande livsmedelslagens bestämmelser om hur livsmedel skall vara beskaffade, om saluförbud och om livsmedels hantering inte få någon motsvarighet i den nya lagen. 11.5Föreskrifter till skydd för människors liv och hälsa och för att tillgodose konsumentintresset Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall, om det behövs för att skydda människors liv eller hälsa eller annars för att tillgodose konsumentintresset, även i fortsättningen med stöd av bemyndiganden i lagen kunna meddela föreskrifter om förbud eller villkor för handhavande av livsmedel, införsel till landet av eller utsläppande på marknaden av livsmedel, märkning och presentation av livsmedel, livsmedels beskaffenhet eller beteckning, användning av vara, ämne, eller utrustning vid handhavande av livs- medel eller tillsammans med livsmedel, läkarundersökning eller annan hälsokontroll av personal som är sysselsatt med livsmedelsverksamhet och om personalhygien i övrigt inom sådan verksamhet, förbud mot återutförsel av livsmedel som förvaras på en gränskon- trollstation eller ett tullager eller i en frizon eller frilager. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall dessutom ges rätt att under angivna förutsättningar meddela beslut i det enskilda fallet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som yttrat sig i den här delen instämmer i promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Trots att en allt större del av reglerna på livsmedelsområdet numera finns i förordningar beslutade på EU-nivå finns det som konstaterats tidigare fortfarande ett behov av nationella föreskrifter i olika avseenden. Många livsmedelsbestämmelser finns t.ex. fortfarande i EG-direktiv, som måste genomföras i nationella föreskrifter. Dit hör bestämmelser om märkning av livsmedel, om livsmedelsstan- darder, exempelvis kakao- och chokladvaror, samt om kosttillskott, till- satser och bekämpningsmedelsrester. Nationella föreskrifter måste även användas för att på nationell nivå genomföra EG:s beslut om nödåtgärder avseende vissa livsmedel. Dessutom medger EG-förordningarna emellan- åt att medlemsstaterna inom vissa områden utfärdar nationella bestäm- melser. Det finns även vissa områden som fortfarande inte är harmonise- rade inom EU, t.ex. berikning av livsmedel. Den nuvarande livsmedelslagen är en ramlag som innehåller allmänna och grundläggande bestämmelser. Detaljbestämmelser finns huvud- sakligen på myndighetsnivå och grundas på ett stort antal bemyndigan- den i lagen. Bemyndigandena ges i en mängd olika paragrafer och avser ofta preciserade och ibland delvis överlappande situationer. Inte sällan används dock olika formuleringar för att uttrycka liknande förutsätt- ningar eller situationer. Exempelvis så förekommer uttrycken av sär- skild betydelse från hälso- eller näringssynpunkt eller eljest för att till- godose konsumentintresset (7 §), hindra menlig påverkan (9 §), på- kallat från hälsosynpunkt (10 §), behövs från hälso- eller närings- synpunkt eller annars för att tillgodose konsumentintresset (11 §) och tillgodose konsumentintresset (15 §) för att ange under vilka förutsätt- ningar föreskriftsrätten skall kunna utnyttjas. De nuvarande livsmedelslagens struktur med grundläggande ram- bestämmelser och ett stort antal bemyndiganden har visat sig vara ändamålsenlig och det saknas därför anledning att nu genomföra några grundläggande förändringar. Den nya lagen bör därför enligt vår mening utformas enligt samma principer som den nuvarande livsmedelslagen. För att öka överskådligheten och underlätta tillämpningen bör dock i den nya livsmedelslagen de olika bemyndiganden så långt som möjligt sam- las i en mer generellt utformad delegationsbestämmelse vars terminologi ansluter till de formuleringar som finns i och rådets förordning (EG) nr 178/2002. Enligt 11 § i den nuvarande livsmedelslagen har regeringen eller den Prop. 2005/06:128 myndighet som regeringen bestämmer rätt att förbjuda eller föreskriva villkor för hantering eller införsel till landet av visst livsmedel, under förutsättning att det behövs från hälso- eller näringssynpunkt eller annars för att tillgodose konsumentintresset.