prop · GT03133 · 2006-03-22 00:00:00 — 11.2.3Förslag till ny lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Regeringens förslag: Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting och lagen (1994:1720) om civilt försvar upphävs och ersätts av en ny lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. I den nya lagen regleras kommuners och landstings ansvar inom det civila försvaret. Bestämmelserna om hemskydd, verkskydd, varning och mörkläggning i lagen om civilt försvar avskaffas helt. Den nya lagen innehåller även bestämmelser som syftar till att kommuner och landsting skall minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. På så sätt uppnås också en grundläggande förmåga till civilt försvar. Kommuner och landsting får i arbetet med fredstida krishantering en skyldighet att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser, ett ansvar för att se till att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser och en skyldighet att till regional och central nivå rapportera om krisberedskapsläget före, under och efter en kris. Dessutom får kommunerna ett ansvar för att verka för samordning och samverkan mellan inom kommunen aktiva krishanteringsaktörer (geografiskt områdesansvar). Kommun- resp. ges rätt att besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra. Fullmäktige kan dock fortfarande fatta ett sådant beslut om styrelsen inte gjort detta. Kommunerna och landstingen skall få ersättning av staten för sådana uppgifter som de utför och enligt lagen är skyldiga att utföra under förutsättning att verksamheten är till nytta för hanteringen av extraordinära händelser av mycket omfattande och svårt slag samt höjd beredskap. Utredningen om civilt försvar: Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att det även fortsättningsvis skall vara fullmäktige som beslutar om att kris- ledningsnämndens verksamhet skall upphöra. Dessutom har utredningen inte föreslagit någon motsvarighet till bestämmelsen i 1 kap. 4 § lagen om civilt försvar, som klargör förhållandet till elberedskapslagen (1997:288). Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag eller ställt sig positiva till huvuddragen. Exempelvis har ombudsmän, i , Åklagarmyndig- heten, Styrelsen för psykologiskt försvar, , Statens kärnkraft- inspektion, , , och kommun tillstyrkt förslagen eller lämnat dem utan erinran. Beträffande utredningens förslag att föra samman bestämmelserna om kommunernas och landstingens åtgärder inför och vid extraordinära hän- delser i fredstid och höjd beredskap har bl.a. , Total- , , Kommuner och Prop. 2005/06:133 Landsting, och ställt sig positiva till en sådan ordning. har påpekat att en ordning där bestämmelserna om extraordinära händelser istället samlades i en lag och de speciella bestämmelserna om civilt försvar som behövs i en annan skulle medverka till större fokus på de fredstida hoten och inte innebära en sammanblandning med planeringen för krig. När det gäller förslaget att kommunerna och landstingen skall vara skyldiga att göra risk- och sårbarhetsanalyser har bl.a. , och framhållit att en sådan ordning är till stor nytta för krishanteringsarbetet. kommun konstaterar att det i och för sig inte är fel att lagstifta om krav på genomförande av risk- och sårbarhetsanalyser, men framhåller att tyngdpunkten bör läggas på utbildning och övning. , Kommuner och Landsting, och har beträffande föreskriftsrätten avseende risk- och sårbarhetsanalyser och planer framhållit att föreskriftsrätten bör användas med försiktighet. Vikten av att kommunerna i förslaget ges ett lagstadgat geografiskt områdesansvar framhålls av Verket för näringslivsutveckling och . ställer sig tveksam till om det i samtliga fall är realistiskt att respektive kommun är den samordnande länken för alla myndigheter och andra aktörer som är aktiva i en given krissituation. och delar inte betänkandets förslag att lagreglera kommunernas geografiska ansvar och den samordning som åläggs kommunerna för all krishante- ring. Detta eftersom extraordinära händelser eller höjd beredskap oftast berör flera kommuner och då regionala geografiska områdesansvar bör lyftas fram. Västra stödjer inte förslaget med motiveringen att är en regional aktör med ett helt annat geografiskt område än en kommun. ansvar för hälso- och sjukvården bör inte ingå i kommunernas samordningsansvar. och kommun anser att det skulle vara befogat med ett starkare krav på kommunerna att ansvara för samordningen än vad rekvisitet verka för ger uttryck för. Uppgiften att ansvara för utbildning och övning bejakas uttryckligen av bl.a. Försvarshögskolan, , , och i . Kris- beredskapsmyndigheten anser att det bör övervägas om det bör föras in ett ansvar för kommuner och landsting att kräva att även entreprenörer och andra som kan få uppgifter vid extraordinära händelser har den förmåga som behövs för att fullgöra sina uppgifter. anser att kravet på samövning bör omfatta alla lokala aktörer. anser att kommuner och landsting bör ha en uttrycklig skyldighet att medverka i extern utbildnings- och övningsverksamhet anordnad av andra kommuner, regionala myndigheter och andra organisationer. Kommuner och Landsting har vidare påpekat att vid beslut om att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra bör ett undantag från beredningstvånget införas. Ett fullmäktigebeslut i denna fråga, särskilt i situationer där krisledningsnämnden tagit över många verk- samheter från ett flertal ordinarie nämnder, kan ta tid, troligen minst . och tillstyrker utredningens förslag att koppla ersättningen till fullgjord prestation. Kommuner och Landsting, , Läns- styrelsen i , i , Läns- styrelsen i och anför att ersättnings- paragrafen och de bakomliggande motiven behöver förtydligas. konstaterar att ersättningsparagrafen ger uttryck för utgångspunkten för överenskommelsen mellan staten och , att statens intresse främst gäller kommunernas hantering av svåra påfrestningar i fred och kommunernas roll i det civila försvaret. Däremot framgår det inte tydligt av förslaget att rätten till ersättning endast gäller förberedande åtgärder och inte verksamhet under en fredstida kris eller höjd beredskap. Detta måste förtydligas i lagtexten. Eftersom det är just förberedande åtgärder som berättigar till ersättning är det tveksamt om det finns något behov av den föreslagna andra meningen i 5 kap. 1 § första stycket. kommun och kommun anser att lagen skall föreskriva att ersättningen till kommuner och landsting skall fastställas i avtal mellan Kommuner och Landsting och staten. Bland annat kommun och kommun tar upp behovet av statlig ersättning när en händelse har inträffat och kommuner kan drabbas av betydande kostnader. När det gäller hemskyddet delar bl.a. Försvarsmakten, Krisbered- skapsmyndigheten och utredningens förslag. delar utredarens syn på hemskyddet i fredstid, men anser att det bör föras in en bestämmelse i den nya lagen om att det under höjd beredskap skall finnas ett hemskydd med en funk- tion som i huvudsak motsvarar dagens bestämmelser om hemskyddet i lagen om civilt försvar och som kommunen ansvarar för. anser att en författningsberedskap på området bör övervägas och att det eventuellt bör övervägas om det är möjligt att utvidga hemskyddets möjlighet att verka även under svåra påfrestningar på samhället i fred snarare än att, som utredningen föreslår, upphäva bestämmelserna om hemskydd. anser att hemskyddet är en beredskapsorganisation i kommunen som bl.a. bidrar till kommunernas uppgifter att värna om sina medborgare och att en frivilligverksamhet byggts upp. Om den lagstadgade skyldigheten att ha ett hemskydd tas bort finns det en uppenbar risk att kommunen drar bort en stor del av sitt stöd till frivilligverksamheten. Beträffande verkskyddet delar bl.a. Försvarsmakten, Statens rädd- ningsverk och utredningens förslag att bestämmelserna skall tas bort. efterlyser en analys av möjligheterna att istället förändra lagstiftningen så att verkskyddet kan ianspråktas även vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Bland annat Försvarsmakten, , Statens strål- skyddsinstitut och delar utredningens bedömning att bestämmelserna om mörkläggning och varning kan upphävas. Skälen för regeringens förslag En gemensam lag för fredstida krishantering och höjd beredskap beslut om säkerhets- och försvarspolitiken för försvarsbeslutsperioden 19972001 innebar en utvidgad syn på samhällets hantering av hot och risker. Förmågan att hantera en extraordinär händelse i fredstid i stort utgör grunden för förmågan att hantera en situation vid en svår påfrestning på samhället i fred och under höjd beredskap. Krishanteringsförmågan i samhället skapas med utgångspunkt i de åtgärder som vidtas i den normala fredsverksamheten. För att uppnå en så god förmåga som möjligt är det av väsentlig betydelse att aktörerna redan i vardagen beaktar de krav som kan ställas vid fredstida krissituationer. Genom att på så sätt säkerställa att en särskild förstärkt fredstida förmåga finns för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred uppnås också en grundläggande förmåga för det civila försvaret vid höjd beredskap. Planeringsprocessen för beredskapssystemets aktörer, som infördes , innebär att en gemensam planering nu skall ske för åtgär- der mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap. Planeringen skall ske inom avgränsade samverkansområden. Det nya systemet innebär också att perspektivet på hot och risker skall anläggas underifrån. Krishanteringsförmågan skall byggas upp från lokal nivå via regional nivå till nationell nivå. Dessutom skall verksamhetsansvaret ligga fast i hela hotskalan. Den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden behåller alltså detta ansvar även om en allvarlig kris skulle inträffa. har i sitt remissvar framhållit att en ordning där bestämmelserna om extraordinära händelser istället samlades i en lag och de speciella bestämmelserna om civilt försvar som behövs i en annan skulle medverka till större fokus på de fredstida hoten och inte innebära en sammanblandning med planeringen för krig. Helhetssynen på kris- beredskapssystemet bör enligt regeringen komma till uttryck i lagstift- ningen genom att reglerna om kommunernas och landstingens ansvar för krisberedskapssystemet i huvudsak samlas i en författning. På så sätt för- enklas planeringen och onödiga gränsdragningsproblem mellan olika områden och åtgärder undviks. Det är också av väsentlig betydelse att se på alla olika former av allvarliga hot i ett sammanhang. Så har redan skett när det gäller bestämmelserna om krishantering på myndighetsnivå genom förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Regeringen anser därför, i likhet med vad bland annat och Kommuner och Landsting givit uttryck för i sina remissvar, att det är en fördel att hålla samman regel- verket i en lag. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret och bestämmelserna om deras organisation och befogenheter och vissa utpekade uppgifter för hanteringen av extraordinära händelser i fredstid samlas i en lag. Bestäm- melserna i lagen tar sikte på de uppgifter som kommuner och landsting enligt gällande författningar har att utföra i . Ansvaret för att kunna hantera skilda slag av olyckor och påfrestningar är uppdelat på samhällets olika aktörer. I de flesta situationer är det på nivå som olyckor och påfrestningar skall hanteras. Uppdel- ningen av ansvar regleras i bland annat lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Enligt 3 kap. 3 § i den lagen skall kommunerna ha ett handlings- program för förebyggande verksamhet som anger målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till behov av räddningsinsatser. Handlingsprogrammet skall antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. Innan program- met antas skall samråd ha skett med de myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken. För varje ny mandatperiod skall kommunerna redan enligt gällande lagstiftning även fastställa en plan för hur de skall hantera extraordinära händelser. Skyldigheten att upprätta en handlingsplan gäller också för landstingen och regleras i 2 § lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. I förarbetena till bestämmelsen anges att det är lämpligt att planen baseras på nämndvisa risk- och sårbarhetsana- lyser (prop. 2001/02:184 s. 26). Någon i lag reglerad skyldighet att göra risk- och sårbarhetsanalyser finns dock inte enligt gällande lagstiftning. För att en så god krisberedskap som möjligt skall kunna uppnås är det som redan tidigare framhållits av väsentlig betydelse att aktörerna i samhället redan i vardagen beaktar de krav som kan ställas på dem vid en allvarlig fredstida krissituation. På så sätt läggs också grunden för en god beredskap inför det värsta tänkbara, nämligen en krigssitua- tion. Hanteringen av risker och sårbarhet är först och främst en angelägen- het för den som har ett verksamhetsansvar. I det ansvaret ligger att så långt som möjligt sörja för att verksamheten är säker och kan genomföras också under störda förhållanden om så behövs. Detta kommer till uttryck i den s.k. ansvarsprincipen (se avsnitt 5.1 och 11.1), som är en av grundstenarna i krishanteringssystemet. Det viktigaste syftet med att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser är att öka medvetandet och kunskapen hos beslutsfattare och verksamhets- ansvariga om vilka hot och risker som finns inom det egna verksam- hetsområdet. Ett annat viktigt syfte är naturligtvis att få fram ett underlag för planering och genomförande av åtgärder som minskar riskerna och sårbarheten i kommunen. Underlaget utgör dessutom en viktig källa till information som måste lämnas till kommuninvånarna och de anställda. Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyserna utgör också ett värdefullt stöd i den fysiska planeringen för att kunna hantera en extraordinär händelse och utvecklar dessutom förmågan att hantera inträffade kriser. Alltsedan den 1 juli 2002 skall i princip alla statliga myndigheter göra risk- och sårbarhetsanalyser för sina respektive ansvarsområden. Eftersom kommunerna ansvarar för ett stort antal viktiga samhälls- uppgifter som måste kunna upprätthållas även under störda förhållanden behövs en inventering även på lokal nivå. Kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser är också ett viktigt underlag för analyserna på läns- och riksnivå och kan bidra till en helhetsbild av vilka risker och sårbarheter som finns i hela samhället. skall omfatta även sådan verksamhet som bedrivs av hel- eller delägda kommunala företag och som kan komma att beröras av en extraordinär händelse. kommunavtal har genomförandet av risk- och sårbarhets- analyser tagits med som en av de uppgifter som kommunerna har att utföra. har i sin rapport om landstingens uppgifter vid extraordinära händelser i fred, som överlämnades till regeringen , redovisat slutsatsen att samma regler bör gälla även för landstingen. Myndigheten framhåller att analyserna utgör ett viktigt underlag för landstingens egen planering liksom för statlig planering och för utformningen av det statliga stödet till landstingen. När det gäller förslaget att kommunerna och landstingen skall vara skyldiga att göra risk- och sårbarhetsanalyser har bl.a. , och framhållit att en sådan ordning är till stor nytta för krishanteringsarbetet. Regeringen anser att det är av stor vikt att en skyldighet införs för kommuner och landsting att analysera vilka extraordinära händelser som kan inträffa i kommunen respektive och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten inom området. Resultatet av arbetet skall värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Dessa analyser utgör mycket värdefulla verktyg i kommunernas och landstingens arbete med att upprätta handlingsplanen för extraordinära händelser. föreligger en skyldighet att upprätta en sådan plan. En förutsättning för att kommunerna och landstingen med framgång skall kunna utveckla sin krisberedskap är att de får ett stöd i sitt arbete från såväl regional som central nivå. Enhetliga riktlinjer och vägled- ningar från myndigheter är naturligtvis ett betydelsefullt hjälpmedel i sammanhanget. Som ett ytterligare stöd i arbete finns det enligt rege- ringens mening även skäl att i den nya lagen, som uppgiften för kommuner och landsting att göra risk- och sårbarhetsanalyser görs till en skyldighet, ta in en föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsana- lyser och handlingsplaner för extraordinära händelser bör således kunna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Detta för att säkerställa att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att krisberedskapen främjas, som kommuner och landsting får vetskap om vilka faktorer som skall ligga till grund för arbetet. Såsom framhållits av bland annat och Kommuner och Landsting, bör föreskriftsrätten avseende risk- och sårbarhetsanalyser och planer givetvis användas med försiktighet. skall naturligtvis utfärdas endast i den mån det anses nödvändigt för att ytterligare skapa en enhetlig inriktning på krishanteringsområdet. Kommuner och landsting kan också i andra sammanhang ha till uppgift att göra analyser som till viss del sammanfaller med de analyser som skall göras enligt detta förslag. Det arbete som utförs för en analys på ett annat område kan givetvis vara till nytta även för de risk- och sårbarhetsanalyser som skall göras enligt denna lag. Den skyldighet att göra analyser som följer av annan lagstiftning påverkas dock inte av den analysverksamhet som skall bedrivas enligt den här föreslagna lagen. Planering för höjd beredskap Enligt 2 kap. 1 § lagen om civilt försvar skall kommuner och landsting vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras respektive verk- samhet under höjd beredskap. Kommunstyrelsen och ansvarar inom kommunen respektive för att beredskapsför- beredelserna får en enhetlig inriktning och genomförs på ett ändamåls- enligt sätt. Enligt samma bestämmelse skall beredskapsförberedelserna genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, kommuner och landsting. Ett sårbart samhälle kräver mer långtgående åtgärder för kriget. Det omvända, dvs. ett robust samhälle som kan hantera olika former av olyckor och hot, kräver å andra sidan mindre kompletterande åtgärder för krigets krav. Den grundläggande försvarsförmågan säkerställs bl.a. genom att områdes- och sektorsansvariga myndigheter, inom ramen för sina ordinarie verksamheter, genomför åtgärder. Den åtgärdsmässiga gränsdragningen mellan svåra fredstida påfrestningar och krig kan emellertid upplevas som diffus. Som exempel kan nämnas områdena för el och elektroniska kommunikationer. Oavsett anledningen till avbrott krävs i stort sett samma slag av åtgärder. Det är dessutom ofta samma aktörer som planerar för alla händelser i hotskalan. Det rådande gynnsamma säkerhetspolitiska läget har som tidigare framhållits medfört att fokus flyttats och ligger på andra hot och risker i samhället än risken för väpnat angrepp. Planering som direkt tar sikte på krig förekommer inte heller i någon nämnvärd utsträckning . Det torde vara tillräckligt att kommuner och landsting vidtar de beredskapsförberedelser som bedöms behövas för att de skall kunna anpassa sin verksamhet inför en förändrad säkerhetspolitisk situation. Skulle det säkerhetspolitiska läget i landet försämras måste självklart kommuner och landsting i likhet med alla andra aktörer i samhället förskjuta sitt fokus när det gäller krisplaneringen och inrikta sig mer på beredskapsförberedelser för höjd beredskap. Reglerna för kommunernas och landstingens planeringsskyldighet i krishanteringssystemet bör utformas så att ett sammanhängande system för hela hotskalan skapas. Kommunernas och landstingens ansvar för att vidta de beredskaps- förberedelser som behövs för deras respektive verksamhet under höjd beredskap kvarstår alltså. Kommunerna och även landstingen har även en rapporteringsskyldighet under höjd beredskap. Kommunerna har en sådan skyldighet , men föreslås alltså även landstingen få en sådan skyldighet. Landstingens rapportering bör ske till såväl som till . Såsom konstaterats i prop. 1994/95:7, s. 55 får det ankomma på regeringen att meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs för kommunernas och lands- tingens beredskapsförberedelser. För att tydliggöra att bestämmelserna om planering etc. i elbered- skapslagen (1997:288) skall tillämpas före den här föreslagna nya lagen har en bestämmelse om detta lagts in i lagen i likhet med vad som anges i lagen om civilt försvar. Samhällets krishanteringsförmåga skall förbättras framför allt genom att förmågan till tvärsektoriell samordning utvecklas. Det skall främst ske genom att det på lokal, regional och nationell nivå som stöd för sektorsansvaret skall finnas ett geografiskt områdesansvar. Detta skall utövas av kommunen, och regeringen. Områdesansvaret kan beskrivas så, att det inom ett geografiskt område skall finnas ett organ som verkar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder som behöver vidtas i en krissituation (se avsnitt 5.1). Vid de flesta svårare kriser berörs, förutom kommunen, även en rad andra aktörer som verkar inom kommunens geografiska område. Det kan exempelvis vara fråga om statliga myndigheter, landsting, trossamfund, företag och olika organisationer som i detta sammanhang blir att betrakta som lokala krisaktörer. Dessa, de lokala krisaktörerna, hanterar samma kris i kommunen men har olika uppgifter. Varje aktör agerar självständigt och leder sin egen verksamhet. finns ett starkt beroendeförhållande mellan de lokala krisaktörerna. För att krisen som helhet skall hanteras på ett effektivt sätt krävs samordning. Aktörerna måste försäkra sig om att man har samma uppfattning om vad som hänt, hur krisen kommer att utvecklas, vilken inriktning man bör ha för sina åtgärder och vilka prioriteringar som bör göras. Aktörerna är beroende av information från varandra. Den information om händelsen som skall förmedlas till allmänheten och media måste vara samstämmig. Områdesansvaret på den lokala nivån handlar om att få till stånd denna samordning. Områdesansvaret är en viktig del i den akuta krishanteringen när en extraordinär händelse har inträffat. I områdesansvaret finns också en förberedande och planerande del som är nödvändig för att den akuta krishanteringen skall kunna fungera. Den förberedande delen, som till stor del handlar om informationsutbyte och samråd, äger i många kommuner rum i ett särskilt forum, ett krishanteringsråd eller motsvaran- de, där kommunen är sammankallande. Områdesansvaret har också en vertikal dimension, nämligen att den ansvarige skall kunna svara för en samlad rapportering för all verksamhet som genomförs inom kommunens område i samband med en kris. Det är i första hand den områdesansvariga aktören på den regionala nivån som är mottagare av rapporterna. Omvänt skall den regionalt områdes- ansvarige kunna vända sig till kommunen för att nå alla aktörer i kommunen med information från den regionala eller centrala nivån. kommunavtal har parterna enats om att det ankommer på kommunen att verka för att de förberedelser för hantering av en extraordinär händelse som inom kommunens geografiska område genom- förs av statliga myndigheter, samt organisationer och företag samordnas. Vidare innebär överenskommelsen att kommunen vid en inträffad extraordinär händelse skall verka för samordningen av krishanteringen inom kommunens geografiska område. Kommunens områdesansvar under höjd beredskap regleras i 2 kap. 2 § lagen om civilt försvar.