prop · GT03177 · 2006-03-20 00:00:00 — Det kan påpekas att det är dessa tvångsmedel, och då främst hemlig teleavlyssning, som har föranlett att frågan om ett tillskapande av ett preventivt tillämpningsområde för tvångsmedel överhuvudtaget har blivit aktuell. Polisen har uppgett att även vissa andra tvångsmedel särskilt skulle underlätta inhämtandet av information i brottsförebyggande syfte, nämligen postkontroll och husrannsakan. I dessa delar gör regeringen följande bedömningar. Vid planläggning av brott kan också vanlig postgång vara ett mycket effektivt sätt att utväxla meddelanden. Företrädare för polisen har framfört att om detta område lämnas orört i det föreslagna regelverket, lär denna kommunikationsform öka när brottsplaner skall arbetas fram. Det beror på att den brottslighet som är föremål för överväganden i detta lagstiftningsärende ofta bedrivs av personer som har god kännedom om den svenska tvångsmedelslagstiftningen och dess begränsningar. I promemorian har därför föreslagits att postkontroll skall kunna användas i preventivt syfte. Regeringen har samma uppfattning. I likhet med vad som gäller för postkontroll i brottsförebyggande syfte med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll bör den nya regleringen därför föreskriva en möjlighet för polisen att under vissa närmare angivna förutsättningar undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelser, brev eller andra slutna handlingar eller paket som finns hos ett befordringsföretag. Det bör vidare införas en möjlighet att besluta att befordringsföretaget skall hålla kvar en sådan försändelse till dess att den har närmare undersökts, öppnats eller granskats. bör utformas så att avsändaren och mottagaren normalt inte får kännedom om postkontrollen. I promemorian anges att Säkerhetspolisen och den öppna polisen har förklarat sig ha ett stort behov av att kunna göra en husrannsakan t.ex. i en bostad, på en arbetsplats eller i en annan lokal där det finns skäl att anta att det förvaras föremål som efter granskning eller undersökning kan ge kunskap om vilka slags brott som en viss organisation eller vissa personer har för avsikt att begå. En grundläggande förutsättning för en s.k. reell husrannsakan är att det förekommer anledning att brott har förövats på vilket fängelse kan följa (28 kap. 1 § ). Detta innebär att åtgärden får utföras endast i brottsutredande syfte och det skall finnas misstanke om att ett konkret brott har förövats. En bestämmelse om husrannsakan i brottsförebyggande syfte finns i 23 § polislagen (1984:387). Enligt den bestämmelsen får polisen, om det av särskilda skäl anses föreligga risk för att det på en viss plats kommer att förövas ett brott som skulle innebära en allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, bereda sig tillträde till hus, rum eller annat ställe för att söka efter sprängmedel, vapen eller något annat farligt föremål i syfte att avvärja eller bereda skydd mot brottet. Beredningen för rättsväsendets utveckling har i delbetänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) lämnat förslag till en ny bestämmelse i polislagen om bl.a. husrannsakan i brottsförebyggande syfte. Förslaget syftar till att öka möjligheten för polisen att ingripa mot medlemmar av olika grupperingar av brottsaktiva personer. Den föreslagna bestämmelsen innebär att en polisman skall få bereda sig tillträde till bl.a. en lokal som brukar användas gemensamt av sådana personer i syfte att söka efter vapen, sprängmedel eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa eller vid brott som innefattar skada på egendom. Åtgärden skall få vidtas, om det av särskilda skäl kan anses finnas risk för att brott för vilket är föreskrivet fängelse kommer att förövas (s. 213). I promemorian bedöms att tillämpningsområdet för 23 § polislagen är så snävt att bestämmelsen är mindre användbar för underrättelsearbete. Mot denna bakgrund uttalas i promemorian att nya bestämmelser om husrannsakan i förebyggande syfte skulle fylla en funktion vid sidan av straffprocessuella regler och bestämmelserna i polislagen. Det föreslås därför att polisen under samma förutsättningar som för övriga tvångsmedel skall få bereda sig tillträde till hus, rum eller slutet förvaringsställe för att utröna omständighet som kan ha betydelse för utredningen i ärendet. Det föreslås vidare att den hos vilken åtgärden företogs normalt inte skall underrättas om en sådan åtgärd. Regeringen konstaterar att promemorians förslag innebär ett mycket långtgående intrång i den personliga integriteten. Det bör därför finnas ett mycket starkt behov av sådana tvångsåtgärder för att promemorians förslag i denna del skall genomföras. Enligt regeringens bedömning ger Prop. 2005/06:177 vad som har förekommit i detta lagstiftningsärende inte tillräckligt belägg för att det finns ett sådant påtagligt behov. Det bör vidare beaktas att polisens uppgivna behov av att inhämta information som kan finnas i bostäder ofta torde avse information som finns lagrad i datorer. I detta sammanhang bör därför nämnas att Beredningen för rättsväsendets utveckling i delbetänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38) föreslagit bl.a. att det i skall införas ett nytt tvångsmedel, benämnt hemlig dataavläsning. Tvångsmedelsfrågor med anknytning till IT-miljö behandlas dessutom i promemorian Brott och brottsutredning i IT-miljö (Ds 2005:6). Där föreslås att bl.a. reglerna om husrannsakan och beslag skall anpassas till den moderna tekniken. Beträffande husrannsakan föreslås en ny regel i om husrannsakan i IT-miljö. Vidare föreslås i den nämnda promemorian att ett nytt tvångsmedel skall införas, förbud mot att rubba bevisning i elektronisk form. Slutligen kan nämnas att har för avsikt att presentera en grönbok om bl.a. tillåtande av elektroniska bevis. Regeringen konstaterar att frågor om inhämtande av information i datorer och andra frågor om elektronisk bevisning frågor som får antas ligga nära de som aktualiseras av promemorians förslag nu är föremål för överväganden, både nationellt och inom EU:s tredjepelarsamarbete. Det är därför lämpligt att avvakta resultatet av dessa överväganden innan ytterligare bedömning kan göras av polisens behov i brottsbekämpningen i det nu aktuella hänseendet. 10.2När skall tvångsmedel få användas för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott? Regeringens förslag: Tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll skall kunna meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i den nya lagen särskilt angiven gärning. Dessutom måste åtgärden vara av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten. Slutligen måste skälen för åtgärden uppväga det intrång eller men som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig emot eller för något annat motstående intresse. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall få avse en teleadress som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne. Dessa tvångsmedel skall vidare få avse en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. Hemlig kameraövervakning skall få avse en plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig eller där den brottsliga verksamheten kan antas komma att utövas eller i en nära omgivning till denna plats. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens förslag på så sätt att någon särskild misstanke mot en person inte behövs, när kravet på misstanke beträffande en organisation eller grupp som personen tillhör eller verkar för är uppfyllt. I promemorian används också beviskravet kan antas i stället för finns anledning att anta. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har uttalat sig särskilt i denna del har förklarat sig inte ha några invändningar mot förslaget. Justitiekanslern och Juridiska fakultetsstyrelsen vid har i stället ansett att det föreslagna användningsområdet är alltför vagt preciserat. Justitiekanslern har särskilt vänt sig emot möjligheten att få avlyssna grupper. Detsamma har vid gjort som dessutom anser att det föreslagna beviskravet, kan antas, är alltför lågt satt. Hovrätten över och har i stället ansett att uttrycket omständigheter bör preciseras närmare. Också har ansett att förslagen är alltför allmänt hållna och pekar på en risk för godtycklig användning eller alltför stora integritetsingrepp. Skälen för regeringens förslag Regeringen har i avsnitt 9 bedömt att polisen bör ges möjlighet att använda tvångsmedel i sin verksamhet för att förhindra att viss allvarligare brottslighet begås. Frågan är nu under vilka förutsättningar polisen skall få använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott. Undantag från våra grundläggande fri- och rättigheterna skall i linje med det skydd som bl.a. erbjuder alltid vara utformade med sådan precision att inskränkningen av rättigheten är förutsebar i rimlig utsträckning. Regleringen måste därför utformas på det sättet att den tydligt anger de närmare förutsättningarna för när tvångsmedlen i fråga får tillgripas. En möjlig reglering skulle kunna vara att ersätta krav på misstanke om konkret brott i 23 kap. 1 § med ett krav på misstanke om brottslig verksamhet av visst slag. Det skulle leda till att tvångsmedel skulle kunna användas på ett tidigare stadium genom att förundersökning skulle kunna inledas på ett tidigare stadium. Den lösningen är inte ny utan har bl.a. diskuterats av (SvJT 1982 s. 654 f.). Regeringen instämmer dock i promemorians ställningstagande, att det inger starka betänkligheter att generellt tidigarelägga den tidpunkt vid vilken förundersökning kan inledas. Bland annat är det inte lämpligt att frångå ett så väl etablerat och inarbetat synsätt för vad som skall krävas för att inleda förundersökning och effekterna av en sådan ordning är svåra att överblicka. Dessutom kommer även en sådan reglering att utgå från att brott har begåtts, varför en sådan ordning inte påtagligt förbättrar förutsättningarna för att förhindra brott. En annan lösning bör därför väljas. Som utgångspunkt för den föreslagna regleringen har utredaren valt den tvångsmedelsreglering som finns i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Enligt 19 och 20 §§ i den lagen får vissa tvångsmedel användas, om det är av betydelse för att utröna om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (20 §). Åtgärder enligt lagen om särskild utlänningskontroll syftar således till att förebygga terroristbrott. Åtgärder enligt och lag syftar i stället till att skaffa bevisning om redan begångna brott. På väsentliga punkter skiljer sig alltså bestämmelserna lag från vad som gäller enligt övriga lagar på området. lag uppställer inte något krav på brottsmisstanke för att tvångsmedel skall få tillgripas och än mindre något krav på att förundersökning har inletts. Det saknar enligt lag också betydelse om det finns någon misstanke mot just den person som drabbas av tvångsmedlet, eftersom användningen av detta syftar till att utröna om organisationen eller gruppen som sådan planlägger eller förbereder ett terroristbrott. En viktig begränsning enligt lag är enligt 20 § att det skall finnas synnerliga skäl för att tvångsmedel skall få tillgripas. Vad gäller rekvisitet synnerliga skäl framgår av förarbetena att lagstiftaren har tänkt på situationen där det finns en överhängande fara för att den politiska organisationen eller gruppen skall utföra eller låta utföra brottsliga handlingar som innefattar bruk av våld, hot eller tvång, och att andra spaningsmedel inte kan antas vara tillräckliga för att avvärja denna fara (se prop. 1973:37 samt Ds Ju 1972:35 s. 136). Med regleringen lag som utgångspunkt föreslås i promemorian att tillstånd till tvångsmedel skall kunna användas, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att någon person, organisation eller grupp som personen tillhör eller verkar för kommer att utöva viss brottslig verksamhet. Den brottslighet som åsyftas skall innefatta en straffbar gärning som lagen hänvisar till. Regeringen kommer nedan närmare att behandla dessa rekvisit. Tvångsmedlen bör kunna användas när det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att viss brottslig verksamhet kommer att utövas I promemorian anges att en fördel med att utforma förevarande bestämmelser efter mönster års lag är att det där pekas ut tydligt för vilket ändamål tvångsmedlen skall användas. lag används sålunda som begränsande rekvisit för att tvångsmedlet skall få tillgripas, att det skall vara av betydelse för att utröna om brott av visst slag planeras eller förbereds. Så som det uttalas i promemorian framstår det dock som klart att de regler om preventiva tvångsmedel som övervägs måste snävas in ytterligare jämfört med lag. Bland annat är det inte lämpligt att som enda förutsättning för tvångsmedelsanvändningen ställa upp ett krav att tvångsmedlet skall vara av betydelse för att utröna om brottsligheten förbereds. Möjligheterna till tvångsmedelsanvändning skulle då bli alltför omfattande och det skulle bli mindre tydligt vilka personer som kan drabbas av tvångsmedlen. lag är begränsad till att avse endast utlänningar som omfattas av beslut om utvisning enligt den lagen. Den personkrets som kan bli föremål för tvångsåtgärder enligt lag är mycket liten. Men syftet med den tvångsmedelsreglering som föreslås är att en betydligt större personkrets skall kunna bli föremål för tvångsmedelsanvändning. För att snäva in tillämpningsområdet är det, såsom föreslås i promemorian, lämpligt att, med utgångspunkt i den metod som traditionellt används för att föreskriva när tvångsmedel får tillgripas, ange någon grad av misstanke. Reglerna skulle t.ex. kunna beskriva en grad av misstanke som knyts till omständigheterna i det enskilda fallet om att någon skall komma att utöva brottslig verksamhet som innefattar en viss typ av brott. I promemorian föreslås en sådan ordning. Som nämnts ovan föreslås i promemorian att tvångsmedel skall kunna användas, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att någon person, organisation eller grupp som personen tillhör eller verkar för kommer att utöva viss brottslighet. De allra flesta remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemorians förslag i denna del. Dock har uppgett att formuleringen med beviskravet är vag och kan förväntas medföra tillämpningsproblem. Tingsrätten har därför föreslagit att ordalydelsen omformuleras eller stärks av vägledande exempel i författningskommentaren. vid har framfört att det föreslagna beviskravet, kan antas, är för lågt satt och förknippat med särskilda värderingssvårigheter. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har också bedömt att dessa förutsättningar är för vaga. Enligt regeringens bedömning torde en högre misstankegrad än den som föreslås i promemorian i praktiken få till följd att tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen endast mycket sällan skulle komma i fråga. Det är med hänsyn till ändamålet med den nya regleringen en olämplig ordning. Mot denna bakgrund anser regeringen att den i promemorian föreslagna misstankegraden i stort bör ligga till grund för en ny reglering. Det finns dock goda skäl att uttrycka den nödvändiga misstankegraden på samma sätt som i 23 kap. 1 § som reglerar när förundersökning skall inledas, dvs. att det skall finnas anledning att anta. Det var också det förslag som lämnades i lagrådsremissen. Enligt Lagrådet kan formuleringen i relation till intentioner och hypotetiska händelser ge utrymme för en extensiv tillämpning. Lagrådet har därför ifrågasatt om inte en tydligare och mera förpliktande formulering borde väljas (t.ex. om det med hänsyn till omständigheterna föreligger övertygande skäl att anta att - - -). Regeringen delar Lagrådets uppfattning att en bestämmelse av detta slag inte bör ge utrymme för en extensiv tillämpning. Frågan är om det finns skäl att utforma lagtexten så att den mera explicit ger uttryck för detta. För all tvångsmedelsanvändning gäller legalitetsprincipen. Den innebär att en myndighet inte utan stöd i lag eller annan författning får ingripa i enskilds rättssfär. Legalitetsprincipen följer av regelsystemet i 1 och 2 kap. regeringsformen. Principen innebär att tvångsmedelsbestämmelser skall tolkas enligt sin ordalydelse. har framhållit att bestämmelser som innebär en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet ger en särskild anledning till restriktivitet vid tolkningen av bestämmelsen (NJA 1996 s. 577). Att straffprocessuella bestämmelser skall tolkas restriktivt har vidare framhållits i den processrättsliga doktrinen, (se t.ex. , Per m.fl., Rättegång III, 6 uppl., 1994, s. 28 och 29). Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns skäl att i lagtexten uttryckligen ange att den aktuella bestämmelsen skall tillämpas restriktivt. Vidare finns en risk att en formulering i enlighet med Lagrådets förslag kan leda till en viss oklarhet om vad beviskravet egentligen innebär. Regeringen bedömer därför att den formulering som föreslogs i lagrådsremissen, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta, bör bibehållas. Regeringen återkommer i författningskommentaren till den närmare innebörden av beviskravet. Tvångsmedlen bör kunna användas endast när det finns anledning att anta att en viss person kommer att utöva den brottsliga verksamheten. I promemorians förslag krävs inte att någon misstanke kan riktas mot en viss person för att tvångsmedelsanvändning skall aktualiseras, utan det är tillräckligt att en person tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som kan misstänkas för att komma att utöva brottslig verksamhet. Förslaget medför t.ex. att den föreslagna tvångsmedelsanvändningen skulle kunna riktas mot alla medlemmar i en organisation och alla som utan att vara medlemmar verkar för den, utan att någon viss person kan misstänkas för något, om det kan antas att organisationen kommer att utöva viss brottslighet. Justitiekanslern har uppgett att dessa förutsättningar möjliggör en alltför långtgående tvångsmedelsanvändning, eller i vart fall att förut- sättningarna för tvångsmedelsanvändningen är alltför vagt preciserade. Han vänder sig särskilt mot möjligheten att avlyssna organisationer eller grupper och menar att den föreslagna tvångsmedelsanvändningen medför ett väldigt integritetsintrång som bl.a. kan skapa misstro och otrygghet. I stort samma kritik har lämnats av vid som vidare har framfört att förslaget i denna del måste stramas upp. Att förslaget är alltför allmänt hållet och rekvisiten alltför vaga har också framförts av Juridiska fakultetsstyrelsen vid och . Även regeringen bedömer att förslaget i denna del leder alltför långt. 2005/06:177 Det är inte rimligt att t.ex. alla medlemmar i en organisation kan utsättas för den föreslagna tvångsmedelsanvändningen endast på grund av sitt medlemskap. Integritetsintresset talar således för att den personkrets som kan bli föremål för tvångsmedelsanvändningen bör avgränsas. Enligt regeringens bedömning bör i stället den princip som gäller för hemlig tvångsmedelsanvändning enligt bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning gälla även här, dvs. hemliga tvångsmedel bör få komma i fråga endast när någon form av misstanke kan riktas mot en person. Promemorians förslag om att misstankar mot en grupp eller organisation kan möjliggöra tvångsmedelsanvändning bör därför inte genomföras. Däremot kan naturligtvis kopplingen till exempelvis en terroristorganisation vara en sådan omständighet som bör beaktas vid bedömningen av om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer utöva brottslig verksamhet. Som förutsättning för hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning av en teleadress som inte innehas eller används av den som misstänks för brott, dvs. teleavlyssning eller teleövervakning av tredje person, föreskrivs i 27 kap. 20 § första stycket 2 att det skall finnas synnerlig anledning att anta att den misstänkte har kontaktat eller kommer att kontakta adressen. Motsvarande regler föreslås i promemorian för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning av tredje person. Inte någon remissinstans har invänt mot detta förslag och regeringen bedömer att det är en lämplig ordning som utgör ett starkt skydd mot att tredje person inte blir föremål för tvångsmedelsanvändningen i större utsträckning än nödvändigt. Tvångsmedlen bör kunna användas endast i de fall åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten Hemliga straffprocessuella tvångsmedel innebär ofta ett betydligt större integritetsintrång än andra straffprocessuella tvångsmedel. Det är därför viktigt att hemliga tvångsmedel endast får tillgripas i de fall det bedöms nödvändigt. Vad som kan vinnas med åtgärden bör i princip inte vara åtkomligt med andra mindre ingripande metoder. För att exempelvis hemlig teleavlyssning skall tillåtas föreskrivs därför i att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 § ). Sådan avlyssning som sker med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll förutsätter att det finns synnerliga skäl för åtgärden (20 §). Som föreslås i promemorian bör det även i den nu aktuella lagen föreskrivas ett krav på att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för att tvångsmedelsanvändning skall kunna komma ifråga. Tvångsmedlen bör få användas endast om skälen för åtgärden uppväger det Prop. 2005/06:177 intrång eller men som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig emot eller för något annat motstående intresse Som nämnts i avsnitt 5.2 gäller proportionalitetsprincipen för all tvångsmedelsanvändning. Den principen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden (se t.ex. 27 kap. 1 § tredje stycket ). Principen bör självfallet gälla även vid tvångsmedelsanvändning i syfte att förhindra viss allvarlig brottslighet. 10.3Mot vilka brott skall tvångsmedlen få användas? Regeringens förslag: De aktuella tvångsmedlen skall få användas för att förhindra förekomsten av allvarliga brott, såsom vissa högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott och terroristbrott. Tvångsmedel skall även få användas för att förhindra vissa andra mycket allvarliga brott, om det finns anledning att anta att avsikten med en sådan gärning är att förmå offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians förslag till brottskatalog upptas jämfört med regeringens även vissa ytterligare brott, nämligen olovlig kårverksamhet enligt 18 kap. 14 § , obehörig befattning med hemlig uppgift enligt 19 kap. 7 § , olovlig underrättelseverksamhet som inte är att anse som grovt brott enligt 19 kap. 10 § andra stycket samt brott mot 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. som inte är att anse som grovt. Det i promemorian föreslagna uppsåtsrekvisitet beträffande gärningar mot offentliga organ eller journalister omfattar inte sådana gärningar som utförs i syfte att hämnas en åtgärd. Remissinstanserna: har inte haft några invändningar mot den föreslagna brottskatalogen. Hovrätten över och har uppgett att brottskatalogen inte bör uppta olovlig kårverksamhet men har i övrigt inte haft några invändningar mot brottskatalogen.