prop · GT03178 · 2006-03-21 00:00:00 — Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig särskilt i denna del har , Kriminalvården och uppgett sig dela promemorians bedömning. Den öppna polisens behov av hemlig rumsavlyssning har ifrågasatts av och för Mänskliga Rättigheter har ansett att det i promemorian inte har redovisats tillräckligt underlag för att påstå att det finns ett påtagligt behov av hemlig rumsavlyssning inom den öppna polisens verksamhetsområde. Justitiekanslern har efterlyst ytterligare underlag även i denna del. Enligt den öppna polisen är behovet av hemlig rumsavlyssning störst när det gäller att utreda den grova och organiserade brottsligheten. Denna brottslighet innefattar inte sällan vad som brukar benämnas systemhotande verksamhet, t.ex. brott som riktar sig mot vittnen och målsägande i syfte att förmå dessa att inte medverka i brottsutredningar och rättegångar mot den organiserade brottsligheten. Uttrycket organiserad brottslighet används ofta i den allmänna debatten. Någon allmänt vedertagen definition av vad som avses med organiserad brottslighet synes dock inte föreligga. I en skrivelse från regeringen till om åtgärder mot organiserad och gränsöverskridande brottslighet (skr. 1996/97:171) avgränsas organiserad brottslighet från annan brottslighet genom att det sägs att med organiserad brottslighet avses en mera sofistikerad och systemhotande brottslighet. I skrivelsen anges exempel på mera typiskt organiserad brottslighet av gränsöverskridande karaktär som förekommer i . Det gäller bl.a. grov narkotikabrottslighet, penningtvätt, människosmuggling och handel med stulna fordon. Dit hör också den brottsliga verksamhet som bedrivs av mc-klubbar som etablerats i och som ingår i internationella nätverk. I skrivelsen framhålls att i sin mest avancerade form kan organiserad brottslighet vara så livskraftigt organiserad och hierarkiskt styrd att den kan ställa sig utanför och hota den legala, stabila och demokratiska ordningen. Enligt skrivelsen finns det knappast några organiserade kriminella grupper av det slaget i . Det sägs dock att de mc-klubbar som bedriver brottslig verksamhet och som etablerat sig i , uppfyller ett flertal kriterier på i reell mening organiserad brottslighet. /konstaterar i sitt betänkande Den centrala polisen (SOU 2000:25) att det i förekommer en kvalificerad och inte sällan organiserad brottslighet, ofta med internationella kopplingar. Det gäller bl.a. kvalificerad narkotikabrottslighet, ekobrottslighet och människosmuggling. I årliga rapporter om den organiserade brottsligheten i (RKP/KUT 2003:8, RKP/KUT 2003:5, RKP/KUT 2002:4, RKP/KUT 2001:13, RKP/KUT 2000:9, RKP/KUT 1999:15, RKP/KUT 1998:25 och RKP/KUT 1997:12) konstateras att det i förekommer organiserad brottslighet inom bl.a. brottsområdena narkotikabrott, smuggling av alkohol och tobak, ekonomisk brottslighet, tillgreppsbrott, våldsbrott, människosmuggling, handel med kvinnor samt olaglig vapenhantering. presenterade en rapport om systemhotande brottslighet (RKP/KUT 2004:9). Till den systemhotande verksamhet som rapporten beskriver hör bl.a. pårtyckningar i form av våld och hot mot dels myndighetspersoner inom den s.k. rättskedjan, dels vittnen och målsägande. I rapporten görs en genomgång av vilka brott som vissa slumpmässigt valda personer inom den organiserade brottsligheten har lagförts för . Bland de brott som har förövats av de utvalda personerna kan nämnas mord, dråp, människorov eller stämpling till dessa brott, misshandel, olaga tvång, olaga hot, olaga frihetsberövande och utpressning, hot eller våld mot tjänsteman och vapenbrott samt övergrepp i rättssak och mened. I propositionen 2000/01:32 Säkerhetskontroll i domstol anges att enligt information från Säkerhetspolisen och Riksåklagaren har hot från kriminella grupper mot representanter för rättsväsendet aktualiserats allt oftare . tycks dessa grupper främst ha intresserat sig för vittnen och målsägande. finns även ett intresse att skrämma och hota poliser, åklagare och andra personer som är involverade i rättsprocessen. I propositionen framhålls att av den inhämtade informationen framgår att dessa hot i många fall har kommit från kriminella mc-gäng och personer i mc-miljön och att vissa av dessa kriminella personer även har anslutning till den extrema högern. Skälen för regeringens bedömning Vi kan konstatera att polisen har att bekämpa mycket allvarliga brott och inte sällan organiserad brottslighet, ibland med internationella kopplingar. Det gäller t.ex. grova narkotikabrott och människosmuggling. Den grova och organiserade brottsligheten har enligt den öppna polisen blivit allt svårare att utreda. Förklaringen till detta står enligt polisen att finna dels i en ökad medvetenhet hos brottslingarna om polisens utredningsmetoder, dels i brottslighetens ökade rörlighet och rum. Planläggningen och genomförandet av grova brott sker och ofta på platser där man kan förvissa sig om att polisen inte har möjlighet att följa aktiviteterna. Enligt vår mening är detta en utveckling som måste tas på mycket stort allvar. Det är inte ovanligt att den organiserade brottsligheten även innefattar systemhotande verksamhet. Det förekommer brottslighet i form av allvarliga hot mot befattningshavare inom rättssystemet, mot politiker och mot personer verksamma inom massmedierna. I några fall har brottsligheten tagit form av våld mot person och i polisens kriminalunderrättelseverksamhet har framkommit uppgifter om allvarliga planer på att beröva vissa tjänstemän inom rättsvårdande myndigheter livet. Sådan brottslighet utgör inte bara ett hot mot de enskilda personer som den primärt är riktad mot. Den kan också hota vår legala, stabila och demokratiska samhällsordning. Det är av yttersta vikt att sådan systemhotande brottslighet inte ges möjlighet att öka i omfattning. En effektiv bekämpning av mycket allvarliga brott förutsätter att polisen har så verkningsfulla utredningsmetoder som möjligt. Den öppna polisen har uppgett att hemlig teleavlyssning alltjämt är ett effektivt tvångsmedel men att användningsområdet begränsas i takt med utbyggnaden av kontantkortsystem och bredbandsteknik. Enligt polisen återspeglas dessutom den tidigare nämnda medvetenheten om polisens möjligheter att följa de kriminellas verksamhet särskilt tydligt beträffande hemlig teleavlyssning. De misstänkta är enligt polisen medvetna om att de kan vara utsatta för hemlig teleavlyssning och förmedlar därför inte önskvärd information per telefon. I stället avtalas möten som polisen inte har någon möjlighet att avlyssna. Ett möte kan visserligen övervakas genom t.ex. hemlig kameraövervakning men detta tvångsmedel kan inte ge information om vad som sägs. Polisen har vidare uppgett att informatörsverksamhet är förenad med betydande svårigheter och risker och därför kan användas endast i undantagsfall. Den öppna polisen har lämnat flera exempel på konkreta brottsutredningar där man inte har lyckats fullt ut och där detta enligt polisen till stor del har berott på att man inte har haft möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning. Ett par av dessa exempel kan nämnas. pågick en maktkamp mellan mc-klubbarna och Bandidos. Det hela inleddes med att den dåvarande presidenten i Bandidos blev skjuten till döds. Till följd av detta skedde vedergällningsaktioner från båda hållen. Man sköt in i klubblokaler med pansarskott, man sprängde en klubblokal som låg i o.s.v. Under större delen av mc-kriget bedrev polisen spaning och hemlig teleavlyssning mot klubbarna och dess medlemmar. Flera husrannsakningar gjordes i klubblokalerna. Mycket stora polisiära resurser sattes in . Telefonavlyssningen gav inte mycket resultat. Polisen kunde vid husrannsakningarna se att man satt upp anslag vid telefonerna som angav att telefonerna kan vara avlyssnade. En sprängladdning placerades i anslutning till en polismans villa i . Endast lyckosamma omständigheter gjorde att bomben inte detonerade. En medlem i Hells jämte en krets runt honom misstänktes ligga bakom attentatet. begicks mängder av annan brottslighet. De misstänkta var mycket disciplinerade i sin telefontrafik, vilket innebar att de stängde av sina mobiltelefoner när de var i färd med sina brottsliga handlingar. De färdades alltid i egna eller stulna bilar. De stämde ofta möte med varandra ute på stan och satt då och resonerade i bilen. De misstänkta kunde lagföras för annan grov brottslighet. Mordförsöket mot polismannen kunde emellertid aldrig bevisas. Om polisen hade kunnat avlyssna de aktuella fordonen, hade sannolikt de misstänkta kunnat lagföras på ett mycket tidigare stadium, vilket också hade inneburit att en del av de brott de hann genomföra aldrig hade blivit av. Sammantaget ger det genomgångna materialet ett bestämt intryck av Prop. 2005/06:178 att befintliga tvångsmedel i en del fall inte är tillräckligt effektiva för att utreda mycket allvarliga brott inom den öppna polisens verksamhetsområde. Hemlig rumsavlyssning behövs i situationer där det överhuvudtaget inte finns någon möjlighet för polisen att på annat sätt få information om brott som har begåtts. Det kan exempelvis vara fråga om att avlyssna ett möte på ett hotellrum mellan två misstänkta eller en sammankomst i en sluten kriminell miljö. Vi gör således den bedömningen att den öppna polisen, när det gäller utredningar om vissa mycket allvarliga brott, har ett påtagligt behov av hemlig rumsavlyssning som en ny utredningsmetod. Det överensstämmer för övrigt med den bedömning som gjorts i t.ex. och , där hemlig rumsavlyssning förekommer . I följande avsnitt behandlas frågan om hur effektiv den behandlade tvångsmedelsanvändningen skulle kunna vara och vikten av ett högt integritetsskydd för medborgarna. 8Bör hemlig rumsavlyssning införas som ett nytt tvångsmedel? Regeringens förslag: Ett nytt straffprocessuellt tvångsmedel, hemlig rumsavlyssning, införs. Det innebär att en viss plats skall få avlyssnas i hemlighet med tekniskt hjälpmedel vid förundersökning om mycket allvarliga brott. Bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning tas in i en ny lag som skall gälla till och med . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock att den nya lagen skall gälla till utgången av . Remissinstanserna: Promemorians förslag att införa hemlig rums- avlyssning som ett nytt tvångsmedel har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av , , , Norr- , , , , , , Kriminalvården, Säkerhets- polisen, , , och i (LO). ombudsmän (), vid , , , och för Mänskliga Rättigheter har avstyrkt förslaget. Det stora flertalet remissinstanser har inte haft några invändningar mot promemorians förslag om en tidsbegränsad lagstiftning. Rikspolis- styrelsen har dock ansett att tidsramen som ges för lagen är för snäv. Skälen för regeringens förslag Som anförts under avsnitt 6.1 är varje medborgare enligt 2 kap. 6 § regeringsformen gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning. Regeringsformen medger dock att rättigheterna begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Detta måste då ske genom lag. Enligt artikel 8 i har den enskilde rätt till respekt för sitt privatliv. Ingrepp i denna rätt är dock tillåtet under förutsättning att det finns lagstöd för ingreppet och att det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose ett legitimt syfte, t.ex. statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. För att en inskränkning av det skydd som regeringsformen respektive erbjuder skall vara tillåten krävs dock, utöver ett godtagbart ändamål, att det finns ett påtagligt behov av att använda hemlig rumsavlyssning som ett straffprocessuellt tvångsmedel, att mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga och att tvångsåtgärderna står i rimlig proportion till vad som står att vinna med dem. Den effektivitet som kan uppnås måste alltså vägas mot den integritetskränkning som användandet av tvångsmedlet kan innebära. I det följande redovisas de bedömningar och avvägningar som görs utifrån de utgångspunkter som har angivits. Vi har i avsnitt 7 gjort bedömningen att det finns ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning inom såväl Säkerhetspolisens verksamhetsområde som delar av den öppna polisens verksamhetsområde. Det rör sig om fall där det inte finns någon möjlighet att skaffa motsvarande information på annat sätt. Det kan exempelvis vara fråga om att inhämta vad som sägs mellan två misstänkta i en lägenhet eller i en bil. Det är naturligtvis svårare att uttala sig om metodens effektivitet och om vilka resultat som kan förväntas vid en användning av hemlig rumsavlyssning. (PM nr 5 Polisens insatser mot narkotikan, 1983, s. 78) ville inte utesluta att man i vissa fall skulle dra nytta av hemliga mikrofoner, t.ex. vid möten på hotellrum eller på restauranger samt vid avlyssning av misstänktas bostäder och kontor eller andra arbetslokaler, men att dessa fall troligen var få, att de snabbt skulle bli färre när det blev känt att metoden användes samt att metoden är förenad med betydande praktiska svårigheter. Invändningar när det gäller tvångsmedlets förväntade effektivitet gjordes även av några av de remissinstanser som yttrade sig över förslag, däribland JO och . , vid , , , och för Mänskliga Rättigheter har ansett att det underlag som redovisats i promemorian inte är tillräckligt för att dra slutsatsen att hemlig rumsavlyssning kan antas bli ett effektivt tvångsmedel. Lagrådet har uttalat att någon närmare analys av effektiviteten av hemlig rumsavlyssning inte läggs fram i lagrådsremissen. För att få ett underlag för bedömningen av dels om det finns ett behov av hemlig rumsavlyssning i brottsutredande syfte, dels om åtgärden är effektiv, förde diskussioner med företrädare för brottsbekämpande myndigheter i ett antal länder, bl.a. och där hemlig rumsavlyssning har varit tillåten . Det framkom att myndigheterna i och anser att tvångsmedlet är mycket effektivt. Enligt dansk polis används hemlig rumsavlyssning i utredningar om allvarlig organiserad brottslighet, främst vid narkotikabrott och vid s.k. rockerkriminalitet, dvs. brottslighet som begås av medlemmar av kriminella mc-gäng. Man menar att det inte är möjligt att bekämpa den allvarliga organiserade brottsligheten om man inte kan ta del av den kommunikation som sker mellan de kriminella. I har man enligt uppgift i åtskilliga utredningar fått fram avgörande bevisning genom att använda hemlig rumsavlyssning. Den danska polisen har framhållit att de kriminella säkerligen är medvetna om att hemlig rumsavlyssning kan användas i det polisiära arbetet men att det i längden är mycket svårt att skydda sig mot tvångsmedlet. De kriminella är nämligen i stort behov av att kunna kommunicera med varandra och det är inte möjligt att avstå från det därför att de kan vara avlyssnade (SOU 1998:46 s. 169179 och 213 228). har uppgett att dansk rumsavlyssning var direkt avgörande för att få fram bevisning mot några personer som dömdes till långa straff för grova narkotikabrott i . Hemlig rumsavlyssning är tillåtet i de flesta andra länder inom EU, se bilaga 7. Tvångsmedlets effektivitet har studerats närmare av bl.a. det tyska (Max-Planck-Institut für Ausländisches und Internationales Strafrecht, Nr 24: , Rechtswirklichkeit und Effizienz der akustischen Wohnraumüberwachung [großer Lauschangriff] nach § 100c Abs. 3 StPO, 10/2004). Av denna studie framgår att tvångsmedel motsvarande hemlig rumsavlyssning har använts i totalt 155 operationer i . Institutet har närmare studerat de fall där tillstånd till hemlig rumsavlyssning sökts , sammanlagt 119 fall. Institutets undersökning visar att hemlig rumsavlyssning i de flesta av dessa fall användes i utredningar om mord eller dråp eller i utredningar om narkotikabrott. I av fallen användes tvångsmedlet som ett led i bekämpning av organiserad brottslighet. Användningen av hemlig rumsavlyssning gav i av fallen indicier, men inte bevis, i av fallen nya utredningsuppslag och i av fallen bevis. I en årlig berättelse till justitieombudsman redogör det finska inrikesministeriet för användningen av förtäckta metoder att skaffa information. Av berättelsen för (SM200501304/Ri2) framgår att teknisk avlyssning vilket motsvarar hemlig rumsavlyssning med undantag för avlyssning av bostäder ansågs ha haft avgörande eller stor betydelse för utredningen i av de fall där tillstånd hade När det gäller betydelsen av avlyssning av bostäder hade några säkra slutsatser inte kunnat dras för redovisningen. Det är enligt vår mening självklart att förutsättningarna för att få framgång med en hemlig rumsavlyssning kan skifta från fall till fall och att misstänkta kommer att söka efter något sätt att skydda sig mot tvångsmedlet. Man måste därför räkna med att tvångsmedlet i enskilda fall inte kommer att ge effekt. Men samma argument kan anföras mot hemlig teleavlyssning. Det tvångsmedlet, som har betydelse för förundersökningen i av fallen, anses vara ett värdefullt hjälpmedel i kampen mot den grova, organiserade, brottsligheten (skr. 2005/06:53). Erfarenheter från andra länder visar att också personer som ägnar sig åt grov organiserad brottslighet begår misstag, och att det är krävande att ständigt skydda sig mot hemlig rumsavlyssning. Som har anfört torde det vara betydligt svårare att skydda sig mot hemlig rumsavlyssning än mot t.ex. hemlig teleavlyssning. Det går att undvika att tala i telefon, men det är näst intill omöjligt att helt låta bli att tala t.ex. i samband med förberedelsen av ett grovt brott. Att vissa brottslingar kan antas ha förmågan att anpassa sig efter att polisen har möjlighet att använda sig av hemlig rumsavlyssning, är således inte något avgörande skäl mot tvångsmedlet. Vad som har inhämtats från bl.a. och tyder också på att hemlig rumsavlyssning i ett mycket stort antal fall har kunnat föra en brottsutredning framåt. Hemlig rumsavlyssning är otvivelaktigt ett mycket resurskrävande tvångsmedel som kräver omfattande förberedande spaningsinsatser. Men detta är enligt vår mening inte något som i sig innebär att man kan säga att hemlig rumsavlyssning är en ineffektiv arbetsmetod. De gånger hemlig rumsavlyssning kan verkställas på ett effektivt sätt får man tillgång till information som man inte hade kunnat skaffa fram på något annat sätt, eftersom hemlig rumsavlyssning ibland är den enda framkomliga vägen i en utredning. har nämnt ett ärende som avsåg smuggling av stora mängder heroin från till . av spaning och hemlig teleavlyssning framkom att huvudmännen avhandlade den mest intressanta informationen under frekventa möten på ett café i . Med hemlig rumsavlyssning hade polisen haft möjlighet att få del av denna information. Som det nu var fick förundersökningen läggas ned i brist på bevis. Det är knappast troligt att man om hemlig rumsavlyssning införs kommer att kunna visa upp någon väsentligt högre uppklaringsprocent beträffande brott i allmänhet, eftersom hemlig rumsavlyssning skulle komma att användas i ett mycket begränsat antal fall. Det hindrar emellertid inte att rumsavlyssningen i de fall den skulle komma att användas kan ge den avgörande bevisningen för ett mycket allvarligt brott som därmed kan upp. Bedömningen av den hemliga rumsavlyssningens effektivitet måste i denna del sättas i relation till arten av den brottslighet som skall utredas. Hemlig rumsavlyssning bör, enligt vår mening, ha betydelse för bekämpningen av grov organiserad kriminalitet. Även en begränsad ökning av antalet uppklarade brott på detta område anser vi vara av mycket stort värde för samhället och dess invånare. Mot bakgrund av det sagda, särskilt erfarenheterna av hemlig rumsavlyssning utomlands, anser vi att det har framkommit tillräckliga belägg för att hemlig rumsavlyssning är en effektiv arbetsmetod för att utreda brott. Med den utgångspunkten övergår vi till att närmare överväga frågor som rör hur behovet av hemlig rumsavlyssning som en polisiär utredningsmetod bör ställas i relation till intresset av att värna medborgarnas personliga integritet. har det i den allmänna debatten framförts att integritetsintressena i ökad utsträckning har fått stå tillbaka till förmån för intresset av att förebygga och utreda brott. Justitiekanslern har framfört liknande kritik och uppgett sig sakna en helhetssyn i lagstiftningsarbetet, en samlad analys av förhållandet mellan den totala verkan av tvångsmedel och annan övervakning och skyddet för den personliga integriteten. Justitiekanslern har i det sammanhanget påtalat att fått i uppdrag att analysera detta beträffande den nuvarande lagstiftningen (dir. 2004:51) och att det finns anledning att avvakta resultatet av kommitténs arbete innan ytterligare förändringar av stor betydelse genomförs. Flera andra remissinstanser, däribland Hovrätten för , , vid , och för Mänskliga Rättigheter har framfört samma uppfattning. Lagrådet har ansett att det finns fog för att en granskning av kommittén bör ske innan det slutligt tas ställning till om lagstiftning om hemlig rumsavlyssning bör komma till stånd och till hur lagreglerna i så fall bör utformas. Som framgår är frågor om personlig integritet av central betydelse i samband med överväganden om att införa ett nytt tvångsmedel. Det handlar således om att göra en avvägning mellan å ena sidan hur angeläget tvångsmedlet är för att utreda viss brottslighet och å andra sidan den olägenhet eller skada som ingreppet innebär för i första hand den enskilde, men också för samhället i stort. I svensk lagstiftning finns inte någon allmängiltig definition av begreppet personlig integritet. I olika sammanhang har man emellertid med utgångspunkt bl.a. i de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen försökt ringa in begreppet genom att skilja mellan den rumsliga integriteten (hemfriden), den materiella integriteten (egendomsskyddet), den kroppsliga integriteten (skydd för liv och hälsa mot ingrepp i eller mot kroppen) och den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för privatlivet och för personligheten inklusive den privata ekonomin, se bl.a. SOU 1984:54 s. 42). Ett annat sätt att bestämma begreppet personlig integritet är att ange vilka handlingar som kan anses kränka någons integritet. Med det betraktelsesättet kan kränkningarna delas in i tre huvudgrupper: intrång i en persons privata sfär i fysisk eller annan mening, insamlande av uppgifter om en persons privata förhållanden och offentliggörande eller annan användning av uppgifter om en persons privata förhållanden (se i SvJT 1971 s. 695). Även om det är svårt att på ett generellt plan definiera begreppet personlig integritet hindrar det inte att integritetsfrågorna alltid måste ges en särskild tyngd, framför allt när frågan om införande av nya hemliga tvångsmedel skall analyseras. Ett skäl till det är att användning av sådana tvångsmedel i högre grad än annars riskerar att drabba även tredje man. Den inhämtade informationen kan också komma att ha med annat att göra än det som rör brott. Omfattningen av de integritetskränkningar som kan bli följden av att hemlig rumsavlyssning får användas är svår att uppskatta. Varje tvångsmedelsanvändning medför ett ingrepp i den enskildes integritet och det kan naturligtvis diskuteras vilket tvångsmedel som innefattar de största riskerna för den personliga integriteten. Av nu förekommande tvångsmedel torde hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning vara de åtgärder som är mest kännbara från integritetssynpunkt. En jämförelse mellan hemlig rumsavlyssning och hemlig teleavlyssning ligger då närmast till hands, eftersom båda avser avlyssning. särskilda juristkommission menade i sin slutrapport angående åtgärder (Ds 1980:2 s. 32) att hemlig rumsavlyssning (buggning) är ett betydligt mer djupgående ingrepp i den personliga integriteten än telefonavlyssning.