prop · GT0399 · 2006-03-21 00:00:00 — Det bör erinras om att sekretess kommer att gälla för uppgifterna hos utredaren. Utredaren är antingen anställd av eller har fått uppdraget av socialnämnden i enlighet med 6 kap. 19 § . Av 1 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) följer att förbud att röja eller utnyttja en sekre- tessbelagd uppgift gäller för personer som på grund av anställning eller uppdrag hos en myndighet deltar eller har deltagit i myndighetens verk- samhet och därvid har fått kännedom om uppgifter (jfr prop. 1997/98:2 Del A s. 127 f., där det nämns kontaktpersoner inom och personer som har ställt sig till socialvårdens förfogande). Innan domstolen fattar ett interimistiskt beslut i frågor om vårdnad, boende eller umgänge kan den inhämta upplysningar från socialnämn- den, s.k. snabbupplysningar. Av kommitténs undersökningar framgår att innehållet i snabbupplysningarna varierar en hel del beroende på vilken kommun som handlägger ärendet. I vissa kommuner talar handläggarna med föräldrarna och ibland även med barnet innan de lämnar upplys- ningar. Men det vanligaste är att snabbupplysningarna enbart består av ett utdrag ur de sociala registren om det där finns uppgifter om föräld- rarna eller barnet. Som redan har nämnts utfärdade nya allmänna råd om socialnämndens handläggning av frågor om vårdnad, boende och umgänge. När det gäller snabbupplysningar ges rekommendationen att utredaren alltid bör höra föräldrarna. Regeringen föreslår i avsnitt 7 att det införs en bestämmelse i om att socialnämnden innan snabbupplysningar lämnas skall höra barnet om det är lämpligt. Även frågan om hörande av föräldrarna bör regleras i lag. Liksom när det gäller hörande av barnet bör det ges utrymme för att underlåta att höra föräldrarna, t.ex. om ett interimistisk beslut måste fattas snabbt och föräldrarna redan har hörts vid en muntlig förberedelse i domstolen. Kommittén konstaterar att nuvarande bestämmelser om behörig domstol kan medföra vissa problem när en av parterna och barnet har skyddade personuppgifter. Exempelvis kan käranden ha svårt att välja rätt domstol, och den part som har skyddade personuppgifter kan känna en oro för att uppgifterna skall avslöjas. Regeringen anser dock att det är lämpligast att ta ställning till hur problemen bör lösas i samband med beredningen av förslag om att det för dessa situationer skall införas en generell forumregel för de allmänna domstolarnas del som omfattar både tvistemål och domstolsärenden (SOU 2004:1). För mål och ärenden om vårdnad, boende eller umgänge innebär förslaget för det fall sekretess gäller för barnets eller någon av föräldrarnas adressupp- gifter att talan skall väckas vid den tingsrätt som regeringen bestäm- mer. Regeringen avser att senare återkomma i frågan. Regeringens förslag: En generell skyldighet införs för domstolen att, om det är lämpligt, verka för samförståndslösningar i indispositiva I mål om vårdnad, boende och umgänge innebär det att domstolen skall verka för att föräldrarna når en samförståndslösning som är förenlig med barnets bästa. Domstolen skall också kunna uppdra åt en medlare att försöka få föräldrarna att nå en samförstånds- lösning till barnets bästa. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna är i stort sett positiva till förslaget att domstolen skall verka för en samförståndslösning. organisationen för kvinnojourer och tjejjourer i (ROKS) pekar dock på att det finns risker med att domstolen verkar för en sam- förståndslösning i fall då våld eller hot förekommit i familjen. fande förslaget om medling är remissutfallet mer blandat. ombudsmannen, , , Juridiska fakul- tetsnämnden vid , Föreningen , Riks- förbundet i Samhället (), Rättigheter, , och Umgänges- rättsFöräldrarnas () tillstyrker förslaget. kommun, och avstyrker det. gående invändning är att kommitténs förslag innebär att medlings- institutet skulle slopas i verkställighetsprocessen. Skälen för regeringens förslag Domstolen bör verka för en samförståndslösning Som har redovisats i avsnitt 4 präglas lagstiftningen av en strävan efter samförståndslösningar i vårdnadsfrågor. på olika sätt utformats så att föräldrarna skall kunna nå enighet i frågor som rör barnen. En allmän utgångspunkt är alltså att samförstånds- lösningar kan antas vara bäst för barnet. Det är också vanligt att föräldrarna innan de går till domstol har försökt komma överens inom ramen för kommunala samarbetssamtal eller att sådana samtal initieras av domstolen sedan talan har väckts. Lyckas föräldrarna inte komma överens under samarbetssamtalen, försöker domstolen ofta få föräldrarna att nå en överenskommelse. Men till skillnad från vad som gäller i dispositiva tvistemål finns det ingen uttrycklig skyldighet för domstolen att försöka få parterna att komma överens i ett indispositivt tvistemål som t.ex. ett mål om vårdnad, boende eller umgänge. Förslag om att införa en sådan skyldighet har lagts fram tidigare, bl.a. av Rättegångsutredning (se SOU 2001:103). En majoritet av remissinstanserna godtog utredningens förslag. Regeringen övervägde i propositionen En modernare rättegång refor- mering av processen i allmän domstol (prop. 2004/05:131) att införa en generell skyldighet för domstolen att verka för samförståndslösningar i På grund av vårdnadskommitténs pågående arbete valde regeringen emellertid att avvakta med frågan. Det bedömdes lämpligt att frågor om den framtida utformningen av processen i familje- mål behandlades i ett sammanhang. Även vårdnadskommittén föreslår nu att domstolen som huvudregel skall ta upp frågan om en samförståndslösning. Regeringen anser att kommitténs förslag har goda skäl för sig. Det är värdefullt om föräldrarna kan nå en samförståndslösning. Normalt främjar det ju barnet att den konflikt som finns mellan föräld- rarna får en så hållbar lösning som möjligt. Om en samförståndslösning nås, är förutsättningarna för att den skall hålla betydligt större än i andra fall. Det kan också vara bäst för barnet om en fråga kan lösas i samförstånd så att han eller hon kan få lugn och ro i sin tillvaro, slippa att bli ett slagträ i konflikten och få en bra kontakt med båda föräldrarna. Men det är bara detta intresse, barnets bästa, som är av betydelse. Att föräldrarna själva också kan vara betjänta av att nå samförstånd är en annan sak. Regeringen föreslår alltså att domstolen skall vara skyldig att verka för en samförståndslösning mellan föräldrarna när det gäller vårdnad, boende och umgänge. En förutsättning bör dock, som sagt, vara att en samför- ståndslösning kan antas vara bäst för barnet. När det nu föreslås att det skall införas en skyldighet att verka för sam- förståndslösningar bör detta, i likhet med vad Rättegångsutred- ning föreslog, lämpligen gälla för samtliga indispositiva tvistemål. Det saknas anledning att generellt undanta vissa typer av sådana mål från skyldigheten att försöka få parterna att enas, låt vara att det med hänsyn till det enskilda målets beskaffenhet naturligtvis kan vara olämpligt att försöka få parterna att nå en lösning i samförstånd. Bestämmelsen bör därför också placeras i i stället för i . Domstolen bör kunna besluta om medling Enligt nuvarande regler finns det både i dispositiva tvistemål och i verk- ställighetsmål enligt möjligheter för domstolen att besluta att parterna skall inställa sig till ett möte inför en medlare (42 kap. 17 § respektive 21 kap. 2 § ). Denna möjlighet saknas dock i indispositiva tvistemål, t.ex. vårdnadsmål. Av de undersökningar som kommittén har genomfört framgår att den medlingsverksamhet som förekommit i verkställighetsmål har varit fram- gångsrik i den meningen att många föräldrar nått samförståndslösningar. En anledning till detta kan vara att en medlare i allmänhet kan gå betyd- ligt längre i sina försök än den domare som handlägger målet. Kom- mittén anser att det inte är tillfredställande att medlingsinsatser för att få föräldrar att komma överens i frågor som rör barnet görs först på verk- ställighetsstadiet. För barnet är det bäst om en överenskommelse mellan föräldrarna kan träffas i ett mycket tidigare skede. Kommitténs förslag går därför ut på att medlingsinstitutet skall flyttas från verkställighets- processen till vårdnadsmålet. Regeringen delar kommitténs bedömning att medling bör införas i vårdnadsmålet. Medling kan ibland vara det bästa sättet att nå en hållbar samförståndslösning som är till barnets bästa. I de fall det är lämpligt bör domstolen alltså kunna uppdra åt en medlare att försöka få föräldrarna att nå en samförståndslösning. Som framgår av avsnitt 12 anser regeringen att möjligheten att besluta om medling i verkställighetsprocessen likväl bör behållas. Remissinstansernas kritik mot kommitténs förslag om med- ling grundar sig också mycket just på att medlingen skulle försvinna i verkställighetsförfarandet. När en möjlighet att förordna medlare nu införs bör det inte innebära någon ändring när det gäller de kommunala samarbetssamtalen. Kom- munen är skyldig att erbjuda föräldrar samarbetssamtal i syfte att nå enighet i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge (5 kap. 3 § social- tjänstlagen), och domstol kan också ge socialnämnden i uppdrag att ordna sådana samtal (6 kap. 18 § ). Domstolens möjlighet att ge ett uppdrag till en medlare bör alltså vara ytterligare ett sätt för parterna att få en utomstående persons hjälp med att försöka finna en lösning på de tvistiga frågorna. En medlare bör utses framför allt i situa- tioner där samarbetssamtal har förekommit antingen före rättegången eller efter beslut av domstolen men föräldrarna trots detta inte lyckats nå en överenskommelse. Det är naturligt att domstolen lämnar medlaren anvisningar om hur uppdraget skall fullgöras och att medlaren bedriver medlingen på ett aktivt sätt och alltid låter barnets bästa vara i fokus. Hur medlarens arbete skall bedrivas är emellertid inte möjligt att närmare reglera i lag, utan detta bör medlaren, i samråd med domstolen, få bedöma från fall till fall. När det gäller frågan om hur medlarens uppdrag bör pågå kan en jämförelse göras med vad som gäller för medlare i verkställighets- processen. Länsrätten får inte bestämma tiden för ett medlingsuppdrag till längre än men får förlänga tiden om det finns förutsätt- ningar för att nå en frivillig fullgörelse (21 kap. 2 § andra stycket för- äldrabalken). Som kommittén föreslår är det motiverat att tidsfristen är lite längre när medling skall ske inom ramen för vårdnadsmålet. Tids- fristen bör bestämmas . Domstolen bör också kunna medge en kortare förlängning av tiden, t.ex. om en samförståndslösning bedöms vara nära förestående. I samband med att medlarens uppdrag sedan avslutas bör han eller hon lämna en redogörelse till domstolen för de åtgärder som har vidtagits. Det kan antas att de fall där medling kommer att ske normalt är ovan- ligt svåra och kräver att medlaren har stor erfarenhet eller annars är särskilt kvalificerad. Domstolen bör därför kunna besluta om ersättning till medlaren för hans eller hennes arbete. För att medling skall vara ett effektivt medel och fylla sitt syfte bör ersättningen utgå av all- männa medel och utan någon återbetalningsskyldighet för parterna. Detsamma bör gälla för eventuella kostnader som medlaren haft. Också detta bör regleras i . Beslut om att förordna medlare bör inte få överklagas särskilt. Det bör vara upp till domstolen att bedöma om det finns skäl att förordna en medlare i det enskilda fallet. Finner domstolen att medling är påkallad, måste sådan också kunna komma till stånd oberoende av vad parterna anser om detta. En annan sak är att förutsättningarna för medling ju kan vara svaga eller obefintliga om en part motsätter sig medling. Detta måste domstolen givetvis beakta vid bedömningen av om medling skall förekomma eller inte i ett enskilt fall. Regeringens förslag: I lagen tydliggörs att domstolen får fatta ett interimistiskt beslut bara när det behövs för barnets bästa. Regeringens bedömning: Bestämmelser om prövotid bör inte införas. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens när det gäller skyldigheten att fatta ett interimistiskt beslut. Kommittén föreslår också att domstolen skall kunna begränsa ett interimistiskt beslut så att det gäller under en bestämd prövotid. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat när det gäller skyldig- heten att fatta ett interimistiskt beslut. , kom- mun, Föreningen och tillstyrker förslaget. ombudsmän () avstyrker förslaget, liksom Barn- ombudsmannen, det för Familjers Rättigheter och i Samhället (). De flesta remissinstanserna är positiva till att införa en bestäm- melse om interimistiska prövotider. ombudsmän () är tveksamma till förslaget och anser att det behöver förtydligas i vilka situationer bestämmelsen om prövotid är avsedd att tillämpas. och avstyrker förslaget om prövotider. Skälen för regeringens förslag och bedömning Möjligheten att inte fatta ett interimistiskt beslut bör förtydligas Ett interimistiskt beslut gäller till dess att frågan har avgjorts genom en dom eller ett beslut som har vunnit laga kraft eller föräldrarna har träffat avtal om frågan och avtalet har godkänts av socialnämnden. Enligt 6 kap. 20 § får domstolen under handläggningen av ett mål interimistiskt besluta om vårdnad, boende eller umgänge. Innan dom- stolen meddelar ett interimistiskt beslut skall motparten få tillfälle att yttra sig i frågan, och domstolen kan också inhämta upplysningar från socialnämnden. Något ytterligare beslutsunderlag har domstolen oftast inte tillgång till. Domstolen har t.ex. inte möjlighet att hålla vittnes- förhör. Kommittén framhåller att det är en allmän uppfattning att det finns en risk för att det interimistiska beslutet får en styrande inverkan på det slutliga avgörandet. Detta beror framför allt på att domstolen är försiktig med att flytta ett barn från dess invanda miljö eller i övrigt förändra en fungerande ordning. är alltså domstolens beslutsunderlag med nödvändighet ofta begränsat. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt och förenligt med barnets bästa att fatta ett snabbt beslut, som ju kan komma att ha stor inverkan på målets slutliga avgörande trots att det är grundat på bristfällig utredning. Regeringen konstaterar att det naturligtvis är nödvändigt att domstolen redan interimistiskt beslutar i en vårdnadsfråga. Det kan t.ex. ha framkommit misstankar om våld eller andra övergrepp som inte kan lämnas utan avseende. Ett interimistiskt beslut kan då behövas för att barnet inte skall fara illa. Ett annat exempel kan vara att det finns risk för Prop. 2005/06:99 att barnet olovligen kommer att föras bort. Också i mera vardagliga situa- tioner kan det finnas fall där ett interimistiskt beslut behövs. Föräldrarna kan ha flyttat till skilda orter och man kan snabbt behöva lösa frågor om barnets boende och skolgång eller andra viktiga praktiska frågor. Men det finns också frågor som knappast kan anses så angelägna att få lösta genast att domstolen bör fatta ett interimistiskt beslut. Särskilt kan det gälla vid upplösning av en gemensam vårdnad. Av 6 kap. 20 § framgår att domstolen får besluta interi- mistiskt. Som påpekar finns det alltså ingen skyldighet för domstolen att fatta ett interimistiskt beslut. Det förekommer att dom- stolarna inte tar upp ett interimistiskt yrkande utan i stället avvaktar med att ta ställning till yrkandet utan att för den skull avslå det. Enligt rege- ringen finns det ändå goda skäl att göra en ändring i lagtexten i linje med kommitténs förslag. Principen bör vara att ett interimistiskt beslut får fattas bara om det behövs för barnets bästa. Kommittén bedömer att det finns behov av en uttrycklig bestämmelse som medger att interimistiska beslut avser en viss prövotid. Regeringen delar inte kommitténs uppfattning. Interimistiska beslut gäller tills vidare och kan ändras när som helst under målets handläggning. De kan alltså användas som en sorts prövoperiod, vilket också förekommer i praktiken. Att uttryckligen införa regler om prövotid medför inte nöd- vändigtvis någon förbättring utan riskerar i stället att leda till förlängda handläggningstider och mer utdragna processer. Regeringens bedömning: Det bör inte införas begränsningar i rätten till omprövning av ett tidigare vårdnadsavgörande. Inte heller bör systemet med prövningstillstånd nu utvidgas till att även omfatta avgöranden i mål om vårdnad, boende och umgänge. Kommitténs förslag och bedömning innebär att systemet med pröv- ningstillstånd utvidgas till att även omfatta tingsrättens avgöranden i mål om vårdnad, boende och umgänge. När det gäller frågan om omprövning gör kommittén samma bedömning som regeringen. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. De flesta remissinstan- serna är positiva till förslaget om prövningstillstånd. Hovrätten över och , , , , , , kom- mun, Föreningen , Föreningen , och Rädda bar- nen. Flera remissinstanser avstyrker emellertid förslaget. , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , vid , Juridiska fakul- tetsstyrelsen vid , , Riks- förbundet i Samhället (), för kvinnojourer och tjejjourer i (ROKS), och . De flesta remissinstanserna delar kommitténs bedömning när det gäller frågan om begränsningar i rätten till omprövning. Skälen för regeringens bedömning Begränsningar i rätten till omprövning? Kommittén har tagit upp frågan om det, för att minska risken för upp- repade processer, går att inskränka möjligheterna till omprövning av en vårdnadsfråga. Kommitténs slutsats är att det i praktiken är svårt att finna en ordning som på ett godtagbart sätt begränsar tillgången till ompröv- ning. Regeringen delar kommitténs bedömning att problemet med lång- variga processer från rättssäkerhetssynpunkt inte kan lösas på ett till- fredsställande sätt genom begränsningar i rätten till omprövning. Det måste alltid finnas en möjlighet till omprövning om det inträffar oförut- sedda händelser som har väsentlig betydelse, och även en bestämmelse om att omprövning får ske endast om det inträffat händelser av väsentlig betydelse skulle medföra svårigheter. I de allra flesta fall där talan väcks på nytt har förhållandena förändrats sedan målet senast avgjordes. Det kan vara en grannlaga bedömning att avgöra om dessa förändringar är väsentliga eller inte. Vidare kan påståenden om nya omständigheter behöva utredas närmare. Domstolen har små möjligheter att bedöma om ett nytt påstående om t.ex. misshandel är riktigt förrän saken har utretts. Det skulle vara förenat med stora svårigheter att i sådana fall, endast på grundval av en stämningsansökan, avgöra om det finns nya omstän- digheter och om dessa är väsentliga. Krav på prövningstillstånd bör inte införas Som ett led i strävan att reformera processen i allmän domstol och skapa en mer ändamålsenlig hovrättsprocess har beslutat att systemet med prövningstillstånd skall utvidgas till att omfatta tings- rättens avgöranden i flertalet slag tvistemål och i domstolsärenden som överklagas till hovrätt. Vidare har hovrättens tillståndsprövning förbätt- rats på flera olika sätt (se prop. 2004/05:131 och bet. 2004/05:JuU29). De nya bestämmelserna har ännu inte trätt i kraft. Mål om vårdnad, boende och umgänge omfattas emellertid inte av reformen. Kommittén föreslår nu att det införs krav på prövningstillstånd även i familjemål. Av de remissinstanser som är negativa till förslaget framhåller flera att det inte bör införas begränsningar i överklaganderätten. Ett system med prövningstillstånd innebär emellertid inte att parterna utestängs från möj- ligheten att överklaga. Inte heller innebär prövningstillstånd att hovrätten kan underlåta att pröva överklagandet. I stället innebär systemet att hovrätten gör en inledande prövning av riktigheten i tingsrättens avgörande. Om redan denna inledande prövning tydligt ger vid handen att tingsrättens avgörande är riktigt, finns det inget behov av en fullständig rättegång i hovrätten. Om den inledande prövningen där- emot ger anledning att ifrågasätta riktigheten av tingsrättens avgörande eller om det vid den prövningen inte går att bedöma riktigheten, skall Prop. 2005/06:99 prövningstillstånd meddelas och handläggningen fortsätta. då att pröva målet i hela dess vidd och, om det därvid bekräftas att tingsrättens avgörande är felaktigt, rätta avgörandet. Enligt regeringens uppfattning finns det flera tydliga fördelar med systemet med prövningstillstånd. En sådan är att rättskipningen får sin tyngdpunkt i första instans som fokus sätts på hovrättens kontrollerande funktion. En annan fördel är att det åstadkommer ett snabbare avgörande och en handläggning utan onödiga resursinsatser. Kommittén framhåller också att ett krav på prövningstillstånd i familje- mål skulle kunna vara ett sätt att komma till rätta med de problem som långvariga och upprepade processer innebär, inte minst för barnet. I denna proposition föreslås flera viktiga förändringar av reglerna om vårdnad, boende och umgänge. Det är angeläget att dessa förändringar kan ske som det inte är klart när den tidigare beslutade utvidgningen av systemet med pröv- ningstillstånd och övriga förändringar i hovrättens tillståndsprövning kan träda i kraft. Regeringen anser att det är lämpligt att de förändrade be- stämmelser som föreslås kan tillämpas innan närmare ställning tas till om även familjemålen bör omfattas av det utvidgade systemet med prövningstillstånd. Systemet med prövningstillstånd bör därför inte nu utvidgas till att även omfatta mål om vårdnad, boende och umgänge. Detsamma gäller för ärenden om verkställighet av sådana avgöranden. Regeringens bedömning: Vid handläggning av frågor om vårdnad, boende och umgänge är det viktigt med utbildning och kompetens- De positiva effekter som specialisering av domare kan medföra bör tas till vara, och det bör åvila varje domstol att inom ramen för nuvarande ordning överväga frågan om specialisering i syfte att ytterligare stärka och förbättra kompetensen beträffande frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Kommitténs förslag: Kommittén poängterar vikten av utbildning och kompetensutveckling för domare och föreslår en bestämmelse i lag om att domare som handlägger vårdnadsmål skall vara särskilt utsedda av Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till kom- Till de remissinstanser som inte är positiva till förslaget hör vid , som anser att frågan bör utredas vidare i syfte att öka domstolens sakkunskap genom medverkan av sakkunniga meddomare. Hovrätten över och avstyrker för- slaget såvitt avser hovrättsförfarandet. Skälen för regeringens bedömning: Som kommittén framhåller är det nödvändigt att domare som handlägger mål och ärenden om vårdnad, boende och umgänge har erforderlig kompetens och erfarenhet. samma gäller naturligtvis domare som handlägger verkställighetsären- Prop. 2005/06:99 den. Det krävs kunskaper om barn och barns behov. minst kunskap om barns utveckling och förmåga vid olika åldrar. Det är också viktigt att domaren har förmåga att sätta det enskilda barnet i fokus och kan analysera vilja följder olika beslutsalternativ kan få för barnet. Domaren skall alltid ha ett barnperspektiv vid handläggningen av ett familjemål. Som har framförts i och Domare- förbunds rapport (2003:3) kan det också behövas insikter om hur barn och familjer reagerar i kris och hur parterna bör bemötas under handläggningen av målet vid domstol. Frågan om kompetens och kunskap är emellertid mer omfattande än så. För att domstolen skall kunna göra en riktig bedömning är det avgörande att den har ett bra beslutsunderlag. Kommitténs undersökningar visar att vårdnadsutredningarnas kvalitet har förbättrats . För att ytterligare förbättra beslutsunderlaget föreslår regeringen nu att social- nämnden innan s.k. snabbupplysningar lämnas skall höra föräldrarna och barnet, om det är lämpligt, samt att den som genomför en vårdnads- utredning skall lämna en rekommendation till beslut (se avsnitt 7 och 10). Det är också viktigt att domstolen uppmärksammar den möjlighet som redan finns att höra barnpsykiatrisk expertis och att inhämta skrift- ligt utlåtande från sådan expertis.