prop · GT03126 · 2006-03-22 00:00:00 — I statliga företag, statlig fondförvaltning och i rollen som ägare av fastigheter och som arbetsgivare skall hänsyn tas till ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser i ett långsiktigt perspektiv. Regeringen avser att identifiera de statliga myndigheter vars verksamhet har relevans för arbetet med en hållbar utveckling. Regeringen kommer därefter att se över hur ett särskilt ansvar för arbetet för hållbar utveckling kan tydliggöras i regeringens styrdokument för Regeringen kommer att inom ramen för den statliga ägarpolitiken fortsätta främja de statliga företagens arbete med en hållbar utveckling bl.a. genom utbildningsinsatser, medverkan till ökat erfarenhetsutbyte och diskussion kring dessa frågor med bl.a. företagens ledning samt vidareutveckling av principer om uppföljning. Den svenska strategin för hållbar utveckling skall spridas till och diskuteras med näringslivet, kommuner, landsting och enskilda organisationer som kan använda den som underlag för sitt arbete med hållbarhetsstrategier anpassade till sina egna förutsättningar. Samordning och tvärsektoriell samverkan Tvärsektoriell samverkan och samordning av regeringens arbete med hållbar utveckling är av stor vikt. Sedan redovisningen av den förra strategin 2004 har regeringen presenterat ett tiotal strategier och policydokument med direkt koppling till hållbar utveckling inom en rad olika områden. Dessa hanterar frågor om hållbar utveckling i relation till landsbygdsutveckling, konsumentpolitik, innovation och förnyelse, utbildning, offentlig upphandling samt integration och global utveckling. Fler strategier med tydlig koppling till hållbar utveckling kommer och den kommande mandatperioden. Detta speglar regeringens mål om att hållbar utveckling skall beaktas inom alla politikområden. I statsförvaltningens arbete för en hållbar utveckling skall regeringens strategi för hållbar utveckling vara vägledande. inrättade regeringen en ny förvaltningspolitisk myndighet, Verket för förvaltningsutveckling (Verva). Huvuduppgiften för den nya myndigheten är att driva på utvecklingen för en sammanhållen statsförvaltning och att stödja gemensamt utvecklings- arbete och förnyelse i statsförvaltningen. Myndigheten kommer bl.a. att ges en central roll i att främja arbetet med kompetensförsörjningen i staten. Verva kan erbjuda statliga myndigheter stöd i att utveckla och tillhandahålla metoder och riktlinjer för en ändamålsenlig styrning och organisering av sin verksamhet vilket bl.a. gäller metoder för hantering av hållbar utveckling som horisontellt krav. För att hitta de för samhället bästa lösningarna som kan leda till en hållbar utveckling är det viktigt att verka för att insatser mellan olika nivåer i samhället t.ex. mellan kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter samordnas. Av samma anledning är det också viktigt att på den regionala nivån, liksom i andra delar av samhället, samordna insatser mellan sektorer och politikområden. Med en samordning kan arbetet med en hållbar utveckling bli mer effektivt och synergieffekter tas tillvara. Viktiga verktyg i det regionala arbetet är de regionala utvecklings- programmen. Arbetet med dessa kan fungera som en plattform där samordning kan initieras. gav regeringen 13 centrala myndigheter i uppdrag att redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. I arbetet deltog även fyra pilotregioner. Det avrapporterades med ett antal förslag på hur arbetet kan gå vidare för att samordna insatser på nationell nivå och mellan nationell och regional nivå. Enligt regeringens mening bör inriktningen mot en hållbar utveckling genomsyra länsstyrelsernas hela verksamhet. De bör också anlägga en helhetssyn och ökad tvärsektoriell samsyn i arbetet för en hållbar regional utveckling. Länsstyrelserna redovisade 2005 rapporten för hållbar regional utveckling där de bl.a. föreslår att länsstyrelserna får en tydligare roll i samordningen av statens insatser på regional nivå. Regeringen har i regleringsbrevet givit länsstyrelserna i uppdrag att stärka det sektorsövergripande arbetet och samordningen av de olika sakområdena för att uppnå effektiva lösningar och bidra till en hållbar utveckling i länen med vägledning av regeringens strategi för hållbar utveckling. regleringsbrevet också fått i uppdrag att verka för att det nationella perspektivet får genomslag i kommunernas fysiska planering och att planeringen samordnas så att den främjar en hållbar utveckling i länet. Länsstyrelserna har möjlighet att i samspel med bidra till att det lokala och regionala hållbarhetsarbetet utvecklas. Regeringen kommer att följa länsstyrelsernas uppdrag enligt regleringsbrevet och se över behovet att utveckla länsstyrelsernas samordnande roll i arbetet med en hållbar utveckling. De storstadspolitiska lokala utvecklingsavtalen kan fungera som en plattform på den lokala nivån. Ett nationellt program för hållbar konsumtion och produktion Konsumenter såväl som producenter behöver ett effektivt ramverk och en infrastruktur som möjliggör och underlättar ett hållbart beteende och konsumtion och produktion av hållbara varor och tjänster. Det förutsätter bl.a. en samordnad samhällsplanering på central, regional och lokal nivå. Hållbar konsumtion och produktion är väsentligt för att nå en hållbar utveckling. Frågorna är sektorsövergripande och behandlas under flera olika sakområden. Det tydliggörs t.ex. i denna strategi där hållbara konsumtions- och produktionsmönster finns med i flera avsnitt, främst under avsnitt 4.4. Ett särskilt behov av samordning finns därmed för att hantera frågor kring hållbar konsumtion och produktion. I för hållbar utveckling, som revideras 2006, presenterar Europeiska kommissionen ett förslag om att utveckla en handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion till 2007. Kommissionen arbetar med att minska påverkan från produktion, produkter och konsumtionen av dessa och har presenterat två meddelanden om integrerad produktpolitik (IPP). Den integrerade produktpolitiken och arbetet för hållbara konsumtions- och produktionsmönster har haft syftet att föra samman beslutsfattare inom EU och att engagera näringslivet i den stora utmaningen att minska miljöpåverkan från produkter. Svagheten är att arbetet fortfarande förs på en övergripande nivå och att det därför kan uppfattas som otydligt av olika aktörer. Styrkan är att det finns ett brett samförstånd om att det är nödvändigt med åtgärder och att ett livscykelperspektiv bör användas. De internationella åtagandena efter toppmötet i om att utveckla ett 10-årigt ramverk av program för hållbar konsumtion och produktion och EU:s tidigare arbete och föreslagna handlingsplan har motiverat regeringen att utveckla ett nationellt program för hållbar konsumtion och produktion. Den handlingsplan för hållbar konsumtion för hushållen Tänk om! En handlingsplan för hållbar konsumtion för hushållen (skr. 2005/06:107) som överlämnas till som denna skrivelse utgör en första del av det nationella programmet för hållbar konsumtion och produktion. Handlingsplanen ger en samlad bild av vad regeringen gör för att verka för utvecklandet av hållbara konsumtionsmönster samt pekar på inriktningen för det framtida arbetet. Nästa del utgörs av den handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion för näringsliv och offentlig sektor som planeras överlämnas till senare . Denna handlingsplan kommer att revideras och kompletteras efter det att rådet har behandlat kommissionens förslag till för hållbar konsumtion och produktion. Regeringens nationella strategi för hållbar utveckling skall vara vägledande i statsförvaltningens arbete för hållbar utveckling. 79.Verva skall enligt sin instruktion utveckla och tillhandahålla metoder och riktlinjer för en ändamålsenlig styrning och organisering av sin verksamhet vilket bl.a. gäller hur myndigheter bättre kan integrera hållbar utveckling som horisontellt krav. 80.Regeringen har i regleringsbrevet givit länsstyrelserna i uppdrag att stärka det sektorsövergripande arbetet och samordningen av de olika sakområdena för att uppnå effektiva lösningar och bidra till en hållbar utveckling i länen med vägledning av regeringens strategi för hållbar utveckling. 81.Regeringen kommer att utveckla ett nationellt program för hållbar konsumtion och produktion. Den första delen är handlingsplanen för hållbar konsumtion för hushållen Tänk om! En handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion (skr. 2005/06:107) som överlämnas till som denna skrivelse. En andra del är en kommande handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion för näringsliv och offentlig sektor. Målet med hållbarhetsbedömningar är bl.a. att kvalitetssäkra hållbarhetsaspekten i underlag och beslut i statsförvaltningen. För att förverkliga regeringens mål om att alla politiska beslut balanserat skall beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser i ett lång- siktigt perspektiv behöver statsförvaltningens existerande arbetsformer, verktyg och rutiner utvecklas. Effekter av föreslagna beslut och investeringar måste bedömas utifrån de tre dimensionerna. Regeringen avser utveckla en konsekvensanalysmodell som skapar möjligheter för väl underbyggda bedömningar av förslag till beslut som bidrar till information om vilka avvägningar som behöver göras i förhållande till konkurrerande mål, t.ex. förslag om nya regler. Konsekvensbedömningar görs i utredningar, av myndigheter och inför beslut i men på delvis olika sätt. Det görs t.ex. alltid en miljöbedömning i relation till miljömålen för propositioner och skrivelser till . Därutöver finns krav på och myndigheter att bedöma effekterna för små företag, en s.k. Simplexanalys. Jämställdhetsfrågorna skall också genomsyra samtliga underlag och beslut. Även barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som rör barn. I kommittéförordningen (1998:1474) för offentliga utredningar finns också krav på analys när förslagen påverkar kostnader eller intäkter för stat, kommun, landsting, företag eller andra enskilda eller övriga samhällsekonomiska konsekvenser. En bedömning skall också göras av huruvida förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning eller offentlig service i olika delar av landet. Bedömningen skall också avse små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Europeiska kommissionen arbetar med konsekvensanalyser för att förbättra kvaliteten och samordningen i utarbetandet av förslag till EU. Syftet är att ge beslutsfattaren en allsidig information om olika besluts alternativeffekter i de tre dimensionerna och därmed bästa möjliga underlag till beslut. Analyserna skall bidra till ett mer konsekvent genomförande av dels Lissabonprocessen, dels för hållbar utveckling. Hållbarhetsbedömningar har gradvis införts för alla viktiga initiativ från kommissionen. Riktlinjerna för konsekvensanalyser uppdaterades 2005 och skall utvärderas av kommissionen . I kommissionens förslag till reviderad hållbarhetsstrategi framhålls bl.a. att alla EU-institutioner bör säkerställa att balanserade bedömningar av ekonomiska, sociala och miljömässiga effekter görs inför större policybeslut. Medlemsländerna uppmanas också att i större omfattning använda konsekvensanalyser vid användning av allmänna medel och i framtagande av strategier, program och projekt. Som ett första steg i det svenska arbetet med hållbarhetsbedömningar behövs en analys av huruvida nuvarande generella krav i det befintliga systemet för konsekvensbedömningar kan summeras till en hållbarhetsbedömning, och om inte, vad som i stället behövs. Det är viktigt att jämföra metoder för konsekvensanalys som används i olika länder i världen, och EU specifikt, med de svenska erfarenheterna. antog riktlinjer för underlaget till den fördjupade utvärderingen av arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Riktlinjerna innehåller bland annat minimikrav för hur konsekvensanalyser i samband med åtgärdsförslag skall genomföras i syfte att förbättra arbetet med konsekvensanalyser och kostnads- effektivitetsanalyser. En vägledning för detta har tagits fram av tillsammans med . För att konsekvensanalyser skall kunna bli ett användbart redskap måste modeller för att bättre bedöma miljönyttan såväl som ekonomiska och sociala konsekvenser av olika åtgärder förbättras och utvecklas. Det är viktigt att såväl nytta som kostnader belyses på ett så korrekt sätt som möjligt. Effekter på små och medelstora företag kommer även i fortsättningen av vara viktiga att beakta när regelgivare överväger nya eller ändrade regler eller andra åtgärder. För övrigt kan nämnas att inom ramen för den nationella rapporteringen i Lissabonprocessen rekommenderas medlemsstaterna att göra konsekvensanalyser som omfattar de tre dimensionerna av hållbar utveckling. Med denna utveckling som bakgrund pågår därför ett arbete med ett förbättrat system för konsekvensanalyser och därmed ett mera sammanhållet arbete med regelkvalitet. Alla politiska beslut skall utformas på ett sätt som beaktar de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna i ett längre tidsperspektiv. Regeringen avser att utveckla en konsekvensanalysmodell för att tidigt i processen kvalitetssäkra hållbarhetsaspekten i de centrala dokument som regeringen fattar beslut om. Detta arbete syftar även till att stärka regelgivningsprocessen. 5.4.2Ekonomiska styrmedel och skattepolitik Ekonomiska styrmedel är ett av de viktigaste verktygen för en hållbar utveckling och är ett samlingsbegrepp för s.k. marknadsbaserade instrument som påverkar priset på varor och tjänster. Vanliga ekonomiska styrmedel är skatter, avgifter, utsläppsrätter, elcertifikat, pantsystem, bidrag och subventioner. Ett övergripande syfte med skatterna är att finansiera de offentliga åtagandena. Till dessa åtaganden hör bl.a. de offentliga välfärdssystemen i form av allmän pension och övriga sociala försäkringar som i sig innehåller olika omfördelande inslag. Skatterna bidrar därmed på ett indirekt sätt till en omfördelning av inkomster mellan medborgarna. Därutöver skall de direkt bidra till att åstadkomma en rättvis fördelning av inkomster och förmögenheter. I övrigt skall dock de fiskalt motiverade skatterna utformas så att de har en så lite styrande effekt som möjligt beskattningen skall i denna del bidra till samhällsekonomiskt effektiv användning av våra samlade resurser. I vissa situationer fångas dock inte förekomsten av exempelvis negativa miljöfaktorer upp i den normala prisbildningen. Detta är bakgrunden till att vi har ett antal miljömässigt motiverade skatter och avgifter. Uppgiften för dessa är att styra konsumtion och produktion mot mer hållbara alternativ just genom att de externa kostnaderna tas med i priset på en vara eller tjänst. Exempel på sådana kostnader är negativa effekter på miljö och människors hälsa av t.ex. transporter. Med miljömässiga kompletteringar kan alltså skattesystemet bidra till en än bättre användning av våra samlade resurser. använder troligtvis fler ekonomiska styrmedel på miljöområdet än något annat land. Intäkterna från de miljörelaterade skatterna uppgår till ca , varav är kopplade till energi och transporter. Ekonomiska styrmedel som koldioxid- och energibeskattning utgör hörnstenar i svensk klimatpolitik. I den ekonomiska vårpropositionen 2000 angav regeringen att det samlade utrymmet för grön skatteväxling var . Med grön skatteväxling avses att vissa statsfinansiella intäkter från höjda skatter på miljöbelastande verksamhet växlas mot sänkta skatter på andra områden, i första hand arbete. 2005/06:126 har en skatteväxling om beslutats. genomförda skatteväxlingen har i första hand inneburit att höjda energi- och koldioxidskatter för hushålls- och servicenäringen har växlats mot höjda grundavdrag i inkomstbeskattningen. Dessutom har bl.a. skatter på avfall, naturgrus och fordon höjts. Utöver skatter och avgifter som bidrar till att internalisera externa kostnader bidrar olika former av stöd till en hållbar utveckling. Klimatinvesteringsprogrammen (Klimp) stimulerar t.ex. kommuner, företag och andra lokala aktörer att göra långsiktiga investeringar som bidrar till en hållbar utveckling. Investeringsstöd utgör därför ett viktigt komplement till andra ekonomiska styrmedel. Dessutom har stöd för energieffektivisering, konvertering och förnybara energikällor spelat en viktig roll. De tidigare investerings- bidragen till förnybar el har ersatts av ett marknadsanpassat system för elcertifikat. Målet med elcertifikatsystemet är att öka den årliga elproduktionen från förnybar energi med jämfört med nivån 2002. I propositionen Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154) som beslutas som denna skrivelse föreslår regeringen bl.a. att elcertifikatsystemet skall förlängas till 2030 och att ny ambition sätts till jämfört med nivå. Det utsläppshandelssystem som initierades inom EU innefattar energiintensiv industri samt el- och värmeproduktion. Genom prisbildningen på utsläppsrätter etableras en betydande relativ marknadsfördel för förnybar energi och biobränslen. Syftet med systemet är att bidra till att EU skall kunna uppfylla sitt åtagande enligt Kyotoprotokollet (FN:s klimatprotokoll) på ett kostnadseffektivt sätt. Systemets internationella omfattning beräknas ge upphov till mycket betydande kostnadsreduktioner jämfört med isolerade nationella insatser. kommer kommissionen att lämna en rapport om handelssystemet som bl.a. väntas ta upp frågan om en utvidgning, såväl geografiskt som beträffande vilka sektorer och växthusgaser som skall ingå . och har fått i uppdrag att göra en heltäckande analys av dagens ekonomiska styrmedel inom miljöområdet. Uppdraget skall redovisas . Mot bakgrund av denna utvärdering skall sedan en utredning tillsättas som vid behov skall föreslå nya eller förändrade ekonomiska styrmedel som kan bidra till att så kostnadseffektivt som möjligt uppnå de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen. Behovet av att ställa om till ett ekologiskt hållbart samhälle gör bl.a. att de miljöanpassade inslagen i skattesystemet kan behöva ökas. Sedan skattereformen 1990/91 har en rad stora förändringar skett, både i samhället i stort och i skattepolitiken, som gör att det finns ett behov av att se över hela skattesystemet. En sådan översyn beräknas kunna påbörjas . 83.Klimatinvesteringsprogrammen har förstärkts med och förlängts till 2008 med 20072008. 84.Naturvårdsverket och har fått i uppdrag att göra en heltäckande analys av dagens ekonomiska styrmedel inom miljöområdet. Mot bakgrund av denna utvärdering skall sedan en utredning tillsättas som vid behov skall föreslå nya eller förändrade ekonomiska styrmedel. 85.Regeringen kommer att påbörja en översyn av skattesystemet bl.a. utifrån behovet att ställa om till ett socialt och ekologiskt hållbart samhälle. Den offentliga upphandlingen i , dvs. inköp som görs av stat, landsting och kommuner, omfattar ca . Motsvarande siffra inom EU sträcker sig . Offentlig upphandling kan genom sin stora volym vara ett mycket kraftfullt verktyg i omställningen mot ett hållbart samhälle t.ex. genom att driva på utvecklingen av mer socialt och miljöanpassade anpassade varor, tjänster och teknik. Innovationsstrategin, Innovativa en strategi för tillväxt genom förnyelse (Ds 2004:36) är en viktig plattform för regeringens utformning av en tillväxt- och sysselsättningsinriktad politik. Regeringens mål är att upphandlingarna görs mer innovationsstimulerande och därmed blir en pådrivare av forskning och teknisk utveckling samt stimulerar till innovationer i näringslivet. Det innebär bl.a. ett behov av att utforma upphandlingar och investeringar så att de i större utsträckning kan främja kreativ förnyelse och innovation som kraven på kostnadseffektivitet beaktas. En krävande offentlig upphandling kan medverka till dels ökad effektivitet inom sektorn, dels till nya varor och tjänster inom näringslivet på olika områden bl.a. miljöteknik. Regeringen avser att som ett led i detta arbete ta fram riktlinjer för i vilken utsträckning upphandlingarna bör ta hänsyn till andra intressen och målsättningar utöver kostnader och kvalitet i verksamheten. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48, 49) framför regeringen att miljöanpassad offentlig upphandling är ett mycket viktigt verktyg i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar utveckling. Europeiska kommissionen har uppmanat medlemsländerna att utarbeta treåriga nationella handlingsplaner för att stärka arbetet med miljöanpassning av den offentliga upphandlingen. skall innehålla mål och tillhörande åtgärder. har, på uppdrag av regeringen, tillsammans med andra berörda aktörer redovisat ett förslag till en sådan handlingsplan, En mer miljöanpassad upphandling (5520, ). Enligt ställs inte miljökrav i den utsträckning som är möjlig. innehåller sex av tio upphandlingar miljökrav men endast hälften av dessa innehåller miljökrav som får verkliga konsekvenser vid upphandlingen. En tredjedel av de statliga ramavtalen saknar miljökrav som får verkliga konsekvenser vid upphandlingen. Bristande kunskap om hur man ställer miljökrav är ett av de största hindren för miljöanpassad offentlig upphandling. Verktyget för miljömässigt hållbar upphandling (EKU-verktyget) används inte heller i den utsträckning som är möjlig. Styrningen av myndigheterna och uppföljningen kan förbättras. Enligt regeringens uppfattning bör den offentliga sektorn i ökad omfattning ställa miljökrav vid upphandling och det bör vara hög nivå på de miljökrav som ställs så att det är de miljömässigt bästa produkterna som upphandlas som kraven på kostnadseffektivitet beaktas. Regeringen anser därför att det är angeläget med en handlingsplan med mål och tillhörande åtgärder för att öka miljökraven vid offentlig upphandling. Regeringen avser att ta fram denna handlingsplan . I betänkandet Bilen, biffen och bostaden hållbara laster, smartare konsumtion (SOU 2005:51) föreslogs ökade resurser till i syfte att främja och påskynda en mera hållbar konsumtionsutveckling. Regeringen har förstärkt resurserna till med . Resurserna för verksamheten uppgår därmed till . Utredningen anger att ytterligare resurser behövs för att kunna möta de stora förväntningar som finns på verktyget för miljömässigt hållbar upphandling. Det finns möjlighet att ta sociala hänsyn vid offentlig upphandling. Som exempel på krav som kan ställas anges i EG:s nya upphandlingsdirektiv bl.a. anställning av personer som har särskilda svårigheter att komma in på arbetsmarknaden, t.ex. långtidsarbetslösa kvinnor och män och yngre samt att öka andelen anställda personer med funktionshinder eller nedsatt arbetsförmåga. Vidare kan det handla om att ställa krav på fysisk tillgänglighet för personer med funktionshinder vid upphandling av statliga byggprojekt. Det kan även röra sig om villkor för att främja yrkesutbildning på arbetsplatser samt program för skyddad anställning. Regeringen anser att det är viktigt att i ökad omfattning ställa sociala krav vid offentlig upphandling. Regeringen avser att bidra till denna utveckling bl.a. genom att utveckla stöd och verktyg för upphandlare. Ökade krav på miljöhänsyn och sociala hänsyn Under arbetet med översynen av EG:s upphandlingsdirektiv verkade för ökade möjligheter att ta sociala hänsyn och miljöhänsyn vid offentlig upphandling. De färdiga direktiven tydliggör möjligheterna att ställa sociala krav och miljökrav. En utredning har tillsatts för att införliva de nya EG-reglerna. I direktivet (dir. 2004:47) till anges att den svenska ståndpunkten beträffande sociala hänsyn och miljöhänsyn särskilt skall beaktas. Integrationen av sådana hänsyn skall återspeglas väl i de ändringar som utredningen föreslår. Utredningen lämnade ett delbetänkande, Nya upphandlingsregler (SOU 2005:22) och slutbetänkandet lämnas .