prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — Hänsyn bör tas till exceptionella händelser under period 19982001. För råvarurelaterade koldioxid- utsläpp bör därtill tilldelningen av utsläppsrätter baseras på prognoser på företags- och makronivå för produktionsökningen från perioden 2001 till perioden 20082012. Som en följd av att handelssystemet bör omfatta ytterligare vissa förbränningsanlägg- ningar inom industrin (jfr avsnitt 8) kan innebörden av begreppet råvaru- relaterade utsläpp komma att behöva utvidgas så att utsläpp från vissa förbränningsprocesser i industrin kan betraktas som råvarurelaterade. En ökning av utsläppen till 20082012 p.g.a. annan gemenskapsrättslig lag- stiftning bör även i fortsättningen kunna beaktas vid tilldelningen. Befintliga anläggningar som tagits i drift efter den fördelningsgrund- ande perioden bör som tidigare tilldelas utsläppsrätter enligt samma prin- ciper som nya deltagare. För sådana anläggningar inom el- och fjärr- värmesektorn bör dock tilldelningen begränsas i överensstämmelse med tilldelningen till befintliga anläggningar i samma sektor då den baseras på historiska utsläpp. Genom att utgå från i huvudsak samma principer och samma fördel- ningsgrundande år som tidigare underlättas arbetet för berörda företag och myndigheter vid ansökan om tilldelning av utsläppsrätter. Detta är en viktig fördel med tanke på den korta tid som står till buds för att utarbeta den kommande fördelningsplanen som skall lämnas till kommissionen . har på uppdrag av regeringen analyserat den svenska basindustrins konkurrenskraft (dnr N2005/10469/AU) och effekterna av utsläppshandeln på svensk industri i allmänhet (dnr N2005/10475/AU). I analys- erna konstateras bl.a. att de merkostnader som utsläppshandeln medför, direkt eller indirekt, leder till en försämrad konkurrenssituation för de branscher som berörs. Företagen i dessa branscher konkurrerar ofta på internationella marknader med företag som inte berörs av klimatpolitiska styrmedel eller restriktioner. För industrin som helhet är de indirekta kostnaderna till följd av ökade elpriser i nivå med de direkta kostnaderna för utsläppsrätter. Regeringen bedömer med hänsyn till det anförda att tilldelningen till Prop. 2005/06:184 befintliga anläggningar i el- och fjärrvärmesektorn även fortsättningsvis bör vara mer restriktiv än tilldelningen i övriga sektorer och verksam- heter. Utgångspunkten vid utformning av föreskrifter bör vara att tilldel- ningen till befintliga anläggningar inom el- och fjärrvärmesektorn skall vara minst lika restriktiv som under förra handelsperioden, och vid behov justeras nedåt med hänsyn till utrymmet för den sammanlagda tilldel- ningen av utsläppsrätter (jfr avsnitt 9.1). Regeringens bedömning: Nya deltagare bör tilldelas gratis utsläpps- rätter motsvarande sammanlagt högst koldioxid . Tilldelningen till nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn bör baseras på bränsleoberoende rikt- märken. För anläggningar inom övriga sektorer och verksamheter bör tilldelningen baseras på en jämförelse med bästa möjliga teknik. För nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn bör endast fossilbaserad produktion vara tilldelningsberättigad och nivån för tilldelningen i an- gränsande länder beaktas, eftersom reglerna kan påverka investerings- beslut vad avser t.ex. den geografiska lokaliseringen av nya investe- ringar och teknikval. Nya och utbyggda kondenskraftanläggningar och hetvattenpannor bör inte heller tilldelas gratis utsläppsrätter , utan bör hänvisas till marknaden. Statens energimyndighets bedömning överensstämmer i stort med regeringens. Myndigheten har dock bedömt att både fossilbränslebaserad och biobränslebaserad produktion av el och värme bör tilldelas gratis utsläppsrätter. Remissinstanserna: Fem remissinstanser har tillstyrkt bedömningen att riktmärken för tilldelning till nya deltagare i el- och fjärrvärmesektorn bör vara bränsleoberoende. Två remissinstanser har avstyrkt förslaget. har anfört att gratis tilldelning till nya deltagare har karaktären av en koldioxidsubvention. , Svensk Fjärrvärme, och har anfört att det viktigaste inför perioden 20082012 är att harmonisera tilldelningsprinciperna för nya deltagare inom EU. i och Kommuner och Landsting har anfört att det är viktigt att harmonisera riktmärket för elproduktion med andra nordeuropeiska länder. Enligt och bör samma tilldelningsprinciper gälla för nya och befintliga anläggningar. Skälen för regeringens bedömning: Tilldelningsprinciperna för nya deltagare kan ha betydelse för den geografiska lokaliseringen av nya investeringar men även för de teknikval som i ett större perspektiv påverkar möjligheterna att begränsa utsläppen av koldioxid. Med ny deltagare avses enligt handelsdirektivet en helt ny anläggning eller en ökning av produktionskapaciteten i en befintlig anläggning som fått tillstånd till utsläpp av koldioxid eller förnyat sitt tillstånd efter att den nationella fördelningsplanen för en handelsperiod anmälts till Euro- Ny deltagare är enligt direktivets definition även en befintlig anläggning som efter anmälan av fördelningsplanen fått nytt tillstånd på grund av en ändring av anläggningens art eller funktion. Inom EU pågår diskussioner om möjligheterna till harmonisering av tilldelningsprinciperna för nya deltagare. En harmonisering anses viktig eftersom reglerna kan ha en direkt effekt på enskilda företags investeringsbeslut. Samtliga medlemsstater, inklusive , har valt att för perioden 20052007 fördela utsläppsrätter gratis till nya deltagare. Enligt vad regeringen kan bedöma kommer detta att gälla flertalet medlemsstater även . Enligt regeringens bedömning bör därför utsläppsrätter fördelas gratis till nya deltagare . För perioden 20052007 beräknas utsläppsrätter motsvarande koldioxid fördelas till nya deltagare. Av dessa har utsläppsrätter motsvarande koldioxid avsatts i en ospecificerad reserv från vilken företagen kan ansöka om tilldelning. Resterande utsläppsrätter för nya deltagare har angetts i fördelnings- planen för perioden 20052007. Riktmärken används för tilldelning till nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn. Dessutom används en skalfaktor som innebär att anläggningarna får av tilldelningen enligt riktmärket. Endast fossilbaserad produktion av el och värme i kraftvärmeverk får gratis tilldelning som ny deltagare. För nya deltagare i övriga sektorer och verksamheter fördelas utsläppsrätter enligt jämförelse med bästa möjliga teknik. har i en rapport föreslagit att samma bränsle- oberoende riktmärken skall användas för såväl befintliga anläggningar som nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn (Bränsleoberoende riktmärken i energisektorn, dnr M2005/2375/E). Myndigheten har dock bedömt att nya deltagare inte bör behandlas lika restriktivt som befintliga anläggningar. Anledningen till detta är att det finns ett behov av att, inom ramen för de krav som följer av EU:s bördefördelning och handelsdirektivets kriterier, åstadkomma en ökad harmonisering av tilldelningsprinciperna med avseende på ny produk- tionskapacitet mellan de nordeuropeiska länder som utgör en gemensam elmarknad. Avsaknad av harmonisering innebär att skillnaderna i förut- sättningar att investera i ny produktionskapacitet mellan länderna kan öka. Erfarenheterna visar att tilldelningsnivåerna till enskilda elproduktionsanläggningar varierar kraftigt mellan medlemsstaterna. De nordiska energiministrarna drog vid sitt möte på slutsatsen att möjligheterna att frivilligt harmonisera tilldelningsprincip- erna mellan de nordiska länderna bör undersökas när det gäller tilldel- ningen till ny kraftproduktion. Möjligheten att harmonisera tilldelningen, särskilt med de grannländer som ingår i den nordiska elmarknaden, undersöks . Inom ramen för arbetet i det nordiska ministerrådet har ett projekt inletts i syfte att se över möjligheten att harmonisera tilldelningen till elproduktionsanläggningar i och eventuellt andra närliggande länder. Regeringen anser mot denna bakgrund att förhållandena i närliggande länder bör beaktas vid utformningen av reglerna om tilldelning till nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn. Tilldelningen till anläggningar inom el- och fjärrvärmesektorn bör även i fortsättningen baseras på rikt- har i sin rapport beräknat nya riktmär- ken för el respektive värme baserat på ett omfattande och representativt underlag för genomsnittliga utsläpp i befintliga anläggningar. Riktmärke- na är bränsleoberoende, dvs. el- och värmeproduktion från samtliga bränslen används vid beräkning av riktmärkena. Storleken på de beräknade riktmärkena uppgår till koldioxid el respektive koldioxid värme. Detta är cirka 30 högre än de riktmärken som tillämpas för nya deltagare under innevarande handelsperiod. Det beror framför allt på att utsläpps- och produktionsdata har legat till grund för beräkningen. Industripannor föreslås enligt myndigheten inte ingå i systemet eftersom dataunderlaget är ofullständigt. Regeringen bedömer i avsnitt 8 att andra förbränningsanläggningar i industrin än sådana som producerar el, ånga, hetvatten och varmvatten bör inkluderas i handelssystemet från perioden 20082012. Med anledning av den bedömningen bör förbrännings- anläggningar inom industrin inte omfattas av riktmärkessystemet. Det beror på att industri- eller förbränningsanläggningar som inkluderar andra förbränningsprocesser inte har jämförbara produkter, vilket gör att riktmärken för el och värme inte är användbara. Det faktum att de nya riktmärkena är högre än de riktmärken som används under innevarande period gör, tillsammans med regeringens bedömning att nedskalning inte bör tillämpas för nya deltagare i el- och fjärrvärme- sektorn, att tilldelningsnivåerna i närmar sig tilldelningsnivåerna i våra grannländer. Nya eller utbyggda värmeverk och kondenskraftverk tilldelas inga utsläppsrätter under innevarande handelsperiod. Samma princip bör gälla för perioden 20082012. Det är även angeläget att tilldelningsprinciperna för nya deltagare inom industrin är harmoniserade med de principer som används i övriga EU. Tilldelningen till nya deltagare inom industrin (inkluderat förbrännings- anläggningar i industrin) bör även baseras på en jämförelse med bästa möjliga teknik för ifrågavarande produktion eller process. Den reserv som skapas för tilldelning av utsläppsrätter bör i första hand användas för tilldelning till nya deltagare. Det har dock visat sig att det kan uppkomma oförutsedda behov av tilldelning som bäst löses genom tilldelning från en ospecificerad reserv. Ett exempel på det är när ett överklagande resulterar i en högre tilldelning. har 35 tilldel- ningsbeslut överklagats. Av dessa har ett tiotal omprövats av Naturvårds- verket, vilket lett till en något högre tilldelning. Flera överklaganden har avslagits men flera överklagade ärenden har ännu inte avgjorts slutligt. Enligt regeringens bedömning bör reserven för nya deltagare kunna användas för oförutsedda behov, exempelvis till följd av beslut i över- klagade ärenden. Regeringen bedömer att det bör finnas en ospecificerad reserv av utsläppsrätter motsvarande sammanlagt högst koldioxid till nya deltagare m.m. . Detta skall rymmas inom det totala antalet utsläppsrätter att fördela som avses i avsnitt 9.1. En sådan reserv är motiverad av att en ökad harmonisering med våra närmaste grannländer eftersträvas när det gäller tilldelningen inom energisektorn. För nya anläggningar inom energisektorn bör ingen nedskalning av tilldelningen ske. Uppdaterade riktmärken för el respek- Prop. 2005/06:184 tive värme bör användas. På samma sätt som under innevarande handels- period bör först-till-kvarn-principen gälla, dvs. när den ospecificerade reserven har uttömts hänvisas verksamhetsutövarna till marknaden för utsläppsrätter. Enligt den bedömning som regeringen gör i avsnitt 9.3 bör nya bio- bränsleeldade anläggningar inte få gratis tilldelning eftersom det poten- tiellt kan ha en negativ effekt på syftet med elcertifikatsystemet. Bio- bränsleeldade kraftvärmeanläggningar har en rimlig lönsam- het och en god konkurrenskraft gentemot andra produktionsslag utan att omfattas av ett riktmärkessystem. 9.5Mängden utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som får användas vid redovisningen av utsläppsrätter Regeringens bedömning: Antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får använda vid redovisningen av utsläppsrätter bör uppgå till högst av antalet fördelade utsläppsrätter . Begräns- ningen bör avse det antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare sammantaget får använ- da i stället för utsläppsrätter. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter är att varje verksamhetsutövare skall ges rätt att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i en utsträckning som är förenlig med den nationella begränsningen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har anfört att den i promemorian föreslagna nivån på är för restriktiv. Ett par instanser har ansett att den föreslagna nivån är rimlig. Flertalet instanser har ansett att tillgång till de projektbaserade mekanismerna ökar kostnadseffektiviteten i handelssystemet. Ett fåtal remissinstanser har ifrågasatt att tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna skall få användas inom handelssystemet och ansett att den föreslagna nivån är för generös. har anfört att möjligheten att nyttja de projektbaserade mekanismerna om möjligt bör vara obegränsad eftersom det skulle gagna både miljön och företagen. , Svensk Fjärrvärme och har anfört att möjlig- heterna att använda de projektbaserade mekanismerna inom handels- systemet bör vara så stora som möjligt eftersom detta är en kostnads- effektiv åtgärd att nå målet att reducera de globala koldioxidutsläppen. , och Svenska har framfört liknande synpunkter. , Skogsindustrierna, Plast- och Kemiföretagen, Förening- en för gruvor, mineral- och metallproducenter samt Skogen och Kemin, Gruvorna och Stålet har ifrågasatt om den föreslagna begränsningen är den mest ändamålsenliga då projektbaserade initiativ ger möjlighet till såväl kostnadseffektiva åtgärder för minskning av utsläpp som positiva effekter vad avser tekniköverföring, miljö samt framtida globala klimat- överenskommelser. () har anfört att taket bör bestämmas med utgångspunkt i vad som är en kostnadseffektiv bördefördelning mellan den handlande och den icke- handlande sektorn. har ansett att den indikerade nivån för kvantitativa begränsningar på utgör en rimlig nivå. har ifrågasatt metoden som använts för att beräkna den kvantitativa begränsningen. har anfört att inte bör tillgodoräkna sig krediter från mekanismen för ren utveckling. Enligt är det orimligt att tillämpa supplementa- ritet så att de svenska utsläppen ökar. och har anfört att inget land är tvunget att använda de projektbaserade mekanismerna för att uppfylla sina åtaganden. har anfört att uttrycket betydande del bör tolkas så att ansträngningarna att uppfylla åtagandet i Kyotoprotokollet till 70 pro- cent bör utgöras av inhemska åtgärder. , Svensk Fjärrvärme och har anfört att begränsningen av användningen av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna bör utformas så att den endast gäller på nationell nivå och inte för varje anläggning. har gjort en liknande bedömning, liksom , som har anfört att begränsningen bör relatera till verksamhetsutövarens behov och inte till antalet fördelade utsläppsrätter. Skälen för regeringens bedömning Enligt länkdirektivet skall i fördelningsplanen anges i vilken utsträckning tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna får användas när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Begränsningen skall stämma överens med villkoret om supplementaritet i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen, dvs. att användningen av flexibla mekanismer skall vara supplementär till inhemska åtgärder. Det innebär att inhemska åtgärder skall utgöra en betydande del av en parts ansträng- ningar att uppfylla sitt kvantitativa åtagande i Kyotoprotokollet. Ingen kvantifiering eller närmare precisering av villkoret om supplementaritet har gjorts inom ramen för Kyotoprotokollet eller länkdirektivet. Nivån för den kvantitativa begränsningen Verksamhetsutövare i handelssystemet bör få tillgång till kostnadseffek- tiva åtgärder för att minska utsläppen genom de projektbaserade meka- nismerna. Det är viktigt att det skapas drivkrafter för näringslivet att delta i de projektbaserade mekanismerna. Svenska företag bör efter hand ta ett större ansvar för tillämpning av de projektbaserade mekanismerna inom ramen för handelssystemet. Det finns också stora förväntningar på de projektbaserade mekanismerna hos utvecklingsländerna och . har ett ansvar att se till att en betydande del av ansträngningarna att uppfylla åtagandet i Kyotoprotokollet utgörs av inhemska åtgärder. Den kvantitativa begränsningen av användningen av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna (utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar) bör spegla en avvägning mellan dessa olika förpliktelser och möjligheter. Europeiska kommissionen har i sin kompletterande vägledning för fördelningsplanerna framhållit att det saknas preciseringar av villkoret om supplementaritet och att det vid klimatmötet i fattades viktiga beslut för att stimulera användningen av mekanismen för ren utveckling, till vilken handeln med utsläppsrätter kan bidra. Enligt regeringens bedömning är det rimligt att begränsa antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får använda vid redovisningen av utsläppsrätter till högst av antalet fördelade utsläppsrätter 2012. En begränsning på är förenlig med förpliktelsen om supplementaritet. Om den totala tilldelningen till den handlande sektorn bestäms enligt handelsdirektivets kriterier och med aktuell utsläpps- projektion som grund, betyder en begränsning på att utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar motsvarande omkring koldioxid får användas i den handlande sektorn. Olika källor pekar på att potentialen för certifierade utsläpps- minskningar från de projektbaserade mekanismerna globalt sett är . Efterfrågan på utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar från medlemsstaterna i EU-15 bedöms av den Europeiska miljöbyrån uppgå till omkring . Dessutom kan länder som och förväntas efterfråga ut- släppsminskningar på flera hundra miljoner ton från de projektbaserade mekanismerna för att uppfylla sina åtaganden i Kyotoprotokollet. Den samlade efterfrågan från enbart EU, och kan förväntas överstiga det uppskattade utbudet. Det är därför tvivelaktigt om det här angivna svenska utrymmet för att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar kommer att kunna utnyttjas till fullo. Denna bedömning är emellertid mycket osäker. I länkdirektivet anges att varje medlemsstat i fördelningsplanen för en handelsperiod skall ange upp till vilken procentandel av fördelningen till varje anläggning verksamhetsutövarna tillåts att använda utsläppsminsk- ningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet. Begränsningen kan anges på två olika sätt. Procentsatsen för den tillåtna användningen kan anges individuellt på anläggningsnivå eller kollektivt för samtliga anläggningar på nationell nivå. Europeiska kommissionen har i sin vägledning för fördelningspla- nerna för perioden 20082012, KOM(2005)703, anfört att medlems- staterna själva får bestämma hur begränsningen anges. Förpliktelsen om supplementaritet är relevant för medlemsstaten i sin helhet och inte för enskilda sektorer. Kommissionen rekommenderar medlemsstaterna att, för ökad flexibilitet, tillämpa den kvantitativa begränsningen på hela handelsperioden och kollektivt för anläggningarna. Fördelarna med att ange procentsatsen på anläggningsnivå är att varje verksamhetsutövare då i förväg har vetskap om hur stort utrymmet är för att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminsk- ningar . Nackdelen är att detta utrymme inte nödvändigtvis speglar behovet att använda sådana tillgodohavanden vid redovisningen av utsläppsrätter. Anläggningar som får en mindre restrik- tiv tilldelning av utsläppsrätter har kanske inte samma behov att använda Prop. 2005/06:184 utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som en anläggning som har fått en mer restriktiv tilldelning. Fördelen med att ange procentsatsen på nationell nivå är att alla an- läggningar kan få tillgång till utrymmet för att använda utsläppsminsk- ningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, oavsett hur stor tilldelningen har varit från början. För att undvika osäkerhet för företagen om i vilken utsträckning de kan använda sina tillgodohavanden krävs ett regelverk eller en mekanism som fördelar utrymmet på nationsnivå till de verksamhetsutövare som önskar använda den. Enligt regeringens bedömning bör den kvantitativa begränsningen avse det antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminsk- ningar som verksamhetsutövarna sammantaget får använda i stället för utsläppsrätter. En utgångspunkt vid utformningen av föreskrifter är dess- utom att varje verksamhetsutövare skall ges rätt att använda utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i en utsträck- ning som är förenlig med den nationella begränsningen. Ytterligare utredning behövs om hur reglerna bör utformas. 10Svenska prioriteringar för handelssystemets utveckling Regeringens bedömning: Det arbete som bedrivs inom ramen för EU är av central betydelse för den fortsatta utvecklingen av systemet för handel med utsläppsrätter i riktning mot ökad ekonomisk och klimat- mässig effektivitet. En övergripande utgångspunkt bör vara att syste- met utvecklas så att det skapar goda drivkrafter för att nå de utsläpps- minskningar som krävs på . Utgångspunkten för svenskt vidkommande bör vara att ha en positiv inställning till att utvidga handelssystemet till att omfatta fler sektorer, växthusgaser och länder med beaktande av de ekonomiska, stats- finansiella och miljömässiga konsekvenserna. En övergripande inställ- ning bör också vara att verka för en ökad harmonisering inom EU av handelssystemets omfattning, tilldelningsregler och systemen för övervakning, rapportering och verifiering i syfte att säkerställa handelssystemets legitimitet och minska risken för snedvridning av konkurrensen. bedömning: Regeringen bör verka för att transport- och aluminiumsektorerna inkluderas i handelssystemet genom regler som omfattar samtliga medlemsstater. Enligt utredningen bör även utsläpp av perfluorkarboner inom aluminiumproduktion omfattas av systemet. Utredningen har vidare anfört att inte bör ansöka om att ensidigt inkludera ytterligare växthusgaser i handelssystemet. Utred- ningen har föreslagit att regeringen verkar för att EU inför en obliga- torisk metod för fördelning av utsläppsrätter baserad på internationella riktmärken i för ändamålet passande sektorer med väldefinierade jämförbara produkter. Statens energimyndighets och bedömning: Myndigheterna föreslår att en långsiktig strategi för EU-arbetet tas fram. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt utredningens bedömning att transportsektorn bör inkluderas i systemet. Ett tiotal remissinstanser har anfört att de i princip är positiva till en sådan utveckling men att ytterligare utredning behövs. , , , , , (miljödom- stolen) och i har avstyrkt utredningens bedömning med hänvisning till att nationella styrmedel bör användas och att en utvidgning kan medföra negativa konsekvenser för energiintensiv industri. Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt utredningens bedömning att inte ensidigt bör ansöka om att inkludera ytterligare växthusgaser i handelssystemet.