prop · GT0369 · 2006-01-18 00:00:00 — Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte särskilt berört för- slaget. Skälen för regeringens förslag: I syfte att skydda forskning kan be- slut enligt den föreslagna lagen medföra inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som en verksamhet i närheten disponerar. Detta kan i sin tur medföra ekonomiska förluster för den fastighetsägare eller nyttjanderättshavare som utövar verksamhet på fastigheten. Frågan är om det i sådana fall bör betalas ut någon ersättning och hur denna ersättning i så fall bör beräknas. Ett motiv för att ersättning inte skall betalas ut är att den föreslagna lagen föreskriver att den som bedriver verksamhet som kan medföra störning av forskning, skall vidta rimliga försiktighetsmått för att mot- verka sådana störningar. Om förbud eller förelägganden ändå måste riktas mot den aktuella verksamheten för att skydda forskningen, har den som bedriver verksamheten i regel brustit i hänsyn mot omgivningen. Det förefaller då inte rimligt att fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skall kunna räkna med att få ersättning för de ekonomiska förluster som är förknippade med att undanröja de lagstridiga störning- arna. Situationen påminner till viss del om när en verksamhet stör omgiv- ningen genom att vara miljöfarlig. Enligt en allmän princip i nuvarande lagstiftning betalas inte ersättning ut när en myndighet förbjuder eller begränsar miljöfarlig verksamhet. En annan typ av störning på omgiv- ande verksamheter uppstår när en radiosändare stör andra radiosändare enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Inte heller i ett sådant fall utbetalas någon ersättning till den som tvingas inskränka sin elektroniska kommunikation. Mot att betala ut ersättning talar också, som någon remissinstans anfört, att ett krav på ersättning från forsknings- huvudmannen till de verksamheter som begränsas kan leda till att forsk- ningshuvudmannen avstår från att ansöka om ett annars välbehövligt skydd. går det inte att bortse från att situationer kan uppstå då stör- ningskänslig forskning kräver inskränkningar av verksamheter som normalt sett skulle betraktas som helt oskadliga med hänsyn till miljön och till människors hälsa. Situationen påminner därmed i viss mån om fallet då markanvändning inskränks i miljöns intresse enligt regler om områdesskydd i 7 kap. . I sådana sammanhang kan under vissa förutsättningar ersättning betalas ut om pågående markanvändning avsevärt försvåras på ett område som berörs av beslutet (31 kap. 4 § ). Ett annat skäl för att ersättning kan vara rimlig är att förbud eller före- lägganden till skydd för forskningen kan träffa även verksamheter som redan pågick när forskningsverksamheten inleds. I dessa fall har inte forskningens behov av skydd gått att ta hänsyn till i samband med att verksamheten etablerades. Enligt regeringens mening bör den föreslagna lagen innehålla en rätt till ersättning för fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt, vilka annars skulle kunna drabbas av större ekonomiska förluster på grund av inskränkningar i sin verksamhet. Ersättning bör endast betalas ut om pågående markanvändning avsevärt kommer att försvåras till följd av förbud eller förelägganden till skydd för forskningen. Ett argument för detta är att en allmän regel om hänsyn till forskningsverksamhet skall ingå i den föreslagna lagen och ersättning därmed inte bör betalas ut för mindre inskränkningar. Ersättningens storlek bör bestämmas efter lik- nande principer som gäller enligt vid rådighetsinskränk- ningar av detta slag. Den störande verksamheten bör därmed stå en viss självrisk (jfr 31 kap. 6 § ). Ersättningen bör motsvara skadan med avdrag för ett belopp som motsvarar vad den berättigade är skyldig att tåla utan ersättning. I övrigt bör bestämmelserna i expropriationslagen (1972:719) tillämpas i fråga om ersättningen. I linje med motsvarande bestämmelser i , bör dock den s.k. presumtionsregeln i 4 kap. 3 expropriationslagen gälla i fråga om värdeökning före det att talan väcktes vid domstol. Det är naturligt att en fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt som vill begära ersättning enligt de anförda reglerna skall kunna vända sig till domstol för att få sitt anspråk prövat. Utredningen har föreslagit att expropriationslagen skall tillämpas vid prövningen. Regeringen har ingen annan uppfattning. Detta innebär att det blir fastighetsdomstol som prövar frågan om ersättning. Om ersättning blir aktuell bör denna betalas av den som har nytta av inskränkningarna, dvs. den forskningshuvudman som ansökt om skydd. Denne får överväga om ersättningen är värd att betala för att få slut på störningarna. Några remissinstanser har hävdat att i de fall en verksamhet i närheten inskränks för att skydda forskning som tillgodoser enskilda företags kommersiella intressen, är detta endast acceptabelt med hänsyn till grundlagens äganderättsskydd om ersättningen till den drabbade fastig- hetsägaren inte reduceras med någon självrisk. Regeringen vill under- stryka att den föreslagna lagen inte ger utrymme för inskränkningar av angränsande verksamheter om den aktuella forskningen enbart gynnar en enskilds kommersiella intressen. Ett särskilt intresse ur allmän synpunkt måste alltid finnas. Som anförts ovan innebär också lagens allmänna regel om hänsyn till forskning att det är rimligt att ersättningen till fastig- hetsägare inte omfattar ersättning för sådana inskränkningar som fastig- hetsägaren ändå borde acceptera av hänsyn till forskningen. Det kan också noteras att expropriationslagen inte gör någon skillnad i ersättning beroende på om en expropriation är motiverad av kommersiella eller allmänna intressen. har i ett annat sammanhang begärt att regeringen skall utvärdera ersättningsreglerna vid expropriation (bet. 2003/04:BoU5, rskr. 2003/04:151). Regeringen har i samband med propositionen Ledningsrätt för elektroniska kommunikationsnät (prop. 2003/04:136) uttalat att den avser att låta göra en sådan utvärdering. Frågor som rör ersättning i sam- band med inskränkningar i rätten till fast egendom bör därför inte över- Prop. 2005/06:69 vägas i nu aktuellt sammanhang. 9 En avvägning mellan motstående intressen Regeringens förslag: Vid prövning av ansökan om skydd mot stör- ningar från utomstående eller från verksamheter i närheten, skall en avvägning göras mellan motstående intressen. Vid denna intresse- avvägning skall särskilt sådana faktorer beaktas som forskningens art, inriktning och behov av skydd, risken för störningar eller, vid prövning enligt 4 §, konstaterade störningar av verksamheten, möjligheten att på annat sätt motverka störningarna, det allmänna intresset av rörelsefrihet, och intresset av att näringsverksamhet och offentlig verksamhet kan utövas fritt. En inskränkning i rörelsefriheten får inte gå längre än vad som är nödvändigt för att tillgodose forskningens rimliga behov av skydd. En sådan intresseavvägning skall också göras vid bedömningen av om kraven på försiktighetsmått enligt den allmänna hänsynsregeln har iakttagits. Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regering- ens förslag. Remissinstanserna: Utfallet är delat. Några framhåller särskilt att avvägningsfrågorna är väl lösta i lagförslaget, medan andra är kritiska till utformningen av regeln om intresseavvägning. Länsrätten i menar att regeln om intresseavvägning är oprecis och predestinerad att skapa tolkningskonflikter. i efterlyser en bättre och mer distinkt formulering. i län vill se vidare utredning av intresseavvägningen och menar att förslaget kan innebära konflikter mellan lika samhällsviktiga verksamheter, där den ena får stå tillbaka enbart på grund av att den inte utgör forskningsverk- samhet. i och efterlyser kriterier för bedömningen av forskningsprojektens särskilda värde från allmän synpunkt. finner att intresse- avvägningsregeln är komplicerad och noterar att den till skillnad från inte innehåller målparagrafer eller andra bestämmelser som kan stödja tillämpningen. Ett par instanser har synpunkter på själva avvägningen. i menar att beslut om skydd för forskning som avser attraktiva områden endast bör få meddelas då alternativ lokalisering av forskningen inte går att finna. Lagen måste användas mycket restriktivt och beslut om skydd bör tillgripas endast när forskningen är av mycket stort allmänt intresse. framför däremot att det i verkligheten ofta är just lokaliseringen av forskningen som är det viktigaste kriteriet för att mätningarna skall bli meningsfulla. framhåller att användningen av radiosändare är ett stort allmänt intresse och att möjligheten till kommunikation måste väga tungt vid en intresseavvägning. Några instanser betonar vikten av olika former av sakunderlag. tekniska högskolan och betonar vikten av att läns- styrelserna kan inhämta oberoende sakunderlag. i län menar att den utredning som sökanden tar fram bör motsvara en miljökonsekvensbeskrivning. väcker också frågan om det inte i vissa fall bör uppställas krav på någon form av konsekvensutredning där bl.a. en vidare krets av berörda ges tillfälle till synpunkter. Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte särskilt berört för- slaget. Skälen för regeringens förslag Behovet av en bestämmelse om intresseavvägning De förbud och förelägganden till skydd för forskning som kan utfärdas som en följd av lagförslaget ökar den totala samhällsnyttan genom att möjliggöra vetenskapligt grundad kunskapsuppbyggnad även inom områden där störningskänsligheten annars skulle ha hämmat forskningen. medför åtgärderna till skydd för forskningen inskränkningar i det allmänna intresset av rörelsefrihet eller i det fria utövandet av när- ingsverksamhet eller offentlig verksamhet. För att den totala samhälls- nyttan verkligen skall öka som följd av förbud eller andra bestämmelser till skydd för forskning, måste värdet av att skydda forskningen väga tyngre än de intresseförluster som uppstår för allmänheten eller för andra verksamheter. Beslut om skydd för forskning bör därför inte kunna med- delas utan att en fullgod avvägning mellan dessa olika intressen genom- förts och värdet av att skydda forskningen därvid befunnits väga tyngst. Lagen bör innehålla en bestämmelse som säkerställer att en intresse- avvägning alltid föregår ett beslut om forskningsskydd. En sådan intresseavvägning måste också ske vid bedömning av om kraven på försiktighetsmått enligt den allmänna hänsynsregeln i 2 § har iakttagits. Utformningen av en bestämmelse om intresseavvägning Utredningen om forskningsskydd har föreslagit en allmänt formulerad bestämmelse som i huvudsak begränsar sig till att ange de faktorer som alltid skall beaktas vid intresseavvägningen. Utredningen har däremot varit sparsam med bestämmelser som anger riktlinjer för vilken vikt dessa faktorer skall ges i förhållande till varandra. Den generella riktlinje som ges för tillämpningen är att den grundlagsfästa rörelsefriheten bara får inskränkas så långt som behövs för att tillgodose forskningens rimliga behov av skydd. Några remissinstanser har ansett att den av utredningen föreslagna regeln om intresseavvägning är för vag och för lite stödjande vid tillämp- ningen. påtalar utifrån sin erfarenhet av de problem som kan uppstå vid den konkreta tillämpningen av allmänt formulerade bestämmelser om intresseavvägningar. Några instanser har också synpunkter på viktningen mellan de olika faktorer som skall beak- tas. Enligt regeringens mening är det i och för sig en given utgångspunkt att en reglering som skall styra en avvägning mellan väsentliga samhälls- intressen är så tydlig och preciserad som möjligt. Detta främjar en enhetlig rättstillämpning och rättssäkerheten ökar. måste naturligtvis graden av precisering avvägas så att den är ändamålsenlig i förhållande till de verksamheter och de situationer som kommer att råda vid tillämpningen. Även mycket preciserade bestämmelser kan ge upp- hov till problem när de möter situationer som inte kunnat förutses av lagstiftaren. I det nu aktuella fallet är det tydligt att den forskning som kan komma i fråga för skydd kan vara av mycket skiftande karaktär och ha varierande skyddsbehov. Likaså kan de intressen som berörs av sådan forskning vara olikartade och ha varierande styrka. Det ligger därmed i sakens natur att en bestämmelse om intresseavvägning inte kan ges en alltför precis utformning. Det går t.ex. inte att precisera vilka åtgärder till skydd för forskning som är motiverade i enskilda fall. Däremot är det som utredningen föreslagit angeläget att i lagen ange vilka faktorer som särskilt skall beaktas före beslut, eftersom detta säkerställer att beslut om skydd för forskning inte kan fattas utan att väsentliga omständigheter vägts in. Sammantaget menar regeringen att intresseavvägningsregeln bör ges en generell utformning i enlighet med utredningens förslag för att kunna fylla sin funktion i de olikartade situationer som kan uppkomma vid till- lämpningen. Faktorer som särskilt bör beaktas vid intresseavvägningen Lagen bör ange de faktorer som särskilt skall beaktas vid prövning av ansökan om skydd för forskning. Regeringens förslag till bestämmelse omfattar de faktorer som lyfts fram av Utredningen om forskningsskydd, dvs. forskningsverksamhetens art och inriktning, forskningsverksamhetens behov av skydd, risken för störningar av verksamheten, möjligheten att på andra sätt motverka störningar, det allmänna intresset av rörelsefrihet, samt intresset av att näringsverksamhet och offentlig verksamhet kan utövas fritt. Remissbehandlingen har inte resulterat i några betydande invändningar mot dessa faktorer och de bör ligga till grund för utformningen av den föreslagna bestämmelsen. Närmare om bedömningen av de olika faktorerna Bestämmelsen om att forskningens art och inriktning särskilt skall beak- tas inför beslut om forskningsskydd innebär att måste pröva om aktuell forskning verkligen uppfyller kravet på att vara av särskilt värde från allmän synpunkt. Framför allt måste bilda sig en uppfattning om forskningens vetenskapliga kvalitet och samhälls- relevans. Några remissinstanser har lyft fram de svårigheter som kan vara för- knippade med att bedöma om forskningen verkligen har ett särskilt värde från allmän synpunkt och efterlyser kriterier för bedömningen. Andra instanser har påtalat det behov av sakkunnigt underlag som kan behövas för denna bedömning. menar å andra sidan att ett tillräckligt krav för prövning av skyddsbehovet bör vara att den aktuella forskningen utförs eller leds av en person med forskarutbildning eller motsvarande kompetens. Med beaktande av de olikartade förutsättningar som kan förekomma från fall till fall, finns det enligt regeringens bedömning inte skäl att i lagen uppställa mer preciserade kriterier för forskningens värde eller att i lagen infoga krav på obligatoriskt inhämtande av sakkunnigyttrande. Det faktum att skyddet för forskningen kan leda till inskränkningar av mot- stående intressen innebär att det inte är rimligt att tillämpa det i och för sig enkla kriteriet att forskningen skall ledas eller utföras av per- sonal med viss kompetens. Utredningens förslag utgör en lämplig medel- väg genom att det säkerställer att forskningens värde alltid bedöms vid intresseavvägningen, medan däremot formerna för bedömningen och kriterierna för denna överlåts åt . I praktiken måste det i första hand vila på forskningshuvudmannen att visa att forskningen uppfyller kravet på särskilt värde från allmän syn- punkt. Denne bör i sin ansökan om skydd kunna lämna uppgifter som ger en god grund för bedömningen av denna fråga. I många fall kommer också bedömningen att underlättas av att ansökningar om skydd kommer från väletablerade forskningsmiljöer vid universitet och högskolor. Läro- sätena kan förväntas ha en intern process för utarbetande av ansökan som innebär att forskningens kvalitet och angelägenhetsgrad prövas, t.ex. genom behandling i fakultetsnämnd och rektors godkännande av ansökan. I många fall kan också den aktuella forskningen ha kvalitets- granskats i samband med att man ansökt om medel från en extern forsk- ningsfinansiär. I de fall bedömer att den aktuella forskningens särskilda värde från allmän synpunkt inte är tillfredsställande belyst, bör yttrande inhämtas från någon sakkunnig instans som ett forskningsråd eller något annat organ med god erfarenhet av att bedöma forskning. Eftersom sådana sakkunnigyttranden lär behövas endast i vissa fall, är det inte nödvändigt att införa en särskild bestämmelse om att sakkunnigyttrande alltid skall finnas om just forskningens värde. Behovet av sakkunnig- yttranden kan i vissa fall tänkas vara större vad gäller t.ex. tekniska och ekonomiska aspekter av störningarnas effekter och möjliga åtgärder för att motverka dessa. På motsvarande sätt bör bedömningen av forskningens behov av skydd i hög utsträckning baseras på underlag från forskningshuvudmannen. Det bör således vila på denne att förse med ett underlag som klarlägger orsakerna till att ett rättsligt skydd mot störningarna är ange- läget. I de fall bedömningen av störningskänsligheten avser en befintlig verksamhet som redan är utsatt för störningar, blir givetvis erfaren- heterna av inträffade störningar och deras effekter en viktig indikator på störningskänsligheten. Om däremot forskningsverksamheten ännu inte inletts, blir bedömningen av störningskänsligheten sannolikt svårare och förknippad med större osäkerhet, vilket kan ge behov av oberoende bedömningar. Vid bedömningen av forskningens behov av skydd bör det självfallet beaktas att forskningshuvudmannen har ett ansvar för att själv vidta rim- liga åtgärder till skydd för störningar, ett ansvar som utgör en motsvarig- het till den hänsyn till forskningens behov som den allmänna hänsyns- regeln i lagförslaget ålägger omgivningen. Hur långt forskninghuvud- mannens ansvar skall sträcka sig i enskilda fall får bedömas med hänsyn till vilka kostnader och andra olägenheter som är förknippade med att nödvändiga åtgärder vidtas. En rimlig utgångspunkt är dock att det bör ställas högre krav på att forskningshuvudmannen vidtar egna åtgärder om forskningen har ett tydligt kommersiellt syfte vid sidan av sin samhälls- nytta. Även om forskningen kan anses ha ett särskilt värde från allmän syn- punkt och ett välgrundat behov av skydd, måste detta skyddsbehov vägas mot de allmänna och enskilda intressen som kan komma att inskränkas som en följd av skyddet för forskningen. Denna intresseavvägning förut- sätter att har tillräcklig kännedom om de till forskningen motstående intressen som kan beröras, t.ex. ett områdes värde för fri- luftslivet eller värdet av att en angränsande verksamhet kan bedrivas utan restriktioner. I de fall organiserade verksamheter är berörda bör det inte vara några problem för dessa att föra fram sina synpunkter till läns- styrelsen. Däremot kan det vara svårare för att få en god bild av allmänhetens intressen. Denna fråga återkommer regeringen till i avsnitt 11.3 och 11.4. Särskild betoning av den grundlagsfästa rörelsefriheten Som framgått ovan bör lagen ange vilka faktorer som särskilt skall beaktas vid intresseavvägningen, medan däremot själva avvägningen mellan dessa faktorer måste göras från fall till fall utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. I ett avseende bör dock ett undantag göras från denna generella utformning av bestämmelsen om intresseavvägning. Hänsynen till den allmänna rörelsefriheten bör betonas genom att det av lagtexten uttryck- ligen framgår att en inskränkning i rörelsefriheten inte får gå längre än vad som är nödvändigt för att tillgodose forskningens rimliga behov av skydd. Detta innebär inte att inskränkningar i den allmänna rörelsefriheten endast skall kunna förekomma undantagsvis, men inskärper vikten av att vid tillämpningen av lagen tar hänsyn till att en grundlags- fäst rättighet kan beröras. Den undanröjer också risken för att beslut till skydd för forskningen blir mer långtgående än vad som krävs för att till- godose rimliga skyddsbehov. Så skulle annars kunna bli fallet om de allmänna eller enskilda intressen som står emot forskningens önskemål framstår som ringa, t.ex. i fråga om ett oexploaterat markområde som inte är särskilt intressant för friluftslivet. 10 Ärendehantering och beslut Regeringens förslag: prövar ärenden enligt den före- slagna lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har några invändningar mot utredningens förslag att i det län där forskningen bedrivs skulle vara ansvarig prövningsmyndighet. i menar att länsstyrelserna har den kompetens och den lokalkännedom som krävs för att handlägga ärenden enligt lagen. i anser att den aktuella arbetsuppgiften ligger väl i linje med andra typer av förbudsbeslut som den handlägger. noterar att är prövnings- och tillsynsmyndighet för stora delar av och lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar. Med stöd i denna lagstiftning kan meddela inskränkningar i rörelsefrihet och annat i en avvägning mot andra samhällsintressen. Rådet finner det därför naturligt att ärenden enligt den föreslagna lagstift- ningen handläggs av efter yttrande från forskningsråd och andra relevanta organisationer. Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte särskilt berört för- slaget. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen förutsätter att det finns en eller flera myndigheter som kan ansvara för prövningen av ansökningar om skydd för forskning. Utredningen om forskningsskydd har föreslagit länsstyrelserna som ansvariga prövningsmyndigheter. Regeringen gör ingen annan bedömning. Länsstyrelserna är prövnings- och tillsynsmyndigheter för stora delar av och lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. De har därmed erfarenhet av och kompetens för att tillämpa lagstiftning som innebär avvägningar mellan olika samhällsintressen och som kan leda till inskränkningar i allemansrätten. Till skillnad mot en central myndighet har länsstyrelserna också genom sin koppling till länen en kännedom om lokala förhållanden som blir värdefull vid bedömningen av t.ex. olika områdens värde för allmänheten och friluftslivet. Den enskilda kan inte förväntas ha tillräcklig expertis att bedöma alla tekniska eller vetenskapliga aspekter av ett komplicerat ärende om forskningsskydd. Emellertid får en länsstyrelse tillgång till nödvändig expertis genom det obligatoriska samrådsförfarandet (se avsnitt 11.4) och kan vid behov begära in särskilda expertutlåtanden. Någon enskild myndighet som skulle kunna besitta all den nödvändiga kompetensen finns inte, och inrättandet av en särskild myndighet för att hantera det fåtal ärenden som kan aktualiseras kan inte försvaras ur effektivitets- och kostnadssynpunkt. Mot denna bakgrund anser regeringen att bör pröva ärenden enligt den föreslagna lagen. Regeringens förslag innebär att uttryckligen anges som Prop. 2005/06:69 behörig myndighet i själva lagen. forskningsskydd enligt lagförslaget är beslut i enskilda fall, s.k. förvalt- ningsbeslut, ser regeringen inga hinder mot att lagen innehåller en sådan bestämmelse. Förbudet mot att direkt delegerar normgivnings- makt till en förvaltningsmyndighet under regeringen (8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen) berörs inte, eftersom det endast omfattar de fall då beslut innebär att generella föreskrifter (normer) beslutas. Regeringen avser att återkomma med bestämmelser som anger vilken länsstyrelse som är behörig att pröva en ansökan om forskningsskydd. En lämplig ordning är att den länsstyrelse inom vars geografiska område forskningen skall utföras som huvudregel är den myndighet som har i uppgift att pröva ansökan. Regeringens förslag: En ansökan om skydd för forskning kan göras av den statliga myndighet eller den juridiska person i vars verksamhet forskningen utförs (forskningshuvudman).