prop · GT03210 · 2006-05-24 00:00:00 — Det reformerade allmänna ålderspensionssystemet trädde i kraft med början den 1 januari 1999.1 För att stärka pensionssystemets motståndskraft i samband med den förväntade demografiska utvecklingen har en reform av det tidigare förmånsbestämda systemet, som omfattade ATP och folkpension, varit nödvändig.2 Det äldre pensionssystemet kommer att fasas ut och successivt ersättas av det nya avgiftsbestämda systemet.3 Genom att det nya och det äldre systemet verkar parallellt innefattar alltså pensionssystemet utbetalningar enligt både nya och gamla regler. I pensionssystemet finns garantipension, inkomstpension och premiepension enligt de nya reglerna.4 benämns den pension som intjänats enligt gamla regler tilläggspension (utbetalningar av tilläggspension väntas fortgå in ). Figur 3.1 Det allmänna ålderspensionssystemet Avgiften till den allmänna ålderspensionen är fast och uppgår till motsvarande av pensionsgrundande inkomster (jämte vissa tillkommande ersättningar och belopp). Den förmån som betalas ut från det avgiftsbestämda systemet beror dels på storleken av inbetalade avgifter , dels på den årliga uppräkningen av dessa belopp, som baseras på olika principer i inkomstpensionssystemet respektive premiepensionssystemet. 1Vissa delar av regelsystemet, bl.a. reglerna för uttag av pension trädde i kraft . 2ATP-systemet var förmånsbestämt på så sätt att ålderspensionen i princip definierades som av genomsnittlig lön under de 15 åren med de högsta årsinkomsterna. 3Individer födda tidigare än 1938 omfattas till fullo av det äldre systemet, medan individer födda får hela sin pension beräknad enligt de nya reglerna. För mellangenerationen, födda 19381953, beräknas pensionsförmånen, i varierande proportion beroende på födelseår, utifrån både det äldre och nya pensionssystemet. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och SfU14, rskr. 1997/98:315 och är i sin tur relaterade till individens inkomst, vilken tillsammans med den Skr. 2005/06:210 ekonomiska utvecklingen, särskilt inkomstutvecklingen, blir avgörande för storleken på den inkomstgrundade ålderspensionen, dvs. premiepension, inkomstpension och tilläggspension. Det innebär att det råder en överensstämmelse mellan inbetalning av pensionsavgifter och intjänad pensionsrätt och att dessa i sin helhet finansieras utanför statsbudgeten.5 Huvuddelen av pensionsavgiften, ett belopp motsvarande av pensionsunderlaget, ger rätt till inkomstpension, vilken, tillsammans med tilläggspensionen som samordnats med denna, kan betraktas som ett fördelningssystem eftersom utgående pensioner i allt väsentligt kommer att finansieras löpande av pensionsavgifter. Ur den enskildes perspektiv sker dock en bokföring av inbetalade avgifter på ett konto. Målet är att behållningen på detta konto skall växa över tiden med genomsnittsinkomsten i samhället. Resterande av pensionsunderlaget förs till systemet för premiepension där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål. För individer som inte uttryckt några andra önskemål förs motsvarande premiepensionsmedel till Sjunde AP-fondens Premiesparfond. Premie- pensionssystemet är fullständigt fonderat. Det finns inte några tillgångar utöver det fonderade kapitalet i detta system. Uppräkning av fonderade medel sker med fondernas avkastning. Garantipensionen är fristående från de övriga komponenterna genom att den utgör en del av samhällets grundskydd och därför är oberoende av inkomst. Reformen innebar att åtagandet för garantipension överfördes från pensionssystemet till statsbudgeten. Försäkringen för inkomstpension (inkomstpensionssystemet) är som framgått ett fördelningssystem eftersom det är dagens förvärvsaktiva som betalar dagens pensioner. Systemet kan därför beskrivas som ett kontrakt mellan generationer. Inkomstpensionssystemets tillgångar består av den s.k. avgiftstillgången och buffertfondernas förmögenhet. Avgiftstillgången kan under vissa förutsättningar beskrivas som nuvärdet av de framtida avgiftsinbetalningar som kan förväntas, givet de förhållanden som råder vid värderingstidpunkten. Närmare bestämt beräknas avgiftstillgången som den årliga avgiftsinbetalningen multiplicerat med systemets s.k. omsättningstid, som anger den genomsnittliga tidrymden från intjänandet av pensionsrätter till dess att de utbetalas. Denna omsättningstid är , varav avser intjänandetid och avser utbetalningstid. Med kännedom om omsättningstiden kan det årliga avgiftsflödet enkelt omvandlas till ett kapitalbelopp som benämns avgiftstillgången.6 5I budgetsammanhang används termen Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. 6Avgiftstillgång = pensionsavgifter x omsättningstid. Detta innebär att avgiftstillgången kan uppfattas som nuvärdet av alla framtida pensionsavgifter under förutsättning att inversen av omsättningstiden ( ) är en lämplig diskonteringsränta. Pensionsskulden beräknas utifrån de utbetalningar som förväntas till Skr. 2005/06:210 förvärvsaktiva och pensionärer, givet de förhållanden som råder vid värderingstidpunkten. Det fonderade kapitalet utgör en mindre del av pensionssystemets tillgångar och fungerar främst som ett buffertkapital. Med början omkring 2010 förväntas det fonderade kapitalet behöva tas i anspråk för att täcka ett varaktigt underskott av pensionsavgifter i förhållande till pensionsutbetalningar. För att tillgodose grundläggande krav på neutralitet mellan genera- tioner har det varit ett mål för reformarbetet att inkomstpensionen gällande pensionsrätter såväl som utgående pensioner skall räknas upp med genomsnittsinkomstens utveckling. En sådan uppräkning kan på hota systemets finansiella stabilitet, eftersom det kan medföra avvikelser mellan pensionssystemets löpande inkomster och utgifter. Om antalet förvärvsarbetande sjunker finns det en risk att systemets utgifter växer i snabbare takt än inkomsterna eftersom genomsnittsinkomsten, som påverkar pensionssystemets utgifter, i ett sådant fall växer snabbare än inkomstsumman (produkten av antal förvärvsarbetande och genomsnittsinkomsten) som påverkar pensionsavgifterna och därmed pensionssystemets inkomster. Trots denna komplikation har det varit möjligt att konstruera ett autonomt pensionssystem vid sidan av statsbudgeten. Förklaringen är att pensionssystemet numera är avgiftsbestämt, vilket innebär att det råder full symmetri mellan avgiftsinbetalningar och den pensionsrätt som tillgodoräknas den enskilde, samt att pensionsrätterna anpassas till den demografiska utvecklingen i samhället. Vid pensionstillfället räknas individens intjänade pensionsrätt om till en årlig pension med hjälp av ett fast delningstal, som tar hänsyn till medellivslängdens utveckling fram till dess. Efter pensionstillfället påverkas inte individens pension av en förändrad medellivslängd i samhället. Kvarvarande risker för varaktiga underskott i systemet elimineras av den automatiska balanseringen som beslutats av riksdagen.7 Den automatiska balanseringen, som säkerställer pensionssystemets finansiella stabilitet även under svåra demografiska påfrestningar, innebär i korthet att uppräkningen av pensionsrätter och pensioner reduceras i förhållande till genomsnittsinkomsten när systemets tillgångar understiger pensionsskulden.8 Den automatiska balanseringen aktiveras om det s.k. balanstalet kvoten mellan systemets tillgångar och skulder understiger ett, dvs. om tillgångarna understiger skulderna.9 Det har ännu inte beslutats vad som skall gälla om det uppstår betydande överskott, som skulle möjliggöra utdelning till de försäkrade. Regeringen tillsatte en utredning om översyn av möjligheterna att fastställa och fördela utdelningsbara överskott i den inkomstgrundade ålderspensionens fördelningssystem (dir. 2002:5). Utredningen, som tog namnet , lämnade slutbetänkandet Utbetalning av överskott i inkomstpensionssystemet 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210. 8När balanseringen aktiveras indexeras pensionsskulden först i en långsammare takt och därefter snabbare i förhållande till inkomstindex, till dess förlusterna återlagts och pensionsskulden återfått det värde den skulle ha haft om balanseringen aldrig aktiverats. 9 Balanstal = (avgiftstillgång + buffertfond)/pensionsskuld (SOU 2004:105). Utredningen föreslog att utdelning skall ske om Skr. 2005/06:210 systemets tillgångar överstiger skulderna med , dvs. balanstalet uppgår till minst 1,10. Betänkandet har remissbehandlats och ärendet bereds inom . FörstaFjärde och Sjätte utgör av systemets tillgångar. Fondkapitalet ökade med , eller , varav fondernas avkastning svarade för . Pensionsavgifterna översteg pensionsutbetalningarna, vilket efter avdrag för administrationskostnader bidrog till att fondernas behållning ökade med . Hela pensionssystemets resultat redovisas i pensionssystemets årsredovisning som upprättas av . Följande beskrivning är hämtat från Pensionssystemets årsredovisning 2005. Inkomstpensionssystemets tillgångar består av avgiftstillgången som är värdet av systemets anspråk på av alla framtida arbetsin- komster och pensionsgrundande transfereringar samt buffertfondernas kapital. Förändringen av avgiftstillgångens värde bestäms huvudsakligen av utvecklingen av antalet förvärvsarbetande, inkomsttillväxten per person och systemets omsättningstid. ökade avgiftstillgången med , eller . En ökning av avgiftsflödet tillförde avgiftstillgången , medan en minskning av omsättningstiden innebar att värdet minskades med . Det har skett en väsentlig minskning av den genomsnittliga intjänandetiden, vilket, trots en längre utbetalningstid, har resulterat i en totalt sett kortare omsättningstid. Sammantaget ökade systemets tillgångar med , eller . Ökningen av pensionsskulden var , eller , varav indexeringen svarade för , eller . Den genomsnittliga utbetalningstiden har ökat, vilket ökat skulden med . Resterande del av ökningen förklaras av att nyintjänade pensionsrätter, inklusive vissa justeringar, översteg årets pensionsutbetalningar. Årets resultat på innebär att systemets överskott har ökat till . I förhållande till pensionsskulden är överskottet . Systemets balanstal för , som avser ställningen , har således beräknats till 1,0044. Tabell 3.1 Inkomstpensionssystemets utveckling 20012005 (miljarder kr). Balanstal (kvot) Värdet på pensionsspararnas fondinnehav uppgick per till och värdeutvecklingen var drygt 30 procent.10 hade också av spararna haft en positiv värdeutveckling på sina premiepensionskonton sedan starten av premiepensionssystemet. Från att de första inbetalningarna till systemet ägde rum har den genomsnittliga årliga avkastningen i premiepensionssystemet varit mätt som internränta.11 Avgiftsuttaget från pensionsspararna till () uppgick till , vilket motsvarade av värdet på pensionsspararnas premiepensionskonton. har rabatter på fondbolagens avgifter motsvarande återförts till pensionsspararna. Pensionsspararnas aktivitet har ökat även , bl.a. har antalet genomförda fondbyten nästan fördubblats jämfört med föregående år till omkring 1,2 miljoner fondbyten.12 Tabell 3.2 Marknadsvärdet av fondplaceringarna i premiepensionssystemet per fondkategori (miljarder kr). Den ursprungliga AP-fonden inrättades i samband med pensionsreform och införandet av Allmän tilläggspension (ATP). Motivet bakom fondbildningen var ett samhällsekonomiskt intresse av att hålla uppe sparandet i ekonomin och upprätthålla goda förutsättningar för 10PPM beräknar den tidsviktade avkasningen, dvs. avkastningen per krona som sattes in i början på perioden. 11Resultatet inkluderar inte förvaltningen av PPM:s traditionella livförsäkring. 12Totalt genomförde 454 144 personer åtminstone ett fondbyte, vilket motsvarar cirka 8 procent av antalet pensionssparare i systemet. att finansiera pensionsutgifterna långsiktigt, samt att bygga upp en Skr. 2005/06:210 buffert för att jämna ut kortsiktiga avvikelser mellan avgiftsinkomster Den genomgripande reformen av ålderspensionssystemet, som beskrivits ovan, utgör bakgrunden till de förändringar av AP-fondernas regelverk som inleddes och som fullföljdes året därpå. Som en konsekvens av reformen har AP-fondernas roll som buffert och långsiktig finansiär av det reformerade pensionssystemet tydliggjorts.13 I samband med reformen namnändrades första, andra, fjärde, sjätte och sjunde fondstyrelserna till Första, Andra, Fjärde, Sjätte och Sjunde AP-fonderna. Den dåvarande tredje fondstyrelsen avvecklades, medan femte fondstyrelsen bytte namn till Tredje AP- fonden. Av den anledningen finns det inte någon femte AP-fond. De nybildade FörstaFjärde AP-fondernas placeringsbestämmelser började gälla . Pensionsreformen innebar en belastning på statsbudgeten genom åtagandet för garantipension som staten enligt nya regler åläggs att betala avgifter för pensionsgrundande ersättningar från social- och arbetslöshetsförsäkringarna samt för pensionsgrundande belopp i form av förtidspension, barnår, studier eller plikttjänst. Det har därför ansetts motiverat att kompensera statsbudgeten genom att överföra kapital från buffertfonderna till . har beslutat om överföring av från AP-fonderna till i tre steg.14 Enligt pensionsöverenskommelsen skulle överföringarnas slutliga storlek bestämmas vid en kontrollstation 2004. Eftersom frågan bordlades , har uppmanat regeringen att återkomma med en tidplan för frågans fortsatta hantering. Som framgår av budgetpropositionen har partierna bakom pensionsöverenskommelsen gjort bedömningen att det, under överblickbar framtid, saknas förutsättningar för att överföra medel från AP-fonderna till statsbudgeten. Regeringen har i detta sammanhang uttryckt avsikten att återkomma i ärendet i samband med att frågan om hanteringen av överskott i pensionssystemet föreläggs i proposition (se avsnitt 3.1.1). 3.3.2Buffertfondernas roll i inkomstpensionssystemet FörstaFjärde samt Sjunde AP-fonderna regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), medan regleras i lagen (2000:193) om . Som framgått av figur 3.1 fullgör FörstaFjärde AP-fonderna uppgiften som buffertfonder inom ramen för inkomstpension, övergångs- vis inklusive tilläggspension (det s.k. fördelningssystemet). Dessa fonder mottar pensionsavgifter och finansierar pensionsbetalningar månatligen. Sedan beslutat om den automatiska balanseringen av ålders- pensionssystemet definieras även som buffertfond 13AP-fondernas nya regelverk beslutades av (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181). 14Under 1999 och 2000 överfördes respektive år och 2001 överfördes inom fördelningssystemet genom att inkluderas bland pensionssystemets tillgångar.15 ingick däremot inte i pensionsöverens- kommelsen och har ett specialiserat uppdrag jämfört med andra buffert- fonder. Sjunde AP-fonden förvaltar en del av premiepensionskapitalet, dvs. det kapital som vid pensionering ligger till grund för utbetalning av premie- pension. Sjunde AP-fonden ingår därför i premiepensionssystemet. Genom att det reformerade pensionssystemet skall vara autonomt från statsbudgeten har buffertfondernas roll klarlagts ytterligare. På ett övergripande plan skall fondmedlen förvaltas så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. För FörstaFjärde AP- fondernas del innebär det att förvaltningen skall ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Fonderna skall inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen skall vara låg, vilket inte skall tolkas som ett riskminimeringsmål. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Det sägs också att risk och avkastning skall tolkas i termer av utgående pensioner.16 Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende, varför hänsyn skall tas i placeringsverksamheten till miljö och etik utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. Var och en av FörstaFjärde AP-fonderna skall med de medel fonden förvaltar svara för kostnaderna för sin verksamhet och för revision och utvärdering av fondförvaltningen. Det skall finnas en styrelse för var och en av FörstaFjärde AP-fonderna. skall bestå av nio ledamöter. Styrelsen ansvarar för fondens organisation och förvaltningen av fondens medel. Styrelsens ledamöter utses av regeringen och skall utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Regeringen utser också en ledamot till ordförande och en till vice ordförande. Styrelsen tar bl.a. beslut om strategi, utifrån det uppdrag och mål som definieras i lag och förarbeten. Styrelsens strategiska beslut innefattar val av normalportfölj, riktlinjer för placeringsverksamheten och val av förvaltningsstruktur för att genomföra strategin. Var och en av FörstaFjärde AP-fonderna skall utforma en strategisk placeringsinriktning efter en analys av pensionssystemets åtagande. En central punkt i den strategi som styrelsen beslutar om är valet av referensportfölj (eller normalportfölj). För att fastställa vilken referensportfölj som skall användas utnyttjas s.k. ALM-analyser (tillgångs/skuldanalys), där sambandet mellan fondens åtagande och olika tillgångsallokeringar studeras. En annan del av den strategi som styrelsen skall besluta om är vilka riktlinjer som skall gälla när strategin genomförs (implementeras). Enligt lag skall var och en av FörstaFjärde AP-fonderna fastställa en 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210. 1999/2000:46 s. 76 ff. placeringsverksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag, samt en riskhanteringsplan. Riskhanteringsplanen skall beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker skall hanteras. Det skall vidare finnas interna instruktioner för hantering av dessa risker. Riskhanteringsplanen och instruktionerna skall också enligt lag följas upp löpande av styrelsen. Styrelsen måste också besluta om en förvaltningsstruktur för genomförandet av strategin. I styrelsens uppdrag ingår att fastställa mål och mandat till den operativa ledningen när det gäller fördelningen av tillgångar mellan olika tillgångsslag och marknader, andelen tillgångar som skall förvaltas externt respektive internt samt i vilken utsträckning tillgångarna skall förvaltas aktivt respektive passivt. Själva implemen- teringen delegerar styrelsen i stor utsträckning till den operativa ledningen. Det yttersta ansvaret bär dock alltid styrelsen. Utifrån styrelsens riktlinjer beslutar den operativa ledningen närmare om hur genomförandet skall ske. En del av det arbetet utgörs av s.k. riskbudgetering, som syftar till att fastställa målsättning och mandat för den aktiva förvaltningen. Till skillnad från beslut om förvaltnings- struktur, som ofta är långsiktiga och strategiska, kräver risk- budgeteringen löpande revideringar. Beslut kring riskbudgeteringen blir därför i första hand ett verktyg för den operativa ledningen. Figur 3.2 Schematisk beskrivning av kompetensfördelningen inom AP-fonderna. Buffertfondernas tillgångar ingår i beräkningen av det s.k. balanstalet och har därmed direkt betydelse för den automatiska balanseringen och frågan om denna skall aktiveras eller inte. AP-fondernas tillgångar utgör , dvs. en mindre andel, av pensionssystemets samlade tillgångar. FörstaFjärde AP-fondernas uppdrag kan beskrivas som att, så långt fondernas inflytande sträcker sig, undvika att den automatiska balanseringen aktiveras, men inte i en snävt kortsiktig mening (prop. 1999/2000:46 s. 79). Ett alltför lågt kortsiktigt risktagande kan medföra att den långsiktiga avkastningen blir sämre och att sannolikheten därmed ökar för att balanseringsmekanismen skall aktiveras på . Detta missgynnar yngre generationer som möter en ökad risk för att deras pensioner skall påverkas negativt, medan äldre generationer gynnas av att balansering inte behöver ske. risktagande kan å andra sidan leda till en kortsiktigt negativ utveckling Skr. 2005/06:210 som drabbar äldre generationer oproportionerligt. avvägning mellan olika generationers intressen bör AP-fonderna sträva efter neutralitet. Fondernas roll som buffert motiverar också ett krav på nödvändig betalningsberedskap. Den centrala frågeställningen för AP-fondernas tillgångsförvaltning blir hur deras åtagande gentemot pensionssystemet kan preciseras, samt om de olika målen som ställts upp enligt ovan är förenliga med varandra. I de fall det finns en målkonflikt måste en avvägning ske. Eftersom belastningen på pensionssystemet till följd av demografiska faktorer kan förutses vara störst , måste analysen av åtagandesidan sträcka sig tiotals år in . Enligt det nu gällande uppdraget skall FörstaFjärde AP-fonderna förvalta diversifierade portföljer bestående av marknadsnoterade och omsättningsbara värdepapper samt aktier eller andra andelar som avses bli noterade vid en börs eller annan reglerad marknad (se tabell 3.3). av det marknadsvärderade kapitalet skall placeras i räntebärande instrument med låg kredit- och likviditetsrisk. Var och en av FörstaFjärde AP-fonderna får inneha noterade svenska aktier till ett belopp som uppgår till högst av det samlade börsvärdet. En fond får äga aktier i ett börsnoterat företag som motsvarar högst av röstetalet. Maximalt av det marknadsvärderade fondkapitalet får placeras i aktier eller andra andelar i onoterade riskkapitalbolag, i onoterade fordringsrätter eller i fonder som huvudsakligen placerar i onoterade instrument. Beträffande onoterade riskkapitalbolag gäller begränsningen maximalt av röstetalet. FörstaFjärde AP-fondernas aktieplaceringar i onoterade fastighetsbolag är undantagna från begränsningarna avseende marknadsvärde och röstetal. Dessa placeringar begränsas i stället av en generell princip om riskspridning. fick högst av FörstaFjärde AP-fondernas marknadsvärderade tillgångar vara utsatta för valutarisk. ökar den högsta tillåtna andelen till av marknadsvärdet. av fondkapitalet skall förvaltas externt. Tabell 3.3 FörstaFjärde AP-fondernas placeringsregler i sammandrag. Alla förekommande instrument på kapitalmarknaden. ringsrätter skall vara marknadsnoterade och omsättningsbara (fastig- hetsaktier undantagna). Högst av en fonds tillgångar får vara placerade i onoterade men Onoterade aktier får endast ägas indirekt via fond eller riskkapitalbolag (fastighetsaktier undantagna). av en fonds tillgångar skall vara placerade i räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk. Främst i syfte att effektivisera förvaltningen eller minska risker. med råvaror som underliggande tillgång. Bankinlåning och utlåning på dagslånemarknaden. Repor och värdepapperslån, främst i syfte att effektivi- Högst av tillgångarna får vara exponerade för valutarisk (under 2005 fick högst av tillgångarna vara exponerade för Kortfristig upplåning vid tillfälliga behov. Möjlighet till lån i Riksgälds- kontoret vid fondtömning. Högst av en fonds tillgångar får exponeras mot en enskild emittent eller grupp av emittenter med inbördes anknytning. Marknadsvärdet av varje fonds innehav av noterade aktier i svenska bolag får uppgå till högst av värdet av de svenska aktier som är noterade vid svensk börs eller auktoriserad marknadsplats. Högst i ett börsnoterat enskilt företag (egna fastighetsbolag Högst i onoterade företag (riskkapitalbolag). av kapitalet i varje fond skall skötas av utomstående förvaltare genom köp av fondandelar eller uppdrag om diskretionär inrättades en sjätte fondstyrelse med uppgift att placera fondkapitalet på den inhemska riskkapitalmarknaden med inriktning mot små och medelstora företag. I samband med reformen 2000 bytte sjätte fondstyrelsen namn till . Fonden motiveras på samma sätt som FörstaFjärde AP-fonderna av behovet att förvalta inkomstpensionens buffertkapital på ett effektivt sätt. ingick däremot inte i pensionsöverenskommelsen och har därför arbetat med oförändrade förutsättningar . reglerna avseende har överförts oförändrade till lagen (2000:193) om . Dessa regler innebär bl.a. obegränsade möjligheter att investera i onoterade företag och börsnoterade