prop · GT0378 · 2006-02-08 00:00:00 — Det betyder att sådana åtgärder måste ha ett starkt samband med den egna avloppshanteringen för att kunna ingå i avgiftsunderlaget. Läget kan dock komma att förändras i samband med genomförandet av EG:s direktiv om vattenkvaliteten. Bindande åtgärdsprogram för att nå miljömålen kommer säkerligen att öka pressen på huvudmännen minska miljöstörningar från va-verksamheten. För att insatserna skall anses kost- nadsmässigt nödvändiga kommer det fortfarande att krävas att sambandet mellan störningen och verksamheten inte är för svagt. Enligt EG:s vattendirektiv skall medlemsstaterna beakta principen om kostnadstäckning och principen om att förorenaren betalar. EG-rätten förutsätter alltså ett system med avgiftsuttag för kostnadstäckning av i princip all påverkan och användning av vattenresurserna. Inom ett sådant system kommer huvudmannen för en allmän va-anläggning att som verk- samhetsutövare få svara för den vattenanvändning som via anläggningen sker inom anläggningens verksamhetsområde och för den påverkan på vattenmiljön som anläggningen orsakar därutanför. De miljöavgifter och andra avgifter och eventuella miljöskatter som därigenom kan komma att påföras va-huvudmannen kommer självfallet att utgöra nödvändiga kost- nader för den allmänna va-verksamheten. Avgiftsregleringen i den nuvarande va-lagen har ibland kritiserats för att avgifterna inte i tillräcklig utsträckning anses kunna användas som styr- medel för att påverka användarnas förbrukning eller i valet mellan en- skilda och allmänna anläggningar. Införandet av bestämmelserna om sär- och säsongstaxa i den nuvar- ande va-lagen har dock medfört en i viss mån vidgad möjlighet att beakta kostnadsskillnader för en viss eller vissa fastigheters va-försörjning. Prin- cipen om en social kostnadsfördelning fungerar i huvudsak väl. Den är ägnad att uppfattas som skälig och rättvis av konsumenterna. För den typ av samhällsservice som det här är fråga om är det inte givet att produk- tionskostnaderna alltid skall få fullt genomslag i det enskilda fallet. Ge- nom den omfattande rättspraxis som har utbildats har också principerna för kostnadsfördelningen fått en sådan stadga och förutsebarhet att gäll- ande rätt tillgodoser konsumenternas rättssäkerhetsintresse. Vid bestämmandet av principerna om fördelningen av avgiftsskyldig- heten måste även EG:s ramdirektiv för vatten beaktas. Ett uttag av brukningsavgifter efter uppmätt förbrukning är helt i enlighet med den sociala kostnadsfördelningsprincipen och ramdirektivet för vatten förut- Prop. 2005/06:78 sätter i princip att mätning skall ske där detta är rimligt. kostnader för vattenförsörjning och avlopp utgörs dock väsentligen av fasta kostnader. En tendens har varit att mätning av vattenförbrukning oftast sker för normala bostadsfastigheter men att den andel av brukningsavgifterna som baseras på mätning minskar till förmån för olika slags fasta avgifter. För fritidshus, med en förväntat mycket låg vattenförbrukning, är det sällan motiverat att mäta denna förbrukning. Om en alltför stor del av avgifterna tas ut som fasta avgifter finns det risk för konflikt med ramdirektivets intentioner. Det kan inte anses vara en skälig fördelning av avgiftsuttaget om inslaget av fasta avgifter blir för dominerande. Genom en utvidgning av möjligheterna att införa särtaxa för brukningsavgifter (se nedan) blir det dessutom lättare att tillgodose ramdirektivets krav i detta avseende. Mot denna bakgrund saknas skäl att frångå den gällande fördelningsprincipen. Fördelningen av kostnaderna för bortledande av vatten från allmän platsmark Ansvaret för kostnaden för bortledande och, i förekommande fall, rening av vatten från allmänna platser, bör delas mellan va-kollektivet och dem som ansvarar för iordningsställandet och underhållet av platserna. En be- stämmelse om betalningsansvarets fördelning bör införas i den nya lagen om vattentjänster. Kostnaderna bör fördelas mellan de avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt med hänsyn till den allmänna platsmarkens om- fattning och fastighetsägarnas nytta av vattentjänsten. Den föreslagna avgiftsskyldigheten innebär att den del av kostnadsan- svaret som inte skall bäras av va-kollektivet i flertalet fall kommer att falla på kommunen eller fördelas mellan kommunen och staten allt efter vilka slags platser det är fråga om. Även vägföreningar och andra samfälligheter kan vara huvudmän för sådana platser. Den närmare fördelningen kommer i allmänhet knappast att kunna beräknas med någon stor exakthet utan får uppskattas efter vad förhållandena kan medge. Om den som är huvudman för en allmän platsmark redan har bekostat visst bortledande av dag- eller dränvatten från platsen bör denne få tillgodoräkna sig det vid andelsberäkningen. har i sitt remissyttrande påpekat att det bör förutsättas att den som är ansvarig för iordningställandet av en allmän plats och som redan har ordnat och bekostat bortledande av dag- eller dränvatten inte bör drabbas av ytterligare kostnader. Utgångspunkten för kommunernas utbyggnadsskyldighet är att det med hänsyn till lagens skyddsintressen finns ett behov av att ordna vattentjänster i ett större sammanhang för en viss befintlig eller blivande bebyggelse. Om bortledande av dagvatten från en allmän plats redan sker genom att exempelvis har ordnat och bekostat en anordning för detta, bör kommunen inte anses ha skyldighet att låta den vattentjänsten omfattas av verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning. Den föreslagna kostnadsfördelningsregeln blir i så fall inte aktuell. En utvidgning av möjligheten för särtaxor Med beaktande av de grundläggande förutsättningarna för avgiftsuttagets fördelning finns det knappast förutsättningar att i vidare mån än vad som gäller enligt den nuvarande va-lagen låta kostnadsskillnader påverka av- giftssättningen för anläggningsavgifter. Om kostnadsskillnader som inte kan sägas vara av beaktansvärd omfattning tillåts påverka fördelningen, skulle den sociala kostnadsfördelningsprincipen riskera att sättas ur spel. Det bör därför, liksom tidigare, överlåtas åt rättstillämpningen att bedö- ma hur stor en kostnadsskillnad skall vara för att den skall anses beak- Däremot finns det ingen anledning att behandla brukningsavgifterna annorlunda än anläggningsavgifterna. Även om det främst är kostnaderna för att ordna va-anläggningen som påverkas av särförhållanden hos en viss fastighet, är det inte givet att de särskilda kostnaderna måste täckas Om sådana kostnader helt eller delvis finansieras med brukningsavgifter, saknas det enligt gällande rätt möjlighet att låta annat än avsevärda kostnadsskillnader få genomslag i avgiftssättningen. En utvidgning av möjligheten till särtaxa för brukningsavgifter kan öka möjligheten att i avgiftssättningen beakta att en viss fastighet förorsakar högre kostnader för avloppsrening än vad som är normalt. den bör därför påverka fördelningen av avgiftsskyldigheten i dess helhet. Till skillnad från särtaxor kan en säsongstaxa bara avse brukningsavgif- Den möjlighet som öppnades för huvudmännen genom 1996 års ändringar i va-lagen att besluta om säsongstaxa har såvitt känt aldrig Vatten förefaller vara en mycket prisokänslig vara och prisets betydelse som styrmedel för förbrukningen i framstår som klart Med hänsyn till de skäl som föranledde bestämmelsen bör det dock även fortsättningsvis finnas möjligheter till säsongstaxa. den gällande s.k. takregeln om att den maximala nivån på säsongstaxan inte får vara högre än den dubbla jämfört med den ordinarie avgiftsnivån kan den avsedda konsumtionshämmande effekten av en säsongstaxa ha blivit för begränsad. Takregeln motiverades av ett skydd för konsumen- terna mot oskälig avgiftssättning, särskilt för sådana allmänförklarade va- anläggningar som kommunen inte hade inflytande över. av förslaget om att det bara är kommunala anläggningar som skall kunna vara allmänna finns det inte längre skäl för takregeln. Även om användandet av en säsongstaxa inte får leda till att det totala avgiftsuttaget överstiger vad som behövs för att täcka de nödvändiga kostnaderna för va-anläggningen, bör en sådan taxa sättas avsevärt högre än ordinarie taxa för att den skall få önskad styreffekt. tidigt leda till att avgiftsuttaget blir lägre än annars. alltför stor skillnad i avgifterna skulle å andra sidan knappast vara för- enlig med en avgiftsfördelning efter skälig och rättvis grund. överlåtas åt den som beslutar taxan att inom ramen för de principer som i övrigt gäller vid avgiftssättningen att vid behov också besluta den mest lämpliga nivån för en säsongstaxa. Genom att avgifterna kan underkastas laglighetsprövning och genom att de avgiftsskyldiga kan få sin avgifts- skyldighet prövad av , finns det tillräckliga garantier för att säsongstaxor inte kommer att användas i strid mot lagen. Någon begränsning av taxenivån vid säsongstaxa behöver inte längre anges i lagen. Genom att säsongstaxan inte innebär något undantag från kravet på fördelning efter skälig och rättvis grund, vilket alltså skall beaktas även här, är ingen ytterligare precisering nödvändig. Föreskrifter om avgifter och taxa Enligt regeringsformen skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Avgifter till det allmänna räknas hit, om den som förväntas betala kan rättsligt eller faktiskt anses tvingad att betala. Rätten att meddela sådana offentligrättsliga föreskrifter får inom vissa ämnesområ- den och under vissa förutsättningar delegeras via regeringen eller direkt till en förvaltningsmyndighet eller kommun. Ett beslut om taxa enligt va-lagen innebär ett meddelande av sådana föreskrifter om betungande offentligrättsliga avgifter. fattas beslutet av huvudmannen för den allmänna va-anläggningen. Det är vanligtvis en kommun, men så behöver inte vara fallet. Fastighetsägares och andra användares avgiftsskyldighet för den all- männa va-anläggningen bör även i fortsättningen regleras i en taxa. Med den organisation av va-verksamheten som vi föreslår , nämligen att kommunerna skall råda över de allmänna va-resurserna, bör det följdrik- tigt också vara kommunerna och inte huvudmännen som meddelar före- skrifter om va-taxan och de normativa inslagen i taxan. Frågan om hur avgiftsskyldigheten för de allmänna vattentjänsterna skall fördelas mellan kommunmedlemmarna är också ett viktigt inslag i den kommunala de- mokratin. Det är taxans föreskrifter om denna fördelning som har norma- tiv karaktär. Att meddela taxeföreskrifter är inte någon främmande uppgift för kom- munerna. En stor majoritet av landets kommuner tillämpar redan detta. Även bland de övriga finns sedan gammalt en bred erfarenhet av taxe- frågor på hela det kommunaltekniska området. Det bör alltså vara kommunens uppgift att besluta om hur taxan för de allmänna vattentjänsterna skall bestämmas i den egna kommunen. Om kommunen inte själv är huvudman för den allmänna va-anläggningen (anläggningen kanske ägs av ett kommunalt bolag) är det dock inte nöd- vändigt att kommunen bestämmer de exakta avgiftsbeloppen i kronor och ören. Grunderna för avgifternas fördelning och hur de skall beräknas måste dock bestämmas i kommunens normgivning. Det bör sedan av praktiska skäl kunna ankomma på huvudmannen för anläggningen att i enlighet med kommunens taxeföreskrifter beräkna hur stora avgifterna blir. Huvudmannens beräkning blir då att betrakta som ett förvaltnings- beslut en räkneoperation utan normativ karaktär, dvs. en tillämpning av va-lagstiftningens avgiftsregler och kommunens taxeföreskrifter. För maximalt avgiftsuttag får huvudmannen med tillämpning av reglerna för- dela de kostnader som är nödvändiga för va-verksamheten mellan fastig- hetsägarna och andra användare på det sätt som kommunen har bestämt i sina taxeföreskrifter. Att konstruera en taxa utan bestämda avgiftsbelopp kommer inte att innebära några svårigheter för kommunen. De använda taxeparametrar- nas betydelse får i stället viktas med hjälp av relationstal. Ett ännu enk- lare sätt för kommunen att besluta om taxeföreskrifterna skulle kunna vara att kommunen beslutar om hela taxan inklusive belopp men samti- digt anger att beloppen endast står för avgiftsparametrarnas relativa vikt i taxan och att de inte är nominellt bindande för huvudmannen. Det får sedan bli huvudmannens sak att beräkna de slutliga avgiftsbeloppen i överensstämmelse med de relationer som följer av den beloppsnivå som kommunen angett. Den kommunala självstyrelsen ger naturligtvis också kommunen rätten att helt binda taxebeloppen. En förutsättning för kommunens möjligheter att meddela taxeföre- skrifter är, som anförts ovan, att föreskrifterna avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna. När kommunen är huvudman för den all- männa anläggningen är detta inget problem. När huvudmannen är ett kommunalt bolag, som ju i och för sig är en privaträttslig organisation, kan följande sägas. I frågor som omfattas av va-lagstiftningen får ett sådant bolag inte tillgodose något annat än allmänna intressen. I enlighet med bestämmelsen i 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen har bola- get anförtrotts förvaltningen av en allmän va-anläggning och den myn- dighetsutövning som följer med huvudmannaskapet (t.ex. att bestämma förbindelsepunkter för fastigheterna). Så länge kommunen har ett rättsligt bestämmande inflytande över bolaget, måste bolaget anses tillhöra den krets av det allmänna som avses i regeringsformens bestämmelse. Det innebär att kommunen kan ges bemyndigandet att meddela normativa taxeföreskrifter som innebär att enskilda användare åläggs skyldighet att betala avgifter för den allmänna va-anläggningen och bestämma att betal- ningen skall ske till kommunen eller till huvudmannen för den allmänna va-anläggningen. Andra va-anläggningar, som i enlighet med den nuvarande va-lagen ägs av helt privata och från kommunalt inflytande fristående huvudmän, kan däremot knappast hänföras till den krets som kallas det allmänna. Det rättsliga förhållandet mellan en sådan privat huvudman och anlägg- ningens olika användare får snarare anses gälla det inbördes förhållandet mellan enskilda. Den nu föreslagna beslutsordningen för taxeföreskrifter kan inte gälla för sådana va-anläggningar, även om de är allmänförklar- ade, se vidare avsnitt 5.20. Taxa som grund för uttag av anläggnings- och brukningsavgifter Fastighetsägarnas avgiftsskyldighet bör även i fortsättningen regleras genom taxa. Avgifter enligt taxan bör utgå i form av anläggningsavgifter och brukningsavgifter. Anläggningsavgiften är inte avsedd att täcka kostnader för anlägg- ningens drift och underhåll och får därför inte sättas högre än att den svarar mot fastighetens andel i kostnaden för att ordna den allmänna va- anläggningen. Däremot bör det inte finnas något hinder mot att anlägg- ningskostnader täcks genom brukningsavgifter. I princip innebär en be- talning av en anläggningsavgift att en ny avgift för samma ändamål inte skall kunna tas ut. Hänsyn måste alltså tas till vad som tidigare tagits ut av fastigheten i fråga om sådana avgifter. Särskild betydelse har detta vid Prop. 2005/06:78 förändringar av bebyggelsen på fastigheten. Den omständigheten att av- giftsskyldigheten som huvudregel skall fördelas efter skälig och rättvis grund innebär att en ny anläggningsavgift inte får tas ut om fastighetens nytta inte kan anses ha ökat genom bebyggelseändringen. Det är i detta sammanhang utan betydelse om en anläggningsavgift har betalats enligt gällande eller äldre lag eller taxa, eller om fastighetens andel i kostnaden för att ordna anläggningen har bekostats genom skattefinansiering. Sam- ma gäller i den mån kommunen valt att skattefinansiera en viss del av verksamheten. Inte heller om kostnaden för att ordna anläggningen tagits ut i form av brukningsavgifter är det möjligt att senare ta ut anläggnings- avgift för att täcka samma kostnad. Däremot är det klart att kostnaden för t.ex. en ny anläggningsdel får täckas genom påförande av en ny anlägg- ningsavgift. Bestämmelserna gör det möjligt för kommunen att fastställa särskilda taxor för industrier och liknande användarkategorier. Det får dock förut- sättas att kommunen inte därigenom tar ifrån huvudmannen alla möj- ligheter att genom avtal anpassa avgiftsuttaget för dessa användare till de speciella förutsättningar som råder i det enskilda fallet. Förslaget om bortledande av vatten från allmän platsmark gör det möjligt för kommunen att föreskriva om de avgifter som skall betalas av väghållare och andra som svarar för platsernas iordningställande och un- derhåll. Fördelningen mellan va-kollektivet och dem som ansvarar för iordningsställandet och underhållet måste ske utifrån vad som är skäligt med hänsyn till de berörda platsernas omfattning och fastighetsägarnas nytta av vattentjänsten. Avtal mellan huvudmannen och en användare Det bör framgå av lagtexten att det i avgiftsfrågor som inte regleras i lagen eller i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen är möjligt för huvudmannen för en allmän va-anläggning att komma överens med en viss användare om betalningen för vattentjänster som huvudmannen le- vererar till användaren. En avtalsreglering kan nämligen vara ett bra sätt att reglera betalningen för sådana vattentjänster som levereras med an- passning till en användares särskilda behov. Regeringens förslag: Anläggningsavgifter och brukningsavgifter skall enligt kommunens bestämmande betalas till kommunen eller huvud- När en fastighet byter ägare, är den nya ägaren betalningsansvarig för avgifter som förfaller till betalning på tillträdesdagen eller . Den tidigare ägaren är dock betalningsansvarig för avgifter som avser användning av va-anläggningen före den nya ägarens tillträde. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Förslagen i det här lagstiftningsären- det innebär att fastighetsägarnas och andra användares skyldigheter att betala avgifter avser tjänster som det allmänna, kommunen, är skyldig att Prop. 2005/06:78 ordna. De närmare grunderna för avgiftsuttaget regleras av kommunen. Lagtexten bör anpassas till att avgiftsskyldigheten alltså gäller i förhåll- andet mellan enskilda och det allmänna. Därför bör lagtexten formuleras så att avgifterna enligt kommunens bestämmande skall betalas till kom- munen eller den allmänna va-anläggningens huvudman. Om kommunen inte också är huvudman och det visar sig att avgifterna enligt taxan inte täcker kostnaderna för den allmänna va-anläggningen är detta en fråga som lämpligen bör regleras i överenskommelser mellan kommunen och huvudmannen. Det bör dock i detta sammanhang under- strykas att det i sådana fall bara kan vara fråga om kostnadstäckning. Enligt 11 § i nuvarande va-lagen svarar en ny ägare av en fastighet inte för en avgift som förfaller till betalning före tillträdesdagen. Regeln har i praxis tillämpats så att den gamla ägaren fått svara för alla avgifter anläggningsavgifter och brukningsavgifter som förfaller till betalning innan den nya ägaren tillträder fastigheten och den nya ägaren för alla avgifter som förfaller därefter. Med tillämpning av denna regel och be- stämmelsen i 27 § va-lagen att en avgift skall betalas vid anfordran, konstaterades i rättsfallet NJA 1982 s. 768 att betalningsansvaret åvilade en ny fastighetsägare som hade tillträtt fastigheten innan anfordran på betalning av avgiften först framställdes. Avgiften ansågs förfallen till betalning trots att kravet felaktigt riktats mot förre ägaren. Behovet av att ändra bestämmelsen har uppkommit framför allt p.g.a. praktiska svårigheter med att driva in avgifter, särskilt stora anläggnings- avgifter, från den som inte längre äger fastigheten. Detta problem har fått en lösning för de viktigaste fallen de som gäller anläggningsavgiften för nyanslutning av en fastighet genom bestämmelsen i 8 § nuvarande va-lagen enligt vilken huvudmannen kan vägra inkoppling av fastighet till den allmänna anläggningen innan anläggningsavgiften har betalats eller godtagbar säkerhet ställts. Att fastigheten byter ägare innan alla av- betalningar har gjorts, påverkar inte betalningsansvaret för den som har gjort ett avbetalningsåtagande. I fråga om brukningsavgifterna kvarstår dock en del problem. Ett va- abonnemang avslutas normalt med en slutavläsning inför en ny ägares tillträde. Fakturan på avgiften kommer därmed att förfalla till betalning efter tillträdet och det gör den nye ägaren betalningsansvarig. Detta över- ensstämmer sällan med vare sig huvudmannens önskan eller de avbyt- ande fastighetsägarnas inbördes överenskommelse. De flesta utgår säker- ligen från att varje användare skall betala för den användning som sker för det egna fastighetsinnehavet. Så bör det också vara och därför bör det införas en ny bestämmelse enligt vilken den tidigare äga- ren alltid skall vara betalningsansvarig för en brukningsavgift som avser den tidigare ägarens användning, även om avgiften förfaller till betalning efter det att den nya ägaren har tillträtt fastigheten. Om denna bestäm- melse formuleras som ett undantag från huvudregeln slipper den nye ägaren ansvaret för den tidigares brukningsavgifter. Det innebär att förhållandet dem emellan i det här avseendet blir reglerat på samma sätt som mellan säljaren och köparen enligt 4 kap. 10 § tredje stycket jordabalken, när dessa inte har kommit överens om annat. Regeringens förslag: Verksamheten i en allmän va-anläggning skall, i enlighet med god redovisningssed, redovisas skild från annan verk- samhet som huvudmannen driver och det skall framgå av redovis- ningen hur gemensamma kostnader för verksamheterna har fördelats. När redovisningen är fastställd skall den finnas tillgänglig för fastig- hetsägarna och andra som använder den allmänna va-anläggningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som har yttrat sig i den här delen är positiva till förslaget. Rådet för redovisning har anfört att det för tydlighetens skull bör framgå att det som redovisas i va- verksamhetens resultaträkning endast får vara nödvändiga kostnader. Svenskt vatten har påtalat att intäkter av anläggningsavgifter ofta finansi- erar årets löpande driftskostnader trots att avsikten med dessa är att täcka huvudmannens kostnader för utbyggnad av ledningar inom ett exploa- teringsområde. Enligt Svenskt vatten bör va-verken ha möjlighet att an- vända eventuella överskottsmedel för att konsolidera va-verksamheterna. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande va-lagen innehåller inga redovisningsregler. Det har tidigare överlämnats till kommunerna själva att i ganska stor utsträckning välja lämpliga redovisningsmetoder (prop. 1970:118 s. 104). I praxis har det i mål om för höga avgiftsuttag krävts att huvudmannen kan visa inte bara att huvudmannen faktiskt har haft de nödvändiga kostnader på vilka avgiftsuttaget grundas utan också att dessa kostnader framgår av verksamhetens bokföring. Det senare kra- vet har i en del fall där va-verksamheten drivits i förvaltningsform lett till att kommunen inte fått räkna stora kostnadsposter som avgiftsgrundande, eftersom dessa inte redovisats i bokföringen för den allmänna va-anlägg- ningen. Detta har utvecklats något i rättsfallet NJA 1994 s. 10 I, som dock i den delen inte prövades av . Där konstateras att självkostnadsprincipen blir betydelselös om inte bokföringen för va-verk- samheten är ordnad på ett sådant sätt att verksamhetens intäkter och kost- nader kan särskiljas. I kommunallagen (1991:900) anges den yttre ramen för kommunens räkenskapsföring och redovisning (8 kap. 1420 §§). Kommunstyrelsen och övriga nämnder skall fortlöpande föra räkenskaper över de medel som de förvaltar och styrelsen skall upprätta en årsredovisning som skall godkännas av fullmäktige och på visst sätt hållas tillgänglig för allmän- heten.