prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — Den föreslagna organisationen för kontrollen av foder i primär- produktionen och av animaliska biprodukter på lokal nivå innebär ett ökat ansvar för kommunerna eftersom det är en obligatorisk uppgift. Förändringen med den föreslagna organisationen kan dock anses god- tagbar eftersom de nya uppgifterna kommer att finansieras via avgifter enligt den kommunala finansieringsprincipen. Den samlade bedömning- en är därför att förslagen i denna proposition inte kommer att innebära några tillkommande begränsningar eller omotiverade ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Ökade säkerhetskrav vid dricksvattenanläggningar, som i huvudsak är kommunala, beräknas innebära ökade kostnader för vattenföretagen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i påpekar att utbild- ningsbehovet inför ikraftträdandet av EG-förordningarna bedöms bli omfattande. kommun framför att den föreslagna organisa- tionen för foderkontrollen innebär att inspektörerna hos kommunerna måste utbildas, vilket kräver tid och pengar. kommun framhåller att det inte är möjligt att finansiera kostnaderna för foder- kontrollen med enbart avgifter utan att det även krävs skattemedel. kommun påpekar att det inte framgår hur de nya arbets- uppgifterna i form av rapportering skall finansieras. kommun påpekar att de nya formella utbildningskraven innebär stora utbildnings- kostnader för kontrollmyndigheterna. och kommuner påpekar det ökade resursbehovet med anledning av utbildning av per- sonal. påpekar att den snävare tolkning av myndig- heternas tillsynsarbete som kontrollbegreppet innebär, då rådgivning, information och utvecklingsstöd inte inräknas, även påverkar det arbete som den lokala myndigheten utför, vilket i så fall måste finansieras genom skattemedel. kommun framför det ökade resursbe- hovet för att täcka utbildningskostnader. Skälen för regeringens bedömning: Av de nya EG-förordningarna följer krav på hur medlemsstaternas behöriga myndigheter i vissa delar skall utföra sitt arbete. har, för de kontroller som kommu- nerna utövar inom livsmedels- och djurskyddsområdena, de centrala kontrollmyndigheterna rätt att utfärda bindande föreskrifter om tillsynens bedrivande. I dessa föreskrifter kan ingå beskrivningar av hur eller hur ofta olika typer av kontroller skall genomföras eller vilken kompetens som skall krävas av inspektörerna för vissa typer av uppgifter inom den offentliga kontrollen. I EG-förordningarna förutsätts att lokala eller regionala behöriga myndigheter bistår den centrala behöriga myndigheten med underlag m.m. till bl.a. den fleråriga nationella kontrollplanen och till den årliga kontrollrapporten. har tidigare tagit ställning till frågan om de lokala myndigheternas bistånd med information inom livsmedels- och djurskyddskontrollen (prop. 2004/05:72, bet. 2004/05:MJU10, rskr. 2004/05:200). Livsmedelslagen och djurskyddslagen innehåller således bestämmelser om att de centrala och regionala kontroll- myndigheterna får ålägga de operativa behöriga myndigheterna inom den offentliga kontrollen att lämna den information som krävs för de regio- nala och centrala myndigheternas kontrollarbete. Uppdraget att ta fram underlag för en flerårig nationell kontrollplan och en nationell kontroll- rapport är en del av de centrala myndigheternas uppgifter inom den offentliga kontrollen. Regeringens förslag till organisation av kontrollen av foder och animaliska biprodukter i primärproduktionen är ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen eftersom denna kontroll kommer att utgöra en ny obligatorisk uppgift för kommunerna. Som beskrivits i avsnittet om organisationen av kontrollen av foder och animaliska biprodukter fram- går att de uppgifter som ingår i foderkontroll på gårdsnivå har en naturlig koppling till de kontroller inom livsmedels- och djurskyddsområdena som utförs av kommunerna. Det innebär därför betydande sam- ordningsvinster att låta även kontrollen utföras av kommunerna. samordning mellan kontrollområdena kommer också att vara särskilt positiv för verksamhetsutövare som trots ett nytt kontrollområde inte behöver ha kontakt med eller besökas av ytterligare myndigheter. Finansieringen av den kontroll av foder och animaliska biprodukter som föreslås utföras av kommunerna skall ske genom avgiftsintäkter i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen. Baserat på de fördelar som finns med en kontroll av foder och animaliska biprodukter samt mot bakgrund av att finansiering av uppgiften skall tillgodoses i enlighet med principen om full kostnadstäckning av avgifts- intäkter bör ingreppet i den kommunala självstyrelsen anses godtagbart. Kommunerna påverkas även av att räckvidden för livsmedelskon- trollen utökas till att omfatta även gårdsnivån. Eftersom kommunerna är tillsynsmyndigheter enligt livsmedelslagen är det kommunala ansvaret för livsmedelskontroll i primärproduktionen i stora delar en direkt följd av det vidgade livsmedelsbegreppet. Resonemanget ovan om fördelarna med en gemensam lokal kontrollorganisation för foder, livsmedel och djurskydd är även tillämplig inom detta område. Den obligatoriska upp- giften att genomföra kontroller av livsmedelssäkerhet i primärproduk- tionen bör inte anses vara en omotiverad inskränkning av det kommunala självstyret. Den samlade bedömningen är därför att förslagen i denna proposition inte kommer att innebära några tillkommande begränsningar eller omoti- verade ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Kommunerna bör kom- penseras för ökade kostnader enligt den kommunala finansierings- principen genom att kommunerna skall finansiera kontrollen med av- gifter. Det finns cirka 2 100 i huvudsak kommunala dricksvattenanläggningar i . Av dessa är 500 medelstora stora anläggningar med upp till 50 000 abonnenter. De ökade kraven i enlighet med nya försiktighetsmått som skall vidtas för att säkerställa dricksvattenkvalitén och för att förebygga och avhjälpa sabotage, terrorism och annan kriminell verksamhet, innebär att anläggningarnas skydd måste förbättras. Detta gäller t.ex. skalskydd (nya dörrar, fönster, lås, larm etc.) och IT-säkerhet. bedömer dessa kostnader i de flesta fall till (engångskostnader) för mindre och medelstora vattenverk och för de större vattenverken. Detta innebär ökade investeringskostnader. Det är främst av dessa anläggningar som kan antas beröras av krav på förbättrande beredskaps- åtgärder. För ägarna av vattenverken innebär krav på eventuella bered- skapsåtgärder således ökade kostnader. För vattentornen (cirka 1 200 stycken) är bedömningen att dessa främst kräver installation av larm till kostnader på . Vissa av de åtgärder som behöver vidtas kan dock medföra sänkta försäkringspremier med upp till 10 . När det gäller förslaget till nytt finansieringssystem för den offentliga kontrollen kan det konstateras att detta innebär en betydande minskning av belastningen på kommunernas allmänna medel, dvs. inkomster av skattemedel och statsbidrag. Med det föreslagna systemet kommer kommunernas kostnader för den offentliga kontrollen att finansieras med avgifter. Det har gjorts försök att beräkna de nuvarande finansierings- systemens kostnadstäckningsgrad inom livsmedels- och djurskydds- Resultatet av beräkningarna varierar stort såväl inom som Prop. 2005/06:128 mellan kontrollområdena och är osäkra bl.a. på grund av bristande redo- visning hos kontrollmyndigheterna. För livsmedelsområdet har kostnads- täckningsgraden beräknats till mellan (revisorers rapport /02:7 Hur styr staten livsmedelstillsynen) och för djurskyddskontrollen till mellan (SOU 2005:25 Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll). Avgifts- inkomsterna för kommunerna har i nämnda beräkningar uppskattats till för livsmedelskontrollen och för djurskyddskontrollen. Sammanfattningsvis kon- staterar vi att behovet av att använda kommunala skattemedel och/eller statsbidragsmedel till den offentliga kontrollen kommer att minska med när det föreslagna avgiftssystemet införs. 21.3Sammanställning av ekonomiska konsekvenser Förslagen i denna proposition och konsekvenserna för den offentliga kontrollen med anledning av de nya EG-förordningarna innebär ett för- ändrat förhållningssätt i den offentliga kontrollen. Dessa innebär per definition inte mer omfattande offentlig kontroll med undantag för kontrollen av livsmedel och foder i primärproduktionen. Med det risk- baserade förhållningssättet som följer av de nya reglerna bör det för de befintliga kontrollområdena i huvudsak handla om en omprioritering inom verksamheten. Mindre riskfyllda objekt kan få färre kontroller me- dan sådan verksamhet som är mer riskfylld kan få utökade kontroller. Med en väl utvecklad riskbaserad kontroll och med stöd av centralt framtagna checklistor och vägledningar bör kontrollerna i viss utsträck- ning dessutom kunna effektiviseras. Kostnader på statsbudgeten beräknas till över- gångsvis för de centrala kontrollmyndigheterna. Denna kostnad finan- sieras inom beslutade anslag för respektive myndighet. När det gäller centralmyndigheternas rådgivande och stödjande verksamhet föreslås denna fortsätta i nuvarande omfattning och för och finansieras som inom ramen för myndigheternas anslag. För del föreslås att kommunerna inte längre skall omföra medel till staten och att som en konsekvens av detta ökas förvaltningsanslag med genom motsvarande minskning av anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjäm- ning. Förändringen att låta de stödjande och vägledande uppgifterna på finansieras med anslag i stället för med en omföring av medel från kommunerna innebär så som redovisas i kapitel 10.5 ett nollsummespel för kommunerna om statsbidraget till kommunerna mins- kas med ett belopp motsvarande det som omförs till , eftersom kommunen får behålla hela den av verket fastställda årliga kontrollavgiften. Görs inte denna justering kommer kommunerna att överkompenseras för förändringen. För kommunerna kommer förslagens ekonomiska effekter att komma till uttryck i det förändrade finansieringssystemet för den offentliga kontrollen. Detta beräknas öka kommunernas avgiftsinkomster med 80 vid fullt avgiftsuttag. Den förväntade ökade måltillströmningen som kan uppstå vid förvalt- Prop. 2005/06:128 ningsdomstolar bedöms kunna finansieras inom domstolsväsendets ram. Engångskostnader för ett förstärkt beredskapsskydd vid dricksvatten- anläggningar kan uppstå med anledning av förändringarna. Totalkost- naden för investeringarna vid vattenverk och vattentorn beräknas till i storleksordningen att bekostas av vattenverken. Genom minskade försäkringspremier bedöms dock dessa investeringar i huvudsak komma att betala sig. Konsekvenser för små företag Regeringens bedömning: Förslagen i denna proposition bör innebära förenklingar för små företag. Förslaget till nytt avgiftssystem kommer att medföra höjda avgifter för den offentliga kontrollen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser inte att förslagen innebär några betydande förenklingar för småföretagarna på djurskydds- Övriga remissinstanser har inte yttrat sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens bedömning: De EG-förordningar som behandlas i denna proposition medför en betydande förenkling av lag- stiftningen inom området. Det blir enklare att tillgodogöra sig reglerna. Regelverket blir dessutom avsevärt mycket enklare och mer flexibelt än De nya reglerna kommer i högre grad än den äldre lagstiftningen att ge utrymme för individuella och företagsanpassade lösningar så länge som målet med lagstiftningen uppnås. ningar skapas för samordning av myndigheternas kontrollverksamhet, vilket i sin tur ger bättre förutsättningar för samordnat uppgiftslämnande och samordnade kontrollbesök. Vid sidan av de förenklingar av lagstiftningen som följer av EG- bestämmelserna föreslås i denna proposition ytterligare förenklingar av lagstiftningen, särskilt inom livsmedelsområdet. Det s.k. paragraf 16- tillståndet i livsmedelslagstiftningen för tillfällig yrkesmässig livsmedels- hantering föreslås försvinna och ersättas med generella regler av godkännande eller registrering av anläggningar. ringen av underordnad betydelse. Vidare föreslås att vissa kategorier av livsmedelsverksamheter med låg risk skall bli föremål för registrering av verksamheten och inte behöva genomgå ett fullständigt verksamhets- Regeringen har överlämnat skri- velsen Småskalig livsmedelsförädling (skr. 2005/06:47) till . skrivelsen redogörs närmare för de förenklingar och förbättringar för små företag som den nya livsmedelslagstiftningen innebär. Tillkommande kontroller kommer att uppstå inom områdena foder och livsmedel i primärproduktionen. I den ordning för den offentliga kontrol- len som presenteras i denna proposition, som bygger på en riskbaserad offentlig kontroll, är bedömningen dock att riskerna med verksamhet i många fall är förknippad med så små risker att den offentliga kontrollen kommer att vara av ringa omfattning hos berörda verksamhetsutövare. Det föreslagna avgiftssystemet som bygger på principen om full kostnadstäckning kommer att innebära avgiftshöjningar och därmed ökade kostnader för verksamhetsutövarna. Som nämnts tidigare i detta Prop. 2005/06:128 kapitel varierar kostnadstäckningsgraden för kontrollen av livsmedel och djurskydd kommuner emellan. Förändringen kommer att bli mest kännbar för djurhållare i de kommuner som har valt att inte ta ut någon kontrollavgift. Hur stor avgiften kommer att bli är beroende av verksamhetens omfattning, dvs. vilken omfattning som den offentliga kontrollen skall ha, liksom den lokala kontrollmyndighetens kostnader. Det kan förväntas att den lokalt fastställda timtaxan för livsmedels-, djurskydds- respektive foderkontroll kommer att vara i samma storleks- ordning som den för miljötillsyn, dvs. För enklare djurhållare med god hantering kan avgiften bli motsvarande några timavgifter . Några exempel på dagens avgifter inom livs- medelskontrollen är för detaljhandel utan egen bered- ning av livsmedel oavsett storlek. För en restaurang varierar avgiften mellan för företag med färre än fyra årsarbetskrafter och för företag med fler än 30 årsarbetskrafter. Företagare som tillverkar livsmedel betalar en avgift som varierar mellan för företag som omsätter och för företag som omsätter mer än och bereder särskilt känsliga livsmedel. Med den kostnadstäckning som är känd kan det förutspås att avgifterna i vissa kommuner kommer att öka eller mer. Med tanke på att avgifterna, även efter en höjning, endast utgör en mycket liten del av det enskilda företagets omsättning bedömer vi dock att kostnadsökningen inte får någon särskilt kännbar effekt för de enskilda företagen. Förslaget till ny livsmedelslag Lagens syfte och tillämpningsområde I bestämmelsen, som har kommenterats i avsnitt 11.2.1, anges vilket syfte lagen har. Den har inte någon motsvarighet i den nuvarande lagen. Genom bestämmelsen klargörs att det övergripande syftet med lagen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för Formuleringen har hämtats från artikel 1 i den centrala EG-förordningen inom livsmedelsområdet, och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. särskild betydelse för straffbestämmelserna och kontrollbestämmelserna i 11 respektive 29 §. Dessa bestämmelser tillämpas enligt den föreslagna 5 § inte bara i fråga om materiella bestämmelser som finns i lagen eller i med stöd av lagen meddelade förordningar och föreskrifter utan de kompletterar även materiella bestämmelser i sådana EG-förordningar som faller inom den nya lagens tillämpningsområde. Flera av de nyare EG-förordningarna inom livsmedelsområdet, däribland Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien och och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung, innehåller förutom de krav som gäller själva livsmedlet bestämmelser om vilka krav och villkor som skall uppfyllas i olika stadier i livsmedelskedjan. Många av bestäm- melserna tar sikte på verksamhet redan i primärproduktionen och träffar därigenom bl.a. livsmedelsföretag med uppfödning av livsmedels- producerande djur, odling av vegetabiliska livsmedel, verksamheter med jakt, bär- och svampplockning samt fiske och fiskodling. För att det skall bli möjligt att med stöd av livsmedelslagen straffbelägga även över- trädelser av sådana bestämmelser och utföra kontroll av efterlevnaden av bestämmelserna har tillämpningsområdet i den föreslagna 3 § utformats så att lagen täcker all verksamhet i livsmedelskedjan, från odling av växter och uppfödning av djur, om avsikten är att slutprodukten skall bli ett livsmedel. Genom ändamålsbestämmelsen jämfört med bestämmelsen i den föreslagna 5 § klargörs att endast de EG-bestämmelser som gäller något stadium i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel och som syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa eller för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel kompletteras av livsmedelslagens bestämmelser om straff och kontroll m.fl. bestämmelser. I bestämmelsen, som har kommenterats i avsnitten 11.2.1 och 11.3 klar- görs att vissa centrala begrepp som används i lagen skall ha samma betydelse som i de EG-förordningar där de definieras. Genom EG-rättens definition av begreppet livsmedel får begreppet generellt sett en något vidare omfattning än vad det har . Alla ämnen eller produkter, även obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor är livsmedel. Exempelvis kan spannmål, mjölk och ägg vara att anse som livsmedel medan de fortfarande finns hos primärprodu- centen. Uttrycket utsläppande på marknaden motsvarar i princip den nuvarande lagens uttryck saluhålla. Begreppet stadier i produktions-, bearbetnings- eller distributionskedjan har inte någon direkt motsvarig- het i den gamla lagen. Uttrycket används i EG-förordningarna för att avgränsa respektive förordnings tillämpningsområde. Anläggning ersätter det nuvarande begreppet livsmedelslokal. Därutöver görs en hänvisning till definitionen av begreppen primärproduktion och livsmedelsföretagare. Bestämmelsen, som har kommenterats i avsnitt 11.2.1, anger tillsammans med bestämmelserna i 4 § och i viss utsträckning 5 § lagens tillämp- ningsområde. I första stycket anges att lagen gäller alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel. Begreppen livs- medel och alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributions- kedjan definieras i artikel 2 respektive artikel 3.16 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002. EG:s definition av begreppet livsmedel innebär bl.a. att en råvara eller en primärprodukt generellt sett kan komma att betraktas som livsmedel på ett tidigare stadium än vad som gäller . En växt som skall förtäras kan t.ex. anses som livsmedel så snart den skördas. Vid bedömningen av om en råvara är att betrakta som ett livsmedel skall dock även, i likhet med vad som gäller , beaktas om den är avsedd att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Detta innebär således att det inte utan vidare kan antas att en växt övergår till att bli ett livsmedel efter skörden. Begreppet alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributions- kedjan används bl.a. i och rådets förordningar (EG) nr 178/2002 och 852/2004 för att definiera respektive förordnings tillämpningsområde. I och med att samma begrepp används i livsmedels- lagen kommer tillämpningsområdet till skillnad från inte att begränsas till att gälla livsmedlet som sådant. Lagen kommer i stället att täcka all verksamhet i livsmedelskedjan, från odling av växter och uppfödning av djur, om avsikten är att slutprodukten skall bli ett livsmedel. Lagens bestämmelser om kontroll m.m. kan därmed komplettera EG-bestämmelser om råvaror avsedda som livsmedel samt om odling av växter för livsmedelsändamål och uppfödning av livsmedelsproducerande djur. Se vidare om detta i författningskommen- taren till 1 och 5 §§. Enligt andra stycket skall vid tillämpningen av lagen med livsmedel jämställas dricksvatten i vattenverk samt snus och tuggtobak. EG:s definition av begreppet livsmedel utesluter uttryckligen tobaksvaror och vatten från den punkt där det hanteras och bereds i vattenverket till den punkt då det tappas ur kranen m.m. För att snus och tuggtobak och vatten i vattenverken, i likhet med vad som gäller , skall omfattas av lagens bestämmelser är det således nödvändigt att reglera dessa produkter särskilt. Bestämmelsen innebär att det som sägs om livsmedel i lagen i tillämpliga delar även skall gälla snus, snustobak och vatten hela vägen från vattenverket till tappkranen. I paragrafens första stycke, som har kommenterats i avsnitt 11.2.3, föreskrivs att lagen inte tillämpas på primärproduktion för användning inom privathushåll eller för enskildas handhavande av livsmedel för konsumtion inom privathushåll. Formuleringen har i princip hämtats från och rådets förordningar (EG) nr 852/2004 och 853/2004. Bestämmelsen motsvarar i sak i stort sett den nuvarande lagens 3 § första stycke. Därutöver undantas sådan primärproduktion som är avsedd för privat konsumtion. En skillnad i förhållande till är att undantaget inte omfattar livsmedel som bereds i privat bostad för att släppas ut på marknaden. Gränsdragningen mellan vad som kan hänföras till sådan konsumtion inom privathushåll som inte omfattas av regelverket och vad som innefattar ett av lagstiftningen reglerat utsläppande på marknaden är inte alltid helt klar. Det torde t.ex. vara tveksamt i vad mån sådan bed- and breakfastverksamhet som faller utanför lagens tillämpningsområde i fortsättningen kan undantas från regelverket. Visserligen sker konsumtionen av livsmedel i ett privat hem. De som konsumerar är emellertid utomstående personer som köper en tjänst, varför konsumtionen i sig inte kan sägas vara privat. det fallet då livsmedel bereds i hemmet för att tas med som present till grannar eller släktingar falla utanför lagens tillämpningsområde eftersom livsmedlet då konsumeras under helt privata förhållanden. Andra stycket motsvarar nuvarande 3 § 1. EG-bestämmelser som kompletteras av lagen Paragrafen, som har kommenterats i avsnitten 8.28.4 och 11.1, mot- svarar delvis 4 a § första stycket i den nuvarande livsmedelslagen. Av paragrafens första stycke framgår att lagens bestämmelser kompletterar de EG-bestämmelser som har samma syfte som lagen och som faller inom tillämpningsområdet för lagen. Regeringen tillkännager i vilka grundförordningar som avses. Se vidare i författningskommentaren till 1 §. Av paragrafens andra stycke följer att regeringen i Svensk författnings- samling kan tillkännage vilka av bestämmelserna i en EG-förordning vars tillämpningsområde täcker flera lagars tillämpningsområde som skall kompletteras av livsmedelslagen. Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 8.3. Bemyndigandet i tredje stycket tar sikte på sådana kompletteringar som måste göras för att förordningarna skall kunna verkställas i eller på nationella kompletteringar av materiell art som annars måste göras enligt förordningarna, se t.ex. artiklarna 1.3 i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 och 1.4 i och rådets förordning (EG) nr 853/2004. Bemyndigandet innefattar däremot inte sådana frågor där det står som medlemsstat fritt att be- stämma huruvida nationella bestämmelser skall utfärdas, t.ex. sådana situationer där medlemsstaterna kan välja att utnyttja en i förordningen given rätt att föreskriva om undantag från förordningens krav. I dessa situationer får de generella bemyndigandena som ges i 6 och 7 §§ användas. Föreskrifter och beslut till skydd för människors liv eller hälsa och för konsumentintresset