prop · GT03204 · 2006-05-24 00:00:00 — Det är viktigt att notera att målet för politiken för global utveckling inte ersätter de mål som finns formulerade inom olika politikområden. Uppdraget inom varje enskilt politikområde är att verka för att uppfylla det egna politikområdets mål. Politiken för global utveckling ger samtli- ga politikområden uppdraget att formulera och genomföra politik på ett sätt som tar tillvara alla möjligheter att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Om insatser för den egna politikens måluppfyllnad riskerar att motver- ka de svenska ansträngningarna för en rättvis och hållbar global utveck- ling, är det det aktuella politikområdets ansvar att söka alternativa insat- ser och inom ramen för sedvanliga beredningsrutiner nå en acceptabel Vid det svenska genomförandet av EU:s jordbruksreform 2004 Skr. 2005/06:204 var exempelvis den övergripande svenska målsättningen att alla stöd till jordbruket skulle utformas för att ha minsta möjliga påverkan på produk- tion och handel och därmed på utvecklingsländernas ekonomier. Vid en avvägning mot nationella målsättningar som sysselsättning och miljömål valde dock att temporärt behålla en produktionsdrivande typ av stöd för hållning av nötkreatur. Inom vissa områden finns en ökad risk för intressekonflikter, vilket medför extra utmaningar i politikutformningen för att den inte skall ris- kera att motverka det övergripande målet om en rättvis och hållbar global utveckling. Detta kan till exempel gälla att utvecklingsländer ges tillträde till EU:s marknader å ena sidan och å andra sidan de krav som svenska konsumenter ställer avseende kvalité och säkerhet. Ett annat aktuellt ex- empel är konflikten mellan å ena sidan behovet av patent för att skydda och främja innovationer och å andra sidan behovet av att värna fattiga länders möjlighet att importera billiga kopior av patenterade läkemedel för att skydda folkhälsan. Denna konflikt löstes genom att medlemmarna i WTO kom överens om att utnyttja det immaterialrättsliga avtalets flexi- bilitet. Utmaningen ligger i att finna vägar att undanröja sådana potentiel- la eller faktiska konflikter så att politiken på olika områden, utan omfor- mulering av mål, kan föras och verka stödjande för en rättvis och hållbar global utveckling. De första årens arbete med att genomföra politiken för global utveck- ling har givit vid handen att den stora utmaningen i politiken inte ligger i att hantera intresse- eller målkonflikter mellan olika politikområden. Ut- maningen ligger istället främst i att identifiera och realisera potentiella synergieffekter, där insatser kan utformas så att de bidrar såväl till re- spektive politikområdes egna målsättningar som till en rättvis och hållbar global utveckling. För detta arbete krävs gedigen kunskap om utveck- lingsfrågor och om rättighetsperspektivet och fattiga människors per- spektiv på utveckling. Arbetet med att genomföra politiken handlar där- för till stor del om att främja just sådan kunskap. I betänkande avseende resultatskrivelse 2004/05:4 och resultatskrivelse 2004/05:161 efterlystes en beskrivning av hur reger- ingen hanterar uppkomna målkonflikter i den förda politiken (bet. 2005/06:UU5). I detta avsnitt beskrivs arbetet för att stärka samstämmig- heten inom ramen för den svenska politiken för global utveckling. An- strängningar att söka synergier och hantera intressekonflikter illustreras genom exempel på insatser och förd politik inom områdena miljö, jord- bruk, handel, migration och säkerhet områden som i skrivelse 2004/05:161 identifierades som särskilt betydelsefulla i arbetet för en rättvis och hållbar global utveckling. Syftet är att beskriva hur politikområden, inom ramen för sina egna mål, förhåller sig till politiken för global utveckling och relaterar till rät- tighetsperspektivet och till fattiga människors perspektiv på utveckling. Exemplen belyser hur det globala genomslaget av den svenska politiken förstärks genom samverkan mellan politikområden. Miljöförstöringen utgör en allt större utmaning för många utvecklings- länder och inte minst för dessa länders fattiga invånare. Sambanden mel- lan miljö, fattigdom och utveckling är ytterst komplexa, bl.a. på grund av miljöfrågornas stora bredd. Tillväxt baserad på föråldrad teknik riskerar att ske på bekostnad av miljön, vilket medför risk för hälsoproblem, inte minst för barn som riskerar att exponeras för hälsovådliga substanser redan från fosterstadiet och vars utveckling kraftigt kan hämmas av detta. När fattiga människor själva får uttrycka vad det innebär att vara fattig hamnar frågor om säkerhet, utsatthet för miljöförstöringar och bristande tillgång till rent vatten som regel högt upp på listan. I politiken för global utveckling (prop. 2003/04:122) slås fast att inom miljöpolitiken bör arbeta för att begränsa klimatförändringarna, fasa ut giftiga kemikali- er och säkerställa den biologiska mångfalden. För perioden sedan förra resultatskrivelsen vill regeringen särskilt lyfta fram klimat- och energi- frågan, arbetet med en global kemikaliestrategi samt miljöteknik med särskilt fokus på hållbar stadsplanering. Traditionell användning av fossila bränslen leder till höga utsläpp av växthusgaser, vilket enligt de flesta klimatforskare är en viktig orsak till de klimatförändringar som vi upplever. De fattigaste länderna och dess fattigaste invånare är de som drabbas hårdast av effekterna av kli- matförändringarna. En grundläggande förutsättning för att minska kli- matförändringarna är en kraftig minskning av användandet av fossila bränslen. Genom att diversifiera energianvändningen och utnyttja hållba- ra och kostnadseffektiva förnyelsebara energikällor kan fattiga länder även minska känsligheten för höga och starkt fluktuerande oljepriser. För att möjliggöra internationellt samarbete och kostnadseffektiv ut- släppsreduktion (och därmed också bidra till att länderna framöver kom- mer överens om större åtaganden än vad som annars varit möjligt) ingår så kallade flexibla mekanismer i och i Kyotopro- tokollet. Som ett led i arbetet med att bistå utvecklingsländerna med ge- nomförandet av klimatkonventionen har den så kallade mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) tagits fram. Me- kanismen för ren utveckling avser konkreta projekt för att minska utsläpp av växthusgaser genom investering i exempelvis energieffektivisering eller förnybar energi. Dessa investeringar skall dessutom bidra till hållbar utveckling i värdlandet och får inte ersätta utvecklingssamarbete. De pro- jektbaserade mekanismerna bidrar, utöver minskade utsläpp, till teknik- överföring och kapacitetsuppbyggnad och kan förväntas bidra till att un- derlätta modernisering och effektivisering av industrin och energisektorn i värdländerna. Exempel: Svenskt arbete inom Mekanismen för ren utveckling har ett program för de projektbaserade mekanismerna med projekt dels inom ramen för mekanismen för ren utveckling i och Indi- Det svenska engagemanget i , en av södra delsta- Skr. 2005/06:204 ter, syftar till en utbyggnad av elproduktion som baseras på biomassa. let med projektet är att en outnyttjad resurs av biomassa skall tas tillvara och att el därmed skall kunna produceras på ett hållbart sätt i en re- gion där elproduktionen till baseras på kol. Projektet är också utformat för att bidra till utveckling i regionen, vilken har få na- turresurser och en låg utvecklingsgrad. Anläggningen ligger i ett område av där det finns ett stort överskott av avverkningsrester från träkolstillverkning. Även rester från jordbruksgrödor kan utnyttjas, vilket bidrar till inkomster för de dryga av befolkningen som livnär sig inom jordbruket. Projektet skapar vidare nya arbetstillfällen och beräknas bidra till att fler industrier kommer att etableras i närområdet, bland annat som en effekt av att den lokala infrastrukturen utvecklas. Kemikalieföroreningar transporteras gränsöverskridande via luft och vat- ten och den ökade internationella handeln har bidragit till en diffus sprid- ning av kemikalier. Detta är något som överallt lägger hinder för en håll- bar utveckling. Problemen är dock mer omfattande i utvecklingsländerna och de sociala konsekvenserna, framförallt för människor som lever i fattigdom, blir här desto tydligare. Vid om hållbar utveckling i enades världssamfundet om målet att stoppa användning och produktion av kemikalier som leder till allvarliga negativa miljö- och hälsoeffekter . Vidare skulle en global kemikaliestrategi (Strategic Ap- proach to , SAICM) finnas på plats . förhandlingar antogs den globala kemikaliestrategin i feb- ruari 2006 av den internationella ministerkonferensen om kemikalier. Sve- rige är och har varit ett av de tongivande länderna i det internationella ke- mikaliearbetet. Detta arbete har bland annat bidragit till en stor uppslut- ning inom EU-kretsen för ett konstruktivt förhandlingsarbete, vilket i sin tur också bidragit till att förhandlingarna kunde avslutas med ett fram- gångsrikt resultat. I den förberedande förhandlingskommittén fungerade som ordförande och den svenska miljöambassadören ansvarade för slutförhandlingarna vid ministerkonferensen om kemikalier. Den globala kemikaliestrategin innebär att det globala samfundet tar ett helhetsgrepp för att minska hälsorisker och miljöska- dor förenade med kemikalier i ett livscykelperspektiv. Kemikaliestrategin lägger grunden för länder att förbättra sina nationella kontroller och samti- digt tillförs medel för att kapaciteten att genomföra internationella åtagan- den skall öka. För att den globala kemikaliestrategin skall få full effekt krävs dock samstämmighet mellan ett flertal politikområden även internationellt. rige verkar för att internationella organ som FN:s miljöprogram (), (), FN:s livsmedels- och jordbruksorga- Skr. 2005/06:204 nisation (FAO), Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organization, ), och skall bekräfta kemikaliestrategin så att arbetet, bland annat med att bistå utvecklingsländerna i att bygga upp en kapacitet för säker kemikaliehan- tering inom hälso-, miljö- och arbetsmiljöområdet, skall kunna komma till stånd. I takt med att ekonomin moderniseras flyttar allt fler människor från sys- selsättning inom traditionellt jordbruk på landsbygden till städerna, där förutsättningarna att få betalt arbete är bättre. Med snabbt växande städer utan genomtänkta vatten-, sanitets-, energi- och trafiklösningar har de miljöproblemen kommit att bli ett allt större problem och en ut- maning i arbetet mot fattigdom. För människor som lever i fattigdom i städer är valmöjligheterna starkt begränsade. Den bristfälliga miljömäs- siga infrastrukturen drabbar främst fattiga kvinnor, män och barn, fördju- par effekterna av fattigdomen och begränsar möjligheterna för fattiga människor att själva kunna påverka sina levnadsvillkor. är det för de flesta inte ett realistiskt alternativ att lämna staden. Banden till familj och släkt som lever kvar på landsbygden är ofta försvagade och kan även ha brutits helt. Försörjningsmöjligheterna inom småjordbrukar- sektorn är begränsade och utkomsterna räcker ofta inte till att täcka nöd- vändiga levnadsomkostnader, som näringsriktig mat, kläder och skol- gång. Den bristfälliga infrastrukturen, tillsammans med otillräcklig miljö- styrning verkar även hämmande på nyföretagande och investeringar från såväl inhemska som utländska företag, vilka är beroende av transporter, system för avfallshantering, vattenförsörjning, etc. Bristen på invester- ingar leder till högre arbetslöshet och lägre tillväxt, vilket huvudsakligen drabbar fattiga familjer och individer, inte minst ungdomar och unga vuxna. Genom samarbete mellan länder kring teknikutveckling och teknikan- vändning skapas möjligheter för låginkomstländer att genom att utnyttja den bästa, mest miljövänliga tekniken direkt, undvika en ofta lång ut- veckling med sämre teknik. Anpassad miljöteknik kan bland annat förbättra tillgången till rent vat- ten och livsmedel och ge en effektivare avfallshantering. Detta kan i sin tur bidra till en rättvisare fördelning av resurser och till ekologiskt, eko- nomiskt och socialt förbättrade levnadsförhållanden för världens fattiga. Arbete för förbättrade infrastrukturella miljölösningar i storstäder är således ett viktigt bidrag till arbetet för en rättvis och hållbar global ut- veckling från fattiga människors perspektiv på utveckling. Exempel: Miljöteknik och hållbar stadsplanering I uppmärksammades tidigt miljöproblem som kan uppstå vid bland annat hantering av kemikalier, avfall och industriell verksamhet. Detta har bidragit till att svenska företag ligger långt framme när det gäller utvecklingen av teknik för exempelvis luft- och vattenrening, material- Skr. 2005/06:204 återvinnig och avfallshantering samt hållbart byggande och hållbara trans- Leverans av systemlösningar är ett annat svenskt styrkeområde. I har arbetet med att utveckla och tillämpa miljöanpassad och re- surseffektiv teknik pågått . ses som ett av föregångslän- derna i världen på området miljöteknik. Genom utveckling av konceptet "The " manifesteras en samverkan mellan miljöpolitiken, arbetet med att främja svenska företags möjligheter på andra länders marknader och utvecklingssamarbetet. Den bärande idén bakom den hållbara staden är ett helhetstänkande i modern stadsutveckling baserat på människa, teknik och ekonomi. Det handlar om miljöanpassade lösningar för bland annat vatten och avlopp, transporter, energi och avfallshantering sektorer inom vilka svenska tekniska lös- ningar är världsledande. som konceptet presenterar möjliga lös- ningar på de växande problemen urbaniseringen för med sig fungerar det även om ett profilskapande marknadsföringskoncept för svenska innova- tiva lösningar för en hållbar stadsmiljö. I ett samarbete mellan och testas the , med hållbar stadsplanering baserad på svensk miljöteknik, just nu i två pi- lotstäder i . Intresset har varit stort, såväl i och som internationellt, och flera andra städer förutses vilja titta närmare på de lösningar som presenteras. 2.2Jordbruk, handel och utveckling Jordbruk och fiske utgör viktiga försörjningskällor för en majoritet av världens fattiga och en värdemässigt mycket viktig export för många ut- vecklingsländer. Genom handel mellan länder påverkas utvecklingsförut- sättningarna för fattiga människor. I politiken för global utveckling slås bland annat fast att bör verka för och vidareutveckla öppna, robusta, rättvisa och legitima ram- villkor för internationell handel, liksom att en öppen global handel bör eftersträvas för jordbruks- och fiskeriprodukter. Detta innebär bland an- nat att handelsstörande och miljöförstörande subventioner och exportstöd bör nedmonteras. Vidare anges att hälsofrämjande arbete är avgörande för fattigdomsbekämpning och att rika länder skall stödja fattiga länders kamp mot ohälsan och bland annat se till att fattiga människor får till- gång till läkemedel till rimliga kostnader. Arbetet mot ohälsan sker såväl genom handelspolitiken som genom jordbrukspolitiken. För att en öppen global handel för jordbruks- och fiskeriprodukter verkligen skall leda till fattigdomsminskande utveckling krävs att utveck- lingsländerna kan dra nytta av de möjligheter som internationell handel erbjuder. För detta krävs öppna och legitima internationella regelverk, institutionell kapacitet på nationell nivå samt politiska prioriteringar och utrymme att föra en nationell politik med handel som en tillväxtskapande och fattigdomsminskande motor. Frågan om politiskt handlingsutrymme på nationell nivå kan potentiellt stå i konflikt med strävan mot globalt överenskomna regler för den inter- nationella handeln. För att hantera detta för utvecklingsländernas del förs i de pågående handelsförhandlingar inom WTO diskussioner om att ta ett samlat grepp om de särbestämmelser som är avsedda att skapa en viss flexibilitet för framförallt de minst utvecklade länderna i genomförandet av ingångna avtal. Ett konkret exempel handlar om möjligheten för re- geringar i utvecklingsländerna att förse sin befolkning med läkemedel i händelse av akuta hälsoproblem när begränsad betalningsförmåga omöj- liggör inköp av patentbelagda läkemedel. Nedan ges ett antal exempel på områden där sedan förra resultatskrivelsen inom jordbruks- och handelspolitiken arbe- tat för en rättvis och hållbar global utveckling. En majoritet av världens fattiga, inte minst kvinnor, är beroende av av- kastning från jordbruk för sin överlevnad. Även om en fattig småbrukare i allmänhet inte exporterar sin produktion är avkastningen, även för för- säljning på lokala marknader, beroende av vilka priser som gäller på världsmarknaden. Efter en lång trend av neråtgående världsmarknadspri- ser, bland annat som ett resultat av i-ländernas subventioner, ökar nu den globala efterfrågan på livsmedel och därmed även priserna. Befolknings- tillväxt och ökad köpkraft i länder med stora handelsöverskott, som , innebär att allt fler människor kan köpa sin egen mat och att de väljer mer animalier i sin kost. Den stigande efterfrågan på animalier innebär också en ökad efterfrågan på foder, främst spannmål. stiger produktiviteten i jordbruket i de flesta länder. Handeln med jordbruksva- ror kan därför förväntas öka även . Höjda världsmarknadspriser stimulerar investeringar i jordbruket, ex- empelvis i effektivare användning av insatsmedel, som gödselmedel, växtskydd och bevattning, och i mer högavkastande grödor och djur, och bidrar därmed till ökad produktivitet. Högre avkastning för jordbrukare och fiskare kan även väntas öka tillgången till inhemskt producerade livsmedel i många länder. Denna gröna revolution väntas ge miljöför- delar men rymmer även risker. Nettoimportörer av jordbruksprodukter förlorar på kort sikt. En växande stadsbefolkning har intresse av låga livsmedelspriser och småbrukare kan få allt svårare att försörja sig och har svårt att klara omställningskostnaderna när produktivitetsgapet mel- lan stora och små producenter ökar. Icke desto mindre försörjer jordbru- ket i många av världens fattigaste länder en stor andel av befolkningen och har förutsättningar att utvecklas till en stark konkurrensfördel i glo- baliseringen. Fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling i dessa län- der förutsätter en positiv utveckling av det lokala jordbruket och kan man därför utgå från att produktivitetsförbättringar och stigande jordbruksinkomster gynnar dessa länder och deras fattiga befolkning som helhet. Exportsubventioner ges i första hand av i-länder och är en mycket han- delsstörande form av stöd som orsakar stor skada, framförallt för expor- törer i utvecklingsländerna. Subventionerna skapar incitament för jord- brukare i i-länder att producera mer än vad som efterfrågas och att sälja överskottet billigt på utvecklingsländernas marknader. Detta snedvrider konkurrensen, skapar oreda på lokala marknader och slår ut lokal jord- bruksproduktion i utvecklingsländerna. Exportsubventionerna har bidra- git till artificiellt låga världsmarknadspriser, vilket gjort att producenter som har bättre naturliga förutsättningar och kan producera mer kostnads- effektivt ändå stängs ute eller förlorar marknadsandelar, såväl på de loka- la marknaderna som på den globala. Exempel: Svensk politik mot exportsubventioner har allt sedan inträdet i EU aktivt arbetat för att exportsubventio- nerna skall tas bort. I början var i stort sett ensam inom EU att dri- va denna fråga. Ett målmedvetet och långsiktigt agerande har dock bidra- git till att andra länder anslutit sig till samma linje. accepterade EU i WTO att exportsubventionerna skulle elimineras till 2013. Vid det senaste ministermötet i , vilket hölls i i decem- ber 2005, var det svenska agerandet i frågan av stor betydelse för att få EU att alls acceptera ett slutdatum. utnyttjade det starka yttre tryck som fanns på EU och lyckades att vinna över en majoritet av EU- medlemsländerna, vilket öppnade för en överenskommelse. Särskilt fram- gångsrik var strategi att söka stöd från EU:s nya medlemsländer, vars export inte har hunnit bli beroende av exportsubventioner. Eftersom EU är den överlägset största nyttjaren av exportsubventioner var EU:s agerande helt avgörande, inte bara för att nå ett slutdatum på exportsub- ventionerna, utan även för att få till stånd en uppgörelse i . Arbetet inom EU med att reformera jordbrukspolitiken och göra den mer samstämmig med andra politikområden, i synnerhet utvecklingspoli- tiken, går långsamt och är ofta politiskt mycket känsligt. Beslutet i Hong- kong att eliminera exportsubventionerna är ett viktigt steg på rätt väg. EU:s marknadsordning för socker Genom reglerade priser får sockerproducenterna i EU ungefär mer betalt för sin produktion än världsmarknadspriset. Sockerprotokollet tilldelar producenter i vissa av AVS-länderna (länder i , och ) begränsade kvoter inom vilka de får sälja socker till EU på samma villkor som producenter i EU. Tullar och begränsande handelsavtal kombinerat med sockerreglering- en i EU stänger ute export från många egentligen konkurrenskraftiga länder och producenter runt om världen. Sockerprotokollet och dess möj- lighet för vissa AVS-länder att exportera en viss mängd socker till EU till ett lägsta garanterat pris har även bidragit till att flera av AVS-länderna utvecklat en industri och ett beroende baserat på artificiella konkurrens- fördelar. Kvoter tenderar dessutom att bidra till korruption och snedför- delning av resurser, från småbrukare till förmån för storskaliga producen- ter. Regleringen kostar dessutom EU:s konsumenter och skatte- betalare stora summor. har inom ramen för jordbrukspolitiken Skr. 2005/06:204 länge arbetat för en liberalisering av sockersektorn. Exempel: Reform av sockersektorn Sockerregleringarna stöds av starka intressen, såväl inom EU som i AVS- länderna. Att kom överens om en re- form av sockersektorn var därför en stor framgång för som länge arbetat för detta. Reformen innebär inte en liberalisering, men väl en när- mare 40-procentig prissänkning på socker och sockerbetor som träder i kraft . Reformen har bland annat motiverats av att den europeiska sockerregimen är fälld i WTO. Det finns dock även en baksida på prissänkningen, framförallt i det kor- tare perspektivet. Rätten att sälja till EU:s höga prisnivåer har gjort vissa icke-konkurrenskraftiga AVS-länder beroende av sockerproduktion. Där- igenom är även en mängd fattiga människor i dessa länder beroende av sysselsättning inom sockersektorn för sitt uppehälle. Eftersom problemet är skapat av EU:s jordbrukspolitik finns även ett moraliskt ansvar för EU att så långt som möjligt förhindra att dessa människor blir lidande till följd av reformen, men lösningen, som ser det, bör sökas på annat håll än genom garanterat höga sockerpriser i . På kommer prissänkningen att leda till att de länder som är mest konkurrenskraftiga fortsätter att producera socker medan de mindre konkurrenskraftiga går över till annan verksamhet. har därför antagit en övergripande handlingsplan för att hjälpa AVS-länderna inom sockerprotokollet att anpassa sig till de nya marknadsvillkoren och har anslagit för detta . Nya medel kommer sedan att behöva anslås för . Sve- rige har arbetat för att kostnaden skall belasta den gemensamma jord- bruksbudgeten men finansieringen skedde från EU-biståndet. Hur finansieringen skall ske 2007-2013 är ännu inte färdigförhandlat. Det kan uppstå målkonflikter mellan att främja utvecklingsländers, och framförallt småbrukares, export av jordbruksprodukter och våra egna krav avseende produktsäkerhet, gränsvärden, osv. Frågan behandlades i en debattskrift från svenska . Ett sätt att undanröja problemen är att genom utvecklingssamarbete medver- ka till att förbättra produktionsbetingelserna i utvecklingsländerna, sam- tidigt som man på hemmaplan verkar för internationellt harmoniserade och tydliga regler.