prop · GU034 · 2006-10-12 00:00:00 — Det har därmed ansetts ändamålsenligt att denmyndighet som är licensmyndighet för import och export även är licensmyndighetför tekniskt bistånd.Även om har förtecknats som behörig myndighet direkt iEG-förordningen finns det ett generellt intresse av att allmänheten kan bildasig en uppfattning om myndigheters uppgifter genom derasmyndighetsinstruktioner. Kollegiets myndighetsinstruktion har därför kompletterats med en upplysning om att kollegiet enligt EG-förordningen är behörig myndighet och skall fullgöra de uppgifter som ankommer på sådan, jfr 4§ tionde punkten förordningen (1998:279) med instruktion för Kommerskollegium.Ändringen har trätt i kraft som EG-förordningen, dvs. (se SFS 2006:430).7 Överväganden och förslag7.1 SekretessbestämmelserRegeringens bedömning: Enligt EG-förordningen skall de behöriga myndigheterna imedlemsstaterna dela med sig till varandra och till Europeiska kommissionen avvissa uppgifter om ärenden som faller under EG-förordningens tillämpningsområde. Uppgifter skall därmed lämnas vid anmälan enligt artikel 11.1, vid samrådenligt artikel 11.3 och enligt bestämmelserna om informationsutbyte i artikel13.Det kan vidare förutsättas att hanteringen av ärenden enligt EG-förordningenmedför ett behov av ett visst informationsutbyte mellan ochTullverket.Det föreskrivna informationsutbytet bör kunna fungera tillfredsställande underdet existerande regelverket. Det bedöms därmed inte finnas något behov avförfattningsändringar.Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens.Remissinstanserna: Endast tre av remissinstanserna har lämnat synpunkter påavsnittet i promemorian om sekretessbestämmelser.Kommerskollegium har anfört att man delar regeringens uppfattning att det saknas behov av författningsändringar.Justitiekanslern har framfört att artikel 14 i EG-förordningen innebärbegränsningar i användningen av uppgifter som erhålls enligt EG-förordningen.Eftersom det föreskrivs att bestämmelserna inte skall påverka den nationellalagstiftningen om allmänhetens tillgång till handlingar föreligger det dockingen konflikt mellan bestämmelserna i artikeln och den principiellahandlingsoffentlighet som följer av 2 kap. tryckfrihetsförordningen.Amnesty International har ifrågasatt om inte tekniskt bistånd i form avmanualer och beskrivningar avseende tillvägagångssätt vid utövande av tortyrm.m. bör sekretessbeläggas vid svenska myndigheter för att förhindra att dessabegärs ut som allmänna handlingar av enskilda i syfte att begå brott.Skälen för regeringens bedömning:Sekretess i förhållandet mellan medlemsstaterna och kommissionenEnligt artikel 11.1 i EG-förordningen skall en behörig myndighet anmäla till debehöriga myndigheterna i övriga medlemsstater och till Europeiska kommissionenom en ansökan om tillstånd avslås eller ett beviljat tillstånd återkallas.I artikel 11.2 stadgas att en behörig myndighet skall samråda med den eller demyndigheter som har avslagit en ansökan om tillståndför import eller export eller tillhandahållande av tekniskt bistånd, ommyndigheten har att pröva en i allt väsentligt identisk transaktion som angettsi en sådan tidigare ansökan och myndigheten anser att tillstånd trots allt börbeviljas. Om den behöriga myndigheten efter detta samråd beslutar att beviljatillstånd, skall den omgående underrätta alla behöriga myndigheter i övrigamedlemsstater om sitt beslut, redogöra för skälen samt vid behov lägga fram deuppgifter som varit till stöd för beslutet.Enligt artikel 13.1 skall kommissionen och medlemsstaterna på begäran underrätta varandra om de åtgärder som vidtas i enlighet med EG-förordningen och lämnavarandra relevanta uppgifter som de förfogar över i samband därmed, i synnerhetinformation om tillstånd som beviljats eller vägrats. Av artikel 13.2 framgåratt de relevanta uppgifterna om tillstånd som beviljats eller vägrats åtminstone skall omfatta typ av beslut, grunderna för beslutet eller en sammanfattning avdessa, namn på mottagarna och, om de inte är desamma, på slutanvändarna samtvilka varor som berörs. Enligt artikel 13.3 skall medlemsstaterna ocksåsammanställa en offentlig årlig verksamhetsrapport med information om antaletansökningar som mottagits, om de varor och länder som berörs av dessaansökningar och om de beslut som har fattats beträffande dessa ansökningar.Artikel 13.4 innehåller en bestämmelse som stadgar att bortsett från lämnandetav uppgifterna i punkt 2 till den andra medlemsstatens myndigheter ochkommissionen skall inte denna artikel påverka tillämpningen av gällandenationella bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt.Slutligen, enligt artikel 14 och med undantag för EU:s och medlemsstaternaslagstiftning om handlingsoffentlighet, får de uppgifter som erhålls i enlighetmed EG-förordningen endast användas för det syfte för vilket de begärdes.De uppgifter som inhämtar inom ramen för sitt uppdrag underEG-förordningen faller under 8 kap. 6 § första stycket sekretesslagen(1980:100). Där stadgas att sekretess gäller, i den utsträckning regeringenföreskriver det, i statlig myndighets verksamhet som består i bl.a.tillståndsgivning med avseende på bl.a. handel eller näringsverksamhet i övrigt, för uppgift om enskilds affärs- eller driftsförhållanden, uppfinningar ellerforskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiftenröjs. Samma sak gäller avseende andra ekonomiska eller personliga förhållandenför den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.Enligt 2 § sekretessförordningen (1980:657) har regeringen utnyttjatbemyndigandet och förordnat om dylik sekretess i den utsträckning som framgår av bilagan till förordningen. Punkten 7 i denna bilaga gäller bl.a.tillståndsgivning som handhas av och sekretess gäller alltså om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Några särskildaundantag från sekretessen är inte föreskrivna.I 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen stadgas följande. "Uppgift för vilken sekretess gäller enligt denna lag får inte röjas för utländsk myndighet ellermellanfolklig organisation annat än om utlämnandet sker i enlighet med särskildföreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fallskulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnandemyndighetens prövning står klart, att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkligaorganisationen. "Frågan är då om de ovan redovisade krav som EG-förordningen ställer på attKommerskollegium skall dela med sig av uppgifter till övriga medlemsstater ochtill kommissionen, kräver författningsändringar.Kommerskollegium har gjort bedömningen att det inte behövs någraförfattningsändringar eftersom den information som enligt EG-förordningen skalllämnas till andra medlemsstater och kommissionen i normalfallet inte torde varasekretesskyddad. Regeringen delar denna bedömning. Såväl vid anmälan enligtartikel 11.1, samråd enligt artikel 11.2, som utbyte av information enligtartikel 13, bör dessutom kunna begränsa de uppgifter som lämnas på ett sådant sätt att uppgifter som omfattas av sekretess inte behöver lämnasut. EG-förordningen inrättar i huvudsak en exportkontrollregim. Vid debedömningar som en behörig myndighet har att göra är det därvid ofta avunderordnad betydelse vem sökanden är, vilket i vissa fall kan tänkas vara enkänslig uppgift. Just uppgifter om sökanden har av detta skäl, underförhandlingarna om EG-förordningen, utelämnats från informationsutbytet iartikel 13.2, som är den mest förpliktande av bestämmelserna. Det är i ställetframförallt uppgifter om varor, slutanvändare och destinationsland som är avintresse för myndigheter i andra medlemsstater och som därför skall utbytasenligt artikel 13.2. Vid bedömningen av om det kan antas att enskilda liderskada om uppgifterna lämnas ut bör också beaktas att uppgifterna lämnas tillmyndigheter i andra EU-medlemsstater och kommissionen och inte till enskildakonkurrerande företag. I artikel 13.4 anges dessutom uttryckligen att nationella sekretessbestämmelser inte skall påverkas, bortsett från ovan beskrivenuppgiftsskyldighet enligt artikel 13.2. Om någon uppgift ändå skulle bedömasomfattas av sekretess kan, i de fall en skyldighet att lämna ut uppgiften harföreskrivits i EG-förordningen, 1 kap. 3 § sekretesslagen tillämpas.Sammanfattningsvis görs bedömningen att det inte behövs någraförfattningsändringar med anledning av EG-förordningens bestämmelser ominformationsutbyte mellan medlemsstaterna och kommissionen.Sekretess i förhållandet mellan och TullverketEG-förordningen innehåller inga krav på ett informationslämnande mellan debehöriga myndigheterna och tullmyndigheterna. I den mån det ändå behövs iverksamheten är det framförallt uppgifter från som kan vara avintresse för . I 11 kap. 6 § tullagen (2000:1281) finns det ensekretessbrytande bestämmelse som anger att på begäran skalltillhandahålla bl.a. uppgifter som förekommer hos Tullverketoch som rör import eller export av varor. Detta får anses tillräckligt.Tullverkets behov av uppgifter från torde begränsa sig tillbesked i frågan om tillstånd har lämnats. I den mån andra uppgifter undantagsvis skulle behövas är 8 kap. 6 § första stycket sekretesslagen tillämplig. Vilkamöjligheter har att enligt den bestämmelsen lämna ut uppgifterhar delvis behandlats ovan. Sekretessreglerna förutses inte innebära någraproblem i kontakterna mellan och Tullverket.Sammantaget görs därmed bedömningen att några författningsändringar inte ärnödvändiga för att informationsutbytet mellan svenska myndigheter skall fungeratillfredsställande.Sekretess i övrigtAmnesty Internationals uppslag om att sekretessbelägga manualer m.m. vid svenska myndigheter har inte behandlats i promemorian. En utgångspunkt är attEG-förordningen endast reglerar handeln med tredje länder samt att de förslagsom lämnas i denna proposition är begränsade till att möjliggöra verkställighetav EG-förordningen. Bestämmelserna är därmed inte avsedda att påverka innehav av eller överlåtelser av denna typ av produkter, eller lämnande eller mottagandeav tekniskt bistånd avseende produkterna, inom EU.7.2 StraffansvarRegeringens förslag: Straffbestämmelser införs i den nya lagen om handel medvissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. Den som utannödvändigt tillstånd tillhandahåller eller tar emot tekniskt bistånd i strid med artiklarna 3 eller 4 i EG-förordningen döms till böter eller fängelse i högsttvå år.Om brottet är grovt döms till fängelse, lägst och högst . Vidbedömningen av om brottet är grovt skall det särskilt beaktas om gärningeningått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i störreomfattning.Den som av grov oaktsamhet begår en gärning enligt första stycket döms tillböter eller fängelse i högst . Om gärningen är ringa skall den intemedföra ansvar.För försök till brott enligt första stycket samt för försök, förberedelse ochstämpling till grovt brott enligt andra stycket döms till ansvar enligt 23 kap.brottsbalken.Den ovan nämnda lagen förses också med en upplysning om att lagen (2000:1225) om straff för smuggling innehåller tillämpliga bestämmelser om straff för olovligimport och export av sådana varor som omfattas av EG-förordningen.För att ge och möjlighet att förhindra, samtTullverket också att utreda och beivra, brott mot verkställandelagen föreslås en ändring i 1 § tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling, genomvilken den ovan nämnda lagen läggs till i den uppräkning som finns där.Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorianföreslogs även att det vid bedömningen av om ett brott är grovt skall särskiltbeaktas om gärningen inneburit en allvarlig kränkning av ett betydandesamhällsintresse.Remissinstanserna: har lämnat en redaktionell synpunkt på lagtextensamt vissa synpunkter som rör sanktioner men som redovisas under rubriken.Hovrätten för har framfört synpunkter på förslaget till 3 §tredje stycket och föreslagit att rekvisitet för grovt brott, att gärningeninneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse, skall utgå.Hovrätten menar att förbuden mot dödsstraff och tortyr är så grundläggande attdet är ofrånkomligt att i stort sett alla gärningar som kriminaliseras genomverkställandelagen blir att anse som allvarliga kränkningar av ett betydandesamhällsintresse. Det är dock inte tillfredsställande att nästan alla brott motlagen skulle vara att anse som grova.Justitiekanslern har efterlyst en analys av hur bestämmelserna iverkställandelagen förhåller sig till yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), varsföreskrifter om radioprogram är tillämpliga i vissa fall av tillhandahållande av information ur en databas (1 kap. 9 § YGL).Amnesty International har föreslagit att det, i fråga om kriminalisering ochstraffskalor, bör göras en jämförelse med andra EU-länder för att förhindra s.k. forum-shopping och för att uppnå en så harmoniserad lagstiftning som möjligt.Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 17 i EG-förordningen skallmedlemsstaterna fastställa regler om sanktioner som skall tillämpas motöverträdelser av bestämmelserna i och skall vidta allanödvändiga åtgärder för att se till att de genomförs. Det föreskrivs också attsanktionerna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande.EG-förordningen lämnar därmed öppet om påföljderna skall vara straffrättsligaeller av annat slag, t.ex. administrativa. Den anger inte heller om annat änuppsåtliga överträdelser behöver beivras eller om det man inom straffrättenkallar osjälvständiga brottsformer, dvs. försök, förberedelse, stämpling ochmedverkan, bör medföra någon påföljd.I de delar EG-förordningen föreskriver import- och exportförbud av varorrespektive tillståndskrav för export av varor, blir lagen (2000:1225) om straffför smuggling automatiskt tillämplig om inget annat föreskrivs (1 §smugglingslagen). Den som bryter mot sådana förbud och tillståndskrav iEG-förordningen kan därmed ställas till ansvar enligt straffbestämmelserna ismugglingslagen. Regeringen anser att det saknas skäl att behandla överträdelser av sådana förbud enligt den här EG-förordningen annorlunda än andra typer avsmugglingsfall. En kriminalisering enligt smugglingslagen markerar också hurallvarligt ser på frågor som rör främjande av dödsstraff och tortyr.Bilagorna till EG-förordningen innehåller därtill få och ganska säregnaprodukter. Det är därmed mindre troligt att kostnaderna för en kriminaliseringkommer att belasta rättsväsendet i märkbar omfattning. Sammanfattningsvis börsmugglingslagen därmed utnyttjas så långt det är möjligt.Vad särskilt beträffar export- och importförbuden i artiklarna 3.1 och 4.1 i den svenska versionen av EG-förordningen noteras att det står att gärningarna"skall förbjudas". Detta innebär inte att någon genomförandeåtgärd krävs utanskall tolkas som "är förbjuden" eller "skall vara förbjuden". Att avsikten ärdenna är uppenbar vid en jämförelse med andra språkversioner av EG-förordningenoch framgår också av kontexten i form av preambeln och övriga bestämmelser iEG-förordningen.Smugglingslagen är endast tillämplig på varor och inte på tjänster. Den blirdärmed inte tillämplig om någon, utan nödvändigt tillstånd, bryter mot förbudeni artikel 3 eller 4 i EG-förordningen att tillhandahålla eller ta emot teknisktbistånd avseende sådana produkter som inte har något annat praktisktanvändningsområde än dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig ellerförnedrande behandling eller bestraffning. Endast museer kan enligt dessaartiklar få tillstånd i särskilda fall. saknas det möjlighet att beivraöverträdelser av dessa förbud. För att bestämmelserna i skallkunna verkställas effektivt behöver det därmed införas någon form av påföljd för överträdelser som gäller tekniskt bistånd.De gärningar som kan innebära överträdelse av förbuden mot tekniskt bistånd kanvara av skiftande slag. Artikel 1.2 i EG-förordningen begränsar dock desstillämpningsområde genom att undanta situationer där fysiska personer förflyttar sig över gränserna för att utföra tjänster. Begränsningen är hänförlig tillvalet av rättslig grund för EG-förordningen (artikel 133 i EG-fördraget, jfrEG-domstolens yttrande 1/94 (1994) E.C.R. Typiskt sett kan sådanaöverträdelser av förbuden som skall beivras förväntas bestå i att instruktionerlämnas eller tas emot tillsammans med en vara, t.ex. i form av en manual. Detkan dock också vara fråga om bistånd via telefon eller e-post, eller atttekniskt bistånd lämnas via en hemsida på Internet. Tekniskt bistånd kan ocksåbestå i anvisningar för tillverkning, t.ex. genom tillhandahållande av enritning.Som svar på Justitiekanslerns begäran om en analys av hur verkställandelagensbestämmelser förhåller sig till YGL måste slås fast att lämnandet av teknisktbistånd åtnjuter grundlagsskydd om det sker genom ett grundlagsskyddat medium.Ett exempel är om tekniskt bistånd lämnas genom en manual eller beskrivning somomfattas av grundlagsskyddet för skrifter enligt 1 kap. 5 §tryckfrihetsförordningen (TF). Ett annat exempel är det som Justitiekanslernpekat på, nämligen om det sker på Internet genom att någon med utgivningsbevislämnar sådant tekniskt bistånd ur en databas via sin hemsida enligt 1 kap. 9 §YGL. I sådana fall kan de föreslagna straffbestämmelserna inte tillämpas. Ensådan gärning skulle sannolikt inte heller kunna bedömas somyttrandefrihetsbrott eller tryckfrihetsbrott enligt 5 kap. 1 § YGL och 7 kap. 4och 5 §§ TF. Svensk export av de produkter som omfattas av bilaga II tillEG-förordningen bedöms dock vara sällsynt om sådan alls förekommer och dettagäller även tillhandahållande av tekniskt bistånd. Risken för att detta skulleleda till förtroendeproblem bör därför vara liten. Några sådana problem har inte heller uppstått i de näraliggande fall av straffrättsligt reglerade förbud mottillhandahållande av tekniskt bistånd som beskrivs nedan. Sammantaget görsbedömningen att det förhållandet att tillhandahållande av tekniskt bistånd ivissa fall kan åtnjuta grundlagsskydd inte bör medföra några grundlags- ellerförfattningsändringar.Eftersom överträdelser av de övriga förbuden i EG-förordningen föreslås kunnabeivras enligt smugglingslagen, dvs. med straffrättsliga påföljder, talar mycket för att överträdelser av förbuden mot tekniskt bistånd också skall beivrasstraffrättsligt. Att statens reaktion mot överträdelser av de olika förbuden iEG-förordningen bör vara koherent kan motiveras med att förbuden mot teknisktbistånd är kopplade till samma varor som omfattas av förbuden mot import ochexport. Särskilt avseende komplicerad teknisk utrustning kan det vara så attutrustningens effektiva användning är helt beroende av tekniskt bistånd.Härutöver finns det liknande fall där straffrätt används för att beivraöverträdelser av förbud mot tekniskt bistånd. Ett sådant exempel utgör lagen(2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och avtekniskt bistånd (PDA). 9 § PDA innehåller ett förbud mot tekniskt bistånd ochden som bryter mot förbudet kan dömas till ansvar enligt 20 §. Ett annat exempel utgör lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen).Flera EG-förordningar om internationella sanktioner innehåller förbud mottekniskt bistånd avseende militär utrustning och utrustning som kan användas för internt förtryck. Den som bryter mot förbuden i dessa EG-förordningar kan dömas till ansvar enligt 8 § sanktionslagen.Mot bakgrund av det anförda och eftersom lika fall bör bedömas lika görsbedömningen att överträdelser av förbuden i EG-förordningen avseende teknisktbistånd bör regleras straffrättsligt. Detta bör ske i en särskild lag sominnehåller kompletterande bestämmelser till EG-förordningen(verkställandelagen), där även andra bestämmelser enligt avsnitten 7.3, 7.4 och7.6 nedan kan tas in. Det föreslås också att en hänvisning till smugglingslagentas in i verkställandelagen. Detta är i och för sig inte nödvändigt för attsmugglingslagen skall bli tillämplig i förhållande till EG-förordningensbestämmelser om handel med varor, men tjänar syftet att ge upplysning tillallmänheten.När det sedan gäller den närmare utformningen av straffbestämmelserna bör störst hänsyn tas till hur övriga överträdelser av förbuden i EG-förordningen bedöms,dvs. Det bör även beaktas hur liknande gärningar beivras under PDA och sanktionslagen. Någon jämförelse av motsvarande bestämmelser iövriga EU-medlemsstater, som efterlyst, har inte gjorts.En sådan jämförelse hade förvisso kunnat vara av visst intresse även omEG-förordningen inte ställer krav på harmonisering av påföljderna. Jämförelsenhade dock varit svår att göra då kompletteringarna till EG-förordningen även iandra medlemsstater torde bestå av nya bestämmelser som antingen harantagits eller som är under utarbetande. Vidare är det viktigast att utformningen av straffbestämmelserna anpassas till svensk rättstradition.Risken för att s.k. forum-shopping, dvs. där en aktör väljer att agera i denmedlemsstat där denne förväntar sig den mest förmånliga behandlingen, skall bliett problem bedöms inte vara särskilt stor. För att förhindra sådant beteendehar dessutom redan föreskrivits i artikel 8.1 i EG-förordningen att tillståndendast får beviljas i den medlemsstat där sökanden är etablerad.Straffbestämmelsen i PDA har utformats i huvudsaklig överensstämmelse med vadsom gäller enligt smugglingslagen. Det som skiljer sig åt är att PDA inteinnehåller något oaktsamhetsbrott, att brott som är ringa behandlas separat ismugglingslagen och medför penningböter, samt att de omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt är delvis olika. Bådalagarna innehåller därmed en straffskala för brott av normalgraden som medgerböter eller fängelse i högst samt en särskild straffskala för grovt brott som ger fängelse, lägst och högst . Båda lagarnakriminaliserar vidare osjälvständiga brottsformer i form av försök till brott av normalgraden, försök, förberedelse och stämpling till brott som är grovt samtmedverkan. Därutöver är gärningar som begås av grov oaktsamhet kriminaliseradeenligt smugglingslagen. Straffskalan är densamma som för uppsåtliga brott avnormalgraden med det undantaget att brott som är ringa inte medför ansvar.Straffbestämmelsen i sanktionslagen innehåller samma straffskala för brott avnormalgraden som PDA och smugglingslagen, dvs. böter eller fängelse i högst tvåår. För brott som är grovt är straffskalan däremot fängelse i högst . För gärningar som begås av grov oaktsamhet kan dömas till böter eller fängelse ihögst . Därutöver medför brott som är ringa inte ansvar samt ärosjälvständiga brottsformer inte kriminaliserade.Vid en jämförelse mellan de olika straffbestämmelserna måste beaktas attsanktionslagen är speciell då den är anpassad för att täcka in brott mot ettstort antal olika förbud. För att kunna åtala någon för brott mot lagen krävsdessutom särskild åtalsprövning.Som redan har nämnts kan de gärningar som innebär överträdelse av förbuden mottekniskt bistånd vara av olika slag. Det kan vara något så enkelt som att enmanual bifogas tillsammans med en vara, t.ex. en giljotin. Det skulle dockockså, i värsta fall, kunna vara fråga om att t.ex. ritningar avseendekomplicerad teknisk utrustning för verkställande av dödsstraff lämnas till kända terrorister eller förtryckarregimer, som därmed ger dem möjlighet att effektivt verkställa massavrättningar. finns endast ett fåtal varorförtecknade i bilaga II till EG-förordningen, som förbuden beträffande teknisktbistånd är kopplade till. kan dock detta komma att ändras. En vissflexibilitet i straffskalan rekommenderas därför. Sammantaget görs bedömningenatt grövre brottslighet avseende tekniskt bistånd kan vara minst lika allvarligsom brottslighet avseende de varor som avses.