prop · GT0393 · 2006-03-15 00:00:00 — I lagstiftningsärendet med anledning av tillträde till Romstadgan för den () gjordes bedömningen att , genom att ansluta sig till stadgan, i viss Prop. 2005/06:93 utsträckning överlämnade rättskipande uppgifter till domstolen (prop. 2000/01:122 s. 86, bet. 2000/01:JuU30). Det finns därför anledning att i det här sammanhanget belysa hur samarbetet med ICC förhåller sig till 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. Enligt Romstadgan för gäller den grundläggande förutsättningen att en nationell utredning eller lagföring (som sker eller har skett på ett tillbörligt sätt) har företräde framför ett förfarande inför domstolen, den s.k. komplementaritetsprincipen. Prin- cipen kommer till uttryck i artikel 17 i Romstadgan där det framgår att ICC i sådana fall, som huvudregel, skall avvisa en sak p.g.a. bristande processförutsättningar. Detta gäller dock inte om ICC finner att staten, t.ex. , saknar vilja eller förmåga att genomföra undersökningen eller lagföringen på ett tillbörligt sätt (se prop. 2001/02:88 s. 33). I ett sådant fall har ICC möjlighet att bestämma att lagföringen inte skall ske i utan vid ICC. En eventuell svensk lagföring måste då avbrytas. Romstadgan ger härutöver ICC ett visst utrymme att i undantagsfall vidta utredningsåtgärder, som också kan inbegripa myndighetsutövning, på en stats territorium utan att statens samtycke har kunnat inhämtas (se prop. 2000/01:122 s. 87 f.). Det är alltså i dessa båda avseenden som Rom- stadgan har bedömts förutsätta överlåtelse av rättskipningsuppgifter. Till skillnad från vad som gäller för ICC, kan specialdomstolen inte i något fall ensidigt besluta att överta en svensk lagföring. Det förhållandet att formellt har jurisdiktion parallellt med specialdomstolen beträffande vissa brott förutsätter inte, i de fall lagföring sker vid specialdomstolen, att rättskipningsuppgifter har förts över till den. I de fall lagföring inte sker i är det nämligen inte fråga om en svensk uppgift (jfr SOU 1984:14 s. 86 f.). lämnar följaktligen inte ifrån sig någon beslutanderätt till specialdomstolen. Det föreslagna samarbetet med specialdomstolen förutsätter således inte någon överlåtelse enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket RF i det avseende som Lagrådet har pekat på. Inte heller i övrigt finns det i förevarande ärende något inslag av överlåtelse av sådana uppgifter till specialdom- stolen. Specialdomstolen ges t.ex. inte, till skillnad från vad som ovan nämnts om ICC, något utrymme att vidta utredningsåtgärder i . Tillträde till straffverkställighetsavtalet mellan Regeringens förslag: godkänner avtalet om straffverk- ställighet mellan och Specialdomstolen för Sierra avseende domar som har meddelats av Specialdomstolen för Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Som utgångspunkt skall ett straff som utdömts av Specialdomstolen för avtjänas i Sierra , och först om omständigheterna så kräver kan det avtjänas i ett Specialdomstolen är därför inte i samma grad som tribu- Prop. 2005/06:93 nalerna beroende av andra länders beredvillighet att verkställa straff, men det finns ändå skäl att samarbeta med den i detta hänseende. Specialdomstolen är en domstol med en behörighet som omfattar huvudsakligen allvarliga brott mot internationell humanitär rätt. Det ligger i världssamfundets intresse att sådana gärningar lagförs och att utdömda straff för sådana brott verkställs. Det motverkar straffrihet och utgör ett bidrag till försoning och stabilitet i det drabbade området. bör därför medverka till den rättskipning som sker vid specialdomstolen. Ett sätt att stödja specialdomstolen i detta hänseende är att tillträda det straffverkställighetsavtal har förhandlat fram med domstolen. Ett sådant tillträde ligger vidare i linje med FN:s säkerhetsråds uppmaning till alla medlemsländer i resolution (2003) om att fullt ut samarbeta med specialdomstolen. Det framför- handlade avtalet motsvarar i princip straffverkställighetsavtal med Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen. Som framgår av avsnitt 7.1 ankommer det enligt 10 kap. 2 § regerings- formen på att godkänna det i propositionen behandlade avtalet. Enligt regeringens uppfattning finns, som framgår av det ovan anförda, goda skäl för att tillträda avtalet. Regeringen föreslår därför att godkänner straffverkställighetsavtalet med för . Samarbete med specialdomstolen i fråga om utlämning och rättslig hjälp i brottmål Regeringens bedömning: bör kunna bistå Specialdomstolen för med utlämning och rättslig hjälp i brottmål. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med rege- I promemorian föreslås emellertid att bör kunna bistå specialdomstolen med utlämning för lagföring men inte för straffverk- Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians bedömning eller lämnat den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Specialdomstolen är inte inrättad med stöd av kapitel 7 i och dess stadga innehåller sålunda inte för medlemsstaterna förpliktande bestämmelser. till skillnad från vad som gäller i förhållande till de internationella tribunalerna inte skyldigt att samarbeta med specialdomstolen i fråga om utlämning och rättslig hjälp. har inte heller fört förhandlingar eller ingått något avtal med specialdomstolen om samarbete i dessa Av avtalet om specialdomstolens inrättande och av dess bevis- och förfaranderegler framgår dock att specialdomstolen har befog- enhet att samarbeta med andra länder i fråga om utlämning och rättslig hjälp i brottmål, se avsnitt 6.2.1. Faktiska omständigheter talar inte för att specialdomstolen skall komma att begära hjälp av i fråga om utlämning och rättslig hjälp i någon större utsträckning. Antalet personer med ursprung i Sierra som har hemvist i eller annars stadigvarande vistas här är Antalet åtalade vid specialdomstolen uppgår till ett drygt tiotal och Prop. 2005/06:93 förväntas inte öka nämnvärt. De flesta åtalade finns redan i specialdom- Likväl kan man inte utesluta att specialdomstolen kan ha behov av att samarbeta med i dessa avseenden, särskilt i fråga om rättslig hjälp, t.ex. förhör med vittnen. Av regeringens förslag i avsnitt 7.2 framgår att specialdomstolens karaktär och funktion talar för att bör samarbeta med den i fråga om straffverkställighet. Samma skäl gör sig gällande i fråga om samar- bete med utlämning och rättslig hjälp. Genom att möjliggöra samarbete med specialdomstolen i dessa frågor stödjer en rättskipnings- process för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt. Ett sådant samarbete ligger i linje med FN:s säkerhetsråds uppmaning till alla medlemsländer i resolution (2003) att fullt ut samarbeta med specialdomstolen. Det vore olyckligt om av formella skäl inte skulle kunna bistå specialdomstolen om behov av samarbete uppstod. bör därför skapa förutsättningar för att kunna bistå specialdom- stolen med utlämning och rättslig hjälp i brottmål. Även om behovet av samarbete med specialdomstolen i fråga om utlämning främst gör sig gällande vid utlämning för lagföring finns det enligt regeringen inte anledning att inskränka utlämningssamarbetet till den situationen. Liksom i förhållande till de internationella tribunalerna bör samarbetet omfatta utlämning såväl för lagföring som för straffverk- ställighet. Regeringens bedömning: Det krävs lagändringar för att skall kunna samarbeta med Specialdomstolen för i fråga om straffverkställighet, utlämning och rättslig hjälp i brottmål. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot promemo- Skälen för regeringens bedömning: Den i förhållande till andra stater befintliga lagstiftningen lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighets- lagen), lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål är tillämplig endast vid framställningar från andra stater eller från andra staters myndigheter och specialdomstolen är inte en del av någon stats interna rättsordning. I lagen (1994:569) om samarbete med de interna- tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt (tribunallagen) finns en särskild reglering om överförande av straffverk- ställighet, utlämning och rättslig hjälp i förhållande till de internationella tribunalerna men lagen är begränsad till samarbete med Jugoslavien- tribunalen och Rwandatribunalen. Det krävs således ändringar i lagstift- ningen för att skall kunna samarbeta med specialdomstolen i fråga om straffverkställighet, utlämning och rättslig hjälp i brottmål. Regeringens förslag: En lag om samarbete med Specialdomstolen för införs. Lagen skall tillämpas när specialdomstolen ansöker om rättsligt biträde av . Promemorians förslag: I promemorian föreslås att regleringen om samarbete med specialdomstolen skall föras in i tribunallagen. I övrigt överensstämmer promemorians förslag med regeringens. Remissinstanserna: Alla remissinstanser förutom Juridiska fakultets- styrelsen vid har lämnat förslagen utan erinran. Fakultetsstyrelsen har anfört att den föreslagna regleringen gör tribunal- lagen splittrad och har förordat att en ny lag stiftas som reglerar endast samarbete med specialdomstolen. Skälen för regeringens förslag: Specialdomstolen för kan i flera hänseenden jämföras med de internationella tribunalerna. Den tillhör inte staten rättssystem utan har inrättats genom ett särskilt avtal med FN. Den är en tillfällig domstol en tribunal som inrättats till följd av en särskild konflikt. Dessutom har den, liksom de internationella tribunalerna, jurisdiktion över brott mot allvarliga över- trädelser av internationell humanitär rätt och dess stadga följer i stort de stadgor som gäller för Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen. skiljer sig specialdomstolen i flera avseenden från Jugoslavien- tribunalen och Rwandatribunalen främst därför att den inte har inrättats med stöd av kapitel 7 i , vilket innebär att det inte finns någon skyldighet för medlemsstaterna att samarbeta med den. Specialdomstolen har vidare fler nationella inslag än Jugoslavientribunalen och Rwanda- tribunalen, bl.a. genom att den ligger i (medan de interna- tribunalerna har sitt säte utanför sin territoriella jurisdiktion). Vidare har specialdomstolen jurisdiktion över vissa nationella brott och i domstolen deltar också nationella domare. I promemorian föreslås, mot bakgrund av specialdomstolens starka internationella prägel, dess tillfälliga karaktär och med beaktande av arten av huvudparten av de gärningar som omfattas av dess jurisdiktion, att regleringen om samarbete med specialdomstolen införs i tribunal- lagen. Enligt Lagrådet framstår det som olämpligt att föra in reglering om specialdomstolen i tribunallagen, eftersom särreglering i tribunallagen i förhållande till specialdomstolen i fråga om utlämning och rättslig hjälp är nödvändig. I stället menar att övervägande skäl får anses tala för att reglera samarbetet med specialdomstolen i en särskild lag. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har ansett att regle- ringen om samarbete med specialdomstolen bör införas i en särskild lag. Regeringen ser fördelar med att hålla regleringen som rör samarbete med internationella brottmålstribunaler samlad i en gemensam lag även om regleringen i alla avseenden inte kan vara enhetlig. anser regeringen att det finns fördelar med att tribunalernas egenarter och skill- naderna i omfattningen av samarbetsförpliktelser gentemot dem tydliggörs i regleringen. Eftersom specialdomstolen inte är inrättad på samma tvingande grund som de internationella tribunalerna har därför inte någon samarbetsskyldighet vad gäller utlämning och rättslig Specialdomstolens egenart och särställning i förhållande till de Prop. 2005/06:93 internationella tribunalerna klargörs tydligt om regleringen som rör den Därutöver blir regleringen på så sätt mer lättillgänglig. Regeringen föreslår därför, i enlighet med vad Lagrådet förordat, att samarbetet med specialdomstolen regleras i en särskild lag. Närmare om lagens utformning och följdändringar Regeringens förslag: Regeringen skall på begäran av Special- domstolen för kunna besluta att en fängelsedom som meddelats av specialdomstolen får verkställas i . reglering som gäller för Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen i fråga om straffverkställighet skall införas. Vid utlämning till specialdomstolen skall utlämningslagen tilläm- Vägransgrunderna vid svenskt medborgarskap, vid frånvaro av dubbel straffbarhet samt vid preskription enligt svensk rätt skall dock inte vara obligatoriska i förhållande till specialdomstolen. om häktning eller en dom som specialdomstolen har meddelat skall godtas som grund för utlämning, om det inte framgår att häktnings- beslutet eller domslutet är uppenbart oriktigt. Rättslig hjälp i brottmål skall kunna lämnas till specialdomstolen enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. hänvisning till avsaknad av dubbel straffbarhet skall endast kunna beslutas av regeringen. Regeringen skall dock kunna besluta att rättslig hjälp får lämnas till specialdomstolen trots att det inte finns Specialdomstolen skall ges tillfälle att yttra sig innan rättslig hjälp förenas med villkor enligt 5 kap. 2 § samma lag. Vid konkurrerande ansökningar om rättslig hjälp skall regeringen besluta vilken av ansökningarna som skall ha företräde. Motsvarande regler som finns i tribunallagen skall gälla i förhållande till specialdomstolen i fråga om förbud mot att döma för samma gärning , rätt till offentlig försvarare, ersättning för inställelse, transitering, kostnadsansvar, kommunikations- vägar och språkkrav. Vid transitering skall dock utlämningslagens bestämmelser om tvångsmedel gälla. i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och utlämningslagen skall inte tillämpas. Reglerna om kostnadsansvar för offentlig försva- rare i utlämningslagen skall inte heller tillämpas. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens men är annorlunda formulerat och är inte utformat som en särskild lag. Promemorians förslag innehåller ingen bestämmelse om vilken prövning av specialdomstolens domar som skall göras i samband med en framställ- ning om utlämning för straffverkställighet. heller något förslag om att uttryckligen undanta bestämmelserna om krav på den bakomliggande utredningen, kostnadsansvar för offentlig för- svarare och transitering i utlämningslagen från tillämplighet vid utläm- ningsframställningar från specialdomstolen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har lämnat förslagen har dock anfört att vägransgrunderna vid preskription och dubbel straffbarhet, mot bakgrund av att inte har någon skyldighet att samarbeta med specialdomstolen och att lagstift- ningen inte bör göras mer komplicerad än nödvändigt, bör vara obliga- toriska och alltså följa regleringen i utlämningslagen. Även Juridiska fakultetsstyrelsen vid har anfört att dessa vägrans- grunder, bl.a. med beaktande av att de brott som kan bli föremål för utlämning är av komplicerad natur, bör vara obligatoriska. har noterat att förslaget innebär att , trots att det inte finns någon folkrättslig förpliktelse, åtar sig att samarbeta med specialdomstolen på ett sätt som går utöver normala åtaganden i förhållande till stater men inte lika långt som i förhållande till de internationella tribunalerna. Med hänsyn till specialdomstolens särskilda karaktär, med huvudsaklig inriktning på brott mot internationell humani- tär rätt, har dock samfundet godtagit promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag Av straffverkställighetsavtalet med specialdomstolen följer inte någon skyldighet för att på begäran av specialdomstolen verkställa dess fängelsedomar. uttrycker i och med tillträde till avtalet sin vilja att i verkställa fängelsestraff som domstolen bestämt. De straff som kan komma i fråga för straffverkställighet i enligt straffverkställighetsavtalet rör huvudsakligen brott mot internationell humanitär rätt, dvs. brott som det internationella samfundet finner det mycket angeläget att beivra. Att i svensk rätt ställa upp tvingande krav på exempelvis dubbel straffbarhet eller den dömda personens samtycke för straffverkställighet vore att motverka ett ändamålsenligt samarbete i linje med avtalet. Därför bör inte de villkor för straffverkställighet som finns i internationella verkställighetslagen vara tillämpliga. Det finns inte heller skäl att tillämpa de svenska reglerna om påföljdsomvandling eller anpassning till motsvarande svensk påföljd eftersom fängelse är den enda påföljd som kan komma i fråga. En ordning som beskrivits ovan motsvarar den som gäller vid svensk verkställighet av fängelsedomar meddelade av de internationella tribunalerna. med specialdomstolen följer i stort de straffverkställighetsavtal som ingåtts med Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen. Det är därför lämpligt att en reglering som mot- svarar den som finns i 11 och 12 §§ tribunallagen om straffverkställighet införs för specialdomstolen. Enligt 11 § första stycket första meningen tribunallagen får regeringen besluta att en fängelsedom meddelad av någon av tribunalerna får verk- ställas i . Regeringen bör ha samma beslutanderätt även i förhåll- ande till specialdomstolen eftersom övervägandena i stort bör motsvara dem som görs vid framställningar om överförande av straffverkställighet från de internationella tribunalerna. Samma ordning gäller för övrigt också i förhållande till annan utomnordisk stat, dvs. regeringen får, efter begäran, besluta att en dom meddelad utomlands får verkställas i . Vidare bör regeringen, såsom anges i 11 § första stycket andra meningen tribunallagen, även i förhållande till specialdomstolen få meddela de anvisningar som i det enskilda fallet behövs för verkställigheten av straffet här, även efter det att beslut fattats om att verkställighet får ske här. Liksom för de internationella tribunalerna (se 11 § andra stycket första meningen tribunallagen) bör även 25 § internationella verkställighets- lagen tillämpas vid verkställighet av specialdomstolens domar i . Det innebär bl.a. att verkställigheten skall ske enligt svensk lag, att verk- ställighet får äga rum även om påföljden är strängare än vad som enligt svensk lag hade kunnat följa på brotten och att verkställighet inte får ske på ett sådant sätt att påföljden blir att anse som strängare än vad special- domstolen bestämt. Den närmare innebörden av hänvisningen till 25 § internationella verkställighetslagen har behandlats i avsnitt 6.1.4. I 11 § andra stycket andra meningen och tredje stycket tribunallagen finns undantag från att verkställigheten skall följa svensk lag. Där anges nämligen att verkställigheten skall upphöra om en tribunal beviljat den dömde nåd eller meddelat något annat avgörande som innebär att påföljden inte längre får verkställas, att regeringen får besluta att vill- korlig frigivning får ske än vad som gäller enligt svensk rätt samt att tribunalen skall ha beretts tillfälle att yttra sig innan beslut om villkorlig frigivning meddelas. En sådan reglering är nöd- vändig även för specialdomstolen eftersom specialdomstolen, precis som de internationella tribunalerna, även sedan straffverkställigheten över- förts behåller sin rätt att ompröva domar, meddela nåd eller straffnedsätt- ning. De överrensstämmer vidare med artikel 7 och 8 i straffverkställig- hetsavtalet där det framgår att är skyldigt att i förväg underrätta specialdomstolen om tidpunkt för frigivning och avvakta domstolens ytt- rande innan beslut fattas. Vidare bör det även för specialdomstolens företrädare, så som det anges i 12 § tribunallagen, vara möjligt att besöka en person när han eller hon verkställer straff i . Det ligger i linje med artikel 6.1 i straff- verkställighetsavtalet om rätten för att besöka en person som överförts hit. Samarbete i fråga om utlämning I enlighet med de bedömningar som gjorts i avsnitt 7.3 och 7.4 bör kunna bistå specialdomstolen med utlämning, vilket kräver lagstiftning. Till skillnad från de internationella tribunalerna är inte skyldigt att samarbeta med specialdomstolen. Samarbetet bör därför inte vara lika långtgående och regleringen i tribunallagen kan inte tjäna som förebild för samarbetet med specialdomstolen i denna fråga. Enligt regeringens mening bör utlämningssamarbetet med specialdomstolen i stället i princip motsvara det har med andra stater. Därför anser regeringen i enlighet med promemorians förslag att utgångspunkten bör vara den ordning som föreskrivs i utlämningslagen. Det innebär att utlämningsfrågan som regel blir föremål för domstolsprövning, att den är omgärdad av vissa villkor samt att regeringen när väl dessa villkor är uppfyllda och i avsaknad av ett förpliktande utlämningsavtal har en friare prövningsrätt än i förhållande till tribunalerna. Med anledning av specialdomstolens internationella karaktär finns det dock skäl att överväga om det är lämpligt att, som föreslagits i promemorian, göra vissa avsteg från utlämningslagens villkor i förhåll- ande till specialdomstolen på så sätt att vägransgrunderna vid svenskt medborgarskap, frånvaro av dubbel straffbarhet och vid preskription enligt svensk rätt inte bör vara obligatoriska utan fakultativa. En viktig omständighet i detta avseende är att specialdomstolens jurisdiktion avser främst allvarliga överträdelser mot internationell humanitär rätt. och världssamfundet har ett starkt intresse av att sådana brott lagförs. har anfört att det, med beaktande av att inte har någon skyldighet att samarbeta med specialdomstolen och att lagstiftningen inte skall vara mer komplicerad än nödvändigt, inte finns vägande skäl att frångå avsaknad av dubbel straffbarhet och preskription enligt svensk rätt såsom obligatoriska vägransgrunder. Även Juridiska fakultetsstyrelsen vid har invänt mot promemorians förslag att dessa vägransgrunder vid samarbete med specialdomstolen skall vara fakultativa. Regeringen är införstådd med att promemorians förslag innebär att lagstiftningen blir något mer komplicerad än om utlämningslagen skulle få en alltigenom direkt tillämplighet. Det är emellertid angeläget att utlämningssamarbetet i förhållande till special- domstolen hamnar på en rimlig nivå. Som ovan anförts skall utgångs- punkten för utlämningssamarbetet med specialdomstolen motsvara det mellanstatliga. Trots att inte har någon skyldighet att samarbeta med specialdomstolen i denna fråga anser regeringen att det vore att förneka specialdomstolens internationella särdrag och betydelse om den i fråga om utlämning helt skulle jämställas med domstolar i andra stater. Vissa avsteg från utlämningslagens villkor är därför nödvändiga. Regeringen anser att med den ordning som föreslås i promemorian får utlämningssamarbetet en lämplig omfattning som avspeglar domstolens både internationella och nationella inslag. Specialdomstolens interna- särdrag och betydelse tillgodoses om avslagsgrunderna vid avsaknad av dubbel straffbarhet och preskription enligt svensk rätt inte är obligatoriska. Det kan i princip förutsättas att de brott som omfattas av specialdomstolens jurisdiktion till sin natur är så straffvärda att det inte råder någon tveksamhet om att de bör lagföras. Utlämningslagens krav på dubbel straffbarhet i 4 § utlämningslagen bör därför inte vara tving- ande. Eftersom specialdomstolens jurisdiktion sträcker sig så långt till- baka i tiden som till bör inte heller preskription enligt svensk rätt utgöra hinder för utlämning för så allvarliga brott som det är fråga om. Vägransgrunden vid preskription enligt svensk rätt enligt 10 § andra stycket utlämningslagen bör därför inte vara obligatorisk i förhållande till specialdomstolen. Vidare anser regeringen att samarbete med specialdomstolen i fråga om utlämning inte bör begränsas av ett förbud mot utlämning av svenska medborgare. Medborgarskap bör som regel inte utgöra hinder mot lag- föring för brott mot internationell humanitär rätt.