prop · GT03149 · 2006-03-28 00:00:00 — Det kommer alltså också utanför folkbokföringen att förekomma fik- tiva uppgifter. Sådana uppgifter kan vid användandet av den kvalifice- rade skyddsidentiteten komma att användas tillsammans med andra helt eller delvis fiktiva uppgifter, t.ex. om inkomst. har tagit upp frågan om även sådana uppgifter skall anges i beslutet om kvalificerad skyddsidentitet. Enligt vår mening skulle detta innebära stora praktiska problem utan att tillgodose något egentligt syfte. bör därför enligt vår mening enbart de uppgifter som skall föras in i folk- Prop. 2005/06:149 bokföringen anges. Endast om andra åtgärder inte är tillräckliga Som har redovisats kommer registreringen av de fiktiva person- uppgifter som ingår i en kvalificerad skyddsidentitet att kunna få en bred spridning i samhället. Vi har tidigare berört att sådan registrering givetvis har folkbokföringspolitiska nackdelar. Det är därför viktigt att registre- ring inom folkbokföringen sker endast när detta verkligen är nödvändigt. Om det är tillräckligt med en kvalificerad skyddsidentitet som enbart kommer till uttryck i körkort, pass och andra identitetshandlingar (se nästa avsnitt), bör därför någon registrering i folkbokföringsdatabasen inte göras. En särskild bestämmelse om detta närmast ett förtydligande av den proportionalitetsprincip som vi har föreslagit i avsnitt 6.1.2 bör tas in i den nya lagen. Vi återkommer i avsnitt 6.2.4 till sambandet mellan utfärdande av kör- kort och registrering i folkbokföringsdatabasen. En och samma rättshandlingsförmåga Det kan, som ett par remissinstanser har varit inne på, synas som att till- komsten av en skyddsidentitet, förankrad i folkbokföringen, ger upphov till en dubbel rättshandlingsförmåga så att det till skyddsidentiteten knyts särskilda rättigheter och skyldigheter utöver de rättigheter och skyldigheter som är knutna till personens rätta identitet. I rättslig mening uppkommer det emellertid inte någon dubbel rättshandlingsförmåga för den som uppträder under skyddsidentitet, vare sig denna har registrerats inom folkbokföringen eller inte. Rättigheter och skyldigheter är knutna till personer och inte till personuppgifter. uppträ- der under den kvalificerade skyddsidentiteten R.R., kommer han eller hon visserligen även att kunna ingå rättshandlingar köp, hyresavtal m.m. i skyddsidentitetens namn. De förpliktelser som R.R. därvid tar på sig binder dock N.N. personligen på samma sätt som om förpliktel- serna hade tillkommit när han eller hon uppträdde i sitt verkliga namn N.N. Så blir fallet även när den kvalificerade skyddsidentiteten seder- mera upphör att gälla. Uppfattningen att rättigheter och skyldigheter är knutna till personer och inte till personuppgifter ligger också till grund lag om fingerade personuppgifter. I den lagens förarbeten konstateras att ett medgivande att använda fingerade personuppgifter inte innebär att den berörda personens personuppgifter rättsligen ändras utan endast att han eller hon, för att kunna ges erforderligt skydd, registreras med andra uppgifter i folkbokföringen (se prop. 1990/91:153 s. 119 och 198). ändrades lagen om fingerade personuppgifter i syfte att un- derlätta användningen av fingerade personuppgifter (prop. 1997/98:9, bet. 1997/98:SkU5, rskr. 1997/98:76, SFS 1997:98). Också i det lagstift- ningsärendet erinrade regeringen om att fingerade personuppgifter inte medför någon rättslig förändring av personens namn eller andra förhål- Den skyddade får rätt att dölja de verkliga uppgifterna men rätts- ligt är han eller hon samma person som . Vidare uttalades att den aktuella personen inte torde ha någon skyldighet att använda de fingerade personuppgifterna utan att han eller hon i vissa sammanhang också kan nyttja sitt verkliga namn och personnummer m.m. Det framhölls att det inte har någon privaträttslig betydelse om personen ingår avtal eller andra rättshandlingar med användande av verkliga eller fingerade upp- gifter, eftersom det är samma rättssubjekt som kan göras an- svarigt. Motsvarande sades gälla i fråga om offentligrättsliga förpliktelser (prop. s. 53). Det sagda innebär att även en person som antar en kvalificerad skyddsidentitet tar med sig de rättigheter och skyldigheter som han eller hon har förvärvat under sitt verkliga namn och att det med själva tilldel- ningen av en sådan skyddsidentitet inte följer några nya rättigheter eller skyldigheter. Det innebär vidare att, när personen upphör att använda skyddsidentiteten, de rättigheter och skyldigheter som har uppkommit i skyddsidentitetens namn fortfarande kan göras gällande av respektive mot honom eller henne. Frågan kräver enligt vår mening inte någon lag- reglering. En särskild fråga är vilket ansvar anställningsmyndigheten har för de förpliktelser som en tjänsteman tar på sig i den kvalificerade skydds- identitetens namn. Frågan skulle kunna få praktisk betydelse t.ex. om tjänstemannen avlider innan förpliktelsen har infriats. Enligt vår mening får det anses följa av allmänna principer att anställningsmyndigheten har ett solidariskt ansvar för de förpliktelser som tjänstemannen har tagit på sig som ett led i sin tjänstgöring. Något behov av att reglera detta i lag torde inte finnas. och Justitiekanslern har menat att den enskilde ändå kan få svårt att göra sin rätt gällande, eftersom han eller hon inte vet vem an- språket kan riktas mot. Enligt vår bedömning kan man dock utgå från att anställningsmyndigheten kommer att verka för att den enskilde hålls skadeslös. Normalt torde därför risken för den enskilde vara helt försum- bar. Under nästa rubrik behandlar vi risken för missbruk av en kvalifice- rad skyddsidentitet. Där tar vi upp vilka möjligheter den som tror sig vara drabbad av ett sådant missbruk har att anmäla detta till berörda myndig- heter. Dessa möjligheter är också av betydelse om, såsom Justitiekans- lern har pekat på, ett civilrättsligt krav riktas mot en skyddsidentitet efter det att denna har avregistrerats från folkbokföringen. Vårt förslag om att avslutningsvis skall anteckna att det som har registrerats i folkbokföringen utgör en kvalificerad skyddsidentitet underlättar givetvis användandet av dessa möjligheter. En särskild fråga som några remissinstanser, bl.a. , och , har tagit upp är risken för att de personuppgifter som ingår i en kvalificerad skyddsidentitet missbru- kas, t.ex. genom att personuppgifterna används för bedrägliga förfaran- den m.m. Även den frågan diskuterades i förarbetena till lagen om fingerade per- sonuppgifter. Det ansågs att det finns en risk för att den enskilde miss- brukar systemet och använder både verkliga och fingerade uppgifter på ett otillbörligt sätt. Även om sådana fall bedömdes bli mycket ovanliga gavs därför en möjlighet att begära att medgivandet att använda fingerade personuppgifter upphävs (se prop.1997/98:9 s. 69 f.). I fråga om kvalificerade skyddsidentiteter är tillämpningsområdet, brottsbekämpning och underrättelseverksamhet, av ett sådant slag att risken för missbruk av skyddsidentiteters fiktiva personuppgifter framstår som mycket liten. Det finns emellertid anledning att anta att ett missbruk av en kvalificerad skyddsidentitet, om det undantagsvis skulle före- komma, är ägnat att vålla tredje man större praktiska problem än miss- bruk av fingerade personuppgifter enligt lag. Mot den bakgrun- den bör den nya regleringen utformas så att risken för att enskilda tjäns- temän missbrukar systemet minimeras. Såsom vi redan har berört bör det inte vara tjänstemannen personligen som förfogar över skyddsidentiteten utan den myndighet vid vilken han eller hon är anställd. Det bör alltså, som vi redan föreslagit, vara anställningsmyndigheten som ansöker om en kvalificerad skyddsidentitet. Det bör också vara anställningsmyndig- heten som ansvarar för att tjänstemannen inte använder sig av de iden- titetshandlingar som hör till skyddsidentiteten annat än under tjänsteut- övning. Eftersom tjänstemannen över huvud taget inte har något behov av att kunna använda skyddsidentiteten för privata rättshandlingar, bör det i den nya lagen, för tydlighets skull, också föreskrivas att en kva- lificerad skyddsidentitet får användas endast i den utsträckning som det är nödvändigt för den verksamhet som skyddsidentiteten är avsedd för. Såsom har påpekats av bl.a. kommer det att kunna inträffa att anställningsmyndigheten inte får någon kännedom om ett förekommande missbruk. Vi bedömer dock att risken för detta kommer att vara mycket liten, om man såsom vi förutsätter inom anställnings- myndigheterna skapar lämpliga rutiner för användandet av de kvalifice- rade skyddsidentiteterna. Det bör t.ex. finnas strikta rutiner för hur tjäns- temannen kan ta ut och disponera de aktuella handlingarna och hur användandet av de kvalificerade skyddsidentiteterna skall rapporteras och dokumenteras. Till detta skall givetvis läggas den tillsyn som utövas av ordinära tillsynsorgan, t.ex. och Justitiekans- lern. När det behövs för tillsynen, kommer dessa tillsynsorgan att ha rätt att få ut alla relevanta uppgifter om den kvalificerade skyddsidentiteten utan hinder av den sekretess som i övrigt bör gälla för skyddsidentiteten. Såsom har konstaterat bör givetvis anställnings- myndigheten vara skyldig att röja en tjänstemans rätta identitet för de ordinära och extraordinära organ som utövar tillsyn över, och i före- kommande fall, har att beivra fel som har begåtts av offentligt anställda. Den som tror sig vara drabbad av ett missbruk av en kvalificerad skyddsidentitet har alltså möjlighet att anmäla detta till anställningsmyn- digheterna om denna är känd eller till beslutsyndigheterna eller till något tillsyns- eller kontrollorgan. I avsnitt 8 återkommer vi till frågor om särskilda övervakningsorgan. Utfärdande av körkort, pass och andra identitetshand- Regeringens förslag: I ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet skall det kunna förordnas att de fiktiva personuppgifter som ingår i skydds- identiteten skall tas in i körkort, pass eller andra identitetshandlingar som statliga myndigheter utfärdar. Beredningens förslag innebär en allmän rätt att anteckna en skydds- identitets fiktiva personuppgifter i register och i dokument som utfärdas i skyddsidentiteten. Remissinstanserna har inte närmare berört frågan. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Några remissinstanser har pekat på vissa praktiska frågor kring utfärdandet av handlingarna. Bland de handlingar som i godtas som identitetshandling märks främst svenskt körkort, svenskt pass och SIS-märkta identitetskort. Hös- ten infördes dessutom ett nationellt identitetskort. För offentligt anställda får även utfärdas tjänstekort som styrker identitet eller tjänste- ställning. Vanligen utfärdas identitetshandlingar på grundval av person- bevis eller en annan gällande identitetshandling. Det är alltså normalt folkbokföringsdatabasen som utgör grundvalen för utfärdande av identi- tetshandlingar. Körkortslagen (1998:488) innehåller bestämmelser om behörighet att köra motorfordon och handlingar som ger sådan behörighet, nämligen körkort. Körkortsförordningen (1998:980) ger föreskrifter i de avseenden som anges i körkortslagen och föreskrifter om undantag från lagen. Väg- verket är central körkortsmyndighet och länsstyrelserna är regionala kör- kortsmyndigheter (1 kap. 2 §). skall skicka underlag för ansö- kan om utfärdande av körkort till sökanden och om förnyelse av körkort till körkortshavaren. En sådan ansökan skall göras på en särskild blankett (grundhandling), vara egenhändigt undertecknad och åtföljd av ett väl- liknande fotografi (3 kap. 15 §). får utföra identitets- prövning och även i övrigt medverka i samband med att körkort lämnas ut. Föreskrifter om sådan medverkan får meddelas av efter samråd med och (8 kap. 3 §). Uppgifter om behörighet att föra fordon registreras i vägtrafikregistret enligt lagen (2001:558) om vägtrafikregister (se närmare 6 § i den lagen samt bilaga 2 till förordningen [2001:650] om vägtrafikregister). Väg- trafikregistret förs av . Med pass avses en av offentlig myndighet utfärdad legitimationsurkund Passlagen (1978:302) gäller i fråga om pass för svensk med- borgare (1 §). Pass utfärdas av passmyndighet. Inom riket är det polis- myndighet som är passmyndighet (2 §). Huvudregeln är att en svensk medborgare inte får resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. tag från passtvånget gäller dock bl.a. i förhållande till de EU-länder som har tillträtt (5 §). Passansökan görs hos passmyn- dighet och ansökan skall avges på heder och samvete eller under annan Sökanden är skyldig att inställa sig personligen, om an- nat inte följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndig- het som regeringen bestämmer. I enlighet med närmare föreskrifter som har meddelats av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer är sökanden skyldig att i samband med passansökan styrka sina person- uppgifter, sitt svenska medborgarskap och sin identitet (6 §). vudregeln får en person inte regelmässigt inneha mer än ett gällande Passförordningen (1979:664) medger dock att extra pass får utfär- das för passinnehavare som för sitt arbete eller av annat särskilt skäl har behov av mer än ett giltigt pass (14 §). Enligt 23 § passförordningen (1979:664) skall föra ett centralt passregister. riket får föra in uppgifter i registret. I har det funnits ett frivilligt system för identitetshandlingar framtaget i samverkan mellan bankerna, Rikspolis- utarbetat gällande svensk standard för certifierade identitetskort. en ideell förening med ca 1 500 företag och organisationer som med- Licensering av tillverkare och utfärdare av SIS-märkta identi- tetskort ombesörjs av Det . till allmänheten utfärdas av och av bankerna. som är anställd eller innehar uppdrag för statligt eller kommunalt organ får tjänstekort utfärdas av myndighet (se nedan). utfärdas av enskilda bolag som bevis på anställningsförhållande. tjänstekort som företagskort är vanligen SIS-märkta identitets- Identitetskort av detta slag utvisar inte medborgarskap och kan där- för inte användas i stället för pass vid resor inom Schengen. utfärdar svenska passmyndigheter ett natio- nellt identitetskort som styrker identitet och medborgarskap. nella identitetskortet kan användas i stället för pass vid resor inom Schengen och även som identitetshandling i . utfärdande av nationella identitetskort finns i förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort. skall med hjälp av automatisk behandling föra ett centralt register över nationella identitetskort (se 14 § förordningen). Förordningen (1958:272) om tjänstekort medger att tjänstekort utfärdas för den som tjänstgör vid eller innehar uppdrag för statligt eller kom- munalt organ och som för sina tjänsteåligganden regelmässigt behöver kunna styrka sin identitet eller tjänsteställning. Det är den myndighet som personal hör till som är behörig att utfärda tjänstekort. skall gälla , högst , innehålla uppgift om innehavarens namn, personnummer och tjänst eller uppdrag samt vara försett med den- nes fotografi och namnteckning. Återlämnade tjänstekort skall makule- medger förordningen att ett särskilt slag av tjänstekort utfärdas för polismän och för fältpersonal hos och inom ex- ekutionsväsendet som har arbetsuppgifter där det finns en påtaglig risk att de eller någon närstående utsätts för hot eller våld. På ett sådant sär- skilt tjänstekort får namnet och personnumret ersättas med tjänstgörings- Ytterligare föreskrifter om tjänstekort får beslutas av Rikspolis- styrelsen efter samråd med Försvarsmakten. Styrelsen har utfärdat all- mänt gällande föreskrifter om tjänstekort (RPSFS 1988:9). Enligt 15 § polisförordningen (1998:1558) skall polismän under tjänst- ha med sig tjänstekort för polisman (polislegitimation) om inte särskilda skäl ger anledning till något annat. polislegitimation meddelas av som har utfärdat kom- pletterande föreskrifter om tjänstekort för polisman (RPSFS 1989:11). Som nämnts ovan är tjänstekort numera vanligen också SIS-märkta Varje myndighet som utfärdar tjänstekort skall föra ett tjänstekorts- register (se 5 § förordningen om tjänstekort). Skälen för regeringens förslag: Som regel torde den i föregående av- snitt behandlade registreringen inom folkbokföringen behöva komplette- ras genom utfärdande av körkort, pass och andra identitetshandlingar där I andra fall kan behovet av en kvalificerad skyddsidentitet tillgodoses genom att man enbart utfärdar körkort, pass eller andra identitetshandlingar, dvs. utan någon registrering i folkbok- I polisens spaningsverksamhet kan det exempelvis vara aktuellt att låta en polisman ikläda sig en annan yrkesroll under en kortare tids- Ett enkelt exempel är att om polisen lägger märke till ett paket narkotika som är under befordran, kan en polisman uppträda som paketbud, leverera paketet och säkra bevis om vem som är motta- gare av narkotikan. Det kan då räcka med att polismannen styrker sin skyddsidentitet med ett körkort. I andra fall, t.ex. vid polisens hantering av informatörer och andra källor, behöver polismannen ofta inte dölja sitt Men om källans avsikter är oklara kan det av säkerhetsskäl finnas anledning att inte röja hans eller hennes verkliga namn. Det kan då räcka att polismannen har tillgång till en polislegitimation med ett fiktivt namn. Mot bakgrund av intresset av att inte onödigtvis belasta folkbokförings- databasen med fiktiva uppgifter är det givetvis bra att skyddsidentiteten kan begränsas på dessa och andra sätt. Vi anser därför att det bör vara möjligt att låta en kvalificerad skydds- identitet komma till uttryck i körkort, pass eller andra identitetshand- lingar (främst nationella identitetskort, polislegitimationer och andra tjänstekort) som utfärdas av statliga myndigheter. Ett sådant beslut bör kunna utgöra såväl ett alternativ som ett komplement till ett sådant för- Prop. 2005/06:149 ordnande om registrering i folkbokföringen som vi har behandlat i före- Som vi har uttalat i föregående avsnitt bör ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet få innehålla ett förordnande om registrering inom folkbokföringen endast om det inte är tillräckligt att utfärda kör- kort, pass eller andra identitetshandlingar i skyddsidentitetens namn. Också utfärdandet av körkort, pass och andra identitetshandlingar med fiktiva personuppgifter bör vara lagreglerat och förutsätta ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet. De grundläggande förutsättningarna och formerna för ett sådant beslut bör vara desamma som för ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet med registrering inom folkbokföringen. Ett skäl för det är att det ger bättre möjligheter att samordna de olika slagen av åtgärder, inte minst vad gäller fiktiva personnummer. Ett annat skäl är att det med ett samordnat förfarande blir relativt enkelt att vid ökat skyddsbehov övergå från den enklare formen av skyddsidentitet till regi- strering inom folkbokföringen. har menat att det i praktiken inte är möjligt att genomföra en sådan övergång som har nämnts. Detta hindrar dock enligt vår mening inte att förfarandet ges stöd i lag och att det där- efter allt efter som detta kan bli tekniskt och praktiskt möjligt utarbe- tas erforderliga rutiner för att gå över från den enklare formen av kvali- ficerad skyddsidentitet till en kvalificerad skyddsidentitet som innefattar registrering i folkbokföringen. Även har anfört att det med dagens rutiner inte finns utrymme för att utfärda ett körkort utan att först registrera de aktuella uppgifterna inom folkbokföringen. Även i detta avseende är det rimligt att först ge förfarandet stöd i lag och att därefter utveckla de nödvändiga praktiska rutinerna. Särskilt om register över identitetshandlingar Vi har i föregående avsnitt förordat att möjligheten att registrera en kvali- ficerad skyddsidentitets fiktiva personuppgifter inom folkbokföringen, alltså i folkbokföringsdatabasen, regleras direkt i den nya lagen. Enligt vår uppfattning behövs det i och för sig inte något motsvarande lagstöd för att registrering skall kunna ske i passregistret och andra ovan nämnda register. Dessa utgör nämligen endast förteckningar över utfärdade iden- titetshandlingar. Det innebär att om exempelvis ett nytt pass utfärdas det utan vidare kan medföra en tillkommande registrering i passregistret. Vi förordar ändå en bestämmelse om att beslutsmyndigheten i varje särskilt fall tar ställning till om den aktuella identitetshandlingen skall registre- ras. Till frågan om registrering av uppgifter om förarbehörighet i vägtra- fikregistret återkommer vi under följande rubrik. Som vi tidigare varit inne på innebär den reglering vi föreslår att körkort, pass och andra iden- titetshandlingar får utfärdas såväl med som utan registrering i de register som är knutna till handlingarna. Det får från fall till fall avgöras vilket förfarande som kan och bör väljas. Ett körkort är i första hand en handling som ger behörighet att köra mo- Som vi har konstaterat är tillkomsten av en kvalifice- rad skyddsidentitet inte avsedd att tillföra innehavaren av skyddsidenti- teten några nya rättigheter eller skyldigheter. Det är mot den bakgrunden naturligt att körkort, som utfärdas som en del av en kvalificerad skydds- identitet, inte ger sken av en mera omfattande förarbehörighet än tjäns- temannen verkligen har. Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet bör därför, när det omfattar ett förordnande om utfärdande av körkort, ange vilken behörighet körkortet skall utvisa. beslutet förvissa sig om att tjänstemannen har den angivna behörigheten. Vi kan inte se att det behövs någon särskild lagregel om detta. I avsnitt 6.3 återkommer vi till frågan om hur ändrade förhållanden under ett besluts om kvalificerad skyddsidentitet giltighetstid bör hante- ras, bl.a. med avseende på ändrad körkortsbehörighet. Som har nämnts registreras uppgifter om behörighet att föra fordon i vägtrafikregistret. Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet med förordnande om att ett nytt körkort skall utfärdas kommer inte utan vi- dare att komma till uttryck i vägtrafikregistret. Det bör därför införas en bestämmelse som gör det möjligt att registrera förarbehörighet och andra uppgifter avseende en kvalificerad skyddsidentitet i vägtrafikregistret. Av samma skäl som vi angett beträffande registrering inom folkbokfö- ringen bör bestämmelsen placeras i den nya lagen och inte i de bestäm- melser i lagen (2001:558) om vägtrafikregister som angår behandling av har menat att det för tydlighetens skull i den nya lagen bör tas in en bestämmelse om att bestämmelserna i körkortslagen och andra föreskrifter om körkort gäller även de nu aktuella körkorten. dock inte att körkortsförfattningarna bör göras direkt tillämpliga på de här körkorten, eftersom dessa inte i sig bör ge viss förarbehörighet. hindrar emellertid inte att körkorten i väsentliga avseenden bör hanteras som om de vore vanliga körkort. Exempelvis bör de ges samma utformning som vanliga körkort. I den mån de registreras i vägtrafikre- gistret bör de även så långt det är praktiskt möjligt omfattas av de auto- matiserade rutiner om t.ex. förnyelse och avgifter som gäller för vanliga Sådana rutiner har naturligtvis sin grund i körkortsförfattning- arna men det framstår inte som nödvändigt att ange detta särskilt i den Behöver bestämmelserna i 14 och 15 kap. ändras? En särskild fråga är om bestämmelserna i 14 och 15 kap. om straff för förfalsknings- och sanningsbrott behöver ändras med anledning av att det nu skapas en möjlighet att utfärda identitetshandlingar som innehåller fiktiva uppgifter. Så torde emellertid inte vara fallet. stämmelserna i 14 kap. avser att säkerställa att handlingar av betydelse som bevis verkligen härrör från dem som utges som meddelare av uppgifterna i handlingarna, exempelvis att det är passmyndigheten som har utfärdat ett pass i föreliggande skick. Om passmyndigheten, med