prop · GT03163 · 2006-03-20 00:00:00 — Utredningen har undersökt möjligheten att, som särskild åtgärd, införa ett förhöjt grundavdrag till fysiska personer bosatta inom stödområde A från och med . Utredningen har därvid funnit att det inte finns något hinder mot att ett sådant grundavdrag införs under förutsätt- ning att undantag görs för fysiska personer som bedriver näringsverk- samhet inom transportsektorn. En sådan åtgärd bedöms dock inte vara mest ändamålsenlig för att åstadkomma en effektiv regional stimulans. I stället föreslår utredningen, efter att ha studerat ett flertal alternativa åtgärder, att befintlig utvidgning av de särskilda avdragen enligt social- avgiftslagen (2000:980) bör utökas ytterligare för stödområde A genom att procentsatsen, med vilken avdrag beviljas, höjs från 10 till 16. Åtgärden bedöms rymmas inom ramen för stöd av mindre betydelse och därmed inte stå i strid med bestämmelserna om statligt stöd i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget). Fördelarna med en regional sänkning av socialavgifterna är enligt utredningen att den enbart riktar sig till näringsidkare och att stödbeloppet blir större för dem som berörs än med ett förhöjt grundavdrag. Åtgärden påverkar inte heller den administrativa bördan för och företagen. Däri- genom kan åtgärden förväntas medföra ökad regional tillväxt och att fler arbetstillfällen skapas. Det är enligt regeringens mening angeläget att på olika sätt stimulera den regionala utvecklingen i stödområde A för att överbrygga de extra kostnader som enskilda och företag har inom området på grund av de geografiska lägesnackdelarna. Även om det, som utredningen har funnit, finns vissa fördelar med en ytterligare nedsättning av socialavgifterna i förhållande till ett förhöjt grundavdrag för fysiska personer bosatta i om- rådet, bedömer regeringen att den sist nämnda åtgärden är att föredra. Det är nämligen angeläget att en ytterligare regional stimulans kommer så många fysiska personer som möjligt till del. De geografiska läges- nackdelarna påverkar inte bara företagen i området utan också fysiska personers möjligheter att bo och arbeta där. Åtgärden skall också ses mot bakgrund av att de energi- och miljöskattehöjningar, som skett inom ramen för den gröna skatteväxlingen, främst har avsett höjda skatter på el och uppvärmningsbränslen. Även skatten på motorbränsle har höjts i viss omfattning. På grund av kallt klimat och långa transport- avstånd har invånarna i stödområdet fått bära en något större del av energiskattehöjningarna än genomsnittet för befolkningen. Sänkningarna av skatten på arbete har däremot varit lika i hela landet. En stimulans i form av en kompensation till dessa invånare för ökade utgifter till följd av lägesnackdelarna, kan därför underlätta och till viss del attrahera till ett boende i området. För företag i området finns det flera stödmöjligheter, till exempel regionalt investeringsstöd och regionalt bidrag till företags- utveckling. I de fyra nordligaste länen lämnas också transportbidrag för varor. Utöver befintlig nedsättning av socialavgifterna för företag i området har regeringen vidare, bland annat för att stimulera sysselsättningen, i propositionen 2005/06:164 Löneskatter för enmansföretag föreslagit generellt sänkta arbetsgivaravgifter för enmansföretag som anställer. Vid en ytterligare nedsättning av socialavgifterna kan också, som några remissinstanser påpekat, utrymmet för stöd av mindre betydelse komma att minska. Regeringen föreslår mot denna bakgrund, trots de invänd- ningar som kan riktas mot åtgärden, att ett förhöjt grundavdrag införs för fysiska personer bosatta i stödområde A. Beträffande utformningen av det förhöjda grundavdraget har utred- ningen bedömt att avdraget bör tillkomma fysiska personer bosatta inom stödområdet året före beskattningsåret. Enligt utred- ningen bör storleken på det förhöjda grundavdraget kunna bestämmas till och utgå från och med , det vill säga retroaktivt. Eftersom det förhöjda grundavdraget också kommer fysiska personer som deklarerar inkomst av näringsverksamhet till del, upp- kommer frågan om avdraget är förenligt med EG-fördragets regler om statliga stöd. Utredningen har ansett att avdraget, som netto uppgår till , inte är mer omfattande än att det ryms inom ramen för stöd av mindre betydelse, under förutsättning att skattskyldiga som bedriver näringsverksamhet inom transportsektorn undantas från avdragsmöjligheten. Regeringen delar utredningens bedömning att en grundläggande förut- sättning för att få rätt till det förhöjda grundavdraget bör vara den skatt- skyldiges bosättning året före beskattningsåret. JO fram- håller dock att det är svårt att se på vilket sätt ett regionalt förhöjt grund- avdrag, som är knutet till bosättningsorten året innan be- skattningsåret, kan utgöra en regional stimulansåtgärd. Även om för- enklingsskäl talar för en sådan lösning menar JO att rätten till ett regionalt förhöjt grundavdrag i stället bör grunda sig på bosättning inom stödområdet under viss minimitid av beskattningsåret. emellertid att detta inte är något lämpligt alternativ av främst administra- tiva skäl. Inte heller anser regeringen att den av JO förordade lösningen skulle öka effekten av stimulansen i området i någon nämnvärd omfatt- ning. Storleken på det förhöjda avdraget bör enligt förnyade beräkningar kunna uppgå till . Förslaget kan dock av administra- tiva skäl inte genomföras från och med såsom aviserats i budgetpropositionen . Det förhöjda grundavdraget föreslås i stället införas från och med och med dubbelt belopp, det vill säga . För kommer emellertid det förhöjda grundavdraget inte att kunna beaktas vid betal- ning av preliminär skatt genom skatteavdrag enligt skattetabell, eftersom skattetabellerna redan har fastställts (8 kap. 1 § skattebetal- ningslagen [1997:483]). Däremot finns det möjlighet att beakta grund- avdragshöjningen när under inkomståret fattar beslut om särskild beräkningsgrund för skatteavdrag eller ändrad beräkning av skatteavdrag. Det förhöjda avdraget kan inte heller beaktas vid debitering av preliminär skatt i form av F-skatt eller särskild A-skatt utom vid beslut om ändrad beräkning av F-skatt eller särskild A-skatt. När det gäller begränsat skattskyldiga är regeringen inte beredd att an- sluta sig till utredningens bedömning att även dessa under vissa förutsätt- ningar skall få rätt till det förhöjda grundavdraget. Europeiska gemen- skapernas domstol () har i fråga om direkta skatter i flera mål gjort uttalanden om att förhållandena för personer som är respektive inte är bosatta i en viss stat vanligtvis inte är jämförbara, eftersom det ofta finns objektiva skillnader mellan de båda kategorierna skattskyldiga. Om det däremot inte föreligger någon objektiv skillnad som motiverar en skillnad i behandlingen, kan det föreligga diskriminering om en fördel förvägras den som inte är bosatt i staten i fråga (se t.ex. dom i mål C-279/93, Schumacker, 1995, s. I-225). En begränsat skattskyldig som arbetar i stödområdet kommer objektivt sett att befinna sig i samma situation som en i bosatt skattskyldig som arbetar i stödområdet men bor utanför området. Någon särbehand- ling kan därmed rimligen inte anses föreligga om avdraget bara ges till fysiska personer bosatta i stödområdet. Eftersom ett förhöjt grundavdrag också tillkommer näringsidkare bo- satta inom stödområdet och inte näringsidkare bosatta på andra platser i landet aktualiseras EG-fördragets regler om statsstöd. Det stödbelopp som kommer att lämnas i form av ett regionalt förhöjt grundavdrag kommer dock, såsom utredningen funnit, inte att vara högre än att en sådan stödordning ryms inom ramen för stöd av mindre betydelse enligt dels kommissionens förordning (EG) nr 69/2001 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse, dels kommissionens förordning (EG) nr 1860/2004 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG- fördraget på stöd av mindre betydelse inom jordbruks- och fiskeri- sektorn. Enligt dessa förordningar får offentligt stöd till en näringsidkare inte uppgå till mer än respektive, för jordbruks- och fiskerisektorn, . En sådan period kan sedan följas av en ny treårsperiod. Det sammanlagda stödet inom jordbruks- och fiskerisektorn får dock inte för del över- Skattskyldiga som bedriver näringsverksamhet inom transportsektorn måste enligt först- nämnda förordningen undantas från avdraget. I fråga om stöd av mindre betydelse finns regler om kumulations- kontroll i de nämnda förordningarna från kommissionen. De innebär att hänsyn skall tas till beviljande av andra stöd av mindre betydelse, t.ex. sådana regionala bidrag till företagsutveckling som kan lämnas direkt till en näringsidkare. En näringsidkare skall innan ett stöd av mindre bety- delse beviljas lämna fullständiga uppgifter om övriga stöd av mindre betydelse som näringsidkaren mottagit under de föregående tre åren. Med ledning av dessa uppgifter skall det kontrolleras att det högsta be- loppet för stöd av mindre betydelse inte överskrids. I stället för att uppgifter inhämtas från stödmottagaren kan enligt förordningarna ett nationellt register inrättas som innehåller uppgifter om samtliga stöd av mindre betydelse som beviljats. I förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet finns vissa bestämmelser om kumulationskontroll. framhåller att behovet av ett fun- gerande nationellt register för kumulationskontroll av stöd av mindre betydelse kommer att öka med ett regionalt förhöjt grundavdrag. Regeringen anser emellertid att det förhöjda grundavdraget inte är av sådan omfattning att det påverkar behovet av ett nationellt register på något avgörande sätt. Det finns inga generella stöd av mindre betydelse som tillsammans med ett förhöjt grundavdrag medför att det sammanlagda stödbeloppet överstiger taket på 100 000 respektive . Institutet anför vidare att ett regionalt förhöjt grundavdrag kan be- gränsa utrymmet att söka andra stöd inom ramen för stöd av mindre betydelse. Enligt regeringens bedömning påverkas utrymmet att söka andra stöd endast marginellt. Lagrådet anser att tillämpningen av takreglerna kräver ytterligare be- lysning av vad som gäller om gränsen för tillåtet stöd i några fall över- skrids. Enligt de nämnda förordningarna från kommissionen kommer att ha en skyldighet att i samband med deklarationstill- fällena upplysa näringsidkarna om innebörden av att det förhöjda grund- avdraget har karaktären av stöd av mindre betydelse. För näringsidkarna föreligger enligt 3 kap. 1 § 7 lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter en skyldighet att i självdeklarationen lämna de uppgifter som behöver för att fatta riktiga taxerings- och beskattningsbeslut. Näringsidkare kommer inom ramen för denna skyldighet att, i vart fall när taket för stöd av mindre betydelse nåtts, få lämna uppgifter om övriga stöd. För den händelse gränsen för tillåtet stöd skulle överskridas skall det förhöjda grundavdraget inte medges med större belopp än som ryms inom de nämnda taken. Detta följer av de nämnda förordningarna från kommissionen. I detta sammanhang bör också framhållas att det förhöjda grund- avdraget innebär en sänkning av inkomstskatten med i genomsnitt och därefter. Det rör sig således om små belopp där marginalen till de angivna taken får bedömas som mycket god. För jordbruks- och fiskerisektorn finns det inget stöd av mindre betydelse och i dessa fall kan det förhöjda grundavdraget inte medföra att taket genombryts. JO framhåller att bestämmelsen om en upplysning till bland annat Prop. 2005/06:163 kommissionens förordning (EG) nr 69/2001 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse, synes överflödig och bör utgå. Regeringen anser emellertid att en upplysningsbestämmelse är av vikt för rättstillämpningen. framhåller att utredningen inte har belyst konse- kvenserna för ålderspensionssystemet med ett regionalt förhöjt grund- avdrag. Regeringen anser att det förhöjda grundavdraget inte skall på- verka ålderspensionssystemet. Det innebär dock att en del personer i stödområdet kommer att få deklarera enbart för att till exempel pensions- grundande inkomst skall kunna fastställas. Det regionalt förhöjda grund- avdraget bör alltså inte påverka nuvarande inkomstgräns för skyldigheten att lämna självdeklaration. Bestämmelser om ett regionalt förhöjt grundavdrag bör enligt utred- ningen lämpligen införas bland befintliga grundavdragsbestämmelser i 63 kap. inkomstskattelagen (1999:1229). Sådana bestämmelser skulle i och för sig i stället kunna föras in i en särskild lag. Mot detta talar att be- stämmelser om grundavdrag, som inte är av tillfälligt slag, bör vara samlade på ett ställe. En annan ordning skulle göra grundavdragsbestäm- melserna svåröverskådliga. Regering anser därför, i likhet med utred- ningen, att bestämmelserna om det regionalt förhöjda grundavdraget bör införas i 63 kap. inkomstskattelagen. Förslaget föranleder att en ny paragraf, 63 kap. 4 a §, införs i inkomst- skattelagen (1999:1229). 6 Effekter för offentliga finanser, m.m. I statsbudgeten har en särskild ram avsatts för regional stimulans inom skatteområdet (prop. 2004/05:1, volym 1, s. 226 och 230, bet. 2004/05:FiU1, rskr. 2004/05:47). Ramen uppgår till från och med . Antalet personer bosatta inom stödområde A med en beskattningsbar förvärvsinkomst om uppgick till drygt 316 000 enligt statistik från . Bland dessa ingår nä- ringsidkare som bedriver verksamhet inom transportsektorn och som, på grund av statsstödsreglerna, måste undantas från förslaget. De närings- idkare inom stödområdet som bedriver transportverksamhet uppgår enligt statistik från till 659 personer. Detta antal avser dock bara sådana näringsidkare som deklarerar aktiv näringsverksamhet och som uppvisar överskott. Det totala antalet verksamma inom trans- portsektorn bör således vara högre. Enligt uppgift från kan det förhöjda grundavdraget för skattskyldiga som deklarerar inkomst av tjänst i princip beräknas maskin- ellt utifrån uppgift om att personen varit bosatt inom stödområdet året före beskattningsåret. Även för personer som deklarerar inkomst av näringsverksamhet kan ett regionalt förhöjt grundavdrag initi- alt beräknas på samma sätt. Kontrollen av att den skattskyldige inte be- driver verksamhet inom transportsektorn kan dock, enligt vad Skatte- verket uppgett, enbart göras manuellt. De kostnader som ett förhöjt grundavdrag inom stödområdet skulle föra med sig för har av verket beräknats till cirka 18 miljon- er kronor. I beloppet ingår kostnader bland annat för anpassning av skattetabeller, nya IT-stöd, anpassningar av nuvarande IT-stöd, informa- tions- och utbildningsinsatser samt kostnader för handläggarresurser på skattekontoren. En del av dessa kostnader är engångskostnader hänför- liga till uppbyggnaden av ett nytt IT-stöd. En stor del av kostnaderna är dock sådana som är återkommande, till exempel kostnader för handläggarresurser för genomförande av nödvändiga kon- troller. Dessa kostnader har av beräknats till . Regeringen bedömer att dessa kostnader ryms inom nuvarande budgetram. Den offentligfinansiella effekten av förslaget genom minskade skatte- intäkter skulle med beaktande av antalet berörda skattskyldiga och ett förhöjt grundavdrag om (dubbelt förhöjt grundavdrag i stället för uteblivet förhöjt grundavdrag för ) kunna uppskattas till för och till för därpå följande inkomstår. Effekten av förslaget bör därmed rymmas inom den angivna ramen. Förslaget innebär också att det kommunala inkomstutjämningssyste- met påverkas. För kommunerna och landstingen i stödområdet minskar både skatteintäkterna och skattekraften med förslaget. Genom inkomst- utjämningen kommer dessa kommuner och landsting att få ett högre inkomstutjämningsbidrag eller att få betala en lägre skatteutjäm- ningsavgift. Övriga kommuner och landsting kommer i stället att få ett lägre inkomstutjämningsbidrag eller få betala högre inkomstutjämnings- avgift. Därmed fördelas i praktiken merparten av det belopp, med vilket de kommunala skatteintäkterna minskar till följd av det regionalt förhöjda grundavdraget på hela kommun- respektive landstingskollek- tivet. Med en höjning av anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning kompenseras emellertid samtliga kommuner och landsting. Kompensa- tionen för skattebortfallet för kommunerna och landstingen beräknas på helårsbasis till . För blir skattebort- fallet det dubbla, dvs. Regeringen återkommer i budgetpropositionen beträffande anslagsfrågan. Kommunerna och landstingen inom stödområdet kommer dock inte att fullt ut bli kompenserade för inkomstbortfallet. Denna brist torde endast bli margi- nell. För påverkas inte inkomstutjämningen, eftersom den baseras skatteunderlag. Det innebär att samtliga kommuner och landsting i , i samband med slutavräkningen av kommunal- och landstingsskattemedlen, kommer att få stå för inkomstbortfallet i stödområdet. Slutavräkningen fördelas med ett enhetligt belopp per invånare för kommunerna respektive landstingen. Genom en höjning av statsbidraget kompenseras emellertid kommunerna och landstingen på motsvarande sätt som redovisats ovan. Även utfallet i kostnadsutjämningssystemet för kommunerna påverkas. Kommunens skattekraft ingår i beräkningen av standardkostnaden för förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. En lägre skattekraft till följd av ett regionalt förhöjt grundavdrag ger en lägre standardkostnad för berörda kommuner som antingen får ett lägre bidrag eller får betala en högre avgift i kostnadsutjämningen. Även bidraget för maxtaxa inom Prop. 2005/06:163 förskoleverksamhet, barnomsorg m.m. påverkas negativt för de berörda Effekterna i de båda systemen torde dock vara marginella. För arbetsgivare innebär förslaget att lönesystemprogram måste an- passas och att ytterligare skattetabeller tillkommer. Effekten av förslaget torde dock, trots att den som är bosatt inom stödområdet kan arbeta var som helst i landet, i detta avseende ha endast begränsad betydelse. Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om beräkningen av grund- avdraget för vissa skattskyldiga. Första stycket innebär att grundavdraget för fysiska personer som är bosatta inom det stödområde som anges i bilagan till lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen (2000:980) uppgår till beloppet enligt 3 eller 4 § med tillägg av . Vid taxering utgör dock tilläggsbeloppet , vilket framgår av övergångsbestämmelserna till lagändringen. Grund- avdraget för dessa personer blir alltså (för ) högre än för övriga skattskyldiga. Någon reducering av tilläggsbeloppet skall inte göras för personer som varit obegränsat skattskyldiga bara under en del av året. Området motsvarar stödområde A enligt förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. Av 5 § följer att grundavdraget inte får överstiga den skatt- skyldiges sammanlagda överskott av aktiv näringsverksamhet och av tjänst, minskat med dennes allmänna avdrag. Avgörande för rätten till förhöjt grundavdrag är den skattskyldiges bosättning året före beskattningsåret. Begreppet bosatt motsvarar i detta sammanhang i princip det som används i 3 kap. 3 § första stycket 1. Tidpunkten för bosättning anknyter till bestämmelsen om hemortskommun i 65 kap. 3 §. För dödsbon framgår av 2 § andra stycket att de inte har rätt till avdrag än det år då dödsfallet inträffade. Att dödsbon för avlidna, som var bosatta i stödområdet, är berättigade till det högre grundavdraget följer av 4 kap. 1 § andra stycket. För näringsidkare kan det förhöjda grundavdraget utgöra ett stöd av mindre betydelse enligt Kommissionens riktlinjer för statsstöd. Sådant stöd får dock inte ges till transportsektorn. I andra stycket undantas därför skattskyldiga från det förhöjda grundavdraget om de bedriver näringsverksamhet inom denna sektor. Lagrådet anser att det i detta sammanhang bör klargöras vad som skall gälla om endast en del av den skattskyldiges inkomst härrör från transportverksamhet. Undantaget innebär att skattskyldiga som, förutom transportverksamhet, även be- driver andra typer av näringsverksamhet inte får del av det förhöjda grundavdraget. Även om en näringsidkare bedriver transportverksamhet endast som bisyssla till annan näringsverksamhet eller till tjänst skall han eller hon således exkluderas från rätten till ett förhöjt grundavdrag. I dessa fall beräknas således grundavdraget enligt reglerna i 3 eller 4 §. Enligt Lagrådet är det också önskvärt att avgränsningen av begreppet transportsektorn belyses. I kommissionens förordning (EG) nr 69/2001 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG- fördraget på stöd av mindre betydelse ges emellertid ingen vägledning i detta avseende utan undantag görs bara för transportsektorn. Viss väg- ledning kan erhållas från dom i mål C-351/98, mot Europeiska kommissionen, 2002, s. I-08031 och dom i mål C-409/00, mot Europeiska kommissionen, 2003, s. I- 01487. Frågan behandlas också av Utredningen om regionala stimulans- åtgärder i dess betänkande Regionala stimulansåtgärder inom skatte- området (SOU 2005:68) på s. 6668. Tredje stycket innehåller en upplysning om att tilläggsbeloppet i första stycket, dvs. (för är beloppet ), kan utgöra ett stöd av mindre betydelse och således faller under EG-rättens regler för sådana stöd. Lagrådet förordar dock att inledningen av stycket ges en något annan utformning. Den i lagrådsremissen före- slagna utformningen av stycket knyter emellertid tydligare an till det första stycket. Sammanfattning av Utredningen om regionala stimulansåtgärder inom skatteområdets betänkande Regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet (SOU 2005:68) Utredningen skall enligt direktiven analysera och lämna förslag till regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet. I första hand skall utredningen ta ställning till om ett förhöjt grundavdrag från och med kan ges till fysiska personer bosatta inom stödområde A. I andra hand, om ett sådant avdrag inte bedöms kunna införas eller inte bedöms på bäst sätt uppfylla syftet att stimulera den regionala ut- vecklingen, skall utredningen överväga om andra regionala stimulans- åtgärder kan vidtas med syfte att stimulera den regionala utvecklingen i detta område eller andra delar av där medborgare och företag kan ha höga utgifter till följd av långa transportsavstånd och kallt klimat. De offentligfinansiella effekterna av förslagen får inte uppgå till mer än . Bestämmelser om grundavdrag eller, som det tidigare hette, ortsavdrag har funnits i skattelagstiftningen . Avdraget varier- ade fram beroende på i vilken kommun den skattskyldige var bosatt. Bestämmelser om grundavdrag finns numera i 63 kap. inkomst- skattelagen (1999:1229). Rätt till grundavdrag har fysiska personer som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret och som har haft förvärvsinkomst. Även begränsat skattskyldiga har i vissa fall rätt till grundavdrag, om deras överskott av förvärvsinkomster i och i andra länder uteslutande eller så gott som uteslutande utgörs av överskott av förvärvsinkomster i . Det område som betecknas stödområde A definieras i bilagan till för- ordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. Området omfattar ett antal kommuner och delar av kommuner i Norr- bottens, , , , , och . Området är geografiskt vidsträckt och karaktäriseras av geografiska lägesnackdelar för stora delar av näringslivet, vilket bl.a. lett till att befolkningen minskat kraftigt. Geografiskt avgränsade särregleringar inom skatterätten finns i fråga om socialavgifter, energiskatt och fordonsskatt. I lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgifts- lagen (2000:980) finns bestämmelser om stöd till näringslivet och viss ideell verksamhet i stödområde A. Avgiftslättnaden syftar till att stimulera småföretagandet samt att bidra till en god service i de delar av landet som har de största geografiska lägesnackdelarna.