prop · GT0383 · 2006-02-08 00:00:00 — En och samma garantimyndighet bör utfärda både ursprungsgarantier för förnybar el och ursprungsgarantier för hög- effektiv kraftvärmeel. Tillsynen över båda slagen av ursprungsgarantier bör också utövas av en och samma myndighet. Mot denna bakgrund bör bestämmelserna om ursprungsgarantier för förnybar el och ursprungs- garantier för högeffektiv kraftvärmeel samordnas i en lag. En gemensam lag främjar överskådlighet och enkelhet i regleringen. 5.3Förbud mot utfärdande av ursprungsgarantier Regeringens förslag: Om tillsynsmyndigheten i sin tillsyn finner att de uppgifter som en elproducent har lämnat till garantimyndigheten inte överensstämmer med producentens elproduktion skall tillsyns- myndigheten underrätta garantimyndigheten om det. När garantimyn- digheten fått en sådan underrättelse får garantimyndigheten inte ut- färda ursprungsgarantier för el som produceras i den anläggning som underrättelsen avser. Men ursprungsgarantier får utfärdas om produ- centen därefter lämnar nya uppgifter och tillsynsmyndigheten medde- lar att de nya uppgifterna överensstämmer med elproduktionen. Utredningens förslag: Utredningen har inte övervägt följden av att en elproducent lämnar oriktiga uppgifter till garantimyndigheten. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Utredningen innehåller inte några överväganden i denna del. Förslaget om ett förbud mot utfärdande av ur- sprungsgarantier har beretts under hand med berörda myndigheter. Det bör finnas ett sanktionsmedel om en elproducent lämnar felaktiga uppgifter till garantimyndigheten. Under förutsättning att garantimyndig- heten har tillgång till ett fullständigt underlag utfärdar garantimyndig- heten en ursprungsgaranti på begäran av en elproducent. Garantimyndig- heten gör ingen prövning av riktigheten av de uppgifter som ligger till grund för utfärdandet av ursprungsgarantier. Det är tillsynsmyndigheten som genom sin tillsyn kan avgöra om de uppgifter som en elproducent har lämnat till garantimyndigheten stämmer överens med den verkliga elproduktionen i producentens anläggning. Om tillsynsmyndigheten i sin tillsyn finner att de uppgifter som en producent har lämnat till garanti- myndigheten inte överensstämmer med producentens verkliga elproduk- tion bör tillsynsmyndigheten underrätta garantimyndigheten om det. Följ- den av en sådan underrättelse bör vara att garantimyndigheten inte får utfärda ursprungsgarantier för el som produceras i den anläggning som underrättelsen avser. Om producenten därefter lämnar nya uppgifter till garantimyndigheten, bör förbudet mot utfärdande av ursprungsgarantier upphöra om garantimyndigheten får meddelande från tillsynsmyndig- heten om att uppgifterna överensstämmer med elproduktionen. Förbudet mot fortsatt utfärdande av ursprungsgarantier är ett påtryckningsmedel mot producenter som missbrukar systemet med ursprungsgarantier. beslut att sända en underrättelse till garantimyn- digheten om att uppgifter som en elproducent har lämnat till garantimyn- digheten inte stämmer med producentens elproduktion kan anses vara ett beslut som missgynnar en enskild elproducent. beslut bör därför kunna överklagas enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer. Regeringens förslag: Den möjlighet som finns i lagen (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förnybar el att förena en begäran om att få upplysningar eller att ta del av handlingar med vite skall utgå ur lagstiftningen. Utredningen har inte behandlat denna fråga. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen ger producenter av högeffektiv kraftvärmeel och förnybar el en rätt att få ursprungs- garantier för sin elproduktion. Förfarandet med ursprungsgarantier är fri- villigt. Elproducenten svarar för att garantimyndigheten får det underlag som behövs för att utfärda garantier. Om producenten inte gett garanti- myndigheten ett fullständigt underlag blir följden att garantimyndigheten inte utfärdar någon ursprungsgaranti. Om det kommer fram att de upp- gifter som rapporterats till garantimyndigheten inte stämmer överens med den verkliga elproduktionen i producentens anläggning skall till- synsmyndigheten underrätta garantimyndigheten om detta. En sådan un- derrättelse skall medföra att garantimyndigheten inte utfärdar ursprungs- garantier för den el som produceras i anläggningen. Detta är tillräckliga påföljder för det fall en elproducent lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter till garantimyndigheten. Enligt den nuvarande lagen (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förnybar el kan tillsynsmyndigheten förena en begäran om att få upplysningar eller att ta del av handlingar med vite. Vitesmöjligheten fyller ingen funktion och bör utgå ur lag- stiftningen. Någon ytterligare beredning i denna fråga behövs inte. Regeringens bedömning: Någon avgift bör inte tas ut för tillsyn enligt lagen om ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel och förny- bar el. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit en avgift för tillsyn över ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel. Utredningen har inte övervägt en motsvarande avgift för tillsynen över ursprungsgarantier för förnybar el. Remissinstanserna: Endast har yttrat sig i denna fråga och har tillstyrkt utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: skall utöva tillsyn över att de uppgifter som rapporterats till garantimyndigheten och som läggs till grund för utfärdandet av en ursprungsgaranti överensstäm- mer med producentens elproduktion. En ursprungsgaranti för förnybar el grundas i huvudsak på uppgifter som rapporterats till myndigheten direkt av den som har nätkoncessionen för det elnät i vilket elen från den aktu- ella produktionsanläggningen matas in. har antalet uppgifter som elproducenterna själva lämnat till garantimyndigheten varit begränsat. För att garantimyndigheten skall kunna utfärda en ursprungsgaranti för Prop. 2005/06:83 högeffektiv kraftvärmeel krävs att elproducenten själv lämnat vissa upp- gifter om kraftvärmeprocessen till myndigheten. Skälen att kontrollera sådana uppgifter är större än i fråga om uppgifter som rapporterats till garantimyndigheten av en nätkoncessionsinnehavare. Behovet av tillsyn kan därför öka. Men efterfrågan på ursprungsgarantier för förnybar el har varit liten. Det är ovisst i vilken mån elproducenter kommer att efterfråga ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel. Därmed är det också osäkert hur stor kostnaden för tillsynen kommer att bli. Den tillsyn som utövas skall finansieras inom tillsynsmyndighetens befintliga ekono- miska ramar. Omfattningen av och kostnaden för tillsynen förväntas dock vara begränsad. Det saknas därför skäl att meddela föreskrifter om avgift för tillsyn. 5.6Alternativa kriterier för vad som skall redovisas som kraftvärme Regeringens bedömning: bör inte utnyttja möjligheten i kraft- värmedirektivet att använda alternativa kri- terier för att bestämma vad som är högeffektiv kraftvärme. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte gjort någon annan bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 12.3 i kraftvärme- direktivet får medlemsstaterna använda andra kriterier än de som föreskrivs i direktivet för att fastställa vad som är högeffektiv kraftvärme. Kriterierna måste god- kännas av kommissionen i förväg. Syftet är inte att ge medlemsstater möjlighet att använda kriterier som innebär lägre effektivitetskrav. Arti- keln är avsedd för de medlemsstater där det finns kraftvärmeverk vars tekniska utformning inte stämmer överens med direktivets definition av kraftvärme men där kraftvärmeprocessen i sin helhet uppfyller effektivi- tetskraven. Nästan alla svenska kraftvärmeverk uppfyller kraftvärmedi- rektivets definition av högeffektiv kraftvärme. Därför saknas anledning för att använda andra kriterier för att definiera högeffektiv kraft- värme än de som anges i kraftvärmedirektivet. 5.7Mikrokraftvärme och småskalig kraftvärme Regeringens bedömning: Samma referensvärden bör användas vid fastställandet av effektiviteten av en småskalig kraftvärmeprocess som vid fastställandet av effektiviteten av en storskalig kraftvärmeprocess. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () och Sve- riges energiföreningars riksorganisation har yttrat sig i denna del och anfört att separata referensvärden bör gälla för mikrokraftvärme och små- skalig kraftvärme. I anslutning till detta har LRF yttrat att småskaliga lösningar behövs där storskalig teknik inte kan tillämpas på grund av de lokala värmeunderlagen inte räcker till för storskalig teknik. 2005/06:83 teknik kan inte göras lika effektiv som storskalig teknik eftersom skalför- delarna är sämre. Bakgrund: I kraftvärmedirektivet avses med mikrokraftvärme ett kraft- värmeverk med en eleffekt understigande . Med småskalig kraftvärme avses ett kraftvärmeverk med en eleffekt understigande . Kraftvärmedirektivet öppnar för möjligheten att beteckna el som framställts med användning av mikrokraftvärme eller småskalig kraftvärme som högeffektiv kraftvärmeel även om sådana kraftvärme- processer inte når upp till det harmoniserade effektivitetskravet för hög- effektiv kraftvärme. Så länge mikrokraftvärme eller småskalig kraftvärme innebär en minst lika effektiv användning av bränslet som standardtek- niken för separat framställning av värme och el, får den framställda elen behandlas som högeffektiv kraftvärmeel. Förslaget om ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om referensvärden för bestämmande av den bränslebesparing som krävs för att en kraftvärmeprocess ska anses som högeffektiv. Skälen för regeringens bedömning: Den svenska energipolitiken syf- tar bl.a. till en effektiv användning av energi. Att tillämpa lägre effektivi- tetskrav på småskaliga tekniker än på storskaliga skulle stå i strid med de energipolitiska mål som regeringen och har fastställt. Kraftvär- medirektivets effektivitetskrav är relativt blygsamt och bör kunna tilläm- pas även på småskalig kraftvärmeteknik. Småskalig teknik har inte ett sådant egenvärde som motiverar att den undantas från det generella effek- tivitetskravet. Konsumenthänsyn talar för att inte tillämpa andra referensvärden för småskaliga kraftvärmeprocesser. Från konsumentsynpunkt är det en för- del om en ursprungsgaranti för högeffektiv kraftvärmeel är tydligt kopp- lad till ett generellt effektivitetskrav. Om ursprungsgarantier i vissa fall ges till elproduktion som inte innebär någon bränslebesparing jämfört med separat framställning av el och värme kan ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel förlora i tydlighet. Småskalig kraftvärmeproduktion främjas redan på andra sätt. Vid små- skalig kraftvärmeproduktion används ofta biobränsle. Elproduktion med användning av biobränsle ger rätt till elcertifikat oavsett kraftvärmepro- cessens effektivitet. Både stor- och småskalig kraftvärmeproduktion får en reducerad energibeskattning av fossila bränslen jämfört med separat produktion av värme och el. Det finns alltså redan styrmedel som stödjer elproduktion genom småskaliga kraftvärmeprocesser. Med avseende på ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel bör därför samma referensvärden gälla vid fastställandet av effektiviteten av en småskalig kraftvärmeprocess som vid fastställandet av effektiviteten av en storskalig kraftvärmeprocess. 6 Ändring i lagen om vissa rörledningar Regeringens förslag: Anläggande eller användande av rörledning för transport av fjärrvärme skall inte längre kräva tillstånd av regeringen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Lagstiftning som avser fjärrvärmeledningar Enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rörledningslagen) krävs tillstånd (koncession) av regeringen för att anlägga och använda en led- ning för transport av fjärrvärme. Från kravet på tillstånd görs undantag för ledningar vars längd inte överstiger , ledningar som an- vänds för att tillgodose enskilda hushålls behov och ledningar som an- vänds inom ett hamn- eller industriområde. Bakgrunden till att koncessionsplikt infördes för fjärrvärmeledningar 1981 var bl.a. planerna på att förse storstadsområdena med värme genom uppvärmt spillvatten från kärnkraftverken i , Forsmark och . Syftet med införandet av tillståndsprövningen enligt rörled- ningslagen var att den skulle utgöra en samordning av de prövningar som skall ske av fjärrvärmeledningar enligt olika regelverk. Koncession för en rörledning får bara ges om det är lämpligt från all- män synpunkt att dra ledningen. Prövningen innebär en avvägning mellan olika samhälleliga intressen. Rörledningslagen hänvisar till vissa bestäm- melser i . För tillstånd krävs bl.a. att en miljökonsekvens- beskrivning upprättas och att ledningen uppfyller allmänna hänsynsregler. En koncession anger ledningens sträckning och under vilka villkor ledningen får byggas. inom utövar tillsyn över efterlevnaden av rörledningslagen och vad som med stöd av den har föreskrivits om framdragande och använd- ning av rörledningar. Bortsett från fall när det är fråga om vattenverksamhet omfattas fjärr- värmeledningar inte av krav på tillståndsprövning enligt . bestämmelser är dock alltid tillämpliga på en fjärrvärme- ledning. En sådan verksamhet skall därför följa de allmänna hänsynsreg- lerna i 2 kap. . Men förbud mot en fjärrvärmeledning kan inte meddelas med stöd av om ledningen har koncession enligt rörledningslagen. Koncession enligt rörledningslagen att bygga och använda en fjärrvär- meledning hindrar inte att ytterligare krav ställs på verksamheten enligt (1987:10). Fjärrvärmeledningar får inte dras i strid med den kommunala planläggningen av markanvändningen. För fjärrvär- meledningar gäller dock inte något krav på bygglov. Dragning av en fjärrvärmeledning inom ett vägområde kan kräva till- stånd enligt väglagen (1971:948). Men om tillstånd har lämnats för led- ningen enligt rörledningslagen krävs inte tillstånd enligt väglagen. det tillräckligt att en anmälan görs om dragningen av ledningen. När en fjärrvärmeledning dras på annans fastighet blir ledningsrätts- lagen (1973:1144) tillämplig. Syftet med ledningsrättslagen är att ge den som vill dra en ledning på annans mark en sakrättsligt skyddad rätt till det, en s.k. ledningsrätt. En sådan rätt kan beviljas mot fastighetsägarens vilja. Vid prövningen av om en ledningsrätt skall ges sker en avvägning mellan de olägenheter som en ledningsrätt över fastigheten ger upphov till och andra alternativ för ledningsdragningen. Om koncession har be- viljats för ledningen enligt rörledningslagen ligger tillståndet till grund för prövningen enligt ledningsrättslagen. Prövningen enligt ledningsrätts- lagen gäller då i huvudsak vilka befogenheter och skyldigheter den som vill dra ledningen skall ha gentemot fastighetsägaren. Expropriationslagen (1972:719) innehåller bestämmelser om ianspråk- tagande av fastigheter som inte ägs av staten. Frågor om tillstånd till ex- propriation prövas av regeringen. Enligt expropriationslagen kan mark tas i anspråk tvångsvis för bl.a. dragande av fjärrvärmeledning. För till- stånd till expropriation krävs att det finns ett allmänt behov av ledningen. Vid prövningen sker en avvägning mellan de nackdelar från allmän och enskild synpunkt som expropriationen ger upphov till och de fördelar som kan vinnas. Ett tillstånd att dra ledningen enligt rörledningslagen styr inte prövningen av frågan om expropriation men tas med i bedöm- ningen. Utöver rörledningslagen finns det alltså andra bestämmelser som är tillämpliga på dragande och användning av en fjärrvärmeledning. Ge- mensamt för de olika bestämmelserna är att de syftar till att göra en av- vägning mellan intresset av att ledningen dras eller används och de nack- delar som detta kan medföra för såväl allmänna som enskilda intressen. I vissa delar har en samordning skett mellan tillståndsprövningen enligt rörledningslagen och den prövning som sker av en fjärrvärmeledning en- ligt andra regler. Tillståndsprövning av elnät och naturgasledningar El och naturgas är alternativa värmekällor till fjärrvärme som också kräver anläggande av ledningar. Enligt ellagen (1997:857) krävs koncession för att bygga och använda en elektrisk starkströmsledning. Det finns två former av nätkoncession. Den ena är nätkoncession för linje och den av- ser, i likhet med koncession enligt rörledningslagen, koncession för en ledning med en bestämd sträckning. Den andra formen av koncession är nätkoncession för område. En sådan koncession avser inte en särskild led- ning utan ger koncessionshavaren rätt att bygga och använda ledningar inom ett visst område. För transport av naturgas finns det två slag av rörledningar, trans- missionsledningar och distributionsledningar. En transmissionsledning är en rörledning som används för att överföra gas längre sträckor. Distribu- tionsledningar är rörledningar i vilka gasen distribueras vidare ut till för- brukarna. Koncessionskravet i naturgaslagen (2005:403) omfattar bara transmissionsledningar medan distributionsledningar undantas. Undan- taget för distributionsledningar motsvarar undantaget från koncessions- plikten för fjärrvärmeledningar som används för att tillgodose enskilda hushålls uppvärmningsbehov. I likhet med vad som gäller för fjärrvärmeledningar enligt rörlednings- lagen gäller att koncession för elnät och gasledningar bara ges om an- läggningen är lämplig från allmän synpunkt. I fråga om såväl elnät som naturgasledningar omfattar koncessionsprövningen också en kontroll av att verksamhetsutövaren är lämplig att inneha och driva ledningen. Skälen för regeringens förslag Den nuvarande utformningen av kravet på koncession för fjärrvärmeled- ningar enligt rörledningslagen är bristfällig. Från kravet på tillstånd görs undantag för fjärrvärmeledningar som huvudsakligen används för att till- godose enskilda hushålls behov. Fjärrvärmeledningar kan i princip alltid anses vara avsedda för att transportera hetvatten till enskilda hushåll för deras uppvärmningsbehov. är det därför oklart vad som är en kon- cessionspliktig fjärrvärmeledning. Av utredningen framgår att av alla fjärrvärmeledningar som dragits sedan koncessionsplikten infördes har regeringen bara prövat koncessionsfrågor för två fjärrvärmeled- ningar. Som angetts ovan var syftet med att införa en koncessionsplikt att åstadkomma en samordning av de olika bedömningar som skall göras inför dragningen av en fjärrvärmeledning. Men den begränsade tillämp- ningen av koncessionsplikten kan sägas innebära att bestämmelserna om koncessionsplikt inte tjänar det avsedda syftet. Fjärrvärmeledningar utgör ofta ett lokalt distributionsnät som omfattar en tätort och därmed ett mindre geografiskt område. Detta kan jämföras med el- och naturgasnäten som sträcker sig över stora geografiska områ- den. Rörledningslagen gjordes tillämplig på fjärrvärmeledningar i sam- band med planer på att överföra större mängder uppvärmt spillvatten från kärnkraftsverken. Men dessa planer förverkligades aldrig. Antalet långa ledningar av betydande verkan för allmänna intressen har varit begränsat. Utredningen har kommit fram till att fjärrvärmeledningar inte heller planeras att göras längre än vad som krävs för att tillgodose lokala uppvärmningsbehov. Att anlägga långa fjärrvärmeled- ningar innebär höga kostnader. Transport av hetvatten längre sträckor innebär också värmeförluster. Utbyggnaden av fjärrvärmeledningar har inte en så stor infrastrukturell betydelse att staten behöver kontrollera den genom koncessionsprövning. Fjärrvärmeledningar har inte en sådan påverkan på miljön eller naturen att det motiverar en tillståndsprövning. Elnät kan utgöra en fara genom att elektriska och magnetiska fält påverkar omgivningen. För naturgas- ledningar finns det föreskrifter om säkerhetsavstånd som måste följas vid byggnation kring ledningarna. Transport av hetvatten i fjärrvärmeled- ningar är däremot förenat med betydligt mindre risker för omgivningen. I stället är en fjärrvärmeledning mer att jämställa med en vatten- och av- loppsledning som ingår i det lokala vatten- och avloppsnätet. För sådana ledningar finns inget krav på koncession. De miljö- och naturvårdsin- tressen som ändå kan göra sig gällande vid anläggandet och användandet av en fjärrvärmeledning tillgodoses genom den prövning av ledningen som sker enligt annan lagstiftning. I fråga om möjligheten för el och naturgas att konkurrera med fjärr- värme kan följande konstateras. Naturgaslagen gör undantag från konces- sionsplikten för distributionsledningar. För elnäten gäller att den som har nätkoncession för ett område inte behöver söka tillstånd för ledningar ut till de enskilda elanvändarna. Koncessionspliktiga el- och naturgasled- ningar är längre överföringsledningar som byggs och används för andra Prop. 2005/06:83 syften än uppvärmningsändamål. Tillståndsprövningen har därför ingen betydelse för beslut om anläggande av el- eller naturgasledningar för uppvärmningsändamål. Att avskaffa koncessionsplikten för fjärrvärme- ledningar skulle därför inte innebära någon snedvridning av konkurrensen mellan de olika uppvärmningsformerna. Fjärrvärmeledningar har inte en sådan inverkan på allmänna intressen som motiverar ett koncessionskrav. Koncessionsplikten bör därför av- skaffas. Förslaget till lag om ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel och Den föreslagna lagen innebär att alla producenter av högeffektiv kraft- värmeel kan ansöka om ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel. I finns drygt hundra anläggningar som producerar el med an- vändning av högeffektiv kraftvärme. även för småskalig produktion av högeffektiv kraftvärmeel. duktion som sker i småskaliga anläggningar syftar dock oftast till att tillgodose elförsörjningen i interna nät och inte till att producera el för den öppna elmarknaden. Sådana anläggningar kan därför antas sakna intresse för ursprungsgarantier. Elproducenter kan använda ursprungsgarantier för högeffektiv kraft- värmeel som ett sätt att marknadsföra sin el i och i övriga med- lemsstater i EU. Det är svårt att avgöra i vilken mån elkunders val kom- mer att påverkas av att en producent av högeffektiv kraftvärmeel kan visa upp en ursprungsgaranti för sin el. Det är också ovisst om innehavet av sådana ursprungsgarantier kan påverka konkurrenskraften hos svensk kraftvärmeel på den inre marknaden. Sammantaget är det därför svårt att bedöma vilka fördelar elproducenter kan ha av ursprungsgarantier för Kostnaden för att få en ursprungsgaranti är begränsad En elproducent som vill få ursprungsgarantier utfärdade för sin el ska även uppfylla en del administrativa krav. För att en elpro- ducent skall kunna få ursprungsgarantier för förnybar el eller ursprungs- garantier för högeffektiv kraftvärmeel krävs att elproducenten först gör en anmälan till tillsynsmyndigheten. funktion för tillsynen över utfärdandet av ursprungsgarantier. säkerställer att ursprungsgarantier utfärdas på ett riktigt underlag. elproducent begär hos garantimyndigheten om att få ursprungsgarantier utfärdar garantimyndigheten sådana utan någon ytterligare prövning. administrativa omgången med en anmälan till tillsynsmyndigheten för att få ursprungsgarantier vägs upp av den fördelen en sådan anmälan medför att garantimyndigheten sedan kan utfärda ursprungs- garantier i omedelbar anslutning till att en elproducent begär det. Vid bedömningen av de krav som ställs på en elproducent för att få en Prop. 2005/06:83 ursprungsgaranti skall hänsyn tas till att det står en elproducent fritt att ansöka om ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel. Förslaget till ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar Den föreslagna ändringen innebär att anläggande och användning av led- ningar för fjärrvärme inte längre skall kräva regeringens tillstånd enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar.