prop · GT03165 · 2006-03-21 00:00:00 — Det är därför viktigt att se över påföljdsalternativen för unga som saknar eller har ett begränsat vårdbehov. Ytterligare en utgångspunkt i reformarbetet rörande påföljds- systemet för unga är att begränsa användningen av böter och korta fri- hetsberövanden. De nämnda strävandena ligger väl i linje med det för- ändringsarbete som inleddes genom påföljdsreform. Enligt regeringens mening bör det därför övervägas om ungdomstjänst skulle kunna fylla behovet av en påföljd som är väl anpassad för ungdomar, som ger en direkt och tydlig konsekvens och som inte förutsätter ett vårdbehov. kan ungdomstjänst endast komma i fråga som en föreskrift vid ett överlämnande till vård inom . Om det behövs, med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brotts- lighet, får rätten förena ett överlämnande till vård inom med en särskild föreskrift om att den tilltalade skall utföra oavlönat arbete eller delta i annan särskilt anordnad verksamhet (ungdomstjänst) i lägst 20 och högst , om den tilltalade samtycker till det. Frågan om att införa någon form av oavlönat arbete som en fristående påföljd i påföljdssystemet har övervägts tidigare, dock utan att leda till lagstiftning. var t.ex. inte främmande för en sådan ordning (se SOU 1993:35 del A s. 386 f.). Det är tydligt för den unge att det oavlönade arbetet är en reaktion på brott. Vidare finns det ett pedagogiskt värde i att den unge får gottgöra brottet genom arbete. Verkställigheten av ungdomstjänsten torde också upplevas som meningsfull, även om detta till stor del beror på arbets- uppgifternas art. Genom ungdomstjänst ges också den unge vanligen till- fälle att skaffa sig erfarenheter av arbete tillsammans med människor som inte ingår i hans eller hennes vanliga umgängeskrets. Det finns därtill stora möjligheter att ytterligare utforma innehållet i ungdoms- tjänsten så att de unga upplever att samhället sätter tydliga gränser när brott begås. Ungdomstjänst kan också tillgodose de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Eftersom påföljden inte förutsätter ett vårdbehov hos den unge kan ungdomstjänsten ersätta andra påföljder som inte heller grundas på ett behov av vård eller andra insatser, i första hand böter och i viss mån kortare frihetsberövande påföljder. Det innebär att påföljden skulle kunna få ett stort användningsområde. Hovrätten över och och vid framhåller att det finns en risk för att påföljds- systemet skulle bli mer komplicerat och följaktligen mer svåröverskåd- ligt och pekar dels på att påföljden föreslås få ett brett tillämpningsområ- de, dels på det faktum att ungdomstjänst är tänkt att även fortsättningsvis kunna användas i kombination med ungdomsvård. Enligt regeringens mening finns det en risk för att påföljdssystemet blir mer svåröverskådligt vid införande av en ny påföljd. Ett sätt att stävja sådana olägenheter är dock att i detta fall tydliggöra tillämpningsområdet för ungdomstjänst. Regeringen menar att behovet av ytterligare påföljds- alternativ för unga lagöverträdare väger tungt. Starka skäl talar för att föreslå att ungdomstjänst införs som en ny påföljd för att åstadkomma ett påföljdsalternativ för unga som inte är i behov av det stöd och den hjälp som en ungdomsvård förutsätter. Det är också viktigt att påföljdssyste- met för unga lagöverträdare präglas av flexibilitet så att behov av vård och andra insatser kan tillgodoses som det är möjligt att ge tydliga och pedagogiska reaktioner på brott. Regeringen gör därför bedömningen att fördelarna hos ungdomstjänsten överskuggar de nack- delar som här har redovisats med ungdomstjänst som en fristående på- följd. Det finns dock anledning att tydliggöra den nya påföljdens tillämpningsområde för att minimera risken att påföljdssystemet blir mer komplext och svårtillämpat. Regeringen återkommer till den frågan i avsnitt 6.3. Ungdomstjänst bör vara en obligatorisk uppgift för kommunerna har kommunerna till uppgift att administrera ungdomstjänst som förenats med påföljden överlämnande till vård inom utan att någon formell skyldighet att inrätta rutiner för detta har lagts på dem. I förarbetena till den nuvarande regleringen konstaterades att flera kommuner redan bedrev sådana aktiviteter som kunde utgöra innehåll i en ungdomstjänst (prop. 1997/98:96 s. 182). I de fall kommunerna inte skulle kunna erbjuda ungdomstjänst konstaterades att domstolen var hänvisad till att välja en påföljd inom kriminalvårdens ram. Mot bakgrund av att utgångspunkten för regeringens reformförslag är att barn och unga som begår brott även fortsättningsvis i första hand skall mötas av vård eller andra insatser av , är det enligt regeringens mening naturligt att ungdomstjänsten administreras av kom- munerna. Kommuner och Landsting har väckt frågan kring roll i rättssystemet då de menar att åläggs uppgifter som ansvarsmässigt kommer att ännu tydligare än tidigare vara en del av det straffrättsliga systemet. Ett alternativ, som förespråkas av t.ex. Hovrätten över och , skulle kunna vara att överföra verksamheten till kriminalvården som redan administrerar samhälls- tjänsten. Fördelarna med att hålla insatserna som gäller barn och ung- domar samlade inom överväger dock enligt regeringens mening. Till detta kommer att administrerar ungdomstjänst som tilläggspåföljd och att påföljden därför redan har en plats inom . Vidare föreslår regeringen, som utvecklas i avsnitt 6.2.1, att ungdomstjänst inte bara skall omfatta ett visst antal timmars oavlönat arbete utan även viss programverksamhet, något som administrerar . Inom finns dessutom särskild erfarenhet och kunskap i frågor som rör arbetet med barn och ungdomar. Brå har påvisat att endast ungefär hälften av landets kommuner hade rutiner för att verkställa ungdomstjänst . En avsaknad av dessa rutiner hos landets kommuner är beklaglig och kan bero på olika saker allt från olika prioriteringar till avsaknad av kunskap. En ordning där en påföljd bara kan dömas ut i vissa delar av landet leder till orättvisa och att principen om allas likhet inför lagen blir eftersatt. Att bara vissa kommuner kan erbjuda ungdomstjänst medför också en risk att ord- ningen inte anses förenlig med artikel 2 i FN:s konvention om barnets rättigheter (), vilket också påpekats av Barnombuds- mannen. Mot bakgrund av det anförda finns det enligt regeringens mening Prop. 2005/06:165 starka skäl för att göra det obligatoriskt för kommunerna att administrera ungdomstjänst, vilket också har föreslagits av utredningen och stöds av flera remissinstanser. Regeringen föreslår därför att det blir en obligato- risk uppgift för kommunerna att administrera ungdomstjänst. Kommu- nerna skall alltså ha ansvar för att en ungdomstjänstplats ordnas för den dömde. Detta bör framgå av socialtjänstlagen (2001:453). Regeringen är medveten om att det är såväl tids- som resurskrävande att skaffa ungdomstjänstplatser och att det torde krävas särskild kunskap hos de handläggare inom som skall hålla i rutinerna kring ungdomstjänsten. Det är därför viktigt att de kommuner som har erfaren- heter av ungdomstjänsten delar med sig av dessa till kommuner som ännu inte skapat rutiner för att kunna verkställa ungdomstjänst. Den före- slagna ordningen kan komma att innebära ett ökat intresse för samverkan mellan kommunerna. Detta gäller inte minst små kommuner. Det är även angeläget att det sker ett kunskapsutbyte och samarbete mellan kriminal- vården och kommunerna. Kriminalvården har i sitt yttrande också ställt sig positiv till en samordning av arbetstillfällena. Kommunen behöver alltså inte inom den egna kommunen ha resurser för att anordna ung- domstjänst, utan kan mycket väl tillförsäkra sig tillgång till ungdoms- tjänstplatser genom samarbete med andra kommuner. Det viktiga är att den unge, som dömts för att ha begått ett brott, kan genomgå påföljden ungdomstjänst inom vistelsekommunen eller den kommun som befinns lämplig. Det är enligt den gällande ordningen varken vid ungdomstjänst eller vid samhällstjänst en förutsättning att domstolen vid sitt avgörande har information om vad en sådan påföljd faktiskt kommer att innebära. Det finns alltså inget krav på att en arbetsplats skall vara anordnad innan domstolen dömer i målet. Det är heller inte en förutsättning att domstolen skall ha kunskap om möjliga arbetsplatser eller arbetsuppgifter. Finns sådana uppgifter tillgängliga vid domstolens prövning bör dessa dock redovisas. Det ligger också i sakens natur att innehållet i ungdoms- tjänsten inte kan fastställas förrän efter domen när det finns kunskap om antalet utdömda arbetstimmar. Det saknas enligt regeringens mening skäl att beträffande ungdomstjänst som fristående påföljd föreslå ändringar i ovan redovisade hänseenden. 6.2Utformningen av påföljden ungdomstjänst Regeringens förslag: Ungdomstjänst skall bestå av oavlönat arbete och annan särskilt anordnad verksamhet. Påföljden skall verkställas så snart det kan ske. skall bestämma det närmare inne- hållet i en utdömd ungdomstjänst i en arbetsplan och utse en hand- ledare för den unge. Nämnden skall också kontrollera att arbetsplanen följs. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit en annan författningsteknisk lösning, med bl.a. en särskild lag om verkställighet av ungdomstjänst. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har särskilt uttalat sig i denna del. Av dessa tillstyrker och Social- styrelsen förslaget om påföljdens innehåll. är posi- tiva till förslaget om arbetsplan. Skälen för regeringens förslag: En naturlig utgångspunkt är att ungdomstjänst bör bestå av ett visst antal timmars arbete. har en föreskrift om ungdomstjänst inneburit att den unge åläggs att utföra arbetet utan ersättning. En ordning med ersättning för det arbete som utförs som ungdomstjänst skulle, enligt regeringens mening, i princip helt förta effekten av att den unge undergår en brottspåföljd. Det arbete som den unge skall utföra inom ramen för en ungdomstjänst bör därför även fortsättningsvis vara oavlönat. För att ungdomstjänst skall vara en lämplig påföljd för unga lagöver- trädare och utgöra ett trovärdigt alternativ till såväl böter som ungdoms- vård och kortare frihetsberövande påföljder, är det av största vikt att kraven på påföljdens innehåll ställs högt. finns det, utöver momen- tet att den unge skall utföra någon sorts arbete, även en möjlighet att låta ungdomstjänst bestå av olika former av program eller utbildning. Det bakomliggande skälet är att påföljden är avsedd för unga personer som kan antas ha ett särskilt behov av fostran och vägledning. Detta skäl är alltjämt beaktansvärt och gör sig, enligt regeringens mening, än mer gäl- lande om ungdomstjänsten inte är kopplad till ungdomsvård. Det är vik- tigt att ungdomstjänst utformas på ett sådant sätt att de unga upplever att samhället tydligt säger ifrån att det inte är acceptabelt att den unge begår brott. Många av de unga som begår brott torde, även om de inte har något uttalat vårdbehov, också vara hjälpta av såväl gränssättning som vägled- ning i olika frågor. Ungdomstjänst bör ha en gränssättande funktion men bör även i viss mån kunna fylla en vägledande roll. Utöver det oavlönade arbetet bör därför ungdomstjänst även innehålla annan särskilt anordnad verksamhet. Det närmare innehållet av denna verksamhet bestäms av kommunen. Enligt regeringens mening är det dock lämpligt att däri ingår moment som innebär att klargör villkoren för ungdoms- tjänsten för den unge samt ger honom eller henne möjligheter att reflek- tera över sin livssituation och diskutera de brott han eller hon begått. Därutöver kan ungdomstjänst innefatta ett avslutande samtal mellan representant och den unge samt, om möjligt, den unges vårdnadshavare och någon från arbetsplatsen. Då kan den unge ges åter- koppling rörande hur ungdomstjänsten har genomförts. Nämnda moment bör dock fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ungdomstjänst. Det bör även i fortsättningen vara en ambition att ungdomstjänsten skall bestå av meningsfulla arbetsuppgifter. Det är viktigt att arbetet inte uppfattas enbart som en bestraffning. Frågan om vilka arbetsplatser som kan bli aktuella för ungdomstjänstplatser är naturligtvis till stor del av- hängig de lokala förhållandena. har verksamhet och olika ideella föreningar, trossamfund och andra liknade verksamheter som inte har kommersiella syften varit aktuella. Även statlig verksamhet kan komma i fråga. Om det uppstår svårigheter att hitta lämpliga arbets- platser kan man även tänka sig att kommunen i egen regi anordnar lämp- Liksom när det gäller samhällstjänst bör brottslighetens karaktär beaktas vid placeringen av de dömda. Restriktivitet bör således iakttas när det gäller att placera unga som dömts till ungdomstjänst inom verksamheter som avser vård eller omsorg, särskilt av barn och äldre. Det bör även vara möjligt för de unga att komma med egna förslag till ungdomstjänstplatser. Det blir i sådana fall en uppgift för kommunen att avgöra i vilken mån dessa kan anses lämpliga, mot bakgrund av vad som ovan anförts samt med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. Utredningen har föreslagit att vissa frågor som rör verkställigheten av ungdomstjänst skall regleras i en särskild lag. Detta gäller bl.a. frågor om det närmare innehållet i påföljden, när verkställigheten skall inledas, att en arbetsplan rörande innehållet i verkställigheten skall upprättas och kontroll av hur verkställigheten sker. I det föregående har berörts vilket innehåll ungdomstjänsten bör ha enligt regeringens uppfattning. Ungdomstjänstens trovärdighet är bero- ende av att innehållet i påföljden håller en hög kvalitet. Av rättviseskäl är en likformighet givetvis också eftersträvansvärd. För att tillgodose detta finns det anledning att kommunerna ges vägledning i form av riktlinjer bl.a. för hur ungdomstjänst som fristående påföljd bör utformas. Enligt är orsaken till att inte mer än ungefär hälften av landets kommuner kan erbjuda ungdomstjänst att det vid reform saknades tydliga direktiv och riktlinjer. När det gäller ramarna för utfor- mningen av ungdomstjänsten finns det därför, enligt regeringens mening, anledning att införa vissa bestämmelser, utöver reglerna i . Behovet av vägledning för kommunerna måste dock vägas mot den inskränkning av det kommunala självstyret som en detaljreglering kan innebära. Utredningen har föreslagit en särskild bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få med- dela föreskrifter om den närmare utformningen av ungdomstjänst. För att ge kommunerna erforderligt stöd vid utformningen av ungdomstjänsten behövs dock inte några sådana regler i lag eftersom regeringen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen genom förordning kan besluta om föreskrifter om verkställigheten av lag och överlåta åt myndighet att meddela bestämmelser i ämnet. Det är enligt regeringen lämpligt att de särskilda lagregler som behövs rörande ungdomstjänstens utformning placeras i anslutning till bestämmelsen om att det är kommunerna som har ansvaret för verkställigheten av ungdomstjänst. Således bör de placeras i socialtjänstlagen (2001:453). Denna ordning medför att med hänsyn till bestämmelsen i 8 kap. 5 § socialtjänstförordningen (2001:937) får en möjlighet att meddela föreskrifter. Med hänsyn till det kommunala självstyret bör dock den möjligheten användas med försik- tighet. Det är lämpligt att behovet av vägledning till kommunerna i första hand tillgodoses genom att utfärdar allmänna råd. Det är enligt regeringens mening viktigt att ungdomstjänsten verkställs så snart det kan ske. Detta torde göra det tydligare för den unge att ungdomstjänsten är en reaktion på brottet. En sådan ordning kan också främja ungdomstjänstens pedagogiska funktion. Regeringen föreslår där- för en bestämmelse i socialtjänstlagen med sådant innehåll. Någon ytter- ligare reglering om när verkställigheten av ungdomstjänsten skall ske behövs inte enligt regeringens mening. Det är en självklarhet att ungdomstjänsten måste vara strukturerad och Prop. 2005/06:165 anpassad till den unges individuella förhållanden. därför upprätta en arbetsplan för ungdomstjänstens utförande. Arbets- planen bör utgöra ramen för ungdomstjänstens utformning i det enskilda fallet. I planen bör anges vad ungdomstjänsten skall bestå i och när den skall utföras samt övriga villkor som kan förekomma. Skyldigheten för kommunen att upprätta en arbetsplan bör också framgå av socialtjänst- lagen. Enligt regeringens mening bör dock närmare bestämmelser om arbetsplanen inte ges i lag. Det är i stället en fråga som, om det behövs, torde vara lämplig att ge vägledning om genom förordning eller allmänna råd. Det är viktigt att den unge, som ofta saknar eller har liten erfarenhet av arbetslivet, får någon form av stöd på arbetsplatsen där ungdomstjänsten skall utföras. Det bör därför finnas någon på arbetsplatsen som kan ge den unge det stöd som krävs. På varje arbetsplats bör det därför utses handledare för dem som dömts till ungdomstjänst. Att den unge har en handledare kan också stärka ungdomstjänstens vägledande funktion. Att en handledare bör utses för den unge bör därför framgå av socialtjänst- lagen. Behovet av stöd till kommunerna när det gäller frågor om hand- ledare kan vara lämpligt att tillgodose genom regler i förordning eller allmänna råd. Ungdomstjänsten förutsätter att utövar ett stort mått av kontroll. Till en början måste naturligtvis en bedömning av den tänkta arbetsplatsen göras och lämpligheten hos den tilltänkta handledaren kon- trolleras. Slutligen, och inte minst viktigt, måste kontrol- lera hur den unge sköter ungdomstjänsten. Det bör därför också framgå av socialtjänstlagen att socialnämnden skall kontrollera att arbetsplanen följs. Närmare vägledning när det gäller frågorna om kontroll kan, enligt regeringens uppfattning, vid behov vara lämplig att ge i förordning eller allmänna råd. Ungdomstjänst som ny påföljd kommer att uppvisa vissa likheter med ungdomsvård. Den administreras av kommunernas socialtjänst. Ung- domstjänsten kommer också att innehålla inslag av vägledande och stödjande natur. Detta talar sammantaget för att ungdomstjänsten bör utformas som en så kallad överlämnandepåföljd. Regeringens förslag: För att ungdomstjänst skall kunna dömas ut skall den unge ha samtyckt till det och påföljden vara lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att föreslå att åklagare skall kunna begära att yttrande från socialnämnden enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall innehålla en bedömning av om den unge är lämplig för ung- domstjänst. Vidare saknas det tillräckliga skäl att föreslå att rätten endast skall få döma till ungdomstjänst om ett yttrande från socialnämnden har in- hämtats. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen har föreslagit en bestämmelse om att skall göra en lämplighetsbedömning av den unges förutsättningar att verkställa påfölj- den om åklagaren begär det. Vidare har utredningen föreslagit en bestäm- melse om att rätten endast skall få döma till ungdomstjänst om ett yttrande från socialnämnden har inhämtats. Remissinstanserna: Av de fåtal remissinstanser som särskilt uttalat sig i denna del ansluter sig till utredningens uppfatt- ning när det gäller kravet på samtycke men föreslår att det skall vara tillräckligt att den unge inte motsätter sig påföljden. ifråga- sätter om ungdomstjänst som fristående påföljd verkligen är en lämplig påföljd för alla de ungdomar som utredningen anser skulle komma i fråga, särskilt med beaktande av det låga lämplighetskrav som utred- ningen vill ställa. Hovrätten pekar också på att utredningens avsikt att lämplighetskravet skall ses som ett tillfälle att sålla bort de mer uppen- bara fall där den unge inte bör komma ifråga för ungdomstjänst inte återspeglas i lagtexten. Skälen för regeringens förslag och bedömning: har det övervägts huruvida någon bör kunna dömas att utföra oavlönat arbete utan att ha samtyckt till det. Ställningstagandena , i fråga om såväl samhällstjänst som ungdomstjänst, har resulterat i att ett krav på att samtycke skall föreligga (jfr prop. 1997/98:96 s. 93 ff.). Den kanske största invändningen mot en ordning med ett krav på samtycke är att det i viss mån är otillfredsställande att en påföljd för brott skall kräva lag- överträdarens godkännande. Den bestraffande effekten kan bli försvagad i och med att den som begått ett brott kan påverka domstolens påföljds- val. Förutsebarheten i påföljdssystemet kan också sägas minska som en följd av ett krav på samtycke. En naturlig utgångspunkt är emellertid att ungdomstjänst även i fort- sättningen endast skall kunna komma i fråga om den unge samtycker. har anfört verkar påföljden inte vara genomförbar utan att ett krav på samtycke ställs upp. Det är också viktigt att undvika misslyckanden för att kunna engagera arbetsgivare för ung- domstjänst och värna påföljdens trovärdighet. Med hänsyn till detta bör kravet på samtycke vara klart uttryckt från den unges sida. är kravet på samtycke utformat på detta sätt inte bara när det gäller ungdomstjänst utan också när det gäller samhällstjänst och kontraktsvård. Det är inte lämpligt att ändra utformningen av samtyckeskravet till ett krav på att det skall vara tillräckligt att den unge inte motsätter sig ungdomstjänst. Det är givetvis angeläget att den unges ställningstagande till påföljden base- ras på tillräcklig kunskap om vad ungdomstjänst innebär och vilken roll ungdomstjänst har i påföljdssystemet. Vid avgörande om ungdomstjänst skall dömas ut enligt den gällande ordningen bör domstolen göra en bedömning av den tilltalades förut- sättningar att fullfölja vad som åligger honom eller henne (se prop. 1997/98:96 s. 200). Det finns påtagliga fördelar med en ordning som innebär att det görs en bedömning av den unges förutsättningar att kunna fullgöra det som förväntas av honom eller henne vid en ungdomstjänst. Det är även ur den unges perspektiv angeläget att försöka undvika miss- lyckanden vid verkställigheten av påföljden. Om misslyckanden sker i hög grad finns det också en risk för att påföljdens trovärdighet under- Regeringen gör därför bedömningen att det bör uppställas ett krav Prop. 2005/06:165 på att domstolen även skall finna påföljden lämplig för att kunna döma är kravet på lämplighet inte författningsreglerat. har pekat på att lämplighetskravet inte återspeglas i utredningens förslag till lagreglering. Enligt regeringens uppfattning finns det anledning att göra tydligt att ett lämplighetskrav gäller. Regeringen föreslår därför att ung- domstjänst skall få dömas ut endast om påföljden är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Utredningen har föreslagit en bestämmelse om att rätten skall få döma till ungdomstjänst endast om ett yttrande från socialnämnden har inhäm- tats. Enligt 11 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall åklagaren i vissa fall inhämta yttrande från social- nämnden innan beslut fattas i åtalsfrågan. I många fall kommer ett sådant yttrande att ha inhämtats enligt de regler som gäller. Yttrandet skall, om åklagaren begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, inne- hålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsom- ständigheter i övrigt. Sådana omständigheter är normalt av stor betydelse vid prövningen av lämpligheten för ungdomstjänst. I de fall ett yttrande har inhämtats är det ofta naturligt att frågor om ungdomstjänst berörs i yttrandet. Då det inte har framkommit något behov därav finns det, enligt regeringens mening, inte anledning att föreslå någon förändring när det gäller frågan hur den unges lämplighet för ungdomstjänst skall behandlas i nämnda yttrande. Utredningen har vidare föreslagit en bestämmelse om att rätten endast skall få döma till ungdomstjänst om ett yttrande från socialnämnden har inhämtats.