prop · GT0378 · 2006-02-08 00:00:00 — I såväl anläggningslagen som lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns hänvisningar till och vid tillämp- ningen används avloppsdefinition. gäller alltså olika regler för inrättande av gemensamhets- anläggningar och saken prövas av olika myndigheter. regelverken bör ske. I bereds ett förslag med ändringar i anläggningslagen som bl.a. tar sikte på bildande av ge- mensamhetsanläggningar för markavvattning enligt anläggningslagen. Det kan förefalla rimligt, åtminstone praktiskt sett, att huvudmannen för en allmän va-anläggning bygger ut och dimensionerar ledningar, brand- poster och andra anordningar också för att tillgodose behov som kan finnas från brandskyddssynpunkt. Kanske borde detta vara något som huvudmannen är skyldig att göra. I sådant fall är frågan om denna skyl- dighet skall ha sin rättsliga grund i va-lagstiftningen eller någon annan- stans. Främst handlar det om vem som skall betala för denna vattentjänst, om den skall finansieras med va-avgifter eller på något annat sätt. Vid en brand kan tjänsten anses nära knuten till den berörda bebyggelsen. Å andra sidan har kostnaden för tjänsten i varje fall inte utan vidare betraktats som nödvändig för den allmänna va-verksamheten. Mycket talar mot en utvidgning av den allmänna va-anläggningens ändamål så att huvudmannen får en skyldighet att tillgodose räddnings- tjänstens behov av släckvatten, inte minst det förhållandet att va-lagens nuvarande reglering inte alls passar för ett obligatoriskt sådant förhåll- ande mellan huvudmannen och den som skall stå för brandskyddet. Denna vattentjänst skulle i så fall kräva en helt egen reglering. Det är dock inte realistiskt att räkna med att det behovet skall i någon större utsträckning kunna tillgodoses på annat sätt än via vattenledningarna för dricksvatten- försörjningen. Å andra sidan förefaller behovet av brandposter inte vara lika stort som . sker brandsläckningen normalt enbart med tankfordon. Brandposterna används för att fylla vattentankarna. För det ändamålet behövs bara ett mindre antal strategiskt placerade brand- poster. Även om leverans av släckvatten inte bör regleras som en obligatorisk vattentjänst är det lämpligt att huvudmannen i alla fall har ett visst, om än begränsat, ansvar i detta hänseende. Ansvaret för detta bör följa av be- stämmelserna om hur en allmän va-anläggning skall ordnas och drivas. Mer bebyggelseanknutet är däremot det förebyggande brandskydd som installeras i byggnader i form av sprinkleranläggningar. I dessa fall är det dessutom fastighetsägaren som bär kostnadsansvaret. Sprinkleranlägg- ningens latenta behov av en omedelbar och omfattande vattentillförsel omfattas enligt nuvarande praxis knappast av de vattenförsörjningstjäns- ter för hushållsändamål som huvudmannen för en allmän va-anläggning är skyldig att tillgodose. I och för sig lär huvudmännen ändå vara benägna att tillmötesgå önskemål om sprinkleranslutning, när det finns tekniska förutsättningar för det. När sådana förutsättningar saknas, bör huvudman- nen inte vara skyldig att göra omfattande ombyggnader av sin vattenan- läggning för att möjliggöra en sprinkleranslutning. En sådan skyldighet skulle föra för långt. Däremot kan huvudmännen även i fortsättningen vid sidan om de obligatoriska vattentjänsterna kunna avtala med enskilda fastighetsägare om rätt till anslutning av sprinkleranläggningar och om villkoren för sådana anslutningar. I den mån fastighetsägaren inte ges rätt till en särskild sprinkleranslutning, får fastighetens interna brandskydd ordnas via den vanliga vattenservisen och med egna reservoarer och andra anordningar inom fastigheten. Det är fastighetsägarens ansvar att Prop. 2005/06:78 iaktta gällande föreskrifter om brandskyddet. Den nuvarande ordningen att har ett tillsynsansvar för att kommunerna fullgör sina skyldigheter enligt va-lagstiftningen bör be- hållas. sakliga kompetens och överblick går väl ihop med vissa andra av uppgifter, som att utöva tillsyn enligt miljö- lagstiftningen och att svara för det allmännas uppsikt när det gäller hus- hållningen med mark- och vattenområden i länet. Med det övergripande tillsynsansvar som har i fråga om såväl allmänna som en- skilda lösningar på va-området, bör det vara en angelägen uppgift för att vaka över att de allmänna va-systemen byggs ut i den omfattning som utvecklingen påkallar. bör alltså även i fortsättningen kunna förelägga kommu- nen att vid vite fullgöra sina skyldigheter att ordna med vattentjänster. Om ett föreläggande förenas med vite, måste det konkretiseras så som förutsätts i lagen (1985:206) om viten. En fråga är hur möjlighet att förelägga kommunen att vidta åtgärder förhåller sig till den kommunala självstyrelsen. Möjlig- heten fanns va-lag. Bestämmelsen har motiverats av tillsynsansvar. Den har inte kommenterats av Lagrådet vid dess granskning inför tillkomsten av vare sig eller va- lagar. Kommunens skyldighet att sörja för vattentjänster motiveras fram- för allt av skyddet för hälsan och miljön. Även om kommunala nämnder i stor omfattning utövar tillsyn med avseende på hälso- och miljöskyddet är detta skydd naturligtvis att anse som en riksangelägenhet. I en situa- tion där kommunen ingenting gör, trots att förhållandena är sådana att en allmän va-anläggning behöver ordnas, måste det finnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten, , att få till stånd nödvändiga åtgärder. Regeringens förslag: En allmän va-anläggnings verksamhetsområde är liksom det område inom vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas genom anläggningen. Verksamhetsområdet skall vara bestämt. Kommunen skall fastställa verksamhetsområdet. Det får inte utan synnerliga skäl bestämmas så att det omfattar bara en delmängd av de fastigheter som ingår i en samfällighet för va-frågor. Ett verksamhetsområde får inskränkas så att det inte omfattar en be- byggelse som uppenbarligen saknar behov av allmänna vattentjänster. Om ett verksamhetsområde inskränks skall huvudmannen ersätta de fastighetsägare som inte längre omfattas av verksamhetsområdet för den skada som eventuellt uppkommer. gällande bestämmelser om att får besluta om verk- samhetsområdet och om att skall ha uppgifter om verk- samhetsområdet tas bort ur va-lagstiftningen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig specifikt över Prop. 2005/06:78 förslagen är i princip samtliga positiva till dem (, i , , , kommun, kommun, kommun, kommun, och Svenskt vatten). Skälen för regeringens förslag Enligt gällande rätt är en allmän va-anläggnings verksamhetsområde det område inom vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas genom anläggningen. Området skall vara fastställt till sina gränser och bestäms formellt av anläggningens huvudman, som skall meddela vilket verksamhetsområde som har blivit bestämt. I ett par speciella fall kan själv bestämma att ett visst område skall ingå i en allmän va-anläggnings verksamhetsområde. Det ena fallet är när en kommun, som inte är huvudman för anläggningen, vill ha med ytterli- gare bebyggelse i verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning. Det andra är när två huvudmän inte kan komma överens om till vilken av deras anläggningar en viss bebyggelse skall hänföras. I fråga om allmänförkla- rade va-anläggningar kan dessutom bestämma det största verksamhetsområde som en sådan anläggning får ha. Hos skall det finnas uppgifter om alla verksamhetsområden i länet. Ett verksamhetsområde kan vara inskränkt till att bara gälla en viss eller vissa vattentjänster. Det kan alltså finnas olika verksamhetsområden för en och samma allmänna va-anläggnings anordningar för vattenför- sörjning, spillvattenavlopp och dagvattenavlopp. För bebyggelse utanför verksamhetsområdet har huvudmannen i princip ingen skyldighet att lösa va-frågorna. kan visserligen vattentjänster från den allmänna an- läggningen tillhandahållas sådan bebyggelse, men det sker i så fall enligt ett särskilt avtal mellan huvudmannen och fastighetsägarna. Ett bestämt verksamhetsområde kan bara inskränkas under speciella förhållanden när det inte längre finns något behov av den allmänna an- läggningen. Som nämnts i avsnittet om allmänförklarade va-anläggningar har det förekommit fall där ett verksamhetsområde upphört att gälla som en följd av att godtagit att den allmänförklarade anlägg- ningen omvandlats till en gemensamhetsanläggning enligt anläggnings- lagen. Normalt är det dock inte möjligt att genom en inskränkning av verksamhetsområdet utesluta fastigheter som har ett etablerat användar- förhållande, dvs. fastigheter för vilka användningsrätten har hävdats eller avgiftsskyldigheten har inträtt. Det är genom verksamhetsområdet som lagens offentligrättsliga regel- system med dess rättigheter och skyldigheter i va-förhållanden blir gäll- ande för huvudmannen och fastighetsägarna i området. Huvudmannen blir skyldig att bygga ut anläggningen till de fastigheter inom verksam- hetsområdet som behöver de aktuella vattentjänsterna och att låta fastig- hetsägarna använda anläggningen. Fastighetsägarna blir skyldiga att un- der vissa förutsättningar betala avgifter för va-anläggningen. Verksamhetsområdet behöver vara bestämt Med hänsyn till det offentligrättsliga förhållandet mellan huvudmannen för den allmänna anläggningen och användarna är det viktigt att området för va-reglernas tillämpning tydligt avgränsas genom ett bestämt verk- samhetsområde på det sätt som sker . först och främst fastigheter eller bebyggelse för vilken vattenförsörjning och avlopp redan har ordnats genom anläggningen. Som anförts ovan kan det finnas bebyggelse utanför verksamhetsområdet som på privaträttslig grund betjänas av den allmänna anläggningen. Det avser bebyggelse som inte har ett sådant samband med bebyggelsen inom verksamhetsområdet att va-frågorna bör lösas gemensamt. All bebyggelse som betjänas av eller ligger inom det område där förutsättningarna för kommunens ut- byggnadsskyldighet är uppfyllda, bör däremot omfattas av verksamhets- Det är knappast godtagbart som förekommer på sina håll att relativt stora bostadsområden med eget internt distributionsnät för- läggs utanför verksamhetsområdet, trots att den allmänna anläggningen betjänar dem med både vatten och avlopp. En va-anläggning av detta slag, som för sin försörjning är helt beroende av den allmänna anlägg- ningens tjänster, bör inte undantas från verksamhetsområdet. där skall inte behöva finna sig i ett för dem betydligt sämre va-rättsligt förhållande än vad andra som betjänas av den allmänna anläggningen har. Förutom den redan anslutna bebyggelsen bör verksamhetsområdet, lik- som , omfatta den bebyggelse för vilken vattenförsörjning och av- lopp kommer att behöva ordnas genom den allmänna anläggningen. när den planerade utbyggnaden av anläggningen har kommit så långt att nödvändiga anordningar för fastigheternas anslutningar kan förväntas bli utförda inom en nära överskådlig framtid bör denna bebyggelse tas med. Så snart ett verksamhetsområde har utvidgats kan berörda fastighetsägare komma att kräva att förbindelsepunkter genast skall upprättas för fastig- heternas anslutning och huvudmannen har, enligt nuvarande reglering, i ett sådant läge bara rätt till det anstånd med ordnandet som behövs för att samordningen med andra arbeten inte skall väsentligt försvåras. Beslut om en va-anläggnings verksamhetsområde Fastställandet av en allmän va-anläggnings verksamhetsområde har den betydelsen att va-lagstiftningens offentligrättsliga regelsystem blir gäll- ande för såväl huvudmannen som ägarna till de fastigheter som finns i Ett beslut om verksamhetsområdets avgränsning kan omfatta i stort sett all tätbebyggelse i en kommun. I fråga om gene- rell verkan kan alltså ett sådant beslut vara fullt jämförbart med ett norm- Det kan däremot vara mer tveksamt om det verkligen är ett beslut om rättsliga normer. Att besluta om verksamhetsområdet hand- lar egentligen bara om att avgränsa det geografiska område inom vilket vattenförsörjning och avlopp eller någon eller några av vattentjänsterna skall ordnas genom en allmän va-anläggning. Beslutet i sig innehåller inget om skyldigheter eller rättigheter av något slag. verkningarna är dock ofrånkomliga. Man skulle lika gärna kunna se be- slutet om verksamhetsområde som ett beslut om att va-lagstiftningen skall gälla inom det utpekade området i kommunen. Sett på det viset kan beslutet anses vara ett normbeslut. Som Lagrådet har anfört är dock den personkrets som blir direkt berörd av ett beslut om verksamhetsområde bestämd och avgränsad ägare av fastigheter eller de som har särskild rätt till fastigheter inom området, vilket också kommer ha en fast geografisk avgränsning. Lagrådet har också påpekat att ett beslut om verksamhetsområde, i likhet med vad som gäller för t.ex. beslut om antagande av detaljplaner och områdesbestäm- melser, får anses ha sådana karaktäristika att det kan ses som ett mot berörda sakägare inom området riktat förvaltningsbeslut av sådan art att det bör kunna bli föremål för domstolsprövning, i allt fall inom den pröv- ningsram som gäller när ett avgörande i ett förvaltningsärende prövas enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Liksom Lagrådet anser regeringen därför att rätten för kommunen att fatta beslut om verksamhetsområde för den allmänna va-anläggningen bör grundas direkt på den föreslagna nya lagen om allmänna vatten- tjänster. Frågan om möjligheten till prövning och överprövning av kom- munens beslut om verksamhetsområde behandlas i avsnitt 5.16. Va-lagstiftningen bör alltså ändras så att det i fortsättningen är kom- munen som skall bestämma att viss befintlig eller blivande bebyggelse skall utgöra verksamhetsområde för en allmän va-anläggning. Verksam- hetsområdet måste naturligtvis bestämmas med hänsyn till behovet av vattentjänster och kommunen måste sedan inom detta område se till att behovet av vattentjänster tillgodoses genom en allmän va-anlägg- ning. Innan ett verksamhetsområde bestäms behövs en noggrann planering och en grundlig undersökning av de närmare förutsättningarna för anlägg- ningens utformning, drift och finansiering. Om kommunen inte förfogar över egna resurser för uppgiften eller av annan anledning inte anser sig böra ta hand om huvudmannaskapet, måste en uppgörelse träffas med den som skall vara huvudman för anläggningen, exempelvis ett kom- munalt va-företag. Förbudet i 4 § andra stycket den nuvarande va-lagen mot att låta verksamhetsområdet omfatta bara vissa av de fastigheter som ingår i en särskild samfällighet för va-frågor, bör i princip gälla också . För att undvika eventuella problem med samordningen mellan den all- männa anläggningen och enskilda va-anläggningar är det en fördel om samma regelsystem gäller för alla fastigheter i samfälligheten. För ett effektivt utnyttjande av va-resurserna är det normalt inte heller ända- målsenligt att dela befintliga gemensamhetsanläggningar. Det kan, trots det anförda, finnas situationer då detta ändå bör få ske. Som typexempel kan anges fastigheter i en gammal avloppssamfällighet och som med tiden har kommit att ingå i ett tätbebyggt område utan att resten av avloppssamfälligheten har genomgått någon motsvarande förändring. Det bör i ett sådant fall vara möjligt att låta den tätbebyggda delen ingå i verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning. Det får förutsättas att kommunerna inte kommer att låta verksamhetsområdet dela samfällig- heter såvida det inte undantagsvis skulle finnas sakliga skäl för det. Om det finns skäl bör det också finnas goda förutsättningar för de inblandade att kunna komma överens om hur de aktuella va-frågorna skall lösas. Bestämmelserna i 6 § nuvarande va-lagen avser att lösa vissa kolli- sioner mellan kommuners och huvudmäns olika intressen genom att läns- styrelsen går in och bestämmer att ett visst område skall ingå i en allmän va-anläggnings verksamhetsområde. Till skillnad från vad som gäller en- ligt den nuvarande va-lagen, där det är huvudmannen som får besluta om omfattningen av ett verksamhetsområde, innebär den nu föreslagna nya lagen att det är kommunen som bestämmer den allmänna va-anlägg- ningens verksamhetsområde. Intressekollisionerna försvinner dock inte helt med den föreslagna ordningen men de får en annan lösning. Oenig- het mellan t.ex. en kommun och en huvudman om en viss bebyggelse skall hänföras till en anläggnings verksamhetsområde, kommer i vanlig ordning att avgöras genom kommunens beslut om verksamhetsområdet. Kommunen kan inte med stöd av lagen tvinga ett kommunalt bolag att åta sig uppdraget som huvudman för en allmän va-anläggning. Det inne- bär att kommunens beslut om verksamhetsområdet alltid måste förutsätta en överenskommelse med den tilltänkte huvudmannen. Om kommunen inte förmår träffa en sådan överenskommelse, måste kommunen själv ta på sig huvudmannaskapet. Det finns därmed inte längre något behov av bestämmelserna i 6 § nuvarande va-lagen. Kommunen måste för sin planering och uppföljning av den allmänna va-verksamheten hålla ordning på verksamhetsområdena. Informationen om vad som enligt kommunens beslut gäller för de olika verksamhets- områdena bör finnas samlad hos kommunen på ett sådant sätt att myndig- heter, fastighetsägare och andra har möjlighet att enkelt få reda på det aktuella läget. Det är inte nödvändigt att uppgifterna dessutom skall fin- nas tillgängliga hos . Skyldigheten enligt 7 § nuvarande va- lagen, att underrätta om verksamhetsområdena, kan därför tas bort. Inskränkning av ett bestämt verksamhetsområde Det har länge varit ett önskemål från kommunalt håll att kunna inskränka ett redan bestämt verksamhetsområde när underlaget för en rationell drift av den allmänna anläggningen sviktar. är det osäkert om lagen alls medger någon möjlighet att inskränka ett verksamhetsområde i den del där vattentjänsterna redan har tagits i anspråk. En möjlighet att inskränka ett verksamhetsområde har tidigare föreslagits av Plan- och byggutred- ningen men har inte lett till lagstiftning. Förutsättningarna för en rationell drift av verksamheten och ett effektivt nyttjande av de allmänna va-resurserna skulle kunna förbättras om verk- samhetsområdet i större utsträckning än vad som är möj- ligt kan anpassas till ändrade förhållanden. Möjligheten att inskränka ett bestämt verksamhetsområde bör därför vidgas. Detta måste dock vägas mot användarnas intresse av en tryggad va-försörjning. Användare som drabbas av en inskränkning bör dessutom ha rätt till ersättning. Ett bestämt verksamhetsområde bör till en början kunna inskränkas till den del det faktiskt inte har tagits i anspråk, dvs. där den allmänna an- läggningen inte har byggts ut, där ingen fastighetsägare har hävdat någon användningsrätt och där det inte finns något aktuellt behov av att lösa va- frågorna för en befintlig eller planerad bebyggelse i ett större samman- hang. , när skyldigheten att fastställa ett verksam- hetsområde infördes, kunde det hända att omfattningen av det beslutade verksamhetsområdet mer kom att spegla kommunens allmänna ambitio- ner och inte alltid helt välgrundade förväntningar om en framtida be- byggelseutveckling än kommunens skyldighet enligt va-lagen att bygga ut den allmänna anläggningen. Delar av verksamhetsområdet som inte har någon täckning av ett verkligt behov av vattentjänsterna bör nu kunna inskränkas utan vidare. En inskränkning av verksamhetsområdet bör också ske för sådana be- byggelseområden som i och för sig kan ha ett behov av vattentjänster men där detta uppenbarligen inte svarar mot kommunens skyldighet att ordna en allmän va-anläggning. Att förutsättningarna för denna skyldig- het inte är uppfyllda kan antingen bero på att de aldrig har varit det eller att de på grund av ett minskat utnyttjande av vattentjänsterna är det. Det förekommer i glesbygder att kommuner har inrättat en allmän va-anläggning för endast ett fåtal användare det finns exempel på verk- samhetsområden med bara tre fastigheter och detta utan förväntningar om att ytterligare bebyggelse skall komma till. Det förekommer också att från början ändamålsenliga verksamhetsområden genom minskning av befolkningen eller förändringar i en förväntad bebyggelseutveckling efter hand förlorar det underlag som behövs för en allmän va-verksamhet. Oavsett anledningen till varför bebyggelsen inom hela eller delar av ett verksamhetsområde inte räcker till för att kommunen skall vara skyldig att ordna allmänna vattentjänster för den, bör kommunen i uppenbara fall ha möjlighet att inskränka verksamhetsområdet för denna bebyggelse. För att en sådan inskränkning skall kunna tillåtas måste det, för det första, vara klart att berörda fastigheters behov av vattentjänster lämpli- gen kan tillgodoses på något annat sätt som är godtagbart från miljö- och hälsoskyddssynpunkt. Det som ligger närmast till hands är naturligtvis att den allmänna anläggningen i görlig mån omvandlas till en eller flera en- skilda anläggningar. Hur det skall gå till och vilka andra lösningar som kan komma i fråga, blir en uppgift för huvudmannen för den allmänna anläggningen att komma överens med fastighetsägarna om. Det blir nöd- vändigt att finna enskilda lösningar som också långsiktigt kan vara god- tagbara som alternativ till de allmänna vattentjänsterna. Även om det är kommunen som beslutar om inskränkningen av verk- samhetsområdet, kommer initiativet normalt från huvudmannen. En in- skränkning förutsätter att kommunen och huvudmannen kommer överens och att huvudmannen lyckas förhandla fram godtagbara ersättningslös- ningar med fastighetsägarna. Fastighetsägarna bör alltså ha rätt till ersättning för den skada som de kan lida till följd av att en inskränkning görs. En sådan skada torde nor- malt dock inte kunna anses drabba andra fastigheter än sådana för vilka skyldighet har inträtt att betala avgifter för fastighetens anslutning och sådana för vilka ägaren genom en betalning av anläggningsavgift eller genom någon annan åtgärd tydligt har hävdat sin rätt att använda den allmänna anläggningen. Om ett verksamhetsområde inskränks på grund av att bebyggelsen i fråga uppenbarligen inte räcker till för att kommunen skall vara skyldig att betjäna den med allmänna vattentjänster, kan detta innebära en skada för de fastigheter som därigenom blir hänvisade till enskilda lösningar för sin va-försörjning. Här gäller det först och främst kostnaderna för omställningen till enskilda lösningar. Ofta kan det vara lämpligt att hu- Prop. 2005/06:78 vudmannen sköter omställningen. I den mån fastighetsägarna deltar i om- ställningsarbetet och ordnar de egna anläggningar som behövs, bör hu- vudmannen ersätta dem för deras kostnader. Om huvudmannen bekostar omställningen till de enskilda lösningarna, synes fastighetsägarnas skada normalt vara begränsad till förlusten av rätten till de allmänna vatten- tjänsterna. Denna rätt bör kunna värderas till vad det kostar att få del av dessa tjänster, dvs. anläggningsavgiften för fastighetens anslutning enligt gällande va-taxa. Huvudmannen bör, som sagt, å sin sida tillgodoräknas de nödvändiga kostnaderna för omställningsarbeten och nyanläggningar som krävts för de enskilda lösningarna och som huvudmannen har bekos- tat, men däremot inte värdet av de delar av den allmänna anläggningen som fastighetsägarna tar över. Sådana delar bör, genom framför allt tidig- are avgiftsbetalning kunna betraktas som fastighetsägarnas andel av den allmänna anläggningen. Om resultatet av denna beräkning, som måste göras separat för varje fastighet, utfaller till fastighetsägarens fördel, bör denne vara berättigad att som skadeersättning få mellanskillnaden av huvudmannen. 5.7Ordnandet och driften av en allmän va-anläggning