prop · GT03115 · 2006-03-22 00:00:00 — Vidare betonar vikten av att kommunen, när den väljer att lägga utförandet av tjänsterna på entrepre- nad, tänker över kriterierna vid upphandlingen så att även de mindre företagen kan vara med och konkurrera om uppdragen. Kommunen kan använda sig av sociala kriterier i upphandlingen av hushållsnära tjänster för att stimulera utvecklingen av sociala företag och få dubbla värden eftersom de sociala företagen också erbjuder arbetstillfällen och arbets- träning för arbetslösa långtidssjuka och eventuellt personer med funk- tionshinder i kommunen. påpekar att förslaget, genom upphävande av kravet på behovsprövning, rent allmänt minskar utrymmet för konkurrens, vilket i förlängningen är negativt även för den inre marknadens funktionssätt. Från statsstödssynpunkt framför Kom- merskollegium att Europeiska kommissionen fastslagit att en rättslig form för näringsidkare som utesluter konkurs kan utgöra en olaglig för- del i strid med statsstödsreglerna. () anser att frågan om hur kundvalssystem skall kombineras med ramavtal bör belysas innan lagstiftningen träder i kraft. anser att förslaget kan bli en öppning för många av dess medlemsföretag och med- föra en välfärdsökning för de äldre. Marknaden för omsorgstjänster rik- tade mot äldre kommer att bli än mer betydande och det är därför viktigt att en mångfald av aktörer får vara delaktiga i denna utveckling. ställer sig dock i princip avvisande till att utvidga den kommunala kompetensen på konkurrensutsatta områden och ser en betydande risk för att de privata företagen trängs undan av offentliga ak- törer, men även en möjlighet för den privata sektorn att bistå kommu- nerna med äldreomsorgstjänster. , Svenskt näringsliv, Företagarna och Statskontoret avstyrker förslaget och anser att det behöver utredas ytterligare. anför oro över att förslaget kan minska omfattningen av biståndsbedömda insatser enligt SoL, att tjänsteområdet är under utveckling och har behov av klara spelregler för att utveckla sig mot en väl fungerande konkurrensmarknad, att tjänsterna kan utvecklas mot en gråzonsmarknad med både subventio- nerad och icke subventionerad verksamhet med oförutsebara priser som följd, att förslaget kan medföra ett kommunalt monopol på det aktuella området och att kommunala subventioner kan snedvrida konkurrensen. Svenskt näringsliv anför vikten av att upphöra med näringsverksamhet i offentlig regi. Företagarna efterlyser en analys av förslagets effekter för små företag och påpekar att förslaget kan påverka den framtida respekten för kommunallagen (1991:900) eftersom det signalerar att brott mot kommunallagen inte beivras. Statskontoret anför att förslaget riskerar att skapa problem med rättssäkerheten och att eventuella problem med en icke ändamålsenlig behovsbedömningsprocess bör lösas inom ramen för SoL. Förslaget kan skapa osäkerhet hos de äldre kring vilken rätt till bistånd de har och medföra negativa konsekvenser för konkurrenssitua- tionen. Skälen för regeringens förslag Värdet för äldre av att servicetjänster tillhandahålls Den samlade erfarenheten av verksamheten att tillhandahålla viss gene- rell service till äldre är god, både för de äldre och för kommunerna. Att ge en god omsorg åt de äldre i kommunen är ett allmänt intresse som har anknytning till kommunen och som inte enbart skall hanteras av staten eller av någon annan än kommunen. Servicetjänster har ofta stor bety- delse för de enskildas fysiska och psykiska välbefinnande. Uppgifter som för en frisk, yngre person utan funktionshinder ter sig som vardagliga och enkla, t.ex. att byta en glödlampa, kan för en äldre, skör person leda till fallolyckor som förorsakar lidande för den enskilde och medför ökade kostnader för hälso- och sjukvården. Att kunna t.ex. få sällskap på en promenad betyder mycket för både det psykiska och fysiska välbefinnan- det för den som känner sig ensam, isolerad eller otrygg och därför inte vill gå ut utan sällskap. I många fall förebygger sådana tjänster att en enskilds fysiska eller psykiska förmåga försämras och möjliggör för den äldre att t.ex. kunna bo kvar i hemmet än vad som annars varit möjligt. Enligt regeringens mening är det särskilt angeläget att kommunerna har laglig möjlighet att på ett enkelt sätt, utan före- gående behovsprövning, tillhandahålla servicetjänster för att förebygga skador, olyckor och ohälsa. Även om kommunen väljer att erbjuda servicetjänster till äldre inskrän- ker det inte kommunens skyldighet att tillhandahålla hemtjänst enligt 4 kap. 1 § SoL. Vid en prövning enligt SoL kan det inte anses att behovet är tillgodosett genom att kommunen erbjuder servicetjänster. Den enskilde har därför alltid rätt att få en ansökan om hemtjänst prövad som en biståndsansökan. Många kommuner har interna riktlinjer som anger vad som ingår i . Dessa riktlinjer kan innehålla bestämmelser om hur ofta städning utförs och huruvida vissa insatser överhuvudtaget utförs inom ramen för . Kommunala riktlinjer åsidosätter inte lag. En kommun kan därför inte heller avstå från att göra en biståndsbedömning eller fatta ett beslut om bistånd på grund av att en viss insats enligt kom- munens interna riktlinjer inte ges som hemtjänstinsats utan endast som servicetjänst. Sökanden har alltid rätt att få sin ansökan prövad i enlighet med SoL:s biståndsbestämmelse. Anser kommunen att den enskilde inte har rätt till bistånd skall ett formellt avslagsbeslut fattas och överklagan- dehänvisning ges. Flera remissinstanser har framfört oro över att det faktum att service- tjänster inte föregås av en biståndsbedömning kan leda till att de enskil- das helhetsbehov inte tillgodoses. Eftersom någon utredning med t.ex. hembesök inte behöver göras innan den enskilde tar del av servicetjäns- terna riskerar de enskilda att socialnämnden inte får vetskap om deras egentliga behov av insatser. En enskild har dock alltid rätt att få sitt behov av bistånd prövat enligt SoL och därmed också att en utredning görs av vilka behov han eller hon har. Den enskilde har möjlighet att själv påtala att han eller hon vill ha en prövning enligt SoL. Om det på något sätt framkommer för socialnämnden att den enskilde kan ha rätt till insatser enligt SoL i stället för som en servicetjänst bör en handläggare närmare efterhöra med den enskilde om dennes behov och önskemål om insatser och informera om möjligheten att få en prövning enligt SoL och vad det innebär. Även i samband med att kommunen lämnar information om de servicetjänster som tillhandahålls, och när den enskilde tar del av dem, bör kommunen upplysa om att han eller hon under vissa förutsätt- ningar har rätt till insatser enligt SoL. Detta kan ske genom en enkel muntlig eller skriftlig upplysning. I sammanhanget kan också påpekas vikten av väl fungerande, före- Prop. 2005/06:115 byggande hembesök för att i så tidigt skede som möjligt kunna upptäcka ett behov och se till att detta tillgodoses fullt ut. En ansökan om bistånd enligt SoL kan inte avslås med motiveringen att behovet kan tillgodoses genom köp av servicetjänster åt äldre. Den enskildes ekonomiska ställning får i stället beaktas inom ramen för avgiftsuttaget enligt SoL i de fall bistånd beviljas. Servicetjänster åt äldre är ett område som ligger nära, och kompletterar, kommunernas verksamhet enligt SoL. Samma nämnd eller nämnder som enligt 2 kap. 4 § SoL skall handha verksamhet enligt SoL skall därför handha även verksamheten enligt den nu föreslagna lagen. Därigenom minskar risken för att enskilda t.ex. inte upplyses om sina rättigheter enligt SoL eller att deras totala hjälpbehov inte uppmärksammas. Med servicetjänster avses en rad olika tjänster. Det är inte möjligt att exakt ange vad som kan utgöra servicetjänster. Det skall dock vara fråga om tjänster eller uppgifter som en yngre, frisk person utan funktions- hinder normalt kan utföra själv, exempelvis byta glödlampor eller göra tunga lyft. I de fall servicetjänsterna kan antas förebygga skador, olycksfall eller ohälsa, även genom att på ett påtagligt sätt bidra till den enskildes psykiska eller fysiska välbefinnande, bör kommunerna beredas möjlighet att erbjuda dem som servicetjänster åt äldre. Vid bedömningen av om en viss servicetjänst kan antas förebygga skador, olycksfall eller ohälsa kan de framtida vård- och omsorgsbehov som kan antas uppstå om servicetjänsten inte tillhandahålls beaktas. Tjänster som normalt sett även yngre personer behöver anlita hjälp för avses inte omfattas av begreppet servicetjänst. I de verksamheter som bedrivs i olika kommuner varierar åldrarna . Det nya pensionssystemet erbjuder en flexibel pen- sionsålder med en rätt att kvarstå . Personer bör normalt inte heller ha svårt att själva utföra de sysslor som omfattas av begreppet servicetjänster. Regeringen anser där- för att kommunernas möjligheter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre bör omfatta personer som fyllt , men kommunen beslutar vilken åldersgrupp bland dessa som skall omfattas av en viss tjänst. Den före- slagna lagen hindrar inte att olika servicetjänster erbjuds olika ålders- grupper i kommunen. Exempelvis kan fallförebyggande servicetjänster (montering av halkskydd, byte av glödlampor och liknande) erbjudas alla medan städning erbjuds alla . Den kommun som väljer att tillhandahålla servicetjänster åt äldre skall beakta likställighetsprincipen. Det innebär att alla kommuninvånare över en viss ålder skall kunna få servicetjänster utförda på samma villkor oav- sett var i kommunen personen är bosatt. Det är således inte möjligt för vissa kommun- eller stadsdelar inom en kommun att erbjuda service- tjänster utan föregående biståndsprövning om inte alla kommun- eller stadsdelar erbjuder den servicen. Hemtjänst bedrivs såväl av kommuner i egen regi som i privat regi. Även när det gäller servicetjänster utan biståndsbedömning bör kommu- nen kunna välja mellan att utföra dem i egen regi eller att anlita någon annan. Den senare lösningen förutsätter att kommunen tillämpar bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). reglerar i princip uttömmande den offentliga upphandlingen. Det innebär att för det fall en kommun vill låta någon annan än kommunen utföra servicetjänster åt äldre skall tjänsterna upphandlas enligt reglerna i . Enligt 1 kap. 4 § skall upphandlingen göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Social service i form av personliga omsorgstjänster, socialt stöd och sällskap samt tvätt och matlagning som utförs i hemmet tillhör den tjänstekategori som i benämns Hälso- och sjukvård samt social- tjänst (bilaga till , avd. B). Andra servicetjänster såsom städning, fönsterputsning och enklare underhållsarbeten tillhör tjänstekategorier som anges i avdelning A. Vid upphandling av servicetjänster styrs upp- handlingsformen av en kombination av vilken eller vilka kategorier tjänster som upphandlingen avser samt av upphandlingens värde. Upp- handlingar av servicetjänster ska ske enligt bestämmelserna i 6 kap. om det totala värdet av ingående A-tjänster bedöms vara lägre än det totala värdet av ingående B-tjänster. Om värdet av ingående A-tjänster bedöms vara lägre än värdet av ingående B-tjänster och det totala värdet bedöms överstiga ett värde som f.n. är (tröskelvärde) ska upphandlingen ske enligt bestämmelserna i 5 kap. . En upp- handling av servicetjänster kan syfta antingen till ramavtal med en leve- rantör för ett specifikt uppdrag - t.ex. inom ett visst geografiskt område - eller till ramavtal med flera leverantörer för avrop. För avrop från ram- avtal med flera leverantörer skall det finnas en fastställd ordning som är baserad på den rangordning av leverantörer som skett vid anbudsutvärde- ringen eller på någon annan fördelning som förutskickats i förfrågnings- underlaget till ramavtalsupphandlingen. Frågan om kundval och upphandling behandlades av den statliga . I sitt slutbetänkande Mera värde för pengarna (SOU 2001:31) konstaterade kommittén att kundvalssystem inte passar in i upphandlingslagstiftningens normsystem. Denna fråga borde därför utredas i särskild ordning. I propositionen Ändringar i lagen om offentlig upphandling m.m. (prop. 2001/02:142) anförde regeringen att den delade kommitténs uppfattning i denna fråga. Någon utredning har ännu inte tillsatts. Kommunerna är själva bäst lämpade att avgöra vilka slag av tjänster som bör tillhandahållas på orten, från vilken ålder (eller högre) tjäns- terna skall erbjudas åt enskilda och hur tjänsterna skall tillhandahållas. För att inte hindra kommunerna att finna de lösningar som är effektivast och fungerar bäst i den egna kommunen bör det inte närmare regleras t.ex. i vilken omfattning, när, hur eller till vem tjänsterna skall tillhanda- hållas eller på vilket sätt kommunen skall tillhandahålla dem. Förslaget innehåller inte några ställningstaganden beträffande hur den kommun som vill tillhandahålla servicetjänster skall göra detta. Det kan således ske såväl genom att kommunen upphandlar tjänsten från företag, som att den utförs i kommunens egen regi. Detta i likhet med vad som gäller beträffande t.ex. hemtjänst och särskilt boende. Försla- get innehåller inte heller några ställningstaganden till om avgifter skall tas ut eller i så fall med vilka belopp. Vilka servicetjänster en kommun väljer att tillhandahålla åt äldre, på vilket sätt detta sker och vilka avgifter som tas ut är av betydelse för företagen. Tjänstesektorn är en viktig marknad och det finns en del företag som tillhandahåller tjänster som avses med begreppet service- tjänster. Trots att de kommuner som väljer att utföra servicetjänster åt äldre i egen regi kan komma att delvis konkurrera med privata företag torde denna konkurrens inte beröra de privata företagens viktigaste kundgrupper. För de kommuner som väljer att anlita entreprenörer kom- mer konkurrenssituationen för de privata företagen inte att förändras på annat sätt än att de får delta i kommunernas anbudsförfaranden. I kom- muner som väljer att anlita entreprenörer och dessutom subventionerar tjänsterna kan efterfrågan på tjänster dessutom förväntas att öka, eller rentav skapa en till största delen ny kundgrupp, vilket gynnar företagen. Som påpekar är servicetjänster åt äldre något som i många fall borde lämpa sig väl för t.ex. små företag och kan också ge arbetstillfällen eller arbetsträning även för personer med funktionshinder eller som varit sjuka . Beträffande vad anfört kan följande nämnas. Att kommuner inte anses kunna gå i konkurs grundar sig inte på bestämmel- ser om statsstöd utan på kommunernas beskattningsrätt. Beskattnings- rätten tillkommer kommunerna eftersom det anses rimligt att det all- männa på lokal nivå t.ex. tillhandahåller vissa tjänster som medför utgif- ter. Dit hör t.ex. barnomsorg samt vård och omsorg om äldre. Det finns gott om verksamheter som vissa kommuner bedriver i egen regi medan andra upphandlar dem. Exempel på detta är hemtjänst, särskilt boende och gatuunderhåll. Detta har inte tidigare ansetts strida mot stats- stödsreglerna och det finns inte anledning att göra någon annan bedöm- ning vad avser servicetjänster åt äldre. 9.2.6Sekretess till skydd för enskilda, m.m. Regeringens bedömning: Det är inte nödvändigt att i sekretesslagen införa någon särskild bestämmelse om sekretess eller att i lag införa bestämmelser om dokumentation av eller tillsyn över verksamheten. Promemorians bedömning: I promemorian behandlades inte frågan om sekretess. Remissinstanserna: har påtalat behovet av att sekre- tessfrågan belyses. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess, med vissa undantag, inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men. Med socialtjänst förstås bl.a. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd (7 kap. 4 § tredje stycket). Nämnda sekretess omfattar över huvud taget social service och socialt bistånd som lämnas av socialnämnd (Sekretesslagen. m.fl., supplement 8, , s. 7:27). har kommunerna frihet att utifrån sina egna behov och önskemål utforma en lämplig nämndorganisation på det sociala området (1990/91:SoU:9 s. 43). Enligt 2 kap. 4 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453, SoL) skall kommunens uppgifter inom fullgöras av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Vad som i SoL eller i annan författning sägs om socialnämnd gäller enligt andra stycket samma paragraf i förekommande fall den eller de nämnder som utses enligt första stycket. i sekre- tesslagens mening får därför numera förstås den eller de nämnder som avses i 2 kap. 4 § första stycket SoL. Genom att det i den nya lagen stadgas att verksamheten enligt lagen skall handhas av den eller de nämnder som avses i 2 kap. 4 § första stycket SoL, kommer även verksamheten med servicetjänster åt äldre att omfattas av sekretessen enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen. I de fall kommunen väljer att utföra servicetjänster i egen regi omfattas den personal som utför servicen av den tystnadsplikt som följer av nämnda sekretessbestämmelse. Om tjänsterna i stället utförs av t.ex. ett privat företag torde det företagets personal normalt inte omfattas av denna tystnadsplikt, jfr 1 kap. 6 § sekretesslagen. och företaget är dock oförhindrade att sluta avtal om tystnadsplikt om de så önskar (jfr dock JO 1986/87 s. 193). Privata företag omfattas inte av regler om handlingars offentlighet och har därför inte någon skyldighet att lämna ut handlingar. Bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom . De uppgifter om enskildas personliga förhållanden som socialnämnden i normalfallet hanterar med anledning av verksamheten med service- tjänster åt äldre är inte så känsliga ur integritetssynpunkt att det finns anledning att till skydd för de enskilda införa särskilda bestämmelser om hur verksamheten skall dokumenteras eller handlingar gallras. inte heller anses föreligga behov av att föreskriva om Prop. 2005/06:115 skyldighet för socialnämnderna att lämna uppgifter om verksamheten för Tillsyn utövas främst av hänsyn till de enskildas rättssäkerhet. Bistånd enligt SoL är en rättighet för de enskilda som uppfyller kriterierna för att ta del av det. Bestämmelser om tillsyn över socialnämndernas hantering av biståndsärenden enligt SoL finns redan. Kommunerna är inte skyldiga att tillhandahålla servicetjänster åt äldre och enskilda har därför inte hel- ler någon rättighet att ta del av dem. Mot denna bakgrund kan det inte anses föreligga behov av att införa några särskilda bestämmelser om till- syn över socialnämndernas verksamhet avseende servicetjänster åt äldre. Regeringens förslag: Kommunen skall enligt den nya lagen få ta ut skäliga avgifter för servicetjänster enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkost- nader. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: påpekar risken för att konkur- rensen snedvrids om kommunen subventionerar tjänsterna. Några remissinstanser påpekar att förslaget medför att tjänsterna inte ingår i maxtaxan. LO anser att avgiften skall vara inkomstrelaterad och att det, för det fall en avgift sätts under kommunens självkostnad, bör införas en begränsningsregel om hur mycket hushållsnära tjänster ett hushåll får konsumera. anför att en förutsätt- ning för att nå de positiva effekterna av förslaget är att priset den enskilde betalar för tjänsterna sätts lågt. Pensionärernas Riksorganisa- tion finner det naturligt att kommunerna subventionerar verksamheten. anser att avgiften bör vara lika för alla. Kommuner och Landsting anser att lagen bör utformas så att tjänsterna i mervärdesskatterättsligt hänseende likställs med annan jämförlig social omsorg och således undantas från skatteplikt. Skälen för regeringens förslag I socialtjänstlagen (2001:453, SoL) regleras kommunens rätt att ta ut avgifter för bl.a. insatser inom äldreomsorgen (8 kap. 3-9 §§ SoL). Kommunen får ta ut inkomstprövade avgifter för hemtjänst, dagverk- samhet och hälso- och sjukvård av den enskilde. Reglerna anger vidare hur den äldres inkomster (avgiftsunderlag) skall beräknas och nivån på förbehållsbeloppet (minimibelopp samt faktisk boendekost- nad) som den enskilde har rätt till innan avgift för hemtjänst får tas ut. När det gäller servicetjänster åt äldre föreslås att kommuner får en rätt, men ingen skyldighet, att ta ut avgifter. För det fall en kommun tar ut avgifter skall de vara skäliga och inte överstiga kommunens självkostnad för tjänsten. Det innebär att kommunen inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaden för de tjänster och nyttigheter som kommunen Med självkostnad avses kommunens totala kostnader för verksamheten med servicetjänster. Kostnaderna i det enskilda fallet sak- nar betydelse. I likhet med avgifter för hemtjänst får kommunen diffe- rentiera avgifterna utifrån den enskildes betalningsförmåga. Avgifterna för servicetjänster ingår inte i den s.k. maxtaxan enligt SoL. Eftersom t.ex. hemtjänster och servicetjänster kan bestå i samma tjänst, t.ex. städning eller gardinbyte, är det särskilt viktigt att socialnämnden är uppmärksam på att den enskilde kan ha rätt att få insatsen enligt SoL i stället för som servicetjänst och prövar en ansökan om en viss insats i första hand enligt SoL om det finns indikationer på att den enskilde skulle kunna ha rätt att få en sådan insats. Flera remissinstanser har uttryckt oro för att socialnämnderna inte kommer att bevilja enskilda insatser enligt SoL i den utsträckning de har rätt till utan i stället hänvisa till möjligheten att få servicetjänster åt äldre eller hävda att en viss insats, lika för alla, uppfyller kraven på skälig levnadsnivå, oavsett vilka behov den enskilde har. Genom att förfara på sådant sätt skulle socialnämn- derna bryta mot SoL, vilket naturligtvis inte är acceptabelt. Trots att många kommuner erbjuder servicetjänster har det, såvitt regeringen känner till, inte förekommit några omfattande problem av detta slag. Regeringen har dock gjorts uppmärksam på att en kommun, enligt i beslut , inte fullgjort sina skyldigheter enligt SoL. Kommunen har i det ärendet hänvisat till den promemoria som ligger till grund för förslaget om befogenhet att tillhandahålla servicetjänster för äldre och som vid tillfället var föremål för remissbehandling. Vare sig den då före- liggande promemorian eller det nu föreliggande förslaget ger stöd för den uppfattning kommunen uppgetts ha. Det får dock förutsättas att detta är ett undantagsfall och att socialnämnderna inte medvetet bryter mot sina skyldigheter enligt SoL. Att kommunerna har möjlighet att själva välja om de vill erbjuda ser- vicetjänster åt äldre och att besluta om avgifternas storlek medför natur- ligtvis att insatser och avgifter kan variera över landet. varie- rar dock de insatser den enskilde beviljas utifrån lokala förhållanden och behov och den nya lagen avses inte ändra detta förhållande. Avgifterna kan variera mellan de olika kommunerna. Enskildas vilja eller förmåga att utnyttja servicetjänsterna kan därför bero på i vilken kommun de är bosatta. Detta skiljer sig inte mot vad som gäller i flera andra fall där kommuner har befogenheter eller skyldigheter att tillhandahålla tjänster av annat slag. Att särskilt anmärka är dock i detta fall att den enskilde enligt SoL alltid är tillförsäkrad skälig levnadsnivå. Den enskilde har rätt att få insatser upp till denna nivå beviljade enligt SoL vilket medför att avgifterna skall beräknas enligt SoL. har under remissbehandlingen påpekat att för det fall kom- munen tar ut avgifter för servicetjänster som inte är individuellt behovs- prövade är de skattepliktiga enligt mervärdesskattelagen (1994:200).