prop · GT0369 · 2006-01-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:69 Skydd för störningskänslig forskning Regeringen överlämnar denna proposition till . (Utbildnings- och ) I propositionen läggs fram ett förslag till en ny lag om skydd för stör- ningskänslig forskning. Syftet med lagen är att skydda forskning som är känslig för störningar och som är av särskilt värde från allmän synpunkt. För att skydda sådan forskning föreslås att kan besluta att ett område skall utgöra forskningsområde med tillträdesskydd, där förbud för utomstående att beträda området gäller, eller forskningsområde med störningsskydd, där förbud för utomstående att använda viss störande utrustning gäller. I de fall det är en angränsande verksamhet som stör forskningen föreslås att i stället kan meddela förbud eller förelägganden mot denna verksamhet. Ett beslut om forskningsskydd skall enligt lagförslaget alltid föregås av en avvägning mellan forskningens intresse av skydd och mot- stående intressen. En inskränkning i rörelsefriheten får inte gå längre än vad som är nödvändigt för att tillgodose forskningens rimliga behov av skydd. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Förslag till lag om skydd för störningskänslig forskning.................. Ärendet och dess beredning............................................................... Begränsningar av rörelsefriheten ........................................ Andra regler om åtgärder mot störningar.......................... Särskilt om störningar från grannfastighet........................ Behovet av en lag om skydd för störningskänslig forskning .......... Lagens syfte och tillämpningsområde............................................. En allmän hänsynsregel................................................................... Skydd mot störningar från utomstående.......................................... Skydd mot verksamheter i närheten ................................................ Förbud eller förelägganden mot störande verksamhet...... Ersättning för inskränkningar i pågående verksamhet...... En avvägning mellan motstående intressen..................................... Ärendehantering och beslut............................................................. Kungörelse av ansökan och information om beslut.......... Undantag från förbud........................................................ Behovet av tillsyn ............................................................. Ekonomiska konsekvenser och finansiering ................................... Bilaga 1 Lagförslaget i betänkandet Skydd för forskningsverksamhet (SOU 2002:111) .................................................................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna ...................................... Bilaga 3 Lagförslaget i utkastet till lagrådsremiss............................... Bilaga 4 Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig över utkastet till lagrådsremiss ...................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om skydd för störningskänslig forskning. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om skydd för störningskänslig forskning Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om skydd för forskning som är känslig för störningar och som är av särskilt värde från allmän synpunkt. Allmän regel om hänsyn 2 § Den som bedriver en verksamhet eller företar en åtgärd som kan medföra störning av forskning som avses i 1 § skall vidta rimliga försiktighetsmått för att motverka sådana störningar. Skydd mot störningar från utomstående 3 § Om det behövs för att skydda forskning som avses i 1 § mot stör- ningar, får efter ansökan enligt 6 § besluta att ett område skall utgöra forskningsområde med tillträdesskydd eller, om det är till- räckligt för att skydda forskningen, forskningsområde med störnings- skydd. Ett sådant beslut får meddelas endast om det finns förutsättningar att på lämpligt sätt markera områdets gränser på platsen där beslutet skall gälla. I ett forskningsområde med tillträdesskydd gäller förbud för utom- stående att beträda området utan tillstånd enligt 12 §. I ett forskningsområde med störningsskydd gäller förbud för utom- stående att, utan tillstånd enligt 12 §, använda radiosändare, framföra motordrivna fordon eller använda annan teknisk utrustning på ett sätt som stör forskningen. I fråga om områden som ägs eller nyttjas av någon annan än den som utför forskningen får beslut enligt första stycket meddelas bara med samtycke av ägaren och av den som har nyttjanderätt, servitut, rätt till elektrisk kraft eller liknande rätt. Skydd mot störande verksamheter i närheten 4 § Om forskning som avses i 1 § utsätts för varaktiga eller upprepade störningar från annan verksamhet i närheten, får efter ansökan enligt 6 § meddela förbud eller förelägganden mot den störande verksamheten för att skydda forskningen. Det som sägs i första stycket gäller inte sådan verksamhet som regleras i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation eller lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet eller i föreskrifter utfärdade med stöd av dessa lagar. Det som sägs i första stycket gäller inte heller störningar från en verksamhet som bedrivs med tillstånd enligt eller motsvarande bestämmelser i äldre lag. Om ett beslut enligt första stycket medför att pågående markanvänd- ning inom det berörda området avsevärt försvåras, har områdets ägare och den som har nyttjanderätt, servitut, rätt till elektrisk kraft eller liknande rätt till detta område, rätt till ersättning för skada till följd av beslutet. Ersättningen skall motsvara skadan med avdrag för vad den berättigade är skyldig att tåla utan ersättning. Ersättningen skall betalas av den som ansökt om skyddet. I fråga om ersättningen tillämpas i övrigt expropriationslagen (1972:719). Vid tillämpning av 4 kap. 3 § nämnda lag räknas dock värdeökning före det att talan väcktes vid domstol. Avvägning mellan olika intressen 5 § Vid prövning av en ansökan om skydd enligt 3 eller 4 § skall en avvägning göras mellan motstående intressen. Vid denna intresse- avvägning skall särskilt sådana faktorer beaktas som 1.forskningens art, inriktning och behov av skydd, 2.risken för störningar eller, vid prövning enligt 4 §, konstaterade störningar av verksamheten, 3.möjligheten att på annat sätt motverka störningarna, 4.det allmänna intresset av rörelsefrihet, och 5.intresset av att näringsverksamhet och offentlig verksamhet kan utövas fritt. En inskränkning i rörelsefriheten får inte gå längre än vad som är nöd- vändigt för att tillgodose forskningens rimliga behov av skydd. Det som sägs i första och andra stycket gäller även vid bedömning av om kraven på försiktighetsmått enligt 2 § har iakttagits. 6 § En ansökan om skydd enligt 3 eller 4 § får göras av den statliga myndighet eller den juridiska person i vars verksamhet forskningen utförs (forskningshuvudman). 7 § Innan en ansökan om skydd enligt 3 § prövas skall kungöra ansökan i ortstidning. Sökanden är skyldig att betala de kost- nader som uppkommer för kungörelseförfarandet. 8 § Innan ett beslut fattas i ett ärende om skydd enligt 3 eller 4 §, skall samråda med en kommun vars geografiska område omfattas av beslutet och med de statliga myndigheter som har väsentliga intressen i frågan. 9 § Ett beslut enligt 3 eller 4 § skall gälla tills vidare eller under viss angiven tid. I beslut enligt 3 eller 4 § får det förordnas att beslutet skall tillämpas även om det inte har vunnit laga kraft. 10 § Information om beslut enligt 3 eller 4 § skall kun- göras i ortstidning. Sökanden är skyldig att betala de kostnader som upp- kommer för kungörelseförfarandet. En forskningshuvudman vars verksamhet har forskningsskydd enligt 3 §, skall se till att innebörden av beslutet tydligt tillkännages på platsen genom skyltning eller på annat sätt. Återkallelse och ändring av beslut 11 § får återkalla eller inskränka ett beslut om skydd enligt 3 eller 4 §, när det finns skäl till det. En forskningshuvudman vars verksamhet har forskningsskydd enligt 3 § är skyldig att underrätta om förutsättningarna för skyddet ändras väsentligt. 12 § En forskningshuvudman får bevilja en person tillstånd att, trots förbud enligt 3 § andra och tredje stycket, beträda ett forskningsområde med tillträdesskydd eller använda teknisk utrustning inom ett forsknings- område med störningsskydd. får i ett enskilt fall efter ansökan besluta om undantag från förbud enligt 3 § , om det kan ske utan risk för väsentlig störning av forskningen. 13 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud enligt 3 § döms till böter. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Om gärningen är belagd med straff i någon annan författning gäller i stället bestämmels- erna i den författningen. 14 § får förena förbud eller förelägganden enligt 4 § med vite. 15 § Beslut i ett ärende enligt 3 eller 4 §, 11 § första stycket eller 12 § andra stycket får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut i ett ärende enligt 3 § får även överklagas av och av en kommun vars geografiska område omfattas av beslutet. Beslut i ett ärende enligt 11 § första stycket får överklagas endast av forsknings- huvudmannen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Tiden för överklagande av ett beslut i ett ärende enligt 3 eller 4 § räknas från den dag då beslutet kungjorts enligt 10 §. Denna lag träder i kraft . 2 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda behovet av skydd för störningskänslig forskningsverksamhet. Enligt direktiven (dir. 2002:29) skulle utredaren redovisa de behov som kunde finnas av att spärra av mark-, vatten- och luftområden för att hindra störning av forskningsverksamhet samt utreda och föreslå de författningsbestämmelser som behövdes för att skapa ett sådant skydd. Utredarens uppdrag var bl.a. föranlett av en skrivelse från vid om radiostörningar av forskning (U1999/2546/F). Utredningen, som antog namnet Utredningen om forskningsskydd (U 2002:04), överlämnade betänkandet Skydd för forsk- ningsverksamhet (SOU 2002:111). Utredningens förslag till lagstiftning finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns till- gänglig i Utbildnings- och (U2002/4806/F). Ett utkast till lagrådsremiss har remissbehandlats . Lag- förslaget i detta utkast finns i bilaga 3 och en förteckning över remiss- instanserna i bilaga 4. En remissammanställning finns tillgänglig i Utbildnings- och (U2002/4806/F). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande bifogas som bilaga 6. Regeringen har följt Lagrådets förslag. I avsnitt 4 och 7 behandlas de synpunkter som Lagrådet lämnat när det gäller behovet av den föreslagna lagen och utformningen av 3 §. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten i för- hållande till lagrådsremissen. Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. frihet att förflytta sig inom riket (2 kap. 8 § regeringsformen). Denna rättighet kan begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, i den mån begränsningen är nödvändig med hän- syn till det ändamål som föranlett den och inte sträcker sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 12 § regeringsformen). Allmänhetens rörelsefrihet är inskränkt enligt en rad olika för- fattningar. Däremot finns det inte någon särskild reglering som syftar till att skydda forskningsverksamhet, varken i form av tillträdesförbud eller förbud att använda viss teknisk utrustning i närheten av känslig forsk- ningsutrustning. Nedan följer en genomgång av bestämmelser om avspärrning och till- trädesförbud i författningar inom område av intresse här. Först redovisas bestämmelser som begränsar rörelsefriheten och därefter andra regler som medger åtgärder mot störningar. Hur störningar från grannfastighet är reglerade redovisas särskilt och avslutningsvis behandlas allemans- rättens betydelse för frågan om forskningsskydd. Regler som avser att skydda allmänheten, t.ex. att beträda farliga anläggningar och områden, redovisas inte. 3.1 Begränsningar av rörelsefriheten Lagstiftning som rör skydd för känsliga anläggningar och känslig verk- samhet finns framför allt i lagen (1990:217) om skydd för samhälls- viktiga anläggningar m.m. Lagen avser skydd mot sabotage, terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret (1 §). allmänhetens tillträde till eller rätt att utnyttja bl.a. ett område behöver begränsas för de angivna ändamålen, får regeringen eller någon myndig- het som regeringen bestämmer besluta att området skall utgöra ett skyddsobjekt (3 §). Sådana skyddsobjekt kan bl.a. vara områden vartill staten har äganderätten eller nyttjanderätten och som disponeras av t.ex. Privatägda områden av omtalade slag får inte förklaras vara skyddsobjekt utan medgivande av ägaren eller eventuell nyttjande- rättshavare (6 §). Ett beslut om skyddsobjekt innebär i allmänhet till- trädesförbud för obehöriga, eventuellt förenat med förbud mot att ta foto- grafier eller göra andra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av skyddsobjektet eller inom detta. I stället för tillträdesförbud kan emeller- tid förbud utfärdas bara mot sådana särskilda åtgärder eller mot att bada, dyka, ankra eller fiska på området (7 §). Om en militär anläggning inte kan få tillräckligt skydd genom beslut om skyddsobjekt, får regeringen föreskriva att ett område kring anläggningen i stället skall vara militärt skyddsområde (23 §), och då kan vissa förbud mot tillträde m.m. med- delas för utlänningar under viss i lagen angiven tid (se närmare 24 och 25 §§). Allmänt gäller att beslut om allmänhetens tillträde eller rätt att utnyttja ett område m.m. samt förordnande om militärt skyddsområde inte får göras mera omfattande och ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd och att man så långt möjligt skall undvika att Prop. 2005/06:69 beslutet medför skada eller olägenhet för andra allmänna och enskilda intressen (2 §). Det blir alltså fråga om en intresseavvägning. En liknande intresseavvägning skall göras enligt 10 § säkerhetsskyddslagen (1996:627), som föreskriver att tillträdesbegränsningar enligt lagen skall utformas så att den enskildes rätt att röra sig fritt inte inskränks mer än nödvändigt. Vad som krävs är alltså en viss proportionalitet mellan det allmänna intresset och de intressen som skadas genom beslutet; en vanlig princip i förvaltningsrättsliga sammanhang. Inskränkningar i rörelsefriheten kan också ske i andra syften. I fråga om områden skyddade av miljöskäl enligt 7 kap. , t.ex. natur- reservat, kan det meddelas föreskrifter om rätten att färdas och vistas och om ordningen i övrigt inom området, om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet (7 kap. 30 §). I fråga om hälsoskydd får enligt 9 kap. 12 § samma balk regeringen, den myndighet regeringen bestämmer eller kommun meddela behövliga föreskrifter till skydd för olägenheter för människors hälsa, och detta kan även innebära inskränkningar i rätten att beträda vissa områden. Ett exempel på detta är att kommunen kan med- dela bestämmelser om skydd för ytvattentäkter och enskilda grund- vattentäkter enligt 40 § 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Enligt en proportionalitetsregel får sådana kom- munala föreskrifter inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet (9 kap. 13 § miljö- balken). Bestämmelser om avspärrning och liknande av ordnings- och säker- hetsskäl förekommer bl.a. i polislagen (1984:387), ordningslagen (1993:1617), lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och 27 kap. 15 § (förbud mot tillträde till visst område för säkerställande av utredning om brott). Möjligheter att tillfälligt begränsa rörelsefriheten finns även i epizooti- lagen (1999:657). 3.2Andra regler om åtgärder mot störningar Några andra lagar avser att förhindra störningar av olika slag, dock utan att rörelsefriheten på något sätt begränsas. trädde lagen (2003:389) om elektronisk kommunika- tion i kraft. Genom lagen upphävdes telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Den nya lagen bygger bl.a. på och rådets direktiv /20/EG av om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunik- ationstjänster (auktorisationsdirektivet). Bestämmelserna syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Delvis motsvarar bestämmelserna tidigare lagstiftning, bl.a. när det gäller att hindra störningar. Den nya lagen gäller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning (1 kap. 4 §). Lagens bestämmelser om tillståndprövning ersätter inte vad som föreskrivs i annan lag (1 kap. 5 §). Begreppet skadlig störning definieras i lagen som störning som äventyrar funktionen hos en radio- navigationstjänst eller någon annan säkerhetstjänst, eller som på annat sätt allvarligt försämrar, hindrar eller upprepat avbryter en radio- kommunikationstjänst som fungerar i enlighet med gällande bestäm- melser, inbegripet störning av befintliga eller planerade tjänster på nationellt tilldelade frekvenser (1 kap. 7 §). Tillstånd krävs för användning av en radiosändare här i landet (3 kap. 1 §). En förutsättning för att tillstånd skall beviljas är att det kan antas att radiosändaren kommer att användas på sådant sätt att otillåten risk för skadlig störning inte uppkommer (3 kap. 6 § första stycket 1). Tillstånd att använda radiosändare får förenas med villkor angående bl.a. täckning och utbyggnad inom landet samt det geografiska område inom vilket en mobil radiosändare får användas (3 kap. 11 §). Tillstånd skall beviljas för en bestämd tid (3 kap. 12 §). Tillstånd kan återkallas om bl.a. radio- sändaren har använts i strid med tillståndsvillkoren om inte överträdelsen är av mindre betydelse (7 kap. 5 § 1). Om skadlig störning uppkommer, skall tillståndshavaren se till att störningen upphör eller i möjligaste mån minskar, om inte störningen är tillåten. stör användningen av annan radiomottagare (3 kap. 13 §). eller elektroniska anläggningar som, utan att vara radioanläggningar, är avsedda att alstra radiofrekvent energi för kommunikationsändamål i ledning eller för industriellt, vetenskapligt, medicinskt eller något annat liknande ändamål, får användas endast i enlighet med föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt sådana föreskrifter får det också meddelas förbud mot att inneha andra elektriska eller elektroniska anläggningar som, utan att vara radioanläggningar, är avsedda att sända radiovågor (3 kap. 14 §). Särskilda bestämmelser om elektromagnetiska störningar finns i lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet, föranledd av ett EG- direktiv (och rådets direktiv /336/EG, som fr.o.m. kommer att ersättas av direktiv /108/EG). Enligt lagen får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om sådan kompatibilitet för apparater, dvs. om förutsätt- ningen för att apparaten skall fungera tillfredsställande i den avsedda elektromagnetiska miljön utan att den själv förorsakar elektromagnetiska störningar. Föreskrifterna skall gälla skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet. De får avse bl.a. appa- raters egenskaper och annat som behövs för att apparater skall ha en till- fredsställande elektromagnetisk kompatibilitet. Eftersom direktivet rörde produkter inom sektorer som reglerades av annan lagstiftning än ellagen, t.ex. telekommunikationer, liksom medicinska apparater, ansågs det nöd- vändigt att införa en särskild lag för dessa frågor (prop. 1992/93:47 s. 18). För arkeologisk forskning finns bestämmelser av viss betydelse i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och läns- styrelsen kan vidta behövliga åtgärder, exempelvis inhägnad, för att skydda och vårda fasta fornlämningar (se närmare 2 kap. 7 §). Läns- styrelsen får också meddela särskilda föreskrifter till skydd för sådana fornlämningar och områden kring dem, det senare dock under för- utsättning att pågående användning av marken inte härigenom försvåras Prop. 2005/06:69 avsevärt. Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vad allmänheten skall iaktta inom och i närheten av dessa områden, om det kan ske utan att någon väsentlig olägenhet uppstår (2 kap. 9 §). Särskilt om störningar från grannfastighet Ännu en grupp av regler av betydelse i lagstiftningsfrågan gäller stör- ningar från en fastighet till en annan. I 3 kap. 1 § jordabalken förekom- mer en allmän bestämmelse om rättsförhållandet mellan grannar: var och en skall vid nyttjande av sin eller annans fasta egendom ta skälig hänsyn till omgivningen. Viktigare i detta sammanhang lär dock vara reglerna i 9 kap. om miljöfarlig verksamhet, som bl.a. avser använd- ning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke joniserande strålning eller annat liknande (9 kap. 1 §). I begreppet miljöfarlig verksamhet innefattas verksamhet som har påverkan på människors hälsa och miljön genom elektriska och magnet- iska störningar från elektrisk anläggning. Tillstånds- eller anmälnings- plikt gäller för miljöfarliga verksamheter (se 9 kap. 68 §§ samt förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd). I fråga om elektriska anläggningar innehåller också ellagen (1997:857) vissa regler om skyddsåtgärder. Med elektrisk anläggning menas enligt ellagen en anläggning med däri ingående särskilda föremål för produk- tion, överföring och användning av el (1 kap. 2 §). I lagen sägs bl.a. att elektriska anläggningar skall vara så beskaffade samt brukas på sådant sätt att betryggande säkerhet ges mot person- eller sakskada eller stör- ning i driften (9 kap. 1 §). I 32 kap. finns bestämmelser om skadestånd för störningar i omgivningen, varvid dock undantas bl.a. inverkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning i de fall då särskilda bestämmelser gäller (32 kap. 2 §), då i stället ellagen skall tillämpas. Av intresse är här att det i denna lag förekommer bl.a. regler om skadestånd för störning av driften vid en elektrisk anläggning genom inverkan av el från en annan sådan anläggning. För skadeståndsansvar krävs vållande (10 kap. 4 §). Också allemansrätten är av intresse i sammanhanget. Den innebär en begränsad rätt för var och en, svenska medborgare som utlänningar, att färdas över annans fastighet och vistas på den. Användningen av annans mark får inte gå så långt att fastighetens ägare eller annan med särskild rätt till fastigheten, t.ex. en arrendator, tillfogas nämnvärd olägenhet eller ekonomisk skada. Vad som närmare gäller om detta är ganska oklart då såväl rättspraxis som litteratur angående alle- mansrättens innebörd är sparsam. hänvisas till vissa straffbestäm- melser att tolkas motsättningsvis, dvs. vad som inte är kriminaliserat skulle i regel vara tillåtet, men den principen gäller . Rörande allmänhetens rätt att passera över annans mark anses i varje fall 12 kap. 4 § vägledande. Bestämmelsen innehåller ett förbud att ta olovlig väg över tomt eller plantering eller över mark som kan ta skada av passagen, och av detta drar man slutsatsen att det i övrigt skulle vara tillåtet att gå i skog och mark, över andra områden som inte är käns- liga för passage och på vägar och stigar. Av intresse i detta sammanhang är vidare 4 kap. 6 § andra stycket .