prop · GT03133 · 2006-03-22 00:00:00 — Det planeringssystem som infördes för krishantering innebär att en gemensam planering skall ske för åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap. Det nya systemet innebär också att perspektivet på hot och risker skall anläggas underifrån. Krishanteringsförmågan skall byggas upp från lokal nivå via regional nivå till nationell nivå. Dessutom skall verksamhetsansvaret ligga fast i hela hotskalan. Den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden skall alltså behålla detta ansvar även om en allvarlig kris skulle inträffa. En helhetssyn skall anläggas på planering för kriser i hela hotskalan från mindre allvarliga händelser i fredstid över extraordinära händelser och svåra påfrestningar på samhället i fred till det värsta tänkbara nämligen krig i vårt land. Utredningen anser att helhetssynen på krishantering i hela hotskalan skulle komma bättre till uttryck i lagstiftningen om reglerna som gäller kommunernas och landstingens ansvar på krishanteringsområdet i huvudsak samlas i en författning. På så sätt förenklas planeringen och onödiga gränsdragningsproblem undviks. Därigenom blir det också tydligare att olika former av hot bör ses i ett sammanhållet sammanhang. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret och bestämmelserna om deras organisation och befogenheter vid extraordinära händelser i fredstid samlas i en lag. Den nya lagen om kommunernas och landstingens åtgärder för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap föreslås ersätta den nuvarande lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Till den nya lagen överförs vissa bestämmelser om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret, som finns i lagen om civilt försvar. Den lagen upphävs. Bestämmelserna i den nya lagen syftar till att kommuner och landsting skall minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Om detta mål uppnås får kommunerna och landstingen också en grundläggande förmåga för civilt försvar. Förslaget innebär att ett antal uppgifter tillkommer för kommunerna och landstingen inom ramen för samhällets beredskap mot extraordinära händelser och svåra påfrestningar på samhället i fred. En skyldighet för kommuner och landsting att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser lagfästs. Vidare lagregleras kommunernas geografiska områdesansvar för den fredstida krishanteringen. Detta ansvar innefattar att kommunen skall verka för att det sker en samordning av all krishantering som genomförs av andra aktörer i kommunen, t.ex. statliga myndigheter, , organisationer och företag. Om en extraordinär händelse skulle inträffa skall kommunen verka för att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer samordnas och att den information som lämnas till allmänheten är samordnad. För att klara krishanteringen vid en extraordinär händelse måste kommunens och organisation vara förberedd. Förtroende- valda, främst ledamöterna i krisledningsnämnden, förvaltningschefer och andra nyckelpersoner måste vara väl förtrogna med vad som gäller om en kris inträffar och vilken deras egen roll i en sådan situation är. Det bästa sättet att förbereda sig för detta är genom regelbunden utbildning och övning. En bestämmelse införs om att kommuner och landsting skall ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser. En rapporteringsskyldighet införs för kommuner och landsting. För att staten skall kunna få en helhetsbild av vilka risker och sårbarheter som finns i samhället och hur det förebyggande arbetet planeras, är det viktigt att det arbete på krishanteringsområdet som görs på lokal nivå vidarebefordras till regional och central nivå. På den regionala nivån har länsstyrelserna ett områdesansvar för arbetet med allvarliga kriser i fred och höjd beredskap. Rapporteringen bör därför ske till . På central nivå bör rapporteringen ske till . När det gäller landstingens arbete på krishanteringsområdet är det viktigt att rapportering även sker till , som sektorsansvarig myndighet för hälso- och sjukvården. Även under en inträffad krissitua- tion är det av stor betydelse att kontinuerlig rapportering sker. Vid behov kan då stöd och hjälp sättas in för att minimera konsekvenserna av en inträffad händelse. Rapporteringsskyldigheten är också av betydelse för att myndigheterna skall kunna följa upp hur den statliga ersättning som kommer att utgå till kommunerna och landstingen används och hur krisberedskapen utvecklas. Kommunerna och landstingen skall få ersättning av staten för sådana uppgifter som de enligt lagen åläggs att utföra som gäller extraordinära händelser av omfattande och svårt slag samt höjd beredskap. Med beskrivningen av vilka extraordinära händelser som omfattas avses vad som i allmänhet brukar beskrivas som svåra påfrestningar på samhället i fred. De åtgärder som vidtas för svåra påfrestningar på samhället i fred är givetvis till nytta även för sådana extraordinära händelser i övrigt som kan tänkas inträffa. Arbetet med beredskapen inför hot från extraordinära händelser av mindre allvarligt slag upp till svåra påfrest- ningar på samhället i fred kan givetvis antas vara till ömsesidig nytta i mycket stor utsträckning. Genom att skapa en förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred får kommunerna och landstingen i praktiken också en förmåga att hantera övriga extraordinära händelser. En förutsättning för att ersättning skall utgå är att ålagda uppgifter också fullgjorts. Enligt den överenskommelse som träffats mellan regeringen och skall en uppföljning ske när det gäller kommunens användning av utbetalda medel. Med stöd av kommunens rapportering av genomförd verksamhet kan den uppnådda krishanteringsförmågan bedömas i förhållande till den målbild som satts upp. En del av ersättningen kan då komma att reduceras eller bortfalla för en kommun som inte anses ha fullgjort sina skyldigheter. Uppföljningen bör samordnas med den statliga tillsyn som skall ske enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. När det gäller landstingen skall en motsvarande uppföljning ske. Vem som skall svara för denna uppföljning blir beroende av hur den ekonomiska ersättningen till landstingen kommer att administreras. Grunderna för ersättningssystemet till kommunerna vilar på den överenskommelse som träffats mellan staten och . Det avtalade systemet skall fortlöpande kunna utvärderas av parterna med en särskild avstämning , då systemet förväntas ha gällt under . Det är därför inte ändamålsenligt att närmare lagreglera grunderna för ersättningarna. I stället bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utforma ersättningssystemen och svara för den fortlöpande administrationen av systemen. Till den nya lagen överförs som tidigare nämnts vissa bestämmelser om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret, som finns i lagen om civilt försvar. Under rådande gynnsamma säkerhetspolitiska läge finns det emellertid i princip ingen anledning att vidta några beredskapsförberedelser med inriktning uteslutande på en höjd beredskapssituation. I planeringen för den fredstida krishanteringen är det dock viktigt att helhetssynen inte glöms bort. Ett av målen med att ha en god krishanteringsförmåga i fred är att skapa en grundläggande förmåga för civilt försvar. En ändring görs i sekretesslagen för att uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden skall skyddas av sekretess i kommunernas och landstingens verksamhet med fredstida krishantering. Lagen om civilt försvar föreslås upphävd. I den lagen finns förutom bestämmelser om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret, bestämmelser om hemskydd, verkskydd, varning och befolk- ningsskydd. Med befolkningsskydd avses bl.a. åtgärder som utrymning och inkvartering, tillhandahållande och iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen, tillhandahållande av andningsskydd och Skydd för befolkningen i krig skall finnas i form av skyddsrum och skyddade utrymmen. De förstnämnda uppförs i fred och skyddar efter iordningställande mot olika typer av vapenverkan. Skyddade utrymmen är ett enklare skydd som planeras i fred och byggs ut under höjd beredskap. Skyddsrumsbyggandet har numera i princip upphört. Regeringens direktiv till har varit att någon skyddsrumsproduktion inte skall förekomma. Utredningen har inte sett det som sin uppgift att ta ställning till om det bör förekomma någon skyddsrumsproduktion . Utredningen har inte heller försökt att besvara frågan om det finns ett överskott på skyddsrumsplatser eller en brist på sådana. Av avgörande betydelse för svaret på den frågan är naturligtvis hur behovet definieras. En utgångspunkt som utredningen intagit är att det skyddsrumsbestånd som finns är en resurs som skall bevaras och kontrolleras för att , om det skulle uppstå ett behov av fysiskt skydd i krig, kunna användas för sitt ändamål. Utredningen har övervägt behovet av lagstiftning och den lagtekniska lösningen. Eftersom det befintliga beståndet av skyddsrum även i fort- sättningen bör underhållas och kontrolleras behövs regler på i vart fall dessa områden. Även om det inte byggs några skyddsrum bör det även finnas ett regelverk som tillåter att produktionen kan sättas i gång om det skulle behövas . Bestämmelser om vem som skall ha planeringsansvaret för skyddsrumsproduktionen bör således finnas kvar. Det finns också skäl att behålla regler som tar sikte på själva skyddsrumsproduktionen, eller med andra ord vem som har ansvaret för att planerade skyddsrum byggs och hur denna process skall gå till. Om en produktion skulle behöva sättas i gång får det förmodas bli i form av s.k. bristtäckningsproduktion i befintlig bebyggelse. Regelverket bör därför fokusera mera på denna typ av byggande. En hel del regler på skyddsrumsområdet bör således finnas kvar. Utredningen har övervägt var dessa lämpligen bör placeras och funnit att övervägande skäl talar för att de samlas i en särskild lag. Utredningen föreslår därför att det införs en ny lag om skyddsrum. Utgångspunkten måste vara att ett fysiskt skydd skall vara utformat så att det står emot sådana vapen som kan antas komma att användas mot oss vid ett krig. Någon planering under fredstid för skydd med en lägre skyddsgrad än skyddsrum bör därför i princip inte ske. Utredningen föreslår därför inte någon reglering motsvarande den som finns om skyddade utrymmen. Som tidigare nämnts har skyddsrumsproduktionen i princip avstannat. Mot bakgrund av den positiva säkerhetspolitiska bedömning som statsmakterna nu gör kan det inte på grund av risken för krig bli frågan om att återuppta en produktion av skyddsrum inom överskådlig Och även om det säkerhetspolitiska läget skulle förändras till det sämre är det inte möjligt att närmare förutse hur behovet av skyddsrum då kommer att se ut. De kommunala skyddsrumsplaner som finns utgår ofta från föråldrade planeringsförutsättningar, som i flera fall inte uppdaterats alls . rumsplaneringen i kommunerna inte heller en uppgift som har någon högre prioritet, vilket är lätt att förstå. Det får mot denna bakgrund antas att det blir svårt för många kommuner att upprätthålla en kompetens på skyddsrumsområdet. rumsproduktionen bör därför centraliseras och läggas över på en statlig En sådan lösning synes också ur ett samhällsekonomiskt perspektiv vara en bättre lösning än att behålla planeringsansvaret på Genom att beslutsfattandet centraliseras bör man också lättare kunna få en överblick av det befintliga skyddsrumsbeståndet. , som är den myndighet som har hand om skyddsrumsfrågorna, ligger nära till hands för att få ansvaret för skydd- Även ansvaret för byggande, besiktning och kontroll av skyddsrum, som ligger på kommunerna, bör överföras till en central myndighet, En sådan ordning skulle befrämja att kompetensen på området bibehålls. Någon nämnvärd praktisk skillnad innebär förslaget dock inte i denna del. räddningsverk som upprättar listor på vilka skyddsrum som skall kontrolleras och den faktiska kontrollen utförs av s.k. sak- kunniga skyddsrum, som utbildas och certifieras av Statens räddnings- I linje med detta bör även befogenheten att fatta beslut om avveckling av skyddsrum föras över från till Statens Enligt lagen om civilt försvar skall kommunerna föra ett register över samtliga skyddsrum i kommunen och över de skyddade utrymmen som Eftersom kommunerna inte längre skall ha något ansvar för skyddsrumsplaneringen finns det inte anledning att ålägga dem ett ansvar att föra ett skyddsrumsregister. Denna uppgift bör i stället överföras till den myndighet som får ansvaret för Som tidigare anförts ligger det nära till hand att den uppgiften läggs på . räddningsverk redan har ett centralt skyddsrumsregister skulle det inte innebära något nämnvärt merarbete för myndigheten att ta över detta Utredningen har vid sin genomgång av gällande bestämmelser om utrym- ning under fredstid funnit att de bestämmelser som finns på området i bl.a. lagen om skydd mot olyckor, skyddslagen och ordningslagen väl täcker det behov av regler till skydd för befolkningens säkerhet som kan uppkomma vid allvarliga fredstida kriser. Det finns därför inte något behov av att utvidga möjligheterna att beordra utrymning under extra- ordinära händelser i fredstid. Utredningen har inte heller kunnat se att det finns ett behov av att införa närmare bestämmelser om ansvarsfördelning när det gäller verk- ställigheten av ett utrymningsbeslut. gripande ansvaret för att se till att ett beslut om utrymning genomförs. Bestämmelser om utrymning och inkvartering under höjd beredskap finns i 8 kap. lagen (1994:1720) om civilt försvar. Även om det finns tämligen goda möjligheter att med stöd av andra bestämmelser besluta om utrymning har utredningen vid en samlad bedömning kommit fram till att det inte finns tillräckliga skäl att nu föreslå att reglerna om utrymning och inkvartering under höjd beredskap Eftersom bestämmelserna liksom föreslås vara tillämp- liga endast under höjd beredskap finns det enligt utredningens mening skäl att samla bestämmelserna i en särskild lag. därför en ny beredskapslag om utrymning och inkvartering under krig Enligt gällande regler skall det finnas ett hemskydd i varje kommun. Hemskyddet är en beredskapsorganisation som under höjd beredskap har till uppgift att förmedla information mellan kommunen och befolk- ningen, verka för att skydda, rädda och i övrigt hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar och verka för att trygga sådan försörjning som är nödvändig för befolkningens överlevnad. Under rådande säkerhetspolitiskt gynnsamma läge finns det inte skäl att upprätthålla en hemskyddsorganisation som uteslutande är inriktad på krigsförhållanden. Hemskyddets uppgifter är mycket betydelsefulla under höjd beredskap. Vid ett försämrat säkerhetspolitiskt läget finns det tid och möjlighet att bygga upp en organisation motsvarande dagens hemskydd. Utredningen föreslår därför att gällande bestämmelser om hemskydd som finns i 4 kap. lagen om civilt försvar upphävs. Frivilliga resursgrupper och motsvarande former av fredstida verksam- het kan bidra till en ökad förmåga i samhället att hantera situationer under såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap. Utredningen har därför övervägt om det finns skäl att lagreglera dessa frivilligformer, men funnit att så inte bör ske. Verkskyddets funktion inom totalförsvaret är att skapa förutsättningar för att viktiga anläggningar skall kunna hållas i gång även under krig och på så sätt bidra till landets försvarsförmåga. Verkskyddet kan vid behov sättas in snabbt för att skydda personalen och verksamheten och arbeta effektivt eftersom det har en god kännedom om de speciella förhållanden som råder vid den egna anläggningen. Det utgör därför ett värdefullt komplement till räddningstjänsten under krig. Behovet av beredskapsplanering för verkskydd har emellertid minskat i och med den för grundläggande positiva säkerhetspolitiska utvecklingen och en avveckling av verkskydden har också skett successivt . Under rådande förhållanden saknas skäl att behålla ett verkskydd enbart inriktat på höjd beredskap. En verkskyddsorganisation kan byggas upp som omfattar eller mera. Utredningen föreslår därför att reglerna upphävs. Enligt inriktningen försvarsbeslut skall hela befolkning ha tillgång till andningsskydd. Eftersom andningsskydden har en begränsad livslängd har i olika sammanhang frågan väcks om denna inriktning skall fullföljas genom ersättningsanskaffning eller om nuvarande lager av andningsskydd skall tillåtas minska. Alternativet att avveckla befintliga lager har också diskuterats. Utredningen har inte sett det som sin uppgift att ta ställning i denna fråga. Utredningen har däremot övervägt behovet av lagreglering på området och kommit fram till att det inte finns något behov av en lagreglering som ålägger kommunerna ett ansvar för förvaring och utdelning av andningsskydd. Bestämmelserna om varning och mörkläggning som finns i lagen om civilt försvar upphävs. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ger tillräckligt lagstöd för att anordningar för utomhusvarning skall kunna placeras där det anses behövas. Föreskrifter om varning under höjd beredskap bör även fram- deles kunna få meddelas av . Faktiska förberedelser för mörkläggning av byggnader eller anlägg- ningar torde inte ha varit aktuella sedan och tiden närmast därefter. Åtgärdernas betydelse från försvarssynpunkt har också minskat . Under nuvarande förhållanden saknas det anledning att behålla några lagbestämmelser om mörkläggning och föreberedelser för mörkläggning. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag syftar i stor utsträckning till att bringa lagstift- ningen i överensstämmelse med de faktiska förändringar som redan genomförts. Förslagen bör därför inte ge upphov till kostnader som kräver ökade anslag. Förslagen antas inte ge några konsekvenser av de slag som anges i 15 § kommittéförordningen. Lagförslagen i betänkandet SOU 2004:134 1Förslag till lag (0000:000) om kommunernas och lands- tingens åtgärder för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Härigenom föreskrivs följande. 1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att kommuner och landsting skall minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och landsting skall därigenom också uppnå en grundläggande förmåga för civilt försvar. 2 § Vad som sägs i denna lag om landsting gäller också kommuner som inte ingår i något landsting. 3 § Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Förberedelser för och verksamhet under extraordinära händelser i fredstid 1 § Kommuner och landsting skall analysera vilka extraordinära händelser som kan inträffa i kommunen respektive och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet skall värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Kommuner och landsting skall vidare, med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen, för varje ny mandatperiod fastställa en plan för att hantera extraordinära händelser. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser samt planer för extraordinära händelser. 2 § I kommuner och landsting skall det finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krisledningsnämnd). Närmare bestämmelser om krisledningsnämnden finns i detta kapitel. I övrigt tillämpas kommunallagens (1991:900) bestämmelser. 3 § Ordföranden i krisledningsnämnden eller, om han eller hon har förhinder, vice ordföranden bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden skall träda i funktion. Ordföranden eller, om han eller hon har förhinder, vice ordföranden får besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Sådana beslut skall därefter anmälas till nämnden. 4 § får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning. När förhållandena medger det skall krisledningsnämnden besluta att de uppgifter som nämnden har övertagit från andra nämnder skall återgå till ordinarie nämnd. 5 § beslut skall anmälas vid närmast följande full- mäktigesammanträde. Fullmäktige beslutar om omfattningen av redovis- ningen och formerna för denna. 6 § Fullmäktige får besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra. Om fullmäktige fattar ett sådant beslut återgår de verksam- hetsområden som krisledningsnämnden har övertagit till ordinarie nämnd. 7 § Kommuner skall inom sitt geografiska område verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet. Kommunen skall vidare verka för att de krishante- ringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en extraordinär händelse samordnas. Kommunen skall också verka för att informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas. 8 § Kommuner och landsting skall ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser. 9 § Kommuner och landsting skall hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om beredskapsläget till följd av de åtgärder som vidtagits enligt detta kapitel i kommunen respektive . munen och skall under en extraordinär händelse ge den myn- dighet som regeringen bestämmer lägesrapporter och information om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen samt om vidtagna och planerade åtgärder. Förberedelser för och verksamhet under höjd beredskap 1 § Kommuner och landsting skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras respektive verksamhet under höjd beredskap. 2 § Under höjd beredskap ansvarar kommunstyrelsen för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen skall bedriva. Under höjd beredskap ansvarar för ledningen av den civila hälso- och sjukvården samt den övriga verksamhet för det civila försvaret som skall bedriva. 3 § Kommunen skall under höjd beredskap eller när ransoneringslagen (1978:268) i annat fall tillämpas, i den omfattning som regeringen bestämmer, 1.vidta de åtgärder som behövs för försörjningen med nödvändiga varor, 2.medverka vid allmän prisreglering och ransonering, 3.medverka i övrigt vid genomförandet av åtgärder som är viktiga för landets försörjning. 4 § Kommunstyrelsen skall under höjd beredskap verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten. 5 § Kommunen och skall under höjd beredskap hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om beredskapsläget och de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen respektive . Bistånd mellan kommuner och landsting samt stöd till enskild Prop. Bistånd mellan kommuner och landsting 1 § Kommuner och landsting får på begäran bistå andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Om bistånd har läm- nats har kommunen eller rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller . Bestämmelser om kommuners och landstings möjlighet att bistå annan kommun eller annat landsting med hälso- och sjukvårdsresurser vid extraordinär händelse finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en extraordinär händelse, har vistelsekommunen rätt till ersättning från den kommun som drabbats av den extraordinära händelsen.