prop · GU031d14 · 2006-10-16 00:00:00 — Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad vid sidan av statsbudgetenUT .......................................... och dess kostnaderUT.................................... EUTU -kommissionens bedömning av den svenska pensionsstrateginUT .. av överföringen av pensionsmedel till Europeiska unionenUT 17 tid för anmälan om tillgodoräknande eller överlåtelse av barnårsrätt för adoptivföräldrar för intjänandeår 2005UT....................... 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Utgifter vid sidan av statsbudgeten ..................................................................... 3.3Förvaltade tillgångarnas marknadsvärde och procentuella fördelning på 3.5Medelålder för utträde från arbetsmarknaden samt genomsnittlig ålder för uttag av ålderspension, 2005........................................................................... 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN 3.1Genomsnittlig utträdesålder från arbetsmarknaden för individer som arbetade , 1990-2005.................................................................... 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (avsnitt 2.1 och 3.10). 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension att punkt 3 i övergångsbestämmelserna till lagen (2002:206) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse. De nya bestämmelserna i 3 kap. 11 och 22 §§ tillämpas även för tillgodoräknande av pensionsgrundande belopp för åren 19992004. Anmälan om att få tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för åren 1999 2004 skall ha kommit in till . Sådan anmälan som enligt 15 kap. 6 § skall göras fastställelseåret, skall i dessa fall i stället göras . 3.TF1FT De nya bestämmelserna i 3 kap. 11 och 22 §§ tillämpas även för tillgodoräknande av pensionsgrundande belopp för åren 19992004. Anmälan om att få tillgodoräknas pensionsgrundande belopp för åren 1999 2004 skall ha kommit in till . Sådan anmälan som enligt 15 kap. 6 § skall göras fastställelseåret, skall för åren 19992005 göras . Denna lag träder i kraft . 1T T Senaste lydelse 2005:328. 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN 3 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten omfattar AP-fonderna (fördelningssystemet) samt premiepensionssystemet. Sjunde AP- fonden är dock en del av premiepensionssystemet. De övriga AP-fonderna har betalningsansvaret för tilläggspension (tidigare ATP) och inkomstpension. AP-fonderna belastas även med administrationskostnaderna för ålderspensionssystemet. Det gäller ersättning till , och samt kostnader för AP-fondernas interna administration. Premiepensionen utbetalas från premiepensionssystemet. Administrationskostnaderna för premiepensionssystemet finansieras genom en avgift på de försäkrades premiepensionskapital, och redovisas därför inte under ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Tabell 3.1 Utgifter vid sidan av statsbudgeten Totalt vid sidan av statsbudgeten 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN 3.2Pensionsreformen ligger fast kapital som förvaltas av den s.k. buffertfonden Ett pensionssystem är ett mycket långsiktigt åtagande. Det är därför viktigt att reglerna är långsiktiga och ligger fast. En bra förutsättning för detta är en bred politisk enighet om systemet. Pensionsreformen bygger på en överenskommelse mellan fem partier i och vilar därmed på en mycket stark politisk grund. Pensionsreformen har genomförts och vårdats av Genomförandegruppen, med ledamöter från de fem partierna. Eftersom pensionsreformen i allt väsentligt har genomförts så har Genomförandegruppen beslutat att avsluta sitt arbete i och med årets riksdagsval. För att upprätthålla och vårda överenskommelsen är det emellertid gruppens uppfattning att den bör ersättas av en kontroll- eller samrådsgrupp i vilken riksdagsledamöter från de fem partierna ingår. Regeringen delar den uppfattningen och avser att inrätta en sådan grupp och föreslå direktiv för denna. Även om pensionsreformen ligger fast, är det av vikt att löpande följa upp reformen och dess effekter. Även här kommer den framtida kontrollgruppen ha en roll. Inkomstpensionssystemets finansiella resultat sammanställs av i en balans- och resultaträkning Pensionssystemets årsredovisning. Årsredovisningen är ett viktigt inslag för ett genomskinligt system där utvecklingen av den finansiella ställningen och orsakerna till eventuella förändringar tydligt framgår. Redovisningen skall spegla de demografiska, beteendemässiga och ekonomiska risker som bestämmer systemets finansiella ställning och hur dessa kan komma att påverka pensionernas värde. Därigenom skapas en större kunskap om och förståelse för systemets uppbyggnad samt de faktorer och förlopp som påverkar systemets skulder och tillgångar. Fördelningssystemets tillgångar består till av den s.k. avgiftstillgången, dvs. värdet av systemets anspråk på av alla framtida pensionsgrundande inkomster och pensionsgrundande transfereringar m.m. Resterande tillgångar, , är det Buffertfondens existens innebär att det är möjligt att finansiera pensionsutgifterna med en fast avgift även när inkomsterna är lägre än utgifterna. Skulderna i form av inkomstpension och tillläggspension består dels av skulden till dem som inte börjat lyfta sin ålderspension , dels av det åtagande som finns till dem som uppbär sin ålderspension. Den finansiella stabiliteten i inkomstpensionssystemet mäts i balanstalet, som är förhållandet mellan systemets tillgångar och skulder. Är balanstalet större än 1,0000 så är tillgångarna större än skulderna och systemet är då i balans och klarar långsiktigt sina åtaganden. Är balanstalet mindre än 1,0000 så är systemet i stället i obalans. Omräkningen av pensioner och pensionsrätter som görs genom indexeringen justeras i sådana fall ner i motsvarande grad så länge som obalansen kvarstår. När systemet åter är i balans justeras indexeringen tillbaka till den ursprungliga nivån. Balanseringen innebär att pensionerna anpassas till de finansiella förutsättningar som finns och säkerställer att det inte betalas ut mer pension än vad som långsiktigt kan finansieras. Därmed undviks risken för att kostnaderna för dagens pensioner ska övervältras på kommande generationer. Av årsredovisningen framgår att tillgångarna för inkomstpensionen var . Av dessa var fonderade och placerade i Första-Fjärde samt medan resterande 5 721 miljarder var den samlade avgiftstillgången för fördelningssystemet. Pensionsskulden var , vilket innebär att överskottet uppgick till , en ökning med sedan föregående år. Därmed har även balanstalet som visar ställningen , räknats upp till 1,0044. Ökningen i inkomstpensionssystemets tillgångar bestäms av AP-fondernas samt avgiftstillgångens värdeförändring. Resultatet för AP- fonderna följde den positiva utvecklingen på kapitalmarknaden och de ökade med sammanlagt . Avkastningen svarade för vilket motsvarar en kapitalvägd avkastning på . 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN arna 2005 vilket bidrog till en fondökning med . Ökningen i tillgångarna påverkades också av avgiftstillgångens utveckling. En ökning i avgiftsflödet, vilket huvudsakligen bestäms av antalet förvärvsarbetande och inkomsttillväxten per person, tillförde avgiftstillgången ett värde på . Omsättningstiden, som är antalet år i genomsnitt som en krona ligger kvar i systemet, innebar att värdet minskades med . Omsättningstiden påverkas av varje åldersgrupps förvärvsmönster och dödlighetsmönster eftersom den består av en intjänandetid och en utbetalningstid. Trenden är att utbetalningstiden ökar som en följd av att medellivslängden ökar. minskade också intjänandetiden framför allt p.g.a. att tröskeln för intjänande av pensionsrätter höjdes . Detta återspeglar sig i resultatet . Sammantaget ökade systemets tillgångar med eller och skulderna ökade med eller . Pensionsskulden har påverkats av indexeringen vilket motsvarar . Den genomsnittliga utbetalningstiden har ökat med , vilket ökat skulden med . Resterande del av ökningen förklaras av att nyintjänade pensionsrätter översteg årets pensionsutbetalningar. har premiepensioner om betalats ut, vilket skall jämföras med 2005. fanns det totalt ca 297 000 (208 2005) pensionärer till vilka utbetalning sker, varav ca 264 000 i fondförsäkring och ca 33 000 i traditionell försäkring. beräknas antalet personer som tar ut premiepension öka med mellan 90 000 och 100 000 personer . Premieinkomsten för fondförsäkring uppgick till och avsåg huvudsakligen pensionsrätter för . genomförde ca 115 000 nya pensionssparare sitt första fondval. Totalt placerades ca , vilket motsvarar ca per pensionssparare. Av de nya pensionsspararna gjorde ett aktivt fondval. hade totalt ca 5,5 miljoner pensionssparare ett fondinnehav i premiepensionssystemet till ett marknadsvärde om ca , vilket motsvarar ca per pensionssparare. Pensionsspararnas fondinnehav fördelar sig enligt tabellen nedan. Tabell 3.2 Pensionsspararnas fondinnehav Värdeutvecklingen inklusive valutaresultat för uppgick till (21,2 mdkr 2005) vilket motsvarar en förändring av PPM-index på (14,2005). hade dock av pensionsspararna haft en positiv värdeutveckling på sina konton sedan starten av premiepensionssystemet. PPM-index på för kan som jämförelse ställas mot utvecklingen för ett svenskt aktieindex på eller ett globalt aktieindex på . Förvaltat kapital var per placerat med av fondmedlen i utländska aktier, i svenska aktier och i räntebärande papper (huvuddelen svenska). har ca 899 000 fondbyten genomförts, motsvarande ca 7 000 byten per handelsdag. fanns det 82 fondförvaltare med tillsammans 761 fonder i premiepensionssystemet. Premieinkomsten för den traditionella försäkringen uppgick till varav var pensionsrätter intjänade och var medel 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN som överförts från fondförsäkring till traditionell försäkring. Värdet på de förvaltade tillgångarna uppgick till . Tabell 3.3 Förvaltade tillgångarnas marknadsvärde och procentuella fördelning på tillgångsslag har lämnat sitt betänkande, Svårnavigerat Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87). Utredningen konstaterade bl.a. att premiepensionssystemet fungerar bra och är rimligt kostnadseffektivt, men att det bör bli ännu enklare för pensionsspararna att förvalta sin premiepension. Förslagen har remissbehandlats och bl.a. med ledning av inkomna synpunkter har uppdrag lämnats till PPM i syfte att fördjupa analysen inom vissa områden. PPM skall redovisa möjligheterna att med olika typer av avgifter på ett bättre sätt fördela kostnader mellan fondbolag och pensionssparare. Vidare skall PPM redovisa en uppskattning av de kostnader som uppkommer vid fondbyte, såväl hos myndigheten som hos fonderna. I vilken omfattning olika avgiftsnivåer bedöms påverka antalet fondbyten skall också redovisas. PPM skall även redovisa en analys av de konsekvenser som skulle uppkomma om antalet fonder i premiepensionssystemet skulle reduceras med hjälp av olika styrmedel. PPM skall slutligen redovisa hur premiepensionssystemet kan kompletteras med ett begränsat antal kostnadseffektiva placeringsalternativ i syfte att underlätta fondvalet, uppnå lägre kostnader och minska risken för dåliga utfall hos pensionssparare på grund av okunskap. 3.5Pensionsadministrationen och dess kostnader Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten är ett autonomt system som skall bära sina egna kostnader inklusive administrationskostnaderna. Det finns därmed en direkt koppling mellan administrationskostnaderna och de framtida pensionerna ju högre kostnader desto lägre framtida pensioner allt annat lika. Kopplingen mellan kostnader och pensioner gör kostnadsutvecklingen betydelsefull för systemets trovärdighet, och därmed också för dess politiska stabilitet. Det är därför väsentligt att följa kostnadsutvecklingen och att verka för en effektiv administration. Fokus måste vara en administration som verkar för pensionärernas bästa. De totala administrationskostnaderna har ökat påtagligt . ökade administrationskostnaderna från till eller . En viktig förklaring var pensionsreformen och de investeringar som gjordes i samband med den. I de nämnda kostnaderna ingår inte nettoredovisade kapitalförvaltningskostnader så de totala kostnaderna är ännu högre. AP-fonderna har tillämpat ändrade redovisningsprinciper, vilket medför att en större andel av kapitalförvaltningskostnaderna nettoredovisas. Kostnadsredovisningen är därför inte direkt jämförbara men kostnaderna för själva pensionsadministrationen (handläggning av pensionsärenden i alla led) har stabiliserats och är t.o.m. något lägre än . Pensionsadministrationens kostnader uppgick till medan de totala kapitalkostnaderna inklusive nettoredovisade kapitalkostnader uppgick till . Totalt uppgår kostnaderna därmed till . Kostnadsutvecklingen och kostnadsnivån motiverar en översyn. För pensionärernas och pensionsspararnas bästa och för systemets trovärdighet pågår därför inom en långsiktig och genomgripande granskning av hela ålderspensionsadministrationen. Granskningen avser såväl den grundläggande organisationen, myndigheternas hantering och det administrativa regelverkets ändamålsenlighet. En utgångspunkt är pensionsöverenskommelsen och att denna ligger fast. 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN det dock inte otänkbart att kostnadstunga detaljer, som är en del av pensionsöverenskommelsen, kan identifieras. har fått i uppdrag att identifiera delar av regelsystemet som är särskilt kostsamma i förhållande till dess värde. Statskontoret har fått i uppdrag att granska och analysera kostnadsutvecklingen samt att granska beräkningar och redovisningar av administrationskostnaderna för ålderspensionssystemet. Statskontoret skall utifrån granskningen lämna förslag till förändringar som förbättrar kvaliteten och genomlysningen i redovisningen. I uppdraget ligger också att söka förslag som minskar administrationskostnaderna. En del i den totala översynen av administrationen rör myndighetsstrukturen och att administrationen är uppdelad på flera myndigheter. Den nuvarande uppdelningen mellan och ställer stora krav på samarbete för att upprätthålla en sammanhållen pensionshantering. För pensionärer och pensionssparare är det heller inte effektivt att möta två myndigheter. För att förbättra samarbetet har den förra regeringen tidigare gett myndigheterna gemensamma uppdrag. Men två myndigheter innebär alltid en gränsdragning och det har också visat sig svårt att få detta att fungera helt tillfredsställande. Mot denna bakgrund gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av myndighetsstrukturen för pensionsadministrationen. Enligt direktiven (dir. 2005:151) skall utredaren analysera den nuvarande strukturens för- och nackdelar samt lämna förslag till förändringar för att kunna hantera hela ålderspensionen inom en myndighet. Huvudalternativen är att skapa en särskild ålderspensionsmyndighet eller att samla hela administrationen inom socialförsäkringsadministrationen. Uppdraget skall redovisas . Pensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen och har därmed en tydlig inbyggd arbetsstimulans. Pensionens storlek beror därutöver bl.a. på medellivslängdens utveckling. Ett längre arbetsliv och ökad sysselsättning är också något som är avgörande för att upprätthålla välfärden. Utvecklingen av den genomsnittliga pensionsåldern är därför av stort intresse. Tidpunkten för uttag av ålderspension är dock inte alltid densamma som tidpunkten för utträde ur arbetskraften. Tabell 3.5 Medelålder för utträde från arbetsmarknaden samt genomsnittlig ålder för uttag av ålderspension, 2005 1)Utträde med sjuk- och aktivitetsersättning samt avtalspensionering ingår i beräkningen. Beräkningen görs för individer som arbetade . 2)Genomsnittlig ålder för uttag av ålderspension från det allmänna pensionssytemet. Beräkningen inkluderar även partiellt uttag av ålderspension. Kvinnornas pensionsålder har aldrig varit högre än . Detta speglar antagligen ett annorlunda arbetsmarknadsbeteende hos de kvinnogenerationer som är jämfört med tidigare generationer som inte var så starkt etablerade på arbetsmarknaden. Männens genomsnittliga pensionsålder var högre , före sänkningen av den formella pensionsåldern från 67 till . Medelåldern för uttag av ålderspension har varit förhållandevis stabil trots införandet av en flexibel pensionsålder. En orsak till detta är att fortfarande anses som den reella pensionsåldern både av människor i allmänhet och i avtalspensioner. Det reformerade ålderspensionssystemet gynnar arbete under fler år, men inverkan av de reformerade reglerna är osäker eftersom de personer som är påverkas förhållandevis lite av dem. Andelen som tar ut pensionen före är låg men har ökat förhållandevis mycket . Av dessa tar en del ut pensionen partiellt eller helt men fortsätter att arbeta, på hel- eller deltid. Förtida uttag är något vanligare bland män än bland kvinnor. De flesta som skjuter upp pensionsuttaget tar ut pensionen . Antalet som valt att skjuta upp pensionsuttaget har ökat något men det har ändå bara påverkat medelpensioneringsåldern marginellt. Medelåldern för utträde från arbetsmarknaden understiger medelåldern för uttag av ålderspension. Tidigare studier av hur individerna i finansierar sitt utträde från arbetskraften har 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN visat att sjukskrivning eller perioder med arbetslöshetsersättning i mycket stor del av fallen är det första stadiet i utträdesprocessen, men att denna utträdesväg är olika vanlig i olika grupper. Diagram 3.1 Genomsnittlig utträdesålder från arbetsmarknaden för individer som arbetade vid 50 års Internationellt sett och jämfört med tidigare är även medelåldern för utträde från arbetsmarknaden hög i , speciellt för kvinnor. har utträdesåldern ökat med , vilket är en relativt kraftig ökning . Några förklaringar till detta kan vara att de som är har högre utbildning än tidigare generationer, och att det nu är färre som arbetar med fysiskt krävande arbetsuppgifter. Den genomsnittliga utträdesåldern är högre för män än för kvinnor, men skillnaden har minskat . Det är oklart om tendensen till ökad utträdesålder kommer att fortsätta. De reformerade reglerna i det allmänna ålderspensionssystemet talar för detta eftersom fler arbetsår innebär högre pension. Ett annat faktum som bör verka i denna riktning är den ökande allmänna insikten om behovet av att arbeta längre för att finansiera en stigande medellivslängd och en åldrande befolkning. Men effekten kan begränsas av att stora tjänstemannagrupper fortfarande har s.k. förmånsbestämda pensioner i sina avtal där pensionsnivån bestäms av inkomsterna , oavsett vid vilken ålder dessa inträffar. I pensionssystemet finns det ingen fast pensionsålder och det är möjligt att ta ut partiell pension för från . Pension kan också tjänas in oberoende av ålder. Pensionssystemet är därmed flexibelt och ger individen möjlighet att anpassa sin pensionering utifrån personliga förutsättningar och preferenser som han eller hon kan påverka pensionens storlek genom ett längre arbetsliv. I detta ligger också en fokus på stimulans till ett längre arbetsliv. För att kunna ta till vara handlingsutrymmet, till nytta för både individen och samhället, är det nödvändigt med allmänna kunskaper om systemet. Det räcker då med grundläggande kunskaper om t.ex. livsinkomstprincipen, möjligheterna till flexibelt uttag samt kopplingen till tillväxt och medellivslängd. Den tidigare regeringen har därför satt som verksamhetsmål att fler skall ha sådan kunskap om det reformerade ålderspensionssystemet att de kan bedöma sin framtida allmänna pension. Inte minst är det betydelsefullt för dem som närmar sig ett beslut om sin pensionsålder att känna till effekten av extra arbete och möjligheten till och effekten av att i stället för en kortare periods heltidsarbete arbeta deltid under en . Mot denna bakgrund är en del av verksamhetsmålet att fler skall känna till möjligheten till flexibel pensionsålder och hur detta påverkar pensionens storlek. En väsentlig del av arbetet med att öka kunskapen är det årliga utskicket av pensionsbeskeden. och mäter därför kunskapen om pensionssystemet och hur det årliga beskedet tas emot. Av mätningen i samband med vårens utskick av de kuverten framgår att kunskapsnivån är förhållandevis stabil över åren. Andelen som upplever sig ha goda eller mycket goda kunskaper om den allmänna pensionen är , vilket visserligen är en svag ökning jämfört med föregående år men andelen var högre . En stor majoritet () säger sig känna till den allmänna pensionen men i den gruppen är det som kan ge någon form av kommentar när det gäller att beskriva vad den allmänna pensionen innebär. Detta är den lägsta andel som uppmätts sedan mätningarna började . 2006/07:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Mot bakgrund av verksamhetsmålet kan utvecklingen av kunskapsnivån inte anses tillfredsställande. Med tanke på det underliggande syftet med att stimulera till arbete är det också otillfredsställande att av dem som känner till den allmänna pensionen vet att hela livsinkomsten ligger till grund för pensionen. När det gäller förtroendet för systemet så har endast omkring en tredjedel ett stort eller ganska stort förtroende. finns ett tydligt samband mellan kunskapsnivå och förtroende, vilket leder till slutsatsen att ökad kunskap leder till ökat förtroende. Detta ökar ytterligare motivet för att stärka kunskaperna. Att öka kunskapsnivån har visat sig vara svårt men är likväl angeläget. Målet om ökad kunskapsnivå bör därför enligt regeringens bedömning ligga fast. Att nå och etablera en högre kunskapsnivå måste dock ses långsiktigt. I det arbetet kan också nya vägar och satsningar behöva prövas. Den viktigaste kanalen för att informera om pensionen och pensionssystemet är de kuverten. Det är därför positivt att allt fler tar del av innehållet i de kuverten och att trovärdigheten är förhållandevis god. Tre av fyra som fick brevet tog del av värdebesked, fondutveckling och prognos. av dem som läste brevet tycker att innehållet är trovärdigt. Det kuvertet är också den informationskälla som rankas högst bland skilda informationskällor. 3.8EU-kommissionens bedömning av den svenska pensionsstrategin Inom ramen för samarbetet enligt den öppna samordningsmetoden på pensionsområdet har skrivit en rapport som beskriver och utvärderar pensionsstrategier bland de 25 EU-medlemsländerna. Rapporten baseras på de nationella strategirapporter om rimliga och hållbara pensioner som presenterades och som utgår från de elva mål som satts upp på pensionsområdet. Motivet till dessa rapporter är dels att verka för att EU:s medlemsstater skall ha pensionssystem som både är finansiellt hållbara och ger rimliga pensioner på lång sikt, dels att många europeiska länder står inför stora problem med sina pensionssystem och en åldrande befolkning. Kommissionens bedömning av det svenska systemet är överlag positiv och pensionssystemet anses vara långsiktigt finansiellt hållbart som en följd av buffertfonden och den automatiska balanseringen. Kommissionen anser vidare att pensionssystemet ger rimliga pensioner och att det bör vara möjligt att bevara dessa nivåer även så länge arbetslivet förlängs för att kompensera för ökningen i medellivslängden. Pensionssystemet anses tillåta stor flexibilitet för uttag av pension.