prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — Med ett sådant system finns det enligt vår uppfattning i detta skede inte något behov av att komplettera skyldigheten att ta ut en avgift med för kom- munen bindande bestämmelser om hur avgiften skall beräknas. Däremot menar vi att kommunerna bör vägledas i sitt arbete med att beräkna av- giften. Det är därför enligt vår mening motiverat att ger kommunerna vägledning om beräkning av avgiften genom att i allmänna råd publicera den ovan beskrivna för fördelning av kontrollobjekt i riskklasser. I fråga om den avgift för kontrollen som kan komma att tas ut av statliga kontrollmyndigheter eller kontrollorgan bör regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, i bindande föreskrifter kunna fastställa avgiftens storlek. I enlighet med vad som föreskrivs i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 bör kontrollmyndigheten kunna sätta ner avgiften för verksamheter lokaliserade i regioner med särskilda geogra- fiska begränsningar, verksamheter som bedrivs med traditionella metoder samt, under det första verksamhetsåret, nystartade verksamheter. För kontroller som föranleds av att ett företag brutit mot regelverket finns, som vi konstaterat tidigare, gemenskapsregler i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Reglerna innebär att kontrollmyndigheten skall debitera företaget för all tid som merarbetet orsakar. Av bestämmelserna följer att kostnader för sådan kontroll som är resultatet av obefogade klagomål inte skall debiteras företagaren. Där- emot bör kostnader för sådana kontroller som genomförs på begäran av verksamhetsutövaren, om det skulle förekomma, bekostas helt av före- tagaren. Rent praktiskt innebär det föreslagna systemet att avgiftsberäkningen sker i två steg; först bestäms kontrollmyndighetens specifika avgift , vilken när det gäller kommunerna fastställs av kommunfull- mäktige. Timtaxan får täcka kostnaderna för löner, utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader samt kost- nader för provtagning och laboratorieanalyser i enlighet med vad som anges i bilaga VI till och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Steg två i avgiftsberäkningen är att placera in kontrollobjektet i en riskkategori enligt riskschablon. För varje risk- kategori finns en angiven kontrollfrekvens och normativ tidsåtgång för den aktuella typen av objekt. Vid placeringen av en verksamhet i risk- klasser bör hänsyn också tas till kontrollmyndighetens erfarenheter från tidigare kontroller m.m., dvs. om företaget har en fungerande egen- kontroll och om man har visat upp god redlighet. goda rutiner och kontrollmyndigheten goda erfarenheter av företaget bör verksamheten kunna placeras i en lägre riskklass. Även annan typ av granskning av oberoende part kan leda till att verksamheten placeras i en lägre riskklass. bör alltså utifrån sin egen kostnad , riskkategorisering med hänsyn tagen till företagets egenkontroll m.m., räkna ut den årliga avgiften för ett enskilt kontrollobjekt. Vi anser att det föreslagna avgiftssystemet bör kunna tillämpas fr.o.m. . Avgifterna kan inte antas komma att bli så betung- ande att en längre övergångstid behövs. 10.4.2Avgifter för godkännande och registrering Regeringens bedömning: En avgift bör tas ut för kostnader för prövning i ärenden om godkännande av anläggningar eller för registrering av anläggningar. Avgiften för prövning av godkännande av en foderanläggning och av anläggningar som handhar animaliska biprodukter bör fastställas av som ett schablonbelopp med utgångspunkten att pröv- ningen skall ge full kostnadstäckning. För de verksamheter som enbart registreras bör avgiften motsvara en timmes arbete enligt den av kontrollmyndigheten fastställda timtaxan. bedömning: Utredningen har inte gjort någon bedömning i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Enligt de nuvarande reglerna om avgifter för foderkontroll (SJVFS 2005:33) tas avgifter i ärenden om godkännande av tillverkningsställen och mellanhänder. Avgift tas vidare ut i ärenden om godkännande av vissa anläggningar enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrot- ning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati. Beräkningen av avgiftens storlek för godkännande av foderanlägg- ningar regleras av gemenskapsrätten. Enligt rådets beslut av om ett gemenskapssystem för avgifter inom fodersektorn (98/728/EG) skulle medlemsstaterna se till att en avgift togs ut för godkännande av foderanläggningar och mellanhänder i enlighet med direktiv /69/EG. I beslutet reglerades också vilka kostnader som skulle beaktas vid fastställandet av avgifter. Beslutet 98/728/EG genom- fördes i nationell rätt av med stöd av bemyndiganden i lagen (1985:295) om foder. Rådsbeslutet upphörde att gälla då och rådets förordning (EG) nr 882/2004 började tillämpas. Genom de nya EG-reglerna om foderhygien i och rådets förordning (EG) nr 183/2005 ställs krav på att samtliga foder- företag som omfattas av EG-förordningen skall vara godkända av eller registrerade hos myndigheterna. Den prövning av en verksamhet som görs av kontrollmyndigheterna i ett ärende om godkännande eller vid en registrering är ett betydelsefullt verktyg för att förebygga framtida pro- blem och för att säkerställa att företaget redan när verksamheten påbörjas uppfyller kraven i foderlagstiftningen. Godkännandeprövningen och registreringsförfarandet är således viktiga led i den offentliga kontrollen. Kravet på avgiftsuttag för godkännande av foderanläggningar följer numera av den direkt tillämpliga EG-rätten genom att godkännande av sådana anläggningar finns upptaget i den förteckning över verksamheter som enligt artikel 27 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 skall vara föremål för avgiftsuttag (se bilaga IV Avsnitt A i och rådets förordning (EG) nr 882/2004). Genom det ovan nämnda rådsbeslutet om avgifter för godkännande av bl.a. foderanläggningar har ett system med finansiering av kostnaderna för godkännandet etablerats. Regeringen anser att detta system bör bestå. Vi anser därför att bör få till uppgift att bestämma schabloner för avgiftssättning för godkännandeprövning av foderanlägg- ningar. Schablonavgifterna bör ha principen om full kostnadstäckning som utgångspunkt och bygga vidare på det system som etablerats genom det ovan nämnda rådsbeslutet om avgifter inom fodersektorn. Enligt och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel skall anläggningar som hanterar animaliska biprodukter godkännas av den behöriga myndighe- ten. Exempel på sådana anläggningar är förbrännings- och samförbrän- ningsanläggningar, bearbetningsanläggningar, oleokemiska anläggningar samt biogas- och kompostanläggningar. om godkännande i egenskap av behörig myndighet och avgifterna för Prop. 2005/06:128 detta är fastlagda i myndighetsföreskrifter (SJVFS 2004:46). samma system för avgiftssättning för godkännandeprövning av anlägg- ningar som hanterar animaliska biprodukter bör tillämpas som vid prövning av godkännande av foderanläggningar. Bakgrunden till detta är bl.a. att vissa anläggningar, t.ex. sådana som tillverkar foder för säll- skapsdjur, i vissa fall skall godkännas såväl i enlighet med Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 som enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002. Vad avser sådana foderanläggningar som kommer att bli föremål för registrering i enlighet med EG-rätten anser regeringen att en avgift bör tas ut för kostnaderna för denna registrering i likhet med vad som gäller på livsmedelsområdet. Vi gör också bedömningen att detta förfarande kommer att vara av samma karaktär som det för registrering av livsmedelsanläggningar. Ett registreringsarbete bör inte innebära ett alltför omfattande arbete för kontrollmyndigheten. Viss rådgivning kan bli aktuell, liksom administrativ hantering kring själva registrerings- förfarandet. Regeringen anser därför att en avgift motsvarande den lokalt fastställda timtaxan kan motsvara de kostnader som kan antas uppkomma i de fall då endast registrering av foderanläggningen är nödvändig. Finansiering av stödjande och rådgivande uppgifter Regeringens bedömning: De centrala och regionala kontrollmyndig- heternas uppgifter att stödja, leda och samordna den offentliga kontrollen i landet bör finansieras med skattemedel. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Såväl de statliga myndigheter som de kommuner som har yttrat sig i den delen är positiva till förslaget. däribland kommun, liksom Kommuner och Landsting instämmer i bedömningen men anser att den ökning av kommunernas inkomst som blir följden av att av kontrollavgiften inte längre överförs till inte skall balanseras mot en neddragning av statsbidraget till kommunerna. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 11 § livsmedelsförord- kommunerna skyldiga att föra över medel motsvarande av den årliga tillsynsavgiften till . skall finansiera samordnande och stödjande funktion Vi den tidpunkt då bestämmelserna om avgiftsöverföringen från kom- munerna till infördes hade kommunerna inte rätt att finansiera andra kostnader än sådana som avsåg provtagning och undersökning av prov med avgiftsmedlen. Det är också den begräns- ningen som har legat till grund för beräkning av storleken på den årliga kontrollavgift som alla livsmedelsföretagare är skyldiga att betala till respektive kontrollmyndighet. avgiften bara fick täcka kostnader för provtagning och undersökning av I samband med detta höjde Livs- medelsverket den årliga kontrollavgiften så att även kostnader för inspektion m.m. skulle täckas av avgiften. Detta har inneburit en högre Prop. 2005/06:128 om än inte full kostnadstäckning för kommunerna. När avgiftssystemet för den offentliga livsmedelskontrollen helt reformeras och grunden för avgiftsberäkningen ändras finns två tänkbara huvudmodeller för att finansiera de stödjande och rådgivande upp- gifterna. Dels kan det nuvarande systemet bestå med en årlig omföring av medel från kommun till stat. Detta system har den fördelen att det är ett etablerat system som också är förhållandevis lätt att anpassa efter stödbehovet eftersom storleken på omföringsbeloppet skulle kunna fastställas . Den andra modellen för finansieringen är att låta uppgiften finansieras med skattemedel över förvalt- ningsanslag, en modell som har fördelar bl.a. eftersom den skapar bättre planeringsförutsättningar för och innebär en väsentligt minskad administration. Vid en samlad bedömning av de för- respektive nackdelar som är förknippade med de olika tänkbara modellerna för finansiering av rådgivande och stödjande verksamhet kommer vi till slutsatsen att en skattefinansierad modell är att föredra. En sådan lösning är tydlig både i förhållande till de som skall ge stöd och mottagarna av råden och stöden, nämligen de lokala kontroll- myndigheterna. Modellen för finansiering av rådgivande och stödjande uppgifter som myndigheterna utför till nytta för de lokala myndigheterna bör gälla generellt för de kontrollområden som behandlas i detta kapitel. För , och länsstyrelserna innebär detta ställningstagande inte någon förändring av nuvarande ordning. För del innebär ställningstagandet att upp- gifter som är avgiftsfinansierade fortsättningsvis skall vara skatte- finansierade. Vi gör bedömningen att den nuvarande intäkten för från omföringen av medel från kommunerna till utgör en rimlig ambitionsnivå för den stödjande och vägledande verksamheten. Den kostnad på som härmed överförs från kommunerna till staten skall regleras genom en minskning av statsbidragen till kommunerna med motsvarande belopp. Motivet för denna lösning är att den årliga kontrollavgiften inte kommer att sänkas motsvarande det nuvarande omföringsbeloppet av avgiftsintäkterna från kommun till stat i och med förändringen. Med nämnda justering innebär avskaffandet av överföringen till således ett nollsummespel för kommunernas del. 11 En ny livsmedelslag 11.1En ny lag om livsmedel som bl.a. kompletterar EG-bestämmelser Regeringens förslag: Den nuvarande livsmedelslagen ersätts av en ny lag om livsmedel. Lagen skall innehålla materiella bestämmelser och bemyndiganden samt komplettera de EG-bestämmelser som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen skall i tillkännage vilka grund- förordningar som avses. I fråga om EG-bestämmelser som faller inom flera lagars tillämp- ningsområde skall regeringen i tillkännage vilka EG-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall ges rätt att meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EG-bestämmelserna. Promemorians förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. I promemorian föreslås dock att regeringen i fråga om EG-förordningar som faller inom flera lagars tillämpningsområde i verkställighetsföre- skrifter skall kunna precisera vilka bestämmelser i förordningen som kompletteras av en specifik lag. Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som har yttrat sig i denna del ställer sig positiva till förslaget. Vissa lagtekniska synpunkter har framförts av Länsrätten i . Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande livsmedelslagen (1971:511) tillkom 1971. Den har ändrats ett flertal gånger. Ändringarna har bl.a. inneburit att ett antal av lagens ursprung- liga bestämmelser har upphävts. Lagen innehåller bl.a. grundläggande regler om hur livsmedel skall vara beskaffade och hur de skall hanteras. Regler om detta finns numera också i ett antal förordningar beslutade av EU, bl.a. i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet, och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien och och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung. I två andra EG-förordningar, och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd och och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av om fastställande av särskilda bestäm- melser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel, finns detaljerade regler om kontroll som i vissa delar kommer att ersätta livsmedelslagens bestämmelser om tillsyn. Detta innebär att livsmedels- lagen måste anpassas både innehållsmässigt och lagtekniskt till EG:s lagstiftning på området. finns ett behov av att modernisera lagen. Vi gör i likhet med vad som sägs i promemorian den be- dömningen att de ändringar som måste göras i lagen, framför allt med anledning av EU:s nya lagstiftning på området, är så omfattande att livs- medelslagen bör ersättas med en ny livsmedelslag. Trots att livsmedelsområdet i allt större utsträckning regleras genom EG-förordningar kommer det även att finnas ett visst utrymme för rent nationella föreskrifter om livsmedel. De EG-regler som ges i direktiv måste vidare genomföras på nationell nivå. behövs vissa bestämmelser som kompletterar materiella bestämmelser - såväl nationella som EG-rättsliga. Det förutsätts t.ex. att medlems- staterna, eller för ändamålet utpekade myndigheter, kontrollerar att bestämmelserna i följs. Vidare har medlemsstaterna att se till att överträdelser av förordningarnas bestämmelser straffbeläggs eller sanktioneras på annat sätt. Som utvecklats närmare i avsnitt 8.3 bör den nya lagen därför i likhet med den nu gällande lagen innehålla en bestämmelse om att lagen kompletterar bestämmelser i som faller inom tillämpningsområdet för lagen och att regeringen i skall ge till känna vilka EG-förordningar som avses. Vi instämmer i Lagrådets bedömning att tillkännagivandeför- farandet bör användas även för att ange vilka bestämmelser i en EG- förordning som täcker flera lagars tillämpningsområde som skall kom- pletteras av livsmedelslagen. En bestämmelse om detta bör därför föras in i lagen. Vi delar vidare den bedömning som görs i promemorian att det också det i likhet med vad som gäller bör införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter som behövs som komplettering till EG-förord- ningarna (se även avsnitt 8.4). Bemyndigandet bör också innefatta en rätt att meddela beslut i enskilda fall. Det är inte helt klart vilket beslutsutrymme regeringen eller efter regeringens bemyndigande har inom ramen för det s.k. kompletteringsbemyndigande som finns i den nuvarande lagen. Inom områden som regleras av EG-rätten kan nationella regler utfärdas på skilda grunder. I vissa EG-förordningar förutsätts att medlemsstaterna utfärdar nationella bestämmelser antingen för att precisera en bestäm- melse eller för att verkställa den. Det förekommer också att medlems- staterna åläggs en skyldighet att reglera vissa materiella frågor nationellt. Ett exempel på det senare är försäljning av mindre mängder primär- produkter som faller utanför tillämpningsområdet för Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 och och rådets förordning (EG) nr 853/2004 och som enligt förordningarna skall regleras på nationell nivå. EG-förordningarna kan även innehålla regler som uttryckligen ger medlemsstaterna befogenhet att meddela nationella undantagsbestämmelser eller särskilda regler för ett visst område som inte omfattas av EG-regleringen. Det gemensamma för de sistnämnda två fallen är att EG-reglerna i sig inte förutsätter att det utfärdas några nationella bestämmelser utan det är upp till medlemsstaten att bestämma om sådana regler skall finnas. Principiellt sett skiljer sig dessa fall inte från de situationer då frågan är helt oreglerad i sekundär- rätten. I båda fallen ligger hela beslutsutrymmet i den aktuella frågan hos medlemsstaten. Bemyndigandet att utfärda föreskrifter som behövs som komplettering till EG-förordningarna bör enligt vår uppfattning inte innefatta sådana fall då har ett skönsmässigt utrymme att bedöma om särskilda bestämmelser skall finnas. Däremot bör de generella bemyndigandena som ges i lagen att utfärda föreskrifter täcka även dessa fall, under förutsättning att övriga förutsättningar för utnyttjandet av bemyndigandet är uppfyllda. 11.2Lagens syfte och tillämpningsområde Regeringens förslag: Den nya lagen skall syfta till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel. Den skall gälla alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel. Med livsmedel av- ses livsmedel i den betydelse begreppet har enligt och rådets förordning (EG) nr 178/2002. Därutöver skall lagen tillämpas på dricksvatten från det stadium då det bereds i vattenverket tills det når den punkt där värdena skall iakttas enligt rådets direktiv /83/EG. Promemorians förslag: Överensstämmer i materiellt hänseende i huvudsak med regeringens. Lagens tillämpningsområde uttrycktes dock lagtekniskt på ett delvis annorlunda sätt i promemorian. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det utan erinran. Några remiss- instanser efterlyser dock ett förtydligande av lagens tillämpningsområde. menar att det är olyckligt att det inte är klart framgår vad som inryms i begreppet livsmedel. Eftersom lagen omfattar alla stadier av produktion skulle detta kunna tolkas så att även odling av t.ex. sallad ingår. anser att det är positivt att primärproduktion ingår i lagens tillämpningsområde, men menar att det finns ett behov av att tydliggöra lagstiftningen och ansvarsfördelningen. framhåller att lagens bestämmelser inte förefaller kunna tillämpas beträffande växande gröda. Flera remissinstanser, däribland är positiva till att den svenska lag- stiftningen även omfattar hela distributionskedjan av vatten. betonar vikten av att en och samma myndighet, , har det samlade ansvaret för djurskydds- kontrollen och menar att förhållandet mellan besiktningsveterinärernas, och kommunernas ansvar vad avser djur- skyddskontrollerna på slakterierna bör klargöras. Vidare menar myndigheten att veterinärerna skulle ges ett tydligare stöd i sin yrkesutövning om de förordnas av för att utföra djurskyddskontrollen på slakterierna. Skälen för regeringens förslag Den nuvarande livsmedelslagen gäller hantering av livsmedel. Livsmedel definieras i 1 § 1 livsmedelslagen (1971:511) såsom matvara, dryckes- vara, njutningsmedel eller annan vara som är avsedd att förtäras av människor med undantag av vara på vilken läkemedelslagen är tillämp- lig. Av definitionen följer att lagen omfattar allt som på ett eller annat sätt passerar människans mun. Begreppet livsmedel innefattar därmed även sådana produkter som i dagligt tal inte brukar betecknas som livsmedel, exempelvis kryddor, drickvatten, vin, sprit, maltdrycker, snus och tuggtobak. Som livsmedel räknas även hälsokostpreparat och liknande produkter, exempelvis kosttillskott, som är avsedda att intas via munnen och som inte omfattas av läkemedelslagen. Något förenklat innebär detta att en produkt blir att betrakta som läkemedel bl.a. om den marknadsförs med egenskaper som sägs förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom. Råvaror faller generellt sett utanför lagens tillämpningsområde. Lagstiftningen innehåller inga bestämmelser om en råvara blir livsmedel. I förarbetena har gjorts vissa uttalanden som kan tjäna som vägledning i den praktiska tillämpningen (se prop. 1971:61 s. 182 f.). Enligt dessa bör en råvara bedömas som livsmedel på ett så tidigt stadium i beredningsproceduren som krävs från livsmedels- hygienisk synpunkt. Sålunda anses t.ex. spannmål som livsmedel när det kommer till kvarnanläggningen och där bedöms vara kvarngillt. Kött betraktas som livsmedel då det levande djuret kommer till slakteriet och där besiktigas av veterinär. Mjölk anses enligt nuvarande praxis vara livsmedel då den kommer in i tankbilen. Fisk som rensas och bearbetas ute till havs i anslutning till fångsten anses som livsmedel redan på detta stadium. I sådana fall då varor överlämnas från producent direkt till konsument, t.ex. vegetabilier eller bär, är avsikten vanligtvis att varorna skall användas för förtäring, varför de betraktas som livsmedel redan från tidpunkten för överlämnandet. och rådets förordning (EG) nr 178/2002 definition av begreppet livsmedel finns i artikel 2. Enligt denna avses med livsmedel alla ämnen eller produkter oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Livsmedel inbegriper drycker, tuggummi och alla ämnen, inklusive vatten, som avsiktligt tillförts livs- medlet under dess framställning, beredning eller behandling. Livsmedel inbegriper även vatten fr.o.m. den punkt där värdena skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv /83/EG av om kvali- teten på dricksvatten, dvs. vanligtvis från det att det tappas från kranar som normalt används för dricksvatten. Vidare sägs att livsmedel inte inbegriper foder, levande djur, utom om de har behandlats för att släppas ut på marknaden som livsmedel, växter före skörd, läkemedel i den mening som avses i rådets direktiv /65/EEG och 92/73/EEG, kosmetika i den mening som avses i rådets direktiv /768/EEG, tobak och tobaksprodukter i den mening som avses i rådets direktiv /662, narkotika eller psykotropa ämnen i den mening som avses i allmänna narkotikakonvention och i konvention om psykotropa ämnen samt restsubstanser och främmande ämnen. Av det som redovisats framgår att definitionerna av begreppet livsmedel i livsmedelslagen och i och rådets förord- ning (EG) nr 178/2002 i stort har samma innebörd. De skiljer sig dock åt i ett antal viktiga hänseenden.