prop · GT0369 · 2006-01-18 00:00:00 — Utredningens rundfråga till olika forskningsanknutna organ har också gett vid handen att behovet av skydd tycks vara koncentrerat till forskning inom dessa vetenskapsområden. Regeringens uppfattning är dock att en avgränsning till vissa veten- skapsområden inte är helt ändamålsenlig. Lagen bör i stället ge utrymme för skydd åt störningskänslig forskning oavsett vilket eller vilka veten- skapsområden forskningen kan sägas tillhöra. En avgränsning baserad på vetenskapsområden strider mot den allt starkare utvecklingen mot tvär- vetenskapliga ansatser och riskerar att leda till att ansvariga organ för- lorar sig i mindre angelägna bedömningar av forskningsprojekts veten- skapliga tillhörighet. Det faktum att den föreslagna lagen endast tar sikte på störningskänslig forskning och skydd endast kan beviljas efter särskild ansökan och prövning, gör också att det är mindre väsentligt att på för- hand utesluta forskningsområden där behovet av skydd inte lika tydligt finns . Ansökningar om forskningsskydd som avser forskning utan betydande skyddsbehov kommer inte att kunna passera den avväg- ning mellan forskningens och andra intressen som alltid måste föregå ett beslut om forskningsskydd (se avsnitt 10). I linje med det nu anförda bör inte heller försvarsforskning uteslutas från lagens tillämpningsområde. Ett särskilt skäl för detta är att viss forskning kan leda fram till såväl civila som militära tillämpningar och därför inte entydigt kan karaktäriseras som antingen civil eller militär. Forskning med en sådan tvåfaldig användning återfinns inte enbart inom försvaret utan också hos andra forskningsutförare, såväl privata som offentliga. Det faktum att försvarsforskning kan få skydd enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. utesluter inte heller att det kan finnas behov av att tillämpa den nu föreslagna lagen på sådan forskning. Lagen om skydd för sam- hällsviktiga anläggningar tar ju t.ex. främst sikte på allvarliga och i regel avsiktliga angrepp av typen sabotage, terrorism och spioneri. Enligt regeringens bedömning lär det emellertid sällan i praktiken bli aktuellt med ett skydd för försvarsforskning enligt den nu föreslagna lagen. Detta främst på grund av att några särskilda sekretessbestämmelser inte före- slås. Lagens tillämpningsområde bör således omfatta all störningskänslig forskning. Det i nästa avsnitt beskrivna kravet på att forskningen skall ha ett särskilt värde ur allmän synpunkt innebär även att tillämpningsområdet inte bör avgränsas till enbart offentliga huvudmän. Även privata huvud- män bedriver i flera fall forskning med högt vetenskapligt värde och samhällsrelevansen kan vara hög. Däremot finns det givetvis skäl att i fråga om privata företags forskning särskilt säkerställa att den aktuella forskningen verkligen har ett bredare samhällsintresse och inte enbart är av kommersiellt intresse för det berörda företaget. Lagen bör inte göra det möjligt att inskränka den allmänna rörelsefriheten till förmån för forskning av det senare slaget. En till forskningen nära angränsande verksamhet är utvecklingsarbete, med vilket brukar avses ett systematiskt och metodiskt utnyttjande av forskningsresultat, vetenskaplig kunskap och nya idéer för att åstad- komma nya produkter, nya processer, nya system eller väsentliga för- bättringar av redan existerande sådana (2002, 2002). Utvecklingsarbete har inte alls i lika hög grad som forskning den i det här sammanhanget skyddsvärda egenskapen att bidra med ny kun- skap. Utvecklingsarbete bedrivs också i stor utsträckning inom den privata sektorn utifrån kommersiella syften. Därmed får det generellt sett svårare att leva upp till det krav på särskilt värde ur allmän synpunkt som nedan uppställs som ett krav för att en verksamhet skall kunna motivera inskränkningar i den allmänna rörelsefriheten. Utvecklingsarbete bör därför inte ingå i lagens tillämpningsområde. Även andra verksamheter som i vissa avseenden ligger nära forskning bör falla utanför lagens tillämpningsområde. Vanliga exempel på sådana verksamheter är högre utbildning, t.ex. studentarbeten, samt kvalitets- säkring och resultatuppföljning av privat eller offentlig verksamhet. forskning som utförs som ett led i en forskarutbildning bör däremot betraktas som forskning i lagens mening. Möjligheten till forskningsskydd bör inte heller omfatta datainsamling som bedrivs utan direkt samband med viss forskning, t.ex. den i och för sig värdefulla mätnings- och övervakningsverksamhet som utförs av många statliga myndigheter på miljöområdet. En utvidgning av lagens tillämpningsområde till olika former av systematisk datainsamling skulle innebära en omfattande utvidgning vars konsekvenser är svåra att över- blicka. Syftet med den föreslagna lagen är att skydda de värden för sam- hället som kan uppstå genom att forskning alstrar nya kunskaper. utan direkt samband med forskning kan inte alstra ett sådant samhälleligt värde. Kravet på särskilt värde från allmän synpunkt Tillämpningen av den föreslagna lagen kan innebära inskränkningar i grundläggande värden som den allmänna rörelsefriheten. Följaktligen måste den forskning som blir aktuell för skydd enligt lagförslaget också ha ett särskilt värde från allmän synpunkt som kan väga tillräckligt tungt för att motivera sådana inskränkningar. Detta krav bör komma till uttryck i lagtexten. Det särskilda värdet kan enligt Utredningen om forskningsskydd bestå i att forskningen kan antas ha en särskilt hög vetenskaplig kvalitet, men också i att den är särskilt angelägen från samhällets synpunkt. Regeringens uppfattning är att all forskning som kan komma ifråga för skydd måste uppfylla höga krav på vetenskaplig kvalitet. Om så inte är fallet, saknas det skäl att göra forskningen skyddsvärd i förhållande till andra verksamheter i samhället. Om forskningen uppfyller kravet på vetenskaplig kvalitet bör detta i vissa fall kunna räcka som grund för att anse att den även har ett särskilt värde från allmän synpunkt. Det kan vara frågan om grundläggande forskning med inomvetenskapligt motiverade frågeställningar, där kända tillämpningsmöjligheter saknas. Sådan forskning har ett samhälleligt värde i kraft av sin betydelse för annan kunskapsutveckling och kan på ge upphov till oanade tillämpningar av värde för samhället. Däremot bör det inte vara möjligt att med stöd av lagen få rättsligt skydd för forskning som inte fullt ut uppfyller kravet på vetenskaplig kvalitet, även om den har hög samhällsrelevans. Kvaliteten får anses vara en grundförutsättning för att forskningen skall kunna alstra tillförlitliga resultat som kan innebära ett särskilt värde ur allmän synpunkt. Sam- hällsrelevansen är en viktig grund för att forskning skall anses ha ett sådant särskilt värde. Det högsta värdet från allmän synpunkt bör den forskning ha som både har ett högt vetenskapligt värde och en hög samhällsrelevans. I fråga om forskning som bedrivs av en enskild huvudman eller av en offentlig huvudman på uppdrag av en enskild, bör det inte vara till- räckligt att den berörda forskningen kan antas ha en hög vetenskaplig kvalitet. I sådana fall bör, utöver det grundläggande kravet på hög veten- skaplig kvalitet, krävas ett klart inslag av samhällsrelevans utanför den enskildes egna kommersiella intressen. Kravet på särskilt värde förutsätter vissa egenskaper hos den aktuella Prop. 2005/06:69 forskningen och bör inte anses vara tillgodosett enbart genom att forsk- ningen utförs av en särskild huvudman eller av personal med viss kompetens, t.ex. av disputerade forskare vid ett universitet. Regeringen återkommer till frågan om bedömningen av forskningens särskilda värde i avsnitt 10, där den intresseavvägning som alltid skall föregå beslut om forskningsskydd behandlas. Regeringens förslag: Den som bedriver en verksamhet eller företar en åtgärd som kan medföra störning av forskning som är känslig för störningar och som är av särskilt värde från allmän synpunkt, skall vidta rimliga försiktighetsmått för att motverka sådana störningar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: i anser att den all- männa hänsynsregeln är märklig genom att den inte skiljer mellan verk- samheter som redan pågår när en störningskänslig forskning startas och sådana verksamheter som sätts igång när den störningskänsliga forsk- ningen redan påbörjats. Dessutom borde högre krav ställas på att den som utövar forskningen själv motverkar störningarna än vad som framgår av den föreslagna hänsynsregeln. gäller hänsynsregeln att det är av särskild vikt för den rymdfysikaliska forskningen att den som bedriver verksamhet vidtar försiktighetsmått vid utsändning av elektromagnetisk strålning. väcka frågan om inte hänsynsregeln bör kompletteras med en mot- svarande hänsynsregel som riktar sig till den som bedriver forsknings- Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med Remissinstanserna: menar att hänsynsregeln i den föreslagna lagen till följd av utvidgningen av lagens tillämpnings- område blir mycket långtgående och att jämförelsen med den allmänna hänsynsregeln i inte är helt adekvat. Det är i allmänhet möjligt för en enskild att göra sig en föreställning om vilka slags beteenden som kan skada miljön, men det är inte lika självklart vad som utgör forskning eller vad för slags åtgärder som bör undvikas i närheten av olika slag av forskning. Modellen kan lätt leda till konflikter mellan forskare och allmänhet. Skälen för regeringens förslag: De störningar som orsakar problem för forskningen kan vara av mycket olika karaktär. att åtgärda störningarna kommer därmed också att variera. I vissa fall är det mest rimligt att forskningshuvudmannen själv vidtar motåtgärder, medan det i andra fall är motiverat att det är den som ansvarar för den störande verksamheten som agerar för att minska eller upphäva störning- I de fall störningsproblemen kan lösas genom att huvudmannen för den störande verksamheten vidtar åtgärder som inte är särskilt kostsamma eller försvårande för verksamheten, bör denne visa hänsyn till forskning- en genom att vidta dessa åtgärder. Vikten av att andra visar forsknings- verksamhet sådan hänsyn bör komma till uttryck i den föreslagna lagen. En allmän hänsynsregel bör därför införas som ålägger den som bedriver en verksamhet eller företar en åtgärd som kan medföra störning av forsk- ning som är störningskänslig och av särskilt värde från allmän synpunkt att vidta rimliga försiktighetsmått för att motverka störningar. hänsynsregler återfinns i annan lagstiftning, t.ex. i 2 kap. vad gäller miljö- och hälsofrågor och i 3 kap. 1 § jordabalken vad gäller förhållanden mellan grannar. Den allmänna hänsynsregeln bör enligt regeringens uppfattning inne- bära krav på rimliga försiktighetsmått för att motverka störningar. Där- emot bör den inte innebära att t.ex. ett företag eller en offentlig verksam- het är skyldig att vidta vilka kostsamma åtgärder som helst för att mot- verka störningar. Det är inte rimligt att skyddsåtgärder vidtas av andra än den som utför forskningen om forskningshuvudmannen själv kan genom- föra sådana åtgärder på ett enklare eller billigare sätt. Härigenom blir den allmänna hänsynsregeln indirekt förenad med ett krav på att forsknings- huvudmannen själv skall vara beredd att vidta åtgärder för att skydda sin forskning mot störningar. Hänsynsreglen tar sikte på sådan verksamhet eller sådana åtgärder som kan medföra att forskning störs. Det betyder att det i och för sig inte behöver vara bevisat att verksamheterna respektive åtgärderna har stört forskningen. Däremot krävs att forskningen kan störas av viss verksam- het eller vissa åtgärder. Denna möjlighet får på något sätt kunna bevisas eller anses allmänt vedertaget gälla. Regeringen anser att det inte är möjligt att i en lagtext ange exakt var gränserna går, utan även hänsynsregeln får prövas i en sådan intresse- avvägning som anges i avsnitt 10. Bedömningen av vad som är en rimlig åtgärd i det enskilda fallet får i första hand avgöras i dialog mellan forskningshuvudmannen och den som ansvarar för den störande verksamheten. Om parterna inte kan komma överens, har forskningshuvudmannen möjlighet att ansöka om förbud eller förelägganden till skydd för forskningen enligt den före- slagna lagen. Det blir då den behöriga myndigheten som har att avgöra behovet av skydd och vilka åtgärder som är rimliga. Som grund för myndighetens prövning måste en avvägning ske mellan å ena sidan intresset av en ostörd forskningsverksamhet och å andra sidan intresset av att allemansrätten inte inskränks (se avsnitt 10). I samband med denna avvägning måste också som nämnts bl.a. forskningshuvudmannens möjligheter att genom egna åtgärder skydda verksamheten från störning- ar vägas in. Bestämmelsen om allmän hänsyn kan ha självständig betydelse bl.a. på så sätt att en forskningshuvudman som drabbas av skada till följd av att någon handlat i strid med bestämmelsen kan tillerkännas ersättning. Sådan ersättning prövas av allmän domstol i mål om skadestånd och ersättningen betalas av den som orsakat skadan. (Se vidare författnings- kommentaren till 2 §). Någon remissinstans har anfört att hänsynsregeln inte bör gälla på samma sätt för verksamheter som redan pågår när forskningen inleds. Regeringen ser dock inga hinder för att en allmänt formulerad hänsyns- regel omfattar även verksamheter som var först på platsen. Det är inte orimligt att begära att även en pågående verksamhet skall kunna vidta vissa åtgärder för att förhindra störningar av en nytillkommen forsk- ningsverksamhet. Detta gäller i synnerhet om den aktuella forskningen inte rimligen kan lokaliseras till någon annan plats. Om forsknings- huvudmannen ansöker om mer konkreta skyddsåtgärder enligt den nu föreslagna lagen, kan frågan om vem som var först på platsen vara en faktor som kan vägas in vid den intresseavvägning som skall föregå Prop. 2005/06:69 beslut om skydd för forskning. Skydd mot störningar från utomstående Regeringens förslag: Om det behövs för att skydda forskning som är känslig för störningar och som har ett särskilt värde från allmän syn- punkt, får efter ansökan besluta att ett område skall utgöra forskningsområde med tillträdesskydd eller, om det är till- räckligt för att skydda forskningen, forskningsområde med störnings- Ett sådant beslut får meddelas endast om det finns förut- sättningar att på lämpligt sätt markera områdets gränser på platsen där beslutet skall gälla. I ett forskningsområde med tillträdesskydd gäller förbud för utom- stående att beträda området utan särskilt tillstånd. I ett forskningsområde med störningsskydd gäller förbud för utom- stående att utan särskilt tillstånd använda radiosändare, framföra motordrivna fordon eller använda annan teknisk utrustning på ett sätt som stör forskningen. I fråga om områden som ägs eller nyttjas av annan än den som utför forskningen får beslut om forskningsskydd meddelas bara med sam- tycke av ägaren och av den som har nyttjanderätt, servitut, rätt till elektrisk kraft eller liknande rätt. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Utredningen föreslår en annan lagteknisk konstruktion av bestäm- Remissinstanserna: () har satt i fråga om inte ett förfarande genom vilket skulle komma att meddela förbud eller föreskrifter riktade mot allmänheten innebär en form av normgivning som faller under regeringsformens bestämmelser. och med att det inte finns någon möjlighet till delegation direkt från riks- dagen till en under regeringen lydande förvaltningsmyndighet har Miljö- överdomstolen ifrågasatt om den föreslagna bestämmelsen överens- stämmer med regeringsformen. Merparten av övriga remissinstanserna har inga synpunkter på denna del av lagförslaget. konstaterar att inskränkningar i rörelsefriheten av den typ som utred- ningen föreslår är allmänt accepterade och lagstadgade när det gäller att skydda allmänheten från farlig verksamhet eller förhindra allmänhetens tillträde till vissa områden. Utredningens förslag innebär enligt univers- itetet mycket begränsade inskränkningar i rörelsefriheten, vilka är väl motiverade, reglerade och dessutom inte innebär någon väsentlig utvidgning av redan allmänt accepterade inskränkningar i rörelsefriheten. finner att det i utredningen saknas en detaljerad analys av hur stort behovet av skydd för forskning är och därmed i vilken omfattning restriktioner för allmänheten kan komma att aktualiseras. Verket vill framhålla vikten av att allemansrätten och allmänhetens möjligheter att utöva friluftsliv inskränks så lite som möjligt. befarar att möjligheten att förbjuda mobiltelefoni inom vissa områden på grund av att forskning drabbas av störningar enligt den definition av störning som utredaren anger, kommer att medföra mycket höga samhällsekonomiska kostnader och mycket stora inskränkningar i Prop. 2005/06:69 möjligheten till telekommunikation. Att begränsade områden omkring forskningsverksamhet spärras av för allmänheten borde enligt myndig- heten vara tillräckligt. i län anser att det bör införas en möjlighet att kunna frångå kravet på samtycke om det före- ligger synnerliga skäl, t.ex. i de fall där verksamheten har ett sådant allmänintresse att den ändå bör skyddas. Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag. I utkastet till lagrådsremiss preciseras dock inte vilka nyttjanderättshavare som skall lämna samtycke. Remissinstanserna: () anser att det är tveksamt om den ändring som gjorts av 3 § i lagförslaget är tillräcklig för att det skall vara fråga om förvaltningsbeslut och inte normgivning. ifrågasätter om bestämmelsen överensstämmer med regeringsformens regler om delegering av normgivningsmakt. I enlighet med detta ifrågasätter även om den föreslagna straffbestämmelsen är förenlig med regeringsformens bestämmelser. Länsrätten i anser att det för att skydda tredje man bör över- vägas om inte den rådighetsinskränkning som ett beslut om skydd mot störningar från utomstående innebär bör medföra att beslutet skall skrivas in i fastighetsregistret. Post & () anser att lagförslaget inte bör innehålla något förbud mot att använda radiosändare. Med hän- syn till den ständigt ökande efterfrågan på olika former av trådlös kom- munikation är enligt PTS ett förbud mot användning av radiosändare inom ett visst område så ingripande att det i praktiken närmar sig ett rent tillträdesförbud. Behovet av ett särskilt förbud i fråga om radiosändare kan då ifrågasättas när det ändå finns möjlighet att meddela tillträdes- förbud. PTS påtalar också att enligt direktiv /336/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om elektromagnetisk kompatibilitet har skyldighet att anmäla åtgärder mot störningar på grund av elektriska apparaters elektromagnetiska kompatibilitet på en viss plats. Den skyldigheten bör föras in i lagtexten. har inget att erinra mot förslaget eftersom direktiv /336/EEG medger att åtgärder mot användning av apparater på en speciell plats vidtas. Sådana åtgärder måste dock anmälas till Europeiska kommissionen och de andra medlemsstaterna på initiativ av . Därför bör det av regelverket framgå att ett beslut av skall föregås av kontakt med . menar att vägrätt kan sägas vara en mycket stark form av nyttjanderätt som tar över markägarens rätt till marken. Samtycke skall därmed inhämtas från när vägrätt aktualiseras. Skälen för regeringens förslag Frågan om behörig myndighet Regeringen behandlar frågan om behörig myndighet utförligare i avsnitt 11.1. Till dess anges i texten som behörig myndighet utan att detta närmare kommenteras. Problem med störningar från utomstående kan uppstå då den störnings- känsliga forskningen bedrivs utanför forskningshuvudmannens egen byggnad eller tomtmark. Sådana störningar kan också uppstå i de fall forskningshuvudmannen äger marken eller annars disponerar den för sin forskning, i och med att allemansrätten kan ge allmänheten rätt att vistas där. Vid t.ex. biologisk forskning om markförhållanden eller växtlighet kan störningar från utomstående orsakas av att människor och djur rör sig i området. I andra fall är det inte allmänhetens normala vistelse i området som stör, utan utövandet av vissa verksamheter eller utnyttjande av viss utrustning. Det kan röra sig om t.ex. buller och vibrationer från fordon eller olika former av elektromagnetisk strålning från mobiltelefoner och andra former av radiosändare. Det kan också tänkas att den aktuella forskningen har en karaktär som gör den särskilt utsatt för störningar i form av skadegörelse. I vissa fall kan således forskningen skyddas och störningarna för- hindras endast genom att utomstående helt stängs ute från tillträde till det aktuella markområdet. I andra fall kan det räcka med att utomstående avstår från att utnyttja viss utrustning. Utformningen av skyddet mot störningar från utomstående De störningar för forskningen som kan följa av att utomstående vistas inom eller i närheten av det område där forskningen bedrivs, motiverar att den föreslagna lagen ger möjlighet för den som utför forskning att utverka skydd mot sådana störningar. Konkreta skyddsåtgärder behövs i de fall då störningarna inte kan bemästras genom information till utom- stående med hänvisning till den föreslagna regeln om allmän hänsyn och den som utför forskningen inte heller kan skydda sig mot störningarna genom rimliga egna skyddsåtgärder. Regeringen anser att möjligheten till skydd mot utomståendes stör- ningar, i likhet med lagens övriga skyddsmöjligheter, endast bör kunna utnyttjas efter ansökan från den i vars verksamhet den aktuella forsk- ningen bedrivs (se avsnitt 11.2) och efter en avvägning mellan de mot- stående intressen som kan vara förknippade med ett beslut om sådant skydd (se avsnitt 10). Enligt regeringens mening bör bestämmelserna om skydd mot stör- ningar från utomstående utformas på ett annorlunda sätt än i utrednings- förslaget. Det är lämpligare att de nu aktuella bestämmelserna om skydd för störningar från utomstående ges en utformning som liknar den lag- tekniska konstruktion enligt vilken lagen (1990:217) om skydd för sam- hällsviktiga anläggningar m.m. är uppbyggd (om den lagen, se avsnitt 4.1). En sådan konstruktion är enligt regeringens mening mer ändamåls- enlig genom att det direkt av lagtexten framgår vad de aktuella förbuden innebär. Beslut enligt den föreslagna lagen bör ges karaktären av förvaltnings- beslut, dvs. beslut som kvalificerar ett område som antingen ett forsk- ningsområde med tillträdesskydd eller som ett forskningsområde med Beslutet ger således området en konkret rättslig egen- Rättsverkningarna av en sådan egenskap framgår helt av bestäm- melserna i lagen. Frågan är alltså inte om normgivning, vilket en remiss- instans satt i fråga. Lagrådet har godtagit regeringens bedömning. Jämfört med lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar kan ett kvalifikationsbeslut enligt den lagen förenas med vissa andra förbud som närmare anger vilka åtgärder som inte får vidtas för ett konkret objekt. Något sådant föreslås inte i lagförslaget om skydd för störningskänslig forskning. Bestämmelserna om skydd mot störningar från utomstående bör således innebära att får besluta att ett visst område skall vara ett forskningsområde med tillträdesskydd eller om detta är till- räckligt för att skydda forskningen ett forskningsområde med stör- ningsskydd. I ett forskningsområde med tillträdesskydd bör förbud gälla för utom- stående att beträda området utan tillstånd av den som beviljats forsk- ningsskydd. I ett forskningsområde med störningsskydd bör förbud gälla mot att utan tillstånd använda radiosändare, framföra motordrivna fordon samt använda annan teknisk utrustning på ett sätt som stör forskningen. De mest frekvent använda radiosändarna torde vara mobiltelefoner.