prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — Verksamheten vid en anläggning kan också efterhand utökas eller i övrigt ändras så att det enligt 2 kap. 8 och 9 §§ kan behövas ett nytt tillstånd med nya villkor om övervakning och rapportering. Ett till- stånd kan även behövas för en ny verksamhet. Om den planerade föränd- ringen av verksamheten eller den nya verksamheten är nära förestående, kan det i samband med tillståndsprövningen uppkomma en situation där det är oklart i vilken utsträckning verksamheten får bedrivas. Det kan ha en stor ekonomisk betydelse för verksamhetsutövaren. Det bör därför införas en bestämmelse om att tillståndsmyndigheten får förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Bestämmelsen bör utformas på samma sätt som i 22 kap. 28 § första stycket . 7.1.4Uppdelning av en anläggning på flera enheter Regeringens förslag: Om flera verksamhetsutövare bedriver verk- samhet på en anläggning, får ett tillstånd till utsläpp av koldioxid avse en verksamhetsutövares del av anläggningen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt förslaget. Enligt har syftet med bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket inte varit att skapa möjlig- heter till ökad tilldelning genom att dela upp en anläggning i flera delar. har föreslagit en annan formulering av bestämmelsen än i promemorian. Kammarrätten i har anfört att det kan finnas behov av en övergångsbestämmelse för de fall då det finns endast en verksamhetsutövare vid en anläggning och denne redan har fått tillstånd för en del av den anläggningen. Utan en övergångsbestämmelse kommer det enligt kammarrätten inte vara möjligt att få ett nytt tillstånd för en del av anläggningen, vilket kan behövas vid en sådan förändring av anlägg- ningen som skall anmälas och prövas enligt 2 kap. 8 och 9 §§. Skälen för regeringens förslag: I 2 kap. 6 § lagen om handel med utsläppsrätter finns hjälpregler till principen att ett tillstånd skall avse en anläggning. I andra stycket anges att ett tillstånd får avse en del av en anläggning. Bestämmelsen tar enligt förarbetena sikte på fall där det finns flera ägare till delar av den tillståndspliktiga anläggningen eller verksamheten (prop. 2004/05:18 s. 89). Även om en anläggning drivs av endast en verksamhetsutövare har det enligt vad som framgår av praxis varit möjligt att dela upp en anläggning på flera enheter. En sådan uppdelning kan i vissa fall leda till att tilldel- ningen blir något högre än om tilldelning söks för en samlad anläggning med ett tillstånd. Avsikten med bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket är inte att skapa möjligheter till ökad tilldelning när det är endast en verksamhetsutövare som bedriver verksamhet på en tillståndspliktig anläggning. Bestämmel- sen bör därför i fortsättningen endast avse det fallet att det finns flera verksamhetsutövare som bedriver verksamhet på en anläggning. Om en anläggning drivs av endast en verksamhetsutövare kommer tillstånd därmed inte att kunna ges för endast en del av anläggningen. Som Kammarrätten i har framhållit finns det behov av en övergångsbestämmelse när 2 kap. 6 § andra stycket ändras. Det beror på att det finns bestämmelser om att en anmälan skall göras till tillstånds- myndigheten vid förändringar av en anläggning och vid byte av verksam- hetsutövare. En sådan anmälan kan leda till att myndigheten meddelar ett nytt tillstånd. Om den situationen uppkommer skulle det med den före- slagna lydelsen inte längre vara möjligt att ge tillstånd för en del av en anläggning när det finns endast en verksamhetsutövare vid anläggningen, trots att separata tillstånd har meddelats för två eller flera delar av anläggningen. Det bör införas en övergångsbestämmelse som gör att det angivna problemet inte behöver uppkomma inför handelsperioden 20082012. 7.1.5Anmälan om ny verksamhetsutövare Regeringens förslag: När en ny verksamhetsutövare anmäls skall till- ståndsmyndigheten, om vissa förutsättningar är uppfyllda, ge ett nytt tillstånd. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Läns- styrelsen i län har anfört att förslaget innebär att bestämmelsen inte kommer att harmoniera med motsvarande regler i men att förslaget ändå kan accepteras, särskilt som utfärdandet av ett nytt tillstånd inte medför någon stor arbetsinsats. har anfört att den nya bestämmelsen bör kompletteras med ett krav på att de förutsättningar som anges i 2 kap. 5 § lagen om handel med utsläpps- rätter skall vara uppfyllda för att ett nytt tillstånd skall ges. ombudsmän () har anfört att ordalydelsen i den föreslagna bestämmel- sen ger intrycket att en ny verksamhetsutövare har en absolut rätt till ett nytt tillstånd. Bestämmelsen bör enligt JO justeras eftersom detta inte tycks vara avsikten enligt vad som anförs i kommentaren. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 8 § lagen om handel med utsläppsrätter skall verksamhetsutövaren till tillståndsmyndigheten anmäla planerad förändring av anläggningens eller verksam- hetens art eller funktion och utvidgning av anläggningen eller verksam- heten, om ändringen eller utvidgningen i mer än ringa omfattning kan påverka utsläppen av koldioxid. Om en ny verksamhetsutövare tar över driften av verksamheten skall den nya verksamhetsutövaren omgående anmäla detta till tillståndsmyndigheten. skall enligt 2 kap. 9 § pröva om en förändring eller utvidgning av anläggningen eller verksamheten eller om ett byte av verksamhetsutövare gör det nödvän- digt att förena tillståndet med ändrade eller nya villkor om övervakning och rapportering. Om myndigheten finner att ändrade eller nya villkor behövs och de förutsättningar för att meddela tillstånd som anges i 5 § är uppfyllda, skall myndigheten ersätta det tidigare tillståndet med ett nytt tillstånd. Det kan ifrågasättas om bestämmelserna om prövning av en anmälan om en ny verksamhetsutövare stämmer överens med artikel 7 i handels- direktivet. Enligt denna skall den behöriga myndigheten, om en ny verksamhetsutövare tar över driften av en anläggning, förnya tillståndet och ange den nya verksamhetsutövarens namn och adress. Av artikel 6.2 punkten a) i direktivet framgår det också att ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser skall innehålla verksamhetsutövarens namn och adress. Bestämmelserna i 2 kap. 9 § lagen om handel med utsläppsrätter bör ändras så att det framgår att tillståndsmyndigheten, om den bedömer att de förutsättningar för att lämna tillstånd som anges i 2 kap. 5 § är upp- fyllda, skall ge ett nytt tillstånd. 7.1.6Återkallelse av tillstånd i vissa fall Regeringens förslag: skall kunna återkalla ett tillstånd till utsläpp av koldioxid om tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd. Promemorians förslag: I promemorian har inte föreslagits att det in- förs en ny grund för återkallelse av tillstånd i lagen. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 7.1.5 föreslås att bestämmel- serna om tillståndsmyndighetens hantering av en anmälan om ny verk- samhetsutövare ändras. Ändringarna i 2 kap. 9 § lagen om handel med utsläppsrätter innebär att tillståndsmyndigheten, om vissa förutsättningar är uppfyllda, skall ge ett nytt tillstånd när en ny verksamhetsutövare anmäls. I 2 kap. 10 § anges på vilka grunder ett tillstånd till utsläpp av kol- dioxid får återkallas. Enligt den fjärde punkten i paragrafen får ett till- stånd återkallas om en ny verksamhetsutövare inte uppfyller de krav som följer av 5 § eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. Till följd av de ändringar som föreslås i 2 kap. 9 § behövs den bestämmelsen inte längre. Däremot saknas det i 2 kap. 10 § en uttrycklig grund för tillståndsmyndigheten att återkalla ett tillstånd när tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd. Det kan uppkomma oklarheter i fråga om giltigheten av ett tillstånd som, enligt tillståndsmyndighetens beslut, har ersatts av ett nytt tillstånd. Det bör införas en bestämmelse om att ett tillstånd får återkallas om tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd. 7.1.7Beslut om att utsläpp får ske tills vidare trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts Regeringens förslag: skall inför handels- perioden 20082012 inte kunna besluta att utsläpp av koldioxid får ske tills vidare trots att en tillståndsfråga inte slutligt har avgjorts. Statens energimyndighets och förslag överens- stämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast två remissinstanser har berört frågan. i har anfört att möjligheten att ge s.k. provisoriska tillstånd bör kvarstå eftersom det även inför kommande handelsperioder kommer att finnas ett sista datum för när verksamhets- utövaren måste ha ett tillstånd. Det kan enligt behövas ytterligare tid att genomföra utredningar innan tillståndsfrågan slutligt kan avgöras. har anfört att möjligheten att ge provisoriska tillstånd bör finnas kvar eftersom det är svårt att överblicka alla situationer som kan uppstå. Skälen för regeringens förslag: I övergångsbestämmelserna till lagen om handel med utsläppsrätter anges bl.a. att om en ansökan om tillstånd kommit in till tillståndsmyndigheten men ärendet inte avgjorts före , får tillståndsmyndigheten besluta att utsläpp av koldioxid tills vidare får ske trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts. Bestämmelsen tillkom för att verksamhetsutövare övergångsvis inte skulle sakna tillstånd och därigenom vara förhindrade att utöva sin verksamhet efter . Bestämmelsen var motiverad av den tidspress som rådde vid införandet av handelssystemet. Ett par remissinstanser har anfört att det även inför nästa handelsperiod bör finnas en möjlighet att besluta att utsläpp får ske tills vidare trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts. Inför nästa period kommer dock inte samma tidspress att råda. De allra flesta verksamhetsutövarna kom- mer att kunna åberopa de tillstånd som har meddelats tidigare. Om några få verksamhetsutövare skulle behöva nya tillstånd bör det inte vara något problem för tillståndsmyndigheterna att handlägga dessa så att tillstånd hinner meddelas innan beslutet om tilldelning fattas. Det kommer därför inte att finnas något behov av en övergångsbestämmelse av det här slaget inför handelsperioden 20082012. Förfarandet vid tilldelning av utsläppsrätter Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att i enlighet med prin- ciper som godkänner och med beaktande av handelsdirek- tivet meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Den som avser att driva en tillståndspliktig verksamhet får ansöka om tilldelning av utsläppsrätter för den perioden. Statens energimyndighets och förslag: Myndig- heterna har inte föreslagit en ändring av lagbestämmelserna om förfaran- det vid upprättande av den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter. De har dock föreslagit att det i föreskrifter anges ett tak för hur många utsläppsrätter som får fördelas för en kommande handels- period. Skälen för regeringens förslag: Förfarandet inför handelsperioden 20052007 utformades med hänsyn till den tidspress som rådde när handelssystemet infördes. Enligt de nuvarande reglerna skall en verksam- hetsutövare först ge in uppgifter om sin anläggning baserade på senast tillgängliga uppgifter. Verksamhetsutövaren skall sedan ansöka om till- delning av utsläppsrätter. Regeringen skall i nästa steg upprätta en natio- nell fördelningsplan och anmäla den till Europeiska kommissionen. Först därefter skall regeringen meddela föreskrifter om tilldelningen, som då skall grundas på den av kommissionen granskade fördelningsplanen. Lagbestämmelserna om förfarandet vid upprättande av den nationella fördelningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter bör ändras i några avseenden inför kommande handelsperioder. En utgångspunkt vid tilldel- ningen bör vara att regeringen i ett tidigt skede meddelar föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. I föreskrifterna bör anges det högsta antal utsläppsrätter som sammantaget får fördelas för en kommande handels- period och när en ansökan om tilldelning senast skall ges in. Därefter bör verksamhetsutövarna ansöka om tilldelning av utsläppsrätter hos tillsyns- myndigheten. Regeringen bör i nästa steg upprätta fördelningsplanen och ge in den för granskning till Europeiska kommissionen. Först när kommi- ssionen har granskat fördelningsplanen bör tillsynsmyndigheten besluta om verksamhetsutövarnas tilldelning med tillämpning av de föreskrifter som regeringen har meddelat. De ändringar som föreslås innebär att processen stämmer bättre överens med reglerna i handelsdirektivet och att risken för att behöver korrigera fördelningsplanen efter över- lämnandet till kommissionen minimeras. Lagrådet har gjort bedömningen att det i lagrådsremissen föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter har fått en alltför obestämd och vid omfattning. Enligt Lagrådet bör bemyndigandet avgränsas genom att det knyts till de riktlinjer för fördelningen av utsläppsrätter som avses fastställa och med en hänvisning till handelsdirektivet. Regeringen delar Lagrådets bedömning av hur bemyndigandet bör utformas. Regeringen bör bemyndigas att i enlighet med principer som godkänner och med beaktande av handelsdirektivet meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. föreslår regeringen i propositionen att godkänner regeringens förslag till principer för upprättandet av den nationella fördelningsplanen och fördelningen av Prop. 2005/06:184 utsläppsrätter för handelsperioden 20082012. ningen av utsläppsrätter för perioden 20082012 behandlas i avsnitt 9. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifterna om tilldelningen är att en verksamhetsutövare som inte ger in sin ansökan i rätt tid inte har rätt till tilldelning. Det bör gälla även om det högsta antalet fördelade utsläppsrätter som har angetts i föreskrifterna inte förbrukas. En annan utgångspunkt är att det bör finnas regler som gör det möjligt att vid behov begränsa tilldelningen så att det angivna taket för fördelningen inte överskrids. Hur dessa regler bör utformas får övervägas i det fort- satta lagstiftningsarbetet. Det bör inte längre anges i lagen att en verksamhetsutövare skall till- delas utsläppsrätter utan betalning. Det är en fråga som i fortsättningen bör regleras genom regeringens föreskrifter om tilldelning av utsläpps- rätter. Denna ändring har sin grund i att det enligt handelsdirektivet finns en möjlighet att för handelsperioden 20082012 fördela högst av utsläppsrätterna genom försäljning till marknadsvärdet. Frågan om regeringen avser att utnyttja denna möjlighet behandlas i avsnitt 9.2. 7.3Registrering av utmätning, m.m. Regeringens förslag: Kyotoenheter skall inte vara undantagna från utmätning. Inskränkning i förfoganderätten över kyotoenheter genom konkurs, utmätning, kvarstad eller betalningssäkring skall registreras i utsläpps- rättsregistret. En utsläppsrätt, utsläppsminskningsenhet eller certifierad utsläpps- minskning får inte överlämnas för att fullgöra redovisningsskyldig- heten i handelssystemet, om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. En utsläppsrätt eller kyotoenhet får inte överlämnas för frivillig annullering enligt artikel 62 i registerförordningen, om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag I artiklarna 5862 i registerförordningen finns bestämmelser om annulle- ring av utsläppsrätter och kyotoenheter. Enligt dessa skall utsläppsrätter och kyotoenheter annulleras i vissa särskilt angivna fall, t.ex. när en verksamhetsutövare har överlämnat utsläppsrätter för att uppfylla skyldigheten att redovisa det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen under ett kalenderår eller när kontoinnehavaren har överlämnat en utsläppsrätt eller kyotoenhet för frivillig annullering. I regeringens proposition Handel med utsläppsrätter II anförs att ut- släppsrätter inte skall vara undantagna från utmätning (prop. 2004/05:18 s. 56). Enligt 4 kap. 11 och 12 §§ lagen om handel med utsläppsrätter skall inskränkning i förfoganderätten genom konkurs, utmätning, kvar- stad eller betalningssäkring registreras i utsläppsrättsregistret. I 6 kap. 3 § anges vidare att en utsläppsrätt inte får annulleras för att fullgöra skyldig- heten enligt 1 § första stycket eller på innehavarens egen begäran enligt 2 § första stycket 3, om utsläppsrätten har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. Regeringen föreslår i avsnitt 6.4.1 att handel med kyotoenheter, dvs. tilldelade utsläppsenheter, sänkkrediter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, skall registreras i utsläppsrättsregistret. Det finns enligt regeringens bedömning skäl att i fråga om kyotoenheter ansluta till den reglering som införts för utsläppsrätter i de frågor som berörts ovan. Kyotoenheter bör inte vara undantagna från utmätning. Inskränkning i förfoganderätten över kyotoenheter genom konkurs, utmätning, kvarstad eller betalningssäkring bör registreras i utsläpps- rättsregistret. Av 4 kap. 30 § femte stycket utsökningsbalken framgår det att utmät- ning av en utsläppsrätt eller en rättighet som är registrerad enligt lagen om handel med utsläppsrätter medför förmånsrätt genom registrering av utmätningen. Enligt 6 kap. 2 § femte stycket samma balk skall utmätning av en utsläppsrätt eller en rättighet som är registrerad enligt lagen om handel med utsläppsrätter säkerställas genom registrering av utmät- ningen. Enligt regeringens bedömning behövs ingen ändring av de nu redovi- sade bestämmelserna i utsökningsbalken. Att bestämmelserna även gäller för en rättighet som är registrerad enligt lagen om handel med utsläpps- rätter innebär att kyotoenheter kommer att omfattas av utsökningsbalkens reglering. Nationella reglers förenlighet med registerförordningen Lagrådet har med anledning av regeringens förslag till ändring av 6 kap. 3 § lagen om handel med utsläppsrätter väckt frågan vilket handlings- utrymme som finns att föreskriva nationella regler som inskränker tillämpningen av registerförordningens bindande och direkt tillämpliga bestämmelser. Lagrådet har också anfört att det är angeläget att en närmare analys av en registrerings sakrättsliga verkningar kommer till stånd. Enligt Lagrådet måste i detta sammanhang övervägas om lagens bestämmelser om verkningarna av att utsläppsrätter har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring är i överens- stämmelse med registerförordningens bestämmelser om registrering och annullering av utsläppsrätter. Om det inte vid den fortsatta beredningen kan konstateras att det faktiskt finns utrymme för sådana nationella regler måste enligt Lagrådets mening 6 kap. 3 § i dess helhet utgå. Det får avgöras från fall till fall om det finns förutsättningar för en nationell reglering när det finns bindande och direkt tillämpliga bestäm- melser i en EU-rättsakt. Lagrådet har väckt frågan med anledning av regeringens förslag att komplettera 6 kap. 3 § så att bestämmelsen även avser kyotoenheter som har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. har Lagrådet framhållit att även andra bestämmelser i lagen kan behöva undersökas. Bestämmelsen i 6 kap. 3 § behandlades i förarbetena till lagen om han- del med utsläppsrätter (prop. 2004/05:18 s. 5657). Regeringen anförde att inskränkningar i förfoganderätten till utsläppsrätter bör framgå av utsläppsrättsregistret. Regeringen föreslog därför att konkurs, utmätning, kvarstad och betalningssäkring skall registreras i utsläppsrättsregistret som ett skydd för rättighetshavare och tredje man som avser att förvärva utsläppsrätter. Regeringen anförde vidare att i fråga om annullering av utsläppsrätter gäller att förfoganderätten inskränks enligt sedvanliga bestämmelser utom för det fall utsläppsrätten är giltig därför att den tidsperiod för vilken den är utfärdad har gått till ända; i sådant fall upphör utsläppsrätten att vara giltig oavsett regler för sakrättsligt skydd. I förarbetena redovisades inga överväganden i frågan om de föreslagna sakrättsliga reglerna är i överensstämmelse med registerförordningens bestämmelser om registrering och annullering av utsläppsrätter. Registerförordningens bestämmelser om annullering av utsläppsrätter och kyotoenheter har huvudsakligen ett registertekniskt innehåll. De anger hur kontoföringsmyndigheten skall gå till väga när den annullerar utsläppsrätter och kyotoenheter som har överlämnats för annullering. Bestämmelserna styr emellertid inte vilka utsläppsrätter och kyotoenheter på ett verksamhetsutövarkonto eller annat personligt konto som skall överlämnas för annullering; det bestäms av kontohavaren. Register- förordningens bestämmelser om registrering och annullering av utsläpps- rätter kan inte anses styra eventuella bakomliggande sakrättsliga förhåll- anden. framgår det inte av registerförordningen om det finns utrymme att föreskriva nationella regler med ett sakrättsligt innehåll. Med hänsyn till att registerförordningens bestämmelser huvudsakligen har ett registertekniskt innehåll anser regeringen att det finns ett hand- lingsutrymme för nationella regler på det sakrättsliga området. De natio- nella regler som antas måste dock utformas så att de är förenliga med registerförordningen. Bestämmelsen i 6 kap. 3 §, som enligt sin ordalydelse reglerar vissa fall då en utsläppsrätt inte får annulleras, är otydlig i sin nuvarande utformning. Det framgår av förarbetena att avsikten är att reglera den inskränkning i kontohavarens förfoganderätt som följer av att en utsläppsrätt har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. Ett exempel på det är att kontohavaren inte får överlämna en utsläppsrätt för att fullgöra redovisningsskyldigheten i handelssystemet, om utsläppsrätten har utmätts. Bestämmelsen skulle även kunna förstås så att kontoföringsmyndigheten inte får annullera en utsläppsrätt som kontohavaren har överlämnat för att fullgöra sin redovisningsskyldighet. Som Lagrådet har framhållit torde bestämmelsen i så fall strida mot registerförordningen, som utan att något undantag medges reglerar hur kontoföringsmyndigheten skall gå till väga när den annullerar utsläppsrätter och kyotoenheter som har överlämnats för annullering. Det bör på ett tydligare sätt anges i 6 kap. 3 § vad inskränkningen i förfoganderätten innebär. En utsläppsrätt, utsläppsminskningsenhet eller certifierad utsläppsminskning bör inte få överlämnas för att fullgöra redovisningsskyldigheten i handelssystemet, om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. En utsläppsrätt eller kyotoenhet bör inte få överlämnas för frivillig annullering enligt artikel 62 i registerförordningen, om den har utmätts, belagts med kvar- stad eller blivit föremål för betalningssäkring. Med den föreslagna ändringen bedömer regeringen att 6 kap. 3 § är i överensstämmelse med registerförordningens regler om registrering och annullering av utsläppsrätter. Regeringen gör samma bedömning ifråga Prop. 2005/06:184 om de ovan berörda bestämmelserna i 4 kap. 11 och 12 §§. Ytterligare analys av en registrerings sakrättsliga verkningar Lagrådet har anfört att det är angeläget att en närmare analys av en registrerings sakrättsliga verkningar kommer till stånd, vilket också fram- hölls av Lagrådet i ett yttrande med anledning av en tidigare lagrådsremiss om handeln med utsläppsrätter. I det yttrandet påpekade att lagen om handel med utsläppsrätter inte innehåller några föreskrifter som tar sikte på dubbelöverlåtelser eller överlåtelser som i annat fall gjorts av en obehörig person.