prop · GT03112 · 2006-03-20 00:00:00 — De medel som tilldelats SVT och UR från det s.k. distribu- tionskontot för att utjämna kostnaderna för TV-distribution över en längre tidsperiod skall, liksom förutsatts av , åter- betalas genom TV-avgiften. Det skall ske genom att en starkt reducerad TV-avgift utgår, parallellt med medieavgiften, och därefter. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att föreslå storleken på den avgift som de avgiftsskyldiga skall betala. En rimlig utgångs- punkt synes dock vara att nivån på det totala avgiftsuttaget, inne- fattande medieavgift, TV-avgift och mervärdesskatt, inte skall påverkas av utredningens förslag. Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett underlag om vissa frågor rörande finansieringen av verksamheten inom radio och TV i allmänhe- tens tjänst, dvs. de tre företagen , Tre frågor har stått i förgrunden: hur avgiftssystemet skall utformas, om avgifterna skall tillfalla de tre programföretagen direkt och hur dessa skall behandlas i skatteavseende. Vidare har utredningen haft att behandla ett antal specifika frågor som Bakgrund till utredningens förslag Radio och TV i har förvandlats från att endast omfatta public service till en marknad med en rad olika kanaler, producenter, operatörer och tjänsteleverantörer. att och successivt har tappat tittar- och lyssnarandelar till andra aktörer men de har likväl en betydande ställning på marknaden. En översikt ges av dagens marknad, olika verk- samheter och aktörer samt konkurrenssituationen. Ägarformen för programföretagen har förändrats över tiden. att de ägs av en stiftelse, bildad av staten (för radio AB). Styrelsen för denna stiftelse utses av regeringen efter förslag av partierna i . Stiftelsen utser i sin tur flertalet av ledamöterna i bolagens styrelser, regeringen utser dock ordförande och en suppleant. Regeringen har fastställt bolagsordningarna för programföretagen. Programföretagens verksamhet skall bedrivas självständigt i förhål- lande till såväl staten som olika andra intressen och maktsfärer. viktiga principer i uppdraget är att utbudet skall vara mångsidigt och av hög kvalitet, finnas tillgängligt i hela landet, vara icke-kommersiellt och fritt från reklamavbrott samt beakta språkliga och etniska minoriteters Utredningen ger en översiktlig beskrivning av företagens verk- som företagen, framför allt från publicistisk synpunkt, skall vara oberoende av staten utövar riksdag och regering ett allmänt infly- tande över de grundläggande riktlinjerna för programverksamheten, organisation etc. I radio- och TV-lagen (1996:844) regleras bl.a. möjlig- heterna att få tillstånd att sända radio och TV. har beviljats sådana tillstånd av regeringen vilka innehåller generella riktlinjer för innehållet i programverksamheten. Programföretagen finansieras nära nog uteslutande av TV-avgifter som betalas av den som innehar en TV-mottagare. Radiotjänst i och samlas på det s.k. rundradiokontot i Riks- På förslag av regeringen fattar beslut om de medel som företagen skall tilldelas företagen från detta konto. utgår vidare särskilda medel som , efter beslut, ställt till förfogande för SVT och UR för att över en utjämna kostnaderna för TV-distribution vid över- gången från analoga till digitala sändningar (det s.k. distributionskontot). Dessa medel skall återbetalas när TV-sändningarna i det analoga marknätet upphört. kompletteras av regeringen i form av s.k. anslagsvillkor som bl.a. inne- håller bestämmelser om organisation, sidoverksamhet och revision men även i viss mån om hur medlen skall användas. Företagen inom public service-koncernen skall redovisa sin verksamhet i flera olika dokument. Årsredovisning skall lämnas av varje En koncernredovisning avges av . ett av de tre programföretagen lämnar en uppföljningsrapport över verk- samheten, s.k. public service-redovisning. Även det årliga budgetunder- lag som de tre företagen skall inge till sitt departement kan räknas hit. Utredningen uppmärksammar särskilt årsredovisningen och vilka redo- visningsprinciper som tillämpas. För programföretagen gäller att de inte kan dra av mervärdesskatt inom den s.k. kärnverksamheten. De tillhandahållanden som görs inom ramen för den s.k. sidoverksamheten, som dock utgör en mycket ringa del av den totala verksamheten, är däremot föremål för mervärdesskatt. TV-avgiften är inte belagd med mervärdesskatt. Av särskild betydelse för utredningens uppdrag är reglerna inom EG-rätten om mervärdesskatt och Dessa beskrivs närmare. TV-avgiften är i praktiken en betalning till programföretagen för deras radio- och TV-tjänster men genom det nuvarande finansieringssystemet transformeras avgiftsmedlen till ett av tilldelat statsbidrag. Företagen behandlar tilldelade medel som ett näringsbidrag i inkomst- Därav följer bl.a. att överskott av tilldelade medel ett visst år kan rullas över till påföljande år utan att bli föremål för inkomst- Finansiering av public service-verksamheten huvudsakligen genom en avgift tillämpas förutom i även i vissa andra länder. det redogörs för förhållandena i , , och Storbri- Utgångspunkter för utredningens förslag I sitt arbete har utredningen utgått från en i huvudsak oförändrad inrikt- ning när det gäller grunderna för den svenska public service-verksamhe- ten. En del i detta är att verksamheten finansieras genom en särskild av- gift som betalas av innehavarna av TV-apparater. Utredningen har dis- kuterat alternativ till denna finansieringsform men anser inte att någon förändring bör ske. Dock finns brister i dagens system. De samman- hänger med den tekniska utvecklingen som kan skapa oklarhet om av- giftsskyldighetens omfattning och därmed påverka de medel som till- kommer programföretagen. Nuvarande system för medelstilldelning, med ingivande av budgetunderlag till regeringen, förslag från denna till , behandling och beslut i samt därefter följande an- slagsvillkor, har betydande likhet med anslagsgivningen till statliga myndigheter. Den statliga regleringen i övrigt synes också vara detalje- rad, också i jämförelse med situationen i andra länder. Det undantag som gäller i fråga om mervärdesskatten kan motverka att verksamheten be- drivs på mest ändamålsenliga sätt; konkurrensen på marknaden kan också påverkas negativt. Finansieringsformen har också lett till att före- tagen t.ex. har ett lågt eget kapital. Den slutsats som utredningen kommit till är att flera förändringar bör Avgiftssystemet bör anpassas till den tekniska utvecklingen. met för finansiering bör utformas så att företagen direkt får del av infly- Utredningen bedömer att genom dessa förslag torde be- handlingen av företagen i skatteavseende komma att förändras, både vad gäller mervärdesskatt och inkomstskatt. Behovet av eget kapital ökar i ett sådant nytt läge. pågår ett teknikskifte inom distribution och mottagning av TV. Analog utsändningsteknik ersätts successivt med digital teknik. Också apparaterna förändras: en TV-mottagare som är konstruerad för mottagning genom analog teknik kan inte ta emot digitala signaler utan att en särskild digital-TV-box kopplas till apparaten. TV-apparater som innehåller en inbyggd digital mottagning finns redan nu på marknaden. TV-sändningar kan tas emot via s.k. och över Internet. Utredningen avvisar en total omläggning av finansieringen av radio och TV i allmänhetens tjänst som t.ex. en övergång till finansiering via statsbudgeten eller en särskild apparatoberoende skatt eller avgift. Även bör de som har möjlighet att ta del av utsändningar från programföretagen genom avgifter svara för deras finansiering. En vidare- utveckling av dagens avgiftssystem förordas, innebärande att avgifts- skyldigheten knyts till mottagande av TV-utsändningar från program- företagen och innehav av en teknisk utrustning för dessa. För den som bara innehar en radiomottagningsapparat skall fortsatt avgiftsfrihet gälla. Utredningen föreslår en s.k. medieavgift som skall utgöra en betalning för rätten att ta del av utsändningar från de tre programföretagen, alltså både radio och TV, och som bygger på innehav av en sådan utrustning som möjliggör mottagande av utsändningar från SVT och UR. Utredningen förutser inga dramatiska förändringar på kort sikt på grund av den tekniska utvecklingen men bedömer att denna kan medföra oklarhet om vilken utrustning som en innehavare skall erlägga medieavgift för. Med hänsyn till svårigheterna att förutse den tekniska utvecklingen är det inte meningsfullt att i lagstiftningen eller dess förar- beten definiera utrustningen till en teknisk specifikation. Som vägledning pekar utredningen på vad som kan behöva beaktas. Med TV-mottagare skall avses en sådan teknisk utrustning som kan ta emot utsändning eller vidaresändning av TV-program från programföretagen. Den tekniska utrustningen skall kunna ta emot TV-signaler som sänds i analogt format eller i ett standardiserat digitalt TV-format och omvandla dessa till ljud och bild. Utrustningen skall ha en inbyggd monitor eller motsvarande (t.ex. en projektor) för presentation av bilden eller ha en utgång där en separat monitor eller motsvarande kan anslutas för presentation. Defini- tionen omfattar alla typer av elektroniska apparater med denna funktion, även datorer, mobil-telefoner och andra mobila enheter om dessa särskilt utformats eller utrustats för att ta emot sådana TV-signaler. beslutar , på förslag av regeringen, om vilka medel som skall tilldelas de tre programföretagen. Utgångspunkten är att de TV- avgifter som inflyter skall användas för företagens verksamhet. Det belopp som tilldelas av är dock inte direkt kopplat till vad som faktiskt flyter in avgiftsvägen. Efter beslut utfärdar regeringen de s.k. anslagsvillkoren om de villkor som skall gälla för medelstilldel- ningen. Utredningen anser att nuvarande system för medelstilldelning gör programföretagen alltför myndighetslika. Ett friare system där inflytande avgifter tillfaller företagen direkt skulle gynna oberoendet från stats- makterna. Det skulle också kunna stimulera till en effektivare resurs- användning och villkoren skulle i högre utsträckning än nu motsvara dem som konkurrensutsatta bolag lever under. Genom en bred program- produktion av hög kvalitet och insatser för att förhindra avgiftsskolk kan företagen verka för att bibehålla eller öka sina avgiftsintäkter. Utredningen förordar därför övergång till ett system där medie- avgifterna skall finansiera de tre programföretagens verksamhet och till- falla företagen direkt utan årligt beslut av och regeringen. Av- giftens storlek skall fastställas av som också skall besluta den s.k. fördelningsnyckeln, dvs. vilka andelar av inflytande avgifter som skall tillfalla respektive programföretag. Den nuvarande lagen om TV-avgift reglerar skyldigheten att betala av- gift för innehav av TV-mottagare. Däremot saknas i lagstiftningen be- stämmelser om hur inflytande avgifter skall användas; medelsanvänd- ningen följer av årliga beslut och regeringens anslagsvillkor. Vid direktfinansiering bör det av lag framgå till vilket ändamål medie- avgiften skall användas. Utredningen föreslår en lag om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst som bl.a. skall ersätta lagen om TV- avgift. Medieavgiften skall uppbäras av RIKAB som också skall ansvara för avgiftskontroll samt förvaltning av avgiftsmedlen. Utredningen utgår från att programföretagen och RIKAB i en gemensam överenskommelse reglerar sina ekonomiska mellanhavanden. Företagen skall liksom vanliga näringsdrivande konkurrensutsatta företag hänvisas till den öppna kapitalmarknaden för placering och eventuell lånefinansiering vid anskaffning av anläggningstillgångar eller driftsutgifter. Vid direktfinansiering kommer det att finnas ett behov att höja det egna kapitalet i företagen. Diskussioner har ägt rum med företagen om möjligheterna att skriva upp värdet på programföretagens innehav av aktierna i . Utredningen bedömer att det föreslagna finansieringssystemet står väl i överensstämmelse med . Utredningen beskriver även vilka konsekvenser direktfinansiering får för företagens redovisning. Införande av direktfinansiering innebär att medieavgiften kommer att utgöra en betalning för rätten att ta del av utsändningarna från de tre programföretagen. Avgiften får anses som en ersättning för en tjänst som tillhandahålls avgiftsbetalaren. Mot denna bakgrund resonerar utred- ningen om hur den svenska mervärdesskattelagen respektive reglerna om undantag från mervärdesskatt för public service radio och TV i EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv skall tolkas. I mervärdesskattelagen (1994:200) är undantaget från mervärdesskatt knutet till en bidragsfinansierad verksamhet. Vid en övergång till direkt- finansiering får detta undantag inte anses vara aktuellt. I det sjätte mervärdesskattedirektivet (77/388/EEG) finns två undan- tagsmöjligheter angivna. Det ena, enligt artikel 4.5, tar sikte på vad som kallas offentligrättsliga subjekt. Sådana subjekt omfattas inte av mer- värdesskattesystemet när de utför aktiviteter i sin egenskap av offentlig- rättsliga subjekt. Programföretagen kan inte anses som sådana enligt svensk rätt; de är aktiebolag som regleras av civilrättslig lagstiftning. Det andra, enligt artikel 13 A 1 q, avser icke-kommersiella aktiviteter som bedrivs av offentliga radio- och televisionsorgan. I betänkandet redovisas hur detta begrepp kan tolkas. Vad gäller begreppet icke-kommersiell aktivitet sluter sig utredningen till att det är sådan verksamhet som finan- sieras av avgiften som utgör en sådan aktivitet enligt artikeln. När det gäller tolkningen av uttrycket offentliga radio- och televisionsorgan anser utredningen att de ekonomiska och organisatoriska villkoren genom ut- redningens förslag förändras så att de kan anses som sådana organ enligt den aktuella artikeln. Därmed är inte samtliga kriterier för undantag enligt EG-bestämmelsen uppfyllda för programföretagens del. Den sammanfattande bedömningen blir således att den tjänst som till- handahålls avgiftsbetalaren inte omfattas av något undantag och därför bör kunna bli föremål för mervärdesskatt. Vad gäller valet av skattesats konstaterar utredningen att de EU-länder som mervärdesskattebelägger sin avgift har valt olika lösningar. De svenska betal-TV-företagens tjänster omfattas av normalskattesatsen . Utredningen för ett resonemang om möjligheten att använda en lägre procentsats för programföretagens tjänster som nuvarande uttag för betal-TV-företagen behålls. Frågan är om detta är möjligt i för- hållande till EG-rättens principer om likabehandling och skatte- neutralitet. Några utslag av som kan anses vara relevanta i detta sammanhang redovisas i betänkandet. Utredningens samman- fattande bedömning är att de olika tjänsterna på marknaden (från public service- respektive de kommersiella företagen) inte kan anses konkurrera med varandra och att tjänsterna därmed inte kan befinnas liknande. En mervärdesbeskattning av programföretagens verksamhet bör inte leda till att de får vare sig avsevärt ökade eller minskade medel för sin verksam- het. Beskattningen bör även vara neutral för den enskilde avgifts- betalaren. Avgiftens storlek bör således inte påverkas av beskattningen. Införandet av en reducerad mervärdesskatt kan inte anses bidra till att störa konkurrensen på marknaden. Utredningen föreslår att den redu- cerade skattesats som tillämpas på kulturområdet, nämligen , skall gälla för medieavgiften. En övergång till direktfinansiering får även betydelse för vilka in- komstskattemässiga regler som skall tillämpas för företagens verksam- Reglerna om näringsbidrag kommer inte längre att vara tillämpliga utan företagens avgiftsintäkter kommer att behandlas som vanliga in- Tillgångar som anskaffas när det nya finansieringssystemet införts måste aktiveras och programproduktion som sker sedan systemet börjat fungera under vissa förutsättningar tas upp som en tillgång. har övervägt om företagen skall erhålla befrielse från inkomstskatt men kan inte förorda en sådan lösning. Övergång till ett nytt system Utredningen har utgått från att ett riksdagsbeslut kommer att fattas . Medieavgift skall enligt förslaget betalas från men kunna debiteras och uppbäras av RIKAB i förskott från . Vid utgången av 2006 kan man enligt uppgift från RIKAB räkna med att det på rundradiokontot finns ett visst ackumulerat positivt resultat enligt nuvarande tilldelningssystem. Dessa medel bör tillföras att användas i syfte att förvärva nyemitterade aktier i programföretagen. Därmed ökar företagens aktiekapital. därefter kommer vissa ytterligare medel att inflyta i form av tidigare restförda TV-avgifter. Regeringen bör överväga på vilket sätt dessa bör tillföras företagen. Vid utgången av 2006 kommer ett stort belopp att kvarstå som ett underskott på distributionskontot. Beloppet kommer att understiga . Detta underskott skall enligt tidigare riksdagsbeslut återbetalas via TV-avgiften. Utredningen föreslår att detta genomförs så att, vid sidan av medieavgiften, en jämfört med reducerad TV- avgift skall betalas under några övergångsår . Denna TV- avgift kan beräknas gott och väl understiga . De tre programföretagen har till utredningen aktualiserat den skatte- mässiga konsekvensen av en övergång till ett nytt finansieringssystem och hemställt om en övergångslagstiftning som skulle innebära att de befriades från inkomstskatt . Utredningen har redovisat vissa bedömningar av övergångssituationen skattemässigt. I den mån företagen således vid utgången av 2006 inte har förbrukat de medel som anvisat bör de som kunna rullas över till påföljande år och kunna användas som näringsbidrag. De tillgångar som anskaffats kommer enligt utredningens bedömning att förbli helt kostnadsförda skattemässigt. Detta gäller även för tillgångar som efter 2006 finansieras av skuldförda avgiftsmedel (näringsbidrag). Även programproduktionen bör kunna bedömas på motsvarande sätt. Företa- gens önskemål om ett tvåårigt undantag från inkomstskattereglerna har utredningen inte ansett sig kunna analysera fullt ut och avstår därför från att lägga något förslag. Utredningen har inte haft i uppdrag att föreslå storleken på den avgift som skall betalas för rätten att ta del av de tre programföretagens utbud. Enligt utredningens mening synes en rimlig utgångspunkt vara att de för- ändringar som utredningen föreslår inte bör påverka avgiftens storlek. Det totala avgiftsuttaget, dvs. summan av medieavgift och mervärdes- skatt samt TV-avgift, bör således motsvara dagens TV-avgift, exklusive de eventuella höjningar som kan besluta. Genom tilläggsdirektiv fick utredningen i uppdrag att behandla ett antal särskilda frågor som i första hand aktualiserats till regeringen av de tre programföretagen och RIKAB. På några punkter läggs förslag om ändring av nuvarande regler. Avgiftsskyldigheten skall upphöra när den avgiftsskyldige avlider under förutsättning att avanmälan inkommer till RIKAB inom tre måna- der från denna tidpunkt. Det lägsta belopp för återbetalning av avgift till den som har betalat för tid efter att avgiftsskyldigheten upphört skall höjas . Den som bor varaktigt i särskild boendeform bör, oavsett om denna boendeform innebär vård i viss omfattning, vara avgiftsskyldig för TV- mottagare som hon eller han själv innehar. Som bostad bör i likhet med nu inte anses sjukhus, kriminalvårdsanstalt eller hotellrum och inte heller lägenheter inom omsorgsvården för psykiskt utvecklingsstörda. För TV- mottagare som innehas av och som finns inom samma sjukhus, vårdanstalt eller inrättning av liknande slag bör gälla att en enda medie- avgift skall betalas oavsett det totala antalet mottagare som institutionen äger eller hyr. RIKAB föreslås få tillgång till uppgift om make/maka ur det statliga personadressregistret (SPAR). Därigenom kan företaget från avgifts- kontroll undanta personer vars make eller maka betalar avgift och på detta sätt undvika besvär för den enskilde. I bl.a. preventivt syfte införs en kontrollavgift för den som inte anmält avgiftspliktigt innehav av TV-mottagare inom föreskriven tid. Avgiften föreslås uppgå till . Möjligheterna att utdöma böter bör finnas kvar i fall där det föreligger uppsåt eller oaktsamhet, t.ex. vid upprepade förseelser. Den påminnelseavgift som utgår då avgift inte betalats föreslås höjas . Det förslag som programföretagen och RIKAB lagt om att företag, myndigheter, kommuner m.fl. skall betala en avgift per var femte i stället för som för var tionde TV-apparat avstyrks. Finansiella effekter och andra konsekvenser Utredningens förslag medför finansiella effekter för såväl den offentliga sektorn som för programföretagen. Effekterna sammanhänger framför allt med att medieavgiften beläggs med mervärdesskatt, att avdragsrätt för ingående mervärdesskatt medges för programföretagen samt med att medieavgiften kommer att redovisas som en vanlig intäkt för företagen (och inte som som näringsbidrag). Konsekvenserna blir olika beroende av om mervärdesskatten inklu- deras i medieavgiften eller läggs ovanpå den samt på vilka mervärdes- skattesatser som kan komma att tillämpas. I det förra fallet kommer företagens disponibla medel att öka vid den av utredningen föreslagna mervärdesskattesatsen men minska om en skattesats om skulle komma att gälla. För den offentliga sektorns del minskar i gengäld inkomsterna av mervärdesskatt vid skattesatsen men ökar vid . Om mervärdesskatten läggs ovanpå medieavgiften, påverkas inte företagens disponibla medel. Även i detta fall minskar för den offentliga sektorns del inkomsterna av mer- värdesskatt vid en skattesats om men ökar vid de högre skatte- satserna. Om mervärdesskatt läggs ovanpå medieavgiften kan avgiften sänkas vid en skattesats om men måste höjas vid . Utredningen har bedömt att en reducerad mervärdesskattesats för medieavgiften inte nödvändiggör en sänkning av skattesatsen för privata betal-TV-tjänster (nu med en skattesats om ). Beräkningar som tidigare utförts inom av de offentligfinansiella effek- terna av en sådan sänkning redovisas. Programföretagen är inte avsedda att gå med vinst. kan ett nollresultat förväntas uppkomma, men man torde få räkna med att det är mer eller mindre ofrånkomligt att vissa år kan ge visst underskott och andra visst överskott. I den mån företagen inte beviljas den skattefrihet de uttryckt önskemål om är det inte osannolikt att ett skattepliktigt resul- tat kommer att uppstå . Ett sådant kan reduceras genom avsätt- ning till periodiseringsfond. Vissa av utredningens avgiftsförslag har viss inverkan på inflytande avgiftsmedel. Det gäller förslagen om betalningsskyldighet vid dödsfall, höjning av det lägsta belopp för återbetalning av avgift till den som betalat för tid efter det att avgiftsskyldigheten upphört, höjning av på- minnelseavgift samt förslaget om avgiftsskyldighet vid olika boende- former. Utredningen bedömer att det totalt sett är fråga om marginella belopp. Avgiftsintäkterna beräknas öka vid införande av en kontrollav- gift; utredningen har dock ej ansett det möjligt att beräkna denna effekt. Förslaget om att och TV skall finansie- ras helt med anslagsmedel innebär en kostnadsökning för den offentliga sektorn med ca . Betänkandets (SOU 2005:2) författningsförslag i aktuella delar Förslag till lag om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst Radio- och TV i allmänhetens tjänst, jämte sådan verksamhet som direkt anknyter härtill, skall finansieras med en medieavgift enligt denna lag under förutsättning att sändningstillstånd enligt 2 kap. 2 § radio- och TV- lagen (1996:844) har meddelats den som bedriver sändningsverksam- heten och tillståndet innehåller ett förbud mot att sända reklam. Medieavgiften skall tillfalla den som bedriver sådan verksamhet som avses i första stycket och skall utgöra en betalning för rätten att ta del av utsändning som görs i denna verksamhet. Sändningsverksamhet enligt första stycket, som är riktad till , skall vara tillgänglig för allmänheten utan villkor om annan betalning än medieavgiften.