prop · GT03172 · 2006-03-22 00:00:00 — Uppdateringen har gjorts i flera steg. Först har ny och kvalitetssäkrad utsläppsstatistik använts för att justera beräkningarna till kontrollstation. I nästa steg har utsläppen för och prognosen sorterats om så att indelningen bättre stämmer överens med den faktiska omfattningen av utsläppshandelssystemet i under innevarande handelsperiod. I det sista steget av uppdateringen har bedömningar av utsläpp gjorts mot bakgrund av nya antaganden om makroekonomisk utveckling och oljeprisets utveckling. Någon fullständigt ny prognos har inte tagits fram. Istället har känslighetsanalyser av den justerade kontrollstationsprognosen gjorts. Enligt den känslighetsanalys som myndigheterna anser bäst spegla en tänkbar utveckling bedöms de samlade utsläppen av växthusgaser i bli koldioxidekvivalenter, vilket är lägre jämfört med kontrollstationsprognosen. Detta alternativ har antaganden om både högre ekonomisk tillväxt och högre oljepris jämfört med antaganden i samband med de prognoser som utgjorde underlag till kontrollstation 2004. Att den uppdaterade bedömningen ger en relativt liten sammanlagd förändring beror främst på att de förändrade antagandena påverkar prognosen i motsatta riktningar (utsläppshöjande respektive utsläppssänkande). På sektorsnivå bedöms utsläppen från el- och värmeproduktion bli lägre i den uppdaterade prognosen medan utsläppen från järn- och stålindustrin inklusive pelletsverk ökar. Utöver de nya uppdaterade prognosbedömningarna har redovisningen av utsläppen och prognosen över utsläppen från verksamheter som ingår i den handlande sektorn anpassats så att den överensstämmer med den svenska tillämpningen av handelsdirektivet . Sammantaget bedöms utsläppen i den icke-handlande sektorn uppgå till koldioxidekvivalenter, medan utsläppen i den handlande sektorn bedöms uppgå till . Enligt dessa beräkningar skulle utsläppen i den handlande sektorn bli lägre medan utsläppen i den icke-handlande sektorn beräknas bli högre. Vid myndigheternas uppdaterade bedömning av koldioxidutsläppen från den handlande sektorn har viss hänsyn tagits till vad som framkommit i en studie av potentiella nya deltagare i utsläppshandeln , som tagit fram på uppdrag av . Planerade nya anläggningar och utbyggnad av produktionskapacitet där miljöprövningsprocessen är långt fortskriden eller avslutad har inkluderats i bedömningen. Däremot inte planerade nya anläggningar och utbyggnad av produktionskapacitet där miljöprövning eller inte alls påbörjats. Regeringen har kännedom om omfattande investeringsplaner inom raffinaderi- och mineralindustrin vilken bedöms ge upphov till koldioxidutsläpp om ungefär under perioden 20082012, vilket bör läggas till myndigheternas uppdaterade utsläppsprognos. De samlade utsläppen från den handlande sektorn 2010 skulle då kunna komma att uppgå till ungefär koldioxid, dvs. lägre än vad som beräknas i prognosen för kontrollstation 2004. Europeiska kommissionen har publicerat en rapport, Report on Demonstrable Progress, som bygger på en sammanställning av nationella rapporter från EU:s medlemsländer. Enligt rapporten pekar prognoserna för EU som helhet på att EU ser ut att nå sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet. EU-25 står för av de globala utsläppen. EU-15 ska sammantaget minska sina utsläpp , vilket dock innebär olika åtaganden för enskilda medlemsländer enligt bördefördelningen. För de nya medlemsländerna gäller åtaganden att minska utsläppen med undantag för och som har åtaganden för utsläppsminskning om . För EU-15 kommer utsläppen enligt prognosen att ligga under nivåerna 1990. Med de ytterligare åtgärder som planeras beräknas utsläppen att hamna på års nivåer. När man inkluderar utsläppsreduktioner genom de flexibla mekanismerna väntas utsläppen ligga års nivåer. För EU-25 kommer utsläppen enligt prognosen att ligga under nivåerna 1990. Med de ytterligare åtgärder som planeras väntas utsläppen att hamna på års nivåer och när man inkluderar utsläppsreduktioner genom de flexibla mekanismerna väntas utsläppen ligga års nivåer. 6Det internationella arbetet mot klimatförändringar 6.1 Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet Klimatkonventionen, som öppnades för undertecknande i samband med Rio-mötet , utgör basen för det internationella samarbete inom Konventionen trädde i kraft . 189 länder parter till konventionen. mål (artikel 2) är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. sådan nivå bör nås inom en tidsram som tillåter ekosystemen att anpassa sig, som inte hotar livsmedelsproduktionen och som möjliggör ekonomisk utveckling att fortsätta på ett hållbart sätt. I klimatkonventionen fastställs vidare ett antal centrala och övergripande principer för det internationella klimatarbetet. bör parterna skydda klimatsystemet åt nutida och kommande generationer i överensstämmelse med sitt gemensamma men differentierade ansvar och respektive förmåga. industriländerna att ta ledningen i arbetet mot klimatförändringarna. Avsaknaden av fullständig vetenskaplig säkerhet skall inte vara skäl att dröja med åtgärder. Åtgärderna bör vara kostnadseffektiva för att säkerställa globala minskningar till lägsta möjliga kostnader. Klimatkonventionen innehåller vissa åtaganden för parterna, bl.a. om att rapportera om utsläpp, att ta fram nationella program för åtgärder mot klimatförändringar och att underlätta spridning av teknik. innehåller också en allmänt formulerad målsättning om att industriländerna till 2000 skall nedbringa utsläppen till nivå. Konventionen innehåller dock inga konkreta och bindande åtaganden om kvantifierade utsläppsbegränsningar för enskilda länder. Vid konventionens första partsmöte i beslutades att inleda en process för att ta fram ett juridiskt bindande dokument med tydliga åtaganden för industriländerna. Detta beslut, det s.k. Berlinmandatet, var utgångspunkten för de fortsatta förhandlingarna om ett särskilt protokoll Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i Mötet resulterade i Kyotoprotokollet med bindande åtaganden om kvantifierade utsläppsbegränsningar för de industrialiserade länderna som är förtecknade i annex 1 till klimatkonventionen (de s.k. annex 1-länderna). industriländerna att minska sina nettoutsläpp av de sex viktigaste växthusgaserna med som ett genomsnitt 20082012, jämfört med nivå. Därmed har ett utsläppstak åsatts Kyotoprotokollet tillhandahåller vidare redskap som skall göra det möjligt för parterna att genomföra de utsläppsbegränsningar som protokollet förutsätter på ett kostnadseffektivt sätt. märks framför allt de s.k. flexibla mekanismerna, bl.a. handel med utsläppsenheter, som innebär att parterna till protokollet kan genomföra utsläppsminskningar eller begränsningar inom det egna landet eller i andra länder. Parterna har dock även enats om den s.k. supplementaritetsprincipen som innebär att användningen av flexibla mekanismer skall vara kompletterande till inhemska åtgärder och att inhemska åtgärder således skall utgöra en betydande del av parternas respektive ansträngning att nå sitt åtagande enligt Kyotoprotokollet. EU:s medlemsstater har åtagit sig att minska utsläppen . Denna minskning har fördelats inom EU genom en s.k. bördefördelning (beslut 358/2001/EC) som innebär att vissa länder åtar sig att göra större minskningar medan andra länder inte behöver minska sina utsläpp alls. skall enligt beslutet begränsa sina utsläpp så att nettoutsläppen ökar med högst jämfört med nivå. Som framgår i avsitt 7 har ett nationellt mål om att minska utsläppen . Kyotoprotokollets bestämmelser har ytterligare preciserats och konkretiserats i en överenskommelse som uppnåddes i Marrakesh och som antagits i . villkor och regler för Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer handel med tilldelade utsläppsenheter, mekanismen för gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM), regler för användande av kolsänkor, stöd till utvecklingsländerna och redskap för samarbete mellan industri- och utvecklingsländer, regler om sanktioner och andra påföljder vid bristande genomförande, samt regler för beräkning och redovisning av utsläpp av växthusgaser. Enligt Kyotoprotokollets regler träder protokollet i kraft när det har ratificerats av minst 55 länder vars andel av industriländernas totala utsläpp motsvarade 1990. Kyotoprotokollet trädde i kraft . 6.1.1Ett resultat av mödosamma förhandlingar Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet utgör tillsammans en internationell respons på det hot som klimatförändringarna utgör och som fortlöpande beskrivits i utvärderingar av den internationella klimatpanelen (IPCC). Tillsammans representerar konventionen och protokollet en multilateral överenskommelse och reglering av hur världssamfundet tillsammans skall hantera ett i sann mening globalt problem. Den process som möjliggjorde klimatkonventionen och i ännu högre grad protokollet samt de överenskommelser som preciserade protokollets regler, var mödosam och konfliktfylld. Utvecklingen av Kyotoprotokollet påbörjades vid konventionens första partsmöte i där det beslutades om att inleda en process för att ta fram ett juridiskt bindande dokument med tydliga åtaganden för Detta beslut, det s.k. Berlinmandatet, var utgångspunkten för de fortsatta förhandlingarna om ett särskilt protokoll till konventionen. Förhandlingarna kunde slutföras vid klimatkonventionens tredje partsmöte som hölls i Kyoto i . Vid klimatkonventionens partsmöten arbetade konventionens parter med att vidareutveckla och precisera Kyotoprotokollets bestämmelser. Processen utsattes dock för ett allvarligt hot när , med av 1-ländernas utsläpp , förklarade att man inte avsåg att ratificera protokollet. I det läge som då uppstod agerade EU, under det svenska ordförandeskapet , med stor kraft och beslutsamhet för att försvara Kyotoprotokollet. Efter en betydande aktivitet, med i en huvudroll, säkrades en tillräcklig uppslutning bakom protokollet för att driva processen vidare. Slutligen kunde en överenskommelse uppnås i två steg, först i och därefter vid det sjunde partsmötet i . Överenskommelsen innebar ett omfattande detaljerat och konkret regelsystem som gav tillräcklig klarhet för 1-länderna (industriländerna med åtaganden om utsläppsbegränsningar) om hur protokollet skall tillämpas och tolkas för att de skulle kunna inleda processer i syfte att ratificera protokollet. händelserna 2001 har EU intagit en oomtvistad ledarroll i de internationella förhandlingarna. Med EU:s starka engagemang i frågan som stöd har arbetet inom klimatkonventionen inriktats på att fortsätta bygga upp de institutioner och regelsystem som fordras för att Kyotoprotokollet skall kunna börja tillämpas 2008. Arbetet har bedrivits i skuggan av den osäkerhet om protokollets framtid som det amerikanska avhoppet innebar. Bortfallet av , som dessutom följdes av , innebar att i stort sett alla andra 1-länder måste ratificera för att protokollet skulle kunna träda i kraft. Särskilt viktigt i det avseendet var , som svarade för av 1- ländernas utsläpp och därmed hade en avgörande roll för protokollets ikraftträdande. Därmed kunde Kyotoprotokollet träda i kraft, vilket skedde . () har protokollet 161 parter som tillsammans representerar av 1-ländernas utsläpp. Som en avslutning på denna korta historik bör nämnas att svenska vetenskapsmän och förhandlare från första början har haft betydelsefulla roller i såväl den vetenskapliga som den politiska process som till slut ledde fram till klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Efter medlemskapet i EU har dessutom i hög grad varit pådrivande för EU:s hållning i förhandlingarna och dess kraftfulla försvar av Kyotoprotokollet, inte minst under det svenska ordförandeskapet. spelar också en aktiv roll vid utformningen och genomförandet av EU:s gemensamma klimatpolitik. 6.2 Huvudfrågorna i den fortsatta förhandlingsprocessen 6.2.1Läget i förhandlingarna efter Läget är således att Kyotoprotokollet trätt i kraft och att dess genomförande nu kan påbörjas på allvar. Ett viktigt steg i den processen togs vid protokollets första partsmöte COP/MOP1 (Conference of the Parties serving as the Members of the Parties) med konventionens elfte partsmöte, COP 11, som hölls tillsammans i mellan och . I tog COP/MOP bl.a. det formella beslutet som stadfäste överenskommelsen från Marrakesh, inklusive den för internationella rätt banbrytande efterlevnadsmekanismen. Därmed har hela Kyotosystemet med dess flexibla mekanismer (inklusive utsläppshandeln), kolsänkor, rapporterings- och övervakningssystem, m.m. fallit på plats. Dessutom inrättades ett antal nya institutioner för genomförandet av Kyotoprotokollet. gemensamt genomförande (JI) inrättades och den redan etablerade CDM- styrelsen har förstärkts. Vidare inrättades efterlevnadsmekanismens beslutsfattande kommitté som skall sköta övervakningen av efterlevnaden. Ytterligare frågor av central betydelse som behandlades i är också frågan hur en långsiktig och tillräcklig finansiering av samtliga Kyotoprotokollets institutioner och administrativa system skall säkerställas. De fonder som inrättats under konventionen och protokollet i syfte att stödja utvecklingsländers klimatarbete måste tillföras medel. Det omfattande arbetet med rapportering och övervakning har rationaliserats. Vidare kom parterna i överens om innehållet i ett femårigt arbetsprogram för att hantera s.k. anpassningsåtgärder, dvs. åtgärder som syftar till anpassning till de nya förhållanden som klimatförändringarna medför. Detta arbetsprogram var ett viktigt resultat från COP 10 i och tillmäts mycket stor betydelse av samtliga parter och i synnerhet av de utvecklingsländer som förväntas drabbas särskilt hårt av befarade klimatförändringar. Beslut togs också inom frågor relaterade till utvecklingsländerna såsom teknologiöverföring, kapacitetsuppbyggnad och finansiering. Resultatet av Montrealmötena innebär att ett antal stora internationella processer nu kan inledas. Framtidsförhandlingarna kommer därvid att bli särskilt betydelsefulla. 6.2.2 En process för den internationella klimatregimen efter 2012 Ett av de viktigaste utfallen från partskonferensen i var dock att samtliga parter kunde acceptera att påbörja en ny process under klimatkonventionen som syftar till att utarbeta den globala klimatregim som måste ta vid efter utgången av Kyotoprotokollets första EU har alltsedan det åttonde partsmötet COP 8 i , trots hårt motstånd, verkat för att en sådan process skall komma till stånd. Ett viktigt skäl till detta är att en förhandlingsprocess inför en ny överenskommelse om en allomfattande och global klimatregim sannolikt kommer bli svår och ta mycket . Att så kan bli fallet visar inte minst erfarenheterna från förhandlingarna inför Kyotoprotokollet och Marrakeshöverenskommelsen. Ett annat viktigt skäl är att genomförandet av åtagandena enligt Kyotoprotokollet förutsätter framförhållning och en långsiktig global klimatpolitik. Det är inte minst ett önskemål från industrins sida att de långsiktiga spelreglerna för klimatarbetet kan förutses. I utmejslades och togs beslut för internationella diskussioner om framtidens klimatregim efter 2012 i tre delar. Förhandlingar om industriländers åtaganden (s.k. Annex1 länder) efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. En översyn av Kyotoprotokollet, med början men med vissa förberedelser redan detta år. En dialog under Klimatkonventionen om framtidens internationella samarbete på klimatområdet. 6.2.3Utgångspunkter för den fortsatta processen och EU:s uppfattning är att framtidens internationella system för att hantera klimatfrågan måste stå i samklang med det långsiktiga behovet av att minska utsläppen till nivåer som är förenliga med klimatkonventionens övergripande mål (artikel 2) att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. utgör EU:s utsläpp endast (EU-15) av världens samlade utsläpp av växthusgaser vilket bedöms minskat ytterligare till . utsläpp är av världens utsläpp. För att det skall vara möjligt att uppnå detta mål måste, såsom fastslagits av , industriländernas utsläpp minska med i storleksordningen 15 till till 2050 (se avsnitt 6.2.4). En minskning av utsläppen i denna storleksordning förutsätter kraftfulla åtgärder i samtliga industriländer. Bland annat är det av avgörande betydelse att , med av annex-1 ländernas och av världens totala utsläpp av koldioxid, ger sitt bidrag till den gemensamma uppgiften (se avsnitt 6.2.5). Vidare måste utvecklingsländer med stark ekonomisk tillväxt, som , , , med flera, beredas möjlighet att begränsa sina utsläpp på ett sätt som kan förenas med ekonomisk och social utveckling. är det land som släpper ut näst mest växthusgaser, efter , och ett aktivt engagemang från utvecklingsländer med stora utsläpp är också en förutsättning för att målet att undvika farlig mänsklig inverkan på klimatet skall kunna uppnås. Den grundläggande principen om att skyddet av klimatsystemet är ett gemensamt men differentierat ansvar måste även fortsättningsvis vara vägledande i det internationella klimatarbetet, liksom principen att industriländerna skall gå före. Dessa fundamentala principer utgår från det faktum att olika länder har mycket olika utgångsförutsättningar för att hantera klimatproblemen. Utsläppen per person varierar stort liksom sårbarheten för klimatförändringar inklusive möjligheterna att hantera effekterna av ett förändrat klimat. En långsiktig strävan bör vara att industriländernas respektive utvecklingsländernas genomsnittliga utsläpp per person närmar sig varandra så att klimatkonventionens långsiktiga mål kan nås. Detta innebär ett större åtagande från industriländerna för att minska de globala utsläppen. Utvecklingsländerna måste ges möjlighet att prioritera fattigdomsbekämpningen, vilket ofrånkomligen måste innebära att deras utsläpp ökar en del. EU:s bedömning enligt ovan, ifråga om önskvärda utsläppsminskningar för industriländerna, beaktar dessa förhållanden och principer. Ett bra samarbete mellan alla länder med stora utsläpp, industriländer och utvecklingsländer, är avgörande. Utmaningen är att konstruera ett internationellt avtal som inte bara är förenligt med utan rentav främjar en långsiktig hållbar utveckling och de mål som FN lagt fast i den s.k. Millenniedeklarationen. Avtalet bör bidra till att ökningen av utvecklingsländernas utsläpp kan begränsas som deras ekonomiska och sociala utveckling fortsätter och därmed också till den fattigdomsbekämpning som utvecklingsländerna enligt klimatkonventionen alltid har rätt att prioritera. Sannolikt behövs också ett betydligt utökat finansiellt stöd till de fattigaste utvecklingsländerna, inte minst när det gäller kapacitetsuppbyggnad och överföring av teknologi, bl.a. genom flexibla projektmekanismer. Vidare måste ett nytt avtal uppfattas som rättvist, både av utvecklingsländer och industriländer. Konventionen förutsätter att industriländerna går före och tar på sig bindande åtaganden om utsläppsminskningar. Industriländerna har historiskt släppt ut mest växthusgaser i atmosfären. som de har störst kapacitet att minska sina utsläpp har de i genomsnitt även högre marginalkostnad för utsläppsreduktion. Utvecklingsländernas utsläpp väntas emellertid att överstiga industriländernas. Viktigt är därför en rättvis fördelning av ansvar för utsläppsminskningar mellan olika länder och befolkningsgrupper. En utgångspunkt för de internationella klimatförhandlingarna bör således fortsatt vara att ländernas utsläpp per person närmar sig varandra som är förenligt med klimatkonventionens långsiktiga mål. Både bland industriländerna och i synnerhet utvecklingsländerna finns stora förväntningar på mekanismen för ren utveckling (CDM). är det för tidigt att säga hur stor betydelse CDM kan komma att få i praktiken. CDM kan spela en viktig roll för att sprida klimatvänlig teknik till utvecklingsländer och bidra till en hållbar utveckling hos dessa länder. Protokollet, med dess marknadsinriktade styrmedel, kommer i sig att innebära en kraftfull stimulans till utveckling och införande av nya teknologier och till överföring av dessa teknologier till utvecklingsländerna. Dessutom finns ett utrymme för ytterligare satsningar på teknologiutveckling och teknologiöverföring till utvecklingsländer utöver den som följer av Kyotoprotokollets genomförande. Genomförandet av Kyotoprotokollet utgör en betydande insats av de länder som ratificerat protokollet. Viktiga erfarenheter kommer att erhållas. Nya system, exempelvis ifråga om rapportering, efterlevnad, och de flexibla mekanismerna kommer att sjösättas. Allt detta utgör en investering för framtiden och är ett mycket viktigt resultat av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Det internationella system som genomförs gör det möjligt att gå vidare med de ytterligare utsläppsminskningar som krävs under nästföljande åtagandeperiod. Det kommer därför att vara nödvändigt att bygga på och utveckla de mekanismer, regelverk och institutioner som Kyotoprotokollet tillhandahåller. Även om mycket kraftfulla åtgärder vidtas internationellt för att totalt sett begränsa utsläppen kommer vissa klimatförändringar att bli oundvikliga. Förändringarna kommer att ta sig olika uttryck och bli olika omfattande i olika delar av världen. Särskilt sårbara är framför allt många utvecklingsländer som exempelvis kan komma att drabbas av torka och/eller översvämningar som de har begränsade resurser att hantera dessa problem. Klimatkonventionen innehåller bestämmelser om att särskilda hänsyn skall tas till dessa länders behov. Hantering av anpassningsåtgärder kommer med stor sannolikhet att bli en viktig del av en framtida klimatregim. Särskilt sårbara utvecklingsländer kommer att behöva stöd i sitt arbete med att anpassa sin utveckling till förändrade klimatförutsättningar. EU har i rådsslutsatser presenterat en analys av de utsläppsminskningar som krävs och vilka grundas på de senaste tillgängliga forskningsrönen. (EU:s stats- och regeringschefer) bekräftade vid sitt möte det långsiktiga målet om en maximal temperaturökning med jämfört med den förindustriella nivån. Vidare förklarade att det såg fram mot att diskutera med andra parter de strategier som behövs för att erforderliga utsläppsminskningar skall kunna genomföras. Man gav i det sammanhanget stöd till miljörådets analys att för att uppnå det långsiktiga målet måste utsläppen minska kraftigt på (2050). I miljörådets slutsatser kvantifierades detta, utifrån de senaste vetenskapliga rönen, till att det krävs en global minskning till 2050 och att de industrialiserade länderna bör minska sina utsläpp till 2050. kompletterade det långsiktiga målet med att konstatera att en minskning av utsläppen av växthusgaser på på medellång sikt (2020) är en rimlig utgångspunkt för de industrialiserade länderna. Man slog fast att uppnåendet är avhängigt att fler parter, framför allt viktiga konkurrentländer, vidtar åtgärder i syfte att minska utsläppen och att nya former för åtaganden som kan involvera fler parter bör undersökas. Denna av EU:s stats- och regeringschefer presenterade bedömning kan jämföras med IEA:s uppskattningar som pekar på att utsläppen i industriländerna i stället kommer att öka om inte ytterligare åtgärder vidtas. Det kommer alltså att krävas mycket kraftfulla insatser för att nedbringa utsläppen till en långsiktigt hållbar nivå. För att nå en stabilisering av halten växthusgaser på en nivå under 550 ppm koldioxidekvivalenter (detta motsvarar ca 450 ppm koldioxid) krävs betydande utsläppsminskningar globalt. Det finns olika sätt att uppnå dessa. Principer och utgångspunkter för det internationella arbetet med att minska utsläppen redovisas närmare i avsnitt 6.2.3. Om trenden av ökande utsläpp vänds relativt snabbt är en långsammare minskningstakt möjlig. Om ett trendbrott dröjer längre måste stora minskningar ske .