prop · GT0388 · 2006-03-21 00:00:00 — Regeringens bedömning är emellertid att den certifierade ekologiska odlingen bör uppgå till av landets jordbruksmark 2010. Vidare bedömer regeringen att den certifierade ekologiska produktionen av mjölk, ägg och kött från idisslare bör öka markant och att den certifierade produktionen av griskött och matfågel bör öka kraftigt. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna som tar ställ- ning till förslag om mål för ekologisk produktion till 2010 instämmer i förslaget. Flera remissinstanser betonar att marknads- utvecklingen är avgörande för att nå målen. Några remissinstanser stöd- jer i princip förslag men menar att de kvantitativa ni- våerna på målen bör anpassas. Ekologiska lantbrukarna menar att det kvantitativa målet för certifierad areal bör höjas till medan föreslår . Några remissinstanser menar att målet för lamm i certifierad ekologisk produktion bör höjas. Andra re- missinstanser menar emellertid att målen kan vara för högt satta. Några instanser betonar att förutsättningarna för att bedriva lantbruk i skogs- och mellanbygder inte får försämras genom att målen är kopplade till certifierad produktion. Endast ett par instanser ifrågasätter fullt ut den fö- reslagna kopplingen av målen till den certifierade produktionen. Några instanser påpekar emellertid att det saknas ett tydligt samband mellan certifiering och miljönytta. Ekologiska lantbrukarna, och Läns- styrelsen i län menar att målen bör kompletteras med mål för den totala ekologiska produktionen, dvs. inte bara den som är certifierad. Ekologiska lantbrukarna och föreslår för den totala ekologiska åkerarealen. En majoritet av remissinstanserna anser att det behövs mål för den of- fentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel. Flera av dessa hänvisar till förslaget till mål för konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor som lämnas i delbetänkandet Hållbara laster Konsumtion för en ljusare framtid (SOU 2004:119). Flera instanser pekar på en kraftig marknadsutveckling och på ett stort behov av åtgärder för att nå målen. Skälen för regeringens bedömning: Ekologisk produktion från en samhällelig utgångspunkt Ekologisk produktion är från en samhällelig utgångspunkt ett medel i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen, främst Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv men även Grundvatten av god kvalitet. Ekologisk produktion kan också bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Begränsad klimat- påverkan. Målen för ekologisk produktion bör därför vara utformade på ett sätt som effektivt bidrar till ökad miljönytta och bidrar till att uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen. som den ekologiska produktionen är ett medel i arbetet med att nå nationella miljökvalitetsmål anser regeringen att konsumenternas efterfrågan skall vara en viktig styrande faktor för produktionen av eko- logiska livsmedel. De insatser som görs av t.ex. för att tydliggöra miljönyttan av konsumtion av ekologiska livsmedel är därför av stor vikt. Genom en ökad konsumtion av ekologiska produkter inom såväl privat som offentlig sektor kommer producenterna att i större utsträckning få täckning för merkostnaderna som följer av att producera kommer därför behovet av offentliga ersättningar till ekologisk produktion att minska. den ekologiska åkerarealen certifierad. Denna andel har också minskat Regeringen menar att det inte kan anses vara uthålligt att en allt större andel av den ekologiska produktionen inte är certifierad och därmed i högre grad beroende av statlig ersättning. gisk produktion är av samhälligt intresse och riktade miljöersättningar för att främja ekologisk produktion är en strategisk satsning för ett hållbart Mål för certifierad produktion förslag till mål skiljer sig i inriktning från tidigare mål för ekologisk produktion framför allt eftersom målen är kopplade till den certifierade ekologiska produktionen. En ekologisk produktion som är certifierad är en förutsättning för att produkten skall få kallas ekologisk på marknaden och för att producenten skall ha möjlighet att få ut ett mer- pris på marknaden. Ekologisk produktion som inte är certifierad når marknaden som konventionella produkter. detta avseende en tydligare koppling till marknadsutvecklingen och Certifiering ger konsumenterna en möjlighet att ekonomiskt bidra till den ekologiska produktionens samhällsnytta vilket också minskar behovet av offentliga ersättningar. I intensiva jordbruksområden är användningen av bekämpningsmedel större än i extensivare jordbruksområden. En ökad omläggning till ekolo- giskt jordbruk i dessa intensivare jordbruksområden bedöms därför öka uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen. produktion i de intensivare jordbruksområdena betydligt mindre än i de Några remissinstanser påpekar att det inte finns ett tydligt samband mellan certifierad produktion och ökad miljönytta. medel som når marknaden, och således är certifierade, produceras emel- lertid i större utsträckning i områden där de positiva miljöeffekterna av en omläggning till ekologisk produktion är störst. således att en ökad fokus på certifierad produktion innebär en ökad styr- ning mot omläggning till ekologisk produktion i intensiva jordbruks- områden, vilket därigenom innebär en ökad miljönytta. terna är det också viktigt att den ekologiska produktionen är certifierad och att produkterna är märkta så att konsumenterna på ett enkelt sätt har möjlighet att göra ett medvetet val. Genom att produktionen är certifierad är det också möjligt att förmedla mervärdet av ekologiska livsmedel. dessa skäl och i enlighet med en majoritet av remissinstanserna stödjer därför regeringen förslag i den mening att målet bör kopplas till certifierad ekologisk produktion. Ekologiska lantbrukarna och välkom- nar fokus på certifiering men anser att marknaden inte är tillräckligt mo- gen och att det behövs ett kompletterande mål som även omfattar den ekologiska produktionen som inte är certifierad. Regeringen menar emel- lertid att mål för den totala ekologiska produktionen inte har varit effektiva i den mening att en omläggning till ekologisk produktion i in- tensiva jordbruksområden endast skett i liten utsträckning i förhållande till den totala jordbruksproduktionen i dessa områden. Vidare instämmer regeringen i bedömning att den nuvarande ordningen med certifierad och icke-certifierad ekologisk produktion skapar osäker- het och otydlighet om vad som är ekologiskt. Att den certifierade pro- duktionen sätts i fokus ökar förtroendet för den ekologiska produktionen i stort. Regeringen instämmer i synsättet att en utveckling av förädlingsledet är en förutsättning för att fler jordbrukare skall certifiera sin produktion. Inom många produktionsgrenar kan det vara företagsekono- miskt svårt för primärproducenterna att ställa om till certifierad ekologisk produktion om de inte får kontrakt med förädlingsleden. fram- går det i förslag och i flera remissvar att volym, leve- ranssäkerhet och kvalitet är de främsta hindren till en utvecklad för- ädlingsindustri för ekologiska livsmedel. Regeringen menar att en gene- rell ökning av den certifierade produktionen, vilket bl.a. underlättas genom stöd för certifieringskostnader som infördes , i kombination med marknadsfrämjande åtgärder och en ökad konsumtion kan skapa förutsättningar för en stabilare och mer uthållig marknad för ekologiska produkter. Ambition för ökad ekologisk animalieproduktion och växtodling Den ekologiska produktionen av griskött och matfågel är mycket liten. Ett skäl är att dagens ersättning för ekologisk produktion på olika sätt missgynnar gris- och fjäderfäproduktionen. I det nya landsbygds- programmet bör åtgärder med syfte att främja ekologisk produktion vara utformade för att även stimulera ekologisk fjäderfä- och grisproduktion. En ökning av omläggningen från konventionell till ekologisk produktion av griskött och matfågel bedöms medföra en betydande miljönytta efter- som fodret i konventionell produktion i huvudsak baseras på grödor som fordrar en förhållandevis stor mängd bekämpningsmedel och handels- gödsel. Regeringen ser ett behov av en kraftig ambitionshöjning för dessa marginella produktionsinriktningar. menar regeringen att det kan vara svårt att precisera kvantitativa målnivåer för dessa djurslag. föreslår ett mål på av mjölkkor, ungnöt, lamm och värphöns i certifierad produktion 2010. Omfattningen av den ekolo- giska produktionen skiljer sig mellan dessa djurslag. Remissinstanserna har också delvis olika åsikter om lämpliga kvantitati- va mål för djurslagen. Ett par instanser menar att målet för lamm är för lågt satt då den certifierade produktionen nästan är . Ekologiska lantbrukarna föreslår mål på för mjölkkor, nöt och lamm. Några instanser menar emellertid att målet för mjölkkor och nötdjur kan vara för högt satt med tanke på marknadens efterfrågan. Regeringen anser att det är av stor vikt att målen är anpassade till Skr. 2005/06:88 marknadens efterfrågan. Liksom för matfågel och griskött bedömer regeringen att det kan vara svårt att precisera kvantitativa nivåer för mjölkkor, värphöns och slaktdjur av nöt och lamm. Regeringen menar därför att den ekologiska produktionen inom dessa sektorer bör öka mar- kant. Vad gäller målet för jordbruksarealen anser Ekologiska lantbrukarna och att förslag på är för lågt satt dels med hänsyn tagen till möjliga omvärldshändelser, dels av pedagogiska skäl. , och menar däremot att alltför höga mål som leder till en för hög produktion i förhållande till avsättnings- möjligheterna kan innebära lägre priser och orimligt låg marknads- ersättning till producenterna, vilket i sin tur skulle minska incitamenten för fler lantbrukare att ställa om till certifierad ekologisk produktion. Regeringen menar att det är svårt att bedöma effekten av möjliga omvärldshändelser på marknadsutvecklingen men instämmer i att det ändå finns faktorer som talar för en stark marknadsutveckling. Denna marknadsutveckling kan också stimuleras genom en ökad offentlig konsumtion. Av dessa skäl anser regeringen att målet för den certifierade jordbruksmarken bör sättas till . Regeringen anser slutligen att mer precisa delmål för enskilda djurslag och grödor inklusive frukt-, grönsaks- och trädgårdsodlingen kan tas fram i ett kommande arbete med en aktionsplan där det finns ökade möjligheter att ta hänsyn till bl.a. förändringar i marknadsutvecklingen och produktionstekniken. Aktions- planen kan även vara viktig för att undanröja de hinder och flaskhalsar som finns på den ekologiska marknaden. Regeringens mål förutsätter en stark marknadsutveckling som staten har begränsade möjligheter att styra den. En ökad konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor bedöms kunna bidra till att sti- mulera en stabil och fortsatt positiv marknadsutveckling. 4Inriktningen för arbetet med konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor Regeringens bedömning: Efterfrågan på ekologiska livsmedel och marknadsutvecklingen är avgörande för om målen för ekologisk produktion kan nås. För att stimulera en positiv utveckling av markna- den och en hållbar utveckling bör konsumtionen av certifierade ekolo- giska livsmedel i offentlig sektor öka. Inriktningen bör vara att av den offentliga konsumtionen av livsmedel skall avse ekologiska livsmedel 2010. Utredningens förslag: I slutbetänkandet Bilen, Biffen, Bostaden, Hållbara laster Smartare konsumtion (SOU 2005:51) lämnas som förslag att regeringen bör införa ett konsumtionsmål med innebörden att av de livsmedel som upphandlas och tillagas i stat, kommun och landsting 2010 skall vara baserade på ekologiskt certifierad produktion. Regeringens bedömning överensstämmer i stora delar med utredningens Skr. Remissinstanserna: 25 instanser har yttrat sig om förslaget om att införa ett mål för konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor. 19 av dessa är positiva till förslaget. Flera instanser, däribland och , framhåller att den offentliga upphandlingens roll som föregångare för hållbar konsumtion är särskilt anser att målet bör genomföras tidigare än 2010. Ekologiska Lantbrukare påpekar att nivån är realistisk med hänvisning till Kommun som med oförändrad budget och genom att byta ut mjölk, vitkål, potatis och morötter når ekologiskt i sina offentliga stödjer förslaget men uttalar sig inte om målnivån. anser att förslaget kan driva på branschens utveckling i önskvärd i , kommun och Kooperativa Förbundet är positiva till målet men anser att målet är för högt satt inom Kommuner och Landsting (V-ledamöterna reserverar sig mot yttrandet) Kommuner och Landsting avråder med hänvisning till att ambitionsnivån och takten bör vara en fråga för de enskilda kommunerna och landstingen med hänsyn till deras olika för- är tveksamma till förslaget eftersom krav på ekologiskt producerat inte bör överordnas utan jäm- ställas med andra former av hållbar produktion som svenskproducerat, närproducerat och hållbart producerat. Skälen för regeringens bedömning: En ekologisk produktion förut- sätter en efterfrågan på ekologiskt producerade livsmedel som konsumenternas efterfrågan på ekologiskt producerade livsmedel förut- sätter ett produktutbud och tillgänglighet av dessa varor. och produktionsmönster påverkar således varandra och för att nå en ökad ekologisk produktion krävs en samverkande syn. En ökad certifierad ekologisk produktion innebär inte nödvändigtvis att det finns avsättning för produkterna på marknaden. En alltför stor pro- duktion i förhållande till efterfrågan kan innebära att priserna och därmed ersättningen till producenterna minskar. Det bedöms vara viktigt att främja en ökad konsumtion av ekologiska livsmedel för att få en väl fun- gerande marknad och därigenom bidra till en positiv utveckling av den En ökad konsumtion av ekologiska livsmedel i den offentliga sektorn kan utgöra en trygg grund för avsättning av en ökad certifierad ekologisk produktion. Detta kan i sin tur bidra till ett breddat produktutbud och förbättrad tillgänglighet av ekologiska livsmedel för alla konsumenter. En ökad konsumtion av ekologiska livs- medel i offentlig sektor kan alltså få positiva effekter på den privata kon- sumtionen av ekologiska livsmedel. Näringens ansvar för att skapa för- utsättningar för en ökad privat konsumtion bör i sammanhanget upp- , som är ett bolag som samägs av stat och närings- liv, tillhandahåller verktyget EKU för att underlätta för offentliga aktörer att upphandla miljömässigt. Rådet har tagit fram kriteriedoku- ment för upphandling av livsmedel som bl.a. omfattar ekologiska livs- rekommenderar också varje enskild kommun, landsting och statlig myndighet att sätta upp egna mål för konsumtion av Skr. 2005/06:88 ekologiska livsmedel i offentlig sektor. Regeringen ser positivt på detta En ökad konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor sänder signaler till aktörer på marknaden om en fortsatt positiv utveckling inom sektorn och ökar trovärdigheten för statens arbete med hållbara produk- tions- och konsumtionsmönster. En ökad certifierad produktion kopplad till en ökad efterfrågan kan också bidra till att lösa flaskhalsar på mark- naden kopplade till bl.a. bristande volymer. Detta kan i sin tur förbättra förutsättningarna för en utvecklad infrastruktur för förädling av ekologis- ka produkter i hela landet. 5 Åtgärder och kostnader Inom ramen för det delvis EU-finansierade miljö- och landsbygdspro- grammet för 20002006 lämnas miljöersättning för ekologisk växtodling och animalieproduktion. Bland annat i syfte att förstärka ef- fekten av miljöersättningen bedrivs även rådgivning och utbildningssats- ningar inom ramen för programmet riktade mot ekologiska lantbrukare. Förutom miljöersättningen för ekologiskt jordbruk bedöms även miljöer- sättningen för bevarande av betesmarker, miljöersättningen för öppet och varierat odlingslandskap och miljöersättningen för vallodling särskilt gynna det ekologiska jordbruket. Övriga åtgärder i programmet som bidrar till en positiv utveckling av den ekologiska produktionen är stöd för investeringar i jordbruksföretag och förädlingsföretag samt stöd för olika projekt i syfte att främja anpass- ning och utveckling av landsbygden. Genomförandet av miljö- och landsbygdsprogrammet för 20002006 är inne i sin slutfas. Vidare är budgeten för programmet i stort sett in- tecknad. Möjligheterna att förändra utformningen av befintliga åtgärder i syfte att anpassa dessa till målen för ekologisk produktion till 2010 är därför mycket begränsade. Först vid införandet av nästa landsbygds- program kan åtgärderna utformas i denna riktning. Arbetet med att ta fram ett nytt landsbygdsprogram pågår. överlämnades skrivelsen Den övergripande strate- giska inriktningen av kommande landsbygdsprogram till (skr. 2005/06:87). Åtgärder i programmet som syftar till att främja den ekolo- giska produktionen kommer att vara viktiga för att uppnå målen till 2010. Eftersom det saknas slutgiltigt beslut om budgeten och delvis regelverket för kommande program är det inte möjligt att närmare precisera utformningen och omfattningen av åtgärderna för den del som avser ekologisk produktion. Strävan bör vara att premiera för produktion vars omläggning innebär stor miljönytta och resulterar i certifierade ekologiska produkter på marknaden. I arbetet med det kommande miljö- och landsbygdsprogrammet bör också förutsättningarna för en utvecklad förädling av ekologisk produktion i hela landet beaktas. Regeringen anser att den ekologiska produktionen bör stödjas genom Skr. stöd för forsknings-, försöks- och utvecklingsverksamhet. skall fortsättningsvis bedrivas inom de ramar som har beskrivits i rege- ringens proposition Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80, bet. 2004/05:UbU15, rskr. 2004/05:289). het finansieras under anslaget 44:7 Åtgärder för att främja ekologisk Satsningar på marknadsfrämjande åtgärder bedrivs inom ramen för an- slaget 44:7 Åtgärder för att främja ekologisk produktion. vara enbart näringens ansvar att upprätta väl fungerande marknadskana- ler och stå för marknadsföring av ekologiska livsmedel. tionen anvisades ytterligare till En betydande del av dessa medel bör användas till ett fortsatt och intensifierat arbete med att öka konsumtio- nen av ekologiska livsmedel i offentlig sektor men även för att främja den privata konsumtionen. Åtgärder som kan komma i fråga är t.ex. utbildning och information till hela kedjan, bl.a. för offentliga upphand- lare men också för personal i storhushåll. Det handlar om att visa på vilka möjligheter som det finns för att öka den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel, t.ex. genom att ändra sammansättningen i offentligt beredda måltider. Att visa på goda exempel är också ett viktigt led i att informera om möjligheterna med ekologiska livsmedel i offentlig Kommunernas och länsstyrelsernas pågående arbete med lokala och regionala miljömål bedöms också vara viktigt för att få en ökad ekolo- gisk produktion såväl som ökad konsumtion av ekologiska livsmedel i Kommunerna har lokalt det samlade ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö och har enligt uttalande ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella miljömålen. Många kommuner har inlett arbetet med att utveckla lokala miljömål och strategier som innehåller en rad olika verktyg. också satt upp lokala mål för konsumtionen av ekologiska livsmedel i kommunen t.ex. och . I det fortsatta arbetet är det viktigt att kommunikationen mellan de ekologiska producenterna, kommunerna och har anvisats medel från regeringen för att främja konsumtionen av ekologiska livsmedel. Medlen har använts till att initiera informationskampanjer och utveckla informationsmaterial, både i tryckt form och på Internet, främst via webb- plats (). Regeringens mål för ekologisk produktion avser produkter certifierade enligt EU:s lagstiftning. Det bedöms finnas skäl att informera konsumen- ter och andra aktörer om vad står för samt att öka igenkän- nandet och användningen av EU:s logotyp för ekologiska produkter. ökad användning av EU:s logotyp bedöms bl.a. att underlätta för inter- nationell handel av ekologiska produkter och är i linje med regeringens arbete med global utveckling. I för ekologiska livs- medel och ekologiskt jordbruk föreslås EU-täckande informations- och reklamkampanjer i syfte att informera konsumenter, personalmatsalar inom offentliga verk, skolor och andra nyckelaktörer inom livsmedels- kedjan om fördelarna med det ekologiska jordbruket samt att höja kon- sumentmedvetandet om ekologiska produkter och se till att konsumen- Skr. 2005/06:88 terna känner igen både produkterna och EU-logotypen. arbetet med informationssatsningar bör koordineras med insatser på EU- nivå. Regeringen avser att inom ramen för anslaget 44:7 Åtgärder för att främja ekologisk produktion ta initiativ till att stödja att en aktionsplan tas fram för att uppnå målen för ekologisk produktion. Regeringen avser att med stöd av berörda myndigheter fortsätta arbetet med att aktivt delta i utvecklingen av EU:s lagstiftning om ekologisk produktion, bl.a. inom ramen för EU:s föreskrivande kommittéer. Utgångspunkten i arbetet skall vara en strävan efter ett förenklat regel- verk där principerna för den ekologiska produktionen skall vara styrande. I samband med jordbruksreformen har beslutat att tillämpa det s.k. nationella kuvertet. Detta innebär att ca av direkt- stöden avsätts för att förbättra kvaliteten och saluföringen av jordbruks- produkter. Inom ramen för det nationella kuvertet lämnas stöd till lant- brukare som certifieras av ett ackrediterat kontrollorgan, bl.a. enligt för ekologisk produktion, för delar av certifieringskostnaden. Stödet bedöms ge ett ökat incitament till certifiering för konventionella lantbrukare som funderar på att ställa om till ekologisk produktion såväl som brukare som producerar ekologiskt men som inte är certifierade. Stödet kan härigenom skapa förutsättningar för en tryggad leverans och volym av råvaror från primärproducenter till förädlingsin- dustri, vilket förbättrar förutsättningarna för en ökad investeringsvilja inom förädlings- och handelsledet. Det nationella kuvertets utformning avser i första hand och 2006. Åtgärderna kommer att ses över . Regeringen arbetar med att se över kontrollordningen för ekologisk produktion och att få till stånd en anpassning av regelverket till vad som gäller för annan teknisk kontroll, nämligen ett s.k. öppet sy- stem där oberoende ackrediterade kontrollorgan agerar i konkurrens på marknaden. Härigenom kan det bli lättare för fler aktörer att certifiera och, i fråga om import, återcertifiera en större mängd ekologiska livs- medel. Regeringen arbetar också för ökad global harmonisering av olika regelverk för ekologisk produktion. Ökad global harmonisering bidrar till att konkurrensen mellan producenter i olika länder inte snedvrids som det skapar bättre tillgång till ekologiska produkter från länder även utanför EU. Regeringen anser att berörda myndigheter på lämpligt sätt bör följa utvecklingen av den ekologiska produktionen och konsumtionen. Ett system för uppföljning och utvärdering bör utvecklas av berörda myndigheter i syfte att bedöma hur effektiva de valda åtgärderna är och därigenom bidra till förbättrad måluppfyllelse. I tabell 1 framgår några statliga ekonomiska styrmedel för att främja ekologisk produktion och konsumtion samt kostnaderna för dessa 2005. Totalt uppgick det offentliga stödet till ca 2004 varav ca är EU-finansiering. väntas uppgå till ca . Kostnaderna finansieras inom Skr. 2005/06:88 miljö- och landsbygdsprogrammet 20002006 samt anslag enligt budgetpropositionen . Ökningen av kostnaderna för 2005 beror dels på ökade kostnader för miljöersättningen för ekologiskt jordbruk till följd av ökad omläggning till ekologisk produktion, dels på införandet av ett stöd för certifieringskostnader inom ramen för det s.k. nationella kuvertet. Tabell 1 Ekonomiska styrmedel för att främja ekologisk produktion och konsumtion, beräknade kostnader programmet, EU finan- sierar drygt hälften.