prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — Rutiner för tillämpning av priori- tetskriterier för tilldelning av spårkapacitet behöver utformas under för- beredelseperioden. En annan fråga är om nuvarande järnvägstrafik är till- räckligt effektiv för att de omfattande infrastrukturinvesteringar som genomförs skall kunna utnyttjas fullt ut. Kopplingen mellan å ena sidan krav på infrastrukturutbyggnad och å andra sidan viljan att säkerställa trafikering har dock blivit bättre och bättre i takt med att planerings- systemet utvecklats. En effektiv trafik är också nödvändig för att begränsa de ekonomiska underskottsbidragen för stat och kommun. Ban- verket bör även i fortsättningen beakta frågan om trafikering inom ramen för infrastrukturplaneringen. Även Järnvägsstyrelsen bör få i uppdrag att i förberedande syfte undersöka behovet av kompletterande regelverk inom järnvägsområdet för att möjliggöra ett friktionsfritt och konkur- rensneutralt tillträde till en framtida öppen marknad för järnvägsföretag som konkurrerar på kommersiella villkor. Förändringar som kan ske på kort sikt Vissa steg mot marknadsöppning kan, enligt regeringens bedömning, tas redan på kort sikt. Det finns intresse hos bl.a. svensk turist- och besöks- näring att kunna nyttja tåg för chartertrafik. Därför bör kommersiella aktörer ges möjlighet att utveckla marknaden. Regeringen ser inte några motiv för att samhället, via upphandlingar eller fordon, skulle subventio- nera chartertrafik. Inte minst konkurrensneutralitet i förhållande till buss- chartertrafik kräver varsamhet. Regeringen avser att närmare, i samråd med och Järnvägsstyrelsen, definiera begreppet chartertrafik på järnväg med utgångspunkt från vad som gäller vid busstrafik. Motsvarande resonemang kan gälla för nattågstrafiken. Detta mark- nadssegment har minskat i omfattning. Trots detta ingår det i den ensamrätt som har. Regeringen anser inte att det finns någon anledning att staten, via sitt regelverk, skall hindra den som så önskar att utveckla en mer omfattande nattågstrafik än dagens. Den nattågstrafik som upphandlas av Rikstrafiken kan skyddas från konkurrens enligt de regler som gäller även framöver. Å andra sidan bör det ifrågasättas om upphandlingen är ändamålsenlig, om det skulle komma förslag om trafik som är kommersiellt gångbar och ge en bättre trafikförsörjning. Även begreppet nattågstrafik behöver definieras närmare i samråd mellan regeringen, och Järnvägsstyrelsen. SJ AB:s rätt att utföra och organisera trafik beslutade (prop. 2002/03:86, bet. 2002/03:NU13, rskr. 2002/03:243) om ett kapitaltillskott till . Tillskottet gjordes med beaktande av det regelverk Europeiska kommissionen ställt upp för kapitalinsatser i statligt ägda bolag. Kapitaltillskottet gjordes inom ramen för den s.k. Market Investors Principle (MIP) vilket innebär att ett till- skjutande av kapital inte utgör statsstöd om det beviljas i en situation i vilken även en privat investerare som agerar utifrån normala marknads- ekonomiska villkor skulle ha tillskjutit kapital. En utgångspunkt för bedömningen av ett kapitaltillskott var den då rådande affärsplanen för som sträckte sig . Affärsplanen förutsatte att inga för- ändringar i trafikeringsrätten som berör skulle inträffa affärsplanen avsåg. Ändrade förutsättningar i trafikeringsrätten med- för av naturliga skäl att affärsplanen bör revideras. har bedömt att bör kunna utvecklas till ett affärsmäs- sigt framgångsrikt företag. har däremot inte tagit ställning till hur den svenska marknaden för persontrafik på järnväg skall struktureras med beaktande av föreslagna framtida EU-regler. har dock ansett att bör skapa handlingsberedskap för att hantera effekterna av kommande eventuella avregleringar. beslut om kapitaltillskott till visar att staten som ägare vill utveckla järnvägsföretaget. Genom riksdagsbeslutet fick förutom ett kapitalstillskott även möjligheter att under en begränsad tids- period ta upp lån i för perioden. Skälen för beslutet var att stärka den finansiella ställningen i . Med hänsyn till denna åtgärd bör fortsätta att utvecklas så att företaget är förberett att möta nya situationer på marknaden. Genomgripande förändringar av svenska regler för tillträde till marknaden för persontrafik på järnväg bör göras tidigast då föreslagna framtida EU-regler slutligt har antagits (avsnitt 15.5). Därför bör , förutom i de ovan nämnda fallen med nattågs- och chartertrafik och det under avsnitt 15.3.2 nämnda fallet med Norrlandsförsöket, tills vidare behålla sin ensamrätt att utföra och orga- nisera långväga järnvägstrafik på kommersiella grunder. Brister i dagens trafikutbud har beslutat om att skall driva sin verksamhet på kom- mersiella grunder. Bolaget har relativt varit i en ekonomisk kris och i en rekonstruktion av bolaget har beslutat att på mark- nadsmässiga grunder investera i verksamheten. fullföljer det kommersiella uppdraget och är på god väg att bli ett långsiktigt lönsamt och ekonomiskt stabilt företag. Det finns dock önskemål om trafik utöver den som erbjuder kunderna på marknadsmässiga grunder. Att bolaget som en aktör med ensamrätt kommersiellt bestämmer trafikutbudet väcker många reaktioner från resenärer och deras lokala och regionala politiska företrädare. Dessa uppfattar att med kort varsel och dålig dialog drar ner eller ändrar trafik på olika håll i landet. Detta agerande anses skapa ryckighet och instabilitet i trafiken och därmed försämra möjlig- heterna att resa. Resenärer upplever en bristande rådighet över hur per- sontrafiken framöver kommer att utvecklas i landet. Behovet av ökad stabilitet och förutsägbarhet framhålls, särskilt när det gäller skol- och arbetspendling. Vision och målsättning för Enligt riksdagsbeslutet (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 238) är målet med bolagiseringen av det tidigare affärsverket SJ, att skapa effektiva och lönsamma järnvägsföretag som kan konkurrera på samma villkor som övriga intressenter på marknaden och som kan garan- tera kunderna en bra och prisvärd service inom järnvägstransportområdet som man ger en affärsmässig avkastning på det kapital som ägaren tillskjutit. Regeringen ser det som angeläget att fortsätter att utveckla och tillhandahålla ett tjänsteutbud som innebär att tåget är ett konkurrenskraftigt alternativ till övriga transportslag bil, flyg och buss. Regeringens vision och målsättning är att skall vara ett modernt resetransportföretag som i alla avseenden och uthålligt agerar affärsmäs- sigt och kommersiellt (prop. 2002/03:86). Inom ramen för kraven på affärsmässighet som anförs i sistnämnda proposition anser regeringen att det är viktigt att ägnar uppmärksamhet åt följande områden: Tillgänglighet: En förutsättning för att tågresandet skall vinna mark- nadsandelar är att tågtrafiken kan bedrivas kontinuerligt och under stabila former samt att aktörerna ökar sin kundorientering. Regeringen ser det därför som angeläget att fortsätter att upprätthålla och utveckla sitt tjänsteutbud. Transportkvalitet: Det är väsentligt att har en hög tillförlitlighet i de tjänster som bolaget erbjuder sina kunder. Säker trafik: skall verka för att tågtrafiken utförs och utvecklas på ett för passagerare, anställda och övriga intressenter säkert sätt. Mål- sättningen är att det skall vara tryggt och säkert att åka tåg. God miljö: Miljöfrågorna är av affärsmässig och strategisk betydelse. bör därför, i likhet med näringslivet i övrigt, sträva mot en ekolo- giskt hållbar utveckling och bidra till omställningen av och att de nationella miljömålen uppfylls. Regional utveckling: är den största järnvägsoperatören för per- sontransporter i . Regeringen anser att det är viktigt att det finns en stabil långsiktig aktör på marknaden för persontrafik på järnväg i . Resenärernas möjligheter att pendla till arbetsplatser och skolor m.m. bör förbättras. Ökad samverkan mellan den regionala och den interregionala järnvägstrafiken bör som helhet kunna bidra till att förbättra pendlingsmöjligheterna inom större geografiska områden. Jämställdhet: SJ AB:s ledning och styrelse bör vara ett föredöme i jämställdhetsarbetet. Regeringen ser det som en fortlöpande och angelä- gen uppgift att ta tillvara den kompetens och erfarenhet som både kvin- nor och män representerar, inte minst genom tillsättningar på chefsnivå. Övriga åtgärder för att skapa ett stabilt trafikutbud Som nämnts i avsnitt 15.3.2 anser regeringen att trafikhuvudmännen och staten måste ta ett gemensamt ansvar där ansvaret för kostnad och verk- samhet följs åt. Detta innebär även att Rikstrafiken fortsatt bör kunna komplettera pendeltrafik som i huvudsak är att betrakta som resor inom trafikhuvudmännens ansvarsområde även då ansvarsområdet inte exakt motsvarar trafikhuvudmannalagens definition utan sträcker sig över läns- gränsen. Det innebär dock inte någon begränsning av trafikhuvudmän- nens ansvar för den lokala och regionala trafiken som det definieras i tra- fikhuvudmannalagen. Regeringen är därför positiv till att träffar överenskommelser med Rikstrafiken respektive trafikhuvudmännen i syfte att tillmötesgå resenärernas ökade behov av daglig pendling för arbets- och studieresor. För annan interregional trafik som bedri- ver på kommersiella grunder med stöd av sin ensamrätt gäller följande. Närmare precisering av den trafik avser utföra med stöd av sin ensamrätt finns i en överenskommelse som ingicks 2001 mellan och Rikstrafiken. I överenskommelsen anges vissa tjänster, t.ex. daglig trafik med särskilda intervaller mellan två destinationer, för vilka avser utnyttja sin ensamrätt. Avtalet gäller och kan därefter förlängas ytterligare. Om Rikstrafiken anser att ytterligare tjänster, t.ex. nattåg, behövs på en viss sträcka har rätt att tillhandahålla även den tjänsten. inte utnyttjar denna rätt, kan Rikstrafiken genomföra upphandling av tjänsten i fråga. kan avsäga sig sin exklusiva rätt i förhållande till tjänster som anser vara olönsamma. avsäger sig sin exklusiva rätt i förhållande till en viss tjänst kan Rikstrafiken tilldela tjänsten till ett annat järnvägsföretag genom upphandling. väl har avsagt sig sin ensamrätt i förhållande till en olönsam tjänst kan inte återta trafikeringsrätten med hänvisning till att tjänsten blivit lönsam igen, eller förväntas bli lönsam . En viktig förutsättning för kapitaltillskottet 2003 var överenskommel- sen mellan och Rikstrafiken om åtagande att utföra viss trafik. Enligt regeringens uppfattning behöver en högre grad av förutsägbarhet och stabilitet skapas för de delmarknader som trafikeras av på sträckor där behovet av resor för daglig arbets- och studiependling är betydande. Rikstrafiken bör därför ges i uppdrag att, i samråd med berörda regionala intressenter, se över villkoren i den tidigare överens- kommelsen och vid behov överväga att utvidga basutbudet av långväga Syftet med utvidgningen skall vara att öka stabiliteten i trafikför- Prop. 2005/06:160 sörjningen och det bör efterhand följas upp om trafikutbudet motsvarar det behov som resenärerna rimligen kan kräva. För eventuella nya åta- ganden skall ges skälig, marknadsmässig ersättning som beräknas enligt om ersättning för allmän trafikplikt. Öppen redovis- ning skall tillämpas. Frågor om nya åtaganden kan enligt regeringens uppfattning bli aktuella först om det kan konstateras att den trafik tillhandahåller i den omfattning som statueras i avtalet med inte ger ett godtagbart trafikutbud. Som nämnts i tidigare avsnitt finns regler om redovisning av ersättning i 4 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). Järnvägsstyrelsen skall enligt denna lag, bland annat övervaka att järnvägsföretags ekonomiska redo- visning uppfyller kraven i järnvägslagen och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Järnvägsstyrelsen bör enligt regeringens uppfattning även ha uppdraget att övervaka att eventuell ersättning som avtalas mel- lan och Rikstrafiken kan bedömas som skälig och marknadsmäs- sig. Regeringen avser därför undersöka i vilken form ett sådant uppdrag kan ges till Järnvägsstyrelsen. Konsekvenserna av regeringens förslag om fri konkurrens för charter och nattågstrafik bedöms kunna bli ett bättre trafikutbud för resenärerna genom att flera kommersiellt drivna företag ges möjlighet att utveckla marknaden för turist- och konferensresor. Marknadssegmenten framstår inte som särskilt attraktiva och det kan därför med fördel prövas om utbudet på marknaden kan förbättras genom att det kommer in fler före- tag med nya idéer och incitament. Denna konkurrens bedöms inte påverka SJ AB:s resultat eller affärsmöjligheter i någon nämnvärd utsträckning. Konsekvenserna av förslaget om ett eventuellt utökat trafikeringsavtal och att fullföljer befintligt avtal med Rikstrafiken bedöms bli ett mer stabilt trafikutbud för resenärerna. Ett utökat trafikeringsavtal mellan och Rikstrafiken innebär att Rikstrafiken kan komma att minska annan upphandlad trafik för att kunna hålla sig inom sina ekonomiska ramar. 15.4Ny roll för Rikstrafiken på järnvägsmarknaden Regeringens bedömning: Rikstrafiken bör även fortsättningsvis ansvara för upphandling av långväga (interregional) persontrafik på järnväg men bör i högre utsträckning prioritera utveckling av en hel- hetssyn och insatser för samordning av hela systemet för persontrafik på järnväg. Därutöver bör Rikstrafiken föra en dialog med om att eventuellt utvidga det trafikutbud som sker enligt nu gällande över- enskommelse om trafikeringsåtaganden. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen föreslår en mer aktiv planeringsroll för Rikstrafiken eftersom dess huvudförslag är fri konkurrens och att det Prop. 2005/06:160 då finns skäl att särskilt planera för vilken olönsam trafik som behöver Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Rikstrafiken förutsätts dock inte ha någon roll vid pröv- ningen av gemensamma trafikeringsrätter. Remissinstanserna: Har inte uttalat sig särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Enligt gällande riksdagsbeslut skall den interregionala trafikförsörjningen i första hand ske genom järn- vägstrafik som utförs på kommersiella grunder. Den trafiken bedrivs, som nämnts, nu främst av som har ensamrätt till sådan trafik. Därutöver sker kompletteringsupphandling av olönsam trafik av Rikstra- fiken. Rikstrafiken bör även fortsättningsvis ansvara för upphandling av interregional persontrafik på järnväg men bör i ökad utsträckning priori- tera utveckling av en helhetssyn på och samordning av hela trafiksyste- met. Myndigheten bör därför ha tillräcklig analyskapacitet för att få en rimlig överblick över hela trafiksituationen i landet. Rikstrafiken bör ha ansvar för övergripande bristanalyser när det gäller långväga resande och tillgänglighet. Regeringens avsikt är dock inte att Rikstrafiken skall utveckla någon form av nationellt trafikförsörjningsprogram som Järn- vägsutredningen föreslagit. Ett sådant program är enligt regeringens upp- fattning inte nödvändigt då marknadsöppning inte genomförs fullt ut. Däremot bör kriterier och underlag utarbetas för vilken trafik som är nödvändig att upphandla som komple- ment till den kommersiella trafiken. Rikstrafiken har inte till- räckliga resurser för analysarbetet och än mindre för de utvidgade för- handlingsuppgifter som gäller trafikeringsavtalet med . Rikstrafi- ken bör därför förstärka sina resurser för att klara det nödvändiga arbetet med analys och förhandlingar. Regeringen bedömer att nödvändigt resurstillskott kan finansieras inom utgiftsområdet. bör avvakta kommande regler i EU Regeringens bedömning: Genomgripande förändringar av svenska reg- ler för tillträde till marknaden för persontrafik på järnväg bör göras tidi- gast då föreslagna framtida EU-regler slutligt har antagits av Europapar- lamentet och rådet. Utredningens förslag: går inte närmare in på frågan om anpassning till framtida EU-regler när det gäller den svenska marknaden för persontrafik på järnväg. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: Av remissbehandlingen av såväl utredningens betänkande som promemorian framgår att en majoritet remissinstanser anser att järnvägsmarknaden i bör förbereda sig för för- ändringar av marknadstillträdet genom kommande gemenskapslagstift- framhåller att det är nödvändigt att den svenska och den övriga europeiska järnvägsmarknaden avregleras tidsmässigt samordnat och att ingen aktör tillåts bli gynnad av statliga stöd, vare sig direkt eller indirekt. Skälen för regeringens bedömning Regler på EU-nivå anger de övergripande ramarna för den europeiska järnvägsmarknaden. Gemenskapslagstiftningen inom järnvägsområdet har successivt utvecklats sedan arbetet med att ge ökat tillträde till järn- vägstransportmarknaden för flera järnvägsföretag inleddes . Det motstånd som funnits bland medlemsstaterna och inom branschen har lett till att endast vissa minimikrav ställts på en öppen marknad för persontrafik. Vissa medlemsstater med en positiv syn på marknadsöppning har därför utvecklat egna modeller för den inhemska järnvägstransportmarknaden, medan andra med mer negativ syn endast formellt har genomfört det reglerna nödvändiggör som de skyddat marknaden för det inhemska statliga monopolföretaget, aktivt eller passivt. Den internationella persontrafiken på järnväg regleras än så länge främst genom bilaterala överenskommelser mellan nationella operatörer som överlämnar ansvaret för den operativa driften vid varje territoriell gräns. Inget nationellt järnvägsföretag driver i egen regi gränsöverskri- dande persontrafik. har medlemsländerna utvecklat olika modeller för drift och organisering av den nationella persontrafiken. Eftersom den inhemska persontrafiken i allmänhet inte bedrivs helt på kommersiella grunder styrs modellerna dock även i detta fall av EU-reg- ler om statsstöd och upphandling av kollektivtrafik som återfinns i direktverkande lagstiftning. Dessa regler innebär i huvudsak följande: -Det är förbjudet att ge statligt stöd till verksamhet som snedvrider konkurrensen eller gynnar vissa företag eller viss produktion. -Statligt stöd är dock tillåtet om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Sådan ersättning skall regleras genom avtal mellan behörig myndighet och järnvägsföretaget. -Bokföringen av tjänster som utförs under avtal om ersättning för trafikplikt skall hållas skild från bokföringen av den kommersiella verksamhet järnvägsföretaget bedriver. Inom ramen för dessa regler kan man i grova drag urskilja följande modeller i EU-länderna för organisering av persontrafikmarknaden: -monopol för ett företag och avtalsreglering, -exklusiva rättigheter för flera företag och avtalsreglering, -upphandlade koncessioner kombinerat med marknadsöppning, -fri konkurrens. Även om gemenskapslagstiftningen ännu inte kräver någon nämnvärd öppning av marknaden för persontransporter på järnväg har flera länder valt att ändå inkludera persontrafiken i sina järnvägsreformer. är det främsta exemplet med dess koncessionssystem men Prop. 2005/06:160 även , och har en öppen marknad för persontra- fik där järnvägsföretag med tillstånd tillåts ansöka om tåglägen. Det har visat sig att en avreglerad marknad i just dessa länder inte medfört eta- blering av nya eller konkurrerande aktörer i någon större omfattning. Inte heller har konkurrensen märkbart förbättrat service eller kvalitet för rese- närerna. Orsaker till det ringa intresset från marknadens aktörer kan tän- kas vara dålig lönsamhet i kombination med krav på långsiktighet och hög risk i investeringen samt också svårigheten att skaffa lämplig rul- lande materiel, främst på andrahandsmarknaden. Utvecklingen av marknaden för persontrafiktjänster har i stället skett inom segmentet för upphandlad kollektivtrafik. I takt med att allt fler länder tillämpar upphandling i konkurrens t.ex. , de skandinaviska länderna, och i viss mån och har det uppstått en europeisk marknad för persontrafikoperatörer. Marknaden bedöms växa då flera länder står i begrepp att starta konkurrensupphandling eller införa krav på obligatorisk sådan. De internationellt inriktade persontrafikföretagen som är etablerade bedöms ha en konkurrensfördel genom sin närvaro, storlek, finansiella ställning och sin kunskap den dag marknaden i även öppnas för konkurrens mellan olika operatörer på spåret. som upphand- lingsmarknaden utvecklas och växer börjar vissa järnvägsföretag positio- nera sig tydligare inför en förväntad avreglering av den internationella persontrafiken. Förslag till ny lagstiftning i EU lade Europeiska kommissionen fram förslag till fyra nya rättsakter på järnvägsområdet, det s.k. tredje järnvägspaketet. Ett av för- slagen (KOM (2004) 139 slutlig) behandlar tillträde till marknaden för persontrafik på järnväg. Avsikten med förslaget är enligt kommissionen främst att möjliggöra konkurrens på linjer för höghastighetståg i . Förslaget avser emellertid inte bara denna typ av tåg så det är möjligt att även svensk järnvägstrafik kommer att kunna konkur- rensutsättas på vissa sträckor. Kommissionen föreslår som grundläggande princip att marknaden öppnas för konkurrens , genom införande av tillträde till det europeiska järnvägsnätet för järnvägsföretag som utför internationella persontransporter och som uppfyller säkerhetskrav och andra relevanta tekniska och administrativa krav. Det fria tillträdet före- slås även innebära viss rätt till cabotage, dvs. inrikes trafik även i andra stater än den där järnvägsföretaget har sitt säte. Medlemsstaterna har, enligt förslaget, dock möjlighet att begränsa marknadstillträdet om av samhället upphandlad trafik utsätts för konkurrens som motverkar syftet med upphandlingen genom att den ekonomiska jämvikten för den upp- handlade trafiken är hotad. Detta gäller vid avtal om allmänna tjänster i enlighet med förordning (EEG) nr 1191/69 om medlemsstaternas åtgär- der rörande skyldigheter som följer av allmänna tjänster vid transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar32. Begränsningar i tillträdet för att 32 EGT L 156, 28.6.1969, s. 1 (Celex 31969R1191). skydda upphandlad trafik måste, enligt förslaget, dock godkännas av behöriga nationella myndigheter, i fall Järnvägsstyrelsen. lade kommissionen även fram ett ändrat förslag till förordning om hur kontrakt skall tilldelas transportföretag som utför kollektivtrafik på järnväg och väg, KOM (2005) 319 slutlig. Det nya för- slaget tar hänsyn till diskussionerna om vitboken om tjänster av allmänt intresse, till rättspraxis (Altmark-domen) och till de lagförslag om per- sontrafik på järnväg som håller på att behandlas av EU:s lagstiftande institutioner. Syftet med förslaget är att fastställa ramarna för de behöriga myndigheternas möjligheter att bevilja ensamrätt för företag som utför kollektivtrafik med buss, spårvagn och tåg och fastställa ersättning för transporter som utförs med stöd av allmän trafikplikt. Ett annat syfte är att fastställa en ordning som så lite som möjligt påverkar konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Förslaget är i förhållande till tidigare förslag kommissionen lagt fram i samma ärende förenklat och tar större hänsyn till subsidiaritetsprincipen vilket ger de nationella myndigheterna mer handlingsutrymme. Regeringens inställning till förslaget om marknadsöppning för interna- tionell persontrafik på järnväg är att EU bör avvakta genomförandet av tidigare antagna regler om marknadsöppning för järnvägstransporter på godsområdet innan nya steg tas. Det är därför viktigt med en uppföljning av hur tidigare beslut om ökat marknadstillträde fungerar i praktiken. Förslaget om marknadsöppning för persontransporter har betraktats som kontroversiellt av många medlemsstater. Vid transportministrarnas möte kunde rådet, trots ett visst motstånd, ta en politisk överenskommelse om innehållet i en gemensam ståndpunkt om förslaget. I denna överenskommelse begränsade rådet möjligheterna att utföra cabotage genom ett krav på att huvudsyftet med trafiken skall vara att transportera passagerare mellan olika medlemsstater och inte att öppna marknaden för nationell trafik.