prop · GT03137 · 2006-03-15 00:00:00 — Registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen kan också göras på begäran av en mellanfolklig organisation som är ansluten till, t.ex. Euro- peiska unionen (15 § andra stycket). Det får ske beträffande någon som har eller har haft hemvist i och som skall delta i säkerhetskänslig verksamhet hos organisationen. Endast regeringen får fatta beslut i dessa fall. Om en sådan registerkontroll sker skall även en särskild personut- redning göras (18 §). Registerkontroll och särskild personutredning får också göras efter framställan från en annan stat i fråga om någon som har eller har haft hemvist i och som skall delta i en verksamhet av det slag som skulle föranleda registerkontroll i (15 § första stycket och 18 §). En ytterligare förutsättning är att det i den ansökande staten finns regler som motsvarar de svenska bestämmelserna om registerkontroll. Med stöd av 20 § andra stycket har regeringen bemyndigat att besluta om registerkontroll på en annan stats begäran (22 § säkerhets- skyddsförordningen). 4.7Framställningar om ändringar av säkerhetsskydds- lagen Säkerhetsskyddslagen har varit i kraft . Med anled- ning av framställningar om ändringar i lagen från Säkerhetspolisen, To- , och utarbetades inom promemorian Några frågor om säkerhets- skyddslagen (Ds 2004:12). I promemorian föreslås vissa ändringar i sä- kerhetsskyddslagen. Det föreslås till att börja med att samtliga uppgifter i misstanke- och belastningsregistret skall kunna lämnas ut vid register- kontroll till skydd mot terrorism. I fråga om förfarandet föreslås att re- geringen skall kunna delegera rätten att besluta om registerkontroll som sker på begäran av en mellanfolklig organisation. Vidare föreslås att be- slutanderätten i fråga om utlämnande av vissa särskilda uppgifter vid registerkontroll skall överflyttas från regeringen till . Slutligen föreslås ett förtydligande i lagtexten om när säkerhetsprövning kan göras. I promemorian övervägs också förändringar i ett antal olika avseenden men där någon ändring inte föreslås. I följande avsnitt behandlar regeringen med något undantag endast de förslag som lämnas i promemorian. Mot bakgrund av att regeringen har för avsikt att genomföra en allmän översyn av säkerhetsskyddslagen tas promemorians övriga överväganden inte upp till behandling i detta ärende. Översändande av en arresteringsorder Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna antogs vid Europeiska unionens ministerråd för rättsliga och inrikes frågor (EGT L 190, , s. 1). Ram- beslutet innebär att i princip all utlämning inom EU skall ske genom för- farandet enligt den europeiska arresteringsordern. Rambeslutet genomfördes i svensk rätt genom lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder (arreste- ringsorderlagen), förordningen (2003:1179) om överlämnande från Sve- rige enligt en europeisk arresteringsorder, förordningen (2003:1178) om överlämnande till enligt en europeisk arresteringsorder och genom följdändringar i vissa andra författningar. Författningarna trädde i kraft (prop. 2003/04:7, bet. 2003/04:JuU8, rskr. 2003/04:107). Med en arresteringsorder avses ett rättsligt avgörande, utfärdat av en rättslig myndighet i en medlemsstat i Europeiska unionen, som innebär en begäran om att en rättslig myndighet i en annan sådan stat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av en frihetsberövande påföljd. Informationen i en arresteringsorder men inte själva handlingen kan skickas via ett informationssystem för efterlysningar Utgångspunkten för att ett ärende om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder skall inledas är att det har utfärdats en arresteringsorder i en annan medlemsstat och att arresteringsordern är känd i den stat där personen påträffas, dvs. personen skall vara efterlyst av den utfärdande Svenska myndigheter måste alltså ha kännedom om den andra sta- tens arresteringsorder för att kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att pröva om en eftersökt person skall överlämnas härifrån. Andra medlemsstater kan på olika sätt underrätta om att det har utfärdats en arresteringsorder. Det vanligaste sättet är att arresterings- ordern översänds genom Schengens informationssystem (SIS) eller ge- nom ett annat system för eftersökning av personer som är misstänkta för brott (4 kap. 1 § första stycket arresteringsorderlagen). ringen i systemet blir personen efterlyst. Om det är känt att den som ef- tersöks befinner sig på en viss plats i , får arresteringsordern skickas direkt till den behöriga svenska åklagaren (4 kap. 1 § andra Informationen i en arresteringsorder kan antecknas i SIS, men själva handlingen kan ännu inte översändas genom systemet. pågår ett arbete med att förbättra SIS (genom ett nytt informationssy- stem, SIS II). Ett mål med detta arbete är att en arresteringsorder, alltså även handlingen, skall kunna översändas genom systemet. lätta samarbetet innan de tekniska förutsättningarna för detta är genom- förda infördes en bestämmelse i rambeslutet om att en registrering i SIS skall anses likvärdig med en europeisk arresteringsorder i avvaktan på att originalet i vederbörlig ordning mottas. Mot denna bakgrund infördes en övergångsbestämmelse till arreste- Bestämmelsen (punkt 4) klargör att, fram till dess att SIS kan överföra all den information som anges i 1 kap. 4 § ar- Prop. 2005/06:137 resteringsorderlagen (den fullständiga arresteringsordern), skall en regist- rering av den eftersökte i SIS anses likvärdig med en arresteringsorder i avvaktan på att en fullständig arresteringsorder översänds. Detsamma gäller enligt bestämmelsen en registrering i SIS som har gjorts enligt det äldre utlämningssystemet. Vissa länder inom EU är ännu inte anslutna till SIS. Utöver de nya medlemsstaterna (, , , , , , , , och ) gäller detta och . Efterlysningar för överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder från dessa länder görs genom . En efterlysning som kommer till genom förs av Rikspolis- styrelsen över till Polisens dataregister för personefterlysningar (Efter- lysta Personer och , ). Skillnad mellan efterlysningar som gjorts på olika sätt I skrivelsen Tillämpningen i av den europeiska arresteringsor- dern (skr. 2005/06:62) har en utvärdering av den europeiska arresterings- ordern gjorts. Regeringen konstaterade att syftena med den europeiska arresteringsordern har uppnåtts och att tillämpningen i fungerat väl. Skrivelsen tar också upp vissa frågor som det enligt regeringen finns anledning att se över. En sådan fråga är skillnaden i den svenska regleringen för efterlys- ningar om överlämnande som har gjorts genom i förhållande till sådana som har registrerats i SIS. En efterlysning i SIS jämställs, som ovan nämnts, med en arresteringsorder i avvaktan på att en arresterings- order översänts till . har anmärkt att det saknas en motsvarande uttrycklig reglering för efterlysningar som har gjorts på annat sätt, t.ex. genom . 5.1Utlämnande av uppgifter vid registerkontroll till skydd mot terrorism Regeringens förslag: Vid registerkontroll till skydd mot terrorism skall, utöver uppgifter som finns i eller som annars behandlas hos , samtliga uppgifter om den kontrolle- rade i misstankeregistret och belastningsregistret få lämnas ut. Regeringens bedömning: Den person som en uppgift avser bör i samma utsträckning som ges tillfälle att yttra sig över uppgiften innan den får lämnas ut för säkerhetsprövning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Många påtalar behovet av ett bättre un- derlag för säkerhetsprövningen till skydd mot terrorism än vad dagens Prop. 2005/06:137 regler medger. föreslår att det skall framgå att utlämnandet får avse alla uppgifter om den kontrollerade som finns i de aktuella registren m.m. Brottsförebyggande Rådet och advo- katsamfund avstyrker dock förslaget. Ingen remissinstans har invänt mot bedömningen i fråga om kommuniceringskravet med den person som uppgiften avser. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utlämning av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren I 22 § säkerhetsskyddslagen finns föreskrifter om uppgifter som får läm- nas ut vid registerkontroll som sker till skydd mot terrorism. det får i dessa fall omfatta samtliga uppgifter som finns i eller som annars behandlas hos . avse uppgifter som finns i misstankeregistret och i belastningsregistret angående dom eller misstanke om vissa i paragrafen uppräknade brott Med stöd av bedömningen att endast vissa uppgifter om brott har betydelse för prövningen av om det föreligger risk för terrorism godtogs den begränsning som konstruktionen med en brottskatalog inne- bär (prop. 1995/96:129 s. 52 f.). Vid bestämmelsens tillkomst ansåg dock vissa remissinstanser att utlämnandet inte borde begränsas till vissa brott. Vid registerkontroll som sker till skydd för rikets säkerhet får däremot uppgifter i belastnings- och misstankeregister lämnas ut utan begränsning till vissa brottstyper (21 § säkerhetsskyddslagen). Till skillnad från vad som gällde enligt äldre bestämmelser infördes denna ordning också vid registerkontroll i säkerhetsklass 3. Avgörande är i stället den relevans- prövning som skall göra i fråga om varje uppgift innan den får lämnas ut (24 §). Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts vid tillämpningen av be- stämmelserna har konstruktionen med en brottskatalog kritiserats. hetspolisen, Försvarsmakten och har således anfört att det finns ett behov av att också kunna lämna ut uppgifter även om andra brott än de som finns i katalogen för att skapa ett gott underlag för säker- I promemorian konstateras att en säkerhetsprövning som kommer att spänna över ett större område av uppgifter kommer att ge en mer heltäckande bild av den kontrollerade personen och därmed ett bättre skydd mot terrorism. Det föreslås därför i promemorian att brottskatalo- gen skall slopas också vid registerkontroll till skydd mot terrorism. förslag har fått stöd av de flesta remissinstanserna. att förslaget inte skapar utrymme för att söka uppgifter i andra register än de som omfattas av nuvarande regler, utan att det i stället avser möjlighe- terna att lämna ut uppgifter som kommer fram vid dagens registerslag- Det är viktigt att den säkerhetsprövning som behövs för skyddet mot terrorism sker på ett så gott underlag som möjligt. form av en brottskatalog som gäller vid registerkontroll i detta syfte kan medföra att uppgifter i belastnings- och misstankeregister som är rele- vanta för säkerhetsprövningen utesluts. Det kan t.ex. gälla upprepad brottslighet där de enskilda brotten inte omfattas av brottskatalogen men där omständigheterna gör att brottsligheten ändå är intressant ur säker- hetssynpunkt. Promemorian anför som exempel stöld av normalgraden som avser dynamit eller andra sprängämnen. har visserligen ifrågasatt detta exempel mot bakgrund av hur terrorist- grupper synes arbeta, men det bör framhållas att uppgifter om sådan brottslighet i ett enskilt fall kan bedömas som relevanta mot bakgrund av andra uppgifter som kommit fram vid registerkontrollen. Ett annat exem- pel som promemorian lämnar är den missvisande bild som ges om ut- lämnandet avser något enstaka brott, som omfattas av brottskatalogen, trots att registren också innehåller uppgifter om omfattande brottslighet som inte lämnas ut. De tillbakahållna uppgifterna kan t.o.m. avse brotts- lighet av ett liknande slag som de brott som den säkerhetsprövande myn- digheten får del av enligt nuvarande regler. De exempel som anförts visar att det är omständigheterna i det en- skilda fallet snarare än brottsrubriceringen som medför att uppgifterna kan ha säkerhetsmässig relevans. alternativ att ut- vidga den nuvarande brottskatalogen erbjuder därför inte en tillfredsstäl- lande lösning. Möjligheten att med stöd av 23 § säkerhetsskyddslagen lämna ut även andra uppgifter om det finns synnerliga skäl kan knappast heller tillgodose det behov som är i fråga. Uppgiftsutlämnande enligt denna bestämmelse förutsätter att det finns synnerliga skäl och denna ordning har tillämpats mycket restriktivt, vilket också förutsattes då be- stämmelsen infördes. Att sänka kraven för utlämnande enligt den para- grafen är inte aktuellt. Som har anfört är det viktigt att utlämnandet inte omfattar fler uppgifter än vad som behövs för att uppnå lagstiftning- ens syfte. Några remissinstanser har också betonat skyddet av den per- sonliga integriteten. Enligt regeringens uppfattning tillgodoses dock in- tegritetsintresset även om brottskatalogen tas bort. skall bedöma om en uppgift som har kommit fram vid en registerkontroll kan antas ha betydelse för prövningen av personens pålitlighet ur säker- hetssynpunkt (24 §). Endast om uppgiften är av detta slag får den lämnas ut för säkerhetsprövning. bedömning garanterar ett skydd för den personliga integriteten. Också de ytterligare uppgifter om brott som enligt regeringens bedömning framöver skall få lämnas ut kommer att bli föremål för denna prövning. Härtill kommer att den som uppgiften avser som regel skall ges tillfälle att yttra sig innan uppgiften lämnas ut. Med hänvisning till det som sagts ovan ställer sig regeringen bakom promemorians förslag i denna del. Säkerhetsskyddslagen bör alltså änd- ras i enlighet härmed. Undantag från kommuniceringsskyldighet i vissa fall Enligt 25 § säkerhetsskyddslagen skall den person som uppgiften avser ges tillfälle att yttra sig innan uppgiften lämnas ut. Undantag gäller om uppgiften omfattas av sekretess i förhållande till den enskilde, om inte hans eller hennes intresse av att få yttra sig skäligen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Syftet med bestäm- melsen är att bidra dels till att säkerhetsbedömningen blir så korrekt och fullständig som möjligt och dels till insyn i förfarandet (prop. 2005/06:137 1995/96:129 s. 61). Mot bakgrund av registerkontroller till skydd mot terrorism som gjorts i samband med större evenemang som riskerar att utsättas för terroristat- tacker har frågan väckts om det bör införas ytterligare ett undantag från bestämmelserna om kommunicering eller, alternativt, en möjlighet till kommunicering i efterhand. Som skäl för en sådan ordning har anförts att det i situationer där ett stort antal personer har behövt kontrolleras under hård tidspress inte alltid har funnits tid och möjlighet att uppfylla kom- municeringskravet med följd att registerkontrollförfarandet har fått av- brytas. I promemorian görs bedömningen att bestämmelserna om kommunice- ring inte bör ändras. Denna bedömning har delats eller lämnats utan in- vändning av samtliga remissinstanser. Regeringen instämmer i denna bedömning. Den insyn i systemet som kommuniceringskravet har skapat får således anses väga tyngre än de tillämpningssvårigheter som undan- tagsvis kan uppkomma. Bestämmelsen om kommunicering bör därmed inte ändras. Regeringens förslag: Säkerhetsskyddslagen förtydligas så att det framgår att säkerhetsprövning får göras även under en pågående an- ställning eller annat pågående deltagande i verksamheten. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga instanser utom två tillstyrker förslaget, även om några påtalar att nuvarande bestämmelser inte medfört några kända tolkningsproblem i fråga om när säkerhetsprövning får göras. Sä- kerhetspolisen har avstyrkt förslaget eftersom den nya bestämmelsen ger intryck av att det inte spelar någon roll när säkerhetsprövningen genom- förs. delar Säkerhetspolisens bedömning. Försvars- makten har föreslagit att lagtexten skall utformas så att prövningen får göras under pågående anställning eller annat deltagande i verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Enligt den bedömning som görs i promemorian är ordalydelsen av de nuvarande bestämmelserna i säker- hetsskyddslagen inte helt tydlig i fråga om möjligheterna att göra en säkerhetsprövning också under en pågående anställning eller annat delta- gande i sådan verksamhet som omfattas av lagen. Enligt bedömningen i promemorian finns därför skäl att förtydliga bestämmelsen trots att gäl- lande rätt ger utrymme för säkerhetsprövning under pågående anställning eller annat deltagande. Att förnyade kontroller redan enligt gällande rätt förutsätts kunna ske under en pågående anställning följer av bestämmelserna om samtycke i 19 § säkerhetsskyddslagen. Vidare kan nämnas de bestämmelser i säker- hetsskyddsförordningen som föreskriver att registerkontroll skall göras före placering i högre säkerhetsklass (24 §) och att förnyad registerkon- troll skall genomföras minst eller när det finns särskild an- ledning till det (25 §). Regeringen delar de överväganden som görs i promemorian om att lag- Prop. 2005/06:137 regleringen bör vara helt otvetydig i detta avseende. hetsskyddet är att förebygga att personer som inte är pålitliga från säker- hetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller som behöver skyddas mot terrorism. För att uppfylla detta syfte måste det vara möjligt att göra säkerhetsprövning också under en pågå- ende anställning eller annat deltagande i aktuell verksamhet. Det kan avse en förnyad säkerhetsprövning utan att arbetsuppgifterna ändras eller en säkerhetsprövning som är motiverad av ändrade arbetsuppgifter utan att det är fråga om en ny anställning eller liknande. Det kan också handla om någon som redan deltar i säkerhetsklassad verksamhet och som skall delta i verksamhet med en högre säkerhetsklass. Det bör inte råda någon tvekan om att kontroller får ske i dessa situationer. Lagen bör därför för- tydligas i detta avseende. I enlighet med vad Säkerhetspolisen och För- svarsmakten har tagit upp i sina remissvar är det viktigt att det klart framgår att säkerhetsprövningen skall ske innan personen påbörjar en anställning eller annat deltagande i en säkerhetsklassad verksamhet. Lagtexten bör därför utformas på ett något annorlunda sätt än vad som föreslagits i promemorian. Vi återkommer till detta i författningskom- mentaren. 5.3Beslut om utvidgat uppgiftslämnande Regeringens förslag: Behörigheten att besluta om utvidgat uppgifts- lämnande enligt 23 § säkerhetsskyddslagen förs över från regeringen till . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Alla remissinstanser utom advokatsam- fund tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Med hänsyn till det ingrepp i den personliga integriteten som ett utvidgat uppgifts- lämnande innebär anser att beslutanderätten bör ligga kvar hos regeringen. Skälen för regeringens förslag: Uppgiften att göra bedömningar och besluta om utlämnande av uppgifter som kommit fram vid registerkon- troll eller särskild personutredning faller huvudsakligen på . Vilka uppgifter som får lämnas ut framgår av 21 och 22 §§ sä- kerhetsskyddslagen. måste göra en relevansprövning enligt 24 § innan en uppgift får lämnas ut till den myndighet eller annan som har beslutat om kontrollen och som skall genomföra säkerhetspröv- ningen. Om det finns synnerliga skäl får även andra uppgifter än de som anges i 21 och 22 §§ lämnas ut och det är då regeringen som beslutar i det en- skilda fallet (23 §). Det är därmed möjligt att i undantagsfall lämna ut uppgifter om t.ex. make, sambo eller andra anhöriga vid kontroll i säker- hetsklass 3 eller vid kontroll till skydd mot terrorism. Det finns härige- nom också en möjlighet att lämna ut uppgifter från andra polisregister än de som uttryckligen anges i bestämmelserna om kontroll beträffande sä- kerhetsklass 3 eller skyddet mot terrorism. För sådana fall som avses ovan sker regeringens prövning efter fram- Prop. 2005/06:137 ställning från . Det har sedan säkerhetsskyddslagens tillkomst bara förekommit två regeringsärenden om utlämnande av upp- gifter med stöd av 23 §. Bestämmelsen har alltså tillämpats med den stora restriktivitet som förutsattes vid dess tillkomst (se prop. 1995/96:129 s. 48 och 84). Regeringen har i båda fallen bifallit Register- nämndens framställning på de skäl som nämnden anfört. I promemorian föreslås att beslutanderätten beträffande utlämnande av uppgifter enligt 23 § skall flyttas över från regeringen till Registernämn- den. Liksom krävs synnerliga skäl för att utlämnande skall få ske, dvs. en kvalificerad relevansprövning som är väl skickad att göra. är fristående i förhållande till såväl de myndigheter och andra som beslutar om registerkontroll eller särskild personutredning som till och Säkerhetspolisen vilka genomför åtgärderna. Skälen för att placera beslutsfattandet hos reger- ingen utvecklades inte närmare när de nuvarande reglerna infördes. En- ligt regeringens bedömning framstår det som en ändamålsenlig och lämplig ordning att placera beslutanderätten även för de aktuella fallen hos , som inrättats just för att stärka rättssäkerheten och de enskildas integritetsskydd vid utlämnande av uppgifter för säker- hetsprövning (a. prop. s. 62 f.). 5.4Beslut om registerkontroll efter framställning från en mellanfolklig organisation Regeringens förslag: Regeringen får delegera rätten att fatta beslut om registerkontroll som sker efter framställning från en mellanfolklig organisation. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot Skälen för regeringens förslag: I fråga om beslut om registerkontroll är huvudregeln, utom såvitt avser och dess myndigheter, att regeringen har beslutanderätt med möjlighet att delegera den. möjlighet har utnyttjats i stor omfattning och endast undantagsvis ligger beslutanderätten kvar hos regeringen. svenska verksamheter har beslutanderätten delegerats när kontrollen avser medverkan i en utländsk verksamhet och framställningen gjorts av en annan stat. För sådana fall meddelas beslut av (22 § När det gäller registerkontroll på begäran av en mellanfolklig organisa- tion är det enligt gällande regler alltid regeringen som skall fatta beslut. Denna beslutanderätt kan alltså inte delegeras. I förarbetena till säker- hetsskyddslagen anges inte några närmare skäl för denna ordning. Framställningar om registerkontroll från mellanfolkliga organisationer, i samtliga fall Europeiska unionen, förekommer inte särskilt ofta. har antalet ärenden uppgått till endast några enstaka eller som mest närmare ett tjugotal och ärendena har varit föga Det kan nämnas att prövningen i fall där en kontroll begärts från en Prop. 2005/06:137 mellanfolklig organisation skiljer sig något från motsvarande prövning när kontrollen begärts av en annan stat. I de sistnämnda fallen gäller som förutsättning för utlämnande att det finns regler om registerkontroll i den andra staten som motsvarar reglerna i säkerhetsskyddslagen (15 § första stycket 3). Ett sådant krav har däremot av naturliga skäl inte kunnat stäl- las upp i fråga om mellanfolkliga organisationer. Denna skillnad kan dock knappast motivera någon särbehandling. Med hänvisning till det som sagts ovan saknas det enligt regeringens bedömning bärande skäl att behandla framställningar från mellanfolkliga organisationer på något annat sätt än framställningar från andra stater där en delegering av beslutanderätten alltså är möjlig. Med hänvisning till det som sagts ovan bör promemorians förslag i denna del genomföras. Bemyndigandebestämmelsen i 20 § andra stycket bör ändras så att det klart framgår att regeringen har möjlighet att överlåta beslut om register- kontroll enligt 15 § säkerhetsskyddslagen till en annan myndighet. Samtycke till registerkontroll och särskild person- Regeringens bedömning: Kravet på samtycke till registerkontroll och särskild personutredning vid totalförsvarsplikt bör bibehållas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har ingen invändning mot den. och anser däremot att kravet på samtycke skall tas bort och framhåller att en person som vägrar samtycke kan undgå en