prop · GT03172 · 2006-03-22 00:00:00 — En begränsning av utsläppen av växthusgaser bör karaktäriseras av kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som internationellt. I föreliggande kontrollstation konstateras att utvecklingen i stort ligger i linje med de mål som ställts upp. Det är viktigt att den positiva utvecklingen mot minskade utsläpp i fortsätter. Därför är det angeläget att säkerställa en stabil och effektiv långsiktig omställning av samhället i riktning mot minskad klimatpåverkan och hållbar utveckling. och har i sin rapport 2004 utarbetat en prognos för de framtida utsläppen av växthusgaser. Denna beräkning visar på lägre utsläpp jämfört med den prognos som togs fram års klimatpolitiska beslut. Enligt prognosen, som närmare redovisas i avsnitt 5, från kontrollstation 2004 kommer utsläppen att minska till perioden 2012 jämfört med . Utsläppen kommer dock enligt prognosen inte att minska tillräckligt mycket för att klara det nationella målet, dvs. att utsläppen skall bli lägre än utsläpp. För att klara det nationella målet krävs enligt prognosen att utsläppen minskar med ytterligare ungefär eller motsvarande jämfört med utsläppen . beräknas utsläppen i referenskalkylen överstiga nivå eller motsvarande koldioxid. Såväl den beräknade som faktiska utsläppsutvecklingen påverkas av ekonomins tillväxttakt och takten i energiomställningen. Även priserna på fossila bränslen samt priset på utsläppsrätter har betydelse. Osäkerheten är stor kring utvecklingen av fossilbränslepriser, utsläppsrättspriser och ekonomisk tillväxttakt. Flertalet länder som omfattas av handelssystemet har ännu inte genomfört de rutiner och regler som möjliggör deltagande i handeln, vilket bidrar till stor osäkerhet kring prisnivån på utsläppsrätter. Den framtida prisrelationen mellan kol och gas, som har stor betydelse för priset på utsläppsrätter är svårbedömd. Regeringen bedömer därför att det inte är lämpligt ändra målets konstruktion. Regeringen kommer att fortsatt följa utvecklingen och senast i samband med kontrollstationen 2008 åter överväga målets konstruktion i relation till de flexibla mekanismerna i enlighet med klimatpolitiska beslut. Regeringen avser presentera sina förslag för . fortsatt föregångare med det nationella klimatarbetet Klimatfrågan har varit högt prioriterad i svensk politik. Det första koldioxidmålet antogs av 1988. Det innebar att koldioxidutsläppen inte skulle få öka utöver vad som var dagens nivå . Det andra koldioxidmålet, som beslutade om 1993, innebar en stabilisering av koldioxidutsläppen nivå . Det målet nåddes. klimatbeslut ingick också ett mål för minskning av metanutsläpp från deponier. Det målet klarades inte till målåret som var 1990, men har med fördröjning överträffats. föreslog klimatkommittén (SOU 2000:23) ytterligare en skärpning som även omfattande Kyotoprotokollets samtliga sex växthusgaser. föreslog att växthusgasutsläppen skulle minska räknat års nivå. På förslag av regeringen skärptes klimatkommitténs förslag till mål avsevärt (prop. 2001/02:55). Regeringens förslag innebar att utsläppen skulle minska för perioden 20082012 jämfört med och att detta skulle ske utan att använda Kyotoprotokollets flexibla mekanismer eller sänkor. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). En viktig hörnsten i den svenska klimatstrategin är en ambitiös nationell klimatpolitik. vill gå före i den omställning som behövs för att nå de omfattande utsläppsminskningar som krävs på . Det är mot den bakgrunden som beslutat om ett mer långtgående nationellt klimatmål 20082012 än det åtagande som följer av EU:s gemensamma bördefördelning. har minskat utsläppen av växthusgaser med . Enligt Kyotoprotokollet har ett åtagande att de svenska utsläppen fram till perioden 20082012 får öka med högst jämfört med . har enligt klimatpolitiska beslut valt ett mer långtgående mål som innebär att de svenska utsläppen skall minskas utan användning av flexibla mekanismer och sänkor. Flertalet länder med åtaganden avser att använda de flexibla mekanismerna. tillhör ett av de få länder inom EU som ser ut att klara sitt åtagande enligt Kyotoprotokollet utan användning av de flexibla mekanismerna. Regeringen bedömer att det är angeläget att bibehåller en hög ambitionsnivå. bör även i fortsättningen på ett ansvarsfullt sätt kombinera internationell och nationell klimatpolitik. skall delta aktivt i det internationella samarbetet och utsläppshandeln samt fortsatt satsa på de projektbaserade mekanismerna. skall även i fortsättningen vara ett föredöme i klimatarbetet genom att kombinera en ambitiös nationell klimatpolitik för att minska utsläppen av växthusgaser inom landet med bibehållen tillväxt. Det är angeläget att fortsätter att sträva mot en hållbar utveckling och föregår med gott exempel genom att visa att det är möjligt att förena en god ekonomisk tillväxt med en offensiv klimatpolitik. Vidare kan en ambitiös klimatpolitik bidra till att stimulera den teknikutveckling som krävs för att klimatmålen skall kunna nås och även bidra till en ökad miljöteknikexport. Utvärderingar visar att den förda politiken ger resultat. kan redan nu visa att det är möjligt att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och utsläpp av växthusgaser och kan dessutom uppvisa bland de lägsta utsläppen bland industriländerna räknat per person eller per BNP- enhet. Inom EU är de svenska utsläppen de allra lägsta. Denna positiva utveckling kan komma att utgöra ett viktigt argument i de kommande internationella förhandlingarna om en framtida klimatregim efter 2012. Målet och EU:s system för utsläppshandel deltar i den europeiska handeln med utsläppsrätter som startade inom EU och den internationella handeln som börjar 2008 inom ramen för Kyotoprotokollet. Den första handelsperioden löper från 2005-2007 där enbart handel med utsläpp och utsläppsminskningar av koldioxid omfattas. kommer aktivt att verka för att, sedan hänsyn tagits till handelssystemets utvidgning, den sammanlagda tilldelningen till EU:s handlande sektor gradvis minskar. Systemet kommer att utvärderas av Europeiska kommissionen som skall rapportera . En övergripande utgångspunkt bör vara att handelssystemet utvecklas så att det skapar incitament för att nå de utsläppsreduktioner som krävs på lång sikt. I ett meddelande från Europeiska kommissionen förtydligar Europeiska kommissionen hur man anser att tilldelningen för den andra handelsperioden, 20082012, bör ske. Europeiska kommissionen understryker att handelssystemets potential bör utnyttjas bättre, för att åtagande enligt Kyotoprotokollet skall kunna nås kostnadseffektivt. Den genomsnittliga tilldelningen på EU-nivå bör enligt kommissionen minska jämfört med tilldelningen . Beslutet om 2002 års nationella klimatstrategi togs då Europeiska kommissionen ännu inte lagt fram det nu gällande direktivet om ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter som förslag för ministerrådet. klimatpolitiska beslut slogs fast att det nationella klimatmålet om att minska utsläppen av växthusgaser med skall uppnås utan flexibla mekanismer. Regeringen avsåg emellertid att vid kontrollstationen 2004, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Det nya systemet för handel med utsläppsrätter inom EU innebär att ett tak sätts på EU-nivå för hur stora de totala utsläppen får vara från samtliga anläggningar som omfattas av systemet. Utsläppstaket erhålls som summan av tilldelningen av utsläppsrätter i EU:s medlemsländer, varav av den svenska totala tilldelningen utgör en mindre del (). De faktiska utsläppen i enskilda medlemsländer omfördelas mellan länderna och kan vara högre eller lägre än den totala tilldelningen i landet i fråga. Handelssystemets funktion och syfte är att styra utsläppsminskningarna dit där de kan ske till lägsta kostnad. Det kan t.ex. ske genom att det blir mer lönsamt att satsa på alternativa energikällor och energieffektivisering för de företag som omfattas av handelssystemet än att köpa utsläppsrätter. Vid tilldelning är det viktigt att beakta marginella åtgärdskostnader inom den handlande såväl som den icke- handlande sektorn, samt olika branschers konkurrensutsatthet ifrån företag som inte har samma kostnader för sina utsläpp av växthusgaser så att de totala utsläppsminskningarna skall kunna göras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Sedan det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter trätt i kraft har fokus för klimatstyrningen skiftat för de anläggningar som ingår i handelssystemet från styrning av de nationella utsläppen till att ange ett tak för EU:s utsläpp. Det är därför från klimatsynpunkt inte lämpligt att genom nationella åtgärder styra de nationella utsläppen för anläggningar inom den handlande sektorn utöver vad som sker genom handelssystemet eftersom sådana minskningsåtgärder i stället medför motsvarande utsläppsökningar i ett annat land inom EU:s handelssystem. De faktiska utsläppen i den handlande sektorn i varje enskilt land bestäms i stället av det internationellt fastställda priset på utsläppsrätter respektive kostnader för utsläppsreduktion. Däremot finns genom utsläppshandeln numera ett styrmedel som kan ange en gräns för de totala utsläppen från den handlande sektorn inom EU vilket anges genom ett för EU gemensamt utsläppstak. Utsläppen från de anläggningar i som deltar i utsläppshandeln motsvarar ungefär en tredjedel av de svenska utsläppen. De överskjutande utsläppen i i förhållande till den tilldelade mängden utsläppsrätter kommer att motsvaras av minskade utsläpp någon annanstans inom det område som deltar i utsläppshandelssystemet. Utsläppen av koldioxid från de handlande företagen i kan således vara både högre eller lägre jämfört med vad som anges i denna prognos. Utsläppen från de handlande anläggningarna bestäms av den fortsatta utvecklingen av utsläppshandeln med bl.a. den kommande tilldelningen för perioden 20082012 till anläggningarna inom EU, förutsättningarna och kostnaderna för att minska utsläppen, oljepriset, den ekonomiska utvecklingen m.m. Dessa förutsättningar kommer att återspeglas i det kommande priset på utsläppsrätter. De faktiska utsläppen i den handlande sektorn i kommer att vara kända först . föreslår i sitt betänkande, liksom och i kontrollstationsunderlaget, att formulerar det nationella klimatmålet som ett avräkningsmål. Myndigheterna har utarbetat ett omfattande och väl genomarbetat underlag. Regeringen bedömer emellertid att de förutsättningar som myndigheterna utgick från, främst priserna på utsläppsrätter, oljepriserna och tillväxttakt, har förändrats betydligt. Det saknas underlag för ett kompletterande mål som skulle kunna möjliggöra en bibehållen ambitionsnivå för den nationella klimatpolitiken. Ett avräkningsmål innebär fördelar genom en integration av EU:s system för utsläppshandel i det nationella målet. De eventuella utsläppsökningarna från den handlande sektorn i motsvaras då av utsläppsreduktioner i andra länder inom EU, och vice versa. Ett avräkningsmål, såsom föreslås av och i kontrollstationsunderlaget, kan underlätta uppföljningen av det nationella klimatmålet men skapar en otydlighet ifråga om minskningen av de nationella utsläppen samt huruvida det nationella delmålet för klimat uppfylls. Regeringen bedömer att ett oförändrat nationellt utsläppsmål bör gälla under ytterligare tills effekterna av handelssystemet blir tydligare. Det bibehållna nationella målet innebär också att de utsläppsreduktioner som skapas genom statliga insatser utomlands, t.ex. genom Statens energimyndighets program för projektmekanismer, fortsatt ligger utanför det nationella målet. En nationell målkonstruktion innebär heller inte, enligt regeringens bedömning, något hinder för en fortsatt aktiv svensk medverkan i utsläppshandeln och utveckling av de projektbaserade mekanismerna. Tvärtom utgör dessa viktiga delar i klimatstrategi och kommer fortsatt att prioritera aktiv medverkan i arbetet med de projektbaserade mekanismerna. Utsläppshandeln har fått en positiv start. Priset på utsläppsrätter ligger på per ton koldioxid. Det är regeringens utgångspunkt att handeln och priset på utsläppsrätter kan ersätta koldioxidskatten som ett effektivt styrmedel i den handlande sektorn som konkurrenskraften för de svenska anläggningarna värnas jämfört med motsvarande anläggningar i andra EU-länder. Med dagens utsläppsrättspriser och oljepriser finns förutsättningar för en fortsatt omställning i den handlande sektorn på motsvarande sätt som med de styrmedel som använts . Emellertid är det osäkert om dagens nivåer är beständiga. Av hänsyn till svensk industris konkurrenskraft tillämpas en nedsatt nivå av koldioxidskatten för industrin. I den svenska klimatpolitiken skall även i försättningen hänsyn tas till konsekvenser för svensk industri och dess konkurrenskraft. Enligt bugetpropositionen (prop. 2005/06:1) bedömer regeringen att den övergripande principen skall vara att styrningen mot minskade koldioxidutsläpp för anläggningar som omfattas av utsläppshandeln skall ske genom handelssystemet. Koldioxidskatten skall därför slopas för bränslen som förbrukas i dessa anläggningar. Avvecklingen av koldioxidskatten för anläggningar i energisektorn bör dock ske gradvis. Därför föreslog regeringen att koldioxidskatten slopas helt för bränslen som förbrukas i industrianläggningar samt i högeffektiva kraftvärmeanläggningar (elverkningsgrad på samt totalverkningsgrad på ). För övriga anläggningar inom handelssystemet sätts skatten i ett första steg ned motsvarande per kilo koldioxid. Styrningen mot minskade utsläpp av växthusgaser för den handlande sektorn kommer framgent till övervägande del att bestämmas genom den totala tilldelningen av utsläppsrätter inom EU. Tilldelningen är en viktig och politiskt bestämd faktor bakom prisbildningen på utsläppsrätter. Tilldelningen skall i enlighet med handelsdirektivet bl.a. stämma överens med medlemssstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp i enlighet med EU:s bördefördelning. Tilldelningen bör även vara i överensstämmelse med den nationella klimatstrategin. Regeringen har i proposition Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan (prop. 2005/06:184) redovisat riktlinjerna för tilldelningen 20082012. 7.4Mål på lång och medellång sikt Regeringens bedömning: Utsläppen för bör för vara lägre än utsläppen . Målet följs fortlöpande upp vid kontrollstationer minst med början 2008. Vid utvärderingarna bör målet prövas mot bakgrund av samhällsekonomiska konsekvenser samt hänsyn till omställningen av energisystemet, ekonomisk tillväxt, industrins konkurrenskraft och övriga samhällsmål. Ambitionen för ett svenskt mål på medellång sikt är beroende av andra europeiska länders nationella åtaganden för att minska utsläppen och tar sin utgångspunkt i den av fastslagna inriktningen att utsläppen i industriländerna bör minska motsvarande . Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan bör kompletteras med ett temperaturmål om en maximal global genomsnittlig uppvärmning med över förindustriell nivå. Temperaturmålet bör utgöra en utgångspunkt för en kontinuerlig översyn av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och utformningen av åtgärder och styrmedel samt svenska ställningstaganden i de internationella förhandlingarna. Målet bör utformas med hänsyn till aktuell forskning, kunskap om klimatförändringar, samt relativa klimatpåverkan i ett internationellt perspektiv. Inför kontrollstationen 2008 bör det närmare utredas hur samhällets olika sektorer bedöms kunna bidra till uppfyllandet av målen på lång och medellång sikt med sektorsvisa inriktningsmål . och Statens energimyndighets gemensamma förslag samt förslag: stämmer i huvudsak överens med regeringens bedömning. Remissinstansernas synpunkter: , i , Verket för näringslivsutveckling och kommun pekar på behovet av att införa ett mål på medellång sikt. betonar utvecklingen och menar att det är viktigt att det finns ett långsiktigt mål med klimatarbetet. håller med om att man redan nu måste blicka bortom 2010 och att behöver ha en välavvägd strategi på klimatområdet, även på medellång sikt, för att omställningen inte skall bli för stor på lång sikt. () anser att målet bör vara att till 2050 minska de svenska utsläppen av växthusgaser jämfört med nivå och att utsläppen åtminstone borde minska linjärt. För att kunna följa upp den långsiktiga målsättningen och efterhand justera politiken anser SNF att särskilda etappmål , 2030 och 2040 skall upprättas. Inom strategiskt väsentliga sektorer, särskilt transporter och jordbruk, bör även motsvarande sektorsvisa etappmål fortsatt upprättas och följas upp. () menar att för- och nackdelar bör utredas innan ett mål på medellång sikt sätts upp. är av uppfattningen att ett mål på medellång sikt inte ensidigt skall införas av utan det skall ske i samband med ett EU-åtagande. , , Svensk Fjärrvärme och BilSweden är av liknande uppfattning. Klimatkonventionen slår fast att halten av växthusgaser i atmosfären bör stabiliseras på en nivå som innebär att farlig mänsklig inverkan på klimatet kan undvikas. En sådan nivå skall uppnås inom en sådan tidsram att ekosystemen hinner anpassa sig på ett naturligt sätt, att livsmedelsproduktionen inte hotas och att den ekonomiska utvecklingen kan fortgå på ett hållbart sätt. Att bedöma vad som skall kategoriseras som en sådan farlig mänsklig inverkan är i stora delar en politisk bedömning och vitt skilda typer av effekter och kostnader måste vägas mot varandra. En sådan bedömning bör dock baseras på bästa möjliga vetenskapliga underlag. Det är omöjligt att exakt vetenskapligt fastställa hur stora effekter en viss temperaturhöjning ger och därtill kommer att bedömningar av hur känsligt klimatsystemet är för en viss ökning av halten växthusgaser i atmosfären är förenade med en viss osäkerhet. Den internationella klimatpanelen, IPCC, är det FN-organ som sammanställer vetenskapliga fakta om klimatförändringar och dess effekter. Flera länder och EU gemensamt har dragit slutsatsen att strävan bör vara att begränsa temperaturhöjningen globalt under detta århundrade till jämfört med förindustriell nivå. I EU:s sjätte miljöhandlingsprogram slogs fast att halten koldioxid i atmosfären bör stabiliseras på en nivå under 550 ppm. har senare () i slutsatser slagit fast att halten växthusgaser bör stabiliseras på en nivå som innebär att den globala temperaturökningen kan begränsas till två grader över förindustriell nivå. antogs att en genomsnittlig global temperaturökning på motsvarande en halt av 550 ppm koldioxid i atmosfären. Enligt aktuell forskning motsvarar en sådan temperaturökning dock snarare en nivå på 400450 ppm koldioxid. Om klimatsystemets känslighet för ökade halter växthusgaser visar sig vara stor kan en stabilisering vid 550 ppm koldioxid innebära att den globala medeltemperaturen kommer öka med . Detta kan jämföras med att en istid innebär att temperaturen är lägre än . kan man dock inte med säkerhet fastslå vilken stabiliseringsnivå som fordras för att begränsa den globala genomsnittliga temperaturhöjningen till två grader. riksdag antog i och med klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) ett mål för halten växthusgaser i atmosfären som innebär att de sex växthusgaserna som inkluderas i Kyotoprotokollet skall stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm koldioxidekvivalenter. Det svenska målet motsvarar en stabilisering av koldioxidkoncentrationen på ca 450 ppm. temperaturökning på mellan 1,5 och med ett förväntat värde på lite enligt de senaste bedömningarna från IPCC. Ett mål för den maximala temperaturökningen utgör en typ av effektmål och är förenat med en inneboende osäkerhet eftersom klimatets känslighet för en viss halt växthusgaser inte kan förutses med full säkerhet. Dock är ett sådant mål den enda typen av mål som ger en någorlunda klar bild av hur en viss kvantifierad klimatförändring påverkar samhället och ekosystemen. För att ett effektmål med säkerhet skall kunna utgöra en begränsande faktor bör man därför anta en hög klimatkänslighet när man beräknar vilken stabiliseringsnivå effektmålet motsvarar. Regeringen bedömer således att miljökvalitetsmålets nuvarande formulering inte är helt ändamålsenlig och bör kompletteras med ett mål om en maximal global temperaturhöjning om högst jämfört med förindustriell nivå. På så sätt återspeglas också bättre de ställningstaganden som regeringen redan gjort i samband med att Rådet och , fastställde målet om en maximal temperaturökning av den globala genomsnittstemperaturen om som utgångspunkt för EU:s fortsatta arbete. Detta temperaturmål bör även utgöra en utgångspunkt för en kontinuerlig översyn av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och utformningen av åtgärder och styrmedel samt svenska ställningstaganden i de internationella förhandlingarna. Det kan finnas tröskelvärden som vid överskridande kan medföra abrupta klimatförändringar och vissa klimatförändringar kan vara irreversibla. Den fortsatta utformningen av mål, styrmedel och åtgärder bör beakta detta och att klimatets känslighet för ökade halter växthusgaser kan visa sig vara större än vad som kan förutses. En rättvis globalisering förutsätter en rättvis förbrukning av världens naturresurser och att alla länder tar sitt ansvar för omställningen till en hållbar utveckling. Detta innebär bl.a. att varje land bör ha rätt att förbruka lika mycket miljöutrymme per invånare. En långsiktig strävan bör vara att industriländernas respektive utvecklingsländernas genomsnittliga utsläpp av växthusgaser per person skall närma sig varandra. Ett större åtagande från industriländerna att minska de globala utsläppen är därför nödvändigt. Utvecklingsländerna måste ges möjlighet att prioritera fattigdomsbekämpningen, vilket ofrånkomligen måste innebära att deras utsläpp ökar en del. En sådan principiell utgångspunkt bör vara vägledande i strävan att nå erforderliga utsläppsnivåer till 2050. Regeringen avser att vid kontrollstationen 2008 återkomma till frågan om det långsiktiga målets utformning. Mål på medellång sikt bekräftade att den globala medeltemperaturen inte får öka med mer än högst i förhållande till förindustriell tid för att nå klimatkonventionens långsiktiga mål att förhindra skadlig antropogen klimatpåverkan och enades om att det därför krävs en utsläppsminskning i industriländerna på i storleksordningen till 2020. pådrivande för att skulle fastslå någon form av mål på medellång sikt. bör även fortsatt driva frågan om att utsläppen räknat som koldioxidekvivalenter per person på global nivå närmar sig en nivå som tillåter att klimatkonventionens långsiktiga mål kan nås. Långsiktiga investeringsbeslut underlättas om det råder en hög säkerhet rörande framtida krav på utsläppsminskningar. Många samhällsaktörer efterfrågar stabila regler för att fatta beslut om kostsamma investeringar. Klimatkonventionens övergripande mål att undvika farlig påverkan på klimatsystemet ger emellertid inte den säkerhet och tydlighet om villkoren gällande framtida utsläppsminskningar som efterfrågas. Kyotoprotokollet och de där inskrivna nationella åtagandena ger mer konkret vägledning men i avsaknad av en överenskommelse om internationella åtaganden råder ändå en betydande osäkerhet om de exakta förutsättningarna för investeringar och omställning mot ett långsiktigt mer hållbart samhälle ifråga om växthusgasutsläpp. Europeiska rådets uttalande om mål på medellång sikt ger dock en viss vägledning. Regeringen betonar vikten av att tidigt möta den utmaning som hotet om klimatförändringar utgör. Detta har konkretiserats genom att sätta ett nationellt mål med en högre ambitionsnivå än det åtagande som har enligt EU:s bördefördelning, dvs. en ökning mellan 1990 och 20082012. En tillväxtpolitik med tydliga miljökrav kan främja utvecklingsprocesser och tekniker som bidrar till en ekologiskt och ekonomiskt hållbar utveckling.