prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — Vidare är begreppet skäligt oprecist, vilket försvårar prövningen av om sökanden skall ha sällskap på vissa slags resor, och betänkandet ger ingen närmare vägledning om vad som skall förstås med begreppet. En ytterligare tillämpningsfråga är gränsdragningen mellan ledsagare och medresenär. Utredningen definierar en medresenär som en enskild som utan att vara ledsagare reser i sällskap med en tillståndshavare. En ledsagare är, med utredningens ledsagarbegrepp, någon som hjälper den funktionshindrade att genomföra resorna och dessas ändamål. Frågan uppkommer emellertid om det förhållandet att den som hjälper även reser av andra skäl kan påverka dennes klassificering eller om givandet av hjälp i sig är tillräckligt för att betecknas som ledsagare. Utredningens förslag kan således tolkas som att en medresenär är någon som reser tillsammans med tillståndshavaren av annat skäl än enbart att hjälpa den funktionshindrade under resan eller vid resmålet. I sammanhanget bör noteras att det är ekonomiskt fördelaktigare att klassificeras som led- sagare än medresenär, eftersom någon avgift normalt inte tas ut för den förra men väl för den . Utredningens förslag reser således obesvarade frågor såväl av tillämp- nings som av mera principiell art. Det nu föreliggande förslaget kan där- med enligt regeringens bedömning inte läggas till grund för några lag- stiftningsförslag. Regeringen anser att möjligheten att ta med sig en med- resenär kan vara av stor betydelse för många färdtjänstberättigade. Med anledning härav är det angeläget att ytterligare överväga frågan. Regeringen avser att även i denna del återkomma till under Prop. 2005/06:160 nästa . Regeringens förslag: Resor som kan anses vara väsentliga för en till- ståndshavare får begränsas till antalet endast om det finns synnerliga skäl. Regeringens bedömning: Gällande rätt ger tillståndsgivaren möj- lighet att förena tillstånd till färdtjänst med individuella villkor av gynnande art. Frågan om individuella villkor bör utredas ytterligare. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens när det gäller förenande av tillstånd till färdtjänst med föreskrifter. Utred- ningen förslår vidare vissa bestämmelser om förenande av tillstånd till färdtjänst med villkor. Regeringens förslag innehåller inte motsvarande reglering. Remissinstanserna: , () och tillstyrker för- slaget att det fortsatt skall vara tillåtet att genom individuella föreskrifter begränsa antalet resor. Förbunden avstyrker dock förslaget i den del det innebär att resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde endast får begränsas om det är skäligt, eftersom det kan leda till ökade kostnader för kommunerna. I fråga om villkor ser förbunden positivt på att försla- get ger möjlighet att anpassa tillstånden till individens särskilda behov. tillstyrker förslaget om villkor och påpekar att många individuella behov kan tillgodoses genom sociallagstiftningen. SLTF instämmer i förslaget om villkor men anser att det bör finnas en bortre gräns när det gäller individuella anpassningar i den särskilda kollektivtra- fiken. SLTF och anser emellertid att det är olämplig att domstol tolkar vad som skall avses med väsentligt och skäligt. tillstyrker förslaget om villkor i den mån bestämmelsen är icke tvingande. instämmer i utred- ningens förslag och anser att det är viktigt att tydliggöra begreppet skä- liga resor så att dessa tar sin utgångspunkt i individens behov. Socialsty- relsen menar att begränsningar av antalet resor alltid måste vägas mot de handikappolitiska målen och att det därför bör övervägas om en s.k. por- talparagraf som hänvisar till dessa bör införas i lagen om färdtjänst. (), och Riksför- bundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB) avstyr- ker förslaget att färdtjänstresor skall kunna begränsas till antalet om det är skäligt eftersom motsvarande bestämmelser saknas i kollektivtrafiken och det endast är den enskilde som kan bedöma om en resa är skälig eller inte. DHR anser vidare att utredningens förslag om villkor är verknings- löst för dem som är i behov av individuella villkor i sitt resande, varför bestämmelsen i stället skall vara tvingande. FUB delar utredningens upp- fattning i frågan om villkor. avstyrker förslaget och menar att det i ett land som är fritt och demokratiskt inte är möjligt att begränsa resandet för dem som på grund av en funktionsnedsättning inte kan resa med färdmedel som t.ex. bil eller kollektivtrafik. kappombudsmannen (HO), och Rikstrafiken avstyrker förslaget då begränsningar i antalet färdtjänstresor strider mot principen om alla människors rätt att ta del av samhällslivet och principen om jäm- lika levnadsvillkor. Vidare tolkar HO förslaget på så vis att det inför en skälighetsbedömning i begränsningen av resor som är av väsentlig bety- delse för den enskilde medan övriga resor får begränsas utan skälighets- bedömning. HO menar att detta är till skillnad från dagens lagstiftning där tillståndsgivaren måste ha med en skälighetsbedömning vid beslut om begränsning av alla slags resor. Handikappförbundens Samarbetsor- gan avstyrker förslaget i dess helhet då det fjärmar sig från en grundlags- skyddad rättighet om full delaktighet och jämlikhet samt anser att lag- stiftningen tydligt skall uttrycka att resor som är nödvändiga för inkomstens förvärvande aldrig får begränsas. och anser att möjligheten att begränsa väsentliga resor inte är i linje med det transportpolitiska målet om ett tillgängligt transportsystem. anser att det inte bör finnas någon begränsning av antalet färdtjänstresor för barn . avstyrker förslaget om villkor då det kommer att innebära mer- kostnader för kommunerna. Skälen för regeringens bedömning Ett antal remissinstanser framhåller i huvudsak att utredningens förslag kan leda till ökade kostnader för kommunerna. En annan grupp remiss- instanser menar att det är oacceptabelt eller inte skäligt att ett tillstånd till färdtjänst över huvud taget kan förenas med föreskrifter om hur många resor det omfattar. Detta bl.a. med hänvisning till att motsvarande bestämmelser saknas i kollektivtrafiken, principen om alla människors rätt att ta del av samhällslivet och målet om ett tillgängligt transport- system. Regeringen vill framhålla att rätten till färdtjänst som sådan är ett uttryck för strävan att uppnå mycket av vad den senare gruppen remiss- instanser anför. Möjligheten att kunna förena ett tillstånd till färdtjänst med föreskrifter om antalet resor tar hänsyn till bl.a. den kostnadsaspekt som anförts av vissa andra remissinstanser. Det är också så att denna möjlighet ingår i det gällande regelverket om färdtjänst. Systemet med en rätt till färdtjänst och möjligheten att kunna förena tillstånd till färdtjänst med föreskrifter får, enligt regeringens mening, anses utgöra en avväg- ning mellan dessa motstående intressen. Enligt 9 § lagen (1997:736) om färdtjänst får ett tillstånd till färdtjänst i skälig omfattning förenas med föreskrifter om bl.a. hur många resor till- ståndet omfattar. 1996/97:115, s. 53 och 79, sägs dock bl.a. att nödvändiga resor som t.ex. resor till och från arbetet eller skolan, inte bör begränsas till antalet. Enligt utredningen har funnit att de angivna förarbetsutta- landena i vissa fall tolkats som att det endast är resor till och från arbetet eller skolan som är att betrakta som nödvändiga resor och att övriga resor därmed kan begränsas till antalet. I detta sammanhang framhåller utred- ningen att det främst är två förhållanden som särskilt påverkar möjlighe- terna för färdtjänstberättigade att kunna fullgöra sin föräldraroll. Det är dels begränsningar av antalet resor, dels möjligheterna att ta med egna barn på resorna. När antalet resor är begränsat är det svårt för föräldrar att få antalet resor att räcka till alla behov, exempelvis resor till olika aktiviteter. Mot denna bakgrund hävdar utredningen att begreppet nöd- vändiga resor bör omfatta mer än endast resor till och från arbete och skola. Som exempel på resor som kan anses mer angelägna anger utred- ningen resor till arbete, vissa studier t.ex. universitetsstudier eller yrkesutbildningar, daghem, förskola, dagverksamhet enligt socialtjänst- lagen (2001:453) eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Utredningen understryker att det i princip aldrig kan vara skäligt att begränsa antalet resor till exempelvis arbete eller vissa studier. Mot den angivna bakgrunden föreslår utredningen att ett tillstånd till färdtjänst får förenas med föreskrifter om hur många resor det omfattar. Resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde får dock, föreslås det, begränsas till antalet endast om det är skäligt. HO har påpekat att utredningens förslag innebär en viss skärpning i förhållande till gällande rätt. Regeringen delar HO:s bedömning. För- slaget innebär nämligen att andra resor än sådana som kan anses vara av väsentlig betydelse för en enskild får begränsas till antalet helt oberoende av om begränsningen är skälig eller inte. I motsats härtill uppställer lagen om färdtjänst ett skälighetskrav för alla antalsbegränsningar och det oavsett typ av resa. Regeringen gör bedömningen att förslaget, vars lydelse i denna del får anses bero på ett förbiseende, inte bör genomföras. och avstyrker försla- get i övrigt, dvs. att resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde endast får begränsas om det är skäligt, eftersom förbunden anser att detta innebär minskade möjligheter för kommunerna att införa begränsningar och därmed ökade kostnader. Härtill kan sägas att de tidigare nämnda uttalandena i prop. 1996/97:115, s. 53 och 79, ger exempel på när det normalt inte är skäligt med föreskrifter om hur många resor ett färd- tjänsttillstånd omfattar. Uttalandena innebär med andra ord att det i prin- cip betraktas som oskäligt att begränsa nödvändiga resor till antalet. Om det undantagsvis trots allt bedöms att nödvändiga resor, i utredningens terminologi resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde, bör begränsas till antalet måste dock även den begränsningen vara skälig. I denna del utgör utredningens förslag således inte någon nyhet i förhål- lande till gällande rätt, utan är ett förtydligande av densamma. Regeringen instämmer i utredningens uppfattning att tillämpningen synes ha blivit för restriktiv i fråga om vad som kan anses utgöra nödvän- diga resor. De två exemplena i förarbetena har i praktiken ofta kommit att betraktas som en uttömmande uppräkning av i vilka fall begränsnin- gar i princip inte bör göras. Mot denna bakgrund bör det i lagen om färd- tjänst införas en förtydligande bestämmelse som säkerställer en generö- sare syn på vad som kan anses utgöra en nödvändig resa. Utredningen har föreslagit att det i förarbetena använda begreppet nödvändiga resor skall bytas ut mot resor som är av väsentlig betydelse. Regeringen delar bedömningen att en ny term kan vara av värde för att markera att en generösare tillämpning eftersträvas, men anser att begreppet väsentliga resor bör användas i stället då det är behändigare. Det kan också vara av värde att genom den nya bestämmelsen förtydliga att även begränsningar av antalet väsentliga resor måste vara skäliga. När det handlar om skälig- het i en sådan undantagssituation torde det allmänt sett kunna hävdas att det innebär att det krävs mycket starka skäl för att införa en begränsning. Med andra ord bör begränsningen endast kunna företas om det finns syn- nerliga skäl. Väsentliga resor skall således endast få begränsas till antalet om det finns synnerliga skäl. Som exempel på vad som utgör väsentliga resor kan utredningens ovan återgivna uppräkning, som alltså inte skall betraktas som uttömmande, tjäna som vägledning. Med synnerliga skäl avses t.ex. att den färdtjänstberättigade önskar avsevärt fler arbetsresor per dag än vad som kan anses innefattas i ett normalt antal resor till och från arbetet. I sammanfattning gäller skälighetskravet även fortsättnings- vis för antalsbegränsningar av andra än väsentliga resor och de väsentliga resorna får begränsas till antalet endast om det föreligger synnerliga skäl. menar att begränsningar av antalet resor alltid måste vägas mot de handikappolitiska målen och att det därför bör övervägas om en s.k. portalparagraf som hänvisar till dessa bör införas i lagen om färdtjänst. Regeringen delar inte denna bedömning. De tre handikappoli- tiska målen (se härom prop. 1999/2000:79 s. 23 ff.) är av en sådan över- gripande natur, och avsedda att påverka inriktningen på bl.a. samhälls- planeringen och lagstiftningsarbetet i stort, att de inte kan tillämpas i ett enskilt ärende. Regeringen är dock medveten om att svårigheter kan upp- stå för vissa grupper av personer med funktionshinder som har behov av att resa ofta. Med anledning härav avser regeringen att i den fortsatta beredningen av frågorna om ledsagare och medresenär även titta på frå- gan om begränsningen av antalet resor i syfte att, om möjligt, ta fram för- slag som medför en mer generös tillämpning av lagen om färdtjänst i detta avseende. Även i denna fråga avser regeringen återkomma till riks- dagen under nästa . Regeringsrätten har i RÅ 2000 ref. 8 uttalat att bestämmelserna i färd- tjänstlagen inte medför skyldighet för den som ansvarar för färdtjänsten att tillhandahålla en så individuellt anpassad färdtjänstförmån som ett tillstånd att anlita en särskild förare skulle utgöra. Domstolen uttalade vidare att bestämmelserna i 9 § lagen om färdtjänst öppnar möjligheter för de ansvariga att i olika hänseenden begränsa och precisera förmånen men ger däremot inte stöd för att utvidga de skyldigheter som följer av lagens bestämmelser i övrigt. Av rättsfallet följer, enligt utredningen, att den gällande lagstiftningen endast ger stöd för de ansvariga att i olika hänseenden begränsa och precisera färdtjänsten men inte att ge individu- ella villkor av utvidgande art. Utredningen föreslår därför att det bör föreskrivas att tillstånd till färd- tjänst får förenas med villkor som tar hänsyn till den enskildes funktions- hinder och de behov som följer av funktionshindret. Sådana villkor skulle, anger utredningen, kunna vara relaterade till t.ex. psykisk sjuk- dom, allergi och vikt samt avse exempelvis ett sanerat eller särskilt for- don eller ett hjälpmedel. Regeringen konstaterar att Regeringsrätten i det aktuella rättsfallet endast uttalat att de åberopade bestämmelserna i 9 § lagen om färdtjänst inte ger stöd för att utvidga de skyldigheter som följer av lagens bestäm- Prop. 2005/06:160 melser i övrigt. Att det inte föreligger någon skyldighet för tillståndsgiva- ren att förena ett tillstånd till färdtjänst med individuella villkor av gyn- nande art är dock inte detsamma som att det saknas möjlighet att göra det. Lagtexten är i själva verket utformad på ett sådant vis att den ger utrymme för såväl gynnande som inskränkande villkor (jfr den efter Lag- rådets förslag i 9 § införda terminologin med villkor och föreskrifter, där det senare enbart betecknar inskränkningar se prop. (1996/97:115 s. 122). Det är dock en fråga för tillståndsgivaren ensam att avgöra om det finns särskilda skäl för att ett tillstånd skall förenas med gynnande villkor som går utöver de skyldigheter som följer av lagens bestämmelser i övrigt. En färdtjänstberättigad kan inte, såsom Regeringsrätten funnit, framtvinga ett sådant villkor genom överklagande till domstol. DHR och FUB har ansett att utredningens förslag blir verkningslöst för den som är i behov av individuella villkor i sitt resande och att bestäm- melsen därför bör vara tvingande mot tillståndsgivaren. Regeringen har förståelse för denna uppfattning. Dock har konsekvenserna av att införa en tvingande lagstiftning på detta område inte närmare utretts. Regerin- gen anser därför att frågan om individuella villkor bör utredas ytterligare innan slutlig ställning kan tas till hur reglerna härom bör utformas. Regeringens bedömning: Reglerna om bestämmande av grunderna för den avgift en tillståndsgivare får ta ut för resor med färdtjänst bör inte ändras. Detsamma gäller bestämmelserna om den egenavgift som tillståndshavaren skall betala vid resa med riksfärdtjänst. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer med reger- ingens bedömning när det gäller färdtjänst. Vad avser riksfärdtjänst före- slår utredningen i huvudsak att det skall införas bestämmelser om till- ståndshavarens egenavgift som i huvudsak motsvarar 10 och 11 §§ lagen om färdtjänst (1997:736), dvs. att tillståndsgivaren får ta ut en avgift för resan enligt grunder som bestämts av den som anges i 11 §. , , , , , , Ungdomar och Vuxna, Handikappförbun- dens Samarbetsorgan och Rikstrafiken anför i huvudsak att avgifter för resa med färdtjänsten skall jämställas med övrig kollektivtrafik. Konsu- mentverket ställer sig positivt till förslaget, men menar dock att det finns en uppenbar risk med att de kommunala resurserna kommer att styra lev- nadsvillkoren och kvaliteten för ekonomiskt svaga individer som är bero- ende av färdtjänst. Verket menar att det är viktigt att likvärdighet kan upprätthållas nationellt. SLTF, Dalatrafik och Länstrafiken i avstyrker utredningens förslag och anser att det är logiskt att i de fall till- ståndsgivningen överlåtits till trafikhuvudmannen skall grunderna för avgiften bestämmas av trafikhuvudmannen. Länstrafiken i är positiv till förslaget men tillägger att i de fall när tillståndsansvaret för riksfärdtjänsten överförts till trafikhuvudman- nen så bör denne kunna besluta om avgifterna. Handikappombudsman- nen har inget att erinra mot förslaget. Kammarrätten i anför att eftersom det i lagen om riksfärdtjänst anges att avgiften skall motsvara reskostnader med allmänna färdmedel är det den närmare utformningen av avgifterna och inte grunderna för avgifterna som kan bestämmas av kommunen respektive trafikhuvudmannen. Kammarrätten menar att lagen bör ändras i enlighet med detta. avstyrker förslaget och har samma åsikt som för egenavgifter inom färd- tjänsten. , Handikappförbundens Samar- betsorgan och avstyrker förslaget och menar att det finns en risk att avgifterna inom riksfärdtjänsten kommer att utveck- las till de stora skillnader som finns mellan kommunerna vad gäller färdtjänst. avstyrker förslaget och anför att riksfärdtjänsten inte ersätter resande som kommunen normalt är huvudman för och då är det rimligt att staten också fortsättningsvis bestämmer avgifterna. är tveksam till att kommunerna eller annan trafikhuvudman övertar ansvaret för avgiftssättningen för riksfärdtjänsten och anser att det är viktigt att denna även fortsättningsvis är gemensam i hela landet. Skälen för regeringens bedömning Utredningen konstaterar att avgiften för resa med färdtjänst i betydande omfattning skiftar mellan kommunerna. Det finns variationer när det gäller t.ex. taxans konstruktion och avgiftens storlek. Att avgifterna skulle komma att skilja sig mellan landets olika kommuner förutsattes emellertid redan i motivuttalanden till den gällande lagen (1997:736) om färdtjänst, se prop. 1996/97:115 s. 57. I propositionen framhålls att efter- som färdtjänstresandets omfattning beror på många sammanhängande faktorer, bör priset liksom nu bestämmas lokalt. På samma sida i propo- sitionen sägs att det förhållandet att avgifterna kan komma att skilja sig mellan landets olika kommuner inte är något principiellt annorlunda än att kollektivtrafiktaxan varierade mellan de olika länen. Regeringen kon- staterar att motivuttalandena alltjämt är giltiga. och ett antal remissinstanser har anfört att avgiften för färd- tjänst bör jämställas med vad det kostar att resa med övrig kollektivtra- fik. Färdtjänst definieras dock som särskilt anordnade transporter för per- soner med funktionshinder. Mot bakgrund härav kan inte enbart det förhållandet att avgiften i vissa fall överstiger kollektivtrafiktaxan anses vara oskäligt eller diskriminerande mot funktionshindrade. avgifterna skall vara skäliga och inte får överstiga tillståndsgivarens självkostnader förhindras att det uppstår så stora prisskillnader mellan de två trafikformerna att det därigenom och trots skillnaderna dem emellan skulle kunna hävdas att oskälighet eller diskriminering uppkommer. Regeringen anser sammanfattningsvis, i likhet med utredningen, att regelverket om avgifter för nyttjandet av färdtjänst inte bör ändras. Vid resa med riksfärdtjänst skall tillståndshavaren betala en egenavgift som motsvarar normala reskostnader med allmänna färdmedel. Utgångs- punkt för bedömningen av vad som avses med normala reskostnader skall enligt regeringens proposition 1992/93:150 bil. 5 vara SJ:s taxesätt- ning för resa med tåg 2 klass (se prop. 1996/97:115 s. 51). Av 8 § första stycket lagen (1997:735) om riksfärdtjänst framgår att regeringen med- delar närmare föreskrifter om avgifterna. Storleken på avgifterna anges i 3 § förordningen (1993:1148) om egenavgift vid resor med riksfärdtjänst. Sistnämnda taxa ändrades (SFS 1996:1094). Enligt utredningen är vissa kommuner dels missnöjda med att nivån på egenavgifterna inte har följt t.ex. taxesättningen inom järnvägstrafiken, dels att kommunerna inte själva får bestämma avgifter- nas storlek. Härtill anser utredningen att en rimlig utgångspunkt är att den som bär kostnaderna för en verksamhet också skall ha inflytande över avgifterna för att delvis finansiera denna. Mot bakgrund härav föreslår utredningen att bestämmelserna om egen- avgifter vid resa med riksfärdtjänst i huvudsak skall motsvara 10 och 11 §§ lagen om färdtjänst, dvs. att tillståndsgivaren får ta ut en avgift för resan enligt grunder som bestämts av den som anges i 11 §. skall dock, sägs det i betänkandet, egenavgiften fortsatt motsvara nor- mala reskostnader med allmänna färdmedel och regeringen få meddela föreskrifter om reducerade avgifter för vissa slags resenärer. Det sägs vidare att ett avgiftsbeslut i likhet med vad som gäller på färdtjänstområ- det bör kunna prövas av förvaltningsdomstol. Det sistnämnda betyder att grunderna för avgifterna endast kan bli föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) medan beslut i individuella fall kan bli föremål för förvaltningsbesvär. Regeringen konstaterar att lagen om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst har olika uppbyggnad. Den förstnämnda avser kommu- nernas skyldighet att särskilt anordna transporter för personer med funktionshinder. Den senare lagen gäller kommunernas skyldighet att lämna ersättning för resekostnader för personer som till följd av ett stort och varaktigt funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. I färdtjänstfallet tar den som anordnat transporterna ut en avgift härför. I fråga om riksfärdtjänst gäller som huvudregel att tillståndshavaren be- talar en egenavgift, och kommunen lämnar ersättning för resans kostna- der i den del de inte täcks av egenavgiften, till den som utfört transpor- ten. Sättet att beräkna avgifterna skiljer sig åt mellan de två lagarna. 1996/97:115 sägs (s. 51) bl.a. att avgiften för färdtjänst inte, som egenavgiften vid riksfärdtjänst, bör knytas till en hypotetisk resa. I sam- ma proposition konstateras på s. 56 att hur många resor färdtjänstrese- närerna gör beror mera på kommunens ytstorlek, befolkningstäthet och ortstyp än på avgiftens storlek och att avgifterna inte är det enda som styr antalet resor per färdtjänstberättigad. Vidare fastslås (s. 57) att efter- som färdtjänstresandets omfattning beror på många sammanhängande faktorer, bör priset bestämmas lokalt. En varierad prissättning under dyg- nets olika timmar, vilket förekommer i linjetrafiken, kan vara motiverad, t.ex. med rabatter då taxitrafiken har god kapacitet. På andra tider , särskilt när det över huvud taget inte finns någon linje- trafik, kan det vara motiverat med högre priser för färdtjänsten. Avgiften skall dock vara skälig och får inte överstiga tillståndsgivarens självkost- nad. När det gäller riksfärdtjänst anges i prop.