prop · GT03183 · 2006-03-21 00:00:00 — ningen av ett flertal paragrafer. Regeringen har beträffande den före- slagna ändringen i 4 § valt att inte följa Lagrådets förslag, vilket närmare utvecklas i avsnitt 5.3. Övriga förslag från Lagrådet har lett till juster- ingar av lagtexten, vilka behandlas i avsnitten 5.1, 5.4, 5.7 och 10.1. Lagrådet har även haft synpunkter på förslagen till lagar om ändring i Studsvikslagen respektive upphörande av densamma. I denna del har Prop. 2005/06:183 regeringen följt Lagrådets förslag. Lagrådets yttrande återges i bilaga 7. Behovet av ändring i 27 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet har uppmärksammats efter beslutet att inhämta Lagrådets yttrande. Då emellertid ändringen endast innebär att hänvisningen i paragrafen ändras till den Euratomförordning som har ersatt den tidigare angivna, skulle Lagrådets hörande i denna del sakna betydelse. 4 Bakgrund om finansiering beslutade om en särskild finansiering av kostnaderna för att på ett säkert sätt ta hand om det använda kärnbränslet och för att avveckla och riva kärnkraftsreaktorerna. Enligt dessa bestämmelser skall en avgift baserad på den totala kostnaden för omhändertagandet m.m. betalas av innehavaren av en kärnkraftsreaktor i förhållande till antalet levererade kilowattimmar el vid anläggningen. Avgiften skall betalas så länge reaktorn är i drift. Reaktor- innehavaren skall ställa säkerheter för sådana kostnader för omhänder- tagande som inte täcks av inbetalade avgifter. Bestämmelserna om finansieringen finns i lagen (1992:1537) och för- ordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen respektive finansieringsförordning- en) och innebär bl.a. följande. Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavare) skall betala avgifter och ställa säkerheter. Avgifterna avser finansiering av bl.a. kostnader för att ta hand om använt kärn- bränsle och annat radioaktivt avfall, kostnader för en säker avveckling och rivning av kärnkraftverken samt kostnader för den forskning och ut- veckling som har samband med detta. Avgifterna skall beräknas i för- hållande till den energi som levereras och betalas kvartalsvis till Kärn- avfallsfonden. Säkerheterna skall motsvara kostnader beräknade som grundbelopp och tilläggsbelopp enligt 3 § finansieringslagen. Grundbeloppet avser att täcka den fondbrist som uppstår om samtliga kärnkraftsreaktorer ställs av under det innevarande året. I grundbeloppet ingår även kostnader för riv- ning av kärnkraftverken. Tilläggsbeloppet är avsett att täcka kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser. Säkerhet för grundbeloppet behöver inte ställas för belopp som täcks av reaktor- innehavarens medel i Kärnavfallsfonden. Säkerheterna skall ställas till som förvaltar dem. Reaktorinnehavarna skall i samråd beräkna kostnaderna för omhänder- tagande av använt kärnbränsle m.m. skall lämna denna kostnadsberäkning till reger- ingen tillsammans med ett eget yttrande. Kärnkraftinspektionens yttrande innehåller förslag till avgifter och beräkningar beträffande säkerheternas omfattning. Regeringen fastställer därefter avgifter och belopp för säker- heterna för nästföljande kalenderår. skall yttra sig till regeringen i frågan om de säkerheter som har ställts är fullgoda. Regeringen prövar därefter säker- heterna. I lagen (1988:1597) om finansiering av hantering av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) regleras skyldigheten för den som har till- stånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor att betala en avgift till staten som ett kostnadsbidrag för slutlig hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet som har ett samband med framväxten av det svenska kärnkraftsprogrammet. De avgiftsskyldiga är Forsmarks Kraft- grupp AB, , och, till dess andra reaktor ställdes av, . Avgiftens storlek, som är för varje levererad kilowattimme elström som genereras vid respektive reaktorinnehavares anläggning, bestäms direkt i Studsvikslagen. Avgifts- medlen betalas in till , som förvaltar medlen i den så kallade Studsviksfonden. Kärnkraftinspektionen beslutar om den närmare användningen av avgiftsmedlen. I uppfördes en anläggning för utvinning av uran. Anläggningen uppfördes och drevs av dåvarande AB Atom- energi numera och användes för detta ändamål . Anläggningen har senare utnyttjats för process- utveckling, men används numera enbart för återvinning av uran ur kärn- avfall i form av brännbara sopor, filter, slam m.m. Det dagbrott för brytning av uranmalm som funnits vid anläggningen har återställts liksom vissa anläggningar för utvinning av uran och han- tering av avfall. Det återställningsarbete som återstår beträffande den ur- sprungliga verksamheten och som omfattas av Studsvikslagen gäller lak- hallen, lakverket, sovringsverket samt vissa avfallsförråd. , som bedriver kärnteknisk verksamhet på platsen, är som tillståndshavare skyldigt att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka dess verksamhet inte längre skall bedrivas. Bidrag ur Studsviksfonden kan erhållas för återställningsarbetet. I finns också tillståndshavare enligt kärntekniklagen som be- driver kärnteknisk verksamhet som inte är vare sig betalningsskyldiga eller bidragsberättigade inom det ovan beskrivna finansieringssystemet. Dessa verksamheter bedrivs eller har bedrivits av följande tillstånds- havare. som ansvarar för flera anläggningar som inte om- fattas av Studsvikslagen och för omhändertagande av använt kärnbränsle från forskningsreaktorerna R2 och R2-0 som har uppkommit efter . som ansvarar för avveckling och rivning av de verksamheter vid Ranstadsanläggningen som inte kan hänföras till den ursprungliga verksamheten med utvinning av uran. som ansvarar för dekontaminering Prop. 2005/06:183 och nedläggning av bränslefabriken i . som ansvarar för hantering och slut- förvaring av vissa kärnämnen. , f.d. Neutronforskningslaboratoriet, som ansvarar för hantering och slutförvaring av vissa kärnämnen. För verksamhet som avser innehav och hantering m.m. av begränsade kvantiteter kärnämnen eller kärnavfall eller som avser vetenskaplig verksamhet vid universitet och liknande institutioner finns bestämmelser i 415 §§ förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet som avser undantag från kravet på tillstånd. Anordningar eller anläggningar som behövs för att hantera eller bearbeta sådana kärnämnen och kärnavfall som är undantagna omfattas också av dessa bestämmelser. När det gäller kärnämnen gäller dock i flertalet fall anmälningsplikt till Kärnkraft- inspektionen. 5Ny lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Regeringens förslag: Lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) ersätts av en ny lag som syftar till att säker- ställa finansieringen av de allmänna skyldigheterna för den som har eller har haft tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Den nya lagen fast- ställer huvudprinciperna för regleringen på området och innehåller bemyndiganden för regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer att meddela närmare materiella föreskrifter. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget att reglera finansieringen av all kärnteknisk verksamhet i en och samma lag eller på den lagtekniska konstruktionen i stort. De synpunkter som har anförts på förslagets olika delar kommer att redovisas i det följande. Skälen för regeringens förslag De tre grupperna av avfall från kärnteknisk verksamhet, dvs. kommersiell kärnkraft, avfall från forskningsreaktorer m.m. samt övrigt kärnavfall regleras finansiellt på olika sätt i nuvarande lagstiftning (se avsnitt 4). Så skiljer sig exempelvis principerna för beslut. dagen som beslutar om avgift enligt Studsvikslagen, medan regeringen beslutar om avgift och säkerheter enligt finansieringslagen. kärntekniska verksamheter som inte omfattas av någon av dessa lagar prövas frågan om finansiell säkerhet av tillståndsmyndigheten enligt Vidare gäller olika principer i fråga om skyldigheten att betala avgift. Finansieringslagen anger att avgift skall betalas av reaktor- innehavare per enhet levererad energi för omhändertagande av avfall från den egna verksamheten. Studsvikslagen anger också att avgift skall be- talas av reaktorinnehavare per enhet levererad energi, men för dekonta- minering och nedläggning av anläggningar respektive hantering och slut- förvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle som inte ingår i reaktor- innehavarens egen verksamhet. De tillståndshavare som kan få ett kostnadsbidrag enligt Studsvikslagen betalar ingen avgift, liksom inte heller de vars verksamhet regleras finansiellt endast i . Dessa och andra olikheter gör systemet otydligt och i viss mån inkonsekvent, vilket kan undvikas med en enhetlig lagstiftning på området. En enhetlig reglering kan vidare tydliggöra ansvaret för de framtida hanteringskostnaderna för de tillståndshavare som inte omfattas av dagens system, genom att de nya fonder som byggs upp kopplas till de olika aktörernas respektive kostnadsansvar och att eventuella överblivna medel då avfallshanteringen är avslutad återbetalas till aktörerna. De i denna proposition framlagda förslagen innebär därtill en så genomgripande förändring av finansieringssystemet att dessa i sig på- kallar en ny finansieringslag. Eftersom all tillståndspliktig kärnteknisk verksamhet omfattas av samma allmänna skyldigheter vad gäller bl.a. omhändertagande av avfall och av- veckling av anläggningar, är det rimligt att alla tillståndshavare också omfattas av de regler som skall säkerställa finansieringen av dessa skyldigheter. Finansieringsbestämmelserna bör i huvudsak vara desamma för alla tillståndshavare och gälla under hela den tid som skyldigheterna enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) be- står. Syftet med finansieringssystemet skall vara att så långt det är möjligt minimera risken för att staten tvingas stå för sådana kostnader som omfattas av tillståndshavarnas betalningsansvar. En enhetlig finansieringslag kan och bör ha ramkaraktär. Såväl finansieringslagen som Studsvikslagen innehåller detaljreglering som är begränsande för regeringens och dess myndigheters möjligheter att ut- veckla och förbättra kostnads- och riskbedömningarna. I Studsvikslagen anges exempelvis avgiftssatsen utan någon direkt koppling till kostnads- och riskberäkningar. Ett exempel i finansieringslagen är att reaktorinne- havaren i samråd med övriga reaktorinnehavare skall beräkna kostnad- erna för omhändertagandet och att en sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av kostnaderna då reaktorn har drivits och, om drift- tiden för reaktorn överstiger , kostnaden för tillkommande åtgärder därutöver. Reaktorinnehavare och andra tillståndshavare bör i stället åläggas skyldighet att lämna beräkningar och andra uppgifter som regeringen eller regeringens myndighet behöver för sina överväganden om avgifter. Inom en sådan ram kan sedan den förväntade kostnaden för varje aktör också en nytillkommande fokuseras. Den närmare regleringen av hur avgifterna skall bestämmas kan hänskjutas till för- ordningar och föreskrifter, vilket gör systemet mer flexibelt. Lagrådet har i sitt yttrande framfört synpunkter på den ifrågavarande lagstiftningstekniken och uttryckt farhågor om att det kan leda till svår- överskådliga bestämmelser och tillämpningsproblem. Regeringen har Prop. 2005/06:183 förståelse för dessa synpunkter, men anser att det, mot bakgrund av det ovan anförda, finns starka skäl för den valda tekniken. De risker som Lagrådet ger uttryck för motverkas genom att antalet författningar som reglerar området kommer att bli färre än vad som är fallet . Till följd av Lagrådets synpunkter har dessutom de föreslagna bestämmelserna konkretiserats på vissa punkter. I några fall kan de kostnader som skall täckas av tillståndshavare enligt det nya regelverket förväntas vara av förhållandevis ringa storlek. Det bör därför vara möjligt att medge befrielse från att betala avgift om så- dana tillståndshavare i stället kan lämna fullgoda säkerheter. De medel som har fonderats med stöd av finansieringslagen skall föras över till det nya finansieringssystemet och även fortsättningsvis förvaltas i en särskild fond för varje tillståndshavare. Också de medel som har fonderats enligt Studsvikslagen bör naturligtvis användas för de ändamål som anges i den lagen även efter en lagändring. De som är avgifts- skyldiga enligt Studsvikslagen bör dock fortsätta att betala avgift till dess medel har byggts upp i fonden som täcker de förväntade kostnaderna. Studsvikslagen skall därför inte upphöra förrän så har skett. När Studsvikslagen har upphört kommer varje tillståndshavares betalnings- ansvar endast att omfatta de kostnader som är kopplade till den egna verksamheten. De inledande paragraferna anger lagens syfte i förhållande till kärn- tekniklagen och definierar vissa termer. I 4 och 5 §§ definieras de avgifter som regleras i lagen, vilket bl.a. innefattar beskrivningen av de kostnader som omfattas av de avgifterna. Paragraferna 610 §§ anger vilka som skall betala avgifter och ställa säkerheter, vilka kostnader som skall täckas av de avgifter och säkerheter som tas ut med stöd av lagen samt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver därom. I 10 § finns också den bestämmelse som anger att det skall vara möjligt att kräva att den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor ställer säkerhet genom att ett eller flera ägarbolag åtar sig att i tillståndshavarens ställe betala de avgifter som följer av lagen. Hur länge skyldigheten att betala avgift och ställa säkerhet kvarstår anges i 11 §. Den övergripande bestämmelsen om fondering finns i 12 §. Enligt 13 § skall regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer vid behov fastställa statens ekonomiska risk. I 14 § finns be- stämmelser om möjlighet att ta ut riskavgift. I 15 § anges vad avgiftsmedel och säkerheter skall användas till samt bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva därom. Inbetalade avgiftsmedel som inte behövs skall åter- betalas enligt 16 §. Undantag från bestämmelserna om användning och återbetalning anges i 17 §. I 1819 §§ anges att tillståndshavare vid visst straffansvar är skyldig att lämna vissa uppgifter samt att underlåtenhet att följa lagen kan leda till föreläggande förenat med vite. Regeringens förslag: I lagen skall det tydligt anges att syftet är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av kärntekniklagen. Definitionerna av vissa begrepp skall vara desamma som i kärntekniklagen. Termen restprodukter skall definieras. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter vad gäller syfte och Skälen för regeringens förslag: I 1014 §§ kärntekniklagen anges de allmänna skyldigheterna för den som har tillstånd till kärnteknisk verk- samhet. Skyldigheterna omfattar även att stå för de kostnader som är för- enade med dem, vilket dessutom föreslås förtydligas genom en ändring av 13 § kärntekniklagen (se avsnitt 6.1.1). Såväl finansieringslagen som Studsvikslagen syftar till att säkerställa finansieringen av dessa kostnader för de verksamheter som omfattas av lagarna. Den nya finansieringslagen har samma syfte, vilket lämpligen bör anges i dess inledande paragraf. De definitioner av centrala begrepp som finns i kärntekniklagen är praktiska och väl etablerade, varför anledning saknas att frångå dessa. Med restprodukter i lagens mening bör avses kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall enligt kärn- tekniklagens definitioner. Jämfört med 1 § finansieringslagen innebär detta en viss omformulering för att det tydligare skall framgå vilket avfall som avses, vilket skall ses mot bakgrund av att även andra verksamheter än kärnkraftsreaktorer omfattas av lagens avgiftsskyldighet. Regeringens förslag: Kärnavfallsavgift skall definieras som avgift för vissa kostnader. De kostnader som skall omfattas är i huvudsak de- samma som anges i finansieringslagen och Studsvikslagen med vissa förtydliganden och tillägg. Riskavgift skall definieras som avgift för den risk som staten bär för dessa kostnader. Kärnavfallsavgift skall betalas av alla som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet som ger upphov till eller har givit upphov till restprodukter. För tillstånds- havare som inte innehar eller driver en kärnkraftsreaktor skall dispens kunna ges om i stället fullgoda säkerheter ställs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om kärnavfallsavgifternas storlek och betalning. Utredningens förslag omfattar inte de föreslagna begreppen men överensstämmer i huvudsak med regeringens vad gäller de kostnader som skall omfattas. Remissinstanserna: (), med vilket kärnkraftsföretagen har instämt, har motsatt sig att stöd till ideella föreningar för vissa ändamål samt ersättning för statens kostnader såvitt avser att pröva frågan om riskavgift enligt lagen skall kunna betalas med avgiftsmedel. SKB har, med instämmande från kärnkraftsföretagen och , också anfört att de anser att förslaget öppnar för en om- fördelning av rollerna då avgifterna skall fastställas och att det bör anges vilka förutsättningar som skall gälla för beräkningarna. De av ut- redningen föreslagna förändringarna av beräkningsförutsättningarna har däremot tillstyrkts av dessa instanser. Övriga remissinstanser har inte motsatt sig utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Av praktiska skäl föreslås att den avgift som skall betalas enligt lagen be- nämns kärnavfallsavgift. Som definition av avgiften anges de kostnader som avgiften skall täcka. Vad gäller de kostnader som skall täckas av avgiften så innebär för- slaget i huvudsak ingen förändring mot nuvarande reglering. Det primära syftet med finansieringssystemet är att säkra finansieringen av till- ståndshavarnas kostnader för att hantera och slutförvara verksamhetens restprodukter och avveckla och riva de kärntekniska anläggningarna samt den forskning och utveckling som behövs för att klara detta. I detta avse- ende innebär den föreslagna bestämmelsen ingen förändring mot vad som gäller . Vidare skall statens kostnader för nödvändig forsk- nings- och utvecklingsverksamhet alltjämt täckas av avgiftsmedlen, då sådan kompetensuppbyggnad är en förutsättning för att kunna granska de åtgärder som tillståndshavarna vidtar. Statens kostnader för förvaltning av avgiftsmedlen och prövning av frågor enligt lagen skall även fort- sättningsvis omfattas av avgifterna, liksom den övervakning och kontroll av slutförvar som följer av 16 § kärntekniklagen. Också kostnaderna för den myndighetstillsyn som behövs efter det att en anläggning permanent har avställts och för statens prövning av frågor om slutförvaring, såsom kontroll av avfallskapslar och transportsystem för avfall, bör omfattas av avgifterna. Vad gäller möjligheterna att använda avgiftsmedel för information till allmänheten och visst stöd till ideella organisationer föreslås ingen förändring mot vad som gäller , vilket innebär att den pågående försöksperioden skall fullföljas och utvärderas. De förutsättningar som angavs när det sistnämnda stödet infördes gäller alltjämt (se prop. 2003/04:116 s. 56 ff). Regeringen delar inte Lagrådets uppfattning att det kan ifrågasättas om stödet är förenligt med lagens syfte, då en allsidig be- lysning av frågorna om kärnavfallets slutförvaring ingår i en reaktor- innehavares skyldigheter vad gäller utvecklingsverksamhet enligt 11 § kärntekniklagen. Att föreningarnas kostnader i detta sammanhang betalas av verksamhetsutövarna är därtill, såsom regeringen tidigare konstaterat (ibid.), i överensstämmelse med bestämmelserna i 6 kap. om miljökonsekvensbeskrivningar. Vad gäller avgifter för tillsyn av kärntekniska anläggningar så tas så- dana ut kontinuerligt med stöd av 30 § kärntekniklagen och 43 § strål- skyddslagen (1988:220). Också anläggningar som avvecklas eller rivs omfattas av tillsynen och kan beläggas med avgifter för detta. Kostnad- erna för den myndighetstillsyn som behövs efter det att en anläggning har avställts skall, som nämnts ovan, kunna täckas av avgiftsmedel. Av praktiska skäl föreslås även att begreppet riskavgift definieras i en egen paragraf. Bakgrunden till avgiften utvecklas nedan (se avsnitt 5.4). Enligt den nuvarande finansieringslagen är det endast den som har till- stånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor som är skyldig att betala avgift och ställa säkerhet för att finansiera omhändertagandet av verk- samhetens avfall m.m. Dessa reaktorinnehavare är också skyldiga att betala avgift enligt Studsvikslagen för vissa sådana åtgärder beträffande verksamheten vid bl.a. . Vad gäller övriga kärntekniska anläggningar och övriga åtgärder vid och på andra platser (se avsnitt 4) finns ingen skyldighet att täcka kostnadsansvaret med avgifter eller andra säkerheter än de som kan beslutas enligt . Statens övergripande ansvar för det radioaktiva avfallet omfattar dock även dessa anläggningar, vilket innebär att det även för dem finns en risk att staten behöver skjuta till medel om tillståndshavarens resurser är otill- räckliga. De kostnader som kan komma i fråga för dessa anläggningar är naturligtvis mycket mindre än för kärnkraftsreaktorerna, men det är ändå rimligt att skyldigheten att säkerställa finansieringen genom avgifter skall gälla även dem. Om en verksamhets omfattning är ringa torde dock erforderliga avsätt- ningar för omhändertagande av avfall etc. kunna göras inom ramen för företaget utan att detta innebär någon påtaglig risk för staten. I dessa fall kan avgifter till en separat fond innebära onödig administration. Därför föreslås en möjlighet för sådana företag att få dispens från avgifts- betalningarna mot att en säkerhet ställs, t.ex. bankgaranti, som täcker de beräknade kostnaderna för omhändertagandet. Enligt finansieringslagen är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som fastställer avgift och prövar säkerheter. Därvidlag utgör den nu föreslagna lagen ingen förändring. Avgiften enligt Studsvikslagen bestäms av , men då denna särskilda form av avgift föreslås upphöra (se avsnitt 7.2) finns behov av att fastställa avgifter på detta sätt. I motsats till vad som gäller enligt finansieringslagen och Studsvikslagen föreslås den nya lagen inte innehålla några närmare bestämmelser om hur avgifternas storlek skall beräknas. Avsikten är i stället att sådana detalj- bestämmelser beslutas i förordning. Därigenom blir systemet mer flexibelt och kan lättare anpassas till ändrade förutsättningar och nya erfarenheter. Den nuvarande obligatoriska kopplingen mellan avgiften och mängden producerad el skulle ju t.ex. vara svår att tillämpa på en reaktor som har stängts av eller en tillståndshavare som inte producerar el. Det kan också bli nödvändigt att ha avvikande bestämmelser för de verksamheter av mindre omfattning som omfattas av den nya lagen, vilket underlättas om det kan ske i förordning. Regeringen avser att i huvudsak förordna om beräkningsförutsättningarna och avgiftsprocessen på det sätt som utredningen har föreslagit. Det förhållandet att tillstånds- havarnas förpliktelse att göra kostnadsberäkningar sålunda regleras i för- ordning i stället för i lag innebär inte att deras delaktighet vid be- stämmandet av avgifternas storlek minskar. Liksom i dagens system kommer ju avgifterna att bestämmas på grundval av dessa beräkningar. Det kan i detta sammanhang noteras att de två reaktorerna i efter beslut av regeringen numera har upphört att producera el. 2005/06:183 heterna av kostnader för avställnings- och servicedrift av dessa reaktorer,