prop · GT03124 · 2006-03-01 00:00:00 — I socialtjänstlagen anges vidare att har tillsyn över i landet och att har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna inom länet svarar för (13 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen). Den statliga tillsynen över utgår naturligen från social- tjänstlagen, men den lagens krav kan kompletteras och preciseras i annan lagstiftning. I förevarande fall handlar det, som sagt, om en precisering i 1 § skuldsaneringslagen av de allmänna kraven på råd och stöd i 2 kap. 2 § och 3 kap. 1 § socialtjänstlagen. Det är också bestäm- melsen i skuldsaneringslagen som klargör att det är en obligatorisk uppgift för kommunen att lämna denna typ av privatekonomisk rådgiv- ning och stöd till skuldsatta. Tillsynen bör därför ske gentemot de krav och de kriterier som lagstiftningen sammantaget uppställer i fråga om budget- och skuldrådgivning. Som en följd av att lagstiftningen inte ställer några krav på hur kommunen internt skall organisera verksam- heten kan tillsynen komma att avse en annan del av den kommunala förvaltningen än socialförvaltningen. Det som har sagts i fråga om och tillsynsuppgifter följer redan av befintliga föreskrifter. Något behov av en ytterligare lagreglering finns därför inte. Också bedriver en verksamhet som på olika sätt är inriktad på råd och stöd till skuldsatta personer. Bland de övergripande målen för ingår att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska resurser effektivt. Verket skall också särskilt inrikta sin verksamhet på stöd till konsumentgrupper som är ekono- miskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd (se 1 och 2 §§ förordningen [1995:868] med instruktion för Konsu- mentverket). I regleringsbrevet för anges vidare att Konsu- mentverket under verksamhetsgrenen hushållsekonomi skall återrap- portera bl.a. insatser gällande överskuldsättning. Det sägs också att verket skall prioritera bl.a. konsumentprojekt med inriktning på över- skuldsättning. I praktiken har varit den myndighet som efter skuldsaneringslagens ikraftträdande tagit på sig uppgiften att utveckla och följa upp kommunernas verksamheter med budget- och skuldråd- givning. Verket har utarbetat ett handläggningsprogram, som består av fyra delar: budgetråd, kreditråd, skuldsanering och ärendestatistik. I detta program, som verket erbjuder kommunerna att köpa, kan råd- givarna upprätta budgetar och förslag till frivilliga betalningsplaner. Vidare har verket utarbetat ett databassystem med rättsinformation och nyhetstjänster samt möjligheter för de kommunala rådgivarna att kom- municera med varandra. Cirka 200 rådgivare, av totalt cirka 560, är anslutna till denna databas. Förutom dessa olika typer av datastöd har verket även utarbetat en och skuldrådgivare, som ger vägledning om hur man arbetar med rådgivning. Dessutom erbjuder kurser till rådgivare som är verksamma inom konsumentvägledningen och . följer verket dessutom upp ärendestatistik i kommunerna. För att den kompetens och den erfarenhet som innehar när det gäller budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer skall kunna utnyttjas på bästa sätt bör verkets uppdrag på om- rådet konkretiseras och tydliggöras. har också, inte minst genom sitt övergripande hushållsekonomiska arbete, väl upp- arbetade kanaler till kommunerna. Mot denna bakgrund anser rege- ringen, i likhet med både utredningen och flertalet remissinstanser, att verket bör ges ett särskilt ansvar för att stödja och ge vägledning för den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för. Inom ramen för denna funktion bör verket följa upp, stödja och bidra till vidareutveckling av verksamheten i kommunerna. Konsumentver- kets uppgift bör i första hand vara att tillhandahålla ett verksamhets- stöd, t.ex. i form av utbildning, handböcker och informationsmaterial samt datasystem för informationssökning, handläggningsstöd och stati- stikföring. Men verkets uppgifter bör även omfatta utvärdering och metodutveckling. Genom att tilldelas detta ansvar ökar kraven på en god och nära samverkan mellan berörda myndigheter. Konsumentver- kets uppgifter innebär att verket kommer att ha en löpande och tät kon- takt med rådgivningsverksamheterna ute i kommunerna. Konsument- verkets stöd och vägledning kommer emellertid att bygga på att kom- munerna frivilligt samarbetar med verket. Eftersom uppgiften inte har någon formell karaktär av tillsyn, kommer verket således att sakna be- fogenheter att styra den kommunala verksamhetens inriktning eller att ingripa i de fall där uppgiften inte fullgörs på ett ändamålsenligt sätt. Detta är i stället ett åliggande för (regionalt) och Social- styrelsen (centralt). För den operativa tillsynen har också enligt 13 kap. 4 § socialtjänstlagen befogenhet att bl.a. inspektera verk- Prop. 2005/06:124 samheten och ta del av de handlingar och annat material som behövs Enligt förvaltningslagen åligger det , Konsumentver- ket och , liksom varje annan förvaltningsmyndighet, att lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamhe- ten (se 6 § förvaltningslagen). Vidare följer av 7 § verksförordningen (1995:1322) att varje myndighetschef skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Regeringen förutsät- ter att berörda myndigheter genom överenskommelser eller på annat sätt utvecklar samarbetsformer som möjliggör för dem att fullgöra sina uppgifter på ett lämpligt och effektivt sätt. Tilläggas kan att kraven på samverkan mellan myndigheter har behandlats av (Tillsyn. Förslag om en tydliga- re och effektivare offentlig tillsyn, SOU 2004:100), som bl.a. föresla- git införandet av en generell samverkansskyldighet mellan tillsynsor- gan och andra som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynen. Regeringens bedömning: Det allmänna skälighetsrekvisitet för att få skuldsanering erbjuder redan med sin nuvarande utformning full- goda möjligheter till en nyanserad skälighetsbedömning i varje en- skilt fall, som inte innebär att kraven sätts för högt. Utredningens förslag: I betänkandet föreslås att det allmänna skälighetsrekvisitet omformuleras så att skuldsanering får beviljas en gäldenär om det med hänsyn till dennes personliga och ekonomiska förhållanden inte är oskäligt att skuldsanering beviljas honom eller henne (se betänkandet s. 223 f.). Remissinstanserna: Remissutfallet är tämligen blandat. majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan någon invändning. anser att den föreslag- na formuleringen tillåter en mer allsidig och nyanserad bedömning för att tillgodose det övergripande rehabiliterande syftet med skuldsane- och för fram liknande synpunkter och tillägger att förändringen kommer att medföra att bor- genärerna ges ett större ansvar att föra fram omständigheter som talar emot att gäldenären beviljas en skuldsanering. avstyrker förslaget är tämligen eniga i uppfattningen att redan det nu- varande positivt formulerade skälighetsrekvisitet tillåter att en nyanse- rad skälighetsbedömning kan göras i varje enskilt fall och att kraven sammantaget inte sätts för högt. ler vidare att eventuella brister i underrätternas praxis synes kunna lö- sas genom överklaganden och prövning i högre rätt. förbundet att ett positivt formulerat rekvisit på ett tydligare sätt visar att enbart en överskuldsättning i sig inte motiverar beviljande av skuld- är inne på samma linje och framhåller att utformningen av detta rekvisit har ett stort pedagogiskt och principiellt värde genom att det sänder en tydlig signal till allmän- heten och ligger till grund för betalningsmoralen i samhället. kommun anför att det finns en risk för att den signal som en ny skuld- sättning hos gäldenären kan indikera negligeras med den föreslagna ut- formningen av skälighetsrekvisitet. anser att man i praxis kan utläsa en successiv sänkning av kraven för att skuld- sanering skall beviljas och motsätter sig mot den bakgrunden en änd- ring av rekvisitets utformning. i anser att det sammantaget inte har presenterats tillräckligt tungt vägande skäl för att ändra på rekvisitets utformning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt den nuvarande ord- ningen får en gäldenär beviljas skuldsanering, om han eller hon är kva- lificerat insolvent och det med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden är skäligt att skuldsanering beviljas (se 4 § första stycket skuldsaneringslagen). Vid den allmänna skälighetsbedömningen skall göras en totalbe- dömning, där samtliga omständigheter som rör gäldenärens ekonomi och dennes personliga förhållanden skall beaktas. För att skuldsane- ringsinstitutet skall kunna bli ändamålsenligt och effektivt, bör kriterierna för skuldsanering vara angivna på ett sådant sätt att inte någon utesluts från lagens tillämpningsområde på grund av någon enstaka omständighet. bör kriterierna naturligtvis utformas så att det vinner allmänhetens förtroende. I lagmotiven betonades således vikten av att bedömningen inte utformades med så stela krite- rier att skuldsanering tvunget måste beviljas eller vägras så snart vissa lätt avläsbara fakta var för handen (se prop. 1993/94:123 s. 94 f.). Som utredningen redovisar ger en genomgång av publicerad rätts- praxis från och hovrätterna vid handen att dessa domstolar överlag gör en sådan totalbedömning som eftersträvades i förarbetena. Bland avgörandena från dessa domstolar finns således få exempel på att en enstaka omständighet ensam har föranlett ett avslag på gäldenärens ansökan. Gäldenärens behov av ekonomisk rehabilite- ring anses regelmässigt väga tungt och får ofta en helt avgörande bety- delse. Även i fall där det har funnits en eller flera faktorer som starkt talat mot en skuldsanering har det ändå vid en helhetsbedömning kunnat anses skäligt att bevilja gäldenären skuldsanering (se t.ex. rätts- fallen NJA 1996 s. 548, RH 1996:33 och NJA 2003 s. 437). Det gäller t.ex. när gäldenären har skuldsatt sig för att kunna finansiera ett på- gående missbruk, när en stor del av den totala skuldbördan har avsett skadestånd i anledning av brott eller när skulderna har uppkommit i samband med avvecklingen av en näringsverksamhet med så stora brister i bokföringen att gäldenären fällts för bokföringsbrott och ored- lighet mot borgenär. Överrätternas avgöranden, som ligger i linje med lagtextens utform- ning och förarbetsuttalanden, visar enligt regeringen att utrymme finns för en nyanserad skälighetsbedömning och att kraven på skälighet inte ställs alltför högt. Utredningen har dock när det gäller underinstansernas avgöranden tyckt sig finna en viss benägenhet hos kronofogdemyndigheterna att fästa för stor vikt vid befintligheten av en enstaka omständighet som talar mot skuldsanering, såsom skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst eller brister i gäldenärens s.k. egenförsök, och låta den Prop. 2005/06:124 fälla avgörandet, utan att göra en mer nyanserad prövning med beak- tande av även andra omständigheter i ärendet. Dessa brister rättas, enligt utredningen, inte heller i tillräckligt stor utsträckning vid tings- rätternas överprövning. Utredningen föreslår därför att det allmänna skälighetsrekvisitet skall ändras så att skuldsanering skall beviljas om det inte anses oskäligt. Mot utredningens förslag kan invändas att det beskrivna problemet inte gäller själva skälighetsrekvisitet utan snarare vilken betydelse som skall tillmätas de särskilda uppräknade omständigheterna vid skälig- hetsbedömningen. I det perspektivet kan det ifrågasättas om en ändring av skälighetsrekvisitet är adekvat. Den begränsade undersökning som genomförts av utredningen ger enligt regeringen inte heller underlag för några säkra slutsatser. I den mån det förekommer att underinstanserna tillmäter enstaka omstän- digheter alltför stor betydelse synes det vara fråga om ett kun- skapsproblem som bör kunna rättas till med utbildningsinsatser. Regeringen föreslår också att medel skall anslås till och kronofogdemyndigheterna för utbildning (se avsnitt 6). Dessutom bör den föreslagna koncentrationen av förfarandet hos kronofogde- myndigheterna i sig leda till en allmän förkovran och i förlängningen mer enhetliga avgöranden och ett bättre genomslag av överrättspraxis. Därtill kommer att det föreslagna stödet till och vägledningen för kom- munernas budget- och skuldrådgivning, som skall svara för, bör leda till en bättre kunskap om förutsättningarna för skuldsanering hos rådgivarna. För övrigt kan noteras att förslaget om att egenförsöket inte längre skall särskilt beaktas kommer att göra eventuella brister därvidlag betydligt mindre betydelsefulla. Regeringen anser alltså att övervägande skäl talar för att behålla skälighetsrekvisitet i dess nuvarande utformning. Det finns dock skäl att noga följa utvecklingen, och regeringen är beredd att återkomma i frågan för det fall det skulle visa sig finnas behov därtill. 4.4.1Skatteskulder och återbetalningsskulder avseende underhållsstöd Regeringens bedömning: Någon särreglering för skatteskulder och återbetalningsskulder avseende underhållsstöd bör inte införas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens (se be- tänkandet s. 147 f. och 225). Remissinstanserna: Ingen remissinstans framför någon invändning mot utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt den nuvarande ord- ningen finns inte några särskilda bestämmelser om hur det allmännas fordringar på skatter och avgifter skall behandlas vid en skuldsanering. Avsaknaden av särskilda bestämmelser innebär att huvudregeln gäller, sådana fordringar omfattas av en skuldsanering, om de har upp- kommit före beslutet om att inleda skuldsanering. Under utredningens arbete har det från flera håll framförts att be- handlingen i skuldsaneringssammanhang av vissa slags allmänna ford- ringar har givit upphov till problem. I första hand har diskussionen rört ny skuldsättning avseende dels obetald slutlig skatt, dels återbetalning av underhållsstöd. Vad först gäller obetald slutlig skatt är bakgrunden följande. En fordran på preliminär A-skatt får anses uppkomma successivt under in- komståret. En fordran på slutlig skatt uppkommer med samma synsätt vid det årets utgång. Fordringens exakta belopp är dock inte fastställt . Den skatteskyldige skall först en bit in på det nya året deklarera sina inkomster och den deklarationen skall granskas av innan skattefordringens belopp är fastställt. Följande exempel ger en illustration av det sagda. Anta att kronofog- demyndigheten 1 beslutar att skuldsanering skall inledas och att beslut om skuldsanering meddelas en månad . I den be- talningsplan som då upprättas tas hänsyn, dels till obetalda skatter , dels till den preliminära skatt gäldenären skall betala och framöver. Det lämnas dock inte något utrymme i planen 2 för inbetalning av obetald slutlig skatt, och en sådan eventuellt tillkommande skuld (ofta kallad kvarskatt) omfattas normalt inte av skuldsaneringen, eftersom den är uppkommen efter beslutet att inleda skuldsanering. Eftersom gäldenären under betalningsplanens löptid som regel saknar utrymme att betala den tillkommande skatte- skulden, kommer denna och liknande nya skulder att finnas kvar även efter det att betalningsplanen har löpt ut. Problemet med ny skuldsättning avseende återbetalning av under- hållsstöd kan beskrivas enligt följande. En bidragsskyldig gäldenär skall vid beslut om skuldsanering förbehållas ett belopp för egna levnadsomkostnader och för den löpande återbetalningsskyldigheten av underhållsstöd. Enligt 8 § andra stycket skuldsaneringslagen är bestämmelserna i utsökningsbalken om förbehållsbelopp vid löne- utmätning vägledande vid beräkningen av levnadsomkostnader. Åter- betalningsbeloppets storlek för underhållsstöd bestäms enligt reglerna i lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Dessa är inte harmoniserade med de regler och normer som gäller vid beräkningen av vilket belopp som får tas i anspråk för betalning av skulder vid löneutmätning och därmed också vid skuldsanering. I skuldsaneringssammanhang är det därför inte ovanligt att gäldenärens inkomst inte täcker den löpande återbetalningsskyldigheten av underhållsstöd. Även om den bidrags- skyldige normalt kan beviljas anstånd med återbetalningen av under- hållsstödet, innebär detta att han eller hon tämligen omgående efter skuldsaneringsbeslutet löpande ådrar sig nya skulder. Dessa skulder kommer också i likhet med eventuella skatteskulder att finnas kvar även efter betalningsplanens utgång. De förslag till lösningar som i första hand har diskuterats i samband med utredningens utvärdering har främst varit av två slag. Antingen har de inneburit att dessa slags fordringar, oberoende av när ford- ringarna uppkommer enligt allmänna regler, skall anses uppkomna redan före beslutet att inleda skuldsanering. Eller så har de inneburit att dessa fordringar alltid skall omfattas av skuldsaneringen, om betal- ningsskyldigheten uppkommer under betalningsplanens löptid, oavsett när fordringarna kan anses ha uppkommit. En av skuldsaneringslagens grundläggande principer är dock att alla skulder som uppkommit före den dag då beslut meddelas om att skuld- sanering skall inledas omfattas av skuldsaneringen. De skall också be- handlas lika. Vikten av denna likabehandlingsprincip betonades starkt i lagens förarbeten, där det bl.a. uttalades att huvudregeln om en ford- rans uppkomstdag som det avgörande kriteriet för om den skall omfat- tas borde gälla oavsett om borgenären är ett enskilt eller ett offentligt subjekt och att undantag från denna reglering borde ske endast då sär- skilda skäl talade för det (se prop. 1993/94:123 s. 76 och 115 f.). Som utredningen konstaterar kan det också rent allmänt vara svårt att fast- ställa när en fordran uppkommit. Detta gäller även för det allmännas fordringar på skatt, avgifter och bidrag av olika slag. Liksom uttalades vid tillkomsten av skuldsaneringslagen kan det inte komma i fråga att i ett lagstiftningsarbete som detta försöka sig på någon allmän reglering av sådana ibland mycket komplicerade frågor. Ytterst måste dessa frågor alltså överlämnas till rättstillämpningen att avgöra. Regeringen gör alltså bedömningen att det inte bör införas någon särreglering i skuldsaneringslagen om när det allmännas fordringar på slutlig skatt eller återbetalning av underhållsstöd skall anses uppkom- ma. Inte heller bör det införas en ordning som innebär att fordringar av denna typ skall omfattas av skuldsaneringen oavsett när de kan anses ha uppkommit. En sådan lösning skulle strida mot den behandla- de principen om lika behandling. De nu aktuella problemen kan och bör i stället motverkas på andra sätt. Ett verksamt sätt att minimera riskerna för att det efter skuldsane- ringsbeslutet uppkommer nya skulder avseende slutlig skatt är natur- ligtvis att se till att de preliminärskatteavdrag som görs från gälde- närens löpande inkomster är tillräckligt stora. Här kan kommunens budget- och skuldrådgivare fylla en viktig funktion. Som har berörts är det sannolikt att många gäldenärer även kommer att vända sig till en rådgivare för att få hjälp med en ansö- kan om skuldsanering. Både vid den genomgång av gäldenärens eko- nomi som regelmässigt föregår en ansökan och under själva skuldsane- ringsförfarandet finns således anledning för rådgivaren att uppmärk- samma gäldenären på denna frågeställning. När det gäller problemet med ny skuldsättning avseende återbetal- ning av underhållsstöd föreslår regeringen i prop. 2004/05:116 Ett re- formerat underhållsstöd en rad förändringar i lagen om underhållsstöd som kan vara av betydelse i detta sammanhang. Det föreslås sålunda bl.a. att det belopp som den bidragsskyldige får förbehålla sig för egna levnadsomkostnader innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldig- het höjs från till . Detta torde medföra en reduce- rad återbetalningsskyldighet för flertalet av de bidragsskyldiga som är föremål för en skuldsanering. Dessutom föreslås vissa ändringar i reg- lerna om anstånd och eftergift av återbetalningsskyldigheten som ock- så kommer att förbättra situationen för den som, trots en genomförd skuldsanering, har en kvarstående skuld avseende återbe- talning av underhållsstöd. 4.4.2Undantaget för nyare skulder tas bort Regeringens förslag: Möjligheten att inskränka en skuldsanering till att avse fordringar som har uppkommit före viss tidigare dag tas bort. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 225 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller lämnar det utan någon invändning. Kronofogde- myndigheten i vill dock behålla undantaget eftersom regeln, enligt myndigheten, i vissa fall ger utrymme för särlösningar som är lämpliga i det enskilda fallet. Skälen för regeringens förslag: Som huvudregel gäller att en skuldsanering omfattar alla gäldenärens penningskulder som har upp- kommit före beslutet att inleda skuldsanering (6 § första stycket skuld- saneringslagen). Från denna huvudregel finns ett undantag enligt vilket kronofogdemyndigheten eller rätten kan bestämma att en skuldsane- ring i ett givet fall skall omfatta endast de skulder som har uppkommit före en viss tidigare dag. I förarbetena till bestämmelsen uttalades att undantaget var avsett att tillämpas i fall där det var en betydande skuldsättning av äldre datum som medförde betalningsproblem, medan senare skuldsättning var av normal omfattning och saknade samband med den tidigare skuldsätt- ningen. Som typexempel nämndes det fallet att en f.d. näringsidkare efter en genomgången konkurs ådragit sig en betydande personlig restskuld som han eller hon inte kunde bli kvitt inom överskådlig tid. Om en skuldsanering som omfattade gäldenärens samtliga skulder som uppkommit före inledandebeslutet i ett sådant fall kunde anses gå längre än vad som kunde godtas av hänsyn till borgenärerna och övriga intressen, skulle det alltså stå prövningsmyndigheten fritt att bifalla gäldenärens ansökan på det viset att skuldsaneringen, genom tillämp- ningen av en tidigare skärningspunkt, begränsades till de skulder som härrörde från näringsverksamheten eller delägarskapet. Något särskil- jande av skulderna på annan grund än just tidpunkten för deras upp- komst var dock inte möjligt. Det betonades också att ett sådant beslut om endast partiell skuldbefrielse alltid borde föregås av en diskussion med gäldenären, eftersom beslutet annars riskerade att bli verknings- löst (se prop. 1993/94:123 s. 199 f. och SOU 1990:74 s. 225 och 287). Vid utredningens utvärdering av lagen har framkommit att möjlighe- ten att undantagsvis tillämpa en tidigare skärningspunkt mycket sällan har kommit till användning i den praktiska tillämpningen. Som utred- ningen närmare redogör för torde detta främst ha sin förklaring i att undantagets konstruktion regelmässigt medför en överhängande risk för att gäldenären kommer att hamna i nya skuldsättningsproblem. Hela betalningsutrymmet skall ju under betalningsplanens löptid an- vändas för att betala av på de skulder som ingår i skuldsaneringen. Detta innebär med nödvändighet att gäldenären förlo- rar möjligheten att betala av på en sådan nyare skuldmassa som inte in- går i skuldsaneringen och som tidigare i och för sig kunde hanteras utan några mer betydande betalningssvårigheter (se närmare betänkan- det avsnitt 12.8 och det där anförda exemplet). 2005/06:124 alltså att undantaget, så som det är konstruerat, svårligen går att förena med den övergripande målsättningen att skuldsaneringen skall fungera som ett medel för ekonomisk rehabilitering av gäldenären. Härtill kommer, som sagt, att praxis synes utvisa att det inte förelig- ger något nämnvärt praktiskt behov av möjligheten att undantagsvis tillämpa en tidigare skärningspunkt och därigenom låta skuldsane- ringen innebära en endast partiell skuldbefrielse.