prop · GT03125 · 2006-04-18 00:00:00 — 2001/02:55) fastslås att de svenska utsläppen av växthusgaser, som ett medelvärde 20082012, skall vara lägre än utsläppen . Av regeringens skrivelse EU-prioriteringar för att nå miljömålen (skr. 2003/04:9 s. 25) framgår bl.a. att koldioxidhalten i atmosfären enligt det sjätte miljöhandlingsprogrammet skall stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm. På lång sikt skall därför utsläppen i EU minska med 70 pro- cent. Även i EU:s sjätte miljöhandlingsprogram (1600/2002/EG) slås fast att halten koldioxid i atmosfären bör stabiliseras på en nivå under 550 ppm. har senast konstaterat att halten växthusgaser bör stabiliseras på en nivå som innebär att den globala temperaturökningen kan begränsas till två grader över förindustriell nivå. Detta har bekräftats av , som har enats om att industriländerna bör överväga utsläppsminskningar i storleksordningen . Ett system för handel med utsläppsrätter har införts inom EU (och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthus- gaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, EUT L 275, 25.10.2003, s. 32). Direktivet har genomförts genom lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43). Den första handelsperioden löper åren 20052007. Systemet omfattar utsläpp av koldioxid från större förbrän- ningsanläggningar inom industrin, kraft- och värmeverk och anläggnin- gar som producerar och bearbetar järn, stål, glas, glasfiber, cement och keramik, papper och pappersmassa samt oljeraffinaderier. För de svenska anläggningarna inom handelssystemet betalas koldioxidskatt för den del av bränsleförbrukningen som avser uppvärmning, med undantag för kondenskraftverk och oljeraffinaderier. Även bränslen som används i vissa industriella processer (råvaruanvändning) är undantagna från be- skattning. Motsvarande gäller för bränslen som används för att framställa el. Förbränningsanläggningar som huvudsakligen förbränner kommunalt avfall (hushållsavfall) omfattas inledningsvis inte av handelssystemet. Den svenska energipolitikens mål är att trygga till- gången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor (prop. 2001/02:143 s. 15). Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt sam- hälle. Landets el- och energiförsörjning skall tryggas genom ett energi- system som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energi- källor samt en effektiv energianvändning med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Energipolitiken utformas under beaktande av de svenska miljö- och klimatmålen. Det är viktigt att möjligheterna till elproduktion övervägs och används vid förbränning av avfall (prop. 2002/03:117 s. 32). Framtida investeringar i högeffektiv kraftvärmeproduktion bör främjas, i syfte att säkerställa en tillräcklig omfattning av svensk elproduktion (prop. 2005/06:1 s. 139). Inom EU antogs kraftvärmedirektivet (och rådets direktiv /8/EG av om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG, EUT L 52, 21.2.2004, s. 50). Direktivets syfte är att underlätta etablering och drift av kraftvärmeverk och därigenom spara energi och motverka klimat- förändringar. Direktivet ålägger medlemsstaterna att stödja kraftvärmen ekonomiskt på kort och medellång sikt och utgör ett ramverk för främjande och utveckling av kraftvärme. Det är ett viktigt medel för att de nationella stödsystemen skall fungera på ett harmoniserat sätt både ekonomiskt och administrativt. existerar en mängd olika stödmeka- nismer, t.ex. investeringsstöd, skattebefrielser eller skattereduktion, gröna certifikat och direkta prisstöd. För att stödet skall grundas på de primärenergibesparingar som uppstår vid kraftvärmedrift måste man tillämpa kriterier på energieffektivitet. Endast högeffektiv kraftvärme bör kunna bli föremål för stöd. Med högeffektiv kraftvärme skall förstås att energibesparingarna till följd av den kombinerade produktionen uppgår till jämfört med separat produktion av el och värme. I lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) finns regler om beskattning av bränslen och el. Beskattningen har dels en fiskal funktion, dels skall den styra mot energi- och miljöpolitiska mål, t.ex. god energihushållning, ökad användning av förnybar energi och minskad negativ miljöpåverkan. Energibeskattningen är i huvudsak utformad som konsumtionsskatter med vissa inslag av beskattning i produktionsledet. LSE beskattar endast bränslen som används för motordrift eller för uppvärmning. Skatt tas ut i form av energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt. Det finns regler om Prop. 2005/06:125 skattebefrielse för särskilt angivna användningsområden och differen- tierade skattenivåer beroende på inom vilken sektor av samhället som bränsleförbrukningen sker. Genom energi- och koldioxidbeskattningen eftersträvas en minskad förbrukning av de bränslen som beskattas. Energiskattedirektivet lägger fast en gemenskapsrättslig ram för be- skattningen av mineraloljor, kol, naturgas och el (rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). Skattelättnader får endast tillämpas i de fall direktivet tillåter det. Utöver de angivna nedsättningssituationerna finns en möjlighet att ansöka om särskilt undantag för att av särskilda politiska hänsyn medge ytterligare skattebefrielser. Regeringen driver ett arbete med en reformering av näringslivets energibeskattning. En sådan reformering är angelägen för att öka miljö- styrningen inom näringslivet. Regeringen avser att samordna arbetet med en sådan reform med den större översyn av skattesystemet som avisera- des ekonomiska vårproposition (prop. 2004/05:100; jfr prop. 2005/06:1 s. 140). I budgetpropositionen för presenterade regeringen en strategi för grön skatteväxling. Det samlade utrymmet för grön skatteväxling bedömdes till . har en skatteväxling om beslutats . Det främsta syftet med skatteväxlingen är att öka miljöstyrningen via skattesystemet. Genom miljöskatter sätter man ett pris på miljön och fördyrar föroreningar. Omfattande höjningar har skett av olika energi- och miljöskatter. Härigenom får hushållen ekonomiska motiv att välja en mer miljövänlig och resurssnål livsstil medan företagen stimule- ras att utveckla en mer miljövänlig teknik. En grön skatteväxling innebär inte en höjning av det totala skatteuttaget då höjningar av de miljörela- terade skatterna balanseras av sänkningar av t.ex. inkomstskatten. Skatt på avfall som förbränns finns enbart i delar av , Dan- mark, , , och . införande av skatt eller avgift på avfallsbehandling varierar mellan olika Direkta paralleller mellan ländernas skattesystem är därför svåra är intressant av framför allt två anledningar. har gått långt i sin ambition att styra avfallet mot ökad För det andra har , precis som , ett väl utbyggt fjärrvärmenät vilket är en förutsättning för en effektiv energi- utvinning ur avfall. Riktlinjerna för den danska avfallspolitiken finns i den nationella avfalls- planen, Affaldsstrategi 20052008. Det övergripande målet är att avfallet skall hanteras miljömässigt försvarligt till ett förnuftigt pris. Hanteringen av samtliga avfallstyper är kommunens ansvar inom den nationella lagstiftningens ramar. Kommunen definierar vad som är avfall. Den är också skyldig att insamla eller anvisa vid vilken anläggning avfallet skall bortskaffas och säkerställa att behandlingskapacitet finns. infördes en skatt på deponering och förbränning av avfall. Skatten skall reducera mängden avfall som hanteras på dessa vis. Skatten skall gynna materialåtervinning samt ge företag incitament att producera mindre avfall. Bland annat farligt avfall är undantaget från skatten. Skatten är differentierad för att styra enligt avfallshierarkin. Åren 1997 2000 var avfallsskatten även differentierad på så vis att produktion av elkraft fick en lägre avfallsskatt. Den sistnämnda differentieringen togs emellertid bort, eftersom incitamentet till produktion av kraftvärme inte ansågs ge önskad effekt. Skatten har styrt de stora homogena avfallsfrak- tionerna rätt. Den danska regeringen avser emellertid att låta analysera om skattens differentierade nivåer säkrar en optimal behandling av av- fallet. infördes en skatt på värme som produceras vid avfallsförbrän- ning. höjdes beskattningen av olja, kol och naturgas. Värme- skattens syfte är att förhindra att avfallsvärme får en skattemässig fördel i förhållande till värme producerad från övriga bränslen, eftersom det skulle undergräva den politiska målsättningen på avfallsområdet om mesta möjliga återvinning. Beräkningar har visat att det trots avfallsvärmeskatten är ekonomiskt mer fördelaktigt att förbränna än att återvinna avfall. Det beror på att be- sparingen på energiskatterna vid användning av avfallsbränsle överträffar avfallskatten och avfallsvärmeskatten tillsammans. Avfallet tränger ut andra bränslen vid framställning av värme. Avfalls- värmen kan därmed säljas till det högre värmepris som på grund av energiskatter gällde för värmen producerad av det utträngda bränslet. Avfallsvärmens högre försäljningspris möjliggör att avfallsskatten och avfallsvärmeskatten kan övervältras på värmekunderna. Sådan värmepro- duktion är följaktligen förhållandevis lönsam. Storleken på den skatte- framkallade ökningen av värmepriset varierar beroende på typen av för- brukare, om värmen produceras tillsammans med elektricitet och på avfallsbränslets energiinnehåll. Sammanfattningsvis försvårar, enligt utredningen, utformningen av den danska energibeskattningen infriandet av målsättningen att styra avfallhanteringen enligt avfallshierarkin. 4.3Import och export av avfall Inom EU råder självförsörjandeprincipen och närhetsprincipen. Detta innebär att avfall skall bortskaffas så nära källan som möjligt och att varje land skall ha egen kapacitet för detta. Att bedöma vad som är bortskaffande av avfall är dock inte enkelt. Det är exempelvis osäkert vil- ka kriterier som skall vara uppfyllda för att EU skall bedöma förbränning Prop. 2005/06:125 med energiutvinning som återvinning. Avfall för återanvändning och återvinning, materialåtervinning eller energiutvinning, omfattas av reg- lerna om fri rörlighet inom EU. Importen av avfall till för förbränning med energiutvinning har ökat kraftigt , från till . Avfallspolitiskt är importen inte bra, eftersom det råder brist på förbränningskapacitet i och brännbart avfall därför deponeras på dispens. Importen av avfall består främst av sorterat brännbart avfall till värme- verk och kraftvärmeverk. Denna import kommer till allra största del från , , , och . Det förekommer dock också import av blandat hushållsavfall till avfallsförbrännings- anläggningar, främst från , och . De avfallsfrak- tioner som förs in i är framför allt returpapper, returfiber, metall- skrot, obehandlat trä, kork, fruktkärnor, plast och gummi. Det införda av- fallet materialåtervinns till och energiutvinns i övrigt. Det är förhållandevis små mängder avfall som exporteras från . Främst exporteras avfall för materialåtervinning. De avfallsfraktioner som förs ut är i huvudsak returpapper, metallskrot och plast. 5 Beskattning av avfall som förbränns 5.1Behovet av en avfallsförbränningsskatt Syftet med en förbränningsskatt på avfall är att gynna den avfallshan- tering som är miljömässigt och samhällsekonomiskt fördelaktig. Skatten är en del av den gröna skatteväxlingen som i sin tur utgör en central del av regeringens strategi för att omvandla till ett ekologiskt håll- bart samhälle. Regeringen har i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurs- snåla kretslopp (prop. 2002/03:117 s. 33) uttalat att ytterligare åtgärder är nödvändiga för att säkerställa att materialåtervinning utnyttjas när det i en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. Avfallsförbränning med energiutvinning är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning eller biologisk behandling. Metoder för omhändertagande av avfall såsom återanvänd- ning, materialåtervinning och biologisk behandling har dock ofta svårt att konkurrera ekonomiskt med avfallsförbränning. är en utbygg- nad av avfallsförbränning, biologisk behandling och materialåtervinning en förutsättning för att nå regeringens mål att styra bort från deponering av avfall. Det är angeläget att den del av det brännbara avfallet som utifrån ovan nämnda helhetsbedömning bättre lämpar sig för materialåtervinning inte förs till förbränning. Detta avfall bör i stället materialåtervinnas i enlighet med avfallshierarkin. Ett övergripande syfte bakom en skatt på avfall som förbränns är därför att öka materialåtervinningen genom att denna relativt sett blir ekonomiskt fördelaktigare. Skatten bör dessutom sträva efter att uppfylla de miljö-, energi- och klimatpolitiska målen och vara Prop. 2005/06:125 förenlig med gemenskapsrätten. Regeringen har budgetproposition konstaterat att en bety- dande del av det avfall som uppstår i samhället nyttiggörs som uppvärm- ningsbränsle och som sådant konkurrerar med andra bränslen (prop. 2005/06:1 s. 137). Avfall kan ses som ett bränsleslag bland flera på marknaden vid framställning av el och värme. Inom EU gäller energiskattedirektivets regler för beskattningen av energiprodukter som används för uppvärmning eller som motorbränslen (rådets direktiv /96/EG av om en omstruktu- rering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). Energiskattedirektivets regler är i princip till fullo genomförda i svensk rätt genom lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). I motsats till de fossila bränslen som beskattas enligt LSE är fossilt avfall i princip helt skattebefriat (de s.k. avfallsoljorna är dock skattepliktiga) och omfattas inte heller av det gemenskapsrättsliga regelverket i form av energiskattedirektivet. Allmänt sett innebär en likformig beskattning lägre risker för snedvrid- ningar av konkurrensen. Ur ett klimatperspektiv medför skattebefrielsen för avfall att koldioxidutsläppen värderas olika för olika fossila bränslen, även om utsläppen sker inom samma sektor. Skattesubventionen kan innebära att avfallsförbränningen är större än vad som är samhällsekono- miskt önskvärt. Denna risk bedöms också öka i takt med att koldioxid- skattenivåerna höjs för övriga fossila bränslen. Snedvridningen till följd av utformningen av energibeskattningen har flera följder. En är att avfallsbränsle är ett attraktivt alternativ för värme- produktion och kan därför åtminstone delvis antas ligga bakom den pågående utbyggnaden av produktionskapacitet. Detta medför i sin tur att det är svårare att uppnå målsättningen om en ökad materialåtervinning som skattefriheten för biobränslen urholkas visavi avfallsbräns- lena. Utöver den bristfälliga avfallspolitiska styrningen i skattesystemet saknas det således en energi- och klimatpolitisk styrning för avfallsför- bränningen. Givet denna utformning av energibeskattningen och klimatpolitiken är det ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv motiverat att åstadkomma en likformighet i beskattningen av koldioxid med fossilt ursprung, oavsett om den härstammar från plast eller direkt från olja. Utredningen, som enligt sina direktiv skulle lämna ett lagförslag till avfallsförbränningsskatt, övervägde två lagtekniska lösningar: energi- skattemodellen och avfallsskattemodellen. Energiskattemodellen består i att avfallets fossila kolinnehåll infogas i lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE, som ett skattepliktigt bränsle, vilket förutsätter att det används för uppvärmning. Därigenom kommer samma regelverk att gälla för fossila bränslen. Annorlunda uttryckt ökar likformigheten i energibeskattningen och avfallets konkur- rensfördel mot andra fossila bränslen minskar. för behandlingsmetoden förbränning, vilket ger ett incitament till ökad materialåtervinning av i första hand plast och gummi. Ytterligare en följd Prop. 2005/06:125 är att den skattefrihet som biobränslena har blir mer värd. ett införande av avfallets fossila innehåll i LSE att såväl industrins nedsättningsregler som den s.k. kraftvärmebeskattningen gäller vid avfallsförbränning. För ett ton fossilt kol uppgår energiskatten i utred- ningens förslag till och koldioxidskatten till . I avfallsskattemodellen utvidgas lagen (1999:673) om skatt på avfall, LSA, till att omfatta inte enbart avfall som deponeras utan också sådant avfall som förbränns. Alla anläggningar som bränner avfall är skattesub- jekt och avfallet är skatteobjekt. Skatten antogs av utredningen i detta fall vara viktbaserad och olika skattenivåer analyserades. Utredningen under- strök dock att avfallsskattemodellen endast utgjorde ett underlag för valet av skattemodell och inte något färdigt förslag som kan läggas till grund för lagstiftning. 5.3Måluppfyllelse en jämförelse mellan de två lagtekniska modellerna Vid en jämförelse mellan de två modellerna fann utredningen att avfalls- skattemodellen har ett försteg i avfallspolitiskt hänseende, eftersom skattebasen är större. bedömdes skillnaderna mellan model- lerna inte vara så stora i detta avseende, eftersom den föreslagna skatte- satsen i energiskattemodellen vida översteg den i avfallsskattemodellen. I energi- och klimatpolitiska avseenden erbjuder energiskattemodellen en bättre styrning än avfallsskattemodellen. Energiskattemodellen utjäm- nar den konkurrensfördel de fossila avfallsfraktionerna har gentemot övriga skattepliktiga bränslen. Den innebär också en tydlig styrning mot högeffektiv kraftvärmeproduktion. Härvid konstaterade utredningen även att avfallsskattemodellens avsaknad av styrning mot kraftvärme inte kunde uppvägas med ett system där avfallets biologiska del berättigar till elcertifikat. Avfallsskattemodellen måste också, för att inte strida mot de energipolitiska målen, förenas med undantag för de förnybara bränslena. Vid bedömningen av kostnadseffektivitet utgick utredningen från en schematisk beräkning för båda modellerna. För konkurrensutsatt industri finns det genom den lägre industriskattesatsen och nedsättningsreglerna för energiintensiv industri i lagen (1994:1776) om skatt på energi större möjligheter i energiskattemodellen att begränsa skattens påverkan på verksamheten. Detta innebär å andra sidan att styreffekten blir mindre i denna sektor, i vart fall för dem som förbränner avfallet internt. I admini- strativt hänseende torde båda modellerna uppfylla kravet på god funk- tion, eftersom det inte i någon av modellerna handlar om att införa nya system utan om att komplettera befintliga beskattningsordningar. Av stor betydelse för administration och kontrollverksamhet är att båda model- lerna bedöms medföra ett förhållandevis lågt antal skattskyldiga. Ur EG-rättslig synvinkel gäller att båda modellerna i olika utsträckning är förenliga med EU:s avfallshierarki. Modellerna passar också väl in i den strategi som behandlas i gemenskapens sjätte miljöhandlingspro- gram. I statsstödshänseende, dvs. vid en prövning av de differentieringar och undantag förbränningsskatten förenas med, har energiskattemodellen Avfallsskattemodellen kräver olika undantag från skatten, vil- ka i sig bedöms kräva statsstödsprövningar. Utgången av dessa får anses Prop. 2005/06:125 vara oviss. Undantagen kan inte dra nytta av det föreliggande statsstöds- beslutet rörande olika undantag från den befintliga skatten på avfall som deponeras (kommissionens beslut i ärende N 161/2003). Möjligheten att av konkurrensskäl generellt undanta industrins avfalls- förbränning från skatten är också begränsad. Energiskattemodellen är en ordning som för de s.k. harmoniserade bränslena redan, om än tidsbeg- ränsat, är godkänd i statsstödshänseende av kommissionen (beslut i ärendena N 588/2005, N 594/2005 och 595/2005, ännu ej publicerade i EUT, avseende perioden år 20062011). De statsstödsgodkända skatte- diffrentieringarna i energibeskattningen är i överensstämmelse med energiskattedirektivet. En svensk energibeskattning av det icke-harmoni- serade bränslet fossilt avfall (se avsnitt 6.1) bedöms vara förenlig med statsstödsreglerna. Den skattepliktiga produkten avfall behandlas, med undantag för svavelskatten, på samma vis som övriga skattepliktiga pro- dukter. Sammanfattningsvis ansåg utredningen att energiskattemodellen kan anses erbjuda mindre komplikationer i statsstödshänseende än avfallsskattemodellen. Utredningen föreslår att energiskattemodellen införs. Fossila avfalls- fraktioner bör vara ett skattepliktigt bränsle enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE. Härigenom ges ett incitament till ökad material- återvinning i enlighet med avfallshierarkin och en styrning mot de miljö-, klimat- och energipolitiska målen. Måluppfyllelsen bör utvärderas och behovet av ytterligare styrmedel m.m. övervägas. Ett antal remissinstanser har yttrat sig över utredningens förslag. Läns- rätten i och Statskontoret, tekniska högskola och anser att den föreslagna modellen är lämpligast ur principiell och systematisk synpunkt. tillstyrker förslaget, men tillägger att behovet av ytterligare styrning mot de avfallspolitiska målen bör analy- seras efter införandet. finner förslaget tilltalande då det tydliggör att uthålliga bränslen bör ha förmånligare beskattningsregler än fossila sådana. tillstyrker för- slaget utifrån de energipolitiska målen. respektive och () är delvis positiva till förslaget, men anser att det innebär en otillräcklig styrning mot relevanta miljö- eller avfallspolitiska mål. LRF och kommun ifrågasätter dock förslagets kraftiga styrning mot kraftvärme. Kammarrätten i Sunds- vall, och Återvinningsindustrierna ifrågasätter om förslagets i och för sig lämpliga lösning kommer att styra tillräckligt utan andra styrmedel. avstyrker att energiskattemodellen införs i sin nuvarande utformning. Enligt verket måste avfallsskatte- modellen utredas vidare för att fastställa om den är ett alternativ till energiskattemodellen. i anser att avfalls- skattemodellen skulle ge bättre materialåtervinningsincitament och att införandet av kompletterande styrmedel inte bör avvakta energiskatte- mun, kommun, och Söderenergi avstyrker förslaget då materialåtervinningsökningen blir marginell eller det inte finns några större miljömässiga skäl för dess införande. anser att avfallsskattemodellen bör införas. Verket för näringslivsutveck- ling () är ytterst tveksam till förslaget och anser att det lider av en obalans mellan vad som är miljömässigt motiverat, tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. menar också att den förhållandevis begränsade konsekvensanalysen för företagen inte kan läggas till grund för att avgöra om de sannolikt starkt begränsade miljöeffekterna står i rimlig proportion till industriellt negativa effekter. kommun av- styrker förslaget och förespråkar bl.a. ett utvidgat producentansvar och en ökad biologisk återvinning. Kommuner och Landsting avstyr- ker förslaget. De anser att grunden för utredningens ställningstaganden borde ha varit en analys av hur avfallshanteringen ser ut i stort liksom av de olika styrmedlen samt att producentansvaret bör skärpas i stället för att en skatt införs. avstyrker förslaget, eftersom det inte fokuserar på uppfyllandet av de avfallspolitiska målen. avstyrker förslaget då några miljömässiga fördelar inte har visats som uppväger de negativa följderna för industrin. Vidare menar att det finns stora brister i konsekvens- beskrivningarna för industri och sysselsättning. anser att en kompletterande avfallsinriktad skatt bör införas med energiskattemodellen. avstyrker förslaget och föror- dar i stället ett skärpt producentansvar. Svensk Fjärrvärme anser att några hållbara motiv för en skatt som genererar så höga merkostnader med så liten miljöeffekt inte presenteras.