prop · GT03161 · 2006-03-21 00:00:00 — Enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i bl.a. förundersök- ningar om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Vid förhandling om tvångsmedel gäller dock sekretess för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt allvarligt men om uppgiften röjs (9 kap. 17 § andra stycket andra meningen). Hos domstol gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i bl.a. mål om ansvar för sexualbrott, brott ge- nom vilket infektion av HIV har eller kan ha överförts eller barnporno- grafibrott, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller även i mål om ersättning för skada med anledning av sådana brott. Enligt första stycket sista meningen gäller dock sekretessen inte för uppgift om vem som är tilltalad eller svarande i sådana mål. Undantagsbestämmelserna i 9 kap. 17 § andra stycket andra meningen och 9 kap. 16 § första stycket sista meningen är resultatet av en noggrann avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset i de aktuella fallen. De bör således gälla även fortsättningsvis. För att inte den nya bestämmelsen skall bli tillämplig i ett sådant fall bör ett undantag göras från dess tillämpningsområde för uppgifter som avses i de nämnda un- dantagsbestämmelserna. Särskilt om sekretessen hos JO och JK Under beredningen av lagstiftningsärendet har frågan rests om den nya bestämmelsen kommer att bli tillämplig hos JO och JK. För dessa myn- digheters del innebär förslaget följande. Enligt 11 kap. 4 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess hos JO och JK i bl.a. deras tillsyn över offentlig förvaltning, endast i de fall som närmare anges i de övriga styckena i paragrafen. Sekretess gäller inte i något fall beslut av justitieombudsman genom vilket ärende avgörs. I 11 kap. 4 § andra stycket finns bestämmelser om överföring av sekre- tess av innebörd att om JO och JK i den verksamhet som avses i paragrafens första stycke erhåller en uppgift från en myndighet där sekretess gäller för uppgiften följer sekretessen med till JO och JK. Om uppgiften förekommer i en handling som upprättats med anledning av verksamheten gäller dock enligt andra styckets andra mening sekretess hos JO och JK endast i den mån det kan antas att allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Om JO eller JK erhåller uppgifter om enskildas personliga förhållan- den direkt från en enskild gäller enligt 11 kap. 4 § tredje stycket 2 sekretess för uppgifterna endast i den mån de skulle ha varit sekre- tessbelagda hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den som uppgiften rör eller någon närstående till den enskilde lider betydande men om uppgiften röjs. Den nya bestämmelsen kommer att vara subsidiärt tillämplig hos alla myndigheter som JO och JK granskar. Skaderekvisitet i den nya be- stämmelsen är strängare än det skaderekvisit som gäller enligt 11 kap. 4 § eftersom det i det förstnämnda fallet gäller sekretess om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kommer att lida betydande men om uppgiften röjs, medan det i det sistnämnda fallet räcker att det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider sådant men om uppgiften röjs. Om en uppgift, som omfattas av den nya sekretessbestämmelsen hos den granskade myndigheten, lämnas av myndigheten till JO och JK kommer sekretessen att överföras till JO eller JK enligt 11 kap. 4 § andra stycket. Om upp- giften lämnas till JO eller JK direkt från den enskilde kommer den nya bestämmelsen att innebära att förutsättningarna för tillämpning av den primära sekretessbestämmelsen till skydd för enskilds personliga för- hållanden i 11 kap. 4 § tredje stycket 2 är uppfyllda. Den nya bestämmelsen kommer således inte att bli direkt tillämplig hos JO och JK utan dessa myndigheter kommer även fortsättningsvis att tillämpa 11 kap. 4 §. Den nya bestämmelsens relation till sekundär sekretess hos domstolar m.fl. myndigheter I vissa fall har det i sekretesslagen gjorts undantag från principen att det vid konkurrens mellan flera olika sekretessbestämmelser är den bestäm- melse som ger det starkaste skyddet som skall tillämpas. Om en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från domstol eller annan myndighet erhåller en uppgift som är sekretessbelagd där gäller sekre- tessen enligt 12 kap. 1 § första stycket också hos domstolen (sekundär sekretess). Detta gäller dock enligt andra stycket samma paragraf inte om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande domstolen (primär sekretess). Hos domstolar viker således en regel om sekundär sekretess om en primär sekretessbestämmelse som skyddar samma intresse är tillämplig hos domstolen. Detta gäller oavsett om den sistnämnda bestämmelsen är strängare, mildare eller helt likvärdig med den som skulle bli tillämplig enligt första stycket (prop. 1979/80:2 Del A s. 301, 479 och 501). På motsvarande sätt skall bestämmelserna om överföring av sekretess i 13 kap. sekretesslagen inte tillämpas om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten (13 kap. 6 §). Den nya sekretessbestämmelsen har visserligen utformats som en primär sekretessbestämmelse för att kunna tillämpas hos alla myndig- heter. Avsikten är dock endast att skapa ett minimiskydd för den per- sonliga integriteten som skall gälla hos alla myndigheter. Det bör således förhindras att införandet av den nya bestämmelsen får effekten att en strängare sekundär sekretess som annars skulle ha gällt hos en domstol eller inom sådana verksamheter som regleras i 13 kap., t.ex. hälso- och sjukvårdssekretessen, upphör att gälla till förmån för den nya bestämmel- sens svagare sekretesskydd. I 12 kap. 1 § andra stycket samt 13 kap. 6 § sekretesslagen bör det därför införas en bestämmelse av innebörd att om en sekundär sekretessbestämmelse ger ett starkare skydd för en uppgift än den nya bestämmelsen är det den sekundära sekretessbestämmelsen som skall tillämpas på uppgiften. Bestämmelser om upphörande av sekretess Den nya bestämmelsen är avsedd att ge ett skydd i situationer när det inte finns någon tillämplig sekretessbestämmelse. I vissa fall gäller det dock sekretess fram till en viss tidpunkt då sekretessen enligt bestämmelser i sekretesslagen upphör under vissa förutsättningar. Även i vissa av dessa fall kommer bestämmelsen att fungera som ett minimiskydd för mycket känsliga uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv. Bestämmelser som stadgar att sekretess skall upphöra att gälla under vissa förutsättningar kan antingen vara formulerade på så vis att de avser sekretessen enligt en viss sekretessbestämmelse (se t.ex. 9 kap. 18 § andra stycket sekretesslagen) eller vara generellt utformade, dvs. i det senare fallet anges bara att sekretess, oavsett enligt vilken bestämmelse sekretessen gäller, skall upphöra att gälla i vissa situationer (se t.ex. 12 kap. 3 § första stycket sekretesslagen). I det förstnämnda fallet kommer den nya sekretessbestämmelsen att träda in och bli tillämplig som ett minimiskydd för den personliga integriteten i den aktuella verksamheten, såvida det inte är fråga om uppgifter som tas in i ett beslut. I det andra fallet upphör naturligtvis även sekretessen enligt den nya bestämmelsen att gälla. För brottmålens del innebär det sagda följande. Den s.k. förundersökningsekretessen till skydd för enskilda (9 kap. 17 § sekretesslagen) upphör enligt 9 kap. 18 § andra stycket att gälla för uppgifter som lämnas till domstol med anledning av åtal, såvida inte sekretess för uppgiften skall gälla hos domstolen enligt 9 kap. 16 § eller 8 kap. 17 § eller uppgiften saknar betydelse i målet eller finns i en handling som har erhållits från en annan myndighet där sekretessen gäller för uppgiften. Den förundersökningssekretess som fortfarande gäller hos polis och åklagare enligt 9 kap. 17 § sedan uppgifterna lämnats till domstolen överförs till domstolen enligt 12 kap. 1 2 §§ sekretesslagen. I mål om t.ex. sexualbrott och barnpornografibrott kommer sekretess att gälla hos domstolen enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om upp- giften röjs. Hos polis- och åklagarmyndigheten fortsätter i dessa fall sekretessen enligt 9 kap. 17 § att gälla. Eftersom både 9 kap. 16 och 17 §§ ger ett starkare sekretesskydd än den nya bestämmelsen kommer den nya bestämmelsen inte att tillämpas i dessa fall. I de fall förundersökningssekretessen enligt 9 kap. 17 § enligt huvud- regeln i 9 kap. 18 § upphör att gälla för de uppgifter som lämnats till domstol med anledning av åtal kommer den nya sekretessbestämmelsen att bli tillämplig på mycket integritetskänsliga uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv hos såväl polis- och åklagarmyndigheterna som hos domstolen. Enligt 12 kap. 3 § upphör dock, med ett undantag, sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättsskipande verksamhet att gälla i målet eller ärendet om uppgiften förebringas vid offentlig för- handling i samma mål eller ärende. Om en sekretessbelagd uppgift före- bringas inom stängda dörrar består dock sekretessen under den fortsatta handläggningen om inte domstolen förordnar annat. Enligt 5 kap. 1 § kan en förhandling hållas inom stängda dörrar när en uppgift som omfattas av sekretess enligt vissa särskilt nämnda sekre- tessbestämmelser, t.ex. 9 kap. 16 §, förebringas. Om sekretess gäller enligt någon sekretessbestämmelse som inte är särskilt omnämnd i 5 kap. 1 § får en förhandling hållas inom stängda dörrar endast om det är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Det sagda innebär att en uppgift som omfattas av den nya bestämmel- sen hos polis- och åklagarmyndigheten och hos domstolen och som åberopas vid huvudförhandlingen endast kan förebringas inom stängda dörrar om domstolen finner att det är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Om så inte är fallet kommer uppgiften att bli offentlig i och med förhandlingen. Om en uppgift som omfattas av sekretess enligt den nya bestämmelsen förebringas inom stängda dörrar består sekretessen under den fortsatta handläggningen om inte domstolen förordnar annat. Enligt 12 kap. 4 § första stycket sekretesslagen upphör dock sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande verksamhet att gälla i målet eller ärendet om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål eller ärende. Eftersom denna bestämmelse bryter sekretessen för en uppgift, oavsett enligt vilken bestämmelse sekretessen gäller, bryter den även sekretessen enligt den nya bestämmelsen. Enligt 12 kap. 4 § andra stycket första meningen sekretesslagen tillämpas dock inte första stycket om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen skall bestå. Vissa begränsningar i möjligheten att meddela ett sådant förordnande anges i andra stycket tredje och fjärde meningen. Om domstolen finner att det är av synnerlig vikt att en uppgift som omfattas av den nya bestämmelsen förebringas inom stängda dörrar följer det således av 12 kap. 4 § andra stycket vilka möjligheter domstolen har att förordna i domen eller i annat beslut att sekretessen skall bestå. Undantag för sekretessbrytande regler i andra sekretessbestämmelser Sekretessbrytande regler i förhållande till myndigheter återfinns främst i 14 kap. sekretesslagen. I vissa fall har det dock införts sekretessbrytande regler till förmån för myndigheter i de enskilda sekretessbestämmelserna (se bl.a. nuvarande 7 kap. 1 § tredje och femte stycket och 7 kap. 4 § fjärde stycket sekretesslagen). Dessa sekretessbrytande regler är väl avvägda och bör gälla även fortsättningsvis. Enligt 1 kap. 2 § sekretesslagen får uppgift som omfattas av sekretess inte röjas för enskild i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i annan lag eller förordning som sekretesslagen hänvisar till. I de flesta fall då lagstiftaren har tagit ställning för att sekretessbelagda uppgifter under vissa förutsättningar skall få lämnas ut till enskilda brukar det i den enskilda sekretessbestämmelsen anges att uppgift utan hinder av sekretess får lämnas ut till enskild enligt vad som föreskrivs i en viss eller i vissa uppräknade lagar (se t.ex. 7 kap. 1 § femte stycket och 9 kap. 14 § sekretesslagen). Även dessa sekretessbrytande regler bör gälla alltjämt. Med anledning härav bör det i den nya sekretessbestämmelsen anges att om en uppgift omfattas av sekretess även enligt en annan paragraf i sekretesslagen och uppgiften enligt en bestämmelse i den paragrafen får lämnas ut till en myndighet eller en enskild skall den bestämmelsen gälla. Sekretessbrytande regler i 14 kap. sekretesslagen I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om begränsningar i sekre- tessen både i förhållande till andra myndigheter och i förhållande till enskilda. Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen hindrar sekretess inte att uppgift läm- nas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller för- ordning. I bestämmelser om uppgiftsskyldighet brukar det anges att vissa uppgifter skall lämnas ut till vissa mottagare i en viss typ av situationer. Det brukar inte anges vilken sekretessbestämmelse de aktuella upp- gifterna omfattas av. Om sådana föreskrifter om uppgiftsskyldighet avser känsliga uppgifter om hälsa och sexualliv kommer de således att bryta sekretessen enligt den nya bestämmelsen. Regeringen anser att så även bör vara fallet. De flesta av de övriga sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap. har givits en generell utformning. Dessa kommer således att bli tillämpliga på den nya sekretessbestämmelsen. Vissa sekretessbrytande bestämmelser är dock inte tillämpliga på uppgifter som omfattas av hälso- och sjuk- vårdssekretess och socialtjänstsekretess. Frågan är då om de bör vara tillämpliga på den nya sekretessbestämmelsen. Enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att lämna uppgiften har företräde framför det intresse sekre- tessen skall skydda. Enligt paragrafens andra stycke är generalklausulen inte tillämplig på sekretess enligt vissa bestämmelser, bl.a. hälso- och sjukvårdssekretessen och socialtjänstsekretessen. Vidare har bl.a. hälso- och sjukvården och mer begränsade möjligheter än andra myndigheter att lämna sekretessbelagda uppgifter som angår misstankar om brott till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet (se 14 kap. 2 § femte stycket jämfört med fjärde stycket). Med tanke på att de uppgifter den nya sekretessbestämmelsen kommer att omfatta är integritetskänsliga uppgifter om hälsa och sexualliv får det anses ligga nära till hands att undanta den föreslagna sekretessbe- stämmelsen från såväl generalklausulens tillämpningsområde som från tillämpningsområdet för 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen. Den föreslagna sekretessbestämmelsen har dock, till skillnad från be- stämmelserna om hälso- och sjukvårdssekretess och socialtjänstsekretess, inte ett avgränsat tillämpningsområde utan kommer att bli subsidiärt tillämplig inom hela den offentliga förvaltningen. Det är därför svårt att förutse i vilka situationer uppgifter kan komma att omfattas av den nya bestämmelsen och i vilka situationer det skulle kunna finnas behov av att lämna uppgifter som omfattas av den nya bestämmelsen till andra myndigheter. Uppgifter som kommer att omfattas av den föreslagna sek- retessbestämmelsen kan vidare komma myndigheter till handa på annat sätt än genom att de lämnas i en förtroendesituation. Det skall slutligen beaktas att generalklausulen bara kan tillämpas i de fall det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen avser att skydda. Med hänsyn till det anförda anser regeringen att den nya sekretessbestämmelsen inte bör undantas från generalklausulens tillämpningsområde. Det bör inte heller ställas upp några särskilda restriktioner för lämnande av uppgift som omfattas av den föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde och som angår misstanke om brott till de brottsutredande myndigheterna. Sådant utlämnande bör således kunna ske under de förutsättningar som anges i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen. Kommittén har inte berört frågan om den sekretess som gäller enligt be- stämmelsen bör begränsas i tiden. De flesta sekretessbestämmelser har en sådan begränsning. och Svenska arkivsamfundet anser att den föreslagna sekretessbestämmelsen måste förses med en tidsgräns. Efter- som den förslagna bestämmelsen är avsedd att vara en nödlösning som endast skall användas i undantagsfall föreslår de en tidsgräns . Sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden brukar i de flesta fall gälla i högst . Det förekommer dock att sekretessen för sådana uppgifter gäller i högst (se t.ex. 7 kap. 10 § sekretess- lagen). Sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden brukar gälla i högst eller, i vissa fall, längre eller (se t.ex. 8 kap. 9 § fjärde stycket och 10 § fjärde stycket sekretesslagen). Skälet till att sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden i normalfallet gäller i högst är att sekretessen för känsliga upp- gifter om enskildas personliga förhållanden i de flesta fall bör gälla större delen av den enskildes livstid. Eftersom den föreslagna bestämmel- sen enbart kommer att omfatta integritetskänsliga uppgifter anser rege- ringen att sekretessen bör gälla i högst . Den s.k. meddelarfriheten, dvs. rätten enligt 1 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de me- dier som de båda grundlagarna omfattar, har vissa begränsningar. Viss tystnadsplikt som har företräde framför meddelarfriheten anges i TF och YGL. I övrigt räknas de tystnadsplikter som har företräde framför med- delarfriheten upp i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Den nya sekretessbestämmelsen är tänkt att fungera som ett minimi- skydd för integritetskänsliga uppgifter. Bestämmelsen är således försedd med ett rakt kvalificerat skaderekvisit, vilket enligt förarbetena till 16 kap. 1 § är en omständighet som talar för att meddelarfriheten inte skall inskränkas. Det går vidare inte att säga i vilken situation för- troendesituationer, vid myndighetsutövning eller i något annat sam- manhang som uppgifterna kan förväntas förekomma. Regeringen före- slår vidare inte att sekretessbestämmelsen skall undantas från general- Om man enbart utgår från bestämmel- Prop. 2005/06:161 sens konstruktion är det således inte mycket som talar för att den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen bör ha företräde framför med- delarfriheten (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f). Sekretessbestämmelsen omfattar dock enbart integritetskänsliga upp- gifter om enskildas hälsa och sexualliv och dessa får bara hemlighållas om det får anses stå klart att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kommer att lida lider betydande men om uppgifterna röjs. Detta innebär att det rör sig om ett starkt sekretessintresse. Med hänsyn till uppgifternas karaktär kan det antas att det måste vara sällsynt att det finns ett starkt allmänintresse av insyn beträffande uppgifterna. Med hänsyn till dessa omständigheter finner regeringen att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför med- delarfriheten. Uppgift om enskildas personnummer, adress och andra liknande upp- gifter förekommer bl.a. i folkbokföringen och anses normalt sett vara harmlösa uppgifter. Om sådana uppgifter begärs ut från en myndighet lämnas de därför också i regel ut, såvida det inte gäller en extra stark sekretess i myndighetens verksamhet som t.ex. inom hälso- och sjukvår- den och . I vissa fall används emellertid adressuppgifter och liknande uppgifter som begärs ut för att förfölja och hota en person. Olika åtgärder kan vidtas för att skydda en person som är utsatt för personförföljelse. Skyddade personuppgifter är Skatteverkets samlings- rubrik för de olika skyddsåtgärderna sekretessmarkering, kvarskrivning och fingerade personuppgifter inom folkbokföringen. Nedan ges en kort redogörelse för omfattningen och utformningen av det nuvarande skyddet för adressuppgifter och andra liknande uppgifter samt för de problem som är förknippade med denna reglering. Enligt 7 kap. 15 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess dels i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och i den utsträckning regeringen föreskriver det i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolk- ningen, dels i verksamhet som avser förande av eller uttag ur sjömans- registret, för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av sär- skild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Med annan liknande registrering av befolk- ningen avses t.ex. det centrala statliga person- och adressregistret (SPAR), register över befolkningen och Statis- tiska centralbyråns register över totalbefolkningen. med stöd av 7 kap. 15 § första stycket 1 sekretesslagen förordnat att sekretessen skall gälla i vissa ytterligare register som omfattar en bety- dande del av befolkningen, bl.a. passregister och (1 b § sekretessförordningen [1980:657]). Folkbokföringsuppgifter överförs i stor utsträckning från folkbokfö- ringen till andra myndigheter, men också till banker, försäkringsbolag och andra företag. Användningen av folkbokföringsuppgifter har blivit avgörande för att den enskilde på ett enkelt sätt skall kunna utöva sina rättigheter, bl.a. komma i åtnjutande av ekonomiska förmåner av olika slag. Den s.k. folkbokföringssekretessen är därför försedd med ett rakt kvalificerat skaderekvisit, dvs. det gäller en extra stark presumtion att uppgifterna är offentliga. Uppgifterna får bara hemlighållas om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. En sådan särskild anledning att vägra lämna ut uppgifter kan t.ex. vara befarad personförföljelse (prop. 1979/80:2 Del A s. 211). En enskild som anser att dennes personuppgifter bör omfattas av sekre- tess kan ansöka om att skall införa en s.k. sekretessmarke- ring för dessa uppgifter i folkbokföringen. En sådan markering utgör ingen slutlig prövning av sekretessfrågan utan utgör bara en varnings- signal om att en noggrann sekretessprövning skall göras om de marke- rade uppgifterna begärs ut. Förfarandet med sekretessmarkeringar an- vänds på datorlagrade uppgifter och utgör en motsvarighet till hemlig- stämplingen av traditionella pappershandlingar enligt 15 kap. 3 § sekre- tesslagen. Användningen av sekretessmarkeringar är inte lagreglerad, men är allmänt accepterad i tillämpningen (jfr JO 1987/88 s. 195 och 1990/91 s. 387). Förfarandet med sekretessmarkeringar har behandlats bl.a. i prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer m.m. Regeringen konstaterade där att de skäl som ligger till grund för infö- randet av en sekretessmarkering normalt skall vara tillräckliga för att vägra ett utlämnande av uppgifterna med stöd av folkbokföringssekre- tessen när uppgifterna begärs ut. Av detta följer att det bör vara fråga om ett konkret hot. Det räcker alltså inte att en person känner fruktan och anser sig vara förföljd. Det måste också objektivt föreligga en risk för förföljelse.