prop · GT03182 · 2006-03-21 00:00:00 — När en ny handlingsregel i en av regeringens förordningar eller i en myndighetsföreskrift behöver sanktioneras, men det inte finns något tyd- ligt straffbud i lagen som omfattar den nya handlingsregeln, bör en bötes- sanktion kunna föreskrivas i regeringens förordning. Ambitionen bör dock vara att i ett senare lagstiftningsärende samla även sådana bötesbe- stämmelser i 29 kap. . Den huvudprincip som enligt regeringsformen gäller för straffbestäm- melser är att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan skall beslutas av i lagform. Som framgår av 8 kap. 7 § första stycket reger- ingsformen kan regeringen, efter bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter i vissa angivna ämnen. Bemyndigandet ger inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan än böter. Enligt 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen kan dock i lag som innehåller ett sådant bemyndigande föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelser av handlingsregler som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan är således tillåtna såvitt avser hänvisning till föreskrifter som meddelats av regeringen. I Högsta domstolens dom (NJA 2005 s. 33) pröva- des frågan om blankettstraffbudens överensstämmelse med regerings- formen i vissa fall. Domstolen fann att det inte kunde anses vara förenligt med regeringsformen att tillämpa ett blankettstraffbud i skogsvårdslagen (1979:429) på ett sådant sätt att fängelse ådöms för åsidosättande av en av meddelad föreskrift. I det aktuella fallet kunde därför fängelse inte anses ingå i straffskalan. Högsta domstolens avgörande får anses innebära att annan rättsverkan för brott än böter inte får föreskrivas för överträdelser av föreskrifter som beslutats på lägre nivå än regeringen. Förslagen i denna proposition innebär att handlingsregler som har före- skrivits på lägre normgivningsnivå än regeringen är förenade med ett straffansvar där fängelse ingår i straffskalan. När den straffbelagda Prop. 2005/06:182 gärningen helt eller i det väsentliga anges av en förvaltningsmyndighet eller kommun, innebär förslagen att straffbestämmelserna endast har böter i straffskalan. I vissa fall kan det därför komma att bli aktuellt att flytta upp en viss norm från en myndighetsföreskrift till någon av regeringens förordningar. Ett närmare övervägande av allvaret i överträdelser av en viss handlingsregel blir utgångspunkt för bedömningen av på vilken nivå handlingsregeln behöver finnas. När det gäller beslut som har meddelats i det enskilda fallet (dvs. när det inte är fråga om normgivning utan om en handlingsregel som har riktats mot en bestämd adressat), torde inget hindra att fängelse ingår i straffskalan även om beslutet fattats på myndighetsnivå. Ett beslut i det enskilda fallet kan exempelvis innebära att villkor eller andra begräns- ningar tas in i ett beslut om tillstånd eller i ett beslut om föreläggande enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket om åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka en skada på naturmiljön. En överträdelse av ett villkor i ett beslutat tillstånd bör kunna vara förenat med straffansvar. Eftersom det genom tillståndsbeslutet står klart för beslutets adressat vad det är som är tillåtet och vad som inte är det, kan det straffbara området inte anses svåröverskådligt. Även när det gäller naturvård och områdes- skydd kan det, som kommittén påpekat, vara motiverat att straffsank- tionera beslut i enskilda fall. Straffbestämmelsen behöver då utformas så att det tydligt framgår att den som bryter mot en bestämmelse i ett beslut som har meddelats i det enskilda fallet kan dömas till ansvar. Regeringens bedömning: Det bör inte enbart på miljöstraffrättens område införas något krav på att regeringen i sina förordningar anger vilka normgivningsbemyndiganden förordningarna stöds på. bedömning avviker från regeringens. Kom- mittén har förordat att regeringen i de förordningar som meddelats med stöd av anger vilka bemyndiganden som de olika bestäm- melserna i förordningarna stöds på. Remissinstanserna: har tillstyrkt att det, så långt det är möjligt, bör anges vilket eller vilka bemyndiganden förordningar grun- das på. Även när myndigheter och kommuner utfärdar föreskrifter med stöd av bemyndiganden i eller underliggande författningar är det, enligt verket, önskvärt att bemyndiganden anges. En sådan ordning skulle, enligt verket, bidra till att göra det miljörättsliga regelverket mera överskådligt och bättre avgränsat. Ingen av remissinstanserna i övrigt har framfört några synpunkter i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: revisorer har tidigare föreslagit att regeringen utformar ett system för att ange vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på. Revisorerna anser att det skulle vara till stor fördel för utvecklingen av rättsinformationssystemet. Enligt revisorerna bör ingressen till en förordning hänvisa till det rele- vanta bemyndigandet i lag eller till den grund för normgivningen som an- Den s.k. restkompetensen enligt 8 kap. 13 § regerings- Prop. 2005/06:182 formen är en sådan grund. Regeringen har i sin skrivelse Den fortsatta utvecklingen av rättsinfor- mationssystemet (skr. 2003/04:168) konstaterat att en rutin som innebär att föreskrifter hänvisar till bakomliggande bemyndiganden har flera fördelar. En uppenbar fördel är att den som söker information i en viss fråga kan följa de bemyndiganden som har lämnats i en författning och på så sätt få en överblick över vilka föreskrifter som behandlar frågan. I samma skrivelse har regeringen också konstaterat att frågan om att ange bemyndiganden inte är fri från komplikationer. Exempelvis kan flera olika bemyndiganden ligga till grund för bestämmelserna i en och samma förordning och dessa bemyndiganden behöver inte finas i en och samma lag. Den rättsliga grunden för vissa bestämmelser i en förordning kan alltså finnas i en lag medan bemyndiganden för andra bestämmelser finns i hen helt annat lag och ytterligare andra bemyndiganden finns i en tredje lag osv. Detta kan göra att hänvisningar till bemyndiganden i vissa fall kan bli komplicerade. Det kan också vara så att den rättsliga grunden för en specifik bestämmelse kan härledas till flera olika bemyndiganden som skulle kunna åberopas vid sidan av varandra. Detta finns även andra komplikationer som måste beaktas. Regeringen har tidigare gjort bedömningen att lagstiftningstekniken bör förändras så att det av förordningar, eller av fotnoter till förordningar, normalt framgår vilket eller vilka bemyndiganden som har använts, men att något absolut krav på detta inte bör ställas upp. Frågan om angivande av bemyndiganden i förordningar är komplicerad och arbetet med hur frågan skall lösas pågår i . Frågan bör få en generell lösning och det därför inte lämpligt att införa en särlösning för miljöstraffrätten. Regeringens bedömning: De straffbestämmelser som sanktionerar be- stämmelser i EG-förordningar bör göras tydligare och bättre avgrän- sade. I straffbestämmelserna bör det anges vilka artiklar i EG-förord- ningarna som är straffsanktionerade. bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har anslutit sig till kommitténs bedömning. m.fl. har framhållit att straffbestämmelserna måste utformas med stringens och disciplin så att de inte kommer i konflikt med principen om EG-förordningars företräde och direkta tillämplighet. har anfört att ut- formningen av straffbestämmelserna inte får medföra att vi i får en strängare strafflagstiftning än övriga medlemsstater och att artiklar som innebär undantag eller inskränkning i det straffbara området bör anges i den svenska straffbestämmelsen. Skälen för regeringens bedömning: I 29 kap. finns blan- kettstraffstadganden som innehåller hänvisningar till vissa angivna EG- Bestämmelsernas utformning gör det svårt för den enskilde att enkelt kunna uppfatta vad som omfattas av det straffbara området. 2005/06:182 för behövs en ökad tydlighet och en bättre avgränsning. EG-förordningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och utgör en del av svensk rätt. De behöver inte transformeras till svensk lag och inne- hållet i förordningarna skall inte heller återges i den svenska författnings- texten. Även om svenska straffbestämmelser behövs för att kunna sank- tionera brott mot EG-förordningarna, skall alltså EG-förordningarnas handlingsregler inte göras om eller tas in i den svenska lagtexten. Detta gör det svårt att utforma självständiga brottsbeskrivningar för de straff- bara gärningarna. På straffbestämmelser ställs dock höga krav på tydlig- het och förutsägbarhet för att rättssäkerhets- och legalitetsprinciper skall upprätthållas. För att åstadkomma en acceptabel nivå av tydlighet och av- gränsning, som det inte är möjligt att konstruera självständiga brottsbeskrivningar i alla situationer, är det lämpligt att de blankettstraff- bud som hänvisar till EG-förordningar anger de artiklar där de handlings- regler finns som är avsedda att omfattas av straffbudet. 5.4Dubbla sanktioner och dubbelbestraffning Regeringens bedömning: Dubbla sanktioner straff och miljösank- tionsavgift bör inte förekomma för samma gärning. Miljösanktions- avgiften bör användas som sanktion för överträdelser som är mindre allvarliga. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har anslutit sig till kommitténs bedömning. Riksåklagaren har anfört att åläggande av miljösanktionsavgift och utdömande av bötesstraff inte utgör dubbelbe- straffning i strid med men, oavsett detta, att dubbla sanktioner (straff och miljösanktionsavgift) i princip inte bör förekomma för samma gärning. har anfört att det är mycket angeläget att regelverket utformas så att dubbelbestraffning för samma förseelser så långt som möjligt undviks. i län har menat att dubbelbestraffning är mycket olyckligt och skadar reg- lernas och tillsynsmyndigheternas trovärdighet. i har, trots att man principiellt delar kommitténs bedömning, pekat på det inte får bli så att lindriga förseelser sanktioneras med avgift medan allvarliga förseelser inte sanktioneras alls. har anfört att lagstiftarens avsikt att undvika dubbla sanktioner bör komma till uttryck genom ett mer kategoriskt stopp för dubbla sanktioner än ändringar av åtalsprövningsregeln i 29 kap. 11 §. har anfört att dubbelsanktioneringen med både straff och sanktionsavgifter bör slutligt avskaffas direkt i lagtexten. Länsstyrelserna i och har ställt sig tvek- samma till en del av kommitténs förslag till ändringar i bilagan till för- ordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter och menat att t.ex. över- trädelser av tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter även fortsättningsvis bör vara förenade med miljösanktionsavgift. Natur- vårdsverket har påpekat att om kommitténs förslag om att undvika dubbla sanktioner skall genomföras, bör en noggrann analys göras av möjlig- heterna att beivra överträdelser, särskilt av juridiska personer, så att inte skyddet för det miljörättsliga regelverket försvagas. Enligt verkets mening är det inte självklart att två olika sanktioner för en viss typ av överträ- delse träffar samma gärning och att den aspekten bör noga övervägas. har ifrågasatt kommitténs analys och menat att de angivna skälen för att straff och miljösanktionsavgift i prin- cip aldrig bör förekomma parallellt inte är helt övertygande samt att det i vissa fall kan vara befogat att använda miljösanktionsavgift som en för- stärkning av straffet. Redan åtalsprövningsregeln gör, enligt föreningen, att det ändå inte kommer att bli aktuellt med både straff och sanktions- avgift för samma gärning om det inte framstår som allmänt påkallat. har anfört att miljösanktionsavgifterna bör an- vändas restriktivt och inte gälla alla småförseelser. Skälen för regeringens bedömning Förhållandet mellan straff och miljösanktionsavgift Regeringen underströk i samband med införandet av att ett väl fungerande sanktionssystem är ett väsentligt led i en reglering som skall kunna utgöra ett effektivt värn för vår miljö. Miljösanktionsavgiften är en administrativ sanktion av repressiv karaktär. Meningen är att avgift- erna skall verka styrande och leda till en hög standard i miljöpåverkande verksamhet. Avgiften är avsedd att vara en snabb reaktion på överträdel- ser och systemet präglas av enkelhet, tydlighet och schablonisering. När avgifterna infördes kunde de utgå helt parallellt med straff. Avgifterna reserverades inte för enbart mindre straffvärda situationer utan avsågs kunna utgå även för mycket allvarliga överträdelser. Sedan den 1 septem- ber 2003 finns dock en åtalsprövningsregel som innebär att om en gär- ning som avses i 29 kap. 410 §§ kan föranleda miljösank- tionsavgift och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, får åtal väckas bara om det är påkallat från allmän synpunkt. Regeringen konsta- terade då att det fanns starka skäl för att mildra dubbelbestraffnings- situationerna (prop. 2002/03:54 s. 21). I systemet avspeglas dock fortfar- ande en strävan efter att både ha ett enkelt system för mindre allvarliga fall och i viss mån ha möjligheter till en effektiv sanktion mot överträ- delser begångna i näringsverksamhet. Det kan vara svårt att i ett och samma system på ett tillfredsställande sätt tillgodose de olika intressen som angetts ovan och uppnå syftet med miljösanktionsavgiften som en snabb, enkel, tydlig och förut- sägbar reaktion på vissa överträdelser. Straff är samhällets mest ingripande och kraftfulla medel mot oöns- kade beteenden. Detta i sig talar för att straff skall vara reserverat för de överträdelser som är mest straffvärda och där det inte finns några andra alternativ att tillgå för att ge uttryck för samhällets reaktion och önsk- ningar. Det kan också ifrågasättas om det är rimligt att de allvarligaste och mest straffvärda överträdelserna skall vara förenade med miljösank- tionsavgift, bl.a. med hänsyn till att utrymmet för nyanserade straffrätts- liga bedömningar är förhållandevis litet. Beredningen har visat att en majoritet av remissinstanserna delar eller inte invänder mot bedömningen att miljösanktionsavgifter bör användas som reaktion på de mindre allvarliga överträdelserna och att dubbla sank- tioner i princip inte skall förekomma. Det är också viktigt, som Länsstyr- elsen i har pekat på, att systemet inte får det resultatet att lindriga förseelser sanktioneras med avgift medan allvarliga förseelser inte sanktioneras alls. Frågan om en renodling av sanktionssystemet hänger samman med en förstärkt miljöstraffrätt. Med de förslag till ändringar i 29 kap. miljöbal- ken som presenteras i denna proposition görs väsentliga förbättringar av straffreglerna. Förslagen ger de förutsättningar som är nödvändiga för att den renodling av sanktionssystemet som kommittén föreslagit skall kunna förverkligas. I fråga om brott i näringsverksamhet och den oro för en försvagning av det miljörättsliga sanktionssystemet som några har remissinstanser gett uttryck för, har regeringen uppfattningen att det, inte minst på miljöområdet, måste finnas kraftfulla medel för att ge uttryck för samhällets reaktioner på brott begångna i näringsverksamhet. Reger- ingen har föreslagit förstärkningar av systemet med företagsbot i syfte att effektivisera systemet och öka den praktiska användningen av företags- bot som sanktion för brott i näringsverksamhet (prop. 2005/06:59). Detta bör stärka drivkraften för näringsidkare att organisera sin verksamhet på ett sätt som motverkar överträdelser. Även denna förbättring ingår som en del av förutsättningarna för en renodling av det miljörättsliga sank- tionssystemet. För att säkerställa att systemet med miljösanktionsavgifter innebär det snabba, enkla och tydliga system som behövs för att uppnå största möj- liga styrande effekt som de mest straffvärda förseelserna om- fattas av ett straffansvar bör en renodling av synen på de båda sanktions- formerna genomföras. Detta innebär att miljösanktionsavgifter bör reser- veras för de lindrigare överträdelserna och straff för de allvarligare. Vid tillkomst fördes straffbestämmelser från en rad olika lagar in i . kompletterades det straffrättsliga syste- met med reglerna om miljösanktionsavgift. Någon regel som innebär att en överträdelse inte kan sanktioneras med både miljösanktionsavgift och straff infördes dock inte men, som angetts ovan, infördes det senare en åtalsprövningsregel (29 kap. 11 § ). Denna regel är dock tillämplig endast på vissa gärningar och under vissa förutsättningar. Det kan alltså fortfarande förekomma att samma gärning omfattas av två olika sanktioner. Frågan om dubbelbestraffning aktualiserar de krav som ställs i Europa- konventionen (artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet) på att ingen skall kunna bestraffas två gånger för samma gärning. Som utgångspunkt skall därför dubbla sanktioner inte förekomma. Hur skall då förhållandet mellan miljösanktionsavgift och straffrätts- liga åtgärder bedömas? Miljösanktionsavgiften är enligt svensk rätt inte en straffrättslig påföljd utan en administrativ sanktion. Skattetillägg är en liknande sanktionsform i skattelagstiftningen. I praxis har det slagits fast att skattetillägg skall betraktas som en anklagelse för brott i Europakon- ventionens mening och att konventionens artikel 4 i och för sig är tillämp- lig. har inte haft något fall av miljösanktionsavgift uppe till prövning, men det får anses sannolikt att domstolen inte skulle se annorlunda på miljösanktionsavgifter än på skattetillägg. Eftersom artikel 4 i sannolikt också gäller miljö- sanktionsavgifter, är det nödvändigt att se till att ansvar inte döms ut två gånger för samma gärning. Vid bedömningen av vad som utgör samma gärning har det ansetts inte vara fråga om detta i fall där två olika straff- rättsliga anklagelser rört samma objektiva handlande men där något väsentligt rekvisit skilt de båda situationerna åt. Ett sådant väsentligt rek- visit kan utgöras av skillnader i krav på subjektiva förhållanden. har i en dom (NJA 2004 s. 840) konstaterat att bestämmelsen om förbud mot dubbel lagföring och bestraffning i och för sig är tillämplig på förhållandet mellan miljösank- tionsavgifter och talan om ansvar för miljöbalksbrott. Det avgörande för om ett slutligt beslut om miljösanktionsavgift utgör hinder mot en straff- rättslig prövning av den gärning som låg till grund för avgiften blir då om det straffrättsliga förfarandet kan anses avse samma gärning som det som låg till grund för beslutet om miljösanktionsavgift. fann att ett slutligt beslut om miljösanktionsavgift inte utgör hinder mot att man därefter lägger samma objektiva omständigheter till grund för en talan om straffrättsligt ansvar eftersom miljösanktionsavgift utgår utan krav på uppsåt eller oaktsamhet medan det motsatta förhållandet gäller för brottsanklagelser. Enligt finns alltså inte något formellt hinder mot att döma ut straff och miljösanktionsavgift för sam- ma objektiva omständigheter. Även om det enligt Högsta domstolens avgörande inte kan anses strida mot att påföra en miljösanktionsavgift och en straff- rättslig sanktion , är denna typ av dubbla sanktioner, såsom Riksåklagaren har anfört, principiellt tveksam. Operativa tillsynsmyndig- heter har gett uttryck för ett missnöje med situationen att man vid en konstaterad förseelse tar ut en miljösanktionsavgift och anmäler till åtal, men där åtalsanmälan sällan leder till att åtal väcks. Det kan vara svårt för den berörda myndigheten att motivera inför verksamhetsutövarna varför en anmälan till åtal trots detta görs, särskilt som en sanktion i form av avgift redan tagits ut, och många ser det också som ett onödigt arbets- moment i tillsynsmyndighetens verksamhet. Problematiken kring dubbla sanktioner har tidigare uppmärksammats och resulterat i åtalsprövningsregeln i 29 kap. 11 § . Åtals- prövningsregeln minskar riskerna för dubbla sanktioner. Genom att ren- odla de två olika sanktionsformerna på miljöområdet kan riskerna för dubbla sanktioner ytterligare minskas. Renodlingen bör innebära att en gärning omfattas antingen av straffansvar eller av miljösanktionsavgift. Särskilt om brott mot tillstånds- och anmälningsplikt har på regeringens uppdrag redovisat ett förslag till en ny bilaga till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter (Reger- ingskansliets dnr M2004/2012/R). Utgångspunkten i förslaget är att dubbla sanktioner skall undvikas. Verket har dock ansett att dubbla sanktioner är befogade vid överträdelser av tillstånds- eller anmälningsplikter för mil- jöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täktverksamhet. Kravet på att en miljöfarlig verksamhet skall föregås av tillstånd eller anmälan är grundläggande för miljöskyddet. Det är därför mycket viktigt att tillstånds- och anmälningsskyldigheterna efterlevs. Ett led i att mildra effekterna av situationer där dubbla sanktioner före- Prop. 2005/06:182 kommer är den nämnda åtalsprövningsregeln. konstaterat att möjligheterna till ett snabbt sanktionsförfarande för den som bryter mot sina skyldigheter är ett viktigt styrmedel i detta samman- hang (prop. 1998/99:45, Del 1, s. 537). Även i samband med åtalspröv- ningsregelns införande förklarade regeringen att en underlåtenhet att söka tillstånd eller anmäla en ny verksamhet utgör avsteg från centrala regler och att det därför knappast kunde bli fråga om att anse att åtal inte skulle vara påkallat från allmän synpunkt. Beredningen har visat att flera remissinstanser delar bedömning att brott mot tillstånds- och anmälningsplikt bör omfattas av dubbla sanktioner medan flera andra har den motsatta uppfattningen. Som redovisats under rubriken mellan straff och miljö- sanktionsavgift är det enligt regeringens mening principiellt viktigt att straffansvar följer på de allvarligaste överträdelserna. Reglerna om till- stånds- och anmälningsplikt är grundläggande byggstenar för samhällets kontroll över miljöpåverkande aktiviteter och ett direkt skydd för miljön. Ett brott mot dessa plikter är därför till sin karaktär sådant att samhällets reaktion bör vara straff och inte en administrativ avgift. I de- batten har det ibland argumenterats för att miljösanktionsavgift behövs för de fall ett åtal inte leder till en fällande brottmålsdom. Regeringen an- ser inte att det är ett godtagbart argument för dubbla sanktioner. I stället bör den materiella straffregeln göras så effektiv som möjligt. Regeringens bedömning: Det bör även fortsättningsvis vara tillsyns- myndigheten som beslutar om miljösanktionsavgift. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har förklarat sig dela kommitténs bedömning eller lämnat den utan invändning. Svenskt Nä- ringsliv, , Plast- och kemiföretagen, SveMin och Teknikföre- tagen har förordat att tillsynsmyndigheten i stället för beslut om miljö- sanktionsavgift skall förelägga adressaten en miljösanktionsavgift för godkännande. har anfört att det vore önskvärt att möjligheten att besluta om miljösanktionsavgift överförs till länsstyr- elsernas miljöprövningsdelegationer eller att ett system som liknar det som gäller för strafförelägganden införs. har anfört att miljösanktionsavgift bör beslutas av domstol. Alternativt har förbundet förordat den föreläggandemodell som presenteras i utredningen. har anfört att det är viktigt att de lokala till- synsmyndigheterna inte skall behöva både besluta om miljösanktions- avgift och göra åtalsanmälan för samma överträdelse. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen konstaterade i miljö- balkspropositionen (prop. 1997/98:45) att domstolsprövning behövs främst när en bedömning av avgiftsskyldigheten är beroende av att ett uppsåt eller en oaktsamhet kan fastställas. I de fall då det räcker att kontrollera Prop. 2005/06:182 om ett antal objektiva förutsättningar föreligger, kan beslut om avgift i stället fattas av en förvaltningsmyndighet. En sådan konstruktion står inte heller i strid med eftersom myndighetens avgifts- beslut kan överklagas till domstol.