prop · GT0377 · 2006-02-09 00:00:00 — framhåller att, även om samtliga EU- språk är officiella språk, så är engelska och franska de två språk som hu- vudsakligen används vid förhandlingsarbetet inom EU. Den engelska och franska lydelsen torde därför ha stor betydelse. Säkerhetspolisen vill fäs- ta uppmärksamhet vid att det kan uppstå svårigheter om artikel 31.1 in- nebär ett krav på domstolsprövning istället för rättslig prövning. Skälet är att Säkerhetspolisen kan ha tillgång till underrättelseinforma- tion som andra länder lämnat med förbehåll att uppgifterna inte får an- vändas i domstol. Däremot kan uppgifterna lämnas till och regeringen. Skälen för regeringens förslag Den svenska instans- och processordningen i utlänningsärenden enligt den Genom antagandet av utlänningslag kommer formerna för prövning av utlänningsärenden att avsevärt förändras. den kommer att upphöra och dess uppgifter som överprövningsinstans övertas av migrationsdomstolar (vissa länsrätter) och Migrationsöver- domstolen (Kammarrätten i ). Även i övrigt kommer instans- och processordningen i utlänningsärenden att förändras. Bestämmelser om avvisning och utvisning finns i 8 kap. NUtlL. 3 § första stycket samma lag skall pröva avvisningsfrå- gor i ungefär samma utsträckning som enligt utlänningslag. ändring är dock att är behörigt att som första instans pröva även övriga avvisningsfrågor oavsett hur länge utlänningen har vistats i landet. För alla avvisningsfall har införts regeln att beslut om avvisning i första instans inte får fattas senare än efter det att första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till . Det kan här påpekas att en konsekvens av att EES-medborgare m.fl. inte längre behöver ha uppehållstillstånd blir att det i praktiken inte kommer att finnas någon tidsgräns för avvisning av sådana utlänningar. myndigheten skall enligt 8 kap. 3 § NUtlL pröva de frågor om avvisning som inte anges särskilt i 3 § första stycket. Som tidigare nämnts är dock även behörigt att besluta i dessa fall. skall få överlämna ärenden om avvisning till om det är tveksamt om utlänningen skall avvisas. pröva fråga om utvisning av den utlänning som saknar pass eller de till- stånd som krävs för att få uppehålla sig i landet och som inte avvisas av dessa skäl (6 §). Frågor om utvisning pga. brott prövas av allmän dom- stol (8 §). Beslut om visering skall enligt 3 kap. 5 § NUtlL meddelas av Migra- Även () får meddela I 6 § finns bestämmelser om bemyndiganden av andra myndigheter att fatta viseringsbeslut. Beslut om återkallelse av visering skall enligt 7 kap. 8 § NUtlL meddelas av den myndighet som har bevil- jat viseringen eller av . Bestämmelser om överklagande av förvaltningsmyndigheternas beslut finns i 14 kap. NUtlL. beslut om avvisning skall överklagas till (2 §). visning eller utvisning skall som huvudregel överklagas till en migra- tionsdomstol (3 §). Migrationsdomstolens beslut kan överklagas till Mi- grationsöverdomstolen (16 kap. 9 § NUtlL), dock inte beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av polismyndighet. utfärda visering eller att återkalla visering skall inte kunna överklagas. Särskilda regler om överklagande skall enligt 14 kap. 11-13 §§ NUtlL gälla för säkerhetsärenden. Med säkerhetsärenden skall enligt 1 kap. 9 § NUtlL förstås bl.a. sådana ärenden i vilka Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets eller allmän säkerhet förordar att en utlänning skall avvisas I säkerhetsärendena skall överklagande av Migrationsver- kets beslut i ett avvisnings- eller utvisningsärende inte göras till en mi- grationsdomstol utan till regeringen. Innan regeringen avgör ärendet skall dock Migrationsöverdomstolen hålla förhandling, om det inte är uppen- bart onödigt. 2004/05:170, s. 309 torde förhandling kunna underlåtas i princip endast om utlänningen inte befinner sig i landet. Domstolen skall sedan med eget yttrande lämna ärendet vidare till reger- ingen som är andra och sista instans. Vad slutligen gäller beslut om utvisning enligt LSU skall sådana beslut meddelas av som första instans. Frågan om utvisning skall tas upp på ansökan av Säkerhetspolisen. beslut i fråga om utvisning får överklagas till regeringen. Vid överklagandet skall dock handlingarna i ärendet lämnas över till Migrationsöverdomstolen, som skall hålla förhandling i ärendet. Under handläggningen i domstolen är såväl som Säkerhetspolisen utlänningens motpart. Dessa myndigheter skall under förhandlingen redogöra för omständighe- terna i ärendet. Utlänningen skall höras och ges tillfälle att uttala sig om de omständigheter som åberopas. Domstolen skall därefter med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen. Domstolen skall där- vid yttra sig över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet, även i frågor om bevisvärdering. Särskilt skall i yttrandet anges om det finns hinder mot verkställighet av ett utvisningsbeslut. Om domstolen finner att verkställighetshinder föreligger är yttrandet i den delen bindande för regeringen, på sätt att regeringen, om den beslutar om utvisning, skall förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas. Regeringen skall i sådant fall ompröva utvisnings- och inhibitionsbeslutet när det finns skäl till det. Om regeringen vid omprövning överväger att häva ett inhibi- tionsförordnande skall först Migrationsöverdomstolen yttra sig. Om domstolen finner att det alltjämt föreligger hinder mot verkställighet är detta bindande för regeringen. Kravet på tillgång till rättslig prövning i artikel 31 Innehållet i artikel 31, som behandlar rätten till domstolsprövning och vissa därmed sammanhängande frågor, har redogjorts för i av- snitt 5.19. Ordalydelsen i artikel 31 kan i viss mån föranleda olika tolk- ningar om vilka närmare krav som ställs i artikeln. Främst gäller detta frågan om det krävs att den berörda personen under alla omständigheter skall ha möjlighet att få sin sak prövad av minst en domstol, eller om möjlighet till överprövning vid en förvaltningsmyndighet kan vara till- räcklig. Enligt artikel 31.1 skall de berörda personerna, för att kunna överklaga eller begära omprövning av ett beslut ha tillgång till dom- stolsprövning och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet. Den motsvarande texten i den engelska språkversionen är have access to judicial and, where appropriate, administrative redress procedures, medan den franska talar om ont accés aux voies de recours juridictionelles et, le cas échéant, administratives och den tyska Gegen eine Entscheidung aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit müssen die Betroffenen einen Rechtsbehelf bei einem Gericht und gegebenfalls bei einer Behörde des Aufnahmemitgliedstaats einlegen können. I artikel 31.3 nämns i den svenska versionen åter domstolsprövning, medan de engelska, franska och tyska versionerna använder mer allmänt hållna uttryck som redress procedures, les pro- cédures de recours respektive Rechtsbehelfsverfahren. Det kan kon- stateras att utifrån de svenska och tyska versionernas ordalydelse ligger det närmast till hands att artikeln ställer krav på domstolsprövning, me- dan de franska och engelska versionerna däremot synes ge uttryck för ett krav på rättslig prövning. Motivuttalanden avseende artikel 31 finns bl.a. i kommissionens ändrade förslag till direktivet (KOM [2003] 199 slutlig) samt i rådets gemensamma ståndpunkt (nr 6/2004). Som framgår ovan är tolkningen av artikel 31.1 inte helt klar. Lokutio- nen och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myn- dighet skulle kunna avse fall i vilka vissa beslut av förvaltningsmyndig- het enligt den nationella instansordningen inte kan överkla- gas till domstol, utan först måste överklagas till annan förvaltningsmyn- dighet. Ett svenskt exempel på en sådan situation är att polismyndighe- tens beslut skall överklagas till , vilken ordning således är förenlig med artikel 31.1. Som tidigare nämnts avser kravet på överprövning i artikel 31 alla de beslut som begränsar den fria rörligheten för unionsmedborgare och de- ras familjemedlemmar. Såvitt gäller beslut om avvisning eller utvisning i allmänhet skall den utlänning som blir föremål för ett sådant beslut ha möjlighet att få saken prövad i minst en domstol. Kraven i artiklarna 31.1 och 31.3 i dessa delar är således uppfyllda. När det gäller registrering finner regeringen dock att det saknas rätt enligt direktivet att få överklaga beslut att inte registrera en EES-medborgare. Registre- ringen i sig är inte rättighetsbärande utan utgör endast ett intyg på att vederbörande har uppehållsrätt. Avsaknaden av ett sådant intyg innebär inte att personen i fråga inte har rätt att vistas här. Att skulle avslå en ansökan om registrering kan bero på att vederbörande exempelvis inte har presterat nödvändigt intyg om exempelvis anställ- ning. Den berörde lider här inte någon rättsförlust utan kan ansöka om registrering på nytt. I samband med att en EES-medborgare skall avvisas eller utvisas för att han eller hon saknar uppehållsrätt träder dock de na- reglerna in. Om en EES-medborgare inte har uppehållsrätt måste vederbörande ha uppehållstillstånd enligt nationell rätt och skall därmed ha rätt att överklaga ett avlägsnandebeslut till migrationsdomstol. Dom- stolen måste då även pröva om vederbörande har uppehållsrätt. Vad gäller beslut om visering saknas utlänningslag möjlig- het för utlänningen att överklaga sådana beslut som går honom eller hen- ne emot. Med hänsyn till vad som sagts bör dock en sådan möjlighet införas för utlänningar som enligt rörlighetsdirektivet är familjemedlem- mar till en EES-medborgare och som skall ha visering när de reser in i . Ett sådant överklagande bör kunna ske till Migrationsdomstolen. Vad gäller säkerhetsärendena enligt utlänningslag och alla ut- visningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll framgår av utlänningslag att prövning skall kunna ske i två instanser. Mi- grationsverket skall pröva ärendet i första instans och verkets beslut skall i sin tur kunna överklagas till regeringen. Nämnda ordning uppfyller så- ledes kravet i artikel 31 på prövning i mer än en instans. Vidare skall ett överklagande av beslut i ett säkerhetsärende föranleda att ärendet överlämnas till Migrationsöverdomstolen. Som tidigare be- skrivits skall Migrationsöverdomstolen hålla förhandling i ärendet vad gäller fall enligt lagen om särskild utlänningskontroll alltid och fall enligt utlänningslag som stark huvudregel varefter domstolen skall yttra sig till regeringen, som beslutar i ärendet. Således kommer ett över- klagande alltid att leda till att ärendet också handläggs i domstol. I detta sammanhang finns det dock anledning att beakta artikel 31.3, enligt vil- ken överprövningsförfarandet skall göra det möjligt att granska beslu- tets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden, vilket i dessa fall är avvisning eller utvisning. Förfarandet skall vidare garantera att beslutet inte är oproportionellt, sär- skilt med hänsyn till vad som föreskrivs i artikel 28. Enligt ut- länningslag skall Migrationsöverdomstolen yttra sig över samtliga om- ständigheter som har betydelse i ärendet. Domstolen skall dock inte ta ställning i sakfrågan. Vidare skall domstolen yttra sig över frågan om hinder mot verkställighet. I denna senare del skall Migrationsöverdoms- tolens yttrande vara bindande för regeringen, om domstolen finner att verkställighetshinder föreligger. Migrationsöverdomstolens uppgift är dock inte att slutligt avgöra frågan om avlägsnande av utlänningen. Den- na uppgift ligger i stället på regeringen som i egenskap av överpröv- ningsmyndighet också har att fullgöra den granskning som anges i artikel 31.3. Som nämnts är omfattningen av den rätt till överprövning av av- lägsnandebeslut som föreskrivs i rörlighetsdirektivet inte helt klar. Frå- gan är föremål för närmare behandling av Asylförfaran- deutredningen (Dir. 2005:88). I utredningens uppdrag ingår bl.a. att ta ställning till hur artikel 31 i rörlighetsdirektivet skall genomföras. Utred- ningens uppdrag skall redovisas . Regeringen kan dock konstatera att alla beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslag eller lagen om särskild utlänningskontroll kommer att vara föremål för prövning i minst två instanser. I samtliga fall kommer över- prövningen att innefatta en granskning av beslutet av en domstol. Mot bakgrund av det nu sagda anser regeringen att det saknas anledning att i denna del föreslå några ytterligare författningsändringar. Regeringens förslag: Ett yrkande om inhibition av ett avlägsnandebeslut efter inresa skall, vad gäller EES-medborgare och deras familjemedlem- mar, utgöra hinder mot verkställighet till dess inhibitionsyrkandet prö- vats. Detta skall gälla i samband med den första överprövningen av av- lägsnandebeslutet. Utredningens förslag: I fråga om verkställighet av beslut om avlägs- nande bör införas kompletterande regler, med innebörden att ett yrkande om inhibition i vissa fall utgör hinder mot verkställighet till dess yrkan- det prövats. Remissinstanserna: framhåller att Polisen även får avvisa en utlänning som har rest in och vistas i landet. En utlänning som omfattas av direktivet men som saknar uppehållsrätt skulle, om han eller hon blev föremål för polismyndighetens beslut om avvisning, enligt nu gällande bestämmelser i 8 kap. 7 § UtlL avvisas utan hinder av att avvis- ningsbeslutet överklagats. Utredningen har inte visat att det finns behov av att ändra denna bestämmelse. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts i avsnitt 5.19 följer av artikel 31.2 att ett överklagande av ett beslut om utvisning som åtföljs av en ansökan om ett interimistiskt beslut att verkställigheten av utvisningen skall skjutas upp, enligt svensk terminologi ett yrkande om inhibition, som i vissa situationer skall utgöra ett tillfälligt verkställig- hetshinder. Som vidare har nämnts torde med artikelns uttryck utvis- ning avses även många av de fall som enligt svensk rätt benämns av- visning. En grundläggande förutsättning för att artikeln skall vara aktuell är att verkställighet kan ske utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft. Av 12 kap. 6 § NUtlL framgår att polismyndighetens beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats. Detsamma skall gälla de avvisningsbeslut där inte har exklusiv beslu- tanderätt enligt 8 kap. 4 § första stycket NUtlL. får vi- dare förordna att verkets avvisningsbeslut enligt 8 kap. 4 § första stycket NUtlL får verkställas även om det inte vunnit laga kraft. Överklagas ett sådant avvisningsbeslut skall pröva om beslutet skall inhiberas. beslut att inte inhibera avvisningsbeslutet kan inte överklagas. När överklagandet når migrationsdomstolen an- kommer det dock på domstolen att pröva ett inhibitionsyrkande. Någon regel utlänningslag med innebörden att verkställighet inte får ske innan ett inhibitionsyrkande har prövats finns emellertid inte. En så- dan bestämmelse, gällande till förmån för medborgare i EES-stater samt deras familjemedlemmar, bör härvid införas för att rörlighetsdirektivets krav i detta avseende skall kunna uppfyllas. Vad som anges i artikel 31.2 om möjligheten att begära inhibition av verkställigheten har samband med vad som sägs i artikel 30.3, i vilken föreskrivs bl.a. att verkställighet som huvudregel inte får ske förrän efter beslutet om avlägsnande. Den senare bestämmelsen har till- kommit för att bereda tillfälle för den som skall avlägsnas att upprätta ett överklagande. Som anförts i avsnitt 6.10.2 kan den regeln inte anses om- fatta polismyndighetens avvisningsbeslut i samband med inresekontroll, dvs. beslut som innebär att utlänningen hindras från att resa in i landet. Samma begränsning bör anses gälla även artikel 31.2. En begäran om inhibition utgör därför ett tillfälligt verkställighetshinder endast om av- visningsbeslutet gäller en utlänning som har rest in i landet. Artikel 31.2 kan inte anses omfatta ett krav på att inhibitionsprövning- en måste ske i domstol, om nästa instans som skall överpröva huvudfrå- gan är en förvaltningsmyndighet. Om ett polismyndighetens avvisnings- beslut föranleder ett överklagande med inhibitionsyrkande, kan därför detta yrkande prövas av . Om verket avslår begäran om inhibition bör verkställighet kunna ske. Beslutet att inte inhibera verk- ställigheten bör inte kunna överklagas särskilt. Om det är Migrationsver- ket som har beslutat som första instans, skall inhibitionsfrågan prövas av en migrationsdomstol innan verkställighet får ske. Om utlänningen inte överklagar beslutet utan endast begär omprövning vid samma förvalt- ningsmyndighet, hindrar inte artikelns lydelse att även inhibitionsfrågan prövas av denna myndighet. Artikel 31.2 anger tre undantagsfall i vilka verkställighet skall få ske utan hinder av att inhibitionsyrkandet inte har prövats, nämligen om be- slutet om utvisning (eller avvisning) grundas på ett tidigare rättsligt av- görande, om de berörda personerna har beviljats rättslig pröv- Prop. 2005/06:77 ning, eller om beslutet om utvisning (eller avvisning) grundas på tving- ande hänsyn till allmän säkerhet enligt artikel 28.3. Regeringen anser att förbud mot verkställighet skall föreligga yrkandet om inhi- bition prövas endast om det är fråga om ett överklagande av ett avlägs- nandebeslut som inte har överprövats. 5.11.3Hinder mot återresa i vissa fall Regeringens bedömning: Artikel 31.4 i rörlighetsdirektivet, vilken be- handlar rätten för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att resa i landet för att kunna delta vid en domstolsförhandling, föranleder inga författningsändringar. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Som angivits i föregående av- snitt kan vissa beslut om avlägsnande verkställas innan de har vunnit laga kraft. Om ett sådant beslut har verkställts får dock, enligt artikel 31.4, den utlänning som har överklagat beslutet inte hindras från att personli- gen försvara sig vid rättegången. Utlänningen måste inte tillåtas att stanna kvar i landet i avvaktan på domstolsprövningen, men hans eller hennes inställelse vid domstolen får inte hindras. Denna regel har således aktualitet endast i de fall muntlig förhandling skall hållas i migrations- domstol eller Migrationsöverdomstolen. Ett tänkbart hinder som enligt artikeln inte får föreligga kan, för svenskt vidkommande, vara att utlän- ningen genom ett annat beslut än det som skall överprövas har meddelats inreseförbud. Ett annat hinder kan vara att det finns annan, från det aktu- ella målet fristående grund för avvisning av utlänningen om han eller hon återvänder till . (och, i fråga om säkerhetsären- den, regeringen) kan dock enligt 8 kap. 20 § NUtlL tillåta den som har återreseförbud att göra ett kort besök i landet, om besöket gäller synner- ligen viktiga angelägenheter. Om utlänningen inte har återreseförbud men det vid hans eller hennes återresa uppstår någon fråga om avvisning, bör sådan inte ske om utlänningen har en kallelse till domstol. Sådana frågor, som kan förväntas vara ytterst sällsynta, bör kunna lösas tillämp- ningsvägen utan att särskilda bestämmelser för det fallet införs. I sam- manhanget bör särskilt beaktas vad som sägs i 16 kap. 5 § NUtlL om muntlig förhandling i migrationsdomstol; för att denna bestämmelse skall kunna efterlevas bör EES-medborgare och deras familjemedlemmar i regel medges inresa i för att kunna delta vid den muntliga för- handlingen. Artikel 31.4 bör därför inte föranleda några kompletterande regler. Regeringens förslag: Regeringen skall även i annat fall än vid utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller hans eller hennes familje- medlemmar helt eller delvis få upphäva ett i samband med beslutet med- delat återreseförbud, om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre skall gälla. Utredningens förslag: Utlänningslagen bör kompletteras på sätt att regeringen kan upphäva ett förbud för vissa utlänningar att återvända till även i andra fall än de som avser utvisning på grund av brott. Genom hänvisning i LSU bör bestämmelsen gälla även utvisningsbeslut enligt den lagen. Remissinstanserna: anser att artikel 32 i direktivet kan tolkas på det sättet att en person som avlägsnats från landet får ansö- ka om ett upphävande av återreseförbudet först sedan han eller hon läm- Detta är i så fall en skillnad mot vad som gäller enligt den nu gällande lydelsen av 7 kap. 16 § UtlL beträffande möjligheterna att upp- häva domstols förordnande om utvisning på grund av brott. tolkningen av artikeln är riktig anser att det bör fram- gå av förslaget till nytt stycke i 7 kap. 16 § UtlL att en ansökan om åter- brytning inte får göras innan beslutet om avlägsnande har verkställts. har anfört att den föreslagna bestämmelsen på nytt ger regeringen en möjlighet till s.k. återbrytning av administrativa beslut Enligt nämndens mening vore det mer lämpligt att en ansökan som avses i direktivets artikel 32 endast prövades av regeringen när återreseförbudet föranletts av utvisning på grund av brott och i övriga fall prövades av den myndighet eller domstol som beslutat om återrese- Skälen för regeringens förslag: Varken utlänningslag, ut- länningsförordningen eller lagen om särskild utlänningskontroll innehål- ler bestämmelser om ansökan av en utlänning som vill ha ett återreseför- Enligt 8 kap. 14 § NUtlL kan dock regeringen, om det finns särskilda skäl, helt eller delvis upphäva allmän domstols förordnande om utvisning pga. brott. I möjligheten att upphäva avlägsnandebeslutet del- vis ligger bl.a. att kunna ändra ett med beslutet förenat återreseförbud till att gälla än vad som anges i beslutet (se prop. 1975/76:18, I sammanhanget kan även nämnas 14 kap. 13 § NUtlL, i vilken det anges att , om verket finner att ett beslut som verket har meddelat som första instans är oriktigt pga. nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall ändra beslutet, om det inte blir till nack- del för utlänningen. Skyldigheten gäller emellertid inte, om verket har lämnat över handlingarna i ärendet till en migrationsdomstol. gäller i säkerhetsärenden 27 § förvaltningslagen (1986:223), enligt vilken det finns en skyldighet för en myndighet att ändra ett beslut till den en- skildes fördel om beslutet är uppenbart oriktigt. Som artikel 32 måste förstås skall den som meddelats återreseförbud ha möjlighet att få beslutet upphävt om de omständigheter som låg till grund för återreseförbudet har ändrats. Om de omständigheter som föran- ledde förbudet har förändrats på ett avgörande och definitivt sätt t.ex. om utlänningens hälsotillstånd har försämrats på ett sådant sätt att det kan anses föreligga någon risk för fortsatt brottslighet bör Prop. 2005/06:77 ett upphävande kunna komma i fråga. Vad som sägs i 8 kap. 14 § NUtlL uppfyller delvis artikelns krav. Regeringen bör dock ges möjlighet att upphäva ett förbud att återvända till även i andra fall än vid ut- visning pga. brott. En bestämmelse av sådan innebörd bör därför införas. Det bedöms inte nödvändigt att i författningstexten ange att utlänningen kan ansöka om sådan återbrytning eller att regeringen måste besluta i frågan . Mot bakgrund av artikelns lydelse bör inte heller författningstexten ange någon minsta tid som måste förflyta mellan beslutet om avlägsnande och ansökan om återbrytning. Den föreslagna bestämmelsen, som genom en kompletterande hänvisning till lagen om särskild utlänningskontroll omfattar även utvisningsfall enligt den lagen, behöver inte vara tillämplig på andra utlänningar än medborgare i EES- stater och deras familjemedlemmar. Regeringen anser att det är endast denna krets som skall omfattas av bestämmelsen. 5.13Omprövning vid verkställighet av utvisning på grund av brott Regeringens förslag: Den polismyndighet som skall verkställa ett för- ordnande om utvisning på grund av brott ges uppgiften att, om det förflu- tit för beslutet, utreda om de omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats.