prop · GT03192 · 2006-03-22 00:00:00 — Grundläggande är naturligtvis att verksamheten bidrar till att förverkliga de syften som staten anger för sitt stöd till folk- bildningen. I avsnitt 5 har regeringen beskrivit sju prioriterade områden för att nå dessa syften. Ett annat kvalitetskriterium skulle vidare kunna vara att verksamheten genomsyras av en ideologisk profil, som tillför dimensioner som det offentliga utbildningsväsendet inte skall ha. Ett annat kunde vara att verksamhet kan bedrivas i hela landet. Förutom att fördela statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund har rådet till uppgift att följa upp och utvärdera verksamheten. I detta ligger att i kvalitativa och kvantitativa termer följa, beskriva och ana- lysera den statsbidragsfinansierade verksamheten. Detta material utgör grunden för rådets återrapportering till regering och riksdag. Det utgör också underlag för rådets egen fördelning av statsbidrag och annan myndighetsutövning. Det är angeläget att rådet drar operativa slutsatser av den information som samlats in. Det handlar då om att väga samman kvalitativa bedömningar och kvantitativa data. Det är rimligt att rådets modeller för fördelning av statsbidraget inte uteslutande baseras på kvantitativa data, utan att värderande, kvalitativa element tillförs mo- dellerna. Långsiktigt gagnar en ökad fokusering av kvalitetsfrågorna i första hand folkbildningens egen inre utveckling. Det ger utgångspunkter för en systematisk omprövning och ytterst avveckling av verksamheter som inte är folkbildningsmässiga. Därmed skapas utrymme för nya aktiviteter. Långsiktighet och stabilitet i bidragsgivningen är givetvis viktig för en- skilda folkhögskolor och studieförbund, men utgör ingen motsättning till en långsiktig omprioritering på kvalitativ grund. En betydande förnyelse och omprioritering sker , i första hand Prop. 2005/06:192 inom enskilda avdelningar och folkhögskolor. Denna är dock inte alltid i första hand resultatet av ett systematiskt kvalitetsarbete utan det är snarare ekonomiska faktorer och efterfrågan från medlemsorganisationer och deltagare, som utövar stort inflytande över prioriteringarna. En folkbildningsmässig verksamhet skapas i gruppen och möjliggörs ytterst av den lokala organisationen. På så sätt är verksamheterna mycket olika i sin utformning och målen uppnås på olika sätt. Dock måste all folkbildningsmässig verksamhet bära vissa grundläggande värderingar och element. Därför bör utarbeta metoder som möjliggör jämförelser i kvalitet mellan olika verksamheter. Ett utvecklat kvalitetsarbete skulle vidare kunna förebygga t.ex. den typ av felaktigt utnyttjande av statsbidraget som av och till uppdagas i studiecirkelverksamheten. Utöver ett lokalt förankrat kvalitetsarbete finns anledning att pröva om olika former för fristående granskning av verksamheterna skulle kunna introduceras inom folkbildningen. Paralleller skulle kunna sökas t.ex. inom högskola och forskning, verk- samheter som liksom folkbildningen präglas av en hög grad av inre autonomi. Den nordiska folkbildningens gemensamma värdegrund skulle i sammanhanget kunna vara en tillgång och folkbildare från hela skulle kunna anlitas i kvalitetsarbetet. dess roller, uppdrag och Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen där Folk- bildningsrådet utgör en ideell organisation som har både myndighets- och medlemsuppdrag bör bestå. myndighetsroll bör stärkas genom att det ges rätt att återkalla statsbidrag till verksamhet som inte uppfyller statens villkor. Rådet bör vidare ges rätt att omfördela medel som återkallats. ordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen bör ändras i en- Utredningarna: SUFO 2:s samlade bedömning är att Folk- bildningsrådet väl fyllt de förväntningar som kunnat ställas från staten. Rådets dubbla uppdrag har inte påverkat dess myndighetsutövande roll negativt och bidragsmodellerna har följt statens intentioner. gäller som ideell organisation med myndighets- uppgifter finns ingen anledning att ändra på nuvarande förhållanden. Modellen med de dubbla rollerna bedöms fungera väl ur både statens och rådet har, som ideell organisation med myndighetsuppgifter, måste re- spekteras av både staten och medlemsorganisationerna. Ett konstaterande om att rådet skött sin dubbla roll på ett till- fredsställande sätt gör dock inte diskussionen om balansen mellan myndighetsuppdrag och medlemsuppdrag ointressant eller irrelevant. Avvägningen är en ständigt aktuell fråga som måste hållas levande för att behålla rådets legitimitet. Att bevaka och tillgodose att så sker är en an- gelägen uppgift för såväl rådet självt som dess medlemmar. Statens riktlinjer till rådet, vad gäller kraven på återrapportering, har tonats ned. Det är dock rimligt att staten uttrycker önskemål om återrapportering av uppgifter som kan bidra till att förtydliga bilden av hur olika delar av verksamheten bedrivs och utvecklas. Om uppdrag ges till folkbildningen, vid sidan av det ordinarie anslaget, bör detta ske i samråd med och dess medlemmar. Uppdragen bör inte få sådan omfattning att de inverkar menligt på folk- bildningens ordinarie verksamhet. har agerat med större kraft när det gäller tillsynen och kontrollen av folkbild- ningens verksamhet. har blivit en etablerad aktör både i myndighets- rollen och som främjare av svensk folkbildning. Remissinstanserna: Utredningens slutsatser får stöd av ett stort antal remissinstanser; (), (), Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (), Lands- organisationen i (LO), , , och sex av studieförbunden. Vidare flera folkhögskolor, bl.a. , Dalkarlså, , , Strömbäcks, Tollare och folkhögskolor. , , och Hagabergs folkhögskola ställer sig tveksamma till att Folkbildnings- rådet fungerat bra i sin roll. Detta främst sett ut medlemmarnas per- spektiv. Det är svårt att företräda både staten och medlemmarna när bidragsvolymerna inte räcker till. Man menar vidare att Folkbildning- srådet inte lyckats hävda folkhögskolornas ekonomiska intressen. Handikappförbunden menar att roll måste fö- rtydligas. har flera roller som delvis är svåra att förena. () och instämmer i kritiken och menar att det är av vikt att gör egna utvärderingar och ansvarar för fort- löpande rapportering. (Sverok) är mycket kritiskt till dagens konstruktion med mandat och uppdrag. Man kritiserar det komplicerade systemet för att anta nya studieförbund och anser att till sin natur är kon- serverande, oflexibelt och lever i ett starkt beroende av och samarbete med sina medlemsorganisationer. Sverok rekommenderar att avvecklas eller omstruktureras för att bättre tillvarata de resurser man är satt att fördela. anser att Folk- bildningsrådets roll bör begränsas till de ursprungliga uppdragen. menar att fyller väsentliga delar av de tilldelade uppgifterna. Inflytande och delaktighet från berörda organi- sationer är dock inte lika direkt och tydligt som exempelvis är fallet med . Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation () anser att uppföljningsverksamhet som inte skall vara utökad kontrollverksamhet skall ha karaktären att följa, stödja och dokumentera folkbildningens mål, utveckling av mål och metoder för att nå mål. Kommuner och Landsting tycker att dagens konstruktion är den bästa lösningen. Staten och bör dock även i fortsättningen vara observanta på att kan hantera och väga samman olika intressen. Kommuner och Landsting konstaterar också att rådets status och roll måste stärkas. Högalids folkhögskola är tveksam till att har dubbla roller genom att vara sin egen tillsynsmyndighet. Enligt Färnebo folk- högskola kan inte behålla sin nuvarande roll om man vill vitalisera folkbildningen. finns redan politiskt och ekonomiskt etablerade aktörer som värnar om sina egna intressen. Det blir svårt att starta nya folkhögskolor och rådet underlåter att ifrågasätta icke folkbildningsmässig verksamhet. (LärVux) och Färnebo folkhögskola an- ser också att måste avsätta betydande resurser för att vitalisera folkbildningen. Icke etablerade folkbildningsaktörer bör också få plats i . Även menar att inte bara kan ha en passiv roll, utan även måste ges mandat att initiera och driva frågor om utvecklings-, ut- värderingsarbete och samhällsbevakning. Statskontoret delar inte utredningens slutsats att det inte finns an- ledning att revidera den nuvarande modellen med . Att rådet förtydligat och ökat kraven på vilka redovisningar som de an- svariga mottagarna av statsbidraget skall lämna till rådet har inte inne- burit att utredningen kunnat redovisa hur studieförbunden lokalt använt sina bidrag. pekar på motsättningen mellan rådets rätt till integritet och självständighet å ena sidan och statens behov av insyn, styrning och kontroll å den andra. bör ges ett vidgat utvärderings- uppdrag och att skärpta krav på kvalitetssäkring införs. Staten bör över- väga en ordning som bättre svarar mot den normala ordningen för kvalitetssäkring på många samhällsområden. stad förordar att en myndighet bildas för att klara ut ansvarsfrågor och förhållandet till statliga och kommunala bidragsgivare. Det skulle dessutom kunna för- bättra kommunikationen mellan staten och kommunerna. Dessutom bör all bidragsgivning från samhället vara kontrollerad och uppföljningsbar enligt de krav på internkontroll och uppföljningsansvar som är gängse. Skälen för regeringens bedömning: folkbildnings- propositionen lades grunden för och dess uppdrag. I propositionen konstaterades att folkbildningen själv bör administrera och organisera sin verksamhet inom de gränser som staten lagt fast. skall inte vara en statlig myndighet utan ett folk- bildningens eget organ. Det finns, framhölls i propositionen, flera exempel på myndighetsutövning genom enskilda organ (prop. 1990/91:82, s. 38). Mot bakgrund av den utvärdering som genomfördes i samband med SUFO 96 konstaterades att klarat att kombinera sina olika roller. Regeringen konstaterade, att ställning och arbetsuppgifter bör vara oförändrade. De båda uppdragen ställer stora krav på och anställda att kunna kom- binera sina roller. I propositionen drogs slutsatsen, att folkbildningsrådet kan sägas ha hanterat myndighetsuppgifterna på ett kompetent sätt och med hög integritet (prop. 1997/98:115, s. 22). I den senast genomförda utvärderingen, SUFO 2, har Folkbildnings- rådet åter varit föremål för granskning. Även nu dras slutsatsen att rådet i allt väsentligt klarat att hantera sina dubbla roller på ett tillfredsställande sätt. Den valda modellen antas principiellt sett fungera på komplexa och svårstyrda områden med stora krav på kunskap och insikt som folk- bildningen. Enligt regeringens bedömning finns inte några avgörande skäl för att ompröva grunderna för den ordning som tillkom genom reform. Det finns emellertid anledning att belysa några av de svagheter som den gällande ordningen medför. är demo- kratiskt uppbyggt och bildat av demokratiska organisationer. Det faktum att styrelsens ledamöter indirekt sitter på mandat från de organisationer som är mottagare av statsbidragen behöver uppmärksammas. Med- lemmarna skall företräda den samlade folkbildningens intressen i för- hållande till såväl staten som medlemsorganisationerna. Risker för lojalitetskonflikter och kollegiala hänsyn finns. Det kan inte uteslutas att konstruktionen hämmar i dess agerande. Frågan om förmågan att hantera de olika uppdragen är trots ut- redningens slutsatser alltjämt aktuell. olika upp- gifter har alltmer integrerats i varandra. Detta kan försvåra möjligheterna att se vad som är myndighets- respektive medlemsuppgifter. Det kommer sannolikt att även framöver finnas ett spänningsförhållande mellan olika roller och uppgifter när en ideell förening som an- förtros offentliga förvaltnings-uppgifter. Det är därför nödvändigt att vara medveten om de problem som kan uppstå. Till dessa hör bland annat risken för intressekonflikter i samband med beslutsfattande. förmåga att bevara sin allmänna legitimitet beror på hur man kan hantera denna balansgång. Det kommer i stor ut- sträckning att vara en fråga om att förvalta det förtroendekapital som upparbetats. Det gäller både i fråga om förtroendet från staten och med- lemmarna, men i minst lika stor utsträckning förtroendet från tredje man. Utgångspunkten reform var att folkbildningen skall stå fri från staten. Staten anger de övergripanden syftena med statsbidraget, men det är folkbildningens aktörer som själva formulerar målen för den verksamhet som skall bedrivas. En annan viktig utgångspunkt är att staten på olika sätt skall bidra till att stödja folkbildningens idé- och verksamhetsutveckling. Ett viktigt medel för detta är , som på olika sätt verkar för att stärka folkbildningens ställning. Myndighetsuppdraget innefattar att före- träda staten i förhållande till folkbildningen, att besluta om vilka studie- förbund och folkhögskolor som skall få statsbidrag, att fördela stats- bidraget mellan dessa, att lämna årsredovisning och budgetunderlag till regeringen enligt gällande föreskrifter samt att kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till de syften och villkor som föreskrivits för statsbidraget. Till medlemsuppdrag hör att representera folkbildningen i förhållande till staten, att ägna sig åt folkbildningspolitisk bevakning och informationsverksamhet, att sam- ordna internationella kontakter, att administrera Folkbildningsnätet samt att genomföra centrala informationsinsatser om folkhögskolornas kurs- utbud (FIN). har ett väl utvecklat internationellt arbete, bl. a. genom () och samarbete inom ramen för EU:s utbildningsprogram . möjligheter för samarbete inom vuxenutbildning, bl. a. genom ökad Prop. rörlighet för enskilda studerande Det är viktigt att även aktörer inom folkbildningen tar tillvara möjligheten att delta i EU:s nya Finansieringen av den internationella verksamheten bör dock i allt väsenligt ske utan att statsbidraget tas i anspråk. I föregående avsnitt redovisades regeringens bedömningar rörande kvalitetsarbetet inom folkbildningen. I syfte att stärka Folkbildnings- rådets ställning och förbättra dess möjligheter att verka för en stärkt kvalitetssäkring av verksamheten föreslår regeringen, att Folkbildnings- rådet ges befogenhet att återkalla statsbidrag som betalats ut till ett studieförbund eller en folkhögskola i det fall verksamheten inte är för- enlig med statens syften med statsbidraget. Rådet bör vidare få rätt att omfördela medel som återkallats. Det är vidare rimligt att med utgångspunkt i sitt kvalitetsarbete också gör mer långsiktiga bedömningar av existerande verksamheters livskraft i förhållande till behovet av att skapa utrymme för nya verksamheter och att ge nya grupper möjligheter att bedriva statsbidragsberättigad folkbildningsverksamhet. Det är angeläget att ut- veckla möjligheterna att omfördela resurser mellan olika verksamheter inom folkbildningen, när så krävs. Det är i längden inte rimligt att verksamhet som inte möter statens villkor skall finansieras med stat- sbidrag. Bedömningar och beslut av detta slag kräver emellertid en sådan långsiktighet att de enskilda avdelningarna eller skolorna ges möjlighet att anpassa organisationen i ordnade former. Förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen bör ändras i enlighet härmed, och därvid bör närmare anges under vilka förutsätt- ningar återkallelse och omfördelning av bidrag får ske. Uppföljning, utvärdering och forskning Regeringens förslag: Formerna för statens utvärdering av folkbild- ningen skall modifieras. Utvärderingen skall i fortsättningen utformas som tätare återkommande studier av mer begränsad omfattning. Regeringens bedömning: bör alltjämt svara för uppföljning av folkbildningens verksamhet och säkerställa att folk- bildningen själv genomför utvärderingar såväl nationellt som lokalt. Inom folkbildningsanslaget bör medel avdelas för forskning med in- riktning på folkbildning. Medlen bör disponeras av . Utredningarna: I SUFO 2 konstateras att det finns starka motiv för ett statligt stöd till folkbildningen och dess verksamhet. Det är av stor be- tydelse att folkbildningens organisationer står fria och oberoende i för- hållande till såväl politiska som ekonomiska intressen. som en garant för detta viktiga oberoende. En naturlig följd av motiven för det statliga stödet är att behovet av uppföljning och utvärderingen lyfts fram och tillmäts stor vikt. Arbetet innefattar såväl utvärderingar av folkbildningens organisationer och den verksamhet som anordnas som utvärderingar av själva statsbidraget och den betydelse det har. redningen konstaterar att en löpande rapportering angående studie- förbundens och folkhögskolornas verksamhet är ofrånkomlig. bör även fortsättningsvis svara för denna rapportering. Utöver den löpande rapporteringen finns det också behov av mer omfattande utvärderingar initierade av regeringen. De två statliga utvärderingar som genomförts har gett tillfälle till en mer djup- lodande och inträngande genomlysning av folkbildningen och dess be- tydelse för enskilda och för samhället. Kommande statliga utvärderingar bör inriktas på att ge underlag för att kunna bedöma i vilken utsträckning motiven för statens stöd till folkbildningen har fortsatt relevans. Syftet är, enligt utredningen, att bedöma folkbildningens betydelse och värde för samhället. Bedömningen skall göras mot bakgrund av de motiv för sam- hällets stöd som ställt sig bakom. Enligt utredningens be- dömning är ett tidsintervall för de statliga utredningar relevant även fortsättningsvis. Önskvärt är även att kommande statliga ut- värderingar kan genomföra forskningsprojekt av större omfattning än som varit fallet. Remissinstanserna: Remissinstansernas synpunkter i fråga om upp- följning och utvärdering framgår i allt väsentligt av avsnittet 6.2. Av remissammanställningen framgår att flera instanser också efter- frågar en ökad satsning på folkbildningsforskning. Det gäller även så- dana aktörer som inte primärt ägnar sig åt forskning. Nationellt centrum för folkbildningsforskning () konstaterar att det behövs en satsning på breddad folkbildningsforskning. Man efterlyser tvärvetenskapliga och samhällsrelevanta problemställningar för ett fruktbart samarbete mellan folkbildningsforskningen och andra samhällsområden. FffF) pekar på behovet av att uppmärksamma och överväga avvägningen mellan den forskning som ligger inom ramen för olika utvärderingar och den fria forskningen. FffF pekar också på risken med att forskningen inte får tillräcklig kontinuitet om den blir allt- för styrd genom statliga utredningar. Det är också viktigt att möjliggöra möten mellan praktiskt verksamma folkbildare och forskare. Det är av avgörande betydelse att forskningsresultaten kan göras lättillgängliga för både folkbildare och deltagare. understryker vikten av forskning inom folkbildningens område och särskilt sådan forskning som kan bidra med en generell kunskap om villkoren för vuxnas lärande. Skälen för regeringens förslag: Arbetet med utvärdering kommer att få en allt större betydelse framöver. Det finns behov av att utveckla de nuvarande formerna för att utvärdera folkbildningen och att analysera hur väl verksamheten möter de syften som staten satt upp för statsbidraget. Med den nuvarande ordningen genomförs nationella utvärderingar av folkbildningen och dess måluppfyllelse med relativt långa mellanrum. Sedan den nya ansvarsfördelningen infördes har två statliga ut- värderingar genomförts, 1998 och 2004, i syfte att pröva om statens syften med statsbidraget uppnåtts. modell för utvärdering har emellertid vissa brister. Även om både SUFO 96 och SUFO 2 disponerat betydande resurser och tagit att genomföra, har endast ett urval frågor kunnat belysas varje gång. Återrapportering till har inte kunnat ske varje mandatperiod. Detta förhållande uppmärksammades även vid gransk- ning Offentlig förvaltning i privat regi (RIR 2004:15). Med anledning av styrelsens för framställning uttalade (bet. 2004/05:KrU6, rskr. 2004/05:197). att regeringens återrapportering av Prop. 2005/06:192 folkbildningen till bör förstärkas. Mot denna bakgrund föreslår regeringen, att det 1991 beslutade systemet med återkommande statliga utvärderingar av folkbildningen modifieras. Statens utvärdering bör fortsättningsvis utformas som tätare återkommande studier av mer begränsad omfattning, som vid behov kan kompletteras av mer sammanfattande analyser. På så sätt kan regeringen regelbundet återkomma till i budgetpropositionen med redo- visning av hur olika delar av statens syften uppnåtts. Mer heltäckande analyser kan redovisas när förutsättningar för och behov av detta finns. Den förändrade utformning av statens syften med statsbidraget som har föreslagits i avsnitt 5 bör förbättra förutsättningarna för en sådan struktur på utvärderingsarbetet. Utöver de utvärderingar som genomförts av SUFO 96 och SUFO 2 har ett omfattande uppföljnings- och utvärderingsarbete genomförts på Folk- bildningsrådets, studieförbundens och folkhögskolornas egna initiativ. Folkbildningens egna utvärderingar bör i större utsträckning än utnyttjas för bedömningen av om statens syften med statsbidraget upp- nåtts. Skälen för regeringens bedömning: Forskning med inriktning på folkbildningsområdet är angelägen för folkbildningen som helhet. I likhet med och bl.a. Nationellt centrum för folkbildnings- forskning () och FffF) be- dömer regeringen att det finns ett behov av att förstärka forskningen inom folkbildningens område. Viktiga delar av de studier som genom- förts har skett inom ramen för statliga utvärderingar. Det ligger ett stort värde i att ny kunskap om folkbildningen kommit fram inom ramen för dessa utvärderingar. är det angeläget att ut- rymme också ges för folkbildningsforskning, som inte är nära knuten till utvärderingsprojekt. Regeringen avser att inom ramen för statsbidraget till folkbildningen avsätta medel till forskning inom folkbildningens område. Områdets metod och teoribildning bör utvecklas ytterligare i syfte att nå en starkare vetenskaplig grund som kan öka kunskapen om folkbildningens be- tydelse. Medlen bör disponeras av utbildningsveten- skapliga kommitté. Regeringen vill understryka att forskningsinsatsen görs utöver det ut- vecklings- och utvärderingsarbete som redan initierat. Rådets egna insatser bör alltså inte minska. I utredningen Den statliga folkrörelsepolitiken (dir. 2005:117) ingår att se över forsk- ningen. Det är därför motiverat att bedömningen av stödet till forskning inom folkbildningens område prövas på nytt i samband med beredningen av de förslag som folkrörelseutredningen lämnar i sitt betänkande. 6.5Bildningsarbete och inte verksamhetsstöd Regeringens bedömning: Statsbidraget bör finansiera studie-, bildnings- och kulturarbete inom studieförbund och folkhögskolor i enlighet med statens syften och huvudmannens mål. Statsbidrag får inte användas som ett allmänt verksamhets- och organisationsstöd. Den öppna verksamheten riktad mot allmänheten bör ges större ut- rymme. Utredningarna: Utredningarna för inte någon sammanhängande diskussion kring frågan om bildningsarbete kontra verksamhetsstöd. Remissinstanserna: Frågan behandlas inte av remissinstanserna. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 5 anges syftet med statens bidrag till folkbildningen, vidare beskrivs verksamhet inom sju områden som i särskilt hög grad utgör motiv för det statliga stödet. Det handlar sammanfattningsvis om att stärka demokratin och människors egenmakt, att utjämna utbildningsklyftor samt bredda intresset för och delaktigheten i kulturen. Perspektivet är tydligt fördelningspolitiskt, att stödja utsatta grupper. I formell mening är folkhögskolor och studieförbundsavdelningar mottagare av statsbidraget och ansvariga för att omsätta detta i verk- samhet. Ytterst är det enskilda individer som genom studier och kultur- aktiviteter skall få möjlighet att utvecklas som människor och med- borgare genom att staten ger statsbidrag till folkbildningen. Bild- ningstanken i dess vidaste mening är utgångspunkten för det statliga stödet.