prop · GT0345 · 2006-03-02 00:00:00 — Ett finansiellt konglomerat skall för det första innehålla minst ett s.k. reglerat företag som auktoriserats inom EES. Ett reglerat företag är ett företag som driver verksamhet som fordrar tillstånd, t.ex. ett kreditinsti- tut, värdepappersföretag eller försäkringsföretag. Vidare skall det reglerade företaget inom gruppen antingen vara moderföretag till ett annat företag som tillhör den finansiella sektorn (dvs. ett företag som driver viss finansiell verksamhet oavsett om verksamheten fordrar tillstånd eller inte), ha ägarintresse i ett annat företag inom den finansiella sektorn, ha gemensam eller i huvudsak gemensam ledning med ett annat företag inom den finansiella sektorn, eller vara dotterföretag till ett annat företag. Då krävs också att gruppens verksamhet drivs huvudsakligen inom den finansiella sektorn. Till detta kommer att minst ett av företagen i gruppen skall tillhöra för- säkringssektorn och minst ett tillhöra bank- eller värdepapperssektorn. Dessutom skall verksamheten inom försäkringssektorn och inom bank- och värdepapperssektorn vara betydande. Direktivet innehåller olika bestämmelser som närmare definierar vad som avses med att verksamheten drivs huvudsakligen inom den finansi- ella sektorn och att verksamheten inom försäkringssektorn eller bank- och värdepapperssektorn är betydande. Direktivet anger emellertid också att de inblandande tillsynsmyndigheterna skall kunna komma överens om att frångå dessa förutsättningar i vissa fall. I direktivets tillämpningsområde inkluderas även svenska fondbolag och deras utländska motsvarigheter. För dessa företag lämnas det emel- lertid ett visst utrymme att bestämma hur de skall behandlas vid tillsynen över finansiella företagsgrupper, försäkringsgrupper och finansiella kon- glomerat. Avsikten är att den särskilda tillsynen över ett finansiellt konglomerat skall utövas av en enda tillsynsmyndighet. Det betyder dock inte att den myndigheten skall ha individuell tillsyn över de företag som ingår i det finansiella konglomeratet. Den myndighet som ansvarar för tillsynen över konglomeratet kallas i direktivet för samordnare. Om det i ett finansiellt konglomerat finns en eller flera undergrupper som också är finansiella konglomerat, skall inte någon konglomerattillsyn utövas över dessa grupper. Om alla företag i ett finansiellt konglomerat hör hemma i samma medlemsstat, är det tillsynsmyndigheten i det landet som är ansvarig för tillsynen även över det finansiella konglomeratet. I de fall ett finansiellt konglomerat driver verksamhet i två eller flera medlemsstater, innehåller direktivet kriterier för att utse en enda samord- nare bland de berörda medlemsstaternas tillsynsmyndigheter (behöriga myndigheter). Något förenklat uttryckt innebär dessa kriterier att sam- ordnaren kommer att vara den myndighet som har tillsyn över det mest betydelsefulla reglerade företaget, antingen beroende på dess placering i toppen av konglomeratet eller beroende på dess storlek. Tillsynsmyndig- heterna får dock komma överens om att frångå dessa kriterier och utse en annan samordnare. Samordnaren skall ansvara för insamling och spridning av uppgifter från berörda företag inom det finansiella konglomeratet samt övervak- ning och bedömning av konglomeratets finansiella ställning. Samordna- ren skall också planera och samordna tillsynen i samarbete med berörda behöriga myndigheter. För detta ändamål innehåller direktivet bestäm- melser bl.a. om tillgång till och utbyte av uppgifter mellan såväl behöriga myndigheter som mellan dessa myndigheter och företagen inom ett finansiellt konglomerat. I fråga om finansiella konglomerat som leds av ett moderföretag i tredje land, skall den behöriga myndighet som skulle ha varit samordnare om ovannämnda principer varit tillämpliga, kontrollera om företagen i konglomeratet är föremål för tillsyn likvärdig den som föreskrivs i direk- tivet. Om tillsynen inte bedöms likvärdig, skall myndigheten i fråga tillämpa direktivets bestämmelser analogt eller välja andra metoder för att se till att tillsynen blir lämplig. Myndigheten kan i detta fall särskilt kräva att det för tillsynsändamål inrättas ett blandat finansiellt holding- företag med huvudkontor inom EU. Tillsynen över kapitalbas, riskkoncentrationer och interna transaktioner Tillsynen över ett finansiellt konglomerat skall omfatta en kontroll av konglomeratets finansiella ställning. I denna ingår tillsyn av att det finan- siella konglomeratet uppfyller ett visst kapitalkrav (i direktivet kallat solvenskrav), liksom tillsyn av riskkoncentrationer i gruppen och trans- aktioner inom det finansiella konglomeratet (i det följande benämnda interna transaktioner). I likhet med vad som gäller för vissa försäkringsgrupper och för finan- siella företagsgrupper, skall kapitalbasen på konglomeratnivå motsvara ett visst kapitalkrav. De reglerade företagen i konglomeratet skall även ha en lämplig kapitaltäckningsstrategi. Kapitalkravet skall beräknas åtminstone en gång och i samband med detta rapporteras till samordnaren. För att beräkna kapitalkravet på konglomeratnivå anger direktivet tre alternativa metoder, samt en fjärde som innebär en blandning mellan de övriga tre (se direktivets bilaga I). Dessa metoder bygger i sin tur på de sektorsspecifika bestämmelserna i kreditinstitutsdirektivet (2000/12/EG), direktivet om kapitalkrav för kreditinstitut och värdepappersföretag (93/6/EG) och försäkringsgrupps- direktivet (98/78/EG). Direktivets bestämmelser om riskkoncentration tar sikte på expone- ringar med förlustpotential som är stora nog att äventyra den finansiella ställningen i de reglerade företagen. Det kan exempelvis vara exponeringar mot kreditrisker, investeringsrisker, försäkringsrisker eller marknadsrisker. De stora exponeringar som rapporteras för finansiella företagsgrupper är ett slags riskkoncentration som faller under konglomeratdirektivets definition. Definitionen av riskkoncentrationer är dock vid och omfattar även andra riskkoncentrationer. Rapportering av konglomeratets betydande riskkoncentration skall ske minst en gång till samordnaren. Det är samordnaren som, efter samråd med övriga berörda tillsynsmyndigheter identifierar den typ av risker som skall rapporteras. Samordnaren skall också, efter samråd med de berörda tillsynsmyndigheterna och det finansiella konglomeratet, be- stämma vilka riskkoncentrationer som skall anses som betydande. kvantitativa gränser för riskkoncentration liknande dem om stora expone- ringar för finansiella företagsgrupper finns inte i direktivet. Medlemssta- terna får dock fastställa kvantitativa gränser för riskkoncentration eller tillåta sina behöriga myndigheter att fastställa sådana gränser eller vidta andra lämpliga åtgärder för att uppfylla målen för extra tillsyn över risk- koncentration på nivån finansiellt konglomerat. Med interna transaktioner avses alla transaktioner genom vilka regle- rade företag inom ett finansiellt konglomerat direkt eller indirekt anlitar andra företag inom samma grupp eller en fysisk eller juridisk person som har nära förbindelser med företagen i den gruppen för att uppfylla en skyldighet, oavsett om den är avtalsenlig eller inte och om den sker mot betalning eller inte. I likhet med bestämmelserna om riskkoncentration, är bestämmelserna om tillsyn över interna transaktioner begränsade till att endast gälla årlig rapportering av betydande transaktioner till samordnaren. Här är det dock fråga om att redovisa transaktionerna för vart och ett av de reglerade företag som ingår i konglomeratet. Samordnaren skall, efter samråd med övriga berörda tillsynsmyndigheter och det finansiella konglomeratet, identifiera de transaktioner som ett visst finansiellt konglomerat skall rapportera. Samordnaren skall vidare, efter samråd med de berörda till- synsmyndigheterna, och det finansiella konglomeratet bestämma vilka transaktioner som skall anses som betydande eftersom det är dessa som skall rapporteras. Om några gränsvärden inte fastställts, skall en transaktion åtminstone anses betydande om beloppet överstiger av det totala kapitalkravet på konglomeratnivå. Medlemsstaterna får vidare tillåta sina behöriga myndigheter att fast- ställa kvantitativa gränser eller kvalitativa krav på interna transaktioner. Medlemsstaterna får också tillåta sina behöriga myndigheter att tillämpa befintliga särregler på transaktioner inom det finansiella konglomeratet. Metoder för riskhantering och rutiner för intern kontroll Direktivet ställer också krav på att de reglerade företagen i ett finansiellt konglomerat skall ha metoder för riskhantering och rutiner för intern kontroll, inklusive sunda rapporterings- och redovisningsförfaranden. Av direktivet framgår vidare vilka krav som måste vara uppfyllda för att metoderna och rutinerna skall vara tillräckliga. Alla de företag som om- fattas av extra tillsyn på konglomeratnivå skall dessutom ha tillräckliga rutiner för intern kontroll för att ta fram den information som kan vara av betydelse för tillsynen. Ledningen i ett blandat finansiellt holdingföretag skall vara lämplig Ett blandat finansiellt holdingföretag är ett moderföretag som inte är ett reglerat företag, dvs. inte ett kreditinstitut, värdepappersföretag eller för- säkringsföretag. När det i toppen av ett finansiellt konglomerat finns ett sådant företag skall medlemsstaterna kräva att de personer som faktiskt leder verksamheten i företaget har ett tillräckligt gott anseende och till- räcklig erfarenhet för att kunna fullgöra sina åligganden. De krav som ställs på ledningen i holdingföretaget är desamma som de Prop. 2005/06:45 som ställs på ledningen i ett kreditinstitut, ett försäkringsföretag eller ett annat reglerat företag. Om de reglerade företagen i ett finansiellt konglomerat inte uppfyller direktivets krav eller om företagens finansiella ställning ändå kan vara hotade, skall åtgärder kunna vidtas mot reglerade företag och blandade finansiella holdingföretag inom konglomeratet. När det finns anledning att ingripa mot ett reglerat företag är det den tillsynsmyndighet som är ansvarig för tillsynen som gör det. När det finns anledning att ingripa mot ett blandat finansiellt holding- företag är det samordnaren som gör det. Enligt konglomeratdirektivet skall bestämmelserna direktivet vara genomförda i medlemsstaternas lagstiftning , och gälla för tillsynen över räkenskaper för räkenskapsår som inleds eller under det kalenderåret. 6.1Hur bör konglomeratdirektivet genomföras? Regeringens förslag: Konglomeratdirektivets bestämmelser om fi- nansiella konglomerat skall bl.a. tas in i en ny lag, lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Dessutom skall de ändringar som genom konglomeratdirektivet görs i tidigare antagna direktiv i den utsträckning det behövs genomföras genom ändringar i befintlig lag- stiftning. Bestämmelserna i den nya lagen skall kompletteras med föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , , och anser att kommande föreskrifter som ges ut med stöd av lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat bör ta hänsyn till att den befintliga svenska tillsynen över finansiella företagsgrupper i allt väsentligt redan täcker den föreslagna tillsynen över finansiella konglomerat. Skälen för regeringens förslag: har det inte i EG-rätten eller i svensk rätt funnits några särskilda bestämmelser om finansiella konglomerat eller tillsyn över sådana konglomerat. Genom konglomerat- direktivet har sådana bestämmelser emellertid beslutats på EU-nivå. Dessa bestämmelser skall nu genomföras i svensk rätt. Eftersom kon- glomeratdirektivet innehåller bestämmelser som rör flera sektorer, dvs. bank (kredit), värdepapper och försäkring, synes det lämpligt att de nya bestämmelserna om finansiella konglomerat tas in i en ny lag om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Konglomeratdirektivet innehåller också ett stort antal ändringar i tidi- gare antagna direktiv, bl.a. kreditinstitutsdirektivet (2000/12/EG) och försäkringsgruppsdirektivet (98/78/EG). Dessa direktiv är redan genom- förda i svensk rätt. De ändringar konglomeratdirektivet innehåller och som kräver lagändringar genomförs lämpligen genom ändringar eller tillägg i de med anledning av dessa direktiv införda svenska bestämmel- serna. Konglomeratdirektivet är komplext. Det har visat sig, såväl vid arbetet med det nationella genomförandet som vid diskussioner som ägt rum mellan EU:s medlemsstater, att flera av artiklarna i direktivet ger ut- rymme för olika tolkningar. Till detta kommer att många av direktivets artiklar förutsätter att berörda tillsynsmyndigheter är överens om att välja en viss lösning eller att den tillsynsmyndighet som är samordnare inhämtar synpunkter från andra tillsynsmyndigheter eller från företagen i konglomeratet innan den slutligen bestämmer sig för en lösning. Den nya lagen bör utformas på ett sådant sätt att bestämmelserna inte hindrar från att delta i detta nödvändiga samarbete. Genomförandet av direktivet förutsätter att det i det svenska regel- verket förs in en hel del bestämmelser av teknisk och detaljerad art som inte bör tas in lag. Således bör den nya lagen få karaktär av ramlagstift- ning som kompletteras med föreskrifter som meddelas av regeringen . 2005/06:45 eller den myndighet som regeringen bestämmer. 6.2Bör de svenska bestämmelserna vara strängare än direktivets? Regeringens bedömning: Utgångspunkten bör vara att inte införa strängare bestämmelser än de som konglomeratdirektivet innehåller. Om direktivet inte behandlar en viss fråga, kan det dock finnas anled- ning att införa kompletterande bestämmelser. Om den svenska regleringen av närliggande områden redan är strängare än EG-rätten, kan det också finnas anledning att införa liknande regler för finansiella konglomerat. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: , Försäkringsför- bund, , och anser att den svenska regleringen av finansiella konglomerat inte skall vara strängare än den som krävs enligt EU- direktivet. Skälen för regeringens bedömning: Konglomeratdirektivet är ett s.k. minimidirektiv, dvs. medlemsstaterna får om de så önskar införa strängare regler än de regler som finns i direktivet (se skäl 16 i ingres- sen). Utgångspunkten bör dock, som flera remissinstanser anför, vara att skall avstå från att gå längre än vad direktivet föreskriver. Därigenom bedöms förutsättningarna öka för att de svenska reglerna i stor utsträckning kommer att vara desamma som i andra medlemsstater. Det torde också underlätta tillsynen över gränsöverskridande finansiella konglomerat och det samarbete mellan tillsynsmyndigheterna som blir nödvändigt med anledning av direktivet. Likartade regler torde dessutom öka förutsebarheten för de företag som omfattas av direktivets bestämmelser, eftersom dessa inte alltid med säkerhet kommer att kunna räkna ut vilken medlemsstats tillsynsmyndighet som kommer att vara samordnare och vars nationella lagstiftning därmed i stor utsträckning kommer att vara styrande för det finansiella konglomeratet. Det kan dock finnas anledning att komplettera direktivets reglering i vissa avseenden. En sådan situation kan vara att direktivet inte uttöm- mande reglerar en viss fråga eller lämnar frågan öppen för medlemssta- terna att bestämma om. Det kan då finnas anledning att införa utfyllande bestämmelser. Det kan vidare finnas skäl att införa strängare regler än direktivets om det för finansiella företagsgrupper eller för försäkringsgrupper redan gäller mer långtgående bestämmelser i svensk rätt än de som föreslås för finansiella konglomerat. Hur direktivet skall genomföras och i vilka avseenden det finns anled- ning att i det svenska regelverket gå utöver vad direktivet stadgar kom- mer att behandlas i följande avsnitt. I artikel 2 i konglomeratdirektiv finns definitioner av de olika begrepp som används i direktivet. I detta avsnitt övervägs om och i så fall hur dessa definitioner bör genomföras i svensk rätt. 7.1Definition av olika typer av finansiella företag, m.m. Regeringens förslag: I den nya lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat tas in definitioner av begreppen kreditinstitut, värdepappersbolag, institut, finansiellt institut, anknutet företag, försäkringsföretag, utländska återförsäkringsföretag, fondbolag, reglerat företag, sektorsbestämmelser, finansiell sektor, blandat finansiellt holdingföretag och försäkringsholdingföretag. (Ytterligare definitioner behandlas i avsnitten 7.2, 8 och 11.2). Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , vid och anser att det bör undvikas att samma begrepp ges olika innebörd i flera olika lagar. och anser att svenska återförsäkringsföretag inte bör betraktas som reglerade företag i den nya lagens mening. Skälen för regeringens förslag: Definitionen av ett finansiellt konglomerat (se avsnitt 8.1) förutsätter att det i ett finansiellt konglome- rat ingår åtminstone ett företag som tillhör försäkringssektorn och ett företag som tillhör bank- och värdepapperssektorn. Detta gör att kon- glomeratdirektivets definitioner av kreditinstitut, försäkringsföretag, vär- depappersföretag och fondbolag är av intresse. En annan central definition är finansiell sektor som avser vissa före- tag som driver finansiell verksamhet. Definitionen omfattar de reglerade företag under tillsyn som nämns i det föregående men även vissa inte tillståndspliktiga företag som tillhör försäkringssektorn, banksektorn eller värdepapperssektorn. Definitionen av finansiell sektor är av betydelse bl.a. för att avgränsa vilka företag som skall ingå i en grupp för att grup- pen skall vara ett finansiellt konglomerat. Som , vid och anför bör de begrepp som används i den nya lagen ges samma innebörd som i andra författningar. Denna princip kan dock av olika skäl inte alltid följas. Det är inte heller möjligt att helt ansluta sig till definitionerna i konglomeratdirektivet. Ett skäl för detta är att de svenska definitionerna i gällande rätt i vissa fall skiljer sig från EG- rätten. Ett annat skäl är att konglomeratdirektivets definitioner omfattar även utländska företag medan regleringen i svensk rätt bör ha de svenska företagen som utgångspunkt. I det följande anges dock vilka överväganden som lett fram till de valda definitionerna. Ytterligare definitioner behandlas i avsnitten 7.2, 8 och 11.2. Enligt artikel 2.1 i konglomeratdirektivet avses med kreditinstitut ett företag enligt artikel 1.1 andra stycket i kreditinstitutsdirektivet (2000/12/EG). Enligt artikel 1.1 första stycket i kreditinstitutsdirektivet är ett kreditin- stitut a)ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot in- sättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning, eller b)ett pengar i enlighet med Europaparlamen- tets och rådets direktiv /46/EG om rätten att starta och driva affärs- verksamhet i pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet. Enligt artikel 1.1 andra stycket skall vid tillämpningen av tillsyn på gruppnivå dels kreditinstitut enligt ovan, dels privata eller offentliga företag som omfattas av definitionen ovan och som är auktoriserade i ett tredje land betraktas som kreditinstitut. I 1 kap. 1 § första stycket 4 lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (kapitaltäck- ningslagen) definieras ett kreditinstitut som bank, kreditmarknadsföre- tag och (prop. 1994/95:50 s. 244). Ban- ker och kreditmarknadsföretag bör omfattas av kreditinstitutsdefinitionen ilagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Förutom dessa företagstyper bör pengar omfattas av kreditinsti- tutsdefinitionen. omfattas dock inte av bestämmelserna i kreditinstitutsdirektivet (se artikel 2) och bedöms sakna relevans för konglomerattillsynen. Vi anser därför att inte bör tas med i en definition av kreditinstitut i lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Att ingår i motsvarande definition i kapital- täckningslagen ger inte anledning till annan bedömning. I lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse finns en defini- tion av bankrörelse som skiljer sig från definitionen av kreditinstitut i kreditinstitutsdirektivet. Med bankrörelse avses i nämnda lag rörelse i vilken det ingår betalningsförmedling via generella betalsystem och mottagande av medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordrings- ägaren inom . Av detta följer att en bank i svensk rätt inte nödvändigtvis behöver vara ett kreditinstitut i EG-rättslig mening. Även om definitionen av banker enligt svensk rätt inte överensstämmer med definitionen av kreditinstitut i EG-rätten, bör samtliga banker omfattas av regleringen av finansiella konglomerat. Ett skäl för detta är bankers bety- delse för stabiliteten i det finansiella systemet. Av konglomeratdirektivet framgår att även företag som auktoriserats i ett annat land inom EU eller i tredje land skall betraktas som ett kredit- institut, om det faller under kreditinstitutsdefinitionen. Här bör dock väljas en lagteknisk lösning som liknar den i kapitaltäckningslagen. Det innebär att de utländska företagen inte direkt nämns i definitionen av kreditinstitut. När såväl svenska som utländska företag avses används i stället uttrycket ett kreditinstitut eller ett motsvarande utländskt företag. Med motsvarande utländskt företag avses då sådana utländska företag som omfattas av kreditinstitutsdefinitionen i konglo- meratdirektivet. Av vad som sagts följer att ett kreditinstitut i den nya lagen bör de- finieras som en bank eller ett kreditmarknadsföretag enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och ett pengar enligt lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. Enligt artikel 2.2 i konglomeratdirektivet skall försäkringsföretag defini- eras enligt de grundläggande försäkringsdirektiven, dvs. som ett företag som har fått officiell auktorisation enligt artikel 6 i första skadeförsäk- ringsdirektivet (73/239/EEG) eller första livförsäkringsdirektivet (79/267/EEG) (numera artikel 4 i livförsäkringsdirektivet, 2002/83/EG). Även försäkringsföretag i tredje land, dvs. ett företag som, om det hade sitt säte i , skulle behöva auktorisation enligt nämnda artiklar, faller in under definitionen i artikel 2.2. Av direktivet följer att de svenska bestämmelserna måste göras tillämpliga på flertalet försäkringsbolag som driver direktförsäkrings- rörelse. Enligt försäkringsrörelselagen (1982:713) följer återförsäkrings- bolagen i stort sett samma regler som direktförsäkringsbolag. Återförsäkringsföretagen omfattas emellertid inte av den EG-rättsliga reglering som gäller för försäkringsföretag. EG-rätten ställer alltså inte något krav på att återförsäkringsföretagen skall stå under tillsyn eller uppfylla kapitalkrav. , och har mot denna bakgrund framfört att svenska återförsäkringsföretag inte bör omfattas av definitionen av försäkringsföretag. Om ett återförsäkringsföretag inte kan fullgöra sina åtaganden kan det emellertid få allvarliga konsekvenser för direktförsäkringsföretagen och i förlängningen också för försäkringstagarna. Vi anser därför att det är rimligt att de svenska återförsäkringsbolagen behandlas på samma sätt som direktförsäkringsbolagen vid tillämpningen av konglomerat- bestämmelserna. I detta avseende får alltså de svenska reglerna ett vidare tillämpningsområde än konglomeratdirektivet. Detta är emellertid sannolikt bara tillfälligt. lade kommissionen fram ett direktivförslag som reglerar tillsynen över återförsäkringsverksamhet (KOM 2004 [273] slutlig). I kommissionens direktivförslag nämns att en ändring av konglomeratdirektivet är en nödvändig följd av den kom- mande regleringen av europeiska återförsäkringsföretag. Direktivet antogs och skall vara genomfört i medlems- staterna . Understödsföreningar enligt lagen (1972:262) om understödsföre- ningar bör också omfattas av konglomeratdirektivets definition av för- säkringsföretag.