prop · GT0378 · 2006-02-08 00:00:00 — Vissa av dessa beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätten, medan andra får överklagas hos regeringen. Övriga frågor och framför allt tvister enligt den nuvarande va-lagen prövas med exklusiv behörighet av . Nämnden prövar mål om inlösen av en va-anordning, ersättning för en sådan anordning som blivit onyttig och återbetalning av avgifter enligt 29 a § den nuvar- ande va-lagen. Dessutom prövar nämnden tvister mellan huvudmän och fastighetsägare om bl.a. rätt att bruka en allmän va-anläggning eller skyl- dighet att betala avgifter, tillämpning eller tolkning av allmänna bestäm- melser eller taxa och av avtal mellan parterna. Nämndens organisation och förfarandet vid nämnden regleras i lagen (1976:839) om Statens va- nämnd. Tvister som faller utanför behörighet avgörs av allmän domstol. Den nuvarande va-lagen har inga regler om överklagande av en huvud- mans beslut om taxa, allmänna bestämmelser eller verksamhetsområde. Sådana beslut kan därför inte underställas någon form av allmän över- prövning i andra fall än när det är en kommun som är huvudman för den allmänna va-anläggningen och då endast enligt kommunallagens bestäm- melser om laglighetsprövning. Enligt den föreslagna nya lagen om allmänna vattentjänster ändras förut- sättningarna för överklagande till viss del. I stället för huvudmannen för den allmänna va-anläggningen är det kommunen som meddelar föreskrif- ter om taxa. Samma är avsett att gälla i fråga om att bestämma de allmän- na va-anläggningarnas verksamhetsområden och att meddela föreskrifter om användningen av de allmänna va-anläggningarna. roll koncentreras till tillsynen över att kommunen fullgör sin skyldighet att ordna en allmän va-anläggning och se till att den består så länge den be- hövs, se avsnitt 5.5 (slutet). Verkställighet kan framtvingas genom att förelägger kommunen att fullgöra sin skyldighet. Det är bara kommunen som får överklaga beslut om föreläggande mot kommunen. Överklagandet skall ske hos . Vad kommunen beslutat om i föreskrifterna bör inte heller i fortsätt- ningen kunna överklagas i annan ordning än enligt kommunallagens reg- ler om laglighetsprövning. Inga beslut av vare sig kommunen eller hu- vudmannen skall alltså kunna överklagas hos . De föreskrif- ter och allmänna bestämmelser som meddelas av kommunen måste dock även fortsättningsvis kunna underkastas rättslig, materiell prövning i mål mellan va-huvudmannen och användarna angående reglernas tillämpning i enskilda fall. Kommunens, huvudmannens och användarnas rättigheter och skyldig- heter får alltså prövas av genom att någon av dem väcker talan direkt vid nämnden. En sådan talan kan, beroende på vad saken gäller, avse såväl fullgörelse som fastställelse. I ett sådant mål måste exempelvis ett avgiftskrav kunna ogillas om grunden för avgiftsuttaget, dvs. taxeföreskrifterna eller taxan, bedöms vara oförenlig med va-lagstiftningens avgiftsregler. skall visserligen inte kunna göra någon rättskraftig allmän prövning av taxans giltighet utan prövningen måste alltid avse möjligheten att tillämpa den på en viss fastighetsägare eller en bestämd grupp av användare. Även om nämndens avgörande formellt alltså är begränsat till den användare som tvisten rör, torde det slutliga resultatet i praktiken ofta bli detsamma som om en allmän prövning hade ägt rum. Det kan nämligen antas att kom- munen, på eget initiativ eller på huvudmannens begäran, anpassar sina föreskrifter till den rättspraxis som utvecklas. Bestämmelsen om Statens va-nämnds befogenhet att pröva va-frågor har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Särskilt om prövning av fastställande av verksamhetsområde och näraliggande va-frågor Kommunens skyldighet att ordna en allmän va-anläggning skall alltså i fortsättningen kunna prövas genom att huvudmannen för den allmänna anläggningen eller berörda fastighetsägare yrkar att en viss fastighet eller ett visst område skall tillhandahållas allmänna vattentjänster och alltså ingå i verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning. En sådan talan kan väckas med anledning av att kommunen har meddelat ett beslut om ett verksamhetsområdes omfattning eller underlåtit att meddela sådant beslut. Denna utvidgade möjlighet kommer sannolikt få stor betydelse för befintliga eller blivande användare, vilket har påpekats bl.a. i ett remissyttrande från en grupp fastighetsägare i västra . får inte bestämma verksamhetsområdet. Det skall bara kommunen kunna göra. Nämndens prövning skall i stället gå ut på en fastställelse av om kommunens beslut om verksamhetsområdet är fören- ligt med kommunens skyldigheter och andra krav som följer av lagens bestämmelser. Om nämnden kommer fram till att kommunen inte har fullgjort sina skyldigheter, får nämnden förelägga kommunen att göra detta. Däremot skall nämnden inte kunna ta över kommunens besluts- befogenheter. Det är bara kommunen som får bestämma ett verksam- hetsområde utifrån rena lämplighetssynpunkter. Om kommunen fast- ställer ett större verksamhetsområde än vad kommunen är skyldig till, skall detta inte kunna angripas. För att undgå avgiftsskyldighet i ett sådant fall blir fastighetsägaren även i fortsättningen tvungen att visa att fastighetens va-behov kan bättre på annat sätt. prövning i dessa mål kommer att vara densamma som gäller för prövningen av huvudmannens beslut om förbindelsepunkts läge. Det är huvudmannens sak att bestämma var förbindelsepunkten skall ligga. Nämnden kan bara pröva om huvudmannens beslut är förenligt med va-lagens bestämmelser men inte själv bestämma något annat läge. Genom att prövningen på detta sätt uteslutande avser hur långt kom- munens lagfästa skyldighet sträcker sig i det enskilda fallet kommer den inte att ingripa i den politiskt styrda kommunala planeringen. Efter ett överklagande av ett meddelat ett föreläggande eller efter att en behörig part har väckt talan om ett sådant föreläggande eller om fastställelse av kommunens skyldighet, prövar alltså nämnden om kommunens skyldig- het sträcker sig så långt som föreläggandet eller sökandens yrkande om- fattar. I den mån som nämnden finner att så är fallet, fastställer nämnden detta och utfärdar eventuellt ett föreläggande för kommunen. Nämndens föreläggande torde normalt komma att gå ut på att kommunen skall om- besörja att en viss eller vissa fastigheter erbjuds de allmänna vatten- tjänster som de behöver. En tvist om fastighetsägares rätt till ersättning av huvudmannen vid inskränkning av ett verksamhetsområde skall efter ansökan också prövas av . Det blir mål av väsentligen samma karaktär som mål om inlösen och ersättning enligt 15 eller 16 § i nuvarande va-lagen. För de senare målen gäller att huvudmannen enligt huvudregeln skall svara för rättegångskostnaderna på ömse sidor vid . Samma rätte- gångskostnadsregel bör gälla i målen om ersättning vid inskränkning av verksamhetsområde. Enligt lagförslaget kommer inte bara huvudmannen och användare av den allmänna va-anläggningen att kunna vara parter i ett va-mål. gäller i och för sig att också andra partsförhållanden kan förekomma. I mål om återbetalning enligt 29 a § den nuvarande va-lagen är exem- pelvis kommunen motpart och i mål om inlösen kan också annan än an- vändaren eller fastighetsägaren vara sökande. Genom lagförslaget kom- mer kommunen att kunna vara motpart i flera fall. Fastighetsägare, både inom och utanför verksamhetsområdet, bör genom yrkande om fastställ- else eller föreläggande kunna underställa prövningen av frågan om kommunens skyldighet att ordna allmänna vattentjänster åt Företrädare för räddningstjänsten och andra allmänna intressen bör Prop. 2005/06:78 kunna föra talan mot huvudmannen om va-anläggningens utförande för att tillgodose deras intressen och om villkoren för deras användning av anläggningen. har i praxis förenat åtgärdsförelägganden med vite. Det bör uttryckligen anges i lagen att nämnden kan göra detta. Frågor om utdöm- ande av viten av detta slag skall enligt 6 § första stycket lagen (1985:206) om viten prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfär- dat vitesföreläggandet eller, om detta har skett efter ett överklagande i frågan om vitesföreläggande, av den myndighet som har prövat den frå- gan i första instans. Rätt att utdöma vite kan också enligt föreskrifter i specialförfattningar tillkomma en annan myndighet än länsrätten. Va-lagen innehåller dock inte några föreskrifter som ger en sådan rätt. Enligt 6 § andra stycket viteslagen kan där- emot döma ut sådana förfarandeviten som nämnden förelägger enligt lagen (1976:839) om . När det gäller de speciella vites- förelägganden som skall kunna komma i fråga enligt lagförslaget bör dock inte bara frågorna om utfärdande av sådana förelägganden utan också frågorna om vitenas utdömande prövas av . Detta bör också gälla vitesförelägganden. Frågor om utdömande av vite bör prövas av självmant eller på ansökan av läns- styrelsen eller part i målet där vitesföreläggandet utfärdats. Driftsentreprenader och undantag från den Regeringens förslag: Driften av en allmän va-anläggning får liksom tidigare upplåtas till någon annan. En kommun skall kunna åta sig att sköta driften av en allmän va- anläggning i en annan kommun, om den driftverksamheten sker på affärsmässiga grunder och redovisas särskilt. Ett undantag från den s.k. kommunala lokaliseringsprincipen införs i va-lagstiftningen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. utredningen skall driften av en allmän va-anläggning få upplåtas till nå- gon annan bara om det kan ske med upprätthållande av självkostnads- Enligt utredningens förslag skall avtal om upplåtelse av driften inte utan särskilda skäl få träffas än . har föreslagit att undantaget från den kommunala lokaliseringsprincipen också skall omfatta en möjlighet för kommunen att äga va-anläggningar i Remissinstanserna: De remissinstanser som har ifrågasatt eller avstyrkt utredningens förslag, däribland , Fastighetsägarna och kommun, har anfört att det saknas bärande argu- ment för att införa ett undantag från den kommunala lokaliseringsprin- Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i denna del har dock ställt sig bakom förslaget. Om kommunala aktörer skall tillåtas agera på va-marknaden och delta när sådana tjänster upphandlas måste dock, enligt Statskontoret, en organisatorisk åtskillnad och en ekonomisk särredovisning av den konkurrensutsatta verksamheten ske för att inte konkurrensen skall snedvridas. Enligt Statskontoret bör inte heller driften finansieras med skattemedel och lika villkor bör gälla för kommunala och privata aktörer. () har framhållit att privat engagemang inom va-området förutsätter möjligheter till att gå med ekonomisk vinst, vilket inte nödvändigtvis innebär att det blir ett dyrare alternativ. EVV har tvärtom gjort gällande att högre effektivitet (lägre och färre kostnader) ofta är anledningen till att ett företag uppvisar vinst (inte högre pris). () har anfört att mer aktiebolagsliknande former för investeringar, redovisning och vinst vore till stort gagn för verksamheten oavsett om den drivs i aktiebolags- eller förvaltningsform. Några remissinstanser, bl.a. i , och kommun, har anfört att om verksamheten utförs på entreprenad så bör självkostnads- principen tillämpas strikt. och Attac- rörelsen i har motsatt sig totalentreprenader med hänvisning till att sådana i praktiken är oförenliga med självkostnadsprincipen och att de på lång sikt omöjliggör för kommunerna att råda över resurserna. Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningens förslag om en begränsning av avtalstiden för en driftsentreprenad är negativa till förslaget (, fakultetsnämnden, , , och kommuner, , , Svenskt vatten, och ). De har bl.a. anfört att huvudmän och kommuner bör ha rätt att själva avgöra vilka kontraktsperioder som är lämpliga, att den föreslagna begränsningen motverkar en rationell verksamhet samt att det saknas kopplingar mellan kontraktstiden och risken för att en entreprenad missköts. Statens energi- myndighet och har däremot anfört att när driftsentreprenader tillämpas bör avtalen inte vara alltför långa. Enligt förbundet är det dessutom av mycket stor vikt att behovet av att bibehålla kommunens egen kompetens kan tillgodoses, särkilt för att kunna säkerställa vad som krävs för en senare återgång till drift i egen regi eller byte av entreprenör. Skälen för regeringens förslag Huvudmannens ansvar för att ordna och driva den allmänna va-anlägg- ningen betyder inte att huvudmannen måste göra det själv. används externa resurser, dock i betydligt större utsträckning för anlägg- ningsarbeten än för drift och underhåll. Totala driftsentreprenader förut- sätter naturligtvis en sedvanlig upphandling enligt reglerna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Bör själva huvudmannaskapet göras till föremål för offentlig upphandling? Med upphandling avses enligt egentligen bara att någonting anskaf- fas, dvs. att den offentliga sektorn tillförs en tillgång eller en tjänst och betalar för detta. Att göra sig av med tillgångar är ingen upphandling. I princip hindrar därför inte att en verksamhets tillgångar överlåts i samband med att kommunen bolagiserar verksamheten eller helt privati- serar den. Annorlunda kan det dock förhålla sig om det bland tillgång- arna ingår den avyttrade verksamhetens pågående uppdrag, eftersom ett överlåtet uppdrag i praktiken innebär ett leverantörsbyte, vilket kan leda till att uppdraget skall upphandlas. Dricksvattenförsörjning omfattas av bestämmelserna i 4 kap. . De bestämmelserna bygger i sin tur på det s.k. försörjningsdirektivet, dvs. rådets direktiv /38/EEG av om samordning av upp- handlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna (EGT L 199, , s. 84, Celex 31993L0038), ändrat genom rådets direktiv /4/EG (EGT L 101, , s. 1, Celex 31998L0004). De olika tjänster som va-huvudman- nen svarar för omfattas alltså av . Frågan är om själva huvudmanna- skapet kan göras till föremål för offentlig upphandling. Huvudmannaskapet för en allmän va-anläggning innebär redan enligt gällande rätt en skyldighet att svara för fullgörandet av de offentligrätts- liga förpliktelser gentemot fastighetsägarna som följer av lagen. Något krav att kommunen själv, direkt eller indirekt, skall äga och driva va- verksamheten ställs inte i va-lagen, inte ens när verksamheten ordnas genom en allmän va-anläggning. Att hela verksamheten upplåtits till någon annan är dock mycket ovanligt i . Det enda exemplet, för- utom en del mindre allmänförklarade anläggningar, har varit va-anlägg- ningen i . Betydligt vanligare är att kommunen i praktiken äger och driver verksamheten men organiserar den i aktiebo- lagsform eller annan privaträttslig ägandeform. I regel ägs sådana bolag helt av kommunen men det finns även exempel på inslag av privat del- ägande. Om kommunen väljer att organisera huvudmannaskapet genom ett bolag över vilket kommunen har det bestämmande inflytandet, rör detta i sig inte om något som kan vara föremål för upphandling utan om en överföring av kommunala uppgifter. En sådan uppgiftsöverföring omfat- tas av den konventionsskyddade och grundlagsfästa kommunala själv- styrelsen. Relationen mellan kommunen och bolaget konstituerar inte ett upphandlingskontrakt, eftersom ett sådant måste avse köp, hyra, hyrköp eller leasing av en vara, tjänst eller anläggningsarbeten. Det krävs att det sker ett utbyte av något slags nyttigheter mot ersättning. Även om kommunens beslut att genom bolagisering låta huvudmanna- skapet för en allmän va-anläggning utövas av ett kommunalt bolag i allmänhet förutsätter någon form av avtal mellan kommunen och huvud- mannen, är det inte heller fråga om ett koncessionskontrakt. Huvudman- nen skall nämligen inte ha någon rätt att tillgodogöra sig något ekono- miskt utbyte av de utförda tjänsterna. Vad som genom avgifter tas ut från fastighetsägarna är reglerat genom den självkostnadsprincip som även i fortsättningen bör utgöra en av hörnstenarna i lagstiftningen. Detta gör att förutsättningarna för att tillämpa är ännu mindre än vad som gäller i fråga om rena koncessionskontrakt. Vidare kan tilläggas att inte skall tillämpas på köp av tjänster från en annan upphandlande enhet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten (5 kap.) respektive anknutet företag (4 kap.). De företag i va- sektorn som kommunen har ett bestämmande inflytande över bör, i enlig- het med definitionen i 4 kap. , anses som upphandlande enheter och huvudmannaskapet enligt va-lagstiftningen får därför betraktas som en ensamrätt. Slutsatsen är därför att huvudmannaskapet för en allmän va- anläggning varken behöver eller bör bli föremål för offentlig upphand- ling. När det däremot handlar om olika former av anläggningsentreprenader och andra entreprenader, allt från mindre underhållsuppdrag till totala driftsentreprenader, är det å andra sidan helt klart att huvudmannen, vare sig denne är kommunen själv eller ett kommunalt bolag, är skyldig att i görlig omfattning tillämpa . Syftet med och utgångspunkten för en driftsentreprenad måste vara att skapa effektivitet i systemet under fastslagna kvalitetskrav. Detta gagnar ägarna till de fastigheter som omfattas av den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde. En driftsentreprenad bör dock under inga omständigheter få leda till att kommunen förlorar möjligheterna till övergripande styrning av va-verk- samheten. Det är fortfarande kommunen som bör ha det yttersta ansvaret för försörjningen av vattentjänster och kostnaderna för detta. Utöver att skall tillämpas vid upphandlingsförfarandet måste ett krav för att kommunerna skall få upplåta driften av va-anläggningen vara att fastighetsägarna inte på vare sig kort eller lång sikt riskerar att hamna i en situation där de i realiteten får betala mer för vattentjänsterna än som svarar mot vad det skulle ha kostat huvudmannen att utan en sådan entre- prenad ordna med tjänsterna. I upphandlingsunderlaget måste kommunen ställa upp de kriterier som skall gälla avseende kvalitet. Kommunens bedömning av vilken anbuds- givare som kan tillhandahålla bästa kvalitet till lägsta pris kommer alltså att vara beroende av kommunens va-taxa, dvs. den taxa som enligt kom- munens bedömning motsvarar kommunens självkostnad och som kom- munen slagit fast för sina kommunmedlemmar. Det bästa anbudets pris måste alltså matchas mot gällande taxa. Skulle det sedan visa sig att kvaliteten tack vare upphandlingen kan upprätthållas med lägre kostna- der, får kommunen anledning att sänka taxan. Genom en anbudskonkur- rens kan kommunen bygga in effektivitet i systemet. Vinnande aktör avseende driften blir med andra ord den som till bästa kvalitet och lägsta kostnad kan sköta driften av va-verksamheten. Kommunens intresse av att kommunmedlemmarna skall få bästa kvalitet till lägsta pris blir där- med tillgodosett. Det viktigt att samtliga aktörer tillämpar en prissättning som bygger på likartade förutsättningar. Annars finns en risk för att tjänsterna underpris- sätts och konkurrensen snedvrids. Om en aktör vill åta sig att i konkurrens med privata aktörer sköta driften av en allmän va-anläggning i en annan kommun, bör därför den driftsentreprenaden ske på affärsmäs- siga grunder. En ytterligare förutsättning för upphandlingen är att det anbud som godtas kan i sin helhet redovisas öppet så att en utomstående kontroll är möjlig. En korrekt utförd upphandling med ett väl utformat anbudsunder- lag torde kunna säkerställa att priserna för driftsentreprenaden inte skenar iväg. Undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen Trots att kommunalt samarbete är möjligt och bedrivs i såväl privaträttslig som offentligrättslig form, begränsas samverkansmöjlighet- erna av bestämmelserna om den kommunala kompetensen och den loka- liseringsprincip som kommer till uttryck i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Principen innebär att den verksamhet som en kommun bedri- ver skall ha en anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. Principen hindrar kommunala va-företag från att konkurrera med sin verksamhet utanför den egna kommunen och sälja sina tjänster som entreprenör åt andra kommuner. I Referensgruppens förslag 1994 till en ny lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar fanns en bestämmelse som skulle ge kommunala huvudmän större möjligheter att både driva och äga allmänna va-anlägg- ningar i en annan kommun. Förslaget ledde dock inte till lagstiftning. Det finns däremot andra exempel. I 7 kap. ellagen (1997:857) har det införts ett undantag från lokaliseringsprincipen. Det motiverades med att när elmarknaden släpptes fri så kunde kommunala elproducenter som driver verksamheten i privaträttslig form ha behov av att kunna agera på samma villkor som de privata aktörerna. Lokaliseringsprincipen kan motverka att allmänna va-anläggningar ordnas och drivs i den mest lämpliga och effektiva storleken. För att ge förutsättningar för mer ändamålsenliga va-verksamheter och en bättre resursanvändning bör kommuner och kommunala bolag, på samma sätt som privata aktörer, ha möjlighet att sköta driften av va-anläggningar också i andra kommuner, exempelvis i en grannkommun. Det kan visser- ligen hävdas att samma ändamål i stor utsträckning skulle kunna tillgo- doses med samverkan genom interkommunala avtal, i gemensamma bolag eller i kommunalförbund. I en del lägen skulle dock marknaden för va- tjänster kunna fungera bättre om också kommuner och kommunala bolag fick delta i konkurrensen på samma villkor som privata aktörer. Exem- pelvis gäller detta vid upphandling av driftsentreprenader av hela va- verksamheter. Det har visat sig vara svårt att vid en sådan upphandling få fram tillräckligt många kvalificerade aktörer för att anbudskonkurrensen skall fungera tillfredsställande. har som exempel nämnt upphandlingen av driftsentreprenaden i och konstaterat att kommunen trots ett gediget förarbete bara fick tre externa anbud att välja bland. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör införas ett undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen. Som anförts är det viktigt att undvika underprissättning och snedvrid- ning av konkurrensen vid driftsentreprenader där kommuner tillåts delta. Att bedriva uppdragsverksamhet innebär även ett ekonomiskt risktagande. En kommun som åtar sig att sköta driften av en va-anläggning i en annan kommun bör därför bedriva den driftsverksamheten på affärsmässiga grunder. Det innebär främst att kommunen skall tillämpa ett affärsmäs- sigt beteende och en korrekt prissättning. För neutrala spelregler på marknaden bör också krävas att en kommu- nal aktör som bedriver driftsverksamhet i en annan kommun tydligt redo- visar driftsverksamheten skilt från annan verksamhet. ning är viktig för att ge insyn i verksamheten, vilket i sin tur minskar riskerna för korssubventionering och underprissättning. En sådan redo- visning är också viktig för att tillgodose medborgarnas krav på tydlighet avseende användningen av skattemedel i kommunen. Bör avtalstiden för driftsentreprenader regleras i lag? har påpekat att ett problem som kan anföras mot totala driftsentreprenader är att de bara konkurrensutsätts vid upphand- lingstillfället och att konkurrensvillkoren vid nästa upphandlingstillfälle riskerar att snedvridas genom det försteg i flera viktiga avseenden som innehavaren av entreprenaden kan skaffa sig under en lång entreprenad- tid. Därför har utredningen bedömt att entreprenadtiden bör begränsas och föreslagit att det i lagen införs en bestämmelse om att entreprenad- avtal inte får träffas än . Det finns omständigheter som talar för att tiderna inte bör vara för långa. I utredningen anges som exempel att om entreprenören försummar sitt uppdrag är det bra om entreprenadtiden är så pass kort att verksam- heten inte hinner köras i botten. Genom kortare tider behåller huvud- mannen en värdefull handlingsfrihet och entreprenören förhindras att växa fast på bekostnad av konkurrensen.