prop · GT03169 · 2006-03-20 00:00:00 — Regeringen har tillkallat en särskild utredare som fått i uppdrag att pröva om det är lämpligt att vissa utökade möjligheter till elektroniska informationsutbyten mellan myndigheter införs. I uppdraget ingår bl.a. att se över om det är lämpligt att i ökad utsträckning lämnar ut uppgifter till andra myndigheter och vilka uppgifter som i sådant fall skulle kunna komma i fråga eller om myndigheternas behov kan tillfredsställas på annat sätt. I direktivet (2005:91) konstateras att i en mycket stor omfattning har uppgifter om enskilda som andra myndigheter skulle ha behov av. skyddade av en sträng sekretess och möjligheterna för att lämna ut uppgifter är mycket begränsade. Det finns goda skäl för denna ordning, bl.a. mot bakgrund av förtroendet hos medborgare och uppgiftslämnare för hantering av uppgifter samt den lagreglerade skyldigheten att lämna uppgifter för beskattningsändamål. Trots detta har regeringen ansett att en särskild utredare bör se över om det är lämpligt att i ökad utsträckning kan lämna ut uppgifter och vilka uppgifter som i sådant fall skulle kunna komma i fråga eller om myndigheternas behov kan tillfredsställas på annat sätt. Direktåtkomst för andra myndigheter än regleras i 2 kap. 8 §. Där anges att direktåtkomst endast får finnas för de ändamål som anges i 1 kap. 5 § samma lag. Detta innebär att kronofogdemyndigheterna har direktåtkomst till uppgifterna i 2 kap. 3 § 15, 9 och 10. Direktåtkomsten motiveras av den nära koppling som finns mellan beskattningsverksamhet och indrivningsverksamhet. Direktåtkomsten omfattar dock inte de elektroniska handlingarna, eftersom dessa har ansetts särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Direktåtkomsten omfattar inte heller uppgifter om revision och annan kontrollverksamhet, medlemskap i registrerat trossamfund eller i en fackförening, fastighetstaxeringsuppgifter eller uppgifter som rör internationella överenskommelser. Åtkomsten får i huvudsak endast avse uppgifter om den som är registrerad som gäldenär eller make till gäldenär eller annan som vid beskattning likställs med make. får dock ha direktåtkomst till vissa grundläggande uppgifter om juridiska personer och näringsidkare även om de inte är registrerade gäldenärer. Det gäller framför allt uppgifter om person- eller organisationsnummer, namn, firma och adress samt uppgift om registrering enligt skattebetalningslagen (1997:483). Även har direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen. Bestämmelsen motiveras utifrån det nära samarbete som finns mellan myndigheterna. I likhet med vad som gäller för kronofogdemyndigheterna får direktåtkomsten inte omfatta uppgifter om revision och annan kontrollverksamhet, medlemskap i registrerat trossamfund eller i en fackförening, fastighetstaxeringsuppgifter eller uppgifter som rör internationella överenskommelser. Direktåtkomsten får inte heller omfatta de elektroniska handlingarna. Åtkomsten får endast avse den som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen, skyldig att betala skatt för varor vid import eller föremål för kontrollverksamhet enligt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. direktåtkomst till beskattningsdatabasen har inte genomförts i praktiken. 6.2.2Behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet Skattebrottsenheternas behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten regleras i lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Lagen gäller utöver personuppgiftslagen och innehåller endast de särbestämmelser som är nödvändiga i Prop. 2005/06:169 skattebrottsenheternas verksamhet. Lagen gäller vid behandling av personuppgifter i skattebrottsenheternas verksamhet för att förebygga brott samt bedriva spaning och utredning i fråga om vissa särskilt angivna brott. Uppgifter om juridiska personer omfattas inte av lagen. Enligt 11 § får automatiserad behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet bara äga rum om det sker i ett underrättelseregister i enlighet med 810 §§ eller om det har inletts en särskild undersökning och det finns anledning anta att det har utövats eller kan komma att utövas allvarlig brottslig verksamhet. Allvarlig brottslig verksamhet definieras i 2 § som verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller därutöver. Begreppen underrättelseverksamhet, särskild undersökning och allvarlig brottslig verksamhet definieras på i huvudsak samma sätt som i polisdatalagen (1998:622). Enligt 8 § lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar får underrättelseregister endast föras för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet eller för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Ett sådant register får enligt 9 § innehålla uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om uppgifterna ger anledning anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva denna verksamhet. Även uppgifter om personer som ännu inte är misstänkta får under vissa förutsättningar behandlas. Begreppet särskild undersökning definieras i 2 § lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Med särskild undersökning avses en undersökning i underrättelseverksamhet som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Det uppställs inga begränsningar angående vilken typ av information som får behandlas i en särskild undersökning. Även uppgifter om personer som inte är misstänkta kan registreras. 6.3.1Sekretesskydd för uppgifter i beskattningsdatabasen Enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i myndighets verksamhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt skattedatabaslagen. Sekretessen gäller, med vissa undantag, inte beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Av allmänna bestämmelser i sekretesslagen följer att sekretessen inte bara gäller mot enskilda utan även gentemot andra myndigheter samt mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 3 § sekretesslagen). Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör sekretess inte hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Enligt förarbetena skall bestämmelsen tillämpas restriktivt. Sekretessen får efterges bara om det är en nödvändig förutsättning för att en myndighet skall kunna fullgöra ett åliggande. Sekretessen får inte brytas enbart av det skälet att den gör myndighetens arbete mindre effektivt (prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494). Undantag från skattesekretessen kan också förekomma med stöd av t.ex. 14 kap. 1 § sekretesslagen. Av bestämmelsen framgår att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Uppgiftsskyldigheten måste vara uttrycklig. Det är inte tillräckligt med allmänt hållna föreskrifter om samarbete mellan myndigheterna för att bryta sekretessen. Uppgifter kan också lämnas ut med stöd av 14 kap. 2 § sekretesslagen. Den bestämmelsen innehåller en katalog med förutsättningar för utlämnande. I katalogen anges bl.a. att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Vissa uppgifter kan lämnas ut endast om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Enligt 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen, den så kallade generalklausulen, får sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Generalklausulen får inte tillämpas om det strider mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen. Av förarbetena framgår att generalklausulen särskilt ger utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2 Del A s. 326 f.). 6.3.2Sekretesskydd för uppgifter i skattebrottsenheternas verksamhet Enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål och i verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga eller utreda brott. Sekretess gäller dessutom för uppgifter i register som förs av enligt lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. För sekretessen gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. uppgiften är sekretessbelagd om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns sekretessregler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och För uppgifter i underrättelseverksamhet Prop. 2005/06:169 gäller ett omvänt skaderekvisit. En uppgift i en förundersökning m.m. är sekretessbelagd om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. I brottsbekämpande verksamhet gäller således ett svagare sekretesskydd än i beskattningsverksamheten där sekretessen i princip är absolut. De uppgifter som skattebrottsenheterna hämtar in från beskattningsdatabasen och använder i sin verksamhet kommer alltså att omfattas av ett svagare sekretesskydd än i beskattningsverksamheten. Detta gäller oavsett om uppgifterna hämtats in genom direktåtkomst eller på annat sätt efter sekretessprövning. 6.4.1Direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen Regeringens förslag: skattebrottsenheter får i den brottsbekämpande verksamheten direktåtkomst till vissa uppgifter i skattedatabaslagen i den utsträckning det är tillåtet att behandla uppgifterna enligt lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Som sökbegrepp rörande fysiska personer får användas uppgift om namn eller person- eller samordningsnummer. Utredningens förslag: skattekontrollutredning redovisade två alternativa förslag. Det ena, alternativ A, överensstämmer med regeringens förslag, men utredningen redovisade också ett alternativ B, med en mer begränsad direktåtkomst till beskattningsdatabasen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har lämnat utredningens förslag utan erinran. Hovrätten för anser att frågan om åtkomst till uppgifter ur beskattningsdatabasen berör flera brottsbekämpande myndigheter varför man bör avvakta en sådan övergripande granskning. Hovrätten förordar förslaget med den mer begränsade åtkomsten. anser att frågan om direktåtkomst för skattebrottsenheterna ytterst är ett politiskt ställningstagande. Förmodligen medför en sådan åtkomst en effektivitetsvinst för skattebrottsenheterna. Det är dock ofrånkomligt att risken för otillbörliga integritetsintrång ökar. Om skattebrottsenheterna ges en större tillgång till det centrala skatteregistret bör även polis och åklagare ges samma åtkomst. Justitiekanslern () anför att förslaget såsom det kommit till uttryck i alternativ A innebär ett väsentligt ingrepp i enskildas integritet. Frågan föranleder ett politiskt ställningstagande som JK avstår från att lämna synpunkter på. anser att frågan om åtkomst måste behandlas i ett större perspektiv och inte ses isolerat från övrig brottsutredande verksamhet. Den principiella frågan är om brottsutredande myndigheter i första hand polis och åklagare överhuvudtaget skall få direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen. Det finns inga skäl till varför enbart skattebrottsenheterna skall få tillgång till dessa uppgifter men inte t.ex. polis och åklagare. anser att alternativ A bör genomföras. Detta skulle innebära en betydande effektivitetsvinst. Direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen utgör en grundläggande förutsättning för en effektiv utredning av skattebrott. Alternativ B ger mycket små effektivitetsvinster. anser att direktåtkomsten bör omfatta även inskannade skattedeklarationer med särskilda sökbegränsningar. Datainspektionen har inget att erinra mot att skattebrottsenheterna ges en viss direktåtkomst till beskattningsdatabasen och tillstyrker den mer begränsade åtkomsten enligt alternativ B. En översyn av lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar bör göras innan man överväger en mer omfattande direktåtkomst. anser inte att det är visat tillräckliga skäl för att skattebrottsenheterna skall ges en ökad direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen och i vart fall inte vidare än vad som föreslagits i alternativ B. Det är viktigt att det även fortsättningsvis görs åtskillnad mellan beskattningsverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten inom . delar inte utredningens resonemang rörande artikel 6 i . tillstyrker alternativ B och avstyrker alternativ A. Som skäl anförs att uppgifterna i beskattningsdatabasen samlats in i syfte att åstadkomma en korrekt beskattning. Brottsutredningar syftar till att ta fram material för att avgöra om åtal skall väckas. I skatteutredningen har den uppgiftsskyldige sanningsplikt men i brottsutredningar har den enskilde rätt att tiga. Brottsbekämpande verksamhet är inte uppräknat som ett ändamål i skattedatabaslagen. förordar alternativ B mot bakgrund av passivitetsrätten i brottsutredningar. Hotell- och Restaurangföretagare anser att det är en uppenbar brist att utredningen inte har haft mandat att ta ett samlat grepp så att även polisen och åklagarnas möjligheter till lättare åtkomst till uppgifter behandlas . Skälen för regeringens förslag För att överväga direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen är det naturligtvis av största vikt att det finns ett reellt behov av sådan åtkomst och att en sådan åtkomst på ett tydligt sätt skulle bidra till höjd effektivitet för skattebrottsenheterna. Som skattekontrollutredning konstaterat är det bl.a. av rättssäkerhetsskäl av stor vikt att det inte råder något tvivel om att beskattningsverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten inom bedrivs åtskilda. Frågan om och hur uppgifter i fiskala databaser skall kunna användas för brottsbekämpande ändamål har varit föremål för överväganden. Vid behandlingen av betänkande Integritet Effektivitet Skattebrott (SOU 1998:9) konstaterade regeringen att det inte rådde någon tvekan om att skattebrottsenheternas arbete skulle kunna bedrivas effektivare om de medgavs direktåtkomst, men fann också att risken för otillbörligt integritetsintrång ökar när fler myndigheter och befattningshavare får tillgång till skatteregistret (prop. 1998/99:34 s. 60 f.). För att skattebrottsenheterna skall få direktåtkomst uttalade regeringen att behovet av att enheterna snabbt och enkelt får tillgång till uppgifter i skatteregistret således måste väga tyngre än den risk från integritetssynpunkt som åtkomsten medför. Det har förflutit regeringen hade att ta ställning till förslag. Frågan om direktåtkomst till beskattningsdatabasen för annan verksamhet än beskattningsverksamhet har därefter varit föremål för diskussioner bl.a. i samband med införandet av den nuvarande databaslagstiftningen på området. Med hänsyn till den erfarenhet som vunnits av skattebrottsenheternas verksamhet är det lämpligt att nu överväga frågan på nytt. En första förutsättning för att direktåtkomst skall kunna komma i fråga är att en sådan åtkomst leder till en väsentligt ökad effektivitet i fråga om brottsbekämpning i skattebrottsenheternas verksamhet. Därefter skall en avvägning göras mellan skattebrottsenheternas behov och skyddet för den enskildes personliga integritet, samt de rättssäkerhetsaspekter som i övrigt gör sig gällande i detta sammanhang. Skattebrottsenheternas behov av direktåtkomst till beskattningsdatabasen Skattebrottsenheternas verksamhet kan, som tidigare nämnts, delas in i två olika områden, underrättelseverksamhet respektive brottsutredande verksamhet. Vad först gäller behovet av direktåtkomst till uppgifter ur beskattningsdatabasen i fråga om skattebrottsenheternas arbete med underrättelseverksamheten framgår det av skattekontrollutredning att den största nackdelen med att skattebrottsenheterna inte har direktåtkomst är tidsutdräkten. har till utredningen framfört att de personer som blir föremål för en första förfrågan gentemot beskattningsdatabasen är sällan de personer som senare visar sig bedriva den verksamhet som är föremål för undersökning. Raden av s.k. målvakter och skal- eller lagerbolag som ligger mellan de verkliga ägarna och den undersökta verksamheten tenderar att öka. Detta får till följd att tidsspillan från det att ett underrättelseuppslag börjar utredas och en eventuell brottsanmälan kan göras till åklagare omöjliggör ett rationellt utredningsarbete. Eftersom alla underrättelser är färskvaror är det av stor betydelse att de kontroller som behöver göras kan ske omgående och med så lite besvär som möjligt. Som exempel nämns kontroll av misstänkt oredovisad verksamhet mot uppgifter i skatte- och avgiftsanmälan. Utredningen konstaterar att en direktåtkomst till beskattningsdatabasen för underrättelseverksamheten skulle leda till en betydande höjning av effektiviteten. Enligt gällande regler har skattebrottsenheterna direktåtkomst till vissa delar av folkbokföringsregistret. Det är också ett normalt förfarande att uppgifter kontrolleras mot uppgifter hos . Vid en fördjupad informationsinsamling begärs normalt uppgifter in från beskattningsdatabasen via skattebrottsenheternas datoriserade ärendehanteringssystem för förundersökningar, Sebra, och om efter en bedömning av gällande sekretessregler bedömer att begärda uppgifter kan lämnas ut, får utredaren del av informationen efter ca . kan vara aktuell såväl inom ramen för underrättelseverksamhet som i den brottsutredande verksamheten. En typisk underrättelsekontroll omfattar kedjor av kontroller av bolag och personer inom en viss radie runt underrättelseuppgiftens centrum. Vid varje förfrågan görs sekretessprövning enligt gällande regler. Uppgifterna kan även hämtas in via förfrågningar till regionala enheter. har uppgett att det inte är ovanligt att det tar innan brottsutredaren får den begärda informationen från beskattningsdatabasen. Många uppgifter som är värdefulla i underrättelseverksamhet är offentliga och kan ges ut av andra myndigheter men härrör från beskattningsdatabasen. får betala för att få del av uppgifterna via InfoTorg. När det gäller den brottsutredande verksamheten framgår det av utredningen att angivit att behovet av direktåtkomst bl.a. har sin grund i svårigheten att överblicka vilka uppgifter ur beskattningsdatabasen som behövs i den aktuella utredningen, vilket kan innebära att man ibland måste göra flera förfrågningar. För att undvika alltför många kompletteringar finns det en risk för att beställningarna görs mer vidlyftiga än vad som egentligen är nödvändigt. Vidare skulle direktåtkomst ge möjligheter att snabbt komplettera ärenden med uppgifter bl.a. i samband med förhör, då fråga uppkommer om invändningar från den misstänkte behöver kontrolleras genom uppgifter från beskattningsdatabasen. kan direktkontroll av uppgifter lämnade vid förhör inte göras vilket kan medföra att ytterligare förhör måste hållas . som en brottsutredning pågår fattar ofta nya beslut om beskattning eller anstånd som påverkar brottsutredningen. Av utredningen framgår att anser att om verket snabbt skulle få kännedom om dessa beslut via direktåtkomst skulle utredningen bättre kunna kvalitetssäkras. har vidare pekat på att det allmänt sett är tidsbesparande om brottsutredaren kan lokalisera personer via beskattningsdatabasen, öka kännedomen om hörda personer med avseende på tidigare anställningar, ekonomiskt beteende, tidigare skatterevisioner m.m. I skattekompetensen ingår som en viktig del kunskap om hanteringen av uppgifter i beskattningsdatabasen. Enligt går denna del förlorad för utredarna vid skattebrottsenheterna om de inte har direktåtkomst till databasen. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att behovet av direktåtkomst är mindre i den brottsutredande verksamheten än i underrättelseverksamheten, men att det tveklöst är så att direktåtkomst skulle effektivisera skattebrottsenheternas verksamhet även inom detta område. Allmänt sett ökar effektivitetsförlusterna ju mer komplicerad en utredning är. Framför allt gäller detta när ett flertal personer är inblandade, s.k. . Dessutom utgör förundersökningar av Mot den bakgrunden får behovet av Prop. 2005/06:169 direktåtkomst anses vara stort även i förundersökningar. har anfört att utredningen inte visat tillräckliga skäl för att ändra reglerna vad gäller skattebrottsenheternas möjligheter att få tillgång till beskattningsdatabasen. Regeringen anser emellertid att det finns ett tydligt behov för skattebrottsenheterna att genom direktåtkomst få tillgång till uppgifter i beskattningsdatabasen såväl inom ramen för underrättelseverksamhet som i den brottsutredande verksamheten. Direktåtkomst skulle bidra till en ökad effektivitet i det brottsbekämpande arbetet och skulle även minska kostnaderna hos . Flera remissinstanser har kommenterat det behov som generellt sett föreligger för brottsbekämpande myndigheter att få tillgång till uppgifter från t.ex. beskattningsdatabasen. Regeringen avser inte att ta upp denna fråga till behandling inom ramen för detta lagstiftningsärende, men konstaterar att det kan finnas anledning att återkomma till denna fråga. Skydd för den personliga integriteten En grundläggande förutsättning för att skattebrottsenheterna skall tillåtas få direktåtkomst till beskattningsdatabasen är att skyddet för enskildas personliga integritet kan garanteras i tillräcklig utsträckning. Skattebrottenheternas behov av direktåtkomst måste alltså vägas mot rätten till skydd för den personliga integriteten för den enskilde. Vid bedömningen av hur integritetskänsliga uppgifterna i beskattningsdatabasen är måste det beaktas vilken typ av uppgifter som behandlas i systemet, anledningen till att de samlats in och hur uppgifterna får användas. Uppgifterna i beskattningsdatabasen ger en tydlig bild av den enskildes ekonomiska förhållanden, vilket typiskt sett gör dem känsliga ur integritetssynpunkt. Förutom i fråga om kontrolluppgifter lämnas uppgifterna huvudsakligen av den enskilde på grund av den lagstadgade skyldigheten att lämna självdeklaration och även på grund av skyldigheten att medverka under en efterföljande skatteutredning. Uppgifterna i beskattningsdatabasen är på grund av sin karaktär skyddade av absolut sekretess och den enskilde har en lagstadgad skyldighet att lämna uppgifterna. Dessa omständigheter talar, som skattekontrollutredning funnit, för att uppgifterna är integritetskänsliga och att särskild försiktighet bör iakttas när det gäller att tillåta direktåtkomst till databasen. Särskilt integritetskänsliga är uppgifter om medlemskap i registrerat trossamfund och medlemskap i fackförening. Som påpekats av utredningen är dock inte alla uppgifter i beskattningsdatabasen lika integritetskänsliga.