prop · GT03185 · 2006-03-22 00:00:00 — Arbetsgruppens förslag om exklusivt facklig talerätt i mål som rör för- budet mot missgynnande hänger samman med att en sådan ordning gäller enligt föräldraledighetslagen och att JämO inte heller har talerätt enligt de arbetsrättsliga lagarna i övrigt. När det gäller föräldraledighetslagen särskilt med de ändringar som föreslås finns det dock skäl att ge JämO en ny roll. Som framgått har JämO talerätt enligt jämställdhetslagen. Frågor som rör miss- gynnande av gravida kvinnor (där jämställdhetslagen är tillämplig) respektive föräldralediga (där föräldraledighetslagen gäller) ligger så nära varandra att det är naturligt att JämO:s uppgifter enligt jämställd- hetslagen kompletteras med ett ansvar även för förbudet mot miss- gynnande i föräldraledighetslagen. Sannolikt är en sådan ordning en fördel för den arbetstagare som berörs. Han eller hon kan då i båda fallen, utan att närmare analysera vilken lag som är tillämplig, välja mellan att kontakta sin fackliga organisation eller JämO. Frågor om föräldrars problem i arbetslivet ses dessutom som en fråga om jämställdhet som faller inom JämO:s ansvarsområde. Enligt 5 § jämställdhetslagen gäller att en arbetsgivare skall underlätta för arbetstagare av båda könen att förena arbete och föräldraskap. JämO har tillsyn över att denna bestämmelse efterlevs. Även av detta skäl är det naturligt att ge JämO en roll att spela enligt föräldraledighetslagen. Till detta kommer att det reviderade likabehandlingsdirektivet inne- håller bestämmelser om att medlemsstaterna skall ha organ som verkar för främjande, analys och kontroll av samt till stöd för likabehandlings- principen. Genom att JämO:s ansvarsområde utökas blir det klart att kraven enligt likabehandlingsdirektivet är tillgodosedda. Det råder ingen tvekan om att JämO uppfyller de krav på självständighet och mandat som direktivet utgår från (jfr prop. 2004/05:147, s. 119). Regeringen anser alltså att en talerätt för JämO beträffande de nya reglerna utgör ett viktigt och lämpligt komplement till de fackliga orga- nisationernas talerätt. Liksom enligt jämställdhetslagen bör den fackliga talerätten vara primär. När en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan för den enskilde enligt 4 kap. 5 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister skall JämO föra talan bara om organisationen inte gör det. Talan skall föras vid Arbetsdomstolen. JämO anser själv att detta är en lämplig ordning. Avslutningsvis kan anmärkas att en talerätt för JämO enligt föräldra- ledighetslagen inte innebär att JämO därmed utövar tillsyn över att lagen efterlevs på samma sätt som gäller tillsyn enligt jämställdhetslagen. Tillsynen enligt jämställdhetslagen innefattar bl.a. tillsyn av att arbets- givare efterlever bestämmelserna om aktiva åtgärder; t.ex. att upprätta jämställdhetsplaner, att genomföra lönekartläggningar m.m. Några motsvarande regler om aktiva åtgärder finns inte i föräldraledighetslagen. Enligt jämställdhetslagen har dessutom JämO vissa befogenheter i frågor om bl.a. uppgiftsskyldighet och viten som saknar motsvarighet i föräldraledighetslagen. JämO:s talerätt föranleder vissa ytterligare processuella överväganden. På samma sätt som enligt jämställdhetslagen bör en talan som förs av JämO behandlas som om talan hade förts på egna vägnar av arbets- tagaren eller den arbetssökande. Det betyder att JämO måste väcka talan Prop. 2005/06:185 inom de tidsfrister som gäller i mål enligt lagen och att även den enskilde omfattas av domens rättskraft. Vidare bör det som enligt lagen om rätte- gången i arbetstvister gäller i fråga om den enskildes ställning i rätte- gången tillämpas också när ombudsmannen för talan. Det betyder att den enskilde behandlas som part i rättegången när det gäller jävsförhållanden, personlig inställelse, hörande under sanningsförsäkran och andra frågor som rör bevisningen, trots att det är JämO som har egentlig partsställning i målet. Regeringens förslag: Föräldraledighetslagens regler om kvalifika- tionstid upphör att gälla. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta tillstyrker förslaget. Bl.a. anser att förslaget är onödigt eftersom det enligt föreningen saknas faktiskt underlag som visar att föräldraledigas ställning behöver stärkas. Juridiska fakultetsstyrelsen befarar att borttagandet av kvalifikationstiden kan leda till tveksamhet hos arbetsgivare att anställa kvinnor i fertil ålder. Enligt Företagarna är det orimligt att krav på föräldraledighet skall kunna resas även vid mycket korta anställningar. Skälen för regeringens förslag För de flesta formerna av föräldraledighet enligt föräldraledighetslagen gäller viss kvalifikationstid som villkor för rätt till ledighet. Arbets- tagaren skall vid ledighetens början ha varit anställd hos arbetsgivaren antingen eller sammanlagt . Kravet gäller dock inte för mammaledighet enligt 4 § föräldraledighetslagen och ledighet med tillfällig föräldrapenning m.m. enligt 8 §. Krav på kvalifikationstid för föräldraledighet uppställdes från början skyddslagstiftning för arbetstagare som slutit trolovning, ingått äktenskap, blivit havande eller fött barn (jfr lagen [1939:171] om förbud mot arbetstagares avskedande i anledning av trolovning eller äktenskap m.m. och lagen [1945:844] om förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av äktenskap eller havande- skap m.m.; jfr prop. 1939 nr 114 och prop. 1945 nr 368. Anställnings- skyddet enligt lag kunde åberopas av arbetstagare som vid föräldraledighetens början haft stadigvarande anställning hos arbetsgivaren. Bakgrunden till bestämmelsen var framför allt en oro för att kvinnor skulle ta anställning utan att omtala graviditeten, vilket skulle orsaka svårigheter för arbetsgivarna. lag sattes kvali- fikationstiden (karenstiden) ned till . ningen sedan reformerades åberopades som skäl för att behålla regler om kvalifikationstid att kravet skulle ge arbetsgivare en skälig planeringstid inför ledigheten. Det ansågs dock inte finnas skäl att behålla kravet på en anställningstid som täcker hela graviditeten varför den ettåriga kvalifikationstiden sattes ned . Denna längd konstaterades också överensstämma med liknande bestämmelser i annan arbetsrättslig lagstiftning, såsom företrädesrätten till återanställning i anställningsskyddslagen och studieledighetsreglerna (jfr till detta SOU 1975:129 s. 128 och prop. 1975/76:133 s. 61). Reglerna om kvalifikationstid har ett nära samband med bestämmel- serna om arbetstagarens skyldighet att i förväg anmäla ledighet (13 §) och de som rör arbetsgivarens beslut om förläggning av ledigheten (14 §). Dessa regler innebär i huvudsak att arbetstagaren normalt skall anmäla att hon eller han vill ta ut ledighet i förväg och hur länge ledigheten är tänkt att pågå. Arbetstagaren och arbetsgivaren skall sedan samråda och söka en överenskommelse om hur ledigheten skall förläggas. Genom dessa bestämmelser understryks vikten av att arbets- givaren får sådana besked att de planeringsåtgärder som behövs kan vidtas (se prop. 1997/78:104 s. 47; jfr också prop. 2000/01:44 s. 38). Kvalifikationsreglerna är en omotiverad inskränkning i rätten till föräldra- ledighet Regeringen kan konstatera att reglerna om kvalifikationstid utgör en inskränkning av rätten till föräldraledighet. Bestämmelsernas ursprung- ligen främsta motiv att motverka att en kvinna döljer sin graviditet, söker anställning och därefter gör anspråk på att få del av lagens rättig- heter är inte förenliga med nutida förhållanden och dagens krav på ett jämställt arbetsliv med lika möjligheter och rättigheter för kvinnor och män. De flesta omfattar synen att det är viktigt att möjligheterna att förena arbete med privatliv stärks och att det är angeläget att föräldrar av båda könen tar sitt ansvar för hem och barn. En stärkt rätt till föräldra- ledighet kan vara ett stöd för sådana strävanden. På motsatt sätt kan kvalifikationstiden uppfattas som ett hinder mot ett arbetsliv på lika villkor för kvinnor och män. Dessutom kan de nuvarande reglerna antas motverka en önskad rörlighet på arbetsmarknaden. En arbetstagare som inte kan påräkna föräldraledighet förrän efter en viss kvalifikationstid lär tveka innan han eller hon söker sig till en ny arbetsgivare eller nya arbetsuppgifter. Att kunna eller våga byta arbete blir under sådana omständigheter ett vågspel. Inlåsningseffekterna är sannolikt stora, vilket påverkar löneutveckling och karriärmöjligheter. Att ta bort kvalifika- tionstiden är dessutom ägnat att stärka visstidsanställdas ställning. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) påpekar är det en fördel inte minst för kvinnor med utländsk bakgrund. Kvalifikationsreglerna är en omotiverad inskränkning av arbetssökandes rättigheter Avskaffandet av kvalifikationstiden framstår vidare som en logisk och önskvärd konsekvens av att föräldraledighetslagens tillämpnings- område vidgas till att omfatta även arbetssökande. En arbetsgivare kan inte neka en arbetssökande anställning på grund av graviditet; enligt regeringens förslag skall ett likvärdigt skydd finnas även för föräldra- lediga arbetstagare (jfr avsnitt 6.2.3). I en situation där en arbetssökande med erforderliga kvalifikationer i princip inte kan nekas anställningen, är det följdriktigt att hon eller han inte heller kan nekas föräldraledighet redan från anställningens början. Arbetsgivaren kan inte avslå en begäran om mammaledighet under längst (ca ) eftersom den formen av ledighet inte ens enligt nuvarande regler förut- sätter att kvalifikationstid intjänats. För tiden efter perioden med mammaledighet har emellertid arbetstagaren inte någon rätt till fortsatt ledighet om han eller hon inte arbetat eller 12 månader . lär det finnas ett faktiskt behov av att mamman eller pappan är ledig med barnet än de ca som lagen ger rätt till. Det lär för övrigt vara inte alltför ovanligt att arbetsgivare beviljar sådan ytterligare ledighet även om lagen inte ger arbetstagaren rätt därtill. Detta kan gälla både hel ledighet och partiell ledighet, t.ex. förkortad arbetstid såsom sextimmars- dag. I de fall sådana överenskommelser förekommer innebär en ändrad lagstiftning ingen förändring av det faktiska uttaget av föräldraledighet. I sådana fall uppkommer inte heller någon administrativ kostnad för arbetsgivaren. Kvalifikationsreglerna kan stå i konflikt med jämställdhetslagen En tredje orsak till att ta bort reglerna om kvalifikationstid är hänsyn till diskrimineringsförbuden i jämställdhetslagen (1991:433). Regeln om kvalifikationstid är skenbart könsneutral, men eftersom kvinnor i högre utsträckning än män tar ut föräldraledighet innebär den att kvinnor i högre utsträckning än män drabbas av dess nackdelar. Enligt Civil- ingenjörsförbundets bedömning drabbas kvinnor av den nuvarande regeln på så sätt att det i princip är omöjligt för kvinnor att söka arbete i samband med en graviditet. Det kan som bl.a. Kommuner och Landsting, Akademikers () och anfört ifrågasättas om inte 9 § föräldraledighetslagen därmed medför indirekt könsdiskriminering av kvinnor. Enligt SCB tar kvinnor i anspråk av uttagna dagar för vård av barn med föräldrapenning och män (). Se SCB:s På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet 2004 s. 38. Skälen för att behålla kvalifikationstiderna väger inte lika tungt Ett skäl för att behålla kvalifikationstiden är möjligen antagandet att avskaffandet skulle medföra praktiska olägenheter för arbetsgivare att planera sin verksamhet. Det går inte att bortse från att arbetstagares ledighet från arbetet typiskt sett innebär olägenheter för arbetsgivaren. Som anför har arbetsgivare ett berättigat krav på att kunna planera sin verksamhet när det gäller ledigheter bland de anställda. Arbetsgruppen argumenterar i promemorian för att det numera får anses ligga i arbetsgivarens planerings- och ledningsarbete att ha beredskap för anställdas anspråk på skälig föräldraledighet. 2005/06:185 delar denna ståndpunkt. Arbetsgivaren skall enligt jämställdhetslagen underlätta för både kvinnliga och manliga arbetstagare att förena för- värvsarbete och föräldraskap. Om t.ex. arbetsorganisationen, den lång- siktiga personalplaneringen och arbetstiderna ses över kan möjligheter skapas som underlättar kombinationen av förvärvsarbete och föräldra- skap (jfr prop. 1990/91:113 s. 101). Till detta kommer att bestämmel- serna i 13 och 14 §§ om anmälan och beslut om ledighet får anses ge arbetsgivaren skälig tid att planera verksamheten med utgångspunkt i att en viss arbetstagare kommer att vara ledig. Det framgår av förarbetena till lagen att underrättelsetidens längd bestämts efter en avvägning mellan å ena sidan en förälders behov av att med relativt kort varsel kunna få ledighet, och å andra sidan det behov som kan finnas på arbetsplatsen av en längre planeringstid inför ledigheten. En förhållandevis lång under- rättelsetid, såsom nuvarande , kan vara påkallad särskilt vid längre ledighetsperioder och vid deltidsledighet (jfr prop. 1977/78:104 s. 35). När det gäller längden och den tid för plane- ring och anpassning som en arbetsgivare kan behöva kan en jämförelse göras också med 11 § anställningsskyddslagen som anger att för både arbetsgivare och arbetstagare gäller en minsta uppsägningstid av en månad. Inte heller omsorg om kvinnliga arbetssökandes möjligheter att få arbete (anställbarheten) utgör skäl för att behålla 9 §. Invändningen att en avkortad kvalifikationstid skulle försvåra för kvinnor att få anställning restes redan när karenstiden minskades från till lagstiftningsärende. Invändningen ansågs då inte väga tillräckligt tungt för att hindra en förkortning av kvalifikationstiden och vid en samlad bedömning får skälen att avskaffa kvalifikationstiden anses väga tyngst. Regeringen kan således konstatera att kvalifikationstiden sedan 1930- talet satts ned från till och senast till de nuvarande sex månaderna. Det får numera anses vara ett berättigat krav att alla arbets- tagare även de nyanställda skall fullt ut kunna nyttja rätten till för- kortad arbetstid och annan föräldraledighet utan att först invänta viss tids anställning. Tiden är alltså mogen för att helt upphäva reglerna om kvalifikationstid. Därmed förstärks också lagens karaktär av rättighets- lag. Regeringens förslag: Om en arbetstagare som är mammaledig eller helt föräldraledig enligt 4 eller 5 § föräldraledighetslagen (1995:584) sägs upp på grund av arbetsbrist, börjar uppsägningstiden löpa när arbetstagaren helt eller delvis återupptar arbetet eller, enligt den anmälan om föräldraledighet som gäller när uppsägningen sker, när arbetstagaren skulle ha återupptagit sitt arbete. förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till förslag eller lämnar det utan invänd- Några motsätter sig dock förslaget. 2005/06:185 Näringsliv och Tidningsutgivarna anser att förslaget har uppenbara Arbetsdomstolen uttrycker tveksamhet till förslaget. Arbetsgruppen har inte lämnat något förslag i denna fråga, men i promemorian anges att inriktningen är att förslag skall genomföras med de förslag som gäller förbudet mot missgynnande och avskaffandet av kvalifikationstiden i föräldra- ledighetslagen. Några remissinstanser har därför i remissomgången 2005 yttrat sig i frågan om uppskjuten uppsägningstid. Bl.a. avstyrker förslaget. Enligt verket bör det finnas en klart angiven tidsgräns för hur en uppsägningstid kan skjutas upp. I lagen (1982:80) om anställningsskydd finns bestämmelser om uppsäg- ningstid för arbetstagare med tillsvidareanställning (11 §). Regleringen gäller lika för föräldralediga arbetstagare och andra arbetstagare. Upp- sägningstiden börjar i regel löpa den dag då uppsägningen kommit arbetstagaren tillhanda. För en föräldraledig arbetstagare som blir upp- sagd på grund av arbetsbrist innebär detta att uppsägningstiden löper föräldraledigheten pågår. Lön och andra förmåner Enligt 12 § anställningsskyddslagen har en arbetstagare som blivit uppsagd rätt att behålla sin lön och andra anställningsförmåner. En förutsättning för denna rättighet är dock att arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande (jfr AD 1988 nr 78). Så är inte fallet om arbetstagaren under uppsäg- ningstiden är föräldraledig. En föräldraledig arbetstagare har således inte rätt till uppsägningslön om uppsägningen inträffar under ledigheten. När en arbetstagare blivit uppsagd på grund av arbetsbrist har arbets- tagaren under vissa förutsättningar företrädesrätt till återanställning (se 2527 §§ anställningsskyddslagen). Företrädesrätten gäller från den tid- punkt då uppsägning skedde och därefter till dess förflutit från den dag då anställningen upphörde, dvs. när uppsägningstiden löpt ut. En förutsättning för denna företrädesrätt är att arbetstagaren kan till- träda den nya anställningen inom en skälig övergångstid. Om arbets- tagaren har godtagbara skäl för att inte kunna tillträda en anställning inom skälig tid och därmed förbigås vid en återanställning kvarstår dock företrädesrätten till en eventuell återanställning om en sådan skulle bli aktuell under återstoden av . Arbetstagaren får ta ut hel ledighet den eller de dagar som arbetstagaren begär (11 § föräldraledighetslagen). En arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till mammaledighet enligt 4 § eller hel ledighet med eller utan föräldrapenning enligt 5 § föräldraledighetslagen, skall anmäla detta till arbetsgivaren före ledighetens början eller, om det inte kan ske, . I samband med sin anmälan skall arbetstagaren ange hur ledigheten är planerad att pågå (13 § första stycket). En arbetstagare får avbryta sin påbörjade ledighet och återuppta sitt arbete i samma omfattning som före ledigheten. Om arbetstagaren vill utnyttja sin rätt att återuppta sitt arbete, skall arbets- tagaren möjligt underrätta arbetsgivaren om detta. I det fall ledig- heten varit avsedd att pågå en månad eller mer, får arbetsgivaren skjuta på återgången högst efter det att arbetsgivaren tagit emot underrättelsen (15 §). Skälen för regeringens förslag Socialdemokraterna, träffade en överenskommelse om Hundratjugoen punkter för ett tryggare, rättvisare och grönare . Under rubriken angav de tre partierna som sin gemensamma målsättning att de vill av- skaffa möjligheten för arbetsgivare att vid uppsägning av föräldralediga utnyttja föräldraledigheten som uppsägningstid. Den ståndpunkt som kommer till uttryck i det s.k. 121- punktsprogrammet bekräftades av under /05. Enligt tillkännagivande bör regeringen återkomma med förslag som avser bl.a. att uppsägningstiden för den som är helt eller delvis föräldraledig skall börja löpa först när arbetstagaren återupptar sitt arbete (se bet. 2004/05:AU:8 s. 59, rskr. 2004/05:225). konstaterar promemoria att förslagen som rör föräldraledigas anställningsskydd skulle lösa en stor del av de problem som har ansetts föreligga för föräldralediga arbetstagare i arbetslivet. Den regleringen tar emellertid inte sikte särskilt på förbud mot uppsägning av föräldralediga arbetstagare och utgör därför inte heller något fullständigt skydd mot behandling som kan uppfattas som otillbörlig eller olämplig. För en helt föräldraledig som blir uppsagd på grund av arbetsbrist gäller att uppsägningstiden löper föräldraledigheten pågår. Detta kan enligt institutet medföra flera problem för den föräldralediga arbetstagaren. Det är mot denna bakgrund som promemoria föreslagit att vid upp- sägning på grund av arbetsbrist av en arbetstagare som är ledig enligt 4 eller 5 § föräldraledighetslagen (1995:584), skall uppsägningstiden börja löpa när arbetstagaren återupptar eller skulle ha återupptagit sitt arbete helt eller delvis. De flesta av remissinstanserna har tillstyrkt förslag, bl.a. (JämO), i (LO) och (). Även regeringen anser att förslaget bör genomföras. Förslaget innebär flera tydliga fördelar. En av dessa är att den föräldralediga arbetstagaren inte behöver använda sin föräldraledighet till att söka nytt arbete. Genom att uppsägningstiden börjar löpa först när föräldraledigheten avslutats kan arbetstagaren avvakta med att söka nytt arbete tills han eller hon avslutat sin ledighet. Föräldralediga arbetstagare kommer alltså att fullt ut kunna tillgodogöra sig både ledighetsperioden och den uppsägningstid de har rätt till. Detta är enligt regeringens mening en i sig betydelsefull förstärkning av föräldraledigas villkor. En annan fördel med regeringens förslag är att ett möjligt ekonomiskt incitament för arbetsgivare att säga upp föräldralediga arbetstagare tas bort. En arbetsgivare är normalt skyldig att betala lön uppsägningslön medan en arbetstagares uppsägningstid löper. En föräldraledig arbets- tagare står dock inte till arbetsgivarens förfogande under ledigheten på ett sådant sätt att han eller hon har rätt till lön eller andra anställnings- förmåner under sin uppsägningstid (jfr 12 § anställningsskyddslagen). Som bl.a. och påpekat kan möjligheten att spara in upp- sägningslönen utgöra ett ekonomiskt incitament för en arbetsgivare att i en arbetsbristsituation säga upp just den föräldralediga arbetstagaren. Genom att det möjliga incitamentet undanröjs, stärks typiskt sett de föräldraledigas möjligheter att i arbetsbristsituationer undgå uppsägning. En tredje fördel med regeringens förslag hänger samman med före- trädesrätten till återanställning. Företrädesrätten gäller till dess har förflutit från den dag då en anställning upphört. Om upp- sägningstiden löper under föräldraledigheten finns, som bl.a. LO anmärkt, en risk för att företrädesrätten upphört att gälla när föräldra- ledigheten avslutas. I den situationen förlorar alltså arbetstagaren i praktiken sin företrädesrätt. Genom den föreslagna regeln förlängs i stället den tid då företrädesrätt till återanställning gäller, eftersom uppsägningstiden förskjuts i tiden och det är när uppsägningstiden löper ut som är avgörande för när tiden för företrädesrätten börjar löpa. Detta förhållande bör öka möjligheterna för en uppsagd föräldraledig arbets- tagare att bli återanställd. Att uppsägningstid och föräldraledighet inte löper parallellt medför slutligen den fördelen att arbetstagarens ekonomiska villkor förbättras. Arbetstagaren har som rätt till ersättning enligt föräldraförsäkringen och i förekommande fall kompletterande ersättning från arbetsgivaren under ledigheten. Förslaget innebär att arbetstagaren till skillnad från vad som gäller därutöver får uppsägningslön under den därpå följande uppsägningstiden, förutsatt att han eller hon då står till arbets- givarens förfogande. Regeringen anser att dessa fördelar på ett övertygande sätt överväger de möjliga nackdelar som några remissinstanser pekat på. Förslaget kan inte sägas stå i konflikt med anställningsskyddslagens turordningsregler. Enligt turordningsreglerna har den med längre anställningstid företräde framför den som har kortare anställningstid när en uppsägning sker. Den regeln skall tillämpas även när den nya särskilda skyddsregeln för för- äldralediga trätt i kraft. Att sedan uppsägningstiden börjar löpa påverkar inte tillämpningen av turordningsregeln. Det är således, som anför, fullt möjligt att i en arbetsbrist- situation behandla en föräldraledig arbetstagare som vanligt i tur- ordningshänseende och därefter fatta ett uppsägningsbeslut om tur- ordningsreglerna skulle medge det. Det är dock, som bl.a. anmärkt, riktigt att den nya regeln kan få betydelse arbets- tagare emellan om arbetsstyrkan t.ex. av ekonomiska skäl måste minskas , och en föräldraledig arbetstagares uppsägningstid skjuts upp på grund av den nya regeln. I ett sådant fall träffar uppsägningen en annan arbetstagare än den ledige, oavsett vem som har företräde i turordningshänseende. Att en sådan verkan inträder får dock vid en samlad bedömning anses väga mindre tungt än de för- delar som förslaget ger. Arbetsdomstolen befarar att förslaget kan innebära att arbetsgivare inte anställer arbetssökande som kan förväntas ta i anspråk rätt till föräldra- ledighet.