prop · GT03203 · 2006-05-11 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:203 Svenskt deltagande i en EU-ledd militär förstärkningsstyrka till stöd för FN-insatsen i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redogör regeringen för läget i , förutsättningarna för gruppering av en av Europeiska unionen ledd förstärkningsstyrka till stöd för fredsfrämjande insats (MONUC) och förberedelserna för svenskt deltagande i en sådan styrka. Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande i , dock längst efter första valomgången, för att delta i en EU-ledd militär multinationell styrka i och att medger möjligheten att den svenska styrkan, eller delar därav, grupperas i annat afrikanskt land än i . Insatsen sker på förfrågan från och har bemyndigats av i resolution (2006) under kapitel VII i . Resolutionen bemyndigar en insats efter den första valomgången, varav tiden efter är beroende av en förlängning av MONUC:s mandat. För tiden därefter föreslår regeringen att medgivande skall gälla under förutsättning att insatsen vilar på en folkrättslig grund i form av en resolution antagen av . Övergångsregeringen i har uttryckt sitt stöd för den . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... 3.2FN:s fredsfrämjande insats i Demokratiska republiken 3.3EU:s samlade engagemang i Demokratiska republiken Svenska insatser i .......... Den EU-ledda styrkans uppgifter........................................ Folkrättsligt mandat för insatsen m.m............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att under förutsättning att insatsen vilar på en folkrättslig grund i form av en resolution antagen av medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande i , dock längst efter första valomgången, för att delta i en EU-ledd militär multinationell förstärkningsstyrka och att den svenska styrkan, eller delar därav, grupperas i annat afrikanskt land än . 2 Ärendet och dess beredning FN:s avdelning för fredsbevarande operationer ställde en förfrågan till EU-ordförandeskapet om möjligheterna för EU att bistå med en militär förstärkningsstyrka i samband med valen i . EU-styrkan skall stödja den befintliga FN-insatsen (MONUC), vilket innebär att den skall kunna sättas in i akuta krissituationer om säkerhetsläget så kräver och MONUC inte har tillräckliga resurser att lösa uppgiften. (Försvarsdepartementet) anmodade Försvarsmakten att redovisa möjliga truppbidrag till EU:s stöd till FN/MONUC. I Försvarsmaktens svar, som inkom , redovisas ett möjligt bidrag omfattande specialförband, stabsofficerare samt taktiskt flyg. Europeiska unionens råd bekräftade i slutsatser från att EU, efter en förfrågan från FN, övervägde hur EU bäst kunde stödja FN med säkerheten under valen samt att kontakter med FN och kongolesiska myndigheter, liksom med Afrikanska unionen, pågick. beslutade Europeiska unionens råd att besvara FN:s förfrågan positivt. godkände rådet det allmänna krishanteringskonceptet för insatsen (EUFOR RD ). Regeringen beslutade att Försvarsmakten får bemanna EU:s för denna insats avdelade militärstrategiska högkvarter i , , med två stabsofficerare. anvisade (Försvarsdepartementet) Försvarsmakten att planera och förbereda ett deltagande i EU:s insats i . Den ekonomiska ramen för en eventuell insats angavs till högst för . Regeringen uppdrog vidare åt Försvarsmakten att bemanna delar av det styrkehögkvarter som EU upprättar med anledning av den planerade insatsen i . antog resolution som bemyndigar en EU-styrka till stöd för MONUC i . Inom ramen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) har Europeiska unionens råd antagit en gemensam åtgärd för genomförandet av den militära insatsen. Insatsen utgör en del av ett bredare EU-engagemang i för att främja fred, säkerhet, utveckling och respekt för de mänskliga rättigheterna. Insatsen avses inledas före första valomgången, som enligt nuvarande planer skall äga rum , och avslutas senast därefter. Formellt råder fred i , både vad avser inrikes förhållanden och i relation till grannländerna. Sedan de utländska trupperna lämnat landet fullföljdes den s.k. interkongolesiska dialogen mellan olika kongolesiska grupperingar. ingicks en överenskommelse om en tvåårig övergångsperiod, där makten delades mellan de olika parterna. Övergångsperioden - med en övergångskonstitution, övergångsparlament och en övergångsregering - inleddes och har förlängts med två sexmånadersperioder, vilket det gavs möjlighet till i överenskommelsen. Utvecklingen har varit positiv, men processen är skör. Det faktum att en stor andel kongoleser registrerade sig inför den folkomröstning som hölls om en ny konstitution , att folkomröstningen kunde genomföras utan större incidenter och att en majoritet röstade för den nya konstitutionen var ett stort framsteg. På flera håll i landet, främst i östra och Katanga, har våldet dock fortsatt. Både inhemska och utländska väpnade grupper, med djup misstro mot varandra och i skiftande allianser, gör sig skyldiga till omfattande övergrepp mot civilbefolkningen. Exploatering av naturresurser är både en orsak till våldet och ger möjligheter att finansiera väpnade aktiviteter. En omfattande sanktionsregim finns, men efterlevnaden är dålig. Integreringen av väpnade grupper i armén och avväpningen av miliser går långsamt. Utländska väpnade grupper befinner sig fortfarande i landet, varav rwandisk hutumilis bedöms utgöra den största. Kringdrivande soldater och andra beväpnade grupper och individer samt mycket vapen i omlopp utgör även grogrund för rent kriminell verksamhet. En demoraliserad och odisciplinerad armé och polis bidrar till att skapa en instabil miljö och djup rädsla hos befolkningen. Konflikterna i har en tydlig regional prägel och omfattade som mest sju olika länder. Framför allt grannländerna och har varit djupt involverade i utvecklingen i . Det finns rwandiska och ugandiska milisgrupper i som bedriver en väpnad kamp mot regeringarna i och och som därför uppfattas som ett hot av dessa regeringar. Både och har dock också ekonomiska intressen i . En positiv utveckling i relationen mellan och har emellertid kunnat skönjas , medan relationerna mellan och snarare försämrats sedan det kunnat konstateras att ytterligare en ugandisk väpnad grupp, Lords Resistance , har verkat på kongolesisk mark. Konflikterna har haft förödande humanitära konsekvenser och hämmat Prop. 2005/06:203 den ekonomiska och sociala utvecklingen. 1 200 människor beräknas dö och 4 miljoner människor uppskattas ha dött som en följd av konflikterna. I finns över 3 miljoner människor som lever som internflyktingar, eller som återvänt, och 500 000 är flyktingar utanför landet. Ytterst grava kränkningar av de mänskliga rättigheterna pågår i flera delar av landet. Straffriheten är utbredd. Valen i , som blir de första , planeras hållas . De omfattar val till presidentämbetet, det nationella parlamentet samt provinsförsamlingarna och sker i två omgångar. Första omgången kombinerar presidentval och val till nationalförsamlingen. Andra omgången gäller presidentval, om detta inte redan avgjorts i första omgången, i kombination med val till provinsförsamlingarna. Övergångsperioden avslutas enligt avtalet . Den nya konstitutionen stipulerar dock att övergångsinstitutionerna kvarstår till dess att de nya institutionerna trätt i funktion. Valen markerar slutet på övergångsperioden och är ett viktigt steg i utvecklingen mot fred, stabilitet och demokrati. Det är en känslig process, där vissa aktörer som innehar makt, kommer att förlora den. I takt med att valen närmat sig har motsättningarna mellan huvudaktörerna i valprocessen ökat och den politiska temperaturen skruvats upp. Även inom partierna har spänningarna ökat. Man kan inte utesluta att någon utnyttjar etniska, regionala, sekteristiska och separatistiska känslor för egna syften. Många grupper har behållit sina egna säkerhetsstyrkor. Viss oro finns att någon aktör eller gruppering skall ta till vapen om valresultatet inte är tillfredsställande för dem. Vidare finns det aktörer som tjänar på den instabilitet som råder och inte önskar se en positiv utveckling i regionen. För att valresultatet skall kunna uppfattas som legitimt är det viktigt att valen är fria och rättvisa och genomförs utan våld. Valen kommer också att bli en stor logistisk utmaning. är fem gånger större och har en dåligt utbyggd infrastruktur, bland annat ett mycket svagt vägnät. Trots brister och förseningar i processen är den allmänna bedömningen att valen kommer att kunna hållas i huvudsak i enlighet med den fastställda tidplanen. Om ytterligare förseningar skulle inträffa finns risk för oroligheter. 3.2FN:s fredsfrämjande insats i Det internationella samfundet spelar en avgörande roll för att övergångsperioden skall avslutas på ett framgångsrikt sätt. FN har en fredsfrämjande insats i landet (MONUC). har deltagit med en flygfältsenhet i denna FN-insats (proposition 2002/03:58). MONUC har sedan tillkomsten växt i omfattning, både till numerär och uppgifter, och är nu FN:s största fredsfrämjande insats. beslutade säkerhetsrådet (genom resolution ) om en betydande utökning av insatsen till 16 700 personer i den militära komponenten och Prop. 2005/06:203 till 475 poliser. Civil personal inom områden som humanitära och politiska frågor samt mänskliga rättigheter tillfördes insatsen. Som ett led i förberedelserna inför den kommande valprocessen har MONUC därefter förstärkts ytterligare, bland annat genom tillförande av polisförmågor och genom omgruppering av förband från FN-insatsen i . Dessa utökningar är tillfälliga. MONUC har som sina huvudsakliga uppgifter att bidra till stabilitet, säkerhet och förtroendeskapande i framför allt landets östra delar, liksom till efterlevnad av det vapenembargo som introducerades genom säkerhetsrådsresolution (2003). Insatsen ger också stöd till övergångsregeringen inom ett antal olika områden, såsom avväpning, demobilisering, återintegrering, rehabilitering och försoning, främjande av respekt för de mänskliga rättigheterna, genomförandet av valen, säkerheten för humanitära insatser samt möjligheten till återvändande för internflyktingar. Särskild uppmärksamhet har också ägnats åt vikten av kvinnors delaktighet i fredsarbetet i enlighet med FN:s säkerhetsråds resolution (2000) samt åt att förhindra och förebygga de omfattande övergrepp mot kvinnor och barn som varit vanligt förekommande. MONUC har alltsedan etableringen ställts inför ett stort antal utmaningar, bland annat relaterade till konfliktens komplexitet och dess regionala dimensioner, det stora antalet utländska väpnade grupper i landet, det mycket stora insatsområdet och bristande resurser. Det är i ljuset av denna utveckling som insatsen gradvis förstärkts och förändrats. Parallellt har MONUC också fördjupat samarbetet med andra internationella aktörer för att hantera uppkommande situationer. Ett sådant exempel är den EU-insats som genomfördes i staden och som redogörs för närmare nedan. 3.3EU:s samlade engagemang i EU har en särskild representant för Stora sjö-regionen, vilket starkt har bidragit till att fokusera unionens insatser och ge EU en tydlig roll i fredsprocessen i . är part i det s.k. mellan medlemmarna i gruppen av stater i , och , å ena sidan, och EG och dess medlemsstater, å andra sidan. Tyngdpunkten ligger vid en gradvis integrering i världsekonomin och fattigdomsbekämpning. För har avsatts för samarbetet med . Insatserna sker framför allt inom hälsosektorn, återuppbyggnad i östra delen av landet, institutionellt stöd samt skuldavskrivningar. Inom ramen för förs även förhandlingar om ekonomiska partnerskapsavtal med fyra regioner i , som skall träda i kraft . EU är därtill, vid sidan av FN, den största finansiären av valen, med ett bidrag om . Vidare planerar EU att närvara med 250 valobservatörer. genomförde EU, efter en förfrågan från Prop. 2005/06:203 FN och med mandat från säkerhetsrådet, en militär krishanteringsinsats i Syftet med EU- insatsen var att bidra till säkerheten i och kring staden i östra delen av landet och därigenom ge MONUC tid att förstärka sin närvaro i en situation av omfattande våldsamheter och kränkningar av de mänskliga rättigheterna. påbörjades EU:s polisinsats (EUPOL ), som har till uppgift att stödja och rådge den kongolesiska nationella integrerade polisenheten. EUPOL kommer temporärt att förstärkas . Inom ramen för sitt icke-exekutiva mandat skall insatsen framför allt bistå de kongolesiska specialpolisenheterna i med stöd för att möjliggöra samordnade insatser vid eventuella oroligheter. Denna förstärkning utgör en del av de EU-insatser som är speciellt inriktade på att stödja valens genomförande. inleddes också för försvarsreformering i (EUSEC DRC). På detta sätt bidrar EU till att skapa en fungerande nationell armé under demokratisk kontroll, vilket är en förutsättning för varaktig stabilitet. Som ett särskilt projekt knutet till EUSEC bistår EU med rådgivning och utrustning för ett nytt löneadministrativt system för armén (EUSEC- FIN). Grundmissionen EUSEC består numera av 12 personer och EUSEC-FIN av ett 30-tal personer. Inom EU bereds en allomfattande strategi för unionens engagemang i , bland annat på svenskt initiativ. Strategin definierar unionens övergripande mål i som att främja demokrati, god samhällsstyrning och mänskliga rättigheter. Genom samordnade insatser med EU:s olika instrument, inklusive politiska, diplomatiska och ekonomiska samt genom polisiära och militära insatser, avser EU bidra till ett framgångsrikt slutförande av övergångsprocessen i . är aktivt vad gäller konflikthantering och konfliktförebyggande i , bland annat genom omfattande utvecklingssamarbete, politisk dialog, deltagande i olika fredsfrämjande FN- och EU-insatser, humanitärt bistånd och stöd till stärkande av och organisationers kapacitet på olika områden. Svenska missionsorganisationer har varit verksamma i och är fortfarande aktiva med omfattande social verksamhet på flera håll i landet. Detta har bland annat satt sin prägel på många av dagens kongolesiska ledare som har fått sin utbildning i skolor som drivs av svenska missioner. har också en tradition av att bidra till FN:s fredsfrämjande insatser i området. har varit starkt engagerat i fredsprocessen i Demokratiska republiken så länge den pågått, bland annat genom finansiellt stöd till parternas gemensamma militära samt genom bidrag till den interkongolesiska dialogen. utvecklingssamarbete med har sedan det inleddes kraftigt ökat och planeras uppgå till ca . Fokus ligger framförallt på stöd till övergångsprocessen, inklusive stöd till valen, och främjande av demokrati och mänskliga rättigheter. ger också humanitärt bistånd om ca , vilket främst går till de östra delarna av . bidrar med fem militärobservatörer och sex poliser till FN-insatsen MONUC. deltog också med en flygfältsenhet om ca 90 personer, med uppgift att svara för driften av en flygplats i staden . deltog i operation med ett specialförband, som ingick i den franska kontingenten. deltar med två experter i EU:s rådgivande mission för försvarsreformering, EUSEC. Vidare bidrar med en kommunikationsexpert till EU:s polisinsats, EUPOL. EU sände en valobservatörsmission till för att övervaka folkomröstningen om konstitutionen som hölls . bidrog med två experter. planerar även att bidra med valobservatörer till EU:s valobservatörsmission vid de kommande valen. 4.1Den EU-ledda styrkans uppgifter Ansvaret för säkerheten under valprocessen ligger i första hand på kongolesiska myndigheter. FN har, framför allt genom den fredsfrämjande insatsen MONUC, en central roll för att bidra till säkerhet och stabilitet i landet och regionen. Efter en förfrågan från FN, och sedermera kongolesiska regeringen, har EU beslutat att bistå MONUC med snabbinsatsförmågor under valen i . Den EU-ledda styrkans (EUFOR:s) huvudsakliga uppgift blir att stödja MONUC i dess arbete för att främja säkerheten i samband med valen och därmed verka avhållande från allvarliga störningar och våldshandlingar. EUFOR kommer att stå beredd att bistå MONUC i stabiliseringsinsatser, vid behov åta sig evakueringsuppgifter samt bidra till att säkerheten vid bibehålls. Som ytterligare uppgift kommer styrkan att, vid behov, stödja MONUC med underrättelser. Styrkan kommer att kunna bidra till skydd av civila i de områden den sätts in. resolution (2006) antogs under kapitel VII, vilket Prop. 2005/06:203 innebär att EUFOR har möjligheter att utnyttja vapenmakt för att lösa sin Avsikten är inte att den skall ersätta eller duplicera MONUC och dess uppgifter. EUFOR skall agera i akuta situationer som FN-insatsen inte har tillräckliga resurser att bemöta. Beslut om möjliga områden och situationer för insättande av EUFOR kommer att fattas av EU i nära samordning med MONUC. Särskilda samverkansformer, på alla nivåer, kommer att utarbetas för detta ändamål. EUFOR kommer sannolikt inte att kunna möta alla behov. EUFOR kommer också att ha begränsade möjligheter att ingripa i flera uppstående krissituationer. EUFOR kommer att uppgå till cirka 1 500 personer och kommer att inordnas i EU:s befälskedja. En del av EUFOR kommer att grupperas i före första valomgången och resterande del stå i beredskap i ett annat afrikanskt land utanför , möjligen . En strategisk reserv kommer att vara stationerad i . I förutsättningarna ingår att EUFOR kommer att dras tillbaka när valprocessen är över och senast efter starten. EUFOR kommer att komplettera EU:s övriga engagemang i DRK. EU:s särskilde representant för Stora sjö-regionen kommer att ge politisk vägledning och säkerställa samstämmighet i EU:s politiska och militära engagemang i fält. För den politiska kontrollen och strategiska ledningen av insatsen ansvarar och säkerhetspolitik som regelbundet rapporterar till Europeiska unionens råd. EUFOR blir den första nya militära EU-insatsen efter antagandet av för genomförande av FN:s säkerhetsråds resolution om kvinnor, fred och säkerhet inom den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Försvarsmakten har redovisat som möjligt svenskt bidrag ett specialförband om ca 60 personer, inklusive taktisk ledning och flygtransportresurser. Det svenska flygförbandet planeras för en insatstid . Därtill avser att placera ett antal stabsofficerare vid relevanta staber. Totalt kommer det svenska bidraget att uppgå till ca 70 personer som flygförbandet är insatt. Redovisningen bygger på antagandet att logistik och sjukvårdsbehov ombesörjs av någon annan nation eller av EU. Svensk trupp kan, tillsammans med andra länders truppbidrag, komma att utgångsgrupperas i huvudstaden i Demokratisk republiken eller i ett annat afrikanskt land som den militärstrategiska befälhavaren anvisar. är en sådan möjlighet. EU kommer att efterfråga ett sådant lands medgivande innan gruppering kan ske. Under försämrade säkerhetsförhållanden är det viktigt att regeringen har möjlighet att tillfälligt förstärka de insatser som genomför. Förstärkning kan omfatta såväl tillförsel av personal och materiel som undsättning och evakuering. En förstärkning kan ungefärligen omfatta ett reducerat kompani samt materiel. Varje evakuerings- och förstärkningssinsats måste vara anpassad till varje unik situation. Detta gör att det i förväg är svårt att uppskatta kostnaderna för en sådan insats. En eventuell förstärkningsinsats skall dock rymmas inom den del av anslagsposten 6.1.2 Fredsfrämjande truppinsatser som får användas först efter beslut av regeringen. Mot denna bakgrund söker regeringen medgivande för en personalram om högst 200 personer. Regeringen beräknar att kostnaderna för ett svenskt styrkebidrag om cirka 70 personer uppgår till högst . Denna beräkning baseras på en insatstid . Utgifterna skall belasta det sjätte utgiftsområdet, anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. bidrag till insatsens gemensamma kostnader, vilka administreras av finansieringsmekanismen , kommer att uppgå till , vilket belastar det sjätte utgiftsområdet, anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. Den kongolesiska armén och polisen bedöms, med stöd av MONUC, kunna hantera oroligheter som kan relateras till valen. Sannolikheten att säkerhetssituationen skall utvecklas så att det blir nödvändigt att sätta in EUFOR i akuta krissituationer får därmed anses som relativt liten. Vid de tillfällen det aktuella svenska förbandet kan komma att sättas in i en akut krissituation, förutses den allmänna hotbilden mot förbandet dock vara mycket hög. Vid en sådan insats bedöms olika väpnade grupper utgöra det största hotet mot det svenska förbandet. I landet finns många väpnade grupper och individer, både inhemska och utländska. Flera av dessa grupper saknar i huvudsak klar politisk agenda och mål. De skiftar ofta allianser och lojaliteter, har bristande ledning och kommandostruktur samt en låg stridsmoral. Beväpningen bedöms främst bestå av lätta vapen. finns särskilda risker för upplopp och demonstrationer. Folkligt missnöje kan komma att vändas mot den internationella närvaron i landet, och då även inkludera det svenska förbandet. Hotet från minor, odetonerade sprängmedel samt kriminalitet bedöms som stort. Vidare är risken för trafikolyckor hög. Den medicinska hotbilden är mycket hög, men bedöms som hanterbar förutsatt att vaccinationer och övriga profylax hanteras enligt fastställda rutiner. Det svenska förbandet kommer sannolikt att ingå i en beredskapsstyrka med uppgift att förstärka i de områden där behov uppstår. Vid eventuella insatser är sannolikheten stor att styrkan tvingas nyttja vapenmakt inom ramen för de regler för våldsanvändning som etableras och grundat på att insatsen sker under kapitel VII i i enlighet med FN:s säkerhetsråds resolution (2006). Det finns även risk för att styrkan nödgas använda sådan vapenmakt mot beväpnade barn. I sådana situationer måste EUFOR beakta att barn är en särskilt utsatt grupp i väpnad konflikt och att omfattande reglering finns för att ge barn största Prop. 2005/06:203 möjliga skydd. 5 Folkrättsligt mandat för insatsen m.m. Medlemsstaterna i EU har enligt en rätt, men ingen skyldighet, att delta i unionens krishanteringsinsatser. Varje medlemsstat avgör om, och i så fall på vilket sätt, staten i fråga vill delta. En förutsättning för svensk medverkan i en krishanteringsinsats är att insatsen vilar på folkrättslig grund. fattar i varje enskilt fall och i enlighet med svensk lagstiftning beslut om medverkan i en krishanteringsinsats. En förutsättning för ett svenskt deltagande i den EU-ledda militära insatsen i är att insatsens mandat och det militära ingripandet sker i överensstämmelse med folkrätten. antog resolution som bemyndigar en EU-ledd förstärkningsstyrka till stöd för MONUC, för en period som omfattar valen och som avslutas senast efter den första valomgången. EU-insatsen är efter beroende av att nuvarande mandat för MONUC förlängs. Styrkan ges i resolutionen ett mandat och ett bemyndigande av att i nära samarbete med MONUC bland annat stödja MONUC vid stabiliseringsinsatser, vid behov åta sig evakueringsuppgifter samt bidra till att säkerheten vid bibehålls. Styrkan kommer att kunna bidra till skydd av civila i de områden den sätts in. Samtycke till insatsen föreligger från Demokratiska republiken , inklusive presidenten och de fyra vice-presidenterna. Mandatet för den multinationella förstärkningsstyrkan har getts i enlighet med kapitel VII i och omfattar rätten för styrkan att använda alla nödvändiga medel för att kunna fullgöra sina uppgifter. Mandatet innebär en rätt att vidta åtgärder av fredsframtvingande natur, inklusive en rätt till våldsanvändning, om det skulle behövas för att genomföra mandatet.