prop · GT03100 · 2006-04-18 00:00:00 — Utgiftstaken gäller och över- skottsmålet och balanskravet sedan 2000.19 Överskottsmålet motiveras i första hand av behovet av att stärka den offentliga sektorns fin- ansiella ställning inför de framtida demografiska utmaningarna på de offentliga välfärdssystemen. innebär målet att det skapas ett ut- rymme för att undvika alltför stora underskott i en lågkonjunktur. Utgiftstaket för staten är ett viktigt verktyg i budgetprocessen och förhindrar att tillfälligt högre inkomster leder till varaktigt högre utgifter. Utgiftstaken är dessutom ett viktigt instrument för att säkerställa överskotts- målet. En utvärdering av måluppfyllelse för över- skottsmålet bör förhålla sig till det faktum att längden på en konjunkturcykel är osäker och kan variera över tiden. I det följande redovisas två typer av indikatorer för bedömning av 19 Den offentliga sektorns finansiella sparande definieras av EU:s regel- verk för nationalräkenskaper, ENS-95. Det innebär att överskottsmålet omfattar staten, ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn. Utgiftstaket omfattar utgifterna på statsbudgeten exklusive statsskulds- räntor, utgifterna för ålderspensionssystemet samt en budgeteringsmar- ginal. Den kommunala sektorns utgifter ingår inte i utgiftstaket. Därutöver finns andra utgifter som påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande, men som inte omfattas av utgiftstaket. Vissa statliga utgifter finansieras på statsbudgetens inkomstsida och genom lån i Riks- gäldskontoret. måluppfyllelsen, dels genomsnitt över tidsperi- oder och dels s.k. strukturella saldon. Genomsnittliga sparandet av BNP Överskottsmålet formuleras som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Decennierna efter var längden på en typisk svensk konjunkturcykel . Efter den ekonomiska krisen tycks konjunkturcyklerna ha förlängts. Det är därför rimligt att som en indikator för måluppfyllelse mäta ett genomsnitt av överskotten över peri- oder något längre än . motsvarade genomsnittet för det finansiella sparandet beräknat av BNP. Samma genomsnitt gäller även för prognosåren 2006 och 2007. beräknas genomsnittet öka till av BNP (se tabell 5.4). De offentliga finanserna påverkas av automatiska variationer i skatteinkomster och utgifter över konjunkturcykeln. Detta tillsammans med den osäkerhet som normalt råder om konjunktur- cykeln gör att överskottet kan av- vika från av BNP, utan att det medelfristiga målet äventyras. Detta är ett uttryck för en av- vägning mellan kortsiktig flexibilitet och lång- siktig hållbarhet. Av det skälet är överskotts- målet angivet som ett genomsnitt över en kon- junkturcykel. För att bedöma huruvida det finansiella spar- andet enskilda år ligger i linje med målet kan också sparandet justeras för konjunkturberoende 2005/06:100 BILAGA 1 Tabell 5.5 Utgiftstak för staten Miljarder kronor om ej annat anges Anm.: Utgiftstaket och takbegränsade utgifter är korrigerade för tekniska förändringar. 1 Budgeteringsmarginalen 2008 är beräknad på ett utgiftstak enligt regeringens bedömning. variationer i offentliga inkomster och utgifter samt för tillfälliga effekter av annan typ. Det jus- terade sparandet speglar den underliggande eller strukturella nivån på sparandet. Det strukturella sparandet i offentlig sektor bör normalt ligga av BNP. Vid risk för hög arbetslöshet, eller överhettning i ekonomin med hög inflation som följd, kan finanspolitiken behöva lättas upp eller stramas åt. I ett sådant läge kan det vara rimligt att det strukturella spar- andet tillfälligt avviker från en nivå motsvarande av BNP. Ett högre eller lägre strukturellt sparande kan också vara nödvändigt ett visst år om sparandet avviker markant från . En snabb anpassning av de offentliga finanserna kan då ge upphov till en alltför stark effekt på efterfrågan i ekonomin och bidra till instabilitet i den reala ekonomin. Justeringen av sparandet för konjunkturen bygger på en bedömning av konjunkturläget samt dess effekter på de offentliga finanserna. Konjunkturläget beskrivs med det så kallade BNP-gapet, som utgör den procentuella skill- naden mellan faktisk och potentiell BNP.20 bedömning är att en för- ändring av BNP-gapet på- verkar det finansiella sparandet i offentlig sektor med i genomsnitt av BNP. Känsligheten kan variera mellan åren beroende på hur olika BNP-komponenter utvecklas i förhållande till varandra. Det ska emellertid understrykas att be- räkningen av strukturellt sparande är osäker eftersom bedömningen av framför allt den potentiella produktionens nivå och samman- sättning är osäker. har de strukturella saldona både över- och underskridit av BNP.21 beräknas det strukturella sparandet till av BNP. BNP-gapets storlek bedöms till av BNP vilket innebär att det fanns lediga resurser i ekonomin. påverkades det finansiella sparandet av intäkter av engångskaraktär som bedöms utgöra av BNP. Det strukturella saldot är justerat för dessa båda effekter. bedöms resursutnyttj- andet i ekonomin, mätt som BNP-gapet, öka, men fortfarande finns lediga resurser i ekono- min. Med den expansiva finanspolitiken 2006 minskar det strukturella saldot till av BNP. När BNP-gapet sluts sammanfaller det strukturella överskottet med det faktiska över- skottet. Finanspolitiken i linje med överskottsmålet Sammantaget visar indikatorerna att finans- politiken ligger i linje med målet om ett över- skott motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. De takbegränsade utgifterna har underskridit ut- giftstaket sedan taket infördes . har emellertid bud- geteringsmarginalen varit relativt liten, och den är knapp även . Med de nu föreslagna re- 20 För bedömningar av BNP-gapet se avsnitt 4. 21 Mått på strukturella saldon tidigt i perioden bör emellertid endast ses som grova indikatorer. Det beror framför allt på revideringar av BNP- gapen bakåt i tiden vid beräkningar av de aktuella BNP-gapen. 2005/06:100 BILAGA 1 formerna uppgår budgeteringsmarginalen 2007 till (se tabell 5.5). Utgiftstaket beslutas först efter förslag i budgetpropositionen , men enligt regeringens bedömning i budgetpropo- sitionen är en väl avvägd nivå för det samhällsekonomiska utrym- met för de statliga utgifterna . Redovisningsprinciperna i statsbudgeten vari- erar över tiden. Därför genomförs ibland tekn- iska justeringar av utgiftstaket, vars syfte är att taket ska utgöra en lika stram begränsning för de takbegränsade utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranledde justeringen. För att skapa jämförbarhet över tiden har därför de takbegränsade utgifterna 20002005 i tabell 5.5 korrigerats till den redovisning som gäller . Korrigerat för tekniska för- ändringar har utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna uttryckt som andel av BNP legat på en relativt stabil nivå . Framöver väntas en viss minskning 2006 och 2007. Effekterna på den privata sektorns efterfrågan av förändringar i de offentliga finanserna är svårbe- dömda av flera skäl. Skatteförändringar som rik- tar sig till hushåll har sannolikt en annan effekt än de som riktar sig mot företag. På samma sätt kan hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagera på olika sätt på finanspolitiska stimu- lanser. Därutöver har offentlig konsumtion och offentliga investeringar direkta effekter på efter- frågan, medan förändringar i det finansiella spar- andet till följd av förändringar i utlandstrans- fereringar, som biståndet och EU-avgiften, inte påverkar efterfrågan i den svenska ekonomin överhuvudtaget. För att finanspolitiken ska ha önskade effekter krävs trovärdighet för de offentliga fin- ansernas långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga och sparar mer om de offentliga underskotten är stora, eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöjningar eller besparingar. Omvänt kan konsumentför- troendet påverkas positivt när de offentliga fin- anserna uppvisar stora överskott. Av dessa skäl mäter förändringen av det offentliga sparandet den offentliga sektorns im- puls på den privata sektorns efterfrågan, men är endast en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan i ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns fin- ansiella sparande mellan åren kan beskrivas med utgångspunkt i tre saldopåverkande faktorer: automatiska stabilisatorer, diskretionär finans- politik och övriga saldopåverkande faktorer. De så kallade automatiska stabilisatorerna ger ett viktigt bidrag till stabiliseringspolitiken. När BNP-tillväxten överstiger den trendmässiga för- stärks de offentliga finanserna, och inkomsttill- växten dämpas i den privata sektorn. Det bidrar till att begränsa den inhemska efterfrågan och minskar risken för överhettning. Omvänt sti- muleras ekonomin när tillväxten är lägre än den trendmässiga. De automatiska stabilisatorerna har därmed en dämpande effekt på konjunktur- svängningarna. Den diskretionära finanspolitiken består av aktiva reformbeslut och besparingar i den statliga budgeten. En sammanställning av tidigare beslut- ade och föreslagna eller aviserade reformer redovisas i kapitel 4 i denna proposition. Budget- effekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattats. Utöver den diskretionära finanspolitiken och de automatiska stabilisatorerna påverkas de off- entliga finanserna av en rad övriga faktorer. Dessa innefattar bl.a. BNP-tillväxtens sammansättning, förändringar i kapitalinkomster och ränteutgifter beroende på förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder och ränteläget, transfereringsutgifternas utveckling på grund av den demografiska utvecklingen eller beteende- förändringar. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av beslut inom den kommunala sektorn. Förändringen i den offentliga sektorns finan- siella sparande utgörs av summan av de tre kom- ponenterna ovan. Förändringen i det faktiska sparandet mäter den offentliga sektorns impuls till efterfrågan. Förändringen i det strukturella sparandet, det vill säga den förändring av sparandet som inte beror på de automatiska stabilisatorerna, utgör en indikator på finans- politikens inriktning. Denna indikator omfattar således inte enbart beslut om reformer och be- sparingar i statsbudgeten utan även övriga saldo- påverkande faktorer förutom den ekonomiska konjunkturen. Det kan gälla till exempel för- ändringar i kommunsektorns sparande och för- ändringar i det offentliga sparandet som beror av strukturella förändringar i ekonomin. Det strukturella sparandet stärktes . Finanspolitiken kan därmed karaktär- iseras som åtstramande trots att den diskre- tionära politiken i statsbudgeten var starkt ex- pansiv. Budgetpolitiken motverkades av att den kommunala sektorns finansiella sparande stärktes. Det berodde på kommunala skattehöj- ningar och på att höjda statsbidrag till kommun- erna delvis användes till att förstärka det finan- siella sparandet. De starkt ökande inkomsterna av kapitalskatter, utöver vad som inräknas i eff- ekten av konjunkturen, bidrar till den stora övrigposten (se tabell 5.6.) En stark inhemsk efterfrågan gav därutöver en för de offentliga finanserna gynnsam BNP-sammansättning, vilket höjde skattekvoten. Tabell 5.6 Indikator för impuls till efterfrågan Förändring i procent av BNP -0,7 -0,1 -0,2 -0,3 -1,0 -1,2 -1,2 -0,4 -0,2 -0,2 BNP-gap, förändring i -0,1 Källor: och . är finanspolitiken mätt som förändr- ingen i det strukturella sparandet expansiv och i linje med den diskretionära politiken i statsbud- geten. Konjunkturuppgången innebär att resurs- utnyttjandet ökar vilket medför att den expan- siva finanspolitiken delvis motverkas av de auto- matiska stabilisatorerna. Den sammantagna ex- pansiva impulsen till efterfrågan är därmed något mindre än den från finanspolitiken. beräknas det finansiella sparandet förbättras med sammanlagt av BNP. Ungefär halva förbättringen härrör från de automatiska stabilisatorerna som för- stärks i takt med att BNP-gapet sluts. Därutöver innebär de beslutade och aviserade åtgärd- 2005/06:100 BILAGA 1 erna i statsbudgeten att utgifterna som andel av BNP minskar. I nationalräkenskaperna (NR) omfattar den stat- liga sektorn all verksamhet som huvudsakligen är finansierad av skatter och kontrollerad av staten oberoende av organisationsform. Affärsverksam- het i statliga bolag och affärsverk ingår inte i staten utan i näringslivet. Statsbudgeten omfattar alla transaktioner som påverkar statens lånebe- hov. Statens finansiella sparande var positivt 2005 efter att ha varit negativt . beräk- nas åter ett underskott på motsvarande av BNP. väntas underskottet i det finansiella sparandet minska till och 2008 beräknas ett överskott på (se tabell 5.7). Tabell 5.7 Statens finanser Miljarder kronor om ej annat anges -0,5 -0,2 Källor: och . Statens finansiella sparande visar förändringen av den finansiella förmögenheten exklusive värde- förändringar. Budgetsaldot visar statens lånebe- hov, och avspeglar därmed förändringen av stats- skulden. Det finansiella sparandet påverkas inte av att staten säljer eller köper finansiella till- gångar, t.ex. aktier, eller ökar utlåningen, t.ex. studiemedel, eftersom detta inte förändrar för- mögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot och statsskulden av sådana finansiella transak- tioner. 2005/06:100 BILAGA 1 Förutom denna principiella skillnad avviker redovisningen i statsbudgeten i flera avseenden från redovisningen i NR. Budgetsaldot redovisas kassamässigt medan NR tillämpar periodiserad redovisning. Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatter och ränteutgifter. De ovannämnda skillnaderna i redovisnings- principer medför att budgetsaldo och finansiellt sparande skiljer sig åt. Därutöver finns stora saldoneutrala skillnader i redovisningen av in- komster och utgifter mellan statsbudgeten och NR. Tabell 5.8 Statens finansiella sparande och budgetsaldo Periodisering av räntor, Försäljning av aktier m.m. Källor: och . redovisades ett budgetöverskott på . Även beräknas ett bud- getöverskott på , vilket ska jämföras med ett underskott i det finansiella sparandet på . Skillnaden på beror bl.a. på att de kassa- mässigt inbetala skatterna är högre än de periodiserade skatterna som avser . Budgetsaldot, men inte det finansiella sparandet, förstärks av antagna för- säljningar av aktier på samt extraordinära aktieutdelningar. Övriga finansiella transaktioner har en negativ effekt på budget- saldot, men påverkar inte det finansiella spar- andet. Även antas försäljningar av aktier på , vilket bidrar till fortsatta budgetöverskott (se tabell 5.8). Den konsoliderade statsskulden uppgick till motsvarande av BNP vid utgången av 2005. Statsskulden ökade med trots budget- överskottet på . Ökningen berodde på att skulden i utländsk valuta steg till följd av försvagningen av kronan samt av att tillfälligt ökade sina placer- ingar. Dessa två faktorer får motsatt effekt på skulden , som beräknas minska med 47 mil- Den förväntade förstärkningen av kronan bidrar även 2007 och 2008 till att skulden minskar något mer än budgetöverskottet. Som andel av BNP minskar statsskulden till 2008 (se tabell 5.9). Tabell 5.9 Budgetsaldo och statsskuld Miljarder kronor om ej annat anges Källor: och . Ålderspensionssystemet består av en fördel- ningsdel och en premiereservdel. Under upp- byggnadsfasen av det reformerade pensions- systemet är inkomsterna större än utbetalda pen- sioner. Därigenom uppstår ett sparande i såväl fördelnings- som i premiereservdelen av pen- sionssystemet. I fördelningsdelen fungerar AP- fonderna som en buffert. Vid sidan av AP-fond- erna sker en förmögenhetsuppbyggnad inom premiepensionssystemet. De medel som avsätts motsvarar intjänad premiepen- sionsrätt och placeras först i (). Under den tillfälliga förvaltningen i RGK ingår avsättningarna i statens sparande och reducerar därmed statsskulden. över- förs medel motsvarande premiepensionsrätten till () andra året efter inkomståret, och placeras hos den fondförvaltare som den enskilde själv väljer. uppgick det finansiella sparandet i pensionssystemet, dvs. AP-fonderna och PPM, till motsvarande av BNP. Därtill ökade placeringstillgångarna i pen- sionssystemet med till följd av värdeökningar på aktier, som svarar för större delen av tillgångarna både i AP-fonderna och i de fonder som förvaltas av PPM. Värdeförändringar påverkar inte det finansiella sparandet. räknas endast direktavkastningen i form av rän- tor och utdelningar. Sparandet förutses ligga kvar på en nivå strax av BNP . Ökade pensionsutbetalningar medför att AP- fondernas sparande minskar mot slutet av prog- nosperioden, medan det fortsätter att öka i premiepensionssystemet (se tabell 5.10). Miljarder kronor om ej annat anges Räntor, utdelningar m.m. 1 Med AP-fonderna avses fördelningsdelen av ålderspensionssystemet. Källor: , och . beslutade att hela det reformerade svenska pensionssystemet skulle klassificeras till den offentliga sektorn. Be- slutet motiverades bl.a. med att deltagandet är obligatoriskt och att staten kontrollerar regelver- ket för både avgifter och förmåner. Detta beslut har ändrats av till att avgiftsbe- stämda fonderade pensionssystem inte ska klassificeras till den offentliga sektorn i NR. För medlemsländer som klassificerar sådana allmänna pensionssystem i den offentliga sektorn har medgett en övergångstid att ändra redovisningen till . För svensk del innebär det att den offentliga sektorns finansiella sparande kommer att reduceras med av BNP i nationalräkenskapernas redo- visning. Regeringen återkommer med ett förslag till hantering av detta beslut i budget- propositionen . Den kommunala sektorns finanser stärktes kraftigt . Det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet blev 14 respektive , vilket motsvarar 2005/06:100 BILAGA 1 av BNP.22 med återkommande underskott har den kommunala sektorn nu redovisat överskott . Kraftigt höjda statsbidrag och vissa skattehöj- ningar bidrog till de stärkta finanserna. Denna förbättring skedde som den kom- munala konsumtionsvolymen ökade . Kommunsektorns inkomster utgörs huvud- sakligen av skatter och statsbidrag. Sammantaget beräknas de öka medan skatte- inkomsterna väntas öka (se tabell 5.11). Tabell 5.11 Skatter och avgifter -0,4 1 Skatteinkomster och statsbidrag redovisas justerade för regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. Källor: och . Statsbidragen exklusive kompensation för mer- värdesskatt, enligt NR-definition, ökar med , vilket motsvarar 10,6 %.23 Ökningen kan bl.a. hänföras till de utökade arbetsmarknadspolitiska programmen som tidi- gare beslutats av , vilka höjer bidragen med ca . Regeringens förslag i denna proposition, om ökade resurser till bl.a. åtgärder för äldre och integration, bidrar till att övriga statsbidrag ökar med ca (se tabell 5.12). ökar skatteinkomsterna medan skatter och statsbidrag tillsammans ökar . Efter kraftiga nivåhöjningar 2005 och 2006 ökar statsbidragen i måttligare takt 2007. De generella bidragen höjs då främst till 22Med ekonomiskt resultat avses här resultat före extraordinära poster. 23I NR redovisas mervärdesskatt i offentlig konsumtion och investering. Denna återbetalas sedan i form av statsbidrag. 2005/06:100 BILAGA 1 följd av att sysselsättningsstödet införlivas i dessa bidrag. Även 2008 väntas skatteunderlaget öka relativt starkt. De generella bidragen ökar med ytterligare . Dels kompenserar detta avtrappningen av de arbetsmarknads- politiska programmen, dels är det en följd av att resurser till satsningar inom olika områden successivt förs över från övriga bidrag. Totalt är dock statsbidragen i det närmaste oförändrade 2008 och inkomstutvecklingen blir därmed svagare. Tabell 5.12 Statsbidrag enligt nationalräkenskaperna Årlig förändring justerat för Anm.: Beloppen avser samtliga bidrag fördelade på ett flertal utgiftsområden och är angivna enligt NR:s redovisning som skiljer sig från statsbudgetens redo- visning. I NR redovisas även bidrag som ligger på statsbudgetens inkomstsida, vidare görs en annorlunda periodisering av utgifterna. 1Övriga bidrag utgörs nästan uteslutande av riktade bidrag, dvs. bidrag som är förknippade med en specifik verksamhet. Bidrag för läkemedelsförmånen svarar för närmare hälften av de riktade bidragen. Källor: och . Finansiellt sparande och resultat Den goda inkomstutvecklingen medför att kommunsektorns finanser stärks ytterligare , trots en relativt hög utgiftsutveckling. Det finan- siella sparandet och det ekonomiska resultatet beräknas till respektive . väntas överskotten ligga kvar på ungefär samma nivåer. Det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet minskar 2008, bl.a. som en följd av att statsbidragen ligger på en oförändrad nivå. Tabell 5.13 Kommunsektorns finanser Miljarder kronor om ej annat anges Skatter och statsbidrag exkl. Anm.: Statsbidrag och skatter redovisas tillsammans eftersom effekten av reformer som påverkar skatteunderlaget neutraliseras genom justeringar av statsbidragen. Källor: och . Förra årets överskott samt den förväntade ut- vecklingen av kommunsektorns ekonomiska resultat överstiger avsevärt de nivåer som redo- visats och är i linje med vad som kan anses vara god ekonomisk hushållning enligt kommunallagen. Diagram 5.4 Kommunsektorns finanser Inkomster (vänster axel) Utgifter (vänster axel) Finansiellt sparande (höger axel) Anm.: Exklusive kyrkan. Källor: och . 2005/06:100 BILAGA 1 Skatteprognoser skatt på kapital Skatt på kapital utgör av den offent- liga sektorns skatteintäkter. I skatt på kapital ingår bland annat bolagens inkomstskatt och hushållens skatt på kapitalinkomster, vilka är de skatteintäkter som uppvisar störst variationer mellan olika år. ekonomiska vårpropo- sition har prognosen för både bolagens inkomstskatt och hushållens skatt på kapital reviderats upp kraftigt sedan budgetpropositio- nen . Intäkterna från skatt på kapital är svåra att prognostisera. En anledning är att bolagens in- komstskatt och hushållens kapitalskatt är svåra att knyta till utvecklingen i någon underliggande makroekonomisk variabel. En variabel som an- vänds för att göra prognoser för bolagens in- komstskatt är utvecklingen av driftsöverskottet i bolagssektorn. Kopplingen mellan driftsöver- skottet och bolagens resultat, som ligger till grund för beskattningen, är dock ofta svagt. Därtill är det mycket svårt att göra prognoser över de bokslutsdispositioner bolagen väljer att göra, såsom avsättningar till och återföringar från periodiseringsfonder, och de avräkningar av utländsk skatt som bolagen gör. Utfallet av bolagens inkomstskatt fastställs i taxeringen som är klar i november året efter inkomståret. Denna tidsförskjutning i utfallen är ytterligare en faktor som försvårar prognosar- betet. Driftsöverskott och bolagens inkomstskatt 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Anm.: Den underliggande utvecklingen av inkomstskatten exkluderar tillfälliga effekter. Källor: och . Diagrammet ovan visar den årliga procentuella utvecklingen av driftsöverskottet och bolagens inkomstskatt . Även om upp- och nedgångarna i variablerna följer varandra tämligen väl kan skillnaderna i utveck- lingstakt vara stora. De ljusgrå staplarna visar den underliggande utvecklingen av skatten, då tillfälliga skatteintäkter räknats bort. beror dessa på föränd- rade regler för bolagens avsättningar i period- iseringsfonder. Denna förändring är en faktor som starkt påverkat prognosen och som föranlett stora prognosjusteringar mellan olika tidpunkter. Prognosen har också påverkats av att vinstutvecklingen i bolagen varit mycket stark . En stor del av vinstökningen inträffade under andra halvan av året, vilket har lett till justeringar i prognosen. Hushållens kapitalskatter består i huvudsak av realiserade kapitalvinster, som också är svåra att förutse. Kapitalvinsternas storlek beror på marknadsvärdet av olika tillgångar i ekonomin och när vinsterna realiseras. Slutlig information om kapitalvinsternas storlek redovisas i samband med taxeringen av hushållens inkomster. Det innebär att det inte finns något utfall för kapitalvinsternas storlek 2005.