prop · GT03157 · 2006-03-21 00:00:00 — Promemorian behandlar tre olika möjligheter att avgränsa regleringen, nämligen att ett beslut skall fattas 1.när det har uppkommit en gemenskapsrättslig fråga, 2.när ett yrkande om att ett förhandsavgörande skall inhämtas har framställts, eller 3.när någon av parterna under processen har anfört att målet gäller gemenskapsrätten. Som ovan har framgått har flertalet remissinstanser instämt i promemorians val av det tredje alternativet. Vissa remissinstanser har dock förespråkat något av de andra två alternativen. Ingen remissinstans har föreslagit någon annan avgränsning. Remissutfallet innebär att det finns anledning att på nytt behandla de tre olika alternativen och därvid ta upp lösningar som ansluter till dessa. En given utgångspunkt är att regleringen skall vara tydlig och att det skall vara lätt för domstolarna att identifiera de situationer där ett uttryckligt beslut måste fattas. Vad bör avgränsningen av skyldigheten att redovisa ett ställningstagande utgå ifrån? Ett naturligt sätt att avgränsa de nya reglerna är att, som Hovrätten för och har förespråkat, utgå från ordalydelsen i artikel 234 i EG-fördraget. Detta skulle innebära att en domstol är skyldig att redovisa sitt ställningstagande så snart det i målet eller ärendet uppkommer en fråga som är behörig att meddela förhandsavgörande om. En sådan avgränsning skulle, som Hovrätten för har anfört, gynna en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten i fråga om skyldigheten att inhämta förhands- avgörande. Som bl.a. och Juridiska fakultets- nämnden vid har påtalat skulle också en sådan reglering korrespondera med den gemenskapsrättsliga regleringen. De fall där domstolen måste redovisa sitt ställningstagande skulle sammanfalla med de fall där domstolen ändå måste överväga om förhandsavgörande skall inhämtas. Flera remissinstanser delar dock promemorians bedömning att en ordning av detta slag skulle gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det främsta syftet bakom regleringen, nämligen att tillgodose parternas intresse av att kunna ta del av rättens ställningstagande. Domstolen skulle tvingas redovisa ett ställningstagande även i sådana fall där parterna själva inte har sett några kopplingar till gemenskapsrätten. Som bl.a. Högsta domstolens och Regeringsrättens ledamöter har påtalat skulle detta medföra arbetsinsatser utan direkt nytta för parterna. Därtill kommer att en lösning som utgår från begreppet uppkommer kan komma att strida mot syftet att det i regleringen tydligt avgränsas i vilka fall domstolen skall fatta ett uttryckligt beslut. Begreppet uppkommer har en särskild innebörd i EG-fördraget, se närmare avsnitt 4.2.1 och 4.3.2. En tillämpning av begreppet uppkommer, som skulle ansluta till den gemenskapsrättsliga terminologin, skulle exempelvis kunna innebära att parterna inte får något uttryckligt besked på hur domstolen ser på gemenskapsrättsliga argument som de framfört, om dessa inte är tillräckliga för att det skall anses ha uppkommit en tolkningsfråga. Detta skulle strida mot syftet att tillgodose parternas intresse av att ta del av rättens ställningstagande. Enligt regeringens mening bör de nya reglerna i stället utgå från hur parterna har agerat i processen. Det är rimligt att reglerna tar hänsyn till vilka förväntningar parterna kan antas ha om att domstolen skall redovisa ett ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Vilka förväntningar som kan finnas i detta avseende beror uppenbarligen på hur parterna har lagt fram sin sak. När en part har yrkat att ett förhandsavgörande skall inhämtas eller på annat sätt har aktualiserat frågan om sådant inhämtande, har parterna anledning att förvänta sig att domstolen kommer att redovisa ett ställningstagande i frågan. Däremot kan parter som inte har berört gemenskapsrättsliga frågor eller bara har gjort det på ett allmänt plan i mindre utsträckning förvänta sig att domstolen redovisar ett ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Vissa remissinstanser har påpekat att en lösning som utgår från parternas agerande inte kommer att omfatta alla de fall där det föreligger en fördrags- och konventionsreglerad skyldighet att inhämta förhands- avgörande. Några av dessa, bl.a. vid och , har uttalat att en lösning av detta slag kan skymma de åtaganden som gäller för domstolarna att inhämta förhandsavgörande. De har också understrukit att systemet med förhandsavgörande riktar sig till de nationella domstolarna, som självständigt skall pröva om en fråga skall ställas till . Regeringen har viss förståelse för dessa synpunkter. En redovisningsskyldighet som utgår från parternas agerande i processen medför ju att vissa fall där det finns en principiell skyldighet att inhämta förhandsavgörande inte kommer att omfattas av regleringen. Det finns dock, enligt regeringens mening, goda skäl att ha delvis andra utgångspunkter vid avgränsningen av tillämpningsområdet för en reglering i nationell rätt om när ett ställningstagande skall redovisas än vad som gäller för den konventions- och fördragsreglerade regleringen av när förhandsavgörande skall inhämtas. Enligt regeringens mening bör utgångspunkten i det förra fallet vara parternas befogade intresse av att ta del av rättens ställningstagande till frågan om inhämtande av förhands- avgörande. Det bör noteras att samarbetet mellan nationella domstolar och EG- domstolen har pågått ända sedan blev medlem i Europeiska unionen. Det finns en väl spridd medvetenhet om att svenska domstolar i vissa fall är skyldiga att även ex officio vända sig till . Regeringen bedömer därför inte att en nationell reglering av nu aktuellt slag skulle skymma domstolarnas skyldighet att inhämta förhandsavgörande. Införandet av ett krav på redovisning av ställnings- taganden i frågan om inhämtande av förhandsavgörande torde tvärtom få till följd att medvetenheten om dessa frågor ytterligare lyfts fram, något som en del remissinstanser har efterfrågat. En given utgångspunkt är vidare att domstolarnas skyldighet att inhämta förhandsavgörande inte påverkas av en reglering om att domstolarna i vissa fall skall redovisa sitt ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande. De nya reglerna bör alltså utgå från hur parterna har agerat i processen. Det är enligt regeringens mening inte rimligt att kräva att domstolen redovisar ett uttryckligt ställningstagande till frågan om inhämtande av förhandsavgörande i alla situationer där parterna berör gemenskaps- rättsliga frågor. Det skulle, som ombudsmän har uttalat, onödigtvis tynga processen om domstolarna tvingades att redovisa ett ställningstagande i alla sådana situationer. Det är, som Högsta dom- stolens ledamöter har påpekat, ganska vanligt att parterna berör gemen- skapsrättsliga frågor utan att aktualisera frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Som Regeringsrättens ledamöter har konstaterat, är det också vanligt att parterna anför gemenskapsrättsliga argument utan att dessa har någon som helst bäring på utgången i målet. I situationer av dessa slag har ett särskilt ställningstagande från domstolen om huruvida ett förhandsavgörande skall inhämtas inget mervärde för parterna. I det enskilda fallet kan det i och för sig vara förhållandevis enkelt för domstolen att redovisa och dokumentera ett sådant ställningstagande. Men är det fråga om ett större antal mål kan det givetvis innebära en besvärande arbetsbelastning för domstolarna. Mot den bakgrunden anser regeringen att domstolarnas skyldighet att redovisa sitt ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande bör vara mera begränsad. Det alternativ som förespråkades i promemorian innebar att domstolen skall vara skyldig att redovisa ett ställningstagande i ett beslut om någon av parterna har anfört att en fråga som är behörig att meddela förhandsavgörande om har betydelse för bedömningen av målet eller ärendet. Flertalet remissinstanser har visserligen inte invänt mot den lagtekniska lösningen. Flera kritiska synpunkter har dock framförts. Detta gäller bl.a. frågan om vilka krav som skall ställas på parterna när det gäller att ange en uppfattning om en tolkningsfrågas betydelse, en fråga som vid och har haft synpunkter på. har också uttalat att rekvisitet anfört är vagt och kan skapa oklarheter. Därtill kommer att förslaget av Hovrätten för och uppfattats som undantagslöst och tillämpligt så snart en part har anfört det som står i den föreslagna bestämmelsen. En generell invändning från de remissinstanser som har motsatt sig promemorians förslag är att förslaget är för långtgående och inte motiverat för att tillgodose parternas intressen. Exempelvis har Högsta domstolens ledamöter uttalat att en beslutsskyldighet av föreslaget slag skulle leda till en väsentligt ökad arbetsinsats för domstolen utan någon nytta för parterna. Enligt regeringens uppfattning finns det, mot denna bakgrund, anledning att överväga om det finns någon annan lösning som anknyter till partsintresset och som tillgodoser syftet med regleringen på ett bättre sätt. En målsättning bör vara att regleringen träffar de situationer där parterna, genom sitt agerande, kan anses ha ett befogat intresse av att ta del av rättens ställningstagande till frågan om inhämtande av förhandsav- görande. En möjlighet är att låta domstolens skyldighet att redovisa sitt ställningstagande inträda så snart en part har framställt ett yrkande om att ett förhandsavgörande från skall inhämtas. En sådan lösning skulle bli enkel att tillämpa och har stöd i gällande ordning (jfr avsnitt 4.5). Detta alternativ har också förespråkats av några remissinstanser. Regeringen anser också att det är en lämplig ordning och föreslår sålunda att domstolen alltid skall vara skyldig att redovisa sitt ställningstagande när någon av parterna har yrkat att förhandsavgörande skall inhämtas. I sammanhanget bör det dock uppmärksammas att en part kan aktualisera frågan om inhämtande av förhandsavgörande även på annat sätt än genom att framställa ett yrkande. Så blir t.ex. fallet om parten, utan att framställa något uttryckligt yrkande, uttalar att det kan finnas anledning för domstolen att pröva frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Partens argumentation kan också vara så tydligt inriktad på frågan om inhämtande av förhandsavgörande att det står klart att parten förväntar sig att domstolen tar ställning till frågan. En part kan exempelvis göra gällande att det finns en gemenskapsrättslig tolkningsfråga, sätta in tolkningsfrågan i ett sammanhang i målet eller ärendet och anföra att den aktuella frågan kan bli föremål för EG- domstolens prövning. Ett annat exempel är att en part argumenterat om att ett av de av fastslagna undantagen från skyldigheten att inhämta förhandsavgörande föreligger. Mot denna bakgrund är det regeringens uppfattning att domstolens skyldighet att redovisa sitt ställningstagande bör gälla då parterna, även på annat sätt än genom att framställa ett uttryckligt yrkande om inhämtande av förhandsavgörande, aktualiserat frågan om sådant inhämtande. I enlighet med Lagrådets förslag bör dock i lagtexten uttrycket väckt frågan användas i stället för aktualiserat frågan. En fråga om inhämtande av förhandsavgörande kan visserligen aktualiseras på annat sätt än på initiativ av parterna. Som nämnts i avsnitt 4.3.3 har de högsta domstolsinstanserna självmant att, utifrån vad parterna har anfört och vad domstolen i övrigt har att beakta, ta ställning till frågan om förhandsavgörande skall inhämtas. Denna fråga kan t.ex. komma in i ett mål genom att någon av parterna har anfört att målet berör en gemenskapsrättslig frågeställning fastän utan att beröra frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Enligt regeringens uppfattning bör dock den aktuella skyldigheten begränsas till de situationer då det är parten som aktualiserar frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Detta alternativ tillgodoser på ett lämpligt sätt parternas förväntningar på en redovisning av rättens ställningstagande i frågan om behovet av förhandsavgörande. Regeringen föreslår således att skyldigheten att redovisa ett ställ- ningstagande i den aktuella frågan skall inträda om en part har yrkat att ett förhandsavgörande skall inhämtas eller på annat sätt väckt frågan om en sådan åtgärd. Ställningstagandet bör redovisas i ett beslut. I lagrådsremissen föreslogs att regleringen skulle omfatta såväl fall då förhandsavgörande begärs som de situationer då domstolen gör bedömningen att förhandsavgörande inte skall inhämtas. Lagrådet har emellertid funnit att övervägande skäl talar för att den föreslagna motiveringsskyldigheten bör begränsas till beslut att inte inhämta förhandsavgöranden. Lagrådet har uttalat att det inte synes angeläget för parterna att få en motivering redan i beslutet i de fall ett yrkande om inhämtande av förhandsavgörande bifalls. Lagrådet har pekat på den omständigheten att det kan tänkas att skrivelsen till inte är en del av själva beslutet utan utformas senare och att det i ett sådant fall inte synes nödvändigt att dessutom kräva en motivering redan i beslutet. Regeringen ansluter sig till Lagrådets bedömning. Som konstaterats i avsnitt 4.5 är dessutom situationen då domstolen beslutar att inhämta förhandsavgörande i viss utsträckning redan reglerad genom gällande lagstiftning. Behovet av att närmare reglera de fallen gör sig därmed inte lika starkt gällande som de fall när domstolen gör bedömningen att förhandsavgörande inte behöver inhämtas. Regleringen bör därför avgränsas i enlighet med Lagrådets förslag. Regeringens förslag: I de fall domstolen beslutar att inte inhämta ett förhandsavgörande, skall domstolen i sitt beslut ange skälen till detta. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. , Föreningen och , tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Som nämnts ovan avstyrker fyra remissinstanser förslaget. advokat- samfund och Juridiska fakultetsstyrelsen vid har synpunkter på motiveringsskyldighetens omfattning. Skälen för regeringens förslag: En särskild fråga är i vilken omfattning domstolen bör redovisa motiven för sitt ställningstagande. Lagrådet har uttalat att det inte är givet att en motivering alltid skall lämnas. Regeringen delar inte denna uppfattning. Som Hovrätten för har anfört inger det respekt för domstolarnas arbete om de motiverar skälen för sina beslut. En motiveringsskyldighet är också, som har framhållit, positiv ur rättssäkerhetssynpunkt. Därtill kommer att det, som Föreningen har anfört, är av värde för parterna, rättstillämpningen, förutsebarheten och därmed rättsäkerheten att domstolen motiverar sitt beslut. I vilken utsträckning leder redan gällande bestämmelser till att ett sådant beslut som föreslås motiveras? För allmänna domstolars beslut som inte är slutliga krävs, enligt 17 kap. 13 § första stycket och 30 kap. 11 § första stycket , att beslutet i den utsträckning det behövs anger de skäl som det grundas på. Under förarbetena till framhölls bl.a. att beslut som endast angår ordningen för målets handläggning bara i undantagsfall behöver motiveras och att Högsta domstolens beslut, genom vilka prövningstillstånd meddelas, inte heller torde kräva någon motivering (Processlagberedningens betänkande [SOU 1938:44] med förslag till rättegångsbalk, s. 226). Som jämförelse kan nämnas att slutliga beslut skall innehålla skäl som det grundas på (jfr 17 kap. 12 § och 30 kap. 10 § ) men att, enligt förarbetsuttalanden, skäl ändå inte behöver anges i fråga om avskrivningsbeslut och beslut genom vilket vägrar prövningstillstånd.38 En bestämmelse liknande 17 kap. 13 § finns i 28 § lagen (1996:242) om I förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns inga uttryckliga krav på motivering av icke-slutliga beslut. Av 30 § följer dock att de skäl som bestämt utgången skall framgå av ett beslut varigenom rätten avgör I vad mån annat beslut än sådant som innebär att målet avgörs skall utformas efter samma normer som beslut varigenom målet avgörs är beroende av beslutets karaktär.39 Bestämmelserna i , förvaltningsprocesslagen och lagen om domstolsärenden lämnar alltså rätten utrymme att avstå från motivering av icke-slutliga beslut. Visserligen skulle införandet av en särskild reglering om motivering av beslut i frågan om inhämtande av förhandsavgörande innebära en särbehandling jämfört med andra icke- En sådan lösning skulle också, som Högsta domstolens och Regeringsrättens ledamöter samt har anfört, kunna anses innebära ett avsteg från principen att beslut att vägra prövningstillstånd som regel inte får någon annan motivering än att det inte finns skäl att meddela prövningstillstånd. Det har också framhållits att ett skäl för denna ordning är att sådana beslut inte lämpar sig för Dessa remissinstanser har också påpekat att det kan ifrågasättas om parten har ett egentligt intresse av en motivering i en för denne ofta perifer fråga när ett beslut att vägra prövningstillstånd kan innefatta en rad frågor av såväl materiell som processuell karaktär som inte uttryckligen redovisas. Enligt regeringens mening skulle dock som flera remissinstanser har varit inne på ett uttryckligt krav på motivering leda till en större förutsebarhet och en enhetlig tillämpning av reglerna om förhands- Ett särskilt krav på motivering av beslut skulle också bidra till att tillgodose parternas intresse av att ta del av rättens ställningstagande i frågan om behovet av förhandsavgörande. kortfattad motivering torde vanligen fylla ett väsentligt informations- behov för en part. Regeringen föreslår därför en bestämmelse om att beslut av det aktuella slaget skall motiveras. En särskild fråga är om regleringen bör uppställa några särskilda krav på omfattningen och precisionen i domstolens skäl. När det gäller beslut att inte inhämta förhandsavgörande bör det, som Högsta domstolens ledamöter har framhållit, i flertalet fall inte behöva lämnas någon mera ingående motivering, eftersom detta skulle kunna kräva alltför stora insatser från domstolens sida vilka inte skulle stå i 38 NJA II 1943 s. 221, jfr även RÅ 1998 not 154. 39 , Förvaltningsprocesslagen m.m., 5 uppl. 2005, s. 314. rimlig proportion till det avsedda syftet med bestämmelsen. Som ovan Prop. 2005/06:157 har redovisats följer det av CILFIT-domen att förhandsavgörande inte behöver inhämtas när den uppkomna frågan saknar relevans, när den gemenskapsrättsliga bestämmelsen redan har blivit föremål för en tolkning av eller när den korrekta tolkningen av gemenskapsrätten är så uppenbar att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel. I de nu aktuella fallen, när domstolen omfattas av en principiell skyldighet att inhämta förhandsavgörande, torde det normalt räcka med att domstolen anger vilket eller vilka av dessa undantag som är tillämpliga. Kommer domstolen fram till att det i målet eller ärendet inte ens kan anses ha uppkommit en fråga som är behörig att meddela förhandsavgörande om, torde det som anges i promemorian och som Högsta domstolens ledamöter har instämt i vara tillräckligt att domstolen hänvisar till denna slutsats. Hur omfattande motivering som bör lämnas i de olika fallen är emellertid en fråga som inte lämpar sig för lagreglering och den bör därför överlåtas till rättstillämpningen. Till skillnad från vad som gäller i det brittiska systemet, se avsnitt 4.6, och från vad Juridiska fakultetsstyrelsen vid har förespråkat, bör bestämmelserna därför inte uppställa några särskilda krav på innehållet i motiveringen, såsom att den skall innehålla en hänvisning till något av CILFIT-undantagen. Införandet av ett särskilt motiveringskrav innebär dock, som Föreningen har konstaterat, att det inte kommer att vara tillräckligt att domstolen anger enbart att det inte finns skäl att inhämta förhandsavgörande. Vilka bör omfattas av regleringen? Regeringens förslag: Domstolar och myndigheter som omfattas av skyldigheten att begära förhandsavgörande bör omfattas av regleringen. Något ställningstagande skall dock inte behöva redovisas vid handläggning av ansökningar om resning eller återställande av försutten tid och handläggning av klagan över domvilla. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar framför dock att det inte kan uteslutas att det kan framstå som alltför kategoriskt att undanta resningsärenden och andra extraordinära mål. Skälen för regeringens förslag: I enlighet med ovanstående bedömningar bör de föreslagna reglerna gälla för de högsta domstolsinstanserna, som omfattas av den principiella skyldigheten att begära förhandsavgörande, dvs. domstolar vars avgörande inte får De kommer således att gälla generellt för , Regeringsrätten, Arbetsdomstolen och , vars avgöranden aldrig får överklagas. Regleringen bör omfatta även annan domstols slutliga avgörande i ett mål eller ärende som inte får Detta är fallet för hovrätter och kammarrätter i vissa undantagsfall, exempelvis i mål om underhållsbidrag (18 kap. 4 § och 20 kap. 12 § ) och i överklagade frågor om ersättning till offentligt biträde (7 § andra stycket lagen (1996:1620) om offentligt biträde), offentlig försvarare (54 kap. 3 § tredje stycket ) och rättshjälpsbiträde (43 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619). Däremot gäller regleringen inte om överrätten, när detta är möjligt i s.k. ventilfall, tillåter överklagande till respektive Regeringsrätten. Till följd av införandet av en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgar- skapsärenden kommer, som Kammarrätten i har noterat, Migrationsöverdomstolen att omfattas av regleringen (16 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen [2005:716]). Även kommer i vissa fall också att omfattas (23 kap. 8 § ). Därutöver bör regleringen även gälla för sådana myndigheter som omfattas av skyldigheten att inhämta förhandsavgörande. Som nämnts ovan är det som bedömer frågan om vilka organ som skall omfattas av domstolsbegreppet. för Högskolan har anfört kan därför andra domstolsliknande nämnd- myndigheter, såsom , för studiestöd och , komma att falla inom de nya reglernas tillämpningsområde. Den fortsatta rättsutvecklingen kan medföra att detsamma kommer att gälla ytterligare myndigheter. I de fall en myndighet omfattas av det angivna domstolsbegreppet och myndighetens slutliga avgörande inte får överklagas, kommer myndigheten att omfattas av en skyldighet att inhämta förhandsavgörande. Regleringen bör även gälla i dessa fall. Intresset av en enhetlig och överskådlig reglering talar för att samtliga slag av mål och ärenden bör omfattas av en reglering. Det finns dock goda skäl att särbehandla handläggning av ansökningar om resning eller återställande av försutten tid samt klagan över domvilla (särskilda rättsmedel). Det kan visserligen finnas en skyldighet att inhämta förhandsavgörande även vid handläggningen av särskilda rättsmedel. De intressen som talar för att domstolen skall redovisa sina ställningstaganden på föreslaget sätt gör sig dock, i de flesta fall, inte alls lika starkt gällande när det redan har skett en prövning genom ett domstolsavgörande som har vunnit laga kraft. Det framstår exempelvis i regel inte som nödvändigt att domstolen redovisar sina ställningstaganden om frågan om inhämtande av förhandsavgörande har prövats i en tidigare process. Det bör också beaktas att särskilda rättsmedel normalt sett utgör ett på materiella eller formella grunder riktat angrepp mot ett lagakraftägande domstolsavgörande. De särskilda rättsmedlen ger generellt sett inte parterna möjlighet att åberopa nya rättsliga omständigheter, av exempelvis gemenskapsrättslig karaktär, för att få till stånd en förnyad prövning. Dessa omständigheter talar för att det inte bör införas ett krav på att domstolens ställningstaganden skall gälla i samtliga dessa fall. Övervägande skäl talar alltså för att inte ha ett generellt krav på redovisning av domstolens ställningstagande vid handläggningen av särskilda rättsmedel. Dessa bör därför undantas från regleringen.