prop · GT0372 · 2006-02-09 00:00:00 — Den nya föreslagna bestämmelsen innebär att återkallelse får ske av uppehållstillståndet om förhållandet upphört. Vid bedömningen av om tillståndet i det enskilda fallet skall återkallas skall även ta hänsyn till om de omständigheter som nämns i 2 kap. 4 e § tredje stycket UtlL föreligger. Finner vid en sådan bedömning att det föreligger omständigheter som innebär att sökande, trots att förhållandet upphört, har rätt till uppehållstillstånd finns det inte heller skäl att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringen anser inte att det fordras något förtydligande i lagtexten i detta avseende. har i sitt remissvar tagit upp en viktig synpunkt, nämligen att kvinnor och barn skulle kunna hamna i ett beroendeförhållande till anknytningspersonen, om de upplevde att de under uppehållstillståndets giltighetstid inte vågade berätta om missförhållanden, av rädsla för att tillståndet skulle återkallas. Regeringen vill återigen framhålla att den föreslagna bestämmelsen Prop. 2005/06:72 innebär att ett tillstånd får återkallas, men att det måste göras en bedömning i varje enskilt fall om tillståndet också skall återkallas. har även vid sin bedömning att ta hänsyn till bestämmelserna i 2 kap. 4 e § tredje stycket UtlL (5 kap. 16 § tredje stycket NUtlL) där det bl.a. står att uppehållstillstånd får ges trots att ett förhållande har upphört om förhållandet har upphört främst gå grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan kränkning av sin frihet eller frid. Med hänsyn till detta anser regeringen att de skyddsaspekter som lyft fram beträffande kvinnor och barn är tillgodosedda med förslaget och den nuvarande lagstiftningen. Svensk lagstiftning överensstämmer med bestämmelserna i artikel 6.2 och artikel 16 i direktivet och dessa föranleder därför inte några författningsändringar. 6.6.2Hänsyn inför beslut om återkallelse Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om hänsyn inför beslut om återkallelse föranleder inte några författningsändringar. Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svensk Flyktinghjälp anser att inte bara humanitära utan även religiösa och kulturella hänsyn bör tas inför ett beslut om återkallelse. Skälen för regeringens bedömning: Inför ett beslut om återkallelse av ett uppehållstillstånd för familjeåterförening skall, enligt artikel 17 i familjeåterföreningsdirektivet, vederbörlig hänsyn tas till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet. Enligt 7 kap 4 § NUtlL skall vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör återkallas enligt 1 eller 3 § för en utlänning som har rest in i landet hänsyn tas till den anknytning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Vid en sådan bedömning skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter (punkt 1), om utlänningen har barn i , och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningens uppehållstillstånd återkallas (punkt 2), utlänningens övriga familjeförhållanden (punkt 3) och hur länge utlänningen har vistats i (punkt 4). Den svenska regleringen överensstämmer med direktivets bestämmelser om hänsyn inför beslut om återkallelse. Artikel 17 föranleder därför inte några författningsändringar vad gäller hänsyn inför beslut om återkallelse. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om likabehandling föranleder inte några författningsändringar. Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 14 i familjeåterföreningsdirektivet skall anknytningspersonens familjemedlemmar ha samma rätt som anknytningspersonen att få tillträde till utbildning, anställning eller egen företagsamhet samt yrkesvägledning, yrkesutbildning, fortbildning och omskolning. Medlemsstaterna får enligt sin nationella lagstiftning besluta på vilka villkor familjemedlemmar får utöva verksamhet som anställda eller som egenföretagare. I dessa villkor skall det anges en tidsgräns som i inget fall får överskrida , inom vilken medlemsstaterna får undersöka situationen på sin arbetsmarknad, innan familjemedlemmar beviljas tillstånd att utöva verksamhet som anställda eller som egenföretagare. Medlemsstaterna får vidare begränsa tillträdet till anställning eller egen företagsverksamhet för sådana släktingar i rakt uppstigande led av första graden eller ogifta myndiga barn som omfattas av artikel 4.2. Kraven på likabehandling i familjeåterföreningsdirektivet innebär att anknytningspersonen och familjemedlemmen skall behandlas lika. Den som beviljas uppehållstillstånd för familjeåterförening beviljas i normalfallet ett permanent uppehållstillstånd och blir därmed likställd med anknytningspersonen. Är det fråga om ett uppehållstillstånd inom ramen för uppskjuten invandringsprövning ges emellertid ett tidsbegränsat tillstånd. Med enbart tidsbegränsat uppehållstillstånd krävs i normalfallet arbetstillstånd för att få tillträde till arbetsmarknaden. När det gäller tidsbegränsat uppehållstillstånd i familjeåterföreningsärenden ges emellertid automatiskt ett arbetstillstånd och familjemedlemmen får därför även i dessa fall samma tillträde till arbetsmarknaden som anknytningspersonen har. Även i övrigt är familjemedlemmen likställd med anknytningspersonen. Enligt regeringens bedömning är därför inte någon författningsändring nödvändig för att familjeåterförenings- direktivets bestämmelser om likabehandling skall vara uppfyllda. De fakultativa bestämmelserna i artikel 14 bör inte heller föranleda några författningsändringar. 6.8Handläggning av ansökan om familjeåterförening 6.8.1Behörighet att ansöka om familjeåterförening Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om behörighet att ansöka om familjeåterförening föranleder inte några författningsändringar. Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 5.1 i familjeåter- föreningsdirektivet anges att medlemsstaterna avgör vem som är behörig att ansöka om familjeåterförening (anknytningspersonen eller familje- medlemmen). Bestämmelser om vem som kan ansöka om uppehålls- tillstånd finns i 2 kap. 5 § UtlL (5 kap. 18 § NUtlL). Enligt nämnda bestämmelse är det den som önskar få uppehållstillstånd i , dvs. familjemedlemmen, som är behörig att ansöka härom. Någon författningsändring är därför inte nödvändig. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om beslutsunderlag föranleder inte några författningsändringar. Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att familjeåterförening även skall vara möjlig om skriftlig dokumentation och/eller resehandlingar saknas. Att omöjliggöra familjeåterförening för barn som själva eller vars föräldrar inte har någon rimlig möjlighet att skriftligen bevisa sitt släktskap är inte humant. Samtliga ansökningar om familjeåterförening med barn bör behandlas enligt de gynnsammare reglerna som föreslås för flyktingar. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 5.2 i familjeåterföreningsdirektivet anges att en ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening skall åtföljas av skriftliga bevis för familjebanden och för att villkoren i artiklarna 4 (släktskap) och 6 (allmän ordning och säkerhet) eller i förekommande fall 7 (försörjningskravet) eller 8 (vistelsetid m.m.) är uppfyllda samt bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar. Vidare anges att samtal får hållas med anknytningspersonen och familjemedlemmarna i syfte att styrka familjebanden om det är lämpligt. Vid handläggning av ärenden om uppehållstillstånd gäller förvaltningslagen (1986:223). Dessutom finns vissa specialbestämmelser om handläggningen av ärenden enligt utlänningslagen i 11 kap. UtlL (13 kap. NUtlL). och utlandsmyndigheterna har, i enlighet med officialprincipen, en utredningsplikt som innebär att ett ärende skall utredas så som dess beskaffenhet kräver. Det ankommer även på sökanden att medverka i utredningen. brukar i anknytningsärenden infordra pass- och andra identitetshandlingar. Lämpligt underlag för en prövning av om utlänningen uppfyller kraven för uppehållstillstånd med hänsyn till allmän ordning och säkerhet (artikel 6) är utdrag ur svenskt misstanke- eller belastningsregister, se även avsnitt 6.8.4. har enligt nuvarande lagstiftning befogenhet att inhämta sådana utdrag. kan, enligt förvaltningslagens bestämmelser, Prop. 2005/06:72 tillämpa muntlig handläggning för att inhämta underlag inför ett beslut Normalt förekommer intervjuer på utlandsmyndigheten av den anhörige som åberopar anknytning som grund för ansökan. Se vidare avsnitt 6.8.3. Sammantaget gör regeringen bedömningen att någon författningsändring inte krävs för att uppfylla direktivets krav vad gäller beslutsunderlaget. anser att familjeåterförening även skall vara möjlig om skriftlig dokumentation och/eller resehandlingar saknas. Utredningsplikten innebär som nämnts att ett ärende skall utredas som dess beskaffenhet kräver. Härav följer att en viss flexibilitet skall iakttas när det gäller kravet på beslutsunderlag. Eftersom direktivet är ett minimidirektiv föreligger inga hinder mot att behålla förmånligare bestämmelser i nationell lag. Regeringens bedömning: En särskild bestämmelse om muntlig handläggning i anknytningsärenden bör inte införas. Utredningens (SOU 2005:14) förslag: Utredningen föreslog att en bestämmelse om muntlig handläggning i anknytningsärenden skulle tas in i utlänningslagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Länsrätten i , Justitiekanslern, , , , Säkerhets- polisen, vid , Ambassaden i , Ambassaden i , Ambassaden i , , gemensamt med Kristna Råd och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar tillstyrker förslaget. (), ombudsmän, flyktinghjälp (SWERA) och () ifrågasätter behovet av att införa en bestämmelse i utlänningslagen om muntlig handläggning med hänsyn till att 14 § förvaltningslagen redan gäller. DV anför att kravet på ökad muntlighet infördes genom prop. 1999/2000:43 s. 38. Det är dock inte fråga om någon lagfäst muntlighet. Vidare konstaterar DV att inte som de flesta andra länder kräver att exempelvis försörjningen skall vara tryggad. I stället är prövningen inriktad på att förhållandet är seriöst och att särskilda skäl inte talar mot förhållandet. DV anser att så länge prövningen har denna inriktning bör inte en särskild bestämmelse om muntlighet införas utan förvaltningslagens, främst 14 §, regler tillämpas. Skulle en ändring av inriktningen ske bör det finnas utrymme i det läget att öka det skriftliga inslaget i handläggningen. UN avstyrker bestämt från införande av en sådan regel då den frågan redan regleras av 14 § förvaltningslagen. UN påpekar att denna bestämmelse redan fanns då uttalandena i prop. 1999/2000:43 och bet. 1999/2000:SfU9 gjordes om utökad muntlighet i anknytningsärenden. Detta föranledde inte några justeringar i lagtexten. UN föreslår att uttalandena nyanseras med nya uttalanden av . Om regeringen bedömer att det inte är möjligt menar nämnden att en bestämmelse som reglerar beslutsmyndighetens utredningsansvar bör föras in i utlänningslagen. UN uttrycker oro för ett minskat inslag av muntlighet i utredningar. anser att ett avslag på tillståndsansökan i anknytningsärenden aldrig bör förekomma, annat än i uppenbara fall, utan att detta föregås av en muntlig utredning eller att anknytningspersonen och sökanden ges tillfälle att yttra sig muntligen. Röda Korset anser i huvudsak att muntliga utredningar skall göras i snabbanknytningsärenden, men att undantag kan göras i ärenden där positivt beslut övervägs och risken för våld och kränkningar är minimal. Både Röda Korset och SWERA anser att valet av utredningsform inte ska vara beroende av arbetsbelastningen på . Skälen för regeringens bedömning: konstaterar i sitt betänkande att man vid analysen av den nuvarande seriositetsprövningen och det underlag som med gällande bestämmelser krävs för denna inte funnit några alternativ som helt kan ersätta de muntliga och skriftliga utredningar som görs . Utredningen föreslår att inriktningen på utredningarna som ofta är ganska detaljrika med bl.a. omfattande utfrågningar om parternas släktförhållanden i viss mån bör ändras. Enligt utredningen bör i stället utredningarna göras mer flexibla och inriktas mer på att få fram de uppgifter som är direkt avgörande för bedömningen av om förhållandet är seriöst. Det gäller t.ex. att man i högre grad koncentrerar utredningen på att ta reda på vad parterna känner till om varandras mer näraliggande personliga förhållanden och vilka gemensamma framtidsplaner parterna har. Regeringen delar den uppfattning som framförts i utredningen. har vidare funnit att ökade krav på muntlighet har visat sig fördröja hanteringen av anknytningsärenden i stor utsträckning och kommit att bli den största orsaken till att handläggningstiderna ökat kraftigt. Anledningen är att tvingas ha muntlig utredning i de flesta ärenden även om man i många fall företrädesvis i ärenden där positivt beslut övervägs bedömer att det skriftliga underlaget är tillräckligt för att kunna fatta beslut. Muntligheten har på så sätt blivit ett formellt krav som i många fall inte tillför ärendet några avgörande uppgifter för bedömningen av förhållandet. Verkets erfarenheter visar också att det ökade kravet på muntliga utredningar med anknytningspersoner inte i nämnvärd utsträckning har påverkat möjligheterna att upptäcka sådana omständigheter som kan vara ett hot mot den sökande. Regeringen anser att det är viktigt att utredningarna i den här typen av ärenden bedrivs på ett effektivt och ändamålsenligt sätt utan att kravet på rättssäkerhet åsidosätts. Det är därför naturligt att den handläggande myndigheten själv får bestämma om och i vilken utsträckning olika handläggningsmöjligheter skall utnyttjas. Genom att låta och utlandsmyndigheterna avgöra om ett ärende kan avgöras på det skriftliga underlaget eller om muntlig utredning krävs, uppnås ett bättre resursutnyttjande som innebär att handläggningen kan bli både snabbare och mer effektiv. De förarbetsuttalanden som redogjorts för under avsnitt 4.3.1, och som kommenterats av bl.a. DV och UN, har kommit att tolkas som att det är i det närmaste obligatoriskt med muntlig handläggning i anknytningsärenden. Något stöd i lag för en sådan tolkning finns dock inte. Med hänsyn till att det är förvaltningslagens bestämmelser om muntlig handläggning som gäller Prop. 2005/06:72 hos och utlandsmyndigheterna finns det möjlighet för verket och utlandsmyndigheterna att besluta om muntlig handläggning skall förekomma i ett visst ärende eller inte. Regeringen anser därför, i likhet med DV och UN, att det saknas skäl att införa en särskild bestämmelse i utlänningslagen om muntlig handläggning i anknytningsärenden. Några av remissinstanserna, UN, , Röda Korset och SWERA, har uttryckt oro över att ett införande av en uttrycklig lagregel om minskad muntlig handläggning eventuellt skulle kunna äventyra kvalitén på utredningarna och besluten. Både Röda Korset och SWERA anser att valet av utredningsform inte skall vara beroende av arbetsbelastningen på . Regeringen instämmer i att valet av utredningsform ytterst skall styras av karaktären på ärendet och inte av arbetsbelastningen hos den beslutande myndigheten. och utlandsmyndigheterna, i likhet med andra förvaltningsmyndigheter, är underkastade bestämmelserna i förvaltningslagen och har att beakta vad som där föreskrivs om handläggningen av enskilda ärenden. Bedömningen av vilken utredningsmetod som skall användas bör föregås av en noggrann sortering av ärendena så snart de kommer in till . Denna sortering bör utföras av erfarna tjänstemän som med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall snabbt tar ställning till hur ärendet skall utredas och hanteras på det mest effektiva sättet. 6.8.4Kontroll i misstanke- och belastningsregister Regeringens bedömning: Den registerkontroll av anknytningspersoner i ett s.k. snabbanknytningsärende som sker bör utökas till att omfatta också barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § . Frågor om sådan kontroll och vilka brott som en registerkontroll skall omfatta regleras av regeringen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser i likhet med de flesta remissinstanserna att förslag om att skall utöka slagningen i belastnings- och misstankeregistren till att omfatta samtliga anknytningspersoner är ett effektivt sätt att i handläggningen av anknytningsärenden få fram nödvändig information om anknytningspersonen. har även föreslagit att utdraget från belastningsregistret skall omfatta påföljd för barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § . I likhet med remissinstanserna anser regeringen att denna ändring bör genomföras. Denna ändring och de övriga ändringar som regeringen bedömer nödvändiga kommer att ske inom ramen för ändringar i förordningen (1999:1134) om belastnings- register och i förordningen (1999:1135) om misstankeregister. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om inlämnande av ansökan om familjeåterförening föranleder inte några författningsändringar Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset anser att en ansökan om familjeåterförening skall kunna initieras i . Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 5.3 i familjeåterföreningsdirektivet skall en ansökan om familjeåterförening lämnas in när sökanden vistas utanför den stat anknytningspersonen vistas i. Undantag får medges i lämpliga fall. Enligt 2 kap. 5 § första stycket UtlL (5 kap. 18 § NUtlL) skall en utlänning som vill ha uppehållstillstånd ha utverkat ett sådant före inresan till . En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. I paragrafen medges dock undantag i vissa angivna situationer bl.a. för den som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd och önskar förlänga tillståndet eller om det annars föreligger synnerliga skäl. Undantag från huvudregeln kan också medges för personer som har stark anknytning till en person som är bosatt i om det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att där ge in sin ansökan. Sammantaget gör regeringen bedömningen att svensk lagstiftning uppfyller kraven i artikel 5.3 i familjeåterföreningsdirektivet. Någon författningsändring är därför inte nödvändig. Regeringens bedömning: Ett beslut med anledning av en ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening skall meddelas sökanden senast från det att ansökan lämnades in. Beslutet får meddelas senare om det föreligger särskilda skäl. Bestämmelser med denna innebörd skall införas i utlänningsförordningen. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 5.4. i familjeåter- föreningsdirektivet skall beslut med anledning av en ansökan om familjeåterförening meddelas sökanden och senast från det att ansökan lämnats in. Om prövningen av ansökan är av komplicerad natur får fristen i undantagsfall förlängas. Varken utlänningslagen eller utlänningsförordningen innehåller någon bestämmelse om att beslut med anledning av en ansökan om familjeåterförening skall fattas inom . Med hänsyn till det krav som uppställs i familjeåterföreningsdirektivet måste därför en bestämmelse införas som anger att en sökande skall underrättas om ett beslut med anledning av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning från det att ansökan lämnades in. Enligt familjeåterföreningsdirektivet får tiden i undantagsfall förlängas om prövningen av ansökan är av komplicerad natur. Enligt regeringens bedömning skall tiden kunna förlängas om det föreligger särskilda skäl. En förlängning av fristen skall t.ex. kunna medges om sökanden inte Prop. 2005/06:72 ger in erforderligt beslutsunderlag, om beslutande myndighet trots förelägganden inte får in begärt underlag eller om sökanden på annat sätt inte har medverkat i handläggningen av ärendet. En annan situation som kan innebära en förlängning av tidsfristen är att det rör sig om en komplicerad utredning där t.ex. frågor som rör allmän ordning eller säkerhet aktualiseras. En bestämmelse om handläggningsfrist kan införas på förordningsnivå och regeringen har för avsikt att besluta om en ändring i utlänningsförordningen som tillgodoser det krav som ställs upp i direktivet. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelse om skriftlig beslutsunderrättelse föranleder inte några författningsändringar. Utredningens (SOU 2005:15) förslag: Utredningen föreslår att en bestämmelse som anger att underrättelser om beslut om uppehållstillstånd skall vara skriftliga. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: I artikel 5.4 i familjeåterförenings- direktivet uppställs krav på att en underrättelse i ett beslut med anledning av en ansökan om familjeåterförening skall vara skriftlig. Att ett beslut om uppehållstillstånd skall vara skriftligt följer av 11 kap. 3 § andra stycket UtlL (13 kap. 10 § första stycket NutlL). Någon författningsändring för att uppfylla direktivets krav behövs således inte. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om motivering av beslut föranleder inte några författningsändringar Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet uppställs krav på att beslut med anledning av en ansökan om familjeåterförening skall vara motiverade. I 11 kap. 3 § UtlL (13 kap. 10 § NUtlL) anges att ett beslut i fråga om uppehållstillstånd alltid skall innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet (se prop. 1996/97:25 s. 203 ff.). Någon författningsändring för att uppfylla direktivets krav behövs således inte. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om överskridande av handläggningsfristen föranleder inte några författningsändringar Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ombudsmän () delar inte bedöm- ningen att den kontrollfunktion som JO och Justitiekanslern () har uppfyller de krav som familjeåterföreningsdirektivet uppställer såvitt avser följderna av att niomånadersfristen inte har iakttagits. JO hänvisar bl.a. till att han inte har någon säker möjlighet att få kännedom om när en överträdelse skett. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 5.4 i direktivet anges att medlemsstaterna i nationell rätt skall reglera följderna av att niomånadersfristen inte iakttagits. JO utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § regeringsformen). JO har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (1 § lagen 1986:765 med instruktion för ombudsmän, ). Under JO:s tillsyn står bl.a. statliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter och andra som innehar tjänst eller uppdrag som innebär myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses utövande av befogenhet att för enskilda bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. JO utövar således tillsyn över verksamhet. Tillsynen bedrivs dels genom prövning av klagomål från allmänheten, dels genom inspektioner och andra undersökningar som ombudsmännen finner påkallade (5 § JO- instruktionen). JO:s granskning kan t.ex. utmynna i ett kritiskt uttalande mot beslutande myndighet eller tjänsteman eller i en anmälan om disciplinärt förfarande mot en enskild tjänsteman.