prop · GT03172 · 2006-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:172 Nationell klimatpolitik i global samverkan Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att klimatmålet enligt klimatpolitiska beslut ligger fast. Detta innebär att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 20082012 vara lägre än utsläppen . Målet skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Utsläppen räknas som koldioxidekvivalenter och omfattar Kyotoprotokollets sex växthusgaser. Regeringen gör bedömningen att utsläppen för för bör vara lägre än utsläppen . Målet följs fortlöpande upp vid kontrollstationer minst med början 2008. Regeringen anser också att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan bör kompletteras med ett temperaturmål om en maximal global genomsnittlig uppvärmning med . Att uppnå målet kräver långsiktigt, omfattande och djupgående internationellt samarbete. Inför kontrollstationen 2008 bör det närmare utredas hur samhällets olika sektorer bedöms kunna bidra till uppfyllandet av målen på lång och medellång sikt med sektorsvisa inriktningsmål . En sammanhållen klimat- och energipolitik bör utvecklas. Förutsättningar bör skapas för att bryta beroende av fossila bränslen för transporter och uppvärmning till 2020. Klimatinvesteringsprogrammet förstärks för perioden 20062008 och omfattar även ökade informationsinsatser. Programmet omfattar även satsningar på transportsektorn i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. I propositionen redogör regeringen för några viktiga utgångspunkter för en framtida utformning av en internationell klimatregim. Utgångspunkten är att en framtida internationell klimatregim 2012, dvs. efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, fortsatt bör baseras på klimatkonventionens grundläggande principer. Klimatförändringarna är en realitet och även med kraftfulla och omedelbara utsläppsbegränsande åtgärder kommer klimatet att förändras och påverka samhället på olika sätt. Regeringen redogör avslutningsvis för behovet att analysera samhällets sårbarhet för klimatförändringar. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Utgångspunkter för klimatpolitik ....................................... Nationell klimatpolitik i global samverkan......................... Kunskap om klimatförändringar...................................................... Rön från klimatforskningen .............................................. Svensk forskning och utveckling...................................... Utsläpp av växthusgaser.................................................................. Historisk utveckling av växthusgasutsläpp....................... Prognoser för framtida utsläpp.......................................... Det internationella arbetet mot klimatförändringar......................... Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet ...................... Ett resultat av mödosamma förhandlingar...... Huvudfrågorna i den fortsatta förhandlingsprocessen ...... Läget i förhandlingarna efter ........... En process för den internationella klimatregimen efter 2012................................ Utgångspunkter för den fortsatta processen ... Behov av utsläppsminskningar ....................... Betydelsen av medverkan ................... Samarbete mellan industriländer och Den framtida klimatregimens utformning ...... EU:s roll central även ................... Genomförande av protokollet ........................................... Nationellt system för utsläppsrapportering..... Tilldelad mängd, kolsänkor m.m. ................... Kyotoprotokollet och dess flexibla mekanismer............... Behörighetskrav för deltagande i de flexibla Handel med tilldelade utsläppsenheter ........... Mekanismen för ren utveckling ...................... arbete för att utveckla och tillämpa de Övrigt internationellt arbete.............................................. Klimatinsatser inom ramen för Miljöteknikexport, handel och export............. Mål för den svenska klimatpolitiken ............................................... Gällande klimatpolitiska beslut......................................... 7.3Uppföljning av nationella klimatmål 2012 och dess relation till de flexibla mekanismerna....... Mål på lång och medellång sikt ........................................ Åtgärder för begränsa utsläppen av växthusgaser i ............ Delaktighet i klimatarbetet................................................ Information och utbildning ............................. Möjlighet att neutralisera utsläpp av koldioxid93 Kommissionen mot oljeberoendet .................................... 8.3Utveckling av en sammanhållen energi- och klimatpolitik95 EU:s program mot klimatförändringar ......... Energi - och koldioxidskatt ............................ Övrigt klimatrelaterat arbete i kommunerna.109 Bostäder och service ..................................... Utsläpp av fluorerade gaser ............................................ Kunskap om klimatpåverkan .......................................... Strategi för anpassning till klimatförändringar.............................. Förteckning över remissinstanser .......................................................... Förteckning över Statens energimyndighets arbete med de projektbaserade ..................................mekanismer och AIJ Utdrag ur protokoll .......vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar förslag om nationellt klimatmål för perioden 20082012 (avsnitt 7.3) 2 Ärendet och dess beredning Enligt klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) skall det svenska klimatarbetet och det nationella målet fortlöpande följas upp. Kontrollstationer infördes därför 2004 och 2008. Vid kontrollstationen 2004 avsåg regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Regeringen uppdrog åt och att gemensamt ta fram underlag inför kontrollstation 2004 och föreslå hur de flexibla mekanismerna kan beaktas i ett nationellt mål. Uppdraget rapporterades (dnr M2004/2088/Mk) och remitterades sommaren och . En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanfattning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i (dnr M2004/2193/Mk). Regeringen uppdrog enligt regleringsbrev för till att utreda lämpliga former för det fortsatta internationella klimatarbetet. Uppdraget rapporterades och har remissbehandlats tillsammans med kontrollstationsuppdraget. uppdrog regeringen till att utreda den framtida användningen av bioenergi i . Uppdraget rapporterades och har remissbehandlats tillsammans med kontrollstationsuppdraget. En sammanfattning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i (dnr N2004/5394/ESB). gav regeringen () i uppdrag att analysera effekterna på den svenska energiintensiva industrins konkurrenskraft vid införande av klimatpolitiska beslut. rapporterades uppdraget (dnr N2003/8842/ESB). Rapporten har remitterats och en sammanfattning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i (dnr N2003/8842/ESB). fick STEM i uppdrag av regeringen att utvärdera analysmetoder som använts för tidigare prognoser för energianvändning och energitillförsel samt utfallet av koldioxidutsläpp. Uppdraget delredovisades och slutredovisades (dnr N2002/7374/ESB). Förslagen i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och . 3.1Nationell klimatpolitik i global samverkan Klimatförändringarna är en av de största utmaningar som världen står Ingen annan miljöfråga påverkar på ett så genomgripande sätt alla delar av samhället. Det krävs kraftfulla insatser för att minska dagens utsläpp och att framtida utsläppsökningar begränsas. anpassningsåtgärder för att möta redan pågående klimatförändringar. arbetet med att begränsa utsläppen är kostnadseffektiva åtgärder en viktig De internationella instrument som finns för att begränsa klimatförändringar är om klimatförändringar och det tillhörande Kyotoprotokollet. Klimatkonventionen (se vidare avsnitt 6) trädde i kraft och har 189 parter (2005). Konventionens övergripande mål är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farlig mänsklig inverkan på En sådan nivå bör nås inom en tidsram som tillåter ekosystemen att anpassa sig, som inte hotar livsmedelsproduktionen och som möjliggör att den ekonomiska utvecklingen kan fortsätta på ett utsläppsbegränsningar för vissa av klimatkonventionens parter återges i Kyotoprotokollets bilaga B. Kyotoprotokollet (se vidare avsnitt 6), som trädde i kraft , tillhandahåller även redskap som skall göra det möjligt för parterna att genomföra de utsläppsbegränsningar som protokollet förutsätter på ett kostnadseffektivt Bland dessa redskap märks framför allt de s.k. flexibla mekanismerna, bl.a. handel med tilldelade utsläppsenheter, som innebär utsläppsbegränsningar inom det egna landet eller i andra länder. har parterna enats om att tillämpa den s.k. supplementaritetsprincipen som innebär att användningen av de flexibla mekanismerna skall vara supplementära till inhemska åtgärder. åtgärder skall således utgöra en betydande del av ett lands ansträngning för att uppfylla sitt kvantifierade åtagande att begränsa eller minska Ansvaret vilar på varje land att efter sin förmåga bidra till att begränsa utsläppen av växthusgaser. Industriländerna, som svarar för huvuddelen av de historiska utsläppen, har enligt klimatkonventionen ett särskilt ansvar att minska utsläppen nationellt. Alla länder måste ställa om sina produktions- och energisystem så att klimatpåverkan minimeras. ankommer på industriländerna att ta ledningen i arbetet för att hejda klimatförändringarna genom att visa att det är möjligt att förena ekonomisk tillväxt och minskade utsläpp. Det kan ske såväl genom åtgärder i det egna landet som utomlands i samarbete med andra länder som är parter till Kyotoprotokollet. har valt att föra en ambitiös klimatpolitik som syftar till nationella utsläppsbegränsande åtgärder i kombination med ett Kyotoprotokollets alla delar. En del i denna politik är det nationella delmålet om att minska utsläppen till perioden 2012 jämfört med samt miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (se avsnitt 7) som slår fast en långsiktig ambition att ytterligare begränsa utsläppen. Klimatförändringarna ett globalt problem, som bara kan lösas genom samarbete över gränserna. Vi kommer alla att drabbas av de pågående klimatförändringarna, oberoende av var i världen utsläppen sker. Genom en mer utvecklad global samverkan kan insikten om vårt gemensamma ansvar stärkas. Från klimatsynpunkt är utsläppsminskningar lika viktiga oberoende av var på jorden de genomförs. De totala utsläppen av koldioxid för EU-15 utgjorde av världens samlade utsläpp och av ländernas utsläpp. utsläpp motsvarade av utsläppen i EU-15. EU-15 utgör av världens befolkning och av annex-1 ländernas befolkning. För att klimatkonventionens mål skall kunna nås krävs även betydande utsläppsreduktioner utanför EU. Kostnaderna för åtgärder skiljer sig inom och mellan länder varför kostnadseffektivitet och internationellt samarbete är viktiga kriterier för att nå målen om en långsiktigt hållbar global strategi mot klimatförändringar. Genom globalt samarbete kan kostnaderna för klimatomställningen reduceras och investeringar i ny, klimateffektiv teknik kan utvecklas till ett kraftfullt verktyg i arbetet för att häva världsfattigdomen och skapa hållbar utveckling i världens alla länder. har svensk klimatpolitik utvecklats mot en starkare EU-integration och ett djupare internationellt samarbete. Bl.a. sjösattes EU:s handelssystem för utsläppsrätter som anger ett gemensamt tak på utsläppen från de anläggningar som omfattas av handelssystemet. En viktig uppgift blir att i internationella förhandlingar enas om hur samarbetet skall fortsätta efter 2012, då den första åtagandeperioden under Kyotoprotokollet löper ut. Ett första steg i denna riktning togs vid klimatkonventionens 11:e partsmöte (COP11) i . Det tätare samarbetet, inom det europeiska handelssystemet och internationellt inom Kyotoprotokollet, skapar nya villkor och möjligheter för svensk klimatpolitik. kvarstår behovet av kraftfulla åtgärder på hemmaplan. Regeringen anser att även i fortsättningen skall behålla sin ledande roll i klimatarbetet med att minska de nationella utsläppen och lägga grunden för en långsiktigt hållbar omställning av energisystemet. En av utgångspunkter i den svenska klimatstrategin är att skall vara ett föredöme genom att visa det är möjligt att förena en offensiv klimatpolitik med en god ekonomisk tillväxt. Andra utgångspunkter redovisas under avsnitt 7.3. Klimatfrågan utgör en integrerad del i regeringens övergripande politik för miljödriven tillväxt och en rättvis och hållbar global utveckling. Kraftfulla nationella åtgärder och en aktiv medverkan i det globala klimatsamarbetet är insatser som kompletterar och ömsesidigt förstärker varandra. Regeringens bedömning: Följande insatser är väsentliga för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan: Svensk klimatpolitik bör tydligare integreras i den övergripande politiken för en rättvis och hållbar global utveckling och politiken för miljödriven tillväxt. bör fortsatt ligga i framkant i klimatarbetet genom en hög ambitionsnivå i arbetet för att minska utsläppen av växthusgaser nationellt. bör utveckla en sammanhållen energi- och klimatpolitik. Det svenska samhällets sårbarhet för klimatförändringar bör kartläggas och en bedömning av anpassningsåtgärder behöver göras. bör utveckla det internationella samarbetet genom att intensifiera arbetet med Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. bör aktivt driva på i klimatförhandlingar och klimatsamarbete, inom EU och internationellt, samt bidra till att bygga förtroende mellan världens länder i klimatarbetet. bör fortsatt prioritera forskning och utveckling för att öka kunskapen om klimatförändringarna och hur dessa klimatförändringar kan begränsas och bemötas. Skälen för regeringens bedömning En rättvis och hållbar global utveckling Klimatkonventionen slår fast att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären bör stabiliseras på en nivå som innebär att farlig mänsklig inverkan på klimatet kan undvikas. En sådan nivå skall uppnås inom en sådan tidsram att ekosystemen hinner anpassa sig på ett naturligt sätt, att livsmedelsproduktionen inte hotas och att den ekonomiska utvecklingen kan fortgå på ett hållbart sätt. Genom världstoppmötet om hållbar utveckling i blev begreppet hållbar utveckling med dess ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner definitivt erkänt som en överordnad princip för FN:s arbete. Johannesburgmötet tillsammans med , i och konferensen om utvecklingsfinansiering i skapade en global dagordning för hållbar utveckling. Därmed lades grunden för en sammanhållen och samstämmig politik för en rättvis och hållbar global utveckling. Genom nya politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) anpassas svensk politik till de nya globala villkoren. Klimatpolitiken ställer frågan om hur en rättvis och hållbar global utveckling skall kunna uppnås på sin spets. Industriländerna står för de stora historiska utsläppen av växthusgaser. Västvärldens välstånd har i huvudsak byggts upp genom att använda fossila bränslen. växer behovet av energi i de fattigare länderna och i växande ekonomier. En av de mest grundläggande förutsättningarna för utveckling är tillgång till energi. Vid toppmötet i enades världens länder om att tillgång till energi är avgörande för att millenniemålen skall kunna nås. Dessutom krävs hållbara energilösningar för att motverka klimatförändringar och andra allvarliga miljöproblem i samband med produktion och konsumtion av energi. Från klimatsynpunkt är det särskilt viktigt hur starkt växande ekonomier som t.ex. och löser energifrågan. En rättvis globalisering förutsätter en rättvis förbrukning av världens naturresurser och att alla länder tar sitt ansvar för omställningen till en hållbar utveckling. Detta innebär bl.a. att varje land bör ha rätt att förbruka lika mycket miljöutrymme per invånare. En långsiktig strävan bör vara att industriländernas respektive utvecklingsländernas genomsnittliga utsläpp av växthusgaser per person skall närma sig varandra. Ett större åtagande från industriländerna att minska de globala utsläppen är därför nödvändigt. Utvecklingsländerna måste ges möjlighet att prioritera fattigdomsbekämpningen, vilket ofrånkomligen måste innebära att deras utsläpp ökar en del. En sådan principiell utgångspunkt bör vara vägledande i strävan att nå erforderliga utsläppsnivåer till 2050 (se även avsnitt 6.2.4). och andra industriländer har ett särskilt ansvar att gå före i klimatomställningen och minska utsläppen nationellt. Det är angeläget att industriländer i praktisk politik kan demonstrera att det är möjligt att förena en politik för minskade utsläpp av växthusgaser med en fortsatt framgångsrik ekonomisk utveckling. En offensiv klimatpolitik kan stimulera en teknisk utveckling som genom effektiva mekanismer för teknologiöverföring får ett globalt genomslag. Genom att integrera klimatfrågan i det internationella samarbetet för fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling, kan förutsättningar skapas för en ökad samsyn mellan industriländer och utvecklingsländer i klimatpolitiken. Klimathänsyn bör utgöra en viktig komponent i biståndspolitiken liksom inom andra finansieringsmekanismer för investeringar i utvecklingsländer. Kyotoprotokollets s.k. mekanism för ren utveckling, CDM, är ett exempel på en viktig sådan annan finansieringsmekanism. Regeringen har föreslagit att av det ökade biståndet skall satsas på utökat miljösamarbete. En del av detta bistånd bör satsas på åtgärder som minskar utsläpp av växthusgaser eller som ökar anpassningen till det förändrade klimatet. Klimatpolitiska hänsyn bör också integreras i t.ex. handelspolitiken och exportfrämjande. Det är viktigt att och EU inom ramen för förhandlingarna i () driver frågan om att ta bort tullar och andra handelshinder på miljöanpassade varor och miljötjänster. Det gäller inte minst när principen om att förorenaren betalar inte kan anses vara uppfylld. Åtgärder för att förebygga ökade utsläpp i utvecklingsländer bör förenas med stöd för anpassningsåtgärder i syfte att möta påverkan från klimatförändringar. Många fattiga länder, som själva svarar för en obetydlig del av de historiska utsläppen av växthusgaser, hör till dem som riskerar att drabbas allra hårdast av de pågående klimatförändringarna. Miljödriven tillväxt och välfärd skall gå i främsta ledet i omställningen till ett hållbart samhälle. Omställningen rymmer stora möjligheter för teknisk utveckling, forskning och innovationer, för tillväxt och nya jobb i men också möjligheter att bidra till global rättvisa. strategi för hållbar utveckling pekas miljödriven tillväxt och välfärd ut som ett prioriterat framtidsområde. Strategin följs upp och revideras fortlöpande. Nästa reviderade strategi kommer att presenteras 2006. En satsning på miljödriven tillväxt öppnar möjligheter för svenskt näringsliv, offentliga institutioner, organisationer m.fl. Partnerskap kan utvecklas mellan utbildningsinstitutioner, regioner, kommuner och företag. En stark satsning på miljödriven tillväxt främjar nyföretagande, sysselsättning och export och är av betydelse för regional utveckling. rymmer en politik för miljödriven tillväxt och välfärd goda förutsättningar för internationellt samarbete och för synergier mellan politiken här hemma, inom EU och globalt. En avgörande utmaning för alla världens länder är att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljöförstöring. Om förutsättningar skall kunna skapas för välstånd i alla världens länder, utan att detta leder till att vi underminerar jordens klimat, ekosystem och människors hälsa, krävs en övergång till mer hållbara produktions- och konsumtionsmönster. Industriländerna har ett ansvar att gå före i arbetet för en omställning till ett miljömässigt hållbart samhälle. Konkreta framsteg är viktiga, inte minst för att skapa förtroende mellan industriländer och utvecklingsländer i miljö- och klimatsamarbetet. Energiförsörjningen är ett nyckelområde i arbetet med att ställa om till ett hållbart samhälle. Det handlar om satsningar på energiförsörjning, energisparande, energieffektivisering, förnybar energi och effektiv energiteknik. Internationellt växer marknaden för energi- och miljöteknik snabbt inte minst tack vare den efterfrågan på koldioxideffektiv teknologi som stimuleras både genom EU:s system för utsläppshandel och stigande fossilbränslepriser. Marknadsföring av svensk teknik, svenska företag och svensk kunskap är en viktig del i arbetet för att nå ut på denna marknad. Svenska insatser för miljödriven näringslivsutveckling kan stärkas genom europeiskt samarbete, bl.a. i anknytning till Lissabonstrategin. för miljöteknik utgör här en viktig utgångspunkt. Även de regionala tillväxtprogrammen som har till uppgift att samordna de statliga, regionala insatserna för en hållbar tillväxt och utveckling, bl.a. genom miljödriven tillväxt, kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Fortsatta insatser för att minska utsläppen nationellt Arbetet med att uppnå det klimatpolitiska målet är framgångsrikt. I ett längre tidsperspektiv förbereder det ambitiösa svenska klimatmålet för de mer långtgående krav på utsläppsminskningar som kan komma att riktas mot industriländerna efter 2012, då Kyotoprotokollets första åtagandeperiod går ut. Svensk klimatpolitik har baserats på ett brett åtgärdsprogram, med ekonomiska styrmedel som ett centralt instrument. Koldioxidskatten, som infördes , och energiskatter har haft stor betydelse för att begränsa klimatpåverkan på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Ett annat viktigt instrument har varit de statliga stöden till miljö- och klimatinvesteringar. Lagstiftning, information, utbildning, offentlig upphandling och miljöledningssystem är andra betydelsefulla verktyg i det svenska klimatarbetet. En viktig del av energiomställningen har varit övergången från fossila bränslen till biobränslen i uppvärmningssystemen. Tillgången på biobränslen i är god och det finns stora möjligheter att ytterligare öka användningen av biobränslen i . intar en ledande position i utvecklingen av modern biobränsleteknik. De svenska utsläppen av växthusgaser är låga i jämförelse med övriga industriländer, räknat såväl per person som per BNP-enhet. Detta har sin grund i delvis naturliga förutsättningar samt att inom ramen för energipolitiken har arbetat framgångsrikt med att minska beroendet av fossila bränslen och därigenom reducerat utsläppen av växthusgaser. har en hög andel vattenkraft och kärnkraft, men även biobränslen, i sin energitillförsel, vilket innebär att möjligheterna att minska utsläppen inom kraftproduktionen är begränsade. Vad som långsiktigt krävs av är en betydande omställning av energisystemet och transportsektorn mot förnybara bränslen och ökad energieffektivitet, med en långsiktig utfasning av kärnkraften som en del i denna omställning. Det faktum att redan har kommit långt i arbetet med att reducera utsläppen av växthusgaser innebär att kostnaderna för ytterligare utsläppsminskningar i i många fall är högre än i andra länder. Att utveckla en kostnadseffektiv och sammanhållen klimat- och energipolitik är i detta perspektiv avgörande för att nå det långsiktiga klimatpolitiska målet. De svenska insatserna skall utformas med hänsyn till svensk industri och dess konkurrenskraft, sysselsättning, välfärd, energiförsörjning samt samhällsekonomisk och statsfinansiell kostnadseffektivitet. Fortsatta begränsningar av utsläppen i kommer att krävas i alla samhällssektorer.