prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — En bedömning av om järnvägstrafiken har detta syfte skall göras av det nationella regleringsorganet, i fall Järnvägsstyrelsen, innan ett järnvägsföretag ansöker om spårkapacitet för en internationell linje. uppnådde i denna överenskommelse att en översyn av förhållandena på marknaden skall göras 2009 innan bestämmelserna om marknadstillträde för internationell persontrafik trä- der i kraft . Den gemensamma ståndpunkten skall underställas som i sin första läsning föreslagit att marknaden skall öppnas för interna- persontransporter och därefter också för rent natio- nella transporter . Ett slutligt beslut av rådet och parlamentet om förslaget kan förväntas . Mot bakgrund av att det inte finns något slutligt ställningstagande i EU är regeringens uppfattning att inte bör gå före de flesta övriga EU-länder med en total marknadsöppning. En marknadsöppning bör ske inom EU för att skapa likartade marknadsförutsättningar och konkurrensneutralitet. Regeringen anser vidare att det är viktigt att bevaka att konkurrens- villkoren blir likvärdiga för alla järnvägsföretag på nationella och inter- nationella järnvägstrafikmarknader. Frågor om otillåtet statsstöd och företagsförvärv har uppmärksammats allt mer i diskussio- nerna om tillträde till marknaden. Regeringen anser att i det kommande arbetet med genomförande av beslut om marknadsöppning Prop. 2005/06:160 för järnvägstrafik bör eftersträva ett regelverk som säkerställer att kon- kurrens sker på lika villkor. 15.6Fordon för persontrafik på järnväg Regeringens bedömning: Tågoperatörer och upphandlare av persontra- fik på järnväg behöver kunna anpassa formerna för fordonsförsörjningen till den verksamhet som skall bedrivas. Det är angeläget att den pågående standardiseringen bl.a. inom EU av järnvägssystem utnyttjas för att skapa rationella och kostnadseffektiva fordonslösningar. bör inom ramen för sitt sektorsansvar ges uppdrag att analy- sera fordonsmarknaden och vilka utvecklingsprojekt som pågår. Utgångspunkten för dessa analyser bör vara ett helhetsperspektiv på utvecklingen av marknaden för fordon och trafiktjänster, järnvägsinfra- strukturens utformning, standardiseringsarbetet inom bl.a. EU samt den tekniska utvecklingen. Utredningens förslag: I betänkandet (SOU 2003:104) för resenärer och gods diskuterar olika aspekter på for- donsförsörjningen. Huvudpunkterna i den delen av utredningen kan sammanfattas enligt följande: -att etablering av fordonsbolag med uppgift att tillhandahålla for- don och service i anslutning till förhyrning och nyttjande av for- donen bör uppmuntras, -att , i samband med att man ser över sin affärsplan, också tar ställning till vilka av de av affärsverket lea- sade fordon som behövs för den fortsatta verksamheten. Överta- liga fordon förs över till affärsverket , -att , för de leasade fordon man behåller, betalar ersättning till affärsverket på marknadsmässiga villkor, -att affärsverket svarar för svenska statens betal- ningsförpliktelser för de järnvägsfordon som berörs av de leasing- avtal som dåvarande ingick , dvs. -att affärsverket hyr ut eller, när det är förenligt med finansierings- och andra villkor, säljer de fordon myndighe- ten förvaltar till järnvägsföretag eller andra auktoriserade verk- samhetsutövare. Uthyrning eller försäljning skall ske till mark- nadsmässiga villkor, -att stöd till lokal eller regional trafik bör utgå som all- mänt stöd i stället för det riktade investerings- eller hyresbidraget som kan utgå till trafikhuvudmännens anskaffning av fordon för regional och lokal trafik, -att värdet av fordon skall redovisas till fullt marknadsmässigt värde oavsett om anskaffning subventionerats eller ej. Bidrag skall redovisas öppet så att korrekta överväganden om konkur- rensförhållanden kan göras vid utfärdandet av trafikeringstill- stånd. Remissinstanserna: Vid remissbehandlingen av betänkandet framkom olika uppfattningar, framförallt om utredningens förslag om att ändra det s.k. fordonsbidraget till ett allmänt driftstöd för lokal och regional trafik. finner det mycket angeläget att fordonsteknik för höga hastig- heter på kurviga spår fortsätter att utvecklas och menar att ett statsbidrag bör inrättas för utveckling och anskaffning av denna fordonsteknik. och anser att före beslut om marknadsöppning måste konsekvenserna av olika finansieringslösningar för fordonsförsörjningen utredas. Rikstrafiken anser att utredningens för- slag som bl.a. syftar till att ge likvärdiga konkurrensvillkor för alla operatörer beträffande fordon är bra. Rikstrafiken tillstyrker förslaget att Rikstrafiken inte skall bära restvärdesrisken för de fordon Statens järnvä- gar äger eller leasar och hyr ut till de operatörer med vilka Rikstrafiken har trafikeringsavtal. Skälen för regeringens bedömning Järnvägsfordon och infrastruktur i samspel för bättre trafik Järnvägsfordonen har stor betydelse för att kunna tillgodose transport- kundernas krav på bl.a. tillgänglighet och transportkvalitet. I fråga om transportkvalitet för persontrafiken är exempelvis god komfort och till- förlitlighet hos fordonen viktiga aspekter. Järnvägsindustrin karaktäriseras av stora investeringar i rullande mate- riel med en livslängd . En grundförutsättning för en fungerande fordonsmarknad är någon form av teknisk standardisering. Den rullande materielen har ofta anpassats efter nationell eller regional standard. Detta medför att den internationella andrahandsmarknaden begränsas. Konsekvensen av detta är att operatörer eller fordonsbolag i regel ställer stora krav på säkra intäkter . har dock en förändring skett i mot en större successiv teknisk harmonisering av fordon och järnvägsinfrastruktur, vil- ket bl.a. har skapat ökade möjligheter för operatörer att hyra fordon . En jämförelse med flygindustrin tydliggör skillnaden där det finns en global och effektiv andrahandsmarknad för flygplan. Detta gör att restvärdesrisken blir kontrollerbar på ett helt annat sätt än för järnvägsfordon. har bl.a. valt en standard på järnvägsnätet som medger en större lastbredd på järnvägsfordon än flertalet större länder på den europeiska kontinenten. Om denna lastbredd nyttjas innebär det för- delar med större kapacitet inom , men nackdelar om fordonen skall användas i andra länder eftersom det medför kostsamma ombygg- nader. En stor del av den nuvarande svenska fordonsmaterielen har byggts och byggs fortfarande med denna större lastbredd. Däremot kan smalare fordon från andra europeiska länder användas på svenska banor i den mån standardiseringen i övrigt tillåter detta. Den tekniska standardiseringen och harmoniseringen sker främst på EU-nivå samt drivs också av fordonsindustrin och dess kunder. Struktur- förändringar inom fordonsindustrin med en ökad regionalisering och globalisering, har sannolikt drivit på dessa strävanden mot ökad teknisk harmonisering. På EU-nivå pågår arbetet med att ta fram tekniska specifikationer för konventionella tåg och en revidering av tidi- gare beslutade tekniska specifikationer för höghastighetståg. EU:s nyin- rättade järnvägsmyndighet kommer att ansvara för specifikations- och harmoniseringsarbetet och i ansvarar Järnvägsstyrelsen för dessa frågor. Mot denna bakgrund är det viktigt att samlat analysera fordonsfrå- gorna, järnvägsnätets utveckling, teknikutveckling samt teknisk standar- disering som sker bl.a. på EU-nivå främst i fråga om bannät för höghas- tighetståg och fordonsmateriel. Det finns ett viktigt teknisk samspel mellan fordon och järnvägsnät. Utbyggnaden av järnvägsnätet i , exempelvis i fråga om hastighetsstandard, är en avvägning mellan eko- nomiska möjligheter och relativt begränsat resandeunderlag för järn- vägstrafik. Mot denna bakgrund har utvecklingen av exempelvis teknik för ökad hastighet på konventionella banor för höghastighetståg stor betydelse i för att vi skall kunna uppnå en god hastighetsstandard. I långtidsplan för utbyggnad av järnvägsnätet 20042015 planeras att en höjning av högsta hastighet skall påbörjas på en del av nätet, . En samlad analys innehåller också avvägningar mellan persontrafikens och godstrafikens behov där både fordons- och järnvägsnätsutveckling har stor inverkan. innehar en betydande andel av persontrafikfordonen i . En stor del av fordonen införskaffades före bolagiseringen och är finansierade genom leasingavtal som förvaltas av affärsverket som i sin tur hyr ut dessa fordon till , eller till järnvägsföretag som driver trafik som Rikstrafiken upphandlat. Lea- singavtalen som till största delen ingicks under andra hälften av 1990- talet, löper som längst till 2021 och avser fordon som till största delen byggdes och . Ytterligare fordon, som ägs av staten, förvaltas av affärsverket i syfte att trygga fordonsförsörjningen till den av staten upphandlade trafiken. De fordon som inte nyttjas av , eller i den statligt upp- handlade trafiken söker affärsverket hyra ut på mark- naden för att säkerställa att fordonen förvaltas på bästa sätt för statens räkning. Övriga tågoperatörer på den svenska marknaden, länshuvudtra- fikhuvudmännen och fordonsbolaget (ägt av länstrafikhuvud- männen) innehar också persontrafikfordon. har beslutat att investera i 43 nya tåg för interregional pendlingstrafik. Fordonen sätts i trafik . Dessa är inte finansierade genom de ovan beskrivna leasingavtalen utan direkt av samt genom finansieringslösningar på den kommer- siella kapitalmarknaden. Den internationella efterfrågan på svensk järnvägsmateriel är som ovan nämndes begränsad på grund av den nationella tekniska standarden. Efterfrågan på järnvägsfordon i påverkas i hög grad av reglerna för marknadstillträde till järnvägssystemet för persontrafik. För att for- donsmarknaden skall kunna utvecklas är det angeläget att de långsiktiga förutsättningarna för järnvägstrafik kan klarläggas. Anskaffning av nya fordon kommer att behöva genomföras och när dessa beslut tas är det viktigt att aktörerna bl.a. känner till vilka förutsätt- ningar som kommer att gälla framöver avseende marknadstillträdet till spåren inom EU. Kombinationen av att den svenska järnvägsmarknaden är liten och att fordon som inte får avsättning på den svenska marknaden kräver omfattande ombyggnader för att anpassas till de europeiska mark- naderna, medför att restvärdesrisken vid investeringar i svenska järnvägs- fordon är stor. Detta förhållande kan även påverka viljan hos de bolag som specialiserat sig på att hyra ut järnvägsfordon i andra europeiska länder att etablera sig i . har behandlat frågan om fordonsförsörjning och den utfasning av äldre fordon som kommer att behöva göras och ersättas med nya fordon. Enligt utredningen finns det faktorer som försvårar utvecklingen av den svenska fordonsmarknaden både vad gäller drifts- kompatibilitet och finansiering. Utredningen nämner härvid bl.a. av SJ före bolagiseringen ingångna leasingavtal , fordonsbola- get Transitio samt det statliga fordonsbidraget till fordon i regional trafik. Utredningen framför att järnvägstrafikens dåliga lönsamhet har lett till små investeringar i nya järnvägsfordon och att planeringen av den fram- tida fordonsförsörjningen påverkats av osäkerheten om framtida mark- nadsförutsättningar. En annan förklaring är att tidigare anskaffningar av stora fordonsserier gjorts och det är först nu som dessa börjar utfasas av åldersskäl. Som tillägg till slutsatser kan nämnas att det framhållits att ytterligare en komplicerande faktor är att finansie- ringsavtalen (leasingavtalen) ibland är tidsmässigt längre än den kom- mersiella livslängden på fordonen. Fordon i persontrafik används som ett konkurrensmedel för att attra- hera olika kategorier av resenärer. Detta oavsett om trafiken bedrivs kommersiellt eller med samhällets stöd. Kapitalkostnaderna för fordon är centrala för lönsamheten i ett trafiksystem. För samhällsekonomin är det viktigt att kapitalkostnader finns med i alla investeringar. Risken är annars att överinvesteringar sker vilket kan vara ett samhällsekonomiskt problem. De särskilda förhållandena på järnvägsmarknaden medför att det är svårt att värdera riskerna i olika projekt vilket kan få till följd att kreditkostnaderna blir så höga att investeringar inte sker trots att det annars skulle kunna vara motiverat av bl.a. affärsmässiga skäl. Med tyd- liga regler om marknadstillträde och harmoniserade tekniska regler på järnvägsområdet minskar dessa risker och därmed förbättras förutsätt- ningarna för att skapa en väl fungerande fordonsmarknad. En fordons- marknad med nationella speciallösningar innebär att fordonen har en mycket begränsad andrahandsmarknad. Standardiseringens fördelar bör utnyttjas Det är angeläget att den pågående tekniska standardiseringen och harmo- niseringen av järnvägssystem, bl.a. inom EU och industrin, utnyttjas även i för att skapa rationella och kostnadseffektiva fordonslösningar. Standardisering och harmonisering av bl.a. tekniska regler är viktigt för att en större marknad för nya och begagnade järnvägsfordon skall kunna utvecklas. Det är dock viktigt att i standardiseringsarbetet driver krav på anpassning av fordonen för nordiska behov exempelvis beträf- fande klimatet. Standardiseringen borde leda till att fordonsmarknaden expanderar vilket bör medverka till stordriftsfördelar i produktionen av järnvägsfordon och att sprida utvecklingskostnaderna. Industrin och beställarna har ett gemensamt intresse av att skapa pro- duktstandardisering och stora leveransserier. Samverkan mellan bestäl- lare i olika länder kan vara ett medel för att få kostnadseffektiva lös- ningar. Det borde också kunna vara möjligt att efterbeställa produkter som fordonsindustrin tagit fram i stora serier. Som tidigare nämnts ökar även en fungerande internationell fordonsmarknad möjligheterna att korttidsförhyra fordon av olika fordonsbolag, vilket kan vara ett alterna- tiv t.ex. för entreprenadtrafik. Det är angeläget för persontrafikens långsiktiga utveckling att det eta- bleras en öppen och normalt fungerande fordonsmarknad där val av nya fordon och anpassning av äldre fordon bör ligga så nära varje enskild tågoperatör eller beställare av trafik som möjligt samt att standardise- ringens fördelar utnyttjas. Skälet till detta är att fordonet utgör en väsent- lig del av den reseprodukt som operatören tillhandahåller resenären. En sådan marknad bör själv hitta balansen mellan fördelningen av befintliga (uppgraderade) fordon och investeringar i nya fordon samt när skifte mellan gammalt och nytt måste göras. Med tanke på de fördelar som en fungerande fordonsmarknad skulle kunna ge är det av stor vikt att staten behandlar frågan mycket försiktigt och inte agerar så att det försvårar en utveckling av en fungerande marknad. En grundhållning i denna fråga bör vara att beslut om anskaffning dvs. hyra/köp av fordon bör fattas av beställarna av trafik eller så nära verksamhetsutövarna som möjligt. Det senare är även viktigt ur ett kundperspektiv i och med att verksamhetsut- övarna har den dagliga kontakten med kunderna och därmed bör ha bra förutsättningar att kunna bedöma vad som efterfrågas avseende järnvägs- fordon. Regeringen anser därför att förslag om ett utvidgat uppdrag för ett statligt fordonsbolag inte bör genomföras utan affärsverket Statens järnvägars verksamhet bör bibehålla sin nuvarande huvudinriktning, vilken är att tillhandahålla fordon för den av staten upp- handlade interregionala persontrafiken. Fordonsfrågan bör analyseras med helhetsperspektiv på järnvägssektorn Frågan om fordonsförsörjningen är av sådan stor vikt att regeringen anser att , inom ramen för sitt sektorsansvar, bör ges uppdrag att analysera och följa den nationella och internationella fordonsmarknaden samt vilka utvecklingsprojekt som pågår. Regeringen bör efterhand informeras om eventuella behov av åtgärder. Utgångspunkten för upp- draget till bör vara ett helhetsperspektiv på utvecklingen av marknaden för fordon och trafiktjänster, järnvägsinfrastrukturens utformning, standardiseringsarbetet inom bl.a. EU samt den tekniska utvecklingen. bör, bl.a. med beaktande av den starka kopp- lingen mellan fordon och infrastruktur samt av erfarenheter från X2000- systemet, analysera teknikutvecklingen vad gäller lämplig fordonsmate- riel och kostnadseffektiva banor för svenska förhållanden för hastigheter . bör vidare analysera framtida hastighets- och banstandard i relation till fordonsutvecklingen beträffande möjlig- heterna att åstadkomma en kostnadseffektiv standard- och kapacitetshöj- ning med hänsyn också till godstrafikens behov. Att så långt som möjligt kunna använda standardmateriel är ett annat exempel på frågeställningar som kan behöva analyseras. Ytterligare frågor som bör analyseras gäller den tekniska kompetensförsörjningen i landet på järnvägsområdet även när det gäller tillgången på beställarkompetens. När det gäller förslaget från om att lösa från de förpliktelser bolaget har gentemot staten genom affärsverket Sta- tens järnvägar anser regeringen att det är viktigt att ingångna avtal hålls. Därför anser regeringen att och inte skall lösas från de förpliktelser som följer av de leasingavtal på järnvägsmateriel som affärsverket , på affärsmässiga grunder, ingick . Regeringen ser dock inga hinder att parterna på affärsmässiga grunder omförhandlar villkoren i avtalen om det gagnar berörda parter. 16 Persontransporter med flyg Regeringens bedömning: Staten bör fortsatt ta ansvar för en väl funge- rande luftfartsmarknad genom att skapa goda förutsättningar för markna- dens aktörer att utveckla effektiva transportlösningar. Luftfartsstyrelsen bör utreda vilken marknadsinformation som är nödvändig och hur sådan information kan säkerställas för att på ett effektivt sätt kunna följa luft- fartsmarknadens utveckling. Som ett led i arbetet med att stärka konsu- mentens rättigheter bör ett regelverk avseende licensieringsförfarande och informationsskyldighet för s.k. flygreseorganisatörer övervägas. Utredningens förslag: har på eget initiativ för regeringen redovisat ett arbete som innehåller förslag i den del som berör flygreseorganisatörer. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig att åtgärder vidtas för att komma till rätta med de problem som föranlett verkets för- slag. Däremot är några instanser, bl.a. , inte beredda att ställa sig bakom förslaget till utformningen av själva reglerna. Skälen för regeringens bedömning: En flygmarknad med god kon- kurrens och tillräcklig infrastrukturkapacitet är viktig för näringslivets utveckling och medborgarnas behov. Konkurrensen i det svenska inrikes- flyget har ökat . Trots ett minskat resande fram har flera nya aktörer trätt in på marknaden. fanns 11 flygbolag som bedrev inrikestrafik på ett 50-tal linjer. SAS mötte konkurrens på sju inrikeslinjer. En bedömning är att det möjligen kan finnas utrymme för konkurrens på ytterligare några linjer. Biljettprisutvecklingen har varierat med biljettkategori. På inrikessidan har privatpriserna inledningsvis ökat kraftigt under 2000- talet medan affärspriserna sjunkit och även privatpriserna något . Detta kan till stor del förklaras av en överströmning av affärsresenärer från affärsklass till privatklass vilket har tvingat flygbola- gen att höja priserna för privatklass för att kompensera intäktsbortfallet. Privatpriserna för utrikestrafiken har minskat kraftigt vilket till stor del kan förklaras av den ökade konkurrensen, framför allt från lågkostnadsbolag. transportpolitiska proposition gjorde regeringen bedöm- ningen att det krävdes en bättre uppföljning av luftfartsmarknadens utveckling, bl.a. genom att bredda det statistiska underlaget. Luftfarts- verkets utredning Inrikesflygets marknadsförutsättningar men också betänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4) bekräftar att det fortfarande finns bety- dande brister vad gäller förutsättningarna för insamling och uppföljning av relevanta marknadsdata, företrädesvis biljettpriser. Bland annat mot bakgrund av den marknadsdominans som ett fåtal flygbolag har inom det svenska inrikesflyget måste det ställas höga krav på de myndigheter som har att bevaka och verka för en väl fungerande flygmarknad. Regeringen avser därför uppdra åt Luftfartsstyrelsen att, dels utreda vilken informa- tion som behövs för en effektiv marknadsbevakning, dels ge förslag till metoder för hur sådan information kan säkerställas med beaktande av sekretessregler och ambitionen att skapa ett enkelt administrativt system Prop. 2005/06:160 för alla parter. När det gäller den trafik som upphandlas av staten genom Rikstrafiken, inhämtas information om bl.a. snittintäkter, antal resenärer, antal turer, punktlighet och utnyttjandegrad. För att bättre kunna bedöma vilken trafik som staten bör upphandla, liksom för att kunna värdera hur den upphandlade trafiken utvecklas, bör den inhämtade informationen kunna ställas i relation till utvecklingen inom svenskt inrikesflyg gene- rellt. Ett informationsflöde till Rikstrafiken blir dock beroende av det faktum att staten i egenskap av upphandlande part utgör en aktör på marknaden till skillnad från när staten utövar tillsyn över densamma. EG-förordningen som reglerar fördelningen av ankomst- och avgångs- tider vid gemenskapens flygplatser33, den s.k. slotsförordningen, har 2004 genomgått en administrativ revidering. () har under Luftfartsstyrelsens ordförandeskap utarbetat en rapport för att underlätta ett mer effektivt kapacitetsutnyttjande under existerande regelverk. I rapporten pekas bl.a på olika möjligheter att införa lokala regler på flygplatserna. Vid har en kommitté (Slot Performance Committe) bildats för att följa upp efterlevnaden av reglerna i slotsförordningen. Kommissionen har aviserat att man avser presentera ytterligare förslag till revidering av slotsförordningen med inriktning att införa ett marknadsbaserat system för fördelning av slots. har i det sammanhanget betonat vikten av en djupare analys av tänkta handelssystem, särskilt ur trafikförsörjningssynpunkt. En annan nyckelfråga för är möjligheten att förhindra att redan dominanta flygföretag och allianser på ett otillbörligt sätt hindrar svagare konkurrenters marknadstillträde. kommer även i fortsättningen att prioritera detta arbete och regeringen är medveten om den betydelse som tillmäter frågan enligt vad som redovisas i trafikutskottets betänkande 2004/05:TU10, rskr. 2004/05:244. I betänkandet betonas bl.a. vikten av att det även skall vara möjligt att tilldela regionalpolitiskt motiverad flygtrafik och nytillträdande lufttrafikföretag rimliga slottider på för godtagbara villkor. Terrorattentaten medförde stora påfrestningar på försäkringsmarknaden för ansvaret för tredjemansskador som en följd av krig och terrorhandlingar. Inom EU infördes statliga garantier i avvaktan på att försäkringsmarknaden återigen erbjöd erforderliga försäkringslösningar. Flygindustrin har föreslagit att ett europeiskt eller globalt försäkringssystem inrättas för att kunna ge stabilitet åt industrin vid liknande händelser. I sammanhanget bör nämnas att en förordning om gemensamma regler gällande försäkringskrav för lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer34 trädde i kraft . Förordningen ålägger lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer att teckna försäkring för bl.a. ansvaret gentemot tredje man. Försäkringen skall även inkludera terrorrisker. Ett problem i sammanhanget är att försäkringsmarknaden inte längre vill försäkra vissa terrorrisker. 33EGT L 14, 22.1.1993, s. 1 (Celex 31993R0095), senast ändrad genom EUT L 138, 30.4.2004, s. 50 (Celex 32004R0793). 34Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 785/2004 av om försäkringskrav för lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer, EUT L 138, 30.4.2004, s. 1 (Celex 32004R0785). närvarande både inom EU och globalt (frågan är bl.a. aktuell inom ramen för arbete med skadeståndsregler för skador som luftfarten orsakar tredje man) om hur frågan skall lösas. En gemensam syn inom EU/EES och en långsiktigt hållbar lösning på försäkringsproblematiken är en förutsättning för att undvika konkurrenssnedvridningar mellan medlemsländerna.