prop · GT03138 · 2006-03-15 00:00:00 — I samma lag införs också en bestämmelse om att regeringen får meddela föreskrifter om särskilt personsäkerhetsar- bete och att det i sådana föreskrifter får anges att även andra myndig- heter får bedriva sådant arbete. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det skall införas två nya lagar, varav den ena skall reglera ett nationellt program om per- sonsäkerhet och den andra skall reglera möjligheten att få personsäker- hetsersättning från staten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt utredning- ens förslag. Riksåklagaren har dock påpekat att man genom att riksdags- binda utformningen av personsäkerhetsarbetet minskar möjligheterna att snabbt förändra detta utifrån ändrade förutsättningar. Skälet för regeringens förslag: Att skydda hotade personer är i första hand en fråga för polisen. Av 1 § polislagen (1984:387) framgår att po- lisverksamheten syftar till att upprätthålla allmän ordning samt att i öv- rigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Sålunda hör enligt 2 § samma lag till polisens uppgifter både att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten och att lämna all- mänheten skydd, upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd lämp- ligen kan ges av polisen. Att bedriva säkerhetsarbete för hotade personer ryms således i och för sig redan i de uppgifter som polisen ansvarar för. Den tänkta ersättningen kan sägas utgöra en del av detta arbete och kan därmed också omfattas av detta ansvar. Någon ändring i polislagen är därför inte nödvändig för att det avsedda säkerhetsarbetet skall kunna Visst säkerhetsarbete till skydd för särskilt hotade personer be- Prop. 2005/06:138 drivs också, främst i de tre storstadsregionerna. Som framgår ovan saknas det dock ett nationellt sammanhållet säkerhetsprogram för personer som utsätts för mycket allvarliga hot. Vi anser att det finns ett värde i att det nationella säkerhetsarbete som vi nu avser att införa avspeglas i polislagen och att det där klart kan utläsas att polisen får bedriva säkerhetsarbete beträffande vittnen och andra särskilt hotade personer. Vi föreslår därför en bestämmelse med denna innebörd. Säkerhetsarbetet bör benämnas särskilt personsäkerhetsarbete. Det kan emellertid inte anses nödvändigt eller ens lämpligt att reglera hela det särskilda personsäkerhetsarbetet i lagform. En övervägande del av den tänkta regleringen rör organisatoriska frågor på en detaljerad nivå och det kan finnas skäl att snabbt ändra regelverket när förutsättningarna ändras. Som vi har redogjort för (se avsnitt 4.1) är avsikten därför att de yttre ramarna för det särskilda personsäkerhetsarbetet för vittnen och andra hotade personer samt möjligheterna att inom detta säkerhetsarbete lämna ersättning till den som är föremål för säkerhetsåtgärder skall regle- ras i en särskild förordning. I polislagen bör anges att regeringen får meddela föreskrifter om särskilt personsäkerhetsarbete. Skyddet av hotade personer är som nämnts huvudsakligen en po- lisär fråga och huvudansvaret för de personer som omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete bör därför ligga på polisen. Som framgår av av- snitt 4.1 ovan avser vi emellertid att låta kriminalvården ansvara för de faktiska säkerhetsåtgärderna avseende personer som är intagna i krimi- nalvårdsanstalt. Lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt innehåller bestämmelser om kriminalvård i anstalt efter dom på fängelse och be- handlar bl.a. frågor om säkerhet och möjligheter för intagna att vistas utanför anstalten. Det åligger enligt denna lag kriminalvården att ansvara för säkerheten för de intagna och det bedrivs ett samarbete mellan polisen och kriminalvården i frågor som rör personsäkerhetsar- bete. Vi anser därför att någon motsvarande bestämmelse som den som föreslås i polislagen inte är motiverad i kriminalvårdens regelverk. I stället bör den föreslagna bestämmelsen i polislagen utformas så att re- geringen får föreskriva att även andra myndigheter exempelvis Krimi- nalvården får bedriva särskilt personsäkerhetsarbete. 6 Insynen i ärenden om personsäkerhet Regeringens förslag: Sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till verksamhet som avser särskilt personsäkerhetsarbete, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamheten skadas. Sekretess skall vidare gälla för uppgift om enskilds personliga förhål- landen som hänför sig till sådan verksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Den tystnadsplikt som följer med sekretessen skall ha företräde framför meddelarfriheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock, när det gäller sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds personliga förhållanden, begränsat sig till att sekre- tess skall gälla för enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende enligt de av utredningen föreslagna lagarna om personsäkerhet och om personsäkerhetsersättning. Utredningen har vidare, när det gäller sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds personliga förhållanden, föreslagit att sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till ärende enligt den av utredningen föreslagna lagen om personsäkerhetsersättning. Utredningen har inte behandlat frågan om förhållandet mellan sekretes- sen och meddelarfriheten. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i denna del har i huvudsak tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot utredning- ens förslag. Flera remissinstanser har uttalat att det bör övervägas om det skall införas särskilda bestämmelser om sanktioner. Skälen för regeringens förslag Behovet av nya sekretessbestämmelser För att det särskilda personsäkerhetsarbetet skall kunna fungera och för att personer som omfattas av detta arbete skall kunna ges det åsyftade skyddet måste sekretesslagstiftningen vara utformad på ett ändamålsen- ligt sätt. Uppgifter om dem som skyddas genom särskilt personsäkerhets- arbete liksom uppgifter om polisens arbetsmetoder och rutiner får inte hamna i orätta händer. Skulle sådana uppgifter spridas till t.ex. en före- trädare för en kriminell organisation som förföljer en person som omfat- tas av särskilt personsäkerhetsarbete, kan den som skyddas komma att utsättas för livsfara. Härtill kommer att säkerhetsarbetet måste börja om från början. Ett avslöjande kan också skada andra som omfattas av sådant arbete. Även de poliser och andra tjänstemän som utför säkerhetsarbetet kan komma att bli hotade och därmed utsättas för fara om uppgifterna sprids. Gällande sekretessbestämmelser ger ett visst skydd mot att uppgifterna sprids. Enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för uppgift som hänför sig till åklagarmyndighets, polismyndighets, Skatte- verkets, eller verksamhet för att före- bygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verk- samheten skadas om uppgiften röjs. Bestämmelsen gäller brottsförebyg- gande och brottsbeivrande verksamhet i allmänhet och uppgifterna kan gälla t.ex. arbetsrutiner, spaningsmetoder, utnyttjande av lokaler, person- skydd och personuppgifter som rör personal. I sekretessregler ingår ofta ett skaderekvisit, vilket innebär att sekretess gäller när röjandet av en uppgift innebär risk för skada eller men. Reg- lerna är i många fall uppbyggda så att sekretess enbart gäller om det kan antas att ett röjande skulle motverka ett angivet syfte eller leda till skada eller men (s.k. rakt skaderekvisit). I fall där det finns ett behov av ett starkare sekretesskydd gäller dock sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan risk för skada eller men (s.k. omvänt skaderek- visit). I dessa fall föreligger alltså en presumtion för sekretess. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § sekretesslagen är utformad med ett rakt skaderekvisit, vilket alltså innebär en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Som bestämmelsen är formulerad är sekretessen inte knuten enbart till de uppräknade myndigheterna utan till uppgiften som sådan. Detta innebär att sekretessen följer med uppgiften när denna lämnas vi- dare till en annan myndighet. Delvis motsvarande sekretesskydd gäller enligt 9 kap. 17 § sekre- tesslagen för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller här för uppgift i bl.a. polismyndighets verksamhet för att före- bygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den en- skilde lider skada eller men. Till skillnad från den tidigare nämnda para- grafen är 9 kap. 17 § utformad med ett omvänt skaderekvisit, vilket med- för att det gäller en presumtion för sekretess. Däremot följer inte sek- retessen med när uppgiften lämnas vidare till en annan myndighet, efter- som sekretessen är knuten till själva verksamheten. Vidare gäller sekretess inom polisväsendet och kriminalvården enligt 5 kap. 4 § sekretesslagen till skydd för uppgift om åtgärd som har till syfte att förhindra rymning eller fritagning. Sekretess gäller för en sådan uppgift, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgif- ten röjs. Vidare gäller enligt 7 kap. 21 § sekretess inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Båda dessa bestämmelser är utformade med ett rakt ska- derekvisit. Det föreligger alltså i dessa fall en presumtion för att uppgif- terna är offentliga. Sekretessen är i båda dessa fall knuten till själva verk- samheten och följer således inte med om uppgiften lämnas vidare till någon annan myndighet. De nämnda bestämmelserna kommer enligt vår mening inte att ge ett fullgott skydd vare sig för uppgifter om personsäkerhetsverksamheten i sig eller för uppgifter om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till denna verksamhet. Det finns visserligen presumtion för sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden både inom polisen, hälso- och sjukvården och . Ett personsäkerhetsärende kan dock komma att beröra andra verksamhetsområden där det råder pre- sumtion för offentlighet i fråga om uppgifter om enskilds personliga för- hållanden, t.ex. inom . Till detta kommer att sekretess- bestämmelsen som avser uppgifter om bl.a. polisens arbetsmetoder och de nämnda sekretessbestämmelserna rörande uppgifter inom krimi- nalvården innehåller ett rakt skaderekvisit; uppgifterna presumeras alltså vara offentliga. Som tidigare nämnts skyddar flera av de berörda be- stämmelserna dessutom inte uppgifterna om de lämnas vidare till någon annan myndighet. Enligt vår mening behöver därför sekretesslagen kompletteras så att den ger ett mera heltäckande skydd. Sekretessen bör avse dels uppgifter om det särskilda personsäkerhetsarbetet som sådant, t.ex. inom polisen, dels uppgifter om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till sådant arbete. Utformningen av de nya sekretessbestämmelserna Behovet av sekretess för uppgifter om själva personsäkerhetsarbetet är knutet till den brottsbekämpande verksamheten. Det är därför enligt vår mening lämpligt att en ny bestämmelse avseende uppgifter som hänför sig till personsäkerhetsarbetet införs i 5 kap. sekretesslagen, dvs. pitel i sekretesslagen som innehåller bestämmelser om sekretess med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott. Sekretessbestämmelsen bör omfatta sådana uppgifter som avser verk- samheten och de särskilda säkerhetsåtgärderna, t.ex. uppgifter om den ansvariga myndighetens arbetsmetoder och rutiner, skyddade boenden och handläggarnas namn. Även uppgifter som tar sikte på hur arbetet är upplagt i de enskilda ärendena bör falla inom det sekretesskyddade om- Som framgått ovan kommer de ansvariga myndigheterna att be- höva samarbeta med andra myndigheter och samhällsorgan för att säker- hetsarbetet skall kunna fungera effektivt. Detta innebär att uppgifter om personsäkerhetsverksamheten kan förekomma i olika typer av verksam- Sekretessen bör därför gälla uppgifterna som sådana och följa med när uppgifterna lämnas till en annan myndighet, t.ex. . Detta bör komma till uttryck genom att sekretessen gäller för uppgift som hänför sig till verksamheten (jfr 5 kap. 1 § sekretesslagen). utsättas att den myndighet som ansvarar för det särskilda säkerhetsarbetet utarbetar rutiner för att underrätta andra berörda myndigheter om att en person är föremål för sådant arbete. En felaktig bedömning av risken för skada som kan uppkomma vid röjandet av uppgifter om personsäkerhetsverksamheten kan få mycket Vi anser därför att den nya bestämmelsen om sekretess för uppgifter som hänför sig till själva personsäkerhetsverk- samheten bör innehålla ett omvänt skaderekvisit. Detta innebär att en uppgift om verksamhet som avser särskilt personsäkerhetsarbete får röjas endast om det i det enskilda fallet står klart att detta kan göras utan fara för att verksamheten skadas. Enligt vår mening är det naturligt att anlägga samma synsätt i fråga om behovet av sekretess för sådana uppgifter om enskilds personliga för- hållanden som är hänförliga till personsäkerhetsarbetet. föreslagit att en sekretessbestämmelse till skydd för enskilds personliga förhållanden skall begränsas till uppgifter som hänför sig till personsä- Vi anser dock att skyddet inte skall vara begränsat på detta sätt utan i stället, även då det avser uppgifter om enskilds förhållan- den, omfatta uppgifter hänförliga till hela personsäkerhetsverksamheten. Genom att uppgifterna skall hänföra sig till verksamheten följer sekretes- sen med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet. sekretesskyddet inte förutsätter att uppgifter lämnas från en myndighet till en annan gäller detta även då en enskild person lämnar uppgifter i samband med en myndighetskontakt. Som nämnts får det i sådana fall förutsättas att myndigheten uppmärksammas på att det förekommer ett särskilt personsäkerhetsarbete. Begreppet enskilds personliga förhållanden innefattar, såvitt gäller fysiska personer, även uppgifter om den enskildes ekonomi (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 190). Vi anser därför att det är tillräckligt att sekre- tesskyddet gäller för enskilds personliga förhållanden. stämmelse med denna innebörd bör tas in i sekretesslagen och placeras i 7 kap. som reglerar skydd för denna typ av uppgifter. Utredningen har föreslagit att sekretess skall gälla för uppgift om enskilds personliga för- hållanden som hänför sig till ärende enligt den föreslagna lagen om per- sonsäkerhetsersättning. Eftersom ersättningen är tänkt att utgöra en del av säkerhetsarbetet behövs dock enligt vår mening inte en sådan särskild sekretessbestämmelse. Vad som angetts ovan om de konsekvenser som kan uppstå till följd av en felaktig bedömning av risken för skada gäller även uppgifter om en enskilds personliga förhållanden. Vi anser därför att skaderekvisitet bör vara omvänt även i denna bestämmelse, dvs. det bör föreligga en pre- sumtion för sekretess. Datainspektionen har invänt, att utredningens förslag att uppgifterna, för att omfattas av sekretess, skall hänföra sig till ett ärende om person- säkerhetsarbete kan tolkas som att sekretessen i huvudsak gäller endast i fråga om polisens ärendehantering. Inspektionen har ställt sig frågande till vilka uppgifter hos andra myndigheter som är hänförliga till ett sådant ärende och därför skall omfattas av sekretess. Som nämnts föreslår vi att sekretessen skall gälla själva uppgifterna. Detta innebär att uppgif- terna i den mån de kan sättas i samband med ett särskilt personsäker- hetsarbete blir skyddade i all myndighetsverksamhet, oavsett var de förekommer. Till detta kommer att vi nu föreslår att sekretessen skall omfatta uppgifter om enskilds personliga förhållanden hänförliga till verksamhet som avser personsäkerhetsarbete och inte begränsas till så- dana uppgifter som ingår i enskilda ärenden i sådan verksamhet. Mot den bakgrunden anser vi att den föreslagna utformningen av regeln ger ett tillräckligt skydd för uppgifterna. En särskild fråga är om sekretessen bör vara begränsad i tiden. I de flesta sekretessbestämmelser finns en sekretesstid fastslagen, som varie- rar med hänsyn till skyddsintresset. När det gäller skyddet för enskilds personliga förhållanden är sekretesstiden i regel maximerad till 50 eller . I vissa bestämmelser saknas dock tidsgränser. I dessa fall gäller sekretessen i princip . I ärenden om särskilt personsäker- hetsarbete kvarstår hotbilden normalt , och det kan bli ak- tuellt att skydda mer än en generation i en hotad familj. Även mycket gamla uppgifter behöver därför omfattas av sekretess. Med hänsyn till detta anser vi att sekretessen enligt de nya bestämmelserna inte bör vara begränsad i tiden. Vissa remissinstanser har ansett att särskilda sanktioner bör övervägas, med strängare påföljder än vad som i allmänhet gäller för brott mot sek- retessbestämmelser. Utredningen har dock inte behandlat denna fråga och det finns således inte något underlag för att överväga en ändring i denna del. Tystnadsplikten bör ges företräde framför meddelarfriheten Med meddelarfrihet avses rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfri- hetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Meddelarfriheten är dock inte oinskränkt. Det är inte tillåtet att lämna ut en allmän handling som omfattas av sekretess. Det är inte heller tillåtet att åsidosätta tystnadsplikt i de fall som anges Prop. 2005/06:138 antingen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Tystnadsplikten har företräde framför med- delarfriheten på vissa områden. Bland annat gäller detta för uppgifter i förundersökning, om de avser kvarhållande av försändelse på beford- ringsföretag, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning eller hemlig kameraövervakning på grund av beslut av domstol, undersök- ningsledare eller åklagare. Detsamma gäller uppgifter inom kriminalvår- den om enskilds personliga förhållanden, om ett röjande kan antas med- föra att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men, se 16 kap. 1 § första stycket 3 sekretesslagen. Uppgifter hänförliga till verksamhet som avser särskilt personsäker- hetsarbete samt uppgifter som rör enskildas personliga förhållanden som hänför sig till ett sådant arbete är som har angetts ovan mycket skydds- värda. Röjandet av sådana uppgifter skulle kunna leda till allvarlig skada för själva verksamheten, både i ett konkret ärende och när det gäller framtida säkerhetsarbete. Det kan vidare komma att utsätta de personer som är föremål för särskilda säkerhetsåtgärder och de personer som ar- betar i verksamheten för allvarlig fara. Enligt vår bedömning får sekre- tessintresset i dessa fall anses vara starkare än ett önskemål om insyn i den verksamhet som bedrivs inom de berörda myndigheterna. Vi anser därför att detta talar för att den tystnadsplikt som följer av de föreslagna sekretessbestämmelserna bör ha företräde framför meddelarfriheten. Förutsättningar för att dela upp tillämpningsområdet i sådana uppgifter som kan falla in under meddelarfriheten och sådana som inte kan det saknas enligt vår mening när det gäller särskilt personsäkerhetsarbete. Den tystnadsplikt som följer med de föreslagna ändringarna i sekre- tesslagen bör därför i sin helhet ha företräde framför meddelarfriheten. Detta bör komma till uttryck i 16 kap. 1 § sekretesslagen. 6.2Frågor om partsinsyn och sekretess i domstol Regeringens förslag: Den som har tystnadsplikt enligt den nya be- stämmelsen i sekretesslagen om sekretess för uppgift hänförlig till verksamhet som avser särskilt personsäkerhetsarbete skall inte få hö- ras som vittne om förhållande som omfattas av tystnadsplikten. Andra vittnen skall få vägra att lämna sekretesskyddade uppgifter om en en- skilds personliga förhållanden som hänför sig till sådan verksamhet. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att ett tillägg görs i 36 kap. 6 § som innebär att ett vittne skall få vägra att yttra sig i syfte att inte röja uppgift som hänför sig till verksamhet enligt den särskilda lag om personsäkerhet som utredningen föreslår. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte uttalat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag De ovan föreslagna sekretessbestämmelserna kommer i de flesta fall att ge uppgifter som hänför sig till särskilt personsäkerhetsarbete ett gott skydd. Frågan är dock i vad mån skyddet kan upprätthållas också i en åtföljande rättegång. Den grundläggande och även grundlagsskyddade principen är att för- handling i domstol skall vara offentlig (se 2 kap. 11 § andra stycket re- geringsformen och 5 kap. 1 § första stycket ). Under pågående utredning får den misstänkte viss rätt till insyn i och med att han eller hon delges skälig misstanke. Enligt 23 kap. 18 § rätte- gångsbalken har den misstänkte och hans eller hennes försvarare från denna tidpunkt rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som förekommit under förundersökningen. Vid slutdelgivningen har den misstänkte rätt att ta del av hela utred- ningsmaterialet. När åtal väcks blir den tilltalade part i domstolsproces- sen. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen innebär sekretess inte begränsning i parts rätt enligt att få ta del av alla om- ständigheter som läggs till grund för ett avgörande av ett mål eller ärende. Det nu sagda innebär att uppgifter om verksamheten i ett särskilt per- sonsäkerhetsarbete som huvudregel kan hållas hemliga för den miss- tänkte och dennes försvarare fram t.o.m. förundersökningen. Under den följande rättegången ställer sig emellertid saken i viss mån annorlunda. De uppgifter som framkommer under ett förhör utgör praktiskt taget all- tid processmaterial och kan då inte hemlighållas för den tilltalade och hans eller hennes försvarare. En person är skyldig att vittna om sådant som han eller hon har iakttagit eller vet på grund av sin tjänst eller privat. kan vittnesplikten och den tystnadsplikt som följer av en sekretessregel komma att stå emot var- andra. Vanligen har vittnesplikten företräde framför tystnadsplikten. I några fall kan dock tystnadsplikten ha företräde. Bestämmelser som ger tystnadsplikten företräde framför vittnesplikten finns i 36 kap. 5 § . Bestämmelserna innebär att det inte är tillåtet att höra en person som vittne om vissa förhållanden som anges i paragrafen. Detta brukar uttryckas så att det råder ett frågeförbud för dessa förhållanden. Frågeförbudet kan inte efterges av vittnet personli- gen. Enligt paragrafens första stycke får den som har tystnadsplikt till följd av bestämmelserna om utrikessekretess eller försvarssekretess i 2 kap. 1 § respektive 2 kap. 2 § sekretesslagen eller någon bestämmelse till vil- ken någon av dessa lagrum hänvisar inte höras som vittne utan att den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats ger sitt tillstånd. Detta innebär bl.a. att poliser och andra tjänstemän som är anställda vid de brottsbekämpande myndigheterna och underrättelsemyndigheterna inte får höras om sådant som berör exempelvis rikets säkerhet eller för- hållandet till främmande makt utan att den berörda myndigheten har gett I 36 kap. 6 § finns bestämmelser som för vissa fall ger ett vittne rätt men inte skyldighet att vägra att yttra sig med hän- visning till enskilda förhållanden. En sådan vägran kan motiveras av att hans eller hennes utsaga skulle avslöja egen eller anhörigs brottsliga eller vanärande handling eller yrkeshemlighet. Om det finns synnerlig anled- ning att vittnet hörs, kan dock domstolen besluta att vittnet är skyldigt att yttra sig också om yrkeshemlighet. Domstolen skall vid vittnesförhör avvisa sådana frågor som uppenbart