prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — En skillnad är att en vara generellt sett kan komma att betraktas som ett livsmedel i ett tidigare skede i produktions- kedjan enligt EG:s definition än vad som är fallet enligt livsmedelslagen. Vegetabilier kan t.ex. anses som livsmedel så snart de har skördats, om de är avsedda för konsumtion av människa. Endast växande gröda exkluderas uttryckligt från livsmedelsbegreppet. När det gäller levande djur är förhållandet dock det motsatta. Till skillnad från vad som gäller enligt livsmedelslagen betraktas ett djur enligt EG:s livsmedelsbegrepp normalt sett inte som livsmedel förrän det har slaktats. Undantag är dock djur som i normalfallet äts levande, t.ex. ostron. Definitionen innebär att det inte är möjligt att klart fastställa en råvara övergår till att bli ett livsmedel. Avgörande för den bedömningen är, i likhet med vad som gäller enligt livsmedelslagen, om varan är avsedd att förtäras eller vilket är nytt i förhållande till livsmedelslagens definition om den rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Andra väsentliga skillnader mellan de båda definitionerna är att vatten som bereds och hanteras i vattenverken och snus och tuggtobak faller utanför EG-rättens definition. Vi återkommer till dessa båda frågor sist i detta i avsnitt respektive i avsnitt 11.2.2. När det gäller gränsdragningen mellan livsmedel och läkemedel finns i artikel 2 en hänvisning till läkemedelsdefinitionen i rådets direktiv /65/EEG och 92/73/EEG. De direktiven har numera upphävts och ersatts bl.a. av rådets direktiv /83/EG. Enligt det direktivet skall hänvisningar till de upphävda direktiven i EG-rättsakter tolkas som hänvisningar till direktiv /83/EG. Av en jämförelsetabell i bilaga 3 till direktivet framgår att läkemedelsdefinitionen i artikel 1.2 i direktiv /65/EEG skall ersättas av den definition som ges i direktiv /83/EG. Regeringen har i en proposition till (prop. 2005/06:70) lämnat lagförslag som syftar till att genomföra bl.a. ovan nämnda direktiv. I propositionen uttalas bl.a. att avsikten är att införandet av den nya definitionen inte skall medföra några egentliga förskjutningar i praxis när det gäller vilka kategorier av produkter som är att hänföra till läkemedel respektive livsmedel. Bestämmelserna i inklusive livsmedelsdefinitionen gäller direkt i såsom svensk lag. Detta innebär att inte kan ha en egen definition av begreppet livsmedel som avviker från EG- rättens eller i svensk författning tolka eller genomföra EG-definitionen. När begreppet livsmedel används i den nya livsmedelslagen har detta i stället samma betydelse som i och rådets förordning (EG) nr 178/2002. Det är således inte möjligt att vilket efterfrågats av några remissinstanser tydliggöra vad som innefattas i begreppet livs- medel. Det får i stället ankomma på rättstillämpningen att avgöra närmare när en vara är att betrakta som ett livsmedel i EG-rättslig mening. Alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan I promemorian har föreslagits att lagen skall gälla livsmedel i alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan samt djur som lämnas till slakt. Det stora flertalet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Ett par remissinstanser har dock ansett att tillämpningsområdet i vissa avseenden är oklart. Enligt skulle det sätt på vilket tillämpningsområdet uttrycks i lagen kunna uppfattas så att det inbegriper växter före skörd medan å sin sida framhållit att växter före skörd förefaller falla utanför lagens tillämpning. Den nya om livsmedel präglas i hög utsträckning av en helhetssyn på livsmedelskedjan (från jord till bord). Detta har sin grund i en ökad insikt om att det finns ett tydligt samband mellan det sätt på vilket jordbruket och djurhållningen bedrivs och kvaliteten och säker- heten hos de livsmedel som blir resultatet. Varje länk av livsmedels- kedjan är av betydelse för slutprodukten och måste därmed omfattas av regler som säkerställer en hygienisk och ansvarsfull hantering. Den grundinställningen kommer bl.a. till uttryck i att kraven i de centrala EG- förordningarna uttryckligen gäller alla stadier i produktions-, bearbet- nings- och distributionskedjan. Begreppet definieras i artikel 3.16 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002, såvitt nu är aktuellt, som alla stadier, inbegripet import, fr.o.m. primärproduktion av ett livsmedel t.o.m. dess lagring, transport, försäljning eller tillhanda- hållande till slutkonsumenten. Primärproduktion definieras i sin tur som produktion, uppfödning eller odling av primärprodukter inklusive skörd, mjölkning och produktion av livsmedelsproducerande djur före slakt. Begreppet inbegriper även jakt, fiske och insamling av vilda produkter. Flera av EG:s förordningar inom området, däribland och rådets förordningar (EG) nr 852/2004 och (EG) nr 853/2004, innehåller sålunda förutom de krav som gäller själva livsmedlet bestämmelser om vilka krav och villkor som skall uppfyllas i olika stadier i livsmedelskedjan. Många bestämmelser tar sikte på hantering i primärproduktionen och träffar därigenom bl.a. livsmedelsföretag med uppfödning av livsmedelsproducerande djur, odling av vegetabiliska livs- medel, verksamheter med jakt, bär- och svampplockning samt fiske och fiskodling. Bestämmelserna i innebär att livsme- delsföretagen är skyldiga att uppfylla bl.a. vissa hygienkrav beträffande lokalers utformning och utrustning m.m. och om personals hälsa och utbildning. Vidare ställs t.ex. krav på att hanteringen av djur, primär- produkter och livsmedel är sådan att kontaminering förhindras. Även om de EG-bestämmelser som riktar sig till enskilda företag gäller direkt i och alltså inte behöver eller ens får genomföras i nationell lagstiftning, finns det ett behov av att i svensk lag föreskriva bl.a. vilka myndigheter som skall utöva kontroll över efterlevnaden av bestämmelserna och vilka sanktioner som skall följa på överträdelser av reglerna. Det är därför angeläget att den nya livsmedelslagen ges ett tillämpningsområde som stämmer överens med de huvudsakliga EG- förordningarna inom livsmedelsområdet. Detta innebär att livsmedels- lagen i likhet med inte bör begränsas till att gälla livsmedel som sådana utan den bör omfatta även hantering m.m. i primärproducentledet av råvaror som är avsedda att bli livsmedel och uppfödning av livsmedelsproducerande djur. Som påtalats av en del remissinstanser är det förslag som remitterats inte tillräckligt tydligt när det gäller vilka varor eller handlingar som faller inom lagens tillämp- ningsområde. Vi anser mot bakgrund bl.a. av vad som framförts i remissvaren att den nya livsmedelslagens tillämpningsområde i likhet med de huvudsakliga rättsakterna inom livsmedelsområdet bör ut- tryckas så att lagen gäller alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel. En konsekvens av den formuleringen är att det saknas behov av att som föreslagits i promemorians särskilt föreskriva att lagen skall tillämpas på djur som lämnas till slakt. Det bör framhållas att den nya lagen i huvudsak innehåller bemyn- diganden, som i sig är begränsade till att gälla livsmedel, samt bestäm- melser om straff, avgifter och kontrollmyndigheter m.m. I lagen finns endast en materiell bestämmelse, 10 §, som föreskriver i vilka fall det är förbjudet att släppa ut ett livsmedel på marknaden. Den omständigheten att lagen till sin bokstav omfattar exempelvis växter före skörd innebär därför inte att hela den materiella livsmedelslagstiftningen blir tillämplig på växande gröda och andra primärprodukter eller på levande djur. Dock leder den nu föreslagna formuleringen av lagens tillämpningsområde till att lagens bestämmelser i vissa avseenden kan få en alltför vid tillämp- ning. Detta gäller framför allt straff- och kontrollbestämmelserna som föreslås komplettera de EG-förordningar som faller inom lagens tillämp- ningsområde. För att inte överträdelser av bestämmelser i sådana EG- förordningar som innehåller bestämmelser om primärproduktion men som inte primärt syftar till att erhålla säkra livsmedel eller stärka konsumentintresset skall straffbeläggas enligt livsmedelslagen finns det behov av att i viss utsträckning snäva in den nya lagens tillämpnings- området. Detta bör enligt vår uppfattning ske genom att det i lagen införs en ändamålsbestämmelse enligt den modell som allmänt tillämpas i EG- rättsakterna och som också finns i viss svensk lagstiftning, t.ex. miljö- balken. Genom att bestämmelsen formuleras på motsvarande sätt som ändamålsbestämmelsen i och rådets förordning (EG) 178/2002 kommer tillämpningsområdet för den nya livsmedelslagen och för de delar i EG-förordningen som avser livsmedel att sammanfalla fullt ut. Vi återkommer till lagens tillämpning på primärproduktionen i avsnitt 11.11. där vi behandlar frågan om vilka myndigheter som bör ha ansvaret för den offentliga kontrollen i det ledet. Djur som lämnas till slakt Som vi konstaterat i det föregående innefattas djur som lämnas till slakt i den föreslagna lagens tillämpningsområde. Detta följer av att defini- tionen på primärproduktion i och rådets förordning (EG) 178/2002 inbegriper produktion av livsmedelsproducerande djur före slakt. Även den nuvarande livsmedelslagens bestämmelser omfattar sådana djur. Enligt lagen utgör slakt av djur en form av hantering av livsmedel. Detta leder till att djur när de kommer till slakterier lag- tekniskt sett betraktas som livsmedel och kan underkastas veterinär- besiktning inom ramen för livsmedelskontrollen. Livsmedelskontrollen, som utförs av besiktningsveterinärsorganisation, omfattar således såväl besiktning av de levande djuren som av köttet efter slakt. Utöver köttkontrollen övervakar besiktningsvete- rinärerna att övriga tillämpliga livsmedelsföreskrifter rörande lokaler, hygienförhållanden m.m. efterlevs i slakterierna. I förarbetena till den nuvarande livsmedelslagen (prop. 1988/89:68 s. 23) uttalades att besikt- ningen av djuren på slakterierna är av mycket stor betydelse både ur livsmedelshygiensynpunkt och ur djurskyddssynpunkt. Utöver den kontroll av djurskyddet som görs inom ramen för köttbesiktningen har besiktningsveterinärerna tilldelats vissa uttryckliga uppgifter inom djurskyddsområdet. Enligt 32 a § djurskyddsförordningen har besiktningsveterinärerna sålunda befogenhet att förbjuda slakt eller besluta om omedelbar avlivning av djur eller vidta andra åtgärder som behövs från djurskyddssynpunkt. I och rådets förordning (EG) nr 854/2004, vilken innehåller detaljerade bestämmelser om kontroll av produkter av animaliskt ursprung, ställs betydligt större krav på veterinärkontroll av djurskyddet på slakterierna än vad som gäller enligt dagens regler. Bland annat föreskrivs att veterinärerna skall verifiera att tillämpliga gemen- skapsbestämmelser och nationella bestämmelser om djurskydd har följts, däribland bestämmelser om skydd av djur för slakt och under transport. Några remissinstanser, däribland Djurskyddsmyndig- heten, har bl.a. med anledning av de nya EG-reglerna efterlyst ett förtydligande av ansvarsfördelningen mellan besiktningsveterinärerna, och kommunerna i fråga om den djurskydds- kontroll som skall bedrivas på slakterierna. är central tillsynsmyndighet för djurskyddet enligt djurskyddslagen. Det är enligt vår uppfattning av stor vikt att har ett odelat huvudansvar för frågor som rör djurskyddet. Samordningsansvaret för besiktningsveterinärernas utökade kontroll av djurskyddet på slakterierna bör alltså ligga hos Djurskydds- myndigheten i enlighet med de allmänna bestämmelserna i djurskydds- lagen. I samordningsuppgifter ingår att med råd vägleda och i den utsträckning det är tillåtet enligt EG-rätten och i övrigt motiverat med bindande föreskrifter styra besiktningsveteri- närernas operativa kontroll. Däri ingår också att ge kompletterande föreskrifter om den djurskyddskontroll som skall utföras enligt EG:s förordning (EG) nr 854/2002. Besiktningsveterinärerna utför kontroll på slakterierna såväl med stöd av livsmedelslagens regler som med stöd av djurskydds- lagstiftningen. Till följd av det nya kommer arbetet med rena djurskyddsuppgifter att utgöra en allt större del av besiktnings- veterinärernas arbete. Det är oundvikligt att den i viss mån överlappande reglering som följer av att levandedjursbesiktningen omfattas både av livsmedelslagstiftningen och djurskyddslagstiftningen kan skapa vissa tillämpningsproblem. Dessa skall enligt vår mening dock inte överdrivas. I huvudsak bör sådana svårigheter kunna lösas genom att Livsmedels- verket i egenskap av huvudman för besiktningsveterinärerna och Djur- skyddsmyndigheten gemensamt tar fram en instruktion för veterinärernas djurskyddskontroll. bör därutöver i egenskap av central djurskyddsmyndighet svara för besiktningsveterinärernas hand- ledning, rådgivning och utbildning. Kommunernas ansvar för djurskyddet inskränks inte på grund av den tillsyn som bedrivs av besiktningsveterinärerna. Kommunerna har alltså enligt huvudregeln i djurskyddslagen den omedelbara tillsynen över djurskyddet på slakterierna. Detta innebär bl.a. att besiktningsveteri- närerna rapporterar vad som framkommer vid kontrollen till kom- munerna, vilka precis som har att fatta alla beslut som inte omfattas av bestämmelsen i nuvarande 32 a § djurskyddsförordningen. Enligt definitionen av livsmedel i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 inkluderas dricksvatten först från det led i distributionskedjan då det tappas från kranar som normalt används för Vatten i tidigare led exkluderas uttryckligen från livsme- delsbegreppet. Motivet till den avgränsningen är enligt beaktandesats 6 i förordningen att kvaliteten på dricksvatten i tidigare led redan kontrolleras genom rådets direktiv /778/EEG och 98/83/EG. Mot den bakgrunden gör vi bedömningen att hanteringen på vattenverket inte inbegrips i begreppet alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan. I den utsträckning hanteringen av vatten i tidigare led bör omfattas av livsmedelslagen bör detta således föreskrivas särskilt. För att upprätthålla en fortsatt god vattenkvalitet är det enligt vår mening viktigt att tillse att vattenhanteringen står under en effektiv kontroll i distributionskedjan. Det mest ändamåls- enliga sättet att säkerställa detta är att livsmedelslagstiftningen även i fortsättningen, i tillämpliga delar, omfattar dricksvatten också i tidigare led. Det bör liksom ankomma på en och samma myndighet att kontrollera vattenkvaliteten i hela kedjan. På grund härav anser vi att den nya lagen uttryckligen bör omfatta vatten som bereds i vattenverken. Regeringens förslag: Lagen skall tillämpas på snus och tuggtobak. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Praktiskt taget samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. kommun ifrågasätter emel- lertid att snus och tuggtobak omfattas av lagen då de mikrobiologiska riskerna med snustillverkning enligt kommunen inte är likvärdiga med de risker som uppkommer vid livsmedelsberedning. Skälen för regeringens förslag: ingår snus och tuggtobak i livsmedelslagens livsmedelsbegrepp. Detta innebär att livsmedelslagens bestämmelser generellt sett gäller snus och tuggtobak. För snus och tuggtobak gäller även tobakslagen (1993:581). I tobakslagen finns bl.a. bestämmelser om varningstexter och produktkontroll. Sistnämnda bestämmelser innefattar bl.a. gränsvärden för skadliga ämnen som tobaksvara får innehålla eller ge upphov till och om mätning och övervakning av sådana gränsvärden. har den centrala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna. Tobaksvaror exkluderas uttryckligen från den nya livsmedelsdefini- tionen. Om den nya lagen skall omfatta snus och tuggtobak måste detta därför såsom föreslagits i promemorian regleras särskilt. Remiss- instanserna är i allmänhet positiva till att den nya lagen omfattar snus och tuggtobak. Endast en kommun har ifrågasatt promemorians över- väganden. Vi delar promemorians bedömning att åtskilliga moment i produktionen av snus eller tuggtobak medför risker som kan jämföras med dem som finns vid livsmedelsberedning. Detta gäller främst mikrobiologiska risker genom kontaminering. Till detta kommer att det varken från konsumentupplysningssynpunkt eller i övrigt finns skäl att ställa lägre krav på innehållsmärkning av snus och tuggtobak än på andra produkter som omfattas av den nuvarande livsmedelslagstiftningen. Det skall också vägas in att för de delar av snusproduktionen som gäller tillverkningshygien, användningen av aromämnen eller tillsatser m.m. finns det i viss utsträckning en upparbetad kompetens hos vissa av tillsynsmyndigheterna. Vi anser därför att starka skäl talar för att snus och tuggtobak även fortsättningsvis bör omfattas av livsmedelslagens bestämmelser. Lagtekniskt anser vi att detta lämpligen bör lösas så att lagens bestämmelser generellt görs tillämpliga på produkterna. Med stöd av de bemyndiganden som lagen föreslås innehålla och som beskrivs närmare i avsnitt 11.5 kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bl.a. hantering, hygien och gränsvärden för främmande ämnen. Överträdelser av dessa före- skrifter innebär att produkterna inte får säljas i enlighet med den föreslagna bestämmelsen om förbud mot utsläppande på marknaden, se avsnitt 11.10. Den operativa kontrollen över snusproduktionen kan kräva viss specialisering och expertkunskap hos inspektörerna. Detta bör dock kunna lösas genom samverkan. Det bör vidare kunna aktuali- seras att branschen med stöd av och berörda kontroll- myndigheter utarbetar riktlinjer, vilka kan tjäna som underlag för risk- bedömning av verksamheten. 11.2.3Undantag för hantering i enskilt hushåll m.m. Regeringens förslag: Primärproduktion för användning inom privat- hushåll och enskildas handhavande av livsmedel för konsumtion inom privathushåll skall undantas från lagens tillämpningsområde. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall ges rätt att föreskriva att lagen skall tillämpas på enskildas beredning m.m. av dricksvatten i privathushåll. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Promemorians förslag undantar dock inte primärproduktion för användning inom privathushåll från tillämpningsområdet. Remissinstanserna: Det stora flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i den delen tillstyrker promemorians förslag. ser mycket positivt på att livsmedelslagen även kommer att omfatta livsmedel som bereds i hemmet för att släppas ut på marknaden eftersom matförgiftningar då lättare kan undvikas. kommun och genom kommun, efterlyser ett klar- görande av vad som skall betecknas som privathushåll och av hur riskerna skall bedömas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 § livsmedelslagen gäller livsmedelslagstiftningen inte hantering av livsmedel i enskilt hushåll. Enligt förarbetena (prop. 1971:61 s. 222) bör till enskilt hushåll även hänföras en helt sluten krets eller annat helt privat konsumtions- förhållande. I föreskrifter (SLVFS 1996:5) om hantering av livsmedel ges exempel på verksamheter som jämställs med enskilt hushåll. Sålunda anses beredning och servering av måltider som en enskild person eller ideell förening eller liknande sammanslutning anordnar i egen regi för en sluten krets som en sådan verksamhet. Vidare betraktas matlagning i boendekollektiv och liknande självhushåll på samma sätt. Matlagning i gruppboende på behandlingshem och liknande inrättningar, där personal och vårdtagare under familjeliknande former hjälps åt att laga mat faller under samma kategori, om högst 10 personer deltar i måltiderna och dessa inte serveras till allmänheten. Slutligen omfattas beredning och servering av måltider i anslutning till rums- uthyrning i hemmiljö, så kallad bed and breakfastverksamhet, om verksamheten inte har en sådan omfattning att den är tillståndspliktig. I andra och tredje stycket i 3 § livsmedelslagen föreskrivs vissa undantag från principen att lagen inte gäller i enskilda hushåll. Sålunda får lagens bestämmelser göras tillämpliga helt eller delvis i fråga om vatten som är avsett att drickas eller att användas vid hantering av livsmedel och i fråga om kött från kronhjort och dovhjort som hållits i hägn. De centrala EG-förordningarna på livsmedelsområdet omfattar i likhet med livsmedelslagen inte hantering m.m. av livsmedel i enskilda hem. Eftersom EG-förordningarna omfattar även verksamhet i primärprodu- centledet undantas i förordningarna därutöver sådan primärproduktion som är avsedd för privat konsumtion. I och rådets förordning (EG) nr 852/2004 uttrycks detta så att förordningen inte skall tillämpas på primärproduktion för användning inom privathushåll eller för enskildas beredning, hantering eller lagring av livsmedel för konsumtion inom privathushåll (artikel 1.2 a och b). Enligt Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 undantas från tillämp- ningsområdet primärproduktion för privat enskilt bruk och enskildas beredning, hantering eller lagring av livsmedel för privat enskild kon- sumtion (artikel 1.3). Det är enligt vår mening angeläget att den nya livsmedelslagens tillämpningsområde så långt som möjligt sammanfaller med de centrala EG-förordningarnas. Lagen bör därför i likhet med den nu gällande inte gälla beredning m.m. av livsmedel i enskilda hem, eller primär- produktion för privat konsumtion. För att undvika tillämpningssvårig- heter och för att minimera risken att frågor regleras på olika sätt i EG- rätten och i svensk lag bör samma terminologi så långt som möjligt används i den nya lagen som i EG-rätten. Undantaget för primärpro- duktion och beredning av livsmedel i hemmen för enskildas konsumtion uttrycks som nämnts i det föregående på lite olika sätt i EG-förord- ningarna. Vi anser att det sätt på vilket undantaget uttrycks i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 är att föredra, dels på grund av att förordningen är av ett senare datum än Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002, dels på grund av att den språkliga formuleringen stämmer bättre överens med svenskt språkbruk. Undantaget bör således formuleras så att lagen inte tillämpas på primärproduktion för användning inom privathushåll eller enskildas handhavande av livsmedel för konsumtion inom privathushåll. Som vi återkommer till i avsnitt 11.3 bör ordet hantering inte användas i den nya lagen eftersom ordet, när det används i de EG-förordningar som kompletteras av lagen, har en betydelse som avviker från svenskt språk- bruk. I praktiken bör den nya terminologin inte innebära någon större förändring i förhållande till vad som gäller i fråga om enskildas hantering av livsmedel i enskilt hushåll. En skillnad, som kan leda till vissa tillämpningssvårigheter är dock att den nya lagen i likhet med EG-förordningarna kommer att omfatta livsmedel som bereds i privat bostad i syfte att släppas ut på marknaden. Som också konstaterats i promemorian är gränsdragningen mellan vad som kan hänföras till sådan konsumtion inom privathushåll som inte omfattas av regelverket och vad som innefattar ett av lagstiftningen reglerat utsläppande på marknaden inte alltid helt klar. Vi återkommer till detta i författningskommentaren till 4 §. Det bör ankomma på att i egenskap av central myndighet dra upp de närmare riktlinjerna för tillämpningen. Eftersom begreppen konsumtion inom privathushåll och släppa ut på marknaden används i EG-rätten ankommer det i slutändan på att bestämma den närmare innebörden av uttrycken och därmed regelverkets omfattning. Det bör däremot till skillnad från inte vara möjligt att tillämpa lagens bestämmelser generellt på vilt som hållits i hägn. Hantering av livsmedel i enskilt hushåll faller utanför de nya EG-förordningarnas tillämpningsområde och regeringen bedömer att det saknas behov av nationella föreskrifter om så kallad husbehovsslakt och besiktning av kött från sådan slakt.