prop · GT03129 · 2006-03-21 00:00:00 — KTH och framhåller att det är nödvändigt att klargöra hur universiteten och högskolorna skall fullgöra sin rapporteringsskyldighet och att det måste finnas ett väl organiserat och kontinuerligt samarbete mellan och lärosätena på detta område för att bestämmelsen skall kunna uppfylla sitt syfte. Kammarrätten i har föreslagit en mindre justering i hänvisningen till direktivet i den föreslagna lydelsen av 7 kap. 8 § NUtlL. Länsrätten i har påpekat att såsom hänvisningen till direktivet har formulerats kan den missförstås då sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd som avses enligt den föreslagna bestämmelsen inte ges med stöd av direktivet utan enligt nationella regler. anför att den nya grunden för återkallelse kan leda till fler överprövningar i domstol. har efterlyst ett klargörande vad avser räckvidden för bestämmelsen om återkallelse. Styrelsen undrar om avsikten är att uppehållstillstånd för elevutbyte, yrkesutbildning eller volontärarbete som också meddelats med stöd av direktivet inte skall kunna återkallas med den nya bestämmelsen som grund. Skälen för regeringens förslag: Villkoren för återkallelse av uppehållstillstånd i svensk rätt bedöms i huvudsak överensstämma med direktivets bestämmelser. En viktig skillnad är dock den s.k. objektiva återkallelsegrunden i artikel 16 i direktivet. Bestämmelsen innebär att uppehållstillstånd får återkallas om det i efterhand framkommer att de objektiva förutsättningarna för att bevilja tillståndet inte varit uppfyllda från början eller att de senare brustit. Återkallelsemöjligheten är alltså helt oberoende av subjektiva faktorer som eventuell avsikt att vilseleda eller ens vetskap hos innehavaren om att de objektiva förutsättningarna brustit. Enligt 7 kap. 2 § NUtlL kan ett uppehållstillstånd återkallas om det föreligger särskilda skäl, men denna bestämmelse är bara tillämplig innan utlänningen rest in i . Ett uppehållstillstånd kan enligt gällande ordning inte återkallas sedan utlänningen rest in i utan tungt vägande skäl och hänsyn skall i dessa fall tas till utlänningens anknytning till , vistelsens längd m.m. För permanenta uppehållstillstånd är dessa villkor väl motiverade, inte minst av rättssäkerhetsskäl. För tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier, vilka aldrig kan läggas till grund för bosättning, är situationen något annorlunda. Om de tilltänkta studierna av olika skäl aldrig blir av eller om förutsättningarna ändrats så att studierna inte kan fullgöras är det inte orimligt att uppehållstillståndet skall kunna återkallas. beskriver i rapporten av beslut om uppehållstillstånd för studier (dnr HK 11-2004-1728, ) ett omfattande missbruk av uppehållstillstånd för studier. Uppföljningen visar att en stor andel av dem som fått uppehållstillstånd för studier och hämtat ut tillståndsbeviset aldrig skriver in sig vid någon läroanstalt. I det undersökta materialet utgjorde dessa utlänningar omkring en fjärdedel av dem som beviljats uppehållstillstånd för studier. Av dem som registrerat sig vid ett lärosäte var det dessutom som registrerats för tillgodogjorda högskolepoäng. I de fall , efter att uppehållstillståndet hämtats ut vid den aktuella utlandsmyndigheten, får kännedom om att de objektiva förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger är man hänvisad till att försöka bevisa att utlänningen har fått uppehållstillståndet genom att lämna falska uppgifter. De objektiva förutsättningarna kan prövas på nytt först vid en ansökan om förlängning. Problemet verkar vara vanligast förekommande i kategorin magisterstuderande, vilka enligt verkets praxis ges uppehållstillstånd för hela studietiden. Det finns inte något egentligt system för rapportering från lärosätena om studenter som inte påbörjar eller avbryter sina studier. De frågor som beskriver i sin rapport bör därför analyseras vidare. Ytterligare en faktor att beakta är att ett uppehållstillstånd i ger rätt till inresa och vistelse inom hela Schengenområdet, vilket leder till att missbruket av uppehållstillstånd för studier kan komma att påverka relationer till övriga Schengenländer om missbruket får för stor omfattning. Flertalet medlemsländer har problem med att uppehållstillstånd för studier missbrukas av personer som vill ha tillträde till Schengenområdet bl.a. för att arbeta svart. Problemen verkar ha stor utbredning och det finns misstankar om att det delvis är fråga om missbruk organiserat av arbetsgivare. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslås därför att det införs en ny bestämmelse i utlänningslagen som gör det möjligt att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier om det framkommer att förutsättningarna för att bevilja tillståndet inte längre föreligger. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier skall således kunna återkallas om innehavaren aldrig infinner sig för registrering vid lärosätet, om studierna påbörjas men avbryts eller om innehavaren inte kan försörja sig. Bestämmelsen skall vara tillämplig på alla uppehållstillstånd för studier. I artikel 12 i direktivet finns vidare en bestämmelse som medger att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier återkallas om innehavaren inte gör tillräckliga framsteg i sina studier. Denna situation ligger nära den där studier påbörjats men avbrutits. Med hänsyn till att studieresultaten skall bedömas vid prövning av ansökan om förlängning av tillståndet bedömer regeringen det inte vara påkallat att genomföra denna bestämmelse i svensk rätt. har efterlyst ett klargörande om inte också ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som deltar i elevutbyte, yrkesutbildning eller volontärarbete skall kunna återkallas under motsvarande förutsättningar som ett tidsbegränsat tillstånd för studier. Regeringens uppfattning är att det är främst i fråga om tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier som ett omfattande missbruk förekommer. Denna uppfattning stöds av Migrationsverkets ovannämnda rapport. Självklart går det inte att utesluta att andra grupper som omfattas av direktivet också kan missbruka ett utfärdat uppehållstillstånd och utnyttja det för andra syften än vad som avsetts med tillståndet. dock inte framkommit uppgifter om att sådant missbruk av uppehållstillstånd är vanligt förekommande också bland dessa grupper. Regeringen anser därför att det inte är påkallat att införa en återkallelsebestämmelse som omfattar även övriga kategorier som täcks av direktivet. Regeringens bedömning: Något behov av att införa bestämmelser om ett påskyndat förfarande genom avtal mellan och berörda läroanstalter eller utbytesorganisationer föreligger inte. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , , (), /, och av högre utbildning och forskning (STINT) har yttrat sig närmare över promemorians bedömning. Förutom KTH och STINT ställer sig flertalet remissinstanser tveksamma till att det inte skulle finnas några problem med handläggningstider och inte finnas behov av ett påskyndat förfarande. anser att det bör införas en bestämmelse om påskyndat förfarande och längsta handläggningstid för att stärka sökandens rättssäkerhet. ifrågasätter bedömningen vad avser utbytesstudenter och förutsätter att en förnyad prövning av bl.a. denna fråga kan bli aktuell när ställning tas till det förslag som studieavgiftsutredningen skall lägga fram . pekar på den snäva tiden mellan antagning och kursstart för utländska studenter som söker antagning enligt det vanliga antagningsförfarandet. hänvisar till problem med t.ex. biljettinköp när besked om tillstånd lämnas sent till såväl utbytesstudenter som gäststuderanden och menar att en utredning som kommer med förslag till förkortade handläggningstider bör genomföras. STINT anser att det är sannolikt att en bestämmelse om återkallelse kommer att korta handläggningstiderna hos och påskynda antagningen av utländska studenter. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 19 i direktivet ges en möjlighet att införa ett påskyndat förfarande genom avtal mellan å ena sidan den ansvariga myndigheten () och å andra sidan universitet och högskolor respektive organisationer för elevutbyte. Mot bakgrund av att ett slags förenklat förfarande redan tillämpas avseende elevutbyte i organiserad form bedöms det inte finnas något egentligt behov av att i det avseendet införa en sådan bestämmelse i svensk rätt. När det gäller handläggning av uppehållstillstånd för studenter är regeringen medveten om att det förekommer att studenter får del av beslut först efter kursstart. Detta är naturligtvis inte bra. Det faktum att antagningsbeskedet ofta når mottagaren först innan kursstarten är dock en bidragande orsak till att den studerande inte alltid kan får sitt uppehållstillstånd . har vidare uppgivit att verket på olika sätt inom ramen för sin verksamhet försöker minimera de problem som kan uppstå för den Genom kontakter med berört lärosäte verkar myndigheten för Prop. 2005/06:129 att den studerande, trots ett ibland sent besked i uppehållstillståndsfrågan, skall kunna få delta i den kurs han eller hon antagits till. Det är också viktigt att , då anhopningen av ansökningar om uppehållstillstånd för studier är stor, använder de möjligheter som kan finnas att omfördela personal för att i möjligaste mån hålla handläggningstiderna nere. STINT har anfört att det är troligt att handläggningstiderna hos kommer att bli kortare när bestämmelsen om återkallelse har införts. Regeringen delar denna uppfattning. Vetskapen om att ett uppehållstillstånd för studier kan återkallas om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger kan antas medföra ett visst bortfall av ansökningar från de utlänningar som inte har som primärt mål att bedriva studier i . Regeringen bedömer att det inte finns anledning att införa särskilda bestämmelser om påskyndat förfarande vad avser handläggningen av ärenden om tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier. Regeringen kommer att följa utvecklingen avseende handläggningstider för uppehållstillstånd för studier. Regeringens bedömning: Gällande ordning där studerande är undantagna från kravet på arbetstillstånd är generösare än direktivets bestämmelser om studerandes tillträde till ekonomisk verksamhet. Genomförandet av direktivet medför därför inte något behov av författningsreglering i denna del. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i , , , , och m.fl. remissinstanser instämmer i den bedömning som görs eller har ingen erinran mot den. förutsätter att en förnyad prövning av t.ex. frågan om arbetstillstånd kan bli aktuell vid beredningen av de förslag som studieavgiftsutredningen lägger fram . Skälen för regeringens bedömning: Studerande är enligt 5 kap. 2 § 6 NUtlF undantagna från kravet på arbetstillstånd som uppehållstillståndet gäller. Direktivets krav på att studerande skall medges tillträde till ekonomisk verksamhet i viss utsträckning och under vissa villkor uppfylls därför redan i gällande rätt. 7Genomförande och ekonomiska konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen beräknas inte medföra några större ökade statliga utgifter eller ökade utgifter för transportörerna. Promemorians bedömning (Ds 2005:48): Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: framhåller att ett flertal mindre reformer sammantaget kan medföra att ett resurstillskott krävs. SAS påpekar att flygbolagen inte utan vidare har tillgång till de uppgifter som skall översändas. Flygbolagen måste därför aktivt samla in uppgifterna och för att skydda sig mot avgifter måste uppgifter verifieras. Kostnader kommer att uppstå för hård/mjukvara i befintliga check-in system och/eller reservationssystem samt för utökade processtider för hantering/insamling/transmittering av uppgifter. Skälen för regeringens bedömning Om transportörer inte fullgör sin uppgiftsskyldighet kan detta leda till såväl intäkter som kostnader för staten. De särskilda avgifterna som kan åläggas transportörerna blir en intäkt. uppstår det en kostnad för administration hos polismyndigheterna liksom för eventuella prövningar av överklaganden hos förvaltningsdomstolarna. Investerings-, drifts- och förvaltningskostnader för passagerarregistret uppstår för Polisen. I övrigt synes förslagen inte innebära några kostnadshöjande eller intäktsminskade effekter för staten. I samband med att det infördes bestämmelser om uttag av särskilda avgifter för transportörer som inte fullgör sin kontrollskyldighet gjordes den bedömningen att antalet beslut om sådana avgifter inte skulle komma att bli särskilt stort. Det har också visat sig att endast fem sådana beslut har fattats till och med . Någon anledning att göra någon annan bedömning angående antalet förväntade beslut om särskild avgift för transportörer som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet har inte framkommit. De ekonomiska konsekvenserna bör i enlighet med detta inte bli stora. Eventuella merkostnader för staten bör rymmas inom berörda myndigheters och domstolars ordinarie anslag. Det slag av uppgifter som direktivet avser torde transportörerna till största del ha tillgång till . Transportörerna kommer alltså inte att ha några ytterligare kostnader för att inhämta information. Själva överföringen av uppgifterna bör inte heller innebära någon ytterligare kostnad för transportörerna. Det bör inte uppstå några ytterligare nämnvärda personalkostnader eftersom själva översändandet i normalfallet bör vara av tämligen enkel beskaffenhet. En viss kostnad kan däremot uppstå när det gäller transportörernas informationsskyldighet. Det får emellertid antas att transportörerna upparbetar sådana rutiner att dessa kostnader blir tämligen begränsade. Regeringens bedömning: Förslagen bör medföra att brottsligheten minskar och även påverka det brottsförebyggande arbetet. Promemorians bedömning (Ds 2005:48): Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Har inte kommenterat frågan. Skälen för regeringens bedömning: Ett av direktivets huvudsakliga syften är att bekämpa den olagliga invandringen. Förslagen i propositionen bedöms kunna minska brottsligheten och även påverka det brottsförebyggande arbetet. Regeringens förslag: Författningsförslagen skall träda i kraft . Några övergångsbestämmelser är inte nödvändiga. Promemorians förslag (Ds 2005:48): Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte kommenterat frågan. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna skall enligt artikel 7 i direktivet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra direktivet i nationell rätt . En lämplig tidpunkt för ikraftträdande av författningsförslagen är därför . Regeringens bedömning: Förslaget medför inga ökningar av de statliga utgifterna. Promemorians bedömning (Ds 2005:36) Överensstämmer med Remissinstanserna: Endast två remissinstanser har haft synpunkter på de ekonomiska konsekvenserna av den föreslagna nya bestämmelsen om återkallelse av tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger. påpekar att den nya grunden för återkallelse kan leda till fler överprövningar i domstol. Länsrätten i har efterlyst en analys av de ekonomiska konsekvenserna för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen av bestämmelsens införande. Skälen för regeringens bedömning: Införandet av en möjlighet att återkalla tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier bedöms förenkla handläggning av ärenden gällande återkallelse av uppehållstillstånd av den typen, främst genom att de möjliggör kortare handläggningstider och minskat behov av att inhämta uppgifter från myndigheter utomlands. Det torde röra sig om ett relativt litet antal av ärenden. Enligt uppgift från inkom cirka 10 000 förstagångsansökningar om uppehållstillstånd för studier, vilket var en ökning jämfört . Av dessa ansökningar bifölls cirka 7 000 ansökningar motsvarande . En andel av utgörs av sökanden från länder som , , , , , , , och vars medborgare är viseringspliktiga, dvs. cirka 6 000 fall. Här återfinns drygt hälften av beviljade uppehållstillstånd för studier. Enligt av beslut om uppehållstillstånd för studier (se avsnitt 6.3.5) var det i av fallen så att innehavaren hämtat ut sitt uppehållstillstånd men inte skrivit in sig för studier vid universitet eller högskola (rapporten avsåg ). Det motsvarar ca 1 000 personer. Av de cirka 10 000 förstagångsansökningar som kom in var det av fallen som meddelades ett avslagsbeslut. Erfarenhetsmässigt är det av dem som får ett avslagsbeslut som överklagar det beslutet. Det innebär ca 300 fall , vilket förefaller vara en hanterlig mängd. Införandet av ett krav på sjukförsäkring för tredjelandsmedborgare med korta uppehållstillstånd för studier medför att de själva, genom ett försäkringsskydd, kommer att stå för kostnader för sjukvård. Sådana kostnader, främst i form av de högre patientavgifter som tas ut av icke folkbokförda personer, kan annars i vissa fall komma att slutligt stanna på det allmänna genom att patienten inte kan betala eller inte kan nås för indrivning. Konsekvenserna av dessa ändringar torde vara begränsade och i vart fall bedömer regeringen att det inte kommer att innebära ökade kostnader för det allmänna. Övriga föreslagna ändringar utgör kodifiering av praxis och bedöms därför inte heller medföra ökade kostnader för staten. Regeringens förslag: Författningsändringen skall träda i kraft . En övergångsregel införs i fråga om den föreslagna bestämmelsen om återkallelse av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av studier, innebärande att bestämmelsen inte skall tillämpas i de fall då ett beslut om ett sådant uppehållstillstånd meddelats före . Promemorians förslag (Ds 2005:36): Överensstämmer med regeringens. Promemorian har dock inte behandlat frågan om övergångs- bestämmelser. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft synpunkter i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att den nu föreslagna bestämmelsen om återkallelse av tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av studier inte skall tillämpas i de fall då beslut om sådant uppehållstillstånd meddelats före bestämmelsens ikraftträdande. Det är rimligt att det i dessa fall senast då uppehållstillståndet beviljas även står klart för sökanden i vilka fall som tillståndet kan återkallas. Den föreslagna bestämmelsen om återkallelse av tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av studier skall således inte tillämpas i de fall då beslut om sådant uppehållstillstånd meddelats före . Det finns dock inget hinder för att återkalla tillståndet på annan i utlänningslagen angiven grund. 8.1Förslaget till lag om passagerarregister Lagen om passagerarregister är en registerförfattning, som behandlar passagerarregistret. Införandet av lagen föranleds av direktiv /82/EG och bestämmelserna i lagen behandlas närmare i avsnitt 5.4.4. I 1 § anges att det är som med hjälp av automatiserad behandling skall föra ett register över sådana passagerare som avses i 9 kap. 3 a § utlänningslagen (2005:716). Det anges vidare att är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret. I denna paragraf anges förhållandet till personuppgiftslagen (1998:204). Lagen om passagerarregister gäller utöver personuppgiftslagen vid behandling av personuppgifter i passagerarregistret. Om bestämmelserna i lagen om passagerarregister avviker från bestämmelserna i personuppgiftslagen skall alltså bestämmelserna i lagen om passagerarregister tillämpas. I de frågor som inte regleras av lagen om passagerarregister, gäller däremot bestämmelserna i personuppgiftslagen. I paragrafens första stycke definieras begreppen personkontroll och . Med personkontroll avses kontroll av personer vid inresa i . Fråga är således om kontroll av personer till följd av att de passerar en gräns, i förevarande fall dock endast vid inresa. Som framgår av 4 § är syftet med passagerarregistret att underlätta personkontroller endast vid gräns mot stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt med konventionsstaterna, s.k. yttre gräns. Enligt artikel 2 i får, som huvudregel, de s.k. inre gränserna passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs. Sammansättningen av kontrollåtgärder kan variera beroende på omständigheterna kring gränspassagen. Av artikel 6.1 i framgår att gränstrafiken vid de yttre gränserna skall underkastas kontroll av behöriga myndigheter. I artikel 6.2 anges bl.a. att personkontrollen inte endast skall omfatta granskning av resedokument och andra villkor för inresa, vistelse, arbete och utresa, utan även efterspaning och förhindrande av hot mot de avtalsslutande parternas inre säkerhet och allmänna ordning. Enligt den s.k. gemensamma handboken, som antagits av den verkställande kommitté som inrättats genom , skall även direkt kontroll göras i Schengens informationssystem (SIS) och i . Definitionen av motsvarar den som anges i 1 kap. 4 § första stycket utlänningslagen. I andra stycket förklaras att de begrepp som i övrigt används i lagen har samma betydelse som i personuppgiftslagen. I paragrafen, som utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter, anges ändamålet för förande av passagerarregistret. Detta är underlättande av verkställandet av personkontroller vid gräns mot stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt med konventionsstaterna. Paragrafen reglerar vilka uppgifter som passagerarregistret får innehålla. Det anges att det endast får förekomma personuppgifter som inkommit i enlighet med 9 kap. 3 a § utlänningslagen. De uppgifter som anges i paragrafen samt i 9 kap. 3 a § utlänningslagen motsvarar de uppgifter som anges i artikel 3.2 i direktiv /82/EG. I paragrafens första stycke föreskrivs att personuppgifter ur passagerar- registret skall lämnas ut på begäran av en polismyndighet och för verksamhet som avses i 4 §. Andra stycket innehåller en delegationsbestämmelse, som innebär att regeringen kan föreskriva om skyldighet att lämna uppgifter ur passagerarregistret till andra myndigheter än polismyndigheterna och . I paragrafen anges att personuppgifter ur registret inte får lämnas ut på medium för automatiserad behandling. En myndighet som begär att få ut uppgifter ur registret med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100), kan således inte få uppgifterna utlämnade på medium för automatiserad behandling. Möjligheten till direktåtkomst till registret, som kan sägas vara en form av utlämnande på medium för automatiserad behandling, regleras särskilt i 8 §. I paragrafens första stycke behandlas vilka myndigheter som får ha direktåtkomst till passagerarregistret för verksamhet som avses i 4 §. I andra stycket anges att regeringen får meddela föreskrifter om att annan myndighet får ha direktåtkomst till registret. Bakgrunden till bestämmelsen är att Polisen och har träffat en central överenskommelse om samverkan vad gäller person- och tullkontroll vid yttre gräns. har inte helt övertagit ansvaret för personkontroll vid någon flygplats. Om eller någon annan myndighet skulle få ett sådant ansvar har regeringen emellertid enligt denna bestämmelse möjlighet att meddela föreskrifter om att en sådan myndighet får ha direktåtkomst till registret. Paragrafen innehåller gallringsföreskrifter. Enligt första stycket skall en uppgift i registret gallras efter överföringen till . I andra stycket finns emellertid en undantagsbestämmelse, enligt vilken uppgifter som behövs för att polismyndigheten skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter enligt 4 § får stå kvar till dess att polismyndighetens uppgifter är slutförda. Vad som i sammanhanget avses med lagstadgade uppgifter är polismyndighetens uppgifter med avseende på personkontrollen vid gränserna. Inom ramen för denna verksamhet bör uppgifter i registret även få stå kvar om de behövs i ett ärende om påförande av särskild avgift enligt 19 kap. 5 a § Andra stycket har utformats med beaktande av Tredje stycket innehåller ett bemyndigande som ger regeringen