prop · GT03154 · 2006-03-22 00:00:00 — översyn visar dock att ytterligare förbättringar kan göras för systemets långsiktiga effektivitet, funktion och måluppfyllelse. 5 Begränsningar i rätten att tilldelas elcertifikat 5.1Begränsningar för ny produktion Regeringens förslag: För en produktionsanläggning som har tagits i drift efter , har elproducenten inte rätt att tilldelas el- certifikat efter utgången av det femtonde året från det att tilldelningen började. Om tilldelningen börjar 2016 eller senare har elproducenten dock inte rätt att tilldelas elcertifikat efter utgången av 2030. Departementspromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Statskontoret, , Statens energi- myndighet, , , , , Obero- ende Elhandlare, Skogsindustrierna och Villaägarna har i huvudsak till- styrkt förslaget. Det har även , som dock har an- fört att tilldelningsperioden bör överensstämma med avskrivningsperio- den för den typ av produktion som har kortast avskrivningstid. , Svensk Fjärrvärme, Svebio, SERO, Vindkraftbranschen, Tekniska Verken i samt E.ON har i huvudsak avstyrkt förslaget. Natur- vårdsverket har anfört att det är oklart om fördelarna med förslaget väger tyngre än nackdelarna. Skälen för regeringens förslag: Det huvudsakliga syftet med att för- länga elcertifikatsystemet (avsnitt 6.1) är att, jämfört med nivå, öka den förnybara elproduktionen med till 2016 och att säkerställa en rimlig finansiering fram till utgången av 2030. systemet skall stimulera till en effektiv utveckling av produktions- och Ett ökat fokus bör sättas på drivkrafter till etablering av nya anläggningar för förnybar elproduktion. Det finns ett tydligt stödbehov för nyinvesteringar i förnybar elproduk- tion. Stödbehovet varierar dock mellan produktionsslagen, vilket innebär att olika nivåer på elcertifikatpriset medför att lönsamheten för invester- ingar i olika produktionsslag varierar. En grundläggande tanke i systemet är att priset på elcertifikaten skall spegla marginalkostnaden för en ny- investering i den billigaste, tillgängliga anläggningen för produktion av förnybar el. Det innebär att de investeringar som är mest kostnadseffek- tiva och enklast att genomföra skall komma till stånd först. En successiv höjning av kvotnivåerna skapar dock en större efterfrågan på elcertifikat, vilket innebär att produktionsanläggningar med allt högre marginalkost- nad kan byggas och bli lönsamma inom systemet. sker en tek- nisk utveckling, som innebär att produktionskostnaderna för den förny- bara elproduktionen minskar. Detta har gällt i fråga om vindkraften. El- certifikatsystemet har stimulerat till investeringar i ny förnybar elproduk- tion, utan att särskilja olika typer av sådan produktion. Denna princip bör i huvudsak gälla även fortsättningsvis. Elprisutvecklingen fram till utgången av 2030 bedöms vara sådan att flertalet anläggningar inom elcertifikatsystemet blir kommersiellt lön- samma, vilket innebär att de saknar ett långsiktigt behov av stöd. Det är därför rimligt att sådana anläggningar successivt fasas ut ur systemet. Ut- fasningen medför att de kvotpliktigas och indirekt även konsumenter- nas kostnader för elcertifikatsystemet kan minska, då de slipper betala för redan kommersiellt självbärande anläggningar, eller för anläggningar som fått ett omfattande stöd genom certifikatsystemet eller andra stödformer. Att konsumenternas kostnader för elcertifikatsys- temet kan begränsas är mycket angeläget när systemet nu föreslås bli för- längt och ambitionen höjs. En begränsad tilldelningsperiod kommer att minska konsumenternas totala elkostnader jämfört med om dessa anlägg- ningar skulle fortsätta få stöd inom systemet. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att det bör införas en begränsning av den tid som nya anläggningar skall ha rätt att tilldelas elcertifikat. Tilldelningsperioden bör inte vara för kort, eftersom det be- döms medföra en alltför kraftig ökning av elcertifikatpriserna. En tilldel- ningsperiod om femton sammanhängande år bedöms vara tillräckligt lång för huvuddelen av de tekniker som ingår i elcertifikatsystemet och innebär en lämplig avvägning mellan rimliga produktionsvillkor och en god effektivitet i systemet. En sådan fastställd tilldelningsperiod ger ägarna den information som krävs för att veta att systemet garanterar ett intäktsflöde som medför att hela eller en större del av anläggningens kapitalkostnader kan täckas. En tilldelningsperiod innebär att de anläggningar som tas i drift kommer att ha samma möjligheter att tilldelas elcertifikat som andra anläggningar, som har tagits i drift efter systemets start. För de anläggningar som tas i drift 2016 eller senare, bör tilldel- ningen däremot upphöra vid utgången av 2030. Anläggningar som långsiktigt inte klarar sig utan omfattande stöd kommer sannolikt inte att kunna nyinvestera eller utvidga den befintliga verksamheten. En begränsad tilldelningsperiod innebär en mekanism, som medför att mindre effektiva tekniker och anläggningar kan fasas ut En begränsad tilldelningsperiod skulle kunna innebära att Prop. 2005/06:154 enskilda anläggningar får försämrade ekonomiska villkor när tilldel- ningsperioden är slut. Den femtonåriga tilldelningsperioden säkerställer dock att så gott som alla nya anläggningar skall ha fått ett rimligt stöd för den investering som har gjorts. Vissa enskilda anläggningar kan dock hamna i en besvärlig ekonomisk situation, men det bör ses som en del av den affärsmässiga risk i verksamheten som anläggningens ägare får vär- dera när anläggningen byggs eller köps. När tilldelningsperioden upphört för en anläggning kan det även finnas en risk att anläggningen slutar producera el eller konverteras till ett annat bränsle. Detta gäller framför allt tekniker med höga rörliga kostnader, såsom biokraftvärme. Den risken finns dock oavsett vilken typ av stöd- system som används. Det finns vidare andra styrmedel, t.ex.. skatter och handel med utsläppsrätter, som gör att en konvertering till fossila bräns- len inte blir lönsam. Det är angeläget att denna fråga och de samman- vägda effekterna av olika typer av styrmedel övervägs vid kommande kontrollstationer. Att begränsa tilldelningsperioden innebär inte att ambitionen i elcertifi- katsystemet sänks. Genom att minska stödet till redan lönsamma anlägg- ningar skapas tvärtom ett utrymme för högre kvotnivåer, då tillgängliga resurser för finansiering i stället kan kanaliseras till nyinvesteringar. När anläggningar fasas ut ur systemet kommer kvotnivån att sänkas för att motsvara bortfallet. Detta påverkar inte ambitionen för den nya förnybara elproduktionen inom elcertifikatsystemet. Priset på elcertifikaten bedöms inte heller påverkas av att en begränsad tilldelningsperiod införs, efter- som det är marginalkostnaden för den senast tillkommande produktionen som blir avgörande för priset. Den begränsning av tilldelningsperioden för nya anläggningar som föreslås påverkar även tilldelningsperioden för de befintliga produktions- anläggningarna i systemet, vilket följer av förslagen i avsnitt 5.2. 5.2Begränsningar för befintlig produktion Regeringens förslag: För en produktionsanläggning som har tagits i drift före , gäller följande begränsningar i rätten att tilldelas elcertifikat. efter utgången av , om elen produceras med användande av biobränslen eller vindkraft och statligt bidrag till en investering eller ombyggnad i anläggningen har getts efter enligt ett program för vissa investeringar inom energiområdet, eller i övriga fall, efter utgången av . Departementspromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , , , , Oberoende Elhandlare, Skogsindustrierna och Villaägarna har i huvudsak tillstyrkt förslaget. , Svensk Fjärrvärme, Svebio, SERO, Vindkraftbranschen, Tekniska Verken i och E.ON har i huvudsak avstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt förslaget i avsnitt 5.1 skall rätten att tilldelas elcertifikat för en anläggning som tagits i drift efter den Det betonar vikten av en effektiv utveckling av produktions- och driftkostnaderna för den förnybara elpro- duktionen och förstärker drivkrafterna till nyinvesteringar. Målet för den nya förnybara elproduktionen bör, jämfört med nivå, ha ökat med till 2016, vilket innebär en ökning med jämfört med det mål som ställts upp . Det innebär att även de befintliga anläggningarnas tilldelningsperiod bör övervägas. Det har funnits fördelar med att under elcertifikatsystemets inledande år låta systemet omfatta även de produktionsanläggningar som var i drift när systemet infördes. Det har bl.a. gett en bättre likviditet i marknaden. Det har även inneburit att produktionsökningar och bränslebyten kunnat ske, vilket kraftigt ökat produktionen av förnybar el. Det finns dock andra styrmedel som också syftar till att gynna biobränslen framför fossila bränslen. Den uppenbara nackdelen med att de befintliga anläggningarna är cer- tifikatberättigande på samma villkor som nya anläggningar är att konsu- menterna, via elpriset, inte bara kommer att bidra till nyinvesteringar i förnybar elproduktion, utan även till att täcka kostnader i befintliga an- läggningar. Dessa har i många fall redan en god lönsamhet vid rådande elpriser i kombination med andra styrmedel. Vid bedömningen av hur en begränsning av rätten att tilldelas elcertifi- kat för de befintliga produktionsanläggningarna skall utformas har flera faktorer övervägts. Den tid som anläggningarna berättigat till stöd före introduktionen av elcertifikatsystemet 2003 är en sådan faktor. Vidare har det värderats om anläggningarna är eller kommer att bli kommersiellt självbärande inom en rimlig tid och om det finns ett långsiktigt stödbe- hov. Varje produktionsanläggning är unik i fråga om sina kostnader och intäkter. En begränsningsregel som skall tillämpas anläggningsspecifikt kräver dock en omfattande administration och därmed resurser. Enkla och mer generellt verkande begränsningsregler bör därför användas. Sådana begränsningsregler bör ge utrymme för investeringar i nya an- läggningar och för fortsatt drift på kommersiell basis när en anläggning fasats ut ur systemet. Reglerna bör vara tydliga och överskådliga för alla aktörer och inte onödigt påverka konkurrensen mellan olika produktions- tekniker och energikällor. Information till marknaden bör ges och behandla den genom- snittliga produktionsvolym och kapacitet som försvinner ur systemet. Det är viktigt för att marknadens aktörer på ett korrekt sätt skall kunna bedö- ma tillgången på elcertifikat och vilken kapacitet som kommer att behö- vas för att uppnå kvoterna. Informationsansvaret ligger på tillsynsmyn- digheten. Det bör införas bestämmelser som innebär att de befintliga anläggning- arna, i förhållande till sin ålder och med hänsyn till tidigare erhållet stöd, på ett rimligt sätt kan fasas ut ur elcertifikatsystemet till förmån för ökade investeringar i nya anläggningar för förnybar elproduktion. En generell begränsningsregel bör utformas relativt generöst och ge ett slutresultat som innebär att de befintliga anläggningarna kan anses ha haft möjlighet till stöd i en omfattning som motsvarar de som nya anläggningar kommer att få. För certifikatberättigande anläggningar som har tagits i drift före den Prop. 2005/06:154 bör alltså rätten att tilldelas elcertifikat begränsas i tiden. Två kategorier av anläggningar kan särskiljas. Dels anläggningar som har fått investeringsstöd inom ramen för den kortsiktiga delen av energipolitiska program (med utbetalningar ), som bör ha rätt att tilldelas elcertifikat till utgången av . Dels övriga anlägg- ningar som har tagits i drift före , som bör ha rätt att tilldelas elcertifikat till utgången av . Förslaget om framtida kvotnivåer i avsnitt 6.1 har anpassats med hän- syn till de föreslagna begränsningarna av tilldelningsperioderna. Att an- läggningar för förnybar el fasas ut ur elcertifikatsystemet innebär inte att ambitionsnivån sänks. Målet att 2016 ha ökat den förnybara elproduk- tionen med , jämfört med nivå, ligger således fast. 5.3En förlängning av tilldelningsperioden Regeringens förslag: Om en tilldelningsperiod har upphört får till- synsmyndigheten, efter ansökan av produktionsanläggningens inneha- vare, medge innehavaren rätt att tilldelas elcertifikat om anläggningen varit föremål för sådana omfattande ombyggnader eller andra invester- ingar, att anläggningen är att anse som en ny anläggning. En sådan an- sökan om medgivande skall göras med ansökan om godkän- nande av anläggningen som ny anläggning. Regeringen eller, efter re- geringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten får meddela föreskrif- ter om de åtgärder som krävs för att en anläggning skall anses som ny. Om det finns synnerliga skäl får tillsynsmyndigheten, efter ansökan av en certifikatberättigad producent, besluta om en förlängning av den tid som producenten skall ha rätt att tilldelas elcertifikat. En sådan förlängning skall motsvara den tid producenten varit förhindrad att tilldelas elcertifikat, dock längst till utgången av 2030. Lagens bestämmelser om skyldighet att betala sanktionsavgift för elcertifikat som tilldelats till följd av oriktiga eller vilseledande upp- gifter skall också omfatta ansökningar om förlängd tilldelningsperiod. Departementspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehöll inget förslag om en rätt att tilldelas elcertifikat för produktionsanläggningar som har fasats ut ur systemet och som under vissa förutsättningar därefter kan anses som nya anlägg- ningar i systemet. Remissinstanserna: , och Svensk Fjärrvärme har tagit upp frågan om när en anläggning kan anses som ny. Skälen för regeringens förslag: Förslagen i avsnitt 5.1 och 5.2 inne- bär att produktionsanläggningar kommer att fasas ut ur systemet. Samti- digt är det viktigt att nyinvesteringar i teknikutveckling och produktions- ökningar får genomslag i systemet. Frågan har ett nära samband med an- läggningsbegreppet och kräver ett tydliggörande. Det bör därför införas en bestämmelse som innebär att en produktionsanläggnings innehavare, vars anläggning fasats ut ur systemet, skall kunna medges tilldelning av elcertifikat om anläggningen kan likställas med en ny anläggning i syste- Ansökan om ett sådant medgivande bör ske i samband med en ny Prop. 2005/06:154 ansökan om godkännande av anläggningen enligt 2 kap. 5 § lagen (2003:113) Förutsättningarna för ett sådant godkännande bör vara att det gjorts sådana omfattande ombyggnader eller andra investeringar, att anlägg- ningen kan anses vara en ny anläggning. Det krävs tekniskt komplicerade och detaljerade föreskrifter om vilka åtgärder i en anläggning som krävs för att en anläggning skall anses som ny. Regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, tillsynsmyndigheten bör därför få meddela före- skrifter om de krav som skall ställas på sådana åtgärder. De förslag som redovisas i avsnitt 5.1 och 5.2 innebär dessutom tids- begränsningar i rätten att tilldelas elcertifikat. Det är därför rimligt att långvariga haverier och andra mer allvarliga eller omfattande driftstopp i certifikatberättigande anläggningar kan medföra att tilldelningsperioden förlängs. En certifikatberättigad producent bör därför kunna ansöka om en förlängd tilldelningsperiod, om producentens anläggning drabbats av extraordinära händelser som förhindrat produktionen i anläggningen. Om det finns sådana synnerliga skäl, bör tillsynsmyndigheten få besluta om en förlängd tilldelningsperiod, motsvarande den tid anläggningens inne- havare varit helt förhindrad att tilldelas elcertifikat. Det bör gälla oavsett när en anläggning tagits i drift och oavsett kraftslag. För oriktiga eller vilseledande uppgifter i en ansökan om förlängd till- delningsperiod bör samma regler gälla om sanktionsavgift som för så- dana uppgifter i en ansökan om godkännande av en anläggning. 5.4Förtydliganden om vilka biobränslen som bör vara certifikatberättigande Regeringens bedömning: Vilka former av biomassa som skall vara berättigande till elcertifikat bör förtydligas. Ändrade avgränsningar bör göras i fråga om bränslen med hänsyn till deras samlade miljö- effekter och alternativa användning. Departementspromemorians bedömning överensstämmer med reger- ingens. Remissinstanserna: har ansett att förtydlig- anden krävs. Svensk Fjärrvärme, Tekniska Verken i samt Svebio har ansett att bioandelen i allt avfall skall vara certifikatberätti- gande. Tekniska Verken i har framfört att konsekvensen kan bli att det mottrycksunderlag som avfallsförbränningen utgör går förlorat. Även har ansett att en harmoniser- ing med andra länder talar för att inkludera hushållsavfall i elcertifikat- systemet. Föreningen har anfört att den totala mängden avfall till förbrän- ning inte ökar om den berättigar till elcertifikat för den förnybara delen. Flera remissinstanser, t.ex. , har påpekat kopplingen till och förslaget på skatt på förbränning av avfall. LRF har anfört att animaliskt avfall bör vara certifikatberättigande. Förbundet har konstaterat att om man först gör biogas av animalierna och sedan eldar gasen och producerar el, så blir den elen certifikatberättigande. ligt förbundet är det därför orimligt att animalierna vid direktförbränning i kraftverk inte är det. Plast- & Kemiföretagen har påpekat att det finns viktiga industrigrenar som i sina tillverkningsprocesser är beroende av råvaror som faller under begreppet biobränslen och att certifikatsystemet främjar att sådana råvaror eldas upp i stället för att förädlas. har av samma skäl anfört att tallolja inte bör vara certifikat- berättigande, eftersom det skulle riskera att slå ut en svensk industrigren. Bakgrund: I propositionen Elcertifikat för att främja förnybara ener- gikällor (prop. 2002/03:40) konstaterade regeringen att synen på vilka biobränslen som skall berättiga till elcertifikat kan förändras över tiden och att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndig- heten bör få meddela föreskrifter om vilka biobränslen som skall vara certifikatberättigande. Regeringen angav ett antal principer som skulle gälla vid framtagandet av sådana föreskrifter. Grundprincipen var att all elproduktion med användning av biomassa skall vara certifikatberättigan- de. Regeringen betonade också att det pågående arbetet med inriktningen för avfallspolitiken hade betydelse för bedömningen av om elproduktion med vissa avfallsfraktioner skall vara certifikatberättigande eller inte. överlämnade regeringen propositionen Ett samhälle med gift- fria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) till . Propo- sitionen innehöll förslag om inriktningen för avfallspolitiken. Vilka biobränslen som berättigar till elcertifikat regleras i förordningen (2003:120) om elcertifikat. I förordningen anges specifikt vilka biobräns- len, grödor, biogas, bi- och restprodukter och avfall som berättigar till certifikat. har i en skrivelse om tillämpningen av förordningen bl.a. understrukit behovet av att utveckla och tydliggöra förordningen i fråga om ett antal vegetabiliska oljor och fasta bränslen (dnr. M2005/1321/E). Skälen för regeringens bedömning: Valet av vilka bränslen som be- rättigar till elcertifikat enligt förordningen (2003:120) om elcertifikat ba- serades på den nämnda propositionen om resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). I propositionen redogörs för den syn på avfall som föran- leds av och rådets direktiv /77/EG av om främjande av el producerad från förnybara energi- källor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 27.10.2001, s. 33, Celex 32001L0077). Där framgår att medlemsstaterna skall följa den gällande gemenskapslagstiftningen om avfallshantering, när de använder avfall som energikälla. Vidare bör stödet för förnybara energikällor vara sam- stämmigt med gemenskapens övriga mål, särskilt bör hierarkin för av- fallshantering respekteras. Därför bör, enligt direktivet, förbränning av osorterade hushållssopor inte främjas genom ett kommande stödsystem för förnybara energikällor, om ett sådant främjande skulle undergräva hierarkin. Propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117) innehåller flera delar som rör förbränning av avfall. Inledningsvis slås det fast att den inom EU beslutade avfallshierarkin bör ligga till grund för utvecklingen av avfallspolitiken. Avfallshierarkin in- nebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att av- fallets farlighet skall minska. Det avfall som ändå uppstår skall återan- vändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Materialåtervin- ning prioriteras framför förbränning, när detta efter en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering. I propositionen gör regeringen bedöm- ningen att materialåtervinning, inklusive matavfall som återvinns efter biologisk behandling, skall prioriteras framför energiutvinning när det vid en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. Regeringen konsta- terar också att metoder för omhändertagande av avfall, t.ex. återanvänd- ning, materialåtervinning och biologisk behandling ofta har svårt att kon- kurrera ekonomiskt med avfallsförbränning. Mot bl.a. den bakgrunden gjorde regeringen bedömningen att en särskild utredare borde tillkallas med uppgift att föreslå hur en skatt på avfall som förbränns kan utformas lagtekniskt och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredningen, den så kallade , lämnade sitt slutbetänkande (SOU 2005:64). I slutbetänkandet finns ett avsnitt som tar upp frågan om avfall och elcertifikat. Enligt utredningen bör 4 § förordningen om elcertifikat kompletteras i två delar. För det första föreslås att animaliska biprodukter (kategorierna 1 och 2) skall berättiga till elcertifikat. För det andra bör förordningen förtydligas så att den förnybara delen av blandat hushålls- avfall inte skall berättiga till elcertifikat. Skälet till att bioandelen i hus- hållsavfall exkluderas är dels att det, med utredningens förslag om skatt på förbränning av avfall, inte finns något stödbehov, dels att det inte finns anledning att ha ett stöd som styr till förbränning, när målet är att öka materialåtervinning och biologisk behandling. Utredningens förslag har remissbehandlats. I budgetpropositionen (prop. 2005/06:1) gjordes bedömningen att det inom ramen för det befintliga energiskattesystemet bör införas en beskattning av den fossila delen av avfall som förbränns. Regeringen an- förde i propositionen att den avser att skyndsamt bedriva arbetet med att presentera ett förslag till lagstiftning i frågan och ge in en ansökan till kommissionen om godkännande av förslaget från statsstödssynpunkt. Det pågår långt gångna förberedelser för att införa en skatt på den fossila delen av avfall som förbränns. Avsikten vid elcertifikatsystemets införande var att elcertifikatförordningen inte skall omfatta den del av blandat hushållsavfall som består av biologiskt material. Regeringen delar således bedömning, att den biologiska delen av hushållsavfall inte bör berättiga till elcertifikat. Skälet till detta är att det inte anses finnas något stödbehov genom elcertifikatsystemet och att ett sådant stöd skulle ge fel signaler när målet är att öka materialåtervinning och biologisk behandling. Regeringen avser därför att ändra förordningen om elcertifikat i syfte att förtydliga att biomassa i blandat hushållsavfall inte skall omfattas av elcertifikatsystemet. Flera remissinstanser har påtalat att elcertifikatsystemet har en viktig effekt för styrningen mot elproduktion med avfall och att den totala mängden avfall till förbränning inte skulle öka om elcertifikat tilldelas för den förnybara delen. Regeringen delar bedömningen att det är viktigt och önskvärt att möjligheterna till elproduktion, i största möjliga ut- sträckning, tas tillvara vid förbränning av avfall. För att nå det målet finns flera olika möjliga styrmedel. Elcertifikatsystemet är dock inte ett ändamålsenligt medel.