prop · GT03131 · 2006-03-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:131 En ändamålsenlig styrning och förvaltning för Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Denna skrivelse innehåller regeringens syn på hur försvaret framöver bör styras och hur förvaltningen bör förändras. Regeringen avser att förtydliga ändamålen med anslagen i syfte att underlätta för att utöva sin finansmakt och återkommer till med en tydligare redovisning av budgeterade utgifter under respektive anslag och förslag till framtida anslagsstruktur. Regeringen avser att tillställa en samlad resultatredovisning för utgiftsom- råde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet i samband med de säker- hetspolitiska kontrollstationerna eller när särskilda behov finns. Modellen med den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten bör enligt regeringen behållas. Men åtgärder behöver vidtas med avseende på den styrning som regeringen utövar för att ytterligare förbättra hur modellen fungerar. Rådet för insyn i Försvarsmakten, som inte spelat den önskade rollen som ett instrument för insyn, medborgerligt inflytande och demo- kratisk kontroll, avskaffas. bör förändras för att bättre motsvara de nya krav som ett insatsförsvar ställer och omfattningen bör minska för att inom tillgängliga ramar överföra resurser för att uppfylla krav på operativ för- måga. Regeringen redovisar i skrivelsen sin syn på hur förvaltningen och det stöd som finns inom det militära försvaret bör förändras. Regeringen redovisar bedömningar inom områdena central ledning, forskning och teknikutveckling, försvarsunderrättelseverksamhet, fastighetsfrågor, mönstring och inskrivning, högre officersutbildning samt materielpro- cessen. Sammantaget bedömer regeringen att de beräknade kostnads- minskningarna uppgår till ca . Ärendet och dess beredning............................................................... Styrningen och finansieringen av försvaret....................................... En samlad resultatredovisning till ...................... Rådet för insyn i Försvarsmakten ..................................... Försvarets förvaltning och verksamhet ........................................... Forskning och teknikutveckling........................................ Mönstring och inskrivning................................................ Ett stegvis mönstringsförfarande .................... Prövning av inskrivningsbeslut....................... Förteckning över remissinstanserna.................................. Ärendet och dess beredning har vid flera olika tillfällen uttalat sig om hur insyn i, styrning och uppföljning av försvarets myndigheter skall kunna förbätt- ras (se bl.a. bet. 1996/97:FöU4, yttr. 2002/03:FöU3y och bet. 2003/04:FöU3, rskr. 2003/04:168). har som sin mening givit till känna att en utredning borde tillsättas med uppgift att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret (bet. 2002/03:FiU14, rskr. 2002/03:137). beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utvärdera styr- och finansierings- formerna i försvaret (dir. 2004:12). har som sin mening givit regeringen till känna att utredningens direktiv borde kompletteras (bet. 2003/04:FöU6, rskr. 2003/04:194). Mot bakgrund av beslut gav regeringen genom tilläggsdirektiv ytterligare uppgifter till utredningen (dir. 2004:113). överlämnade utredningen skrivelsen Hyresmodell för försvarets fastigheter (Fö2005/1029/EPS) och lämnade utredningen delredovisningen Beställningsbemyndiganden i försvaret (Fö2005/1333/EPS). överlämnade utredaren betänkandet Styrningen av insatsförsvaret (SOU 2005:92) till regeringen. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 1 och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Försvarsdepartementet (Fö2005/2585/EPS). Försvarsberedningen föreslog i sin rapport för en ny tid (Ds 2004:30) att besparingar motsvarande ca skulle göras inom Försvarsmaktens centrala ledning, den regionala territoriella verksamheten och de s.k. totalförsvarsgemensamma myndigheternas verksamheter. Regeringen redovisade i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) att den delade beredningens slutsats. beslu- tade i enlighet med regeringens proposition (bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utföra en översyn av lednings- och myndig- hetsorganisationen inom det militära försvaret, av utredningen benämnt försvarsförvaltningen (dir 2004:181). Utredaren fick i uppdrag att lämna förslag till en effektiv och ändamålsenlig myndighetsorganisation samt redovisa förslag till hur effektiviseringar och kostnadsreduceringar skall genomföras inom Försvarsmaktens centrala ledning och regionala verk- samhet samt inom de totalförsvarsgemensamma myndigheterna. Utreda- ren skulle utgå från den inriktning som regeringen angav i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5), dvs. kostnadsreduceringar i storleksordningen . beslutade reger- ingen om tilläggsdirektiv till utredningen vilket innebar att utredningen inte skulle behandla Försvarsmaktens regionala verksamhet i sitt arbete Skr. 2005/06:131 (dir. 2005:54). överlämnade utredaren betänkandet En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96) till regeringen, varefter betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1 och en sammanställning över remissyttrandena finns till- gänglig på Försvarsdepartementet (Fö2005/2577/MIL). överlämnade utredningen om översyn av Totalför- svarets pliktverk betänkandet Från klassificering till urval en översyn av (SOU 2004:5) till regeringen. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1 och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig på Försvarsdepartementet (Fö2004/188/MIL). har i bet. 2005/06:FöU1 på nytt uttalat sig om anslagsstrukturen och materielredovisningen. Utskottet anser att fler anslag än förbättrar möjligheter att utöva sin finansmakt och bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas. Utskottet konstaterar att materielredovisningen förbättrats jäm- fört med de senaste årens budgetpropositioner och att i enlig- het med beslut nu formellt underställs förslag om anskaffning av viktigare materielprojekt. Utskottet förutsätter dock att redovisningen utvecklas ytterligare till nästa budgetproposition. Försvarsberedningen överlämnade sin rapport stra- tegi för säkerhet (Ds 2006:1). I rapporten har beredningen tagit upp flera frågor som berör förvaltningen och styrningen inom försvaret. Riksdagsstyrelsen har lämnat sitt senaste betänkande i en ny tid (2005/06:RS3) . Bland annat anför styrelsen att resultatinformationen bör vidareutvecklas exempelvis genom att for- merna för samverkan i resultatdialogen mellan utskotten och utvecklas och att det ställs tydligare krav från sida på resultatredovisningens form och innehåll. 2 Styrningen och finansieringen av försvaret har i sitt betänkande konstaterat att försva- rets verksamhet är mycket varierande, omfattande och komplicerad. Den omställning som sker ställer också särskilda krav på styrningen. Utredningen menar att styrformerna skall vara ändamålsenliga så att och regeringen får genomslag för sina beslut om försvaret. Försvarsmakten och de andra försvarsmyndigheterna bör styras inte bara var och en för sig, utan också gemensamt som en sektor. Regeringen ställer sig i huvudsak bakom den problembild som För- svarsstyrningsutredningen presenterat och menar, i likhet med utred- ningen, att och regeringens styrning, insyn och uppföljning behöver utvecklas ytterligare. förslag berör komplexa frågeställningar kring styrningen av försvaret. Flera av de förslag som utredningen ger är av en sådan karaktär att de kräver noggranna överväganden och tid för utveckling. En del av utredningens förslag till förbättringar har reger- ingen redan genomfört. (Försvarsdepartementet) pågår arbete med att i övrigt utveckla områden som berörts i utredning- ens förslag. Regeringen avser dessutom att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera styrformen resultatstyrning samt lämna förslag till hur resultat- styrningen bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra myndighets- styrningen, men även ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begränsningar som finns. I (Försvarsdepartementet) pågår bl.a. arbete med att utveckla hur kraven på operativ förmåga formuleras, i syfte att göra dem utvärderingsbara. Målen för försvaret är ett område som Försvars- utskottet har berört (se bl.a. yttr. 2002/03:FöU1y, bet. 2003/04:FöU6). Utskottet menar att målen är begränsat användbara för budgetarbetet och verksamhetsuppföljningen i samt att mål- formuleringar och resultatbedömningar tydligare bör kopplas ihop med budgetförslagen. Regeringen har gett Försvarsmakten i uppdrag att utarbeta en ny värderingsmodell för att bättre bedöma vilken status den operativa förmågan har. Regeringen anser att arbetet med att utveckla spårbarhet, målformuleringar och redovisning i relation till de krav på operativ förmåga som fastställer bör fortsätta och en förbättrad redovisning kommer att ske i budgetpropositionen . Regeringen menar att en viktig förutsättning för att kunna koppla ihop mål, resultat och kostnader är en tydlig verksamhetsstruktur. I sitt betän- kande har gett förslag till en förändrad verksamhetsstruktur för det militära försvaret. Förslaget utgår från en kombination av Försvarsmaktens verksamhetsgrenar och kraven på operativ förmåga. Kraven på operativ förmåga skall, enligt utredningen, vara mål, inte bara för Försvarsmakten, utan för hela det militära för- svaret inklusive . I samband med detta föreslår utred- ningen vidare att verksamhetsområdena civilt och militärt försvar tas bort. I förslaget inkluderas att benämningen totalförsvar på politik- området ändrats till försvar. Försvarsberedningen berör också till viss del frågan om verksamhets- struktur genom att konstatera att indelningen av utgifts- och politik- områden kan behöva ses över i syfte att stärka samhällets säkerhet (En strategi för säkerhet, Ds 2006:1). Regeringen beslutar denna dag propositionen Samverkan vid kris för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133). Regeringen redovisar där mål för samhällets säkerhetsarbete. Eftersom målen är sektorsövergripande anser regeringen att dessa därför bör beaktas även när sektorsvisa strategier och handlingsplaner utformas för att uppnå andra mål. Regeringen framhåller också i nämnda proposition att begreppet extra- ordinära händelser i fortsättningen bör användas som ett samlings- begrepp inkluderande svåra påfrestningar. Detta innebär i förlängningen att benämningen på såväl politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar som verksamhetsområdet påfrestningar behöver ändras. Med anledning av dessa förslag avser regeringen se över verksamhets- strukturen och därtill hörande målformuleringar för hela utgiftsområdet 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Regeringen har uttalat att ekonomistyrningen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör utvecklas ytterligare för att tydliggöra kopplingen mellan mål, resultat och kost- nader. I propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) bedömde regeringen att den insatsförbandsorienterade ekonomistyrningsmodellen för Försvarsmakten, som är under utveckling, ger förutsättningar för en integrering av mål- och resultatbedömningar samt budgetförslag. Reger- ingen konstaterade också att detta var i överensstämmelse med vad finansutskottet uttalat i bet. 2002/03:FiU2. Även när det gäller redovisningen av materielobjekt har förbättringar gjorts. lämnade förslag rörande systemet med beställningsbemyndiganden. I budgetpropositionen utvecklade regeringen redovisningen till när det gäller vad som ligger till grund för bemyndiganderamen samt underställde riks- dagen viktigare materielprojekt för beslut. ansåg i sitt slutbetänkande att den information som nu får om materielprojekten är så utförlig att har förutsättningar att utöva sin finansmakt. Även försvars- utskottet konstaterar i bet. 2005/06:FöU1 att materielredovisningen för- bättrats och att i enlighet med beslut nu formellt underställs förslag om anskaffning av viktigare materielprojekt. Utskottet förutsätter dock att redovisningen utvecklas ytterligare i nästa budget- proposition. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förbättra redo- visningen till och avser att återkomma i budgetpropositionen . I budgetpropositionen lämnade regeringen förslag till huvud- saklig inriktning för insatsorganisationens utformning . Dessutom redovisades insatsorganisationen . beslutade i enlig- het med regeringens förslag. föreslår att fram till dess att kraven på operativ förmåga formulerats på ett sätt som gjort dem utvärderingsbara bör besluta om vilka typförband som skall finnas i insatsorganisationen och en ram för antalet förband av respektive typ. Regeringen anser att utredningens förslag ligger nära den princip som tillämpas av regeringen, nämligen att lämna förslag till om inriktningen för insatsorganisationens utveckling såväl avseende typ- Skr. 2005/06:131 förbanden som deras antal. Regeringen avser därför även fortsättnings- vis, intill dess att redovisningen av den operativa förmågan har utveck- lats, att tillämpa denna princip. har i olika sammanhang tagit upp frågan om vilka incitament systemet med kapitalkostnader i fastighetsförvaltningen med- för. föreslår att Försvarsmakten och Forti- fikationsverket övergår från den nuvarande hyresmodellen (Hyresmodell ) till en balanshyresmodell med långa avtalstider. Regeringen gav Försvarsmakten och i uppdrag att utarbeta och införa ett nytt hyressättningssystem med ändrade löptider för hyresavtalen och överlämnade Försvarsstyrningsutred- ningens skrivelse till de båda myndigheterna med avseende på arbetet med att utveckla det nya hyressättningssystemet. Myndigheterna har med stöd av utredningen utarbetat och kommit överens om ett nytt hyressätt- ningssystem. Regeringens bedömning: Ändamålen med anslagen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör förtydligas. Regeringen avser att återkomma till i budgetpropositionen med en tydligare redovisning av budgeterade utgifter under respektive anslag och med förslag till framtida anslagsstruktur. förslag är att bör besluta om anslag till den försvarsforskning som Totalförsvarets forsknings- institut, Försvarshögskolan och bedriver. Detta avser den forskning som det inte är naturligt för Försvarsmakten att finansiera med avgifter. Anslaget bör ges benämningen Försvarsforskning. Utredningen föreslår också att anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinstaser m.m. bör ges en ny benämning, förslagsvis Det militära försvaret: beredskap och insatser och att anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling ges benämningen Det militära försvaret: materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Övriga anslag som beslutar bör ges benämningar som anger ändamål i stället för myndighet. Remissinstanserna: Försvarsmakten och Totalförsvarets forsknings- institut instämmer inte i förslaget att upprätta ett nytt anslag för försvars- forskning. Försvarsmakten menar att för att understryka kopplingen till Försvarsmaktens behov bör forskning och teknikutveckling även fort- sättningsvis finansieras via en sammanhållen anslagspost under mate- rielanslaget. menar att förslaget inte innebär någon ökad tydlighet. instämmer i förslaget. Det är rimligt att har inflytande över att tillräckliga medel avsätts för den långsiktiga forskningsverksamheten. instämmer i utredningens förslag att benämna Skr. 2005/06:131 anslag utifrån ändamål i stället för myndighet. anser att möjligheter att styra försvaret skulle förbättras med fler anslag. Skälen för regeringens bedömning: I bet. 2003/04:FöU6 underströk försvarsutskottet att en förutsättning för att skall kunna följa upp medelsanvändningen är att regeringen tydligt anger vilka ändamål som anslagen är tänkta att finansiera, så att kan ta ställning till förslaget. 2005/06:FöU1 anser utskottet att fler anslag än för närva- rande förbättrar möjlighet att utöva sin finansmakt och bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas. Regeringen har i sin tur uttalat att ekonomistyr- ningen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör utvecklas ytterligare för att tydliggöra kopplingen mellan mål, resultat och kostnader. 2004/05:5 bedömde regeringen att den insatsför- bandsorienterade ekonomistyrningsmodellen för Försvarsmakten, som skall vara införd , ger förutsättningar för en integrering av mål- och resultatbedömningar samt budgetförslag. Regeringen konsta- terade också att detta var i överensstämmelse med vad finansutskottet uttalat (bet. 2002/03:FiU2). Den insatsförbandsorienterade ekonomistyrningsmodellen och den därav följande indelningen i verksamhetsgrenar för Försvarsmakten, vilken regeringen beslutat , kommer möjliggöra en tydligare och mer ändamålsenlig redovisning av kostnader per verksamhetsgren. anför i sitt betänkande att på grundval av en sådan redovisning kan få en bättre bild av resursfördel- ningen. I detta sammanhang avvisar utredningen verkets förslag om fler anslag, som redovisades i rapporten av Försvaret, vilken utgjorde ett underlag för utredningens arbete. Utred- ningen menar att en sådan struktur blir alltför tungrodd och att den egentliga skillnaden mot dagens inte blir så stor. Regeringen anser dock att ändamålen med anslagen bör förtydligas för att underlätta för att utöva sin finansmakt och att detta kan göras på två sätt. Att öka antalet anslag är ett alternativ. Det andra alter- nativet är en tydlig redovisning i budgetpropositionen av vilka utgifter regeringen beräknat för olika ändamål under anslagen. Ett exempel på det senare är anslagsposten för fredsfrämjande truppinsatser. När det nuvarande anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser tillkom, uttalade i bet. 2001/02:FöU1 följande: Utskottet ansluter sig till regeringens uppfattning att ett anslag för förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser ger större flexibilitet i planeringen och använd- ningen av resurserna än vid den tidigare ordningen med två anslag. Information om vilka insatser som planeras för freds- främjande truppinsatser och vilka kostnader som budgeteras härför bör självfallet få men detta kan ske utan att redovisningen sker under ett särskilt anslag. I enlighet med utskottets uttalande har regeringen i budget- Skr. 2005/06:131 propositionen redovisat vilka utgifter regeringen beräknat för de freds- främjande truppinsatserna och därmed vilket belopp regeringen avsett att tilldela. Motsvarande modell bör kunna användas för fler ändamål och verksamheter under respektive anslag. Som ett led i att förtydliga ändamålen med anslagen redogjorde reger- ingen i budgetpropositionen för sin avsikt att ge en mer rätt- visande bild av utgifterna för rena investeringar under anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Med anled- ning av detta har regeringen, i de planeringsanvisningar för Försvarsmak- tens budgetunderlag som regeringen beslutade , uppdragit åt myndigheten att lämna förslag inom området som kan ligga till grund för regeringens ställningstagande. Regeringen överväger dessutom hur en tydligare skillnad kan göras mellan kostnader för själva truppinsatsen och kostnader för att sätta upp förbanden och hålla dem i beredskap. Anslagsstrukturen och anslagens storlek kan också komma att föränd- ras med anledning av de omstruktureringar som görs när det gäller finan- sieringen av forskningsverksamhet inom försvarssektorn (se avsnitt 3.2) och de justeringar av fördelningen mellan anslag och avgifter som kan komma att genomföras för och (se avsnitt 2.3). Regeringen avser mot bakgrund av vad som ovan anförts, att åter- komma till i budgetpropositionen med en tydligare redovisning av budgeterade utgifter under respektive anslag och förslag till framtida anslagsstruktur. I detta sammanhang kommer regeringen också att föreslå vilka benämningar de olika anslagen bör ha. 2.2En samlad resultatredovisning till Regeringens bedömning: En samlad resultatredovisning bör överlämnas till i samband med de säkerhetspolitiska kontrollstationerna eller när särskilda behov föreligger. Budgetpropositionen bör kortas ned vad gäller resultatredovisningen och fokusera på information som är av betydelse för beslut. förslag överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: , Totalförsvarets plikt- verk, och Statskontoret instämmer i utredning- ens förslag om en resultatskrivelse, men pekar på att det återstår arbete med att klargöra frågeställningar och precisera innehållet. och Försvarsmakten är tveksamma till förslaget. instämmer i ambitionen att utveckla resultatredovisningen, men tycker att detta kan göras i budgetpropo- sitionen. Försvarsmakten menar att det samlade resultatet, i allt väsent- ligt, redovisas i Försvarsmaktens årsredovisning och att det kan skapa otydlighet i rollerna mellan riksdag, regering och myndigheter om en detaljerad verksamhetsinformation redovisas till . Skälen för regeringens bedömning: Budgetpropositionen redovisar aktiviteter och resultat för myndigheterna inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet på alla olika nivåer. Detta ger dock inte en tillräckligt tydlig helhetsbild av vare sig utgiftsområdet eller varje enskild myndighet för sig. Redovisningen av de totalförsvars- gemensamma myndigheternas verksamhet behöver förbättras. Av utrymmesmässiga skäl bör dock denna utvecklade beskrivning av utgiftsområdet inte belasta budgetpropositionen. Därför vill regeringen i stället utveckla redovisningen av utgiftsområdets verksamhet i en samlad resultatredovisning till . föreslår att regeringen bör tillställa en årlig resultatskrivelse, som bl.a. innehåller en konsoliderad redovisning, för det militära försvaret. Regeringen menar dock att sådana resultatredovisningar tidsmässigt bör kopplas samman med säkerhetspolitiska kontrollstationer, eller genom- föras när särskilda behov föreligger. Den samlade resultatredovisningen bör vara en del i statsmakternas beslutsunderlag för ställningstagandet till utgiftsområdets långsiktiga utveckling. Regeringen vill också använda sig av en samlad resultatredovisning för att det förbättrar möjligheten att tydliggöra spårbarheten mellan verk- samhet och resurser. Regeringen beskrev redan i samband med budget- propositionen att man övervägde att en gång per försvars- beslutsperiod redogöra för om verksamheten inom utgifts- området. Detta var bl.a. ett resultat av yttrandet från försvarsutskottet och betänkandet från finansutskottet (yttr. 2002/03:FöU1y och bet. 2002/03:FiU2), som tog upp svårigheter att koppla resul- tat mot finansiering. Regeringens arbete med att ta fram indikatorer, som kan beskriva om verksamheten på myndigheterna bedrivs effektivt, kommer att fortsätta. Indikatorerna är exempel på information som kan redovisas för i den samlade resultatredovisningen. Huvudsyftet med indikatorerna är dock att de skall användas såväl i mål- och resultatdialogerna mellan regering och myndigheter som i myndigheternas interna styrning och uppföljning. I propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) bedömde regeringen att försvarsplaneringen fortsättningsvis bör behandlas enligt normala rutiner i budgetprocessen. ansåg det logiskt att förändra beslutsprocessen i enlighet med regeringens bedömning. Besluten om försvarspolitikens inriktning, även i långsiktiga frågor, bör således inordnas i den normala budgetprocessen (bet. 2004/05:FöU4). För att ytterligare förbättra resultatredovisningen menar regeringen att budgetpropositionen för utgiftsområdet 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör kortas.