prop · GT0377 · 2006-02-09 00:00:00 — Om det framkommer att om- ständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, skall ärendet överlämnas till som med eget yttrande lämnar över ärendet till regeringen. Intill dess regeringen prövat frågan får verkställighet inte ske. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern har påtalat att det i betänkandet anges att det inte skall vara fråga om en överprövning av det tidigare domstolsbeslutet i samband med verkställigheten. omständigheter av påtaglig betydelse skall beaktas. nämns utlänningens kraftigt försämrade kroppsliga hälsa och den där- med reducerade risken för fortsatt brottslighet. I direktivet anges det dock att medlemsstaten skall kontrollera om den berörda personen fort- farande utgör ett verkligt hot mot den allmänna ordningen eller säkerhe- ten, och bedöma om omständigheterna har ändrats sedan utvisningsbeslu- Direktivet synes alltså föreskriva en något mer långtgå- ende omprövning än vad betänkandet ger uttryck för. sens bedömning är att det finns en risk för att den föreslagna bestämmel- sen i 8 kap. 13 § fjärde stycket UtlL kan bli svår att tillämpa för Polisen, bl.a. när det gäller avgränsningen av vilka omständigheter som ska beak- tas vid kontrollen av den utvisades personliga förhållanden. för övervägas om det inte kan anges tydligare i lagstiftningen vilka fakto- rer som är av betydelse vid kontrollen. Skälen för regeringens förslag: I nu gällande rätt saknas bestämmel- ser som motsvarar artikel 33.2 i rörlighetsdirektivet. I 12 kap. 17 § NUtlL anges dock, att om en annan myndighet än skall verk- ställa ett beslut om avvisning eller utvisning och denna myndighet finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare be- Prop. 2005/06:77 sked, skall myndigheten underrätta . om utlänningen hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder mot verkställigheten som avses i 1, 2 eller 3 § eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. skall i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder, t.ex. meddela inhibition. Är fråga om verkställighet av utvisning pga. brott skall , enligt 12 kap. 20 § NUtlL, överlämna ären- det till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § NUtlL. Av 12 kap. 20 § NUtlL framgår även att skyndsamt skall lämna över ett ärende till regeringen för prövning enligt 18 §, om fråga är om utvisning eller avvisning i ett säkerhetsärende och det framkommit uppgifter om att verkställigheten inte kan genomföras. Artikel 33.2 avser för svenskt vidkommande endast utvisning pga. brott. Regeln gäller för det fall att det förflyter från beslutet om utvisning till dess beslutet skall verkställas. Detta är inte ovanligt. Med nuvarande regler om villkorlig frigivning kommer artikeln att vara tillämplig på de medborgare i EES-stater samt deras familjemedlemmar som har dömts till fängelse och som efter verkställighet av fängelsestraffet skall utvisas. I dessa fall skall svensk myndighet, utan särskild ansökan därom, kontrollera om personen fortfarande utgör ett verkligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Artikeln måste förstås så även om det inte framgår uttryckligen att om sådant hot inte längre föreligger skall utvisningsbeslutet upphävas. Enligt regeringens mening är de omständigheter som bör beaktas vid den svenska myndighetens kontroll desamma som kan föranleda ett upp- hävande av ett förbud att återvända på det sätt som avses i artikel 32 (se avsnitt 6.12). Behörigheten att göra sådan återbrytning bör, liksom enligt nu gällande rätt, vara förbehållen regeringen. Regeringen bör dock inte belastas med systematiska kontroller av samtliga fall som omfattas av artikeln. Ett lämpligare tillvägagångssätt är att låta den myndighet som skall verkställa utvisningsbeslutet utföra en första granskning av utlän- ningens personliga förhållanden. Denna granskning bör ske i nära tids- mässig anslutning till den planerade verkställigheten. Framkommer det då anledning att anta att det finns skäl att återbryta utvisningsbeslutet skall den verkställande myndigheten överlämna ärendet till regeringen. Regeringen kan därefter pröva frågan i enlighet med 8 kap. 14 § NUtlL och intill dess skall verkställighet inte ske. Skulle den verkställande myndigheten inte finna skäl till återbrytning kan verkställighet av utvis- ningen ske utan att regeringen underrättas om ärendet. Det bör påpekas att den kontroll som skall göras inte skall vara en överprövning av de skäl för utvisning som anfördes av domstolen. Endast nytillkomna om- ständigheter av påtaglig betydelse skall beaktas. En sådan omständighet kan t.ex. vara utlänningens kraftigt försämrade kroppsliga hälsa och den därmed reducerade risken för fortsatt brottslighet. Den tid som skall ha förflutit för beslutet, för att bestämmelsen skall vara tillämplig, bör räknas för avgörandet i den instans som sist prövade utvisningsfrågan. I och med att kravet på uppehållstillstånd avskaffas för unionsmedborga- re uteblir den information som registre- rar i samband med tillståndsförfarandet. Eftersom den anmälningsskyl- dighet som enligt folkbokföringslagen gäller för unionsmedborgare kommer att gälla även fortsättningsvis, kommer viss information att regi- streras inom det förfarandet. Folkbokföringen behandlar dock inte alla de uppgifter som uppehållstillståndsförfarandet behandlar, t.ex. skälet till utlänningens vistelse i landet. Dessutom folkbokförs inte alla de utlän- ningar som får registreras enligt rörlighetsdirektivet. En unionsmedbor- gare som arbetar här och sedan åker hem igen har under den tiden uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet men skall inte folkbokföras. Enligt artikel 8.1 i rörlighetsdirektivet får dock medlemsstaterna ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppe- håll som överstiger . Ett registreringsförfarande innebär att personuppgifter behandlas på ett sådant sätt att personuppgiftslagstift- ningen blir tillämplig. Personuppgifter får samlas in och behandlas bara för vissa godtagbara ändamål. Bestämningen av ändamålen med behand- lingen av personuppgifterna är av central betydelse för personuppgifts- lagstiftningens regelverk till skydd för den registrerades personliga integ- ritet. 5.14.2Tillåtna skäl för registrering Artikel 8 i rörlighetsdirektivet anger vilka krav som får ställas på uni- onsmedborgare för att den mottagande medlemsstaten skall utfärda regi- streringsbevis, samt anger därutöver regler avseende sanktioner och frist för registrering. Rörlighetsdirektivet anger inte några andra begränsning- ar för registreringsförfarandet. Därutöver skall beaktas Europaparlamen- tets och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av så- dana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivets regler har i svensk rätt kommit till uttryck framförallt i personuppgiftslagen (1998:204), PUL. Personuppgiftslagens regler utgör tillsammans med övrig personuppgiftslagstiftning ramar för behandling av personuppgif- ter. Bl.a. anges regler om tillåtna ändamål för behandling av personupp- gifter. Förutom dataskyddsdirektivet finns det ett par andra för bindan- de internationella åtaganden rörande skydd för personuppgifter som utar- betats inom , dels dataskyddskonvention, dels artikel 8 i . Därutöver kan nämnas FN:s riktlinjer om datoriserade register med personuppgifter och riktlinjer och re- kommendation om skyddet för den personliga integriteten och gräns- överskridande flöden av personuppgifter. Slutligen kan även nämnas ar- tikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som anger att var och en har rätt till skydd för sina personuppgifter. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen skall varje medborgare, i den utsträckning som anges i lag, skyddas mot att hans eller hennes per- sonliga integritet kränks genom att uppgifter beträffande honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling. Personupp- giftslagen utgör en sådan skyddslagstiftning. Personuppgiftslagen regle- rar i princip all helt eller delvis automatiserad behandling av personupp- gifter samt behandling av personuppgifter i register, som inte är för fysiska personers privata bruk eller som utförs med stöd av offentlig- hetsprincipen eller tryck- och yttrandefriheten. Personuppgiftslagen ge- nomgår en översyn. , som överlämnade sitt betänkande SOU 2004:6 Översyn av per- sonuppgiftslagen, har föreslagit vissa ändringar i personuppgiftslagen. De föreslagna ändringarna saknar dock betydelse i detta sammanhang. Av 2 § PUL framgår att lagen är subsidiär i förhållande till andra författ- ningar. Avvikande bestämmelser finns ofta i s.k. registerförfattningar, t.ex. förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verk- samhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (utlännings- dataförordningen). Förordningen omfattar , Utlän- ningsnämndens, , och polismyn- digheternas samt utlandsmyndigheternas verksamhet. Även ett sådant registreringsförfarande som anges i rörlighetsdirektivet kommer att om- fattas av förordningen. Det pågår en översyn av frågan vilka särregler som bör gälla i förhållande till personuppgiftslagen. Målet är att myndig- hetsregister med ett stort antal registrerade personer och ett särskilt käns- ligt innehåll skall regleras i lag. Exempelvis synes det vara mindre lämp- ligt att behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlänningslag- stiftningen regleras i en förordning. har där- för i betänkandet SOU 2003:40 Utlänningsdatalag föreslagit att en sådan behandling regleras i en ny lag, utlänningsdatalagen, som skall ersätta utlänningsdataförordningen. Betänkandet har remissbehandlats och be- reds i . Regeringen avser att lämna en proposition . En parlamentariskt sammansatt kommitté har fått till uppgift att bl.a. överväga om 2 kap. 3 § andra stycket regerings- formen om skyddet för den personliga integriteten bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering (Dir. 2004:51). Kommittén skall slutredovisa sitt arbete . Av personuppgiftslagen framgår att personuppgifter får samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de per- sonuppgifter som behandlas skall vara adekvata och relevanta i förhål- lande till ändamålen med behandlingen. Det är rimligt att utgå från att ju större risker för integritetsskyddet behandlingen kan medföra, desto vik- tigare är det att den registrerade kan göra gällande sina rättigheter. Vida- re följer av 9 § PUL att fler personuppgifter inte får behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen och att person- uppgifterna senare inte får användas på ett sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet. Även ett utlämnande till annan av personuppgifter- na måste vara förenligt med de ursprungliga ändamålen (Öh- man/, Personuppgiftslagen, en kommentar, andra uppl., s. 98). För att tillåta andra myndigheter direktåtkomst till databasen är det såle- des nödvändigt att beakta vad de skall använda uppgifterna till och jäm- föra den tänkta användningen med ursprungsändamålet. Enligt 10 § PUL får personuppgifter behandlas endast om samtycke har lämnats eller om behandlingen är nödvändig av vissa angivna orsaker. Bestämmelsen in- nehåller en uttömmande uppräkning av i vilka fall personuppgifter får behandlas (prop. 1997/98:44 s. 122). Regeln motsvarar artikel 7 i data- skyddsdirektivet. Med nödvändig avses förmodligen inte att behand- lingen annars skulle vara omöjlig, utan att det sannolikt räcker med att det innebär en påtaglig förenkling för den personuppgiftsansvarige att uppgifterna behandlas på automatiserad väg (jfr SOU 2001:32 s. 94f och prop. 2000/01:33 s.102). Behandling av personuppgifter är tillåten enligt 10 § PUL bl.a. om behandlingen är nödvändig för att den personupp- giftsansvarige eller en tredje man till vilken personuppgifter lämnas ut skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning har förmodligen en gemenskapsrättslig innebörd, men i förarbetena framfördes synpunkten att man till dess an- nat framkommer bör kunna utgå från att det som i faller under begreppet myndighetsutövning faller under begreppet (SOU 1997:39 s. 362). Detta tycks fortfarande ha bärighet. Behandling av personuppgifter för att registrera unionsmedborgare enligt rörlighetsdirektivet måste an- ses utgöra en typisk myndighetsutövning som bör räknas till denna kate- gori. Utlänningsförordningen medger därutöver handläggning av person- uppgifter i verksamhetsregister för vissa ändamål. Det gäller dels hand- läggning av ärenden i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller annan författning, dels fullgörande av underrättelseskyldighet som följer av lag eller annan författning, och dels tillsyn, kontroll, uppföljning och plane- ring av verksamheten samt framställning av statistik. Kontroll av utlänning under vistelsen i Två av utlänningslagstiftningens ändamål är att utöva individuell och generell utlänningskontroll (prop. 1979/80:96 s. 54). Den generella kon- trollen syftar till att möjliggöra reglering av tillströmningen av invandra- re. Vid den generella kontrollen beaktas t.ex. möjligheterna att ge utlän- ningar goda arbets- och levnadsförhållanden. utlänningslag ger därför möjlighet att reglera tillströmningen genom att avvisa eller utvisa en utlänning, som kommit hit eller vistas här, på den grunden att före- skrivet tillstånd saknas. Registreringens syfte är inte att reglera tillström- ningen av unionsmedborgare, dvs. det är inte registreringen som skall avgöra vem som får vistas i . Detta framgår av att uppehållsrätten inte är beroende av en eventuell registreringsåtgärd. Följaktligen är gene- rell utlänningskontroll inte ett skäl att införa ett registreringsförfarande. Den individuella utlänningskontrollen är avsedd att hindra enskilda ut- länningar som inte har rätt att vistas i landet. Vid den individuella kon- trollen beaktas t.ex. sådana omständigheter som om utlänningen saknar tillräckliga medel för sin vistelse i eller om denne har gjort sig skyldig till brott här. Om utlänningen inte har rätt att vistas här kan han eller hon avvisas eller utvisas enligt utlänningslag eller utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Individuell utlänningskon- troll är ett tänkbart skäl för ett registreringsförfarande. Förfarandet är just det gemenskapsrättsligt godtagbara hjälpmedel för medlemsstaterna som möjliggör en kontroll av unionsmedborgare som vistas i landet. Artikel 5.5 i rörlighetsdirektivet tillåter visserligen att medlemsstaterna ålägger unionsmedborgare en rapporteringsskyldighet, dock är det inte aktuellt att införa ett sådant förfarande i . All annan kontroll av unions- medborgare måste med beaktande av likabehandlingsprincipen omfatta även de egna medborgarna. Registreringsförfarandet ger således en rätt att särbehandla unionsmedborgare på visst sätt. En förutsättning för att förfarandet skall vara ett effektivt hjälpmedel för en sådan kontroll är att rörlighetsdirektivet tillåter att medlemsstaterna utför allmänna kon- troller av om registreringsskyldigheten har uppfyllts. Registreringen till- för nämligen inte något annat när det gäller syftet att utöva individuell utlänningskontroll än att ge medlemsstaten ett särskilt tillfälle att kontrol- lera unionsmedborgarens uppehållsrätt. De unionsmedborgare som i nå- got annat sammanhang än registreringsförfarandet visar sig sakna rätt att vistas i landet kan, oberoende av om de registrerat sig, avvisas eller utvi- sas på sedvanligt sätt. Inom ramen för avvisnings- eller utvisningsförfa- randet kan den beslutande myndigheten självständigt undersöka unions- medborgarens rätt att uppehålla sig i landet. Det är således endast om det i registreringsförfarandet kan avslöjas att unionsmedborgaren saknar rätt att vistas i landet som förfarandet utgör ett hjälpmedel för den individuel- la utlänningskontrollen. Frågan är därför om förfarandet kan uppfylla ett sådant syfte. Av artikel 14.2 andra stycket framgår att medlemsstaten endast i särskilda fall, när det finns rimliga tvivel på huruvida en uni- onsmedborgare uppfyller direktivets krav enligt artiklarna 7, 12 och 13, får kontrollera att denne har uppehållsrätt i landet. Medlemsstaten får således inte skönsmässigt undersöka om en viss unionsmedborgare har uppehållsrätt. Däremot tycks det vara tillåtet att utföra generella kontrol- ler av om unionsmedborgare har registrerat sig. Det förhållandet att regi- streringsskyldigheten enligt artikel 8 inte ingår i uppräkningen i artikel 14.2 andra stycket talar för denna slutsats. skall beaktas att det enligt artikel 26 inte får införas en skyldighet för unionsmedborgaren att på anmodan uppvisa registreringsbeviset, såvida inte motsvarande krav ställs på att svenska medborgare skall medföra identitetskort. Någon så- dan skyldighet för svenska medborgare föreligger inte. Därmed är det inte aktuellt att införa krav på att unionsmedborgare alltid skall medföra registreringsbevis. Frågan är därför om det därav följer att unionsmed- borgaren inte heller får tillfrågas om denne registrerat sig. Det förefaller härvid märkligt om det å ena sidan skulle vara tillåtet att införa ett regi- streringssystem, men det å andra sidan inte skulle finnas några reella möjligheter att upprätthålla systemet. Ändamålsskäl talar därför för att sådan kontroll är tillåten. Detta innebär att en unionsmedborgare får till- frågas om han eller hon registrerat sig och att svaret får kontrolleras mot registret, dock får man inte begära att får se registreringsbeviset och inte heller, utan närmare anledning, undersöka om den uppehållsrätt som för- anlett registreringen fortfarande gäller. Det finns således förutsättningar för att förfarandet skall kunna uppfylla syftet den individuella utlän- ningskontrollen eftersom det är tillåtet enligt rörlighetsdirektivet att utföra allmänna kontroller av om unionsmedborgare uppfyllt sin registre- ringsskyldighet. Utöver registreringsförfarandet är möjligheterna till kon- troll, som tidigare nämnts, begränsade. Den individuella utlänningskon- trollen utgör därför ett starkt skäl för att införa ett registreringsförfarande. Inhämta information om internationell korttidsmigration Begreppet short term migration (korttidsmigration) är ett internationellt vedertaget begrepp för sådan migration där uppehållet i det mottagande landet överstiger men inte . FN har uppmärksammat betydelsen av att korttidsmigration ingår i befolkningsstatistiken (Re- commendations on Statistics of International Migration (1998)). Bl.a. anförs, att eftersom denna migration omfattar ett stort antal människor och är politiskt och ekonomiskt viktig, skall rekommendationerna inne- fatta och möjliggöra redovisning av korttidsmigration. Därav kan anses följa att även bör skaffa sig information om hur korttidsmigra- tionen ser ut. Intresset av sådan information begränsas visserligen inte bara till unionsmedborgare, men de utlänningar som inte registreras eller ges uppehållskort enligt rörlighetsdirektivet bör finnas registrerade hos med anledning av kravet på uppehållstillstånd. Det kan emellertid ifrågasättas om det är rimligt att uppfylla detta ändamål med hjälp av ett registreringsförfarande där den registrerades identitet fram- går. För att skaffa sig information om migrationsströmmar bör uppgift om medborgarskapet vara värdefullt, men det är knappast nödvändigt att veta identiteten på de migrerande. I den mån det finns andra källor till statistisk information som inte behandlar personuppgifter som avslöjar de enskildas identitet, bör dessa vara att föredra. Enligt Statistiska centralby- rån skulle dock statistiken förlora i kvalitet om ett registreringsförfarande inte införs. Möjligheten att skaffa information om internationell kort- tidsmigration bör således beaktas som ett skäl för registreringsförfaran- det. är enligt rörlighetsdirektivet skyldigt att utfärda uppehållskort och permanent uppehållskort för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare samt intyg om permanent uppe- hållsrätt för unionsmedborgare. Den valfrihet som gäller för registrering av unionsmedborgare finns inte beträffande utfärdandet av dessa hand- lingar. Det är ett gemenskapsrättsligt åtagande. Utfärdandet av handling- arna förutsätter rimligen att det upprättas ett system för behandling av sådana ärenden. När det gäller uppehållskort bör ett sådant system regi- strera sökanden och de omständigheter som utvisar att den aktuella per- sonen har uppehållsrätt. En av förutsättningarna för utfärdande av uppe- hållskort är att sökanden har en familjemedlem som är unionsmedborgare och som har uppehållsrätt i . Uppgifter om denna unionsmedbor- gare måste rimligen registreras. Dessutom måste utfärdaren av uppe- hållskortet ta ställning till om unionsmedborgaren har uppehållsrätt. En sådan prövning och registrering skulle underlättas om ett registrerings- förfarande införs även beträffande unionsmedborgare. Liknande resone- mang kan föras när det gäller utfärdande av intyg om permanent uppe- hållsrätt för unionsmedborgare. Det är visserligen möjligt att utfärda bl.a. uppehållskort även om inte ett registreringsförfarande införs. Ett sådant förfarande skulle dock innebära en påtaglig förenkling, varför det uppfyl- ler kravet på ett godtagbart ändamål enligt 10 § PUL och därmed även kan anföras som ett skäl för att införa ett registreringsförfarande. Tillgodose samhällets behov av basuppgifter Folkbokföringens syfte kan något förenklat beskrivas som att den skall tillgodose samhällets behov av basuppgifter. Detta samhällets behov av- ser basuppgifter beträffande alla som bor i landet, varför det inte är än- damålsenligt att särbehandla unionsmedborgare i förhållande till andra utlänningar eller svenska medborgare om avsikten är att uppnå detta syf- te. Det skall dock inte i detta sammanhang tas ställning till om folkbokfö- ringssystemet är adekvat i förhållande till sitt syfte. Eventuella brister bör kunna avhjälpas inom ramen för det systemet, utan att ett registrerings- förfarande införs. Regeringen anser därför att samhällets behov av bas- uppgifter inte utgör ett skäl till att införa ett särskilt registreringsförfa- rande enligt rörlighetsdirektivet. 5.14.4Övervägande skäl talar för att registrering bör införas Regeringens bedömning: Övervägande skäl talar för att ett särskilt regi- streringsförfarande införs beträffande EES-medborgare. Registreringens ändamål skall anges i lag. Några lagändringar bedöms dock inte nödvändiga. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ombudsmannen mot etnisk diskriminering - DO - anser att kravet på registrering av EU-medborgare väl uppfylls med en folkbokföring av dem som kommer hit för arbete och bosättning. avstyrker förslaget att införa en särskild registrering av unionsmedborgare eftersom det ur verkets synvinkel inte finns något större behov av att ha kontroll över vilka unionsmedborgare som befin- ner sig i landet, eller skälen till deras vistelse i . Unionsmedbor- gare är inte en prioriterad målgrupp för integrationspolitiken och särskilt inte de som är här än . Folkbokföringen måste därför an- ses tillräcklig för unionsmedborgare på samma sätt som gäller för nordiska medborgare. konstaterar att ur ett gemen- skapsrättsligt perspektiv bör medlemsstaterna ställa upp så få administra- tiva hinder som möjligt för personer som utnyttjar sin fria rörlighet. Det talar för att inte införa någon särskild registrering när kravet på up- pehållstillstånd försvinner utan enbart förlita sig på den befintliga folk- bokföringen. Detta gäller för medborgare i de nordiska län- derna och borde kunna tillämpas även för medborgare i övriga EU/EES- länder. Om man däremot vill bibehålla möjligheterna till kontroll så långt direktivet nu medger så bör å andra sidan registrering införas.