prop · GT03111 · 2006-03-01 00:00:00 — Som flera remissinstanser påpekar ger utredningsförslaget dessutom upphov till svåra gränsdragningsproblem när det gäller att be- döma vilken typ av brottslighet som kan utgöra grund för våldsanvänd- ning från Försvarsmaktens sida. Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningens förslag i denna del inte bör genomföras. Möjligheterna för polisen att begära stöd från Försvarsmakten enligt den nya regler- ingen bör alltså begränsas till sådana brott som kan utgöra brott enligt lagen om straff för terroristbrott. uttalar i sitt remissyttrande att åklagarens roll i ett system där polisen får begära stöd av andra myndigheter i den brottsbe- kämpande verksamheten inte närmare har belysts av utredningen. I ytt- randet framhålls bl.a. att åklagaren kommer in på ett mycket tidigt sta- dium i brottsutredningen, t.ex. när ett misstänkt terroristbrott befinner sig i planerings- eller genomförandefasen, och att åklagaren i praktiken har en ledande roll i arbetet att förhindra att planerade terroristbrott verk- ställs. Enligt myndigheten måste polisens möjligheter att begära stöd från Försvarsmakten analyseras och bedömas utifrån denna framträdande roll för åklagarna. Beträffande denna fråga gör regeringen följande bedömning. De beslut som åklagaren såsom förundersökningsledare har att fatta är t.ex. beslut om hur utredningen skall bedrivas och i vissa fall beslut om tvångsmedel. Beslut om vilka resurser eller vilken personal som polisen skall använda sig av för att efterkomma dessa beslut fattas dock inte av åklagaren. Det åligger i stället polisen att med hjälp av befintliga resurser och med de metoder som är lämpliga och nödvändiga att genomföra de beslut som åklagaren har fattat. I de fall där situationen är sådan att poli- sens egna resurser inte bedöms tillräckliga är det därför polisen och inte Prop. 2005/06:111 åklagaren i dennes egenskap av förundersökningsledare som skall ta ställning till om situationen är sådan att förutsättningar föreligger att be- gära stöd av Försvarsmakten. synpunkter ger därför enligt regeringens be- dömning inte anledning att införa några särskilda regler. När kan Försvarsmakten avböja en begäran om stöd? När polisen har begärt stöd måste utgångspunkten vara att stöd också lämnas. Utrymmet för Försvarsmakten att säga nej till en begäran om stöd bör därför vara litet. Inte desto mindre finns det situationer då det inte är rimligt att Försvarsmakten är skyldig att lämna stöd. Så bör för det första vara fallet om Försvarsmakten saknar resurser som är lämpliga. Den bedömningen bör Försvarsmakten själv ha ansvaret för att göra. För det andra bör Försvarsmakten inte vara skyldig att lämna stöd om det skulle medföra mycket stora problem för Försvarsmaktens ordinarie verksamhet. Vad det framför allt är frågan om är om resurserna behövs för att försvara landet mot ett väpnat angrepp, för att hävda Sve- riges territoriella integritet eller för att fullfölja internationella åtaganden. Det bör även uppmärksammas att Försvarsmakten till följd av reglerna i 6 kap. 7 § lagen om skydd mot olyckor är skyldig att delta i en räddningsinsats och vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Hur Försvarsmakten skall väga uppgifter av detta slag mot en begäran från polisen om stöd måste enligt regeringen avgöras utifrån förhållandena i det enskilda fallet. I författningstexten bör i denna del anges enbart att Försvarsmakten inte behöver lämna polisen begärt stöd om det skulle innebära synnerligt hinder i Försvarsmaktens ordinarie verksamhet. Enligt nuvarande bestämmelser i stödförordningen får Försvarsmak- tens personal inte användas för stödinsatser enligt förordningen som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. Insatser vid terroristattentat, särskilt i form av våld- eller tvångsåtgär- der, kan vara förenade med risker för den personal som medverkar. Ef- tersom det är fråga om för samhället synnerligen viktiga insatser, måste detta accepteras. På samma sätt som gäller för polisens verksamhet bör stöd alltså kunna lämnas även om det innebär en risk för att personal från Försvarsmakten skadas. Frågor om totalförsvarspliktigas skyldighet att delta i en stödinsats och de risker personal som tjänstgör enligt pliktlag- stiftningen i sådana fall kan utsättas för behandlas i avsnitt 7.3.2. 7.2Ledning vid en stödinsats Regeringens förslag: En enhet från Försvarsmakten som ger stöd enligt den aktuella regleringen skall stå under befäl av en militär chef. När en stödinsats görs, skall enheten och dess chef stå under direkt ledning av polisen. Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regering- ens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker ut- redningens förslag eller framför inga särskilda synpunkter. Flera remiss- instanser, bl.a. Försvarsmakten och , betonar vikten av att ledningsfrågorna får en tydlig och klar reglering. Skälen för regeringens förslag: Att ledningsfrågorna får en klar och tydlig reglering är en grundläggande förutsättning för att en utvidgning av Försvarsmaktens möjligheter att lämna polisen stöd av det aktuella slaget skall kunna ske. Det är viktigt framför allt för att skiljelinjen mel- lan militär och polisiär verksamhet skall kunna upprätthållas, men också för att systemet skall kunna fungera i praktiken. Enligt regeringen är det en självklar utgångspunkt att civil verksamhet skall bedrivas och ledas av civila organ. Polisen bör alltså ha ledningsan- svaret för en stödinsats från Försvarsmakten. Det överensstämmer med utredningens förslag och vad som gäller enligt stödförordningen (jfr SOU 2001:98 s. 153). En annan utgångspunkt bör vara att samverkande myn- digheter i förevarande fall Försvarsmakten och myndigheter inom po- lisorganisationen skall tillämpa sina egna interna beslutssystem. Det innebär att den stödjande myndigheten bör svara för den omedelbara operativa ledningen av de egna resurserna. Även det överensstämmer med vad som gäller för sådant stöd som kan lämnas enligt nuvarande regler (11 § stödförordningen). Enligt utredningen ligger det i sakens natur att Försvarsmaktens perso- nal, när den ingriper med vålds- och tvångsbefogenheter, bör vara nära knuten till ett polisbefäl. Den stödjande myndigheten skall dock, enligt utredningen, svara för den närmare, praktiska ledningen av de egna re- surserna. En stor majoritet av remissinstanserna delar i allt väsentligt utredning- ens syn på ledningsfrågorna. Exempelvis framhåller JO att det är ett oav- visligt krav att insatser från Försvarsmakten görs under polisens ledning och att den stödjande myndigheten endast har att avgöra praktiska verk- ställighetsfrågor. Även Försvarsmakten framhåller det som en självklar- het att polisen skall ha det direkta ledningsansvaret. Försvarsmakten tillägger dock att den omedelbara operativa ledningen över en militär enhet skall utövas av ett militärt befäl inom enheten (taktisk eller strids- taktisk ledning). I detta sammanhang finns det anledning att lyfta fram Rikspolisstyrel- sens syn på polisens ledningsansvar som det redovisats i remissvaret: En polisär insats av den storlek som kräver stöd av andra myndig- heter torde i nästintill alla fall innebära att en insatsledning blir sär- skilt utpekad. Denna ledning har det yttersta ansvaret för hela insat- sen, men kan tilldela olika specialresurser uppdrag. Denna s.k. uppdragstaktik innebär förenklat att man delegerar ansvaret att utföra en särskilt utpekad arbetsuppgift åt specialresursen. Insats- ledningen leder verksamheten genom att definiera uppdraget och ange ändamålet med åtgärden. Den exakta metodiken i utförandet behärskas bäst av specialresursen själv. Den direkta ledningen vid stöd från externa myndigheter skulle i ett typfall således innebära att den polisiära insatsledningen ger den inlånade resursen ett väl definierat uppdrag och ett mål för insatsen. Uppdraget kan förenas med särskilda villkor beroende på omständigheter i det enskilda Uppdragstagaren den biträdande myndigheten har sedan Prop. 2005/06:111 att inom uppdraget och med hjälp av sina expertkunskaper avgöra på vilket sätt uppdraget bäst genomförs. Den polisiära insatsled- ningen bibehåller under hela operationen rätten att avbryta insatsen eller förändra uppdraget. Om det blir aktuellt för uppdragstagaren att utnyttja polisiära befogenheter ställs det höga krav på att upp- draget är väl definierat. Dessutom torde det vara en förutsättning att den biträdande personalen erhållit utbildning om de tvångsmedels- bestämmelser de fått befogenhet att tillämpa. Den direkta ledningen innebär i ett sådant fall att insatsledningen gör en övergripande be- dömning av behov och proportionalitet när den definierar och av- gränsar uppdraget. Om förutsättningarna är svårbedömda kan upp- draget innefatta en skyldighet att kontinuerligt återrapportera till in- satsledningen för att den polisiära ledningsfunktionen skall kunna omdefiniera uppdraget. Att på förhand ge en mer exakt bild av hur ledningen kommer utföras i varje enskilt fall låter sig emellertid inte göras eftersom förutsättningarna kommer variera. Regeringen delar i allt väsenligt syn på polisens ledningsansvar som den redovisats ovan. Det innebär att polisen bör ha det direkta ledningsansvaret för en stödinsats från Försvarsmakten. Vi- dare bör, på samma sätt som enligt stödförordningen, en militär enhet stå under befäl av en militär chef. Försvarsmakten bör alltså tillämpa sina egna interna ledningssystem när det gäller att verkställa en stödinsats inom ramen för det uppdrag som polisen lämnat. Stöduppgiften bör där- för, i likhet med vad anför, formuleras som ett upp- drag med vissa ramar eller begränsningar. En sådan ordning överens- stämmer för övrigt med vad som gäller vid stöd enligt stödförordningen (jfr SOU 2001:98 s. 153). Av polisens ledningsansvar följer vidare att den militäre chefen kontinuerligt måste stå i förbindelse med polisens insatsledning och fortlöpande följa de instruktioner som lämnas. Är det aktuellt att ingripa med våld eller tvång, bör detta i princip ske endast på direkt order av polisens insatsledning. Som anför är det inte möjligt att i förväg i detalj be- stämma hur polisens ledning över en stödinsats skall gestalta sig i det enskilda fallet. Polisen måste därför, inom ramen för sitt ledningsansvar, från fall till fall avgöra vilka ramar eller begränsningar som bör gälla för stöduppdraget. Det är därför heller inte möjligt att i författningstexten närmare ange formerna för polisens ledningsansvar. Av författningstex- ten bör det dock uttryckligen framgå att en enhet inom Försvarsmakten som lämnar stöd skall stå under befäl av en militär chef. Vidare bör det framgå att enheten och dess chef står under direkt ledning av polisen. Hur polisens ledningsansvar och förhållandet till den militära befäls- strukturen närmare bör organiseras måste bli föremål för planering och övning inom myndigheterna. Regeringens förslag: När Försvarsmakten lämnar stöd till polisen som kan innebära användning av våld eller tvång, skall Försvarsmaktens per- sonal ha polismans befogenheter enligt polislagen och samma befogenhet som en polisman enligt 24 kap. 7 § första stycket att gripa någon. Vid utövandet av dessa befogenheter gäller vad som före- skrivs i 8 § polislagen om behov och proportionalitet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innehåller dock ingen hänvisning till 8 § polislagen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker ut- redningens förslag eller lämnar inga särskilda synpunkter. Några re- missinstanser, bl.a. JO och , efterlyser en tydligare av- gränsning av de befogenheter som kan bli aktuella för Försvarsmaktens personal. JO anför vidare att det i författningstexten bör erinras om att proportionalitetsprincipen enlig polislagen gäller även personal från För- svarsmakten som deltar i en stödinsats. Skälen för regeringens förslag: Som regeringen konstaterat i avsnitt 6.3 kan den typ av stöd som det nu är fråga om innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. Frågan är då hur denna rätt att använda våld eller tvång bör avgränsas. Bestämmelserna i stödförordningen ger inga polisiära befogenheter för personal från Försvarsmakten. I stället föreskrivs, som ovan redovisats, att sådan personal inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka våld eller tvång mot enskilda. Vidare får per- sonalen inte tas i anspråk för uppgifter som kan medföra en inte obetyd- lig risk för att den kan komma att skadas. I några andra författningar har dock annan personal än poliser för sär- skilda situationer getts vissa av de befogenheter som en polisman har enligt polislagen. Detta gäller t.ex. tjänstemän vid som medverkar vid polisiär övervakning (29 § polislagen) och skyddsvakter (1014 §§ lagen [1990:217] om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.). Vidare följer av förordningen (1986:616) om beredskapspolisen att vad som i lag eller förordning föreskrivs om poliser i tillämpliga delar gäller även beredskapspoliser. Motsvarande gäller för militärpoliser. Enligt utredningen bör frågan lösas genom att Försvarsmaktens perso- nal i princip ges polismans befogenhet enligt polislagen, på liknande sätt som redan gäller för skyddsvakter, både civila och militära. I förevarande fall bör dock enligt utredningen befogenheterna sträcka sig längre än vad som gäller för skyddsvakter, vars befogenheter är begränsade till vissa åtgärder med avseende på skyddsobjektet. Personal från Försvarsmakten bör också enligt utredningen ha samma befogenhet som en polisman har enligt 24 kap. att gripa någon. Regeringen anser att utredningens förslag är bra. En annan ordning som inte anknyter till polislagen utan innebär att Försvarsmakten ges helt egna våldsbefogenheter mot enskilda i fredstid framstår inte som godtag- bar. Befogenheterna bör alltså begränsas genom en koppling till polisla- gens regler. En polismans våldsbefogenheter regleras i 10 § polislagen. Bestäm- melserna innebär att en polisman får, i den mån andra medel är otillräck- liga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, om 1.han eller hon möts med våld eller hot om våld, 2.någon som skall häktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkomma eller polismannen annars möts av motstånd när han eller hon skall verkställa ett sådant frihets- berövande, 3.det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i mil- jön, 4.polismannen med laga stöd skall avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme eller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, vid beslag eller annat omhändertagande av egendom eller vid sådan husrannsakan som avses i , 5.polismannen med laga stöd skall stoppa ett fordon eller annat trans- portmedel eller skall kontrollera ett fordon eller ett fordons last, 6.polismannen annars med laga stöd har att bereda sig tillträde till, avspärra, tillstänga eller utrymma byggnad, rum eller område, bi- träda någon i myndighetsutövning med en sådan eller någon lik- nande åtgärd eller vid exekutiv förrättning enligt vad som är före- skrivet därom, eller 7.åtgärden i annat fall är oundgängligen nödvändig för den all- männa ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att den inte kan genomföras utan våld. I fall som avses i första stycket 4 och 6 får våld mot person brukas en- dast om polismannen eller den som han eller hon biträder möts av mot- stånd. Utöver bestämmelserna i 10 § omfattar utredningens förslag även be- fogenheterna i 1124 §§ polislagen om exempelvis tillfälliga omhänder- taganden, avlägsnanden, kroppsvisitation, husrannsakan samt särskilda befogenheter i den skyddande och förebyggande verksamheten. Frågan är om detta är en lämplig ordning eller om befogenheterna på något sätt bör vara begränsade. Det senare är fallet för tjänstemän inom Kustbevak- ningen som enligt särskilda bestämmelser medverkar vid polisiär över- vakning. Av 29 § första stycket polislagen följer att tjänstemän inom i sådana fall har samma befogenhet som en polisman att använda våld enligt 10 § första stycket 14 polislagen. En kustbevak- ningstjänsteman har även de befogenheter som tillkommer en polisman enligt 13 § polislagen att avvisa, avlägsna eller omhänderta den som ge- nom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör ome- delbar för denna. Om anledning förekommer att brott har förövats inom de områden som faller inom sjöövervakningen, har en tjänsteman inom även vissa befogenheter som tar sikte på brottsutred- ningen (29 § tredje stycket polislagen samt 2 och 3 §§ lagen om Kustbe- vakningens medverkan vid polisiär övervakning). Några remissinstanser, bl.a. JO, efterlyser en tydligare avgränsning av de befogenheter som kan bli aktuella för Försvarsmaktens personal. ligt JO finns det knappast skäl att tillägga personal från Försvarsmakten andra befogenheter än de som anges i 10 § polislagen. Även Polisför- bundet ifrågasätter om personal från Försvarsmakten behöver polismans befogenhet generellt. Enligt förbundet bör i stället polisen fatta beslut i varje enskilt fall när det gäller att bedöma vilka befogenheter personal från Försvarsmakten bör ha i samband med en stödinsats. Enligt Kustbe- vakningen behövs en närmare analys som visar i vilka hänseenden perso- nal från Försvarsmakten har ett faktiskt behov av alla de befogenheter som följer av polislagen. Regeringen bedömer att personal från Försvarsmakten kommer att ha behov av de befogenheter som polislagen ger framför allt när det är fråga om att avvärja ett överhängande terroristattentat eller att begränsa skade- verkningarna vid en pågående attack. Även i vissa andra exceptionella fall, t.ex. vid fritagningsoperationer, torde ett sådant behov kunna före- ligga. De befogenheter som kan aktualiseras i dessa situationer är främst de befogenheter som anges i 10 § 14 polislagen. Vid gripanden kan det även finnas ett behov av att företa kroppsvisitation enligt 19 § polislagen. När det gäller vissa andra befogenheter enligt polislagen lär personal från Försvarsmakten sällan eller aldrig ha något behov av att utöva dem. Som har konstaterats bör ju personal från Försvarsmakten inte hjälpa polisen med att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten mera allmänt. Sådana särskilda befogenheter som avser upprätthållandet av ordningen mera allmänt t.ex. 13 b och 24 §§ polislagen saknar därför praktiskt intresse i detta sammanhang. Detsamma gäller polismans befogenhet enligt 12 § att i vissa nödfallsliknande situationer omhänderta den som är och som har anträffats i en skadlig eller farlig miljö. Vad som har sagts kan synas tala för att, såsom bl.a. JO har föror- dat, begränsa de befogenheter som personal från Försvarsmakten får ut- öva till ett fåtal angivna bestämmelser i polislagen. är det en- ligt regeringens mening viktigt att befogenheterna är tillräckligt omfat- tande för att tillgodose de behov som kan uppstå i situationer som är svåra att förutse. Att undanta vissa polisiära befogenheter kan innebära att Försvarsmaktens personal inte kan ge polisen det stöd som behövs. Det kan också innebära att personalen inte får samma möjligheter som polismän att skydda sig själva i de utsatta situationer som det här är fråga om. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de nya bestämmelserna om Försvarsmaktens biträde till polisen bör, vad gäller försvarsmaktsperso- nalens befogenheter, innehålla en generell hänvisning till polislagens regler om polismans befogenheter. Det är dock angeläget att personal från Försvarsmakten utövar dessa befogenheter med samma restriktivitet som gäller för polismän. De s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna som kommer till uttryck i 8 § polislagen bör alltså gälla även här. Måste våld eller tvång tillgripas, bör det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. I de nya bestämmelserna bör, såsom JO har förordat, klargöras att behovs- och proportionalitetsprinciperna gäller. Det kan ske genom att det görs en uttrycklig hänvisning till 8 § polislagen. I likhet med utredningen anser regeringen att personal från Försvars- makten bör ha samma befogenhet som en polisman har enligt 24 kap. 7 § första stycket att gripa någon. Till skillnad från vad som Prop. 2005/06:111 anförs av anser regeringen att befogenheterna inte bör omfatta husrannsakan enligt . Regeringens förslag: Den som fullgör grundutbildning eller repetitions- utbildning med totalförsvarsplikt är skyldig att delta i en stödinsats en- dast om förutsättningarna enligt 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt är uppfyllda. Totalförsvarspliktiga får inte delta i stödinsat- sen om detta kan medföra en inte obetydlig risk för att den totalförsvars- pliktige kommer att skadas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna har särskilt yttrat sig i frågan om totalförsvarspliktigas medverkan. anser att det inte är helt självklart att en totalförsvarspliktig skall vara skyldig att medverka i insatser för att stödja polisen i en verk- samhet som till sin natur kan leda till våldsanvändning utan att det före- ligger en krigssituation. Vidare ifrågasätter verket om det är lämpligt el- ler ens försvarbart att utkräva en sådan skyldighet på den grunden att den ingår som ett led i utbildningen. och är negativa till att värnpliktiga under grundutbildning skall lösa polisiära uppgifter. Enligt råden kan utredningens förslag leda till säkerhetsrisker för såväl de totalförsvarspliktiga som för civilbefolkningen. Försvars- makten menar däremot att utredarens förslag till restriktiv hållning vid användningen av pliktpersonal i vissa fall kan försvåra eller omöjliggöra att Försvarsmakten lämnar stöd. Försvarshögskolan framhåller att flera av de förband som enligt utredningen bör kunna tas i anspråk för stödin- satser till polisen innehåller värnpliktiga. Det innebär enligt högskolan att det finns färdigutbildade och lämpliga enheter endast under en begränsad del av året, eftersom de värnpliktiga annars är under utbildning eller har hemförlovats. Skälen för regeringens förslag: Försvarsmaktens personal kan hu- vudsakligen delas in i anställd personal, totalförsvarspliktig personal och personal som tecknat avtal om s.k. frivillig tjänstgöring. De totalför- svarspliktiga utgör grunden för Försvarsmaktens personalförsörjning. Tjänstgöringsskyldighet för totalförsvarspliktig personal regleras av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Övrig personals arbetsskyldig- het regleras av deras respektive anställningsavtal. Totalförsvarsplikten omfattar bland annat värnplikt. Värnplikten inne- fattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Utbildningsplikten motiveras av att den som är total- försvarspliktig är skyldig att fullgöra beredskaps- och krigstjänst. För att inte komma i konflikt med den grundlagsskyddade rörelsefriheten anges särskilt i 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt att utbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. I samband med vissa ändringar i lagen 2002 uttalade regeringen att utbildning som inte korresponderar med en skyldighet att tjänstgöra går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med utbild- ningen (prop. 2001/02:11 s. 29). Det måste finnas en tydlig koppling mellan utbildningen och tjänstgöringsplikten. Utbildning som inte har betydelse för den tänkta krigsuppgiften kan därför inte ske med stöd av utbildningsplikten inom ramen för totalförsvarsplikten. Totalförsvars- pliktiga är således inte med stöd av totalförsvarsplikten skyldiga att delta i annan verksamhet som Försvarsmakten har att utföra.