prop · GT03157 · 2006-03-21 00:00:00 — I sammanhanget kan också noteras att har behandlat frågan om medlemsstaternas skadeståndsansvar vid hanteringen av gemenskapsrätten och frågan om inhämtande av förhandsavgörande.30 har där uttalat att principen om att medlemsstaterna är skyldiga att ersätta skada som har vållats enskilda även är tillämplig när en nationell domstol som är sista instans dömer i strid mot en bestämmelse i gemenskapsrätten. Emellertid kan staten, enligt EG-dom- stolen, i ett sådant fall ådra sig skadeståndsansvar endast i undantagsfall, nämligen då den nationella domstolen på ett uppenbart sätt har åsidosatt gällande rätt. Vid bedömningen av om denna förutsättning är uppfylld skall det bl.a. prövas om domstolen underlåtit att fullgöra sin skyldighet att begära förhandsavgörande. Av lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen följer att bl.a. EG-fördraget och , jämte tillhörande förklaring om behörighet (jfr avsnitt 4.2.1) gäller här i landet med den verkan som följer av dessa. Det innebär bl.a. att svenska domstolar har den skyldighet att inhämta förhandsavgörande som anges i artikel 234 tredje stycket EG-fördraget. För begäran om förhandsavgörande enligt vissa internationella överenskommelser finns lagen (1997:895) om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall, med därtill hörande tillkännagivande (1998:1352). Den infördes i samband med tillträdet till Europolkonventionen (prop. 1996/97:164, se även prop. 1997/98:11 och prop. 1998/99:32). Enligt 1 § lagen (1998:358) om Brysselkonventionen gäller bl.a. protokollet om tolkning av Brysselkonventionen som lag här i landet. gäller, enligt lagen (1998:167) om tillämplig lag för avtalsförpliktelser, också artiklarna 14 i det första protokollet om tolkning av Romkonventionen som lag här i landet. 4.5Förhandsavgörande i förhållande till svensk processrätt När domstolen beslutar att inhämta förhandsavgörande utgör detta, med svensk processrättslig terminologi, ett beslut under rättegången (prop. 1994/95:19 s. 528). Det sker normalt genom att domstolen genom ett 30 Mål C-224/01, mot Republiken (2003, s. I-10239). beslut formulerar sina frågor till . Det förekommer att Prop. 2005/06:157 domstolen först bestämmer att den skall inhämta förhandsavgörande och Situationen är mer oklar när domstolen gör bedömningen att något förhandsavgörande inte behöver inhämtas. Det finns inga bestämmelser i svensk processrätt som ålägger domstolen att fatta ett beslut i en sådan situation. Det framgår dock av Högsta domstolens uttalanden i NJA 2004 s. 735 att gällande ordning, såvitt avser allmänna domstolar, är att parterna, oavsett utgången, skall få ett svar av domstolen på ett yrkande om att förhandsavgörande skall inhämtas. Detta torde också vara den ordning som tillämpas i Regeringsrätten. De högsta domstolsinstanserna har i flera fall, där frågan om behovet av att inhämta förhandsavgörande har aktualiserats, tagit upp frågan i samband med att de avgör målet genom dom.32 Praxis är något annorlunda när prövningstillstånd inte meddelas. Ett beslut att inte meddela prövningstillstånd saknar i regel annat innehåll än att domstolen inte finner skäl att meddela prövningstillstånd. Om en fråga om inhämtande av förhandsavgörande har aktualiserats genom ett yrkande från någon av parterna, torde dock domstolen behandla denna fråga i beslutet att inte meddela prövningstillstånd.33 Det har dock förekommit att domstolen avslagit ett yrkande om inhämtande av förhandsavgörande utan att uttryckligen ange det.34 När det gäller frågan om hur skyldigheten att inhämta förhandsavgörande skall få genomslag i ett system med prövningstillstånd, framgår det av uttalanden i det s.k. Lyckeskogsmålet att den högsta domstolsinstansen skall bedöma om den skall inhämta förhandsav- görande antingen inför ett beslut att inte meddela prövningstillstånd eller innan den slutligt avgör ett mål sedan prövningstillstånd har meddelats. Det svenska systemet med prövningstillstånd hindrar alltså inte de domstolar som omfattas av den principiella skyldigheten att inhämta förhandsavgörande enligt artikel 234 tredje stycket i EG-fördraget från att fullgöra denna skyldighet.35 har också i rättsfallet NJA 2004 s. 735 uttalat att, eftersom artikel 234 gäller som svensk rätt, skall reglerna om prövningstillstånd läsas tillsammans med innehållet i artikeln. En komplikation kan synas vara att prövningstillstånd endast kan meddelas i vissa i lag angivna fall. Enligt 54 kap. 10 § gäller sålunda att prövningstillstånd får meddelas endast om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av , eller det finns synnerliga skäl för en sådan prövning, såsom 31Se Arbetsdomstolens beslut och i mål nr A 268/04. 32Se bl.a. NJA 1995 s 635, NJA 2001 s 214, NJA 2001 s 409, RÅ 2003 ref 36, RÅ 1999 ref 76, RÅ 2003 ref 90 och RÅ 2003 ref 96. 33Högsta domstolens beslut i mål B 4274-04, i mål nr B 3986-01 och B 148-03 och i mål T 180-05. 34Jfr NJA 2004 s. 735. 35 Jfr remissyttrandet från ombudsmän. att det finns grund för resning eller att domvilla förekommit eller att målets utgång i hovrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller Motsvarande prövningstillståndsgrunder gäller i Regeringsrätten (36 § förvaltningsprocesslagen). När det gäller frågan om möjligheten för att meddela prövningstillstånd har i NJA 2004 s. 735 uttalat att det i de fall där domstolen är skyldig att inhämta förhandsavgörande regelmässigt bör anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas. då grund för att meddela prövningstillstånd. I avgörandet anges även att om det skulle kunna förekomma att 54 kap. 10 § inte direkt ger stöd för att meddela prövningstillstånd i ett mål, där en gemenskapsrättslig tolkningsfråga nödvändigtvis måste besvaras för att saken skall kunna avgöras, skall ändå iaktta den skyldighet som följer av tredje stycket i artikel 234 i EG- I det aktuella avgörandet gjorde vissa uttalanden om det fallet då en hovrätt genom en överklagad dom har avgjort ett mål i strid med en gemenskapsrättslig regel och detta framgår vid en jäm- förelse med praxis eller av att den korrekta tillämpningen av regeln är uppenbar. konstaterade att det i ett sådant fall inte finns någon skyldighet att inhämta förhandsavgörande. uttalade , finns det då ändå grund för prövningstillstånd enligt 54 kap. 10 § första stycket 2 , eftersom det under dessa förhållanden måste anses föreligga synnerliga skäl för en prövning Liknande situationer kan givetvis uppkomma i andra länder där prövningen i högsta instans är beroende av prövningstillstånd. ringen av frågan om förhandsavgörande har, med anledning av Lycke- skogsdomen, blivit föremål för reglering i . en för domstolen House of Lords har ändrats.36 Frågor om prövnings- tillstånd i House of Lords avgörs normalt av en , bestående av tre s.k. law lords, vilket motsvarar domare i de högsta domstolsinstanserna i andra länder. arbetsordning innebär att den s.k. skall ange skäl för ett beslut att inte meddela prövningstillstånd när överklagandet innehåller en gemenskapsrättslig frågeställning (a petition which includes a contention that a question of Community law is involved). arbetsordningen skall skälen återspegla de undantag från skyldigheten att inhämta förhandsavgörande som slogs fast i CILFIT-målet. särbehandla vissa överklaganden skall kortfattade skäl anges för samtliga beslut att inte meddela prövningstillstånd, dvs. inte innehåller en gemenskapsrättslig frågeställning. modellen synes kräva att den klagande parten framför argument i en gemenskapsrättslig fråga för att domstolen uttryckligen skall behandla frågan om förhandsavgörande. Om parten gör detta, skall domstolen öppet redovisa att den har tagit ställning till frågan om behovet av ett 36 Civil direction 34.2A i Practice Directions applicable to civil appeals samt Thirty-eight Report from House of Lords, , Petitions for Leave to Appeal: Reasons For The Refusal of Leave, . Som nämnts i avsnitt 3 har kommissionen inlett ett överträdelseärende mot . I ett motiverat yttrande gör kommissionen gällande att inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 234 tredje stycket i EG-fördraget. Enligt kommissionen består överträdelsen i att dels inte har vidtagit åtgärder mot den praxis som enligt kommissionen tillämpas av de högsta domstolsinstanserna, att inte begära förhandsbesked vid i samband med att de prövar frågor om prövningstillstånd i de fall fråga uppkommit om tolkningen eller giltigheten av en gemenskapsrättslig regel, dels inte har ålagt dessa domstolar en skyldighet att i sådana fall begära förhandsbesked och inte krävt att beslut om avslag på prövningstillstånd i sådana fall motiveras. I svaret på det motiverade yttrandet framförde den att den inte delade kommissionens uppfattning att inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 234 tredje stycket i EG-fördraget. Regeringen påtalade att denna bestämmelse, enligt lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen, gäller här i med den verkan som följer av EG-fördraget, vilket innebär att skyldigheten att begära förhandsavgörande gäller för de högsta domstolsinstanserna. Regeringen anförde vidare att det inte finns fog för påståendet att de högsta domstolsinstansernas praxis står i strid med EG- rätten. 4.8EG-domstolens upplysningar och statistik har lämnat vissa upplysningar angående begäran om förhandsavgörande. Upplysningarna finns i bilaga 3. Dessa är inte bindande, men bygger till stor del på ställningstaganden som EG- domstolen har gjort i olika mål. Upplysningarna ger god vägledning om vilka frågor som nationella domstolar kan behöva beakta. Av statistik framgår det att har svenska domstolar inhämtat förhandsavgörande i 50 fall. Av dessa svarar för fem, Regeringsrätten för 15, för tre och Arbetsdomstolen för ett. Som en jämförelse kan nämnas att har förhandsavgörande inhämtats av danska domstolar i 52 fall, av finska domstolar i 38 fall, av irländska domstolar i 15 fall samt av österrikiska domstolar i 261 fall.37 5Kompletterande regler om förhands- avgörande 5.1Skyldigheten att inhämta förhandsavgörande Regeringens bedömning: Det behöver inte införas några bestämmelser om skyldigheten att inhämta förhandsavgörande från . Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Åklagarmyndig- heten, vid , TCO och LO, delar uttryckligen bedömningen i promemorian. Övriga remissinstanser har inget att erinra mot den. Föreningen framför dock att skyldigheten att inhämta förhandsavgörande bör förtydligas i svensk processrätt, bl.a. för att stärka systemet med förhandsavgörande. Även och Juridiska fakultets- styrelsen vid ställer sig positiva till ett sådant klargörande. Skälen för regeringens bedömning: Som konstaterats i avsnitt 4.3 följer en skyldighet för de högsta domstolsinstanserna att i vissa fall inhämta förhandsavgörande från av EG-fördraget. En sådan skyldighet kan också följa av en internationell överenskommelse som ingåtts inom ramen för Europeiska unionen, t.ex. Bryssel- konventionen. Genom lagen med anledning av anslutning till Europeiska unionen gäller EG-fördraget i med den verkan som följer av fördraget, medan Brysselkonventionen gäller som svensk rätt genom lagen om Brysselkonventionen (jfr avsnitt 4.4). Den fördrags- och konventionsreglerade skyldigheten att inhämta förhandsavgörande från gäller därmed redan för de högsta domstolsinstanserna i . Det behöver därför inte införas några bestämmelser för att skall uppfylla sina fördrags- och konventionsreglerade skyldigheter i detta avseende. En särskild erinran i lag om att de högsta domstolsinstanserna är skyldiga att inhämta förhandsavgörande, något som har förespråkats av bl.a. Föreningen , skulle visserligen kunna anses förtydliga denna skyldighet. Den skulle emellertid i sak inte tillföra något utöver vad som framgår av andra tillämpliga bestämmelser. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte är lämpligt att i nationell rätt införa en särskild bestämmelse om en skyldighet som redan gäller för de svenska domstolarna. 5.2Ställningstagande i fråga om behov av förhandsavgörande 5.2.1Behovet av ett ställningstagande från de högsta domstolsinstanserna Regeringens förslag: De högsta domstolsinstanserna skall i vissa fall ta ställning till frågan om behovet av förhandsavgörande från EG- domstolen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser, däribland hovrätt, Hovrätten för Nedre , Kammarrätten i , Justitiekanslern, , , vid , vid , Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds univer- sitet, Arbetsdomstolen, , Föreningen , , och LO, är i huvudsak positiva till förslaget. Hovrätten för och Kammarrätten i vill dessutom utsträcka beslutsskyldigheten till underinstanserna. Några remissinstanser, däribland Hovrätten över och , , Kammarrätten i och , motsätter sig inte förslaget men uttrycker tveksamhet rörande behovet av regleringen. ombudsmän, domstolens och Regeringsrättens ledamöter samt avstyrker prome- förslag och menar att det inte finns något lagstiftningsbehov. Skälen för regeringens förslag Behov av kompletterande regler om redovisning av ställningstaganden Som framgår ovan är domstolarna i vissa fall skyldiga att inhämta förhandsavgörande från . I vilka fall en sådan skyldighet föreligger regleras i EG-fördraget, i vissa internationella överens- kommelser och i praxis. Det finns dock inga bestämmelser i om hur nationella domstolar skall hantera frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Frågan om vilka överväganden som de nationella domstolarna, och då särskilt de högsta domstolsinstanserna, skall göra innan de kan avgöra om de skall vända sig till har däremot behandlats av EG- domstolen (se avsnitt 4.3.3). har inte särskilt uttalat sig i frågan om huruvida domstolarna skall dokumentera sina ställnings- taganden. Några remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter och vid , har tagit upp frågan om vilka krav gemenskapsrätten ställer på de högsta domstolsinstanserna i de fall de inte inhämtar förhandsavgörande. Regeringens uppfattning i denna fråga är det inte kan anses framgå att gemenskapsrätten kräver en dokumentation av domstolarnas ställningstaganden i dessa fall. Det hindrar dock inte att det kan finnas ett behov av nationella regler som ålägger domstolen att redovisa sitt ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Sådana regler saknas , vilket har fått till följd att frågan har hanterats på olika sätt i olika situationer. Detta är särskilt tydligt i de fall den högsta domstolsinstansen omfattas av systemet med prövningstillstånd och rätten, efter en prövning, kommer fram till att förhandsavgörande inte skall inhämtas och att heller inte prövningstillstånd skall meddelas. Ett beslut att inte meddela prövningstillstånd innehåller oftast inget annat än att domstolen inte finner skäl att meddela prövningstillstånd och det framgår då inte att frågan om inhämtande av förhandsavgörande har varit föremål för rättens prövning. I vissa fall redovisar domstolen sin bedömning av frågan i ett beslut om att inte meddela prövningstillstånd, men det har också förekommit att domstolen har avslagit ett yrkande om inhämtande av förhandsavgörande utan att uttryckligen ange det. Det är, enligt regeringens mening, mindre tillfredsställande att redovisningen av domstolarnas ställningstaganden varierar på detta sätt och att parterna inte alltid ges besked om hur domstolen har sett på saken. När domstolen har tagit ställning till frågan om inhämtande av förhandsavgörande, är det rimligt att rättens bedömning kommer till tydligt uttryck. Avsaknaden av en redovisning av domstolarnas ställningstaganden har också lett bl.a. till att kommissionen ifrågasatt om de högsta domstolsinstanserna iakttar skyldigheten att inhämta förhandsavgörande. Det finns, som regeringen ser det, ett särskilt behov av att rättens bedömning redovisas öppet i de situationer där den prövar de av fastslagna undantagen från skyldigheten att inhämta förhandsavgörande. Det talar för att man, såsom föreslås i promemorian, inför regler som ålägger domstolarna att redovisa sitt ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande från , också i de fall domstolen bedömer att förhandsavgörande inte skall inhämtas, och att det därvid också lämnas en motivering till ställningstagandet. har tagit upp frågan om en sådan reglering kan komma att stå i konflikt med gemenskapsrätten. Som konstaterats ovan anser dock regeringen att gemenskapsrätten inte kräver att domstolarna dokumenterar sina ställningstaganden i frågan om förhandsavgörande skall inhämtas. Införandet av nationella regler i denna fråga kan därför inte anses stå i konflikt med gemenskapsrätten. Lagrådet har uttalat att det inte torde råda delade meningar om att och Regeringsrätten, när de inte anser sig böra bifalla ett yrkande om att ett förhandsavgörande skall inhämtas, skall fatta ett formellt beslut i denna fråga antingen separat eller tillsammans med ett beslut om prövningstillstånd. Däremot är det enligt Lagrådet inte givet att det lämnas en motivering till varför ett förhandsavgörande inte inhämtas. Enligt Lagrådet kan det antas att beslutet förses med motivering när frågan om målet skall hänskjutas till är tveksam eller svårbedömd, medan en motivering sannolikt ofta anses överflödig i fall då det framstår som tydligt att inte skall höras. Lagrådet har sagt sig inte se några problem med en sådan rättstillämpning och har uttalat att det i sak inte medför några egentliga fördelar att motivera besluten även i klara fall. Enligt Lagrådet saknas det därför egentligen ett reellt behov av den föreslagna bestämmelsen. Som regeringen konstaterat ovan har dock avsaknaden av regler i detta avseende fått till följd att frågan har hanterats på olika sätt i olika Flertalet remissinstanser har också instämt i behovet av en tydlig och enhetlig reglering som anger att de högsta domstolsinstanserna öppet skall redovisa sina ställningstaganden i frågan om behovet av att inhämta förhandsavgörande. Några remissinstanser har dock ifrågasatt om sådana särskilda regler bör införas, särskilt mot bakgrund av att domstolarna tar ställning i andra materiella och processuella frågor utan att alltid redovisa dessa ställningstaganden. Även Lagrådet har haft synpunkter i denna del och uttalat att det kan synas märkligt att beslut och avslag på en begäran om inhämtande av yttrande från skall motiveras när ett i samband därmed meddelat beslut om prövningstillstånd praktiskt taget aldrig innehåller någon motivering. Regeringen har förståelse för dessa invändningar, men anser att hanteringen av frågan om förhandsavgörande i de högsta domstols- instanserna har särdrag som motiverar en särbehandling. Systemet med förhandsavgörande förutsätter att de högsta domstolsinstanserna i vissa fall måste vända sig till ett utomstående organ, , som skall lämna ett bindande besked om hur en viss rättsfråga skall tolkas. Detta skiljer sig från den normala ordningen. Därtill kommer att skyldigheten att begära förhandsavgörande är viktig för att säkerställa gemenskapsrättens genomslag, vilket har särskild betydelse för den enskilde som tillförsäkras individuella rättigheter genom gemenskapsrätten. Enligt regeringens mening är det i första hand parterna som har ett särskilt intresse av att kunna ta del av rättens ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Men även andra än parterna har, om än i mindre mån, ett intresse av att få kännedom om hur domstolen bedömer dessa frågor. Detta gäller särskilt beträffande de ställnings- taganden som görs av de högsta domstolsinstanserna, eftersom de är de enda nationella domstolar som kan uttala sig i frågan om hur skyldigheten att inhämta förhandsavgörande skall tillämpas. Att dom- stolarna ger tydligt uttryck för sina bedömningar i frågan om inhämtande av förhandsavgörande och att svenska domstolar redovisar sina ställningstaganden rörande behovet av förhandsavgörande på ett enhetligt sätt är enligt regeringens uppfattning ägnat att stärka förtroendet för rätt- skipningen. Mot denna bakgrund talar starka skäl för att de högsta domstolsinstanserna åläggs att dokumentera sådana ställningstaganden. Situationen kan dock inte anses likadan i fråga om domstolar som inte är högsta instans. Visserligen kan parterna, som Hovrätten för och Kammarrätten i har uttalat, ha ett intresse av att ta del av rättens bedömning även i dessa fall. Som nämnts ovan visar sig dock behovet av ett öppet ställningstagande från domstolen främst i de situationer där domstolen prövar de av fastslagna undan- tagen från skyldigheten att inhämta förhandsavgörande, något som de lägre domstolsinstanserna inte kan göra. Parternas intresse av att ta del av rättens ställningstaganden och intresset av en enhetlig tillämpning väger därmed inte så tungt att det finns skäl att kräva att underinstanserna redovisar sin uppfattning om behovet av förhandsavgörande. Några remissinstanser har invänt att ett krav på redovisning av de högsta domstolsinstansernas ställningstaganden leder till ökade arbetsinsatser. Det bör dock beaktas att ett krav på att domstolen i vissa fall dokumenterar sitt ställningstagande inte innebär att domstolen skall göra några nya ställningstaganden. Redan med nuvarande regelverk Prop. 2005/06:157 måste de högsta domstolsinstanserna analysera och ta ställning till om det i målet eller ärendet har uppkommit en fråga som avses i artikel 234 i EG-fördraget och om den i så fall skall fråga . Att de i sådana fall dessutom skall dokumentera sitt ställningstagande kan inte anses särskilt betungande. Regeringen anser därför inte att vad som har anförts i denna del utgör något tungt vägande skäl mot ett krav på redovisning av ställningstaganden i frågan om behovet av förhandsavgörande. Regeringen föreslår därför att det införs lagregler om att de högsta domstolsinstanserna i vissa fall skall redovisa ställningstaganden rörande behovet av förhandsavgörande. 5.2.2I vilka fall skall de högsta domstolsinstanserna redovisa sina ställningstaganden? Regeringens förslag: Om en part har yrkat att förhandsavgörande från skall inhämtas eller på annat sätt har väckt frågan om en sådan åtgärd, skall de högsta domstolsinstanserna också i de fall de beslutar att inte inhämta ett förhandsavgörande, uttryckligen ta ställning till frågan. Promemorians förslag överensstämmer väsentligen med regeringens. Promemorians förslag utgick dock från att beslutsskyldigheten skulle vara beroende av att någon av parterna har anfört att en fråga som EG- domstolen är behörig att meddela förhandsavgörande om har betydelse för bedömningen av målet eller ärendet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inte några invändningar mot det. Som nämnts ovan avstyrker fyra remissinstanser förslaget. Två remissinstanser, Hovrätten för och , vill utsträcka beslutsskyldigheten till att gälla även om inte parterna själva har tagit upp frågan om tolkningen av gemenskapsrätten. Även ombudsmän, och vid ifrågasätter om en partsrelaterad begränsning av beslutsskyldigheten är lämplig. Två remissinstanser, Kammarrätten i och LO, vill begränsa beslutsskyldigheten till när en part framställt ett yrkande om att ett förhandsavgörande skall inhämtas. Högsta domstolens ledamöter uttalar att om en lagstiftning anses ofrånkomlig bör den begränsas till yrkanden. Kammarrätten i menar att regleringen bör begränsas till de fall då någon part uttryckligen tagit upp frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Flera remissinstanser, bl.a. Hovrätten för och och vid , har vissa andra synpunkter som rör avgränsningen av beslutsskyldigheten. Skälen för regeringens förslag En viktig fråga är vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att de högsta domstolsinstanserna skall vara skyldiga att uttryckligen redovisa ett ställningstagande.