prop · GT03215 · 2006-09-15 00:00:00 — Om det finns bevis för en överhängande hälsorisk får staten i enlighet med nationell rätt och i den utsträckning det är nöd- vändigt för att kontrollera en sådan risk, tvinga eller uppmana resenären att genomgå den minst ingripande medicinska undersökning som krävs för att uppnå erforderligt skydd för människors hälsa, vaccination eller annan behandling eller andra vedertagna hälsoåtgärder som förebygger eller kontrollerar spridning av sjukdom, inklusive isolering eller karan- tän. I artikel 43 IHR 2005 finns en bestämmelse som möjliggör för en stat att i samband med specifika hälsorisker eller internationella hot mot människors hälsa vidta åtgärder som uppnår samma nivå eller en högre nivå av hälsoskydd än de åtgärder WHO har rekommenderat. En stat får också vidta åtgärder som annars inte är tillåtna enligt IHR 2005, under förutsättning att sådana åtgärder inte påverkar den internationella trafiken mer, och inte är mer ingripande för personer, än andra tillgängliga alter- åtgärder som skulle uppnå den nödvändiga nivån av hälsoskydd. Denna bestämmelse öppnar därmed upp en möjlighet för stater att vidta andra och mer långtgående åtgärder än WHO rekommenderar eller än vad som annars är tillåtet enligt IHR. En konsekvens av att en stat inför andra åtgärder än WHO har rekommenderat är att staten i fråga, om åtgärderna har stor påverkan på den internationella trafiken, skall infor- mera WHO om de hälsoskäl som ligger till grund för åtgärderna och re- dogöra för det relevanta vetenskapliga stöd som finns för att vidta åtgär- WHO kan uppmana en stat att upphöra med sådana åtgärder, men det finns ingen sanktion i IHR 2005 för stater som inte följer WHO:s uppmaning. Åtgärder enligt svensk rätt som får vidtas mot resenärer vid in- och utresa Genom propositionen 2003/04:158 Extraordinära smittskyddsåtgärder infördes bl.a. bestämmelser i 3 kap. smittskyddslagen (2004:168) om extraordinära smittskyddsåtgärder. De nya bestämmelserna trädde i kraft . Genom bestämmelserna om extraordinära smitt- skyddsåtgärder har det i 3 kap. 8 § smittskyddslagen införts en möjlighet för smittskyddsläkaren att besluta att en person som anländer till , och som misstänks ha smittats av en samhällsfarlig sjukdom, skall genomgå hälsokontroll vid platsen för inresan till . Även personer som reser med samma transportmedel som den misstänkt smittade perso- nen kan behöva genomgå hälsokontroll. Om det i ett visst geografiskt område skett utbrott av en samhällsfarlig sjukdom får besluta att personer som anländer till från detta område samt andra personer som anländer med samma transportmedel skall genomgå hälsokontroll på platsen för inresan. Hälsokontroller i enlighet med dessa bestämmelser får inte vara för- enade med frihetsberövande eller innefatta provtagning eller annan åt- gärd som innebär kroppsligt ingrepp. Hälsokontrollerna bör begränsas till att sjukvårdspersonal samtalar med envar av passagerarna och under samtalen gör iakttagelser beträffande förekomsten av eventuella sjuk- domssymptom. Någon mer ingripande undersökning av varje resenär bör alltså inte komma ifråga. Om den som utför hälsokontrollen anser att en mer ingripande undersökning bör genomföras och detta inte kan ske på frivillig väg, kan smittskyddsläkaren, om förutsättningarna i 3 kap. 9 §, 5 kap. 3 § och 3 kap. 2 § smittskyddslagen är uppfyllda, besluta om karantän eller tillfällig isolering eller hos länsrätten ansöka om tvångs- undersökning. Genom samma proposition infördes också en möjlighet för smitt- skyddsläkaren att, om det finns risk för spridning av en samhällsfarlig sjukdom, besluta att hålla personer som har eller kan antas ha varit ut- satta för smitta av sjukdomen i karantän (3 kap. 9 § smittskyddslagen). Vidare infördes en möjlighet för att besluta att ett visst område skall vara avspärrat, om en samhällsfarlig sjukdom har eller misstänks ha fått spridning inom ett avgränsat område utan att smittkäl- lan eller smittspridningen är fullständigt klarlagd (3 kap. 10 § smitt- skyddslagen). Ett beslut om avspärrning innebär förbud för den som vis- tas i området att lämna det och förbud för den som befinner sig utanför området att besöka det. De samhällsfarliga sjukdomarna anges i bilaga 2 till smittskyddslagen och utgörs av smittkoppor och svår akut respiratorisk sjukdom (sars). Om behov skulle uppstå av att föra upp andra sjukdomar på listan över samhällsfarliga sjukdomar, och beslut om änd- ring av bilaga 2 till smittskyddslagen inte kan avvaktas, får regeringen enligt 9 kap. 2 § smittskyddslagen under vissa förutsättningar föreskriva att bestämmelserna om samhällsfarliga sjukdomar skall tillämpas från den tidpunkt regeringen bestämmer på en viss smittsam sjukdom som förekommer eller kan förekomma här i landet. Sådana före- skrifter skall underställas för prövning. Utgångspunkten i smittskyddslagen är att inga åtgärder får vidtas mot den enskildes vilja. I 1 kap. 4 § smittskyddslagen anges att åtgärder som den enskilde motsätter sig får vidtas endast om inga andra möjligheter står till buds. De tvångsåtgärder som får vidtas enligt smittskyddslagen är tvångsundersökning (3 kap. 2 §), tvångsisolering (5 kap. 1 och 3 §§) och tillfällig isolering (5 kap. 3 §). En åtgärd i smittskyddslagen som ligger nära sådana åtgärder som kan behöva vidtas enligt IHR är hälsokontroll vid platsen för inresa (3 kap. 8 § smittskyddslagen). En sådan hälsokon- troll får inte ske mot en persons vilja och kan inte genomdrivas som tvångsåtgärd. Om en person motsätter sig att genomgå en hälsokontroll vid platsen för inresan får smittskyddsläkaren, om förutsättningarna för det är uppfyllda, besluta om karantän eller tillfällig isolering eller ansöka hos länsrätten om tvångsundersökning. Regler om tvångsvaccination finns i lagen (1952:270) om skyddsympning vid krig eller krigsfara m.m. och lagen (1942:723) om skyddsympning inom försvars- väsendet. Enligt lag om skyddsympning vid krig eller krigsfara m.m. kan regeringen när riket befinner sig i krig eller krigsfara eller när annars utomordentliga förhållanden påkallar det till förekommande av smittsam sjukdom förordna att envar som befinner sig i riket skall undergå skyddsympning. lag om skyddsympning inom för- svarsväsendet innehåller ett likartat bemyndigande med inriktning på personal inom försvarsmakten. Behov av ny reglering av vilka åtgärder som får vidtas mot resenärer vid in- och utresa i landet IHR 2005 omfattar, som redogjorts för i avsnitt 6.2, samtliga allvariga hot mot människors hälsa som riskerar att få en internationell spridning. Det kan t.ex. röra sig om ett utbrott av en smittsam sjukdom hos männi- skor eller hos djur om sjukdomen även kan smitta människor. Vilka åtgärder som kan behöva vidtas vid in- och utresa i landet varierar bero- ende på vilken sorts hot det är fråga om. Det är svårt att i förväg, innan ett hot har upptäckts, bedöma vilka åtgärder som bör vidtas vid ett miss- tänkt internationellt hot mot människors hälsa. WHO kan rekommendera specifika åtgärder, men det är inte säkert att det i anses lämpligt att vidta just de åtgärder som rekommenderas och IHR lämnar utrymme för ett land att tillämpa andra åtgärder. Som nämnts ovan är utgångspunkten enligt IHR att inga åtgärder får vidtas utan den enskildes uttryckliga samtycke. Enligt artikel 23.1 i IHR 2005 får stater bl.a. kräva att resenärer lämnar uppgift om sin tidigare och planerade resväg, visar upp hälsodokument och genomgår en icke- invasiv medicinsk undersökning. Enligt artikel 31.1 i IHR 2005 anges under vilka förutsättningar en invasiv medicinsk undersökning, vaccina- tion eller annan behandling eller intyg om vaccination eller annan be- handling får ställas upp som krav för inresa i landet. Det får bl.a. ske när det är nödvändigt för att bedöma om ett hot mot människors hälsa före- ligger, som ett villkor för inresa för personer som söker tillfälligt eller permanent uppehållstillstånd, som ett villkor för resenärer när stater i enlighet med artikel 43 i IHR 2005 vidtar mer långtgående eller andra åtgärder än WHO rekommenderar, i enlighet med bilagorna 6 och 7 eller om det får krävas enligt artikel 23 i IHR 2005. I artikel 31.2 anges att om en person som staten får kräva medicinsk undersökning, vaccination eller behandling av enligt artikel 31.1 inte samtycker till att åtgärden vidtas eller vägrar att uppvisa hälsodokument som en stat får kräva enligt artikel 23.1 (a) får staten i fråga hindra personen från att resa in i landet. Om det finns bevis för ett överhängande hot mot människors hälsa får staten enligt artikel 31.2 i enlighet med nationell rätt och i den utsträckning det är nödvändigt för att kontrollera hotet mot människors hälsa tvinga rese- nären att genomgå eller uppmana resenären att genomgå den minst inva- siva och minst ingripande medicinska undersökning som uppfyller skyd- det för människors hälsa, vaccination eller annan behandling eller andra vedertagna åtgärder som förhindrar eller kontrollerar sjukdomsspridning, inklusive isolering, karantän eller att resenären placeras under övervak- ning. Det bör observeras att det inte finns någon skyldighet, utan endast en möjlighet, enligt IHR 2005 för staterna att vidta åtgärder mot enskilda utan deras samtycke. Utgångspunkten för vilka åtgärder som skall få vidtas till skydd mot internationella hot mot människors hälsa bör överensstämma med den som finns i 1 kap. 4 § smittskyddslagen, vari anges att åtgärder som vid- tas enligt lagen skall bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och inte får vara mer ingripande än vad som krävs för att uppnå detta skydd. I samma lagrum anges vidare att åtgärderna skall vidtas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet. En motsvarande be- stämmelse bör införas i den nya lagen. Genom en sådan bestämmelse tillgodoses också till vissa delar de allmänna bestämmelserna i artiklarna 3, 32 och 42 i IHR 2005. På motsvarande sätt som i smittskyddslagen bör det införas en bestämmelse i lagen som syftar till att tydliggöra barnper- spektivet. Huvudregeln i IHR 2005 och smittskyddslagen är densamma, dvs. att inga åtgärder får vidtas mot den enskildes vilja. Enligt smittskyddslagen får tvångsåtgärder endast vidtas om inga andra möjligheter står till buds. Regeringen gjorde i propositionen 2003/04:158 Extraordinära smitt- skyddsåtgärder bedömningen att de möjligheter att ingripa som finns i befintliga svenska lagar är tillräckliga och att det inte behövde införas några nya regler om tvångsbehandling eller obligatorisk vaccination. Den bedömningen kvarstår och regleringen i IHR 2005 föranleder inte heller att det behöver införas några nya regler om tvångsundersökning, tvångs- behandling eller obligatorisk vaccination i svensk lagstiftning. har i sitt remissvar påpekat att frågan om möjligheten att vidta tvångsåtgärder bör förtydligas. Hovrätten anser att de närmare för- utsättningarna för i vilka situationer tvångsåtgärder får tillgripas inte tyd- ligt framgår av den föreslagna lagen. Som nämnts i avsnitt 6.2 bör den nya lagen, på motsvarande sätt som karantänslagen, utgöra ett komplement till redan befintlig lagstiftning inom olika områden som rör skydd mot hot mot människors hälsa. Den nya lagen bör inte innehålla några självständiga tvångsåtgärder mot män- niskor. Tvångsåtgärder mot person får i stället vidtas med stöd av annan lagstiftning, främst smittskyddslagen, vilken redogjorts för ovan. När det gäller smittskyddsåtgärder mot objekt och andra skyddsåtgärder regleras dessa åtgärder i stor utsträckning också av annan befintlig lagstiftning. 2005/06:215 Som exempel kan nämnas , epizootilagen (1999:657), zoo- noslagen (1999:658), livsmedelslagen (2006:806) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Detta redogörs för närmare i avsnitt 6.2. När det gäller s.k. karantänsverksamhet är det dock inte möjligt att i alla lägen vidta nödvändiga objektinrikade åtgärder med stöd av redan befintlig lagstiftning. Som redogörs för i avsnitt 6.9 och 6.10 föreslår regeringen att vissa åtgärder mot objekt får vidtas med stöd av den föreslagna lagen. T.ex. föreslås att ansvariga myndigheter får, vid misstanke om ett inter- nationellt hot mot människors hälsa, vidta de åtgärder som krävs mot ett fartyg eller luftfartyg för att skydda människors hälsa (se avsnitt 6.9). Ett annat exempel är kommuners skyldighet att vidta de åtgärder som behövs för att i hamnar utrota insekter, råttor och andra djur som vanligen är bärare av smittämnen (se avsnitt 6.10). Beträffande åtgärder som vidtas mot objekt anser regeringen att det bör införas en allmän bestämmelse som lägger fast att när åtgärder till skydd för människors hälsa utförs på objekt skall nödvändiga försiktighetsmått vidtas för att förhindra skada på dessa. De bestämmelser i 2005 som på ett relativt detaljerat sätt reglerar vilka åtgärder som får vidtas mot transportmedel och övriga objekt bör föras in i den nya lagen om skydd mot internationella hot mot människors hälsa. Det gäller främst bestäm- melserna om fartygs och luftfartygs rätt att lägga till och landa samt att ta ombord förnödenheter samt bestämmelserna om transportmedel och gods i transit. De flesta av dessa bestämmelser överensstämmer med den reglering som finns i karantänslagen, men blir till viss del något mer detaljerade och mer omfattande jämfört med karantänslagens bestämmel- ser. För att uppfylla åtagandena i IHR 2005 fullt ut görs dock bedöm- ningen att vissa nya bestämmelser krävs. Åtgärder vid avresa från Regeringens förslag: En ny bestämmelse i smittskyddslagen införs som, i syfte att förhindra smittspridning, möjliggör att under vissa för- utsättningar hindra att resenär lämnar landet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller har inte haft någon erinran mot promemorians förslag. den föreslagna bestämmelsen som möjliggör att under vissa förutsätt- ningar förhindra att en resenär lämnar landet i syfte att förhindra smitt- spridning har Länsrätten i dock påpekat att det förefaller onödigt att föreskriva att den som hålls i karantän inte får resa ut ur lan- Skälen för regeringens förslag: Den bestämmelse som finns i 14 § karantänslagen (1989:290) anger att en person som på grund av en karantänssjukdom har tagits in på sjukhus, har isolerats eller tillfälligt isolerats enligt smittskyddslagen, skall hållas i karantän enligt smitt- skyddslagen eller har förbjudits att lämna avspärrat område enligt smitt- skyddslagen får hindras att resa ut ur landet. ses enligt 2 § karantänslagen gula febern, kolera och pest, dvs. domar som anges som karantänssjukdomar i det nu gällande internatio- nella hälsoreglementet, samt de sjukdomar på vilka bestämmelserna om samhällsfarliga sjukdomar är tillämpliga, vilket gäller smittkoppor och svår akut respiratorisk sjukdom (sars). Smittskyddsläka- ren får vidta de åtgärder som krävs för att hindra personen från att lämna landet. I andra fall skall personen före avresan meddela smitt- skyddsläkaren om tidpunkten för avresan och målet för resan. Smitt- skyddsläkaren har en skyldighet att underrätta hälsovårdsmyndigheten på ankomstorten om avresan och andra omständigheter av betydelse för att förhindra smittspridning. Bestämmelsen i 14 § karantänslagen tar främst sikte på personer som har blivit utsatta för tvångsåtgärder enligt smittskyddslagen. Regeringen anser därför att bestämmelsen bör föras in i smittskyddslagen. Bestäm- melsen bör till skillnad från 14 § karantänslagen endast omfatta de sjuk- domar på vilka bestämmelserna om samhällsfarliga sjukdomar är till- lämpliga, vilket gäller smittkoppor och svår akut respi- ratorisk sjukdom (sars). Regeringen anser vidare att det numera inte kan anses finnas skäl att begränsa en persons rörelsefrihet genom att vägra personen att lämna landet endast mot bakgrund av att personen har tagits in på sjukhus, vilket är en frivillig åtgärd. Länsrätten i har påpekat att det förefaller onödigt att före- skriva att den som hålls i karantän inte får resa ut ur landet. Regeringen anser dock att det kan finnas ett pedagogiskt värde av att föreskriva att även den som hålls i karantän inte får resa ut ur landet, på motsvarande sätt som bestämmelsen karantänslagen är utformad. 6.9Åtgärder vid ankomst till och bestämmelser om transportmedel och gods under transitering Regeringens förslag: Befälhavaren på ett fartyg eller luftfartyg skall under vissa förutsättningar lämna information om hälsotillståndet om- bord på ett fartyg eller luftfartyg innan det anlöper första svenska hamn eller landar på första svenska flygplats. Befälhavare på fartyg skall lämna sådan information till eller och befälhavare på luftfartyg skall lämna sådan information till Tull- verket. När eller har fått sådan informa- tion skall myndigheten underrätta smittskyddsläkaren och om innehållet i informationen. Gäller sådan informa- tion fartyg som tillhör och bemannas av Försvarsmakten skall även generalläkaren underrättas. Om ett fartyg eller luftfartyg är drabbat eller misstänks vara drabbat av ett internationellt hot mot människors hälsa får ansvariga myndig- heter och kommuner vidta de åtgärder mot fartyget eller luftfartyget som krävs för att skydda människors hälsa. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka åtgärder till skydd för människors hälsa som ansvariga myndigheter och kommuner får vidta mot drabbade fartyg och luftfartyg. Fartyg och luftfartyg får, på motsvarande sätt som i karantänslagen, inte av smittskyddskäl vägras tillträde till hamn eller flygplats. Fartyg eller luftfartyg kan dock hänvisas att fortsätta till en karantänshamn respektive karantänsflygplats. Om ett fartyg eller luftfartyg lägger till eller landar vid någon annan plats än karantänshamn eller karantänsflygplats och information skall lämnas om hälsotillståndet ombord, skall befälhavaren un- derrätta , , smittskyddsläkaren eller kom- munen om detta. Med undantag för om det föreligger en nödsituation får under sådana omständigheter inga människor lämna fartyget eller luftfartyget och ingen last lossas utan tillstånd från ansvariga myndig- heter. Vissa särskilda bestämmelser om transportmedel och gods under transitering införs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för transportföretag att vidta sär- skilda åtgärder till skydd för människors hälsa. Promemorians förslag: Överensstämmer till stora delar med rege- ringens förslag. I promemorians förslag finns dock en särskild bestäm- melse om att fartyg och luftfartyg får sättas i karantän om det är nödvän- digt för att förhindra spridning av sjukdom. I promemorians förslag sak- nades möjlighet för befälhavare att lämna information till Kustbevak- ningen. Några ytterligare smärre justeringar har också gjorts jämfört med promemorians förslag. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag. föreslår ett förtydligande av vilka fartyg som avses omfattade av bestämmelsen. anser inte heller att det framgår tydligt vilka åtgärder som ansvariga myndigheter får vidta mot ett fartyg för att skydda människors hälsa och vilka myndigheter som skall vidta dem. Skälen för regeringens förslag Åtgärder som stater får vidta mot objekt vid in- och utresa enligt IHR 2005 Enligt artikel 23.1 (b) i det nya internationella hälsoreglementet (IHR 2005) får stater vid in- och utresa i landet utföra inspektioner av bagage, last, djur, containrar, gods, postförsändelser och mänskliga kvarlevor. I artikel 25 och 26 regleras vilka åtgärder stater får vidta mot fartyg, luftfartyg, civila lastbilar, tåg och bussar i transit. Utgångspunkten är att inga åtgärder till skydd för människors hälsa får vidtas mot ett fartyg som inte kommer från ett drabbat område och som passerar igenom en kanal eller vattenväg i en stats territorium på väg till en hamn i en annan stat. Ett sådant fartyg skall få ta ombord bränsle, vatten, mat och övriga för- nödenheter under överinseende av ansvarig myndighet. Inga åtgärder får heller vidtas mot ett fartyg som bara passerar genom vatten inom en stats territorium utan att lägga till vid någon hamn eller vid kusten. Åtgärder får inte heller vidtas mot flygplan i transit på en flygplats förutom att flygplanet får begränsas till att hålla sig inom ett avgränsat område av flygplatsen utan att lasta eller lossa eller ta ombord eller släppa av passa- gerare. Ett sådant flygplan skall dock, på samma sätt som fartyg, få ta ombord bränsle, vatten, mat och förnödenheter. I artikel 33 anges att inga åtgärder får vidtas mot gods i transit, med undantag för levande djur, om godset inte lastas om. Godset får inte heller kvarhållas med hänvisning till hälsoskäl. Åtgärder får dock vidtas mot gods i transit med stöd av artikel 43 i IHR 2005 eller om det finns stöd för det i andra internationella överenskommelser. Bestämmelserna om transportmedel och gods i transit är dock bara tillämpliga om det saknas indikationer på att smitta eller förorening finns ombord på transportmedlet eller på godset. Om det finns information eller tecken som tyder på att smitta eller förorening förekommer ombord på ett transportmedel får åtgärder vidtas i enlighet med artikel 27 i IHR 2005. Enligt artikel 27 får ansvarig myndighet vidta en mängd åtgärder mot ett transportmedel som kan betraktas som drabbat, inklusive att placera transportmedlet i karantän. I artikel 28 i IHR 2005 anges att fartyg eller luftfartyg inte får vägras tillträde till hamn eller flygplats av smittskyddsskäl. De kan dock hän- visas att fortsätta till en karantänshamn eller karantänsflygplats som har kapacitet att ta hand om dem om det inte är så att de på grund av tekniska problem inte kan fortsätta till anvisad hamn eller flygplats. Vidare anges att fartyg och luftfartyg inte av smittskyddsskäl får hindras att släppa av eller ta ombord personer, ta ombord last, lossa last och ta ombord bränsle, vatten, mat och andra förnödenheter, men stater kan villkora en sådan rätt med att staten i så fall skall få vidta nödvändiga hälsoåtgärder som krävs för att hindra spridning av smitta. Om ett misstänkt drabbat eller drabbat fartyg eller luftfartyg på grund av omständigheter bortom befälhavarens kontroll landar på en annan plats eller lägger till vid en annan plats än den hamn eller flygplats där det skulle landa eller lägga till skall befälhavaren enligt artikel 28.5 informera ansvarig myndighet, som då får vidta nödvändiga åtgärder. När nödvändiga åtgär- Prop. 2005/06:215 der har vidtagits får fartyget eller luftfartyget fortsätta till den hamn eller flygplats som var dess destination. Även beträffande objekt gäller bestämmelsen i artikel 43 i IHR 2005 som möjliggör för en stat att i samband med specifika hälsorisker eller internationella hot mot människors hälsa vidta åtgärder som uppnår samma nivå eller en högre nivå av hälsoskydd än de åtgärder WHO har rekommenderat. En stat får också vidta åtgärder som annars inte är till- låtna enligt IHR 2005, under förutsättning att sådana åtgärder inte påverkar den internationella trafiken mer, och inte är mer ingripande för personer, än andra tillgängliga alternativa åtgärder som skulle uppnå den nödvändiga nivån av hälsoskydd. En närmare redogörelse för artikel 43 har lämnats tidigare i avsnitt 5.7 under rubriken som stater får vidta mot resenärer vid in- och utresa enligt IHR. Åtgärder som får vidtas mot objekt vid in- och utresa enligt svensk rätt I karantänslagen och karantänsförordningen finns bestämmelser om vilka åtgärder som får vidtas mot objekt vid in- och utresa i landet . I 10 § karantänslagen anges att ett fartyg inte av smittskyddsskäl får vägras tillträde till hamn. I 11 § karantänslagen stadgas att om miljö- och hälsoskyddsnämnden har föreskrivit en sanitär åtgärd beträffande ett fartyg och befälhavaren motsätter sig åtgärden, får åtgärden inte vidtas om fartyget fortsätter sin resa. Fartyget får då inte anlöpa någon annan hamn här i landet.