prop · GT03133 · 2006-03-22 00:00:00 — Ett sådant geografiskt områdesansvar bör även omfatta de fredstida krissituationerna. Vikten av att kommunerna i förslaget ges ett lagstadgat geografiskt områdesansvar framhålls av Verket för näringslivsutveckling och . ställer sig tveksam till om det i samtliga fall är realistiskt att respektive kommun är den samordnande länken för alla myndigheter och andra aktörer som är aktiva i en given krissituation. och delar inte betänkandets förslag att lagreglera kommunernas geografiska ansvar och den samordning som åläggs kommunerna för all krishantering. Detta eftersom extraordinära händelser eller höjd beredskap oftast berör flera kommuner och då regionala geografiska områdesansvar bör lyftas fram. Såsom ovan konstaterats berörs vid de flesta svåra kriser, förutom kommunen, även en rad andra aktörer som verkar inom kommunens geografiska område. Varje aktör agerar självständigt och leder sin egen verksamhet. finns ett starkt beroendeförhållande mellan de lokala krisaktörerna. För att krisen som helhet skall hanteras på ett effektivt sätt krävs samordning. Områdesansvaret på den lokala nivån handlar om att få till stånd denna samordning. På det lokala planet är det kommunen som i första hand kan verka för och främja sådan samordning. Det geografiska områdesansvaret innebär dock inte på något sätt att kommunen tar över andra aktörers ansvarsområden. Det faktum att olika verksamheter spänner över olika geografiska områden förhind- rar dock inte att det är en fördel om kommunen i största möjliga mån verkar för att skapa en enhetlig lägesbild etc. Med tanke på den komplexitet som givetvis kan förutsättas råda inom det geografiska område som en kommun omfattar, får det dock anses rimligt att kommunerna skall vara skyldiga att verka för en samordning. Skäl att, såsom och kommun påtalar, gå ännu längre och ställa högre krav än vad rekvisitet verka för ger uttryck för, får mot denna bakgrund däremot anses vara för långtgående. Regeringen anser att utredningens förslag med ett lagfäst områdesansvar även med avseende på extraordinära händelser i fredstid, där kommuner- na är skyldiga att verka för samverkan och samordning, är väl avvägt och bör ligga till grund för lagstiftningen på området. En viktig förutsättning för att områdesansvaret skall kunna utövas är att kommunen har tillgång till ett relevant nätverk. Ett lämpligt sätt att bedriva samordningsarbetet i kommunen kan vara att inrätta ett forum där representanter för de lokala krisaktörerna deltar. Det faller då inom kommunens ansvar att vara sammankallande i ett sådant krishanteringsråd eller motsvarande. En viktig uppgift för kommunen är därför att bygga upp och underhålla ett lämpligt kontaktnät. I det geografiska områdesansvaret ingår också att kommunen skall göra en samlad analys av sådana risker och sådan sårbarhet i det geografiska området som kan leda till en extraordinär händelse och göra denna analys känd för berörda aktörer. Den analys som kommunen skall göra enligt 2 kap. 1 i § den föreslagna lagen, med inriktning främst på den egna verksamheten, är naturligtvis en viktig del i den samlade analys som kommunen skall göra känd för berörda aktörer. Vidare anser regeringen, i likhet med utredningen, att skyldigheten för kommuner och landsting att lämna information till den regionalt områdesansvariga myndigheten samt till berörd sektorsansvarig myndig- het om krisberedskapsläget såväl före som under en extraordinär händel- se bör lagfästas. På den regionala nivån har länsstyrelserna ett områdes- ansvar för arbetet med allvarliga kriser i fred och höjd beredskap. Rapporteringen bör därför ske till . På central nivå bör rapporteringen ske till . När det gäller landstingens arbete på krishanteringsområdet är det viktigt att rapportering även sker till , som sektorsansvarig myndighet för hälso- och sjukvården. Beroende på situationen kan det alltså vara aktuellt att rapportera till olika myndigheter och i vissa lägen kan det vara nödvändigt att rapportera till fler än en myndighet. Kommunerna och landstingen skall, i enlighet med vad som föreskrivs i 5 kap. 1 § den föreslagna lagen, få ersättning av staten för de uppgifter på krishanteringsområdet som de utför och är skyldiga att utföra. Rapporteringsskyldigheten om beredskapsläget är också av betydelse för att staten skall kunna följa upp hur dessa medel används och hur krisberedskapen utvecklas. Övning är det bästa sättet att få ett ökat engagemang och en förbättrad förmåga att hantera kriser i en organisation. Regeringen har också i olika sammanhang framhållit att övningsverksamheten måste utvecklas. Bland annat i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap framhölls det att det är väsentligt att en kontinuerlig övnings- och utbildningsverksamhet bedrivs (prop. 2001/02:158 s. 53). Övning och utbildning på krishanteringsområdet skall syfta till att förstärka samordningsförmågan, förmågan att klara såväl väntade som oväntade krissituationer samt förmågan att lära av erfarenheter som gjorts i samband med tidigare kriser och av andra aktörer. Enligt 2 kap. 4 § lagen om civilt försvar skall varje kommun och landsting medverka i sådan utbildning som utgör ett led i beredskaps- förberedelserna och som genomförs av något annat sådant organ eller av en statlig myndighet och som berör kommunen eller . Någon utbildning speciellt inriktad på en höjd beredskapssituation förekommer inte och är inte heller befogad under rådande säkerhets- politiskt gynnsamma läge. Övning som tar sikte på extraordinära händelser inkl. svåra påfrestningar på samhället i fred stärker emellertid även förmågan att hantera en situation under höjd beredskap. Även när det gäller utbildning och övning bör därför en helhetssyn anläggas på hela hotskalan för krishantering. kommunavtal innehåller en uppgift för kommunerna att svara för att förtroendevalda och anställda får erforderlig utbildning för att kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid och att övning av kommunens ledning och berörda förvaltningar sker regelbun- det. Uppgiften att ansvara för utbildning och övning bejakas uttryckligen av flera remissinstanser, bl.a. Försvarshögskolan, , , och Landsorganisatio- nen i . anser att det bör övervägas om det bör föras in ett ansvar för kommuner och landsting att kräva att även entreprenörer och andra som kan få uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid har den förmåga som behövs för att fullgöra sina uppgifter. Regeringen konstaterar här att kommuner och landsting har ett övergripande ansvar för sin verksamhet, oavsett om man väljer att köpa in tjänster eller väljer att utföra uppgifterna med hjälp av personal inom den egna organisationen. Regeringen förutsätter att kommuner och landsting med utgångspunkt från de säkerhetskrav etc. som verksamheten kräver beaktar dessa faktorer i samband med att exempelvis avtal med externa aktörer ingås. En skyldighet för kommuner och landsting att se till att samtliga anställda och förtroendevalda får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser innebär ett högt ställt krav på kommunerna och landstingen. I detta ligger att kommunerna och landstingen allvarligt måste överväga samtliga utbildningsmöjligheter som erbjuds och se till att berörda aktörer deltar i en sådan utsträckning att skyldigheten uppfylls. I detta sammanhang är det kommunernas och landstingens ansvar för utbildning och övning för den egna personalen och de förtroendevalda som regleras. Utredningens förslag till bestämmelse på detta område får mot denna bakgrund anses vara väl avvägd. Regeringen anser därför att kommunernas och landstingens ansvar för utbildning och övning för förtroendevalda och anställda på krishanteringsområdet skall lagfästas i enlighet med utredningens förslag. Det kan vara lämpligt att fullmäktige, i samband med att den antar planen för hur extraordinära händelser skall hanteras, beslutar om hur utbildning och övning skall ske. Enligt 2 kap. 6 § lagen om civilt försvar har kommunerna rätt till ersättning av staten för sådana beredskapsförberedelser som de ålagts att utföra enligt bestämmelser i samma kapitel i lagen. Ersättningen skall bestämmas med utgångspunkt i varje kommuns utsatthet och risker i krig. Enligt samma bestämmelse har landstingen rätt till ersättning för kostnaderna för sådan utbildning som utgör ett led i beredskapsför- beredelserna. Fördelningen av medel till kommunerna har gjorts med utgångspunkt års avtal mellan staten och . Staten finansierar åtgärder som motiveras av behovet vid höjd beredskap över utgiftsområde 6, Försvar samt beredskap mot sårbarhet. beslut med anledning av propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) innebar att medel från utgiftsområdet även kan användas för åtgärder som stärker samhällets robusthet mot och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred under förutsättning att dessa åtgärder stärker beredskapen inom det civila försvaret. Det är dock nödvändigt att eftersträva en generell förmåga att före- bygga och hantera händelser som kan leda till svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 2004/05:5, s. 210). Vissa åtgärder kan behöva vidtas för att förstärka samhällets förmåga att förhindra och hantera situationer och händelser som, utan att direkt hota landets fred och självständighet, hotar befolkningens liv och hälsa, stora miljömässiga eller ekonomiska värden och som ytterst hotar grundläggande värden i samhället. Det behöver därför avsättas särskilda medel så att fredstida förstärkt förmåga kan åstadkommas. Den fredstida robustheten mot och förmågan att hantera svåra påfrest- ningar på samhället i fred utgör grunden för det civila försvarets förmåga vid höjd beredskap och utgiftsområde 6 kan därför finansiera: -förberedande och förebyggande åtgärder för att bibehålla och förbättra samhällets robusthet mot och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, -åtgärder som behöver genomföras i nuvarande omvärldsläge för att säkerställa samhällets beredskap inför ett väpnat angrepp och -åtgärder för att kunna stödja och ta emot stöd från andra länder vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen betonar att det finns tydliga inbördes samband mellan de åtgärder som genomförs för att säkerställa en fredstida förstärkt förmåga och de åtgärder som avser höjd beredskap. En satsning på förebyggande och förberedande åtgärder som ökar robustheten och flexibiliteten i samhällsviktiga system och funktioner och som förstärker förmågan att hantera en svår påfrestning på samhället i fred, medför att mindre resurser behöver satsas på det civila försvaret. Kraven på det civila försvaret kan i stor utsträckning tillgodoses inom ramen för samhällets fredstida beredskap under förutsättning att en fredstida förstärkt förmåga skapas. I avsaknad av en tillräcklig fredstida förstärkt förmåga skulle det i stället krävas en förstärkning av det civila försvaret för att kompensera för brister i fredsorganisationen. Finansieringsprinciperna bör därför enligt regeringen tillgodose möjligheterna att säkerställa en sådan fredstida förstärkt förmåga. När det gäller de övergripande principerna och avgränsningen för statliga åtgärder och finansiering är utgångspunkten att de säkerhets- och sårbarhetsreducerande åtgärder som inte avser åtgärder för höjd beredskap bör finansieras inom ramen för respektive myndighets eller annat organs ordinarie verksamhet. Det övergripande ansvar som staten har för att skapa en fredstida förstärkt förmåga innebär inte att staten har ett finansieringsansvar för alla de åtgärder som behöver vidtas. Den grundläggande ansvarsfördelningen för finansiering av den fredstida förmågan kvarstår därmed. Statens ansvar gentemot övriga aktörer avser endast de åtgärder där det inte rimligen kan förväntas att någon annan part skall eller kan vidta behövliga åtgärder. Samhället, dvs. allt från näringsliv och organisationer till myndigheter och kommuner, måste beakta vissa grundläggande krav i sin verksamhet för att skydda verksamheten mot olika typer av störningar. Statens ansvar därutöver bör endast omfatta extrema situationer, motsvarande en svår påfrestning på samhället i fred, där det inte finns någon annan aktör som kan tillse att det finns en tillräcklig förmåga i samhället och som inte på egen hand kan vidta effektiva åtgärder för att minska skadeverkningarna. Det handlar om förberedelser för ledning, samordning och information. Vidare handlar det om förmågan att agera under ett allvarligt krisförlopp, något som kräver övning och utbildning, men även andra typer av åtgärder kan komma ifråga. När det gäller händelser som fysiska eller juridiska personer kan skydda sig mot genom försäkringslösningar eller genom egna säkerhets- åtgärder skall staten i princip inte ta på sig ett finansieringsansvar. Den finansiering som sker genom utgiftsområde 6, Försvar samt beredskap mot sårbarhet, kan och skall alltså bara avse sådana åtgärder som vidtas på marginalen av samhällets totala förmåga och som har stor betydelse på enskilda områden vars funktion är av väsentlig betydelse för den totala förmågan. Utgångspunkten är således att säkerhets- och sårbarhetsreducerande åtgärder som inte avser höjd beredskap i huvudsak skall finansieras inom ramen för respektive myndighets eller annat organs ordinarie verksamhet. har delat denna bedömning (bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143). Grundprincipen är att de kostnader som utförs i direkt anslutning till krisberedskapshöjande åtgärder för svåra påfrestningar på samhället i fred får belasta anslaget för åtgärder inom beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och inom det civila försvaret (anslaget 7:5 Krisberedskap). Kostnader för grund- läggande administration och planering, generell kompetensutveckling och deltagandet i krisberedskapsarbetet bör i princip bäras av den ansvariga aktören själv. Som redogjorts för har en ny överenskommelse träffats mellan staten och om kommuner- nas uppgifter och ersättning i det nya krishanteringssystemet. Krisbered- skapsmyndigheten har vidare på regeringens uppdrag beskrivit vilka uppgifter som landstingen bör ha under höjd beredskap och vid sådana extraordinära händelser i fred som kan betecknas som svåra påfrestningar på samhället i fred. Uppdraget har genomförts i samråd med Socialstyrel- sen. I arbetet har även deltagit. De uppgifter som kommunerna och landstingen blir skyldiga att utföra enligt det förslag som regeringen nu lämnar får, när det gäller den freds- tida krishanteringen, anses vara av sådant slag att staten bör lämna ersätt- ning för dessa. Regeringen återkommer till de ekonomiska konsekvenser- na i avsnittet om konsekvenser av förslagen (avsnitt 13). Den ersättning som utgår för kommunernas och landstingens full- görande av uppgifterna är kopplad till fullgjord prestation. Regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver meddelar föreskrifter och fattar beslut i enskilda fall om ersättningarnas storlek och utbetal- ning. Av kommunavtal framgår att ersättningen kan komma att sättas ned i de fall där en kommun eller ett landsting inte fullgjort sina skyldigheter, något som också utredningen föreslår. En sådan ordning är enligt regeringens mening till hjälp för att understryka nödvändigheten av att ett organiserat krishanteringsarbete bedrivs av alla kommuner och landsting. Även remissinstanser som och tillstyrker utredningens förslag att koppla ersättningen till fullgjord prestation. Några remissinstanser, som t.ex. Kommu- ner och Landsting, , i och anför att ersättningsparagrafen och de bakomliggande motiven behöver förtydligas. Krisberedskapsmyndig- heten konstaterar att ersättningsparagrafen ger uttryck för utgångs- punkten kommunavtal, att statens intresse främst gäller kommunernas hantering av svåra påfrestningar i fred och kommunernas roll i det civila försvaret. Däremot framgår det inte tydligt av förslaget att rätten till ersättning endast gäller förberedande åtgärder och inte verksamhet under en fredstida kris eller höjd beredskap. Regeringen delar denna inställning och föreslår därför att den av utredningen föreslagna ersättningsparagrafen justeras något för att tydliggöra att ersättning skall utgå för de förberedande uppgifter som specificeras i de föreslagna andra och tredje kapitlen i lagen. När det gäller uppgifter som rör extraordinära händelser skall ersättning utgå endast i den mån verksamheten är till nytta för hanteringen av sådana mycket omfattande och svåra extraordinära händelser som allvarligt kan påverka kom- munens respektive verksamhet. Det är här av stor vikt att poängtera att de åtgärder som vidtas för hanteringen av mycket omfattande och svåra extraordinära händelser givetvis är till nytta även för sådana extraordinära händelser i övrigt som kan tänkas inträffa. Arbetet med beredskapen inför hot från händelser av mindre allvarligt slag till mycket svåra och omfattande sådana är i mycket stor omfattning till ömsesidig nytta. Det är dock självklart att för att uppnå syftet med samhällets krishanteringssystem, en förmåga att hantera även de svåraste av påfrestningar, måste siktet vara högt ställt i det för- beredande arbete i form av exempelvis den analysverksamhet och övningsverksamhet som skall bedrivas. Det är i detta sammanhang alltså ersättning till kommuner och landsting för vissa, klart uttalade för- beredande uppgifter som avses. Frågor om behov av statlig ersättning när en händelse har inträffat omfattas inte av den här aktuella lagstiftningen. För att möjliggöra utbetalning som stipuleras i kommunavtalet, , föreslår rege- ringen att delar av lagen skall träda i kraft . Regeringen anser således att ett ersättningssystem för statens ersättning till kommunerna för deras särskilt utpekade förberedande uppgifter i samhällets krishanteringssystem skall utformas i enlighet med vad som sägs kommunavtal. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har att utforma och administrera ersättningen. Skäl att frångå denna ordning, såsom kommun och kommun föreslår, har inte framkommit. När det gäller finansieringen och utformningen av ersättningen för landstingens del återkommer rege- ringen till denna fråga i avsnittet om konsekvenser av förslagen (kapitel 13). Hemskydd och verkskydd m.m. Begreppet befolkningsskydd finns i lagen om civilt försvar som legal- definition (1 kap. 2 §). Begreppet innefattar sådana åtgärder som utrym- ning och inkvartering, tillhandahållande och iordningställande av skydds- rum och skyddade utrymmen, tillhandahållande av andningsskydd, mörkläggning, information om självskydd och kompletterande åtgärder som är nödvändiga för att den verksamhet som inryms i begreppet skall kunna bedrivas. Med befolkningsskydd avses alltså åtgärder för att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. Begreppet befolkningsskydd kan, enligt utredningen tas bort som lag- teknisk term. Mot bakgrund av den ändrade inriktning som arbetet med civilt försvar fått, med ökat fokus på den fredstida krishanteringen m.m. och med den nya inriktning som lagstiftningen på området föreslås få, delar regeringen bedömningen att det saknas anledning att behålla befolkningsskydd som legaldefinition såsom den kommit till uttryck i lagen om civilt försvar. Någon motsvarighet till nuvarande bestämmelser om hemskydd, verk- skydd, varning och mörkläggning eller någon bestämmelse om andnings- skydd föreslås inte av utredningen. I likhet med remissinstanser som bland annat Försvarsmakten, och Troll- kommun delar regeringen utredningens inställning att bestäm- melserna om hemskyddet kan upphävas. Enligt gällande regler skall det finnas ett hemskydd i varje kommun. Hemskyddet är en beredskaps- organisation som under höjd beredskap har till uppgift att bland annat förmedla information mellan kommunen och befolkningen. Under rådande säkerhetspolitiskt gynnsamma läge finns det inte skäl att upprätthålla en hemskyddsorganisation som uteslutande är inriktad på krigsförhållanden. Vid ett försämrat säkerhetspolitiskt läge finns det tid och möjlighet att bygga upp en organisation motsvarande dagens hem- skydd. Nuvarande Frivilliga resursgrupper och motsvarande former av fredstida verksamhet kan även bidra till en ökad förmåga i samhället att hantera situationer såväl under fredstid som vid höjd beredskap. Skäl att införa bestämmelser om vad som skall gälla i händelse av höjd beredskap, såsom och Statens strålskydds- institut föreslår föreligger därför inte. Regeringen delar även, i likhet med bland annat Försvarsmakten, och , utredningens inställning att bestämmelserna om verkskydd kan upphävas. Under rådande förhållan- den saknas skäl att behålla ett verkskydd enbart inriktat på höjd beredskap. Även bestämmelserna om mörkläggning och varning kan upphävas, något som även framhållits av bland annat Försvarsmakten, och . Detta eftersom mörkläggning får antas ha spelat ut sin roll som åtgärd vid krig. När det gäller varning kan, såsom utredningen konstaterat, det regelverk som finns i lagen om skydd mot olyckor användas. I 10 kap. 1 § lagen om skydd mot olyckor finns det bemyndigande som fortsättningsvis kan användas även för varning under höjd beredskap. Det är samma skäl som gör sig gällande för att behov av varning skall uppkomma, såväl vid höjd beredskap som i fredstid. har till uppgift att rädda liv, även om det råder höjd beredskap. Någon särskild reglering av varning behövs därmed inte i den här föreslagna lagstiftningen. Kommuner och Landsting har i sitt remissvar påpekat att vid beslut om att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra bör ett undantag från beredningstvånget införas. Ett fullmäktigebeslut i denna fråga, särskilt i situationer där krisledningsnämnden tagit över många verksamheter från ett flertal ordinarie nämnder kan enligt förbundet ta tid, troligen minst . Regeringen anser i och för sig att ett beslut om att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra i de flesta fall bör kunna hanteras av fullmäktige. För att undvika att hamna i situationer där en tidsutdräkt kan komma att ställa till problem anser regeringen dock att även kommun- resp. kan ges befogenheten att fatta beslut om att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra. Fullmäktige kan dock fortfarande alltid fatta ett sådant beslut om inte styrelsen gjort det. För att under krig skydda befolkningen skall det enligt gällande lag- stiftning finnas skyddsrum och skyddade utrymmen i områden som kan antas bli särskilt utsatta för verkningar av stridsmedel. Skyddade utrym- men skall också finnas i andra utsatta områden. Skyddsrumsbyggandet har numera i princip upphört. Det finns dock ett stort antal färdigställda skyddsrum runt om i landet. Bestämmelser om skyddsrum och skyddade utrymmen finns i 6 kap. lagen om civilt försvar. För att under krig skydda befolkningen skall det finnas skyddsrum och skyddade utrymmen i områden som kan antas bli särskilt utsatta för verk- ningar av stridsmedel. Skyddade utrymmen skall också finnas i andra utsatta områden. Med skyddsrum avses ett utrymme som redan under fred utformas och utrustas så att det ger skydd mot de stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Innebörden av detta är att skyddsrummen inte skall konstrueras för att motstå de kraftigaste tänkbara vapnen utan för att motstå de vapen en motståndare kan antas förfoga över och komma att använda. Detta innefattar också skydd mot indirekta verkningar av stridsmedel såsom att den byggnad i vilken skyddsrummet är beläget rasar samman. Med skyddat utrymme avses ett utrymme som utformas och utrustas så att det ger ett skäligt skydd mot radioaktiv strålning och splitter samt i särskilt utsatta områden mot byggnadsras. Med skäligt skydd avses en skyddsnivå som är lägre än den som gäller för skyddsrum. Det skyddade utrymmet behöver vidare inte skydda mot andra effekter av stridsmedel än de uppräknade.