prop · GT03115 · 2006-03-22 00:00:00 — Regeringen föreslår att motsvarande formulering även skall användas beträffande kommunalt domstolstrots när det gäller avgöranden enligt SoL. Kommuner som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd, som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall alltså åläggas att betala en särskild avgift. De föreslagna lagändringarna innebär ingen ändring i sak, utan är endast av redaktionell art. Som framgått i avsnitt 8.8.3.2 föreslår regeringen en ändring i 16 kap. 6 b § SoL. Syftet med denna ändring är att markera att hela perioden fram till tidpunkten för länsrättens dom bör beaktas vid beräkningen av storleken på sanktionsavgiften, för det fall beslutet inte har verkställts. Den föreslagna ändringen innebär att den nya lydelsen av bestämmelsen blir tillämplig vid beräkningen av sanktionsavgiftens storlek vid kommunalt domstolstrots. Det kan även förekomma att verkställighet av en domstols avgörande om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL avbryts. För att även dessa fall skall omfattas av lagstiftningen föreslår regeringen att en särskild avgift även Prop. 2005/06:115 skall åläggas en kommun som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet efter det att verkställigheten av ett sådant avgörande avbrutits. I 16 kap. 6 d § SoL föreskrivs att om en kommun efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla biståndet, får ny särskild avgift dömas ut. En särskild avgift får dock dömas ut om ansökan har delgetts kommunen från det att domen om biståndet vunnit laga kraft. Som en konsekvens av regeringens föreslag att en särskild avgift skall åläggas kommuner även i de fall verkställig- heten av ett gynnande avgörande enligt SoL avbrutits, föreslår regeringen för dessa fall att särskild avgift bara får dömas ut om ansökan delgetts kommunen från det att verkställigheten av domen avbrutits. 8.8.6.1Handläggningen av ärenden behöver förbättras Regeringens bedömning: Det är viktigt att den formella handlägg- ningen av ärenden enligt socialtjänstlagen (2001:453) sker på ett kor- rekt sätt. Återkommande utbildning i förvaltningsrätt för handläggare inom är en viktig åtgärd för att höja rättssäkerheten för de personer som ansöker om bistånd. Det är angeläget att länsstyrelserna lämnar kommuner vägledning bl.a. om den formella handläggningen av ärenden. Det är även ange- läget att länsstyrelserna, i den omfattning som deras verksamhet tillå- ter det, utövar tillsyn över denna handläggning. Det är också viktigt att tillhandahåller allmänna råd om dokumentation. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En helt övervägande del av remissinstanserna ställer sig bakom utredningens bedömning. Framför allt lyfts behovet av utbildning och allmänna råd från fram. anser att det, för att den formella handläggningen skall förbättras, behövs insatser från flera instanser; universitet och högskolor, landsting, kom- muner, länsstyrelser och . efterlyser bl.a. mer konkreta åtgärder för att komma till rätta med stora skillnader mellan kommunernas bedömningar och en generellt sett ökad restriktivitet. i m.fl. anser att en lagreglerad handlägg- ningstid bör införas. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har uppgett att den under sitt arbete från olika håll - bl.a. från , länsstyrelser, , pensionärs- och handikapporganisationer samt kommunanställda - fått information om att det brister i främst kommunernas formella handläggning av ärenden. Det har t.ex. lämnats uppgifter om att handläggningstiden i vissa ärenden är alltför lång. Det har också lämnats uppgifter om att det förekommer att ärenden blir lig- gande utan att beslut fattas, till dess det finns en möjlighet att tillgodose det behov som en ansökan avser. Först då fattas det ett formellt beslut. Det uppges även förekomma att enskilda som vänder sig till kommunen och ansöker om bistånd får uppgift om att kommunen inte kan tillhanda- hålla detta. Kommunen erbjuder i stället den enskilde en annan typ av förmån, t.ex. utökad hemtjänst i avvaktan på en plats i ett särskilt boende. Den enskilde får dock inte något beslut om avslag på sin ansökan och han eller hon berövas därmed möjligheten att överklaga. Att brister i viss omfattning förekommer i kommunernas handläggning har, enligt utred- ningen, bekräftats av Kommuner och Landsting. För att säkerställa kvaliteten i ärendehandläggningen anser regeringen att det är en viktig uppgift att återkommande utbilda handläggare inom i förvaltningsrätt. En korrekt ärendehandläggning är även viktig för att säkerställa en jämlik och rättssäker hantering av ansök- ningar om bistånd från både kvinnor och män. Att utbilda handläggare inom i förvaltningsrätt är i första hand en uppgift som kommunerna själva ansvarar för. Även länsstyrelserna i egenskap av regional tillsynsmyndighet har dock ett ansvar. Därutöver är det också viktigt att länsstyrelserna bistår kommuner med vägledning bl.a. om den formella handläggningen av ärenden. Det är även angeläget att läns- styrelserna i den omfattning som verksamheten tillåter, utövar tillsyn över kommuners handläggning av ärenden enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL). Det är viktigt att i egenskap av tillsynsmyndighet till- handahåller allmänna råd om dokumentation. har publicerat föreskrifter och allmänna råd om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det är också viktigt att tillhandahåller annan vägledning, även materiell sådan, för att försöka åstadkomma en högre kvalitet beträffande själva besluts- fattandet. 8.8.6.2En bättre samverkan och planering är nödvändig Regeringens bedömning: Det är viktigt att varje kommunledning ser till att samverkan mellan berörda förvaltningar fungerar och att man vid kommunernas övergripande boendeplanering uttryckligen beaktar beho- ven hos äldre och personer med funktionshinder. Stor vikt bör läggas vid analyser av framtida behov och att kompetens för detta säkras inom . Det är mycket viktigt att länsstyrelserna på ett aktivt sätt verkar för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov. Utredningens bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i utred- ningens bedömning av vikten av samverkan och planering. understryker vikten av att boendet för grupper med särskilda behov integreras med den generella bostadsförsörjningen. Skälen för regeringens bedömning: För att behoven hos äldre och Prop. 2005/06:115 personer med funktionshinder, både kvinnor och män, skall bli tillgodo- sedda är det mycket viktigt med en fungerande samverkan mellan olika kommunala förvaltningar i frågor som rör boendeplanering. Det är också viktigt att kommunen bedriver en aktiv uppsökande verksamhet i förhål- lande till äldre och personer med funktionshinder. Den uppsökande verk- samheten ger kommunerna ett bättre underlag för sin bostadsplanering. Stor vikt bör också läggas vid analyser av framtida behov och vid att kompetens för detta finns inom . Vikten av en fungerande samverkan och planering framkommer i en gemensam rapport från och som presenterades för regeringen . De båda myndigheterna hade rege- ringens uppdrag att se över och analysera skäl och orsaker till att äldre och personer med funktionshinder i vissa fall inte erbjuds en plats inom de särskilda boendeformerna trots att de har ett konstaterat behov av sådant boende. I den utsträckning som orsakerna är att hänföra till plats- brist skulle orsakerna analyseras närmare. Länsstyrelserna har, enligt 13 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), bl.a. till uppgift att verka för att kommunerna planerar för att kunna till- godose framtida behov av bistånd i form av hemtjänst samt särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktions- hindrade. Regeringen vill i detta sammanhang understryka att länsstyrel- serna har en viktig uppgift att fylla när det gäller att åstadkomma en bättre planering för att de aktuella behoven skall kunna tillgodoses. 9 Utvecklingsområde 5: Förebyggande arbete Sammanfattning: Förebyggande insatser för äldre kvinnor och män kan motverka uppkomsten av skador och ohälsa och därmed medföra stora vinster både för den enskilde och för samhället. Regeringen bedömer att förstärkta resurser behövs för kommunernas förebyggande och hälso- främjande arbete för äldre. Exempel på insatser som regeringen vill sti- mulera är förebyggande hembesök samt säkerhetsfrämjande och skade- förebyggande arbete. Anhöriga som hjälper och vårdar närstående utför ett omfattande arbete som i många fall är avgörande för att den äldre skall kunna bo kvar i hemmet. Regeringen har i budgetpropositionen avsatt medel för att förstärka kommunernas stöd till dessa anhöriga. Kunskapen om omfattningen av anhörigas insatser är bristfällig. Statis- tiska centralbyrån kommer därför att inom ramen för utvecklingsplanens genomförande få i uppdrag att samla in uppgifter om anhörigomsorgens omfattning. I denna proposition föreslås att kommunerna ges befogenhet att utan föregående individuell behovsprövning tillhandahålla service- tjänster avsedda att förebygga skador, olycksfall eller ohälsa åt personer som fyllt . Denna befogenhet inskränker inte kommunernas skyldigheter enligt socialtjänstlagen (2001:453). Det är aldrig för sent att förbättra hälsan och välbefinnandet genom att ändra delar av sin livsstil. Många studier visar att förändrade levnads- vanor kan ge positiva hälsoeffekter även högt upp i åldrarna. Detta, i kombination med att andelen äldre i befolkningen ökar och att allt fler når riktigt höga åldrar, har lett till ett större intresse för hälsofrämjande och förebyggande insatser riktade till äldre. Sådana insatser kan skjuta upp funktionsnedsättningar och beroende av hjälp. Det har i första hand betydelse för människors välbefinnande och livskvalitet, men även för omfattningen och kostnaderna för vård och omsorg. Hälsofrämjande insatser och förebyggande insatser handlar om flera olika saker. Det handlar om att möjliggöra och stimulera till hälsosamma val. Det handlar också om att förebygga olycksfall, om att stödja anhöriga som gör stora insatser för att hjälpa och vårda någon närstående och om att skapa förut- sättningar för ett rikt socialt liv högt upp i åldrarna. Den positiva hälsoutveckling som skett kan till stor del tillskrivas ett framgångsrikt folkhälsoarbete. Här kan nämnas förbätt- ringar av den fysiska arbetsmiljön, rökningens tillbakagång och minsk- ningen av olycksfall, särskilt bland barn. I huvudsak är det friska år vi kunnat lägga till livet. Om denna positiva trend fortsätter kommer ökningen av antalet äldre inte att åtföljas av en motsvarande ökning av de förväntade vård- och omsorgsbehoven. Även till synes små årliga hälso- förbättringar, till följd av bl.a. ett framgångsrikt folkhälsoarbete, kan drastiskt reducera den demografiska utvecklingens effekt på vårdbeho- vet. Äldre människors hälsa och välbefinnande kommer därför att vara av central betydelse för hela samhällets utveckling, inte minst ur samhälls- ekonomisk synpunkt. Det är därför viktigt att personal som arbetar med vård och omsorg om äldre har kunskap om vad som främjar hälsa, t.ex. om betydelsen av kost och fysisk aktivitet. Det är angeläget att de grupper som är i störst behov av insatser fak- tiskt nås av hälsofrämjande och förebyggande insatser. Skillnaderna i hälsa och medellivslängd mellan olika grupper är stora och varierar med kön, socioekonomiska och regionala förhållanden. Det är vanligare att kvinnor upplever ohälsa och besvär av långvarig sjukdom. Däremot har männen högre dödlighet i alla åldrar än kvinnor. Fler kvinnor än män har hälsoproblem, fler kvinnor har funktionsnedsättningar och värk. Men ohälsa är inte bara kopplat till ålder och kön utan även till civilstånd, födelseland, utbildningsnivå och, framför allt, inkomst. Inkomstnivån har stor betydelse för vilka effekter åldrandet får. Andelen med svår ohälsa är lägre för de rikaste männen i åldern jämfört med männen med de lägsta inkomsterna i åldern . Samma förhållande gäller för kvinnor. Skillnaden i inkomster medför alltså att låginkomst- tagare har en högre grad av svår ohälsa än höginkomsttagare, även när denna grupp är . Enligt regeringens mening visar detta på en skillnad i levnadsvillkor som inte är acceptabel. Men skillnaderna i hälsa och medellivslängd mellan olika socioekonomiska grupper visar även att det går att påverka funktionsnedsättningar och ohälsa. Det finns en bety- dande potential till förbättringar i hälsoläget. Möjligheterna till utjämning är dock en fråga på lång sikt eftersom hälsoläget för de äldre är så starkt präglat av villkor och levnadsvanor tidigare i livet. Anhöriga står för en stor och viktig del av omsorgen om våra äldre och Prop. 2005/06:115 långtidssjuka. Det är i stor utsträckning kvinnor som står för omsorgs- och serviceinsatser till någon närstående. Deras insatser har stor bety- delse för livskvaliteten hos dem de tar hand om, och är avgörande för att den äldre skall kunna bo kvar hemma. De flesta anhö- riga hjälper och vårdar sina närstående för att de vill göra det. Men det kan ibland bli för tungt både fysiskt, mentalt och socialt. För att under- lätta situationen för anhörigvårdare och för att förebygga att de drabbas av ohälsa, är det angeläget att de kan få stöd av samhället. Utveckling av hälsofrämjande och förebyggande Regeringens bedömning: Förebyggande insatser riktade mot äldre kan medföra stora vinster, både hälsomässiga och ekonomiska, för såväl individen som samhället. Regeringen bedömer att det behövs medel till kommunerna för att förstärka deras förebyggande och hälsofrämjande arbete för äldre kvinnor och män. I avsnitt 9.1.1 och 9.1.2 utvecklar regeringen sin bedömning av hur medlen bör användas. Skälen för regeringens bedömning Det finns en stor potential för framgångsrikt förebyggande hälsoarbete Många studier visar goda effekter av förebyggande hälso- arbete under åldrandet. Inte minst kan förändringar i den enskildes livs- stil ge goda resultat även bland personer i hög ålder. Flera av de försäm- ringar som ses som normala processer under åldrandet kan i själva verket påverkas och förebyggas. Ohälsosamma matvanor, fysisk inaktivitet och rökning är några av de faktorer som ackumuleras under livet och har negativa effekter på åldrandet. Samhället kan genom olika åtgärder sti- mulera till livsstilsförändringar, även om det naturligtvis är upp till indi- viden att välja om han eller hon vill förändra sin livsstil. Hur behoven av äldreomsorg utvecklas är i hög grad beroende av utvecklingen av äldres hälsa och funktionsförmåga. kostnad 2030 kan beräknas till mer än 16 miljarder kronor beroende på om man gör antaganden om oförändrad hälsa eller Hälsoutvecklingen för de äldre får därmed en avgörande inverkan på möjligheterna att sörja för de äldres behov inom ramen för det nuvarande välfärdssystemet. Regeringen har två huvudsakliga argument för att verka för förebyg- gande insatser för äldre människor. Det ena är att förebyggande insatser förbättrar äldre personers välbefinnande och livskvalitet. enskilde individen kan det innebära att sjukdom och skador, som kan leda till lidande och beroende, i många fall kan förebyggas eller skjutas Det andra är att förebyggande insatser minskar omfattningen och kostnaderna för vård och omsorg, till följd av att funktionsnedsättningar och beroende skjuts upp. Förebyggande insatser riktade mot äldre kan således medföra stora vinster för både individen och samhället. tanke på den ökande andelen äldre i befolkningen framstår det som ett område väl motiverat att satsa på. Det övergripande målet med förebyggande och hälsofrämjande insatser bör vara att den äldre personen skall kunna bibe- hålla sin hälsa och funktionsförmåga och därigenom sitt oberoende. För att nå detta mål bör insatserna inrikta sig mot flera olika delmål. Regeringen återkommer ekonomiska vårproposition med en bedömning av medelsbehovet. Goda möjligheter till fysisk aktivitet Det finns betydande bevis för att hälsovinsterna av fysisk aktivitet i stort sett är desamma för äldre personer som för övriga åldersgrupper. Det är aldrig för sent att börja träna. Det finns starka belägg för att fysisk aktivitet, oavsett ålder, leder till förbättringar av syreupptagnings- förmåga, muskelstyrka, gångfunktion och balansförmåga. Det gör att onödig funktionsnedsättning kan bromsas upp. Antalet år utan funk- tionshinder är fler hos personer som förblir aktiva. Fysisk aktivitet mins- kar risken för att drabbas av psykisk ohälsa som t.ex. depression. Vissa studier tyder även på att fysisk aktivitet kan skjuta upp insjuknande i demens. Mycket tyder på att kroniska sjukdomar i samband med åld- rande till stor del beror på fysisk inaktivitet snarare än på åldrandet i sig. Isolerade och stillasittande äldre löper större risk att råka ut för en fall- olycka än mer aktiva äldre. Det finns även ett samband mellan låg fysisk aktivitet och dödlighet. I flera avseenden kan fysisk aktivitet bidra till bättre livskvalitet. kan högst var tredje äldre person antas vara till- räckligt fysiskt aktiv. Förebyggande åtgärder inom äldreomsorgen för ett gott skydd mot smittspridning Äldre personer är särskilt utsatta för risken att smittas av olika sjukdomar eftersom immunförsvaret försvagas när man blir äldre. Konsekvenserna av en relativt mild variant av en smittsam sjukdom kan därför bli omfattande även för en i övrigt frisk äldre person som drabbas och kan resultera i vårdbehov . Arbetet mot smittsamma sjukdomar är därför en viktig del i det förebyggande hälsoarbetet. Bety- delsen av ett väl fungerande arbete mot vårdrelaterade sjukdomar inom svensk hälso- och sjukvård har på olika sätt aktualiserats eftersom dessa utgör en av de vanligaste och allvarligaste komplikatio- nerna, vilket orsakar lidande för individen samt genererar stora kostnader för samhället. Att förebygga vårdrelaterade sjukdomar är därför ett effektivt sätt att både bespara individer lidande och frigöra ekonomiska resurser. Arbetet mot vårdrelaterade sjukdomar är därför en viktig aspekt i fråga om kvalitet och säkerhet inom hälso- och sjukvården och äldre- omsorgen. Goda möjligheter till sociala aktiviteter och meningsfull sysselsättning De flesta människor behöver ha goda kontakter med andra och känna sig behövda för att må bra. Att vara socialt aktiv och att ha en meningsfull uppgift har inte bara betydelse för välbefinnandet, utan även för risken att drabbas av psykisk ohälsa och att utveckla demens. Deltagande i sociala aktiviteter är också relaterat till bättre fysisk funktion och en långsammare försämring av funktionsförmågan. Sociala kontakter är för de allra flesta väldigt viktigt för livskvaliteten. Äldre kvinnor uppger oftare än män i samma åldersgrupp att de har en nära vän (, 1998). Med mindre ork, kanske svårigheter att ta sig ut på egen hand eller att minnas saker och ting, kan kontakten med vänner och familj minska. Det är viktigt att äldre kvinnor och män har möjlighet att upprätthålla sina gamla kontakter och även att skapa nya. De måste kunna välja bland ett utbud av aktiviteter, anpassat efter olika behov, intressen och förutsättningar. Det kan vara aktiviteter i det lokala föreningslivet, vid en lokal träffpunkt eller i form av olika slag av väntjänster att erbjuda eller ta del av. Tillgång till djur kan inom äld- revården stimulera både dem som har kvar sin rörlighet och de mer stilla- sittande. Insatser som syftar till att stimulera sociala aktiviteter och kon- takter är viktiga för alla äldre. Vikten av att kunna ägna sig åt något som ger mening i livet kan inte betonas tillräckligt. Oavsett vilka aktiviteter det rör sig om fritids- eller föreningsaktiviteter, familjeliv eller något annat så hjälper aktiviteterna individen att ta sig igenom svårigheter i livet såsom funktionsnedsätt- ningar eller förlust av make/maka. Det är ett grundläggande mänskligt behov att känna sig behövd, att vara delaktig. Människor som vill enga- gera sig måste bjudas in av kommuner, föreningsliv och andra aktörer för att få möjlighet att göra något positivt med sitt engagemang. Det gäller inte minst äldre personer. Kosten är viktig hela livet igenom. Risken för att utveckla flera olika sjukdomar, t.ex. hjärt-kärlsjukdomar, fetma, benskörhet och vissa cancer- former minskar med en varierad och allsidig kost. Även här gäller mottot att det aldrig är för sent och även kostomläggningar som görs sent i livet har positiva hälsoeffekter. Däremot är det relativt få interventioner som kunnat visa bestående kostförändringar hos äldre. Därför kan det vara motiverat att rikta in sig på grupper som löper ökad risk att utveckla sjukdomar vars förlopp går att påverka, exempelvis diabetes, hjärt-kärl- sjukdomar eller osteoporos. Vid höga åldrar, när reservkapaciteten inte är så stor, är det snarare viktminskning och undernäring än det omvända som är avgörande för hälsotillståndet. Dietister är den yrkesgrupp som är experter på nutrition och kostens betydelse. Mot bakgrund av ovan- stående finns det goda skäl att låta deras kunskap få större genomslag i vården och omsorgen om äldre. Lokala centrum för det förebyggande arbetet Ansvaret för hälsofrämjande och förebyggande arbete ligger hos både kommuner och landsting. Det finns många goda exempel på kommuner som ordnat en lokal för öppna aktiviteter för äldre. Här kan kommuner i samverkan med landstingen och föreningsliv erbjuda aktiviteter för att främja både social och fysisk aktivitet. Regeringen har i budgetproposi- tionen för avsatt , inom ramen för utveckling av anhörigstöd, för att främja samverkan mellan kommuner och frivilliga och ideella krafter, t.ex. vid en väntjänstcentral. Frivilliga insatser kan ha stor betydelse för människors livskvalitet, både för den som utför tjänsten och för den som tar emot den. Detta har beskrivits närmare i avsnitt 7.6. Fysiska aktiviteter för äldre Utöver sociala aktiviteter är det viktigt att det finns ett utbud av fysiska aktiviteter som är anpassade till äldres behov och förutsättningar. Fysisk aktivitet på recept (FaR) är ett konkret sätt att arbeta mer förebyggande och effektivt i att nå personer med en stillasittande livsstil. Ett utveck- lingsarbete kring FaR pågår inom primärvården i alla landsting. Fysisk aktivitet på recept innebär en för individen anpassad ordination och används till såväl friska som sjuka för att förebygga och behandla vissa sjukdomstillstånd. Det är en helhetslösning som bygger på en fungerande vårdkedja från förskrivare till aktivitetsledare. För att det skall vara framgångsrikt behöver det finnas ett lokalt utbud av aktiviteter och lokala aktörer och organisationer som kan ta emot äldre. Att förlägga sådana aktiviteter och kanske en träningslokal anpassad för äldre i anslutning till den gemensamma lokalen kan vara ett sätt att tillmötesgå behovet. Akti- vitetsprogram som är anpassade för äldres behov är också ett sätt att sti- mulera till ökad fysisk aktivitet. Ideella friluftsorganisationer kan med fördel användas för att uppmuntra äldre kvinnor och män att bli mer fysiskt aktiva utomhus, genom ekonomiskt stöd till organisationerna. Att det finns mötesplatser och affärer i närområdet som främjar fysisk akti- vitet minskar isolering och stillasittande bland äldre. Närhet till parker med bra gångvägar utan stora höjdskillnader och rikligt med höga park- soffor placerade i olika lägen, gör att även svaga äldre kan komma ut på egen hand, njuta av sol och natur, träffa bekanta och känna samhörighet. Rådgivning om lämplig mat och fysisk aktivitet vid ett förebyggande hembesök är ytterligare ett sätt att främja äldre människors hälsa. Att förebygga och skjuta upp behov av vård och omsorg är angeläget.