prop · GT03129 · 2006-03-21 00:00:00 — bereds betänkande Gränskontrollag effektivare gränskontroll (SOU 2004:110), vilket innehåller förslag till bestämmelser med delvis samma innehåll som bestämmelserna i direktivet om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare. Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt . Beredningen av Gränskontroll- utredningens betänkande kommer inte att vara slutförd för genomförandet av direktivet. regleras in- och utresekontrollen av personer som passerar de yttre gränserna i 9 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716, NUtlL). Regler om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare finns i utlänningsförordningen (2006:97, NUtlF). utvidgades transportörsansvaret (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214). I samband därmed lagreglerades transportörers skyldighet att kontrollera att utlänningar har pass och andra tillstånd för att resa in i landet. Det infördes också en bestämmelse om att transportörer som inte uppfyller kontrollskyldigheten skall betala en särskild avgift. Det är viktigt att bestämmelser som rör personkontrollverksamheten och transportörers skyldigheter i möjligaste mån placeras i samma regelverk. Bedömningen är därför att de nu föreslagna bestämmelserna bör placeras i utlänningslagen. Det kan dock inte uteslutas att bestämmelserna senare kan komma att inarbetas i ett annat regelverk. Information om passageraruppgifter skall enligt direktivet föras över efter begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna. I är det enligt 9 kap. 1 § NUtlL polismyndigheterna som ansvarar för in- och utresekontrollen av personer vid de yttre gränserna. och är skyldiga att bistå polismyndigheten vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa. har därutöver också ett självständigt ansvar att medverka i kontrollverksamheten, men denna uppgift omfattar endast kontroll av sjötrafiken. Enligt promemorians förslag bör det vara de aktuella polismyndigheterna som har möjlighet att begära uppgifter enligt direktivet. har ifrågasatt om samtliga polismyndigheter bör få rätt att begära uppgifter om passagerare. Både Luftfartsstyrelsen och förordar att endast bör få begära uppgifter från transportörer. Uppgifter kan endast begäras från transportörer som bedriver yrkesmässig trafik luftvägen. Det blir därför endast aktuellt för polismyndigheter i polisdistrikt där det finns flygplatser som utgör gränsövergångsställe att begära uppgifter från transportörer. Enligt utlänningslagen har polismyndigheterna huvudansvaret för in- och utresekontrollen av personer vid de yttre gränserna. Att införa en ordning som skulle innebära att polismyndigheterna i sin personkontrollverksamhet måste vända sig till som i sin tur begär uppgifter från transportören kan inte anses överensstämma med det ansvar polismyndigheterna ålagts för personkontrollen enligt utlänningslagen. Att polismyndigheterna vid flygplatser som utgör gränsövergångsställen får begära passageraruppgifter innebär inte något merarbete för transportören eftersom uppgifterna alltid skall föras över till en och samma centrala mottagare, dvs. Det bör därför vara de aktuella polismyndigheterna som har möjlighet att begära uppgifter enligt direktivet. Luftfartsstyrelsen har vidare ifrågasatt om annan myndighet än polismyndighet skall få begära uppgifter från transportörer och anför att intrånget i passagerarnas integritet är av sådan karaktär att möjligheten att begära uppgifter bör utnyttjas restriktivt. Enligt 9 kap. 1 § NUtlL har polismyndigheterna ansvar för in- och utresekontrollen av utlänningar vid de yttre gränserna och skyldighet att medverka vid kontrollen av sjötrafiken. och är, som tidigare nämnts, skyldiga att bistå polismyndigheten vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa. Med stöd av nämnda bestämmelse kan polismyndigheterna begära att medverkar i person- kontrollen. Polisen och har också träffat en central överenskommelse om samverkan vad det gäller person- och tullkontroll vid yttre gräns. Polisen har enligt 25 § polislagen rätt att begära uppgifter från transportföretag, om uppgifterna har betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Motsvarande rätt har enligt tullagstiftningen. I samband med införandet av bestämmelsen inom tullområdet och för den polisiära verksamheten, gjorde regeringen bedömningen att behovet av transportörens uppgifter i och Polisens brottsbekämpande verksamhet vägde tyngre än det intrång i den resandes personliga integritet som ligger i att ett visst fåtal tulltjänstemän får tillgång till uppgifter om dem (prop. 1995/96, s. 77 f. och 98 f., bet. 1995/96SkU23, rskr. 1995/96:288, samt prop. 1996/97:15, s. 47 f., bet 1997/98JuU7, rskr. 1997/98:138). Det finns inte skäl att göra en annan bedömning i det här fallet, såvitt avser personkontrollverksamheten. har inte helt övertagit ansvaret för personkontrollen vid någon flygplats. Om eller någon annan myndighet skulle få ett sådant ansvar bör de ha samma befogenheter som Polisen. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om att sådan myndighet får begära uppgifter från transportörer. Några remissinstanser har påpekat att förutsättningarna för när en polismyndighet får begära uppgifter från en transportör inte framgår av vare sig den föreslagna lagtexten eller av det bakomliggande direktivet. Syftet med direktivet är att förbättra gränskontrollen och bekämpa olaglig invandring. Polismyndigheterna bör kunna begära uppgifter från en transportör om uppgifterna kan antas ha betydelse för personkontroll- verksamheten, dvs. för att kontrollera invandringen men även för att förebygga och bekämpa därmed förknippad brottslighet. I den svenska versionen av direktivet anges att översändandet av information skall ske senast vid slutet av incheckningen. Vad som avses med detta uttryck är emellertid oklart. I den engelska versionen av direktivet talas om by the end of check in, dvs. vid slut(fasen) av incheckningen, medan den franska versionen anger avant la fin de lenregistrement, dvs. före avslutandet av incheckningen. Den skillnad som kan skönjas mellan de olika versionerna är hårfin. Flera remissinstanser har påpekat att begreppet före avslutande av incheckningen är oklart. är inte bundet av den terminologi och systematik som anges i direktivet om det avsedda resultatet kan uppnås med annan terminologi och systematik. En strävan är att lagtexten skall vara enkel och lättförstådd. Tillämpningsområdet kräver en begreppsapparat som inte ger utrymme för olika tolkningar. SAS anser att det är oklart om uppgifter skall sändas över efter avslutad incheckning av den individuella passageraren eller efter det att samtliga passagerare har checkat in. En av de uppgifter som transportörer skall översända är uppgift om det totala antalet passagerare. Denna uppgift kan endast översändas efter incheckningen av samtliga passagerare. Det är därför lämpligare att, i enlighet med vad Lagrådet har föreslagit, ange att uppgifterna skall sändas över "så snart incheckningen avslutats". Som har konstaterats i föregående avsnitt finns inte regler av det slag som direktivet föreskriver i svensk rätt, varför måste införa sådana regler för att uppfylla sina förpliktelser enligt direktivet. Regeringens förslag: Transportörer som underlåter att lämna uppgifter enligt direktivet eller som har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter skall betala en särskild avgift. Den särskilda avgiften skall bestämmas till högst för varje flygning som har gjorts utan att uppgiftsskyldigheten har fullgjorts. Transportörer skall inte betala någon avgift om de kan visa att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Den polismyndighet som begärt uppgifterna skall besluta om påförande av särskild avgift. Beslutet om påförande av särskild avgift skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen får föreskriva att också annan myndighet än polismyndighet får besluta om påförande av särskild avgift. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att de olika bestämmelserna om särskild avgift i 19 kap. utlänningslagen bör avfattas på liknande sätt. Kammarrätten utgår från att transportören normalt har lätt att lämna uppgifterna och att en särskild avgift skall betalas om uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts. Avgift skall emellertid inte påföras om transportören kan visa att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse, eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Transportören skall ges möjlighet att yttra sig innan beslut om särskild avgift fattas och har i samband härmed möjlighet att lämna uppgifter som innebär att avgift inte skall betalas. Konsekvensen av kammarrättens förslag blir densamma som av promemorians förslag, eftersom det även i promemorian ligger en presumtion om fel och försummelse när transportören brustit beträffande uppgiftsskyldigheten. Det åligger transportören att visa att denne inte förfarit felaktigt eller försumligt för att undgå avgift. Det kan, liksom i 5 §, även vara lämpligt med en ventil för situationer som eventuellt inte kan hänföras till fel eller försummelse. anser att det bör anges vad som är ett normalfall och ett normalbelopp eftersom transportören med den föreslagna författningstexten inte kan förutse vad han kan tvingas betala. Luftfartsstyrelsen tillstyrker att bestämmelserna om ekonomiska sanktioner mot transportörer som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet utformas i överensstämmelse med vad som gäller för transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet enligt utlänningslagen. anser att förutsättningarna för avgiftsbefrielse bör klargöras och framgå av lagtexten. Vidare anser samfundet att beslut om sanktionsavgift bör vara förbehållet endast en myndighet i första instans, , och inte varje enskild polismyndighet. En sådan ordning torde främja en enhetlig tillämpning av regelverket. SAS uppmärksammar att för transportörer gäller en skyldighet att efter det att transportmedlet har anlänt radera uppgifterna som översänts till . Det innebär att om polismyndigheten hävdar att flygbolaget, på ett eller annat sätt, försummat sina ålagda uppgifter har flygbolagen ingen möjlighet att använda egna bevis till sitt försvar. SAS anser att det bör specificeras en senaste tid för myndighetens klagomål, och att infaller efter erhållna data från flygbolaget men aldrig senare än . SAS efterlyser en redogörelse för vad som skall anses vara fel och försummelse. Skälen för regeringens förslag Enligt Lagrådet måste klargöras de rättsliga och praktiska förutsättningarna för att på luftfartens område genom bestämmelser i utlänningslagen på det sätt som föreslagits ålägga transportörer från , andra EU-länder och från tredje land att vidta olika åtgärder i tredje land. Som angivits i avsnitt 5.2.2 finns bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen om transportörers, även utländska sådana, skyldigheter att före ankomsten till lämna uppgifter om transporten till de svenska myndigheterna. Det finns även bestämmelser om påförande av särskild avgift i vissa fall då transportören inte har fullgjort sin skyldighet att kontrollera att en utlänning innehar pass och de tillstånd som krävs för resa in i landet. I såväl polislagen (1984:387) som i tullagen (2000:1281) finns bestämmelser om transportörers skyldighet att på begäran av myndigheterna lämna uppgifter om transporten. Underlåtenhet att följa denna skyldighet enligt tullagen kan resultera i påförande av vite. I svensk rätt är det således ingen ny företeelse att utländska transportörer redan före ankomsten till svenskt territorium är skyldiga att vidta vissa åtgärder, t.ex. att lämna uppgifter om transporten till behöriga svenska myndigheter, liksom att underlåtenhet att genomföra dessa åtgärder i vissa fall kan resultera i ekonomiska sanktioner. Motsvarande regleringar finns i andra länders lagstiftningar. En utökning av myndigheternas möjligheter att elektroniskt få tillgång till förhandsinformation om flygpassagerare (Advance Passenger Information, API) har skett i ett flertal länder. På EU-nivå föreskriver direktiv /82/EG en skyldighet för medlemsstaterna att införa ett sådant förfarande. System för överföring av passageraruppgifter finns även i länder utanför EU, bl.a. , och . gav (), () och () gemensamt ut riktlinjer för API, innehållande bl.a. vissa gemensamma standards för förfarandet, t.ex. vilka uppgifter som bör överföras. I riktlinjerna framhåller de tre organisationerna gemensamt förfarandets fördelar och effektivitet. Vad avser de legala aspekterna anges att staternas nationella lagstiftningar om data- och personuppgiftsskydd kan påverka transportörernas möjligheter att sända över uppgifter till utländska myndigheter, men att uppgifternas art och användning borde stämma överens med de flesta staters nationella lagstiftningar. Att nationella gränskontrollmyndigheter begär in passageraruppgifter från en transportör redan före transportens ankomst till det egna territoriet torde således, enligt regeringens mening, kunna betraktas som väl etablerat internationellt. Som redan har nämnts finns regler om ekonomiska sanktioner mot transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet beträffande bl.a. pass och andra tillstånd som krävs för inresa i landet. För att tillgodose kravet på en enhetlig utformning bör bestämmelser om ekonomiska sanktioner mot transportörer som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet så långt som möjligt utformas i enlighet med vad som gäller sanktioner mot transportörer som brister i sin kontrollskyldighet. Reglerna blir då lättare att tillämpa och mer förutsebara för mottagaren. I promemorian föreslås sanktionsavgift när transportörer inte fullgör sin uppgiftsskyldighet. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot valet av sanktionsform. Regeringen instämmer i promemorians val av sanktionsform. En särskild avgift bör således åläggas transportörer som inte har fullgjort sin uppgifts- skyldighet. Transportörer som har brustit i sin kontrollskyldighet har ålagts ett strikt ansvar. Under vissa omständigheter kan de dock befrias från avgift. För att uppnå en enhetlig lagstiftning skulle det krävas att även transportörer som brister i sin uppgiftsskyldighet åläggs ett strikt ansvar med möjlighet till avgiftsbefrielse i vissa fall. De rättsakter som ligger till grund för respektive sanktion skiljer sig emellertid åt i detta avseende. Varken eller direktivet om transportörsansvar anger vilket slags ansvar som skall läggas på transportören. Detta har i stället överlämnats till respektive medlemsstat att själva besluta om. I artikel 4 i det nu aktuella direktivet anges emellertid att medlemsstaterna skall införa påföljder för transportörer som genom fel eller försummelse har underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. Att ålägga transportörerna ett strikt ansvar skulle i denna situation innebära att det infördes strängare regler på området än vad direktivet anger. Något skäl för detta hade enligt promemorian inte framkommit och den aktuella bestämmelsen utformades i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet. Ekonomiska sanktioner skall enligt direktivet åläggas de transportörer som genom fel eller försummelse har underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. Transportören skall på begäran av polismyndighet så snart incheckningen avslutats föra över information om passagerarna. Om transportören inte fullgör sin uppgiftsskyldighet kommer det att vara den polismyndighet som har begärt uppgifterna som upptäcker detta senast i samband med inresekontrollen av passagerarna. Denna polismyndighet bör därför pröva frågan om åläggande av avgift. Om eller någon annan myndighet kommer att överta ansvaret för personkontrollen vid flygplats vid yttre gräns och ha rätt att begära uppgifter enligt direktivet, bör i stället den myndigheten pröva frågan om åläggande av avgift. Innan beslut i frågan fattas bör transportören ges tillfälle att yttra sig. Några remissinstanser anser att bestämmelserna om särskilda avgifter i 19 kap. utlänningslagen bör avfattas på ett enhetligt sätt. Det krävs enligt direktivet att fel eller försummelse har lett till att transportören har brustit i sin uppgiftsskyldighet för att denne skall åläggas en ekonomisk sanktion. Transportören har normalt sett möjlighet att lämna uppgifter i enlighet med direktivets bestämmelser. Därför finns det en presumtion för att fel eller försummelse ligger bakom en brist i detta avseende. Regeringens förslag innebär att den grundläggande förutsättningen för att avgift skall påföras är att transportörer inte fullgör uppgiftsskyldigheten. Avgiftsskyldigheten bör kunna falla bort om transportören kan visa att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse. Avgiften bör även kunna falla bort om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften, eftersom det kan finnas andra orsaker till att en transportör inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet än fel eller försummelse. Det kan t.ex. vara så att det har skett ett tekniskt fel vid överföringen av uppgifterna. Det kan också undantagsvis finnas situationer när personer tillåts resa in över yttre gräns utan pass. Det kan t.ex. röra sig om naturkatastrofer. Det kan också förekomma situationer då en person som saknar resehandlingar eller har resehandlingar som är uppenbart falska har tillåtits stiga ombord eftersom transportören har gjort bedömningen att skyddsbehov föreligger, men har haft svårt att komma i kontakt med någon myndighet eller UNHCR. Om det finns goda grunder för transportörens bedömning, kan detta medföra att det bedöms som oskäligt att ta ut en särskild avgift för att transportören har brustit i sin kontrollskyldighet enligt 9 kap. 3 § NUtlL. I en sådan situation kan transportören inte heller anses ha handlat felaktigt eller försumligt för att denne inte har fört över fullständig information om den aktuella passageraren. Transportören bör i enlighet med vad som i övrigt gäller för transportörsansvaret ha bevisbördan för att han har fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Transportören är ju den part som bäst har möjlighet att ta reda på vad som har förevarit, redogöra för sina rutiner och visa anteckningar eller eventuellt kopior av handlingar. SAS uppmärksammar att för transportörer gäller en skyldighet att efter det att transportmedlet har anlänt radera uppgifterna som förts över till . Det skulle innebära att om polismyndigheten hävdar att flygbolaget på ett eller annat sätt försummat sina ålagda uppgifter , har flygbolagen ingen möjlighet att använda egna bevis till sitt försvar. SAS anser därför att det bör specificeras en senaste tid för myndighetens klagomål och att infaller efter erhållna data från flygbolaget men aldrig senare än . Att transportörer har kvar de uppgifter som de har samlat in bevisar i och för sig inte att uppgifterna har förts över till . Om transportören inte fullgör sin uppgiftsskyldighet kommer den polismyndighet som har begärt uppgifter att upptäcka detta senast i samband med inresekontrollen av passagerarna. Det blir då aktuellt för polismyndigheten att pröva frågan om åläggande av avgift. Innan beslut fattas i frågan ges transportören tillfälle att yttra sig. för transportörerna en möjlighet att ta reda på vad som förevarit, redogöra för sina rutiner och visa eventuella sändningsrapporter. Regeringen vill också här påpeka att enligt förslaget till lag om passagerarregister (se avsnitt 5.4.4) skall gallra uppgifterna efter överförandet av uppgifterna medan transportörerna är skyldiga att radera uppgifterna först efter det att transportmedlet har anlänt. Det betyder att transportörerna har tillgång till uppgifterna än polismyndigheterna. Det blir också svårt för polismyndigheterna att hävda att transportören har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter när uppgifterna väl har gallrats. Dessutom ges transportören tillfälle att yttra sig över eventuella bevis som tillvaratas. Mot den här bakgrunden finner regeringen inte anledning att specificera en senaste tid för myndighetens klagomål. Enligt Lagrådet måste också närmare beskrivas de möjligheter och begränsningar som finns när det gäller att utkräva ansvar i skilda fall där transportören har underlåtit att följa vad som är föreskrivet. När det gäller förfarandet vid uttagande av särskild avgift i nu aktuella fall saknas anledning att avvika från det förfarande som tillämpas vid uttagande av särskild avgift när en transportör har brustit i sin kontrollskyldighet. Som har angivits skall beslutande myndighet notifiera transportören om att påförande av särskild avgift kan bli aktuellt och i samband därmed ge transportören tillfälle att yttra sig. Enligt 7 kap. 4 § tredje stycket luftfartslagen (1957:297) skall en utlänning eller ett utländskt företag, som bedriver verksamhet i med stöd av ett tillstånd enligt den lagen, ha en i landet bosatt föreståndare som är ansvarig för verksamheten. Mål om uttagande av avgift skall handläggas som allmänt mål och bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att de ekonomiska sanktionerna är avskräckande, effektiva och proportionella. I direktivet lämnas två alternativ för hur påföljdens storlek skall bestämmas; ett maximibelopp för sådana påföljder eller ett minimibelopp. Beloppen skall fastställas för varje resa som har gjorts utan att uppgifterna om passagerarna har lämnats eller om ofullständiga eller felaktiga uppgifterna har lämnats. Om ett maximibelopp väljs får detta inte understiga . Om i stället ett minimibelopp väljs får detta inte understiga . I bägge fallen gäller som alternativ till beloppen i euro motsvarande belopp i nationell valuta till den växelkurs som offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning som direktivet trädde i kraft, dvs. När det gäller transportörer som brister i sin kontrollskyldighet skall den särskilda avgiften för varje utlänning bestämmas till högst . Direktivet om transportörsansvar ger medlemsstaterna tre alternativa sätt att bestämma påföljdens storlek. Två av dessa alternativ överensstämmer med vad som föreskrivs i det nu aktuella direktivet. Det tredje alternativet är att bestämma ett maximibelopp, när schablonbelopp tillämpas, som för varje överträdelse inte understiger (eller motsvarande) oberoende av det antal personer som har befordrats. arbetsgrupp som regeringen hade tillsatt för att utreda utlänningslagens Prop. 2005/06:129 bestämmelser om transportörsansvar valde i departementspromemorian Transportörsansvaret i utlänningslagen (Ds 2001:74) alternativet med maximibelopp, då det ansågs ge den beslutande myndigheten större utrymme att beakta olika omständigheter vid bestämmande av avgiftens storlek. Regeringen instämde i valet av alternativ för bestämmande av avgiftens storlek (prop. 2003/04:50 s. 67). Regeringen ansåg vidare att avgiften skulle bestämmas i svenska kronor eftersom inte deltar i den ekonomiska och monetära unionens (EMU) tredje fas och inte heller har något växelkurssamarbete med länderna som deltar i . Det alternativ som har valts för bestämmande av avgiftens storlek såvitt avser transportörer som brister i sin kontrollskyldighet framstår av skäl motsvarande dem som har anförts i det sammanhanget som det klart mest lämpliga alternativet även beträffande transportörer som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet. Med hänsyn till detta och till kravet på ett enhetligt utformat regelverk bör detta alternativ väljas. Således bör det fastställas ett maximibelopp för varje flygning som har gjorts utan att uppgifterna om passagerarna har lämnats eller om uppgifterna har lämnats inkorrekt. Den särskilda avgiften bör i enlighet med vad som gäller för den särskilda avgiften för transportörer som brister i sin kontrollskyldighet bestämmas i svenska kronor.