prop · GT03111 · 2006-03-01 00:00:00 — Stöd enligt förordningen får ges endast om Försvarsmakten har resur- ser som är lämpliga för uppgiften och det inte allvarligt hindrar dess or- dinarie verksamhet eller dess medverkan enligt lagen om skydd mot olyckor. Bortsett från frågan om användande av våld eller tvång, som behandlas i det följande, utesluts inte någon form av stöd utan Försvars- makten har möjlighet att stödja samhället, t.ex. polisen, med i princip alla sina resurser (jfr SOU 2001:98 s. 146). Den omständigheten att använd- ning av visst materiel förutsätter att personal ur Försvarsmakten hanterar den torde i allmänhet inte utesluta att stöd lämnas i form av såväl mate- riel som personal. När stöd lämnas enligt förordningen, får Försvarsmaktens personal inte användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda. Inför ett beslut om medverkan från För- svarsmakten i civil verksamhet måste det alltså göras en bedömning av de risker som kan uppstå. Skulle det i efterhand visa sig att Försvars- maktens personal trots allt behöver använda tvång eller våld, har den inte några särskilda befogenheter utöver de som tillkommer alla och envar. Personalen har därmed inte rätt att utöva tvång eller våld på annat sätt än som följer indirekt av reglerna om straffrättsliga ansvarsfrihetsgrunder, särskilt nöd och nödvärn, eller av regler om s.k. en- varsgripande. Vad som har sagts tar endast sikte på frågan om tvång eller våld från Försvarsmaktens personals sida och innebär exempelvis inte något principiellt hinder mot att Försvarsmaktens personal medverkar i en in- sats där polisen utövar våld. Möjligheten för Försvarsmakten att lämna Prop. 2005/06:111 bistånd måste dock bedömas i varje enskilt fall. En insats som innebär stöd till exempelvis polisen, eller står alltid under respektive myndighets ledning och en stödinsats från Försvarsmaktens sida lämnas av myndigheten som sådan. En enhet inom Försvarsmakten som lämnar stöd enligt stödförordningen skall stå under befäl av en militär chef. Det slutliga avgörandet av om stöd skall lämnas eller inte och med vilka resurser ligger hos Försvarsmakten. Beslut skall fattas av överbe- fälhavaren eller av den inom Högkvarteret som han eller hon bestämmer. Försvarsmakten skall ta ut avgifter för det stöd som myndigheten lämnar. Om stödet lämnas till en annan statlig myndighet, behöver full kostnads- täckning inte uppnås. 5.3.3Stöd enligt 6 § förvaltningslagen och 3 § polislagen Enligt 6 § förvaltningslagen skall varje myndighet hjälpa andra myndig- heter inom ramen för den egna verksamheten. Regeln, som är generell, omfattar all verksamhet hos förvaltningsmyndigheter. Den avser inte enbart hjälp i samband med ärendehantering utan tar också sikte på prak- tiskt arbete och liknande inom ramen för myndigheternas faktiska hand- lande. Bestämmelsen tar dock endast sikte på hjälp inom ramen för den egna verksamheten. I detta anses ligga att myndighetens arbets- och resurssituation är av betydelse när myndigheten tar ställning till sin biståndsskyldighet. Det är alltså den myndighet som får en begäran som tar ställning till om hjälp kan lämnas eller ej, både utifrån om hjälpen omfattas av myndighetens verksamhet och om myndighetens resurser i övrigt tillåter det. En myndighet anses alltså inte skyldig att hjälpa till med annat än sådant som har anknytning till dess eget verksamhetsområde och som är förenligt med en god hushållning med allmänna medel (jfr , och , B., Förvaltningslagen med kommentar, 2003, s. 85). När det gäller polisverksamheten är den till sin natur sådan att den ofta förutsätter samarbete med andra myndigheter för att resultatet skall bli framgångsrikt. Detta har bedömts vara av så grundläggande vikt att det kommit till uttryck i en egen bestämmelse i polislagen, trots att det anses vara en allmän princip att myndigheterna skall hjälpa varandra, numera uttryckt i 6 § förvaltningslagen. I 3 § tredje stycket polislagen förskrivs sålunda att andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete. Av regleringen i 6 § förvaltningslagen tillsammans med 3 § polisla- gen följer att myndigheterna har en skyldighet att inom sina verksam- hetsområden bistå polisen i dess verksamhet. Som framgått ovan an- kommer det dock i slutändan på respektive myndighet att avgöra om stöd skall lämnas, bl.a. med hänsyn till den rådande arbets- och resurssituatio- nen. Regeln i 6 § förvaltningslagen innebär inte någon sådan uppgiftsskyl- dighet som avses i 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100), dvs. sådan uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen mellan myndigheter. Polisens behov av stöd i samband med Som beskrivits i avsnitt 5.1 har polisen huvudansvaret för terrorismbe- kämpning i samhället. Brott med terroristanknytning är typiskt sett svåra att förebygga och även svåra att hantera inom ramen för den ordinarie polisverksamheten. De senaste årens omfattande terroristattacker på olika håll i världen har aktualiserat frågan om och i så fall hur polisens kom- petens och resurser kan behöva kompletteras för att möta den hotbild som terrorismen utgör. För att ta ställning till vilka behov som kan finnas inom polisen i sam- band med omfattande terroristattentat är det nödvändigt att skaffa sig kunskap om vad det är vi skall skydda oss emot. Först då går det att göra en bedömning av om polisens egna resurser räcker till eller om det finns behov av stöd från annat håll utöver vad som är möjligt med nuvarande regler. Hotbildsfrågan är emellertid komplex. Det handlar inte bara om att be- döma hur stor risken är för att ett visst slags attentat skall begås, utan också om att bedöma skadans omfattning, om ett attentat skulle komma att utföras. Ju mer storskalig skadan skulle bli, desto mindre risk kan vi acceptera. Till komplexiteten hör också att hotbilden relativt snabbt kan ändra sig över tiden. Dagens hotbild från den internationella terrorismen är vidare mer diffus är förr, hoten är mer diversifierade, mindre synliga och mindre förutsebara. Efter terroristattackerna i har bilden av de dåd som vissa internationella terroristgrupper är beredda att utföra för- ändrats radikalt. Terrorism av det slag som vi nu sett utgör ett allvarligt hot mot vår säkerhet och mot freden och säkerheten i vår omvärld. I regeringens proposition Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) bedömdes i och för sig hotbilden när det gällde internatio- nell terrorism riktad mot som låg och enligt Säkerhetspolisen saknas det anledning att nu göra en annan bedömning. Inga kända terro- ristaktörer anses ha både avsikt och förmåga att utföra terroristattentat mot svenska intressen. Men som aktör i det internationella samfundet är en del av en internationell hotmiljö som kan variera kraftigt på grund av snabba och oförutsägbara händelser. Detta kan med kort varsel innebära nya förutsättningar och eventuellt därmed allvarliga negativa konsekvenser för svenskt vidkommande. Risken för attacker i eller mot svenska intressen kan snabbt komma att förändras på grund av politiska ställningstaganden och svenskt deltagande i internationella operationer. Vidare måste man beakta att vissa utländska intressen i kan löpa en större risk än samhället i övrigt att utsättas för hot eller andra våldshandlingar från terrorister. Den komplexitet och föränderlighet som hotbildsfrågan rymmer gör att en diskussion om vad vi behöver skydda oss emot med nödvändighet har en ganska generell karaktär. Inte desto mindre finns det anledning att försöka närmare konkretisera de olika scenarier som polisen kan komma att ställas inför i samband med omfattande terroristattacker. syfte har utredningen tagit fram ett antal typfall av terroristattentat. 2005/06:111 har tjänat som hjälp för utredningen vid bedömningen av om polisen har tillräckliga resurser för att möta de hot som den internationella terroris- men innebär eller om stöd kan behövas från annat håll. Typfallen, som har tagits fram i samarbete med (), är tänkta att täcka ett brett spektrum av händelser, bl.a. attentat som sker på land, i luften och till sjöss. I betänkandet har bl.a. redogjorts för följande typfall: Hot mot EU:s snabbinsatsstyrka Angrepp mot vattenmagasin i en Norrlandsälv Kapning av tåg på För en närmare beskrivning av typfallen hänvisas till betänkandet, s. 73 f. Mot bakgrund av Säkerhetspolisens hotbildsanalyser framstår riskerna för vissa av de typfall som utredningen har grundat sin bedömning på som mindre aktuella än andra. Det innebär emellertid inte att man bör bortse från dessa risker. De förslag som regeringen har att ta ställning till i detta lagstiftningsärende är avsedda att ha en beständighet över tiden. Därmed finns det skäl att analysera polisens behov av stöd även utifrån scenarier som enligt den gällande hotbildsanalysen framstår som mindre aktuella än andra. 6.2Allmänna utgångspunkter för Försvarsmaktens med- verkan vid polisiär verksamhet Regeringens bedömning: Det finns inte några principiella skäl mot att i viss ökad utsträckning låta Försvarsmakten hjälpa polisen i arbetet med terrorismbekämpning. Försvarsmaktens stöd till polisen bör dock, vad gäller uppgifter som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda, omgärdas av en tydlig reglering som anger förutsättningarna för sådant stöd till polisiär verksamhet. Vidare bör stödinsatser som lämnas till polisen stå under tydlig polisiär ledning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna, JO, JK, och Försvarsmakten, delar utredningens ställningstagande att det finns skäl att nyansera den tidigare restriktiva synen på Försvarsmaktens möjligheter att lämna stöd till polisiär verk- Av remissinstanserna ställer sig endast och Juridiska fakultetsstyrelsen vid direkt avvisande till Även Säkerhetspolisen och Polisför- bundet uttalar viss tveksamhet till utredningens analys. Skälen för regeringens bedömning: När det gäller militärens med- verkan vid polisiär verksamhet har det betraktats som en allmän grundsats att väpnad trupp inte får sättas in mot den egna befolk- ningen eller andra civila (se t.ex. prop. 1995/96:12 s. 51 och SOU 2001:98 s. 129). Denna grundsats återspeglas numera i 7 § stödförord- ningen där det föreskrivs att när stöd lämnas enligt förordningen För- svarsmaktens personal inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda. Hjälp från det militära försvaret till polisen har i praktiken kommit att begränsas till logistiska stödåtgärder och till hjälpinsatser av räddningskaraktär där det är fråga om livshotande situationer (se avsnitt 5.3.2). Av detta följer vi- dare att Försvarsmakten inte har ansetts kunna delta i terrorismbekäm- pande verksamhet om deltagandet skulle kunna innebära våldsanvänd- ning mot enskilda. Vid tiden fram var det emellertid mer eller mindre vanligt med militära insatser för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten i samhället. En formell möjlighet att använda militär personal i polisiära ingripandesituationer fanns författningsreglerad fram . Skälet till den restriktiva synen på militärens medverkan i polisiär verksamhet som har varit förhärskande i skall givetvis sökas i händelserna i då fem personer dödades till följd av militär skottlossning i samband med en demonstration. Frågan är om de berörda begränsningarna av Försvarsmaktens roll och uppgifter i fred även i fortsättningen bör påverka hur vi använder dess resurser när det gäller att stödja polisens terrorismbekämpande arbete. Utmärkande för militärens insats i var att det var frå- gan om ett ingripande för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Detsamma gällde i hög grad även vid tidigare insatser från militären i samband med konflikter på arbetsmarknaden och andra soci- ala oroligheter, t.ex. vid och händelserna på i . Hos ansvariga civila samhällsorgan fanns en utbredd oförmåga och ovana att hantera med dåtidens mått stora händelser med många människor inblandade och med inslag av ordnings- störningar. Den enda resurs som egentligen fanns att tillgå var militären som varken var utbildad eller utrustad för att hantera fredliga, civila situ- ationer som innehöll oroselement. Vidare kom ledningen av militärens insatser inte att stå under polisiär ledning. Enligt regeringens mening finns det anledning att även fortsättningsvis vara restriktiv med användandet av Försvarsmakten vid polisiära ingri- panden. Utgångspunkten bör alltså, liksom , vara att Försvars- makten inte utför uppgifter som innebär användande av våld eller tvång mot den egna befolkningen. Utredningens förslag innebär dock endast ett begränsat avsteg från denna utgångspunkt. Utredningen har föreslagit att Försvarsmakten, un- der polisiär ledning, skall kunna hjälpa polisen i arbetet med bekämpning av viss särskilt allvarlig brottslighet, bl.a. terrorism. Ingripanden mot ordningsstörningar i allmänhet kommer även med utredningens förslag att vara en exklusiv uppgift för polisen. Utredningens förslag tar alltså sikte på ett annat slag av uppgifter än de militära insatser som exempel- vis förekom i . De historiska erfarenheter och principiella skäl som annars talar mot att Försvarsmakten ges en roll på det polisiära området gör sig inte gällande här. Regeringen anser därför att det inte bör möta något principiellt hinder att Försvarsmakten ges ökade möjligheter att lämna polisen stöd dvs. sådant stöd som kan innefatta användning av våld eller tvång under förutsättning att denna möjlighet, som utredningen har föreslagit, begrän- sas till vissa situationer då det är fråga om att förhindra och bekämpa mycket allvarlig brottslighet. En stor majoritet av remissinstanserna delar den bedömningen. Det är även värt att påpeka att polisiära våldsbefogen- heter kan utövas av andra befattningshavare än poliser, t.ex. skyddsvakter, både civila och militära, samt tjänstemän från Kustbevak- ningen och tullen. Enligt finns emellertid även andra skäl mot att tillåta militära insatser vid civil verksamhet än de som direkt hänger samman med händelserna i . Enligt samfundet innebär utredning- ens ställningstaganden en risk för en sammanblandning mellan polisiär och militär verksamhet. Vidare anser samfundet att intresset av att För- svarsmakten ges utökade möjligheter att ge stöd till polisen i utredning- ens förslag inte har vägts mot motstående rättighets- och rättssäkerhets- intressen. Säkerhetspolisen framför liknande synpunkter. Regeringen har förståelse för flera av och Säker- hetspolisens synpunkter. Det bör enligt regeringens mening inte göras några ändringar i nuvarande regelverk som riskerar att gå ut över med- borgarnas rättssäkerhet eller leda till en sammanblandning av militär och polisiär verksamhet. En förutsättning för att Försvarsmakten skall ges möjlighet att biträda polisen med uppgifter som kan innefatta användning av våld eller tvång mot enskilda måste därför vara att möjligheten av- gränsas på ett sådant sätt att Försvarsmakten inte ges några egna uppgif- ter i den brottsbekämpande verksamheten. En annan förutsättning bör vara att regleringen utformas så restriktivt att möjligheten inte kan an- vändas annat än i undantagsfall. En tredje förutsättning bör vara att an- vändningen av våld och tvång sker inom ramen för de regler som gäller för polisen och att Försvarsmakten inte ges några egna befogenheter i dessa avseenden. Slutligen bör det vara en förutsättning att en stödinsats från Försvarsmakten som kan innebära användning av våld eller tvång står under polisens ledning. Om dessa förutsättningar uppfylls, finns det emellertid, enligt regeringens mening, inte några principiella skäl mot en ordning där Försvarsmakten hjälper polisen med uppgifter som kan inne- fatta användande av våld eller tvång. Samma uppfattning synes vara för- härskande i ett flertal länder i vår omgivning. I både , och har militären möjlighet att lämna stöd till polisen med vålds- befogenheter för att ingripa mot terroristattentat. Detsamma gäller, som framgår av bilaga 4, även i flera andra stater inom EU. Regeringen åter- kommer i avsnitten 7.1, 7.2. och 7.3.1 till hur de angivna förutsättning- arna bör komma till uttryck i lag. Regeringen slutsats är alltså att det inte finns några principiella eller rättsliga skäl mot att under de ovan angivna förutsättningarna låta Försvarsmakten hjälpa polisen i arbetet med terrorismbekämpning även med stödinsatser som kan innefatta användning av våld eller tvång. Regeringens bedömning: Det finns former av terroristattentat som poli- sen inte kan hantera på egen hand. För dessa fall bör det finnas en möj- lighet för polisen att begära stöd från Försvarsmakten även med uppgifter som kan innebära användning av våld och tvång mot enskilda. Säkerhetspolisens samarbete med de myndigheter som bedriver för- svarsunderrättelseverksamhet bör inte regleras inom ramen för detta lag- Utredningens bedömning överensstämmer i allt väsentligt med re- Utredningens förslag omfattar emellertid även frågor om underrättelse- och informationsutbyte mellan polisen och andra myndig- heter under regeringen. Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna delar utredningens bedömning att resurser från Försvarsmakten i större utsträckning än vad som är möjligt enligt nuvarande regler skall kunna användas för att stödja polisens arbete med terrorismbekämpning. samma gäller beträffande utredningens ställningstagande att personal från Försvarsmakten i vissa situationer och under polisiär ledning skall kunna ingripa med tvångsåtgärder mot enskilda. Förslaget avstyrks i sin helhet av och Juridiska fakultetsstyrelsen vid varken tillstyrker eller avstyrker förslaget, men lämnar vissa synpunkter av allmänt slag och anser att för- slagen i betänkandet måste bli föremål för ytterligare överväganden. Även Säkerhetspolisen och ställer sig avvaktande till ut- redningens förslag men avstyrker inte att polisen i extraordinära fall bör kunna få stöd från Försvarsmakten med vålds- och tvångsinsatser. Flera remissinstanser, bl.a. och Försvarets radioan- stalt, ställer frågan hur utredningens förslag om underrättelser och annan information förhåller sig till nuvarande regler. bör frågor om underrättelseutbyte mellan berörda myndigheter behandlas tillsammans med förslaget om en anpassad försvarsunderrättelseverk- samhet i Ds 2005:30. Skälen för regeringens bedömning Har polisen tillräckliga resurser för att klara av terroristattentat? Enligt utredningen har polisen förmåga att med egna resurser klara flera skilda slags terroristattentat, men inte alla. I betänkandet pekas på ett an- tal åtgärder som polisen vid en mer omfattande eller på annat sätt svår- bemästrad attack med nuvarande organisation och resurser inte klarar att utföra på egen hand (se betänkandet s. 82 f.). Det är framför allt vid hän- delser som utspelar sig i luftrummet eller till sjöss och vid vissa trans- portinsatser som polisens resurser inte räcker till. Polisen kan dock även behöva stöd vid åtgärder för bevakning, sanering och evakuering. kan även behövas vid sökande av personer som gömmer sig eller är på flykt i terrängen och med särskilda vapeninsatser i samband med gripan- För ett flertal av åtgärderna är det Försvarsmaktens resurser och kompetens som framför allt är av intresse. Som redovisats i avsnitt 5.3.2 har polisen enligt stödförordningen rela- tivt stora möjligheter att begära stöd från Försvarsmakten vid olika for- mer av uppgifter och ingripanden. Förordningen gäller generellt och är tillämplig även i samband med polisens brottsbekämpande verksamhet. Försvarsmakten kan alltså bistå polisen i terrorismbekäm- pande verksamhet på en rad olika sätt. Det kan gälla allt från transporter och trafikdirigering till CBRN1-skydd och röjning av explosivämnen. Ett annat exempel är att Försvarsmakten kan lämna stöd med bl.a. luftläges- bilder och bevakning vid avspärrningar i luftrummet i samband med större internationella konferenser. En viktig begränsning är dock att För- svarsmaktens personal inte får användas i situationer som innebär en risk för att personalen kan komma att använda tvång eller våld mot enskilda. Inte heller får militär personal användas om det finns en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. Någon skyldighet för För- svarsmakten att lämna stöd finns inte heller. Enligt utredningen motsvarar det stöd som kan lämnas från Försvars- makten enligt nuvarande reglering inte fullt ut de behov som kan finnas i samband med polisens terrorismbekämpande verksamhet. Det gäller framför allt vid terroristhandlingar som kräver våldsanvändning från po- sida men som polisen inte har resurser att hantera på egen hand. Vad det särskilt är frågan om är angrepp från luften eller från fartyg och som kräver insatser av ett slag som polisen inte förfogar över. Så gott som samtliga remissinstanser ställer sig bakom utredningens bedömning i denna del. Enligt leder emellertid den hotbild som kan förväntas gälla under framöver inte till den givna slutsatsen att det skulle krävas en militär insats för att förhindra eller bekämpa ett terroristattentat. Även Försvarshögskolan och Juridiska fakultetsstyrel- sen vid framför liknande synpunkter. Säkerhetspolisen konstaterar dock att det kan uppstå situationer som polisen inte kan hantera på ett säkert sätt, exempelvis vid händelser i luftrummet. Av utredningens analys, tillsammans med vad och Säkerhetspolisen uppgivit i sina remissvar, framgår således att polisen har förmåga att på egen hand hantera de allra flesta typer av terroristat- tentat men att det kan inträffa attentat som polisen inte skulle kunna ta hand om själv. Det gäller framför allt vid angrepp från luften eller från fartyg. Räcker det med en förstärkning av polisens egna resurser? Såsom några remissinstanser har framhållit bör frågan naturligtvis ställas om man inte i första hand bör förstärka polisens egna resurser så att poli- sen på egen hand kan bemästra de situationer som kan uppkomma i sam- band med terrorismbekämpning och som inte kan tillgodoses inom ramen för nuvarande regler om stöd från andra myndigheter. En sådan lösning har förordats av framför utredningens förslag. Även , och anger att det framstår som en mer naturlig lösning att tillföra polisen tillräckliga och nödvändiga resurser för att klara arbetet mot terrorismen. 1 CBRN står för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen och motsvarar det tidigare begreppet NBC. berörts av utredningen. En lösning som utredningen har diskuterat är att Prop. 2005/06:111 förstärka den eller att möjliggöra för polisiära insatsstyrkor från de nordiska grannländerna att vid behov förstärka na- insatsstyrkan. Den senare frågan har aktualiserats i annat sam- manhang av i skrivelser till regeringen om utveckling av det nordiska polissamarbetet. I likhet med utredningen anser regeringen dock att en förstärkning av polisen på de angivna sätten inte fullt ut skulle täcka polisens behov av stöd. Polisens förmåga att själv hantera vissa terroristattentat skulle vis- serligen öka, men de mest svårbemästrade situationerna skulle polisen ändå inte kunna hantera på egen hand. Att tillföra polisen nya resurser för att på egen hand klara av sådana situationer är, vilket poängterats av bl.a. , inte rimligt och knappast heller praktiskt genomför- bart. Detta utesluter givetvis inte att polisens egen verksamhet för att hantera terroristbrottslighet kontinuerligt måste utvecklas och förfinas, bl.a. genom ett utökat internationellt samarbete. Mot denna bakgrund står enligt regeringens mening lösningen att finna i att resurser som redan finns hos andra myndigheter utnyttjas i polisens arbete mot terrorism. Det är naturligt att samhället använder sina samlade resurser i kampen mot denna typ av brottslighet. Eftersom de resurser och den kompetens som efterfrågas i hög grad redan finns inom andra myndigheter, framstår detta även som den samhällsekonomiskt bästa lösningen.