prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — verka för att överträdelser av lagen beivras. I den nuvarande livsmedels- lagen finns dock en bestämmelse som anger att tillsynsmyndigheterna är att verka för att överträdelser av lagen beivras (25 a §). Bestämmelsen infördes i lagen för att inskärpa vikten av att tillsyns- Prop. 2005/06:128 myndigheterna i ökad utsträckning beivrar de överträdelser som de uppmärksammar i sin verksamhet. I förarbetena nämndes särskilt vikten av att tillsynsmyndigheten vid misstanke om brott utan dröjsmål åtalsanmäler saken samt att myndigheterna mer aktivt använder vites- instrumentet (prop. 1988/89:68 s. 59). I det förslag till ny livsmedelslag som har remitterats finns inte någon motsvarighet till den beskrivna bestämmelsen. Vid remissbehandlingen framfördes dock att det är angeläget att det även i den nya livsmedelslagen och i djurskyddslagen uttryckligen anges att kontrollmyndigheterna är skyldiga att beivra överträdelser, eftersom en sådan bestämmelse kan fungera som ett viktigt incitament för kontrollmyndigheterna att medverka till lagföring av brott. Mot bakgrund av de synpunkter som har framförts av remissinstan- serna rörande livsmedelslagstiftningen och djurskyddslagstiftningen gör regeringen bedömningen att även den nya lagen om foder och animaliska biprodukter bör innehålla en bestämmelse om skyldighet för kontroll- myndigheterna att beivra överträdelser mot denna lagstiftning. samverkan i den offentliga kontrollen Regeringens förslag: Kommuner skall kunna träffa avtal om att uppgifter i den offentliga kontrollen som en kommun har skall fullgöras av en annan kommun och att en person som är anställd av en kommun skall få fatta beslut på annan kommuns vägnar. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker förslaget eller har inte något att erinra. remissinstanser, bl.a. kommun, framhåller dessutom att förslaget förbättrar kommunernas möjligheter att sköta kontrollen. Skälen för regeringens förslag: finns möjlig- heter för kommuner att inom djurskyddsområdet och livsmedelsområdet anlita en annan kommun för att utföra vissa tillsynsuppgifter (se rege- ringens proposition 2004/05:72 Förbättrad djurskydds- och livsmedels- Denna möjlighet finns även enligt . rätt att träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt djurskyddslagen (1988:534) och livsmedelslagen (1971:511) skall fullgöras av den andra kommunen. inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende. vidare, efter överenskommelse med en annan kommun, uppdra åt an- ställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900), dvs. pelvis avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. En möjlighet till samverkan genom avtal kan vara av betydelse framför allt för mindre och resurssvaga kommuner. Ett utökat samarbete skulle kunna minska sårbarheten i den enskilda kommunen och ge inspektörerna samma möjligheter att specialisera sig som inspektörer i Det kan , framför allt i kommuner med mindre antal ärenden, framstå som mer praktiskt att anlita en kommun Prop. 2005/06:128 för att utföra vissa uppgifter än att använda sig av de möjligheter som kommunallagen ger i fråga om samarbetsformer (3 kap. 3 a § kommunal- lagen). Det kan också antas att möjligheten att samverka i denna form blir mer attraktiv om den kan användas mer generellt oberoende av vilken verksamhet som kontrollen gäller. Regeringen anser således att kommunerna bör få samma möjligheter att anlita andra kommuner för att utföra uppgifter inom foderkontrollen och kontrollen av animaliska biprodukter som de har på djur- skydds- och livsmedelsområdena. Regeringen anser i likhet med kommun att förslaget kommer att förbättra kommunernas möjligheter att sköta kontrollen. När det gäller den närmare innebörden av de föreslagna samverkans- formerna kan följande sägas. En utgångspunkt för förslaget är att varje kommun skall behålla ansvaret för sin verksamhet även om kommunen anlitar personal som är anställd i en annan kommun. Den föreslagna möjligheten att delegera själva beslutanderätten till andra kommuners personal innebär att den anställde ges rätt att handlägga vissa ärenden eller ärendetyper och att fatta beslut i ärendena i den delegerande kommunens namn. Delegeringen medför inte att arbetsgivarförhållan- dena ändras utan delegaten är fortfarande formellt sett anställd i den andra kommunen. I sekretesshänseende kommer den anställde dock att betraktas som en del av den delegerande kommunen, jämför 1 kap. 6 § och 15 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100). Delegeringen skiljer sig till sin natur i princip inte från den delegering av beslutsrätt som en nämnd enligt kommunallagens bestämmelser har rätt att lämna till anställda i den egna kommunen. Därutöver innebär förslaget att kommunerna ges möjlighet att genom avtal lämna över vissa uppgifter till en annan kommun utan att beslutanderätten överlämnas. Det kan exempelvis röra sig om inspektioner, provtagningar eller andra utredningar av betydelse för kontrollen. 12.12Möjligheter till ingripanden mot kommuner vid brister i kontrollen Regeringens förslag: eller en annan statlig kontrollmyndighet som regeringen bestämt enligt denna lag skall i sam- råd med en kommun få besluta att offentlig kontroll över en viss verksamhet som kommunen annars har skall flyttas över till eller myndigheten. Ett sådant beslut skall få fattas om verksamheten har stor omfattning, är särskilt komplicerad eller om det finns andra särskilda skäl. eller myndigheten får besluta att kontrollen skall lämnas tillbaka till kommunen, om verket eller myndigheten är överens om det. eller en annan statlig kontrollmyndighet som rege- ringen bestämt enligt denna lag får, i samråd med en kommun, besluta att den offentliga kontroll av en viss anläggning som eller myndigheten annars har skall flyttas från verket eller myndigheten till en kommun. Om en kommun grovt eller har åsidosatt sin kontrollskyldighet när det gäller en viss verksamhet, skall regeringen på ansökan av eller en annan statlig myndighet som rege- ringen bestämt enligt denna lag få besluta att ansvaret för kontrollen av den verksamheten skall flyttas över till eller myndig- heten. Regeringen får besluta att kontrollen skall lämnas tillbaka till kommunen. Den myndighet som har tagit över den offentliga kontrollen av en viss verksamhet skall ha rätt att ta ut den avgift som kommunen har kunnat ta ut för kontrollen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. I promemorian föreslås dock att endast skall kunna besluta om överflyttning av kontrollansvaret. Dessutom föreslås i promemorian inte någon motsvarighet till bestämmelsen i livsmedels- lagen om att får, i samråd med en kommun, besluta att den offentliga kontrollen av en viss anläggning skall flyttas från verket till en kommun. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker detta eller har inget att erinra. Länsrätten i tillstyrker i och för sig förslaget, men ifrågasätter om avsikten är att en så ingripande åtgärd skall kunna användas om en kommun oavsett graden av åsidosättande har åsidosatt sina skyldigheter. anser att verket med stöd av den nya lagen bör få besluta, i samråd med en kommun, att den offentliga kontrollen av en viss anläggning skall flyttas från verket till en kommun i likhet med motsvarande bestämmelse i livsmedelslagen. anför att om kontrollansvaret har överlämnats från till en kommun bör det vara som har kompetens att besluta om överflyttande av kontrollansvar. Verket bör inom det föreslagna kontrollansvarsområdet få föreskriftsrätten i frågor som rör kontrollen och föreskrifterna skall tas fram i samråd med . påpekar att om kontrollen flyttas mellan myndig- heterna skall myndigheterna även överta den personal som har utfört kontrollen i kommunen. Skälen för regeringens förslag: Som har konstaterats ovan ställer medlemskap i stora krav på samordning och likvärdig offentlig kontroll. Bland annat av detta skäl har och länsstyrelserna enligt livsmedelslagen och djurskyddslagen möjlighet att för ta över en kommuns ansvar för tillsynen över en viss verksamhet, även om kommunen motsätter sig detta. Det samhälleliga ansvaret för att upprätthålla en väl fungerande foderkontroll och kontroll av befattningen med animaliska biprodukter väger enligt regeringens uppfattning så tungt att det får anses vara motiverat att även i den nya lagen om foder och animaliska biprodukter införa bestämmelser som gör det möjligt för eller annan statlig kontrollmyndighet, som regeringen med stöd av lagen kan förordna som kontrollmyndighet i viss fråga, att med tvång kunna överföra ansvaret för den offentliga kontrollen från en kommun till verket eller myndigheten. tvångsöverflyttning av kontrollansvaret bör emellertid komma i fråga endast som en sista utväg vid mycket allvarliga eller långvariga brister i en kommuns offentliga kontroll. Redan det förhållandet att det finns en möjlighet för staten att tillgripa en sådan åtgärd torde ha en avsevärd preventiv verkan. Det kan därför antas att överflyttningsinstrumentet i praktiken kommer att utnyttjas i mycket liten utsträckning. Det kan även nämnas att i sitt slutbetänkande (SOU 2004:100) har föreslagit att det bör vara möjligt att tvångsvis överflytta ansvaret att utöva viss tillsyn över ett visst tillsynsområde från en kommun som grovt eller har misskött sig till en statlig myndighet. Regeringen delar även bedömning om att det i den nya lagen bör finnas en möjlighet för verket eller annan statlig myndighet att i samråd med en kommun ta över den offentliga kontrollen av en viss anläggning. Vi föreslår därför att det också det i likhet med vad som gäller på livsmedels- och djurskyddsområdena öppnas en möjlighet för en statlig myndighet att i samråd med en kommun ta över den offentliga kontrollen för en viss anläggning i sådana fall då verksamheten exempel- vis har särskilt stor omfattning eller är komplicerad. En sådan frivillig överflyttning av kontrollansvaret kan komma att aktualiseras framför allt när det gäller anläggningar över vilka den offentliga kontrollen kräver särskild kompetens hos inspektören. Den myndighet som har tagit över den offentliga kontrollen över visst objekt bör också ha rätt att uppbära den avgift som kommunen tidigare kunnat ta ut för kontrollen. Beslut om överflyttande av en kommuns ansvar för den offentliga kontrollen över en viss anläggning bör i de fall då kommunen och eller en annan statlig myndighet som utövar den offentliga kontrollen över ett visst område inte är överens fattas av regeringen på ansökan av den statliga myndigheten. Om kommunen i fråga är överens med myndigheten om att ansvaret bör flyttas från kommunen bör det däremot vara tillräckligt att den myndighet som skall ta över kontrolluppgiften fattar beslut om övertagandet. Initiativ till en sådan frivillig överflyttning kan komma från , annan statlig myndighet som utövar offentlig kontroll över ett visst område i enlighet med vad som regeringen bestämt eller från berörd kommun. Som förutsättning för att kontrollansvaret över en anläggning skall kunna flyttas mot en kommuns vilja bör, enligt vår mening, gälla att det kan konstateras att kommunen grovt eller har brutit mot gällande kontrollkrav rörande anläggningen. Såväl en enstaka grov överträdelse som upprepade försummelser eller brister av mindre allvarlig karaktär som sträcker sig över en längre tidsperiod bör kunna utgöra grund för en överflyttning av kontrollansvaret. Det bör självfallet vara möjligt att om förhållandena ändras lämna tillbaka kontrollansvaret till kommunen. Beslut om detta bör fattas av den myndighet som har beslutat i frågan om överflyttning av kontroll- ansvaret. Om eller annan berörd statlig myndighet anser att ett övertaget kontrollansvar kan lämnas tillbaka till kommunen och verket eller myndigheten inte självt är behörigt att besluta i frågan skall det alltså överlämna frågan till regeringen för prövning. Även en kommun kan hos regeringen ansöka om att få tillbaka kontrollansvaret. Det är naturligt att i första hand rikta ett föreläggande med krav på åtgärder mot en kommun som inte uppfyller sina åligganden (se avsnitt 12.2.2). Först när det kunnat konstateras att ett föreläggande inte följts bör det i normalfallet komma i fråga att överväga möjligheten att tvångsvis ta över kontrollansvaret för en viss anläggning. Det kan dock uppkomma situationer där det tidigare inte funnits anledning eller möjlig- het att förelägga kommunen att fullgöra en kontrollskyldighet som rör den aktuella anläggningen men skäl för en skyndsam överflyttning föreligger. Det bör därför inte vara ett absolut krav att ett beslut om flyttning av kontrollansvaret skall föregås av ett föreläggande. Regeringens förslag: eller en annan statlig kontroll- myndighet som regeringen bestämt enligt denna lag skall ges befogenhet att förelägga en kommun som inte uppfyller de skyldigheter som följer av dess kontrolluppdrag att avhjälpa bristen. Ett föreläggande skall inne- hålla uppgifter om de åtgärder som eller myndigheten anser nödvändiga för att bristen skall kunna avhjälpas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. I promemorian föreslås att endast skall ges befogen- het att meddela förelägganden. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva till detta eller har inte något att erinra. anför att om kontrollansvaret har överlämnats från till en kommun bör det vara som har kompetens att besluta om föreläggande. påpekar dock att sanktionsmöjligheter av typen förelägganden inte är tillräckliga för att säkerställa den offentliga kontrollens opartiskhet, kvalitet och enhetlighet. Skälen för regeringens förslag: Inom livsmedels- och djurskydds- området utövar bl.a. och samt något som kan beskrivas som tillsyn över den kommunala tillsynen. ger livsmedels- och djurskyddslagstift- ningarna tillsynsmyndigheterna möjligheter att ingripa mot en kommun som brister i tillsynen i syfte att åstadkomma en bättre och mer likvärdig tillsyn över landet (se prop. 2004/05:72). och läns- styrelsen har möjlighet att rikta ett föreläggande med krav på åtgärder mot en kommun som brister i tillsynen. Enligt regeringens uppfattning är det av stor betydelse att även foder- kontrollen på lokal nivå blir likvärdig över landet när kommunerna får detta ansvar. Detta gäller även kontrollen av hanteringen av animaliska biprodukter på nivå. Dessutom ställer och rådets förordning (EG) nr 882/2004 stora krav på en nationellt samordnad och likvärdig offentlig kontroll av livsmedels- och foder- lagstiftningen samt av bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. På samma sätt som gäller på livsmedels- och djurskyddsområdena bör därför även ha de instrument som behövs för att kunna ingripa mot en kommun som brister i den offentliga kontrollen. lagen bör det därför införas en möjlighet för att rikta ett Prop. 2005/06:128 föreläggande mot en kommun som brister i sina kontrolluppgifter. Möjligheten bör omfatta även en sådan annan statlig kontrollmyndighet som regeringen, med stöd av den föreslagna bestämmelsen i 13 § första stycket, har bestämt skall utöva samordnande kontrolluppgifter i en viss fråga. För att ett föreläggande skall kunna utfärdas måste det stå klart att kommunen i fråga inte har fullgjort en förpliktelse som åligger den enligt lagen, föreskrifter meddelade med stöd av lagen eller de EG-bestäm- melser som kompletteras av lagen. Genom att utfärda ett föreläggande kan den statliga myndigheten klargöra för en kommun i vilka avseenden som kritik kan riktas mot dess kontroll av foder eller animaliska bipro- dukter eller till uppgifter som är knutna till kontrollen och därigenom ge kommunen möjlighet att åtgärda bristerna. Exempel på situationer då föreläggandemöjligheten kan användas är en kommuns upprepade under- låtenhet att rapportera om kontrollverksamheten till den centrala myndig- heten eller underlåtenhet att upprätta en kontrollplan. Det kan i detta sammanhang även nämnas att i sitt slutbetänkande (2004:100) har föreslagit att det inom samtliga områden där kommuner har tillsynsuppgifter bör införas en generell möjlighet för en statlig myndighet att ingripa mot en kommun genom föreläggande med krav på åtgärder. Föreskrifter om den lokala offentliga kontrollens Regeringens förslag: I den nya lagen skall det tas in ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om hur offentlig kontroll skall bedrivas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva eller har inte något att erinra. anser dock att det enbart bör vara ansvar att meddela föreskrifter med stöd av bemyndigandet. dessutom att det är positivt att de samordnande kontrollmyndigheterna utarbetar riktlinjer och vägledningar för kontrollen. dock att det måste vara möjligt för den lokala kontrollmyndigheten att i sin verksamhet ta hänsyn till och väga in lokala förhållanden. karnas framhåller att det är viktigt att de centrala kontroll- myndigheterna får meddela föreskrifter om den lokala kontrollens bedrivande för att öka likvärdigheten i landet. Svensk Mjölk anser att det är av avgörande betydelse för kvaliteten och likvärdigheten i foderkon- trollen att lämnar tydliga föreskrifter och råd om hur kontrollerna skall genomföras. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i mentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 ställer långtgående krav på nationell samordning och styrning av den offentliga kontrollen inom områdena för foder, livsmedel, djurhälsa och djurskydd. kontrollplanen skall täcka samtliga dessa verksamhetsområden samt i viss mån även växtskyddsområdet. En förutsättning för att förordningens Prop. 2005/06:128 övergripande mål skall kunna uppnås är att den operativa kontrollen bedrivs på ett likvärdigt sätt inom dessa verksamhetsområden. Ett sätt att öka likformigheten inom den operativa offentliga kontrollen är att utfärda bindande föreskrifter om hur kontrollen skall bedrivas. Såväl som har rätt att meddela sådana föreskrifter om kontroll inom livsmedels- och djur- skyddsområdena. Det finns således goda möjligheter att med stöd av livsmedelslagen och djurskyddslagen styra upp och öka likvärdigheten i den offentliga kontrollen inom dessa områden. om offent- lig kontroll ställer dock samma krav på samordning mellan kontroll- myndigheterna inom närliggande kontrollområden, exempelvis foder och djurhälsa. Den offentliga kontrollen skall enligt kontrollförordningens bestämmelser ske i alla led av produktions-, bearbetnings- och distribu- tionskedjan av livsmedel. För foderkontrollens del innebär detta att offentlig kontroll på lokal nivå behöver ske i större omfattning än vad som är fallet . Kommunerna kommer därvid att få en betydande roll i genomförande av denna kontroll och av kontrollen av regelverket om animaliska biprodukter I likhet med flera remissinstanser anser regeringen att det är av stor betydelse för tillämpningen av om offentlig kontroll att de centrala kontrollmyndigheterna har rättsliga möjligheter att påverka utformningen av och öka likvärdigheten i kontrollen i kommunerna. Re- geringen föreslår därför att det i den nya lagen bör införas ett bemyn- digande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela sådana föreskrifter. Med stöd av detta bemyndigande får rätt att utfärda bindande föreskrifter om hur foderkon- trollen och kontrollen över regelverket om animaliska biprodukter kon- kret skall bedrivas. I syfte att skapa en flexibel lagstiftning i förhållande till de sakområden som skall kontrolleras anser vi att det i lagen även bör finnas möjligheter för regeringen att bemyndiga annan kontrollmyndig- het att utfärda bindande föreskrifter för den lokala kontrollens bedrivan- de. Regeringens förslag: I den nya lagen skall det tas in ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om skyldighet för en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen att lämna information till en sådan samordnande kontrollmyndighet som avses i 13 § första stycket. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker förslaget eller har inte något att erinra. Skälen för regeringens förslag: Som det har redogjorts för i avsnitt 9.11 har de centrala och i förekommande fall regionala myndighe- terna ett ansvar för att i landet och i länet leda och samordna den offent- liga kontrollen inom sina respektive verksamhetsområden. förutsätter att de samordnande myndigheterna har tillgång till tillförlitlig och jämförbar information från de operativa myndigheterna. De centrala Prop. 2005/06:128 myndigheterna ansvarar också för att det upprättas beredskapsplaner och kontrollplaner i enlighet med kontrollförordningens bestämmelser där den lokala och regionala nivån har beaktats. om offentlig kontroll ställer också krav på rapportering från medlemsstaterna till kommissionen om kontrollen på livsmedels-, djurskydds- och djurhälso- områdena. De operativa myndigheternas rapportering och uppgiftsläm- nande utgör således viktiga inslag i kontrollverksamheten och är en för- utsättning för att kontrollförordningens bestämmelser skall kunna verk- ställas. infördes i livsmedelslagen och djurskyddslagen möj- ligheter för regeringen eller efter regeringens bemyndigande Livsme- delsverket respektive att föreskriva om en skyl- dighet för kommuner eller andra operativa myndigheter att rapportera in uppgifter till de myndigheter som har ett samordnande ansvar för tillsynen. I de frågor som faller inom tillämpningsområdet för dessa lagar finns således redan lagstöd för de samordnande myndigheterna att in- hämta nödvändiga uppgifter från kommuner och andra operativa myn- digheter. Tillämpningsområdet för och rådets förord- ning (EG) nr 882/2004 sammanfaller emellertid även med tillämpnings- området för den nya lagen om foder och animaliska biprodukter. Enligt vår uppfattning bör motsvarande bemyndigande som finns i livsmedels- lagen och djurskyddslagen införas även i den nya lagen om foder och animaliska biprodukter. Möjligheten att ålägga rapporteringsskyldighet bör även omfatta sådant kontrollorgan till vilken en behörig myndighet med stöd av artikel 5 i den ovan nämnda EG-förordningen har överläm- nat särskilda uppgifter i den offentliga kontrollen. Regeringens förslag: I den nya lagen skall det tas in ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att före- skriva om skyldighet för en foderföretagare eller för en annan företagare som befattar sig med animaliska biprodukter att utöva en efter verksam- hetens art lämpad egenkontroll. Promemorians förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva till detta eller har inte något att erinra. bruksverk påpekar dessutom att bemyndigandet bör omfatta även annan företagare som handhar animaliska biprodukter. Skälen för regeringens förslag: I och rådets förordning (EG) nr 183/2005 ställs bl.a. krav på att foderföretagare i led efter primärproduktionen skall inrätta, genomföra och upprätthålla ett eller flera permanenta förfaranden, grundade på HACCP-principerna och att man skall kunna visa de behöriga myndigheterna att man uppfyller och rådets förordning (EG) nr 882/2004 reglerar den offentliga kontrollen av foderföretag. i artikel 31 i förordningen får den behöriga myndigheten utfärda ett god- kännande endast om foderföretagaren har visat att företaget uppfyller alla relevanta krav i foder- eller livsmedelslagstiftningen. Av detta kan slut- Prop.