prop · GT03148 · 2006-03-21 00:00:00 — Läs- och skrivinlärningen skall inte räknas in i de som är riktvärdet för undervisningens omfattning i tid Regeringen är inte beredd att byta ut ordet skrivfärdig- heter mot skrivförmåga i enlighet med det förslag som har lämnats av Myndigheten för skolutveckling. En person kan ha förmåga att lära sig Prop. 2005/06:148 skriva men sakna skrivfärdigheter. Regeringen har tidigare tagit ställning vad gäller frågan om sfi skall anordnas i vuxenutbildning (komvux) och då ansett att sfi även i fortsättningen skall vara en egen skolform. Om sfi inordnades i komvux skulle ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna vad avser deltagarnas studiefinansiering förändras i grunden. Då båda skol- formerna ligger under kommunens ansvar borde sfi kunna organiseras på ett för eleverna tillfredsställande sätt även som en egen skolform. Regeringen anser därför inte att det finns skäl att frångå tidigare ställ- ningstagande. Forskning och erfarenhet visar att det är en fördel att få möjlighet att lära sig läsa och skriva på sitt modersmål. Motivationen ökar och elever- nas resultat gynnas när alfabetiseringen sker på modersmålet eller annat språk som eleven behärskar väl. Om alfabetiseringen sker på ett annat språk än modersmålet förlängs inte sällan inlärningsprocessen. Ett flertal mycket framgångsrika projekt vad gäller alfabetisering på modersmål har genomförts och pågår fortfarande, bl.a. i och . Regeringen föreslår mot bakgrund av det anförda att kommunerna får genomföra alfabetisering på elevens modersmål eller annat språk. I vissa invandrargrupper är tvåspråkighet vanlig. Regeringen bedömer dock att en del språkgrupper är för små för att det skall finnas modersmålslärare att tillgå. Det är därför inte möjligt att föreskriva att alfabetiseringen skall ske på elevens modersmål. Genom samverkan kan dock kommunerna i större utsträckning tillgodose behovet av modersmålslärare och genom- föra undervisningen på elevens modersmål. Läs- och skrivinlärning bör kunna ske parallellt med undervisning i svenska även när den sker på elevens modersmål eller annat språk. Regeringens förslag: Kommunens ansvar för att erbjuda likvärdig utbildning synliggörs genom att skall vara en minimigräns för genomsnittligt antal undervisningstimmar under en fyra- Undervisningstiden får dock minskas om eleven begär det och kommunen då finner att det är förenligt med utbildningens Promemorians förslag (Ds 2005:33): Överensstämmer i sak med I promemorian föreslås att en definition av begreppet undervisning skall införas i lagen. Remissinstanserna: Remissbilden är splittrad. Ett stort antal myndig- heter och organisationer som Myndigheten för skolutveckling, Folkbild- ningsrådet, , i , (), lärande (LärVux) och tillstyrker förslaget, liksom , , , och kommuner. att kommunen tillämpar detta. diskriminering (DO) menar att genom att uppställa ett uttryckligt krav på minst 15 timmars undervisning höjs ambitionsnivån och en gemensam miniminivå för landets samtliga kommuner skapas. Integra- tionsverket tillstyrker förslaget i princip, men anser att inte är tillräckligt om man inte kan säkerställa att individen verkli- gen har en sysselsättning som påskyndar introduktionen i det svenska samhället. Ett antal instanser, företrädesvis kommuner, anser att förslaget rimmar illa med en målstyrd lagstiftning. Många kommuner menar också att en fastlagd minimitid kommer att föranleda ökade kostnader som bör finan- sieras i enlighet med finansieringsprincipen. Kommuner och Landsting samt (Rvux) avstyrker förslaget. Det gör även kommun, med hänvisning till att det först efter en individuell bedömning är möjligt att avgöra hur många undervisningstimmar som är lämpligt och effektivt. Kommunen anser att förslaget innebär en för hög grad av detaljstyrning. Skälen för regeringens förslag: Enligt dagens reglering är varje kommun skyldig att se till att sfi erbjuds de personer som har rätt att delta i sådan undervisning. Kommunerna erbjuder dock undervisning i starkt varierande omfattning. Det betyder att invandrare ges olika förut- sättningar beroende på i vilken kommun de är bosatta. Individen har inte heller, som i t.ex. grundläggande vuxenutbildning, rätt att studera i en annan kommun än hemkommunen om inte en särskild överenskommelse gjorts. Regeringen anser i likhet med DO att genom ett uttryckligt krav på ett visst minsta antal undervisningstimmar så höjs ambitionsnivån och en gemensam miniminivå för landets samtliga kommuner skapas. Därmed ökar också utbildningens likvärdighet kommunerna emellan. Kommunerna bör därför vara skyldiga att erbjuda alla elever inom sfi undervisning av en viss minsta omfattning. Det skapar en trygghet för den enskilde individen och mer lika förutsättningar för lärande oavsett kommuntillhörighet. Undervisningen skall vara så omfattande att eleven upplever att utbild- ningen är en meningsfull sysselsättning och leder framåt. Språkinlärning är en process där det måste finnas tid och utrymme för eftertanke och för befästande av kunskaperna. Undervisningen skall kunna kompletteras med självstudier och med fördel även med praktik, arbete, andra studier eller rehabilitering. Undervisningen skall planeras så att den utan problem kan kombineras med aktiviteter av detta slag. Antalet undervisningstimmar skall också vara tillräckligt för att inne- bära en kraftfull satsning på språkinlärning. Vad som är ett optimalt antal undervisningstimmar påverkas av en rad olika faktorer, inte minst individens förutsättningar. Individens utbildningsbakgrund påver- kar t.ex. i hög grad förmågan att tillgodogöra sig undervisningen. Regeringen föreslår att det lägsta antalet undervisningstimmar som ett genomsnitt skall vara . Detta skall inte betraktas som ett tak. Kommunerna bör om de finner det lämpligt utifrån individens behov och förutsättningar erbjuda fler timmar än 15. I likhet med anser regeringen att det är viktigt att kommunerna säkerställer att de som studerar inom sfi har en lämplig sysselsättning . Ett genomsnitt under en fyraveck- Prop. 2005/06:148 orsperiod påverkar inte riktvärdet för undervisningens omfattning i tid En majoritet av landets kommuner erbjuder enligt aktuell statistik minst . Undervisningstiden för den enskilde skall dock kunna minskas i särskilda fall. Undantag skall kunna göras på elevens initiativ och med hänsyn till hans eller hennes behov och förutsättningar. Kommunen måste också finna att undantaget är förenligt med utbildningens syfte. Utbildningsbakgrund eller sociala förhållanden kan exempelvis utgöra skäl för minskad undervisning om deltagaren i stället kan tillägna sig de aktuella kunskaperna genom att delta i andra aktiviteter eller genom att arbeta i en helt svensktalande miljö. Genom att de skall vara ett genomsnitt finns dock stora möjligheter till flexibel anpassning utifrån individuella behov. Regeringen anser därför till skill- nad från vissa remissinstanser att förslaget är förenligt med målstyr- ningen. Det blir också genom den föreslagna undantagsregeln möjligt att göra just en sådan individuell bedömning som kommun har hänvisat till. har gjort bedömningen att det finns brister i hur kommunerna inbegriper sfi i de lokala kvalitetsredovisningarna. Reger- ingen vill understryka vikten av att ett lokalt kvalitetsarbete sker konti- nuerligt även inom sfi. Promemorians förslag på definition av begreppet undervisning är i sak samma definition som föreslås i det utkast till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m. som skickades ut på remiss (U2005/5584/S). Eftersom beredningen av lagförslag som rör såväl skol- väsendet för barn och ungdom som skolväsendet för vuxna ännu pågår bör ett lagfästande av den föreslagna definitionen av begreppet undervis- ning anstå. I stället får den definition av begreppet som redan används i och gymnasieskolan tillämpas. Samarbete med andra aktörer Regeringens förslag: Kommunen skall i samarbete med länsarbets- nämnden verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och att sfi kan kombineras med andra aktiviteter såsom arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. Kommunen skall också verka för att sfi kan bedrivas som eleven uppbär ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och för att sfi kan kombineras med aktiviteter som erbjuds inom hälso- och sjukvården. Sfi skall kunna kombineras med förvärvsarbete. Promemorians förslag (Ds 2005:33): Överensstämmer huvudsakli- gen med regeringens förslag. Remissinstanserna: Statskontoret anför att förslaget om samverkan med andra aktörer är alltför svagt formulerat vad gäller praktik. rapporten för invandrare (sfi) egen skolform eller (2000:27) konstaterade att praktik- begreppet inte var entydigt definierat. Anskaffning av praktikplatser skedde på olika sätt och med olika syften. Arbetsförmedlingens medver- kan varierade också. Mot denna bakgrund anser Statskontoret att syftet med och bestämmelser om praktik inom ramen för sfi bör ges en tydli- gare utformning. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), ett antal kommuner som , , , och kommuner, Handikappförbundens samarbetsorgan samt fackförbunden Tjänstemän- nens () och tillstyrker förslaget. Även tillstyrker förslaget men ser gärna en skärpning i kravet på att huvudmannen skall verka för att utbildningen kombineras med andra verksamheter. kommun förordar parallelliteten. Det råder ingen tvekan om att det är en samsyn vad gäller att kommu- nerna skall samarbeta med andra aktörer däremot finns det en uttalad önskan hos ett stort antal instanser som bl.a. Myndigheten för skolut- veckling och Kommuner och Landsting samt , , , , , , och kommuner att motsvarande skyldighet till samarbete skall åläggas även andra parter, t.ex. och Försäkrings- kassan. () är av den uppfattningen att huvud- mannen för sfi skall ha ansvaret för anskaffning av praktikplatser där syftet endast är språkinlärning och samhällsorientering. Det är naturligt att arbetsförmedlingen tar över ansvaret när syftet med praktiken också är att få en förankring på arbetsmarknaden, dvs. att få en anställning på en arbetsplats eller en del i ett arbetsmarknadspolitiskt program. En för- utsättning är dock enligt AMS att vederbörande skrivs in som arbetssö- kande på arbetsförmedlingen. Det är en tydlig remissopinion för en ökad parallellitet i systemet, dvs. att det t.ex. skall vara möjligt att studera och arbeta . Skälen för regeringens förslag: anges i förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare att styrelsen för utbildningen i samarbete med arbetsförmedlingen skall verka för att undervisningen kan kombineras med sådan arbets- platsorientering eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att tala svenska. Syftet med en sådan kontakt med arbetsli- vet är att individen skall få möjlighet att öva sig i den svenska som är relaterad till arbetsområdet. Denna möjlighet skall finnas kvar även i fortsättningen. Sfi får enligt förordningen även kombineras med annan utbildning. Det kan vara fråga om kurser inom t.ex. grundläggande vuxenutbildning eller gymnasial vuxenutbildning. Den tidigare utbild- ning som individen har blir härvid avgörande. En samlokalisering av olika skolformer inom vuxenutbildningen kan vara en fördel och en sådan samlokalisering sker redan i många kommuner. Lärare inom olika ämnen och skolformer kan på så sätt få tillgång till varandras kompetens vilket gynnar både lärarna och eleverna. Att den enskilde skall börja med att lära sig svenska, sedan få sina kunskaper och sin kompetens valide- rade och först därefter delta i praktik eller kompletterande utbildning för- dröjer integrationen i det svenska samhället och ökar risken för långtids- arbetslöshet och bidragsberoende. Ett antal undersökningar visar att parallellitet i systemen är en förutsättning för att en person som invandrat till snabbt skall kunna etablera sig i arbetslivet. Därför anser regeringen att det är viktigt att olika insatser kan ske parallellt och inte endast i form av en insats åt gången. Regeringen anser att det är viktigt att myndigheterna samverkar så att det inte uppstår målkonflikter kring en individs utbildning och försörjning. Av den anledningen bör det krav på att kom- munen skall samarbeta med arbetsförmedlingen som återfinns i förordning överföras till lag, med den preciseringen och justeringen att kommunen i samarbete med länsarbetsnämnden skall verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och att sfi kan kombineras med sådana aktiviteter som arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. Därmed betonas vikten av att systemet i större utsträckning än skall kunna tillhandahålla den parallellitet som gynnar både individen och samhället. Ett antal remissinstanser har framfört önskemål om att en motsvarande skyldighet till samarbete skall åläggas även t.ex. arbetsförmedling och . Regeringen anser dock att en sådan reglering inte är erforderlig. Vad gäller framgår det av såväl 22 kap. lagen om allmän försäkring som av förordningen (2004:1299) med instruktion för att i sitt rehabiliter- ingsarbete både skall samverka med bl.a. hälso- och sjukvården, social- tjänsten, arbetsmarknadsmyndigheterna och andra berörda myndigheter och träffa överenskommelse med kommun, landsting och länsarbets- nämnd. Vidare anges i 19 § förordningen (2000:628) om den arbets- marknadspolitiska verksamheten att den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten skall bedrivas i samverkan med andra aktörer på arbetsmark- naden, såsom arbetsmarknadens parter, myndigheter, kommuner, enskilda företag och organisationer. Det måste enligt regeringens mening ankomma på samtliga inblandade att vid behov samverka t.ex. vad gäller anskaffandet av olika praktikplatser. Behovet av medverkan från arbets- förmedlingen kan variera och anskaffandet kan ske på olika sätt och med olika syften. Det är därför inte lämpligt att i lag mer utförligt reglera den praktik med vilken sfi bör kunna kombineras. Tidiga insatser från arbetsförmedlingen för de invandrare som kan bedömas få sysselsättning inom rimlig tid är av stor vikt för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden. Individen skapar ett kontaktnät och lär sig hur det svenska arbetslivet fungerar. Kommunen ansvarar för att sfi organiseras på ett sådant sätt att individen har möjlighet att utöver språk- praktik kombinera sina studier med andra aktiviteter som tillhandahålls av t.ex. arbetsförmedlingen och inom hälso- och sjukvården. Det är också viktigt att kommunen i sin planering tar hänsyn till en persons eventuella möjlighet att studera vid sidan av att han eller hon uppbär någon ersätt- ning från sjukförsäkringen enligt lagen om allmän försäkring. Genom en bred och flexibel samverkan mellan kommunen och olika myndigheter ökar utbildningsutbudet och det blir möjligt att erbjuda en mångfald lös- ningar som motsvarar de behov, förutsättningar och ambitioner som olika individer har. Samverkan innebär också att olika yrkeskategoriers speci- alkompetens kan tas till vara. Nyttan av en effektiv samverkan mellan närliggande kommuner tas upp i avsnitt 7.8 Interkommunal samverkan. har i sitt remissyttrande framfört att verket gärna ser en skärpning i kravet på att huvudmannen skall verka för att utbildningen kombineras med andra verksamheter. Regeringen vill emellertid avvakta Prop. 2005/06:148 med ett ställningstagande vad gäller denna del. Det finns enligt regering- ens mening anledning att kontrollera vad den nya lagbestämmelsen får för effekt i praktiken innan en skärpning av kravet kan övervägas. har en överenskommelse träffats mellan AMS, , , och nuvarande Kommuner och Landsting. Överenskommelsen utgör en plattform för ett samordnat förändringsarbete och syftar till att stärka samarbetet mellan berörda myndigheter för att asylsökande och andra nyanlända invandrare skall kunna ta till vara och utveckla sina resurser, som myndig- heterna genom ett samordnat arbete blir mer effektiva. Regeringen kon- staterar att det redan sker ett omfattande samarbete på lokal och regional nivå. 7.6Rätt att delta i sfi Regeringens bedömning: Åldersgränsen för rätt att delta i sfi bör inte ändras. Ungdomar i gymnasieåldern bör dock liksom normalt kunna få sin utbildning i svenska som andraspråk i gymnasieskolan. Promemorians förslag (Ds 2005:33): Åldersgränsen för rätt att delta i sfi skall höjas från nuvarande till . Den som är men uppfyller övriga villkor för rätt att delta i sfi, skall det år han eller hon fyller ha rätt att delta i sfi endast om det finns särskilda skäl för det. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna är för en höjning av åldersgränsen. Bl.a. Ombudsmannen mot etnisk diskrimine- ring (DO), Myndigheten för skolutveckling, i , (Rvux) och vid samt , och kommuner tillstyrker förslaget och menar att gymnasieskolan blir den naturliga skolformen för de som är . välkomnar förslaget om höjd åldersgräns och anser att det är viktigt att skolbarn hamnar i rätt miljö tillsammans med sina jämnåriga i gymnasie- skolan och på heltid. och tillstyr- ker förslaget men framhåller att gymnasieskolan bör tillföras resurser för detta. Skälen för regeringens bedömning: I departementspromemorian föreslås att åldersgränsen för rätt att delta i sfi skall höjas till . Regeringen anser emellertid att det finns flera faktorer som talar för att den nuvarande åldersgränsen bör bibehållas. Bedömningen av vilken skolform som är lämpligast bör utgå från individens behov och förutsättningar. Kommunen är oförhindrad att låta en person som i och för sig har rätt att delta i sfi i stället påbörja utbildning i gymnasie- skolan, förutsatt att personen i fråga önskar det och tillhör gymnasiesko- lans målgrupp. För vissa, främst ungdomar , är det naturligt att gå till gymnasieskolan. För andra ligger det närmare till hands att få sin språkundervisning inom ramen för sfi. En person har rätt att delta i sfi från och med det andra kalender- Prop. 2005/06:148 halvåret det år han eller hon fyller . De allra flesta svenska ungdo- mar börjar i gymnasieskolan och en gymnasieutbildning utgör i realiteten den utbildningsnivå som en person minst måste ha upp- nått för att kunna få arbete. Att invandrade ungdomar har en möjlighet att studera tillsammans med jämnåriga i gymnasieskolan och att ungdomar undervisas tillsammans är ägnat att underlätta deras lärande, eftersom ungdomars och vuxnas förutsättningar för lärande skiljer sig åt. För att ungdomar som invandrat till skall få en så bra start som möjligt på sina liv i landet och för att förbättra förutsättningarna för att de skall integreras i samhället är det viktigt att unga möter jämnåriga på ett naturligt sätt. Det kan också bidra till att de invandrade ungdomarna eta- blerar sociala kontakter med jämnåriga. Vad gäller förutsättningarna för socialt samspel mellan elever skiljer sig gymnasieskolan, med dess hela utbildningsprogram och ofta sammanhållna klasser och grupper, markant från vuxenutbildningen. Vuxenutbildningen kännetecknas i stället av en uppdelning i kurser utifrån individuella behov. Det underlättar också för ungdomarna att språkinlärningen kan kombineras med övrig skolgång och att de får en kontinuitet i studier som påbörjats i ett annat land. Detta innebär att ungdomarna kan kombinera sin undervisning i svenska med andra kurser inom gymnasieskolans ram, t.ex. yrkesförberedande kurser. Med denna vetskap placerar de flesta kommuner nyanlända ungdomar i gymnasieskolans individuella program och inte i sfi. föreslog i det tidigare nämnda betänkandet (SOU 2003:77) att åldersgränsen för sfi skulle anpassas till övrig vuxenutbild- ning, dvs. Ungdomar som kommer till tillsammans med en egen familj och som redan identifierar sig som vuxna kan emellertid finna sig bättre till rätta inom sfi än i gymna- sieskolan. De bör därför även i fortsättningen ha rätt att det år de fyller få sin utbildning i svenska inom ramen för sfi. Kommunen bör också även i fortsättningen kunna göra individuella bedömningar med utgångspunkt i personens behov och förutsättningar. Regeringen anser mot denna bakgrund att den formella åldersgränsen för rätt att delta i sfi inte bör ändras. Ungdomar i gymna- sieåldern bör dock liksom normalt kunna få sin utbildning i svenska som andraspråk i gymnasieskolan, om kommunen utifrån en bedömning av deras behov och förutsättningar finner att detta skulle gynna deras lärande. Regeringens bedömning: En effektiv och kvalitativ språkutbildning förutsätter välutbildade lärare. En fortsatt satsning på kompetensut- veckling av lärare inom sfi bör göras. Av 2 kap. 7 § (1985:1100) framgår att varje kompetensutveckling anordnas för den personal som har hand om utbild- Kommuner och landsting skall vinnlägga sig om att planera Prop. 2005/06:148 kompetensutveckling för personalen. Enligt regeringens mening behöver sfi-lärare kompetensutveckling inom sitt ämnesområde, svenska som andraspråk, såväl som regelbundet återkommande uppdateringar i omvärldskunskap för att kunna möta en mycket heterogen grupp elever i olika åldrar och från olika kulturer samt med olika bakgrund och erfaren- heter. I samband med att möjligheten till alfabetisering på modersmål tydliggörs blir det även aktuellt att erbjuda modersmålslärare kompe- tensutveckling för att de skall kunna arbeta med alfabetisering av vuxna. Kompetens inom området vuxenpedagogik och ett ökat fokus på lära- res kompetens då det gäller vuxnas lärande är vidare viktiga förutsätt- ningar för en god måluppfyllelse. Det är därvid av stor betydelse att andelen behöriga lärare ökar även inom sfi. I skollagen finns ett antal bestämmelser som handlar om vem som är behörig att anställas som lärare. Lagförslag som bl.a. berör dessa bestämmelser bereds för närva- rande. I detta sammanhang bör också betonas att verksamheten måste organiseras så att ömsesidigt lärande stimuleras, att olika lärarkategorier möts och samarbetar kring enskilda elever samt att sfi inte genomförs isolerat från övrig vuxenutbildning. Av landets ca 1 600 sfi-lärare har pedagogisk utbildning. Av dessa hade enligt statistik för läst 40 poäng eller mer i svenska som andraspråk. Andelen sfi-lärare som saknar adekvat ämnesteoretisk utbildning är med andra ord fortfarande hög. För att kunna stärka utbildningen i svenska är det angeläget att stärka lärarnas kompetens. fick i uppdrag att genomföra kompetensut- veckling för sfi-lärare. Satsningen fortsatte då Myndighe- ten för skolutveckling fick i uppdrag att i samråd med Nationellt centrum för svenska som andraspråk och sfi samt ett par universitet genomföra kompetensutveckling för sfi-lärare i form av distansutbildning i ämnet svenska som andraspråk. Satsningarna har resulterat i utbildning för sfi- lärare i form av dels poänggivande högskolekurser, vilka samtliga genomförts på distans, dels seminarier och nätverksträffar. I den första satsningen var antalet deltagare i högskolekurser och seminarier drygt 700. Deltagarna kom från drygt 100 kommuner. Den pågående sats- ningen kommer att slutredovisas . Lärarnas möjligheter att delta på arbetstid och att få ersättning för litte- ratur och resor samt deras kunskaper om IT påverkar deras deltagande i kompetensutveckling. Regeringens bedömning är att behovet av kompetensutveckling för dem som arbetar med sfi är stort, framför allt inom ämnet svenska som andraspråk men även avseende alfabetisering av vuxna. Välutbildade, motiverade och engagerade lärare är en av utbildningens viktigaste resur- ser. En fortsatt satsning på sådan kompetensutveckling är därför nödvän- dig. Regeringens bedömning: Samverkan mellan närliggande kommuner Skälen för regeringens bedömning: De flesta kommuner i är Prop. 2005/06:148 små och har få invandrare. För en liten kommun kan det vara svårt att tillhandahålla en differentierad och individanpassad samt inte minst kostnadseffektiv utbildning. Genom samverkan skulle fler kommuner kunna erbjuda en likvärdig och kvalificerad utbildning i svenska.