prop · GT03161 · 2006-03-21 00:00:00 — Ett blankt påstående om förföljelse från den som begär mar- keringen torde knappast godtas. Om det inte finns någon dom som stöder ett påstående om förföljelse kan annan utredning förebringas, t.ex. en utredning eller utlåtande från polis- eller socialmyndigheter som styrker den enskildes uppgifter. Ett annat exempel är handlingar eller upplys- ningar från sjukvården. Uppgifter från myndigheter som bekräftar på- ståenden om förföljelse torde allmänt tillmätas stor betydelse. Detsamma kan gälla intyg m.m. från olika slag av ideell verksamhet som syftar till att ge hjälp åt personer som utsatts för brott eller andra särskilt utsatta (aa har utarbetat rutiner och anvisningar för hanteringen av Om den enskilde vill att dennes personuppgifter skall förses med en sekretessmarkering kan han eller hon begära en sådan markering skriftligen samt styrka skälen för sin begäran med intyg från t.ex. sociala myndigheter eller polisen eller genom kopior av domar eller besöksförbud. En begäran kan även avse familjemedlemmar som bor på sökandens adress. Om tar ställning för att en sekretess- markering skall införas sker i regel en omprövning av sekretess- markeringen . Folkbokföringssekretessen hindrar inte att en adressuppgift sprids till ett stort antal myndigheter. Om lämnar ut sekretessmar- kerade uppgifter till en annan myndighet aviseras sekretessmarkeringen till den myndigheten. Sekretessmarkering innebär att det har bedömts finnas en dokumenterad förförföljelserisk. Den mottagande myndigheten har dock att självständigt avgöra om sekretess föreligger för uppgifterna. En sekretessmarkering bör vara den första skyddsåtgärd som tillgrips när man kan befara att folkbokföringsuppgifter kan komma till användning för personförföljelse. I vissa fall kan dock hotbilden mot den enskilde vara så pass allvarlig att detta inte räcker. Om personen flyttar och av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt kan han eller hon medges att efter flytten vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten, s.k. kvarskrivning (16 § folkbokföringslagen [1991:481]). Vid kvarskrivning anges i folkbok- föringsregistret personen som på församlingen skriven och som postadress anges adressen till det skattekontor som har beviljat kvar- skrivningen. Post till den kvarskrivne personen vidaresänds av skattekon- toret till personen i fråga. Uppgifter om den kvarskrivnes riktiga adress och uppehållsort omfattas av sekretess enligt 7 kap. 15 § första stycket sekretesslagen. Kvarskrivning får avse även den utsatta personens med- flyttande familj och får medges för högst i taget. Om en person riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet och personen inte kan ges tillräckligt skydd genom kvarskrivning eller på annat sätt kan han eller hon medges att använda andra uppgifter om sig själv än de verkliga (fingerade per- sonuppgifter). Huvudregeln är att medgivandet gäller för obegränsad tid, men det får även begränsas till . Medgivande att använda finge- rade personuppgifter får även omfatta familjemedlemmar om personerna varaktigt bor tillsammans (1 § lagen [1991:483] om fingerade personupp- gifter). En ansökan om medgivande att använda fingerade personupp- gifter görs på framställan av den utsatta personen av hos tingrätt. Om anser att det inte är sannolikt att ett sådant medgivande kommer att lämnas skall Riks- polisstyrelsen avslå den enskildes framställan. I sådana fall kan den enskilde själv ansöka hos tingsrätten om medgivande att använda finge- rade personuppgifter. Om ett medgivande att använda fingerade person- uppgifter lämnas skall skyndsamt se till att fingerade personuppgifter registreras i folkbokföringen. vidare till uppgift att bistå den som har fingerade personuppgifter vid kontakter med andra myndigheter och i övrigt lämna den hjälp som krävs om den enskildes hjälpbehov inte kan tillgodoses på annat sätt (2, 3, 6 och 7 §§ lagen om fingerade personuppgifter). I ärende om fingerade personuppgifter gäller sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Om en sekretessbelagd uppgift i ett sådant ärende lämnas vidare till en annan myndighet gäller sekretessen också där (7 kap. 15 § tredje stycket sekretesslagen). Sekretess för skolelever m.m. Förföljda personer kan spåras genom offentliga uppgifter hos myndig- heter om anhöriga till den förföljde. Av detta skäl har det införts en primär sekretessbestämmelse som gäller inom skolan för uppgifter om en enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs (7 kap. 9 § tredje stycket sekretesslagen). När för över uppgifter om grundskolebarn till kommu- nerna aviserar också eventuella sekretessmarkeringar. När kommunen sedan för över elevuppgifterna till olika grundskolor följer eventuella sekretessmarkeringar med. Eftersom uppgifter om gymnasie- elever inte lämnas över från folkbokföringen till skolområdet får skolorna inte automatiskt information om vilka gymnasieelever som har en sekretessmarkering i folkbokföringen. Den upplysningen måste eleven eller vårdnadshavaren lämna. Det kan ske genom att en kopia på skatte- myndighetens besked om sekretessmarkering ges in till skolan (prop. 1997/98:9 s. 39). Skolbarnomsorgen omfattar barn till och med ålder och avser fritidshem, familjedaghem eller öppen fritidsverksamhet. Enligt 7 kap. 9 § sjunde stycket gäller sekretess i skolbarnsomsorgen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Inom förskoleverksamheten gäller en än starkare sekretess. Där gäller enligt 7 kap. 38 § sekretesslagen sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. Med stöd av dessa bestämmelser kan uppgifter om barn till förföljda personer hemlighållas i förskoleverksamheten och inom skolbarnomsorgen. När det gäller frågan om sekretesskydd för högskoleområdet och den kommunala och statliga vuxenutbildningen ansågs det att en vuxen elev torde kunna avstå från att lämna sin adress till skolan och istället lämna uppgift om en särskild postadress utan att det innebär några nackdelar för honom eller henne. Av detta skäl har det inte införts någon särskild sek- retess för adressuppgifter och liknande uppgifter på högskoleområdet och inom den kommunala och statliga vuxenutbildningen (prop. 1997/98:9 s. 37 ff). Viss sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden gäller även i myndigheternas personaladministrativa verksamhet. Utöver den sekre- tess som gäller i vissa delar av denna verksamhet eller för vissa typer av uppgifter i sådan verksamhet enligt 7 kap. 11 § första tredje styckena sekretesslagen, gäller enligt nämnda paragrafs fjärde stycke första mening sekretess i myndighets personaladministrativa verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Som huvudregel skall frågan om en anställds privata adress kan hemlighållas bedömas enligt sistnämnda bestämmelse. Den är försedd med ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit, vilket innebär att det gäller en extra stark presumtion för att uppgifterna är offentliga. Bedömningen av om sekretess gäller enligt fjärde stycket första meningen bör enligt förarbetena ofta kunna göras mot bakgrund av omständigheterna då uppgifterna begärs utlämnade, t.ex. genom att den enskilde som begär ut uppgifterna uppträder hotfullt eller annars visar en avog inställning. Om det finns grundad anledning att befara telefonterror eller andra trakasserier av allvarligare natur riktade mot den anställde bör detta givetvis i allmänhet anses utgöra sådant allvarligt men som krävs för hemlighållande (prop. 1986/87:3 s. 9). För sådana yrkesgrupper som generellt sett är mer utsatta för hot och trakasserier än andra gäller ett särskilt starkt sekretesskydd för uppgifter om personalens privata adress och liknande uppgifter enligt 7 kap. 11 § fjärde stycket andra och tredje meningen. I JO:s personaladministrativa verksamhet gäller således sekretess för uppgift om enskilds bostadsad- ress, hemtelefonnummer och andra jämförbara uppgifter avseende perso- nalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänste- kort samt uppgift om närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till honom eller henne lider men. Motsvarande sekretess gäller, i den ut- sträckning regeringen föreskriver det, hos myndighet där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men. De myndigheter där detta extra starka sekretesskydd för personalens adress- uppgifter m.m. gäller anges i 1 a § sekretessförordningen (1980:657). Övriga sekretessbestämmelser till skydd för enskilda Hos många myndigheter gäller sekretess för uppgifter om enskildas per- sonliga förhållanden enligt en eller flera primära sekretessbestämmelser i 79 kap. sekretesslagen. Exempelvis gäller som huvudregel sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom socialför- säkringsområdet om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs (7 kap. 7 §). Om en person är förföljd kan dennes adressuppgift ofta hemlighållas med stöd av en sådan primär sekretessbestämmelse eller om en bestämmelse om överföring av sekretess är tillämplig med tillämpning av en sådan bestämmelse. Påtalade brister i sekretesskyddet Som konstaterats i avsnitt 4.1 är sekretessregleringen en kasuistisk lag- stiftning som innehåller många olika sekretessbestämmelser, vilka var och en i normalfallet bara är tillämpliga på en begränsad del av den sam- hälleliga verksamheten. saknar en mängd myndigheter helt eller delvis möjligheter att sekretessbelägga adressuppgifter. Som exem- pel kan domstolarna nämnas. Om en domstol får en sekretessbelagd uppgift från en annan myndighet överförs, med vissa undantag, sekre- tessen till domstolen (12 kap. 12 §§ sekretesslagen). En bestämmelse om överföring av sekretess kan dock bara tillämpas på sådana uppgifter som lämnas från den myndighet där sekretessen primärt gäller och inte på uppgifter som lämnas till den mottagande myndigheten direkt från den enskilde. Uppgifter som en enskild lämnar till en domstol omfattas således bara av sekretess hos domstolen om det finns någon primär sekretessbestämmelse som gäller för uppgiften hos domstolen, se t.ex. 8 kap. 17 § och 9 kap. 1516 §§ sekretesslagen. Eftersom de senare be- stämmelserna bara täcker en del av domstolens verksamhetsområde kan det vara så att en adressuppgift som lämnas direkt från en enskild blir offentlig hos domstolen trots att uppgiften omfattas av sekretess hos den myndighet som lämnade uppgiften och trots att sekretessen för uppgiften skulle ha följt med till domstolen om uppgiften hade lämnats dit av myndigheten i stället för av den enskilde (se t.ex. JO 2000/01 s. 44 och 50). 4.3.2Ett generellt sekretesskydd för adressuppgifter m.m. vid förföljelse Regeringens förslag: En ny sekretessbestämmelse införs som skall gälla inom hela den offentliga förvaltningen för uppgifter om enskilds bostads- adress, telefonnummer och andra jämförbara uppgifter som kan lämna upplysning om var den enskilde bor eller som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde samt motsvarande uppgifter om när- stående till den enskilde, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen skall inte omfatta uppgift om beteckning på fastighet eller tomträtt. Sekretessen skall inte heller omfatta uppgift i aktiebolags- registret eller handelsregistret eller, i den utsträckning regeringen före- skriver det, i annat liknande register. Den nya bestämmelsen skall inte tillämpas om någon annan sekretess- bestämmelse som ger ett starkare skydd för uppgiften är tillämplig hos myndigheten. Utan hinder av sekretessen skall uppgift kunna lämnas till en förvaltare i den enskildes konkurs. I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst . Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen skall ha företräde framför meddelarfriheten. Även den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen om s.k. folkbokföringssekretess och bestämmelsen om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om fingerade personuppgifter skall ha företräde framför meddelarfri- heten. Kommitténs förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens. Kommittén har dock inte berört frågan om begränsning av den tid sekretessen skall gälla eller frågan om meddelarfrihet. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. och , tillstyrker eller har ingenting att erinra mot förslaget. Ett antal remissinstanser har synpunkter på vilka uppgifter som bör omfattas av bestämmelsen. och Kammarrätten i anser att ordet bostadsadress bör användas i lagtexten i stället för adress så att inte läsaren felaktigt får uppfattningen att t.ex. c/o-adressen till skattemyndigheten omfattas av sekretessen. För- svarsmakten anser att enskilds e-postadress bör omfattas av bestämmel- sen. anser att bestämmelsen även bör omfatta personnummer. () anser det bör klargöras i lagtexten att det är uppgifter som kan leda till att den enskildes uppe- hållsort identifieras som skall kunna sekretessbeläggas. Exempel på uppgifter som bör kunna sekretessbeläggas är enligt RFV arbetsgivarens adress, bank, clearingnummer samt var i socialförsäkringsadministra- tionens verksamhet ett ärende avseende en person med skyddade upp- gifter har handlagts. Enligt kan även utlämnande av upp- gifter om t.ex. anhöriga samt uppgift om nyförvärvat namn leda till att en person spåras. anser därför att bestämmelsen bör omfatta uppgift om enskilds personliga förhållanden. ombudsmän () instämmer i kommitténs bedömning att det bör finnas en möjlighet att sekretessbelägga skyddade personupp- gifter inom hela den offentliga förvaltningen. Med hänsyn till att även andra omständigheter än en sekretessmarkering i folkbokföringsregistret enligt kommittén kan utgöra skäl för sekretess anser JO att risken är stor att den föreslagna lydelsen får en allt för vid tillämpning, eller i vart fall att den i orimligt stor omfattning kommer att åberopas av enskilda. För att offentlighetsprincipen inte skall inskränkas mer än nödvändigt anser JO att bestämmelsens lydelse endast bör tillåta en mycket restriktiv tolkning. Justitiekanslern () framför liknande synpunkter och förordar en ordning, som innebär att uppgifter om enskildas bostadsadress och liknande skall omfattas av sekretess inom hela den offentliga förvalt- ningen om uppgifterna omfattas av folkbokföringssekretess. Detta kan enligt JK ske genom en överföringsbestämmelse av närmast traditionellt slag. , anser att det bör övervägas om inte det sekretesskydd som eftersträvas kan åstadkommas inom ramen för regleringen av folkbokföringssekretessen. Länsrätten i anser att en lagreglering av beslut om sekretessmarkering, med en därtill hörande överklagandemöjlighet, bör övervägas. Um- gängesrättsföräldrarnas förening anser att i de fall en förälder begär sekretessmarkering för sitt barn bör skattemyndigheten inom hänskjuta fallet till tingsrätten. Tingrätten bör ta ställning till om sekretessmarkering i folkbokföringen är till barnets bästa eller om barnets boende skall flyttas till den andra föräldern. anser att verkets register bör undantas från den föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde och att det även bör utredas vilka övriga register som skall undantas från bestämmelsens tillämpningsom- råde. ställer sig principiellt tveksamma till att den föreslagna bestämmelsen införs, dels därför att är tveksamt beträffande vilken faktisk skyddseffekt en sådan regel får, dels därför att undrar hur den praktiska hanteringen skall kunna utformas på ett för alla parter tillfredställande sätt. (Stads- ledningskontoret) anser att bestämmelsen har fått ett alltför vitt tillämp- ningsområde och avstyrker förslaget. Även Svenska tidningsutgivare- föreningen avstyrker förslaget. Föreningen anser att det av framlagda förslaget om s.k. skyddad folkbok- föring i betänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) är att föredra. Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny primär generell sekretessbestämmelse för adressuppgifter och andra jämförbara uppgifter En lucka i sekretessregleringen som medför att en förföljd persons adress blir offentlig kan få allvarliga konsekvenser för personen i fråga, i vissa fall kan följderna bli förödande. Den som är förföljd känner sig ofta tvungen att flytta om den skyddade adressen röjs. En flytt medför att upparbetade sociala kontakter bryts för den hotade personen och i förekommande fall, även för den medflyttande familjen. Det är således mycket angeläget att ett heltäckande sekretesskydd för en förföljd persons adressuppgifter och andra jämförbara uppgifter införs. Kommittén har föreslagit att problemet skall lösas genom att en ny primär sekretessbestämmelse, som skall gälla hos alla myndigheter, in- förs för adressuppgifter, hemtelefonnummer eller annan liknande uppgift, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Vissa remissinstanser är kritiska till förslaget och har ansett att problemet borde kunna lösas inom ramen för regleringen av folkbok- föringssekretessen eller genom en bestämmelse om överföring av folk- bokföringssekretessen. Som framgått tidigare är dock en bestämmelse om överföring av sekretess bara tillämplig på uppgifter som överlämnas från en annan myndighet. Om en myndighet får en uppgift direkt från en enskild gäller sekretess för uppgiften hos myndigheten bara om en primär sekretessbestämmelse till skydd för enskildas personliga förhållanden är tillämplig i myndighetens verksamhet (se t.ex. prop. 1997/98:9 s. 38 ff och JO 2000/01 s. 44 och 50). Problemet med dagens reglering är således i första hand att det hos många myndigheter saknas en primär sekre- tessbestämmelse som kan tillämpas på enskildas adressuppgifter när de lämnas till myndigheten. Om man vill åstadkomma ett sekretesskydd för uppgifter om förföljda personers adressuppgifter som skall gälla hos alla myndigheter som den enskilde kan behöva lämna sådana uppgifter till går det således inte att lösa problemet inom ramen för folkbokföringssekre- tessen eller genom att införa en bestämmelse om överföring av den sekretessen till andra myndigheter. Man skulle i och för sig kunna över- väga att reglera frågan om sekretess för adressuppgifter och liknande uppgifter genom att bedöma behovet av primära sekretessbestämmelser verksamhet för verksamhet eller myndighet för myndighet. Ett sådant förfarande skulle emellertid vara mycket tidsödande med följd att den eftersträvade kompletteringen av det befintliga sekretesskyddet skulle fördröjas. Med hänsyn till att den offentliga sektorns struktur förändras och utvecklas är det vidare inte säkert att en sådan lagstift- ningsmetod skulle medföra ett över tiden heltäckande skydd för adress- uppgifter inom hela den offentliga sektorn. För att en person som är hotad eller förföljd skall kunna lämna sina adressuppgifter till vilken myndighet som helst och kunna känna sig säker på att det finns möj- ligheter att sekretessbelägga uppgifterna där måste därför det nya sekretesskyddet utformas som en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos alla myndigheter. Vilka uppgifter skall kunna sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen? Kommittén har föreslagit att uppgift om enskilds adress eller hemtelefon- nummer eller annan liknande uppgift skall kunna hemlighållas med stöd av den nya bestämmelsen. Enligt kan även utlämnande av andra uppgifter innebära en risk för att en person spåras, t.ex. uppgifter om makar, föräldrar och barn. Verket anser därför att den nya bestämmelsen, i likhet med bestämmelsen om folkbokföringssekretess i 7 kap. 15 § första stycket sekretesslagen, bör omfatta uppgift om enskilds personliga förhållanden". Regeringen delar uppfattning att den nya bestämmelsen bör omfatta fler uppgifter än vad kommittén har föreslagit. Det följer dock av 2 kap. 2 § TF att varje undantag från rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i sekretesslagen eller i en lag som sekretesslagen hänvisar till. Den s.k. folkbokföringsekretessen enligt 7 kap. 15 § har således begränsats på så vis att den bl.a. bara gäller i vissa angivna verksamheter. Med hänsyn till vikten av offentlighet anser regeringen att en primär sekretessbestäm- melse som skall gälla hos alla myndigheter och som skulle omfatta alla uppgifter om enskildas personliga förhållanden skulle få ett allt för vitt tillämpningsområde. Den nya bestämmelsen bör därför, på motsvarande sätt som har skett vid utformningen av det extra starka sekretesskydd som gäller för personalen hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men, begränsas till att avse vissa angivna uppgifter (jfr 7 kap. 11 § fjärde stycket andra tredje meningarna sekretesslagen). Uppgifter om bostadsadresser m.m. Regeringen anser i likhet med kommittén att sådana uppgifter som i första hand bör kunna hemlighållas med stöd av den nya bestämmelsen bör vara uppgift om enskilds bostadsadress och andra jämförbara upp- gifter som kan avslöja var personen bor stadigvarande eller tillfälligt, t.ex. uppgifter om adress till fritidsbostad eller hotell. Även uppgift om fastighetsbeteckning kan avslöja var den enskilde bor. Enligt folkbok- föringslagen (1991:481) skall den enskilde folkbokföras på den fastighet där han eller hon är att anse som bosatt (6 §). Detta gäller oavsett om personen äger fastigheten eller inte. I de fall den enskilde är utsatt för personförföljelse omfattas dock dessa uppgifter av den s.k. folkbokfö- ringssekretessen enligt 7 kap. 15 §. Fastighetsbeteckningen framgår inte heller av s.k. personbevis. I de fall en person är lagfaren ägare till den fastighet på vilken perso- nen bor finns uppgift om fastighetsbeteckningen och adressen till fastig- heten t.ex. hos lantmäterimyndigheterna och inskrivningsmyndigheterna. Enligt 1 b § första stycket 1 sekretessförordningen (1980:657) gäller sekretess i verksamhet som avser bl.a. lantmäterimyndigheternas och inskrivningsmyndigheternas informationssystem för uppgift om enskildas personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Uppgift om en enskilds namn är att anse som en uppgift om enskildas personliga förhållanden i sekretesslagens mening och något undantag för namnuppgifter har inte gjorts i nämnda sekretessbestäm- melse. Namnet på en lagfaren ägare till en fastighet kan således sekre- tessbeläggas i lantmäterimyndigheternas och inskrivningsmyndigheternas informationssystem under de förutsättningar som anges i 1 b § sekretess- förordningen. Eftersom namnet på en förföljd person kan sekretessbe- läggas i nämnda verksamheter behöver inte uppgift om fastighetsbeteck- ningen sekretessbeläggas i de verksamheterna för att det skall kunna hemlighållas var den enskilde bor. I andra sammanhang kan dock uppgift om såväl fastighetsbeteckningen som den lagfarne ägarens namn sakna sekretesskydd.