prop · GT0376 · 2006-02-08 00:00:00 — Det finns därför ett behov av att lokalisera och omhänderta dessa strålkällor och detta radioaktiva avfall, trots att en ansvarig ägare inte går att finna. För att trygga finansieringen av omhändertagandet av visst historiskt radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet har regeringen i bud- geten (prop. 2005/06:1) avsatt högst inom anslaget Sanering och återställning av förorenade områden för detta ändamål att disponeras av . Visst driftavfall som uppkommer genom hantering av radioaktiva ämnen, exempelvis kontaminering av skyddsutrustning eller dylikt på sjukhus, som varken kan hänföras till kategorin produktavfall eller verk- samhetsavfall, ingår också i kategorin övrigt avfall. Ansvaret för hanter- ingen av detta avfall regleras i 13 § strålskyddslagen (1988:220) i den föreslagna lydelsen. har belyst konsekvenserna inom flera områden. Det gäller bidragen till att uppnå miljökvalitetsmålen, konsekvenser för näringsliv i allmänhet och små och medelstora företag i synnerhet, jäm- ställdhet och vissa regionalpolitiska konsekvenser samt konsekvenser för brottsförebyggande verksamhet. Även konsekvenserna för de berörda myndigheterna tas upp i konsekvensanalysen. I utredningen anges inte någon specifik dosrestriktion (vilken tillskotts- dos som inte bör överskridas med en reglerad hantering), vilket knappast heller är möjligt. Eftersom delmål 1 i miljökvalitetsmålet Säker strål- miljö, som också utredningen redovisar som sin utgångspunkt, syftar till en begränsning av tillskottsdosen från varje enskild verksamhet till 0,01 mSv/år, går det inte direkt att säga i vilken utsträckning miljö- kvalitetsmålet uppnås. Man kan däremot konstatera att utredningens för- slag väsentligt förbättrar möjligheterna att leva upp till det satta miljö- kvalitetsmålet. När det gäller övriga miljökvalitetsmål gynnas dessa av en minskad eller undanröjd risk för okontrollerad spridning av radio- aktiva ämnen i naturen. Det är dock omöjligt att på ett enkelt sätt kvanti- fiera vad förslaget innebär för varje enskilt miljökvalitetsmål, eftersom osäkerheterna i uppskattningarna av problemets nuvarande omfattning är stora och då dessutom varje händelse (t.ex. upphittande av herrelösa strålkällor) är unik. Näringslivet, småföretagen och myndigheterna Förslagen får effekter för de företag som kommer att omfattas av produ- centansvaret. Det gäller företag som tillverkar, inför eller överlåter pro- dukter som ger upphov till radioaktivt avfall. Dessa företag kommer att belastas dels med att ta fram finansiella garantier för omhändertagande, dels med administrativa kostnader. Kravet på finansiella garantier inne- bär en överföring av kostnader från slutanvändaren till producenten. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör det dock vara mer effektivt och därmed mindre kostsamt att producenterna ansvarar för omhänder- tagandet av det radioaktiva avfallet. Den administrativa kostnaden utgörs bl.a. av registreringshanteringen och utarbetandet av underlag för de finansiella garantierna. har uppskattat tidsåtgången per företag och år. Genom producentansvaret flyttas också ansvaret för omhändertagande av det radioaktiva avfallet från inne- havarna till producenterna. måste varje innehavare av radioaktivt produktavfall själv ordna och bekosta borttransport och omhänder- tagande inklusive eventuellt slutförvar. Dessa kostnader och administ- rativa insatser bortfaller från en stor mängd individuella innehavare av radioaktivt avfall och överförs i stället på en mindre grupp producenter, främst importörer (ca 150 st.). Producenterna har bättre möjligheter att bygga upp en rationell hantering av det radioaktiva avfallet, teckna för- månliga avtal och anlita entreprenörer för insamling och borttransport av avfallet. Detta gör att den totala kostnaden för att omhänderta det radio- aktiva avfallet beräknas minska då en mer professionell hantering förut- ses genom producenternas försorg. De ökade administrativa kostnaderna i producentledet för ett mindre antal producenter kommer förmodligen att kompenseras av motsvarande bortfall av administrativa och andra kost- nader för de nuvarande innehavarna av avfallet, dvs. användarna av radioaktiva produkter. I de fall tillverkaren tar tillbaka av- fallet, t.ex. inom ramen för WEEE-direktivet, uppstår ingen större för- ändring. För verksamhetsavfall, som tidigare i stor utsträckning har varit oreglerat, tillkommer kostnader hos företagen för att omhänderta avfallet i enlighet med de föreskrifter som utfärdar. Myndigheterna, främst strålskyddsinstitutet, påverkas också av för- slagen. får utökat arbete bl.a. med nya föreskrifter och fler informationsinsatser. Detta beräknas kunna rymmas inom ordi- narie anslag. berörs redan genom att radioaktivt pro- duktavfall omfattas av tillämpningen av WEEE-direktivet. Det till- kommande producentansvaret för annat radioaktivt avfall kan dock inne- bära att vissa avgränsningsproblem behöver ut. För övriga myn- digheter blir effekterna små. Motiven till att göra sig kvitt radioaktivt avfall på olagliga sätt minskar eftersom kostnaderna täcks genom finansiella garantier. Dessutom ökar säkerheten i handhavandet av radioaktivt avfall genom att ett producent- ansvar införs. Ett effektivare och tydligare omhändertagande av avfallet minskar också riskerna för att det skall komma på villovägar eller till- Förslagen bör alltså leda till ett bättre brottsförebyggande Prop. 2005/06:76 arbete. När det gäller regionalpolitiska konsekvenser förväntas dessa bli Förslagen förväntas inte heller få några effekter för jäm- ställdheten. 6 Sekretess och tystnadsplikt 6.1Internationella atomenergiorganets () uppförandekod Regeringens förslag: Sekretess skall gälla för uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på transport eller förvaring av radioaktiva ämnen. Be- stämmelsen om tystnadsplikt i annan verksamhet än det allmännas i strålskyddslagen (1988:220) ändras så att den även skall omfatta säkerhets- och bevakningsåtgärder som avser transport eller förvaring av sådana radioaktiva ämnen som anges i HASS-direktivet. Skälen för regeringens förslag: En överväldigande majoritet av de radioaktiva strålkällor som används i världen hanteras på ett säkert sätt och användningen är till stor nytta för människor och samhälle. Dock har olyckor inträffat, några med mycket allvarliga konsekvenser, och växte oron internationellt för att strålkällor inte skulle hanteras inom ett kontrollerat system eller komma på drift från ett sådant system. Inom () utarbetades därför en uppförandekod för att bibehålla säkerhet och strålskydd över hela livs- cykeln för en radioaktiv strålkälla, från tillverkningsstadiet via trans- porter, användning och förvaring tills den överförs till en avfalls- anläggning. Uppförandekoden, Code of Conduct on the Safety and Security of Radioactive Sources, godkändes av atomenergiorganets styrelse 2001. Uppförandekoden har reviderats med anledning av de särskilda hot en terroristhandling med strålkällor skulle kunna innebära och kompletterats med en vägledning för hur kontroll av införsel och ut- försel av radioaktiva strålkällor kan stärkas och hur informationsutbyte mellan länder kan ske. Denna reviderade uppförandekod godkändes av atomenergiorganets styrelse 2003 och har i en skrivelse till atom- energiorganets generaldirektör (dnr M2004/933/Mk) förklarat sin vilja att följa koden. Merparten av de råd som ges i koden uppfylls i samband med att genomför HASS-direktivet (se avsnitt 5.4). Atomenergiorganets uppförandekod föreskriver att varje stat som har åtagit sig att tillämpa koden skall ha ett fullgott skydd för sådana strål- källor som utgör en påtaglig risk för människor, samhälle och miljö. Detta innebär bl.a. att kunna skydda information om hur strålkällor trans- porteras och förvaras så att dessa inte, oaktsamt eller uppsåtligt, kan an- vändas för att åstadkomma skada. En bestämmelse som möjliggör att uppgifter om säkerhets- och bevakningsåtgärder avseende transport eller förvaring av klyvbart material och radioaktivt avfall sekretessbeläggs i det allmännas verksamhet finns redan i 5 kap. 2 § 2 sekretesslagen (1980:100). Bestämmelsen omfattar emellertid inte alla sådana radio- aktiva ämnen som inte är klassade som avfall. Även vissa uppgifter om Prop. 2005/06:76 sådana ämnen måste kunna sekretessbeläggas för att förebygga att de kommer i orätta händer och för att uppfylla kraven i uppförandekoden. Regeringen föreslår därför att begränsningen till radioaktivt avfall ersätts med den mer allmänna termen radioaktiva ämnen, vilken alltså även innefattar avfall. Känsliga uppgifter om transport och förvaring av radioaktiva ämnen finns inte bara i det allmännas verksamhet utan även hos de privata aktörer som utför sådana uppgifter. Det är därför viktigt att sekretess- bestämmelserna kompletteras med motsvarande tystnadsplikt i annan verksamhet än allmän. Regeringen föreslår i detta syfte att bestämmelsen om tystnadsplikt i 41 § strålskyddslagen kompletteras så att den även omfattar uppgifter om säkerhets- och bevakningsåtgärder avseende trans- port eller förvaring av radioaktiva ämnen. Eftersom en tystnadsplikt är ingripande för den enskilde och därför inte bör vara allt för omfattande, bör de radioaktiva ämnen som omfattas av bestämmelsen lämpligen be- gränsas till de ämnen som anges i HASS-direktivet. Detta är i huvudsak samma ämnen som omfattas av atomenergiorganets uppförandekod. Det kan i sammanhanget nämnas att uppskattar att det totalt finns ca 200300 strålkällor i som omfattas av HASS- direktivet. Skydd för uppgifter som kan leda till kärn- sprängningar eller spridning av kärnvapen Regeringens förslag: Sekretess skall gälla för uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning som kan användas i syfte att åstad- komma kärnsprängningar eller spridning av kärnvapen. sådana uppgifter skall tystnadsplikten ha företräde framför meddelar- förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i sak tillstyrkt förslaget eller inte haft några Skälen för regeringens förslag I allmänna handlingar som förvaras hos myndigheter och verksamhets- utövare finns det teknisk information som beskriver hur man framställer Det rör sig om beskrivningar och ritningar som har utarbetats i olika forskningsprojekt i syfte att framställa sådana vapen som Dessa uppgifter är alltjämt aktuella och skulle kunna utnyttjas av personer som illegalt planerar kärnsprängningar eller spridning av kärnvapen, varför det är mycket viktigt att uppgifterna inte Informationen omfattas redan av sekretess enligt 2 kap. 2 § sekre- tesslagen (1980:100). Med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket sekretess- lagen har regeringen i 1 § 5 sekretessförordningen (1980:657) förlängt sekretesstiden för uppgifter om militärtekniska forskningsresultat till Skyddet av uppgifterna är av lätt insedda skäl mycket ange- läget eftersom varje utlämnande av sådan information uppenbarligen medför stora risker. har dessutom genom internationella överens- kommelser förbundit sig att förhindra att information av det här slaget blir tillgänglig eller sprids samt att motverka användning av kärnvapen (jfr prop. 1997/98:174), vilket innebär att ett utlämnande också är i strid med åtaganden. Sekretessen för handlingar som innehåller den här typen av information bör därför vara uttrycklig och utan skade- rekvisit. Det är inte heller lämpligt att sekretesskyddet riskerar att upp- höra, varför uppgifterna bör omfattas av icke tidsbunden sekretess. Så- lunda föreslås att en ny bestämmelse med detta innehåll införs i sekre- tesslagen. I fråga om en ny bestämmelses placering berörs 2 kap. sekretesslagen med bestämmelser med hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess för- hållande till annan stat eller mellanfolklig organisation och 5 kap. sekre- tesslagen med bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till in- tresset att förebygga eller beivra brott. Som nämnts ovan omfattas upp- gifterna i fråga av sekretess enligt 2 kap. sekretesslagen. För en placering i 5 kap. talar att den icke tidsbundna sekretessen för upp- gifterna främst är ämnad att förebygga kärnsprängningar, som anses som brottsliga. har tillträtt fördrag om full- ständigt förbud mot kärnsprängningar, vilket bl.a. ålägger parterna att förbjuda utförande av kärnsprängningar och medverkan till att sådana ut- förs. Detta har föranlett en bestämmelse i 22 kap. 6 c § , som straffbelägger olovlig kärnsprängning. Bestämmelsen har förvisso ännu inte trätt i kraft, utan gör det den dag regeringen bestämmer (se prop. 1997/98:174 s. 21 f. och 63), men den utgör en tydlig markering av att kärnsprängningar anses som brottsliga. Även med tillämpning av nu gällande straffbestämmelser torde därtill de flesta kärnsprängningar vara straffbara som t.ex. grov skadegörelse, allmänfarlig ödeläggelse eller terroristbrott. Sekretessen i 5 kap. 2 § sekretesslagen är tillämplig på näraliggande uppgifter, men är begränsad till åtgärder till skydd för bl.a. sådana ämnen som kan användas till kärnvapen. Sammantaget är det mest lämpligt att den nya sekretessbestämmelsen placeras i 5 kap. sekre- tesslagen, och närmare bestämt i 5 kap. 2 §. För att de handlingar som nämnts skall kunna hemlighållas behöver ett nytt stycke fogas till para- grafen där det uttryckligen framgår att det är uppgifter som i sig själva kan användas i syfte att åstadkomma kärnsprängning eller spridning av kärnvapen som avses. Med meddelarfrihet avses rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryck- frihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Meddelarfriheten är dock inte oinskränkt. Det är inte tillåtet att uppsåtligen lämna ut en allmän handling som omfattas av sekretess. Det är inte heller tillåtet att åsidosätta tystnadsplikt i de fall som anges i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Tystnadsplikten har företräde framför med- delarfriheten på vissa områden. Bland annat gäller detta för uppgifter om säkerhets- och bevakningsåtgärder samt för vissa uppgifter i förunder- sökningar (se 16 kap. 1 § första stycket 3 sekretesslagen). För uppgifter som omfattas av försvarssekretess är meddelarfriheten starkt begränsad. De fall där denna tystnadsplikt har företräde framför meddelarfriheten anges direkt i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen Prop. 2005/06:76 (se 7 kap. 3 § första stycket 1, 4 § 18 tryckfrihetsförordningen, 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen samt prop. 1979/80:2 Del A s. 369 f.). Röjande av uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning som kan användas i syfte att åstadkomma kärnsprängningar eller spridning av kärnvapen skulle kunna leda till illegala kärnsprängningar eller kärn- vapenspridning. Regeringen anser att detta klart motiverar att den tyst- nadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen bör ha företräde framför meddelarfriheten. Såsom 16 kap. 1 § sekretesslagen är formul- erad behöver ingen ändring göras i den paragrafen för att åstadkomma detta. 7 Ändring i finansieringslagen Regeringens förslag: Bestämmelsen i 7 § andra stycket lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m. om att regeringen skall förordna om revisorer för gransk- ning av tas bort. Skälen för regeringens förslag: , som är en myndighet under , ansvarar för den statliga redovisnings- och effektivitets- revisionen. Av 25 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksam- het m.m. följer att skall utföra revision av bl.a. de för- valtningsmyndigheter som lyder under regeringen. Eftersom det således är som föranstaltar om revisionen beträffande Kärn- avfallsfondens styrelse, är bestämmelsen i 7 § andra stycket lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. om att regeringen skall förordna om denna revision obsolet och bör upphävas. 8Miljöbalken och frågor om kärnsäkerhet och strålskydd 8.1Miljöbalkens förhållande till kärntekniklagen och strålskyddslagen Regeringens bedömning: Innehållet i domar och beslut i tillstånds- frågor som har meddelats med stöd av innebär inte hinder mot att strängare eller mer långtgående säkerhets- eller strålskyddsåt- gärder vidtas med stöd av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) respektive strålskyddslagen (1988:220). förslag överensstämmer inte med reger- ingens bedömning. Utredningen har föreslagit att 24 kap. 1 § kompletteras med ett nytt stycke där det slås fast att villkor, föreläggande eller föreskrift som har meddelats med stöd av kärntekniklagen respek- tive strålskyddslagen skall tillämpas istället för dom eller beslut enligt om de innebär strängare eller mer långtgående säkerhets- Prop. 2005/06:76 eller strålskyddsåtgärder. Remissinstanserna: Staten kärnkraftinspektion och Statens strål- skyddsinstitut har tillstyrkt utredningens förslag eftersom de anser att den föreslagna lagändringen undanröjer eventuell osäkerhet om vilka villkor som skall gälla. har funnit det tveksamt med en ordning som innebär att myndigheter kan besluta om mer långtgående åtgärder än vad som följer av en dom eller ett beslut som vunnit laga kraft samt på- pekat att detta kan leda till oklarheter. och har ifrågasatt behovet av den föreslagna ändringen då den inte innebär någon förändring i förhållande till vad som redan gäller. Skälen för regeringens bedömning: Kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning kan behöva tillståndsprövas såväl enligt kärn- tekniklagen respektive strålskyddslagen som enligt . Denna s.k. parallellprövning leder normalt inte till några konflikter då pröv- ningen sker i dialog med de tillsynsansvariga myndigheterna. Situationer kan dock uppkomma då de olika tillstånden för en verksamhet ställer upp villkor inom samma område som har olika innebörd. Tillsynsmyndig- heterna har ju dessutom möjlighet att med stöd av speciallagstiftningen förändra de ursprungliga villkoren då säkerheten eller strålskyddet så kräver, vilket kan accentuera skillnader i förhållande till miljöbalks- tillståndet för samma verksamhet. Enligt leder den redovisade överlappningen till att det kan råda oklarhet om rätten för tillsynsmyndigheterna att vid behov föreskriva strängare villkor för en verksamhet än vad som följer av dess miljöbalkstillstånd. Regeringen delar inte den uppfattningen. Av förarbetena till och dess följdlagstiftning framgår att pröv- ningen enligt inte ersätter tillståndsprövningen enligt annan lagstiftning och att rättskraften hos domar och beslut enligt är begränsad till ingripanden enligt balken (se t.ex. prop. 1997/98:45 Del 2 s. 252 och prop. 1997/98:90 s. 151 f.). Detta innebär att tillsyns- myndigheterna är oförhindrade att ingripa med stöd av respektive speciallagstiftning även då det finns avvikande villkor i en verksamhets miljöbalkstillstånd. Om ett sådant ingripande innebär strängare eller mer långtgående åtgärder kommer det i praktiken att bli dessa som gäller, eftersom efterlevnaden är straffsanktionerad. Den föreslagna lagändring- en skulle därför endast bekräfta ett förhållande som redan gäller. Då det dessutom finns en risk för att en lagändring i enlighet med förslaget motsatsvis skulle kunna tolkas som att ingripanden med stöd av annan speciallagstiftning förhindras av miljöbalkstillståndets rättskraft, gör reg- eringen bedömningen att den av utredningen föreslagna ändringen inte bör genomföras. Regeringens bedömning: Kretsen av myndigheter som får ansöka om omprövning av tillståndsdomar och tillståndsbeslut enligt behöver inte utökas. förslag överensstämmer inte med regeringens be- Prop. 2005/06:76 dömning. Utredningen har föreslagit ett tillägg i 24 kap. 7 § som innebär att får ansöka om omprövning av sådan verksamhet med strålning som omfattas av strålskyddslagen. Remissinstanserna: () och Kammar- rätten i har tillstyrkt utredningens förslag. i har anfört att det behöver klarläggas om strålskydds- institutet föreslås begära omprövning av hela verksamheten eller enbart vad avser det radioaktiva avfallet samt att gränsdragningen mellan till- synsmyndigheten enligt och strålskyddsinstitutet blir otydlig. och har i en gemensam skrivelse förordat att båda myndigheterna ges möjlighet att begära om- prövning. Skälen för regeringens bedömning: I förarbetena till (prop. 1997/98:45 s. 468) anförde regeringen att rätten att föra talan i omprövningsmål av resursskäl inte bör delas upp på allt för många händer. Av denna anledning uteslöts tillsynsmyndigheterna. Att nu öppna en sådan möjlighet inom ett visst område, utan att noggrant överväga vilka argument som kan anföras för att ge andra tillsynsmyndigheter samma möjlighet, förefaller mot denna bakgrund mindre välbetänkt. Ut- redingens förslag i den här delen var därtill en konsekvens av dess för- slag i fråga om tillståndsprövning av verksamhet som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall (se avsnitt 5.6.2). Då emellertid regeringen har valt att föreslå en annan lösning i detta avseende, som ger strål- skyddsinstitutet erforderliga möjligheter att föreskriva villkor för denna hantering, behövs inte den föreslagna ändringen i 24 kap. 7 § miljö- balken. Dessutom har regeringen för avsikt att, i enlighet med utred- ningens förslag, peka ut strålskyddsinstitutet som tillsynsvägledande myndighet enligt för strålskyddsfrågor, vilket bör öka institutets möjligheter att påverka tillståndsvillkoren med stöd av de myndigheter som kan föra talan om omprövning. Ett annat argument som har anförts för att ge strålskyddsinstitutet, och även kärnkraftinspektionen, möjlighet att föra talan om omprövning, är den situation som uppkommer om någon av myndigheterna meddelar villkor som är mindre stränga än de som finns i ett miljöbalkstillstånd (jfr avsnitt 8.1). I sådana fall torde verksamhetsutövaren ha att rätta sig efter det strängare villkoret för att inte riskera någon påföljd, eftersom myndigheterna inte kan påverka innehållet i miljöbalkstillståndet. I dessa fall synes det dock vara enklast att verksamhetsutövaren ansöker om ändring av villkoren enligt 24 kap. 8 § , varför inte heller detta skäl talar för en ändring av omprövningsreglerna. 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Ändringen i första stycket 1 jämförd med andra stycket klargör att rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om åtgärder inte bara för att förhindra utan även för att förebygga sabotage vid en kärnteknisk anläggning. Genom ändringen i andra stycket förtydligas att det behövs godkännande då en uppgift som ankommer på den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet överlåts på en uppdragstagare att utföra. Vidare klargörs att det också behövs godkännande för att en uppdragstagare som har fått sitt uppdrag från tillståndshavaren i sin tur skall kunna uppdra åt någon annan (en tredje person) att utföra en sådan uppgift. Något uppdrag i ytterligare led är inte tillåtet (den tredje personen kan alltså inte få något godkännande att ge uppdraget vidare till en fjärde person). Kravet på godkännande enligt punkten 2 gäller oavsett om det är alla åtgärder eller bara vissa av dem som överlåts. Bestämmelsen i tredje stycket gäller även den som anlitas av en uppdragstagare. Tredje stycket har bearbetats redaktionellt för ökad tydlighet. I fjärde stycket ges en möjlighet att undanta vissa uppdrag från kravet på godkännande. Bestämmelsen är avsedd för exempelvis återkommande kvalificerade expertuppdrag som är begränsade i tiden och som det inte rimligen kan krävas att tillståndshavaren utför. Ett annat exempel är uppdrag som avser åtgärder som är okomplicerade från kärntekniska utgångspunkter men kräver särskild yrkeskunskap. För att undantaget skall bli tillämpligt bör krävas att arbetet utförs under tillståndshavarens ledning. Överlåtelse av uppgifter från annan än tillståndshavaren kan inte undantas från kravet på godkännande.