prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — En timtaxa, som baseras på principen om full kostnadstäckning, bör beslutas av kommunerna. bör genom allmänna råd ge kommunerna vägledning dels om hur kommunernas taxa bör beräknas, dels om en lämplig lägsta nivå för timtaxan. Kommunerna bör fastställa den årliga avgiften med utgångspunkt i det av uppskattade kontrollbehovet och den beslu- tade timtaxan. bör, efter regeringens bemyndigande, ges rätt att föreskriva hur statliga kontrollmyndigheters och kontrollorgans kon- trollavgifter skall beräknas. Kontrollavgifterna bör kunna sättas ner för verksamheter som är lokali- serade i regioner med särskilda geografiska begränsningar, för verksam- heter som bedrivs med traditionella metoder samt, under det första verk- samhetsåret, för nystartade verksamheter. Kontrollmyndigheterna bör tillämpa avgiftssystemet . bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock en starkare statlig styrning av avgifterna genom att en beräknad schablontid för kontrollobjekten läggs fast i föreskrifter och att en bindande lägsta timtaxa beslutas av regeringen. Remissinstanserna: De flesta instanserna tillstyrker förslagens huvud- drag med en riskbaserad årlig kontrollavgift samt att fungerande egenkontroll m.m. skall kunna leda till en lägre inspektionsfrekvens och därmed lägre avgift. Några instanser, bl.a. och , anser att en lägsta kontrollfrekvens skall finnas även för de djurhållare som har en god egenkontroll. Bland annat Föreningarna djurens vänners riksorganisation, Djurskydds- inspektörernas förening, , och Tjörns m.fl. kommuner anser att det är bra med en enhetlig taxa för djurskyddskontrollen över landet. kommun understryker behovet av att kontrollavgif- terna ger full kostnadstäckning och anser därför att det bör finnas möjlig- het att tillämpa besöksavgifter för de minsta djurhållarna. Förbundet , Föreningarna djurens vänners riksorganisation samt och kommuner anser att även cirkusar bör omfattas av kravet på kontrollavgift. avstyrker för- slaget med hänvisning till att en avgiftshöjning inte kan motiveras. menar att avgift endast skall debiteras i de fall kontroller genomförs och inte genom en generell årlig avgift. kommuner och lansting menar att förslaget är ett för kraftigt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och anser därför att avgiften skall fastsällas av kommunen utan statlig styrning i form av en lägsta timtaxa eller bindande föreskrifter om kontrolltid. anser att årliga kontrollavgifter inte bör införas. Bland annat Svensk Mjölk och i anser att det vore önskvärt att även fastställa en högsta timtaxa för den kommunalt fastställda avgiften. Skälen för regeringens bedömning: Djurskyddskontrollen i kom- munerna finansieras både via skattemedel och via avgifter från djurhållarna. Kommunerna har rätt att besluta hur kontrollerna skall finansieras. , som har granskat om djurskyddstillsynen i fungerar på ett effektivt sätt, har i sin rapport effektiv är djurskyddstillsynen? (RiR2003:1) uppgett att avgiften för den offentliga kontrollen för liknande objekt kan variera så mycket som mellan noll och beroende på i vilken kommun kontrollobjektet finns. har även funnit att det finns stora variationer mellan landets kommuner vad gäller tillsynsfrekvens, vilket innebär stora kvalitetsskillnader mellan landets kommuner och att djurägare inte behandlas lika. har ställt sig bakom revisorernas bedömning att variationerna kommunerna emellan är så stora att det inte är accep- tabelt (bet. 2003/04:MJU14, rskr. 2003/04:212). Även regeringen anser att detta är mycket otillfredsställande såväl ur djurskyddssynpunkt som ur konkurrenshänseende företagare emellan. Det står klart, baserat på bl.a. och på Djur- skyddsmyndighetens årliga rapportering om djurskyddstillsynen, att djurskyddskontrollen bör förstärkas. Kontrollbehovet bedöms på många håll vara avsevärt större än de medel som avsätts för kontrollverksam- heten. Trots att djurskyddslagen medger att kommunerna tar ut avgifter som täcker kostnaderna anförs ofta bristande resurser som motiv för en låg ambitionsnivå i kontrollverksamheten. Det blir därvidlag uppenbart att vissa kommuner avstått från att utnyttja möjligheten till avgifts- finansiering av djurskyddskontrollen. Detta är inte godtagbart. Vidare menar vi att det med en säkerställd finansiering garanteras att fullgoda kontroller bedrivs i alla kommuner. Vi har därför kommit till slutsatsen att det, för att öka resurserna för djurskyddskontrollen och för att minska snedvridningen av kon- kurrensen, är nödvändigt att införa ett obligatoriskt avgiftsuttag även för djurskyddskontrollen för att kunna säkerställa ett gott djurskydd i hela landet. Det bör således ställas upp krav på att offentlig djurskydds- kontroll så långt som möjligt skall finansieras med avgifter och att denna skall baseras på principen om full kostnadstäckning. Grunden för avgiftssystemet bör vara, i likhet med det för livsmedels- kontroll, en av kommunerna fastställd obligatorisk riskbaserad avgift som tar hänsyn till lokala förutsättningar och säkerställer en fullgod kontroll i hela landet. Detta innebär att sådana anläggningar som löper störst risk att drabbas av missförhållanden för djuren, eller där miss- förhållandena riskerar att få de mest allvarliga konsekvenserna skall ha den högsta kontrollfrekvensen. Verksamheter förknippade med hög risk kommer således också att belastas med de högsta avgifterna. Kontroll- avgiften för en viss verksamhet beräknas lämpligen genom att, i likhet med livsmedelsområdet, en lokalt fastställd timtaxa tillämpas på en för verksamheten beräknad kontrolltid. För att vägleda kommunerna i arbetet med att beräkna en rimlig avgift anser vi att i allmänna råd bör ta fram en scha- blon för olika verksamhetskategoriers kontrollbehov. Schablonen bör baseras på bl.a. verksamheternas omfattning och risk och av schablonen bör framgå den normala tidsåtgången för kontroll av olika typer av verksamheter. Det ligger i sakens natur att olika slags djurhållning är förknippad med olika stora risker. Regeringen anser att även sällskapsdjur skall omfattas av schablonmodellen för riskbaserad kontrollfrekvens. Emellertid gör vi den bedömningen att risken med hållande av sällskapsdjur i enskilda hem i allmänhet är liten och att det i princip inte är praktiskt möjligt att denna form av djurhållning blir föremål för regelbundna kontroller. En sådan djurhållning kommer därför inte heller att omfattas av kravet på årlig, obligatorisk kontrollavgift. Däremot kan sådan hållning av sällskapsdjur som sker vid kennlar, hunddagis, större stall och liknande bli föremål för regelbundna kontroller. En sådan djurhållare kan därmed bli skyldig att erlägga en kontrollavgift. Merparten av de kontrollobjekt som föranleder djurskyddskontroll håller djur. Det förekommer dock att även andra än djurhållare hanterar djur, såsom djurtransportörer och slakterier. Kontrol- len över sådan verksamhet bör självklart också finansieras med avgifter. I likhet med livsmedelskontrollen bör en lokalt fastställd timtaxa fastställas av kommunen. Timtaxan bör baseras på samma kriterier som inom livsmedelskontrollen, dvs. de verkliga kostnaderna för löner för den personal som medverkar vid offentlig kontroll, övriga personalkostnader, inklusive kostnader för lokaler, verktyg, utrustning, resor och andra till- hörande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorieana- lyser, vilket också framgår av Bilaga VI till och rådets förordning (EG) nr 882/2004. För att underlätta för kommunerna att beräkna timtaxan bör genom allmänna råd lista de kriterier som bör ingå i beräkningen av timtaxan och en lägsta timtaxa som bör beslutas av en kommun. För att fastställa den årliga kontrollavgiften tillämpas sedan kommunerna timtaxan på den för verk- samheten beräknade tidsåtgången för kontrollen. Den årliga kontrollavgiftens syfte är att genom en schabloniserad beräkning täcka de kostnader som uppstår hos kontrollmyndigheten för den reguljära kontrollen vid ett kontrollobjekt. Myndighetens kostnader för s.k. extra kontroller som föranleds av att en djurhållare brutit mot regelverket skall, som framgår av artikel 28 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004, betalas av verksamhetsutövaren. Detta innebär t.ex. att sådana kostnader som är hänförliga till ett eller flera inom schablonen beräknade ordinarie kontrollbesök skall täckas av den årliga avgiften, medan kostnader för uppföljningen av eventuella anmärkningar som konstaterats vid ett sådant besök faller utanför den årliga avgiften och debiteras djurhållaren särskilt. Av bestämmelserna i följer också att kostnader för sådan extra kontroll som är resultatet av obefogade klagomål inte skall debiteras djurhållaren. Däremot bör kostnader för sådana kontroller som genomförs på begäran av verksamhetsutövaren, om det skulle förekomma, bekostas helt av djurägaren. Genom att tar fram riktlinjer för hur avgifter- na skall beräknas, säkerställs en likvärdig tillämpning av avgiftssystemet över landet. Vi anser att man härigenom får en tillfredsställande styrning av avgiften utan att göra omotiverade ingrepp i den kommunala själv- styrelsen. Det finns med ett sådant system inte i detta skede behov av att komplettera kravet på att ta ut avgifterna med ytterligare bestämmelser om avgiften i myndighetsföreskrifter. Vad avser den offentlig kontroll som kan komma att utövas av statliga myndigheter och av kontrollorgan bedömer vi att Djurskyddsmyndig- heten, efter regeringens bemyndigande, bör ges rätt att föreskriva hur dessa avgifter skall beräknas. I enlighet med vad som föreskrivs i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 bör kontrollmyndigheten kunna sätta ner avgiften för verksamheter lokaliserade i regioner med särskilda geogra- fiska begränsningar, verksamheter som bedrivs med traditionella metoder samt, under det första verksamhetsåret, nystartade verksamheter. Den omständigheten att en kontrollmyndighet väljer att sätta ner en avgift på någon av dessa grunder bör naturligtvis inte påverka riskbedömningen för djurhållaren. Det har framförts synpunkten att en drastisk övergång till en tvingande behovsanpassad kontrollfrekvens, med en finansiering fullt ut via avgifter, skulle kunna motverka syftet med åtgärden. Detta skulle kunna ta sig uttryck som att viljan bland djurägarna att samarbeta med kontrollmyndigheten skulle minska i syfte att undvika kontroller och kontrollavgifter. En successiv övergång till en bindande kontrollfrekvens kan därför övervägas. Regeringen bedömer att kommunerna inte skall vara tvingade att tillämpa avgiftssystemet för alla djurhållare förrän efter . Detta ger såväl kontrollmyndigheter som verk- samhetsutövare tid för omställning till de nya kraven. En övergångstid bedöms ge tid för såväl successiva avgiftsökningar som möjlighet för kommunerna att, i den mån det blir nödvändigt, rekrytera ytterligare djurskyddsinspektörer för att leva upp till kraven på den offentliga kon- trollen. Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att se över hur djurskyddskontrollen på cirkusar skulle kunna finansieras. Skälen för regeringens bedömning: Djurskyddskontrollen av cirkusdjur utövas dels av länsstyrelserna, dels av kommunerna. Enligt 36 a § djurskyddsförordningen skall en cirkus som offentligt förevisar djur inspekteras av i det län där cirkusen har sin hemvist, i det län där den reser in i landet eller i det län där den har sin första föreställning. Inspektionen skall genomföras före cirkusens första föreställning för året i landet. skall också inspektera cirkusen vid en sådan förändring av djurbeståndet eller utrustningen som är av väsentlig betydelse från djurskydds- eller djurhälsosynpunkt. Kommunerna har ansvar för djurskyddskontrollen lokalt och de sköter den löpande kontrollen enligt djurskyddslagen av cirkusdjur . Finansieringen av cirkuskontrollen sker enbart med allmänna medel. Av 57 a § djurskyddsförordningen framgår att en kommun inte får ta ut avgift för nämndens tillsyn över djur som hålls som cirkusdjur. Bakgrun- den till detta förbud är ett tillkännagivande av (bet. 1989/90:JoU23, rskr. 1989/90:342). Utskottet hänför sig i betänkandet till ett uttalande av 1986 där framhöll betydelsen av att insatser görs för att främja cirkuskonstens fortlevnad i och att det var viktigt att bestämmelser för cirkusföreställningar, såvitt möjligt, fick en likartad utformning över hela landet. Utskottet fann därför att den kommunala tillsynen av cirkusdjur inte bör avgiftsbeläggas. Regeringen anser att frågan om hur kontrollen av cirkusdjur skall Prop. 2005/06:128 finansieras bör ses över. Hållningen av cirkusdjur skiljer sig från annan djurhållning, bl.a. genom att cirkusarna rör sig mellan olika kommuner, ibland . Detta måste tas hänsyn till vid bedömningen av hur kontrollen skall finansieras och vid utformningen av ett eventuellt av- giftssystem. bör därför ges i uppdrag att se över hur djurskyddskontrollen på cirkusar skulle kunna utformas och vilka eventuella effekter en avgiftsbeläggning av cirkusarna skulle medföra på cirkusarnas ekonomi och möjlighet till brett utbud. 10.3.3Avgifter för förprövning och godkännande m.m. Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att se över avgiftssättningen för förprövning och godkännande m.m. bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett fåtal instanser har kommenterat bedömningen. i län konstaterar att det nuvarande systemet inte ger tillräcklig kostnadstäckning för förprövningar. påpekar att förslaget inte omfattar godkännande och registrering av annan verksamhet än sådan som kräver förprövning. Skälen för regeringens bedömning: Till djurskyddsmyndigheten har delegerats rätten att föreskriva om att avgift skall betalas i ärenden hos statliga myndigheter om bl.a. förprövning, godkännande, tillstånd och registrering. har meddelat föreskrifter om sådana avgifter. Avgifterna är lika över landet och varierar i storlek beroende på omfattningen av den utredning som en kategori av ärenden bedöms vara förknippad med. Det har kommit till regeringens kännedom att ärenden om förprövning har blivit mer komplexa med tiden och att tidsåtgången för hand- läggningen därmed har ökat . Vi gör därför den bedöm- ningen att det finns ett behov av en översyn av den nuvarande avgifts- sättningen för statliga myndigheter. Detta gäller i synnerhet för för- prövning av djurstallar m.m., för vilka avgiftsnivån senast fastställdes av . Regeringen avser därför att ge Djurskydds- myndigheten i uppdrag att se över avgiftssättningen för förprövning och godkännande m.m. mot bakgrund av ärendenas komplexitet, kostnads- utvecklingen och med syftet att säkerställa att avgifterna är kongruenta med och rådets förordning (EG) nr 882/2004. 10.4Överväganden rörande kontrollen av foder och animaliska biprodukter Regeringens bedömning: En fast årlig avgift bör tas ut från foderföre- tagare och från övriga företagare som befattar sig med animaliska bipro- dukter. bör utarbeta en schablon för olika verksamheters kontrollbehov. Schablonen bör baseras på bl.a. verksamhetens omfatt- ning och risk. bör för att vägleda kommunerna publi- cera schablonen i allmänna råd. En timtaxa, som baseras på principen om full kostnadstäckning, bör beslutas av kommunerna. bör genom allmänna råd ge kommunerna vägledning dels om hur kommunernas taxa bör beräknas, dels en lämplig lägsta nivå för timtaxan. Kommunerna bör fastställa avgiften med utgångspunkt i det av uppskattade kontrollbehovet och den beslutade timtaxan. bör, efter regeringens bemyndigande, ges rätt att föreskriva hur statliga kontrollmyndigheters och kontrollorgans avgift skall beräknas. Kontrollavgifterna bör kunna sättas ned för verksamheter lokaliserade i regioner med särskilda geografiska begränsningar, för verksamheter som bedrivs med traditionella metoder samt, under det första verksamhetsåret, för nystartade verksamheter. De nya avgifterna bör kunna börja tillämpas från . bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår en starkare statlig styrning av avgif- terna för foderkontrollen i den kommersiella sektorn genom att schablon- tid för kontrollobjekt föreslås läggas fast i föreskrifter samt att en bind- ande lägsta timtaxa läggs fast av regeringen. Vidare föreslår utredningen att foderkontrollen i primärproduktionen bör finansieras genom Jord- bruksverkets förvaltningsanslag vid den kontrollfrekvens som utred- ningen förutser. Utredningen har inte haft i uppgift att lämna förslag på beräkning av avgifter för offentlig kontroll av anläggningar som hanterar animaliska biprodukter. Remissinstanserna: Det absoluta flertalet av remissinstanserna instämmer i den av utredningen föreslagna grundprincipen med en årlig avgift som bygger på verksamhetens risk. i anser att beräkningarna för kostnaden för foderproducenterna är orättvis mot bakgrund av kontrollfrekvensen. anser att den föreslagna riskmodellen skulle kunna fungera för foderkontrollen men menar att utredaren inte i tillräcklig grad belyst förslagets konse- kvenser och tillämpning på foderområdet. Föreningen foder och spann- mål avstyrker förslaget därför att det endast omfattar industriell foder- tillverkning. stödjer principen om en risk- baserad avgift men motsätter sig en årlig kontrollavgift och menar att avgift endast skall erläggas efter genomförd kontroll. kommun anser att nivån på avgifterna måste möjliggöra att kommunerna får kostnadstäckning för sina utgifter för kontrollen. Kommuner och Landsting anser att för det fall det blir aktuellt med ett kommunalt huvudmannaskap för foderkontrollen skall denna finansieras enligt principen om full kostnadstäckning. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande foderkontrollen omfattar huvudsakligen den storskaliga kommersiella fodertillverk- ningen. Denna kontroll är i allt väsentligt avgiftsfinansierad och avgifter- nas storlek baseras på företagens produktionsvolym. Det nya EG-regel- verket om offentlig kontroll innebär emellertid att medlemsstaterna skall se till att offentlig kontroll genomförs även i primärproduktionen, dvs. av den foderproduktion som bedrivs hos jordbruksföretagen. I avsnitt 12.8 föreslås därför att den offentliga kontrollen av efterlevnaden av den nya lagen om foder och animaliska biprodukter skall utföras förutom av även av kommunerna. Kommunerna föreslås även an- svara för kontrollen av hanteringen av animaliska biprodukter på lokal nivå. Detta innebär i praktiken att kontrollen av regelverket på gårdsnivå och kontrollen av regelverket om animaliska biprodukter på lokal nivå kommer att utövas av samma kommunala nämnder som utför kontroll av livsmedel och djurskydd i primärproduktionen och på lokal nivå. En grundläggande utgångspunkt i ett nytt avgiftssystem för kontrollen av regelverket om foder och animaliska biprodukter är att avgiftens storlek skall svara mot den kostnad som den offentliga kontrollen över företaget medför. För att i möjligaste mån ge kontrollmyndigheten full kostnadstäckning för sitt arbete bör avgiftssystemet till viss del utgå från de lokala förutsättningarna hos respektive kontrollmyndighet. måste beaktas att en fullgod foderkontroll i hela landet är av sådant allmänintresse att en godtagbar kvalitet måste säkerställas. Behovet av en fullgod foderkontroll kan inte tillgodoses utan att kontrollmyndigheterna tillförs tillräckliga resurser. Resursbehovet bör, enligt regeringens mening, säkerställas dels genom att kontrollmyndigheterna åläggs en skyldighet att ta ut en avgift för kontrollen, dels genom att staten i viss utsträckning styr storleken på avgiftsuttaget. För att åstadkomma en så långt som möjligt rättvis fördelning av kostnadsansvaret är det nödvändigt att uppskatta vilken tid som kontrollen typiskt sett kräver vid olika kategorier av företag eller anläggningar. Vi gör bedömningen att avgifternas storlek bör beräknas genom en schabloniserad riskbedömning av varje kategori företag eller anläggning. Olika typer av verksamhet är förenade med olika stora risker från hälso- och redlighetssynpunkt. En verksamhet med stora risk- moment ställer krav på en mer frekvent kontroll. Företag med högre risk förutses vara mer tidskrävande både med avseende på antalet inspek- tioner och vad beträffar den tid som går åt vid varje inspektion. Motsatsvis beräknas en mindre tidsåtgång för företag med lägre risk. Eftersom det finns en koppling mellan kontrollernas reella omfattning och de avgifter som bör som tas ut för att genomföra kontrollerna framstår det som naturligt att den årliga kontrollavgiften bygger på den kontrollfrekvens m.m. som bedöms relevant för en viss foderverksamhet. Det saknas grund för att göra någon annan bedömning än att likartade verksamheter i olika delar av landet har samma riskfaktor. Exempel på riskfaktorer som kan beaktas är graden av spridning som foder från en foderproducent har respektive vilken typ av animaliska biprodukter som hanteras i anläggningen och produkter som tillverkas. Det finns foder- företagare i primärproduktionen som tillverkar och säljer förhållandevis stora mängder primärproducerat foder. Det är därför rimligt att anta att företag som levererar foder till andra livsmedels- och/eller foderföre- tagare i volymer som inte kan anses som små kommer att bli föremål för kontroller i högre grad än vad som är fallet. En modell för fördelning av olika typer av verksamheter i olika risk- klasser bör utarbetas av . Genom riskklassificeringen bör exemplifiera omfattningen av en normalkontroll vid en viss typ av foderverksamhet. Riskkategoriseringen av verksamheterna Prop. 2005/06:128 bör bygga på ett antal parametrar. Hit hör storleken på verksamheten, verksamhetens art, vilka råvaror som hanteras, vilka faror och risker som är förknippade med råvarorna, processen och produkten samt spridnings- område och målgrupp. Den årliga kontrollavgiftens syfte är att genom en schabloniserad beräkning täcka de kostnader som kontrollmyndigheten har för den reguljära kontrollen av ett kontrollobjekt. Myndighetens kostnader för därtill kommande extra kontroller som orsakas av bristande efterlevnad av regelverket skall, såsom framgår av och rådets förordning (EG) nr 882/2004, alltid till fullo betalas av kontrollobjektet. Detta innebär t.ex. att sådana kostnader som är hänförliga till ett eller flera inom schablonen beräknade ordinarie kontrollbesök skall täckas av den årliga avgiften, medan kostnader för uppföljningen av eventuella anmärkningar som konstateras vid ett sådan besök faller utanför den årliga avgiften och debiteras företaget särskilt. Som redan nämnts anser vi att det är angeläget att avgiftssystemet även innebär en skyldighet för såväl en statlig kontrollmyndighet som en kommun att ta ut en avgift för kontrollen. En obligatorisk avgift och likvärdiga kontroller skapar rättvisare konkurrensvillkor mellan företag lokaliserade i angränsande kommuner och kontrollmyndigheten kan inte söka prioritera ner kontrollerna med hänvisning till bristande resurser. Med en säkerställd finansiering garanteras att fullgoda kontroller bedrivs i alla kommuner. En i alla kommuner likvärdig kontroll är viktigt ur konkurrensneutralitetshänseende. För att vägleda kommunerna i arbetet med att beräkna en rimlig avgift anser vi att de kriterier som bör ingå i beräkningen av timtaxan och en lämplig lägsta timtaxa bör meddelas av genom allmänna råd. Genom gemensamma riktlinjer över landet för hur avgiften skall beräknas säkerställs en mer likvärdig tillämpning av systemet med lokalt fastställda timtaxor. Regeringen anser att samma principer bör tillämpas även när det gäller beräkning av avgiften för kontrollen av anläggningar som hanterar ani- maliska biprodukter. Vi gör bedömningen att ett avgiftssystem som innebär att kontroll- myndigheten är skyldig att ta ut en avgift och basera denna på principen om full kostnadstäckning ger en tillfredsställande styrning av avgiften utan att göra omotiverade ingrepp i den kommunala självstyrelsen.