prop · GT03169 · 2006-03-20 00:00:00 — tvångsmedel vid brott är mycket noggrant och inom polis- och åklagarväsendet finns stor erfarenhet av hanteringen. Det finns en systematisk intern kontroll och tillsyn sker fortlöpande i syfte att kontrollera att tillämpningen av reglerna sker på ett rättssäkert sätt. Därutöver finns regler om att domstolar och offentliga ombud utövar kontroll över användningen och att det finns en parlamentarisk insyn. Att lägga över så ingripande befogenheter som det nu är frågan om på en myndighet utanför rättsväsendet och som saknar en självständig brottsbekämpande roll är förenat med starka betänkligheter. Skälen för regeringens förslag: Tvångsmedlen utgör en viktig del av förundersökningsförfarandet. Med hjälp av tvångsmedel kan de brottsutredande myndigheterna bereda sig tillgång till information, säkra bevis eller säkerställa verkställighet av en kommande dom. De flesta tvångsmedel innebär ett allvarligt ingrepp i den enskildes rättssfär och i de grundläggande fri- och rättigheter som alla är tillförsäkrade genom bestämmelser i regeringsformen och i den europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Det är därför av rättssäkerhetsskäl viktigt att befattningshavare som fattar beslut om och verkställer dessa tvångsmedel uppfyller de krav som måste ställas när det gäller kunskap och erfarenhet. Effektiva tvångsåtgärder förutsätter såväl planering som ett professionellt genomförande. Frågan om skattebrottsenheternas personal borde ges befogenheter att använda straffprocessuella tvångsmedel har varit föremål för diskussion tidigare. Ekobrottsberedningen ansåg t.ex. att det fanns goda möjligheter att ta till vara skattemyndigheternas kompetens när det gäller husrannsakan och beslag (Ds 1997:23 s. 206 f.). Skälen för detta var att det i praktiken redan då var skattemyndighetens sakkunnige som avgjorde vad som skulle tas i beslag i samband med husrannsakningar vid förundersökningar om skattebrott varför man föreslog att skattemyndigheterna skulle få verkställa beslut om husrannsakan och beslag samt beslut att spärra av lokaler och liknande för att säkerställa utredning om brott. Vid fara i dröjsmål skulle skattemyndigheterna få ta egendom i beslag eller vidta åtgärd enligt 27 kap. 15 § RB utan föregående beslut av åklagaren eller rätten. Husrannsakan föreslogs dock inte få genomföras av skattemyndighetens personal ensam om det fanns skäl att anta att man skulle komma att mötas av våld vid förrättningen. I dessa fall ansågs det vara lämpligare att åklagare uppdrog åt polis att genomföra husrannsakan i samarbete med skattemyndigheten. Regeringen fann då att det i och för sig kunde finnas skäl att ge skattebrottsenheterna vissa befogenheter i samband med tvångsmedelsanvändning. Regeringen pekade på att skatterevisorer i vissa fall biträdde polisen vid husrannsakningar och att tvångsmedelsanvändning inte var okänt för skatteförvaltningen eftersom man inom skatteförvaltningen verkställde beslut om tvångsåtgärder enligt tvångsåtgärdslagen men valde att inte lämna några befogenheter till skatteförvaltningen att använda straffprocessuella tvångsmedel. I samband med denna behandling konstaterades dock att det kunde finnas skäl att på nytt ta upp frågan i samband med en utvärdering av reformen. 1997/98:10 s. 50). Skattebrottsenheterna vid har varit verksamma . har skattebrottsenheterna utvecklat arbetsformer och rutiner och utredarna har inhämtat kunskaper och vunnit erfarenheter som kommit att bli en viktig del i bekämpningen av ekonomisk brottslighet. En utgångspunkt för medverkan i brottsutredningar är att vara ett komplement till övriga brottsutredande myndigheter och tillföra kompetens vid utredning av brottslighet som innefattar svår skatterättslig materia. Som skattekontrollutredning anfört uppkommer det i dessa sammanhang en hel del situationer där rättsläget kring skattebrottsutredarnas befogenheter vid användningen av vissa straffprocessuella tvångsåtgärder inte är helt klarlagt. Med tanke som förflutit sedan skattebrottsenheterna inrättades är det nu lämpligt att ånyo se över vilka åtgärder som eventuellt kan vidtas i syfte att skapa en ännu mer effektiv bekämpning av ekonomisk brottslighet och om, och i så fall i vilken uträckning, tjänstemän vid skattebrottsenheterna skall kunna vidta åtgärder i form av straffprocessuella tvångsåtgärder. En viktig utgångspunkt vid denna bedömning är att skattebrottsenheterna inte skall bygga upp en polisiär kompetens. Det kan alltså inte bli aktuellt att tilldela skattebrottsenheternas utredare befogenheter som innefattar våldsanvändning. Som flera remissinstanser pekat på är frågan om vilka befogenheter som tillkommer en skattebrottsutredare i samband med användning av straffprocessuella tvångsmedel i en brottsutredning en komplicerad fråga att ta ställning till. Med tanke på att användningen av tvångsmedel i förundersökningar är en av samhällets mest ingripande åtgärder måste en första förutsättning för att alls överväga lämpligheten i att ge skattebrottsenheternas befogenheter i dessa avseenden, vara att det föreligger ett klart behov och att en sådan ordning är förenlig med de rättssäkerhetsgarantier som skall kringgärda användningen av dessa. De straffprocessuella tvångsmedel som främst är aktuella vid de brottsutredningar skattebrottsenheterna medverkar i är husrannsakan och beslag. Enligt utredningen har uppskattat att husrannsakan och beslag behövs i av de förundersökningar som får handläggas vid skattebrottsenheterna. De frågeställningar som uppkommer vid tillämpningen av dessa skiljer sig mycket åt, varför varje typ av åtgärd måste bedömas var för sig. Regeringens förslag: Skattebrottsenheterna skall få verkställa beslag i vissa fall då våld mot person inte behöver användas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag förutom att utredningen också föreslagit att tjänsteman vid skattebrottsenheterna som verkställer husrannsakan eller medverkar vid husrannsakan som verkställs av polis skall få ta egendom i beslag utan föregående beslut av åklagaren eller rätten. Remissinstanserna: pekar på att behovet av befogenheterna har ifrågasatts av en av utredningens egna experter. anser att tjänsteman vid skattebrottsenheten inte skall få rätt att ta egendom i beslag utan föregående beslut av åklagare eller domstol. anför att effektivitetsvinsterna med förslagen inte är särskilt stora. Däremot finns det risk för att allmänhetens tilltro till rättsväsendet minskar. I det polisiära arbetet ställs stora krav på objektivitet, vilket är lättare för polis och åklagare som inte har partsställning än för tjänstemän där den egna myndigheten redan intagit ställning som motpart i den materiella skattefrågan. Skälen för regeringens förslag: Enligt huvudregeln i 27 kap. 1 § RB får föremål tas i beslag, om de skäligen kan antas vara av betydelse för en utredning om brott eller ha avhänts någon genom brott eller vara förverkat på grund av brott. Vad som sägs om föremål gäller i princip även skriftliga handlingar, men i 27 kap. 2 och 3 §§ RB finns specialregler om beslag av brev, telegram och andra försändelser. Ett beslag avser normalt ett föremål som påträffas i samband med att en annan tvångsåtgärd vidtas. Det kan t.ex. vara fråga om ett gripande, anhållande eller en husrannsakan. Den som med laga rätt genomför den åtgärden har också rätt att ta föremål i beslag. I annat fall skall beslutet fattas av undersökningsledaren eller åklagaren och, vid fara i dröjsmål, av en polisman, jfr 27 kap. 4 § RB. Beslut om beslag kan även under vissa förutsättningar meddelas av domstol enligt bestämmelserna i 27 kap. 5 § RB. Ett föremål som har tagits i beslag skall enligt 27 kap. 10 § RB tas i förvar av den som verkställt beslaget. Det uppställs krav på noggrann vård och tillsyn och för att säkerställa detta har polisen utarbetat beslagsrutiner som bl.a. innebär att alla beslag förs in i ett särskilt diarium, beslagsliggaren. I beslagsliggaren skall antecknas alla åtgärder som vidtas med beslaget. Av reglerna i RB framgår vidare att alla beslag skall protokollföras och av protokollet skall framgå dels ändamålet med beslaget, dels vad som förekommit vid beslagsförrättningen. Detta innebär bl.a. att det skall framgå från vem föremålet har tagits i beslag av och vilka som varit närvarande. Eftersom protokollet skall spegla verkställigheten av beslut om beslag, och alltså inte utgöra en dokumentation av beslutet om beslag, upprättas protokollet normalt av den polisman som biträder åklagaren i förundersökningen. Om åklagaren själv både beslutar om och verkställer ett beslag är det denne som skall upprätta eller låta upprätta protokoll över åtgärden. Den som har upprättat protokollet ansvarar för det sakliga innehållet, t.ex. uppgifter om vilket brott som legat till grund för beslutet och vad som förekom vid verkställigheten. En utredare vid skattebrottsenheten kan enligt gällande rätt ta emot handlingar som skall beslagtas i vissa fall. Utredaren kan t.ex. ta emot handlingar som en misstänkt lämnar in frivilligt vid ett förhör. Utredaren kvitterar i dessa fall handlingen och underrättar åklagaren som beslutar om handlingen skall tas i beslag eller inte. Om åklagaren beslutar om beslag skall protokoll upprättas av åklagare eller polisman med anteckning om att handlingen förvaras hos skattebrottsenheten. Det är naturligtvis möjligt för utredare vid skattebrottsenheten att ta emot handlingar som inte behöver beslagtas. Det är även tillåtet för dem att kopiera en handling om det inte finns krav på att den skall beslagtas. Vilket behov föreligger av att utvidga möjligheterna att genomföra beslag till ytterligare tjänstemän? I utredningen anges ett antal situationer där fråga uppkommit om tjänstemän vid skattebrottsenheterna skall kunna genomföra ett beslag. Det har t.ex. i samband med förhör med såväl misstänkta som vittnen förekommit att material lämnats till utredaren. En misstänkt kan också i ett senare skede skicka in handlingar eller överlämna handlingar personligen till brottsutredaren. I samband med förhör med vittnen, t.ex. kunder, är det vanligt att utredaren tar emot handlingar såsom fakturor, avtal, tidsedlar m.m. Ytterligare en situation som kan uppkomma är när handlingar ges in i samband med revisioner, eller i samband med besök hos konkursförvaltare, bokförare eller revisor eller när förhörspersoner skickar in handlingar per brev till brottsutredaren. Ofta har beslut om beslag fattats efter det att revisorn meddelat att han vill lämna över information till brottsutredaren. I samband med förhör med bokförare, revisor eller konkursförvaltare kan det komma fram att det på platsen finns ytterligare bokföringsmaterial eller handlingar som bör tillföras förundersökningen. Fråga om beslag uppkommer också när den misstänkte själv vill lämna över information till utredaren, men önskar att utredaren kommer och hämtar materialet på kontoret eller i hemmet. förekommer det också att handlingar m.m. som finns hos kunder eller leverantörer kan behöva beslagtas i fall där parterna är överens och där verkställigheten kan ske utan beslut om husrannsakan. Verkställande av beslut om beslag i vissa fall Det finns situationer där man kan se en tydlig effektivitetsvinst med att ge utredarna vid skattebrottsenheterna rätt att verkställa beslut om beslag och där det inte heller kan finnas någon risk för utredarnas säkerhet. Ett sådant exempel är den situationen att en misstänkt person vid ett förhör frivilligt lämnar över handlingar till utredaren. Om åklagaren efter att ha kontaktats av utredaren beslutar att handlingarna skall tas i beslag borde åklagaren också kunna uppdra åt denne att verkställa detta i stället för att vända sig till polisen. Ett annat exempel är den situationen att handlingar som skall tas i beslag redan finns tillgängliga efter att ha överlämnats från i första hand fiskala del eller konkursförvaltare. Det är alltså fråga om situationer där den egendom som är föremål för beslaget redan finns tillgänglig för skattebrottsenheten och det alltså inte finns någon risk för att mötas av våld. Inte heller kan det bli aktuellt att utöva tvång för att kunna verkställa beslaget. Regeringen instämmer i utredningens förslag att åklagaren i dessa situationer bör kunna uppdra åt tjänstemän vid skattebrottsenheterna att verkställa ett beslut om beslag. De situationer som bör kunna bli aktuella för tjänstemän vid skattebrottsenheterna är speciella så till vida att verkställigheten i regel sker som åklagaren fattar beslut om beslag eftersom handlingen redan finns tillgänglig. Detta innebär att ansvarigheten för att beslagsprotokoll upprättas och att alla andra rättssäkerhetskrav som är förenade med ett beslag iakttas. Av central vikt är här naturligtvis att den beslagtagna egendomen (oftast handlingen) vårdas på föreskrivet sätt. Om det skulle bli aktuellt att beslagta även annan egendom än handlingar bör naturligtvis samma regler om vårdplikt som gäller vid beslag, Prop. 2005/06:169 bli aktuella. Beslag utan föregående beslut av åklagaren skattekontrollutredning föreslår att tjänstemän vid skattebrottsenheterna skall ges möjlighet att beslagta handlingar i samband med att man verkställer beslut om husrannsakan alternativt medverkar vid husrannsakan. Vid verkställighet av beslut om husrannsakan har en polis rätt att ta egendom i beslag utan föregående beslut av åklagaren eller rätten. När det gäller frågan om utredare vid skattebrottsenheten skall ges samma möjlighet kan visserligen konstateras att utredaren ofta är väl insatt i vilka handlingar som kan vara av värde för utredningen och därför bör beslagtas, men något egentligt behov av att självständigt verkställa beslut om beslag torde saknas eftersom en utredare vid skattebrottsenheterna inte självständigt får verkställa beslut om husrannsakan. Det saknas därför anledning att frångå den ordning som normalt sett gäller, dvs. att beslagen utförs av polisen. En polisman har under vissa förutsättningar rätt att ta egendom i beslag utan föregående beslut av åklagaren. Detta får ske om det föreligger fara i dröjsmål. Avgörande för bedömningen om sådan fara i dröjsmål föreligger eller inte är inte främst om polismannen har tekniska möjligheter att ta kontakt med åklagaren eller förundersökningsledaren, utan om det finns tid att ge den som skall fatta beslut ett tillräckligt underlag för beslutet. Finns det inte tid för polismannen att redogöra för ärendet så grundligt att åklagaren eller förundersökningsledaren kan sätta sig in i det utan att ändamålet med åtgärden går förlorat, har det bl.a. ansetts föreligga fara i dröjsmål oavsett om det finns tekniska möjligheter att ta kontakt med den som är behörig att annars besluta i tvångsmedelsfrågan. Det är alltså inte kontaktmöjligheten som bör vara avgörande, utan möjligheten att förse en överordnad beslutsfattare med tillräckligt underlag, jfr betänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen, SOU 1995:47 s. 173. ansåg att den situation där det sannolikt är vanligast förekommande med beslag av handlingar utan föregående beslut av åklagaren är i samband med husrannsakan. I de ärenden som handläggs vid skattebrottsenheterna har situationen beskrivits vara sådan att det sällan uppkommer en situation där det är så brådskande att åklagarens beslut om beslag inte kan inväntas. Den situation som kan tänkas uppstå är i samband med förhör och den misstänkte tar tillbaka en handling, som han tidigare lämnat över frivilligt. Som utredningen konstaterat föreligger dock risk för våld och regeringen instämmer i utredningens slutsats att det därför inte framstår som lämpligt att utredaren vid skattebrottsenheten beslutar om beslag. Regeringens förslag: Tjänstemän vid skattebrottsenheterna skall efter beslut av åklagare få medverka vid en husrannsakan som verkställs av polis. Tjänstemännen skall vid sådan medverkan få genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan. Utredningens förslag: Utredningen föreslår utöver regeringens förslag att tjänstemän vid skattebrottsenheterna skall få verkställa beslut om husrannsakan i sådana fall där våld mot person inte kan bli aktuellt. Remissinstanserna: avstyrker förslaget. motsätter sig förslagen och betonar bl.a. att förslagen innebär en uppluckring av de principer som gäller för användning av tvångsmedel. Hovrätten för och avstyrker förslagen om rätt för skattebrottsenheterna att delta mer aktivt vid husrannsakan som verkställs av polis. Justitiekanslern anför att den föreslagna möjligheten för skattebrottsenheten att verkställa husrannsakan eller beslag i de fall våld inte behöver användas inte står i någon påtaglig konflikt med något motstående rättssäkerhetsintresse. Tillämpningen måste ha en restriktiv utgångspunkt och tvångsmedlen bör användas endast när det står klart att våld inte behöver användas. Justitiekanslern har inte heller någon erinran mot att tjänstemän från skattebrottsenheten skall få medverka och således inte bara närvara vid en husrannsakan i andra fall. Det är klart ändamålsenligt att den person som utreder ett skattebrott också har möjlighet att själv söka igenom ett utrymme efter handlingar i stället för att ge polisen anvisningar. ombudsmän, , har inget att erinra mot förslaget att låta åklagare uppdra åt skattebrottsutredare att medverka vid husrannsakningar som genomförs av polis. JO motsätter sig inte heller förslaget att skattebrottsutredare i vissa fall skall kunna verkställa husrannsakan på egen hand men att den avgränsning som ligger i att våld mot person inte skall behöva användas framstår som alltför vid. anför bl.a. att det i första hand kommer att vara en uppgift för åklagaren att avgöra om husrannsakan kan genomföras utan att våld mot person behöver användas. Tingsrätten befarar att denna nya uppgift kan leda till tillämplighetssvårigheter för åklagarna och ställer sig dessutom tveksam till om förslaget kommer att medföra några påtagliga effektivitetsvinster. Vad gäller medverkan vid husrannsakan som verkställs av polis innebär förslaget ett förtydligande av dagens reglering på området och resulterar i en tydlig effektivitetsvinst. pekar på att en husrannsakan i förväg kan te sig enkel och okomplicerad men att det i det enskilda fallet oväntat kan komma att krävas viss våldsanvändning. tillstyrker förslagen och anför att det generellt sett naturligtvis är en svår uppgift att göra säkerhetsbedömningar inför t.ex. en husrannsakan hos en misstänkt person men att man inte bör se all tvångsmedelsanvändning på samma sätt. Det är fråga om ett stort spektra av åtgärder och situationer där det i vissa fall är möjligt att i förväg göra en bedömning av om våld kommer Skälen för regeringens förslag: Husrannsakan i brottsutredningar Prop. 2005/06:169 regleras huvudsakligen i 28 kap. RB. Specialbestämmelser finns även i vissa andra författningar och sådana bestämmelser har enligt företräde om de avviker från mer generella regler. Med husrannsakan avses undersökning av hus, rum eller annat slutet förvaringsställe. En husrannsakan kan vara reell och ske i syfte att söka efter föremål som kan komma att tas i beslag, eller för att undersöka omständigheter som kan få betydelse för en utredning om misstänkt brott medan en personell husrannsakan används när en person eftersöks. En reell husrannsakan får endast genomföras om det finns anledning att anta att det har begåtts ett brott som kan leda till fängelse. En reell husrannsakan får huvudsakligen endast ske hos den som är skäligen misstänkt för brottet, men i vissa fall får husrannsakan göras även hos en annan person (hos den där brottet har förövats eller där den misstänkte har gripits eller om det annars finns synnerlig anledning att tro att åtgärden kommer att leda till det avsedda resultatet). Enligt gällande rätt skall beslut om husrannsakan meddelas av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten och verkställas av polisen. Vid speciella omständigheter som fara i dröjsmål får polisman företa husrannsakan även utan föregående beslut av behörig befattningshavare. Vid husrannsakan får den som verkställer åtgärden anlita biträde av t.ex. en sakkunnig om det behövs. I förundersökningar om misstänkt skattebrottslighet är det vanligt att en utredare vid skattebrottsenheten biträder polisen vid husrannsakan och upplyser polisen om t.ex. vilka handlingar som kan vara av värde för utredningen. I samband med sådan medverkan har en viss tvekan uppkommit om i vilken egenskap han gör detta och vilka befogenheter han i så fall har. JO har gjort vissa uttalanden när det gäller vilka befogenheter en skatterevisor har när han biträder polisen som sakkunnig vid en husrannsakan. JO har t.ex. uttalat att inga invändningar kan göras mot att en revisor biträder vid husrannsakan och talar om vilka handlingar som kan vara av värde för utredningen. Detta leder till att man undviker att onödiga handlingar tas med från förrättningen. JO har dock påpekat att det bör göras fullständigt klart för den, mot vilken tvångsåtgärden företas, vem skatterevisorn är och att denne inte ingår i polisstyrkan. Skatterevisorn skall givetvis också uppträda så att någon tvekan inte kan uppstå i detta hänseende (jfr JO 1978/79 s. 280). Ytterligare uttalanden från JO har klargjort att en länsrevisor som biträtt som sakkunnig vid husrannsakan i en privatbostad inte hade rätt att gå igenom handlingar på ett skrivbord och öppna lådor i skrivbordet. Enligt JO var detta en åtgärd som endast bör företas av polispersonal, bl.a. av det skälet att en skrivbordslåda kan tänkas innehålla för den aktuella brottsutredningen helt ovidkommande material, t.ex. privatbrev och personliga föremål. Revisorn hade alltså varit mer aktiv vid husrannsakan än vad hans roll i sammanhanget medgav. JO vände sig också emot att polismannen i egenskap av ansvarig tjänsteman inte gjort någon egen bedömning i frågan om vad som skulle tas i beslag utan de facto helt överlämnat detta till revisorerna. De bedömningar som var aktuella krävde inte särskild sakkunskap (jfr JO 1989/90 s. 187). Utredningen drar slutsatsen att en skatterevisor som deltar i en husrannsakan i egenskap av sakkunnig inte får genomsöka en lokal efter handlingar, t.ex. leta igenom en bokhylla eller skrivbordslåda efter material. Däremot bör han kunna granska handlingar i t.ex. pärmar som polisen ger honom. Han kan peka ut vad som kan vara av värde för polisutredningen och därför bör beslagtas. Med hänsyn till att husrannsakan är en ingripande åtgärd anser utredningen att man bör vara restriktiv med tolkningen av vad en utredare vid skattebrottsenheten får göra med stöd av dagens regelverk. Utredningen sluter sig därför till att en utredare vid skattebrottsenheten inte har större befogenheter i samband med en husrannsakan än vad skatterevisorn har i egenskap av sakkunnig. Han skall alltså vara rådgivare åt poliserna, när de väljer ut de handlingar som skall tas i beslag och inte vara en förstärkning av själva polisstyrkan. Han får därför inte självständigt leta i olika utrymmen, eftersom han då kan komma att fullgöra polisiära uppgifter. Han skall förmodligen inte betraktas som sakkunnig utan snarare som annan enligt 28 kap. 7 § RB. Han är ju där i sin egenskap av brottsutredare, vilket skiljer honom från skatterevisorn. Fråga är då vilket behov som föreligger av en eventuellt utökad befogenhet i detta sammanhang och vilka vinsterna skulle vara att utöka skattebrottsenheternas befogenheter. Av utredningen framgår att behovet av användning av det straffprocessuella tvångsmedlet husrannsakan främst uppkommer hos en misstänkt eller hos ett vittne, i verksamhetslokal, fritidshus, bil, bankfack eller hos bokförings- eller revisionsbyrå. Självständigt verkställa beslut om husrannsakan skattekontrollutredning har angett två kriterier som bör vara uppfyllda för att man skall kunna överväga att låta skattebrottsenheterna verkställa husrannsakan på egen hand.