prop · GT03145 · 2006-03-22 00:00:00 — Vissa av EG-direktivets bestämmelser kan i huvudsak anses genomförda i svensk lagstiftning med bestämmelser i de nämnda regelverken och föreskrifter som meddelats med stöd av dessa, vilket behandlas i avsnitt 24. har förordat att PBL och BVL, som har ett bredare angreppssätt, skall tillämpas för att genomföra direk- tivet. Fördelen med att reglera genom BVL är, enligt verket, enklare samordning av direktivets krav med övriga tekniska egenskapskrav på byggnader, varigenom en tydlig koppling uppnås mellan byggande, un- derhåll och andra förvaltningsfrågor. förordar även att direkti- vet i första hand bör genomföras genom en förordning som huvud- sakligen grundar sig på ändringar i PBL och BVL. Principerna bör, enligt verket, vara desamma som för den obligatoriska ventilationskontrollen. Det kan konstateras att PBL och BVL är föremål för en omfattande översyn, vilket beskrivits i avsnitt 8. Det är därför mindre lämpligt att nu genomföra ett system, som bygger på ändringar i de nämnda regelverken. Utredningarna har inte heller föreslagit en sådan ordning. En separat lag som föreslås hindrar dock inte att de närmare föreskrifter som behövs i fråga om de byggnadstekniska kraven, liksom om energideklarationerna, kan samordnas med befintliga föreskrifter. För att främja hälsa och miljövård och att understryka samhällets krav på byggnaders utformning i fråga om energihushållning och en god inom- husmiljö, är en sådan samordning dessutom viktig. En samordning ska- par goda förutsättningar för en ändamålsenlig avvägning mellan det nu föreslagna regelverket och de väsentliga tekniska egenskapskrav som ställs på en byggnad såväl vid uppförandet som under förvaltningsskedet. Lagrådet har förordat att det på nytt i lämpligt sammanhang övervägs att i PBL integrera den föreslagna lagen. Ett sådant övervägande kan lämpligen göras i samband med det reformarbete som pågår beträffande plan- och bygglagstiftningen. I avsnitt 20 presenteras regeringens förslag om hur tillsynen över sys- temet skall vara organiserad. Av förslaget framgår att den eller de kom- munala nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet skall vara tillsynsmyndigheter. är nationell myndighet för samhällsplanering, stadsutveck- ling, byggande och boende och har ett ansvar för att besluta föreskrifter rörande bl.a. de krav som samhället ställer på byggnader. Bo- verket bör därför vara föreskrivande myndighet. Genom förslaget om en lag om energideklaration för byggnader infrias tillkännagivande beträffande kvalitetsdeklaration av bostäder (bet. 1995/96:BoU1, mom. 35, rskr. 1995/96:30). 11 Vilka byggnader skall energideklareras? Regeringens förslag: Den föreslagna lagen skall omfatta byggnader för vilka energi används i syfte att påverka byggnadernas inomhus- klimat. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka typer av byggnader som får undantas från kravet att energideklareras. förslag omfattar det byggnads- bestånd som enligt gällande bestämmelser är föremål för obligatorisk kontroll av ventilationssystem samt en- och tvåbostadshus avsedda för permanentboende och överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Verket för näringslivsutveckling () har på- pekat att det ur förslaget inte är möjligt att närmare utröna vilka delar av fastighetsbeståndet som omfattas. har ansett att byggnader som inte omfattas av den obligatoriska ventila- tionskontrollen bör deklareras, t.ex. jordbrukets ekonomibyggnader. förslag överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i har ifrågasatt om inte de av utredningen föreslagna undantagen går längre än EG-direktivet. har ansett att det i en förordning bör anges vilka byggnads- kategorier som skall få undantas från lagens tillämpningsområde. Riks- antikvarieämbetet har ansett att undantaget för kulturhistoriskt värdefulla byggnader i princip inte är behövligt eller önskvärt, men att det däremot är av största vikt att åtgärder i avsikt att förbättra byggnaders energi- prestanda inte genomförs om de på något väsentligt sätt förvanskar kul- turhistoriska värden. har ansett att data om all slags bebyggelse är av intresse, men att det inte hindrar att undantag är motiverade. Man har vidare anfört att fritidshus inte bör undantas och att industribyggnader samt religiösa byggnader bör undersökas innan de undantas. Svensk Fjärrvärme och har ifrågasatt ett generellt undantag beträffande industribyggnader. har ansett att byggnader som används för industriella ända- mål, med undantag för den energiintensiva industrin, samt kyrkor och liknande byggnader som används för religiösa ändamål bör omfattas av lagens bestämmelser. Skälen för regeringens förslag: Att åstadkomma en effektiv energi- användning i förening med en god inomhusmiljö är betydelsefullt för i princip hela vårt byggnadsbestånd. EG-direktivet har också ett mycket brett tillämpningsområde och gäller takförsedda konstruktioner med väggar, för vilka energi används för att påverka inomhusklimatet. Termen byggnad får anses vara vedertagen och används i ett antal regelverk, som har betydelse för den nu föreslagna lagen. Den termen bör därför användas även i detta sammanhang, men den bör ges en avgräns- ning som svarar mot EG-direktivets syfte och dess definition av byggna- der. För att närmare definiera de byggnader som skall omfattas av deklara- tionsskyldigheten har båda utredningarna haft EG-direktivet som ut- gångspunkt, och kommit till i stort sett samma resultat, men har tillämpat olika metoder för att nå dit. När tagit ställning till vilka byggna- der som skall omfattas av deklarationsskyldigheten har utredningen vidare utgått från innehållet i gällande nationella bestämmelser och de mål för ventilation, radon och energi som regeringen och ställt upp. Med utgångspunkt i förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem har utredningen föreslagit att samtliga byggnader som omfattas av den återkommande obligatoriska ventilationskontrollen samt en- och tvåbostadshus avsedda för permanentboende, som omfattas av en första kontroll av mekanisk till- och frånluftsventilation, skall deklareras. Den teknik man valt är att i den föreslagna lagen bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om vilka byggnader som skall deklareras. Genom en föresla- gen koppling till de undantagsbestämmelser som har meddelat, vilka framgår av 1 § föreskrifter om funktionskontroll av ven- tilationssystem (BFS 1991:36) kan man endast motsatsvis utläsa vilka byggnadskategorier som skulle omfattas av systemet. Kontrollen gäller inte ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring, industribyggnader men väl industrins kontorsbyggnader och byggnader som är avsedda för totalförsvaret och som är av hemlig natur. Enligt senare tillkomna bestämmelser är en- och tvåbostadshus undan- tagna från återkommande besiktning. Vilka byggnader som omfattas av den föreslagna lagen har central be- tydelse och bör lätt kunna utläsas av de bestämmelser som är styrande för systemet. förslag om vilka byggnader som skall omfattas av lagens bestämmelser motsvarar EG-direktivets de- finition av byggnad. Direktivets tillämpningsområde måste vara vägle- dande för den nationella avgränsning som är aktuell. Lagen bör därför omfatta byggnader för vilka energi används i syfte att påverka byggna- dernas inomhusklimat. Enligt EG-direktivet får ett antal byggnadskategorier undantas från bl.a. deklarationsskyldigheten. Det är viktigt att deklarationerna vinner bred acceptans och att de upp- fattas som en värdefull information om vissa förhållanden i byggnader och en vägledning för att förbättra energiprestandan med en bibehållen god inomhusmiljö i byggnaderna. bör byggnader som generellt sett har den egenskapen att de inte kräver en omfattande tillförsel av energi för komfort och funktion undantas och enskilda byggnadsägare bör inte åläggas nya, administrativa bördor utan tungt vägande skäl. Utred- ningen har därför gjort bedömningen att de undantag som EG-direktivet medger i huvudsak bör tillämpas, men har påpekat att de föreslagna undantagen kommer att behöva ses över och eventuellt justeras när syste- met har varit i kraft och erfarenheter vunnits. Teknikutvecklingen, framtagandet av förfinade metoder att bedöma byggnaders energiprestanda i samspel med kraven på inomhusmiljön samt de oberoende experternas erfarenheter på området innebär att det föreslagna systemet bör ha ett visst mått av flexibilitet. En anpassning till de redan gällande bestämmelserna om den obligatoriska ventilations- kontrollen och de byggnader som omfattas av denna bör vara möjlig att göra, så att en- och tvåbostadshus kommer att omfattas, men de undantag som följer av föreskrifter kan beaktas även inom ramen för det nu föreslagna systemet. Det finns även ett behov av närmare preciserin- gar inom de olika undantagskategorierna i syfte att undvika gränsdrag- ningsproblem. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer bör därför meddela föreskrifter om vilka byggnadstyper som skall vara undantagna från deklarationsskyldigheten. Utgångspunkten bör vara att i huvudsak tillämpa de undantag som EG-direktivet medger. Några remissinstanser har haft synpunkter på de föreslagna undantagen och följande överväganden bör vara vägledande vid framtagandet av sådana föreskrifter. Den första kategorin är kulturhistoriskt värdefulla byggnader, som får undantas om en överensstämmelse med kraven skulle medföra oaccep- tabla förändringar av deras särdrag eller utseende. Lagen (1988:950) om kulturminnen, m.m. innehåller bl.a. bestämmel- ser om byggnadsminnen. Enligt 3 kap. 1 § lagen om kulturminnen, m.m. får en byggnad som är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde, eller som ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyg- gelseområde, förklaras för byggnadsminne av . När en byggnad förklarats för byggnadsminne skall , enligt 3 kap. 2 § samma lag, genom skyddsbestämmelser, ange på vilket sätt bygg- naden skall vårdas och underhållas samt i vilka avseenden den inte får ändras. I fråga om byggnader av sådant värde som anges i 3 kap. 1 §, som tillhör staten, gäller i stället förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen, m.m. Byggnader som förklarats för byggnadsminnen enligt den nämnda lagen eller förordningen och byggnader för vilka skyddsbestämmelser har meddelats i en detaljplan eller i områdesbestäm- melser på grund av att de är särskilt värdefulla från historisk, kulturhisto- risk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt bör motsvara den undantags- kategori som direktivet anger. I de nämnda fallen finns stora risker att rekommendationer om energieffektiviserande åtgärder inte är möjliga att genomföra med hänsyn till bevarandekraven. De nämnda byggnadstyperna bör därför, i vart fall under ett inledningsskede, undantas från deklara- tionsskyldigheten. De aktuella byggnaderna omfattas dock av den obliga- toriska ventilationskontrollen. I sammanhanget kan noteras att de ifråga- varande byggnaderna ofta inrymmer offentliga verksamheter och att de därför omfattas av förordningen (2005:205) om stöd till investeringar i energieffektivisering och konvertering till förnybara energikällor i lokaler som används för offentlig verksamhet. Enligt förordningen lämnas bl.a. stöd till energikartläggningar med bedömningar av lokalernas värmebe- hov och förslag på energieffektiviserande åtgärder. Den andra kategorin gäller byggnader som används för andakt och religiös verksamhet. I fråga om kyrkor och liknande byggnader uppkommer i viss utsträck- ning samma frågeställningar som redovisats beträffande de kulturhisto- riskt värdefulla byggnaderna. Det kan också ifrågasättas om sådana be- fintliga byggnader upplåts med nyttjanderätt eller säljs i sådan utsträck- ning att ett konsumentintresse motiverar de krav på energideklarationer som skulle följa av direktivet. Den tredje kategorin gäller bl.a. industrianläggningar och verkstäder. Denna kategori kräver närmare överväganden. Potentialen för energi- effektiviseringar bör analyseras och bedömningar göras om vilket eller vilka styrmedel som kan vara lämpliga för dessa. En viktig del av en sådan analys är de befintliga miljöledningssystem som finns och tillämpas på marknaden samt effekterna av de energiledningssystem med standar- diserade energikartläggningar och -analyser som tillämpas av den elintensiva industrin som ett krav inom ramen för programmen för energieffektivisering. En sådan analys ska vara klar . I avvak- tan på en sådan analys bör industrianläggningar och verkstäder således vara undantagna från deklarationsskyldigheten. Den fjärde kategorin gäller bostadshus som är avsedda för använd- ning mindre än . En avgränsning som bygger på direktivets formulering leder till stora gränsdragnings- och tillämpningsproblem. Direktivets formulering bör ta sikte på bostadsbyggnader som används i begränsad utsträckning och som därför representerar en liten energianvändning. Energianvändningen i det svenska fritidshusbeståndet, som omfattade 690 000 hus, motsvarar en mycket liten andel av den totala energianvändningen i våra bostäder, . bedömning att fritidshus med högst två bostäder bör undantas är därför rimlig. En samordning uppnås därigenom med byggregler (BFS 1993:57) som inte omfattar sådan bebyggelse. Dessutom skulle det normala fritids- husbeståndet med en begränsad energianvändning i så fall komma att undantas, medan större fritidsanläggningar, som är särskilt vanliga i delar av våra fjälltrakter, omfattas av deklarationsskyldigheten. Direktivet medger även undantag för tillfälliga byggnader som är av- sedda att användas eller mindre, jordbruksbyggnader med lågt energibehov som inte är avsedda som bostäder samt fristående byggnader med en total användbar golvarea som är mindre än . Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på att även dessa bygg- nadstyper omfattas av undantag. Det kan i sammanhanget noteras att en betydande del av fritidshusbeståndet kan inordnas under den sistnämnda kategorin. har även gjort bedömningen att försvars- byggnader skall undantas. Sådana omnämns inte bland de byggnader som får undantas enligt direktivets bestämmelser. Av artikel 296 1.a. i EG- fördraget följer emellertid att ingen medlemsstat skall vara förpliktad att lämna sådan information, vars avslöjande medlemsstaten anser strider mot sina väsentliga säkerhetsintressen. Att med hjälp av oberoende ex- perter deklarera sådana byggnader och att i enlighet med direktivets krav offentliggöra sådana deklarationer torde i flertalet fall strida mot dessa intressen. Det finns därför skäl som talar för att undanta även sådana byggnader, som även är undantagna från den obligatoriska ventilations- kontrollen. 12 När skall en byggnad energideklareras? Regeringens förslag: Den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en ny byggnad skall se till att det upprättas en energi- deklaration för byggnaden. Den som äger en byggnad skall se till att det för byggnaden alltid finns en energideklaration som inte är äldre än tio år om byggnaden är indelad som specialbyggnad enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och har en total användbar golv- area som är större än , eller om byggnaden eller en del av byggnaden upplåts med nyttjande- När en byggnad eller en andel i en byggnad säljs, skall den som äger byggnaden se till att det senast vid försäljningstidpunkten har upp- rättats en energideklaration för byggnaden, om det inte redan finns en sådan deklaration eller den senast upprättade deklarationen är äldre än . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från kravet att upprätta en energi- deklaration. förslag överensstämmer i huvud- sak med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i har anfört att en när- mare reglering med en tioårsgräns är att föredra i uthyrningsfallen och att detta skulle kunna gälla för t.ex. flerbostadshus på så sätt att en ny deklaration skall upprättas utan hänsyn till ägarskifte eller i vart fall efter senaste ägarskifte och löpande därefter i tioårs- perioder. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget att en energideklaration upprättas vid nybyggnad och vid försäljning av små- hus på den öppna marknaden, men har ansett att deklarationen vid ny- byggnad skall ingå i handlingarna för bygglov. har ansett att energideklarationen bör kopplas till uppfyllandet av byggregler och allmänna råd samt integreras i bygganmälan och beslut om kont- rollplan. har framfört att eftersom överlåtelsebesiktningar i praktiken alltid genomförs i samband med försäljningar av fastigheter, bör energideklarationen kunna göras som en del av sådana besiktningar och har vidare ansett att energideklarationen bör vara ett villkor för lag- fart. kommun har ansett att kännedom om ett hus energiförbruk- ning är av marginell betydelse för lägenhetshyresgäster vid valet av bostad och har vidare påpekat att lägenheterna hyrs ut med varmhyra och att hyressättningen sker enligt bruksvärdessystemet. Skälen för regeringens förslag Ansvaret för att byggnader blir energideklarerade måste ligga på den som har rådigheten över egendomen. Vid nybyggnad är det den som för egen räkning uppför eller låter uppföra byggnaden, dvs. När det gäller befintliga byggnader som antingen är indelade som specialbygg- nader enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152), eller som upplåts med nyttjanderätt, är det byggnadens ägare som har sådan rådig- het. Detsamma gäller den som säljer en byggnad eller en andel i en bygg- nad. Byggherren och ägaren till en byggnad har dessutom ansvaret för att samhällets krav på byggnaden är uppfyllda. En klimatskal och vissa installationer har ofta en varaktighet om . Det är därför rimligt att deklarationen inte skall behöva förnyas alltför ofta. Andra funktioner i byggnaden behöver dock kontrolleras och underhållas med kortare intervall, varför den obligator- iska ventilationskontrollen även i fortsättningen bör göras med de inter- vall som framgår av gällande bestämmelser. Utredningarnas gemensam- ma förslag om en förnyad deklaration i vissa situationer då den tidigare upprättade deklarationen är äldre än är rimligt. Direktivets krav om deklarationernas giltighetstid tillgodoses därmed. Om en energideklaration har upprättats och en byggnad därefter byggs om eller ändras på så sätt att byggnadens energiprestanda väsentligt för- ändras, kommer den befintliga energideklarationen i vissa delar att basera sig på inaktuell information. För en tillbyggnad eller annan ändring gäller nybyggnadskrav enligt byggreglerna för de delar som direkt eller indirekt berörs av ändringen. Kostnadseffektiva åtgärder, som genomförs i anledning av rekommendationer i en tidigare deklaration, är avsedda att förbättra byggnadens energiprestanda med beaktande av en god inom- husmiljö. Det ligger i sådana fall i ägarens intresse, att sådana förbätt- ringar dokumenteras i en ny deklaration, trots att den tidigare inte är äldre än . Förutsättningarna för en effektiv energianvändning och en god inomhus- miljö skapas under planeringen och projekteringen av en byggnad, då olika lösningar övervägs och beräkningar görs av de faktorer som har betydelse för de nämnda förhållandena. Innan en byggnad brukats har man som beslutsunderlag endast tillgång till beräkningar av energi- användningen, kontroll av ventilationssystemets funktion och kontroll av eventuell radonförekomst, eftersom representativa mätningar av energi- användningen ännu inte kunnat genomföras. Bestämmelserna i (1987:10), PBL, innebär att byggprocessen enligt huvudregeln inleds med en ansökan om bygglov. Minst byggnadsarbetena påbörjas skall byggherren, dvs. den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en byggnad, göra en bygganmälan till . I bygganmälan skall bl.a. tidpunk- ten för planerad byggstart anges. När en bygganmälan har kommit in till kallar nämnden till ett s.k. byggsamråd, som syftar till att såväl byggherren som på ett tidigt stadium skall få klarhet i vilka egenskapskrav som byggnaden måste uppfylla samt de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att byggnaden skall antas kunna uppfylla dessa krav. Vid byggsamrådet eller därefter skall besluta om en kontrollplan för arbetena, om det inte är uppenbart obehövligt. I kontrollplanen skall anges vilka kontroller som skall utföras och vilka sakkunnigintyg och övriga handlingar som skall ges in till nämnden. En sådan kontroll är den första besiktningen av ventilationssystemet, som skall göras innan ett ventilationssystem tas i bruk. När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen m.m. och byggnadsnämn- den funnit att byggandet inte skett i strid med några regler, skall nämn- den utfärda ett bevis om detta, ett s.k. slutbevis. Byggnaden skall i detta skede i princip vara färdig att börja använda. Den beskrivna processen från och med projekteringen till och med att byggnaden kan tas i bruk tar av naturliga skäl olika beroende på byggprojektets omfattning och komplexitet. , och har ansett att den närmare dekla- rationstidpunkten för nya byggnader skall knytas till förfarandet enligt PBL, men har genom sina hänvisningar till bygganmälan respektive beslut om kontrollplan förordat olika tidpunkter. Den pågående översy- nen av PBL, liksom de erfarenheter som kommer att vinnas om vad som är den bästa tidpunkten för olika byggnadstyper, innebär att en flexibilitet är önskvärd. Detta förutsätter att den närmare tidpunkt då en ny byggnad senast skall vara energideklarerad fastställs i närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det är lämpligt att i samband med det samordna deklarationsförfarandet med de kontroller och besiktningar som i övrigt gäller under byggprocessen. Ett krav om att byggnader som uppförs skall vara energideklarerade innebär att systemet kommer att tillämpas successivt i den takt nya bygg- nader uppförs. Vissa övergångsbestämmelser föreslås dock i avsnitt 22, som en följd av de förslag som gäller s.k. specialbyggnader och vissa byggnader som upplåts med nyttjanderätt. När en nyuppförd byggnad har energideklarerats kommer den upprättade deklarationen att gälla för byggnaden , under förutsättning att deklarationen inte har hunnit bli äldre än , om byggnaden därefter indelas som specialbyggnad, upplåts med nyttjanderätt eller säljs. Det finns en byggnadskategori för vilken EG-direktivet innebär särskilda krav. De gäller byggnader som har en total användbar golvarea som är större än och som inhyser offentliga myndigheter och institutioner, vilka tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer och som därför ofta besöks av dessa personer. Bak- grunden till direktivets särskilda krav för sådana byggnader är att dessa bör fungera som förebilder, genom att man där tar hänsyn till miljö- och energifaktorer. Dessa skall därför energideklareras med jämna mellan- rum så att det, för sådana byggnader, alltid finns en deklaration som inte är äldre än . Avgränsningen av denna byggnadskategori skall bl.a. utgå från att bygg- naderna inhyser offentliga tjänster. Offentliga tjänster kan sägas motsvara de verksamheter som bedrivs i den offentliga förvaltningen i statliga, kom- munala och landstingskommunala förvaltningsmyndigheter. I en vidare bemärkelse kan det sägas motsvara verksamhet som tillhandahålls med- borgarna genom ett statligt eller kommunalt organ. I det här samman- hanget måste dock innebörden av offentliga tjänster begränsas på så sätt att det har en anknytning till en byggnad som ofta besöks av allmänheten. En avgränsning som har sin utgångspunkt i 2 kap. 2 § fastighetstaxer- ingslagens (1979:1152) indelning i s.k. specialbyggnader är därför lämp- lig.