prop · GT03124 · 2006-03-01 00:00:00 — De möjligheter till särlösningar som i hänvisar till, t.ex. fall där de nya skulderna avser en tandläkarbehandling som annars kanske måste avslutas, bottnar i frågeställningen om vilka slags kostnader som gäldenären skall få förbehålla sig medel för. Avvägningar av det slaget om kostnaden är nödvändig och därmed skall ingå i gäldenärens förbehållsbelopp görs även vid löneutmät- ning och regleras av 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken. Dessa be- stämmelser kommer att ses över inom ramen för en kommande över- syn av utsökningsbalken. Det är också svårt att se att det skulle finnas något behov av just den förevarande regeln om en tidigare skärnings- punkt för att finna lämpliga lösningar i denna typ av fall. Ett avskaf- fande av undantaget innebär därför att regelverket kan förenklas utan att någon praktiskt viktig möjlighet till flexibilitet går förlorad. 4.4.3Full betalning av små fordringar Regeringens förslag: En fordran på ett mindre belopp skall inte längre kunna ges full betalning. I stället tydliggörs möjligheten att i betalningsplanen ge förtur åt borgenärer som, efter det att fördel- ningen mellan borgenärerna har skett, endast har små fordringar. (Se 8 § andra stycket.) Utredningens förslag: Betänkandet innehåller inte någon bestäm- melse om förtur åt borgenärer med små fordringar. I övrigt stämmer be- tänkandets förslag överens med regeringens (se betänkandet s. 227 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller lämnar det utan någon invändning. Juridiska fakultetsstyrelsen vid förordar dock att samtliga bor- genärer i stället får full betalning intill ett visst belopp. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nu gällande ordningen är huvudregeln att alla fordringar som omfattas av en skuldsanering har lika rätt. Enligt 7 § andra stycket 2 skuldsaneringslagen får dock en borgenär vars fordran är på mindre belopp ges full betalning trots att andra borgenärer får vidkännas nedsättningar av sina fordringar. Det skall i sådant fall vara fråga om verkligt små fordringar, dels i för- hållande till övriga fordringar, dels absolut sett. I förarbetena uttalades att fordringar som understeg i många fall borde kunna anses vara sådana små fordringar som skulle kunna få full betalning. Bakgrunden till bestämmelsen var huvudsakligen att man från danskt håll, där någon sådan regel inte fanns, ansåg att betalningshanteringen för sådana småbelopp kunde bli oproportionerligt kostsam och tidsödande (se prop. 1993/94:123 s. 141 f. och SOU Prop. 2005/06:124 1990:74 s. 289). Det förekommer ofta att en gäldenär har en eller flera borgenärer vars totala utdelning är på mycket små belopp jämfört med övriga bor- genärers utdelning. I den praktiska tillämpningen ges dock en borgenär mycket sällan full betalning, även om borgenärens fordran är på ett mycket litet belopp jämfört med övriga borgenärers fordringar. Det hänger samman med att full betalning även av en mycket liten fordran vanligtvis medför att en sådan betalning blir orimligt stor i förhållande till den betalning som övriga borgenärer får, i förhållande till storleken på deras fordringar (se närmare betänkandet avsnitten 6.9.1 och 12.9.2 och det exempel som anges där). Enligt regeringen står det alltså klart att det nuvarande undantaget för små fordringar inte utgör någon lämplig reglering för att minimera en kostsam och tidsödande betalningshantering av små fordringar. Den lösning som förordas av Juridiska fakultetsstyrelsen vid kan förefalla bra ur systematiskt hänseende. Det bör dock beaktas att den regleringen är anpassad efter helt andra förhållanden: normalt en större skuldmassa och, framför allt, mer tillgångar att fördela. Det kan också ifrågasättas om det leder till en mer rättvis fördelning mellan borgenärerna. Vid utredningens utvärdering har emellertid framkommit att man i den praktiska tillämpningen ofta utformar betalningsplanen på så sätt att de borgenärer som efter den proportionella fördelningen endast är berättigade till ett mindre belopp får hela summan i början av betal- ningsperioden eller betalning i färre rater. Trots att även detta innefat- tar en mindre avvikelse från principen om lika behandling, anser rege- ringen att en sådan ordning är ett lämpligare sätt att minimera kostna- derna för hanteringen av små fordringar. Med en flexibel utformning av betalningsplanen i linje med det sagda saknas ett praktiskt behov av det nuvarande undantaget för små fordringar. När undantaget utmön- stras kan det möjligen uppstå ovisshet om det alltjämt är möjligt att i betalningsplanen ge en tidsmässig förtur åt borgenärer med små ford- ringar. För att tydliggöra att en sådan mindre avvikelse från likabe- handlingsprincipen skall vara möjlig även bör det införas en bestämmelse som kodifierar nuvarande praxis härvidlag. 4.5Gäldenärens betalningsskyldighet under skuldsane- ringen Regeringens bedömning: Gäldenärens förbehållsbelopp vid skuld- sanering bör alltjämt bestämmas med ledning av det som gäller vid utmätning av lön. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens (se be- tänkandet s. 228 f.). Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon invändning mot utredningens bedömning såvitt gäller kopplingen till löneexekutions- Några remissinstanser, bl.a. , kommun, Konsumenter i Samverkan och , anser dock att det utöver förbehållsbelop- pet bör finnas uttryckliga föreskrifter om en s.k. buffert för oförutsed- da utgifter. Skälen för regeringens bedömning: En skuldsanering skall ta i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som skall förbehållas för gäldenärens och dennes familjs försörj- ning (det s.k. förbehållsbeloppet). Vid bestämmande av detta förbe- hållsbelopp skall bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken om förbehållsbelopp vara vägledande. En svårighet i sammanhanget är att betalningsplanen vid en skuldsa- nering normalt skall gälla och att det ofta inträffar förändringar i gäldenärens ekonomiska situation. Redan vid tämligen små förändringar till det sämre kan det uppstå problem för gäldenären att fullgöra sina skyldigheter enligt betalningsplanen. kan relativt små förändringar till det bättre medföra att bor- genärernas utfall riskerar att bli sämre jämfört med om skuldsanering inte hade beviljats. Möjligheten till omprövning av en skuldsanering tar inte heller sikte på dessa fall, eftersom omprövningsinstitutet, såvitt gäller förändringar i gäldenärens ekonomiska situation, förbehållits situationer där förändringen är tämligen betydande. Inom ramen för sin utvärdering har utredningen därför undersökt om det finns något bättre sätt att bestämma förbehållsbeloppet. Som utredningen konstaterar är det inte lämpligt att helt ta bort kopplingen till en viss norm och bestämma förbehållet på ett friare sätt. Även om detta onekligen kunde leda till en ökad flexibilitet, skulle det innebära att kraven på klarhet och förutsebarhet skulle bli eftersatta på ett sätt som knappast är acceptabelt. Inte heller framstår det som en framkom- lig väg att med vissa intervaller t.ex. justera betalnings- planen med hänsyn till ändrade förhållanden. Enligt utredningen skulle man därigenom visserligen vinna i flexibilitet, men det skulle bli mycket resurskrävande eftersom varje ärende vid fem tillfällen skulle bli föremål för en översyn. Regeringen delar också utredningens bedömning att det inte är lämpligt att knyta an till någon annan existerande norm (t.ex. socialbidragsnormen eller den norm som utarbetas av ) eller skapa en särskild norm för skuldsaneringsinstitutet. Tillämpningen skulle inte bli enklare. Den löneexekutiva är också den som i sak bäst svarar mot de krav som ställs på en norm i förevarande sammanhang (se betänkandet Redan vid tillkomsten av skuldsaneringslagen betonades emellertid hur viktigt det är att betalningsplanen ges en utformning som ger gäl- denären en realistisk möjlighet att fullfölja den. Och även om löneut- mätning numera kan ske utan begränsning i tiden, bör alltså i hög grad beaktas att denna norm är avsedd för förhållanden av mer tillfällig karaktär. Genom att skuldsaneringslagen endast slår fast att utsök- ningsbalkens bestämmelser om förbehållsbelopp skall vara vägledan- de, har också en möjlighet till flexibilitet byggts in i systemet (se prop. 1993/94:123 s. 112 f.). Regeringen ser positivt på den praxis som utvecklats när det gäller att låta gäldenären få förbehålla sig ett mindre belopp för oförutsedda utgifter, en buffert, vid sidan av vad som direkt följer av löneexeku- tionsnormen. Härigenom kan man fånga in flertalet av de förändringar som med all säkerhet kommer att inträffa , men som man i detalj inte har möjlighet att förutse när betalningsplanen be- stäms. En sådan buffert bör dock anpassas efter förhållandena i det en- skilda fallet, och det är enligt regeringens mening inte lämpligt att i lagen detaljreglera storleken på detta tillägg för alla upptänkliga situa- tioner. De närmare kriterierna för bedömningen får i stället överlämnas åt rättstillämpningen. Regeringen förutsätter också att de problem med olika praxis kronofogdemyndigheterna emellan som utredningen pekar på kan lösas genom övergripande arbete för en enhetlig tillämpning. Som har berörts kommer reglerna om hur förbehållsbeloppet vid löneutmätning skall bestämmas att ingå i den kommande översy- nen av utsökningsbalken, en översyn som för övrigt även kommer att innefatta frågor om åtgärder för att på olika sätt underlätta situationen för s.k. evighetsgäldenärer. Med den nu redovisade kopplingen mellan regelsystemen kommer eventuella förändringar av den löneexekutiva att kunna få betydelse även vid skuldsanering. Därmed kan också frågan om kopplingen mellan skuldsaneringslagen och utsök- ningsbalkens regelsystem komma att aktualiseras på nytt. Regeringens bedömning: Någon särskild reglering av hur gäldenä- ren skall betala till borgenärerna bör inte införas. Detta får i stället, som , bestämmas i den betalningsplan som skall upprättas. Utredningens förslag: I betänkandet föreslås en ny ordning för hur betalningsskyldigheten enligt skuldsaneringslagen skall fullgöras. För- slaget innebär att gäldenären i samband med beslutet att inleda skuld- sanering som huvudregel skall öppna ett uppsamlingskonto i bank och betala in ett av kronofogdemyndigheten fastställt belopp till det kontot. Gäldenären skall härefter från kontot betala ut de i betalningsplanen fastställda beloppen till sina fordringsägare (se betänkandet s. 231 f.). Remissinstanserna: Remissutfallet är mycket blandat. En majoritet av remissinstanserna är i och för sig positiva till idén att gäldenären månatligen skall betala in sitt betalningsutrymme på visst konto eller liknande och att medlen skall fördelas till borgenärerna en gång . Flera remissinstanser anser att en sådan ordning kan innebära tids- och kostnadsbesparingar för både gäldenären och dennes ford- ringsägare. Många remissinstanser, bl.a. , tings- rätt, , , , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , kommun, Hudiks- valls kommun, , kommun, , , , , , Yrkesföre- ningen för budget- och skuldrådgivare, fogdar och /, anser dock att regleringen medför en klart ökad risk för att gäldenären inte fullgör sin betalningsskyldighet. I huvudsak samma remissinstanser kritiserar också det förhållandet att medlen, som genom beslutet om skuldsane- ring reserverats för de borgenärer som anges i planen, inte skulle vara fredade från utmätning för eventuella nya skulder. Flera remissinstan- ser, bl.a. , , Sven- ska , , och /Riksförsäk- ringsverket, efterlyser en analys av en alternativ utformning av syste- met, t.ex. att kronofogdemyndigheten handhar uppsamlingskontot och fördelar medlen. Några remissinstanser, bl.a. , , och , är kritiska till att betalningarna till borge- närerna enligt förslaget skall ske så sällan som en gång . Skälen för regeringens bedömning: Vid en skuldsanering skall, i den mån gäldenärens ekonomiska förhållanden så medger, bestämmas en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas. Betalningsplanen börjar löpa när beslutet om skuldsanering har vunnit laga kraft (se 8 § första stycket 4 och 38 § skuldsaneringslagen). Av motiven framgår att avsikten var att betalningsplanens utformning skulle anpassas efter förhållandena i varje enskilt fall (se prop. 1993/94:123 s. 108). I den praktiska tillämpningen brukar betalningsplanen dock utfor- mas på det sättet att gäldenären, planen löper, varje må- nad skall betala ett visst belopp direkt till borgenärerna. Ett sådant sys- tem kan i vissa fall innebära praktiska och ekonomiska nackdelar. Gäl- denären måste i regel hantera en mängd ofta mycket små betalningar. För de gäldenärer som inte har tillgång till en Internetbank eller annan form av gireringstjänst kan detta vara förenat med kostna- der som inte står i rimlig proportion till betalningens storlek. Även borgenärerna dras ofta med oproportionerligt stora kostnader för administrationen av små månatliga betalningar. Den av utredningen föreslagna ordningen med betalning via särskil- da uppsamlingskonton i bank skulle onekligen kunna underlätta den praktiska hanteringen för gäldenären och minska de administrativa kostnaderna, både för gäldenären och för borgenärerna. En annan för- del med utredningens förslag är att betalningsperioden kan börja löpa redan från inledandet, vilket i viss mån skulle förkorta den totala hand- läggningstiden. Inte minst remissutfallet tyder dock på att det av utredningen före- slagna systemet inrymmer ett par tämligen betydande problem. För det första förefaller det mindre lämpligt att gäldenären har fri dispositions- rätt till medlen på uppsamlingskontot. Som många remissinstanser på- pekar skulle gäldenären, som ofta redan har levt på existensminimum , därmed lätt kunna frestas att låna av sig själv och sedan inte ha möjlighet att återställa behållningen till den årliga fördelningen. I sin tur kan detta förväntas leda till ett ökat antal omprövningsärenden och upphävda skuldsaneringar. För det andra skulle medlen på uppsamlingskontot, enligt förslaget, inte vara fredade från utmätning. Det skulle innebära att nya fordringsägare som tillkommer under betalplanens löptid skulle kunna begära utmätning av medlen på kontot, trots att dessa medel egentligen är avsedda för de Prop. 2005/06:124 borgenärer som omfattas av skuldsaneringen. En ordning med betalning via uppsamlingskonton måste därför före- nas med dels regler som begränsar gäldenärens förfoganderätt till med- len på uppsamlingskontot, dels regler om att medlen på kontot inte skall kunna utmätas. En sådan ordning förutsätter dock i sin tur att någon aktör sköter, eller i vart fall bistår vid, de årliga fördelningarna av medel till borgenärerna. Utredningen har inte kunnat finna någon lämplig enskild aktör för fullgörandet av en sådan uppgift (se betän- kandet avsnitt 12.9.5). Frågan är då om det skulle vara möjligt och lämpligt att i stället anförtro uppgiften åt kronofogdemyndigheten. Enligt regeringens bedömning finns dock både praktiska och princi- svårigheter även med en sådan ordning. Om en myndighet skulle sköta hanteringen, skulle det krävas en tämligen omfattande reglering, eftersom det är fråga om enskildas medel. Frågor om rättelse, ompröv- ning och skadestånd vid felaktigheter skulle behöva lösas. Preliminära beräkningar från visar också att det skulle bli kostsamt för det allmänna om kronofogdemyndigheten skulle hantera betalningarna. Nya system och rutiner skulle behövas. Hanteringen skulle i och för sig kunna göras avgiftsfinansierad. En sådan avgift skulle emellertid belasta gäldenärens betalningsutrymme och alltså minska det belopp som är tillgängligt för borgenärerna. Därmed skulle värdet med systemet som sådant minska. Till detta kommer att varje ordning som innebär att någon annan aktör än gäldenären själv handhar betalningarna till borgenärerna oberoende av om det är ett enskilt eller allmänt organ leder till att gäldenären förlorar den direkta kontakten med sina borgenärer. Gälde- närens ansvar för fullgörandet av betalningarna till borgenärerna fyller en viktig funktion som ett led i rehabiliteringen. Detta syfte skulle motverkas om gäldenärens aktiva medverkan reduceras till en skyldig- het att betala in ett visst belopp till kronofogdemyndighe- ten eller annan. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att regleringen av det sätt på vilket gäldenären skall fullgöra sin betalningsskyldighet inte bör ändras. Med den nu gjorda bedömningen finns emellertid anledning att erin- ra om vad som sägs i avsnitt 4.4.3 om en flexibel utformning av betal- ningsplanerna. Även om principen om lika behandling naturligtvis bör tjäna som en utgångspunkt, bör alltså planen kunna anpassas efter för- hållandena i det enskilda fallet på ett sådant sätt att de administrativa kostnaderna för betalning m.m. kan hållas nere till gagn för både gäldenären och borgenärerna. Regeringens förslag: En betalningsplan skall löpa , om det inte finns särskilda skäl att bestämma . (Se 9 § fjärde stycket.) Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se betän- kandet s. 234 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller lämnar det utan någon invändning. kommun, som tillstyrker förslaget, anför att den föreslagna regleringen är en välkommen precisering, eftersom det från rättssäkerhetssynpunkt är väsentligt för gäldenären att veta det kan komma att föreligga en betalningsskyldighet. , och Konsumenter i Samverkan anser dock att det även i fortsättningen bör vara möjligt att bestämma en längre betalningsplan än . Skälen för regeringens förslag: Enligt 8 § fjärde stycket skuldsane- ringslagen skall betalningsplanen vid en skuldsanering löpa , om det inte finns särskilda skäl att bestämma en längre eller . I lagens förarbeten uttalades att någon större avvikelse från huvud- regeln aldrig borde förekomma. Det skulle dock vara tänkbart att avrunda perioden så att den löpte till ända vid t.ex. ett halvårs- eller kvartalsskifte. Vidare uttalades att ett frångående av huvudregeln med borde bli sällsynt förekommande. En situation kunde vara att borgenärerna beträffande en mycket stor skuldmassa gick med på en skuldsanering endast om betalningsplanen avsåg och detta var rimligt med hänsyn till gäldenärens förhållanden. I praktiken föreslår kronofogdemyndigheten, i de fall gäldenären har förmåga att betala av på sina skulder, i regel att betalningsplanen skall löpa . Undantag härifrån görs i princip bara i fall då gälde- nären lider av en livshotande sjukdom eller är relativt gammal. Då föreslås i allmänhet en kortare betalningsperiod, vanligen . Den praxis i fråga om betalningsperiodens längd som utvecklats som lagen har varit i kraft synes , som utred- ningen konstaterar, vara allmänt accepterad, både av de aktörer som regelbundet tar del i förfarandet och av medborgarna i allmänhet. En bibehållen huvudregel om en femårig betalningsplan framstår också enligt regeringen som lämpligt. Tiden bör dock, i enlighet med nuva- rande praxis, kunna sättas kortare, om det föreligger särskilda skäl. Det förefaller däremot tveksamt om möjligheten att bestämma än är motiverad. En alltför lång betalningsperiod kan motverka lagens rehabiliterande syften och gäldenären har ofta levt i en svår ekonomisk situation när en skuldsane- ringsansökan aktualiseras. Härtill kommer att undantaget ju knappast har utnyttjats alls i praktiken. Möjligheten att initialt bestämma betal- ningsplanen till än bör alltså tas bort. En särskild fråga är om betalningsplanen ändå skall kunna förlängas till vid en omprövning. Denna fråga behandlas i avsnitt 4.6.3. Handläggningsfrågor, verkställighet och 4.6.1Vissa frågor om handläggningen hos kronofogdemyn- digheten Regeringens förslag: skall kalla gäldenä- ren till ett sammanträde, om det kan antas vara till fördel för utred- ningen. (Se 17 § första stycket.) Regeringens bedömning: Ingen ändring är motiverad när det gäller kungörelse, delgivning och bevakning av fordringar. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med rege- ringens (se betänkandet s. 237 f. och 240 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag och delar utredningens bedömning eller lämnar dessa utan någon invändning. anser dock att förslaget rörande sammanträde hos kronofogdemyndigheten medför ökade kostnader för förfarandet och långa resor för gäldenären utan att kvaliteten i utred- ningen nödvändigtvis förbättras. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt den nuvarande ordningen får kronofogdemyndigheten, om det kan antas vara till fördel för utredningen, kalla gäldenären att inställa sig personligen vid ett sammanträde hos myndigheten. Vid samman- trädet skall gäldenären lämna de ytterligare upplysningar som behövs för att avgöra frågan om skuldsanering. Om det finns skäl får krono- fogdemyndigheten till sammanträdet även kalla en borgenär, annan myndighet eller någon annan som kan bidra till utredningen av ärendet (16 § första stycket och 17 § skuldsaneringslagen). I förarbetena uttala- des bl.a. att förfarandet hos kronofogdemyndigheten borde präglas av skriftlighet, även om telefon kunde användas som ett alternativ till skriftväxling. Vidare anfördes att det helt och hållet borde ligga i myndighetens hand att avgöra om ett sammanträde var behövligt i ett ärende eller inte (se prop. 1993/94:123 s. 154). Med förslaget i avsnitt 4.1.2 att koncentrera skuldsaneringsförfaran- det till kronofogdemyndigheten uppkommer fråga om ett sammanträde bör vara ett obligatoriskt inslag i den myndighetens utredningsarbete. Här bör särskilt beaktas att regeringens förslag innebär att det inte längre kommer att äga rum något obligatoriskt sammanträde vid tings- rätten. Ett personligt möte med gäldenären redan hos kronfogdemyndighe- ten kan i många fall ha ett värde i sig. talar kravet på ett effektivt förfarande emot att införa ett obligatoriskt sammanträde vid den myndigheten. Regeringen anser därför att den nuvarande fakultati- va regleringen bör bytas ut mot en obligatorisk bestämmelse om sam- manträde i de fall det kan antas vara till fördel för utredningen. således alltjämt vara myndighetens sak att avgöra om ett sammanträde skulle ge möjlighet att inhämta ett bättre beslutsunderlag eller annars kunna bidra till ett effektivare eller mer rättssäkert förfarande. Men om myndigheten i ett givet fall finner att så kan antas vara fallet, bör det inte som enligt den nuvarande ordningen finnas något utrymme att ändå avstå från ett sammanträde. Sammanträdet bör även kunna hållas på annan plats än i myndighe- tens lokaler, t.ex. i gäldenärens bostad, inte endast när han eller hon är sjuk eller av annan anledning inte kan ta sig till myndigheten. Förslaget är inte avsett att innebära någon förändring av huvud- regeln om förfarandet hos kronofogdemyndigheten, vilket alltså även fortsättningsvis i princip kommer att vara skriftligt. Den föreslagna ordningen bör dock leda till att kronofogdemyndigheten kallar gälde- närer till sammanträde i större omfattning än vad som har varit fallet. Som anför kan alltså förslaget medföra ett visst merarbete och en därmed sammanhängande ökning av kostnaderna för förfarandet. Eftersom ett sammanträde bara skall hållas om det kan antas vara till fördel för utredningen, kommer dock kostnadsökningar- na bli begränsade och i de enskilda fallen kunna motiveras med hänsyn till en förbättrad kvalitet i utredningen. Liksom tidigare bör myndigheten ha möjlighet att till sammanträdet även kalla en borgenär, annan myndighet eller någon annan som kan bidra till utredningen av ärendet. Med hänsyn till att kronofogdemyn- digheten, enligt förslaget, kommer att ha möjlighet att fatta tvingande beslut om skuldsanering lär också myndigheten oftare än finna anledning att utnyttja denna möjlighet. I avsnitt 4.1.3 har föreslagits att handläggningen av ärenden om om- prövning skall flyttas över till kronofogdemyndigheten.