prop · GT0345 · 2006-03-02 00:00:00 — Enligt 6 kap. 10 § kapitaltäckningslagen gäller exem- pelvis att om ett moderföretag är institut skall vid beräkningen av de gränsvärden som gäller för exponeringarna inte räknas med exponeringar som ett koncernföretag som är institut har mot andra koncernföretag som står under tillsyn av och omfattas av samma grupp- baserade redovisning som moderföretaget. Dessutom får Finansinspek- tionen medge att detsamma skall gälla även för en koncern i vilken moderföretaget är ett i etablerat holdingföretag med finansiell verksamhet. Av förarbetena till den bestämmelsen (prop. 1994/95:50 s. 263 och 320) sägs att en förutsättning är att företagen i koncernen står under till- syn och omfattas av samma gruppbaserade redovisning som moderföre- taget. En annan förutsättning är att moderföretaget är ett kreditinstitut eller värdepappersbolag. Anledningen till att undantaget kan medges är enligt förarbetena att löpande har både individuell tillsyn över varje företag i koncernen och gruppbaserad tillsyn över hela koncernen . När det gäller koncerner där moderföretaget är ett holdingföretag med finansiell verksamhet kan enligt förarbetena tillsynen inte sägas vara lika effektiv, eftersom inte utövar någon tillsyn över hol- dingföretaget som sådant. Eftersom det har ansetts finnas ett behov av att kunna tillåta undantag från begränsningar av stora exponeringar även i en sådan koncern har dock inspektionen medgetts möjlighet att i ett enskilt fall medge sådana undantag. Enligt artikel 49.6 i kreditinstitutsdirektivet (2000/12/EG) får medlems- staterna undanta exponeringar mot kreditinstitutets moderföretag, andra dotterföretag till moderföretaget eller mot egna dotterföretag från gräns- värdena, under förutsättning att dessa företag tillsammans med kreditinstitutet omfattas av direktivets bestämmelser om gruppbaserad tillsyn eller motsvarande bestämmelser i tredje land. Skälen för regeringens förslag: En jämförelse mellan artikel 49.6 i kreditinstitutsdirektivet och 6 kap. 10 § kapitaltäckningslagen visar att den svenska bestämmelsen om möjligheten att bortse från exponeringar mot andra koncernföretag har fått en snävare utformning än vad direktivet medger. Trots att direktivregeln anger att undantag från gränsvärdena får göras om företagen står under samma gruppbaserade tillsyn fordras enligt svensk rätt att företagen i fråga står under individuell tillsyn av . Det svenska undantaget är alltså i princip begränsat till svenska företag. Till skillnad från direktivet behandlar den svenska bestämmelsen den situationen att den finansiella företagsgruppen leds av ett institut annorlunda än när den leds av ett holdingföretag med finansiell verksamhet. finns det emellertid inte enbart svenska företag i de finansi- ella företagsgrupper som står under tillsyn. För gränsöverskridande grupper kan det framstå som omotiverat att behandla exponeringar mot ett svenskt dotterföretag på ett annat sätt än motsva- rande exponeringar mot ett utländskt dotterföretag. Bestämmelsen för- hindrar de utländska dotterföretagen att exponera sig mot moderföreta- get. Moderföretaget förhindras också att exponera sig mot sina utländska dotterföretag trots att verksamheten skulle ha kunnat drivas direkt i in- stitutet via filialer i utlandet. Det är också svårt att finna skäl för att exponeringar mot andra koncernföretag är obegränsade endast i de fall som är ansvarig för tillsynen över den finansiella företagsgruppen. Anledningen till att denna typ av exponeringar kan undantas vid beräkningen av expo- neringarna på individuell nivå torde vara att den finansiella företagsgrup- pens sammanlagda exponeringar övervakas. Att ha skilda regler bero- Prop. 2005/06:45 ende på vilken tillsynsmyndighet som är ansvarig för tillsynen är därför svårt att motivera. Bland annat mot denna bakgrund görs här bedömningen att den svenska bestämmelsen bör ändras. I promemorian föreslogs att bestämmelsen skulle medge att ett institut vid beräkningen av sina stora exponeringar på individuell nivå bortser från exponeringar som det har mot dotterföretag, moderföretag och moderföretagets dotterföretag som ingår i samma finansiella företagsgrupp eller motsvarande utländska företagsgrupp som institutet. anser emellertid att det i första hand bör vara institutens exponeringar mot koncernföretag inom EES som ingår i samma finansiella företagsgrupp som institutet som skall få undantas. Enligt inspektionen är det bara inom EES som reglerna om stora exponeringar och om tillsyn över dessa är harmoniserade. För exponeringar mot koncernföretag utanför EES som ingår i samma finansiella företagsgrupp som institutet bör det i stället krävas medgivande av för att exponeringen skall kunna undantas. Vi anser emellertid i likhet med promemorian att bestämmelsen bör utformas med utgångspunkt från direktivet. Direktivet medger att exponeringar undantas från tillsynen om de avser vissa företag som ingår i samma finansiella företagsgrupp som institutet eller är föremål för likvärdig tillsyn i tredje land. En sådan bestämmelse gör det möjligt för företagen i företagsgruppen att organisera verksamheten på det sätt de finner lämpligast, som det är möjligt för tillsynsmyndigheterna att övervaka exponeringarnas storlek på gruppnivå. Att, såsom föreslår, inte tillämpa undantaget på koncernföretag utanför EES t.ex. institutets dotterföretag trots att det är föremål för gruppbaserad tillsyn av en myndighet inom EES, anser vi vara alltför långtgående. I likhet med vad som föreslogs i promemorian bör ett institut vid beräkningen av sina stora exponeringar få bortse från exponeringar som det har mot dotterföretag, moderföretag och moderföretagets dotterföretag som är föremål för gruppbaserad tillsyn som utövas av en behörig myndighet inom EES eller likvärdig tillsyn i tredje land. Regeringens förslag: Den nya lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat skall träda i kraft . Promemorians förslag: I promemorian föreslås att den nya lagen skall träda ikraft . Remissinstanserna: FAR menar att bör ges möjlighet att meddela föreskrifter så att berörda företag får tillräcklig tid för att anpassa sina rutiner. FAR ser problem för de berörda företagsgrupperna att förbereda sig för de krav som lagförslaget ställer om reglerna skall träda i kraft . FAR tillstyrker ändå att direktivet genomförs på avsett sätt. och anser att, om de kommande föreskrifterna medför nya, betungande krav för berörda finansiella konglomerat, bör ikraftträdandet för den nya lagen skjutas fram och samordnas med kommande kapitaltäckningslagstiftning. Skälen för regeringens förslag: Konglomeratdirektivet skulle ha varit genomfört i medlemsstaterna . Eftersom denna tidpunkt har passerats är det angeläget att de svenska bestämmelser som införlivar konglomeratdirektivet träder i kraft . måste och de berörda företagen hinna förbereda sig inför den kommande tillsynen. Vi anser därför att de nya bestämmelserna bör träda i kraft . I avsnitt 8.1 redovisas vilken effekt den valda definitionen av finansiellt konglomerat kan komma att få för svenska företagsgrupper. Där framgår att /2004 har begärt in uppgifter från ett antal svenska företagsgrupper som, enligt uppfattning, kunde komma att falla in under definitionen i konglomeratdirektivet. Vid en genomgång av de inkomna uppgifterna framkom att sju av dessa företagsgrupper uppfyllde definitionen av finansiellt konglomerat. Genomförandet av konglomeratdirektivet berör enskilda reglerade företag (institut och försäkringsföretag) samt i viss mån även icke- reglerade företag som ingår i ett finansiellt konglomerat. Bestämmelserna påverkar även blandade finansiella holdingföretag. och i vissa fall även blandade finansiella holdingföretag som ingår i ett finansiellt konglomerat skall regelbundet rapportera kapitalbas och kapitalkrav samt interna transaktioner och betydande riskkoncentrationer till . De ekonomiska konsekvenser som uppstår med anledning av förslagen i propositionen beror i huvudsak på arbetet med denna rapportering samt granskning av dessa rapporter. Med undantag av blandade finansiella holdingföretag, står de företag som berörs av förslagen som regel redan under tillsyn av , vilket innebär att de redan omfattas av rapporte- ringskrav på individuell nivå och i vissa fall även på gruppnivå. Försla- gen innebär dock att ytterligare rapporteringskrav tillkommer för dessa företag. Detta medför sannolikt ökade kostnader för personal samt fram- tagande av nya informationssystem. Många av de uppgifter som skall rapporteras till tillsynsmyndigheten finns emellertid redan tillgängliga i bolagens externa eller interna redovisning, vilket innebär en viss begränsning av de utökade kostnaderna. I propositionen föreslås även att institut och försäkringsföretag skall ha fungerande system för riskhantering och rutiner för intern kontroll, vilket medför att investeringar i nya systemkomponenter måste göras i den mån kraven inte redan är uppfyllda. Även företag som inte står under tillsyn berörs i viss mån av propositionens förslag. Det gäller finansiella institut, anknutna företag samt försäkringsholdingföretag. Eftersom dessa företag skall ingå vid beräkningen av konglomeratets kapitalbas och kapitalkrav, betydande riskkoncentrationer samt interna transaktioner, kan de komma att omfat- tas av eventuella interna rapporteringskrav. Ett sådant företag blir emel- lertid inte direkt rapporteringsskyldigt till (om de inte är ett blandat finansiellt holdingföretag, se ovan). Utöver vad som följer av nuvarande bestämmelser om minsta kapital- bas på individuell- och gruppnivå skall institut och försäkringsföretag även ansvara för att det finns tillgängligt kapital för att fylla kapitalkravet på konglomeratnivå. De elimineringar som görs vid beräkningen av kon- glomeratets sammanlagda kapitalbas innebär att kapitalbasen på konglomeratnivå blir mindre än de sammanlagda kapitalbaserna på individuell- respektive gruppnivå. Det leder i praktiken till ett strängare kapitalkrav för institut och försäkringsföretag som ingår i ett finansiellt Prop. 2005/06:45 konglomerat. Det strängare kapitalkravet på konglomeratnivå torde dock inte bli så omfattande att det föreligger någon risk för att ett enskilt konglomerat skulle få svårigheter att uppfylla det. Genom förslagen ökar antalet rapporter som skall tas in och analyseras av . Arbetet med att bygga upp rutiner och mallar kommer i ett initialskede att belasta resursmässigt. Tillsynen över finansiella konglomerat förutsätter ett utökat samarbete mellan tillsynsmyndigheter i olika länder med nya inslag. Även det kommer att kräva resurser hos inspektionen. Slutligen medför förslagen i propositionen att måste utföra ett visst föreskriftsarbete. Sammanfattningsvis innebär detta flera nya arbets- uppgifter för . har anfört att det nya resursbehovet motsvarar minst en årsarbetskraft. I budgetpropositionen lämnades förslag om att stärka resursmässigtgenom att inspektionens anslag ökas med , varav 12 miljoner är tänkta att utgöra en permanent förstärkning. I propositionen anges också vad tillskottet skall användas till. Bland de områden som nämns finns finansiella konglomerat. har beslutat om verksamhet för i överensstämmelse med propositionen (prop. 2005/06:01, utg. omr. 02, bet. 2005/06:FiU2, rskr. 2005/06:126). De resursbehov som uppstår inom med anledning av förslagen i denna promemoria kan därmed anses tillgodosedda. Utöver det som ovan sagts innebär förslagen att skall kunna fatta ett antal överklagbara beslut, bl.a. om tillämpning av särskilda beräkningsgrunder, undantag från tillsynen över ett finansiellt konglomerat, identifiering av en grupp som finansiellt konglomerat samt om ingripande. Sådana beslut får i vissa fall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Sannolikt kommer dock antalet beslut som skall fatta enligt förslagen att vara mycket få, varvid den ökade arbetsbelastningen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna bedöms bli marginell. Ytterligare resurser för domstolsväsendet med anledning av dessa förslag bedöms därför inte behövas. Lagen (1995:1571) om insättningsgaranti har tidigare ändrats för att ge kreditmarknadsföretag möjlighet att ta emot garanterad inlåning (se prop. 2002/03:139 sid. 258 ff.). Den nu föreslagna justeringen av lagen kan inte anses medföra några ytterligare ekonomiska konsekvenser. Motsvarande kan konstateras i fråga om den ändring av liknande slag som föreslås i lagen (1999:158) om investerarskydd. 17.2Konsekvenser för små och medelstora företag De föreslagna nya reglerna om tillsyn över finansiella konglomerat skall tillämpas lika för alla reglerade företag som ingår i ett finansiellt kon- glomerat oavsett företagets storlek. Detsamma gäller icke-reglerade företag som indirekt drabbas av reglerna genom interna rapporterings- krav, som nämnts rör det sig om finansiella institut, anknutna företag samt försäkringsholdingbolag. Konsekvenser i form av ökat administra- tivt arbete kan i viss mån komma att bli mer betungande för mindre företag, i synnerhet om de inte står under tillsyn, än för större finansiella Prop. 2005/06:45 företag som redan står under tillsyn och som därigenom har en upparbe- tad intern funktion inom företaget som handhar de uppgifter som för- anleds av tillsynen. Det bör dock beaktas att det är fråga om tillsyn över finansiella konglomerat, vilket förutsätter att de företag som träffas av reglerna utgör en del av en större finansiell grupp. Rutiner för informa- tion och rapportering bör rimligtvis tas fram på gruppnivå, vilket torde underlätta den administrativa bördan för de i gruppen ingående företa- gen. Reglerna berör inte fristående små och medelstora företag. 18.1Förslaget till lag om särskild tillsyn över finansiella konglomerat Detta kapitel och 2 kap. innehåller vissa definitioner. Regeringen delar inte Lagrådets uppfattning att lagen skulle bli mer överskådlig om samtliga definitioner i lagen 1 kap. 3 § t.o.m. 2 kap. 9 § gavs ett eget kapitel med olika underrubriker. Paragrafens första och andra stycken anger lagens tillämpningsområde. Av tredje stycket framgår att för beslut om tillämpningen av vissa bestämmelser i 2 och 3 kap. krävs att har kommit överens med utländska relevanta behöriga myndigheter om beslutets innehåll. Vilka bestämmelserna i 2 och 3 kap. är framgår av 6 kap. 2 §. Vad som avses med relevant behörig myndighet framgår av 3 § 14. I lagen finns det bestämmelser som gäller för styrelseledamöter i ett aktiebolag. Av första stycket i denna paragraf framgår att bestämmelsen om tystnadsplikt i 6 kap. 7 § för styrelseledamöter i försäkringsföretag och blandande finansiella holdingföretag skall gälla även för ledamöter i tillsynsorganet i ett dualistiskt organiserat europabolag enligt lagen (2004:575) om europabolag. Liknande bestämmelser finns i bl.a. försäk- ringsrörelselagen (1982:713) och lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (kapital- täckningslagen). I andra stycket har det tagits in en påminnelse om att den nämnda bestämmelsen enligt lagen om europabolag skall tillämpas även på leda- möterna i ett europabolags lednings- eller förvaltningsorgan. Paragrafen innehåller ett antal definitioner som är grundläggande för för- ståelsen av bestämmelserna i lagen. Definitionerna behandlas ingående i avsnitt 7. Utöver vad som framgår där kan följande nämnas. Samtliga i punkten 6 angivna företag, utom blandade finansiella hol- dingföretag, tillhör någon av bank- eller värdepappers- eller försäkrings- sektorerna. Till banksektorn hör kreditinstitut (banker, kreditmarknadsfö- retag och pengar) och motsvarande utländska företag, vissa finansiella institut samt anknutna företag. Till värdepap- perssektorn hör värdepappersbolag, fondbolag och motsvarande ut- ländska företag, samt vissa finansiella institut. Till försäkringssektorn hör försäkringsföretag och utländska direktförsäkringsföretag, utländska åter- försäkringsföretag, och försäkringsholdingföretag. I punkten a har bank- och värdepapperssektorn slagits ihop, eftersom det inte finns anledning att skilja på dessa sektorer vid tillämpning av lagens bestämmelser. Ett blandat finansiellt holdingföretag kan tillhöra olika sektorer. Om holdingföretaget också är ett finansiellt institut tillhör det bank- eller ett utländskt återförsäkrings- företag så tillhör det försäkringssektorn. I punkten 14 definieras relevant behörig myndighet. Vid bedömningen av om en annan myndighet än de som nämns i a och b skall anses rele- vant skall, såsom anges i artikel 2.17 i konglomeratdirektivet, särskilt beaktas den marknadsandel de reglerade företagen i konglomeratet har i andra medlemsstater. Om marknadsandelen överstiger i en medlemsstat, talar mycket för att en behörig myndighet i den medlemsstaten skall behandlas som en relevant behörig myndighet. Förutom marknadsandelen är bl.a. den betydelse som ett reglerat före- tag har inom konglomeratet också av vikt för relevansbedömningen. I punkten 16 definieras sektorsbestämmelser. Som exempel på de för- fattningar som avses kan nämnas a)för kreditinstitut: lagen om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar och kapitaltäcknings- lagen, b)för värdepappersbolag: lagen (1991:981) om värdepappersrörelse och kapitaltäckningslagen, c)för fondbolag: lagen (2004:46) om investeringsfonder samt d)för försäkringsföretag: lagen (1972:262) om understödsföreningar och försäkringsrörelselagen. I paragraferna definieras moderföretag, dotterföretag och ägarintresse. Definitionerna stämmer i huvudsak överens med de som finns i 1 kap. kapitaltäckningslagen. Se även kommentaren till förslagen till ändring av 1 kap. 1 och 3 §§ kapitaltäckningslagen. Bestämmelserna behandlas i avsnitt 7.2. I paragrafen definieras begreppet grupp. Det finns en grupp om företagen har någon av de förbindelser som be- skrivs i paragrafen. Vid bedömningen av gruppens omfattning skall alla företag som har någon av de olika förbindelser som anges i paragrafen, dvs. koncernförhållanden, ägarintressen och gemensam ledning, ingå. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.2. Paragrafen klargör vad som avses med nära förbindelser. En liknande definition finns i bl.a. 1 kap. 6 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, och 1 kap. 9 c § försäkringsrörelselagen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.2. Av paragrafen framgår vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en grupp av företag skall utgöra ett finansiellt konglomerat. Bestäm- melsen kan inte läsas isolerad. Av de följande paragraferna (24 §§) framgår exempelvis den närmare innebörden av vissa begrepp som Prop. 2005/06:45 förekommer i denna bestämmelse. Av första meningen framgår att det skall finnas en grupp (se defini- tionen i 1 kap. 7 §). Av punkten 1 följer att åtminstone ett av de reglerade företag som ingår i gruppen skall vara ett svenskt företag som är ett institut eller ett försäkringsföretag. (Angående innebörden av institut och försäkrings- företag se 1 kap. 3 §.) ansvarar alltid för tillsynen på individuell nivå över ett sådant företag. Om företaget ingår i en finansiell företagsgrupp eller en försäkringsgrupp, kan även ha tillsyn på gruppnivå och är då en relevant behörig myndighet med infly- tande över om gruppen är ett konglomerat eller inte. Enligt punkten 2 skall ett reglerat företag, dvs. ett institut eller ett försäkringsföretag eller ett motsvarande utländskt företag som är auktoriserat (dvs. som har fått sitt huvudsakliga tillstånd) inom EES, ingå i gruppen för att gruppen skall kunna vara ett konglomerat. Det reglerade företaget kan finnas i toppen av konglomeratet. I ett sådant fall existerar ett konglomerat om det reglerade företaget är moderföretag till ett företag inom den finansiella sektorn, har ägarintresse i ett företag inom den finansiella sektorn eller har en gemensam eller i huvudsak gemensam ledning med ett företag inom den finansiella sektorn. Av 1 kap. 3 § 6 framgår vilka företag som skall anses tillhöra den finansiella sektorn. Ett finansiellt konglomerat kan också vara för handen om ett reglerat företag som hör hemma inom EES är dotterföretag till ett annat företag än ett reglerat företag som är auktoriserat inom EES. För att gruppen då skall betraktas som ett finansiellt konglomerat skall gruppens verksamhet drivas huvudsakligen inom den finansiella sektorn (jämför 2 §). Av punkterna 3 och 4 framgår att ytterligare förutsättningar för att det skall föreligga ett finansiellt konglomerat är att minst ett av företagen i gruppen tillhör försäkringssektorn och minst ett av företagen i gruppen tillhör bank- och värdepapperssektorn (se författningskommentaren till 1 kap. 3 § 6). I punkten 5 sägs att i ett finansiellt konglomerat skall både den verksamhet som drivs inom försäkringssektorn och den verksamhet som drivs inom bank- och värdepapperssektorn vara betydande. När verk- samheten är betydande framgår av 3 och 4 §§. Enligt paragrafen skall det finnas en grupp i vilken det ingår företag som uppfyller villkoren i punkterna 15. En grupp kan per definition be- stå av både finansiella företag och andra företag. Av bestämmelsen följer alltså att om kriterierna i paragrafen är uppfyllda ingår alla företag i gruppen oavsett vilken verksamhet de driver i det finansiella kon- glomeratet. Varje grupp som uppfyller villkoren i denna paragraf är ett finansiellt konglomerat. Detta gäller även om gruppen ingår i en större grupp som också är ett finansiellt konglomerat. Det bör dock noteras att den särskilda konglomerattillsynen enligt 3 kap. 2 § bara sker på den övre av dessa nivåer. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 8.1. Enligt 1 § 2 d är en grupp som leds av ett moderföretag som inte är ett reglerat företag som är auktoriserat inom EES ett finansiellt konglomerat bara om gruppens verksamhet drivs huvudsakligen inom den finansiella Enligt denna paragraf drivs verksamheten huvudsakligen inom den finansiella sektorn om balansomslutningen för företagen inom den finansiella sektorn överstiger av gruppens totala balans- Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.1. Av paragrafen, vars innehåll motsvarar artikel 3.2 i konglomerat- direktivet, framgår när företagen i en grupp anses driva betydande verksamhet inom försäkringssektorn och bank- och värdepapperssektorn. Den beräkning som skall göras kan åskådliggöras på följande sätt gen inom den specifika samtliga företag i grup- företag i gruppen som till- hör den finansiella sektorn Av 4 § framgår att verksamheten inom försäkringssektorn och bank- och värdepapperssektorn kan anses betydande även i andra fall än de som anges i denna paragraf. För tillämpningen av lagen är det i flera fall nödvändigt att veta vilken av bank- och värdepapperssektorn och försäkringssektorn som är den minsta respektive den största sektorn. Av andra stycket framgår enligt vilka kriterier detta bestäms. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.1. Av paragrafen framgår att även om förutsättningarna i 3 § inte är upp- fyllda är verksamheten inom försäkringssektorn och bank- och värde- papperssektorn betydande om balansomslutningen för den minsta sektorn Som framgår av 3 § andra stycket är den minsta sektorn den sektor som har det lägsta genomsnittet och den största sektorn är den sektor som har det största genomsnittet vid tillämpning av beräkningsmetoden i 3 §. Av 3 kap. 4 § framgår att det är möjligt att avstå från att behandla en grupp som ett finansiellt konglomerat trots att förutsättningarna i denna paragraf är uppfyllda. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.1. Paragrafen anger att vissa företag i en grupp inte skall tas med vid be- dömningen av dels om gruppen bedriver verksamhet huvudsakligen inom den finansiella sektorn (2 §), dels om gruppens verksamhet inom försäk- ringssektorn eller bank- och värdepapperssektorn är betydande (3 och 4 §§). Dessa företag preciseras närmare i den uppräkning som finns i 5 kap. 6 § första stycket.