prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — Handelssystemets omfattning Prop. Regeringens bedömning: Det svenska handelssystemet bör omfatta de anläggningar som omfattas av syste- met samt ytterligare vissa förbrännings- anläggningar inom industrin. Handelssystemet bör inte utvidgas till att omfatta någon annan växthusgas än koldioxid. De administrativa kostnaderna bör särskilt för små anläggningar begränsas så långt det är möjligt. bedömning överensstämmer i stort med rege- ringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet, 26 remissinstanser, har tillstyrkt bedömning att inte ensidigt bör införa transportsektorn i handelssystemet till perioden 20082012. Statskontoret har anfört att frågan om att ensidigt införa transportsektorn i systemet inte bör avfärdas slutligt . har anfört att beräkningar tyder på att kostnaden för transportsektorn och samhällsekonomin som helhet blir lägre vid ett ensidigt införande jämfört med att vänta till dess att alla EU-länderna beslutar om att införa transportsektorn i handelssystemet. En övervägande majoritet, 22 remissinstanser, har tillstyrkt FlexMex2- utredningens bedömning att inte ensidigt bör införa ytterligare växthusgaser i handelssystemet till perioden 20082012. Ingen remiss- instans har förespråkat ett ensidigt svenskt införande av ytterligare gaser till perioden 20082012. har anfört att det bör vara frivilligt för verksamhetsutövarna att inkludera anläggningar som är mindre än och anslutna till ett fjärrvärmenät, eftersom lite tyder på att koldioxidskatten kommer att tas bort för de anläggningar som omfattas av handeln med utsläppsrätter. Statskontoret har anfört att det är svårt att göra en förändring av för att undanta små anläggningar men att detta inte är ett rimligt skäl för att avstå från att försöka. Enligt och bör man arbeta för att undanta mindre anläggningar från handelssystemet. Skälen för regeringens bedömning Generellt sett är det för handelssystemets effektivitet positivt om handeln kan utvidgas till att omfatta fler länder, sektorer och växthusgaser. Varje sådan utvidgning innebär att systemets kostnadseffektivitet ökar och att det för en given resursinsats blir möjligt att uppfylla mer långtgående åtaganden. Andra sektorer och växthusgaser Inför perioden 20082012 får en medlemsstat ensidigt inkludera ytterli- gare växthusgaser och anläggningar i handelssystemet. FlexMex2-utred- ningen har bedömt att denna möjlighet inte bör utnyttjas för andra gaser än koldioxid och inte heller för transportsektorn eller övriga sektorer som bidrar till utsläppen av koldioxid (den s.k. övrigsektorn). Regeringen delar bedömningen att fler sektorer inte bör Prop. 2005/06:184 införas i handelssystemet. Tiden är alltför knapp för att genomföra en sådan förändring inför handelsperioden 20082012. Det behövs ytterliga- re analyser av konsekvenserna av att införa fler sektorer i handelssyste- met. För transportsektorns del är det också oklart om den nuvarande utformningen av handelsdirektivet medger en s.k. uppströmsansats, dvs. att kravet på redovisning av utsläppsrätter läggs på den som importerar eller distribuerar bränslet, vilket skulle behövas för att inkludera hela transportsektorn. Regeringen delar också bedömning att fler växthusgaser inte bör införas i handelssystemet. Med hän- syn till att handel med utsläppsrätter är förenad med stora ekonomiska värden måste höga krav ställas på en korrekt rapportering av utsläppen. är beräkningar av och statistik över utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid ofta förknippade med stor osäkerhet. Europeiska kommissionen skall sammanställa en rapport om erfarenheterna av handelssystemet. Kommissionen kan i rapporten komma att föreslå en ändring av handelsdirektivet så att det omfattar ytterligare sektorer och växthusgaser, bl.a. den kemiska indu- strin, aluminiumindustrin och transportsektorn, i syfte att öka systemets ekonomiska effektivitet. De förändringar som kan bli aktuella avser i första hand perioden 20132017. I avsnitt 10 redovisas regeringens bedömning av vilka prioriteringar som bör göras inför . Anläggningar som bör omfattas av handelssystemet perioden 20082012 /2006 hade 712 anläggningar i tillstånd att släppa ut koldioxid. har i en rapport bedömt att ytter- ligare ett tiotal anläggningar kan komma att omfattas av handelssystemet (Anmälan angående beslut om tilldelning av utsläppsrätter för första handelsperioden 20052007, dnr M2005/6614/E). I följande tabell redovisas hur anläggningarna i handelssystemet fördelar sig mellan olika verksamhets- kategorier. - varav el- och fjärrvärme - varav i industrin - varav rostning och sintring av järnmalm - varav tillverkning av järn och stål - varav tillverkning av cementklinker - varav tillverkning bränd kalk - varav tillverkning av glas och glasull - varav tillverkning av keramiska produkter Figur 3 Anläggningar med tillstånd till utsläpp av koldioxid per Erfarenheterna av genomförandet av handelsdirektivet har visat att det finns skillnader mellan medlemsstaterna med avseende på vilka förbrän- ningsanläggningar som omfattas av handelssystemet. Skillnaderna gäller förbränningsprocesser där den genom förbränning genererade värmen används direkt i en tillverkningsprocess. Sådana processer finns inom bl.a. den kemiska industrin, järn- och stålindustrin, verkstadsindustrin, livsmedelsindustrin och träindustrin. I , liksom i merparten av de övriga medlemsländerna, är dessa industriella förbränningsprocesser inte inkluderade i systemet. För att undvika en snedvridning av konkurrensen inom EU är det önskvärt att harmonisera reglerna om vilka förbränningsprocesser som ingår i handelssystemet. Europeiska kommissionen har i sin vägledning för upprättandet av de nationella fördelningsplanerna för perioden 2012, KOM(2005)703, redovisat hur kommissionen avser att bedöma planerna med avseende på bl.a. vilka förbränningsanläggningar som om- fattas av handelssystemet. Kommissionen framhåller att medlemsstaterna utöver förbränningsprocesser förknippade med produktion av el, ånga, hetvatten och varmvatten (undantaget förbränning av hushållsavfall och farligt avfall) bör inkludera förbränningsprocesser förknippade med krackrar, kimrökstillverkning, fackling, ugnar (inklusive stenullstillverk- ning) och integrerade stålverk (inklusive valsverk, återvärmare, glödg- ningsugnar och betningsanläggningar). Vägledningen är inte rättsligt bindande, men kommissionen avser att vidta alla erforderliga åtgärder för att undvika betydande avsteg från sin tolkning. Mot bakgrund av kommissionens vägledning bedömer regeringen att ytterligare vissa förbränningsanläggningar i industrin, med en enskild eller sammanlagd installerad tillförd effekt överstigande , bör inkluderas i handelssystemet från och med perioden 20082012. har i en rapport bedömt vilka anläggningar och utsläpp som skulle beröras om skulle tillämpa en bredare tolkning av begreppet förbränningsprocess (Konsekvenser av en breddad definition av begreppet förbränningsanläggning inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, dnr M2005/4705/E). Mot bakgrund av denna undersökning bedömer regeringen att en utvidgning av handels- systemet till att omfatta fler förbränningsanläggningar inom industrin torde beröra cirka 35 anläggningar. Av dessa ingår 23 anläggningar redan i handelssystemet eftersom de producerar el, ånga, hetvatten eller varmvatten som ger upphov till koldioxidutsläpp. De samlade utsläppen som skulle tillkomma jämfört med dagens situation bedöms uppgå till koldioxid . De största tillkommande utsläppsvolymerna finns i järn- och stålindustrin, övrig metallindustri samt kemiindustrin. De flesta tillkommande verksamheterna och anlägg- ningarna återfinns inom järn- och stålindustrin. Även ytterligare verk- samheter och utsläpp i livsmedelsindustrin, stenullstillverkning, fordons- industrin och trävaruindustrin skulle omfattas med en bredare tolkning av begreppet förbränningsanläggning. Regeringen avser att meddela före- skrifter om innebörden av begreppet förbränningsanläggning under andra handelsperioden 20082012. I princip bör fler anläggningar och utsläppskällor i systemet möjlig- göra en effektivare styrning mot lägre utsläpp av växthusgaser inom EU. En viktig fråga även vid en harmoniserad tillämpning inom EU är konkurrenssituationen gentemot företag utanför EU. Vissa av de anlägg- ningar som tillkommer vid en bred tolkning av begreppet förbrännings- anläggning kan antas konkurrera på en global marknad. Detta förhållande Prop. 2005/06:184 gäller även en del av de industrianläggningar som redan ingår i Anläggningar med små utsläpp Inom EU diskuteras även frågan om en regel bör införas i handels- direktivet så att små anläggningar inte behöver delta i handelssystemet. Skälet är den höga administrativa kostnaden för företagen i förhållande till nyttan av att ha dem med i systemet. har för perioden 20052007 valt att ensidigt införa drygt 260 små hetvattenpannor med en kapacitet understigande som är anslutna till fjärrvärmenät med en totalt installerad effekt över . Det huvudsakliga syftet har varit att ha samma styrning inom ett och samma fjärrvärmenät och att undvika gränsdragningsproblem och incitament att anpassa pannstorleken efter regelverket. har i en rapport uppskattat att de administrativa kostnaderna för dessa anläggningar i snitt kan uppgå till och anlägg- ning (Möjligheter att minska den administrativa bördan för små företag som omfattas av systemet om handel med utsläppsrätter, Regerings- kansliets dnr M2005/4704/E). Enligt regeringens bedömning kvarstår skälen för att låta de ifråga- varande anläggningarna omfattas av handelssystemet. Vissa av de administrativa kostnaderna är av engångskaraktär. Det gäller kostnaderna för ansökan om tillstånd att släppa ut koldioxid, för att öppna konto i utsläppsrättsregistret och för att etablera rutiner för att mäta, övervaka och rapportera utsläpp. De kostnader som återstår och som är av återkommande karaktär kan till övervägande del hänföras till övervakning, rapportering och verifi- ering av utsläppsrapporten. För små anläggningar kan kostnaderna vara förhållandevis stora. Det är angeläget att i största möjliga utsträckning minska dessa kostnader. Vissa regler har redan förenklats, men det vore önskvärt att minska de administrativa kostnaderna ytterligare. Företrä- dare för regeringen och , som ansvarar för dessa frågor, deltar därför aktivt i den nu pågående översynen av för över- vakning och rapportering. Ett område som särskilt bör uppmärksammas är de administrativa kostnaderna för biobränsleeldade anläggningar som enligt handelsdirektivet måste rapportera sin förbrukning av biobränslen. Principer för tilldelning av utsläppsrätter för Prop. 9.1Antalet utsläppsrätter att fördela Regeringens förslag: För handelsperioden 20082012 skall utsläpps- rätter fördelas i enlighet med de principer som redovisas i avsnitten 9.19.4. Regeringens bedömning: Tilldelningen av utsläppsrätter bör vara mindre än de beräknade utsläppen i den handlande sektorn . Tilldelningen skall stämma överens med handelsdirektivets kriterier för nationella fördelnings- planer och bör beakta det nationella klimatmålet. I föreskrifterna om tilldelning av utsläppsrätter bör anges ett högsta antal utsläppsrätter som får fördelas för perioden 20082012. Skälen för regeringens förslag och bedömning I avsnitt 7.2 föreslås att regeringen bemyndigas att i enlighet med prin- ciper som godkänner och med beaktande av handelsdirektivet meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Bemyndigandet har utformats enligt vad Lagrådet har föreslagit. För handelsperioden 2012 bör utsläppsrätter fördelas i enlighet med de principer som redo- visas i avsnitten 9.19.4. Enligt handelsdirektivet skall Europeiska kommissionen granska den nationella fördelningsplanen och dess uppgifter om den sammanlagda mängden fördelade utsläppsrätter. Kommissionen kan avslå planen om den inte uppfyller kriterierna i bilaga 3 till direktivet (jfr prop. 2003/04:31 s. 1923). Den sammanlagda mängden fördelade utsläppsrätter skall enligt direktivets kriterier bl.a. stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt EU:s bördefördelning och åtagandet i Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till utsläppen i den icke-handlande sektorn samt nationell energipolitik. Tilldelningen bör även stämma överens med den nationella klimatstrategin. Det samman- lagda antalet utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av direktivets kriterier. Vidare skall den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av EU:s bördefördelning. För del innebär åtagandet i Kyotoprotokollet och EU:s börde- fördelning att utsläppen av växthusgaser inte får överstiga antalet tillde- lade utsläppsenheter (s.k. assigned amount units), som uppgår till av utsläppsnivå. I Kyotoprotokollet tilldelas varje part med ett kvantitativt åtagande ett utsläppsutrymme (tilldelad mängd). Parterna kan, om de så önskar, överlåta delar av detta utsläppsutrymme sinsemellan. En part vars utsläpp är lägre än den tilldelade mängden kan överlåta motsvarande utrymme till en annan part vars tilldelade mängd Parterna kan alltså genom överlåtelser av tilldelade utsläpps- enheter förändra den tilldelade mängden. Den tilldelade mängden stäms sedan av mot de faktiska utsläppen inom landet. Parter med kvantitativa åtaganden kan även använda Kyotoprotokollets flexibla mekanismer för att uppfylla åtagandet. Enligt Europeiska kommissionens vägledning för de nationella fördelningsplanerna, KOM(2003)830, bör kriterierna i bilaga 3 till handelsdirektivet tolkas som att den totala tilldelningen i en medlemsstat skall stå i relation till nationella åtgärder utanför den hand- lande sektorn samt nationellt utnyttjande av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer för uppfyllandet av EU:s bördefördelning. Den totala tilldel- ningen bör dock enligt vägledningen vara förenlig med redan existe- rande, allmänt tillgängliga och objektiva bedömningar av faktiska och beräknade framtida utsläpp. Som en del i underlaget till klimatpolitiska kontrollstation (klimatstrategi Kontrollstation , dnr M2004/2193/Mk) har och gemensamt redovisat projektioner för utsläpp av växthusgaser i . Sedan underlaget till kontrollstation 2004 presenterades har vissa grundförutsättningar för prognoserna ändrats. En förändring är att den makroekonomiska utvecklingen sett annorlunda ut , främst genom att den ekonomiska tillväxten varit högre inom den energi- intensiva industrin och verkstadsindustrin än vad man tidigare utgått från. Vidare har den senaste tidens utveckling på den internationella oljemarknaden föranlett nya antaganden om oljepriser och bedömningar av framtida bränsleanvändning och därmed utsläpp av koldioxid. Dess- utom gjordes den ursprungliga projektionen innan det fanns en klar bild av handelssystemets omfattning i . Till det kommer att utsläpps- statistiken, som ligger till grund för prognosens basår (1990 och 2000), har uppdaterats års utsläppsinventering som ligger till grund för fastställande av tilldelade mängd enligt Kyotoprotokollet. och redovisade en uppdatering av prognos för utsläppen av växthusgaser 2010 (Uppdatering av prognos för utsläpp av växthusgaser 2010, dnr M2005/6606/E). Uppdateringen tar främst sikte på den handlande sektorn, dvs. de verksamheter i som omfattas av handelssystemet . Myndigheterna har inte utarbetat en helt ny projektion utan i stället gjort känslighets- analyser av den justerade kontrollstationsprognosen. Enligt den känslighetsanalys som myndigheterna anser bäst speglar en tänkbar utveckling till 2010 med förutsättningar om hög ekonomisk tillväxt och höga oljepriser bedöms de samlade utsläppen av växthus- gaser i bli koldioxidekvivalenter, vilket är något lägre än de som kontrollstationsberäkningarna indikerade. Att den uppdaterade bedömningen ger en relativt liten föränd- ring beror främst på att de ändrade antagandena påverkar prognosen i motsatta riktningar (utsläppsökande respektive utsläppsminskande). På sektorsnivå bedöms utsläppen från el- och värmeproduktion bli lägre i den uppdaterade prognosen medan utsläppen från järn- och stålindustrin inklusive pelletsverk ökar. Sammantaget bedöms utsläppen uppgå till koldioxidekvivalenter i den icke-handlande sektorn och koldioxid i den handlande sektorn. I Statens energimyndighets och uppdaterade projek- tion av koldioxidutsläppen i den handlande sektorn har viss hänsyn tagits till vad som kommit fram i studie om nya deltagare i handelssystemet, dvs. nya och utbyggda anläggningar, (Kartläggning av nya deltagare för perioden 2012, dnr M2006/1171/E). Myndigheterna har i pro- jektionen beaktat de uppskattade utsläppen från planerade nya anlägg- ningar och utbyggnad av produktionskapacitet där miljöprövningen pågår eller har avslutats. Regeringen har kännedom om omfattande investeringsplaner inom bl.a. raffinaderi- och mineralindustrin som bedöms ge upphov till koldioxidutsläpp om högst . Dessa utsläpp bör läggas till myndigheternas uppdaterade utsläppsprojektion. De samlade beräknade utsläppen i den handlande sektorn 2010 skulle då kunna uppgå till närmare koldioxid. Regeringen bedömer att handelssystemet bör utvidgas till att omfatta ytterligare några förbränningsanläggningar (jfr avsnitt 8). En sådan förändring har inte kunnat beaktas i Statens energimyndighets och uppdaterade utsläppsprojektion. Utsläppen i den handlande sektorn bedöms därför bli större än vad som framgår av den uppdaterade projektionen, som utsläppen i den icke-handlande sektorn bedöms bli mindre. Utifrån analys av vilka anläggningar som skulle beröras av en vidgad definition av begreppet förbränningsanläggning (Konsekvenser av en breddad definition av begreppet förbränningsanläggning inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, dnr M2005/4681/E) samt dataunderlag för fördelningsplan för perioden 20052007, har en preliminär uppskattning gjorts av tillkommande utsläpp i den hand- lande sektorn. Enligt denna bör ungefär koldioxid läggas till utsläppen i den handlande sektorn historiskt sett vid en utvidgning av den handlande sektorn med fler industriella förbränningsprocesser. Enligt preliminära uppskattningar från och Natur- vårdsverket skulle en utvidgad omfattning av den handlande sektorn medföra en ökning av prognosen med ungefär koldioxid. De samlade utsläppen i den handlande sektorn 2010 skulle enligt dessa framtidsbedömningar uppgå till ungefär koldioxid. Utsläppen i den icke-handlande sektorn 2010 har av myndig- heterna uppskattats till knappt koldioxidekvivalenter. I figur 4 sammanfattas historiska och projicerade utsläpp i de handlande och icke-handlande sektorerna samt genomsnittliga utsläppsnivåer 2012 enligt åtagandet i Kyotoprotokollet och enligt det nationella klimat- målet. Det går inte att mer precist bedöma hur stora utsläppen i den handlande sektorn blir 2010 utan ytterligare analys. Det bör tilläggas att projektioner med nödvändighet är osäkra. Resultaten påverkas av modellerna som används, ingångsdata och olika antaganden. Figur 4 Utsläpp av växthusgaser i de handlande och icke-handlande sektorerna, åtagande i Kyotoprotokollet och det nationella klimatmålet (miljoner ton koldioxidekviva- Bedömning av tak för tilldelning av utsläppsrätter I Europeiska kommissionens första vägledning för fördelningsplanerna, KOM(2003)830, anges bl.a. att den totala mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med bedömningen av fakti- ska och planerade framsteg mot uppfyllandet av EU:s bördefördelning. har genom åtagandet i Kyotoprotokollet och EU:s bördefördel- ning en tilldelad mängd på koldioxidekvivalenter som ett medelvärde för perioden 20082012. koldioxidupptag i växtlighet om koldioxidekvivalenter och tillgodohavanden från statliga investeringar i projektbaserade mekanismer om ungefär koldioxidekvivalenter blir En del av tilldelade mängd delas ut i form av utsläppsrätter till företagen i det europeiska handelssystemet. Om utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn utvecklas i enlighet med prognos återstår ett utrymme på upp till koldioxidekvivalenter för den handlande sektorn utan att åtagandet i Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning äventyras. I kommissionens meddelande om riktlinjerna för fördelningsplanerna för handelsperioden 20082012, KOM(2005)703, anges att handels- systemets potential bör utnyttjas bättre för att åtagandena i Kyotoproto- kollet skall kunna nås kostnadseffektivt. Kommissionen anger att taket för handelsperioden 20052007 är en referenspunkt för fastställandet av den sammanlagda mängden fördelade utsläppsrätter för perioden 2012, både på EU-nivå och på medlemsstatsnivå. gör kriterium 1 i bilaga 3 till handelsdirektivet, som rör medlemsstaternas skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt Kyotoprotokollet, att en del medlemsstater måste sänka taket jämfört med perioden 20052007. Andra stater måste behålla taket för perioden 20052007 för att fördel- ningsplanen, enligt kriterium 3 i bilaga 3 till handelsdirektivet, skall stämma överens med potentialen för minskade utsläpp. liga tilldelningen på EU-nivå bör därför enligt kommissionen vara lägre nens övergripande vägledning är dock att en kombination av ekonomisk och teknisk potential att minska utsläppen i den handlande sektorn sätter en övre gräns för tilldelningen. Vid granskningen av fördelningsplanerna kommer kommissionen i samarbete med medlemsstaterna att göra be- dömningar av senare tids utveckling av faktiska och beräknade utsläpp, till och med perioden 20082012. Enligt kommissionens väg- ledning kommer kommissionen att anse att en fördelningsplans överensstämmelse med de bedömningar som gjorts i fråga om de faktiska och beräknade utsläppen är säkerställd, om det totala antalet fördelade utsläppsrätter inte är större än vad som skulle vara nödvändigt om man beaktar de bedömningar som gjorts i fråga om de faktiska och beräknade utsläppen. I Statens energimyndighets och beräkning av utsläppen har hänsyn tagits till den ekonomiska utvecklingen och de tekniska och ekonomiska förutsättningarna att minska utsläppen. Sammantaget innebär detta att ovan nämnda utsläppsprojektion om koldioxid skulle kunna godkännas av kommis- sionen som en övre gräns för tilldelningen till den handlande sektorn. och har i rapporten bedömt att en något lägre tilldel- ning än de prognostiserade utsläppen för den handlande sektorn är samhällsekonomiskt motiverad. Regeringens bedömning beträffande det sammanlagda antalet utsläpps- rätter att fördela utgår från handelsdirektivets kriterier och kommissio- nens vägledning för utformningen av de nationella fördelningsplanerna. Regeringen tar även hänsyn till den begränsade potentialen att ytterligare begränsa utsläppen av koldioxid inom den handlande sektorn utöver vad som redan beaktats i de senaste beräkningarna av Statens energimyndig- het och (Möjligheter att reducera koldioxidutsläpp En bedömning av el- och värmeproduktionssektorn, Bedömning av möjlig- heten att minska utsläppen av fossil koldioxid från de industrisektorer som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter, dnr M2005/6605/E). Regeringen bedömer mot bakgrund av det anförda och med beaktande av det nationella klimatmålet att tilldelningen av utsläppsrätter för perioden 20082012 bör vara mindre än de beräknade utsläppen från den handlande sektorn . Det bör vara möjligt att vid behov begränsa tilldelningen så att den sammantaget inte överskrider det högsta antalet utsläppsrätter som får fördelas enligt föreskrifterna (jfr avsnitten 7.2 och 9.3). Det nationella klimatmålet skall Med hänsyn till dels oklarheten i fråga om vilka ytterligare förbränn- ingsanläggningar som bör omfattas av handelssystemet, dels prognosers inneboende osäkerheter avser regeringen att analysera frågan om 2010 års utsläpp ytterligare innan regeringen slutligt bestämmer det högsta antalet utsläppsrätter som får fördelas .