prop · GT03104 · 2006-04-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:104 Utvärdering av statens upplåning och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringen skall lämna en utvärdering av statsskuldsförvaltningen till . Utvärderingen lämnas i form av en skrivelse, som behandlar regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning samt upplåning och skuldförvaltning under budgetåren 20012005. Utvärderingen av skuldförvaltningen görs på tre nivåer; regeringens riktlinjer, strategiska beslut om delmål och riktmärken för den operativa förvaltningen samt kontorets operativa förvaltning av statsskulden. I årets skrivelse lämnas även re- geringens syn på frågor som rests i finansutskottets betänkande 2005/06:FiU12 om statens upplåning och skuldförvaltning. Huvudintrycket vid denna utvärdering är att staten har en genomtänkt och väl fungerande upplåning och skuldförvaltning. De beslut som fattats av bedöms som väl motiverade och resultaten har fallit väl ut. Uppsatta kvantitativa mål har uppnåtts. Regeringens riktlinjebe- slut för 20012005 tycks ha varit väl avvägda och motiverade. Beräk- ningar pekar mot att statens lånekostnader har kunnat pressas ned. Såväl som regeringens riktlinjer för 20012005 bedöms således ha varit i enlighet med det övergripande målet för stats- skuldspolitiken, dvs. att långsiktigt minimera kostnaden för skulden med beaktande av risken i förvaltningen. Regeringen anser att den beslutsordning och ansvarsfördelning för statsskuldspolitiken som fastställdes bör behållas, men att inslagen av extern utvärdering bör öka. Sammanfattning av statens upplåning och skuldförvaltning för perioden Processen för statsskuldspolitiken..................................................... Ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Utvecklingen av lånebehov och statsskulden.................................. Redovisning av regeringens beslut om riktlinjer för 20012005 .... Utvärdering av strategiska beslut..................... 5.1Riksgäldskontorets fördelning av skulden på olika Löptiden i den nominella skulden..................................... 5.3Valutasammansättningen i riktmärket för valutaskulden .34 Marknads- och skuldvård i kronskulden........................... Utvärdering av operativa beslut....................... Upplåning och skuldförvaltning i utländsk valuta............ Reala lån i svenska kronor ................................................ Nominella lån i svenska kronor ........................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet ......... Sammanfattning av statens upplåning och skuldför- valtning för perioden 20012005 Nedan följer en sammanfattning av statens upplåning och skuldförvalt- ning för utvärderingsperioden 20012005. Avsikten är här att foga sam- man de olika delarna i utvärderingen till en helhetsbild som kan ställas mot det övergripande målet för statsskuldspolitiken, nämligen att statens skuld skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. I avsnitt 1 och 2 behandlas processen för skuldförvaltningen samt an- svarsfördelningen mellan , regeringen och . avsnitt 36 behandlas utvecklingen av lånebehov och statsskuld, re- geringens riktlinjer samt slutligen strategiska och Ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Riks- Sammanfattning: Nuvarande beslutsordning och ansvarsfördelning för statsskuldspolitiken bör behållas. Inslaget av extern utvärdering Målet för marknads- och skuldvården formuleras, liksom i dag, bäst inom ramen för det övergripande målet för statsskuldspoliti- I betänkande 2005/06:FiU12 om statens upplåning och skuldförvaltning för 20002004 pekar finansutskottet bl.a. på att utvärderingsprocessen för statsskuldspolitiken i väsentliga delar skiljer sig från de modeller som används i andra sammanhang och innehåller en del inslag som avviker från vad som är normalt. Utskottet ansåg därför att det fanns anledning att inför kommande år överväga en tydligare ansvarsfördelning mellan , regeringen och . Regeringens bedömning är att dagens ordning bör behållas intill dess möjligheter till förbättringar inom ramen för nuvarande process kan an- Regeringen väljer därför att söka tydliggöra roll som slutlig utvärderare genom att dels begränsa eller tona ned bedöm- ningar som görs av regeringens egna riktlinjebeslut, dels öka inslagen av extern utvärdering i skuldförvaltningen. Regeringen vill betona att riks- dagen har möjlighet att beställa externa, oberoende utvärde- ringar och att regeringen skulle välkomna en sådan. I det nämnda betänkandet anger finansutskottet att regeringen bör överväga om det övergripande målet för skuldförvaltningen behöver kvalificeras med avseende på en likvid och effektiv statspappersmarknad. Flera skäl talar dock för att man behåller den nuvarande ordningen där målet för marknads- och skuldvården formuleras inom ramen för det övergripande målet för statsskuldspolitiken. Regeringens beslut om riktlinjer Sammanfattning: Regeringens beslut om riktlinjer för 20012005 synes ha fattats i enlighet med det i lag uppställda målet att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden med beaktande av risken i för- valtningen. Besluten synes även ha fattats inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer, vilket stöds av att i sina remiss- yttranden har ansett regeringens riktlinjer vara fören- liga med den penningpolitiska restriktionen. Regeringens redovisning av riktlinjebesluten för 20012005 koncentrerar sig på de mest centrala ställningstaganden, dvs. besluten om långsiktig inriktning för sammansättningen och löptiden i statsskulden. har regeringen strävat efter att långsiktigt reducera andelen valutaskuld och öka andelen realskuld i statsskulden. De främsta skälen för detta är riskreducering, även om kostnadsargument dessutom kan användas som stöd. En tillbakablick visar att andelen valutaskuld fallit från och andelen realskuld (dvs. skuld med inflationssäkrad avkastning) ökat från under 20012005. Sammantaget anser regeringen att detta lett till minskad risk i statsskulden. Ur ett kostnadsperspektiv har argumenten för valutaupp- låning i stort bortfallit som kostnadsbesparingarna av att emit- tera realobligationer i stället för nominella obligationer preliminärt visat sig vara mycket stora. Regeringen har även sökt att förkorta löptiden i den nominella delen av skulden, främst med kostnadsargument som grund. Förkortningarna, som genomfördes och 2005, förefaller ha gjorts i ett gynnsamt läge och har inneburit lägre upplåningskostnader för den svenska staten. präglades bl.a. av några ovanliga förhållanden på den svenska räntemarknaden och en diskussion om i vilken utsträckning staten har ett ansvar att ge ut långa obligationer för att underlätta övergången till ett nytt tjänstepensionssystem. Dessa och liknande frågeställningar behand- lades bl.a. i regeringens riktlinjer . Sammantaget ansåg re- geringen ur ett statsskuldspolitiskt perspektiv att skälen var otillräckliga eller alltför osäkra för att kunna motivera en förlängning av löptiden i den nominella skulden. Regeringen pekade också på att även om andra statsskuldsförvaltare inom EU funnit utrymme att inom ramen för sina mål emittera obligationer med mycket lång löptid, så är möjligheterna för en mindre förvaltare i ett eget valutaområde (som ) mer begränsade att skapa fullgod likviditet i många olika löptider. Sammanfattning: av statsskulden har för 20012005 bedrivits i enlighet med det övergripande målet för statsskuldspolitiken. upplåning och skuldförvaltning utvärderas på två nivåer; dels de strategiska beslut som fattas av styrel- se, dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver. Utvärdering av strategiska beslut De beslut om amortering av valutaskulden som fattats av Riksgälds- kontorets styrelse har varit välgrundade ur såväl kostnads- som risksyn- punkt. Besluten att skjuta på valutaamorteringar med ett sammanlagt belopp om har inneburit kost- nadsbesparingar på i storleksordningen vid slutbe- räkning 2005. Beslutet att begränsa valutaamorteringarna är ännu för tidigt att utvärdera, men grunderna för beslutet framstår som rimliga. val att inte avvika från regeringens riktvärde för genomsnittlig löptid i den nominella skulden strider inte mot regeringens uppfattning. Strategin med olika löptid i kron- och valuta- skulden motiveras av omsorg om räntemarknaden. Regeringen noterar att den genomsnittliga löptiden har legat högt i förhållande till den gradvisa anpassningen till som angavs i riktlinjerna . Riksgälds- kontorets avvägning mellan marknadsvård och löptidsstyrning bedöms dock i stort sett ha varit rimlig . Ökningen av andelen schweizerfranc i riktmärket för valutaskulden, som gjordes , har varit lyckosam. Sammanlagt beräknas ha sparats under 20002005. be- dömning att besparingen via lägre räntenivåer på den schweiziska ränte- marknaden skulle dominera över variationer i växelkursen för schweizer- francen har så långt visat sig korrekt. har inom ramen för ett begränsat risktagande möj- lighet till aktiv förvaltning i utländsk valuta. Om en position bedöms vara av större och mer varaktig karaktär, kan beslutet fattas av styrelsen (strategisk valutaposition). Regeringen har inget att anmärka mot att kontoret inte tog några nya strategiska valutapositioner. De principer som satt upp för marknads- och skuld- vården är rimliga och ger goda förutsättningar för att minska lånekostna- derna för statsskulden. Utvärdering av operativa beslut Resultatet för aktiva förvaltning i utländsk valuta uppgick till -0,2005 och 2001 2005. Förvaltningen har därmed uppnått målet om lägre kostnader i för- hållande till en passivt förvaltad valutaskuld. De riskmått som används i upplåningen och förvaltningen indikerar att resultaten inte har uppnåtts till priset av ett högt risktagande. Kontoret bedöms även ha bedrivit en Skr. 2005/06:104 kostnadseffektiv upplåning i utländsk valuta och flexibelt utnyttjat de möjligheter till sänkta upplåningskostnader som getts. Upplåningen kon- centrerades i huvudsak till direktupplåning i utländsk valuta . Det preliminära resultatet för den reala upplåningen uppgick till 2005 och 20012005. Riksgälds- kontorets reala upplåning i svenska kronor har därmed med råge uppnått det kvantitativa målet om att vara billigare än motsvarande upplåning i nominella statsobligationer. Resultatet i upplåningen från privatmarknaden minskade jämfört med fjolårets utvärdering. Den samlade kostnadsbesparingen uppgick till 2005 och för 20012005. Uppställt mål har därmed även uppnåtts. Regeringen konstaterar att de felbe- talningar som skede i samband med avvecklingen av sparformen Riks- gäldskonto, då för mycket betalades ut till spararna, var olyckliga. Enligt regeringen hanterade dock saken skyndsamt och väl. Resultat för upplåning och skuldförvaltning 2005 och 20012005 (miljarder kronor). -1,0 -0,4 emissionsverksamhet i statsobligationer och stats- skuldväxlar förefaller ha varit framgångsrik och auktionerna har fungerat väl. Regeringens slutsats är, främst baserat på kvalitativa grunder, att kontorets marknads- och skuldvård torde ha bidragit till en mer likvid och effektiv statspappersmarknad. Åtgärderna kan därmed sägas ha bi- dragit till långsiktigt lägre kostnader för statsskulden. Undersökningar visar att i allmänhet uppfattas som en effektiv och pro- fessionell aktör på värdepappersmarknaden. står sig väl vid en internationell jämförelse. beslutade om en ny målformulering och beslutsstruktur för statsskuldspolitiken (prop. 1997/98:154, bet. 1997/98:FiU29, rskr. 1997/98:253). Enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuld- förvaltning skall statens skuld förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Där- till skall förvaltningen ske inom de krav som penningpolitiken ställer. Lagen tillämpas så att regeringen anger riktlinjer där huvudde- len av de mål och riktlinjer som styr statsskuldsförvaltningen återfinns. I riktlinjerna anges främst hur statsskulden skall fördelas på de olika skuldslagen och vilken genomsnittlig löptid som ska tillämpas. Det är även dessa storheter som, tillsammans med storleken på statsskulden, är bestämmande för vilken total kostnad och samlad risk som kan förväntas i förvaltningen av skulden. Det innebär att kostnaderna för och de risker som uppstår i skuldförvaltningen i första hand bestäms av regeringens riktlinjer. Ansvaret för de statsskuldspolitiska övervägandena och de övergripande besluten om skulden tas därmed på politisk nivå. Riks- gäldskontoret svarar för att målet för statsskuldspolitiken och regeringens riktlinjer omsätts i delmål och riktmärken samt för den operativa förvalt- ningen av skulden. I regeringens riktlinjer fastställs även hur skuldförvaltningen skall ut- värderas. Utvärderingen syftar dels till att möjliggöra en samlad bedöm- ning av hur skuldförvaltningen har bedrivits, dels till att ge vägledning för framtida beslut om statsskuldspolitiken. Eftersom målet för skuldpoli- tiken är av långsiktig karaktär är det naturligt att också utvärderingen sker i ett så pass långsiktigt perspektiv att tillfälliga variationer i resul- tatet utjämnas. Regeringen tillämpar därför rullande femårsperioder i utvärderingen av skuldförvaltningen. Årets utvärdering omfattar perioden 20012005. Den årligt återkommande processen för skuldförvaltningen kan beskrivas på följande sätt: lämnar förslag till riktlinjer till regeringen. Förslaget remitteras till som ges möjlig- het att yttra sig över förslaget. Regeringen fattar beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning . svarar för upplåning och förvaltning av stats- skulden i enlighet med regeringens riktlinjer. lämnar årsredovisning till regeringen. Årsredovisningen, tillsammans med annan information som regeringen begär in, utgör underlag för utvär- dering av statsskuldens förvaltning. Efter genomfört förvaltningsår lämnar regeringen en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning i form av en skrivelse till . Genom att skrivelsen lämnas vid denna tid- punkt finns det möjlighet för att behandla skrivelsen , vilket gör att synpunkter kan beaktas i det följande beslutet om riktlinjer. I skrivelsen till utvärderas statens upplåning och skuldför- Skr. 2005/06:104 valtning på olika nivåer. I avsnitt 4 redovisar regeringen sin syn på de riktlinjebeslut som fattats åren 20012005. I avsnitt 5 utvärderas de stra- tegiska beslut som fattats av och i avsnitt 6 de beslut som fattats på operativ nivå. I den operativa delen ingår en sär- skild utvärdering av upplåningen på privatmarknaden. Regeringens ambition är att över tiden utveckla en rimligt stabil struktur i redovisningen till . Syftet med detta är bl.a. att under- lätta för ledamöter att ta till sig innehållet i skrivelsen. Över- siktsbilden nedan söker tydliggöra de komponenter som är relevanta i utvärderingen av upplåning och skuldförvaltning. Bilden bör dock inte övertolkas då regeringen från tid till annan kan välja att betona vissa komponenter och delar i utvärderingen mer än andra. Det kan även hända att det med tiden tillkommer ytterligare delar som bör utvärderas eller områden som faller bort. T.ex. avvecklades styr- och ut- värderingsinstrumentet för statsskuldens förfalloprofil fr.o.m. riktlinjerna . Figur 1.1: Schema för utvärdering av strategiska och operativa beslut. Fördelning av statsskulden på de olika skuldslagen Genomsnittlig duration och durationsfördelning i den nominella skulden Mål och prioritering för marknads- och skuldvård Upplåningen i de olika skuldslagen* Måluppfyllelse för marknads- och skuldvård * I denna del ingår bl.a. nominell och real upplåning från hushållen Regeringens bedömning: Nuvarande beslutsordning och ansvarsför- delning för statsskuldspolitiken bör behållas. Inslaget av extern utvär- dering bör öka. Målet för marknads- och skuldvården formuleras, lik- som , bäst inom ramen för det övergripande målet för stats- skuldspolitiken. Bakgrund: utvärderade statens upplåning och skuldförvaltning för åren 20002004 (bet. 2005/06:FiU12). I be- tänkandet pekar finansutskottet bl.a. på att utvärderingsprocessen för statsskuldspolitiken i väsentliga delar skiljer sig från de modeller som används i andra sammanhang och innehåller en del inslag som avviker från vad som är normalt. Regeringen fastställer riktlinjer för skuldpolitiken som man sedan själv utvärderar efter verksamhetsårets slut. Någon utomstående utvärdering har inte gjorts. pekar på att en naturligare ordning, som skulle kunna övervägas, vore att regeringen liksom anger riktlinjer. Därefter redovisar och eventuellt regeringen hur utfallet blivit för att sedan överlåta åt eller en utomstående utvärderare att dra slutsatserna om i vilken utsträckning upplåningen och förvaltningen av statsskulden varit framgångsrik. En annan tänkbar ordning som ofta tillämpas i andra sammanhang när det gäller ansvarsfördelningen mellan regeringen och , t.ex. för riktlinjerna för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken, är att på förslag av regeringen fastställer riktlinjer för stats- skuldspolitiken. Regeringen verkställer därefter beslut till riktlinjer och redovisar utfallet. Om regeringen finner att resultatet ger vid handen att det finns anledning att revidera riktlinjerna har regeringen möjlighet att lägga fram förslag om nya reviderade riktlin- jer för . Enligt utskottets mening finns det anledning att inför kommande år överväga en tydligare ansvarsfördelning mellan , regeringen och . I betänkandet pekar finansutskottet även på att måste göra en avvägning av de marknadsvårdande insatserna mot målet att långsiktigt minimera kostnaderna. Mot denna bakgrund bör reger- ingen överväga om det övergripande målet behöver kvalificeras i fråga om den inhemska upplåningen och skuldförvaltningen. Detta skulle, en- ligt utskottet, kunna ske genom att inom ramen för det övergripande målet bör verka för en likvid och effektiv statspappers- marknad. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen vill först framhålla att den beslutsordning och ansvarsfördelning som 1998 lades fast i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning innehåller en rad fördelar. Ordningen innebär en rimlig balans mellan ansvarstagande på olika beslutsnivåer och effektivitet i skuldförvaltningen. De stora och avgörande besluten om löptid och sammansättning i statsskulden tas på politisk nivå av regeringen. Inom ramen för detta genomför sedan Riks- gäldskontoret statsskuldspolitiken med den effektivitet och flexibilitet som är nödvändig för att kunna uppnå det övergripande målet för skuld- politiken. Nuvarande ansvarsfördelning präglas även av en hög grad av tydlighet. har i den nämnda lagen fastställt det övergripande målet för skuldpolitiken och har även det slutliga ansvaret för att utvärdera dess tillämpning. Regeringen svarar för att skuldpolitiken genomförs inom ramen för målet och redovisar underlag med sin bedömning till riksda- gen. Eftersom varje beslutssteg redovisas offentligt bidrar detta till ökad transparens och kvalitet i de olika stegen samt ett gemensamt ansvars- tagande för skuldpolitiken. Regeringen är därför av den meningen att det saknas tillräckliga skäl att ändra nuvarande beslutsordning intill dess möjliga förbättringar i nu- varande process kan anses ha uttömts. Det kan dessutom vara lämpligt att avvakta slutresultat från utredningar som regeringen avser att tillsätta innan förändringar i nuvarande process övervägs. Detta gäller bl.a. en utvärdering av styrformen resultatstyrning i staten. Nedan redovisar regeringen sin syn på de möjliga alternativ som pe- kar på. Alternativ där regeringens utvärdering av skuldförvaltningen slopas Alternativet där regeringen även fortsättningsvis fattar beslut om riktlin- jer liknar i stora delar dagens process. Skillnaden är främst att re- geringens utvärdering skulle slopas och att således utan re- geringens bedömningar får hantera underlag från regeringen (om rikt- linjer) och (om myndighetens verksamhet). En reflektion är att en ordning där regeringens utvärdering slopas stäl- ler större krav på arbetsinsats såväl för som för en eventuell utvärderare som engageras. Utvärderingen av skuldförvaltningen skulle även komma att skilja sig från vad som gäller i budgetprocessen och för övriga verksamheter. skulle då bedömas av direkt, utan att regeringen getts möjlighet att lämna sin syn på resultatet, medan verksamheterna för statens internbank och garantier/krediter redovisas på sedvanligt sätt i budgetproposition. Utvärderingen skulle också skilja sig från vad som gäller för gransk- ningen av AP-fonderna där regeringen , bl.a. utifrån underlag från en konsult, värderar och bedömer AP-fondernas verksamhet i rullande femårsperioder. En annan nackdel med alternativet är att regeringen under alla omstän- digheter måste utvärdera resultatet för att få underlag för riktlinjer för . Denna utvärdering skulle då inte komma till del. Alternativ där fattar beslut om riktlinjer för skuldförvaltningen En annan möjlighet som för fram är att , på förslag från regeringen, fastställer riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Re- geringens uppgift blir sedan att verkställa riktlinjerna och redovisa ut- fallet till . Regeringen ser en rad nackdelar med detta alternativ. En ordning där fastställer detaljerade riktlinjer för stats- Skr. 2005/06:104 skuldspolitiken innebär en direkt styrning av verksamheten i en myndig- het under regeringen. Detta är en ordning som väcker en rad principiella frågor, bl.a. mot bakgrund av regeringsformens bestämmelse om att det är regeringen som styr riket. Det är helt tillräckligt att , som , lägger fast målet för verksamheten. Det finns även risk för att ytterligare en beslutsnivå i riktlinjeprocessen ger ökad tidsåtgång och procesströghet utan att några avgörande fördelar uppnås. Exempelvis kan det innebära att beslutprocessen måste tidigare- läggas och därmed baseras på underlag som tagits fram i ett tidigare skede än . En alltför trög beslutsprocess riskerar även att öka kost- naderna och risken i skuldförvaltningen och därmed minska möjlighe- terna att nå det övergripande målet. Snabba och dramatiska förändringar på finansmarknaden kan och har medfört ett behov av att agera under pågående verksamhetsår, såsom exempelvis skedde då re- geringen med hänvisning till kostnadsskäl valde att begränsa amorte- ringarna på valutaskulden i spåren av en fallande svensk valuta. Alternativet riskerar dessutom att leda till en sämre utvärderingsdyna- mik än . I nuvarande process redovisar regeringen sina beslut och en syn på utvecklingen tillsammans med en bedömning av Riksgäldskonto- rets verksamhet. Därefter lämnar sina slutsatser och bedöm- ningar med anledning av detta. Det är svårt att se hur en modell där riks- dagen utvärderar sina egna riktlinjebeslut skulle kunna tillföra utvärde- ringsprocessen några avgörande förbättringar. Regeringen anser att möjligheterna till förbättringar inom ramen för nu- varande process först bör prövas innan andra förändringar förs på tal. Regeringen väljer därför att i utvärderingen begränsa eller tona ned bedömningar som görs av regeringens egna delar till förmån för en mer utförlig redovisning av grunderna för och resultaten av regeringens rikt- linjebeslut. Därigenom skulle roll som slutlig utvärderare av statsskuldspolitiken kunna bli än tydligare än . I proposition Förvaltningen av statsskulden (prop. 1997/98:154) anger regeringen bl.a. att externa referenser bör utgöra en väsentlig ingrediens i utvärderingsprocessen. Regeringen anser att frågan bör prioriteras inför nästa års utvärdering och avser att låta en extern utvärderare få i uppdrag att se över hela statsskuldspolitiken, dvs. såväl regeringens riktlinjer som verksamhet. Regeringen vill också betona att om finansutskottet önskar en obe- roende uppföljning och utvärdering av beslut om målet för statsskuldspolitiken, har utskottet möjlighet att beställa en extern obe- roende utvärdering. Regeringen skulle välkomna en sådan utvärdering.