prop · GT03149 · 2006-03-28 00:00:00 — Så kan vara fallet när poliser genom s.k. källdrivning eller i andra sammanhang upprätthåller kontakter med informatörer eller andra underrättelsekällor. Även när poliser skyddar en person som har varit medlem i en kriminell grupp och som avser att vittna mot andra medlemmar i gruppen kan de behöva dölja sin verkliga identitet. I samtliga dessa situationer har poliser kunnat anta s.k. täck- identiteter (jfr det engelska begreppet undercover) som består av andra namn- och personuppgifter än de verkliga, dvs. Sådant dolt uppträdande förekommer också bland andra tjänstemän som arbetar med kvalificerad brottsbekämpning. 4.2I vilken utsträckning är användningen av täckidenti- teter författningsreglerad? Regeringsformen innehåller i och för sig inga regler som tar sikte på polisens arbetsmetoder. I 2 kap. regeringsformen finns emellertid bestämmelser som skyddar medborgarna mot ingrepp från det allmänna och som kan få betydelse för hur polisen kan arbeta. 2 kap. 6 § regeringsformen innehåller således regler som skyddar den enskilde mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och annat liknande intrång. Paragrafen uppställer också hinder för det allmänna att inhämta information genom undersökning av brev eller andra förtroliga försän- delser eller genom hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra förtroliga meddelanden. Det skydd som 2 kap. 6 § regerings- formen ger den enskilde får enligt 2 kap. 12 § begränsas men endast ge- nom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Polisens dolda uppträdande genom täckidentitet m.m. utgör som sådant inte något sådant ingrepp som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen. Det kan visserligen i samband med det dolda uppträdandet vidtas åtgärder som utgör ett sådant ingrepp, t.ex. husrannsakan, och dessa åtgärder måste då ha stöd i lag. I normala fall är emellertid det dolda uppträdandet inte förenat med något ingrepp av detta slag och omfattas därför inte av något krav på lagstöd enligt 2 kap. regeringsformen. om den s.k. legalitetsprincipen i 1 kap. 1 § regeringsformen som inne- bär att den offentliga makten skall utövas under lagarna skulle innebära Prop. 2005/06:149 att det, även när 2 kap. 6 § inte berörs, finns ett liknande krav på specifikt lagstöd för olika särskilda slag av arbetsmetoder vid dold spaning. Så torde emellertid inte vara fallet. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 6.1.1. gäller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakon- ventionen) som lag här i landet. I 2 kap. 23 § regeringsformen har det tagits in ett förbud mot att meddela lag eller annan föreskrift i strid med åtaganden på grund av konventionen. I fråga om de brottsbekämpande myndigheternas och underrättelse- myndigheternas dolda spaningsarbete m.m. är det främst artiklarna 6 och 8 som kan ha betydelse. Artikel 6 innehåller bestämmelser om rätten till en rättvis rättegång. För denna proposition har dessa bestämmelser betydelse på så sätt att användandet av s.k. anonyma vittnen endast undantagsvis är förenligt med rätten till en rättvis rättegång. I artikel 8 finns bestämmelser om rätten till skydd för privatlivet. En- ligt dessa har envar rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Detta skydd för privatlivet får visserligen in- skränkas men endast under vissa förutsättningar. Inskränkningar måste sålunda ske med stöd av lag och de får göras endast om det i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa bestämda intressen, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggandet av oordning eller brott. Kravet på att inskränkningen har lagstöd anses innebära att inskränkningen måste vara utformad med en sådan precision att den är i rimlig utsträckning förutsebar (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., s. 263). Täckidentiteter synes användas av de brottsbekämpande myndighe- terna och underrättemyndigheterna i alla de länder vi jämför oss med. Det torde inte råda något tvivel om att dolt uppträdande såsom polisiär metod i och för sig är förenligt med . Den fråga som skall ställas är om metoden har erforderligt stöd i svensk lag. Vi åter- kommer i avsnitt 6.1.1 till denna fråga. Till polisens uppgifter hör enligt 2 § polislagen (1984:387) att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Polisen skall vidare övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat. I fråga om brott som hör under allmänt åtal skall polisen bedriva spaning och utred- ning. Tillsammans med straffbestämmelserna i och andra för- fattningar anger lagrummet den yttre ramen för polisens uppgifter och behörighet. Polisingripanden som inte begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen, och som inte i övrigt kommer i strid med någon straffbestämmelse, företas normalt med stöd av 8 § polislagen. I detta lagrum anges vissa principer för polisingripanden i allmänhet. Till den del polisens dolda spaningsarbete inte innebär någon användning av något tvångsmedel och inte av annan anledning har regle- rats särskilt i lag förutsätts det alltså ha sitt rättsliga stöd i denna paragraf. I paragrafen sägs att en polisman som har att verkställa en tjänsteupp- gift skall, under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan för- fattning, ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Bestämmelsen ger uttryck för de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna. Behovsprincipen innebär att ett polisingripande får ske endast då det är nödvändigt för att avvärja eller undanröja den aktuella faran eller störningen. Proportionalitetsprincipen innebär att de skador och olägenheter som ett ingripande kan medföra för ett motstående intresse inte får stå i missförhållande till syftet med ingri- pandet (, , Polislagen En kommentar, 5 uppl., s. 54 f.). Polisens användning av dolda spaningsmetoder togs upp till behand- ling i förarbetena till polislagen. I betänkandet Polislag (SOU 1982:63) konstaterade sålunda polisberedning att det måste ligga i spa- ningens natur att den till betydande del sker dolt då verksamheten annars skulle sakna mening. Lika klart var det enligt beredningen att dold spa- ning är en nödvändig metod för att vissa former av grov brottslighet skall kunna bekämpas med tillräcklig effektivitet. Detta hade, påpekade be- redningen, varit känt så länge som modern polisverksamhet har bedrivits. Beredningen ställde sig vidare frågan om oriktiga uppgifter eller ett vil- seledande beteende från myndigheternas sida i sig alltid skulle anses re- presentera en otillbörlig metod. Enligt beredningen torde ingen tvekan råda om att svaret måste bli nekande. Ingen torde, menade beredningen, på allvar vilja hävda att en polisiär åtgärd skulle vara otillbörlig endast på grund av att åtgärden från den brottsliges utgångspunkter är i hög grad vilseledande (s. 139). I den åtföljande propositionen ställde regeringen sig bakom de princi- per för bruket av s.k. okonventionella spaningsmetoder som beredningen hade föreslagit (prop. 1983/84:111 s. 46 f.). instämde i de överväganden som i denna del hade redovisats i propositionen (bet. 1983/84:Ju27 s. 21). De grundläggande principer som gäller för användningen av bl.a. dolda spaningsmetoder är en konsekvens av vad som föreskrivs i polislagen och annan lag. Tre grundläggande principer brukar framhållas. Den för- sta principen är att polisen aldrig själv får begå en kriminaliserad hand- ling för att efterforska eller avslöja ett brott. En andra princip är att poli- sen aldrig får provocera eller i övrigt förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. En tredje princip är att polisen aldrig av spaningsskäl får låta bli att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller en för brott misstänkt per- son. Därtill gäller de ovan nämnda behovs- och proportionalitetsprinci- perna; en åtgärd måste alltså även vara nödvändig i förhållande till sitt syfte och den får inte vidtas om de skador och olägenheter som den kan medföra står i missförhållande till syftet. Det bör för fullständighetens skull tilläggas att myndigheterna också Prop. 2005/06:149 har vissa straffprocessuella befogenheter som kommer till uttryck i lag. Inom ramen för dessa befogenheter kan myndigheterna vidta åtgärder som annars är straffbara. Detta kan naturligtvis få betydelse också vid dolt uppträdande. Också ansvarsfrihetsgrunder kan bli tillämpliga vid dold spaning, liksom vid annan polisverksamhet. Syftet med användningen av täckidentiteter inom brottsbekämpningen är framför allt att förhindra att dolt spaningsarbete eller annat dolt uppträ- dande avslöjas. Ett sådant avslöjande kan innebära att en hel spanings- operation omintetgörs. Det kan också innebära stora risker för de tjäns- temän som deltar i operationen, för tjänstemännens anhöriga och för andra som berörs av operationen, t.ex. informatörer. Med hjälp av fiktiva personuppgifter kan myndigheterna bygga upp förhållandevis varaktiga täckidentiteter för poliser och andra tjänstemän och använda dessa som skydd vid infiltration av kriminella grupper, kon- takter med uppgiftslämnare, vittnesskydd eller andra liknande arbets- uppgifter. För att en sådan täckidentitet skall tåla kontroll och erbjuda ett verkligt skydd kan det ofta vara önskvärt att de fiktiva uppgifterna förs in i körkort, pass eller andra identitetshandlingar eller i register av olika slag, t.ex. folkbokföringen (internationellt benämnt backstopping). Det förekommer i praktiskt taget alla länder som vi brukar jämföra oss med att tjänstemän vid brottskämpande myndigheter uppträder under täck- identiteter som är uppbyggda på detta sätt. Det skall understrykas att behovet av täckidentiteter som tål kontroll av detta slag inte enbart handlar om att tjänstemannen inte skall avslöjas av just de personer som verksamheten riktas mot. Om täckidentiteten inte kommer till uttryck i exempelvis körkort, pass och andra identitetshand- lingar, kan det nämligen vara svårt för tjänstemannen att över huvud ta- get upprätthålla den roll som han eller hon förutsätts spela vid exempel- vis en infiltrationsåtgärd. Måste tjänstemannen vid en gränspassage eller en inkvartering på hotell visa upp sitt riktiga pass, kan det medföra kom- plikationer som i förlängningen leder till att hans eller hennes rätta iden- titet avslöjas. I den fortsatta framställningen använder vi det nyare begreppet skyddsidentiteter för sådana täckidentiteter som används i polisiär verk- samhet och annan underrättelseverksamhet. Skyddsidentiteter som helt eller delvis har stöd i körkort, pass eller andra identitetshandlingar eller i folkbokföringen betecknar vi som kvalificerade skyddsidentiteter. Det är inte alltid som poliser som uppträder dolt har behov av på detta sätt kvalificerade skyddsidentiteter. Om en polis skall inleda ett kortare samtal med en misstänkt utan att avslöja sitt yrke, är det inte alltid nöd- vändigt att ta in några fiktiva personuppgifter i folkbokföringen. Men i andra fall kan en fullt utbyggd kvalificerad skyddsidentitet, som också kommer till uttryck i folkbokföringen, vara en förutsättning för att den dolda spaningen skall kunna genomföras framgångsrikt och utan Prop. 2005/06:149 oacceptabla risker för dem som berörs av operationen. Behovet av att använda kvalificerade skyddsidentiteter kan alltså göra sig gällande vid skilda slag av dold spaning. För polisen skulle en tillgång till kvalificerade skyddsidentiteter också kunna vara av värde vid kontakter med informatörer och andra uppgiftslämnare. Kvalificerade skyddsidentiteter skulle också kunna ge skydd till de poliser och andra tjänstemän som arbetar med s.k. personskydd. En möjlighet för poliser att uppträda under kvalificerade skyddsidentiteter skulle därmed också kunna få påtaglig betydelse för skyddet av brottsoffer, uppgiftslämnare av olika slag och andra personer för vars skydd polisen har ett ansvar enligt polislagen (1984:387). går det emellertid inte att skapa fullt utbyggda kvalificerade skyddsidentiteter i annat än enligt den under nästa rubrik be- handlade lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter. Det är i och för sig tillåtet för en polisman att använda sig av fiktiva personuppgifter vid en polisoperation. Eftersom de lag angivna kriterierna inte är för handen, kan uppgifterna emellertid inte registreras i folkbokföringen. Det torde i och för sig finnas ett visst utrymme för att ta in fiktiva per- sonuppgifter i olika slag av identitetshandlingar. Ofta torde emellertid detta vara otillräckligt. kan det rentav ge upphov till särskilda risker, eftersom de personer som operationen riktar sig mot genom en kontroll mot folkbokföringen snabbt kan konstatera att identitetshand- lingen inte överensstämmer med uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Lagen om fingerade personuppgifter trädde lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter i kraft (prop. 1990/91:153, bet. 1990/91:SkU28, rskr. 1990/91:320). Syftet med lagen är att förhindra att någon med hjälp av personnummer eller andra personuppgifter som finns i folkbokföringen eller hos en myndighet kan leta rätt på en person i syfte att utöva våld eller hot eller allvarliga trakas- serier. Enligt lagen kan en folkbokförd person som riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot hans eller hennes liv, hälsa eller frihet ges rätt att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga. Även andra medlemmar i den hotade personens familj kan ges rätt att använda fingerade personuppgifter. De fingerade personuppgif- terna skall registreras inom folkbokföringen. I samband med en sådan registrering tas de verkliga personuppgifterna bort från folkbokföringen. lag innehåller inte några särbestämmelser för poliser eller andra statliga tjänstemän. En förutsättning för att poliser eller andra tjänstemän inom brottsbekämpningen skall kunna få rätt att använda fingerade personuppgifter enligt den lagen är därför att de redan är ut- satta för hot om allvarlig brottslighet. En polisman kan alltså inte tilldelas fingerade personuppgifter i folkbokföringen enbart därför att han eller hon är på väg in i ett riskfyllt uppdrag och behöver uppgifterna för detta uppdrag. Än mindre kan fingerade personuppgifter tilldelas polismannen om det enda syftet med åtgärden är att skydda den brottsbekämpande verksamheten. Skyddsidentitet i det internationella polissamarbetet Den grova organiserade brottsligheten är gränsöverskridande. bakgrunden har det under utvecklats ett allt mer omfattande och betydelsefullt internationellt polisiärt samarbete. samarbete har operationer med användande av skyddsidentiteter fått en Det förekommer exempelvis att, vid en spaningsope- ration som är gemensam för två eller flera länder, polis från ett av län- derna uppträder under skyddsidentitet i ett av de andra länderna. rekommer också att ett land bistår ett annat land i en spaningsoperation genom att tillhandhålla en tjänsteman som har de egenskaper och den kompetens som behövs, exempelvis med avseende på utseende och språkkunskaper, och som deltar i operationen under skyddsidentitet. För den öppna polisens del tog samarbetet av detta slag fart i mitten av Det skedde mot bakgrund av den då tilltagande organiserade och gränsöverskridande narkotikabrottsligheten. dag såväl erfarenhetsutbyte och metodutveckling som konkret operativt samarbete, bland annat i form av gemensamma utredningar och utbyte av Svensk polis deltog i samarbetet från dess start. slutet av formaliserades samarbetet under benämningen Inter- national on Undercover Activities (IWG). närvarande deltar 23 europeiska och andra västvärldsländer i IWG. hand har ett antal undergrupper bildats. En undergrupp, International Backstopping Secretariat (IBS), är särskilt inriktad på frågor om rättsliga och praktiska aspekter på uppbyggandet av skyddsidentiteter. Utvecklingen synes gå mot en ökad användning av skyddsidentiteter i det internationella polissamarbetet, en utveckling som sammanhänger med ökningen av allvarlig gränsöverskridande kriminalitet (se även nästa avsnitt angående om ömsesidig rättshjälp i Det förefaller som att intar en särställning bland de samarbetande länderna. svaren på en skriftlig förfrågan till polisorganisationerna i medlemslän- derna om användningen av skyddsidentiteter. Det har då visat sig att po- lisen i har väsentligt sämre möjligheter att skapa hållbara skyddsidentiteter än utländsk polis har. I samtliga övriga länder där- ibland , och kan man, under olika förutsätt- ningar, skapa förhållandevis hållbara skyddsidentiteter som kommer till uttryck i offentliga identitetshandlingar och register. 4.4 Polisers behov av kvalificerade skyddsidentiteter Regeringens bedömning: Det bör införas ett system som gör det möjligt att tilldela poliser kvalificerade skyddsidentiteter, dvs. skydds- identiteter som kommer till uttryck i körkort, pass eller andra identi- tetshandlingar eller i folkbokföringen. Förutsättningarna för detta bör lagregleras. Beredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens Beredningen har sålunda föreslagit en bestämmelse om att poliser får uppträda under skyddsidentiteter som innehåller fiktiva per- sonuppgifter och som får antecknas i register och dokument. Beredning- ens förslag reglerar dock inte förutsättningarna för att skapa sådana skyddsidentiteter. Remissinstanserna: och Justitiekanslern har ifrågasatt behovet av kvalificerade skyddsidentiteter bl.a. med hänvisning till att det i är svårt att genomföra infiltration av djupare karaktär. har välkomnat beredningens förslag. och har inte haft någon invändning mot beredningens förslag, medan har framhållit att en re- glering har mycket goda skäl för sig. Riksåklagaren har framhållit att förslaget svarar mot ett klart behov i den polisiära verksamheten. Hovrätten över och , och Tjänstemän- nens har förklarat sig vara positivt inställda till för- slaget men har ansett att frågan är komplex och behöver utredas ytterli- gare. har sagt sig ha förståelse för behovet av kvalifice- rade skyddsidentiteter men har avstyrkt beredningens förslag, eftersom konsekvenserna av registrering inom folkbokföringen enligt verket inte är tillräckligt utredda. har förklarat sig ha för- ståelse för polisens behov av att få fram upplysningar och information om brottslighet. Förbundet har emellertid ansett att beredningens förslag inte bör genomföras, eftersom det innebär att personer kan uppträda un- der kvalificerad skyddsidentitet inför domstol. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot bedömningen. En remissinstans, , har helt motsatt sig införandet av lagregler av det angivna slaget. har ansett att konsekvenserna bör utredas ytterligare. Några remissinstanser har efterfrågat ytterligare förtydligan- den. Skälen för regeringens bedömning Behovet av kvalificerade skyddsidentiteter vid utredning av brott Såsom har påpekat i rapporten i (RKP KUT rapport 2004:9) har utvecklingen av den organiserade brottsligheten i gått snabbt. Den allvarliga kriminaliteten har också i ökande grad blivit gränsöver- skridande. De kriminella organiserar sig enligt metoder som har utveck- lats i andra länder. Bland dessa metoder ingår våld och hot mot poliser och andra tjänstemän. Dolt uppträdande från de brottsbekämpande myn- digheternas sida är därför ofta helt nödvändigt för att myndigheterna skall kunna bedriva spaning och utredning i fråga om detta slag av brottslighet. Också den ökade förekomsten av internationell terro- rism har förstärkt behovet av att polis i vissa sammanhang kan uppträda under skyddsidentiteter av nu aktuellt slag. När det gäller användandet av skyddsidentiteter brukar det framhållas att sådana kan vara ett värdefullt instrument vid infiltration av kriminella har motsatt sig en reglering av kvalificerade skyddsidentiteter, bl.a. med hänvisning till att rättsvårdande myndigheter inte bör arbeta under falska identiteter. Enligt vår mening är det i och för sig viktigt att polisen i en rättsstat är återhållsam med användandet av skyddsidentiteter eller andra vilseledande åtgärder. Vi menar dock att det i en del fall kan vara fullt legitimt och ibland helt nödvändigt att poli- ser infiltrerar kriminella grupper och därvid använder sig av skyddsiden- titeter. Som vi återkommer till i avsnitt 6.1.1 kan användandet av skydds- identiteter inte heller anses stå i strid med vare sig regeringsformen eller . är det självklart att tjänstemän som deltar i infiltrationsåtgärder eller annars uppträder under skyddsidentiteter där- vid måste följa gällande bestämmelser. har uttryckt farhågor för att poliser med skyddsidentiteter kan komma att olovligen bereda sig tillträde till tidningsredaktioner eller utge sig för att vara jour- nalister och, med hänvisning till meddelarskyddet, förmå någon att lämna känsliga uppgifter. Vi delar inte förbundets oro. För polismän, vare sig de uppträder under skyddsidentitet eller inte, gäller och andra bestämmelser om tvångsmedel liksom tryckfrihetsförordning- ens regler till skydd för meddelare och tidningsredaktioner. har anfört ger därför enligt vår mening inte anledning för svensk polis att avstå från infiltrationsåtgärder eller användandet av skyddsidentiteter. Ett par remissinstanser har menat att möjligheten att genomföra infil- tration av kriminella grupper i under alla förhållanden är begrän- sad och att detta talar mot att nu införa ett sådant system med kvalifice- rade skyddsidentiteter som beredningen har föreslagit. Vi delar inte den uppfattningen. Svensk polis deltar i infiltrationsoperationer, både nationellt och internationellt. Inte minst internationella erfarenheter visar att en infiltrationsoperation, om den blir framgångsrik, kan ha ett mycket stort värde för brottsbekämpningen. I och för sig är sådana ope- rationer förenade med risker och svårigheter. De särskilda svårigheter som svensk polis har vid infiltration beror emellertid främst på den svenska folkbokföringens öppenhet och det förhållandet att det inte går att föra in de fiktiva uppgifter som ingår i skyddsidentiteter i folkbok- föringen. Om det vore möjligt att föra in de fiktiva personuppgifterna i folkbokföringen, skulle förutsättningarna för framgångsrika infiltrations- åtgärder förbättras påtagligt. Till detta kommer att tillgången till hållbara skyddsidentiteter närmast är en förutsättning för att svenska poliser skall kunna delta i internatio- nellt polisiärt samarbete fullt ut. När en svensk polis deltar i en internationell polisoperation, där dolt uppträdande förekommer, kan han eller hon vara i behov av körkort, pass och andra identitetshandlingar, utställda med skyddsidentitetens personuppgifter. Det finns annars en risk att skyddsidentiteten inte tål kontroll från de kriminellas sida. I många fall räcker det dessutom inte med det skydd som sådana körkort och andra identitetshandlingar kan ge; skyddet är bräckligt så länge mot- svarande uppgifter inte har tagits in i folkbokföringen. Som har redovisats tidigare i detta avsnitt är det endast bland jämförbara och samarbetande länder som saknar ett system som möjlig- gör fullgoda skyddsidentiteter. Ett svenskt deltagande i en polisoperation av det angivna slaget kan därför äventyra hela operationen. kräver andra länders myndigheter som förutsättning för att svenska tjänstemän skall få delta i kvalificerade brottsutredningar och andra operationer att de svenska tjänstemännen har fullgoda skyddsidentite- ter. har mot den bakgrunden uttryckt oro för att svensk polis alltmer riskerar att isoleras i det internationella arbetet. Vi delar den oron.