prop · GT03149 · 2006-03-28 00:00:00 — Parterna och domstolen kommer också att ha samma möjligheter att iaktta vittnet un- der förhöret som när andra vittnen hörs. I det enskilda fallet kan det visserligen inte undvikas att domstolens möjligheter att bedöma vittnesmål blir sämre än normalt. Detta får dock i så fall liksom när de befintliga s.k. frågeförbuden i 36 kap. 5 § rätte- gångsbalken är tillämpliga beaktas inom ramen för bevisvärderingen. Det kan alltså, såsom har varit inne på, finnas anledning att i det särskilda fallet bedöma ett vittnesmål, avgivet under kvalificerad skyddsidentitet, med särskild försiktighet. Ett sådant vittnesmål kan således i särskilt hög grad vara beroende av stöd av annan bevisning. Att vittnesmålet i enskilda fall kan ha ett lägre bevisvärde innebär dock inte att vittnesmål av detta slag inte bör kunna tillåtas. Det kan i sammanhanget noteras att en person som använder fingerade personuppgifter med stöd av lagen om fingerade personuppgifter kan avlägga vittnesmål under sitt fingerade namn. Till skillnad från en person som har fått fingerade personuppgifter enligt den lagen, kommer visser- ligen en tjänsteman med kvalificerad skyddsidentitet att ha kvar sina verkliga personuppgifter i folkbokföringen och vara skyldig att använda dessa utanför tjänsteutövningen. Enligt vår mening innebär detta dock inte någon principiell skillnad. Också den som använder fingerade personuppgifter enligt lagen om fingerade personuppgifter har möjlighet att välja om han eller hon vid inställelse i domstol skall använda sina verkliga personuppgifter eller de fingerade personuppgifterna. Vi anser alltså att den som har tilldelats en kvalificerad skyddsidentitet bör ha möjlighet att i samband med rättegång uppge det namn som ingår i den kvalificerade skyddsidentiteten. Det bör gälla såväl vid vittnes- förhör som vid målsägandeförhör. Möjligheten bör gälla inte bara i rätte- Prop. 2005/06:149 gångar med anknytning till brottslighet som tjänstemannen själv har ut- rett utan även i rättegångar avseende helt andra förhållanden som tjäns- temannen har råkat bli vittne till. En särskild fråga är om detta ger anledning att ändra i rättegångsbal- kens bestämmelser om de frågor som domstolen skall ställa till ett vittne inför vittnesförhöret (se 36 kap. 10 § första stycket ). Dessa bestämmelser innebär bl.a. att domstolen skall fråga vittnet om hans eller hennes namn och, om det behövs, ålder, yrke och hemvist. Be- stämmelserna bygger givetvis på förutsättningen att vittnet skall besvara domstolens fråga sanningsenligt. Eftersom det namn som ingår i en kvalificerad skyddsidentitet har godtagits av myndigheterna genom be- slutet om kvalificerad skyddsidentitet, kan vittnet dock inte anses för- hindrat att använda detta namn när han eller hon besvarar domstolens fråga om vem han eller hon är. Det är emellertid, som vi redan har varit inne på, rimligt att domstolen och parterna informeras om att det uppgivna namnet utgör en kvalifice- rad skyddsidentitet. Genom att den upplysningen lämnas säkerställs också efterlevnaden av det frågeförbud som vi föreslår i följande avsnitt beträffande övriga uppgifter hänförliga till ett ärende om skyddsidentitet. Det bör därför i 36 kap. 10 § tas in en bestämmelse om att den som inför ett vittnesförhör uppger ett namn som är en del av en kvalificerad skyddsidentitet skall vara skyldig att upplysa om detta. Den hänvisning som i 37 kap. görs till 36 kap. 10 § bör kompletteras så att den föreslagna bestämmelsen kommer att gälla också vid förhör med part och med målsägande som inte för talan. har menat att det finns en risk för att vittnet av glömska eller okunskap inte efterkommer de nu föreslagna bestämmelserna. Vi bedömer den ris- ken som mycket liten. De personer som det här är fråga om är tjänstemän inom polisen eller Försvarsmakten som måste antas vara väl informerade om de villkor som gäller för användandet av kvalificerade skyddsidenti- teter. Vad gäller andra uppgifter som är hänförliga till ärendet om kvalifice- rad skyddsidentitet, t.ex. det verkliga namnet på den som vittnar under skyddsidentitet, tar vi i nästa avsnitt upp frågan om tystnadsplikten bör gälla också vid vittnesmål. 7.2.2Tystnadsplikt vid förhör i rättegång Regeringens förslag: bestämmelser om att vissa uppgifter, för vilka det gäller sekretess, inte får efterfrågas vid vittnesmål eller förhör med part eller målsägande som inte för talan utvidgas till att omfatta uppgifter som omfattas av den föreslagna bestämmelsen om sek- retess för uppgift i ärenden om kvalificerade skyddsidentiteter. Beredningen har föreslagit att ett vittne skall kunna vägra yttra sig i syfte att inte röja en skyddsidentitet eller den rätta identiteten hos den som har en skyddsidentitet. Rätten att vägra yttra sig skall dock, enligt beredningens förslag, inte gälla om det finns synnerliga skäl att uppgiften Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte uttalat sig i denna del. har anslutit sig till förslaget att ett vittne i domstol inte skall behöva röja identiteten hos den som har skyddsidenti- tet men har uttryckt tveksamhet till undantagsregeln. Hovrätten över och har påpekat att en enkel fråga till ett vittne räcker för att avslöja om vittnet uppträder under skyddsidentitet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. har dock menat att domstolen bör kunna medge undantag från det föreslagna frå- geförbudet. och har påpekat att det vid ett förhör med ett en tjänsteman som hörs i den kvalificerade skydds- identitetens namn kan behöva ställas frågor vilkas svar kan direkt eller indirekt röja uppgifter som omfattas av frågeförbudet. Skälen för regeringens förslag En person är skyldig att vittna om sådant som han eller hon har iakttagit eller vet på grund av sin tjänst eller privat. kan vittnesplikten och den tystnadsplikt som följer av en sekretessregel komma att stå mot varandra. Vanligen har vittnesplikten företräde framför tystnadsplikten. I några fall kan dock tystnadsplikten ha företräde. Bestämmelser av det sistnämnda slaget finns i 36 kap. 5 § rättegångs- balken. Bestämmelserna innebär att det inte är tillåtet att höra en person som vittne om vissa förhållanden som anges i paragrafen. Detta brukar uttryckas så att det råder ett frågeförbud för dessa förhållanden. Fråge- förbudet kan inte efterges av vittnet själv. Enligt paragrafens första stycke får den som har tystnadsplikt till följd av bl.a. bestämmelserna om utrikessekretess eller försvarssekretess i 2 kap. 1 § respektive 2 kap. 2 § sekretesslagen eller någon bestämmelse till vilken något av dessa lagrum hänvisar inte höras som vittne utan att den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats ger sitt till- stånd. Detta innebär bl.a. att poliser och andra tjänstemän som är an- ställda vid de brottsbekämpande myndigheterna och underrättelsemyn- digheterna inte får höras om sådant som berör exempelvis rikets säkerhet eller förhållandet till främmande makt utan att den berörda myndigheten har gett sitt tillstånd. I 36 kap. 6 § finns bestämmelser som för vissa fall ger vittne rätt men inte skyldighet att vägra att yttra sig med hänvis- ning till enskilda förhållanden. En sådan vägran kan motiveras av att hans eller hennes utsaga skulle avslöja egen eller anhörigs brottsliga eller vanärande handling eller en yrkeshemlighet. Om det finns synnerlig anledning att vittnet hörs, kan domstolen dock besluta att vittnet är skyldig att yttra sig också om yrkeshemligheter. Med yrkeshemlighet avses något som är speciellt för ett visst affärsföretag och som företagets innehavare har ett skäligt anspråk på att det inte skall uppenbaras (se NJA II 1943 s. 472). Därmed innefattas affärsförhållanden av betydelse i konkurrenshänseende och särskilt sådant som utgör företags- hemligheter enligt lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. 2005/06:149 Arbetsmetoder inom brottsbekämpningen och underrättelseverksamheten utgör däremot inte yrkeshemligheter. I den mån vittnet kan eller skall låta bli att yttra sig om sådana metoder regleras det i den behandlade 36 kap. 5 § . Domstolen skall, när det finns skäl för det, erinra personer som vittnar under ed om innehållet i 36 kap. 5 och 6 §§ (se 36 kap. 14 § ). Domstolen skall vid vittnesförhör avvisa sådana frågor som uppenbart inte hör till saken eller som är förvirrande eller på annat sätt otillbörliga (se 36 kap. 17 § femte stycket ). Till följd av hänvisningar i 37 kap. 1 § och 3 § andra stycket rätte- gångsbalken gäller vad som har redovisats också vid förhör med part och med målsägande som inte för talan. Behovet av att ge tystnadsplikt som avser kvalificerade skyddsidentiteter företräde framför vittnesplikten Som ovan har redovisats innehåller 36 kap. 5 § regler om förhållandet mellan sekretesslagen och vittnesplikten. Av paragrafen följer att ett s.k. frågeförbud gäller för uppgifter som omfattas av bl.a. utrikes- eller försvarssekretess. Uppgifter om kvalificerad skyddsidentitet kommer alltså redan med gällande reglering att kunna träffas av ett fråge- förbud när uppgifterna förekommer i exempelvis Säkerhetspolisens verk- samhet till skydd för rikets säkerhet, i försvarsunderrättelseverksamheten eller i liknande verksamhet. I fråga om verksamhet som inte angår för- hållanden av betydelse för utrikes- eller försvarssekretessen gäller dock inte något motsvarande frågeförbud. Det innebär exempelvis att i de flesta brottmålsrättegångar kommer, med befintliga regler, vittnesplikten att ha företräde framför den sekretess som kommer att gälla för en upp- gift om kvalificerad skyddsidentitet. Mot bakgrund av syftet med kvalifi- cerade skyddsidentiteter är detta inte tillfredsställande. Systemet med kvalificerade skyddsidentiteter kommer givetvis inte att vara starkare än sin svagaste länk. En oinskränkt rätt att i samband med en rättegång ställa och få svar på frågor om kvalificerade skyddsidenti- teter och de personer som döljer sig bakom dessa skulle allvarligt mot- verka syftet med skyddsidentiteter. Rättegången skulle kunna användas som instrument för att kartlägga och avslöja kvalificerad brottsbekämp- ning och underrättelseverksamhet, något som i sin tur skulle innebära stora risker för verksamheterna och för de tjänstemän som deltar i dessa. Det är tydligt att domstolens ovan nämnda skyldighet att avvisa frågor som uppenbart inte hör till saken inte är tillräcklig för att motverka detta. Vi anser därför att uppgifter om den kvalificerade skyddsidentiteten bör erhålla ett visst sekretesskydd även vid förhör i rättegång. Det bör införas en särskild bestämmelse om detta i . Placeringen och utformningen av en ny bestämmelse Beredningens förslag innebär att frågan regleras i 36 kap. 6 § rättegångs- balken genom att vittnet ges rätt att vägra att yttra sig om en skyddsiden- titet eller om den rätta identiteten hos den som har en skyddsidentitet. Enligt vår uppfattning är emellertid ett frågeförbud av det slag som finns i 36 kap. 5 § att föredra framför en bestämmelse som ger vittnet rätt att vägra att yttra sig. Just det förhållandet att det här rör sig om personer som omfattas av tystnadsplikt gör det naturligt att ut- forma begränsningen i vittnesplikten som ett frågeförbud. En annan an- ledning till att ett frågeförbud är att föredra är att tystnadsplikten är moti- verad av hänsyn till allmänna intressen, liknande de som skyddas i 36 kap. 5 § . Vi föreslår därför att den nya bestäm- melsen tas in i 36 kap. 5 § första stycket som redan innehåller bestämmelser om frågeförbud med anknytning till olika slag av sekretess. Beredningens förslag innebär vidare att domstolen skall kunna besluta om undantag från rätten att vägra yttra sig, om det finns synnerliga skäl. Frågan är om den frågeförbudsbestämmelse som vi föreslår bör förses med en motsvarande möjlighet. I utkastet till lagrådsremiss gjordes be- dömningen att en bestämmelse som ger en domstol rätt att åsidosätta en tystnadsplikt är mindre lämplig i ett fall som det nu aktuella. Det anför- des att det kommer att vara svårt för domstolen att göra någon avvägning mellan å ena sidan de skyddsintressen som ligger bakom den kvalifice- rade skyddsidentiteten och å andra sidan de synnerliga skäl som talar för att sekretessen skall brytas. Det konstaterades också att de nuvarande bestämmelserna om frågeförbud i 36 kap. 5 § inte inne- håller någon motsvarande domstolsventil. Denna bedömning har godtagits av flertalet remissinstanser. har dock menat att förslaget bör kompletteras så att domstolen, när det behövs för att säkerställa en rättssäker och fullständig utredning i främst brottsmål, skall kunna besluta om undantag från det föreslagna frågeförbudet. och har påpekat att det ibland kan behöva ställas frågor vilkas svar kan, direkt eller indirekt, röja uppgifter som omfattas av frågeförbudet. Vi delar uppfattningen att det bör finnas en möjlighet att i enskilda fall frångå frågeförbudet. Enligt vår mening bör dock denna möjlighet kon- strueras på samma sätt som enligt den befintliga regleringen i 36 kap. 5 § första stycket . Enligt den bestämmelsen får en person för vilken ett frågeförbud gäller därför att han eller hon har tystnadsplikt enligt 2 kap. 1 och 2 §§ eller 3 kap. 1 § sekretesslagen likväl höras som vittne om den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats medger det. Samma lösning bör väljas såvitt gäller den som har tystnads- plikt avseende en kvalificerad skyddsidentitet. I brottmål kommer an- ställningsmyndigheten och åklagaren redan under förundersökningen att behöva samråda i frågan om tjänstemannen skall åberopas som vittne. Är så fallet återstår att bedöma i vad mån frågeförbudet behöver efterges för att de uppgifter som förhöret skall angå skall kunna lämnas. Också den misstänkte och dennes försvarare kommer att kunna begära att tjänste- mannen skall höras och att frågeförbudet skall efterges. Även under rät- tegången kommer domstolen eller någon av parterna att kunna aktuali- sera frågan om frågeförbudet skall efterges i vissa delar. Enligt vår me- ning finns det alltså inte anledning att med avvikande från den regler- ing som gäller i fråga om andra frågeförbud ge domstolen en särskild möjlighet att besluta om att förevarande frågeförbud inte skall gälla. Det bör understrykas att den bestämmelse om sekretess och tystnadsplikt som vi har föreslagit i avsnitt 7.1 och som utgör grunden för frågeförbudet Prop. 2005/06:149 endast kommer att vara tillämplig på uppgift som förekommer i ett ärende om kvalificerad skyddsidentitet och inte t.ex. uppgifter om de genomförda infiltrationsoperationerna som sådana. Detta minskar givet- vis ytterligare behovet av att ge domstolen en särskild möjlighet att ef- terge frågeförbudet. har menat att det föreslagna frågeförbudet kan ge upphov till svårbedömbara situationer, t.ex. därför att domstolen inte har kännedom om de uppgifter som omfattas av frågeförbudet. har efterlyst en ytterligare analys i denna del. Svårigheter av det slag som tingsrätten befarat torde dock i princip inte vara av annat slag än de som kan uppkomma vid tillämpningen av nuvarande frågeförbud. att de kan hanteras inom ramen för rättstillämpningen och att de alltså inte ger anledning att utforma det nya frågeförbudet på annat sätt. Vi föreslår således sammanfattningsvis att ett vittne i domstol inte skall kunna höras om förhållande som innebär att sekretessbelagd uppgift om skyddsidentitet röjs. Detta frågeförbud skall dock inte gälla om den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats ger sitt tillstånd till att vittnet hörs. En remissinstans har ifrågasatt om det bör införas en möjlighet för vittnet att under vittnesförhöret lämna oriktiga uppgifter om sin identitet. Vi anser att en sådan bestämmelse skulle föra alltför långt. geförbud som vi har föreslagit torde det inte heller finnas något praktiskt behov av en bestämmelse av det slaget. Utländska tjänstemän med skyddsidentitet Regeringens förslag: Sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till ärende enligt 15 § lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar, om ärendet rör en brottsutredning som genomförs av en tjänsteman med en i annan stat beslutad skyddsidentitet motsvarande en svensk kvalificerad skyddsidentitet och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att det motverkar verksamheten hos de myndigheter som deltar i utredningen. Beredningen har inte uttalat sig i denna fråga. Remissinstanserna har inte tagit upp frågan. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer huvudsak- ligen med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Uppträdande under skyddsidentitet förekommer inom den kvalificerade brottsbekämpningen eller underrättelseverksamheten i alla de länder som vi jämför oss med och samarbetar med. Det kan alltså förekomma att utländska poliser och andra tjänstemän, som deltar i svenska brottsutred- ningar eller liknande ärenden, använder sig av skyddsidentiteter. har i det internationella samarbetet sådana skyddsidentiteter stöd i olika identitetshandlingar och register, dvs. det är fråga om vad vi i denna proposition har betecknat som kvalificerade skyddsidentiteter. Lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar innehåller bestämmelser om överenskommelser mellan myndigheter i och myndigheter i en annan stat om samarbete som avser åtgärder i en brottsutredning som utförs av tjänstemän med skyddsidentitet, s.k. hemliga utredningar. stämmelserna har getts en generell tillämplighet och är inte beroende av att en för bindande internationell överenskommelse har träffats. 15 § föreskrivs att en överenskommelse om bistånd i en brottsutredning som genomförs av tjänstemän med skyddsidentitet får, om en förunder- sökning pågår i om den brottslighet åtgärden avser, ingås av den åklagare eller polismyndighet som leder förundersökningen. pågår eller inleds någon förundersökning i om den brottslighet åtgärden avser, får en överenskommelse som avses i första stycket ingås av , eller den polismyndighet Åtgärdens varaktighet och övriga praktiska frågor skall framgå av överenskommelsen. de närmare villkoren för utländska tjänstemäns medverkan, skyddsiden- titeter och säkerhetsarrangemang för de tjänstemän som medverkar 2004/05:144 s. 214 f.). Behovet av en särskild sekretessbestämmelse Vi har ovan föreslagit en ny bestämmelse om sekretess till skydd för uppgift som hänför sig till ärenden om svenska kvalificerade skyddsiden- Vi har också föreslagit att den tystnadsplikt som är en följd av sekretessen skall ha företräde framför vittnesplikten. Dessa bestämmelser kommer inte att vara tillämpliga på skyddsidenti- teter beslutade i andra stater. Från fall till fall kan vissa andra sekretess- bestämmelser vara tillämpliga, exempelvis 5 kap. 7 § första stycket sek- retesslagen om skydd för uppgifter i ärenden som rör rättslig hjälp. lagrummet finns bestämmelser om sekretess för uppgifter vid myndig- heters verksamhet som sker efter en begäran från en annan stat eller Bestämmelsen torde kunna tillämpas i vissa fall när det är en annan stat som har initierat den aktuella operationen. fall, framför allt när det är som har begärt biträde av en annan stat, är den emellertid inte tillämplig. I särskilt kvalificerade fall som berör utrikes- eller försvarssekretessen i 2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen kan även frågeförbudet i 36 kap. 5 § första stycket vara tillämpligt i fråga om uppgift om andra staters skyddsidentiteter. Enligt vår uppfattning är det inte tillfredsställande att andra staters skyddsidentiteter enbart får ett så slumpmässigt och oförutsebart skydd. Om inte kan erbjuda utländska tjänstemän samma skydd som sina egna, försvårar det deltagande i internationellt samarbete. Vi förordar därför en särskild bestämmelse om sekretess för uppgift om skyddsidentitet som annan stat har beslutat om. Sekretessen bör dock inte vara mera långtgående än den sekretess som gäller för svenska kvalifice- Den bör därför omfatta endast sådana utländska skyddsidentiteter som är av motsvarande slag som de svenska kvalifi- Prop. 2005/06:149 cerade skyddsidentiteter vi föreslagit, dvs. skyddsidentiteter som har till- kommit genom särskilt myndighetsbeslut och som kommer till uttryck i befolkningsregister eller körkort, pass eller andra officiella identitets- handlingar. Ytterligare en förutsättning för sekretess bör vara att uppgif- ten kan hänföras till ett ärende enligt 15 § lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar. Sekretessen bör vidare hindra att ett röjande av den utländska tjänstemannens skydds- identitet motverkar såväl den utländska som den svenska myndighetens verksamhet. Det omvända skaderekvisitet bör därför i denna bestäm- melse formuleras så att sekretess gäller, om det inte står klart att uppgif- ten kan röjas utan att verksamheten hos de myndigheter som deltar i ut- redningen motverkas. Den föreslagna bestämmelsen kommer alltså att gälla för andra staters kvalificerade skyddsidentiteter som används inom ramen för brottsutred- ningar. För andra utländska skyddsidentiteter kan bestämmelsen om sekretess i verksamhet som avser rättsligt samarbete ge ett visst skydd. Också bestämmelserna om utrikes- och försvarssekretess kan alltjämt ge visst skydd, inte minst vad gäller utländska skyddsidentiteter som an- vänds på andra områden än i brottsutredningar. Förstärkt granskning av polisens verksamhet Regeringens bedömning: Den verksamhet inom och den öppna polisen som bedrivs med användning av kvalificerade skyddsidentiteter bör bli föremål för en förstärkt granskning. ingen kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Förslaget till utkast till lagrådsremiss innehåller inte någon bedöm- ning i frågan. Remissinstanserna: , Justitiekanslern och Kammarkollegiet har pekat på möjligheten att åstadkomma en ordinär tillsyn av hur Säkerhetspolisen och den öppna polisen använder skydds- identiteter genom att ge en sådan uppgift till det kontrollorgan med par- lamentariska inslag som bereds inom Justitiedepartemen- Skälen för regeringens bedömning: I ett demokratiskt samhälle är det nödvändigt att kvalificerad brottsbekämpning och underrättelse- verksamhet blir föremål för en viss genomlysning. att beslutsmyndigheten utövar en viss kontroll över kvalificerade Den kontrollen är dock inriktad på den prövning som görs vid beslut om tilldelning av sådana skyddsidentiteter och den upp- följning som skall göras i fråga om identitetshandlingar och register när ett beslut skyddsidentitet har upphört att gälla. således inte i uppgift att granska de konkreta operationer och åtgärder som företas med användning av kvalificerad skyddsidentitet. Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet finns redan genom den granskning som görs av en ordinarie till- syn som kommer att omfatta användandet av kvalificerade skyddsiden- titeter. Vad gäller tillsynen över användandet av kvalificerade skydds- identiteter på brottsbekämpningens område kan följande sägas. En sakkunnig person har på uppdrag av utrett hur den parlamentariska kontrollen lämpligen kan stärkas när det gäller de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Uppdraget omfattade även att överväga om den föreslagna modellen för parlamentarisk kontroll av hemliga tvångsmedel även lämpar sig för kontroll av hur andra särskilda polisiära metoder används. Den sakkunnige överlämnade promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53). I promemorian föreslås att en särskild nämnd inrättas under regeringen.