prop · GT03133 · 2006-03-22 00:00:00 — I detta sammanhang bör det också göras en översyn av offentliga maritima resurser och av samhällets användning av helikopter- resurser. Försvarsberedningens förslag: Överensstämmer i stort med rege- ringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning De resurser som den offentliga sektorn har räcker till för att hantera uppkomna kriser. Emellanåt behöver ytterligare resurser an- vändas. Behoven av förstärkning gäller inte enbart den operativa hante- ringen vid en extraordinär händelse. Behoven gäller också uppbyggnad av kompetenser och resurser för att med förebyggande och återställande insatser begränsa och mildra konsekvenserna av en händelse. Regeringens bedömning om förmåga att ta emot bistånd från andra länder redovisas i avsnitt 5.9. Myndigheternas skyldigheter att samverka och bistå varandra De behov av förstärkning som finns i den operativa hanteringen av stora olyckor och extraordinära händelser bör i första hand ske genom samverkan och bistånd mellan offentliga organ. Av avsnitt 5.1 framgår regeringens bedömning av utgångspunkter för samhällets krishantering. Där betonas bl.a. den grundläggande principen för offentliga myndig- heters samverkan och bistånd enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223). Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Föreskriften gäller för all verksamhet vid förvaltningsmyndigheterna, inklusive myndigheternas faktiska handlande och därmed också operativ verksamhet. Såväl statliga som kommunala myndigheter omfattas av föreskriften. Det finns dock vissa begränsningar. Skyldigheten att hjälpa bör endast gälla inom ramen för den egna verksamheten och om den rådande arbets- och resurssituationen hos myndigheten medger detta. Vägrar en statlig myndighet att hjälpa eller bistå ligger avgörandet hos regeringen. I lagen (2003:778) om skydd mot olyckor föreskrivs att kommunerna skall ta tillvara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för rädd- ningstjänst och att statliga myndigheter och kommuner under vissa förut- sättningar är skyldiga att med personal och egendom delta i en rädd- ningsinsats på anmodan av räddningsledare. I lagen (2002:833) om kom- munernas och landstingens åtgärder vid extraordinära händelser före- skrivs att kommuner och landsting på begäran får bistå andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Bestämmelserna i den sistnämnda lagen föreslås läggas in i den föreslagna lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra ordinära händel- ser i fredstid och vid höjd beredskap, se vidare kapitel 11. Bestämmelser om kommuners och landstings möjligheter att bistå annan kommun eller annat landsting med hälso- och sjukvårdsresurser vid extraordinär händelse finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Ett underlag för bedömning av behov av förstärkning utgör de risk- och sårbarhetsanalyser som myndigheter, kommuner, landsting (enligt förslag i kapitel 11) och enskilda verksamhetsutövare enligt föreskrifter i lag eller förordning är skyldiga att genomföra. Detta innebär att behoven av förstärkningsresurser bör fångas upp i risk- och sårbarhetsanalyserna samt att behoven kan tillgodoses i planeringen. Analysen och planen för extraordinära händelser i kommuner och landsting måste även beakta om verksamhet har lagts ut på entreprenad samt behov av bistånd från andra enskilda aktörer för att lösa uppgifterna. Statliga myndigheter har samma ansvar att i analyser och planering ta hänsyn till sådana förhållanden. Länsstyrelserna har enligt regeringen viktiga uppgifter när det gäller att sammanställa och analysera det behov av förstärkningsresurser som måste tillgodoses på regional och nationell nivå samt medverka till att dessa behov även tillgodoses inom de statliga myndigheternas sektorsansvar. Förstärkningsbehoven kan vara av olika slag beroende på situationen. Det kan t.ex. gälla att en kommun förstärker en annan kommuns ledningsförmåga genom att ställa ledningsresurser till förfogande. Detsamma kan gälla mellan länsstyrelser och mellan andra myndigheter. Det kan även finnas behov av särskild kompetens och utrustning av ett sådant slag att behov och bistånd endast kan överblickas och hanteras på nationell nivå. Detta gäller t.ex. sjukvårds-, smittskydds- och strålskyddskompetens, specialutbildad personal med särskild utrustning för insatser vid utsläpp av farliga ämnen, vid särskilt svår brottslighet samt för katastrofmedicinska insatser. Inom dessa områden ligger ett särskilt ansvar på de centrala myndigheterna att se till att kompetens och utrustning byggs upp, sammanställs, kommuniceras och görs tillgänglig som bistånd till de organ som operativt skall hantera situationen. Rege- ringen har i avsnitt 5.5 Samverkan och beredskap vid myndigheter fram- hållit det angelägna behovet av en överblick över de samlade resurserna. Förstärkningsbehov kan även gälla yrkespersonal och tekniska resurser inom verksamheter och kompetensområden som finns i stort sett i alla kommuner och landsting, såsom personal för information, hälso- och sjukvårdspersonal, omvårdnads- och socialtjänstpersonal, personal och utrustning för kommunalteknisk försörjning och räddningstjänst. Dessa förstärkningsbehov tillgodoses bäst inom och mellan kommuner och landsting. Det finns också lösningar som kan vila på avtal och andra överenskommelser mellan kommunen och enskilda verksamhetsutövare. Regeringen anser att länsstyrelser och centrala myndigheter bör stimulera och stödja utvecklingen av olika interkommunala och regionala samverkans- och biståndslösningar som medverkar till att regionala och nationella förstärkningsresurser kan utnyttjas effektivt. Enligt regeringens bedömning finns de författningsmässiga förutsättningarna som behövs för offentliga myndigheters samverkan och bistånd vid extraordinära händelser. De åtgärder som regeringen redo- visar i kapitel 5 för att stärka krishanteringsförmågan, bl.a. i fråga om olika samordningsåtgärder och en samlad lägesbild, kommer enligt rege- ringens mening att underlätta myndigheternas samverkan och bistånd. Användning av offentliga resurser I likhet med Försvarsberedningen anser regeringen att för vissa kostnads- krävande resurser kan det vara rationellt och kostnadseffektivt att de samutnyttjas så att de utgör ett väsentligt bidrag till fler aktörers verk- samhet. Försvarsmakten kan utgöra en viktig resurs vid stora olyckor och extraordinära händelser. Insatser från Försvarsmakten har genomförts , bl.a. vid skogsbrandsläckning och vid översvämningar, och är mycket betydelsefulla i ett samhällsperspektiv. Förmågan att ge stöd till samhället får dock inte blir dimensionerande för Försvars- maktens organisation. Regeringen anser att samhällets förmåga att hantera spridning av kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära ämnen (CBRN) bör ytterligare stärkas. Den operativa förmågan finns främst hos den kom- munala räddningstjänsten, hälso- och sjukvården samt polisen. Stödet till de operativa organen i fråga om hotbildsunderlag, expert- och laboratorieberedskap och samordnad utbildning och övning bör vidare- utvecklas. Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning att utbildning och regelbunden övning är förutsättningar för att kunna bibehålla förmågan och öka effektiviteten i insatserna. Regeringen anser också i likhet med Försvarsberedningen att hantering av CBRN-händelser bör ingå som återkommande moment i utbildningen av polis, brandmän och sjukvårds- personal samt att samordningen av utbildnings- och övningsverksam- heten på CBRN-området bör stärkas. Regeringen avser att uppdra åt berörda myndigheter att lämna förslag i dessa avseenden liksom be- träffande åtgärder som ytterligare förstärker insatsberedskapen. Vidare anser regeringen det angeläget att det i enlighet med Försvars- beredningens slutsatser skapas en tydlig bild av det samlade, nationella behovet av stöd på CBRN-området. Det är också angeläget att ytterligare kartlägga och analysera de samlade nationella tillgångarna av expertis och resurser på CBRN-området som finns för att tillgodose ett sådant behov av stöd. Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning att en förutsätt- ningslös översyn av samordningsvinster mellan offentliga maritima resurser, inklusive en översyn av myndighetsstrukturer och myndighetsansvar, bör genomföras. Det finns betydande synergier i att utgående från uppgifter, förmågor och resurser merutnyttja, samutnyttja respektive samordna berörda myndigheters kompetens, infrastruktur, ledningsresurser, materiel och personal samt verksamhets- planering. För att åstadkomma sådana synergier måste formen för sam- verkan och samordning klarläggas, formaliseras och regleras. Detta inkluderar även vem som skall ansvara för, respektive stödja, då händelseutvecklingen och uppgifterna förändras. En effektivisering av användningen av de maritima resurserna måste också beakta möjlig- heterna till internationell resurssamverkan. Översynen bör föregås av en nulägesbeskrivning kompletterat med en översiktlig problembeskrivning av den nuvarande verksamheten. Regeringen avser att återkomma i frågan. En liknande översyn bör genomföras rörande samhällets användning av helikoptertjänster. Helikopterresurser finns hos sjukvårdshuvud- männen, polisen, Försvarsmakten samt vid och Luftfarts- styrelsens entreprenörer för sjö- och flygräddningstjänst. Det finns relativt stor tillgång till helikoptrar, både i offentlig och privat ägo. Däremot finns det skillnader i beredskap, bemanning, kapacitet och utrustning vilket innebär att helikoptrarna endast kan utföra vissa typer av insatser, som i första hand är definierade utifrån den enskilda organisationens behov. Det samordningsarbete för helikoptertjänster som sker på initiativ bör kunna tjäna som grund för en översyn av hur de samlade helikopterresurserna kan samutnyttjas, samfinansieras och lokaliseras i syfte att effektivisera användandet. I likhet med Försvarsberedningen anser regeringen att en översyn av den samlade underrättelseverksamhetens och säkerhetstjänstens struktur och organisation samt möjligheterna att utveckla formerna för och innehållet i inriktningen, styrningen och finansieringen av underrättelse- och säkerhetstjänsten bör ske. Regeringen återkommer till detta i annan ordning. Den sammantagna förmågan till transporter vid insatser internatio- nellt, nationellt, civilt och militärt är inte tillfyllest. Det är inom den privata sektorn som den absoluta huvuddelen av logistik- och transport- resurser finns, men Försvarsmaktens flygtransportsystem har också, även om de inte kan betraktas som en strategisk transportkapacitet, utnyttjats som en betydande och speciell resurs för internationella operationer och stöd till humanitära insatser samt för samhället i övrigt. I det arbete som pågår för att säkerställa transportkapacitet, är det enligt regeringen viktigt att hitta tvärsektoriella lösningar genom att ta tillvara både nationella och internationella möjligheter till samordning och samutnyttjande av resurser. Försvarsmakten, med sin mångåriga erfaren- het på området, kan utgöra plattformen för en strategisk förmåga, och genom olika mekanismer engagera de resurser och den specialist- kompetens som krävs. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla principen, som regeringen redovisar i avsnitt 5.8, om att civila behov ej skall vara dimensionerande för utvecklingen av militär förmåga. Regeringen delar Försvarsberedningen syn på behovet av att kunna förstärka den ordinarie polisen vid kriser samt att nuvarande system för beredskapspolisen behöver reformeras. Regeringen avser att återkomma i denna fråga i budgetpropositionen . tar i rapporterna Så vill vi utveckla krisberedskapen och Svenskt krisberedskap i ett internationellt samarbete upp frågan om att vid svåra olyckor och kriser nationellt kunna använda de resurser som ingår i Statens räddningsverks beredskap för internatio- nella biståndsinsatser. har också regeringens uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer vidta förberedelser för att kunna lämna stöd vid en katastrof i utlandet som berör många människor med hemvist i . Enligt regeringens uppfattning bör dessa resursers nationella användning hanteras med de villkor som föreskrivs om offentliga myndigheters samverkan och Prop. 2005/06:133 bistånd samt inom ramen för myndighetens ansvar för sammanställning och kommunikation av särskilda resurser, även om de i grunden är avsedda för insatser i andra länder. bildades i syfte att tillgodose samhällets behov av alarmeringstjänster, nödnummer för allmänheten samt alarmering av samhällets olika hjälporgan. Företaget ägs gemensamt av staten och kommuner och landsting. Verksamheten bedrivs i regionala alarmeringscentraler (SOS-centraler), som är väsentliga länkar i sam- hällets samlade säkerhets- och trygghetssystem. Det gällande alarmeringsavtalet mellan staten och är föremål för översyn. Avsikten är att utforma ett nytt avtal gällande . Skälen till denna översyn är bl.a. den samhällsutveckling och de omvärldsförändringar som skett sedan avtalet upprättades. Ökade samhällskrav och utvecklingen inom mobiltelefonin och informations- tekniken (IT) samt engagemang inom EU är exempel på sådana förändringar. De bedömningar som regeringen lämnar i denna proposition om kris- hanteringssystemets utveckling kan medföra behov av en kompletterande översyn av alarmeringsavtalet. I kapitel 12 lämnar regeringen förslag till lagstöd för en utökad användarkrets i det gemensamma radiokommunikationssystemet för att stärka samhällets säkerhetsarbete. Ägandet och driften av en del av de verksamheter som är väsentliga för samhällets funktioner och krisberedskapen har förskjutits till närings- livet. Exempel på sådana områden är energiförsörjning, elektroniska kommunikationer och transporter. För att bl.a. skapa bättre förutsäg- barhet och möjlighet till långsiktig planering i krisberedskapsfrågor är det därför viktigt att den offentliga sektorn och näringslivet samverkar. Detta gäller även samverkan om de resurser som kan användas för att stärka den operativa förmågan att hantera kriser. 7.2Frivillig medverkan i säkerhetsarbetet Regeringens bedömning: Frivilligt engagemang har stor betydelse för samhällets samlade säkerhetsarbete. Statens stöd till frivillig medverkan i säkerhetsarbetet bör i första hand ta sikte på att fördjupa medborgarnas kunskap om samhällets säkerhets- arbete och vilka säkerhetsåtgärder de själva kan och bör vidta. Det frivilliga engagemanget i säkerhetsarbetet bör även ge förutsätt- ningar för personell förstärkning med frivilliga till de offentliga organen vid hanteringen av stora olyckor och extraordinära händelser. Utöver de frivilliga försvarsorganisationerna bör även andra demokra- tiskt uppbyggda och ideella organisationer kunna medverka i säkerhets- arbetet. Försvarsberedningens bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. förslag: Frivilliga utgör en viktig resurs vid allvarliga kriser och förmågan att kunna ta emot och på ett bra sätt använda frivilliga vid krishanteringsinsatser är viktig både ur ett krishanteringsperspektiv och ur ett förtroende- och demokratiperspektiv. föreslår att kommuner och landsting bygger upp strukturer för att kunna utnyttja frivilliga vid allvarliga kriser. konstaterar vidare att statligt stöd bör kunna lämnas till alla de ideella och demokratiska organisationer som kan bidra till samhällets krishantering samt föreslår en författningsöversyn och ett generellt system för statligt stöd till frivilligverksamheten. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslag. Skälen för regeringens bedömning: Det frivilliga engagemanget är centralt för att samhället skall kunna leva upp till målen att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet samt vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättsäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Den verksamhet som de frivilliga organisationerna bör kunna få statligt stöd för bör avse information och utbildning som stärker samhällets säkerhetsarbete och utvecklar medborgarnas möjligheter att vidta egna säkerhetsåtgärder. En väsentlig del av det statliga stödet för frivillig medverkan i säkerhetsarbetet bör gå till att förbättra informationen och utbildningen om förebyggande och skadebegränsande åtgärder i den enskildes dagliga närmiljö. Insatserna bör omfatta information om de åtgärder som medborgarna bör och kan vidta för att säkra den egna försörjningen med exempelvis energi, värme, vatten och livsmedel om de ordinarie försörjningssystemen störs eller slås ut. Det frivilliga engagemanget i säkerhetsarbetet bör även ge förutsätt- ningar för att vidareutveckla frivillig medverkan till personell förstärk- ning av de offentliga organen vid hanteringen av stora olyckor och extraordinära händelser. Frivillig medverkan har enligt regeringens bedömning särskild be- tydelse vid stora olyckor och extraordinära händelser för att komplettera och förstärka yrkesverksam personal i kommuner och landsting. Det kan gälla personer som vid sidan av sin ordinarie yrkesverksamhet, på frivillig väg eller genom plikt, eller vid tidigare yrkesverksamhet genom- gått utbildning och har erfarenhet som är relevant för förstärknings- uppgiften och som kan lösa denna tillsammans med anställd yrkesperso- nal. Det kan också gälla frivillig förstärkning med särskild kompetens och utrustning för exempelvis sök-, räddnings-, kommunikations- och försörjningstjänster. Denna frivilliga medverkan bör baseras på i förväg gjorda överenskommelser som även omfattar deltagande i den utbildnings- och övningsverksamhet som kommuner och landsting föreslås bli skyldiga att genomföra enligt lag, se kapitel 11. Etablerandet av Frivilliga resursgrupper (FRG) i många kommuner är mycket positivt och bör stimuleras. Även länsstyrelserna bör få en vidgad och väsentlig samordnande uppgift för samverkan avseende frivillig medverkan till personell förstärkning av de offentliga organen. Frivillig medverkan bedöms också ha stor betydelse vid stora olyckor Prop. 2005/06:133 och extraordinära händelser som kräver förstärkningspersonal i stort Det kan gälla vid stora naturolyckor, såsom omfattande översvämningar och hårda stormar som också kan leda till att försörjningssystemen delvis bryter samman. Det kan också gälla vid utsläpp eller fara för utsläpp av farliga ämnen. Förstärkningsresurser kan behövas för att bygga provisoriska skydd mot vattenflöden, röja efter översvämningar och stormvindar, sanera olja och andra kemikalier, medverka vid utrymning, tillfällig inkvartering och bevakning, hjälpa till med provisorisk omvårdnad och försörjning med vatten, livsmedel och andra förnödenheter. Erfarenheterna av frivilligt engagemang vid insatser visar, som Försvarsberedningen har uppmärksammat, att det finns goda förutsättningar för ett omfattande frivilligt deltagande i samhällets säkerhetsarbete. Det är således inte omfattningen av människors vilja och engagemang för medverkan i frivilliga insatser som är gränssättande för användningen av frivilliga krafter i säkerhetsarbetet. Däremot behöver inriktning, ansvarsfördelning och strukturer för statens uppmuntran och stöd till frivilliga insatser utvecklas och anpassas till de behov som finns . Med utgångspunkt i bedömningen av behovet av frivillig med- verkan avser regeringen att låta pröva möjligheten av en utbildning för frivilliga, som tar till vara människors vilja att hjälpa till vid kriser och som kan genomföras med hjälp av frivilligorganisationer. Vidare avser regeringen att se över hur man kan ta till vara befintlig kompetens som frivilliga har förvärvat genom tidigare yrkes- och pliktutbildning. Former för ett administrativt stöd för genomförande och för förteckning av tillgängliga kompetenser bör klarläggas. Regeringen bedömer att pröv- ningen bör kunna vara avslutad . Med utgångspunkt i det som här har redovisats, avser regeringen låta utveckla inriktning, ansvarsfördelning och strukturer för det statliga stödet till frivillig medverkan i samhällets krisberedskap. I detta arbete skall beaktas möjligheterna att ge statligt stöd till andra ideella och demokratiskt uppbyggda organisationer än de frivilliga försvarsorganisa- tionerna, som med uthållighet och kvalitet kan bidra till samhällets krisberedskap. Resultatet av utredningen om den statliga folkrörelse- politiken (dir. 2005:117) som skall redovisas kommer att beaktas. 8 Robusthet i samhällsviktig verksamhet Regeringens bedömning: Samhällsviktiga verksamheter bör kunna upp- rätthålla en grundläggande funktionalitet vid extraordinära händelser. Krav på förmåga för samhällsviktig verksamhet bör formuleras för att tydligare styra arbetet med att identifiera lämpliga åtgärder. Försvarsberedningens förslag: Överensstämmer i stort med rege- förslag: föreslår att grundläggande säkerhetskrav skall tas fram för samhällsviktig verksamhet. Dessa krav skall precisera miniminivåer för en godtagbar säkerhet och utgöra ett gränssnitt för att bedöma vem som skall bekosta och genomföra säkerhetshöjande åtgärder. De åtgärder som krävs för att uppnå de grundläggande säkerhetskraven skall enligt förslaget bekostas av den verksamhetsansvarige. Remissinstansernas synpunkter: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslag att grundläggande säkerhetsnivåer skall tas fram. Vissa myndigheter har även preciserat att dessa krav skulle vara bra redskap för att bedöma vem som skall bekosta och genomföra säkerhetshöjande åtgärder. Några myndigheter pekar på att sådana krav bör ställas i form av målsättningar och inte vara för detaljerade. Flera myndigheter som är för principen pekar emellertid på att förslaget behöver förtydligas och analyseras ytterligare, bl.a. vad som avses med samhällsviktig verksamhet. Risken för att mindre företag slås ut och att konkurrensen snedvrids tas också upp. Skälen för regeringens bedömning: Vissa verksamheter tillhanda- håller så väsentliga tjänster att om deras funktionalitet kraftigt reduceras eller upphör riskeras såväl den enskildes hälsa och liv som möjligheten att värna samhällets grundläggande värden. Det är följaktligen viktigt att dessa verksamheter är motståndskraftiga mot olika typer av störningar. I en föränderlig värld måste vad som är att betrakta som samhällsviktig verksamhet kontinuerligt utvecklas och uppdateras. Energiförsörjning, system för kommunikation och information, vatten- försörjning, hälso- och sjukvård, omsorg om äldre och funktions- hindrade, försörjning av vissa varor samt betalningsväsendet är exempel på verksamheter som levererar tjänster som krävs för ett fungerande samhälle. är dessa verksamheter sårbara. Det är därför inte realistiskt att förvänta sig att de alltid kan fungera problemfritt i situatio- ner då samhället ställs inför extraordinära händelser. Den övergripande inriktningen måste dock vara att sådana verksamheter alltid skall kunna upprätthålla en funktionalitet som möjliggör att människors grundläggan- de behov kan tillgodoses. Skyddet av svensk samhällsviktig verksamhet måste ses ur ett inter- nationellt perspektiv. har flera händelser visat att stör- ningar i ett land kan få stora konsekvenser i andra länder. Inom många sektorer finns ett utvecklat internationellt samarbete med syfte att säkra funktionaliteten i olika system. Inom EU pågår ett arbete med att på europeisk nivå identifiera samhällsviktiga verksam- heter för att medlemsländerna skall ta ett gemensamt ansvar för deras skydd. Arbetet är ännu i ett inledande skede och spelar en aktiv roll i utformandet av denna politik. Det är enligt regeringen viktigt att säkerställa att det nationella arbetet går i fas med utvecklingen i EU och övriga omvärlden. En nödvändig del av arbetet med att skydda de samhällsviktiga verk- samheterna är att prioritera mellan olika åtgärder för att göra samhälls- viktig verksamhet mer robust.