prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — Mot bakgrund av att flertalet av de förpliktelser och handlingsregler som enskilda har att följa i fortsättningen finns i den direkt tillämpliga EG-rätten föreslår vi även att den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen döms till ansvar enligt lagen. Som exempel på EG-förordningar som innehåller förpliktelser och handlingsregler till enskilda som bör vara straffbelagda enligt denna lag kan nämnas och rådets förordningar (EG) nr 178/2002, 852/2004, 853/2004 m.fl. Till sådana handlingar hör t.ex. den i artikel 14 i förordning 178/2002 föreskrivna skyligheten att se till att livsmedel som släpps ut på marknaden är säkra eller den i artikel 5 i förordning 853/2004 föreskrivna skyldigheten att endast släppa ut produkter av animaliskt ursprung på marknaden som hanterats i en anläggning som godkänts enligt förordningen. Vissa av bestämmelserna i de EG-förordningar som kompletteras av lagen innehåller emellertid även förpliktelser för myndigheter och andra offentliga organ, såsom exempelvis och rådets för- ordning (EG) nr 882/2004. Straffansvaret bör dock inte omfatta den som vid myndighetsutövning underlåter att iaktta de skyldigheter för myndig- heter som följer av EG-bestämmelserna om offentlig kontroll. Ansvars- bestämmelser för den som vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtelse åsidosätter vad som gäller för uppgiften finns i . Vad gäller de subjektiva rekvisiten gör vi bedömningen att såväl uppsåtliga som oaktsamma brott bör straffbeläggas. da gärningen är att anse som ringa bör vidare inte dömas till ansvar. Till ansvar bör inte heller dömas om gärningen är belagd med straff i brotts- balken eller i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Enligt allmänna principer bör det inte vara möjligt att ingripa med straff och vitespåföljd mot samma förseelse. I likhet med vad som gäller enligt den nuvarande lagen bör därför i den nya lagen föreskrivas att den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud inte döms till ansvar enligt lagen för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. har i NJA 2005 s. 33 prövat frågan om så kallade blankettstraffbuds överensstämmelse med regeringsformen i vissa fall. I promemorian påpekades att frågan om konsekvenserna av denna dom är under beredning inom . Reglerna i regeringsformen (jfr. 2 kap. 8 och 12 §§ RF) om skydd mot frihetsberövande innebär att huvudprincipen är att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan skall beslutas av i lag. Som framgår av 8 kap. 7 § första stycket RF kan regeringen, efter bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter om bl.a. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, närings- verksamhet och djurskydd. Detta bemyndigande medför dock inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Enligt 8 kap. 7 § andra stycket RF kan dock i lag, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen medde- lar med stöd av bemyndigandet. Högsta domstolens avgörande får anses innebära att annan rättsverkan av brott än böter inte får föreskrivas för överträdelser av föreskrifter som beslutats på lägre nivå än av regeringen. Inom lagens tillämpningsområ- de anges förpliktelser eller handlingsregler såväl i lag som i föreskrifter beslutade av regeringen eller av förvaltningsmyndighet (Livsmedelsver- ket). I flera fall handlar de aktuella föreskrifterna av om regler av mer teknisk natur, som t.ex. om sylt, juice och cider. För merparten av de straffbelagda överträdelserna av dessa förpliktelser eller handlingsregler är därför bötesstraff tillräckligt. Det kan dock inte ute- slutas att det kan finnas gärningar för vilka fängelse i stället bör komma i fråga. För att särskilja dessa från de gärningar som endast kan motivera böter krävs en omfattande genomgång och analys av de straffbelagda förpliktelserna eller handlingsreglerna i lagen, i föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen och i de EG-förordningar som kom- pletteras av lagen. Det saknas här underlag för en sådan gradering av straffskalan. Flertalet av de EG-förordningar som ligger till grund för förslagen i denna lagrådsremiss tillämpas . Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 har dock tillämpats se- dan . Bestämmelserna i gäller alltså med direkt verkan i . Det är därför nödvändigt att genomföra förslagen i lagrådsremissen. Av detta följer att det inte är möjligt att avvakta resultatet av en sådan genomgång av straff- bestämmelserna som nämnts ovan och som skulle kunna ge ett sådant underlag som krävs för en gradering av straffskalan. Tills vidare bör därför endast böter följa för brott mot lagen, föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen eller mot de EG-bestämmelser som kom- pletteras av lagen. Vi finner dessutom att det inte finns något behov av bestämmelser om förverkande av egendom som varit föremål Prop. 2005/06:128 för brott enligt lagen. Det kan konstateras att det finns behov av en mer genomgripande översyn av de aktuella straffbestämmelserna, bl.a. för att identifiera de förfaranden som eventuellt bör föranleda strängare påföljd än böter. En sådan översyn kommer därför att påbörjas inom . Regeringens förslag: Den nuvarande livsmedelslagens bestämmelser om överklagande och verkställighet skall i sak föras över till den nya la- Därutöver skall beslut som fattats av kommunerna och av Livs- medelsverket enligt EG-bestämmelser som kompletteras av lagen vara Även beslut som fattats av andra statliga myndigheter än länsstyrel- serna skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En motvarighet till den nuvarande livsmedelslagens bestämmelse om att en tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut skall gälla även om det överklagas skall tas in även i den nya lagen Regeringens bedömning: Den nuvarande lagens bestämmelse om över- klagande av besiktningsveterinärers beslut bör inte få någon motsvarig- het i den nya lagen. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i den delen instämmer i promemorians förslag och bedömning. delsverket välkomnar förslaget att alla beslut av verket även sådana som fattas av besiktningsveterinärerna överklagas till allmän förvalt- Länsrätten i anser att det genom möjlighe- ten att överklaga beslut som meddelats med stöd av EG-förordningarna ges en mycket vidsträckt och svåröverskådlig överklaganderätt och det bör övervägas om denna rätt kan preciseras genom föreskrifter om att beslut kan överklagas endast i särskilt angivna fall. holms län och Kammarrätten i har vissa språkliga synpunkter anser att det är olämpligt att en statlig myndighets beslut kan överklagas till en annan statlig myndighet vilket kan bli konsekvensen av de överklagandebestämmelser som föreslås i Skälen för regeringens förslag och bedömning: Beslut av en kom- munal nämnd enligt livsmedelslagen eller av en besiktningsveterinär en- ligt föreskrifter som meddelats med stöd av 11 § och 28 § andra stycket livsmedelslagen överklagas enligt 33 § till . beslut enligt lagen överklagas enligt 34 § hos allmän domstol. klagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd. delats av i det enskilda fallet överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, varvid det vid överklagande till kammarrätten krävs Andra beslut av får överklagas hos Sådana beslut får, för tillvaratagande av konsumentintresset, överklagas av organisation, som är att anse som central arbetstagar- organisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Prop. 2005/06:128 eller motsvarande sammanslutning på arbetsgivarsidan. vars beslut har överklagats får besluta att beslutet skall gälla utan hinder av att det överklagats. Den nuvarande lagens bestämmelser om överklagande bör enligt vår mening i sak föras över till den nya lagen, dock med ett undantag vilket vi återkommer till längre fram i avsnittet. Med anledning av att rege- ringen i 11 § föreslås få rätt att föreskriva att annan statlig myndighet än och länsstyrelserna skall bedriva kontroll inom vissa områden bör överklagandebestämmelsen kompletteras med en bestäm- melse om att beslut av andra statliga förvaltningsmyndigheter än Livsme- delsverket skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Därutöver bör även beslut som fattats av kommunerna och av Livsme- delsverket enligt bestämmelser i de EG-förordningar som kompletteras av lagen vara överklagbara. Det kan t.ex. handla om sådana beslut om ingripanden som kontrollmyndigheterna kan fatta med stöd av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Vi delar inte Läns- rättens i farhågor att överklagandebestämmelserna kom- mer att leda till en vidsträckt och svåröverskådlig överklaganderätt. En- ligt vår bedömning är den mängd beslut som kontrollmyndigheterna har rätt att fatta med stöd av EG-förordningarna begränsade. Flertalet av de EG-förordningar som kompletteras av livsmedelslagen innehåller be- stämmelser som riktar sig till enskilda. Befogenheter för kontrollmyn- digheter finns i princip enbart i och rådets förord- ningar (EG) nr 882/2004 och 854/2004. Flertalet av bestämmelserna i de förordningarna är dessutom till sin natur att jämställa med direktivbe- stämmelser eller riktar sig medlemsstaterna. Enligt nuvarande ordning överklagas beslut av besiktningsveterinärer- na till . Besiktningsveterinärerna utgör organisatoriskt sett en del av . Det saknas därför fortsatt skäl att i överkla- gandehänseende behandla beslut som fattats av en besiktningsveterinär på ett annat sätt än andra beslut som fattats av . Ur prin- cipiell synvinkel framstår det dessutom som mindre lämpligt att ett beslut som formellt sett har fattats av en central statlig myndighet överklagas till en länsstyrelse. Mot den bakgrunden gör vi bedömningen att den nuvarande lagens bestämmelse om överklagande av besiktningsveterinä- rers beslut inte bör få någon motsvarighet i den nya lagen. I 36 § nuvarande livsmedelslagen finns en bestämmelse om verk- ställighet av beslut enligt lagen. En tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut skall gälla även om det överklagas. En motsvarighet till den bestämmelsen bör tas in även i den nya lagen. Regeringens förslag: Godkännanden av lokaler som meddelats enligt äldre föreskrifter skall fortsätta att gälla till dess att kontrollmyndigheten har prövat om anläggningen kan godkännas i enlighet med bestämmelser som meddelats med stöd av den nya lagen eller de EG-förordningar som kompletteras av lagen eller, om godkännande inte krävs, till dess att kontrollmyndigheten har registrerat anläggningen. Till dess att kontrollmyndigheten har prövat om en anläggning kan godkännas enligt de krav som föreskrivits av , eller till dess att anläggningen har registrerats, skall det vara tillåtet att släppa ut varor på marknaden som hanterats i en godkänd lokal som ingår i anlägg- ningen. Förbud, förelägganden och andra beslut om skyldigheter för enskilda som meddelats med stöd av äldre föreskrifter skall anses beslutade enligt den nya lagen. Beslut av en besiktningsveterinär som har meddelats före ikraftträ- dandet av den nya lagen skall överklagas enligt äldre föreskrifter. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. I promemorian föreslås dock ingen övergångsbestämmelse om utsläppande av varor som hanterats i lokaler som godkänts enligt äldre bestämmelser. Däremot föreslås att föreläggande och förbud som med- delats med stöd av den äldre lagen skall anses beslutade enligt den nya lagen. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig i den delen, instämmer i promemorians förslag. framhåller att det dessutom finns behov av en bestämmelse om att det under en övergångstid är tillåtet att släppa ut varor på marknaden som inte hunnit godkännas i enlighet med nationella regler. Skälen för regeringens förslag: Vi har i avsnitt 11.18 gjort bedöm- ningen att den nuvarande lagens bestämmelse om överklagande till av en besiktningsveterinärs beslut inte bör få någon motsvarighet i den nya lagen. Sådana beslut bör i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol i enlighet med vad som gäller i fråga om andra beslut av . Beslut av en besiktningsveterinär som har meddelats före ikraftträdandet bör dock överklagas enligt äldre bestämmelser. En övergångsbestämmelse om detta bör därför införas. De nuvarande nationella reglerna om lokalgodkännande ersätts fram- över av regler på EU-nivå om godkännande och registrering av anlägg- ningar. De nuvarande reglerna om godkännande av anläggningar som bedriver verksamhet med animaliska livsmedel grundar sig på EG- direktiv, vilka upphävs då och rådets förordning (EG) nr 882/2004 träder i kraft. I och rådets förord- ningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004 finns bestämmelser om myndigheternas godkännande och registrering av livsmedelsanlägg- ningar. I fråga om anläggningar för produktion av livsmedel av ani- maliskt ursprung föreskrivs i artikel 31 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 att den behöriga myndigheten skall fast- ställa de förfaranden som livsmedelsföretagarna skall iaktta vid ansökan om godkännande av en anläggning. Vidare sägs att myndigheten, då den mottar en ansökan, skall genomföra ett besök på platsen. Bestämmel- serna gäller enligt artikel 3.1 i och rådets förordning (EG) nr 854/2004 även anläggningar som släppt ut livsmedel på marknaden innan de nya reglerna trätt i kraft men som inte omfattats av något krav på godkännande. skall i sådana fall göra besök på plats . Enligt artikel 4 i och rådets förordning (EG) nr 853/2004 får livsmedelsföretagare endast släppa ut sådana livsmedel av animaliskt ursprung på marknaden som har hanterats i anläggningar som har godkänts eller registrerats av den behöriga myndigheten. Det är vidare förbjudet att bedriva verksamhet i en anläggning som inte god- känts av myndigheterna. Enligt samma artikel skall detta inte hindra en anläggning från att släppa ut livsmedel på marknaden mellan den dag då EG-förordningen börjar tillämpas och den första efterföljande besiktning- en av den behöriga myndigheten. Detta gäller anläggningar för vilka det krävs godkännande och som släppte ut produkter av animaliskt ursprung på marknaden i enlighet med gemenskapslagstiftningen före tillämpningen av den nya EG-förordningen och anläggningar som tidi- gare inte omfattats av något godkännandekrav. Av de redovisade EG-bestämmelserna följer att den behöriga myndig- hetens prövning av om en anläggning kan godkännas enligt de nya kriterierna kan ske först sedan den enskilde livsmedelsföretagaren kom- mit in med en ansökan. De aktuella EG-förordningarna innehåller inte några bestämmelser om eller på vilket sätt en ansökan skall göras utan förutsätter att detta regleras i nationella föreskrifter. Det bör därför ankomma på att utfärda föreskrifter om detta. Sådana föreskrifter kan meddelas med stöd av bemyndigandet i den föreslagna 5 §. De nya EG-bestämmelserna innebär att övergångsbestämmelser behövs för de lokalgodkännanden som har meddelats enligt den nuva- rande livsmedelslagstiftningen. De gamla godkännandena bör gälla tills dess att kontrollmyndigheten har prövat om ett nytt godkännande kan meddelas med stöd av de nya bestämmelserna, eller i de fall det inte krävs något godkännande, tills dess att kontrollmyndigheten har registrerat anläggningen. Om myndighetens prövning innebär att anlägg- ningen bedöms uppfylla de nya kraven kommer därvid ett nytt god- kännande villkorat eller slutligt att utfärdas som ersätter det gamla lokalgodkännandet. Som påtalat finns behov av en bestämmelse som övergångsvis gör det tillåtet att släppa ut varor på marknaden som han- terats i anläggningar som inte hunnit godkännas enligt de nya nationella föreskrifterna. En motsvarande övergångsbestämmelse i fråga om varor från anläggningar som omfattas av krav på godkännande enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 finns i artikel 4.5 i den förordningen. I lagrådsremissen föreslogs till skillnad från i departementsprome- inte någon särskild regel om vad som skall gälla för före- lägganden och förbud som meddelats med stöd av den upphävda lagen. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att man inte är övertygat om att man bör avstå från att med en lagregel klargöra att avsikten är att fortfarande aktuella ingripanden som företagits med stöd av den upphävda lagen skall bestå efter . Det bör i och för sig följa av allmänna principer att sådana förelägganden, förbud och andra beslut om ingri- panden som har meddelats med stöd av bestämmelser i lagen och som avser rättigheter och skyldigheter som återfinns oförändrade i bestäm- melserna i den nya lagen skall fortsätta att gälla. Vi instämmer dock i Lagrådets bedömning att detta bör tydliggöras genom en övergångs- reglering. En ny lag om foder och animaliska 12.1En ny lag om foder och animaliska biprodukter som bl.a. kompletterar EG-bestämmelser Regeringens förslag: Den nuvarande foderlagen ersätts av en ny lag om foder och animaliska biprodukter. Lagen skall innehålla materiella be- stämmelser och bemyndiganden samt komplettera sådana EG-bestäm- melser som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens till- lämpningsområde. Regeringen skall i tillkän- nage vilka grundförordningar som avses. I fråga om EG-bestämmelser som faller inom flera lagars tillämpnings- område skall regeringen i tillkännage vilka EG-bestämmelser som kompletteras av lagen om foder och animaliska biprodukter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall ges rätt att meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EG-bestämmelserna. Promemorians förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. I promemorian föreslås dock att regeringen i fråga om EG-förordningar som faller inom flera lagars tillämpningsområde i verkställighetsföre- skrifter skall kunna precisera vilka bestämmelser i förordningen som kompletteras av vilken lag. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har uttalat sig sär- skilt om förslaget ställer sig positiva till det eller har inte något att erinra. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande foderlagen (1985:295) tillkom . Lagen har ändrats ett flertal gånger tillkomst och ändringarna har bl.a. inneburit att lagen har kommit att innehålla ett antal inskjutna paragrafer. Vidare har några av lagens ursprungliga bestämmelser upphävts. Den gällande lagen innehåller grundläggande bestämmelser om foder som syftar till att skydda djurs och människors hälsa. I detta syfte upp- ställs i lagen krav på foders sammansättning, beskaffenhet och hantering samt användningen av antibiotika eller kemoterapeutiska medel eller andra läkemedel som tillsats i foder. Lagen innehåller också förbud mot försäljning eller annan överlåtelse av foder samt användning av foder som inte uppfyller lagens krav eller som inte följer kraven på upplys- ningsskyldighet. Regler om detta finns numera också i ett antal grundförordningar beslutade av EU. I och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av den Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedels- säkerhet regleras de allmänna principerna för och grundläggande kraven på bl.a. fodersäkerhet för foder till livsmedelsproducerande djur, presen- tation, skyldigheter för foderföretagare och spårbarhet på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av foder. parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djur- hälsa och djurskydd innehåller detaljerade bestämmelser om kontroll som i vissa delar ersätter foderlagens bestämmelser om tillsyn. Inom området för fodertillsatser har en särskild EG-förordning antagits, och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 av om fodertillsatser. Ytterligare en EG-förordning som behandlar frågor om bl.a. foder är och rådets förord- ning (EG) nr 2160/2003 av om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen. I och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av om fastställande av krav för foderhygien finns grundläg- gande bestämmelser om foderhygien, villkor och förfaranden som säker- ställer spårbarhet av foder samt villkor och förfaranden för registrering och godkännande av anläggningar. För att undvika en dubbelreglering i förhållande till de EG-förord- ningar som innehåller bestämmelser om foder behöver motsvarande be- stämmelser i foderlagen följaktligen tas bort. Detta innebär att foderlagen måste anpassas både innehållsmässigt och lagtekniskt till EU:s lag- stiftning på området. De ändringar som behöver göras i den nuvarande foderlagen, framför allt med hänsyn till EU:s nya lagstiftning på om- rådet, är så omfattande att det nu är lämpligt att ersätta denna lag med en ny lag. Den nuvarande foderlagen kompletterar bl.a. delar av och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel. De generella materiella bestämmelserna om befattningen med animaliska biprodukter finns huvudsakligen i denna EG-förordning, vilken utgör en ramlagstiftning för dessa frågor. Animaliska biprodukter som omfattas av EG- förordningens tillämpningsområde skall hanteras på de sätt som anges i förordningen. Ett av användningsområdena för vissa kategorier animaliska biprodukter är foder. Dessa foderregler kompletteras av den nuvarande foderlagens bestämmelser om tillsyn, avgifter och straff m.m. En utgångspunkt för den nya lagens tillämpningsområde bör vara att denna i så stor utsträckning som möjligt sammanfaller med tillämpnings- området för de grundförordningar som kompletteras av lagen. När den nationella foderlagstiftningen nu omarbetas framstår det som mest ända- målsenligt att låta samtliga bestämmelser om animaliska biprodukter kompletteras av en lags bestämmelser om offentlig kontroll, avgifter och straff m.m. Den nya lagens tillämpningsområde bör således omfatta samtliga frågor om animaliska biprodukter som regleras genom och rådets förordning (EG) nr 1774/2002. Trots att foderområdet och området för animaliska biprodukter i allt större utsträckning regleras genom EG-förordningar kommer det även att finnas ett visst utrymme för att nationellt reglera vissa frågor om foder och animaliska biprodukter. De EG-regler som ges i direktiv måste genomföras på nationell nivå. Därutöver behövs vissa bestämmelser som kompletterar materiella bestämmelser såväl natio- nella som EG-rättsliga. Det förutsätts t.ex. att medlemsstaterna, eller för ändamålet utpekade myndigheter, kontrollerar att bestämmelserna i Vidare har medlemsstaterna att se till att över- Prop. 2005/06:128 trädelser av förordningarnas bestämmelser straffbeläggs eller sanktio- neras på annat sätt. Som närmare har utvecklats i avsnitten 8.2 och 8.3 bör den nya lagen därför i likhet med den nu gällande lagen innehålla en bestämmelse om att lagen kompletterar sådana bestämmelser i förordningar (EG-bestämmelser) som faller inom tillämpningsområdet för lagen och att regeringen i skall ge till känna vilka grundförordningar som avses. Vi instämmer i Lagrådets bedömning att tillkännagivandeförfarandet bör användas även för att ange vilka bestämmelser i en EG-förordning som täcker flera lagars tillämpningsområde som skall kompletteras av foderlagen. En bestäm- melse om detta bör därför föras in i lagen. Regeringen instämmer vidare i promemorians bedömning att det också i likhet med vad som gäller bör införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela sådana föreskrifter som behövs som komplettering till EG-bestäm- melserna (se även avsnitt 8.4). Bemyndigandet bör också innefatta en rätt att meddela beslut i enskilda fall.