prop · GT0369 · 2006-01-18 00:00:00 — bör utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet bedöma om störningarna är av den karaktären att tillträdesskydd krävs eller om det i förhållande till allemansrätten mindre ingripande störningsskyddet är tillräckligt för att tillgodose forskningens rimliga behov av skydd. Beslut som innebär tillträdesskydd bör främst tillgripas antingen i de fall då störningarna är förknippade med själva det faktum att människor rör sig i området, eller då forskningen har en sådan störningskänslighet att även enstaka avvikelser från ett förbud mot att använda teknisk utrustningen skulle resultera i orimliga störningar för forskningen. I övriga fall bör det vara tillräckligt att tillskapa ett område med störningsskydd och därigenom förbjuda användningen av den störande utrustningen och upprätthålla möjligheten till tillträde för allmänheten. Självfallet kan det i ett konkret fall vara svårt att avgöra om störningar från vanligt förekommande personburen teknisk utrustning, som t.ex. mobiltelefoner, kan motverkas effektivt genom ett störningsskydd. Att sådana situationer kan uppstå innebär dock inte att möjligheten till störningsskydd generellt sett blir av begränsat värde vid tillämpningen av den föreslagna lagen. Framför allt är det av hänsyn till allemansrätten principiellt viktigt att lagen utformas så att alternativ till tillträdesförbud så långt möjligt kan användas och att inskränkningar i allemansrätten inte blir mer omfattande än vad som behövs för att tillgodose forskningens rimliga behov av skydd. Det är därför angeläget att lagförslaget innefattar möjligheten att fatta beslut om skydd som endast inskränker användningen av viss utrustning. Om har beslutat om forskningsskydd inom ett område och den som äger denna fastighet därefter överlåter fastigheten, kommer beslut att gälla även efter överlåtelsen av fastigheten. Om den nye ägaren inte haft kännedom om detta myndighetsbeslut och den nye ägaren inte på grund av detta kan använda fastigheten på det sätt som var tänkt, dvs. att ett rådighetsfel föreligger, är detta en fråga som får regleras mellan överlåtaren och den nye ägaren. För att skydda tredje man mot sådana här situationer har Länsrätten i framfört att ett beslut om skydd mot störningar från utomstående bör skrivas in i fastighetsregistret. Med hänsyn till att beslut skall kun- göras samt till att forskningshuvudmannen har en skyldighet att inform- era om beslutet genom skyltning eller dylikt, anser regeringen att det inte är nödvändigt att införa en möjlighet att skriva in uppgifter om dessa beslut i fastighetsregistret. Möjligheten till tillträdesförbud innebär att den föreslagna lagstiftningen kan medföra inskränkningar i allemansrätten. Sådana inskränkningar är inte ovanliga. I t.ex. 7 kap. kan således rörelsefriheten begränsas till skydd för natur- eller kulturmiljön. Enligt regeringens bedömning utgör också den kunskapstillväxt och de utvecklingsmöjlig- heter som forskning kan bidra med ett allmänt intresse som i vissa fall kan motivera begränsningar i allemansrätten. Detta förutsätter dock att en särskild prövning genomförs i varje enskilt fall där allmänhetens intresse av att ha tillträde till ett visst markområde vägs mot forskningens behov av skydd och forskningshuvudmannens möjligheter att genom egna åtgärder förhindra störningar. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitt 10. Förhållandet till angränsande lagstiftning Möjligheten att besluta att ett område skall utgöra forskningsområde med störningsskydd medför förbud mot att t.ex. använda mobiltelefon på ett sätt som stör forskningen. Störningar orsakade av allmänhetens använd- ning av mobiltelefoner är ett problem som särskilt lyfts fram i samband med utredningens kartläggning av störningsproblematiken. Mobiltelefoner är en form av radiosändare och regleras därmed i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. () lämnar enligt denna lag tillstånd till och utövar tillsyn över användningen av radiokommunikation. I sitt remissvar har PTS anfört att det inte är lämpligt att föreskrifter kan riktas just mot användningen av mobil- telefoner, eftersom dessa föreskrifter kan föregripa en tillståndsprövning av PTS eller strida mot ett av myndigheten tidigare meddelat tillstånd. Enligt regeringens mening blir emellertid risken för sådana svårigheter liten, eftersom enskilda medborgares användning av mobiltelefon i praktiken undantagits från tillståndsprövning. De bestämmelser om att tillstånd till radiokommunikation får förenas med villkor angående det geografiska område där en mobil radiosändare får användas (3 kap. 11 § 5) kommer därför knappast att tillämpas i förhållande till allmän- hetens användning av mobiltelefoner. Detta gäller också de möjligheter till åtgärder mot skadliga störningar från en tillståndshavares sida som ges i 3 kap. 13 och 14 §§ i lagen om elektronisk kommunikation. De nationella tillstånd som PTS utfärdar till mobiloperatörer m.fl. att använda vissa frekvenser etc, kan inte heller sägas inskränkas i någon nämnvärd omfattning av att det blir förbjudet att använda mobiltelefon inom ett fåtal väl avgränsade geografiska områden. Åtgärder mot att apparater används på en bestämd plats är för övrigt uttryckligen tillåtna enligt och rådets direktiv /336/EG om elektro- magnetisk kompatibilitet. Enligt artikel 6 i direktivet skall vissa åtgärder anmälas till Europeiska kommissionen. Sådana åtgärder gäller använd- ning av apparater på en speciell plats vilket är föranlett av ett befintligt eller förutsett problem rörande elektromagnetisk kompatibilitet. Bestäm- melsen har överförts till artikel 4.2 i Europarlamentets och rådets direktiv /108/EG. En sådan anmälan bör lämpligen göras av Elsäkerhets- verket. Regeringen avser att reglera en skyldighet för en länsstyrelse som fattat beslut om forskningsskydd att underrätta om beslutet, så att verket därefter kan underrätta Europeiska kommissionen. Detta påverkar i sig inte tidpunkten för ikraftträdandet av beslut. Värdet av att kunna förbjuda just mobiltelefoni kring en forsknings- anläggning utan att behöva ta till möjligheten att helt avstänga obehöriga från tillträde, får därmed anses väga tyngre än de potentiella problem i samband med angränsande lagstiftning som PTS anfört. Mot bakgrund av den avvägning mellan motstående intressen som skall göras innan ett beslut om forskningsskydd kan fattas är det regeringens bedömning att det endast kan bli aktuellt med sådana beslut för ett fåtal väl avgränsade mindre områden. Det är inte heller troligt att tätorter kommer att beröras av sådana beslut. Krav på samtycke från tredje man Det område där den störningskänsliga forskningen bedrivs ägs eller disponeras ibland av någon annan än den som utför forskningen. Detta kan t.ex. vara fallet om den i vars verksamhet forskningen utförs avtalat med en fastighetsägare att få utnyttja en del av dennes mark som provyta för forskning. I sådana fall skulle beslut om forsknings- område med tillträdes- eller störningsskydd innebära ett ingripande i fastighetsägarens rätt att bestämma över områdets användning. Möjlig- heten för sådana beslut kanske inte ens var känd av fastighetsägaren då avtal om markutnyttjandet ingicks. I de fall beslut om forskningsområde avser områden som någon annan än forskningshuvudmannen äger eller har särskild rätt till, bör därför beslut kunna meddelas bara med deras samtycke. Regeringen anser i likhet med Utredningen om forskningsskydd att det skulle föra för långt i förhållande till egendomsskyddet att som någon remissinstans efterlyst införa en möjlighet att i vissa fall besluta om forskningsskydd utan att ett sådant samtycke föreligger. Det förefaller inte heller sannolikt att svårigheterna för forskningens del skulle ligga i att få fastighetsägares eller nyttjanderättshavares samtycke till ett sådant beslut. Svårigheterna torde i så fall snarare ligga i att t.ex. fastighets- ägaren över huvud taget inte vill att området ifråga skall utnyttjas för forskning. Det är alltså rimligt att ägare av fastigheten som berörs av ett beslut om forskningsskydd skall lämna sitt samtycke till detta. Detsamma gäller innehavare av särskild rätt till fastigheten. För att närmare beskriva dessa rättigheter framstår det som ändamålsenligt att använda sig av den termi- nologi som används i expropriationslagen (1972:719). Det innebär att innehavare av nyttjanderätt, servitut, rätt till elektrisk kraft eller liknande rättigheter bör omfattas av kravet på samtycke. Detta bör komma till Prop. 2005/06:69 uttryck i lagen. Vid prövningen av ärenden enligt den nya lagen bör hänsyn även tas till andra än de som innehar rättigheter till den eller de fastigheter som berörs. Som närmare framgår av avsnitt 11.3 och 11.4 föreslår därför regeringen att beslut skall föregås av samråd och kun- görelse. 8 Skydd mot verksamheter i närheten 8.1Förbud eller förelägganden mot störande verksamhet Regeringens förslag: Om forskning som är känslig för störningar och som är av särskilt värde från allmän synpunkt utsätts för varaktiga eller upprepade störningar från annan verksamhet i närheten, får läns- styrelsen efter ansökan meddela förbud eller förelägganden mot den störande verksamheten för att skydda forskningen. Detta gäller inte sådan verksamhet som regleras i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, lagen (1992:1512) om elektromagnet- isk kompatibilitet eller i föreskrifter utfärdade med stöd av dessa lagar. Det gäller inte heller störningar från en verksamhet som bedrivs med tillstånd enligt eller motsvarande bestämmelser i äldre lag. Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regering- ens förslag. Utredningen föreslår inte något undantag för störningar från en verksamhet som omfattas av tillstånd enligt i sitt författ- ningsförslag. Remissinstanserna: Länsrätten i anser att de före- slagna bestämmelserna om skydd mot verksamheter i närheten är otyd- liga och frågar sig om de alls är nödvändiga, eftersom utredaren fram- håller att beslut enligt bestämmelsen blir sällsynta. i län anser att begreppet föreskrift bör ersättas med villkor för att tydliggöra att det här inte handlar om normbeslut. noterar att utredningen inte alls tar upp frågan om när en forsknings- verksamhet stör en annan forskningsverksamhet. Inte heller tycks det som om utredningen tänkt sig att en aktiv mätning (t.ex. med hjälp av vetenskapliga radaranläggningar) kan störas av t.ex. förändringar i bygg- nation. reser frågan om det inte vore mer ändamåls- enligt om inte bara redan konstaterade utan även på förhand förutsebara störningar skulle kunna förhindras. anser att det kan framstå som oklart hur lagen förhåller sig till och att det av själva lagtexten bör framgå att förbud eller föreskrifter inte kan meddelas för verksamhet som behandlats i gällande tillstånd enligt . konstaterar att lagförslagets formulering av undantaget i förhållande till den då gällande lagen (1993:599) om radio- kommunikation och lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompa- tibilitet leder till tillämpningsproblem och bör arbetas om. anser att det av lagtexten bör framgå om skyddsreglerna är tänkta att bli så långtgående att en verksamhet på grund härav måste läggas ned. Om verksamhetsförbud kan ingå i skyddsreglerna eller följa som en konsekvens av dessa, bör enligt samfundet lagtexten uppställa särskilda och stränga villkor för detta. Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: i påtalar att en lag- kollision kan uppstå avseende områden med detaljplan enligt (1987:10), då byggnadsnämnderna är skyldiga att meddela de bygglov som följer av planen. Enligt kan det finnas laga- kraftvunna planer där den aktuella lagkollisionen upptäcks först i sam- band med bygglovsprövningen, varför denna fråga bör lösas i lagstift- ningen. menar att eftersom dessa störningar har att göra med verksamhet på grannfastigheter, torde hänsynsreglerna för grannförhållanden enligt jordabalken räcka för syftet. Post- och tele- styrelsen (PTS) anser inte att lagförslaget 4 § andra stycket bör innehålla undantag för verksamheter som regleras i lagen om elektromagnetisk kompatibilitet. Denna lag och förordningen (1993:1067) om elektro- magnetisk kompatibilitet reglerar förutsättningarna att i sätta elektriska apparater på marknaden och att ta dem i bruk i . Det framstår därför som oklart på vilket sätt författningarna om elektro- magnetisk kompatibilitet kan sägas reglera verksamheter. PTS påpekar också att om ett förbud eller föreläggande enligt den föreslagna lagen meddelas mot en verksamhet på grund av störningar som härrör från en elektrisk apparats elektromagnetiska kompatibilitet, kan åtgärden omfattas av anmälningsskyldighet enligt artikel 6.2 i samma direktiv. stöder den föreslagna lagtexten. ifrågasätter om inte järnvägstrafiken samt verksamhet som beslutats med stöd av väglagen bör undantas från denna bestämmelse. Verket framhåller att enligt väglagen (1971:948) skall 5 § tillämpas vid prövning av ärenden enligt väglagen. Upprättande av arbetsplan enligt väglagen skall i det sammanhanget jämställas med meddelande av tillstånd enligt . Skälen för regeringens förslag Behovet av skydd mot verksamheter i närheten Vissa störningar av forskning härrör från verksamheter i närheten. En angränsande fastighetsägare eller någon annan med särskild rätt till berörd fastighet kan bedriva verksamhet som genom att t.ex. alstra buller, utsläpp, vibrationer eller elektromagnetisk strålning allvarligt stör forsk- ningen. Trafikstörningar kan också uppstå om tunga transporter passerar i hög hastighet i omedelbar närhet av platsen där forskningen bedrivs. Mätningsverksamhet och studium av olika referensytor vid biologisk forskning kan allvarligt försvåras av fysiska störningar i närheten, som t.ex. bottentrålning, vattennivåförändringar och skogsavverkning, eller av kemiska störningar från näraliggande gödning, besprutning, kalkning m.m. Störningar av angivet slag kan inte helt undvikas genom framsynt planering, eftersom störningarna kan tänkas uppstå först efter en tids verksamhet som en följd av att antingen forskningen eller den nära- liggande verksamheten förändrat karaktär. Som framgår av avsnittet om gällande rätt samt redogörelsen för forskningens behov av skydd i avsnitt 5, ger inte befintlig lagstiftning tillräckliga rättsliga möjligheter att skydda forskningen från de störningar som verksamheter i närheten ger Lagen bör därför innehålla bestämmelser som ger sådan rättslig möjlighet. Allmänt om möjligheten till skydd mot verksamheter i närheten För att kunna möta de olikartade situationer som kan tänkas uppkomma vid tillämpningen av lagförslaget bör den ansvariga myndigheten ha möjlighet att meddela både förbud för viss verksamhet och förelägg- anden som syftar till att minska eller undvika störningar. Beslut till skydd för forskningen bör kunna riktas mot såväl privata som offentliga verk- samheter. Viss verksamhet som regleras i speciallagstiftning bör dock vara undantagen för att undvika att verksamheter dubbelregleras och att otydligheter i ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter uppstår (se nedan). Den föreslagna bestämmelsen innebär att förbud eller förelägganden kan riktas mot angränsande verksamheter först när forskningen redan utsätts för varaktiga eller upprepade störningar. Någon remissinstans har rest frågan om det inte vore mer ändamålsenligt att låta möjligheten till skydd omfatta även störningar som kan förutses på förhand. Regeringen är emellertid inte beredd att införa bestämmelser som är så långtgående i förhållande till existerande verksamheter. Sådana rättsregler skulle dess- utom förutsätta svåra riskbedömningar och avgränsningar från läns- styrelsens sida. har ifrågasatt om det verkligen är rimligt att beslut i syfte att skydda forskning skall kunna medföra att en angräns- ande verksamhet måste läggas ned utan att särskilda och stränga villkor uppställs för detta. Regeringens bedömning är att det knappast finns anledning att på förhand slå fast att skyddet för forskningen inte får leda till att en verksamhet måste upphöra. Det är inte uteslutet att situationer kan uppstå där en störningskänslig forskningsverksamhet av mycket stort värde ur allmän synpunkt står mot en rent kommersiell verksamhet av liten omfattning; en situation då avveckling av den senare verksamheten inte på förhand kan uteslutas som orimlig. I samband med den intresse- avvägning som beskrivs närmare i avsnitt 10 blir det dock naturligen så att avveckling av en hel verksamhet markant ökar tyngden i den vågskål som talar för att trots forskningens skyddsbehov inte besluta om förbud eller förelägganden. Härtill kommer att ett sådant långtgående ingripande normalt kommer att leda till omfattande krav på ersättning från den vars verksamhet drabbas; en ersättning som den som utför forskningen har att erlägga (se avsnitt 9.2). I likhet med Utredningen om forskningsskydd gör regeringen bedömningen att förbud mot hela verksamheter normalt inte bör bli aktuella. Möjligheten att ge forskning rättsligt skydd mot störningar från verk- samheter i närheten bör inte omfatta störningar eller andra problem som kan uppstå inom ramen för privaträttsliga avtal som forskningshuvud- mannen ingått, t.ex. avtal om leveranser av el eller vatten. I sådana fall får denne på samma villkor som andra avtalsparter bevaka sin rätt enligt gällande lagstiftning och avtal. Lagens bestämmelser bör inte heller kunna utnyttjas för att ge den som utför forskning skydd mot störningar som beror på att ägare eller inne- havare av särskilt rätt till den mark där forskningen bedrivs önskar utnyttja marken för andra ändamål än forskning. I de fall forsknings- huvudmannen bedriver forskning på annans mark måste forskningen även ske med fastighetsägarens tillstånd, såvida forskningen inte är av den karaktären att den kan bedrivas inom ramen för vad allemansrätten kan anses tillåta. En remissinstans har tagit upp frågan om vad som inträffar om en forskningsverksamhet ansöker om skydd mot en annan forskningsverk- samhet. Om en sådan situation mot förmodan uppstår, bör den i princip behandlas på samma sätt som när den störande verksamheten utgör en annan typ av verksamhet. har således att göra en intresse- avvägning mellan de två forskningsverksamheterna. Det är rimligt att anta att de berörda forskningshuvudmännen har en gemensam förståelse för forskningens villkor, vilket bör underlätta en uppgörelse i godo. Undantag för verksamhet som regleras i annan lagstiftning Förbud eller föreskrifter mot verksamheter i närheten i syfte att skydda forskning bör inte kunna omfatta störningar från verksamhet som regleras i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet. Dessa speciallagar innebär bl.a. att elektronisk kommunikation är föremål för tillståndspröv- ning. Vid denna prövning kan den ansvariga myndigheten, (), i princip väga in hänsyn till forskningen. I samband med tillståndsgivning har också särskild hänsyn kunnat tas till forsk- ningsverksamheten vid framför allt , EISCAT och raketskjutfält genom att andra aktörer frivilligt avstått från att använda vissa frekvenskanaler eller genom att radiolänkstråk om- planerats för att minska störningsrisken. Genom sitt tillsynsansvar har också PTS möjligheter att ingripa om olika verksamheter inom elektron- isk kommunikation stör varandra. Det förefaller därmed inte finnas behov av att genom den nu aktuella lagen ge ytterligare möjligheter till skydd mot organiserad verksamhet som innebär elektronisk kommunika- tion. Störningar från en verksamhet som bedrivs med tillstånd enligt miljö- balken eller motsvarande bestämmelser i äldre lag, bör inte heller kunna omfattas av beslut om forskningsskydd mot verksamheter i närheten. Härigenom undviks att en verksamhet, vars störningseffekter redan har prövats i förhållande till , utsätts för en dubbel prövning. Detta bör följa redan av regler (se 24 kap. 1 § om tillstånds- beslutens rättskraft), men bör komma till uttryck även i den föreslagna lagen. Regeringen ser däremot inget behov av att undanta verksamhet som prövats enligt väglagen (1971:948) med tillämpning av vissa regler i . Väglagen reglerar infrastruktur i form av allmänna vägar, vilket knappast utgör verksamhet i den föreslagna lagens mening. Dess- utom torde vägar genom sitt stora samhällsintresse knappast kunna komma att beröras av förbud eller förelägganden. Vid den intresse- avvägning som alltid skall föregå ett beslut om forskningsskydd är det inte sannolikt att forskningens intresse skulle komma att väga tyngre än samhällets intresse av att allmänna vägar kan utnyttjas (se även avsnitt Prop. 2005/06:69 10). Någon remissinstans har väckt frågan om en lagkollision kan uppstå i förhållande till (1987:10). Förbud eller förelägg- anden till skydd för forskning skulle kunna riktas mot en verksamhet inom ett område med aktuell detaljplan. Inom ett sådant område är kom- munen skyldig att bevilja bygglov kanske för en verksamhet med störande karaktär om bygglovet stämmer överens med bestämmelserna i detaljplanen. Risken för sådana lagkollisioner är dock begränsad, efter- som flertalet verksamheter som kan tänkas preciseras i detaljplan sanno- likt inte utför just den aktivitet som är störande för forskningen. Det kan också tänkas att den planerade användningen av området ligger så långt fram i tiden att den infaller efter det att forskningens skyddsbehov upp- hört. Dessutom åvilar det berörd kommun att i samband med det samråd som skall äga rum före beslut om forskningsskydd (se avsnitt 11.4) upp- märksamma en eventuell konflikt med lagakraftvunna detaljplaner. Om trots allt väljer att utfärda förbud eller föreläggande kan kommunen antingen överklaga beslut eller ändra detalj- planen. 8.2Ersättning för inskränkningar i pågående verksamhet Regeringens förslag: Om beslut om förbud eller förelägganden till skydd för forskningen medför att pågående markanvändning inom det berörda området avsevärt försvåras, har områdets ägare och inne- havare av särskild rätt till detta område rätt till ersättning för skada till följd av beslutet. Ersättningen skall motsvara skadan med avdrag för vad den berättigade är skyldig att tåla utan ersättning. Ersättningen skall betalas av den som ansökt om skyddet. I fråga om ersättningen skall i övrigt expropriationslagen (1972:719) tillämpas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att det är oroande om forskningsinstitut eller motsvarande under vissa villkor kan komma att få betala ersättning, eftersom viktig forskning på så sätt kan begränsas menar att problematiken med privata intressen i samband med expropriation bör behandlas i ett större sam- manhang och påtalar den problematik som verket anser föreligger i expropriationslagen; bl.a. bristen på nyansering i presumtionsregelns utformning och effekter vid dess tillämpning när ersättningen tillkommer ägare anser att möjligheten att skydda forskning som tillgodoser enskilda företags ekonomiska intressen genom inskränkningar i pågående mark- användning på fastigheter i närheten, ger upphov till frågor om lagför- slagets förenlighet med grundlagsskyddet för äganderätten i 2 kap. 18 § regeringsformen och regeln om egendomsskydd i tilläggsprotokollet 1952 till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (). instanserna menar att om forskningsverksamhet i kommersiellt syfte skall tillåtas inskränka verksamheter på intilliggande fastigheter, så måste drabbad markägare eller rättighetshavare vara berättigad till generösare ersättning än vad de föreslagna ersättningsreglerna medger. Ersättningen till drabbad markägare måste i sådana fall, utöver marknadsvärdeminsk- ningen, innehålla en förhöjd ersättning som är större än avdraget för självrisken. Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag.