prop · GT0345 · 2006-03-02 00:00:00 — Enligt artikel 17.2 skall medlemsstaterna se till att påföljder eller åt- gärder, vars syfte är att konstaterade överträdelser eller orsakerna till de- samma skall upphöra, kan utdömas respektive vidtas mot blandade finan- siella holdingföretag eller deras faktiska ledare (their effective manage- ment) när dessa bryter mot lagar och andra författningar som antagits för att genomföra bestämmelserna i konglomeratdirektivet. I vissa fall kan sådana åtgärder kräva domstols medverkan. De behöriga myndigheterna skall ha ett nära samarbete för att se till att dessa påföljder och åtgärder får avsedd effekt. Möjligheten att vidta åtgärder mot blandade finansiella holdingföretag skall dock inte påverka tillämpningen av nationella straff- rättsliga bestämmelser. Skälen för regeringens förslag Det är naturligt att de bestämmelser som till följd av direktivet införs i nationell rätt kombineras med en möjlighet för tillsynsmyndigheterna att ingripa om dessa bestämmelser inte följs. Det bör dock framhållas att ingripandet inte sker mot konglomeratet som sådant utan mot de regle- rade företagen eller det blandade finansiella holdingföretaget i konglo- meratet. Möjlighet för att ingripa skall för det första finnas när de reglerade företagen inom ett finansiellt konglomerat inte uppfyller de krav som ställs i fråga om kapitaltäckning, riskkoncentration, interna transaktioner samt rutiner för intern kontroll och riskhantering. Även om dessa krav iakttas skall inspektionen emellertid kunna ingripa om företagens solvens ändå kan vara hotad eller om transaktionerna inom det finansiella konglomeratet eller riskkoncentrationerna utgör ett hot mot de reglerade företagens finansiella ställning. Av direktivet följer vidare att skall ha möjlighet att ingripa mot ett blandat finansiellt holdingföretag som inte uppfyller det krav som ställs direkt på det. Det kan vara att företaget missköter rap- porteringen till inspektionen eller inte har tillräckliga rutiner för intern kontroll. Institut (dvs. kreditinstitut, värdepappersbolag och fondbolag) och för- säkringsföretag står redan under individuell tillsyn. Utgångspunkten är att det inom ramen för den individuella tillsynen kontrolleras om institu- tet eller försäkringsföretaget har en tillfredsställande finansiell ställning med hänsyn till sin koppling till andra företag. För att ett företag skall kunna bedöma sin finansiella ställning behöver det ha tillräckliga system för riskhantering och rutiner för intern kontroll. Det företag i ett finansiellt konglomerat som har bäst möjlighet att styra och kontrollera verksamheten i ett finansiellt konglomerat är som regel det företag som finns i toppen av gruppen. När ett konglomerat leds av ett reglerat företag är det också detta företag som bör vara ansvarigt för att det finansiella konglomeratets samlade finansiella situation och Prop. 2005/06:45 kontrollsystem är tillfredsställande. Ett konglomerat kan emellertid ha ett blandat finansiellt holdingföretag i toppen. Ett sådant holdingföretag står inte under tillsyn på individuell nivå. Att holdingföretaget har en inte obetydlig roll framgår av att direk- tivet i vissa fall förutsätter att det är holdingföretaget som beräknar kon- glomeratets finansiella ställning och rapporterar den till de tillsynsmyndigheter som är samordnare. Det ställs också krav på att ledningen i holdingföretaget är lämplig. Dessutom framgår att det skall vara möjligt att vidta åtgärder mot ett holdingföretag om ett reglerat företag åsidosätter sina skyldigheter enligt direktivet. Det bedöms också rimligt att ett holdingföretag som är rapporteringsansvarigt har rutiner för att sköta rapporteringen och kontrollera de inrapporterade uppgifterna liksom en strategi för hur det skall agera i olika situationer. bör kunna vända sig till den rapporteringsansvarige om det uppstår problem i ett finansiellt konglomerat. Om detta företag inte vidtar tillräckliga åtgärder för att rätta till situationen, bör inspektionen också kunna vända sig direkt till ett institut eller ett försäkringsbolag som är dotterföretag till holdingföretaget och vars finansiella ställning hotas. Detta följer emellertid redan av de befintliga rörelsereglerna. Det kan naturligtvis finnas situationer då holdingföretaget visar sig oförmöget att analysera situationen eller att upprätta åtgärdsplaner som hanterar problemen. I dessa fall kan oförmågan att agera bero på inkom- petens hos ledningen och då bör det vara möjligt att ingripa mot denna med stöd av ägarprövningsreglerna (se mer om detta i det följande). En- bart den omständigheten att ett holdingföretag gör den affärsmässiga be- dömningen att inte skjuta till kapital bör dock inte innebära att styrelsen anses olämplig. Utgångspunkten bör vara att när den ingriper mot institut och försäkringsföretag med anledning av bestämmelserna om finansiella konglomerat skall ha tillgång till samma sanktioner som när dessa överträder sektorsbestämmelserna. I lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat bör därför göras en hänvisning till de enligt sek- torsbestämmelserna gällande sanktionerna. Detta bör gälla både när ett institut eller ett försäkringsföretag har ansvar för konglomeratets finansi- ella ställning etc., och när ett institut eller ett försäkringsföretag bryter mot andra bestämmelser i den nya lagen som gäller för det. Det måste emellertid också övervägas om de sanktioner som finns i sektorsbestämmelserna ger inspektionen tillräckliga möjligheter att ingripa mot överträdelser mot lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Det kan härvid noteras att det finns en särskild ingripande- bestämmelse i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora expone- ringar för kreditinstitut och värdepappersbolag som gäller parallellt med de särskilda rörelselagarna. Det är rimligt att med den lagens ingripande- bestämmelse som utgångspunkt bedöma dels om en motsvarande be- stämmelse bör tas in i lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, dels om sektorsbestämmelserna behöver ändras. I 7 kap. 12 § kapitaltäckningslagen föreskrivs att om ett institut eller en finansiell företagsgrupp 1.har en kapitalbas som understiger det minsta belopp som krävs en- ligt 2 kap. 25 §§, 2.inte uppfyller kraven i fråga om system och rutiner enligt 10 §, eller 3.inte nedbringar sina exponeringar till tillåtna nivåer enligt 11 § andra stycket skall förelägga institutet eller det företag i en finansiell företagsgrupp som enligt 6 § skall upprätta den gruppbaserade redovisningen att vidta lämpliga åtgärder för att rätta till förhållandet. Ingripande mot banker och kreditmarknadsföretag Enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse skall Finans- inspektionen ingripa när en bank eller ett kreditmarknadsföretag (kredit- institut) inte driver sin rörelse i enlighet med samma lag, andra författ- ningar som reglerar kreditinstitutets verksamhet, kreditinstitutets bolags- ordning, stadgar eller reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i lagstiftning som reglerar kreditinstituts verksamhet. Vid mindre allvarliga överträdelser får utfärda föreläggande och förbjuda verkställighet av beslut eller meddela anmärkning. För allvar- liga överträdelser skall inspektionen återkalla tillståndet, eller om det är tillräckligt, meddela varning. Inspektionen får besluta att varning eller anmärkning skall förenas med en straffavgift. Inspektionen får förena förelägganden och förbud med vite. Utöver vad som sagts får ta ut en förseningsavgift med högst av en ett kreditinstitut som inte lämnar föreskrivna upplysningar som sin verksamhet. Lagen om bank- och finansieringsrörelse bedöms ge inspektionen till- räckliga möjligheter att ingripa mot banker och kreditmarknadsföretag som inte följer lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse får , om ett svenskt värdepappersinstitut, dvs. ett värdepappersbolag eller ett kreditinstitut, har fattat beslut som strider mot den lagen eller någon an- nan författning som reglerar dess verksamhet, mot föreskrift som med- delats med stöd av sådan författning eller mot bolagsordningen, förbjuda verkställighet av beslutet. Om beslutet redan har verkställts, får in- spektionen förelägga värdepappersinstitutet att vidta rättelse om det är möjligt. får förena förelägganden och förbud med vite. får återkalla ett tillstånd om värdepappersinstitutet genom att överträda en bestämmelse i lagen om värdepappersrörelse eller någon annan författning som reglerar värdepappersinstitutets verksamhet, en föreskrift som meddelats med stöd av sådan författning eller bolags- ordningen. Detsamma gäller om värdepappersinstitutet på annat sätt visat sig olämpligt att utöva sådan rörelse som tillståndet avser. I dessa fall får i stället för att återkalla tillståndet, meddela varning. Lagen om värdepappersrörelse ger inspektionen möjlighet att ingripa med föreläggande eller förbud om värdepappersinstitutet fattat ett beslut som strider mot en författning som reglerar dess verksamhet. Om värde- pappersinstitutet bryter mot lag utan att det fattat något beslut i strid med lag får emellertid inspektionen bara återkalla tillståndet eller meddela varning. Ingripandebestämmelsen i kapitaltäckningslagen ger dock möjlighet att ingripa även vid vissa överträdelser mot den lagen, varvid inspektionen får förelägga bolaget att rätta till förhål- landet. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. De ingripandemöjligheter som finns i lagen om värdepappersrörelse i kombination med att det i lagen om särskild tillsyn över finansiella kon- glomerat tas in en bestämmelse motsvarande den i kapitaltäckningslagen bedöms utgöra tillräckligt stöd för att skall kunna ingripa mot ett värdepappersbolag som bryter mot lagen om särskild till- syn över finansiella konglomerat. För ingripande mot pengar gäller enligt lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar motsvarande bestäm- melser som för ingripande mot värdepappersbolag. Dessutom får Fi- nansinspektionen förelägga ett sådant institut att vidta lämpliga åtgärder för att rätta till förhållandet om det har en kapitalbas som understiger det minsta belopp som krävs enligt samma lag. I fråga om pengar görs således samma bedöm- ning som för värdepappersbolag. Också för ingripanden mot fondbolag gäller enligt lagen (2004:46) om investeringsfonder motsvarande bestämmelser som för värdepappers- bolag. Dessutom får , om fondbolagets egna medel understiger vad som krävs för bolaget, förelägga det att täcka bristen eller att upphöra med verksamheten. Motsvarande gäller om ett fondbolag som har tillstånd att förvalta någon annans finansiella in- strument inte uppfyller det extra kapitalkrav som ställs på den verksam- heten. Även i fråga om fondbolag görs således samma bedömning som för värdepappersbolag. Enligt försäkringsrörelselagen (1982:713) får med- dela beslut om anmärkning i fråga om försäkringsbolagens verksamhet som inspektionen anser behövliga. skall vidare förelägga bolaget eller styrelsen att vidta rättelse bl.a. om inspektionen finner att avvikelse har skett från för- säkringsrörelselagen eller någon annan författning som reglerar försäk- ringsbolagets näringsverksamhet eller från bolagsordningen. Om bedömer att försäkringstagarnas rättigheter hotas, skall inspektionen förelägga försäkringsbolaget eller dess styrelse att upprätta och för godkännande överlämna en finansiell saneringsplan. Inspektionen får i dessa fall även utse en särskild företrädare att sköta hela eller delar av driften av bolaget. För verksamhet avseende tjänste- pensionsförsäkring får inspektionen, även då inspektionen bedömer att ersättningsberättigades intressen hotas, besluta att utse en sådan företrä- dare. Om ett försäkringsbolags kapitalbas understiger solvensmarginalen enligt 7 kap. 23 eller 25 §§ försäkringsrörelselagen eller, för ett försäk- ringsbolag som avses i 7 a kap. 1 § första stycket 1 samma lag, den gruppbaserade kapitalbasen understiger den gruppbaserade solvensmar- ginalen enligt 4 § samma kapitel, skall förelägga bo- laget eller dess styrelse att upprätta en plan för att återställa en tillfreds- ställande finansiell ställning och överlämna planen till inspektionen för godkännande. Om kapitalbasen understiger en tredjedel av solvensmar- ginalen eller garantibeloppet enligt 7 kap. 26 eller 27 § försäkringsrörel- selagen eller om kapitalbasen för ett livförsäkringsbolag inte har den sammansättning som anges i 7 kap. 26 § tredje stycket samma lag, skall inspektionen förelägga bolaget eller dess styrelse att upprätta och för godkännande överlämna en plan för skyndsamt återställande av kapital- basen. Om ett föreläggande som nämnts i det föregående inte följts inom be- stämd tid och det anmärkta förhållandet inte heller på något annat sätt har undanröjts, skall , i fall som är av principiell bety- delse eller särskild vikt, anmäla detta till regeringen. får begränsa bolagets förfoganderätt eller förbjuda bolaget att förfoga över sina tillgångar i bl.a. om bolagets kapitalbas understiger en tredjedel av solvensmarginalen eller inte uppfyller gällande krav på garantibelopp, bolagets kapitalbas understiger solvensmarginalen eller, för ett för- säkringsbolag som avses i 7 a kap. första stycket 1 försäkringsrörelsela- gen, den gruppbaserade kapitalbasen understiger den gruppbaserade sol- vensmarginalen enligt 4 § i samma kapitel och det finns skäl att anta att bolagets finansiella ställning kommer att försämras, eller det bedöms vara nödvändigt för att skydda de försäkrades intressen vid beslut om förverkande av bolagets koncession enligt 2 § eller enligt tionde stycket. Ett försäkringsbolags koncession kan förklaras förverkad eller, om det bedöms tillräckligt, varning meddelas om bolaget inte längre uppfyller kraven för koncession eller om bolaget inte inom angiven tid har vidtagit åtgärderna i en plan avseende återställande av kapitalbasen eller i annat fall allvarligt åsidosätter gällande bestämmelser för verksamheten. får liksom för banker och kreditmarknadsföretag förena anmärkning och varning med en straffavgift. Det är också möjligt för inspektionen att ta ut en förseningsavgift med högst från ett försäkringsbolag som inte i rätt tid lämnar föreskrivna upplys- ningar om sin verksamhet enligt 19 kap. 3 § andra stycket. Försäkringsrörelselagens ingripandebestämmelser är betydligt mer de- taljerade än motsvarande bestämmelser i de övriga rörelselagarna. Det har trots det övervägts att komplettera lagen med specifika bestämmelser om bl.a. skyldigheten att upprätta en plan om försäkringsbolaget inte uppfyller kapitalkravet enligt lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Vi bedömer det emellertid mindre lämpligt att hantera frågor som specifikt rör lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat i försäkringsrörelselagen. I stället bör en generell bestämmelse motsvarande den i 7 kap. 12 § kapitaltäckningslagen vara tillräcklig även för dessa bolag. En sådan bestämmelse ger inspektionen möjlighet att förelägga bolaget att vidta åtgärder för att rätta till missförhållandet. Ett sådant föreläggande kan utformas som en skyldighet att upprätta en plan för hur de uppkomna problemen skall åt- gärdas. Det torde också vara möjligt att med stöd av försäkrings- rörelselagen förverka ett försäkringsbolags koncession eller meddela varning samt att begränsa bolagets förfoganderätt över sina tillgångar i vid allvarligare överträdelser mot den lagen. Ingripande mot en understödsförening Möjligheterna att ingripa mot en understödsförening behandlas i 71 § lagen (1972:262) om understödsföreningar. Enligt bestämmelsen i den paragrafen kan meddela de anmärkningar i fråga om understödsföreningens verksamhet som inspektionen anser behövs. Dessutom skall förelägga en understödsförening att vidta de åtgärder som behövs för rättelse, bl.a. om avvikelse skett från lagen eller de för föreningen gällande stadgarna eller de för- fattningar eller föreskrifter i övrigt som gäller för verksamheten eller annan allvarlig anmärkning kan riktas mot föreningens verksamhet. Om ett sådant föreläggande inte följts, och har föreningen inte heller på annat sätt rättat till det förhållande som föreläggandet avser, får Finansinspek- tionen hos rätten ansöka om att föreningen skall gå i likvidation. För understödsföreningar som driver verksamhet avseende tjänstepensions- försäkring gäller det dessutom särskilda ingripandebestämmelser lik- nande dem som gäller för försäkringsbolag enligt försäkringsrörelse- lagen. De ingripandebestämmelser som gäller för understödsföreningar har en tämligen ålderdomlig utformning. De torde dock ge tillräckliga möjligheter och stöd för att ingripa mot en förening som inte följer lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Ingripande mot ett blandat finansiellt holdingföretag Beträffande ingripande mot ett blandat finansiellt holdingföretag bör det väljas en annan lösning än vid ingripande mot reglerade företag. Sektors- bestämmelserna innehåller olika möjligheter att ingripa mot holding- företag. För banker och kreditmarknadsföretag, gäller enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse att inspektionen har särskilda befogenhe- ter mot holdingföretag som ingår i samma finansiella företagsgrupp som Inspektionen har möjlighet att meddela föreläggande, förbud eller anmärkning mot holdingföretaget. Någon motsvarande möjlighet finns inte enligt lagen om värdepappers- rörelse eller försäkringsrörelselagen. Med stöd av bestämmelserna i lagen om särskild tillsyn över finansi- ella konglomerat bör kunna förelägga holdingföreta- get att vidta åtgärder för att rätta till de förhållanden som brister. Ett sådant föreläggande bör förenas med vite. Denna sanktion bör kunna an- vändas både när holdingföretaget i egenskap av rapporteringsskyldig saknar kontrollrutiner, liksom när holdingföretaget inte uppfyller andra krav på det eller dess ledning. Att även ägarprövningsreglerna kan bli tillämpliga i vissa fall framgår av vad som sägs i det följande. Särskilt om ingripande på grund av brister i holdingföretagets ledning Om en person i ledningen av ett blandat finansiellt holdingföretag be- döms vara olämplig, bör ha möjlighet att i egen- skap av samordnare för det finansiella konglomeratet ingripa med sanktioner. En lämplig utgångspunkt är att får möj- lighet att förelägga företaget att byta ut den person som bedöms olämp- lig. Ett sådant föreläggande bör kunna förenas med vite. Finansinspek- tionen bör kunna nå önskad effekt genom ett sådant föreläggande. Om holdingföretaget inte följer föreläggandet, trots att det förenas med vite, kan situationen bli komplicerad. Brister i institutets ledning kan, förutom att skapa osäkerhet om konglomeratets finansiella ställning, bidra till att förtroendet för de reglerade företagen i gruppen skadas. Ett blandat finansiellt holdingföretag torde dock som regel ha ett kvali- ficerat innehav av aktier i de reglerade företagen och är då också föremål för ägarprövning. Den kvalificerade ägarens lämplighet skall prövas dels i samband med tillståndsgivningen, dels löpande (se t.ex. artikel 7 och 16 i kreditinstitutsdirektivet). Enligt svensk rätt skall prövningen när det gäller juridiska personer, t.ex. ett holdingföretag, avse ställföreträdare för den juridiska personen. Beträffande aktiebolag bör prövningen omfatta de som ingår i styrelsen samt verkställande direktören. I fråga om andra juridiska personer bör personer i motsvarande ställning omfattas av prövningen (prop. 1995/96:173 s. 72). Prövningen innebär dels att förvärvstillstånd inte skall ges om det är osäkert om ägaren kommer att motverka en sund utveckling av det reglerade företagets verksamhet, dels att ägaren skall ha ansvars- känsla och omdöme. Tillstånd får dock inte beviljas för den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Om en ägare efter tillståndsprövning visar sig vara olämplig får Finansinspek- tionen besluta att denne vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat, förelägga en ägare att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om det finns särskilda skäl, begära att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare företräda sådana aktier eller andelar som inte enligt vad som nämnts får företrä- das av ägaren. Även om bestämmelserna delvis överlappar varandra ställs inte exakt samma krav på de ledande befattningshavarna i ett holdingföretag vid ledningsprövningen som vid ägarprövningen. Vid ledningsprövningen ställs det krav på viss kompetens, medan det vid ägarprövningen främst är vandel och omdöme som prövas. Som regel torde det finnas anledning att ifrågasätta ansvarskänslan och omdömet hos den ägare som inte följer ett av inspektionen meddelat föreläggande om att en person som vid ledningsprövningen bedömts olämplig skall bytas ut. Det bedöms dock inte tillräckligt. Det bör därför i var och en av sektorslagarna tas in en bestämmelse som innebär att ett holdingföretag inte kan godkännas som kvalificerad ägare om dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett blandat finansiellt holdingföretag. Det betyder att inspektionen redan vid ägarprövningen i samband med auktorisationen och vid ägarbyte kommer att pröva om kompetensen hos ledningen av holdingföretaget är tillräcklig. Därigenom undviker man situationen att ett företag godkänns som ägare enligt sektorslagstiftningen men att ingripande sedan sker mot samma företag enligt de särskilda regler som gäller för bl.a. finansiella konglomerat. Enligt konglomeratdirektivet är det samordnaren som ingriper mot ett blandat finansiellt holdingföretag. Det skulle därför kunna ifrågasättas om det är förenligt med direktivet att tillåta att , även i de fall då inspektionen inte är samordnare, ingriper mot holdingföreta- get. Här görs dock bedömningen att den omständigheten att samordnaren kan ingripa med stöd av konglomeratbestämmelserna inte bör vara ett hinder för att samma omständigheter kan anföras som skäl för att en ägare också är olämplig. Det finns inte heller någon större anledning att befara att de olika tillsynsmyndigheternas bedömningar av holdingföre- tagets agerande skiljer sig åt, eftersom konglomeratdirektivet förutsätter ett nära samarbete dem emellan. För att löpande kunna göra en prövning av vilka egenskaper de som ingår i holdingföretagets ledning har, bör inspektionen underrättas om förändringar i ledningens sammansättning. Enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1014 §§) och försäkringsrörelselagen (19 kap. 11 f och g §§) får en bank, ett kredit- marknadsföretag eller ett försäkringsbolag som inte i rätt tid lämnar upplysningar om sin verksamhet till inspektionen påföras en straffavgift med högst . Bestämmelserna skall ses mot bakgrund av att det inte alltför sällan inträffar att ett sådant företag inte lämnar rapporter inom föreskriven tid och att inspektionen tidigare saknat verk- ningsfulla medel för att beivra detta (prop. 2002/2003:139 s. 388). För att skall kunna utföra sitt tillsynsuppdrag är det väsentligt att rapporteringen om det finansiella konglomeratet kommer in till inspektionen inom föreskriven tid. Är redovisningen försenad för- sämras inspektionens möjlighet att följa de reglerade företagens finansi- ella ställning. Det är därför viktigt att inspektionen har ett effektivt mot- medel att ta till när ett företag inte rapporterar . Försening är i normalfallet en sorts ordningsförseelse som ofta har sin grund i en fel- hantering någonstans i organisationen. För sådana fall är förseningsavgift en adekvat reaktion som också ger en tydlig signal till företagsledningen. 2005/06:45 Ett system med förseningsavgifter blir administrativt mer lätthanterligt än att regelmässigt tillgripa vitesföreläggande.