prop · GT03171 · 2006-03-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:171 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för resultatet av den reform av den gemensamma fiskeripolitiken som genomfördes och hur genomförandet och tillämpningen därefter framskridit. Mot bakgrund av förändringarna av den gemensamma fiskeripolitiken, men även av svensk miljöpolitik och de nationella miljökvalitetsmålen, bör en översyn och revidering av fiskelagen (1993:787) genomföras i syfte att modernisera lagen mot en ökad miljöhänsyn och hållbart nyttjande. Regeringens bedömning är även att ett förändrat sanktions- system för fisket bör utredas. Trots de lagändringar som genomfördes har det inte lett till att överträdelser innebär de snabba, effektiva och kraftfulla ingripanden eller åtgärder som krävs på fiskets område enligt EG. I skrivelsen redogör regeringen för situationen för fiskresurser och fiskerinäringen samt andra näringsverksamheter, såsom fisketurism, som nyttjar fiskresursen. Mot bakgrund av den redovisningen pekar rege- ringen ut en övergripande nationell strategi för svenskt fiske 20072013. Avsikten är att denna strategi skall ligga som grund för den nationella strategiska plan och därefter operationella program som skall överlämnas till Europeiska kommissionen för det svenska genomförandet av åtgärder inom ramen för Europeiska fiskerifonden . Inom ramen för miljömålsarbetet bedrivs en omfattande verksamhet på fiskets område. I skrivelsen redogör regeringen för detta arbete och pekar på behov av kompletterande åtgärder för bl.a. lokala fiskbestånd. Ett nationellt förbud mot utkast av fisk, som enligt gällande regler kan landas, skall införas, arbetet med att förebygga säl- och skarvskador på fisket diskuteras och bl.a. föreslås att jaktbestämmelserna för säl och skarv skall ses över, vidare föreslås möjligheter till ekonomiskt stöd för de fiskeföretag som drabbats av dumpade kemiska stridsmedel eller Skr. 2005/06:171 miljöfarliga kemiska ämnen. För att ytterligare förstärka det nationella fiskevårdsarbetet behövs en bredare samordning av insatserna samt en ökad kunskap om effekterna av åtgärder, såsom kompensationsutsättningar. För att åtgärderna skall vara ändamålsenliga finns även behov av omprövning och tillsyn av vattendomar och vattenföretag. Enligt regeringens mening bör det inom fiskeriförvaltningen och fiskevården i ökad utsträckning tas hänsyn till fisketurism, fisketuristiskt företagande och fritidsfiskets behov. Turismen är en av de snabbast växande näringarna i världen och det finns goda förutsättningar för en positiv utveckling av fisketuristverksamheten i . Regeringen anser även att statistik över fritidsfiskets fångstuttag bör samlas in och används i fiskeriförvaltningen. Även för vattenbruket finns goda förutsättningar att utvecklas, särskilt mot bakgrund av de betydande miljömässiga framsteg som gjorts både avseende närsalter och förekomst av fisksjukdomar. Den svenska fiskerikontrollen har utretts och regeringen redogör för sin bedömning om hur ansvarsfördelning och arbetsuppgifter skall fördelas mellan berörda myndigheter. Den framtida fiskerikontrollen bör inriktas mot kontroll i hela kedjan från fiske till beredningsindustri och transporter av fiskprodukter. bör få ett tydligare ansvar för sådan fiskerikontroll som inte åligger någon annan myndighet att utföra. bör också överta ansvaret för landnings- och kvalitetskontrollen. får vidare ett övergripande ansvaret för uppföljning av sådan fisketillsyn som bedrivs av länsstyrelser och fisketillsynsmän. En nationell handlingsplan för fiskerikontrollen bör utarbetas samt ett indikatorsystem för att mäta och följa det olagliga fisket. Möjligheterna bör ses över att låta bedriva förundersökning avseende vissa fiskebrott i syfte att möjliggöra en effektivare lagföring. Ärendet och dess beredning............................................................... Den gemensamma fiskeripolitiken.................................................... Reformen av den gemensamma fiskeripolitiken................. Resultatet av reformbeslutet ............................................... 3.4Genomförande av den nya gemensamma fiskeripolitiken 14 Tillämpningen av reformen från svensk synpunkt............ Åtgärder för att anpassa den framtida fiskeripolitiken.................... Översyn av fiskelagen....................................................... Situationen för fiskresursen och fiskerinäringen............................. Resurser för yrkesfisket .................................. Resurser för fritidsfisket ................................. Fiskerinäringen i styrkor och svagheter............ Fisketurism och fritidsfiske ............................ Beredningsindustri och handel ....................... Marknadens framtida utveckling .................... Övergripande nationell strategi för svenskt fiske 20072013......... Strategiska mål och riktlinjer 20072013......................... Genomförandeplanering .....................och administration Åtgärder för att främja fiskbestånden i havet samt kust och Miljökvalitetsmålen ..........................och fiskeripolitiken skyddade .............områden och fredade områden Utkast av ....................................................................fisk 7.6Dumpade kemiska stridsmedel eller miljöfarliga Samordning av fiskevårdsåtgärder.................................... 8.2Förändrad inriktning på kompensationsåtgärder avseende fiske vid vattendomar. Fisketurism och fritidsfiske ............................................................. Utveckling av fisketurism, fisketuristiskt företagande Insamling av fångststatistik för fritidsfisket ..................... Vattenbrukens belägenhet, närsaltsbelastning, miljöeffekter och tillståndsgivning .................................. Förteckning över remissinstanserna avseende betänkande av utredningen om fiskerikontrollen Den svenska fiskerikontrollen (SOU 2005:27)........................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning Regeringens redovisade riktlinjer för agerande i samband med översynen av den gemensamma fiskeripolitiken inom EU, regeringens skrivelse 2001/02:152 Ansvarsfullt fiske svenska priorite- ringar för EU:s framtida fiskeripolitik. Skrivelsen behandlade mål och medel på lång sikt och angav att den gemensamma fiskeripolitiken måste förändras. antog ministerrådet en ny grundförordning för den gemensamma fiskeripolitiken, rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av om bevarande och hållbart nyttjande av fiske- resurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 358, 31.12.2002, s. 59). I proposition 2003/04:51 Kust- och insjöfiske samt vattenbruk formu- lerade regeringen mål och inriktning för en nationell politik för kust- och insjöfiske samt vattenbruk. Mot bakgrund av propositionen uppdrog regeringen åt bl.a. att analysera och utreda ett antal olika frågor. redovisades dessa uppdrag. Uppdragen har remiss- behandlats. Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att utvärdera den svenska fiskerikontrollen (dir. 2004:45). Utredningen överlämnade till regeringen betänkandet Den svenska fiske- rikontrollen (SOU 2005:27). Betänkandet har remissbehandlats. En för- teckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En remissammanställ- ning finns tillgänglig i (Jo2005/690). Skrivelsen har utarbetats i samarbete med de Gröna och . har antagit dels en skrivelse, dels en proposition med särskild inriktning på fiskeripolitiken. lades regeringens skrivelse Ansvarsfullt fiske svenska prioriteringar för EU:s framtida fiskeripolitik (skr. 2001/2002:152, bet. 2001/02:MJU23, rskr. 2001/02:321) och regeringens proposition Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51, bet. 2003/04:MJU13, rskr. 2003/04:186). Fiskeripolitiken har därefter utvecklats genom att riks- dagen har antagit såväl miljömålen som en strategi för havsmiljön. Detta är grunden till de åtgärder som regeringen avser att vidta inom ramen för fiskeripolitiken i vid bemärkelse. Det övergripande målet för svensk livsmedelspolitik är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion som speglar kon- sumenternas efterfrågan. Fisket omfattas av detta mål. Detta speglas i ovan nämnda skrivelser och propositioner. De mera specifika målen för verksamhetsområdet fiske är: ekologiskt hållbart fiske och vattenbruk, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden samt utökad samverkan med berörda intressenter. Enligt proposition Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49) är det övergripande målet för miljöpolitik att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. De miljökvalitetsmål som mest berör fisk och fiske är Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Giftfri miljö, Ingen övergödning och Begränsad klimatpåverkan samt det nya sextonde miljökvalitetsmålet om biologisk mångfald: Ett rikt växt- och djurliv. Regeringen har utvecklat en nationell strategi för havsmiljön och före- slagit åtgärder för att stärka genomförandet av svensk havsmiljöpolitik (skr. 2004/05:173, bet. 2005/06:MJU4, rskr. 2005/06:30). Utgångspunk- ten är att den framtida förvaltningen av havet bör ha en ekosystemansats, dvs. att nyttjandet av havet inte leder till effekter som gör att ekosystemens livsuppehållande förmåga försämras eller förstörs. Detta innebär ett fördjupat internationellt samarbete, särskilt inom EU och övriga och kraftfulla nationella insatser, inkluderande en ny modell för förvaltning med en ökad samordning mellan berörda myndig- heter. Lokal delaktighet, bred samverkan mellan aktörer och regional samordning bör prioriteras. Skyddet bör förbättras för arter, miljöer och ekosystem. Hållbart nyttjande bör säkerställas inom alla havsanknutna näringar. Vid världstoppmötet om hållbar utveckling i antogs en politisk deklaration och en genomförandeplan för hållbar utveckling som har bäring på fiskeripolitiken. I genomförandeplanen åtar sig medlemsländerna bl.a. att återuppbygga och återställa fiskbestånd som hotas av utrotning och om möjligt där så är möj- ligt samt att avsevärt minska förlusten av biologisk mångfald till 2010. är det medlemsland i EU som har den längsta kuststräckan. Därtill kommer att av landets befolkning bor inom från kusten. Många olika aktiviteter är koncentrerade till kustzonen. Närheten till havet, stora naturvärden och kulturhistoriska värden gör kustlandska- pet attraktivt för boende, rekreation, nationell och internationell turism samt olika näringar. Dessutom nyttjas havet för bl.a. transport och ener- giproduktion. De olika anspråken på kusten leder inte sällan till konflikter. Kust- och skärgårdsområdena har mycket olika regionala villkor. Skärgårdarna i storstadsområdena har ett annat bebyggelsetryck och förutsättningar i övrigt än skärgårdar i mer glest befolkade regioner. Därför har rege- ringen påbörjat ett arbete integrerad förvaltning av kustområden. Som ett led i detta arbete har avrapporterat ett uppdrag om hållbar utveckling i kustområdet till regeringen (Vad händer med kusten? Erfarenheter från och regional planering samt EU- projekt i Sveriges kustområden, M2006/344). Denna rapport bereds nu inom . Konsumentfrågorna har fått en alltmer framträdande roll. Konsumenternas krav på ursprungsmärkning, fångstmetoder, pro- duktionssätt, distributionsvägar, livsmedelsegenskaper och innehåll bör vägas in när fiskeripolitiken utformas. Det är en angelägen konsument- politisk uppgift att medverka till att människor utvecklar konsumtions- mönster som belastar miljön så lite som möjligt. bidrar även till en mer hållbar produktion av varor. Både miljöpolitiken Skr. 2005/06:171 och fiskeripolitiken har en uppgift att främja denna utveckling. Säkra livsmedel är prioriterat inom livsmedelspolitiken. Därför är kun- skapsuppbyggnad och konsumentinformation grundläggande för att kon- sumenterna skall känna sig trygga med att livsmedel är av god kvalitet. Som en följd av propositionen Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (2003/04:51) tillsatte regeringen en utredning avseende svensk fiskerikontroll. Den avrapporterades , Den svenska fiskeri- kontrollen en utvärdering, SOU 2005:27. Regeringen gav även ett flertal uppdrag till främst och som avrapporterats under främst 2005. Ett antal av dessa hanteras i denna skrivelse. Rapporterna avser bl.a. inriktningen på kompensationsåtgärder i vattendomar, möjligheter för expansion av musselodling, vattenbrukets miljöpåverkan samt tillståndsgivningen avseende vattenbruksanlägg- ningar, behovet av avelsprogram inom vattenbruket, fisketurismens utvecklingsmöjligheter, insamling av fångststatistik för fritidsfisket, arbetet med att minska skador och bifångster av säl och skarv, kartlägg- ning av skarvskador i speciellt utsatta fisken och skarvens effekter på ekosystemet. Därtill kommer översyn av ersättningssystem för kostnader i samband med skador på fiskefartyg till följd av dumpat militärt material eller miljöfarliga kemiska ämnen samt uppdrag angående orapporterat fiske m.m. I det följande redovisas rapporterna mer ingående. 3 Den gemensamma fiskeripolitiken lämnade regeringen skrivelsen Ansvarsfullt fiske svenska prioriteringar för EU:s framtida fiskeripolitik (skr. 2001/02:152, bet. 2001/02:MJU23, rskr. 2001/02:321). Bakgrunden var den översyn av den gemensamma fiskeripolitiken som kommissionen påbörjade , vilken baserades på ett gemenskapssystem för fiske och vatten- bruk, den tidigare s.k. grundförordningen, rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT L 389, 31.12.92, s. 1). I skrivelsen redogjorde regeringen för riktlinjer för agerande i samband med översynen av den gemensamma fiskeripolitiken inom EU. Skrivelsen behandlade mål och medel på lång sikt och den svenska posi- tionen var att den gemensamma fiskeripolitiken måste förändras. I skrivelsen konstaterades att det även behövs en gemen- sam politik på fiskeområdet inom EU. Det motiverades med att fiskeri- näringen utnyttjar en gränsöverskridande resurs. Nyttjande av resursen i ett område påverkar beståndssituationen även i andra områden. Därför måste resursen förvaltas gemensamt med andra länder. Slutsatsen var att en gemensam politik ger större möjligheter att driva gemen- samma krav på ett ansvarsfullt nyttjande av resursen. Som övergripande mål för fiskeripolitiken inom EU angavs att gemen- skapens fiskresurser skall förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt i enlig- het med försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen. Detta är en förut- Skr. 2005/06:171 sättning för att förse konsumenterna med ett högkvalitativt livsmedel och för en fiskerinäring som långsiktigt skall kunna utgöra en stabil verk- samhet med stor regionalpolitisk betydelse. Målet för den då rådande gemensamma fiskeripolitiken bedömdes inte ha uppnåtts och behovet av förändringar påpekades i flera avseenden. Det grundläggande elementet var att fångsterna skulle anpassas till det långsiktigt hållbara biologiska utrymmet. Detta skulle främst uppnås genom en effektivare politik för att reducera fiskeflottans kapacitet och fis- keansträngningen, ett selektivt fiske med små bifångster, en förbättrad kontroll med nationellt ansvar, ökad tillförlitlighet hos den vetenskapliga rådgivningen, respekt för denna rådgivning, ett till 2007 utfasat direkt företagsstöd samt en liberalisering av handeln med tredje land för att möta efterfrågan på fisk och fiskeriprodukter inom gemenskapen. EU måste även ta sitt fulla globala ansvar för en ansvarsfull fiskeri- politik genom bl.a. aktivt deltagande i regionala och multilaterala organi- sationer och vid utformningen av gemenskapens bilaterala avtal. Regeringen har tidigare endast kortfattat redovisat den reform av den gemensamma fiskeripolitiken som blev resultatet av översynen i samband med budgetpropositionen (prop. 2003/04:1, bet. 2003/04:FiU1, rskr. 2003/04:42). Följande avsnitt är därför en mer ingående redovisning och bedömning av resultatet av denna översyn och dess genomförande. Reformen av den gemensamma fiskeripolitiken Kommissionens förslag till reformering av den gemensamma fiskeri- 2002 fattades beslut om denna reform. Beslutet antogs i form av en ny grundförordning, rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 decem- ber 2002 om bevarande och hållbart nyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 358, 31.12.2002, s. 59), härefter kallad grundförordningen. Detta var resultatet av en lång process där konsekvent drev en linje baserad på behovet av en balanserad och genomgripande reform av gemenskapens fiskeripolitik. Kommissionens ambition var att minska fiskeflottans kapacitet. genom generösare skrotningsbidrag, dels genom att ta bort strukturstödet till flottan för nybyggnationer och kapacitetspåverkande investeringar, vilket ett flertal medlemsstater motsatte sig. stödja kommissionens ursprungliga förslag och därigenom förhindra att det urholkades under behandlingens gång. av ytterligare fleråriga förvaltningsplaner, striktare regler för fiske- flottans förvaltning och minskad omfattning av strukturstödet till flottan var av avgörande betydelse för den svenska linjen. Enligt svensk uppfattning var det nödvändigt att reformera den gemen- Skr. 2005/06:171 samma fiskeripolitiken. Enbart fångstkvoter skulle inte kunna förhindra att vissa fiskbestånd kollapsar och det skulle inte vara möjligt att fortsätta att med stora stöd främja utbyggnaden av en fiskeflotta med stor överkapacitet. Om inte utvecklingen vändes skulle konsekvenserna kunna bli dramatiska. Viktiga fiskebestånd riskerade att kollapsa, vilket även skulle leda till stora ekonomiska förluster och förlorade arbets- tillfällen. Att bevara balansen i det ekosystemet var en viktig målsättning för reformen varför upprättande av fleråriga förvaltnings- planer var och är en viktig grundprincip för . Sådana planer skulle upprättas för så många bestånd som möjligt oavsett beståndens biolo- giska situation. En viktig princip var att särskilja mellan förvaltnings- planer och återhämtningsplaner, där en förvaltningsplan upprättas för bestånd som skall nyttjas på ett hållbart sätt medan en återhämtningsplan upprättas för bestånd som befinner sig utanför säkra biologiska gränser. Återhämtningsplanerna skulle prioriteras och upprättas för de bestånd som ligger utanför biologiskt säkra gränser medan det för övriga bestånd upprättas förvaltningsplaner. Ett avgörande instrument, förutom TAC (totalt tillåten fångstmängd, total allowable catch) och tekniska åtgärder, skulle vara begränsningar av fiskeansträngningen (den tid som fiskefartyg är aktivt fiskande också benämnt effortbegränsning) och dessa begränsningar skulle vara obligatoriska i återhämtningsplanerna. Varje förvaltningsplan och återhämtningsplan skulle utformas individuellt utifrån det aktuella beståndets och fiskeverksamhetens särdrag. Det stod helt klart att det fanns en överkapacitet inom gemenskapens fiskeflotta. Det var därför viktigt att reglerna för flottans utveckling blev tydliga och strikta samt att ekonomiskt stöd inte bidrog till en ökad kapa- citet. Enligt den nya grundförordningen, förordning (EG) nr 2371/2002, skall bl.a. fleråriga återhämtningsplaner och förvaltningsplaner upprättas för att återställa respektive bibehålla fiskebestånden innanför biologiskt säkra gränser. Fiskeflottans kapacitet skall begränsas genom att referensnivåer fastställs . Det ekonomiska stödet till fiske- flottan begränsades och upphörde allt stöd till byggande av nya fiskefartyg och för export av fartyg till tredje land. Fiskerikontrollen förstärkstes bl.a. genom att fler fartyg utrustats med satellitsändare och gemenskapens inspektörer fått ökade befogenheter. Dessutom bibehålls medlemsstatens skydd av kustzonen inom . Den nya europeiska fiskeripolitiken bygger på följande fyra grunder: En långsiktig förvaltning av fiskeriverksamheten som, tack vare åtgärder som tillämpas under fler år, skall göra det möjligt för bestånden att återhämta sig och för yrkesfiskarna att bättre planera sin verksamhet. En ny inriktning för det offentliga stödet till fiskeflottan, vilket efter 2004 koncentreras på att förbättra säkerheten och arbetsvillkoren ombord samt på andra åtgärder för att omstrukturera fiskesektorn, snarare än att användas för att utvidga en flotta som är för stor. Effektivare, öppnare och rättvisare kontroller av hur de fastställda reglerna tillämpas. Ökad delaktighet i besluten för fiskare och andra berörda, bl.a. genom inrättandet av regionala rådgivande nämnder (Regional Advi- sory Council, RAC), vilket skall göra det möjligt för alla berörda parter att ta sin del av ansvaret i de olika aspekterna av förvaltningen av det fiske som berör dem. En långsiktig politik måste oundgängligen även bygga på vetenskaplig rådgivning. I enlighet med reformbeslutet presenterade kommissionen ett meddelande om förbättrad vetenskaplig rådgivning som senare resulte- rade i en av rådet antagen handlingsplan. Politikens omfattning och mål I den nya grundförordningen fastslås att den gemensamma fiskeripoliti- ken omfattar bevarande, förvaltning och utnyttjande av akvatiska levande resurser, vattenbruket samt beredning och marknadsförande av produkter från fiske och vattenbruk. Inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken har gemenskapen exklusiva befogenheter att lagstifta och anta rättsligt bindande rättsakter. På vissa områden kan dock råda delade befogenheter, där både gemenskapen och medlemsstaterna har befogenhet att lagstifta och anta rättsligt bindande rättsakter. Detta kan innebära problem vid reglering av bestånd som rör sig både i inlandsvatten och i havet som t.ex. lax och ål. I princip gäller emellertid att medlemsstaterna endast kan utöva sina befogenheter i den mån en fråga inte regleras inom EU. Som det har nämnts syftar den gemensamma fiskeripolitiken till ett hållbart nyttjande av resursen och att försiktighetsprincipen tilläm- pas. Gemenskapen skall eftersträva att gradvis genomföra en ekosystem- ansats i fiskeriförvaltningen. Effektiv fiskeriverksamhet och konsument- hänsyn finns likaså inskrivna. Det långsiktiga synsättet på fiskeriverksamheten bygger på en rad för- valtningsåtgärder som kompletterar varandra. Principen är att genomföra de åtgärder som krävs för att uppnå den avsedda målsättningen inom en given period. Åtgärderna skall antingen bestå av en återhämtningsplan för bestånd som befinner sig utanför säkra biologiska gränser eller en förvaltningsplan som innebär att bestånd skall nyttjas på ett hållbart sätt. Upprättandet av återhämtningsplaner skall prioriteras. Målsättningar eller s.k. referenspunkter ställs upp inom ramen för de fleråriga planerna. De kan exempelvis uttryckas som den storlek på lekbestånden som skall uppnås inom eller en viss fiskeridödlighet som inte får Dessa planer skall anpassas till respektive bestånds särdrag och hur de fiskas. Verktygen i en flerårig återhämtningsplan är: Begränsning av fångsten: den totala tillåtna fångsten (TAC) utgår huvudsakligen från årliga vetenskapliga rekommendationer från det internationella havsforskningsrådet (ICES) och den vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF). Genom dessa årliga rekommendationer är det möjligt att anpassa verksamheten till beståndens utveckling. TAC:erna skall också följa de fleråriga målsättningarna och skall inte att kännetecknas av lika stora variationer som tidigare genom att minskningen respektive ökningen av TAC:erna i princip begränsas till oavsett bestånds- utveckling. Tekniska åtgärder: utifrån målart (och arter som tas tillsammans när det handlar om flerarts fiske), fiskeinriktining och typen av redskap som används kan en rad tekniska åtgärder fastställas för att bl.a. öka fiskeredskapens möjlighet till selektering och på så sätt undvika att fånga ungfisk, arter som inte går att sälja eller andra djur från havet.