prop · GT0380 · 2006-02-10 00:00:00 — Vad gäller de kommunala bostadsföre- tagens hyressättning, ses den över av en utredning om allmännyttans villkor och förutsättningar (dir. 2005:116). Det finns därför inte anled- ning att nu föreslå ändringar på det området. Ett alternativ är alltså att i hyressättningsbestämmelserna införa särskilda kostnadskriterier som innebär att det vid tvist om hyrans storlek skall tas hänsyn inte enbart till hyran för likvärdiga lägenheter utan också till kostnaderna för produktion, drift och underhåll av lägenheten. Ett sådant system skulle säkerställa att hyresvärden får täckning för sina kostnader. Systemet har emellertid flera nackdelar. Till att börja med är det mycket svårt att med någon exakthet fastställa en kostnadsbaserad hyra. Vid en prövning måste det nämligen tas hänsyn till bl.a. anskaffningskostnad, driftskostnad, avskrivningsmetod, avskrivningstidens längd, ekonomisk livslängd och kapitalkostnad, dvs. ränta och avskrivning på investerat kapital. Utredningen har funnit att resultatet av sådana kostnadsberäk- ningar kan variera utan att man kan säga att någon av beräkningarna är felaktig. Osäkerheten om hyresnivån kan därmed komma att bli större än den är vid vanliga bruksvärdeprövningar. Syste- met förbättrar därmed inte förutsägbarheten om hyrans storlek. Systemet kan också leda till komplicerade och utdragna tvister. Vi anser mot den angivna bakgrunden att de särskilda hyressättnings- reglerna för planerade och nybyggda lägenheter inte bör bygga på särskilda kostnadskriterier. bestäms hyran för de flesta lägenheter i förhandlings- överenskommelser, som sluts mellan å ena sidan en hyresvärd eller en hyresvärd och en organisation av fastighetsägare, i vilken hyresvärden är medlem, och å andra sidan en hyresgästorganisation. Om det har träffats en förhandlingsöverenskommelse om hyran, kan hyresgästen på samma sätt som när hyran har bestämts i ett enskilt hyresavtal begära att hyran skall ändras och anpassas efter hyran för likvärdiga lägenheter (se 22 § hyresförhandlingslagen samt 54 § hyreslagen jämförd med 5 § fjärde stycket hyresförhandlingslagen). Ett alternativ är att införa möjlighet att för planerade, påbörjade och nybyggda lägenheter sluta förhandlingsöverenskommelser om hyran som normalt inte skall ändras vid en prövning i hyresnämnden den avtalade hyran skall presumeras vara skälig som den nuvarande ordningen för att fastställa hyran behålls. Utredningen har föreslagit att detta alternativ genomförs. Det föreslagna systemet har flera fördelar. En fördel är att det för- bättrar förutsägbarheten om nivån på hyran. Vidare klargörs att det är möjligt att träffa en förhandlingsöverenskommelse redan när ett hus är under projektering. Det säkerställer också på ett mera tydligt sätt än vad det nuvarande systemet gör att hyran täcker lägenhetens kostnader. Förslaget har godtagits av en klar majoritet av remissinstanserna. Även vi anser att förslaget bör genomföras. i och i har betonat att förslaget leder till att hyressättningssystemet blir mer komplicerat och svåröverskådligt. En ordning som innebär att förhandlingsöverenskommelser om hyran i vissa fall ges presumtionsverkan leder onekligen till att ytterligare regler måste införas i hyreslagstiftningen. Om presumtionsverkans varaktighet begränsas (se avsnitt 4.4) kommer emellertid de lägenheter som hyres- sätts enligt det föreslagna systemet att omfattas av de nuvarande reglerna. Hyressättningen för det befintliga beståndet påver- kas inte. De nackdelar som består i att regelverket blir mer komplicerat är därmed begränsade och bör inte hindra en reform. Det föreslagna systemet innebär att en överenskommelse av det aktuella slaget enbart kan träffas inom ramen för en förhandlings- överenskommelse. I en sådan måste alltid en hyresgästorganisation vara part. Många remissinstanser har ansett att förslaget leder till att hyres- gästorganisationerna ges en för stark ställning, eftersom organisationerna i praktiken får en form av vetorätt mot hyreskrav. De har därför förordat att det införs en möjlighet för hyresnämnden att fastställa hyra som har presumtionsverkan, om fastighetsägaren och hyresgästorganisationen inte skulle kunna komma överens. Enligt vår mening talar goda skäl mot den ordning som remissinstan- serna har förordat. Hyran för lägenheter som planeras vara färdigställda för inflyttning efter kanske två eller kan inte baseras på de hyres- nivåer för likvärdiga lägenheter som gäller för pröv- ningen. Ett system med prövning av hyran förutsätter därför att det införs särskilda kostnadskriterier för hyressättningen. Som konstaterats är en beräkning av hyra som baseras på kostnadskriterier förenad med åtskilliga osäkerhetsfaktorer. En möjlighet till prövning i hyresnämnden kan därför leda till utdragna rättsprocesser. Ställningstaganden till nybyggnationer kan därmed bli fördröjda. Förslaget innebär att hyresgästorganisationerna får ett mycket stort inflytande vid hyressättningen. Finns det då anledning att anta att hyres- gästorganisationerna inte skulle fullfölja uppgiften på ett omdömesgillt sätt? förhandlar hyresgästorganisationerna om hyrorna för merparten av hyreshusbestånden. Kritik mot det sätt på vilket organisationerna fullföljer denna uppgift framförs sällan. Hyresgästorganisationerna kommer att ha ett starkt intresse av att göra lämpliga avvägningar även enligt den ordning som har föreslagits här. Om organisationerna inte skulle gå med på hyror som ger rimlig kostnadstäckning, kommer refor- men inte att påverka nyproduktionen av lägenheter. Det kommer att leda till kritik. Om hyresgästorganisationerna å andra sidan går med på omotiverat höga hyresnivåer, kommer kritik att riktas mot det. Till detta kommer att hyresgästorganisationer även enligt dagens system får sluta mer långtgående avtal än vad enskilda hyresgäster får göra. Det är sålunda endast en hyresgästorganisation som får avtala bort vissa rättig- heter som en hyresgäst annars har i fråga om standard och underhåll och Prop. 2005/06:80 som får avtala om hyreskompensation för införande av system för självförvaltning (se 9 § andra stycket 2 och 15 § andra stycket 2 hyreslagen samt 21 § andra stycket hyresförhandlingslagen). Enligt vår mening finns det mot denna bakgrund knappast anledning att anta annat än att hyresgästorganisationerna kommer att fullfölja uppgiften på ett omdömesgillt sätt. Från fastighetsägarnas synvinkel leder förslaget till att det vid sidan av det nuvarande systemet för bestämning av hyra införs ett nytt system för detta. Om fastighetsägaren inte skulle lyckas att träffa någon för- handlingsöverenskommelse eller inte vill tillämpa systemet, finns det inte något hinder mot att fastighetsägaren tillämpar de nuvarande reglerna. En fastighetsägare kan då bestämma hyran i avtal med hyresgäst och hyres- gästen kan begära att hyresnämnden prövar hyrans skälighet enligt bruksvärdereglerna. Den föreslagna ordningen får därför under alla förhållanden anses innebär en förbättring av fastighetsägarens ställning. Hyresgästernas intresse av trygghet måste också beaktas. Detta intresse kommer hyresgästorganisationen som motpart till hyresvärden att kunna ta tillvara. Vid en samlad bedömning anser vi, i likhet med utredningen, att det inte bör införas någon möjlighet att hänskjuta frågan till hyresnämnden om någon förhandlingsöverenskommelse inte kan nås. I avsnitt 4.4 diskuteras systemets närmare utformning. Enskilda hyresavtal bör inte ges presumtionsverkan En ytterligare fråga är om enskilda hyresavtal som avser planerade eller nybyggda lägenheter bör ges presumtionsverkan på samma sätt som för- handlingsöverenskommelser. Från principiell synvinkel kan det ses som naturligt att enskilda hyres- avtal behandlas på samma sätt som förhandlingsöverenskommelser. En sådan ordning kan emellertid leda till att det i orter med bostadsbrist etableras oskäliga hyresnivåer. Bostadssökandes möjligheter att värja sig mot höga hyreskrav är ju i en sådan situation begränsade. Starka konsumentpolitiska skäl kan således anföras mot en sådan ordning. Vi delar därför utredningens bedömning att det inte bör införas någon möjlighet att sluta enskilda hyresavtal som har presumtionsverkan. Regeringens förslag: I lagen klargörs att avtal om förhandlingsord- ning skall få ingås för planerade hus och för hus som är under bygg- nation. Hyra som har bestämts i en förhandlingsöverenskommelse skall presumeras vara skälig om följande villkor är uppfyllda. som är part i förhandlingsöverenskom- melsen är etablerad på orten. Förhandlingsöverenskommelsen omfattar samtliga bostadslägen- heter i huset och har träffats innan det har träffats hyresavtal för någon Presumtionsverkan skall brytas om det föreligger synnerliga skäl. Presumtionsverkan skall bestå . bestämmas enligt de vanliga bruksvärdereglerna. Hyran får ändras som en förhandlingsöverenskom- melse har presumtionsverkan i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten. Förhandlingsöverenskommelser om förhandlingsersättning, dvs. den del av hyran som utgör ersättning till hyresgästorganisation för organi- sationens förhandlingsarbete, skall inte ha presumtionsverkan. Likhetsprincipen enligt hyresförhandlingslagen som innebär att i en förhandlingsöverenskommelse skall samma hyra bestämmas för lägenheter som är lika stora skall inte omfatta lägenheter vars hyra bestäms enligt de nya reglerna. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, dock att utredningen har föreslagit att en förutsättning för att en för- handlingsöverenskommelse skall presumeras vara skälig skall vara att den har träffats innan det första bostadshyresavtalet för lägenheten träffades i stället för att den skall omfatta samtliga bostadslägenheter i huset och ha träffats innan det har träffats hyresavtal för någon av lägenheterna. Utredningen har vidare föreslagit att likhetsprincipen enligt hyresförhandlingslagen skall gälla vid hyressättningen enligt de nya reglerna men begränsas till lägenheter i samma hus (se betänkandet s. 8186 och 8889). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot utredningens förslag. i har ansett att presumtionstidens längd bör vara . Fastighetsägarna har ansett att parterna bör kunna avtala att hyran skall vara knuten till konsumentprisindex som en för- handlingsöverenskommelse har presumtionsverkan. Svenska Bankför- eningen har menat att hyran efter presumtionstidens utgång bör anpassas successivt till bruksvärdenivån. Hovrätten för Nedre har med hänvisning till avtalslagens ogiltighetsregler ifrågasatt om regeln om att presumtionsverkan skall brytas om det finns synnerliga skäl är nöd- vändig. Skälen för regeringens förslag Förhandlingsordning får ingås för planerade, påbörjade eller nybyggda hus Huvudsyftet med att införa en ordning där förhandlingsöverenskommel- ser ges presumtionsverkan är att förbättra förutsättningarna för ny- byggnation av bostadslägenheter. Reglerna bör sålunda gälla för lägen- heter som planeras eller har påbörjats och för nybyggda lägenheter. De bör däremot inte gälla för äldre lägenheter. Vi återkommer nedan till den närmare avgränsningen. En förutsättning för att en fastighetsägare och en hyresgästorganisation skall kunna sluta en förhandlingsöverenskommelse är att de har ingått ett avtal om en förhandlingsordning. Utgångspunkten är att en förhandlings- ordning omfattar samtliga lägenheter i ett hus. Om parterna har slutit ett avtal om förhandlingsordning får förhandling om hyresförhållanden föras på grundval av förhandlingsordningen och en förhandlingsöverens- kommelse om hyran träffas (se 13 §§ hyresförhandlingslagen). ingås förhandlingsordning som regel endast för befintliga hus. För att den nu diskuterade ordningen skall omfatta också hus som är på planeringsstadiet eller som håller på att uppföras, bör det i hyres- förhandlingslagen klargöras att en förhandlingsordning får ingås också för sådana hus. Om en hyresvärd efter skriftlig begäran från en organisation av hyres- gäster vägrar att sluta avtal om förhandlingsordning, har organisationen rätt att få frågan om förhandlingsordning prövad av hyresnämnd. Mot- svarande rätt tillkommer en hyresvärd, om en organisation av hyresgäster vägrar att efter skriftlig begäran från hyresvärden sluta avtal om förhandlingsordning. Om hyresnämnden finner att part med hänsyn till vissa i lagen angivna kriterier är berättigad till förhandlingsordning, skall nämnden fastställa förhandlingsordningens innehåll (se 911 §§ hyres- förhandlingslagen). En fråga är om denna rätt till förhandlingsordning, etablerad genom beslut av hyresnämnden, bör utvidgas till att omfatta också planerade hus. Med hänsyn till att det inte finns någon möjlighet att få hyran för en planerad lägenhet fastställd i hyresnämnd eller att i övrigt pröva frågor som gäller outhyrda lägenheter, är det praktiska behovet av en rätt att få förhandlingsordning för sådana hus begränsat. Till detta kommer att det inte är säkert att ett planerat hus verkligen uppförs. En möjlighet att fastställa förhandlingsordning för sådana hus kan därför leda till att det fastställs förhandlingsordningar som kommer att sakna all praktisk bety- delse. I likhet med utredningen anser vi därför att det inte bör införas bestämmelser om att part har rätt till förhandlingsordning för planerade hus. Förutsättningar för att en förhandlingsöverenskommelse skall ha presumtionsverkan Det är angeläget att hyresgästernas intresse av skäliga hyresvillkor och ett starkt besittningsskydd inte åsidosätts. Systemet måste sålunda inne- hålla regler som säkerställer att förhandlingsöverenskommelser presu- meras vara skäliga endast om hyresgästernas intressen i dessa hänseen- den inte åsidosätts. måste reglerna vara enkla att tillämpa. En första fråga är vilka krav som bör ställas på en hyresgästorganisa- tion för att den skall ha rätt att ingå förhandlingsöverenskommelser som har presumtionsverkan. I förarbetena till hyresförhandlingslagen anges att lagstiftningen är neutral till hyresgästernas val av intresseorganisation och att inga andra formella krav bör ställas utöver dem som får anses ligga i begreppet hyresgästorganisation. Organisationen skall således vara en rättskapabel ideell förening med uppgift att ta till vara medlem- marnas intressen i hyresfrågor. Hur stor faktisk förhandlingskapacitet som krävs beror på hur stort lägenhetsbestånd som en förhandlings- ordning är tänkt att omfatta. Ett minimikrav är att organisationen förfogar över personer som kan ta ansvar för förhandlingsverksamheten och som har möjlighet att delta i sammanträden i den utsträckning som ett regelbundet förhandlingsarbete fordrar (jfr prop. 1977/78:175 s. 109 f., 113 och 144 f.). Dessa grundkrav bör gälla även för organisationer som ingår förhandlingsöverenskommelser som har presumtionsverkan. Med en möjlighet att sluta förhandlingsordning för hus som är under planering kommer det normalt sett inte att finnas några hyresgäster som kan styra valet av hyresgästorganisation. Det möjliggör för hyresgäst- organisationer som inte har någon anknytning till det planerade huset eller orten eller något egentligt intresse av att företräda de blivande hyresgästerna att sluta avtal om förhandlingsordning och förhandlings- överenskommelse. Eftersom de blivande hyresgästerna inte kan undan- röja en förhandlingsöverenskommelse som har presumtionsverkan upp- står frågan hur denna risk skall motverkas. Vi föreslår att det sker genom att det för att en förhandlingsöverenskommelse skall ges presumtions- verkan uppställs krav på att hyresgästorganisationen skall vara etablerad på orten när förhandlingsöverenskommelsen ingås. Med etablerad avses här att organisationen har förhandlingsrätt för ett inte alltför obetydligt lägenhetsbestånd. Eftersom mindre seriösa hyres- gästorganisationer inte kan antas ha förhandlingsrätt eller för några större lägenhetsbestånd, kan kravet antas leda till att förhandlingsöverenskommelser sluts med organisationer som tillvaratar hyresgästernas intressen på ett lämpligt sätt. Genom att organisationen skall vara etablerad på orten säkerställs att organisationen har anknytning till orten och en reell möjlighet att fullfölja förhandlingsuppgiften. Skulle flera hyresgästorganisationer anses vara etablerade på orten, bör fastighetsägaren ha rätt att välja med vilken av dessa som han eller hon skall förhandla. Har fastighetsägaren slutit förhandlingsordning och förhandlingsöverenskommelse med en organisation som är etablerad på orten, kommer överenskommelsen att gälla även om det finns andra organisationer som är bättre etablerade på orten. En annan fråga är vilka lägenheter som en förhandlingsöverens- kommelse med presumtionsverkan skall kunna omfatta. Som har slagits fast bör de nya reglerna gälla lägenheter som är under planering, lägenheter som håller på att byggas och nybyggda lägenheter. Reglerna bör inte gälla för äldre hus såvida inte utrymmen i sådana hus byggs om för att användas som bostadslägenheter. Om exempelvis en lokal i ett äldre hus byggs om till bostadslägenhet, bör reglerna sålunda gälla. måste hyresgästernas intresse av förutsägbarhet beaktas. Hyresgästens rätt att begära prövning av om hyran är skälig bör alltså inte inskränkas sedan hyresgästen har ingått ett hyresavtal. Det är också viktigt att systemet upplevs som rättvist och att det är enkelt att tillämpa. Mot denna bakgrund föreslår vi, när det gäller planerade hus och hus som håller på att byggas eller är nybyggda, att en förhandlingsöverens- kommelse skall ges presumtionsverkan enbart om den omfattar samtliga bostadslägenheter i huset och har träffats innan det har träffats hyresavtal för någon av lägenheterna. Förslaget leder till att det inte kommer att vara möjligt att bestämma hyran för vissa av lägenheterna enligt de vanliga bruksvärdereglerna och för vissa av lägenheterna enligt de före- slagna reglerna. Vid en ombyggnad eller tillbyggnad av ett hus bör förhandlings- överenskommelsen i stället för att omfatta samtliga lägenheter i huset, omfatta samtliga bostadslägenheter som bildats av utrymmen som inte till någon del har använts som bostadslägenhet. lägenheter som vid en ombyggnad eller tillbyggnad bildats av sådana utrymmen bör alltså enligt vår mening behandlas lika. Sedan en förhandlingsöverenskommelse har träffats, kan det upp- komma behov av att justera innehållet i överenskommelsen. Exempelvis kan hyresvärden vilja utrusta lägenheterna på annat sätt än vad som angavs i det underlag som han eller hon presenterade vid förhandlingarna med hyresgästorganisationen och som en följd av detta ändra hyran för att täcka merkostnaden. Hyresvärden och hyresgästorganisationen får då träffa en ny förhandlingsöverenskommelse. En ny förhandlingsöverens- kommelse får presumtionsverkan under samma förutsättningar som den ursprungliga överenskommelsen. Det krävs alltså om förhandlings- överenskommelsen skall avse ett planerat, påbörjat eller nybyggt hus bl.a. att överenskommelsen omfattar samtliga bostadslägenheter i huset och att den träffas innan det har träffats hyresavtal för någon av lägen- heterna. Hyresjusteringar som förhandlingsöverenskommelsen har presumtionsverkan Den ordning som diskuteras innehåller inte något förbud för part att hänskjuta en tvist om ändring av hyresvillkoren till ning (se 22 och 24 §§ hyresförhandlingslagen och 54 § hyreslagen jämförd med 5 § fjärde stycket hyresförhandlingslagen). Vid prövningen skall den i förhandlingsöverenskommelsen bestämda hyran presumeras vara skälig. Som kommer att beröras i nästa avsnitt föreslås att presumtionstiden skall vara förhållandevis lång (). som hyran presu- meras vara skälig, kan det uppstå behov av att anpassa hyran efter kostnadsförändringar. Exempelvis kan driftskostnaderna ha ökat. Enligt 19 § hyreslagen skall hyran för en bostadslägenhet vara till beloppet bestämd i hyresavtalet eller, om avtalet innehåller en förhand- lingsklausul, i förhandlingsöverenskommelsen. Något hinder mot att bestämma att hyran skall justeras enligt visst i avtalet bestämt system, t.ex. med en viss procentsats, finns inte (jfr dock RBD 6:76). Däremot är det inte möjligt att knyta hyran till konsumentprisindex (KPI) eller något annat index, eftersom hyran då inte anses vara bestämd. Förbudet mot att knyta hyran till index infördes . Bakgrunden var bl.a. att konsumentprisindex som då oftast användes ansågs vara en mindre lämplig mätare på kostnadsläget när det gällde bostadslägenheter och att en hyressättning som under en följd av hyresperioder skedde med hjälp av indexklausuler kunde komma i strid med bruksvärdeprincipen (se prop. 1973:23 s. 115118). Ett förbud mot varje justering av hyran skulle kraftigt begränsa förutsättningarna att träffa sådana överenskommelser som har presumtionsverkan eftersom hyran måste vara mycket hög för att täcka eventuella kostnadsökningar under den tiden. Det bör därför införas bestämmelser som gör det möjligt att anpassa hyran efter föränd- ringar i kostnadsläget. Ett sätt att göra det är, som Fastighetsägarna har föreslagit, att låta parterna i förhandlingsöverenskommelsen reglera hur hyran skall justeras som överenskommelsen har presumtionsverkan och att därvid tillåta avtal om rörlig hyra, t.ex. att hyran är knuten till konsumentprisindex. Vi anser dock att konsument- politiska skäl alltjämt talar mot rörlig hyra. Det är av stor betydelse för hyresgästernas trygghet att hyrans storlek är till beloppet bestämd. Därtill kommer att konsumentprisindex inte speglar förändringar i kostnaderna för fastighetsförvaltningen särskilt väl. En bindning av hyran till kon- sumentprisindex kan leda till att en fastighetsägare inte får kompensation för sina kostnadsökningar om räntan stiger. En sådan bindning kan också leda till att fastighetsägaren överkompenseras, exempelvis om priserna på de varor och tjänster som konsumentprisindex baseras på stiger snabbare än hyresvärdens kostnader för fastigheten. Vi föreslår i stället att det införs bestämmelser om att hyran får ändras i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten. Eftersom de kommunala bostadsföretagen är hyresnormerande och deras hyror baseras på en självkostnadsnorm, kommer kostnadsutvecklingen för fastighetsförvaltning i praktiken att få genomslag på de hyror som har fastställts i förhandlingsöverenskommelser som har presumtionsverkan. Om parterna inte kan komma överens om någon ändring av hyran, bör tvisten, som utredningen har föreslagit, kunna hänskjutas till . Vid nämndens prövning bör utgångspunkten som redan har slagits fast vara att den hyra som har fastställts i förhandlings- överenskommelsen är skälig och att nämnden enbart skall pröva om den fastställda hyran bör ändras med hänsyn till den allmänna hyresutveck- lingen på orten. En särskild fråga är om anpassning av hyran efter den allmänna hyresutvecklingen på orten bör utgå från förhållandena då överenskommelsen ingicks eller från förhållandena vid någon annan tidpunkt, exempelvis tidpunkten för hyresgästernas tillträde. Med hänsyn till att en förhandlingsöverenskommelse kan träffas innan ett hus är uppfört och det även fram till dess att huset har uppförts kan inträffa förändringar i kostnaderna, bör utgångspunkten vara tid- punkten för förhandlingsöverenskommelsens ingående. Den i förhand- lingsöverenskommelsen fastställda hyran bör alltså få anpassas efter förändringar i den allmänna hyresutvecklingen som inträffar sedan överenskommelsen ingicks. Utredningen har föreslagit att en hyresvärd som under ett eller låter bli att ta ut en hyreshöjning som han eller hon skulle ha rätt till, inte ett senare år bör få ta ut en högre hyreshöjning än vad det årets allmänna hyresutveckling på orten motiverar. Vi anser emellertid att det är natur- ligt att en hyresvärd som låter bli att anpassa hyran under ett eller inte skall förlora möjligheten att i efterhand tillgodoräkna sig hyres- förändringar som har inträffat .