prop · GT0380 · 2006-02-10 00:00:00 — Enligt vår mening har utredningens förslag vissa fördelar, bl.a. kan det underlätta genomförandet av kostsamma och särpräglade tillval. Försla- get kan också sägas utgöra en form av kodifiering av den praxis som etablerats vid tillval och frånval och undanröjer därmed viss rättsosäke- rhet. har förslaget nackdelar. fastställs hyran för en lägenhet genom jämförelse med hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Det är alltså lägenhetens bruksvärde som avgör hyrans storlek. Lägenhetens kostnader skall inte beaktas. Utredningens förslag innebär att man vid hyressättning skall ta hänsyn till om det har gjorts något tillval. Om det har gjorts tillval och den hyresgäst som har gjort tillvalet bor kvar eller kostnaden för tillvalet har fastställts i en förhandlingsöverenskommelse, skall hyran baseras på dels kostnaden för de åtgärder som tillvalet omfattar, dels lägenhetens bruksvärde. För att kunna ta ställning till om en kostnadsbaserad hyra är skälig måste hänsyn tas till bl.a. anskaffnings- och installationskostnad, drifts- kostnad, avskrivningsmetod, avskrivningstidens längd, tillvalets ekono- miska livslängd, kapitalkostnad, dvs. ränta och avskrivning på fastighets- kapitalet, och kapitalutgifter, dvs. ränta och amortering på lånat kapital. Ett ställningstagande kräver därmed avancerade fastighetsekonomiska bedömningar. Det kan leda till att parterna och hyresnämnden blir tvungna att anlita fastighetsekonomisk expertis för att bestämma hyran. Som vi har berört kommer det även om sådan expertis anlitas att råda stor osäkerhet om nivån på hyran (se avsnitt 4.3). Ett sätt att undvika tvist om kostnadsbaserade hyror skulle, som Fastighetsägarna har förordat, kunna vara att låta avtal om tillval och frånval vara bindande på samma sätt som andra civilrättsliga avtal. Avtalen skulle alltså inte kunna rubbas vid en prövning av hyrans skälig- het i hyresnämnd. En sådan ordning skulle emellertid strida mot grund- läggande principer på hyresområdet, däribland intresset av att undvika oskäliga hyresvillkor, och bör redan därför inte genomföras. i har anfört leder förslaget vidare till att fiktiva lägenheter måste hyressättas. Om det har gjorts ett tillval måste hyran bestämmas i två led. Om exempelvis en äldre delvis uttjänt köksinredning i en lägenhet har ersatts med en ny köksinredning, måste i första ledet hyran för lägenheten bestämmas med utgångspunkt i att lägenheten är utrustad på samma sätt som den skulle ha varit om något tillval inte hade gjorts, dvs. med en äldre köksinredning. Vid denna prövning måste jämförelse göras med hyran för lägenheter som är utrustade med motsvarande inredning. I andra ledet måste hyran i tillvalsdelen bestämmas. Även sedan köksinredningen är betald måste i vissa fall hyran bestämmas med utgångspunkt i att lägenheten är utrustad med den köksinredning som den var utrustad med före tillvalet. Redan att dokumentera denna köksinredning kan leda till praktiska problem för parterna. Nyinflyttade hyresgäster torde helt sakna möjlig- het att beskriva och visa hur den gamla inredningen såg ut och kan därför få mycket svårt att ta tillvara sin rätt. Själva hyressättningen försvåras också av att den måste utgå från att lägenheten har en annan inredning än vad den i själva verket har. Utredningens förslag kan också antas försvåra hyressättningen i stort, eftersom hyresjämförelser inte utan vidare kan göras med lägenheter som varit föremål för tillval. Hyran för sådana lägenheter kan nämligen variera beroende på om ett tillval avbetalas eller har avbeta- lats. Det är därför inte rimligt att göra jämförelser med sådana lägenheter utan att beakta hur stor del av hyran som är hänförlig till tillvalsdelen och vilka åtgärder som tillvalet omfattar. Förslaget kommer alltså att försvåra hyressättningen såväl för lägen- heter som varit föremål för tillval som för vanliga lägenheter om det åberopas jämförelse med lägenheter för vilka har gjorts tillval. Eftersom tillval av olika slag är vanligt förekommande och då det som i har berört finns anledning att anta att de flesta tillval kommer att baseras på de bestämmelser som diskuteras, kan ett genomförande av förslaget leda till tillämpningsproblem för hyresnämnderna och få negativa konsekvenser för hyressättningen. En annan nackdel med förslaget gäller ansvaret för underhållsåtgärder. har hyresvärden underhållsansvar för egendom i en lägenhet och skyldighet att ersätta egendomen när den är uttjänt. Utredningen föreslår att en motsvarande skyldighet skall gälla för egen- dom som tillförs en lägenhet genom tillval. föreslås att hyran skall sänkas med belopp som motsvarar tillvalskostnaden när tillvalet är avbetalat. Tillvalet kan emellertid ge upphov till underhållskostnader även för tiden därefter. Ett alternativ skulle kunna vara att hyresgästen får svara för eventuell underhållskostnad. Det skulle emellertid innebära att hyran är rörlig och att hyresgästen tvingas ta ett betydande ekono- miskt ansvar för oförutsedda händelser. Ett annat alternativ, som har förordat, skulle kunna vara att fastighetsägarens underhållsansvar upphör när tillvalets ekonomiska livslängd löpt ut och att hyresgästen därefter får välja mellan att sluta ett nytt tillvalsavtal eller att lägenheten återställs i det skick som den hade före tillvalet. Även detta alternativ har emellertid nackdelar. En gäller frågan om hur den ekonomiska livslängden skall fastställas. Den skulle kunna fastställas av parterna i själva överenskommelsen om tillvalet. Det leder emellertid till att tillvalen blir mer komplicerade. Dessutom finns det risk för att den fastställda ekonomiska livslängden omprövas av hyresnämnden i en hyressättningstvist. Om så skulle ske kan det helt omkullkasta grunderna för parternas överenskommelse. Särskilt om vissa nackdelar med förslaget om frånval Vad som har sagts i fråga om nackdelar med förslaget om tillval gäller även förslaget om frånval, dvs. överenskommelser om att hyresgästen skall avstå från viss standard. Vad gäller frånval finns det också anledning att uppmärksamma att den typen av åtgärder kan komma i konflikt med reglerna om lägsta god- tagbara standard (se 18 a § hyreslagen) och hyresvärdens underhålls- och reparationsskyldighet (se 11 och 15 §§ hyreslagen). godtagbara standard innebär att en lägenhet skall ha vissa grundläggande Prop. 2005/06:80 anordningar, bl.a. tillgång till varmt och kallt vatten för hushåll och hygien och tillgång till avlopp. Reglerna syftar till att säkerställa att lägenhetsbeståndet inte förslummas. Enligt vår mening kan det inte komma i fråga att tillåta avtal som innebär att hyresgästen med bindande verkan kan avstå från rätten till lägsta godtagbara standard. Vad gäller bestämmelserna om hyresvärdens underhålls- och reparationsskyldighet, kan de avtalas bort om hyresavtalet innehåller en förhandlingsklausul och de avvikande bestämmelserna har tagits in i en förhandlingsöverens- kommelse (se 9 § andra stycket 2 och 15 § andra stycket 2 hyreslagen). Det förhållandet att en hyresgästorganisation skall godkänna avvikelser från lagens huvudregel innebär en garanti mot missbruk. Vid ett genom- förande av förslaget om frånval talar å ena sidan starka skäl för att hyres- lagens bestämmelser om hyresvärdens underhålls- och reparations- skyldighet måste få avtalas bort i enskilda hyresavtal. Reformen torde annars få liten praktisk betydelse för denna typ av hyresförhållanden. Om å andra sidan dessa bestämmelser kan avtalas bort i enskilda hyresavtal, uppkommer risk för missbruk av avtalsfriheten. Exempelvis finns det risk att nedgångna lägenheter hyrs ut utan någon rätt till underhålls- eller reparationsåtgärder. De som erbjuds att hyra sådana lägenheter kan ha svårt att värja sig om det råder brist på bostäder. Det är framförallt omfattade och särpräglade tillval som inte kommer till stånd eftersom det vid de slagen av tillval råder osäkerhet om bruksvärdet höjs i sådan utsträckning att fastighetsägaren får täckning för kostnaden för åtgärderna. Behovet av ett kostnadsbaserat system för tillval och frånval får därför anses vara förhållandevis begränsat. Som framgår av redogörelsen ovan medför ett genomförande av utred- ningens förslag att hyressättningen blir mer komplicerad för såväl parter som hyresnämnder. Om det genomförs kostnadsbaserade tillval eller frånval i en stor del av hyreshusbeståndet, får det negativa effekter för hyressättningen i hela beståndet. Till detta kommer de svårigheter som vi ser med regleringen av ansvaret för underhålls- och reparationsåtgärder och de risker som vi ser med möjligheten att avtala bort rätten till underhålls- och reparationsåtgärder. Vid en samlad bedömning anser vi att nackdelarna med förslaget väger tyngre än fördelarna. Förslaget bör därför inte genomföras. Regeringens bedömning: Reglerna om bruksvärdeprövning bör inte ändras. Regeringens förslag: skall alltid ange de skäl som bestämt utgången i ett ärende, om beslutet går någon part emot. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer med rege- ringens bedömning och förslag (se betänkandet s. 137146). Remissinstanserna: i har avstyrkt förslaget om hyresnämndens beslutsmotivering och framhållit svårigheterna att moti- vera hyressättningsbeslut på ett utförligare sätt än . Övriga remiss- instanser har godtagit utredningens bedömning och tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot utredningens förslag. Flera hyresnämnder har emellertid framhållit svårigheterna att motivera beslut bättre. I hyreslagen anges att, vid tvist om hyrans storlek, hyran skall fastställas till skäligt belopp och att hyran härvid inte är att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruks- värdet är likvärdiga. Vidare anges att vid prövningen skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av kommunala bostads- företag (se 55 § hyreslagen). Av förarbetena till bestämmelsen (prop. 1983/84:137 s. 7678) fram- går att i första hand skall hyran bestämmas efter en jämförelse med hyran för andra lägenheter på samma ort. Vid prövningen skall främst beaktas hyran för de kommunala bostadsföretagens lägenheter. Om det inte har åberopats jämförelse med några lägenheter eller om de lägenheter som har åberopats inte ger underlag för en bedömning av hyresnivån för jämförliga lägenheter eller om de lägenheter som har åberopats inte är likvärdiga med prövningslägenheten, skall hyran bestämmas efter en skälighetsbedömning. Vid en skälighetsbedömning får lägenheter på orten som inte har bedömts vara likvärdiga med prövningslägenheten och lägenheter på annan ort med jämförbart hyresläge beaktas. publicerade en undersökning (Det blir inte alltid som man tänkt sig en undersökning av om hyresnämnderna och hov- rätt använt sig av jämförelseprövning eller allmän skälighetsbedömning vid prövning av ändring av hyresvillkor åren 19952001) om hyres- nämndernas och hyressättningsbeslut. Undersökningen omfattade dels de hyressättningsmål som prövat , dels de hyressättningsärenden som prövats av hyresnämn- derna i , , och . Undersökningen visade att hyran i av ärendena fast- ställs efter en allmän skälighetsbedömning. Av undersökningen framgick att i mer än en tredjedel av fallen hade parterna inte åberopat något jämförelsematerial. Undersökningen visade också att i över två tredje- delar av ärendena beaktades åberopat jämförelsematerial i vart fall som s.k. bakgrundsmaterial. En av anordnad hearing om hyresnämn- dernas hyressättningsbeslut bekräftar beskrivningen i undersök- ning. Vid hearingen angavs att en viktig orsak till att hyran i regel fast- ställs efter en skälighetsbedömning är att tvisterna numera ofta avser enstaka, ibland udda, lägenheter och att det i dessa fall är svårt att finna lägenheter som är direkt jämförbara; tidigare avsåg tvisterna hela lägen- hetsbestånd och då fanns det bättre förutsättningar för jämförelsepröv- ning. Skälen för regeringens bedömning och förslag Bestämmelserna om bruksvärdeprövning bör inte ändras Utgångspunkten är att hyran för en lägenhet skall fastställas efter jäm- förelse med hyran för likvärdiga lägenheter, dvs. efter en jämförelse- prövning. undersökning och utredningens hearing visar att hyran bestäms efter en jämförelseprövning i färre än av ärendena och att alltså lagstiftningens andrahandsregel om skälighetsbedömning i allmänhet tillämpas. Det finns sannolikt flera orsaker till att hyran i många ärenden bestäms efter en skälighetsbedömning. En orsak kan vara att parterna åberopar jämförelse med ett fåtal lägenheter eller att de lägenheter som de åbe- ropar inte är likvärdiga med prövningslägenheten. Orsaken till detta kan variera men en orsak kan, som angavs vid hearingen, vara svårigheter att finna jämförbara lägenheter. Det ökade antalet individuella anpassningar i lägenhetsbeståndet kan ha medfört att möjligheten att finna jämförbara lägenheter har försämrats. En annan orsak till att hyran i allmänhet fastställs efter en skälighetsbedömning kan vara hyresnämndernas höga krav på likvärdighet mellan jämförelselägenheten och prövningslägen- heten. Hyresnämndernas krav på likvärdighet kan i praktiken medföra att det kan vara omöjligt att finna någon lägenhet som bedöms vara lik- värdig med prövningslägenheten. Bör då kraven på likvärdighet mellan lägenheterna sänkas för att hyran i fler fall skall kunna fastställas efter en jämförelseprövning? Om hyresnämnden finner att åberopat jämförelsematerial inte kan läggas till grund för en jämförelseprövning beaktas i allmänhet materialet som ett s.k. bakgrundsmaterial vid skälighetsbedömningen. Materialet får sålunda viss betydelse för hyran. Vid en allmän skälighetsbedömning brukar hyresnämnderna även väga in sin allmänna kännedom om hyres- läget på orten. Det innebär att den hyra som fastställs inte alltid åter- speglas i bakgrundsmaterialet. Det kan i sin tur leda till att förutsägbar- heten om hyran minskar men också till att parterna inte i tillräcklig grad anstränger sig för att finna ett relevant jämförelsematerial. Detta talar i viss mån för att kraven på likvärdighet mellan lägenheterna bör sänkas för att därigenom öka andelen hyressättningsbeslut som baseras på jämförelseprövningar. Utredningen har emellertid ansett att ett ökat utrymme att jämföra olikartade faktorer leder till att den skönmässighet som finns vid en skälighetsbedömning i stället kommer att finnas vid själva jämförelse- prövningen. Utredningen har mot denna bakgrund och med beaktande av att åberopat jämförelsematerial beaktas som bakgrundsmaterial ansett att det inte finns tillräckliga skäl att föreslå någon ändring av reglerna om jämförelseprövning. Utredningens ståndpunkt har inte ifrågasatts av någon remissinstans. Också vi anser att det saknas skäl att föreslå att reglerna om bruksvärdeprövning skall ändras. Enligt lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nämnd- lagen) skall i nämnds beslut anges de skäl på vilka beslutet grundas, i den mån det är behövligt (se 21 § nämndlagen). I förarbetena till bestäm- melsen anges följande (prop. 1968:91 bihang B s. 22). Det är av väsent- lig betydelse att hyresnämnderna kan tillämpa ett relativt snabbt och enkelt förfarande. Det är med hänsyn härtill angeläget att nämnden inte betungas med någon skyldighet att ingående motivera sina beslut. Å andra sidan måste krävas att nämnden i vissa fall, åtminstone i korthet, anger de skäl som ligger till grund för beslutet. har gjort en genomgång av beslut i hyres- sättningsärenden som olika hyresnämnder har meddelat. Genomgången har visat att det i besluten i regel redovisas hur prövningslägenheten och jämförelselägenheterna ser ut och vilken hyra som har åsatts dem. Vidare har det i allmänhet konstaterats att någon direkt jämförelseprövning inte är möjlig varefter hyresnämnden bestämt hyran med hänvisning till sin allmänna kännedom om hyresläget på orten, till vad som har förekommit vid besiktning och till åberopat material. Enligt utredningen förekommer det sällan att hyresnämnden beskriver vad nämndens allmänna kännedom om hyresläget på orten består i och sedan relaterar denna beskrivning till den beskrivning som nämnden har gjort av prövningslägenheten och de åberopade jämförelselägenheterna. Enligt utredningens mening medför detta att det är svårt för parterna att förstå hur hyresnämnden har kommit fram till sitt beslut. Det är viktigt att parter och andra kan följa hur hyresnämnden reso- nerar. Det underlättar för parterna att förstå hyresnämndens ställnings- tagande och att bedöma om ställningstagandet är korrekt. Klargörande beslutsmotiveringar torde också öka förutsägbarheten om hyresnivåerna och kan leda till att antalet hyressättningsärenden i nämnden minskar. Utredningens genomgång visar emellertid att hyresnämndernas besluts- motiveringar i allmänhet inte ger någon närmare vägledning om hur hyresnämnden har kommit fram till sitt beslut. Exempelvis beskrivs inte vari hyresnämndens allmänna kännedom om hyresläget på orten består eller vilken närmare betydelse som åberopat jämförelsematerial har för hyresnämndens slutliga ställningstagande. Enligt vår mening finns det därför anledning att skärpa kraven på hyresnämndens beslutsmoti- veringar. Det bör, som utredningen har föreslagit, ske med 28 § lagen (1996:242) om domstolsärenden som förebild. Hyresnämnderna skall alltså vara skyldiga att ange de skäl som bestämt utgången i ett ärende, om beslutet går någon part emot. Detsamma skall gälla andra beslut, om det behövs. Motsvarande skyldighet bör gälla för arrendenämnderna. Vad gäller den närmare innebörden av bestämmelsen hänvisar vi till för- fattningskommentaren (se kommentaren till 21 § nämndlagen). 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft . En fråga är om de föreslagna bestämmelserna om hyra för nybyggda Prop. 2005/06:80 lägenheter bör ges retroaktiv verkan (jfr prop. 1987/88:146 s. 42 och 43 2001/02:41 s. 65). Visserligen är risken för rättsförluster be- gränsad, eftersom en förutsättning för att bestämmelserna skall vara tillämpbara är att det i en förhandlingsöverenskommelse har bestämts att hyran skall fastställas enligt de föreslagna bestämmelserna (se 55 c § första stycket 2). Om bestämmelserna ges verkan på hyresavtal som har ingåtts före ikraftträdandet, skulle det emellertid riskera att rubba förutsättningarna för upplåtelserna på ett alltför vittgående sätt. Övervägande skäl talar därför för att bestämmelserna inte bör ges verkan på hyresavtal som har ingåtts före ikraftträdandet. De föreslagna bestämmelserna om att hyresnämnden skall ange de skäl som bestämt utgången, om beslutet går part emot, bör gälla för ärenden som handläggs vid hyresnämnd vid ikraftträdandet. Någon särskild övergångsregel om detta behövs inte. 8 Kostnader och andra konsekvenser Konsekvenser för hyresmarknadens parter Enligt vår bedömning bör förslaget om särskilda hyresättningsregler för nybyggda lägenheter kunna leda till en viss ökning av byggna- tionen av hyreslägenheter. Förslaget kan också leda till att hyrorna i en del av det nybyggda beståndet blir något högre jämfört med om förslaget inte genomförs. Förslaget kommer däremot inte att påverka hyrorna i det befintliga beståndet. Förslaget får sammantaget anses vara positivt för hyresgästernas del. Förslaget får också antas vara positivt för hyresvärdar och byggföretag, eftersom det leder till större förutsägbarhet och något högre lönsamhet än . Förslaget innebär att det tydliggörs att det är möjligt att förhandla om och träffa förhandlingsöverenskommelse om hyran för planerade och påbörjade lägenheter. Förslaget kan förväntas leda till ett ökat förhand- lingsarbete för hyresvärdarna och hyresgästorganisationerna i samband med nybyggnation. Om det träffas förhandlingsöverenskommelser om hyran, kommer hyran under den tioåriga presumtionstiden enbart att kunna anpassas efter den allmänna hyresutvecklingen i orten. Det löpan- de förhandlingsarbetet för nybyggda lägenheter bör därför minska något . I samband med att lägenheterna vid presum- tionstidens utgång fasas in i bruksvärdessystemet, kan förhandlingsar- betet öka något. Totalt sett bör förslaget dock inte leda till ökat för- handlingsarbete. Förslaget om hyresnämndens beslutmotiveringar underlättar för hyres- gästerna och hyresvärdarna att förstå innebörden i hyresnämndernas beslut. Klargörande motiveringar torde, som redan har framhållits, öka förutsägbarheten om hyresnivåerna och kan leda till att antalet hyressättningsärenden i hyresnämnden minskar. Konsekvenser för det allmänna Om det förslagna systemet för att bestämma hyra för nybyggda lägen- heter leder till positiva effekter på hyreshusbyggandet, medför det att statens utgifter för investeringsbidrag och räntebidrag ökar. Förslaget får då positiva effekter i form av minskad bostadsbrist, minskad arbetslöshet och ökade skatteintäkter i samband med nybyggnation. Om nyproduktionen av hyresbostäder ökar i en region där det behövs fler hyresbostäder, blir det lättare för företagen i regionen att rekrytera perso- nal. Arbetsmarknaden kommer sålunda att fungera bättre. Totalt sett får förslaget därför antas vara positivt för såväl staten som kommunerna. Det föreslagna systemet för att bestämma hyra för nybyggda lägenhe- ter innebär att hyra som har fastställts i en förhandlingsöverenskommelse som uppfyller tidigare beskrivna kriterier (se avsnitt 4.4) skall presu- meras vara skälig . Det medför att det normalt inte kommer att vara möjligt att bruksvärdepröva hyran . Däremot kan hyresnämnden pröva om hyran skall ändras på grund av den allmänna hyresutvecklingen i orten. Det slaget av tvister torde vara enklare än vanliga bruksvärdeprövningar. Eftersom förslaget omfattar enbart nybyggda lägenheter torde antalet tvister totalt sett dock inte komma att minska. Förslaget om hyresnämndens beslutsmotiveringar innebär att hyres- nämnderna måste lägga ned mer tid på att formulera sina beslut. Det merarbete som härigenom uppkommer är begränsat och kräver inte att hyresnämnderna tillförs några ytterligare resurser. Som framhållits kan klargörande motiveringar dessutom leda till att antalet hyressättnings- ärenden i hyresnämnderna minskar. 9.1Förslaget till lag om ändring i jordabalken 12 kap. 53 § Bestämmelserna i 5455 d §§ gäller vid upplåtelser av bostadslägenheter, om inte 1.hyresavtalet avser ett möblerat rum eller en lägenhet för fritidsända- mål och ansökan till hyresnämnden enligt 54 § görs innan hyresför- hållandet har varat i följd, eller 2.lägenheten utgör en del av upplåtarens egen bostad. Om en förhandlingsordning enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) gäller för lägenheten, tillämpas 54 och 5555 d §§ endast om det följer av nämnda lag. (Jfr 12 kap. 53 § i utredningens förslag.) I paragrafen finns bestämmelser om i vilka fall som bestämmelserna om prövning av hyran och andra hyresvillkor gäller. I första och andra styckena har gjorts följdändringar med anledning av att det har införts ytterligare en paragraf om prövning av hyran för bostadslägenheter. 12 kap. 55 § Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid prövning enligt första stycket skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av sådana kommunala bostads- företag som avses i 1 kap. 2 § lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag. Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden. Vid en prövning enligt första stycket får den hyra för en lägenhet som skall anses som skälig enligt 55 c § inte beaktas. Vid en prövning enligt första stycket skall även bestämmelserna i 55 a55 c §§ iakttas.