prop · GU0328 · 2006-11-28 00:00:00 — 1 Regeringens skrivelse 2006/07:28 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål Skr. 2006/07:28 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . () Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redogörs för tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Skrivelsen omfattar dock inte användningen av dessa tvångsmedel i ärenden som handläggs av Säkerhetspolisen. 2006/07:28 2 Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning...............................................................3 2 Reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning ...............................................................4 2.1 Allmänna principer för tvångsmedelsanvändning ..............4 2.2 Hemlig teleavlyssning.........................................................4 2.3 Hemlig teleövervakning......................................................5 2.4 Hemlig kameraövervakning................................................5 2.5 Systemet med offentliga ombud .........................................6 3 och redovisning .............7 3.1 Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning......................................................................7 3.2 Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleövervakning...................................................................9 3.3 Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig kameraövervakning...........................................................11 4 behandling av förra årets skrivelse ..............................12 4.1 Redovisningens innehåll ...................................................13 4.1.1 Antalet tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel ....................................................13 4.1.2 Avslag på ansökningar om användning av hemliga tvångsmedel ......................................14 4.1.3 Andelen fall där åtgärden har haft betydelse för förundersökningen ..........................................14 4.1.4 En fylligare redovisning av åtgärdernas resultat.............................................................15 4.2 Stärkt parlamentarisk kontroll m.m. .................................16 5 Vilken verkan har tvångsmedlen haft? ............................................16 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................................................................18 2006/07:28 3 1 Ärendet och dess beredning I enlighet med önskemål (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298) redovisar regeringen hur reglerna om teleavlyssning i har tillämpats. I samband med att reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändrades uttalades i lagstiftningsärendet (prop. 1988/89:124 s. 55) att regeringens redovisning till angående tillämpningen av bestämmelserna borde bibehållas och att en motsvarande redovisning beträffande hemlig teleövervakning borde lämnas. Likaså uttalades i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning att en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna i den lagen skulle lämnas (prop. 1995/96:85 s. 37). Regeringen beslutade skrivelsen Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål (skr. 2005/06:53). Skrivelsen behandlades i (bet. 2005/06:JuU12). Regeringen lämnar nu en redogörelse för . Den bygger i huvudsak på uppgifter som och gemensamt lämnade i en skrivelse till regeringen (Ju2006/7661/Å). 2006/07:28 4 2 Reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning 2.1 Allmänna principer för tvångsmedelsanvändning Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som tvångsmedel vid utredning av brott finns i första hand i 27 kap. . Sådana bestämmelser finns även i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. samt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Bestämmelser om hemlig kameraövervakning som tvångsmedel vid utredning av brott finns i första hand i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Även lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål samt lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. innehåller bestämmelser i detta hänseende. För all tvångsmedelsanvändning anses tre allmänna principer gälla. Dessa principer, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsformen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel skall vara bundet till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen, som är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket och 3 § första stycket 3 lagen om hemlig kameraövervakning, innebär att ett tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse. 2.2 Hemlig teleavlyssning Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket ). För att sådan avlyssning skall få användas vid förundersökning krävs det att någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . får hemlig teleavlyssning också användas vid förundersökning som gäller brott för vilket minimistraffet inte uppgår till fängelse , om brottets straffvärde överstiger fängelse (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:14). Även försök, förberedelse eller stämpling till angivna brott omfattas av Skr. 2006/07:28 5 bestämmelsen, om gärningen är belagd med straff (27 kap. 18 § andra stycket ). får hemlig teleavlyssning omfatta redan befordrade meddelanden och avlyssning får ske, förutom av teleadresser som innehas eller används av den misstänkte, även av teleadresser som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har kontaktat eller kommer att kontakta (27 kap. 20 § första stycket ). För tillstånd till hemlig teleavlyssning krävs vidare att vissa andra omständigheter är uppfyllda. Åtgärden måste bl.a. vara av synnerlig vikt för utredningen. Tvångsmedlet kan användas både för avlyssning av telefonsamtal och för upptagning av annan telekommunikation än muntlig sådan, t.ex. telefax och datakommunikation. Avlyssning kan med vissa begränsningar också ske utanför allmänt tillgängliga telenät, t.ex. inom större företagsnät. 2.3 Hemlig teleövervakning Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. När det gäller mobiltelefonsamtal är det också möjligt att kontrollera från vilket geografiskt område ett telefonsamtal rings och var mottagaren av samtalet befinner sig. Uppgifter om innehållet i telemeddelandet omfattas inte av detta tvångsmedel. Tvångsmedlet får enligt 27 kap. 19 § användas vid förundersökning som gäller brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) samt brott enligt 6 § första eller tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling. får teleövervakning också användas vid förundersökning om barnpornografibrott och dataintrång. Tillstånd till hemlig teleövervakning får meddelas vid försök, förberedelse eller stämpling till angivna brott, om sådana gärningar är belagda med straff (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU12, rskr. 2003/04:14). I övrigt gäller motsvarande regler som för hemlig teleavlyssning. 2.4 Hemlig kameraövervakning Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål utan att upplysning om övervakningen lämnas. Förutsättningarna för att sådan övervakning skall få ske är i övrigt i huvudsak desamma som för hemlig teleavlyssning. Övervakningen får även omfatta den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Lagen om hemlig kameraövervakning trädde i kraft . Vid ikraftträdandet var lagens giltighetstid begränsad till utgången av . Lagens giltighetstid har sedan förlängts, senast till utgången av (prop. 2003/04:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:219, SFS 2004:618). 2006/07:28 6 2.5 Systemet med offentliga ombud infördes ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Syftet med systemet är bl.a. att stärka den enskildes rättsskydd och att, utöver att det är domstol som prövar en ansökan om tillstånd, skapa ytterligare rättssäkerhetsgarantier redan vid tillståndsprövningen (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU12, rskr. 2003/04:14). Det offentliga ombudet är motpart till åklagaren vid sammanträden inför domstol och har till uppgift att bevaka enskildas rätt och integritetsintressen i allmänhet. Han eller hon skall lyfta fram alla aspekter, även t.ex. skydd för tredje mans integritet. Det offentliga ombudet skall också bevaka att de grundläggande principerna för tvångsmedelsanvändning följs, dvs. ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Det offentliga ombudet skall ha tillgång till allt material som ligger till grund för domstolens prövning och ha möjlighet att yttra sig i ärendet och rätt att överklaga domstolens beslut. 2006/07:28 7 3 och redovisning 3.1 Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och har i en skrivelse till regeringen lämnat uppgifter om tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Av redovisningen framgår att domstolarna har meddelat totalt 833 tillstånd till hemlig teleavlyssning, dvs. 833 personer fick avlyssnas. Inget av dessa tillstånd var knutet till personer med s.k. särställning, t.ex. advokater, läkare, präster eller journalister. När det gäller förundersökningar som rört grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling, har tillstånd till hemlig teleavlyssning meddelats beträffande 542 personer. Som jämförelse anges nedan i diagramform antalet redovisade tillstånd . 306 281 251 216 242 277 367 446 493 542 0 100 200 300 400 500 600 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Hemlig teleavlyssning, narkotikarelaterad brottslighet När det gäller andra grova brott har tillstånd till hemlig teleavlyssning meddelats beträffande 291 personer. Det har i flertalet av fallen varit frågan om förundersökningar som rört grovt rån och mord eller dråp men även grovt skattebrott, grovt bokföringsbrott, grovt koppleri, människohandel för sexuella ändamål, människorov, grov utpressning, grov stöld, grovt häleri och grov mordbrand. Enstaka tillstånd har rört förundersökningar om allmänfarlig ödeläggelse, övergrepp i rättssak, grov våldtäkt, grovt vapenbrott, människohandel med barn, grov misshandel, olaga hot (grovt brott) och brott mot lagen om straff för smuggling. I följande diagram redovisas antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning när det gäller andra grova brott än grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling . 2006/07:28 8 91 58 6165 70 121 166 185 221 291 0 50 100 150 200 250 300 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Hemlig teleavlyssning, övriga brott I nästa diagram anges den genomsnittliga för samtliga brottstyper . Siffrorna är avrundande till antalet . 47 49 3736 39 45 38 37 40 41 0 10 20 30 40 50 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Genomsnittlig avlyssningstid () Vid en jämförelse måste en viss försiktighet iakttas. I redovisningen och har en polismyndighet räknat tidsåtgången per avlyssnat abonnemang oavsett om det varit inom ramen för samma tillstånd eller inte, medan de andra myndigheterna har räknat tidsåtgången per meddelat tillstånd. har dock samma beräkningsgrund använts, dvs. tidsåtgång per tillstånd. I årets redovisning från myndigheterna har definitionen av vad som avses med att avlyssningen har haft betydelse för förundersökningen ändrats i förhållande till (se avsnitt 4.1.3) varför försiktighet vid jämförelser även här måste iakttas. När det gäller 353 tillstånd, dvs. i av fallen , har avlyssningen haft betydelse för förundersökningen i fråga om den misstänkte. Av de 480 tillstånd där åtgärden inte har gett något resultat i fråga om den misstänkte har ingripande kunnat ske mot andra än den avlyssnade i 139 fall. I 90 fall har avlyssning inte kunnat ske i önskad omfattning på grund av att t.ex. tekniska problem uppstått, att den misstänkte rest utomlands, att abonnemanget upphört, att den misstänkte gripits för något annat brott eller på grund av resursbrist. I 251 fall har förundersökningen lagts ned på grund av att brott inte har kunnat bevisas. 2006/07:28 9 I det följande diagrammet anges i vilken omfattning avlyssningen har haft betydelse för förundersökningen i fråga om den missänkte. Siffrorna är avrundade till heltal. 49 42 45 52 46 42 46 46 50 42 0 10 20 30 40 50 60 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Antalet fall (i procent) där åtgärden har haft betydelse för förundersökningen har 12 ansökningar om hemlig teleavlyssning avslagits av domstol. I 30 fall har tillstånd om teleavlyssning meddelats efter begäran om rättslig hjälp från ett annat land. 3.2 Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleövervakning Av myndigheternas redovisning framgår att det lämnades tillstånd till hemlig teleövervakning i 1 027 fall, dvs. 1 027 personer fick övervakas. Av redovisningen framgår att i samtliga fall där hemlig teleavlyssning har beviljats har även tillstånd till hemlig teleövervakning meddelats. I 194 fall har tillstånd enbart till hemlig teleövervakning meddelats. Av meddelade tillstånd till hemlig teleövervakning avsåg 562 fall grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling. När det gäller andra grova brott har hemlig teleövervakning främst använts vid förundersökningar som rört grovt rån, mord eller dråp, grov stöld eller grovt häleri men även grovt bokföringsbrott, grovt skattebrott, människorov, grov utpressning, övergrepp i rättssak, grovt koppleri, människohandel för sexuella ändamål, grovt bedrägeri och grov mordbrand. Enstaka tillstånd har rört förundersökningar om grov misshandel, allmänfarlig ödeläggelse, grovt vapenbrott, brott mot lagen om straff för smuggling, grov våldtäkt, grovt olaga hot, människohandel med barn, tillgrepp av fortskaffningsmedel, grovt brott mot alkohollagen, grov trolöshet mot huvudman och brott mot insiderlagen. Som en jämförelse anges i följande diagram antalet tillstånd . 2006/07:28 10 0 200 400 600 800 1000 1200 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Hemlig teleövervakning Narkotikabrott Total I nästa diagram anges den genomsnittliga övervakningstiden för samtliga brottstyper . Siffrorna är avrundande till antalet . 44 49 3936 38 45 38 3739 42 0 10 20 30 40 50 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Genomsnittlig övervakningstid () Av samma skäl som angetts i fråga om hemlig teleavlyssning kan en säker jämförelse inte göras. Av intresse är också vilken betydelse övervakningen har haft för förundersökningen när det gäller den misstänkte. Liksom beträffande hemlig teleavlyssning kan det inte heller här göras en säker jämförelse (se avsnitt 4.1.3) hade övervakningen betydelse för förundersökningen när det gäller 479 tillstånd, dvs. i av fallen. Av de 548 tillstånd där övervakningen inte gett något resultat i fråga om den misstänkte har i 140 fall ingripande kunnat ske mot andra än den övervakade. I 127 fall har övervakningen inte kunnat ske i önskad omfattning på grund av t.ex. tekniska problem, att den misstänkte rest utomlands, att abonnemanget upphört eller att den misstänkte gripits för annat brott. I 281 fall har förundersökningen lagts ned på grund av att brott inte kunnat bevisas. I det följande diagrammet anges 1996 i vilken omfattning övervakningen har haft betydelse för förundersökningen i fråga om den misstänkte. Sifforna är avrundade till heltal. 2006/07:28 11 33 36 48 48 44 41 46 46 51 47 0 10 20 30 40 50 60 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Antalet fall (i procent) där åtgärden har haft betydelse för förundersökningen har elva ansökningar om hemlig teleövervakning avslagits av domstol. I 35 fall har tillstånd till teleövervakning meddelats efter begäran om rättslig hjälp från ett annat land. 3.3 Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig kameraövervakning Av myndigheternas redovisning framgår att det lämnades tillstånd till hemlig kameraövervakning i 49 fall, dvs. 49 personer fick övervakas. Av dessa avsåg 23 fall grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling. Övriga fall avsåg människohandel för sexuella ändamål eller grovt koppleri, mord, grov mordbrand, grovt rån, grovt skattebrott eller grovt bokföringsbrott, människorov, olaga hot (grovt brott) och grov människosmuggling. 0 10 20 30 40 50 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Hemlig kameraövervakning Grova narkotikabrott Total Den genomsnittliga tiden för hemlig kameraövervakning var . Motsvarande siffror var . I 30 fall då polisen har haft tillstånd att använda sig av hemlig kameraövervakning har övervakningen haft betydelse för förundersökningen när det gäller den misstänkte, dvs. i av fallen. Av de Skr. 2006/07:28 12 19 tillstånd till hemlig kameraövervakning där åtgärden inte gett något resultat beträffande den misstänkte har i ett fall ingripande kunnat ske mot andra än den övervakade och i elva fall har kameraövervakningen inte kunnat ske i önskad omfattning t.ex. på grund av tekniska problem. I sju fall har förundersökningen lagts ned på grund av att brott inte har kunnat bevisas. Liksom beträffande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har i årets redovisning från myndigheterna definitionen av vad som avses med att övervakningen har haft betydelse för förundersökningen ändrats i förhållande till (se avsnitt 4.1.3) varför en viss försiktighet vid jämförelser måste iakttas. Av diagrammet nedan framgår 1996, då lagstiftningen trädde i kraft, i vilken utsträckning övervakningen haft betydelse för förundersökningen när det gäller den misstänkte. 0 10 20 30 40 50 60 70 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Antalet fall (i procent) där åtgärden har haft betydelse för förundersökningen har samtliga ansökningar om hemlig kameraövervakning beviljats av domstol. Enligt vad som redovisats av myndigheterna har den hemliga kameraövervakningen genomförts på sådant sätt att hänsyn tagits till för övervakningen ovidkommande personers integritet. 4 behandling av förra årets skrivelse I betänkandet Hemlig teleavlyssning, m.m. (bet. 2005/06:JuU12) behandlades regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål (skr. 2005/06:53). Genom riksdagsskrivelsen 2005/06:161 överlämnades betänkandet till regeringen, varvid tillkännagav dels att en tydlig och snar förändring av redovisningens innehåll är nödvändig för att skall kunna utföra sin granskningsuppgift, dels att regeringen skyndsamt bör återkomma till med ett förslag om hur tillämpningen av hemliga tvångsmedel kan underställas en stärkt parlamentarisk kontroll. 2006/07:28 13 redovisningens innehåll angavs att upplysningar om i hur många fall berörda förundersökningar leder till fällande dom och i vilken mån brottsrubricering vid tillståndsgivning och dom överensstämmer måste framgå av regeringens redovisning, att vad som avses med antalet fall där åtgärden har haft betydelse för förundersökningen måste preciseras och att en analys bör presenteras av den låga andelen avslag på ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. I de följande avsnitten (4.1 och 4.2) lämnas redovisningar i dessa avseenden. 4.1 Redovisningens innehåll 4.1.1 Antalet tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel Av redovisningen framgår att tvångsmedlen, i likhet , främst har använts vid förundersökningar där det funnits misstanke om organiserad eller annars omfattande narkotikabrottslighet och där andra spaningsmetoder har prövats utan resultat eller redan från början bedömts som otillräckliga. Huvudsyftet har liksom varit att avslöja grov narkotikabrottslighet. Vidare har tvångsmedlen använts i förhållandevis stor omfattning vid förundersökningar som rört annan grov brottslighet, bl.a. mord och grova rån. Ökningen av antalet tillstånd till hemliga tvångsmedel har flera olika förklaringar. Grov brottslighet har en mer organiserad struktur och det är vanligt att större grupperingar deltar i planeringen och utförandet av brott. Detta medför att det ofta finns ett antal misstänkta personer i ett enskilt ärende. Inom ramen för en och samma förundersökning kan således ett flertal tillstånd till hemliga tvångsmedel komma att meddelas. Grov brottslighet har också blivit allt mer internationell. Det gäller särskilt grov narkotikabrottslighet och handel med kvinnor och barn för sexuella ändamål, s.k. trafficking, som är ett allvarligt och växande problem inom EU. Det internationella inslaget är också tydligt vid exempelvis grova rån och grova våldsbrott. Det krävs en vidareutveckling av det internationella samarbetet för att effektivare bekämpa grov internationell brottslighet. Antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som meddelats efter begäran om rättslig hjälp från annat land har fördubblats i jämförelse med . Den nya lagstiftningen om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som trädde i kraft (se avsnitt 2) har också medfört att antalet meddelade tillstånd ökat. Myndigheterna har haft möjlighet att använda den nya lagstiftningen som bl.a. innebär att tvångsmedlen får användas vid fler typer av brott. Exempelvis har hemlig teleavlyssning använts vid förundersökningar angående grovt skattebrott, grovt bokföringsbrott, grov stöld och grovt häleri. Vidare har det funnits möjlighet att inhämta uppgifter för förfluten tid. Ökningen av antalet tillstånd till hemliga teleavlyssningar beror också till viss del på att polisen har fått bättre tekniska möjligheter till avlyssning. 2006/07:28 14 4.1.2 Avslag på ansökningar om användning av hemliga tvångsmedel har domstol avslagit tolv ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning och elva ansökningar om tillstånd till hemlig teleövervakning. Det var fler avslag än . och har i sin skrivelse förklarat och kommenterat dessa avslag. Fyra avslag, varav ett enbart avsåg hemlig teleövervakning, avsåg ansökningar om förlängning av pågående avlyssning respektive övervakning. I tre fall fann domstolen att det inte förelåg misstanke om brott som medger tillstånd till hemlig teleavlyssning (däremot beviljades tillstånd till hemlig teleövervakning i två av dessa fall). Ett avslag avsåg en begäran om rättslig hjälp från annat land. Ett avslag beslutades av hovrätten efter överklagande av tingsrättens beslut. I fyra fall saknas uppgifter om anledningen till avslagen. En förklaring till varför så relativt få ansökningar om användning av dessa tvångsmedel avslås är, enligt myndigheternas bedömning, att underlagen som ligger till grund för domstolarnas prövning är välgrundade, vilket bl.a. framgår av avslagens antal och i viss mån av deras karaktär.