prop · GT03182 · 2006-03-21 00:00:00 — förslag skiljer sig från regeringens endast på så sätt att kommitténs förslag dels har en annan redaktionell utformning, dels i frågan om att lämna oriktig uppgift generellt omfattar handlings- regler i EG:s förordningar inom tillämpningsområde, medan enligt regeringens förslag de EG-regler som avses bör preciseras. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt kommitténs förslag. har efterlyst en tydligare avgräns- ning. har anfört att det åter bör övervägas om inte det är mera lämpligt att beteenden som skall bestraffas enligt 29 kap. 5 § andra stycket (motsvaras av 29 kap. 5 § 1 i regeringens förslag) be- skrivs genom en hänvisning till de bakomliggande bestämmelserna. miljöverket har ifrågasatt begränsningen till yrkesmässig verksamhet. i har ansett att det inte bör vara straffbart att låta bli att underrätta tillsynsmyndigheten om driftsstörningar i enlighet med 6 § förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll, utan att en sådan underlåtelse i stället bör sanktioneras med miljö- sanktionsavgift. har anfört att dess verksamhetsregis- ter, precis som produktregistret, utgör en viktig del av verkets tillsyn och att det därför är otillfredsställande att enbart produktregistret är straff- sanktionerat. har tillstyrkt kommitténs förslag men menat att den nuvarande ordningen där det för straffbarhet krävs att underlåtenheten faktiskt försvårat tillståndsprövningen eller en tillsyns- myndighets verksamhet bör fortsätta att gälla. Skogsindustrierna har an- fört att det kriminaliserade området är omfattande och diffust och att det för straffbarhet bör krävas att en felaktig eller utelämnad uppgift skall föreligga vid den slutliga bedömningen av ärendet och ha lett till ett materiellt annorlunda beslut än vad som skulle blivit fallet om uppgiften varit korrekt. Skälen för regeringens förslag I 29 kap. 5 § straffbeläggs den som låter bli att lämna vissa underrättelser eller uppgifter eller som lämnar en oriktig uppgift. Den nuvarande regleringen är i viss mån vid och otydlig. Det är också oklart var gränsen går mellan den bestämmelsen och bestämmelsen om brist- fällig miljöinformation. Reglerna överlappar varandra. har konstaterat är det också svårt att utläsa vad som omfattas av straffansvar eftersom de specifika handlingsreglerna kan finnas på många olika ställen och vara meddelade av olika normgivare (, regeringen eller förvaltningsmyndigheter). För att förtydliga det straff- bara området och se till att det är de mest straffvärda fallen av bristande eller oriktigt uppgiftslämnande som omfattas av straffansvar bör bestäm- melsen få en tydligare utformning och avgränsning. Överlappningen i de nuvarande bestämmelserna om försvårande av miljökontroll och bristfällig miljöinformation När det gäller gränsdragningen mellan de nuvarande 29 kap. 5 § och 6 § första stycket 1 innehåller båda bestämmelserna straffsanktioner för un- derlåtenhet att lämna uppgifter till myndigheter. Det som omfattas av ansvar är dels att inte ge in en handling med uppgifter som skall ges in enligt balken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken, dels att i en sådan handling lämna en oriktig uppgift eller utelämna en uppgift. Bestämmelserna omfattar inte uppgiftsskyldighet som följer av EG-förordningar eller av beslut i det enskilda fallet. Av förarbetena till framgår att 5 § avser brott mot uppgiftsskyldighet där en tillstånds- eller tillsynsmyndighets verksamhet försvåras medan 6 § om- fattar straff för brott mot en mer allmän informationsskyldighet och det för straffansvar endast krävs att det typiskt sett blir svårare att bedöma riskerna för människors hälsa eller miljön. Bestämmelsen i 5 § omfattar både skriftliga och muntliga uppgifter medan bestämmelsen i 6 § är be- gränsad till skyldigheten att ge in handlingar. Regeringen delar bedömning att bestämmelsen om försvårande av miljökontroll enbart bör omfatta uppgiftsskyldighet Uppgifts- och informationsskyldighet i andra fall bör Prop. 2005/06:182 regleras i bestämmelsen om bristfällig miljöinformation. På så sätt för- svinner den överlappning mellan 5 och 6 §§ som finns . Bestämmel- serna i 5 § bör omfatta uppgiftslämnande och underrättelser som har betydelse för myndigheternas verksamhet. Regeringen anser, i likhet med , att lämnande av oriktiga uppgifter bör vara straffbelagt i större utsträckning än . Kommittén har föreslagit att det straffbara området skall omfatta dels oriktiga uppgifter som svar på förelägganden i det enskilda fallet, dels oriktiga uppgifter i handlingar som skall ges in till myndigheter enligt EG-förordningar på miljörättens område. När det gäller oriktiga uppgifter som svar på ett föreläggande i det en- skilda fallet har uppgiftsskyldigheten lika stor betydelse som när upp- giften lämnas enligt en generell handlingsregel. Det är därför rimligt att straffansvaret omfattar även skyldigheten att lämna en uppgift enligt ett särskilt föreläggande om det (dvs. enligt en bestämmelse som har medde- lats i det enskilda fallet). Att generellt straffbelägga oriktiga uppgifter som lämnas i enskilda fall skulle däremot föra för långt. Beträffande kommitténs förslag att också omfatta oriktiga uppgifter i handlingar som skall ges in till myndigheter enligt EG-förordningar på miljörättens område, delar regeringen bedömningen att uppgifter som skall ges in till myndigheter i enlighet med krav i EG-förordningar också har en sådan betydelse att oriktiga uppgifter bör vara förenade med straffansvar. Till skillnad från kommittén anser dock regeringen att be- stämmelsen inte bör utformas så att det straffbara området allmänt kopp- las till EG-förordningar inom miljörättens område. En sådan allmän hän- visning till EG-förordningar på miljörättens område är för otydlig och oprecis. I stället bör det göras en precisering av vilka EG-förordningar och vilka bestämmelser i dem som omfattas av straffansvaret. Eftersom handlingsregler i EG-förordningar normalt behöver sanktioneras genom lagstiftningsåtgärder i medlemsstaterna, är det lämpligt att preciseringen görs av regeringen i förordningsform. I mycket stor utsträckning kan detta göras med stöd av bemyndiganden som redan finns i , t.ex. det generella bemyndigandet på kemikalieområdet att meddela före- skrifter som behövs till följd av medlemskap i unio- nen (14 kap. 24 § ). Detta gäller för de bestämmelser som finns i 29 kap. 8 § första stycket 25 och 26 . Med en sådan ordning blir det nödvändigt att i samband med varje ny EG-förordning göra de kriminalpolitiska överväganden som den föranleder. För att åstadkomma ett tydligare avgränsat straffbart område är det, som kommittén har föreslagit, lämpligt att inskränka straffansvaret på så sätt att enbart skriftliga uppgifter omfattas av straffansvaret. En straff- sanktion är inte heller ett rationellt medel för att förhindra att oriktiga uppgifter avges muntligt. För straffbarhet bör det räcka att den oriktiga uppgiften har betydelse för en myndighets prövning eller tillsyn krävs för straffansvar att den oriktiga uppgiften försvårar en tillsynsmyndighets kontroll eller en tillståndsprövning. I förarbetena till anges inte närmare vad som avses med rekvisitet försvå- rar, utan där konstateras enbart att om felaktiga uppgifter har lämnats eller uppgifter har utelämnats som har betydelse för tillståndet eller vill- koren och detta upptäcks efter det att tillstånd, godkännande eller dispens lämnats, är gärningen självfallet straffbar eftersom tillståndsprövningen då har försvårats (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 308). Det som krävs är att det har blivit svårare att fatta ett riktigt beslut eftersom uppgiften varit felaktig eller saknats. Straffvärdet är knutet till uppgiftens betydelse för exempelvis frågan om ett tillstånd skall ges eller hur centrala villkor behöver utformas för att uppfylla kraven i de allmänna hänsynsreglerna. Detsamma gäller på tillsynsområdet. har föreslagit att det nuvarande kravet på att tillståndsprövningen eller tillsynsmyndighetens verksamhet har försvårats till följd av den oriktiga uppgiften skall ändras. I stället bör, enligt kommittén, en brottsförutsättning vara att de oriktiga uppgift- erna har betydelse för en förprövning eller för bedömningar i tillsynen. Uppgifter av mer praktisk karaktär eller som inte har betydelse för myn- dighetens bedömningar kommer därmed att falla utanför det straffbara området. Regeringen anser att detta är en lämplig avgränsning. Med begränsningen att den oriktiga uppgiften skall ha haft betydelse för prövning eller tillsyn är det naturligt att detta förhållande måste ha rått när själva bedömningen ägde rum. Att ställa krav på att beslutet skall ha blivit materiellt annorlunda, som Skogsindustrierna föreslagit, skulle inte medföra någon egentlig skillnad, utan enbart för- svåra möjligheten att förutse vad som är straffbart. Trots en avgränsning till uppgifter av betydelse kan även bagatellartade överträdelser komma att omfattas av den mer allmänt hållna bestämmel- sen i den nu föreslagna paragrafen (29 kap. 5 § 1 ). Ett un- dantag för ringa brott bör därför gälla för oriktiga uppgifter enligt den punkten. Skyldighet att lämna uppgifter Det är viktigt att fånga upp de centrala uppgiftsskyldigheter som har be- tydelse för myndigheternas möjligheter att vidta lämpliga åtgärder till skydd för miljön. För att tillstånd och villkor skall kunna utformas på ett lämpligt sätt, är det inte bara nödvändigt att de uppgifter som lämnas till myndigheterna är korrekta utan också att de får kännedom om sådant som de utan en uppgiftsskyldighet inte skulle få kännedom om. Sådana skyldigheter kan vara så betydelsefulla att de bör förenas med straffan- svar. Detta gäller t.ex. nya rön om ett ämnes farlighet och upptäckter av förorenad mark. Lämnandet av uppgifter som är förväntade och som kommer från kända verksamhetsutövare, t.ex. miljörapporter, kan lättare kontrolleras på annat sätt och har därför inte ett sådant straffvärde att det är nödvändigt att sanktionera dem med straff. Om en uppgiftsskyldighet behöver vara sanktionerad, kan i stället miljösanktionsavgift vara ett lämpligt instru- Den som inte ger in viss uppgift i samband med en ansökan bör inte heller omfattas av straff. Brister i ansökan tas om hand av lagstift- ningen på andra sätt. Exempelvis har en bristfällig miljökonsekvensbe- skrivning i praxis lett till avvisning av ansökan (dom i mål M 3938-01). Vissa skyldigheter att lämna uppgifter har en så stor betydelse för efter- levnaden av kontrollsystemet att de bör förenas med straffansvar. Straff- bestämmelsen bör utformas så att det tydligt framgår vilka dessa upp- giftsskyldigheter är. Regeringen delar bedömning i frågan om vilka uppgiftsskyldigheter som bör omfattas. I paragrafen bör finnas en beskrivning av vad uppgiftsskyldigheten handlar om. I fråga om verksamheter och åtgärder som är tillstånds- eller anmäl- ningspliktiga enligt bestämmelserna i 9, 11, 13 eller 14 kap. eller enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av de bestämmelserna bör det vara förenat med straffansvar att bryta mot en föreskrift om skyl- dighet att underrätta tillsynsmyndighet om en driftstörning i verksamhet eller liknande händelse som kan skada människors hälsa eller miljön. Det straffbara området bör avgränsas till sådana uppgiftsskyldigheter som regeringen har meddelat föreskrifter om. En sådan uppgiftsskyldighet är skyldigheten att underrätta tillsynsmyndigheten om driftstörningar enligt 6 § förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Det är mycket viktigt för miljö- och hälsoskyddet att egenkontrollen funge- rar. Det är dessutom fråga om en överträdelse som i allmänhet föranleder bedömning av sådan karaktär att den inte hör hemma inom det mer summariska och schabloniserade förfarande som gäller för miljösank- tionsavgifter. I den mån en uppgiftsskyldighet behöver vara straffsank- tionerad på samma sätt, avser regeringen att i det fortsatta arbetet se till att skyldigheten framgår av någon av regeringens förordningar. Andra uppgiftsskyldigheter kan finnas i myndighetsföreskrifter. Straffansvar bör också gälla överträdelser av bestämmelsen i 10 kap. 9 § om skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten om en upptäckt förorening och överträdelser av skyldigheten att anmäla känne- dom om nya uppgifter eller ändrade förhållanden i fråga om innesluten användning, avsiktlig utsättning eller utsläppande på marknaden av gen- etiskt modifierade organismer. Vidare bör, i fråga om yrkesmässig till- verkning eller införsel av kemiska produkter, straffansvar gälla överträ- delser av skyldigheten att anmäla kemiska produkter för registrering i produktregister. I fråga om det som har anfört om det verksamhetsregister som avses i 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt har utredningen inte visat att en motsvarande straff- barhet bör gälla. Slutligen bör överträdelser av bestämmelserna i 14 kap. 23 § om skyldighet att underrätta om skadliga verkningar i fråga om tillverkning eller utsläppande på marknaden av kemiska pro- dukter och biotekniska organismer. Med anledning av den begränsning av det straffbara området som föreslås bör förutsättningen att en underlåtenhet att lämna uppgift skall ha försvårat en myndighets verksamhet tas bort. Med den nu föreslagna preciseringen av straffbestämmelsen behövs inte längre någon möjlighet till undantag för ringa överträdelser (29 kap. 5 § 26). Regeringens förslag: Bestämmelsen om straff för bristfällig miljö- information förtydligas och avgränsas till att enbart handla om infor- mation gentemot andra än myndigheter och gälla kemiska produkter och biotekniska organismer. Brotten avser att med uppsåt eller av oaktsamhet (punkt 1) bryta mot bestämmelserna om produktinformation i 14 kap. i fråga om att dels klassificera produkter avse- ende hälso- och miljöfarlighet, dels följa föreskrifter som regeringen har meddelat om att märka eller lämna annan produktinformation, dels märka eller lämna annan produktinformation som behövs till skydd för människors hälsa eller miljön, dels lämna oriktig eller bristfällig produktinformation, (punkt 2) bryta mot vissa specifika bestämmelser om märkning och produktinformation i och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av om export och import av farliga kemikalier samt (punkt 3) bryta mot en specifik be- stämmelse om märkning i och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av om tvätt- och rengöringsmedel. Överträdelser kan föranleda fängelse . Undantaget från straffbarhet för ringa fall avskaffas. Ansvar för bristfällig miljöinformation skall inte dömas ut, om un- derlåtenheten eller den oriktiga eller bristfälliga informationen varit sådan att den inte kunnat försvåra bedömningen av risken för skada på människors hälsa eller i miljön. Ansvar för bristfällig miljöinforma- tion skall inte heller dömas ut om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt den särskilda straffbestämmelsen i 29 kap. 9 första stycket 9 om innehållsförteckning och märkning av kosmetiska och hygieniska produkter. förslag skiljer sig från regeringens i följande avseenden. Enligt kommitténs förslag gäller straffbarhet enbart dem som tillverkar kemiska produkter, för in sådana produkter till eller för ut sådana produkter från , samt i vissa fall även dem som för- packar, packar om eller ändrar en produkts namn för vidare överlåtelse i eget namn. Kommitténs förslag innehåller en särskild bestämmelse om underlåtenhet att förse yrkesmässiga användare med säkerhetsdatablad eller i en sådan handling lämna oriktig uppgift. Kommitténs förslag inne- håller ingen bestämmelse om brott mot märkningskrav i EG-förordningen om tvätt- och rengöringsmedel. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. , och har ifrågasatt den av kommittén föreslagna avgränsningen av den per- sonkrets som omfattas av straffansvar. har bl.a. anfört att bestämmelsen kanske borde tas in i direkt anslutning till 29 kap. 3 § mil- jöbalken och att det kan vara vanskligt att straffsanktionera själva klassi- ficeringsbedömningen på det sätt som kommittén har föreslagit eftersom det i stor utsträckning är en bedömningsfråga hur en kemikalie skall klassificeras. har instämt i att straffbestämmelsen om bristfällig miljöinformation inte bör omfatta genetiskt modifierade orga- nismer eller andra biotekniska organismer men anfört att reglerna om märkning kopplade till genetiskt modifierade organismer bör vara sank- tionerade t.ex. genom en annan bestämmelse i . Också Natur- vårdsverket och har anfört att kravet på märkning av produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade organis- mer bör vara straffsanktionerat. har invänt att 29 kap. 3 § om miljöfarlig kemikaliehantering är en mycket tveksam grund för sanktion gällande produktinformation om biotekniska organismer. m.fl. har motsatt sig förslaget att slopa undantaget för ringa fall. Skälen för regeringens förslag Såsom nämnts i det föregående avsnittet bör gränsdragningsproblemen mellan bestämmelserna i 29 kap. 5 och 6 §§ undanröjas. Be- stämmelserna i 5 § bör handla om uppgiftsskyldighet mot myndigheter och 6 § om informationsskyldighet gentemot andra. Det finns också ett allmänt behov av att förtydliga det straffbara området och från bestäm- melserna i 6 § utmönstra överträdelser som inte är sådana att de bör vara förenade med straffansvar. Det bör vara möjligt att bestraffa den som bryter mot en skyldighet att se till att användare av olika produkter får tillräcklig information om dem för att kunna bedöma riskerna med dem, hantera dem på ett lämpligt sätt och vidta lämpliga försiktighetsmått. Detta gäller framför allt kemiska produkter som cirkulerar i samhället och når många användare. Myndig- heterna har inte samma kontroll över dessa produkter som över verksam- heter och åtgärder som är förenade med krav på någon form av förpröv- ning. De som tillverkar produkterna eller för ut dem på marknaden har ett ansvar för att klassificera produkterna med avseende på farlighet, göra riskbedömningar och se till att de som kommer i kontakt med produkterna får tillräckligt med information för att kunna vidta försiktighetsåtgärder och undvika skador. Kommittén har mot denna bakgrund föreslagit att bestämmelsen om bristfällig miljöinformation skall begränsas till informationsplikt i olika former och till skyldigheten att klassificera kemiska produkter, dvs. att tala om vilken farlighetskategori som en produkt hör till. Klassificeringen av kemiska produkter är en förutsättning för att korrekt information om produkterna skall kunna lämnas, t.ex. att de förses med relevant märkning. Ett brott mot skyldigheten att klassificera en kemisk produkt passar därför systematiskt väl in i den föreslagna bestämmelsen om bristfällig miljöinformation. Skyldighet att lämna säkerhetsdatablad och att utföra olika typer av märkning finns föreskriven i Kemikalieinspektionens föreskrifter. Kommittén har föreslagit att dessa regler skall flyttas upp på förordnings- nivå för att kunna förenas med ett straffansvar som innehåller möjlighet att bestämma påföljden till fängelse. Regeringen delar denna bedömning. I den mån straffvärdet för ett brott mot dessa föreskrifter är sådant att det bör vara föremål för straffansvar, bör föreskrifterna finnas i förordnings- form. I fall där straffvärdet är lägre men någon form av sanktion anses motiverad bör miljösanktionsavgift övervägas i stället. De viktigaste reglerna om informationsskyldighet mot andra än myn- digheter finns på kemikalieområdet. Det kan därför ifrågasättas om be- stämmelsen inte borde införas i anslutning till 29 kap. 3 §. Enligt reger- ingens uppfattning är det dock lämpligt att ha regler om uppgiftsskyldig- het i olika avseenden samlade i en särskild bestämmelse om bristfällig miljöinformation, dvs. i 29 kap. 6 §. Den personkrets som bör omfattas av straffansvar I frågan om vilka som skall ha ett straffrättsligt ansvar för informations- skyldighet och klassificering har föreslagit att an- svaret begränsas till dem som tillverkar produkter, för in produkter till landet eller för ut produkter ur landet. I fråga om informationsskyldighet har kommittén menat att ansvar även skall vila på den som förpackar, packar om eller ändrar produktens namn utan att ha tillverkat eller fört in produkten i landet. Flera remissinstanser har ifrågasatt den föreslagna avgränsningen av den personkrets som omfattas av straffansvar. Den som hanterar kemiska produkter och som avser att dra ekonomiska fördelar av en sådan verk- samhet, vilket exempelvis gäller för detaljistledet, bör också ha ett straff- rättsligt ansvar för att kraven på miljöinformation är uppfyllda. Informa- tionsskyldigheten är så viktig att ansvaret bör vara förenat med straff- ansvar. Enligt regeringens mening bör den personkrets som kan bli före- mål för straffansvar vara vidare än den som kommittén har föreslagit. I den mån en viss gärning i det enskilda fallet är mindre straffvärd, kan detta beaktas vid straffmätningen I stället bör den ansvariga personkret- sen framgå av de olika handlingsreglerna om klassificering och märkning. Regeringen avser att i det fortsatta arbetet med föreskrifterna om pro- duktinformation se till att ansvaret avgränsas till de personer som bör bära ansvaret. Skyldighet att klassificera kemiska produkter och biotekniska organismer samt att märka en produkt eller lämna annan produktinformation bör omfattas av straffansvar har funnit att inte alla skyldigheter att märka eller lämna information bör omfattas av straffansvar. Enligt kommittén bör straffansvaret omfatta de åtgärder som syftar till att förmedla information om produkter som kan medföra särskilda risker om de inte används på rätt sätt. Föreskrivna skyldigheter att lämna s.k. säkerhetsdatablad och att märka med farosymbol, farobeteckning, riskfras eller annat varningsmärke är sådana viktiga skyldigheter som bör föranleda straff om de inte iakttas. Sådana skyldigheter framgår av Kemikalieinspektionens föreskrifter. I den mån skyldigheterna bör vara förenade med straffansvar har kommittén därför föreslagit att de skall flyttas till någon av reger- ingens förordningar. Detsamma gäller reglerna om att klassificera pro- dukter med avseende på produkternas farlighet. Kommittén har alltså föreslagit straffansvar vid underlåten klassificer- ing. Regler om klassificering finns i myndighetsföreskrifter och i EG-för- ordningar. Enligt regeringens mening är klassificeringen en mycket vik- tig förutsättning för en korrekt märkning av farliga produkter och därmed för det skydd för användarna som en korrekt märkning innebär. Att klassi- ficera en produkt, dvs. att tala om vilken farlighetskategori produkten till- hör, är alltså en viktig del av produktinformationen. klassificera bör därför vara förenad med någon form av sanktion. Kemi- kalieinspektionen har meddelat föreskrifter om klassificering och en be- dömning av om klassificeringsskyldigheten har fullgjorts eller inte är inte alltid enkel. Miljösanktionsavgift är därför inte en lämplig sanktionsform. Överträdelser av bestämmelser om klassificering bör därför vara sanktio- nerade med straff. I det fortsatta arbetet med föreskrifterna om klassificering och märk- ning avser regeringen att i en förordning ta in de handlingsregler som bör vara förenade med straffansvar. Kosmetiska och hygieniska produkter Frågan om märkning och innehållsförteckning av kosmetiska och hygie- niska produkter behandlas i avsnitt 7.10. Där framgår att straffbestäm- melserna om bristfällig miljöinformation inte bör omfatta kosmetiska och hygieniska produkter. Produktinformation enligt EG-förordningar om export och import av farliga kemikalier och om tvätt- och rengöringsmedel straffbeläggs i 29 kap. 8 § första stycket 25 vissa överträdelser av och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av om export och import av farliga kemi- kalier. Förordningen innehåller även viktiga och straffvärda skyldigheter vad gäller märkning och lämnande av säkerhetsdatablad.