prop · GT0369 · 2006-01-18 00:00:00 — Enligt denna bestämmelse är det straffbart som olaga intrång att obehörigen intränga eller kvar- stanna i kontor, fabrik, annan byggnad eller fartyg, på upplagsplats eller på annat dylikt ställe. Med annat dylikt ställe avses enligt förarbetena t.ex. inhägnad byggnadsplats eller annan liknande, för visst ändamål inrättad plats som det är angeläget att kunna freda mot obehöriga (se NJA II 1962 s. 133). Bestämmelsen tillämpas återhållsamt. Utanför för- budet faller bl.a. vad som stämmer med sedvana, och det omfattar inte handlingar som kan antas mera allmänt uppfattas som icke i egentlig mening klandervärda. En viss intresseavvägning i det enskilda fallet anses också möjlig (se NJA 1987 s. 148, jfr även Jareborg, Brotten I, 2 uppl. 1984, s. 278 samt SvJT 1976 rf s. 34 och RH 1995:29). I alla händelser lär en passage som medför mera allvarliga olägenheter för fastighetsägarens lagliga verksamhet på fastigheten inte vara tillåten, även om passagen inte alltid är straffbar, och detsamma gäller naturligt- vis när någon inte bara går över fastigheten utan också uppträder på ett mera störande sätt. När inte straff kommer i fråga kan fastighetsägaren tänkas reagera med talan om vitesförbud mot beteendet och krav på skadestånd. Sådana reaktioner kan dock vara opraktiska, t.ex. kan inkräktaren vara anonym eller svår att få tag i, och ekonomisk skada kan vara svårbevisad. Allemansrätten är omnämnd i regeringsformen. I 2 kap. 18 § tredje stycket sägs sedan det i första och andra styckena slagits fast att varje medborgares egendom på olika sätt är tryggad mot ingrepp från det all- männas sida att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits i de föregående styckena. Det rätts- skydd som regeringsformen ger allemansrätten är dock begränsat, dels genom att det endast tar sikte på förhållandet till egendomsskyddet, dels genom att allemansrätten som framgått inte utgör något preciserat begrepp. Man kan betrakta grundlagsregeln som en allmän markering av allemansrättens betydelse, som dock inte hindrar att man på särskilda punkter gör inskränkningar i den. Vissa inskränkningar i allmänhetens rörelsefrihet kan göras genom lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617). Fastighetsägaren har i allmänhet rätt att fritt spärra av sitt område med stängsel eller liknande anordning. Enligt 26 kap. 11 § kan en tillsynsmyndighet förelägga den som håller stängsel i ett område av betydelse för friluftslivet eller i närheten av ett sådant område att ordna grindar eller andra genomgångar som behövs för att allmänheten skall kunna komma till mark där allemansrätten gäller (s.k. stängselgenom- brott). Är det uppenbart att stängslet endast är avsett att utestänga all- mänheten från området, får föreläggande meddelas att ta bort det. Vid prövningen om föreläggande skall meddelas får man göra en intresse- avvägning, där också fastighetsägarens intresse att skydda sin mark Prop. 2005/06:69 beaktas. Vad angår möjligheten att sätta upp skyltar med tillträdesförbud finns vissa regler i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gatu- renhållning och skyltning. Skyltar som avvisar allmänheten från ett visst område av betydelse för friluftslivet får inte finnas uppsatta utan tillstånd av myndighet. Undantag gäller dock om det är uppenbart att allmänheten inte får färdas fritt inom området eller att skylten är behörig av något annat skäl (5 §). Skyltar av detta slag saknar i och för sig betydelse för allemansrätten men kan ge allmänheten intrycket att man inte får hålla till på platsen. En skylt som förbjuder passage som uppen- barligen kan medföra störningar för den verksamhet som bedrivs på fastigheten antas vara tillåten, men det kan vara svårt att dra gränsen för fastighetsägarens befogenheter. 4Behovet av en lag om skydd för störnings- känslig forskning Regeringens förslag: En lag om skydd för störningskänslig forskning skall införas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker för- slaget om en särskild lag om skydd för viss forskning. Flera organ som utför eller finansierar forskning understryker särskilt betydelsen av lag- förslaget för forskning inom olika områden. Några instanser lyfter fram andra vägar att motverka störningar, som god planering, av forsknings- institutionen själv och i samband med enligt eller dialog och god information från forsknings- huvudmannens sida. Vissa instanser, bl.a. , uttrycker tveksamhet om behovet av den föreslagna lagstiftningen. menar att vissa störningsproblem inte torde gå att lösa med den föreslagna regleringen och att andra störningar faller under straffsanktionerade förbud. Förbundet konstaterar också att befintlig lagstiftning ger ett visst skydd mot störningar samt att inget av våra grannländer synes ha funnit behov av någon allmän lagstiftning på området. Två remissinstanser avstyrker lagförslaget. Länsrätten i län ifrågasätter behovet av en generellt syftande lagstiftning och menar att skyddsbehovet för vissa speciella fall av forskningsverksamhet borde kunna tillgodoses inom ramen för modifieringar av gällande lag- stiftning. Länsrätten anser också att förslaget är långtgående, att det med- för betydande ingrepp i den allmänna rörelsefriheten och att det kan leda till starka rättsliga motsättningar mellan forskningens intresse och andra samhällsfunktioner. () stöder intentionen i lagförslaget, men ifrågasätter det lämpliga i att ge länsstyrelserna möjlig- het att reglera användningen av mobiltelefoner och andra radiosändare och anser att det finns stora problem med att tillämpa en sådan lagstift- ning. Lämpligare sätt att lösa problemen är enligt PTS t.ex. radio- frekvensplanering samt väl planerad placering och avskärmning av utrustning. Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att det kan diskuteras om den föreslagna modellen med en särskild lag är bättre än att inarbeta nya regler i existerande regelverk, inte minst som betydande undantag måste göras för olika slag av elektroniska störningar som styrs av speciallagstiftning. Skälen för regeringens förslag Viss forskning är störningskänslig Utredningen om forskningsskydd tillfrågade 122 instanser om vilken typ av forskning som kunde behöva skyddas genom lagstiftning och vilken typ av störningar som då behövde förhindras. Mottagare av utredningens s.k. rundfråga var bl.a. samtliga universitet och högskolor, andra forsk- ningsfinansierande eller forskningsutförande myndigheter och industri- forskningsinstitut. Nästan en tredjedel av de instanser som mottog rundfrågan angav i sina svar exempel på störningskänslig forskning i den egna verksamheten. Flera lyfte fram störningar orsakade av elektromagnetisk strålning från radiosändare, bl.a. mobiltelefoner, eller annan elektronisk apparatur. vid framhöll att den radioastronomiska forskning som bedrivs vid observatoriet i hög grad är känslig för störningar från radiosändare och mobiltelefoner. Detta eftersom den radiostrålning som observatoriet fångar upp från rymden är mycket svag i jämförelse med strålningskällor på jorden. Störnings- problemen vid lyfts också fram av forskningsfinansiärer som och Rymdstyrelsen. Liknande störningsproblem påtalas av (), som på , bl.a. i , driver ett system av radarsändare och radar- mottagare för studier av jonosfären och den övre atmosfären. EISCAT anförde att dess forskning störs av oönskade radiosignaler och av stör- ningar från tändsystemen på motorfordon, speciellt snöskotrar. Även Rymdbolaget och Rymdstyrelsen pekade på att mänsklig närvaro och därmed sammanhängande störningar från radiosignaler stör såväl raket- uppskjutningar som nedtagning av mätdata vid . Ytterligare ett exempel på liknande störning är att elektromagnetiska fält från spår- vägarna i stör olika typer av magnetiska mätningar vid . Svaren i rundfrågan pekade också på problem med störningar vid forskning i naturen, där försöks- eller referensytor både på land och i vattnet störs av intrång från allmänheten eller genom viss markanvänd- ning i närheten. Flera instanser framhöll särskilt behovet av att ostört kunna genomföra långsiktiga studier inom miljöforskningen; studier som kan störas av turism, motortrafik, fiske eller utsläpp från nära- liggande verksamheter. Vidare uppgavs vibrationer från trafik ställa till problem för framför allt känsliga mätningar inom biologisk, fysisk och medicinsk forskning vid flera universitet. Optiska störningar, orsakade av att verksamheter i närheten alstrar starka ljussken, anses vara ett problem vid studier av norrsken och andra himlafenomen vid . Slutligen har bl.a. flera universitet tagit upp problem i form av avsiktliga stör- ningar som stöld, skadegörelse eller planerat sabotage. Växt- och djurhus samt märk- och mätutrustning i naturen förefaller här vara mest utsatta. De beskrivna störningsproblemen löses vanligen genom att forsknings- huvudmannen vidtar egna skyddsåtgärder, vilket kan innebära att forsk- ningen kompliceras eller fördyras. Forskningshuvudmannen kan t.ex. isolera eller avskärma instrument eller förlägga forskning till tider eller platser med mindre störningar. Det förekommer också att forsknings- huvudmän vädjar till allmänheten att visa försiktighet genom anslag eller annan information. I andra fall ingås överenskommelser med grannar och fastighetsägare där dessa frivilligt ålägger sig vissa restriktioner för att motverka störningar för forskningen. Forskningen vid och EISCAT kan till en del skyddas genom att tar hänsyn till forskningens känslighet för radiostörningar vid sin frekvens- planering och tillståndsgivning. Särskilt störningar från mobila radio- sändare går emellertid inte att undvika på detta sätt. Det skyddsbehov som vissa forskningshuvudmän ger uttryck för förut- sätter vidgade rättsliga möjligheter att ingripa mot störningarna. vid efterlyser tyd- liga rättsliga möjligheter att motverka störningar från allmänhetens utnyttjande av mobiltelefoner och hänvisar till en tidigare skrivelse till regeringen i detta ärende (U1999/2546/F). EISCAT önskar en översyn av lagstiftningen i syfte att skapa ökat skydd. vill helst skydda den egna forskningen genom en mobilfri zon runt mätplats- en. Sammantaget visar utredningens rundfråga på ett flertal typer av stör- ningar som drabbar olika forskningsområden. Störningarna kräver ofta skyddsåtgärder från den som utför forskningen och kan i vissa fall inte motverkas effektivt utan nya rättsliga möjligheter. Behovet av rättsregler för att skydda störningskänslig forskning Forskning är av stort värde för samhället. Den bidrar till ökade insikter om människan och hennes omvärld, ger nya kunskaper som kan användas inom olika samhällsområden och utgör dessutom grunden för en högre utbildning av hög kvalitet. Allmänt sett finns därmed skäl att värna om att forskningen kan bedrivas under rimliga villkor och t.ex. inte på ett obefogat sätt utsättas för störningar från omgivningen. I detta perspektiv är det oroande att flera forskningshuvudmän påtalat att deras forskning är utsatt för störningar från allmänheten eller från angränsande verksamheter. Störningar från omgivningen är särskilt problematiska för forskningen, eftersom dess tillförlitlighet ofta är beroende av att mätresultat och ana- lyser har så hög känslighet och exakthet som möjligt. Inom flera forsk- ningsområden krävs också allt känsligare instrument och analyser, vilket i sig gör att störningskänsligheten ökar. finns inga tecken på att störningspotentialen från forskningens omvärld generellt skulle minska. Spridningen av ny teknik är snabb och kända störningskällor som t.ex. friluftsliv och trafik minskar inte i omfattning. Att forskning störs bör i första hand motverkas genom en aktiv och förutseende planering av markanvändning och bebyggelse, genom stör- ningsförebyggande åtgärder av forskningshuvudmannen själv eller genom frivilliga överenskommelser mellan forskningshuvudmannen och andra berörda. Emellertid är dessa alternativ inte alltid tillräckliga eller den mest rimliga lösningen. Planering kan inte alltid lösa problemen eftersom forskningens inrikt- ning och tekniska förutsättningar förändras . När nya metoder eller sofistikerade instrument tas i bruk inom forskningen kan störnings- källor som inte framstod som besvärande bli svåra att hantera för Nya störningskällor i omgivningen kan också uppkomma, som t.ex. den vitt spridda användningen av mobil- telefoner. Det är inte heller rimligt att i alla situationer låta hela ansvaret för att undvika störningar vila på forskningshuvudmannen. Eftersom både stör- ningskänsligheten och störningskällorna fortlöpande ändras är det inte möjligt ens för forskningshuvudmannen själv att förutse alla störnings- problem som kan uppkomma. I sammanhanget bör också beaktas att de åtgärder som behövs för att förebygga och motverka störningar kan vara tidsödande och orsaka betydande kostnader. Dessa nackdelar för forsk- ningshuvudmannen kan i vissa fall väga tyngre än de olägenheter det skulle innebära för andra att vidta åtgärder mot själva störningskällan. Vid en avvägning mellan de olika intressen som finns förefaller det i en sådan situation motiverat att omgivningen tar hänsyn till forskningens behov av skydd. Om hela ansvaret för att motverka störningar läggs på forsknings- huvudmannen finns också en risk för att forskningen hämmas genom att värdefull, men störningskänslig, forskning inte kommer till stånd. Det bör noteras att de forskningshuvudmän som tydligast visat på behovet av förbättrade rättsliga möjligheter att motverka störningar bedriver forsk- ning som i hög grad är internationaliserad. Möjligheterna att undvika störningar kan förväntas vara en av de faktorer som styr lokaliseringen av framtida störningskänslig forskning. I likhet med vissa remissinstanser har Lagrådet ifrågasatt behovet av lagstiftning på området. Det ovan anförda visar emellertid enligt reger- ingens uppfattning att det inte är tillfredsställande att gällande rätt ger så begränsade möjligheter att vid behov ge forskning skydd mot störningar. De rättsliga möjligheter som finns syftar, som t.ex. , främst till att värna andra intressen än forskning. Enligt regeringens bedömning är det således tydligt att det finns ett behov av att införa rättsregler som särskilt tar sikte på just forskningens möjligheter till skydd mot störningar och därigenom förhindra att forsk- ningens behov riskerar att komma till korta i förhållande till andra intres- sen och verksamheter. I takt med forskningens växande betydelse för tillväxt och välfärd blir det också allt viktigare att ha ett tydligt regelverk som möjliggör en avvägning mellan forskningens intressen och andra intressen. Behovet av en särskild lag Som framgått av avsnittet om gällande rätt finns det angränsande lag- stiftning som i viss utsträckning redan erbjuder möjligheter till rättsligt skydd för forskning eller som skulle kunna kompletteras med bestäm- melser som skapar sådana rättsliga möjligheter. (1987:10) ger möjlighet att väga in även stör- ningskänsligheten hos en befintlig forskningsverksamhet vid beslut om markanvändning m.m. En framsynt samhällsplanering bör också inne- bära att mycket störningskänslig forskningsverksamhet redan från början förläggs till ett område där den framtida exponeringen från olika typer av störningar kan förväntas bli låg. Som anförts ovan kan emellertid inte alla störningsproblem förebyggas genom framsynt planering, och det finns därmed enligt regeringens bedömning inte anledning att belasta med specifika bestämmelser om just forskning. rör i stor utsträckning skydd mot störningar, t.ex. förore- ningar, buller och skakningar, som förefaller vara relevanta även med hänsyn till forskningens skyddsbehov. Balkens regler om områdesskydd, särskilt reglerna om naturreservat, kan också utnyttjas för att skydda ekologisk fältverksamhet, vilket också skett beträffande ett område vid naturvetenskapliga forskningsstation. Enligt reglerna i 9 kap. krävs det tillstånd för att få bedriva verksamhet som är att betrakta som miljöfarlig i den meningen att den kan orsaka skador på miljön eller på människors hälsa. Vid prövning av tillståndsfrågan kan även störningskänsligheten hos forskning som bedrivs i närheten av den tillståndspliktiga verksamheten vägas in. Detta förutsätter dock att den aktuella verksamheten är att betrakta som miljö- farlig i balkens mening. träffar därmed inte störningar som bara påverkar forskningen utan att medföra negativ påverkan på miljön eller på människors hälsa. Åtskillig forskning omfattas inte i nu aktuellt avseende av balkens syfte att skydda människors hälsa och miljön. regler om miljöfarlig verksamhet avser dessutom användning av mark, byggnad eller anläggning, och det fordras som huvudregel att störningarna orsakar olägenhet för omgivningen (9 kap. 1 §). En liknande begränsning gäller vid miljöskada (32 kap. 1 § första stycket). Detta innebär att störningar från allmänhetens sida, där ansvarig verksamhetsutövare saknas, inte kan tillståndsprövas som miljöfarlig verksamhet. En utvidgning av tillämpningsområde för att täcka även dessa störningar skulle medföra att centrala delar av balken, bl.a. dess övergripande syfte och inriktning, skulle behöva förändras i syfte att skapa forskningsreservat för känslig forskning. Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. ger bl.a. möjlighet till vissa avspärrningsåtgärder för att skydda känsliga s.k. skyddsobjekt. Denna lag tar emellertid bara sikte på allvarliga och i regel avsiktliga angrepp av typen sabotage, terrorism och spioneri. Skyd- det avser dessutom verksamheter av speciell betydelse för att samhället skall fungera. Detta är en väsentlig skillnad i förhållande till de ofta oavsiktliga störningar som orsakar problem för forskningen, vilka aktualiserar en helt annan intresseavvägning än den som finns i den nuvarande lagen. Således skulle reglerna svårligen kunna samordnas med bestämmelserna lag, utom möjligen om de införs i ett särskilt kapitel med en lång rad särbestämmelser. Tydligare är då att ta in dem i en särskild lag. Ett alternativ vore att utvidga de olika speciallagar som rör särskilda störningstyper med bestämmelser som syftar till att skydda forskningen. Detta skulle exempelvis kunna gälla lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet, terrängkörningslagen (1975:1313) och annan trafiklagstiftning. Emeller- tid är inte heller denna utväg lämplig från teknisk synpunkt. Åtskilliga störningar som nämnts i svaren på utredningens rundfråga faller utanför sådan lagstiftning, och de lagar som finns tar i regel sikte på andra aspekter än störningar av känslig verksamhet i den närmaste omgiv- ningen. Att införa särskilda regler för forskning i dessa lagar skulle inne- bära en komplicerad reglering som ändå skulle lämna åtskilliga luckor i Prop. 2005/06:69 skyddet. En samlad bedömning leder enligt regeringens mening till att det är mest ändamålsenligt att rättsregler till skydd mot störningar av forskning förs in i en särskild ny lag på området. Lagens syfte och tillämpningsområde Regeringens förslag: Syftet med lagen är att skydda forskning som är känslig för störningar och som är av särskilt värde från allmän syn- Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Utredningen har föreslagit att tillämpningsområdet skall avgränsas till medicinsk, naturvetenskaplig och teknisk forskning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som uttalar sig i frågan instämmer i utredningens förslag. Några är mer kritiska till den före- slagna avgränsningen av tillämpningsområdet. län anser att begreppen särskilt värde och från allmän synpunkt Rymdstyrelsen anser att inskränkningen av tillämpningsområdet till forskning av visst slag är principiellt tveksam. () menar att frånvaron av absoluta mått eller kriterier för vad som utgör forskning av särskilt värde ger utrymme för godtycke och att ett tillräckligt krav bör vara att forskningen utförs eller leds av person eller personer som genomgått forskarutbildning (doktors- examen) inom relevant vetenskapsområde eller har dokumenterad mot- svarande erfarenhet och kompetens. och i ser pro- blem med att lagens tillämpningsområde inte är väl preciserat i utred- i framhåller att till- lämpningsproblem kan uppstå när uppgiftslämnande i ett sammanhang betecknas som forskning, medan motsvarande verksamhet på ett annat område betecknas som undersökning eller inventering. anser sig i likhet med , hydrologiska institut () och bedriva mätnings- eller uppföljningsverksamhet av samhällsintresse som borde falla inom den föreslagna lagens tillämpningsområde. fram särskilda behov av skydd, nämligen i (sändarförsedda djur), (trålning i områden av speciellt intresse för den naturvetenskapliga forskningen), universitet (påverkan av verksamheter uppströms) och Statens geo- tekniska institut (skydd mot störningar i samband med att markägare önskar bryta avtal). Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med Remissinstanserna: ser med tillfredsställelse att lagens tillämpningsområde föreslås omfatta all forskning. universitet menar att den föreslagna utvidgningen av lagens tillämnings- område bl.a. kan motiveras med att modern forskning kan vara gräns- överskridande, men menar att det kan ifrågasättas om det fram- kommit skyddsbehov beträffande annan slags forskning än den som utredningen hade föreslagit. Förslagen innebär inskränkningar i såväl enskildas användning av sin egendom som allmänhetens rörelsefrihet, särskilt allemansrätten, och regleringen bör därför, enligt , inte utformas mer vidsträckt än nödvändigt. anser att verksamheter inom fiske och vattenbruk, i vart fall i havet och de där det finns allmänt vatten, bör undantas från den föreslagna lagens tillämpningsområde. I stället bör det i fiskerilagstiftningen införas en rätt att begränsa fiskeriverksamhet när det behövs av hänsyn till forskning. Om den avsedda skyddslagstiftningen ändå skulle komma att omfatta fiskeriverksamhet anser att frågor om storlek på skyddsområden och lagstiftningens förhållande till fiskerilagstiftningen bör tydliggöras i förarbetena. menar att även miljööver- vakning bör ingå i den nya lagens tillämpningsområde. Miljöövervakning är enligt styrelsen en verksamhet som ligger nära forskningen och vanligen uppfyller flera av de kriterier på forskning som anges i utkastet till lagrådsremiss. Skälen för regeringens förslag Lagens tillämpningsområde bör omfatta all störningskänslig forskning Den föreslagna lagen bör enligt regeringens mening syfta till att skydda störningskänslig forskning. Verksamheter som inte är störningskänsliga eller inte är att betrakta som forskning bör således falla utanför lagens tillämpningsområde. Vad är då att betrakta som forskning? Enligt den väl etablerade och allmänt använda definition av begreppet forskning som har arbetats fram inom är forskning ett systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer (2002, 2002). Forsk- ningen utmärks också av att den förutsätter kreativitet, nyfikenhet och ett kritiskt förhållningssätt. Forskning bedrivs i oftast vid universitet och högskolor och förenas där i hög utsträckning med särskilda metoder för att säkra vetenskaplig kvalitet, som t.ex. redovisning i vetenskapliga publikationer med krav på utförliga källhänvisningar och referenser samt kvalitetsbedömning genom peer review. Mindre strukturerat och till- förlitligt kunskapssökande som har ett för osäkert värde bör således inte kunna komma ifråga för särskilt skydd. Utredningen om forskningsskydd har föreslagit att lagens tillämp- ningsområde skall avgränsas till forskning av visst slag, nämligen medi- cinsk, naturvetenskaplig och teknisk forskning. Denna avgränsning anknyter till den gängse indelningen av forskningen vid universitet och högskolor.