prop · GT03131 · 2006-03-22 00:00:00 — En kortare och mer fokuserad budgetproposition med en tydlig koppling mellan storleken på anslagen och ambitionsnivån , skapar bättre förutsättningar för att konti- nuerligt följa upp och göra de omprioriteringar och avvägningar som är nödvändiga för att intentionerna skall kunna uppnås. Även de åtgärder som redovisats i föregående avsnitt, är ett led i arbetet att förbättra redo- visningen i budgetpropositionen i syfte att göra den mer fokuserad på information och underlag som är relevanta för beslut om budgeten. Regeringen angav i budgetpropositionen att det finns anled- Skr. 2005/06:131 ning att noga överväga hur intentionerna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten om regeringens resultatredovisning och behov av återrapportering på bästa sätt kan tillgodoses. Regeringen redogjorde för sin avsikt att överväga den fortsatta inriktningen av arbetet med att ta fram en ändamålsenlig form för redovisning av resultatinformation. Regeringen har noterat att Riksdagsstyrelsen i sitt senaste betänkande i en ny tid (2005/06:RS3) på nytt har framfört vikten av att arbetet med relevant resultatinformation i regeringens olika dokument måste fortsätta i syfte att fullfölja riktlinjerna med uppföljning och utvär- dering. Inom ramen för att formerna för fördjupad samverkan i resultat- dialogen mellan utskott och regering utvecklas ytterligare bör även resultatredovisningens innehåll och form diskuteras. Regeringen avser att överväga vilken information som skall redovisas till i samband med de säkerhetspolitiska kontrollstationerna respektive i budgetpropositionen och avser att återkomma till i frågan. Regeringens bedömning: Modellen med avgiftsfinansierad uppdrags- verksamhet bör fortsätta att användas inom försvaret. mellan avgifter och anslag för bör dock över- Totalförsvarets forskningsinstituts deltagande i den internationella verksamheten inom försvarsmateriel- och forskningsområdet samt inom exportstödjande verksamhet bör finansieras med anslagsmedel direkt till förslag överensstämmer i stort med Utredningen föreslår dock även att Total- försvarets pliktverks verksamhet utöver mönstringen avgiftsfinansieras. Remissinstanserna: , Ekonomi- styrningsverket och Försvarsmakten instämmer i utredningens förslag om att bibehålla modellen. vill dock betona att regeringens direkta styrning av uppdragsverksamheten bör öka. instämmer även i att justeringen av fördelningen mellan anslag och avgifter bör göras. att verksamheten med inskrivning och stöd under grundutbildning fortsatt skall finansieras med anslag. den enskildes rättssäkerhet riskerar att påverkas av en avgiftsfinansiering och det faktum att Försvarsmakten inte kan påverka innehåll eller dimen- sionering i inskrivningsverksamheten samt att det är svårt att säkerställa en rättvisande redovisning. Försvarsmakten menar dock att den omstän- digheten att mönstringsverksamheten är lagreglerad inte i sig utgör skäl för att den skall vara anslagsfinansierad. För avgiftsfinansiering talar att nyttan av mönstringsverksamheten i allt väsentligt tillfaller Försvars- Skälen för regeringens bedömning: Syftet med modellen med avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet har sedan den infördes varit att bidra till att styra resursfördelningen inom försvaret på ett flexibelt och ändamålsenligt sätt. Beställarnas behov (Försvarsmakten och andra myndigheter) skulle avgöra vilken verksamhet de totalförsvarsgemen- samma myndigheterna skulle bedriva. Avgiftsfinansieringen har däremot inte varit avsedd att skapa en konkurrensutsatt marknad. I praktiken har avgiftsfinansieringen inneburit ett system med intern- debitering mellan myndigheterna och därmed en tydligare kostnadsbild och rationaliseringsincitament för Försvarsmakten. och har utifrån skilda perspektiv diskuterat modellen med avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. visar i sitt betän- kande att den avgiftsfinansierade modellen till viss del bidragit till att myndigheter och verksamheter har kunnat expandera, utan att denna expansion har satts i relation till utvecklingen för sektorn som en helhet. menar att avgiftsfinansieringsmodellen kan ha brister, framför allt under stora förändringsskeden, men påpekar också att alternativet skulle vara en tillbakagång till en finansiering med enbart anslag. Enligt utredningen skulle detta leda till att incitamenten för de myndigheter som levererar tjänster och varor till Försvarsmakten för- svagas. Regeringen gör ingen annan bedömning och anser därför att modellen med avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet tillsvidare skall behållas, men överväger dock att vidta vissa åtgärder för att förbättra styrningen inom modellen. Regeringens bedömning är att det behövs ett fastare grepp om styrningen av försvarsmyndigheterna för att se till att det mili- tära försvaret fungerar som en helhet och arbetar mot samma mål. En del i den förändrade styrningen är att se över målen för försvarsmyndighe- terna. Det kan också handla om att se över vilka områden försvars- myndigheterna skall verka inom och om myndigheterna skall få till- handahålla tjänster och i så fall i vilken utsträckning. Det bör enligt regeringens mening finnas en övergripande princip att finansiering och beställning så långt möjligt ligger på den aktör som också skall använda sig av tjänsten. Detta möjliggör en rationell incita- mentsstruktur för den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten. Regeringen överväger därför att modifiera fördelningen mellan avgifter och anslag för och Totalförsvarets forsknings- institut. föreslår att Totalförsvarets pliktverks verksamhet, utöver själva mönstringen, avgiftsfinansieras. Regeringens bedömning är att inskrivning, stöd under grundutbildning och handlägg- ning av ärenden som överklagats av enskilda alltjämt bör finansieras via anslag. Andra aktiviteter kan dock vara av det slaget att Försvarsmakten har möjlighet att påverka omfattningen. Ett exempel är merkostnader som uppkommer för på grund av att Försvars- makten i ett sent skede ändrar en beställning i fråga om aktuell befattning eller datum för inryckning. Regeringen kommer att, i planerings- anvisningar, ge i uppdrag att redovisa hur graden av avgiftsfinansiering kan öka i dessa fall. är det regeringen som vill ha och som beställer Totalförsvarets forskningsinstituts deltagande i den internationella verksamheten inom försvarsmateriel- och forskningsområdet samt exportstödjande verksam- het via Försvarsmaktens regleringsbrev. Detta finansieras via Försvars- Skr. 2005/06:131 maktens anslag. kande att en mer konsekvent ordning vore att regeringen lägger en beställning och tilldelar anslagsmedel i forskningsinstitutets reglerings- brev. Därför bör denna verksamhet finansieras genom att anslagsmedel tilldelas myndigheten direkt. Ett sådant anslag finns för mot- svarande verksamhet inom . Ändringen medför att det blir lättare för regering och riksdag att se vilka resurser som används för vilket ändamål. Med anledning av vad som anförts i det föregående avser regeringen att återkomma till i budget- propositionen . 2.4Rådet för insyn i Försvarsmakten Regeringens bedömning: Rådet för insyn i Försvarsmakten bör avskaffas. förslag överensstämmer med reger- ingens förslag. Remissinstanserna: Försvarsmakten tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens bedömning: När Rådet för insyn i Försvars- makten bildades , var syftet att det skulle främja medborgarnas insyn och inflytande i verksamheten. , vars betänkande Lekmannamedverkan i Försvarsmakten (SOU 2003:26) lämnades till regeringen , kom dock fram till att rådet inte hade varit ett fungerande instrument för insyn, medborgerligt inflytande och demo- kratisk kontroll. I stället fungerade rådet som ett rådgivande organ till överbefälhavaren. För att Rådet för insyn i Försvarsmakten skall kunna fungera som tänkt menade att det skulle krävas en ändrad inriktning av rådets verksamhet samt en resursförstärkning. bedömning var att detta inte skulle vara meningsfullt, utan valde istället att föreslå att rådets rådgivande funktion skulle ren- odlas. Regeringen menar dock att Rådet för insyn i Försvarsmakten, med dess nuvarande funktion, inte främjar medborgarnas insyn och inflytande i verksamheten. Att behålla rådet i dess nuvarande form är därför inte motiverat. Regeringens bedömning är att Försvarsmakten, om myndig- heten önskar, kan knyta till sig utomstående personer som kan ge råd i frågor av mer allmän och samhällsinriktad karaktär. 3 Försvarets förvaltning och verksamhet har beslutat att Försvarsmakten skall ominriktas från ett inva- sionsförsvar till ett insatsförsvar. har insatsorganisationens omfattning reducerats avsevärt. Tyngdpunkten i den operativa verksam- heten är hävdandet av den territoriella integriteten och inter- nationella engagemang, t.ex. genom vår medverkan i internationella Denna ominriktning måste enligt regeringen även påverka den förvaltning och det stöd som finns inom den militära sektorn. 2005/06:131 ningens inriktning bör förändras för att bättre motsvara de nya krav som ett insatsförsvar ställer och omfattningen bör minska för att inom till- gängliga ramar överföra resurser till att uppfylla krav på operativ för- måga. Genom att föra resurser till operativ verksamhet kan effekten av satsade resurser öka inom den militära sektorn. Detta ställer krav på rationaliseringar och prioriteringar. Regeringen vill understryka vikten av detta arbete. har i betänkandet En effektiv förvalt- ning för insatsförsvaret (SOU 2005:96) lämnat förslag till en sådan för- ändring. Flertalet remissinstanser är positiva till den föreslagna föränd- ringen och stöder förslagen i huvudsak, bl.a. Försvarsmakten, Försvars- högskolan och i , LO. I det följande redo- visar regeringen sin inriktning med anledning av utredningens förslag samt vilka åtgärder som har vidtagits eller avses vidtas. Om inte annat anges är beloppen angivna prisläge. Regeringens bedömning: Högkvarterets kostnader, exklusive den underrättelse- och säkerhetstjänsten, bör reduceras med Försvarsmakten och bör ges i uppdrag att utreda konsekvenserna av en samlokalisering av Högkvarteret och Högkvarterets personalrotation bör minska. förslag överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Försvarsmakten anför att det bör ankomma på myndigheten att rationalisera och effektivisera den centrala ledningen och att ett sådant arbete har inletts och kommer att fortsätta. högskolan anser att det inte är lämpligt att se över Försvarsmaktens hög- kvarter i och med att det gjorts . Försvarsmakten, Försvarshögskolan och bejakar förslaget att öka tjänstgöringstiderna i befattningar för officerare. Skälen för regeringens bedömning: Försvarsmaktens högkvarter har i praktiken genomgått större eller mindre organisatoriska förändringar till personalens totala antal har medeltalet tjänst- görande i Försvarsmaktens högkvarter, exklusive den operativa led- ningen, ökat med . har infört en ny organisation för Högkvarteret och redu- cerat personalramen, från ca 1 400 befattningar till ca 900 befattningar. Omorganisationen återförde personalramen till nivåerna Det kan dock påpekas att medelantalet tjänstgörande historiskt sett varit väsentligt större än den formella personalramen. Genom de organisatoriska förändringar som ägde rum över- togs de operativa och taktiska ledningsuppgifter som tidigare utfördes av militärområdes- och försvarsområdesstaber m.fl. av den då nybildade operativa insatsledningen (OPIL). OPIL övertog också uppgifterna från dåvarande armé-, marin- och flygvapencentrum som en del i den större omstruktureringen av Försvarsmakten. Den totala ledningsorganisationen har därmed minskat , som antalet tjänstgörande inom Försvarsmaktens högkvarter varit relativt över tiden. Detta bör sättas i relation till att även krigs-/insatsorganisationen . Detta bör påverka kvantiteten av stabs- arbete i olika former, i synnerhet inom de områden som tidigare hand- lades av regionala operativa och taktiska staber. På samma sätt har annan stabsverksamhet som utfördes av den tidigare regionala lednings- organisationen minskat eller helt utgått, t.ex. mobiliseringsförberedelser av olika slag, totalförsvarssamverkan samt diverse territoriella lednings- uppgifter av verksamhets- eller insatskaraktär. Detta utesluter inte att det kvalitativa innehållet i den operativa och taktiska ledningen till del har ändrats och nya uppgifter har tillkommit, inte minst mot bakgrund av en ökad prioritering av de internationella insatserna . redovisar en jämförelse med de nordiska länderna och ett gemensamt drag mellan länderna, inte minst i och , är en strävan att öka resurserna för den operativa verksamheten genom att minska staber och annan förvaltnings- organisation. Den omorganisation som genomfördes i Högkvarteret kan ses som ett inledande steg i samma strävan. Dock anser regeringen att Högkvarteret även fortsättningsvis är förhållandevis stort, framför allt i en jämförelse med det begränsade antal insatsförband som skall ledas respektive grundorganisationsenheter som skall styras och följas upp. Även i en nordisk jämförelse av de centrala stabsorgani- sationernas storlek och uppgifter framstår Högkvarteret som stort, såväl före som efter olika justeringar. Vad som är viktigt är dock att den centrala ledningen även framgent har en tillräckligt kvalificerad stabs- resurs samt att förvaltningsrutinerna inom och utom Försvarsmaktens högkvarter fungerar väl. Den alltmer komplexa säkerhetspolitiska miljön, där försvarspolitiken är en integrerad del, kräver ett utvecklat samarbete mellan departements- och myndighetsnivå. Detta kan bl.a. uppnås genom att Försvarsmakten medverkar i formaliserade och gemensamma arbets- grupper inom (Försvarsdepartementet). Regeringen anser därför att Försvarsmaktens högkvarter bör minska och att en sådan översyn bör ske i samma takt som omställningen i övrigt och med förändring i synnerhet. Högkvarterets gränsytor mot övriga myndigheter kommer att påverkas under omställningen varför det framstår som naturligt att se över Högkvarterets organisation. Rela- tionen med är i detta avseende särskilt viktigt med tanke på den integrerade ledningen av materielprocessen (se avsnitt 3.7) samt förslaget om en samlokalisering som regeringen behandlar senare i detta avsnitt. Regeringen anser därför att Försvarsmakten bör minska de totala kost- naderna för Högkvarteret med ca . Regeringen bedömer att detta kan uppnås genom bl.a. minskade personalkostnader, minskade övriga driftskostnader samt minskade lokalkostnader. Regeringen avser att fatta beslut om kompletterande planeringsanvisningar till Försvars- makten och där begära en planering utifrån detta. Regeringen bedömer att minskade lokalkostnader kan uppnås genom att Högkvarteret och samlokaliseras i byggnaden En sådan samlokalisering bör kunna äga rum när Högkvar- teret och organisation har minskat i enlighet med vad regeringen anför i denna skrivelse. Regeringen bedömer att en samlokalisering skapar bättre förutsättningar för samarbete och rationali- seringar mellan myndigheterna samt möjligheter att dela på infrastruktur, utvecklingskostnader för gemensamma ekonomiledningssystem samt driftskostnader i allmänhet m.m. Regeringen avser därför att i de kom- pletterande planeringsanvisningarna till Försvarsmakten ge myndigheten i uppdrag att tillsammans med utreda konse- kvenserna av en samlokalisering till byggnaden på i . I detta sammanhang vill regeringen erinra om att Försvars- förvaltningsutredningen i sitt betänkande påtalar vikten av rationella stödsystem och att dessa kan interagera för att skapa förutsättningar för ett effektivt arbetssätt. Utredningen anser att nya stödsystem bör sam- ordnas mellan myndigheterna. Även påtalar vikten av funktionella stödsystem. Regeringen delar utredningar- nas uppfattningar och det har kommit till regeringens kännedom att Försvarsmakten och bedriver en gemensam pro- cessutveckling i enlighet med dessa intentioner. De militära handläggarna i Försvarsmaktens högkvarter tjänstgör i genomsnitt på sin befattning. Regeringen bedömer att detta överlag är för handläggarna att bli så pass kunniga och effek- tiva i utförandet av sina arbetsuppgifter som borde vara önskvärt. har i sitt remissyttrande över Försvarsstyrnings- utredningens betänkande lyft fram Försvarsmaktens personalrotation som ett problem för att bygga upp en hög beställarkompetens i Försvars- makten. Enligt regeringens bedömning är personalrotationen i Försvars- makten en fråga som handlar om organisationskultur och incitament för den enskilde. En viktig faktor för att fortsatt kunna förbättra verksam- heten i och reducera kostnaderna för den centrala myndighetsledningen är att minska denna personalrotation. Mer kvalificerade och erfarna anställda bör tjänstgöra längre i sina befattningar och därmed öka kvali- teten och effektiviteten i arbetet. Personalrotationen i Försvarsmaktens högkvarter hänger dock samman med rotationen mellan befattningar inom Försvarsmakten i stort. Dagens genomsnittliga tjänstgöringstid för den militära personalen i Försvarsmaktens högkvarter bör sålunda förlängas. Försvarsförvalt- ningsutredningen föreslår att tjänstgöringstiden bör förlängas till och regeringen delar denna målbild. Tjänstgöringstiden påverkas av skiftande internationella ambitioner, nya uppgifter samt tillgången på högre officerare. Dock är regeringen av uppfattningen att Försvars- makten måste komma tillrätta med de orsaker som påverkar den höga rörligheten. Regeringen inser att vissa andra strävanden, exempelvis den ökade internationella verksamheten, bidrar till en ökad rörlighet. Det motsäger dock inte att den stora personalrörligheten bidrar till minskad effektivitet i den centrala ledningen och att detta problem måste hanteras. Regeringen har tidigare påpekat att ett bemanningssystem baserat på ansökan från den enskilde skulle vara mer effektivt för myndigheten och mer attraktivt för den enskilde (prop. 2001/02:10). Regeringen anser också att en större andel civila tjänstemän är en viktig faktor för att i vissa avseenden öka kompetensen och minska personalrotationen i Regeringen avser att följa hur Försvarsmakten arbetar med Skr. 2005/06:131 denna fråga. Regeringens bedömning: Ett rådgivande organ bör knytas till Försvarsmakten i syfte att förbättra myndighetens förmåga att styra forskningen. Forskningsverksamhet, teknikutveckling, direktstöd, övning, studier och provningsverksamhet vid Totalförsvarets forsk- ningsinstitut och Försvarshögskolan bör minska med . förslag överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Dock har utredningen föreslagit att en större andel av forskningen skall finansieras via anslag till Total- och att det särskilda rådet, med uppgift att bl.a. öka antalet forskningsutövare, bör vara knutet till samt att myndigheternas verksamhet bör renodlas. förslag är att bör besluta om anslag till den försvarsforskning som Totalförsvarets forsknings- institut, Försvarshögskolan och bedriver. Detta avser den forskning som det inte är naturligt för Försvarsmakten att finansiera med avgifter. Remissinstanserna: Försvarshögskolan, , , , och är i stort positiva till förslaget om en renodling av forsknings- utövarna. och avvisar förslaget. Försvarsmakten, , och är positiva till förslaget om ytterligare prioriteringar avseende forskning och utveckling. påpekar att reduktioner kan ge kortsiktiga besparingar men långsiktiga negativa effekter. Även Försvarshögskolan, , och avstyrker reduktioner i forskningen. och är positiva till ökad anslagsfinansiering. Försvarshögskolan är positiv till både ökad anslagsfinansiering och ökning av antalet forskningsutövare, men framhåller avseende ökad anslagsfinansiering, att Försvarsmakten fortsatt bör ha inflytande över forskningens innehåll. och är positiva till att öka antalet forskningsutövare. , , och är positiva till förslaget att knyta ett särskilt råd till . hävdar vikten av att ett råd skall konstrueras och arbeta så att försvarets behov av forskning och teknikutveckling kommer i centrum. Försvarsmakten, Försvarshögskolan och ST är negativa till ett särskilt råd knutet till med hänvisning till att Försvars- makten fortsatt bör vara kravställare. Försvarsmakten och instämmer inte med förslag att upprätta ett nytt anslag för försvarsforskning. Försvarsmakten menar att för att understryka kopp- lingen till Försvarsmaktens behov bör forskning och teknikutveckling även fortsättningsvis finansieras via en sammanhållen anslagspost under materielanslaget. menar att förslaget inte innebär någon ökad tydlighet. instämmer med förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Forskning och kompetens- utveckling är av stor vikt i och med den förändrade hotbilden och den osäkerhet om den framtida utvecklingen som finns. Även materiel- systemens ökande komplexitet ställer krav på forskning och teknik- utveckling. Dock anser regeringen att forskningsverksamhetens nuva- rande bredd, djup och ekonomiska omfattning inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet ställer krav på systematiska prioriteringar i forskning och teknikutveckling. Tydliga ställnings- taganden behöver göras till vilka områden i sak som forskning och utveckling skall bedrivas inom, samt på vilka ambitionsnivåer och med vilka metoder verksamheten skall bedrivas. Ställningstagandena behöver härtill göras inom ramen för lägre ekonomiska nivåer. Regeringen avser därför att ge Försvarsmakten i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter redovisa sådana ställningstaganden. Det finns skäl att kategorisera forskningen i fyra relevanta kategorier för framtida försvarsforskning och teknikutveckling. Dessa torde även i sak karaktärisera huvuddelen av forsknings- och utvecklingsverk- samheten , men det finns skäl att tydliggöra dessa enligt följande: a)behov. Detta avser forskning och utveckling (FoU) som är direkt kopplad till existerande förbandstyper och som behöver bedrivas som ett led i att vidmakthålla, utnyttja och anpassa förbanden för olika typer av insatser. Tidshorisonten är 5 till maximalt . b)Försvarets långsiktiga behov. Detta avser FoU som är kopplad till behovet av att följa generell forskning och teknikutveckling vars militära tillämpningar kan bli särskilt betydelsefulla för försvarets förmåga att framgent lösa sina uppgifter. Tidshorisonten är 10 till eller längre. c)Tekniskt inriktad forskning. Detta avser FoU som efter explicita överväganden bör bedrivas med statlig finansiering inriktad mot tekniskt och industriellt lovande områden och som är av särskild försvars- och näringspolitisk betydelse. Denna typ av FoU bör vara av generisk och innovativ natur. d)Regeringens behov. Detta avser forskning som är av utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitisk karaktär och som är av särskild betydelse för regeringens inriktning av politiken på respektive område. Viss forskning som bedrivs för regeringens behov och anslags- finansieras inom ramen för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör ur ett prioriteringsperspektiv enligt regeringens mening diskuteras inom andra kategorier än . Forskning inom det nukleära, biologiska och kemiska området (NBC-forskningen) bör falla inom den första och andra kategorin i stället för, som , den sista kategorin. Dock bör man beakta att NBC-forskning har betydelse för och kan nyttiggöras av det civila samhället i den breddade hotbilden. Flygteknisk forskning bör falla inom den tredje kategorin istället för, som , den sista kategorin. Den säkerhetspolitiska forskningen faller dock fortsatt inom den sista kategorin; forskning för regeringens behov. Sammantaget innebär detta att viss forskning som varit anslagsfinansierad inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet fortsätt- ningsvis kommer att avgiftsfinansieras av Försvarsmakten och att anslagsmedel därmed förs från anslaget 6.8 Totalförsvarets forsknings- institut till anslaget 6.2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Regeringen bedömer att det skapar bättre förutsätt- ningar att prioritera inom dessa områden.