prop · GT03133 · 2006-03-22 00:00:00 — 1996/97:11). Begreppet har framförallt tillämpats i planeringen av förberedande och förebyggande åtgärder. Med en svår påfrestning ses inte en särskild händelse i sig, utan ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver att insatser från flera olika myndigheter och aktörer samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Även begreppet extraordinära händelser används för att beskriva mycket svåra situationer. I lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting anges att en extraordinär händelse avser en situation som avviker från det normala och innebär allvarlig störning eller överhängande risk för sådana i viktiga samhällsfunktioner. Regeringen anser att begreppet extraordinära händelser i fortsättningen bör användas som ett samlingsbegrepp inkluderande allvarliga störningar i samhällsviktiga funktioner och svåra påfrestningar. I avsnitt 11.1 redogör regeringen för de begrepp som är relevanta för förslag som rör krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting. Förutom dessa båda begrepp finns ett stort antal andra begrepp, vars innebörd och användning varierar mellan olika samhällssektorer. Krishantering förutsätter en bred tvärsektoriell samverkan, vilket i sin tur ställer krav på en gemensam begreppsapparat hos de berörda aktörerna. Regeringen avser därför att återkomma med förslag på en sådan gemensam begreppsapparat. En viktig förutsättning för en snabb och effektiv ledningsförmåga är att det finns tydliga och övade ledningsprinciper och rutiner samt en enkel och välkänd organisatorisk struktur. Det svenska krishanteringssystemet bygger på de ordinarie förvaltningsstrukturerna och på principen om att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande verksamhetsansvar vid en kris (ansvarsprincipen). En viktig princip är att en kris skall hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga (närhetsprincipen). En annan princip är att förändringar i organisationen inte skall göras större än vad som krävs (likhetsprincipen). har föreslagit att principerna bör kompletteras med en enkelhetsprincip som innebär att krisorganisationen är enkel och överblickbar. Dessutom menar kom- missionen att en försiktighetsprincip bör införas som innebär att åtgärder bör sättas in redan i en fas då det inte finns full information om krisen. Regeringen anser att de tre befintliga principerna om ansvar, närhet och likhet är tillfyllest. En grund för enkla, tydliga och lättförståeliga kontaktvägar och strukturer skapas genom att den operativa hanteringen sker geografiskt och organisatoriskt så nära krisen som möjligt (närhetsprincipen) och att organisatoriska förändringar inte görs större än vad krisen kräver (likhetsprincipen). Alla aktörer som berörs av en kris, direkt eller indirekt, och som kan bidra till att hantera kon- sekvenserna har ett ansvar att agera även i osäkra lägen. Detta följer av ansvarsprincipen. Ansvarsprincipen får emellertid inte användas som en förevändning att inte agera eller undvika nödvändiga förberedelser och förebyggande åtgärder, med argumentet att någon annan aktör bär huvudansvaret. Regeringen anser att de offentliga organens skyldighet att samverka vid kriser bör betonas. Myndigheterna skall samverka och stödja varandra för att på bästa sätt hantera den uppkomna situationen. Principen om att myndigheter måste bistå varandra finns reglerad i Prop. 2005/06:133 författning, bl.a. i förvaltningslagen (1986:223), och är alltså i sig inte något nytt, men regeringen vill lyfta fram denna skyldighet inom kris- hanteringsområdet. Den enskildes ansvar och det offentliga åtagandet Regeringen anser att erfarenheterna från hanteringen av flodvågs- katastrofen i och stormen i båda pekar på nödvändigheten av att ytterligare tydliggöra det ansvar och de roller som det offentliga respektive den enskilde har när det gäller att möta och hantera kriser. Utgångspunkten för det offentliga åtagandet är att den enskilde, alltså både individer och företag, har ett grundläggande ansvar för att skydda liv och egendom och att vidta förebyggande åtgärder. Av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor framgår att den enskilde har ett primärt ansvar att skydda sitt liv och sin egendom. Därför är det i första hand den enskilde som själv skall vidta och bekosta åtgärder i syfte att förhindra olyckor och begränsa sådana skador som kan uppstå till följd av olyckor. Först om, och när, den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en situation har det allmänna ett ansvar att ingripa. Att förebygga och att skapa förmåga att hantera kriser är en integrerad del av olika aktörers ordinarie verksamhet. Denna princip bör vara vägledande också vid kriser. De offentliga åtgärderna får emellertid större vikt ju mer krävande och oförutsedd krissituationen är. I extrema fall blir statens roll som yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet särskilt stor. Eftersom varje situation är unik går det dock inte att i förväg fastslå exakta kriterier för när den enskildes ansvar upphör eller när samhällets resurser behöver sättas in. I det offentliga åtagandet ingår för det första en förmåga att analysera potentiella eller uppkomna situationer för att bedöma om dessa är av sådan natur att det krävs någon form av samhällsinsats, för det andra måste det ingå att ha sådana resurser tillgängliga eller gripbara som kan behövas i svåra situationer. 5.2 Den lokala krishanteringsförmågan Kommunerna har en nyckelroll i samhällets krishantering. serna av en extraordinär händelse berör alltid en eller flera kommuner. träffades en överenskommelse mellan staten och Svenska om kommunernas uppgifter och ersättning i det nya krishanteringssystemet (kommunavtal). innebär bl.a. att en kommun skall genomföra risk- och sårbarhetsanalyser för all verksamhet som måste upprätthållas vid en extraordinär händelse inom kommunens geografiska område. Dessutom skall en kommun verka för en samordning av statens, , företags och organisationers förberedelser för hanteringen av en extraordinär händelse samt regelbundet utbilda och öva politiker och tjänstemän så att de kan lösa De nya uppgifterna skall införas i kommunerna under en uppbyggnadsperiod med början 2006. Kommunernas uppgifter och den lagstiftning som behövs för att sätta Prop. 2005/06:133 avtalet i kraft behandlas mer utförligt i kapitel 11. omfattar även landstingen. Regeringens bedömning: I utvecklingen av krishanteringssystemet har en viktig roll som en länk mellan den nationella nivån och den lokala nivån. - verka för att nödvändig samverkan inom länet samt mellan när- liggande län sker kontinuerligt, samt under och efter en kris, - inrätta, respektive utveckla redan befintliga, regionala råd för kris- beredskap och skydd mot olyckor, - ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet i samband med en extraordinär händelse, - under en kris samordna verksamhet mellan kommuner, landsting - utveckla förmågan att efter beslut av regeringen kunna prioritera och inrikta statliga och eventuella internationella resurser som ställs förslag: Överensstämmer i stort med Remissinstanserna: Flera länsstyrelser föreslår att myndighetens uppgifter, bl.a. områdesansvaret (samordningsrollen) och de regionala risk- och sårbarhetsanalyserna, skall regleras i förordning. Skälen för regeringens bedömning Länsstyrelserna en sammanhållande funktion i systemet för krishantering är geografiskt områdesansvarig samt samverkans- och bevakningsansvarig myndighet med uppgift att bl.a. hålla sig underättad om händelseutvecklingen i länet, verka för att nödvändig samverkan kan åstadkommas och bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhälls- Vid omfattande räddningsinsatser i räddnings- tjänst får enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs Om räddningsinsatserna även omfattar statlig räddningstjänst skall ansvara för att räddningsinsatserna samordnas. ansvarar för räddningstjänst och sanering vid utsläpp av uppgifter i krishanteringssystemet har ibland av aktörerna upplevts otydliga. Regeringen avser därför att tydliggöra länsstyrelsernas roll och stärka deras generella förmåga till krishantering. Vid extraordinära händelser med direkta konsekvenser i en eller flera kommuner eller län krävs en samordnad ledning på lokal, regional och bör därför samordna verksamheten mellan berörda kommuner och landsting samt mellan dessa och sektorsansvariga Det regionala samordningsbehovet berör även företag och organisationer. Av länsstyrelsernas regleringsbrev framgår att dessa snabbt skall kunna upprätta en egen ledningsfunktion för bl.a. samordning och information vid kriser. Funktionen skall vara utbildad och övad och förutsätter en hög tillgänglighet. Därför anser regeringen att det skall finnas en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet. En gemensam regional lägesbild är viktig för att åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande vid extraordinära händelser. Vid kriser bör kontinuerligt inhämta, sammanställa, analysera och för- medla en övergripande lägesinformation till alla berörda aktörer. bör även verka för att dessa samordnar sin information samt har förmåga att på ett effektivt sätt kommunicera med allmänheten och medierna. Önskemålet om att alltid förfoga över en fullständig lägesbild får inte leda till ett fördröjt agerande. bör utveckla förmågan att efter beslut av regeringen kunna prioritera och inrikta de statliga och eventuella internationella resurser som ställs till förfogande. Genom deltagande i nätverk och gemensamma utbildningar samt övningar skapas ett effektivt resurs- utnyttjande. Vidare bör samverka med och stödja de aktörer som är primärt ansvariga för krishanteringen i länet utan att ta över deras ansvar. Därför bör stödja aktörerna, särskilt kommunerna, när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning. Behovet av denna verksamhet understryks av den föreslagna lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Mot bakgrund härav får en stärkt funktion i uppföljningen och rapporteringen om vilka risker och sårbarheter som finns samt hur beredskap och krishanteringsförmåga utvecklas. bör följa upp krisberedskapsförberedel- serna på lokal nivå och rapportera vilka åtgärder som vidtagits samt redovisa en bedömning av effekten av dessa. samman- ställda regionala risk- och sårbarhetsanalyser är ett viktigt underlag för de förebyggande, hanterande och återuppbyggande åtgärder som behöver genomföras av aktörer på regional nivå. De kommunala risk- och sårbarhetsanalyserna utgör en grund för detta arbete, se avsnitt 11.2.3. Det är viktigt att antalet utbildningar och övningar ökar och anpassas till den struktur som byggs upp genom de nedan beskrivna regionala råden för krisberedskap och skydd mot olyckor. Regeringen avser därför att ge länsstyrelserna i uppdrag att utveckla nuvarande stöd och samord- ning bl.a. när det gäller övning och utbildning. Regeringen vill även framhålla att de generella åtgärder som vidtas för att stärka samhällets krishanteringsförmåga självfallet har återverkan på det regionala planet. Här kan särskilt nämnas länsstyrelsernas medverkan i radiokommunikationssystemet , se vidare kapitel 12. Utveckling av regionala nätverk En av de mest effektiva åtgärder som kan vidtas för att förbättra kris- hanteringsförmågan är enligt regeringen att långsiktigt och sammanhållet bygga upp och förvalta nätverk för samordning av krisberedskapen. 2005/06:133 Detta arbete har redan påbörjats i flera län. Regeringen anser att arbetet bör utvecklas och avser därför att ge länsstyrelserna i uppdrag att med stöd av berörda myndigheter inrätta respektive utveckla redan befintliga regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor. I råden bör ingå representanter för kommuner, landsting, myndigheter, företag och orga- nisationer. Huvuduppgiften för råden bör vara att stödja länsstyrelserna och att säkerställa att nödvändig samordning sker kontinuerligt, samt under och efter en kris. Genom råden skapas förutsättningar för en gemensam bedömning av läget vid kriser och av behovet av åtgärder. Verksamheten i råden bör även ligga till grund för en utveckling av gemensamma rutiner för rapportering och sammanhållen information samt samordnad utbildnings- och övningsverksamhet. Råden bör även fungera som arena för dialog med frivilliga organisationer och andra aktörer som kan förstärka samhällets resurser avseende krisberedskap. Trossamfundens roll bör därvid beaktas. En likartad arbetsmetodik för råden i de olika länen underlättar länsstyrelsernas möjligheter att vid behov bistå varandra. Länsstyrelsernas ledningscentraler förvaltas av Krisberedskaps- myndigheten. Regeringen avser att se över om ansvaret för lednings- centraler bör föras över till länsstyrelserna för att möjliggöra en mer rationell hantering av deras resurser samt för att underlätta anpassningen till den regionala struktur som byggs upp. Regeringens bedömning: En i förväg utpekad myndighet bör av regeringen kunna ges i uppgift att vara s.k. krisledande myndighet. Myn- digheten bör efter beslut av regeringen leda de operativa krishanterings- insatserna av nationell omfattning. Förslag om den närmare utform- ningen av ett sådant system bör skyndsamt tas fram. En funktion bör inrättas vid samma myndighet med uppgift att samman- ställa en samlad nationell lägesbild. Regeringens krishanteringsförmåga utvecklas. En beredskaps- och analysenhet har inrättats i . Försvarsberedningens förslag: Överensstämmer i stort med rege- ringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning I likhet med Försvarsberedningen anser regeringen att i den svenska förvaltningen avser regeringens ansvar i första hand strategiska frågor medan ansvaret för ledning och samordning av operativa åtgärder av nationell karaktär ligger på central myndighetsnivå. bör på ett bättre sätt än kunna bistå den lokala och regionala nivån samt inbördes vara bättre samordnad. Förmågan och formerna för att samarbeta med andra länder, t.ex. att ta emot eller bistå med förstärk- ningsresurser, behöver också utvecklas. Försvarsberedningen har föreslagit att en och samma krisledningsfunk- tion på central myndighetsnivå skall ha som uppgift att leda den operativa krishanteringen. Regeringen anser att förslaget består av två komponenter. Den ena avser regeringens möjlighet att utse en krisledan- de myndighet. Den andra innebär att det bör finnas en funktion på myndighetsnivå som kan identifiera allvarliga kriser och förse aktörer på nationell, regional och lokal nivå med en samlad nationell lägesbild samt tvärsektoriell analys. För regeringens behov krävs dessutom en egen förmåga vid att ta fram en samlad lägesbild och sektorsövergripande ana- lyser. Regeringen anser att det s.k. geografiska områdesansvaret på nationell nivå härigenom utvecklas, dvs. regeringens ansvar att säkerställa en tvärsektoriell samordning, samverkan och prioritering vid kriser. Att samordning och beslut om de centrala operativa insatserna delegeras till myndighetsnivå förändrar inte regeringens yttersta ansvar på nationell nivå. Det är ett sätt att tydliggöra vikten av att krishanteringen bör ledas av personer med stor kompetens vad gäller den operativa verksamheten. Det är viktigt att såväl regeringen och som den centrala myndighetsnivån i en utvecklad struktur för krishantering kan förhålla sig till de funktioner inom EU som har till uppgift att ta fram övergripande lägesbilder och att koordinera hanterandet av en kris. Det gäller bl.a. förhållandet till EU:s ad hoc-arrangemang för koordinering vid kriser som beslutades . Regeringen anser att det är av vikt att den svenska nationella krisledningsstrukturen kan fungera väl med de strukturer som byggs upp i EU-samarbetet. Utvecklingen på EU- nivå kan förväntas förstärka behovet av en samlad lägesbild på nationell nivå. I det svenska förvaltningssystemet ansvarar regeringen främst för strate- giska frågor och skall utifrån sin uppgift att styra riket fatta beslut i olika frågor samt vidta åtgärder för att åstadkomma nationell samordning. Regeringens uppgift som ytterst ansvarig avser bl.a. de regeringsbeslut som bedöms nödvändiga för att hantera kriser. Begränsningar i regeringens möjlighet att styra underlydande myndigheter finns dock när fråga är om ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (11 kap. 7 § regerings- formen). I regeringens ansvar ingår att med stöd av sitt regeringskansli kontinuerligt och i samverkan med myndigheter bedriva om- världsbevakning samt identifiera och analysera händelser som kan komma att utvecklas till kriser, snabbt kunna larma berörda aktörer inom och vid behov även andra aktörer, snabbt kunna initiera vissa operativa insatser, som t.ex. transporter, snabbt kunna inleda samarbete med operativa funktioner vid cen- trala myndigheter och aktörer som behövs i den aktuella krisen, upprätthålla kommunikation med berörda aktörer inom och utom landet, snabbt kunna agera i de arrangemang för kriskoordinering på politisk nivå som beslutats inom EU, informera allmänhet och medier, fatta regeringsbeslut om att vid särskilt allvarliga kriser av tvärsektoriell karaktär ge ett ledande ansvar till en myndighet för samhällets operativa insatser av nationell karaktär, vid behov begära internationella förstärkningsresurser eller bidra med svenska resurser internationellt om denna uppgift inte redan ålagts en central myndighet, löpande följa och bedöma effekten av vidtagna åtgärder, samt fatta regeringsbeslut om prioriteringar. Regeringen måste ha en ständig beredskap som möjliggör ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser vid kriser. krishanteringsförmåga har förstärkts inom ett antal områden. Särskilt fokus har lagts på utbildnings- och övningsverksamheten, där det bl.a. har genomförts samverkans- och funktionsövningar med deltagande från samtliga departement och särskilt inbjudna myndigheter. Detta arbete bör fortsätta. En krisenhet, benämnd beredskaps- och analysenheten, har inrättats i . Denna har till uppgift att biträda regeringen i krissituationer. Vid kriser skall enheten löpande följa och bedöma effekten av vidtagna åtgärder och kunna föreslå prioriteringar. Beredskaps- och analysenheten ansvarar för nödvändiga förberedelser, t.ex. genom att utarbeta rutiner för delgivning och inhämtning av information. Sådana rutiner bör utvecklas enligt i förväg fastställda informationskedjor. Relevanta myndigheter som har stor betydelse för krishantering bör omfattas av förberedelserna. Utifrån regeringens behov bör en samlad nationell lägesbild kunna tas fram och en förmåga till sektorsövergripande analyser finnas. Det är viktigt att beredskaps- och analysenheten kan identifiera potentiella kriser, förse berörda beslutsfattare med nödvändigt underlag samt tjäna som larmklocka när det krävs extra snabbhet i regeringens beslutsfattande. Vid behov bör även aktörer utanför kunna larmas. Den självklara utgångspunkten är att ansvariga operativa aktörer i normala fall svarar för larmningen. Vid allvarligare kriser är det viktigt att enheten kan följa upp att larmning sker för att vid behov annars själv kunna ingripa och larma. För att tid inte skall gå förlorad ingår i beredskaps- och analysenhetens uppdrag även sådana uppgifter som kan behöva utföras i ett inlednings- skede av en händelse som skulle kunna utvecklas till en kris. Detta kräver en ständig omvärldsbevakning, kontakt med liknande funktioner med motsvarande uppgifter i andra länder och ett nära och kontinuerligt samarbete med operativa aktörer, t.ex. polisen, , , , , samt andra aktörer som själva bedriver omvärldsbevak- ning och som är uppkopplade mot olika internationella informations- Vid kriser som inträffar i ett annat land och som drabbar svenska medborgare eller andra personer med hemvist i har utrikesförvaltningen alltid ett myndighetsansvar reglerat i lag, vilket även inkluderar operativa uppgifter. Krisledning på central myndighetsnivå I den svenska förvaltningsmodellen ligger ansvaret för operativa åtgärder av nationell karaktär på central myndighetsnivå. Regeringen anser att det finns ett samordningsbehov för dessa funktioner och redogör i det följan- de för en struktur för operativ ledning på central myndighetsnivå för att bättre kunna hantera kriser med sektorsövergripande konsekvenser. Regeringen behandlar i detta sammanhang inte ledning av insatser av Försvarsmakten vid väpnat angrepp. Sådana frågor behandlades i pro- positionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5). Regeringen bedömer att de flesta kriser är av den karaktären att de kan ledas och samordnas av sektorsmyndigheterna. Vid sällan förekommande men särskilt svåra kriser med sektorsövergripande konsekvenser kan den operativa verksamheten på central myndighetsnivå kräva tvärsektoriell ledning. Vid sådana situationer bör regeringen kunna fatta beslut om att den operativa verksamheten på central myndighetsnivå leds av en myndighet, en s.k. krisledande myndighet. Syftet är att konsekvenshante- ringen skall ske på ett effektivt och samordnat sätt. En av de viktigaste uppgifterna för den krisledande myndigheten är att fastställa inriktningen för insatserna. För att verksamheterna skall kunna följa inriktningen behöver dessa koordineras och rum. Försvars- beredningen understryker att företrädare för berörda aktörer måste delta i dessa avvägningar. Regeringen instämmer i att ledningen bör utföras till- sammans med kompetens från berörda centrala myndigheter och därmed kommer den krisledande myndigheten att, efter erhållna förstärkningar, operativt kunna leda samordnade insatser över sektorsgränser. Försvarsberedningen har översiktligt beskrivit för- och nackdelar med olika modeller för krisledande myndigheter och bedömer att det bör vara en och samma myndighet som skall kunna bli krisledande, dock utan att utesluta varianter av organisationsformen. Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning och avser därför att skyndsamt låta ta fram förslag till närmare utformning av ett system med en krisledande myndighet. Utgångspunkten är att bästa möjliga förutsätt- ningar för ett effektivt hanterande skapas. Detta kräver en i förväg bestämd och tydlig rollfördelning. Det är härvid viktigt att se på de utvecklade system för samarbete och krishantering som finns inom sär- skilda sektorer, såväl nationellt som på EU-nivån och på den internatio- nella nivån. Systemet bör vara enkelt, och kunna förberedas genom regelbundna övningar och baseras på klara rutiner för rapportering och samverkan samt vara kostnadseffektivt. Utformningen bör ske inom befintliga konstitutionella ramar. Ett system med krisledande myndighet bör kunna införas relativt snabbt och utvecklas successivt , så att en väl för- beredd och övad struktur kan vara i funktion senast . Arbetet måste bedrivas tillsammans med den översyn av vissa myndigheters verksamheter som redovisas i kapitel 10 Förändring på central myndig- hetsnivå. Den krisledande myndighetens befogenheter att leda bör vila på ett regelverk som aktiveras med ett regeringsbeslut vid särskilt svåra situa- tioner. Mandatet bör vara tidsbegränsat och upphöra när det inte längre finns behov av denna typ av ledning. I förslagen till närmare utformning bör ingå ett regelverk samt ett tydliggörande av förutsättningarna för när och hur krisledningen bör utövas. Den krisledande myndighetens uppgifter bör innebära att: sammankalla berörda aktörer, ansvara för prioritering, ledning och samordning av den operativa krishanteringen på nationell nivå,