prop · GT03130 · 2006-03-30 00:00:00 — anser att skattefusket bör utredas innan radikala åtgärder vidtas. Skälen för regeringens bedömning: Det kontrollprojekt som redo- visas i 2001:9, kontroll av svart arbetskraft inom byggbranschen, har varit begränsat såtillvida att det huvudsakligen avsett den del av byggsektorn som sysslar med installa- tionsarbeten och inriktningen har som framgår av rapportens titel varit att utreda användningen av svart arbetskraft och de skattemässiga konsekvenserna av den användningen. Syftet med kontrollprojektet har således inte varit att ge en fullständig bild av omfattningen av skatte- och avgiftsundandragandet inom byggsektorn. har dock visat att undandragande av skatter och avgifter förekommer inte endast inom installationsområdet utan även inom andra delar av byggsektorn samt att det finns särskilda problem i samband med s.k. entreprenad- kedjor. De förlorade intäkterna i form av uteblivna arbetsgivaravgifter, anställdas skatter och mervärdesskatt inom installationsområdet har i rapporten uppskattats till minst 2-2,. Därav utgörs av mervärdesskatt. har i en promemoria gjort en uppskattning av svarta arbetsinkomster (Skatteekonomiska meddelanden, nr 47, av den 7 okto- ber 2005). Uppskattningen baseras på resultat av revisioner avseende inkomstskatt företagna . Promemorian ger stöd för att byggbranschen är en av de branscher där det finns ett större problem med skattefusk. Regeringen finner det utrett att undandragandet av skatter och avgifter inom byggsektorn har stor omfattning och är av kvalificerat slag. Som närmare har utvecklats i avsnitt 5.1.4 ovan har detta skatteundandragande negativa konsekvenser för bl.a. konkurrens, nyetableringar, arbetstagare och det allmänna. Exempelvis leder det förhållandet att mervärdesskatt uppbärs utan att den betalas in till staten inte bara till inkomstförluster för staten, utan också till att oärliga företag kan erbjuda varor eller tjänster till lägre priser än konkurrenter som gör rätt för sig. Byggsektorn har haft tid på sig att att på frivillig väg åstadkomma förbättringar som minskar skatte- och avgiftsundandragandet. Förbättringar har också kommit till stånd. Företrädare för byggsektorn har emellertid framfört att det är svårt att administrera kontrollen av underleverantörer mer än ett led ned i en entreprenadkedja. De åtgärder som vidtagits på vissa håll inom byggsektorn är bl.a. av det skälet inte tillräckliga för att motverka skatteundandragandet. Regeringen anser att skatteundandragandet inte heller kan stävjas enbart genom ökade kontroll- eller informationsinsatser. kontrollprojekt visar på avsevärda svårigheter att genom kontroll komma till rätta med det aktuella skatteundandragandet. Mot bakgrund av det anförda bör lagstiftningsåtgärder vidtas som kan försvåra skatteundandragandet inom byggsektorn. I propositionen lämnas förslag som syftar till att motverka undandragandet av mervärdesskatt. Regeringen ansluter sig således inte till Näringslivets Regelnämnds Prop. 2005/06:130 uppfattning att frivilliga åtgärder kombinerat med en eventuellt utökad kontroll från sida, borde vara förstahandsalternativet Det nationella utrymmet för att vidta lagstiftningsåtgärder avseende mervärdesskatt är i viss mån begränsat. Som medlem i Europeiska unionen är skyldigt att utforma sitt mervärdesskattesystem i enlighet med . Lagstiftningsåtgärder mot det aktuella skatteundandragandet måste därför utarbetas med beaktande av regleringen i rådets sjätte direktiv /388/EEG av om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättnings- skatter Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräknings- grund, i det följande sjätte direktivet. och påpekar att undandragande av skatt sker även i andra sektorer än byggsektorn. kan ställa sig bakom införandet av särskilda åtgärder endast om sådana åtgärder generellt skall tillämpas i förhållandet mellan uppdragstagare och uppdragsgivare. anser att regeringen bör överväga att bredda systemet. Regeringen är medveten om att skatteundandragande förekommer även inom andra sektorer av näringslivet än byggsektorn. Problemen med undandragande av mervärdesskatt inom byggsektorn är dock stora och väldokumenterade. Regeringen finner att en särlösning för den sektorn är motiverad. En generell tillämpning av antytt slag av den åtgärd som föreslås i det följande omvänd skattskyldighet är dessutom knappast förenlig med . För att omvänd skattskyldighet skall kunna tillämpas krävs bemyndigande enligt artikel 27 i sjätte direktivet. Som en allmän förutsättning för sådant tillstånd gäller att åtgärden i fråga skall ha en begränsad omfattning och som en följd därav stå i proportion till det eftersträvade syftet. Det kan nämnas att rådet i bemyndigandet för att införa omvänd skattskyldighet inom byggsektorn framhöll att förslaget var begränsat till två specifika branscher bygg- och anläggningsbranschen där förlusterna av mervärdesskatt blivit ohållbart stora (jfr avsnitt 5.5 ovan och beaktandesats 2 i beslut /290/EG). Regeringens förslag: Regler om omvänd skattskyldighet införs i mervärdesskattelagen (1994:200) för att motverka undandragandet av mervärdesskatt inom byggsektorn. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Länsrätten i , , , Riksåklagaren, , , i , Statens upphandling, , Byggindustrier m.fl., , , och , Hyresgäst- föreningen , i (LO) samt Svenska Väg- och tillstyrker förslaget. ställer sig positiva till förslaget. anser att förslaget är lovvärt. Dessa remissinstanser har därutöver anfört bl.a. följande. i : Ett administrationsavdrag bör införas som kompensation för de kostnader som företagen åsamkas. Byggindustrier m.fl.: Förslaget medför administrativa problem. Det ger också upphov till en likviditetsförlust för uppdragstagaren i och med att denne inte får tillgång till medel motsvarande uppdragsgivarens momsbetalning att betala sin egen ingående moms vid anskaffningar. : Trots att åtgärden medför nackdelar bör den införas eftersom den väsentligt försämrar de oseriösa företagens ekonomiska kalkyl för att nyttja svart arbetskraft. Den tröskeleffekt som därigenom uppstår innebär att en stor grupp oseriösa företag slås ut från marknaden. : De positiva effekterna i form av försvårad skatteflykt överväger klart nackdelarna. De administrativa merkostnaderna är relativt begränsade och den negativa likviditetseffekt som kan uppstå för uppdragstagaren borde också kunna bli av begränsad betydelse. : Förslaget leder till ökade kostnader hos de fastighetsförvaltande företagen, vilket kan komma att få en hämmande effekt på viljan till ny- och ombyggnad samt underhåll av fastigheter. De administrativa olägenheter som uppkommer hos företagen torde uppvägas av metodens fiskala fördelar. Kammarrätten i , , , , , , samt Skogs- och Träfacket har ingen erinran mot att förslaget genomförs. motsätter sig inte förslaget. anför att förslaget medför en ökad administration och att en utredning bör ske av hur förslaget påverkar de mindre företagens villkor innan beslut fattas. anför att ett system med skattskyldighet för förvärvaren bryter mot de grundläggande principer som mervärdesskatten vilar på. anser att bör avstå från regler som innebär avvikelser från harmoniserade regler. Byggherreforum, som tillstyrker syftet med förslaget, avstyrker att förslaget genomförs utan att för byggbranschen kostnadsbesparande förslag införs som gör att den totala kostnadsbelastningen inte ökar. Byggherreforum anför också följande. Ordningen med redovisning och betalning av mervärdesskatt i den redovisningsperiod som infaller efter slutbesiktning utgör en för beställaren betydelsefull möjlighet att erhålla säkerhet för fullgörande av entreprenörens skyldigheter. Omvänd skattskyldighet innebär att möjligheten att använda mervärdesskatten som sådan säkerhet upphör. Byggherren tvingas i stället att använda banksäkerhet eller liknande säkerhet. Promemorian saknar en analys av vad det innebär i kostnadshänseende. , Näringslivets skattedelegation, Föreningen liv, Fastighetsägarna , , Lant- brukarnas , och av- styrker förslaget. Dessa remissinstanser har därutöver anfört bl.a. följande. : Intresset att komma till rätta med fusket med mervärdesskatt kan inte anses uppväga de nackdelar i form av ökad administrativ börda, mer komplicerade regler samt försämrad likviditet hos uppdragstagarna som förslaget medför. Näringslivets skattedelega- tion, med instämmande av Föreningen , Fastig- hetsägarna och : Förslaget innebär att uppdragstagaren vid faktureringen måste ta ställning till om mervärdesskatt skall tas ut eller inte i varje enskilt fall med besvärliga gränsdragningsfrågor som följd. Ett införande av omvänd skattskyldighet bör ses över i ett större sammanhang. Fastighetsägarna anför dessutom att förutsättningarna för att bygga bostäder ytterligare försämras. anser också att ett införande av omvänd skattskyldighet bör ses över i ett större sammanhang. Företagarna: skattskyldighet kommer att bli ytterligare ett undantag som riskerar att leda till felaktigheter av framför allt företag som normalt inte är verksamma inom byggsektorn. advokat- samfund: Komplexiteten i regelsystemet är redan nu påtaglig och omvänd skattskyldighet kommer att medföra stora redovisningstekniska och definitionsmässiga problem för företagen. Skälen för regeringens förslag: Det bortfall av mervärdesskatt inom byggsektorn som påtalats av uppstår genom att företag som utför byggtjänster eller hyr ut arbetskraft för utförande av byggtjänster underlåter att till staten redovisa och betala in den mervärdesskatt som de tar ut av sina kunder. Undandragandet av mervärdesskatt avser således utgående skatt. De företag som tillhandahållits byggtjänsterna eller arbetskraften kan normalt som ingående skatt dra av den mervärdesskatt som de fakturerats och betalat. I promemorian föreslås att omvänd skattskyldighet införs för att motverka undandragandet av mervärdesskatt inom byggsektorn. Vid om- vänd skattskyldighet blir förvärvaren skattskyldig i stället för leveran- tören av en vara eller den som tillhandahåller en tjänst, dvs. i stället för säljaren eller tillhandahållaren. Förvärvaren blir således redovisnings- och betalningsskyldig för den utgående skatt som skall betalas med anledning av att varan eller tjänsten i fråga omsätts. Det innebär att förvärvaren skall beräkna en utgående skatt på fakturabeloppet och redovisa skatten i sin deklaration. Förvärvaren kan sägas beskatta sig själv. kan förvärvaren om denne har full avdragsrätt göra avdrag med eller ansöka om återbetalning av samma skattebelopp, såsom ingående skatt, i sin deklaration. I sådant fall kommer följaktligen resultatet av denna transaktion att bli ± 0 i förvärvarens deklaration. För det fall förvärvaren gjort andra förvärv, exempelvis i form av anskaffning av material, kan den ingående skatt som denne ådragit sig komma att överstiga den utgående skatten. Deklarationen kommer då att vara negativ. I sådant fall har förvärvaren rätt till återbetalning av över- skjutande ingående skatt. Av det anförda följer att förvärvaren vid omvänd skattskyldighet inte betalar ett mervärdesskattebelopp till den som tillhandahåller en tjänst. Tillhandahållaren får således inte tillgång till ett mervärdesskattebelopp som denne i strid mot regelverket ges möjlighet att behålla, i stället för att rätteligen redovisa och betala in skatten till staten. Det undandragande av utgående skatt som konstaterats inom byggsektorn skulle således kunna stävjas genom tillämpning av omvänd skattskyldighet. Sjätte direktivet medger inte användning av omvänd skattskyldighet vid nationella tillhandahållanden av byggtjänster eller uthyrning av Omvänd skattskyldighet i detta fall skulle därför innebära ett avsteg från . Medlemsstaterna kan dock med stöd av artikel 27 i sjätte direktivet bemyndigas att tillämpa avvikande åtgärder för att förenkla skatteuttaget eller för att hindra vissa typer av skatteflykt eller skatteundandragande (se avsnitt 5.3 ovan). Genom sådana bemyndiganden har vissa medlemsstater tillåtits tillämpa omvänd skattskyldighet beträffande den aktuella typen av tjänster för att förhindra skattefusk (se avsnitt 5.5 ovan). Kommissionen har dessutom föreslagit att sjätte direktivet skall ändras på så sätt att alla medlemsstater får möjlighet att tillämpa omvänd skattskyldighet vid omsättning av dessa tjänster (se avsnitt 5.6 ovan). Därutöver förekommer omvänd skattskyldighet i vissa fall inom mervärdesskattesystemet, främst i samband med gränsöverskridande transaktioner. Omvänd skattskyldighet är följaktligen en beprövad teknik. Oaktat vad anför om att omvänd skattskyldighet bryter mot de principer som mervärdesskatten vilar på, genom att skatt i praktiken inte kommer att tas ut i varje transaktionsled, är således tekniken med sådan skattskyldighet möjlig inom mervärdesskattesystemet. När det gäller synpunkt att bör avstå från regler som innebär avvikelser från harmoniserade regler tillämpar som framgått flera medlemsstater omvänd skattskyldighet inom byggsektorn. Enligt vad som framkommit har de medlemsstater som tillämpar omvänd skattskyldighet vid omsättning av den aktuella typen av tjänster funnit att åtgärden effektivt motverkar undandragande av skatt. Flera remissinstanser, bl.a. , bedömer att omvänd skattskyldighet bör kunna stävja fusket med mervärdesskatt. Regeringen ansluter sig till den bedömningen. Fördelen med att tillämpa omvänd skattskyldighet inom byggsektorn blir att den slutliga betalningsskyldigheten åläggs företag högre upp i leverantörskedjan, med en i normalfallet bättre fullgörandegrad vad avser skattebetalning. En nackdel med åtgärden är att möjligheten att göra en avstämning mellan ett byggföretags redovisning av utgående respektive ingående skatt kommer att minska, eftersom många företag kommer att lämna negativa deklarationer. Kontrollmöjligheterna kan därför i viss mån komma att försämras. Ofta är det emellertid inte möjligt att göra en löpande avstämning mellan ett byggföretags redovisning av utgående och ingående skatt. Detta eftersom många företag som utför byggnads- eller anläggningsentreprenad utnyttjar möjligheten att skjuta upp redovisningen av utgående skatt vid betalning i förskott eller a conto enligt 13 kap. 14 § mervärdesskattelagen (1994:200, ML). När det gäller att motverka skatteundandragande inom byggsektorn får fördelarna med omvänd skattskyldighet anses klart överväga nackdelarna. Omvänd skattskyldighet innebär en avvikelse från huvudregeln enligt vilken den som omsätter en vara eller tjänst är skyldig att betala mervärdesskatt till staten (skattskyldig). För det fall omvänd skattskyldighet gäller beträffande viss eller vissa omsättningar måste den som tillhandahåller tjänster av det aktuella slaget ta ställning till huruvida sådan skattskyldighet skall tillämpas i det enskilda fallet eller ej. Omvänd skattskyldighet medför därför, som många remissinstanser påpekat, att den administrativa hanteringen av mervärdesskatten kan bli i viss mån mer betungande och komplicerad, och därmed mer kostsam. administrativa hanteringen som omvänd skattskyldighet kan medföra bedöms dock bli av begränsad betydelse och får därför anses vara acceptabel. Särregler av detta slag kan också ge upphov till vissa gränsdragnings- och tolkningsproblem. Jämfört med förslaget i promemorian får förslaget i propositionen dock anses innebära en tydligare beskrivning av de tjänster som skall omfattas av omvänd skattskyldighet (se avsnitt 6.3.1). Några större gränsdragningsproblem bör därför inte uppkomma i det avseendet. De negativa konsekvenser som en ordning med omvänd skattskyldighet kan leda till får vägas mot det stora behovet av att vidta åtgärder för att motverka skatteundan- dragandet inom byggsektorn. Näringslivets skattedelegation, Föreningen , Fastighetsägarna , och anför att omvänd skattskyldighet bör ses över i ett större sammanhang, med andra ord i praktiken ges en mer generell tillämpning. I enlighet med vad som anförs sist i avsnitt 6.1 torde en så vidsträckt tillämpning av omvänd skattskyldighet inte vara möjlig inom ramen för artikel 27-institutet i sjätte direktivet. Mervärdesskattesystemet påverkar företagen ur likviditetssynpunkt. Under förutsättning att företagen får betalt av sina kunder innan de själva skall betala in mervärdesskatt och att nettoskatten är positiv, dvs. att den utgående skatten är större än den ingående, erhåller de en skattekredit . Värdet av denna kredit är den ränta som de skulle ha fått betala om de i stället hade lånat motsvarande belopp. Jämfört med om huvudregeln skulle bibehållas enligt vilken den som omsätter en byggtjänst är skattskyldig medför omvänd skattskyldighet likviditetseffekter både för dem som tillhandahåller den aktuella typen av tjänster och för förvärvarna. Likviditetseffekterna är positiva för förvärvarna samt negativa för tillhandahållarna (se mer om detta i avsnitt 9 nedan). Flera remissinstanser anför att omvänd skattskyldighet i praktiken innebär att systemet med uppskjuten beskattning av a conto-betalningar enligt 13 kap. 14 § ML inte kan användas, vilket skulle medföra ett fördyrat bostadsbyggande. Det är dock möjligt att behålla det systemet även vid ett införande av omvänd skattskyldighet och i propositionen lämnas ett förslag med den innebörden. (Angående denna fråga, se avsnitt 6.5 nedan). Byggherreforum anför att omvänd skattskyldighet innebär att möjligheten att använda mervärdesskatten som säkerhet för fullgörande av entreprenörens skyldigheter upphör, i följd varav entreprenören kan tvingas att ställa banksäkerhet eller liknande säkerhet. Såvitt framgår är innebörden av detta att möjligheten enligt 13 kap. 14 § ML att skjuta upp redovisningen av utgående skatt hänförlig till betalning i förskott eller a conto används som påtryckningsmedel för att få entreprenören att fullgöra sina åtaganden. Som framgår nedan i avsnitt 6.5 har regeln i 13 kap. 14 § ML ifrågasatts, eftersom den kan orsaka problem för underentreprenörer till byggföretag. Eventuella begränsningar av regeln får övervägas i annat, senare, sammanhang. Sammantaget bedömer regeringen att de kostnadsökningar som kan uppstå för företagen vid tillämpning av omvänd skattskyldighet bör bli relativt begränsade. Den nackdel som kostnadsökningarna innebär får vägas mot intresset av att försöka komma till rätta med skatteundandragandet och mot den fördel som består i att de företag som gör rätt för sig i fråga om betalning av mervärdesskatt kommer att gynnas av att ohederliga företag får svårare att verka på marknaden. I avsnitt 9 har bedömts vilka konsekvenser förslagen i propositionen får för bl.a. små företag. En sådan bedömning har efterlysts av . Regeringen finner att dessa konsekvenser inte är sådana att omvänd skattskyldighet inte bör införas. När det gäller kostnaderna för bostadsproduktionen bedömer regeringen i enlighet med vad som anförs i avsnitt 9 och till skillnad från och Fastighetsägarna att förslagen i propositionen endast marginellt kan komma att påverka dessa kostnader. Ett alltmer uppmärksammat problem som förekommer bl.a. inom byggsektorn är att större företag låter bli att betala sina fakturor . I dessa fall uppstår även en mervärdesskatterättslig problematik, genom att fordringsägaren, t.ex. en underentreprenör till ett byggföretag, utsätts för likviditetspåfrestningar eftersom denne är skyldig att redovisa och betala utgående skatt trots utebliven betalning från kunden. Vid omvänd skattskyldighet flyttas skattskyldigheten över från underentreprenören till byggföretaget. I det fall underentreprenören tillhandahållit byggföretaget en sådan tjänst som omfattas av omvänd skattskyldighet är det följaktligen byggföretaget som skall redovisa och betala den mervärdesskatt som skall tas ut i anledning av denna transaktion. För det fall byggföretaget inte betalar fakturan till underentreprenören slipper denne, när omvänd skattskyldighet gäller, att betala in utgående skatt. Problemet som består i att underentreprenören måste betala in utgående skatt vid utebliven betalning från kunden avhjälps således genom omvänd skattskyldighet. Det grundläggande problemet, nämligen att de större företagen låter bli att betala sina fakturor , avhjälps givetvis inte genom omvänd skattskyldighet. Vid en samlad bedömning finner regeringen att fördelarna med omvänd skattskyldighet överväger nackdelarna. I likhet med en majoritet av remissinstanserna anser regeringen därför att omvänd skattskyldighet bör införas för att motverka undandragandet av mervärdesskatt inom byggsektorn. Mot bakgrund av den kritik som framförts mot denna åtgärd bör det emellertid övervägas om tillämpningsområdet för omvänd skattskyldighet skall begränsas jämfört med vad som föreslås i promemorian (se nedan avsnitt 6.3.2). Genom ett mer begränsat tillämpningsområde med avseende på vilka företag som skall omfattas av omvänd skattskyldighet skulle den risk för en felaktig tillämpning av reglerna av företag som normalt inte är verksamma inom byggsektorn som påpekas av Företagarna kunna begränsas. Av det ovan anförda följer att regeringen anser att det inte finns anledning att, såsom Byggherreforum föreslår, lägga fram kostnadsbesparande förslag för byggsektorn i detta sammanhang. Regeringen anser heller inte att det finns anledning att, som i föreslår, införa ett administrations- avdrag. 6.3.1Tjänster som skall omfattas av omvänd skattskyldighet Bakgrund: Begrepp liknande bygg- och anläggningsverksamhet förekommer i den skatterättsliga lagstiftningen. I inkomstskattelagen (1999:1229) används t.ex. begreppen byggnadsrörelsen och bygg- nadsarbeten. Även i kommunalskattelagen (1928:370), som föregick inkomstskattelagen, förekom liknande begrepp. I mervärdesskattelagen används begreppen byggnadsrörelse, byggnadsentreprenader samt byggnads- och anläggningsarbeten (se t.ex. 2 kap. 7 § ML), liksom byggnads- eller anläggningsentreprenad (8 a kap. 6 § och 13 kap. 14 § ML). De nämnda begreppen definieras emellertid inte i lagtexten. I mervärdesskattesammanhang används också begreppen byggnads- verksamhet och byggtjänst (se avsnitt 5.4.2). Standarden för svensk näringsgrensindelning, SNI, är en statistisk standard för klassificering av produktionsenheter (företag, arbetsställen etc.) till näringsgrenar och branscher. SNI 2002 gäller fr.o.m. och tillämpas som standard i () företags- och arbetsställeregister, årsstatistiken och korttids- statistiken. SNI 2002 baseras på EG:s reviderade näringsgrensstandard, NACE Rev. 1.1 (Nomenclature statistique des Activités Economiques dans les Communautés Européennes). 1.1 skall tillämpas inom EG från (se kommissionens förordning (EG) nr 29/2002 av om ändring av rådets förordning (EEG) nr 3037/90 om statistisk näringsgrensindelning i Europeiska gemenskapen5). I Meddelanden i samordningsfrågor för officiella statistik (MIS 2003:2) har SCB presenterat struktur och innehållsbeskrivningar på olika nivåer för SNI 2002. Enligt den övergripande nivån avdelningsnivå i SNI 2002 indelas de olika verksamhetsarterna i bl.a. jordbruk, jakt och skogsbruk (A); tillverkning (D); byggverksamhet (F); partihandel och detaljhandel (G); samt fastighets- och uthyrningsverksamhet, företagstjänster (K). I SNI 2002 finns en uppräkning av aktiviteter som är hänförliga till byggverksamhet (F). Med byggverksamhet avses mark- och grund- arbeten, bygg- och anläggningsarbeten, bygginstallationer, slut- behandling av byggnader samt uthyrning av bygg- och anläggnings- maskiner med förare. De sistnämnda grupperna är i sin tur indelade i olika under- och detaljgrupper. I bilaga 5 och 6 återfinns utdrag ur SNI 2002 med avseende på avdelning F, byggverksamhet, huvudgrupp 45. Verksamheter åsätts SNI-koder huvudsakligen för statistikändamål. SNI-koderna har dock i vissa fall givits andra betydelser och verkningar än att enbart tjäna som underlag för statistik. Som exempel kan nämnas att i energiskattesammanhang har SNI-koden använts som hjälpmedel vid klassificering av industriproduktion.