prop · GT03115 · 2006-03-22 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av vård och omsorg om äldre efter Ädelre- formen (dir. 2003:40). Utredaren skulle analysera och överväga följande frågor. Hur kan vården och omsorgen på bästa sätt organiseras för att säkerställa en hög kvalitet, tillgänglighet och kontinuitet samt trygghet och inflytande för de äldre själva, med beaktande av såväl sociala som medicinska behov? Är den nuvarande huvudmannaskapsgränsen mellan landsting och kommun ändamålsenlig eller bör ansvarsfördelningen änd- ras? Hur kan hälso- och sjukvården i kommuner och landsting bäst orga- niseras så att de äldres behov tillgodoses på bästa möjliga sätt, såväl i ordinärt boende som i särskilt boende? Utredningen antog namnet Äld- revårdsutredningen (S 2003:04). har överlämnat betänkandet Sammanhållen hemvård (SOU 2004:68). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 2. Utredningens lagförslag finns redovisade i bilaga 3. Betänkan- det har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr S2004/4930/ST). Genom regeringens beslut fick , till- Prop. 2005/06:115 sammans med åtta andra myndigheter, i uppdrag att utarbeta en gemen- sam plan för kompetensförsörjning inom kommunernas vård och omsorg om äldre och funktionshindrade personer (S2001/10360/ST). I rapporten nu! (S2004/4695/ST) lämnade dessa myndigheter och ett förslag till långsiktig handlingsplan. Vid utarbe- tandet av propositionen har förslagen i rapporten beaktats i vissa delar. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om kommuners och landstings underlåtenhet att verkställa egna beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Utredaren skulle vidare föreslå åtgärder som kan bidra till en för- bättrad rättssäkerhet för enskilda (dir. 2003:93). Utredningen antog nam- net Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut (S 2003:07). Utredningen överlämnade betänkandet Beviljats men inte fått (SOU 2004:118) till chefen för mentet. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 5 De lagförslag som lades fram i betänkandet finns i bilaga 6. Betänkandet har remiss- behandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Socialdepar- tementet (dnr S2004/9340/ST). I denna proposition behandlas, avseende betänkandet Beviljats men inte fått, förslag rörande ärenden om bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Inom har upprättats en promemoria kallad Kom- munal befogenhet att tillhandahålla hushållsnära tjänster åt äldre. Pro- memorians lagförslag finns redovisade i bilaga 8. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 9. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Social- departementet (dnr S2005/8833/ST). genomförde sex regionala konferenser i , , , , Väste- rås och . Syftet med konferenserna var att föra en dialog med före- trädare för kommuner, landsting och organisationer kring bl.a. framtida vård och omsorg om äldre. En sammanfattning av de synpunkter som fördes fram vid konferenserna finns tillgänglig i (dnr S2005/9077/ST). Vid utarbetandet av propositionen har de syn- punkter som fördes fram vid de regionala konferenserna beaktats. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 10. Lagrådets yttrande finns i bilaga 11. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Vissa redaktio- nella ändringar har gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. eller 1,5 miljoner av befolkning är eller äldre. De flesta har god hälsa när de går i pension och kan se fram emot många friska år. Det är den generella välfärdspolitiken som lagt grunden för denna utveckling. De kommande tio åren kommer antalet personer att öka med drygt 330 000 personer eller 21 pro- cent, varav kvinnorna med ca 190 000 och männen med ca 140 000. Den demografiska utvecklingen ställer vårt samhälle inför nya utmaningar. När gruppen äldre växer, växer också behoven av vård och omsorg. Gruppen äldre blir mer heterogen liksom behoven. Detta kräver utveck- ling och förnyelse av såväl samhällsplaneringen som sjukvården och äldreomsorgen. När hälsan sviktar och behoven av vård och omsorg uppstår skall det inte kunna råda någon tvekan om att samhället bistår med insatser av god kvalitet. Alla skall kunna ha förtroende för att samhället kan tillgodose de behov som följer med åldrandet. Personalen skall ha utvecklings- möjligheter och goda arbetsförhållanden. De anhöriga skall kunna känna sig trygga i vetskapen om att de närstående har det bra. skall bli världens bästa land att åldras i. Det är regeringens högt ställda mål i denna utvecklingsplan. Ett nationellt ansvarstagande för vården och omsorgen om äldre Ansvaret för att planera, finansiera och utveckla vård och omsorg om äldre vilar på kommunerna och landstingen. I har den kommu- nala självstyrelsen en lång tradition och stark förankring. Det decent- raliserade beslutsfattandet skapar bättre förutsättningar för medborgarna att påverka verksamheten och att utkräva ansvar. Lokala beslutsfattare har också bättre kunskap om lokala förhållanden och behov, och därmed bättre förutsättningar att anpassa verksamheten efter detta. Hur vården och omsorgen om äldre personer ska fungera är emellertid även en nationell angelägenhet. Det är en central del av välfärdspolitiken som berör många människor. Statens styrning, genom t.ex. lagstiftning, statsbidrag, normering och tillsyn, skall bidra till likvärdig tillgänglighet och god kvalitet i vården och omsorgen om äldre. Regeringen bedömer att det på vissa områden krävs en tydligare styrning, ett utvecklat kvali- tetsarbete och mer resurser för att stärka den långsiktiga utvecklingen av vården och omsorgen om äldre. Någon ökad detaljreglering är det dock inte fråga om. I utvecklingsplanen presenterar regeringen sin vilja att under de när- maste tio åren verka för en ambitionshöjning och förbättringar av kvali- tet, tillgänglighet, jämställdhet och mångfald inom vård och omsorg om äldre i hela landet. Regeringen avser att göra detta genom lagstiftning, ett utvecklat system för kvalitetsarbete och uppföljning, stimulans för lokal utveckling och inte minst genom resurstillskott. Att åstadkomma denna ambitionshöjning och kvalitetsförbättring är en långsiktig process som förutsätter ett nära samarbete mellan stat, kommuner och landsting. Den nationella utvecklingsplanen skall ses som ett levande dokument och regeringen kommer att kontinuerligt återkomma till med nya initiativ, ytterligare konkretiseringar av planen samt uppföljning av det hittillsvarande arbetet. I propositionen redovisas ett antal förslag till omedelbara åtgärder i syfte att höja kvaliteten och öka ambitionsnivån. Andra frågor kräver ytterligare överväganden och utredning för senare ställningstaganden. Regeringen kommer att verka för att de samlade resurserna till vården och omsorgen om äldre de kommande tio åren suc- cessivt skall nivåhöjas med . Ansvaret för att för- verkliga detta vilar gemensamt på staten, kommunerna och landstingen. Demografin en utmaning och drivkraft Den framtida demografiska utvecklingen med en allt högre andel och ett större antal äldre i befolkningen är en faktor som ligger bakom framta- gandet av denna långsiktiga plan för äldreomsorgen. är medellivs- längden för kvinnor och för män. har den ökat med för kvinnor och för män. () bedömer i sin prognos att både kvinnor och män kommer att öka sin medellivslängd med ytterligare . Allt fler blir således allt äldre, men denna ökning varierar ganska kraf- tigt mellan åren, beroende på skillnader i de aktuella årskullarnas storlek. Efter att ha ökat från 200 000 till nästan 500 000 , förväntas antalet personer inte att öka alls , vilket är en följd av de låga födelsetalen under 1930- talet. De stora årskullar som föddes kommer att nå de vård- och omsorgsbehövande åldrarna 2020. Antalet personer kommer att öka till cirka 750 000 mellan , varav kommer att vara kvinnor. kommer fyrtiotalisterna att befinna sig i gruppen yngre pensionärer . Denna åldersgrupp är i ganska liten utsträckning beroende av äld- reomsorg i traditionell mening, dvs. hemtjänst eller särskilt boende. av befolkningen i åldersgruppen behöver eller kommer i åtnjutande av sådan hjälp. Detta står i kontrast till omsorgsbehovet bland dem som är . I denna grupp har äldreomsorg. Kvinnor är i högre grad än män beroende av samhällets äldreomsorg. Kvinnorna är i majoritet som brukare av omsorg (), som personal () samt som anhörigvårdare (). Bland äldre har av kvinnorna och av männen offentlig äldreomsorg. Skillnaden mellan könen beror främst på att kvinnorna oftare än männen är ensamstående. Av statistik framgår att bland kvinnor i ålders- gruppen är änkor eller skilda medan det bland män i samma ålder är änklingar eller skilda. Frågan om tillgång till äldreomsorg samt innehåll och kvalitet är således frågor som i hög grad handlar om äldre kvinnors välfärd. ett könsperspektiv på , framgår bl.a. att äldreomsorgen är dåligt anpassad till kvinnors behov. Undersökningar har visat att äldre kvinnor i högre grad än män föredrar offentlig hjälp framför hjälp från någon anhörig. En tro- lig förklaring till detta är att äldre kvinnor oftare är ensamboende och står utan alternativ till offentlig hjälp. Ur brukarnas perspektiv innebär jämställdhet att kvinnor och män har lika stor rätt till offentlig omsorg, att kvinnors och mäns omsorgsbehov bedöms på likvärdigt sätt av och att den offentliga omsorg som kvinnor och män får är av lika god kvalitet. Jämställdhet ur anhöri- gas och anställdas perspektiv kan innebära dels att män i större utsträck- ning deltar i omsorgsarbete, dels förbättrade villkor för omsorgsarbete. Lika god tillgång till offentlig omsorg för kvinnor och män, liksom att anhörigomsorg skall bygga på frivillighet från båda sidor i omsorgsrela- tionen, är viktiga aspekter på jämställdhet ur både brukarnas och de anhörigas perspektiv. I regeringens plan för genomförande av jämställdhetsintegrering i ingår bl.a. att göra jämställdhetsanalyser inom politik- områdena i syfte att identifiera mål och insatser för jämställdhet. Rege- ringen avser att återkomma med förslag till verksamhetsmål för jäm- ställdhet inom äldrepolitiken. I regeringens proposition Makt att forma samhället och sitt eget liv nya mål i jämställdhetspolitiken (prop. 2005/06:155) föreslår regeringen bl.a. nya delmål inom jämställdhets- politiken. Ett av delmålen är en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvinnor och män ska ha lika ansvar för hemarbetet och möjlighet att ge och få omsorg på lika villkor. Målet omfattar obetalt hemarbete, omsorgen om de äldre samt omsorgen om barnen. Målet inbegriper både den som ger omsorg och den som tar emot den. Hur äldres hälsa och funktionsförmåga utvecklas är av avgörande bety- delse för hur den demografiska utvecklingen kommer att påverka sam- hället. Många olika faktorer påverkar äldres välbefinnande och deras behov av vård och omsorg. Förutom ålder är de viktigaste faktorerna den privata ekonomin, hälsan och livsstilen, boendestandarden, om man lever ensam eller i ett parförhållande och om man har anhöriga och andra sociala nätverk. Det är betydligt vanligare att äldre kvinnor än män lever ensamma och de har därmed oftare större behov av offentlig omsorg. Med höga åldrar följer ofta sjukdomar och funktionsnedsättningar, även om de kommer senare i livet och kan få mindre konsekvenser . Vetenskapliga framsteg gör också att fler människor med sjuk- domar som var dödliga nu överlever och kan förväntas få upp- leva ett normalt åldrande. Personer med vanliga sjukdomar som cancer- sjukdomar och hjärt-kärlsjukdomar är sådana grupper där överlevnaden förbättrats. Att förutsäga de kommande årens hälsoutveckling bland äldre är svårt och osäkerheten bedöms ha ökat till följd av att olika undersökningar till viss del visat motstridiga resultat. Hälsotillståndet hos pensionärerna tycks ha förbättrats mellan åren 1988/89 och 2002/2003 enligt SCB:s Undersökning om levnadsförhål- landen (). Andelen pensionärer som uppger att de har gott hälsotill- stånd har stigit från till . Vidare har andelen med rörelsehinder minskat från till . Andelen som har sjukdom med stora besvär har knappast förändrats alls. Även om de flesta studier visar på en positiv hälsoutveckling bland de äldsta finns också resultat som visar på försämringar. Det är därför svårt att få en entydig bild av utvecklingstendenserna. När det gäller funktionsförmåga har alla redovisade undersökningar pekat på förbättringar, inte minst på grund av bättre boendemiljö och hjälpmedel. Kostnaderna för äldreomsorg har i långtidsutredningen beräknats öka med fram . Dess beräkningar över volym och kostnader kan betraktas som kalkyler över ett maximalt behov och maximala kostnader. Om man till exempel beräknar omsorgsbehovet blir ökningen i stället fram . För att den framtida vården och omsorgen om äldre skall kunna möta de kommande behoven krävs att tillgängliga resurser används på ett så effektivt sätt som möjligt. är det mycket stora skillnader mellan kommunernas kostnader för vård och omsorg om äldre. Kostnadsskillna- derna kan för hemtjänst i ordinärt boende vara och för särskilt boende . Det går inte att förklara i vilken utsträckning som skillnaderna beror på olikheter i effektivitet, ambitions- nivå eller kvalitet. Det är angeläget att huvudmännen tar fortsatta initiativ för att utveckla äldreomsorgens kvalitet, effektivitet och produktivitet. är det av stor vikt att arbetet sker under former som tillgodoser krav på rättsäkerhet och likvärdighet. I det sammanhanget är utveckl- ingen av tillförlitlig kunskap av stor betydelse för att verksamheten skall ha tillgång till bra metoder i arbetet. Bättre kunskap ger också möjligheter till en tydligare normering inom området. Vård och omsorg om äldre kvinnor och män har en mycket bra vård och omsorg i många avseen- den. En kombination av i internationell jämförelse goda ekonomiska resurser, en väl utbyggd verksamhet i kommuner och landsting och en ansvarskännande och engagerad personal har bidragit till detta. lägger internationellt sett en hög andel av bruttonationalprodukten (BNP) på att finansiera vård och omsorg om äldre. De totala kostnaderna för äldreomsorgen och hälso- och sjukvården, inklusive landstingens akut- sjukvård till personer , beräknades uppgå till , vilket är av BNP. Kommunernas del av dessa totala kostnader, vilka inkluderar hemtjänst i ordinärt boende, hemsjukvård och vård och omsorg i särskilda boenden för personer , beräknades uppgå till knappt 80 mil- jarder kronor. Landstingens kostnader för hälso- och sjukvård för äldre uppgick till . I många kommuner och landsting pågår omfattande arbete med att utveckla kvaliteten i vården och omsorgen om äldre. teknik har lett till stora framsteg i form av möjlighet att förebygga, diagnostisera, behandla och bota olika sjukdomar. Allt fler och allt äldre kvinnor och män har tillgång till medicinska insatser som effektiv behandling vid bl.a. hjärtinfarkt och stroke samt höftleds- och starrope- rationer. Möjligheterna till rehabilitering efter ett olycksfall eller en sjuk- dom har ökat väsentligt. Teknik och olika former av hjälpmedel har lett till en mycket högre grad av självständighet och oberoende för många äldre. Teknikutvecklingen har även haft stor betydelse för att effektivi- sera vården och för att underlätta arbetssituationen för personalen. Med medicinska och tekniska framsteg, i kombination med en generellt sett relativt hög levnadsstandard och allt mer lättillgänglig information, har förväntningarna och kraven på omfattning av och kvalitet i vården och omsorgen ökat. Kraven och förväntningarna formuleras av de äldre själva, deras anhöriga och personalen, vilket också är ett uttryck för en utveckling bort från det forna fattigvårdssamhället till en modern väl- färdspolitik för alla. Ökat kommunalt ansvar och fler äldre som bor i ordinärt boende Ädelreformen som genomfördes innebar i huvuddrag att kom- munerna övertog verksamhetsansvaret för och driften av sjukhem och andra vårdinrättningar för somatisk långtidssjukvård. Sedan Ädelrefor- mens genomförande används begreppet särskilda boendeformer som ett samlingsnamn för boende för vård och omsorgsbehövande äldre, t.ex. , ålderdomshem, sjukhem, gruppbostäder och korttidsboende. Kommunerna fick vidare ansvaret för hälso- och sjukvårdsinsatser inklu- sive rehabilitering till och med sjuksköterskenivå i särskilda boendefor- mer och dagverksamhet. Kommunerna fick också möjlighet att genom avtal med och med regeringens medgivande ta över ansvaret för hemsjukvården i det ordinära boendet. har nära hälften av lan- dets kommuner övertagit ansvaret för hemsjukvården i det ordinära boendet. Ädelreformen har bidragit till att institutionsboendet och de gamla typerna av sjukhem har minskat kraftigt och en mer hemlik miljö har utvecklats. I takt med avinstitutionaliseringen av äldreomsorgen tillsam- mans med allt kortare vårdtider vid sjukhus, har fått en allt viktigare och mer komplicerad uppgift. i det ordinära boen- det är basen för den offentliga vården och omsorgen om äldre i . Tack vare en utvecklad hemtjänst, hemsjukvård, hjälpmedel och ett ökat antal anpassade bostäder kan allt fler bo kvar hemma allt längre. Det är också vad de flesta äldre själva vill enligt vad olika undersökningar visar. Vid behov får äldre personer stöd i det egna boendet genom olika insat- ser som trygghetslarm, hemsänd mat, färdtjänst, vård och omsorg av och hemsjukvården dygnet runt. Även avancerade sjuk- vårdsinsatser kan numera erbjudas i det egna hemmet. fick 132 300 personer eller av alla som är hemtjänst i ordinärt boende. Av dem med hemtjänst har insatser med . Den förskjutning mot att allt mer av hjälpen koncentrerades till dem med de största behoven som iakttogs har inte fortsatt därefter. Antalet personer som får hemtjänst i ordinärt boende ökar. bodde 73 800 eller 8,4 procent av kvinnorna samt 31 av männen i särskilt boende. Antalet personer som bor i särskilda boenden minskar. De som bor i särskilda boenden är allt oftare personer med demenssjukdom eller personer med omfattande behov av omvårdnad och tillsyn dygnet runt. Anhöriga gör betydande insatser för att hjälpa och vårda sina närstå- ende äldre och långtidssjuka. Dessa insatser har stor betydelse för männi- skors livskvalitet och också för många äldres möjligheter att bo kvar hemma. var 239 500 personer anställda inom vården och omsorgen om äldre, i kommuner och privata företag. Om man därtill lägger uppskatt- ningsvis 100 000 anställda inom landstingen som arbetar med äldre, får man en uppfattning om hur många som i sitt arbete ger vård och omsorg till äldre. av dem som arbetar inom kommunernas vård och omsorg är kvinnor. Av dessa beräknas ha en yrkesutbild- ning inom omvårdnad. Behovet av utbildad personal inom äldreom- sorgen kommer att öka kraftigt de närmaste decennierna. För att lägga grunden för det fortsatta utvecklingsarbetet har regeringen beslutat om stora satsningar på kompetensutveckling för personal inom vården och omsorgen om äldre. Det är en viktig del av de strukturella investeringar som måste göras för att förbereda verksamheten för den kommande ökningen av äldre kvinnor och män med behov av vård och omsorg. De högt ställda målen för den nationella äldrepolitiken är fortfarande giltiga och omfattar även äldreomsorgen. Målen antogs i samband med Nationell handlingsplan för äldrepolitiken 19992001 (prop. 1997/98:113, bet. 1997/98: SoU24, rskr. 1997/98:307) och anger att äldre skall; -kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, -kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, -bemötas med respekt, samt -ha tillgång till god vård och omsorg. Utvecklingsplanen sträcker sig . Det innebär inte att utveck- lingsarbetet är färdigt . En kontinuerlig uppföljning och utveck- ling av vården och omsorgen om äldre är nödvändig även därefter, då ökningen av antalet äldre väntas vara som kraftigast fram till omkring . Satsningar krävs för att nå förbättringar av kvalitet och stabilare strukturer för styrning och utveckling. Målet är att också kunna erbjuda morgondagens brukare en gemensamt finansierad vård och omsorg av god kvalitet som är tillgänglig efter behov. Regeringen vill verka för en bred nationell uppslutning kring genomförandet av planen och har identi- fierat sex områden som är avgörande för att äldre och deras anhöriga skall kunna känna trygghet i åldrandet. Utvecklingsplanen fokuserar på insatser inom dessa sex områden. Regeringen avser att kontinuerligt återkomma till med en redovisning av utvecklingen inom vår- den och omsorgen om äldre samt med förslag för att ytterligare stödja kommuner och landsting i deras arbete att utveckla vården och omsorgen om äldre. Det första utvecklingsområdet är vården och omsorgen om de mest sjuka äldre. En halv miljon människor i är och nästan var tredje kvinna får vara med om att fira sin 90-årsdag. Men med sti- gande ålder följer också sjukdomar och funktionsnedsättningar som för enskilda individer kan medföra behov av både vård och omsorg. De mest sköra personerna, de som har sammansatta eller snabbt föränderliga behov av vård och omsorg eller som har demenssjukdom, är beroende av omfattande och samordnade insatser såväl i sin bostad som i den öppna och slutna sjukvården. Svårt sjuka äldre har svårt att förflytta sig till mottagningar för att där få den hälso- och sjukvård de behö- ver. De behöver därför hembesök av läkare från primärvården i större utsträckning än vad som är vanligt . Många får inte sina behov av rehabilitering identifierade och tillgodosedda. Det är som enskild svårt att veta vart man skall vända sig för att få hjälpmedel. Samverkan mellan personalen inom primärvård, sjukhusvård och hemsjukvård har brister. När ansvarsfördelningen är oklar riskerar de allra sköraste och mest vårdberoende att hamna mellan olika stolar eller att slussas hit och dit i vårdsystemet. behöver därför hemsjukvården utvecklas och ansvarsfördelning och samordning förbätt- ras. Det andra utvecklingsområdet gäller rätten till ett bra boende. Bosta- den har en central betydelse för människors trivsel och trygghet. Det gäller inte minst för äldre människor. Boendet är en viktig fråga för äld- reomsorgens utveckling och de äldres trygghet inte minst kvinnornas, eftersom de i så stor omfattning är ensamboende och för behovet av äldreomsorg. Ett anpassat boende som har närhet till service och kom- munikationer kan medföra ökad möjlighet att med hög livskvalitet bo kvar i bostaden i ordinärt boende. Utvecklingen från institutionsboende och långvård till att allt fler kan bo kvar i ordinärt boende har varit posi- tiv. För de allra flesta är det positivt att kunna bo kvar i ordinärt boende . De flesta har heller inte så stora vårdbehov att det motiverar en plats i särskilt boende. De senaste årens uppföljningar av äldreomsorgen visar dock att biståndsbedömningen när det gäller särskilt boende blivit allt mer restriktiv. Regeringen ser med oro på en utveckling där antalet platser i särskilt boende snabbt minskar i många kommuner. Det är viktigt både för den enskilde och för tryggheten hos allmänheten att veta att det finns en plats för den som behöver den. Delar av dagens bostadsbestånd är inte anpassat till äldre människors behov. Många kan behöva ett boende som är anpassat på ett sådant sätt att man enkelt kan ta sig ut och ha nära till gemenskapslokaler och service. Regeringen bedömer att det behövs stimulansmedel för stöd till nybyggnad av särskilda boende- former för äldre.