prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — starköl och tobaksvaror. I likhet med Hovrätten för anser regeringen att hän- visningarna i både 5 kap. 9 § och 7 kap. 1 § ML till livsmedelsdefini- tionen i livsmedelslagen bör bytas ut mot hänvisningar direkt till livsme- delsdefinitionen i och rådets förordning (EG) nr 178/2002. Eftersom den nya lagen om livsmedel inte kommer att innehålla någon självständig definition av livsmedel utan endast en hänvisning till och rådets förordning (EG) nr 178/2002 är det enligt vår mening lämpligt att i mervärdesskattelagen hänvisa direkt till definitionen i artikel 2 i förordningen. Av avsnitt 11.2.1 framgår att det EG-rättsliga livsmedelsbegreppet i stort sett motsvarar begreppet livsmedel i livsmedelslagen. En skillnad är dock att en vara generellt sett kan komma att betraktas som livsmedel i ett tidigare skede i produktionskedjan enligt det EG-rättsliga livsmedels- begreppet. Vegetabilier kan t.ex. anses som livsmedel så snart som de har skördats om de är avsedda för konsumtion av människa. Endast växande gröda exkluderas uttryckligt från livsmedelsbegreppet. Till skillnad från vad som gäller enligt livsmedelslagen betraktas dock ett djur enligt EG:s livsmedelsbegrepp normalt sett inte som livsmedel förrän det har slaktats. Undantaget är djur som är avsedda att förtäras levande, såsom ostron. Avgörande för bedömningen av en råvara övergår till att bli ett livsmedel är, i likhet med vad som gäller enligt livsmedelslagen, om varan är avsedd att förtäras eller vilket är nytt i förhållande till livsmedelslagens definition om den rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Förskjutningen i produktionskedjan bedöms främst beröra omsättning mellan skattskyldiga personer. Eftersom dessa kan göra avdrag för in- gående mervärdesskatt bedöms det något utvidgade livsmedelsbegreppet inte medföra några statsfinansiella effekter. En tillsats är definitionsmässigt ett livsmedel. Begreppet livsmedels- tillsats används inte heller i den nya livsmedelslagen. Därför saknas det skäl att särskilt nämna tillsatser i mervärdesskattelagen. Begreppet livsmedelstillsatser utmönstras därför ur lagtexten i både 5 kap. 9 § första stycket 4 a och 7 kap. 1 § andra stycket 5 mervärdesskattelagen. Som framgår av avsnitt 11.2.2 inbegrips inte tobaksvaror i den EG- rättsliga definitionen av livsmedel. Undantaget i 7 kap. 1 § andra stycket 5 för tobaksvaror blir därför överflödigt och bör tas bort. Undantaget för spritdrycker, vin och starköl bör däremot kvarstå eftersom dessa varor är livsmedel enligt den EG-rättsliga definitionen. I 7 kap. 1 § andra stycket 5 mervärdesskattelagen undantas vatten från vattenverk från mervärdesskattesatsen som gäller för livsmedel. Av för- arbetena (prop. 1991/92:50 s. 12) framgår att framför allt praktiska skäl talar för att vatten som tillhandahålls från vattenverk bör beskattas enligt den generella skattesatsen eftersom enbart en mindre del av det vatten som tillhandahålls från vattenverk används som livsmedel. Av samma förarbeten (s. 13) framgår att annat vatten som säljs t.ex. buteljerat i butiker dock bör räknas som livsmedel även i mervärdesskattesamman- hang. Enligt artikel 2 andra stycket första meningen i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 framgår att livsmedel inbegriper vatten som avsiktligt har tillförts livsmedlet under dess framställning, beredning eller behandling. Av andra stycket andra meningen framgår att livsmedelsbegreppet inbegriper vatten som sådant fr.o.m. den punkt där värdena skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv /83/EG av den om kvaliteten på dricksvatten. Av artikel 6.1 a i direk- Prop. 2005/06:128 tivet framgår att för vatten som tillhandahålls från ett distributionsnät i en lokal eller i en anläggning skall värdena iakttas vid den punkt där det tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten. När det gäller vatten som tillhandahålls från en tankbil eller en tankbåt skall värdena enligt artikel 6.1 b iakttas vid den punkt när det tappas från tankbilen eller tankbåten. För vatten som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning skall värdena enligt artikel 6.1 c iakttas när vattnet tappas på flaska eller behållare. Enligt artikel 6.1 d skall värdena för vatten som används i ett livsmedelsproducerande företag iakttas vid den punkt inom företaget där vattnet används. För att det nuvarande rättsläget skall kvarstå bör undantaget i 7 kap. 1 § andra stycket 5 ML för vatten från vattenverk ändras på så sätt att det omfattar vatten från och med den punkt då värdena skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv /83/EG med undantag för vatten som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning. Vatten som har tillförts livsmedlet under dess framställning, beredning eller behandling är alltid livsmedel enligt artikel 2 andra stycket första meningen i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 och om- fattas därför av mervärdesskattesatsen för livsmedel. Alkohollagen (1994:1738) Regeringens förslag: Med anledning av att godkännande av livsmedels- lokaler ersätts av godkännande och registrering av anläggningar skall följdändringar göras i alkohollagen (1994:1738). Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- Remissinstanserna: () tillstyrker försla- get i den mån detta i sak motsvarar nuvarande ordning. synpunkter på lagtexten och anför att FHI motsätter sig att kretsen av ölförsäljare vidgas i förhållande till gällande reglering. Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 kap. 6 § alkohollagen är, med vissa inskränkningar, detaljhandel med öl tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt bestämmelser, vilka har meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen (1971:511) samt att försäljning av matvaror bedrivs i Vidare föreskrivs i 6 kap. 1 a § samma lag att servering av öl är tillåten, med vissa inskränkningar, om verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt bestämmelser som har meddelats med stöd av 22 § tredje stycket livsmedelslagen och där mat Som framgår av avsnitt 11.7 ersätts fr.o.m. de nu- varande nationella lokalgodkännandena av EG-rättsligt reglerade god- kännande eller registrering av anläggningar. enligt livsmedelslagen sådana lokaler eller utrymmen i byggnad eller transportmedel som är avsedda att huvudsakligen användas för stadig- varande hantering av livsmedel. Det nya begreppet anläggning är vidare än begreppet lokal. Det betecknar inte endast den fysiska lokalen utan även själva verksamheten som sådan. Dessutom innehåller begreppet inte Prop. 2005/06:128 något krav på att lokalerna eller utrymmena skall vara avsedda för stadigvarande hantering av livsmedel. Även sådana tillfälliga verksam- heter som endast får bedrivas efter det att tillsynsmyndigheten har meddelat ett s.k. paragraf 16-tillstånd skall således fortsättningsvis god- kännas eller registreras. Hänvisningen i 5 kap. 6 § och 6 kap. 1 a § alkohollagen till begreppet livsmedelslokal bör på grund av det anförda ändras. I bestämmelserna bör i stället föreskrivas att detaljhandel med eller servering av öl skall vara tillåten under villkor att verksamheten bedrivs i sådana lokaler eller andra utrymmen i byggnader eller transportmedel som är avsedda för stadigvarande hantering av livsmedel och som ingår i en anläggning som är godkänd enligt föreskrifter meddelade med stöd av 8 § 1 livsmedels- lagen (2006:0000) eller registrerad enligt och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien. I nämnda paragraf bör också begreppet tillsyn och egentillsyn bytas ut mot begreppen kontroll och egenkontroll som används i den föreslagna nya livsmedelslagen. Därutöver behövs en övergångsbestämmelse som föreskriver att detalj- handel med och servering av öl är tillåten i en lokal som har godkänts enligt äldre bestämmelser till dess att kontrollmyndigheten med stöd av den nya livsmedelslagen har prövat om anläggningen kan godkännas eller till dess att anläggningen har registrerats. 19.5Lagen (1996:1150) om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel Regeringens förslag: Med anledning av att den nuvarande livsmedels- lagen upphör att gälla och ersätts av en ny lag om livsmedel skall en följdändring göras i lagen (1996:1150) om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig särskilt över Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 § lagen om högkostnads- skydd har i den utsträckning som regeringen så föreskriver den som är rätt till nedsättning av det fastställda priset per inköp för sådana livsmedel som avses i 20 § livsmedelslagen (1971:511) med visst belopp. I 20 § livsmedelslagen finns bestämmelser om livsmedel för särskilda näringsändamål och mineralvatten. I den livsmedelslag som föreslås ersätta den nu gällande lagen finns inte några särskilda bestämmelser om livsmedel för särskilda närings- ändamål. Hänvisningen till 20 § livsmedelslagen bör därför ersättas med begreppet livsmedel för särskilda näringsändamål. Lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner Regeringens förslag: Med anledning av att den nuvarande livsmedels- lagen upphör att gälla och ersätts av en ny lag om livsmedel skall en följdändring göras i lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig särskilt över Skälen för regeringens förslag: Enligt 20 § lagen om läkemedels- förmåner har, om regeringen föreskriver det, den som är rätt till reducering av sina kostnader för inköp av sådana av läkare före- skrivna livsmedel som avses i 20 § livsmedelslagen (1971:511). I 20 § livsmedelslagen finns bestämmelser om livsmedel för särskilda närings- ändamål och mineralvatten. I den livsmedelslag som föreslås ersätta den nu gällande lagen finns inte några särskilda bestämmelser om livsmedel för särskilda närings- ändamål. Hänvisningen till 20 § livsmedelslagen bör därför ersättas med begreppet livsmedel för särskilda näringsändamål. 19.7Fartygssäkerhetslagen (2003:365) Regeringens förslag: Med anledning av att den nuvarande livsmedels- lagen upphör att gälla och ersätts av en ny lag om livsmedel skall följd- ändringar göras i fartygssäkerhetslagen (2003:365). Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig särskilt över Skälen för regeringens förslag: I 4 kap. 5 § fartygssäkerhetsslagen anges upplysningsvis att det i livsmedelslagen (1971:511) finns bestäm- melser om livsmedel och om utrymmen för hantering av livsmedel. Bestämmelser om livsmedel och utrymmen för hantering av livsmedel finns i stor utsträckning i de EG-förordningar som kompletteras av livsmedelslagen. Förutom att hänvisningen till den nuvarande lagen bör bytas ut mot en hänvisning till den nya lagen bör därför även en hänvisning göras till de EG-förordningar som kompletteras av den nya livsmedelslagen. Därutöver bör i 5 kap. 1 § hänvisningen till livsmedelslagen (1971:511) bytas ut mot en hänvisning till den nya lagen. Regeringens förslag: De nya lagarna om livsmedel, foder och ani- maliska biprodukter, om provtagning på djur, m.m. och kontroll av husdjur, m.m. samt övriga lagändringar i denna proposition skall träda i (1971:511), lagen (1985:285) om foder, lagen (1992:1683) om prov- tagning på djur, m.m. och lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. upphävas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig särskilt över Skälen för regeringens förslag: De förslag som lämnas i denna proposition är huvudsakligen föranledda av ny gemenskapslagstiftning. och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstift- ning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet tillämpas från . och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 av om fodertillsatser tillämpas från . och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen tillämpas från . och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmel- serna om djurhälsa och djurskydd och och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av om fastställande av krav för foderhygien tillämpas från . Detsamma gäller för och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien, och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung och Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel. Enligt rådets direktiv /29/EG av om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtpro- dukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen i dess lydelse enligt direktiv /89/EG skulle medlemsstaterna före anta och offentliggöra de bestämmelser som är nödvändiga för att uppfylla kraven i direktivet. Medlemsstaterna skall tillämpa bestämmelserna från . Rådets förordning (EG) nr 1/2005 av om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven /432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97 skall tillämpas från . Artikel 6.5, som ställer krav på kompetensbevis för transporter av de vanligast före- kommande djurslagen, skall dock tillämpas först från . Omfattningen och komplexiteten av ärendet har medfört att lagstift- ningen inte har kunnat antas så tidigt som erfordrats. De nya lagarna om livsmedel, foder och animaliska biprodukter, om provtagning på djur, m.m., om kontroll av husdjur, m.m. samt övriga lagändringar i denna promemoria bör i stället kunna träda i kraft . Livsmedels- lagen (1971:511), lagen (1985:285) om foder, lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. och lagen (1985:342) om kontroll av husdjur Prop. 2005/06:128 m.m. bör upphävas. De särskilda övergångsbestämmelser som kan komma att behövas i de nya lagarna har behandlats i de avsnitt som behandlar dessa lagar. 21.1Konsekvenser för berörda statliga myndigheter och domstolar Regeringens bedömning: De nya EG-förordningarna bedöms leda till ökade kostnader för de centrala kontrollmyndigheterna, i vart fall under en övergångsfas. Merkostnaderna uppstår till följd av ett behov av fortbildningsinsatser för inspektörer och av ett ökat behov av stöd och råd till såväl operativa kontrollmyndigheter som till företagare. Kostna- derna finansieras dels genom avgiftsintäkter, dels inom ramen för befint- liga anslag. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser betonar de ökade kostnader som utökade arbetsuppgifter och de omfattande nödvändiga utbildnings- insatserna medför för de berörda kontrollmyndigheterna. Kammarrätten i och Länsrätten i påpekar dessutom att konse- kvensanalys saknas när det gäller måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna med anledning av förslagen. Både i och i län gör den bedömningen att förslagen medför en inte ringa utökning av arbetsuppgifterna hos länsstyrelserna. Länsstyrelserna påpekar att de måste få ökade resurser inom dessa områden i annat fall tvingas de prioritera bort viss verksam- het på grund av resursbrist. i framför särskilt att det krävs resurser till länsstyrelserna för de utökade arbetsuppgifterna som bl.a. förslaget att får lämna över kontrollansvaret till länsstyrelserna enligt den nya foderlagen kan leda till. anser att ramanslaget bör förstärkas för råd och stöd till de lokala kontrollmyndigheterna eftersom kommunernas behov av vägledning inledningsvis kommer att vara stort. Verket anser vidare att grundutbildning till skillnad mot fortbildning för inspektörer inte utgör en del av kontrollen som skall betalas genom av- gifter. påpekar att den ökade arbetsbe- lastningen hos och till följd av för- slagen tillsammans med befintlig resursbrist hos verken kommer att försvåra en enhetlig och rikstäckande kontrollverksamhet. Skälen för regeringens bedömning Utbildningsinsatser och fortbildningar m.m. inom den egna myndigheten är att beteckna som en del av kontrollen och skall därmed finansieras på samma sätt som kontrollens övriga kostnader, dvs. Utgångspunkten i den utredning (Jo2004:07, dir. 2004:140) som har haft i uppdrag att lämna förslag till avgiftssystem för foder-, livsmedels- och djurskyddskontrollen är att avgifterna skall ha full kostnadstäckning som grund. Utredningens betänkande Avgiftsfinansierad livsmedels-, djur- skydds- och foderkontroll för en högre och jämnare kvalitet (SOU 2005:52) innebär också att kostnader för fortbildning m.m. av kontroll- personalen skall ingå i beräkningen av avgiftens storlek. Av denna an- ledning görs den bedömningen att några skattemedel inte bör tillföras för att tillgodose utbildningsbehovet utan att detta skall finansieras med avgifter. Genom införandet av specifika kompetenskrav krävs inledningsvis särskilda insatser från de centrala kontrollmyndigheterna. För att sprida grundläggande kunskap till regionala och lokala myndigheter om de nya reglerna beräknas en mer omfattande informationsinsats vara nödvändig . Denna extra ordinära insats bedöms falla utanför den kostnad som kan ingå i basen för avgiftsuttaget. Motsvarande princip tillämpades exempelvis när infördes. Kostnaderna för insatsen beräknas uppgå till för för , , och . Kostnaderna finansieras inom ramen för berörda myndigheters befintliga anslag. I sammanhanget kan det nämnas att genomfört särskilda utbildningsinsatser om den nya lagstiftningen för närmare 400 kom- munala inspektörer och ett stort antal lokalpolitiker. Inom ansvarsområde kommer det att ställas förhål- landevis omfattande krav på utbildningsinsatser, särskilt inom köttkon- trollen. ser ett behov av mer utbildning för de godkända veterinärerna i områden som omfattas av hygienförordningarna. För dessa veterinärer bedöms en grundutbildning omfatta minst . De bör därefter ges fortbildning . Utbildningskraven i förordningarna skall inte tillämpas på befintlig personal utan det finns möjligheter till övergångslösningar. För nyrekryterade inspektörer kan det dock komma att krävas viss komplet- teringsutbildning. Andra insatser från statliga myndigheter De nya reglerna kommer att kräva att nya vägledningar och instruktioner utarbetas av de centrala kontrollmyndigheterna. Detta avser även sådana vägledningar som kan behöva upprättas till stöd för tillsyn inom primär- produktionsområdet. Arbetet med att färdigställa dessa vägledningar och instruktioner beräknas pågå . Såväl Jordbruks- verket som och kommer att Denna verksamhet bedöms dock utgöra reguljär regelmoderni- sering och faller inom myndigheternas uppdrag. De nya EG-förordningarna ställer krav på god samordning mellan olika kontrollmyndigheter. För att detta skall möjliggöras krävs enkla och effektiva kontaktkanaler. Som centrala kontrollmyndigheter förut- sätts , och bygga upp väl fungerande kostnadseffektiva kanaler och system för kom- munikation inbördes och med de regionala och lokala myndigheterna. För de regionala kontrollmyndigheterna bedöms förslagen i proposi- tionen endast att få marginella effekter. I och med att livsmedelskontroll skall ske även på gårdsnivå vidgas länsstyrelsernas uppdrag enligt livs- medelslagen att utöva den närmare tillsynen i länet till att också omfatta gårdarna. Därmed får länsstyrelserna samma roll för livsmedelskon- trollen på gårdar som de har för livsmedelskontroll i övrigt. I denna upp- gift ingår t.ex. att medverka vid de centrala myndigheternas normerade inspektioner i kommunerna och att samordna kontrollerna i länet. Mot bakgrund av att länsstyrelserna har uppgifter inom livsmedelkontrollen samt att de deltar i arbetet med kontroller på gårdsnivå inom andra områden bedöms den tillkommande uppgiften endast marginellt påverka länsstyrelsernas arbetsbelastning. Ett visst utökat arbete med att bidra med uppgifter till de centrala myndigheterna som underlag för de nationella kontrollplanerna och rapporterna kan också bli aktuellt. Genom att vissa uppgifter som skall rapporteras kommer att kunna samordnas med befintligt arbete samt att den information som inhämtas från lokala myndigheter kommer att kunna bidra till arbetet inom närliggande områden är dock bedömningen att förslagen i propositionen till viss del kommer att kunna bidra till en effektivisering i verksamheten. De nya EG-förordningarna och de förslag som lämnas i denna proposition kommer inledningsvis att ställa krav på ett utökat stöd och förbättrad rådgivning från de centrala kontrollmyndigheterna till de lokala operativa kontrollmyndigheterna. Regeringen har vid ett flertal tillfällen understrukit vikten av att de centrala kontrollmyndigheterna bedriver en fullgod tillsynsvägledning för de lokala myndigheterna. Kontrollvägledning i form av stöd och råd till de lokala kontroll- myndigheterna bedöms vara en del av den centrala kontrollmyndighetens uppgift och kostnaderna anses rymmas inom befintliga ramar. Regeringen vill i sammanhanget understryka att de nya reglerna i huvudsak innebär ett förändrat arbetssätt för myndigheterna som inte per automatik behöver innebära merarbete. Även med de gällande reglerna har såväl de centrala som de regionala kontrollmyndigheterna uppgifter inom den offentliga kontrollen av livsmedel, foder, djurskydd och växtskydd m.m. Vi gör den bedömningen att de nya reglernas ökade flexibilitet kan skapa synergier inom och mellan kontrollområden som kan leda till en effektivare resursanvändning. kan ett stort antal ärendetyper, enligt de aktuella lagarna i denna proposition, överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Lagför- slagen utgör huvudsakligen en författningsteknisk förändring som är för- anledd av att en mycket stor andel av de materiella bestämmelserna finns Prop. 2005/06:128 i den direkt tillämpliga EG-rätten i stället för i nationella författningar. Enligt regeringens bedömning torde förslagen inte leda till en ökning av det antal ärendetyper som kommer att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I den nya lagen om foder och animaliska biprodukter föreslås att det direkt av lagen skall framgå att beslut av statliga förvaltnings- myndigheter skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Som framgår av avsnitt 12.20 gäller denna besvärsordning dock med en annan författningsteknisk metod. Vi gör därför den bedömningen att denna förändring inte kommer att leda till en ökad måltillströmning till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det saknas vidare anledning att befara att lagförslagen i övrigt skulle leda till någon nämnvärd ökad måltillströmning till dessa domstolar. Enligt vår bedömning kan en sådan ökning hanteras inom ramen för domstolsväsendets befintliga resurser. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen hos berörda domstolar och vid behov återkomma med nödvändiga åtgärder. Regeringen bedömer att det till följd av det i 9 § livsmedelslagen före- slagna bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om beredskapsåtgärder rörande vatten och annan livsmedelsförsörjning kommer att uppstå vissa kostnader för . Dessa rör bl.a. föreskriftsarbete, infor- mation och utbildning till vattenproducenter och lokala kontrollmyn- digheter samt till specialinriktade normerande inspektioner i kommuner- na med fokus på beredskapsområdet. Regeringen avser att ge Livsme- delsverket möjlighet att rekvirera högst från för detta ändamål. Efter utvär- dering kan om fortsatt behov föreligger denna möjlighet förlängas . Regeringens bedömning: De nya EG-förordningarna ställer i flera fall detaljerade krav på hur offentlig kontroll skall organiseras och genom- föras.