prop · GT03165 · 2006-03-21 00:00:00 — I rapporten redo- visas även det aktuella forskningsläget och en internationell utblick. Medlingslagen är tillämplig om medling i statlig eller regi sker med anledning av brott. Lagen har karaktär av ramlag. Med medling avses i lagen att en gärningsman och ett brottsoffer möts inför en opartisk medlare med anledning av ett brott för att tala om brottet. Medling kan komma i fråga för gärningsmän i alla åldrar. För gärningsmän får dock medling ske endast om det finns synnerliga skäl. Syftet med medlingen är främst att gärningsmannen skall få ökad insikt om brottets konsekvenser och att brottsoffret skall ges en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. Det är även möjligt att låta mötet utmynna i någon form av avtal mellan parterna. Medlingen skall vara frivillig för båda parter. Om medling befinns vara lämpligt i det enskilda fallet bör inget brott som är polisanmält och erkänt uteslutas från medling. Medling kan äga rum i alla stadier av rättsprocessen. Medling är ingen påföljd, men kan beaktas inom ramen för det straffrättsliga systemet. Medling kan som framgår nedan utgöra skäl för åklagares beslut om åtalsunderlåtelse. Vidare skall domstolen, såväl vid val av påföljd som vid straffmätning i skälig omfattning beakta, utöver brottets straffvärde, om den tilltalade efter förmåga sökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verk- ningar av brottet (29 kap. 5 § och 30 kap. 4 § ). Medling är en omständighet som domstolen kan beakta i detta hänseende. I de fall skall underrättas om att någon som inte har fyllt är skäligen misstänkt för brott, skall det av underrättelsen framgå om den misstänkte har tillfrågats om han eller hon vill delta i medling Prop. 2005/06:165 samt hur den unge ställt sig till sådant deltagande, se 6 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Regeringens förslag: Kommunerna skall sörja för att medling i enlighet med lagen (2002:445) om medling med anledning av brott kan erbjudas när brottet har begåtts av någon som är . Regeringens bedömning: Regeringens uppdrag till Brottsföre- byggande rådet att stödja medlingsverksamheten bör fortsätta fram till Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Utredningen har dock inte funnit tillräckliga skäl att nu införa ett obligatorium för kommunerna att anordna medling. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till medling som åtgärd. Kriminalvården anser att medling borde ha fått en mer framskjuten position i de av utredningen föreslagna åtgärderna för att komma tillrätta med ungdomsbrottsligheten. inte att utredningen beaktat vilken stor vinst medlingen ofta innebär för brottsoffret och menar att det därför finns skäl att stärka medlings- institutet så mycket som möjligt. Flera remissinstanser delar vidare utredningens bedömning att det är lämpligt att medling anordnas inom kommunernas socialtjänst, bl.a. Kommuner och Landsting och kommun. mun framför att inte måste vara huvudman men att det är en fördel att riktlinjer och föreskrifter då kan få genomslagskraft på ett ifrågasätter om kommunerna har personella och ekonomiska resurser för att bedriva medling som utred- anser att en förutsättning för att skapa stadga i medlingsinstitutet är att det blir en likformighet i medlingarna och att medling finns tillgängligt över hela landet. risken att det uppstår skillnader i påföljdsval och i verkställighet bero- ende på i vilken kommun den unge är bosatt samt att det strider mot grundprincipen om förutsebarhet, vilket inte är önskvärt. mun anser att kravet på en rikstäckande medling borde vara självklart, inte minst ur ett brottsofferperspektiv. förbund, Riksföreningen Medling Vid Brott och för Med- ling och Konflikthantering anser att medlingsverksamheten skall göras obligatorisk för kommunernas socialtjänst. Landsting som inte finner anledning att göra medlingsverksam- heten obligatorisk förespråkar fortsatta aktiviteter på nationell nivå för uppbyggnad av medlingsverksamheter. viks kommun menar att medlingen inte bör vara obligatorisk för kommu- nerna och uttrycker förståelse för utredningens slutsats, bl.a. mot bak- grund av kostnaderna för kommunerna vid ett obligatorium. (Brå), , kommun och tillstyrker förslaget att Socialsty- relsen bör utgöra en nationell samordnande enhet för medling. Förslaget avstyrks dock av samt av Riksföreningen Medling Vid Brott och för Medling och konflikthantering. Skälen för regeringens förslag och bedömning En fortsatt utbyggnad av medlingsverksamheterna Som redovisas i avsnitt 4.4 är utgångspunkten för regeringens arbete att medling skall kunna utvecklas till en verksamhet som är allmänt tillgäng- lig och spelar en mer framträdande roll i rättssystemet. De erfarenheter som erhållits av genomförda medlingar är goda och det finns där- för fortsatt anledning att utgå från att det skulle vara positivt om medling kunde komma till användning i större utsträckning. Ett flertal remiss- instanser framhåller medling med anledning av brott som en bra och i många fall lämplig åtgärd, såväl för gärningsmannen som för brottsoffret. Majoriteten av de kommuner som yttrat sig i denna del framför att de bedriver medlingsverksamhet och att de anser att verksamheten är bra. kommun anser att det är viktigt att medling används i större utsträckning framöver som en insats för att förhindra återfall i brott. Såväl den tidigare Utredningen om medling vid ungdomsbrott som har funnit att medlingsverksamheten vid ungdomsbrott bör organiseras inom kommunernas socialtjänst. Även regeringen gör bedömningen att det inom finns förut- sättningar för en medlingsverksamhet av god kvalitet, med personal som har utbildning och vana att handskas med denna typ av problem. Med- lingsverksamheten ligger väl i linje med andra insatser som vidtar för ungdomar som har begått brott. Den del av som handlägger ungdomsärenden har också ofta ett upparbetat samarbete med polis och åklagare. har dessutom, enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL), ett ansvar för alla brottsoffer. Utredningen om medling vid ungdomsbrott föreslog att medling skulle vara en obligatorisk verksamhet för kommunerna såvitt avsåg unga lag- överträdare och framhöll därvid främst rättviseskäl. Enligt utredningen var det nödvändigt att göra medlingsverksamheten obligatorisk eftersom det annars inte går att garantera att medling verkligen kommer till stånd i alla kommuner, med följd att medling inte kommer att kunna erbjudas samtliga unga lagöverträdare. Som redovisats ovan i avsnitt 11.1 kriti- serades dock förslaget av bl.a. och dåvarande och något förslag om obligatorium lades inte fram av regeringen. har på nytt övervägt frågan. Utredningen har emellertid funnit dels svårigheter att ge medlingen en mer fram- trädande roll i rättssystemet, dels att kunskapsnivån om medlingens reha- biliterande effekt är otillräcklig. Mot den bakgrunden anser utredningen att det inte föreligger tillräckliga skäl för att ålägga kom- munerna att anordna medlingsverksamhet för unga lagöverträdare. Sam- tidigt talar dock enligt utredningen kravet på allmän tillgänglighet och likhet inför lagen med styrka för att verksamheten bör vara obligatorisk. Utredningen förespråkar därför att frågan övervägs på nytt när Brå har färdigställt resultatet av en effektutvärdering som rådet har för avsikt att genomföra när verksamheten pågått ytterligare . Flera remissinstanser har kritiserat utredningens slutsats i denna del och framfört önskemål om att medling görs obligatoriskt för kommuner- na. Som skäl för detta anförs kravet på likhet inför lagen och principen om förutsebarhet men också brottsofferaspekter. Flera remissinstanser anser att utredningen inte tillräckligt har beaktat att medling kan vara en lämplig åtgärd även för brottsoffret. I Brå:s uppföljning av påföljden överlämnande till vård inom social- tjänsten konstateras att medling är ovanligt och att medlings- verksamheten bedrivs i liten omfattning (Rapport 2005:13 s. 34). I en rapport särskilt om medling (Rapport 2005:14) ger Brå, efter ungefär uppdrag att genomföra medling vid brott samt att ansvara för utbild- ning och metod- och kvalitetsutveckling, en mer detaljerad bild av hur den svenska medlingsverksamheten har utvecklats och ser ut. I rapporten redovisas också det aktuella forskningsläget och en internationell utblick. Brå konstaterar i rapporten att medlingen i befinner sig i ett expansions- och utvecklingsskede. Således bedrivs medling på många orter . har både antalet kommuner som har medling och antalet medlade ärenden ökat. Medling finns att tillgå i 155 kommuner och finns tillgänglig för mer än två tredjedelar av landets kommuner enligt rapporten. Medlingsverksamheten fortsätter att utveck- las och planeras i fler kommuner. De olika medlingsverksamheterna skiljer sig dock åt, både i storlek och organisation, från en enskild liten kommun till regionala samarbetsprojekt. Slutligen pekar Brå i rapporten på några faktorer för att få till stånd välfungerande och kostnadseffektiva medlingsverksamheter. Brå förordar bl.a. att medlingen byggs in i den organisatoriska strukturen så att verksamheterna inte blir beroende av enskilda individer, att små kommuner med få invånare och låg ungdoms- brottslighet samverkar med andra kommuner i gemensam medlings- verksamhet och att fortsatt statligt stöd ges kommunerna för att medling skall kunna prioriteras. Av redovisade uppgifter från Brå förväntas att en fortsatt stödjande verksamhet från regeringen via Brå kan resultera i att samtliga kommuner, med något eller några få undantag, kan erbjuda medling eller 2007. Det innebär att regeringens målsättning att medling skall finnas tillgängligt i hela landet kan komma att uppnås även på frivillig väg. Emellertid visar tidigare erfarenheter, främst försöks- projektet med medling (se avsnitt 11.1), att när försöksperioden är över och bidrag till verksamheten inte längre finns att tillgå, många kommuner väljer att inte prioritera medlingen bland de många verksamheter som kommunen bedriver. Enligt regeringens mening vore det olyckligt om den uppbyggda medlingsverksamheten skulle läggas ned på grund av bristande finansiering och statligt stöd. En sådan utveckling skulle givetvis innebära att de stora ekonomiska och organisatoriska satsningarna samt utbildningen av medlare gick till spillo. För att und- vika detta bör enligt regeringens mening organisationsfrågan behandlas nu och inte som utredningen föreslår . Utgångs- punkten för ställningstagandet bör vara ett långsiktigt perspektiv med målsättningen att säkerställa en finansiering. Om medlingsverksamheten görs till en obligatorisk uppgift för kom- munerna skulle unga lagöverträdare och brottsoffer vid ungdomsbrotts- lighet på lika villkor i hela landet kunna erbjudas medling. talar enligt regeringens mening mycket starkt för detta. Medlingen har även en viss ställning i straffsystemet, vilket också talar för att frågan om medling inte bör avgöras av var den unge är bosatt. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att kommunerna åläggs att sörja för att medling kan erbjudas vid ungdomsbrott, dvs. i sådana fall där gärningsmannen är . Av Brå:s rapport om medling framgår att de flesta unga lag- överträdare ligger i åldersintervallet och att hälften tillhör gruppen . Medelåldern är och är under straff- myndighetsåldern. Eftersom medling kan vara en lämplig åtgärd även för dem som inte är straffmyndiga och då insatsen inte förutsätter ett brott- målsförfarande, anser regeringen att åläggandet för kommunerna bör omfatta även denna grupp och alltså inte avgränsas till åldersgruppen 15 . Att kommunernas uppgift avgränsas på detta sätt innebär att lag- överträdare och brottsoffer i de fall där gärningsmannen är inte kan räkna med att kommunen har möjlighet att erbjuda medling. Det finns dock inte något hinder för att medla i de fall gärningsmannen är i de fall kommunerna finner detta lämpligt. För att ge kommunerna goda möjligheter att på lämpligt sätt organisera medlingsverksamheterna, antingen inom kommunen eller genom re- gionala samarbeten på det sätt som sker , föreslår regeringen att lag- ändringen träder i kraft samt avser regeringen att låta Brå fortsätta sitt uppdrag att stödja medlingsverksamheter samt att svara för vissa frågor om metodutveckling, utbildning m.m. fram till ikraft- trädandet. Målsättningen är att en rikstäckande utbyggnad har uppnåtts vid utgången av och att kommunerna därmed har en organisation för medling. En samordnande nationell enhet Som konstaterades i propositionen om medling med anledning av brott finns det ett behov av en samordnande, nationell enhet med uppgift att svara för frågor som utbildning, metodutveckling och kvalitetssäkring (prop. 2001/02:126 s. 32). I och med sitt regeringsuppdrag utgör Brå en sådan enhet, parallellt med som genom sitt all- männa uppdrag bl.a. har ansvar för tillsyn av . Frågan är om det finns behov av en särskild samordnande myndighet när tiden för Brå:s uppdrag har löpt ut och i så fall vilken myndighet som skall ansvara för detta? Utredningen har förordat att skall utgöra en samord- nande nationell enhet och överta Brå:s regeringsuppdrag. Även Utred- ningen om medling vid ungdomsbrott föreslog att skulle få rollen som en samordnande nationell enhet (SOU 2000:105). Social- styrelsen har avstyrkt förslaget i båda fallen. har som nämnts i uppgift att utöva tillsyn över social- tjänsten i landet samt att följa och vidareutveckla den. Därtill kommer att har möjlighet att efter bemyndigande utfärda föreskrifter samt kan utfärda allmänna råd och tillhandahålla handböcker för verk- samheten. Som framgår av avsnitt 4.4 ingår dessutom i uppdrag att främja utvecklingen av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom systematisk prövning och värdering av utfall och effekter av insatser samt förmedla kunskap om verkningsfulla metoder och arbetsformer (2 § 13 p. förordningen [1996:570] med in- Prop. 2005/06:165 struktion för ). Detta uppdrag omfattar även sådan med- ling som kommunerna föreslås ansvara för. När det gäller behovet av en samordnande nationell enhet kan således konstateras att de uppgifter en sådan enhet bör utföra torde ligga inom uppdrag, om medling med anledning av brott görs till obligatorisk verk- samhet såvitt avser unga lagöverträdare. Den föreskriftsrätt som får omfattar inte det materiella innehållet i medling som metod men frågor om administration och orga- nisation. Som regeringen konstaterar i avsnitt 4.4 är det emellertid i många fall med hänsyn till det kommunala självstyret lämpligt att väg- ledning ges genom allmänna råd. Mot denna bakgrund finner regeringen att det saknas behov att ge ett särskilt uppdrag till eller någon annan myndighet att utgöra en nationell samordnande enhet. 11.3Medlingens ställning i straffsystemet tydliggörs Regeringens förslag: Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas skall särskilt beaktas den unges vilja att medverka till att medling kommer till stånd. I de fall medling är aktuellt skall tidsfristen för beslut i åtalsfrågan kunna överskridas. Regeringens bedömning: Medling bör inte vara en påföljd i straff- systemet, men kan ingå som en åtgärd i ett ungdomskontrakt samt be- aktas vid påföljdsbestämningen. Villkorade åtalsunderlåtelser eller medling som grund för åtalsunderlåtelse bör inte införas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i denna del är positiva eller har ingen invändning mot förslagen att beakta den unges vilja att delta i medling vid beslut om åtalsunderlåtelse samt att kunna förlänga tidsfristen för beslut i åtalsfrågan när medling är aktu- ellt. är dock negativt till förslaget då förbundet befarar att gärningsmannen på ett otillbörligt sätt skulle kunna påverka brottsoffret för att få till stånd en medling. En majoritet av remissinstanserna delar vidare bedömningen när det gäller medling som påföljd, som förmildrande omständighet vid straff- mätningen (29 kap. 5 § ), villkorade åtalsunderlåtelser eller medling som grund för åtalsunderlåtelse. Lagändringar i dessa delar för- ordas emellertid av , kommun, Riksföreningen Medling Vid Brott och för Medling och Konflikthantering. Skälen för regeringens förslag och bedömning Den unges vilja att medverka till medling skall beaktas särskilt vid beslut om åtalsunderlåtelse Utredningen har föreslagit att det uttryckligen skall anges i 17 § tredje stycket lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöver- trädare (LUL) att den unges vilja att delta i medling särskilt skall beaktas vid prövning av frågan om åtalsunderlåtelse. Vid prövningen av frågan om åtalsunderlåtelse skall, enligt 17 § tredje stycket LUL, åklagaren särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för den skada som har uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan eller på annat sätt gottgöra målsäganden. Det har ansetts viktigt att ge åklagaren möjlighet att i sin bedömning väga in de insatser som den unge har gjort för att gottgöra målsäganden och som visar att han eller hon har förstått konsekvenserna av sitt handlande och försökt ställa till rätta efter brottet. Möjligheten att beakta den unges vilja att gottgöra målsäganden på annat sätt än genom att ersätta, avhjälpa eller begränsa skada som orsakats målsäganden tillkom genom reform. Det sades i förarbetena att ett exempel på sådan gottgörelse var att den unge har deltagit medling. Uttalandet gjordes före tillkomsten av lagen (2002:445) om medling med anledning av brott (medlingslagen). Enligt regeringens mening bör medling ges en starkare ställning i rätts- systemet. Utredningens förslag kan enligt regeringens mening vara en åtgärd som kan bidra till ökad uppmärksamhet på medlingsinstitutet. I syfte att rikta uppmärksamheten på medlingens betydelse vid åtals- underlåtelse bör därför i lagtexten uttryckligen anges att vid bedöm- ningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas skall särskilt beaktas den unges vilja att medverka till att medling enligt medlingslagen kommer till stånd. Genom att det är den unges vilja att medverka till medling som tilläggs särskild betydelse uppkommer inte principiella invändningar i fråga om målsägandens samtycke eller om medling i det enskilda fallet är lämpligt. Det är i stället enbart den unges inställning som har betydelse. Det är naturligt att den unges uppriktiga och allvarligt menade, vilja att möta konsekvenserna av sitt handlande framhålls som viktig i frågan om åtalsunderlåtelse kan meddelas. Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas har dock åklagaren ett antal faktorer att beakta. En sådan omständighet som leder till att åklagaren kan behöva väcka talan är behovet för målsäganden att föra en skadeståndstalan i domstol eftersom skadestånd inte kan dömas ut av någon annan myndighet. Enligt regeringens bedömning torde den föreslagna ändringen leda till såväl fler beslut om åtalsunderlåtelse som fler medlingsärenden. Tidsfristen för beslut i åtalsfrågan kan förlängas i vissa fall Enligt bestämmelsen i 17 § tredje stycket LUL är det inte nödvändigt att de åtgärder som avses med gottgörelsen verkligen har kommit till stånd för att de skall få beaktas vid beslutet om åtalsunderlåtelse. Det är alltså tillräckligt att den unge har visat en vilja att ställa till rätta, t.ex. sagt sig villig att delta i en medling. I detta sammanhang bör också beaktas att medling är en åtgärd som ingår i ordinarie verksamhet och som kan ingå i en av socialnämnden upprättad vårdplan. Den om- ständigheten att den unge deltar i medling har alltså betydelse inte bara som skäl enligt 17 § tredje stycket utan även enligt 17 § första stycket 1 LUL, dvs. att den unge blir föremål för vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL). Även ett planerat medlingsförfarande bör på detta sätt kunna inverka på åklagarens bedömning av om åtals- underlåtelse skall meddelas eller inte. Som redovisas i avsnitt 12.1 gäller allmänt sett att samhällets reak- tioner mot unga lagöverträdare bör komma efter brottet. Ungdomsmål skall därför handläggas skyndsamt och i de flesta sådana mål gäller att förundersökningen skall vara avslutad och beslut i åtalsfrågan fattat senast då den unge delgavs brottsmisstanken (4 § LUL). Utredningen om medling vid ungdomsbrott antog att det i många fall torde vara svårt att genomföra medlingen så snabbt att den angivna fristen kan hållas. De preliminära uppgifter som Brå har tagit fram tyder dock på att problemet inte är så påtagligt som befarats. Uppgifterna visar att en stor andel av alla ärenden behandlas relativt snabbt. Tiden från att medlingsverksamheten fick ärendet tills medlingen hölls uppgick i av ärendena och i av ärendena . Det är troligt att den unge i flertalet av ärendena var delgiven brottsmisstanke, varför tidsfristen för åtalets väckande hade börjat löpa när medlings- verksamheten fick ärendet. En utökning av tidsfristen bör enligt Brå bl.a. kunna öka förutsättningarna för att fler medlingar kommer till stånd. Enligt vad utredningen har kunnat utröna finns det inte tillräckliga er- farenheter från landets medlingsverksamheter för att man skall kunna slå fast i vilket skede av rättsprocessen medling lämpligen bör ske. Det är naturligtvis viktigt att ungdomsmål generellt sett handläggs med största skyndsamhet. har enligt regeringens mening medling uppen- bara fördelar, varför det är angeläget att i de fall medling kan äga rum, denna tidsmässigt förläggs i största möjliga utsträckning så att den ingår i åklagarens beslutsunderlag. En fördel med att införa en möjlighet att förlänga tidsfristen i dessa situationer är således att fler medlingar bör kunna beaktas av åklagaren vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse bör meddelas. Uppgifterna från Brå:s regeringsuppdrag om medling antyder att en möjlighet att förlänga tidsfristen i dessa situationer inte kommer att leda till alltför många eller långa fördröjningar. Den nackdel som det innebär för den unge att handläggningen av målet kan bli långsammare uppvägs enligt regeringens bedömning av de fördelar som beskrivits ovan. Dess- utom innebär medlingen att den unge på ett påtagligt sätt och relativt snabbt får se konsekvenserna av brottet. Övervägande skäl talar sålunda för att tidsfristen för beslut i åtalsfrågan bör kunna förlängas i de fall medling är aktuellt. Ett sådant förslag bör göra det möjligt för rätts- väsendet att beakta medling i större utsträckning. Regeringen föreslår därför att den i 4 § LUL angivna tidsfristen för beslut i åtalsfrågan får förlängas om den unge skall delta i ett medlingsförfarande enligt med- lingslagen. Medlingens ställning i straffsystemet i övrigt Eftersom medling kan ingå som en åtgärd i den vårdplan som social- nämnden upprättar avseende den unge och som normalt redovisas till åklagaren och domstolen, kan ett planerat medlingsförfarande komma att ingå i påföljden överlämnande till vård inom . De förslag regeringen har lämnat i avsnitt 5 i fråga om ungdomsvård och ungdoms- kontrakt innebär inga förändringar i dessa hänseenden. har till stora delar anslutit sig till de över- väganden som Utredningen om medling vid ungdomsbrott gjorde när det gäller medlingens ställning i straffsystemet i övrigt. Således har utred- ningen inte funnit det lämpligt att ha medling som en särskild påföljd i straffsystemet. Medling som påföljd för brott kan enligt utredningen svårligen förenas med de grundläggande principer som styr straffsyste- mets utformning, främst principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Ytterligare en omständighet som ansågs göra medlingen olämplig som påföljd är att ungdomar som inte är straffmyndiga, dvs. under , i sådant fall utesluts från verksamheten. Utredningen har vidare funnit att ett system med villkorade åtalsunder- låtelser som innebär att åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse med villkor att den unge skall delta i ett medlingsförfarande är förenat med nackdelar.