prop · GT03177 · 2006-03-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att de brottsbekämpande myndigheterna genom en särskild lag ges möjlighet att använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Tillstånd till tvångsmedelsanvändning skall enligt förslaget kunna meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i lagen särskilt angiven gärning. De gärningar som särskilt anges är vissa högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott och terroristbrott, dvs. den brottslighet som Säkerhetspolisen enligt gällande ansvars- och uppgiftsfördelning inom polisen har att bekämpa. Vidare anges vissa andra mycket allvarliga brott såsom mord och människorov, dvs. brott som den öppna polisen skall bekämpa. De aktuella tvångsmedlen skall få användas för att förhindra även dessa brott, om det finns anledning att anta att avsikten med brottet är att förmå offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Förslaget innehåller flera rättssäkerhetsgarantier. Bland annat skall det för den föreslagna tvångsmedelsanvändningen krävas att allmän domstol lämnar tillstånd till åtgärden. Vidare skall offentliga ombud delta i sådana tillståndsärenden. Tillståndstiden skall, i fråga om tid efter beslutet, inte få överstiga en månad åt gången. Tillstånd skall få lämnas endast om det är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten samt om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Det införs också en reglering för användningen av överskottsinformation som erhålls vid tvångsmedelsanvändningen som väsentligen begränsar användningen av sådan information. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt Ärendet och dess beredning............................................................. De brottsbekämpande myndigheternas organisation och uppgifter Allmänt om de brottsbekämpande myndigheternas Kort om polisens organisation och uppgifter Tvångsmedelsanvändning ................................enligt gällande rätt Vad är straffprocessuella tvångsmedel? Allmänna principer för tvångsmedelsanvändning Närmare om vissa straffprocessuella tvångsmedel Lagen om särskild utlänningskontroll 5.6Parlamentarisk kontroll av viss tvångsmedels- Parlamentarisk kontroll av hemliga tvångsmedel vid förundersökning i Parlamentarisk kontroll av tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll.............. Skyddet för den personliga integriteten........................................... 6.3FN:s konvention om medborgerliga och politiska Närmare om terrorism, spionage och systemhotande Annan systemhotande brottslighet.................................... Har polisen behov av att använda tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott? 8.1Har säkerhetspolisen behov av att använda vissa tvångsmedel i sin verksamhet för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott?..................................................... Frågans tidigare behandling............................ 8.2Behovet av att använda tvångsmedel i preventivt syfte utanför Säkerhetspolisens ansvarsområde ........................ Bör polisen ges möjlighet att använda tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott? En ny lag om tvångsmedelsanvändning för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott..................................................................... Vilka tvångsmedel skall få användas i syfte att för- hindra vissa särskilt allvarliga brott? 10.2När skall tvångsmedel få användas för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott?............................................ Mot vilka brott skall tvångsmedlen få användas?............. 10.5Vem skall ansöka om tillstånd till tvångsmedels- 10.6Användning och hantering av inhämtad information 10.6.1Användning av uppgifter som framkommit 10.6.2Hantering av upptagningar och uppteck- 10.6.3Undantag från de brottsbekämpande myndigheternas skyldigheter att rapportera, ingripa mot och utreda brott............................ 10.7Hur förhåller sig det föreslagna regelverket till andra Förstärkt granskning av tvångsmedelsanvändningen ....... 13.1Förslag till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ...................................................... Sammanfattning av promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21).......................................................................... Promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) prome- moria med tillkommande del om använd- ningen av överskottsinformation ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. 2Förslag till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Härigenom föreskrivs följande. 1 § Tillstånd till hemlig teleavlyssning enligt 27 kap. 18 § första stycket , hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 19 § första stycket eller hemlig kameraövervakning enligt 1 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning får meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar 1.sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § , 2.mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § , om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel, 3.uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § , 4.högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6 eller 8 § eller 10 § tredje stycket , 5.terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om terroristbrott eller grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m., eller 6.mord, dråp, grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 1, 2 eller 6 § eller 4 kap. 1 § eller 2 § första stycket i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. 2 § Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enligt 1 § får endast avse 1.en teleadress som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den som avses i 1 § eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne, eller 2.en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den som avses i 1 § tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. Avlyssning eller övervakning får inte avse telemeddelanden som endast befordras eller har befordrats inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. 3 § Hemlig kameraövervakning enligt 1 § får endast avse 1. en plats där någon person som avses i 1 § kan antas komma att uppehålla sig, eller 2. en plats där den brottsliga verksamheten som avses i 1 § kan antas Prop. 2005/06:177 komma att utövas eller en nära omgivning till denna plats. 4 § Under de förutsättningar som anges i 1 § får tillstånd meddelas att undersöka, öppna och granska brev, telegram, paket eller andra försändelser som finns hos ett befordringsföretag. I det tillstånd som avses i första stycket kan rätten förordna att en försändelse som avses i tillståndet och som ankommer till ett befordringsföretag skall hållas kvar till dess att den närmare har undersökts, öppnats eller granskats. Förordnandet skall innehålla en underrättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan, utan tillstånd av den som har begärt åtgärden. 5 § Tillstånd enligt denna lag får meddelas endast om 1.åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra sådan brottslig verksamhet som avses i 1 §, och 2.skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som avses i 1 § eller för något annat motstående intresse. 6 § Frågan om tillstånd till tvångsmedel enligt 15 §§ prövas av rätten i den ort där ledningen för den polismyndighet som handlägger ärendet finns. Frågan tas upp på ansökan av åklagaren. Vid tillståndsprövningen skall vad som föreskrivs om offentliga ombud i 27 kap. 2630 §§ tillämpas. 7 § Den tid under vilken ett beslut om tillstånd gäller får inte bestämmas längre än nödvändigt och får, i fråga om tid efter beslutet, inte överstiga en månad för beslutet. 8 § I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel skall det anges 1.vilket eller vilka tvångsmedel som får användas, 2.vilken eller vilka av punkterna i 1 § 16 som ligger till grund för tillståndet, och 3.under vilken tid tillståndet gäller. I ett beslut om tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning skall det, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, anges 1.vilken teleadress tillståndet avser, och 2.om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga telenät. I ett beslut om tillstånd till hemlig kameraövervakning skall, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, den plats anges som tillståndet avser. 9 § Vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen användas. 10 § Om det inte längre finns skäl för ett tillstånd till tvångsmedelsanvändning enligt denna lag, skall åklagaren eller rätten häva beslutet om tillstånd. Polisen skall underrätta åklagaren om omständigheter som har betydelse för om beslutet skall hävas. 11 § Hemlig teleavlyssning får inte ske av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan den som är misstänkt för något brott och hans eller hennes försvarare. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, skall avlyssningen avbrytas. Upptagningar och uppteckningar från en hemlig teleavlyssning skall, i den mån de omfattas av förbudet, förstöras. 12 § Om det vid tvångsmedelsanvändning enligt denna lag har kommit fram uppgifter om annan förestående brottslig verksamhet än den som omfattas av tillstånd enligt 1 §, får uppgifterna användas för att förhindra brott. Om det har kommit fram uppgifter om brott, får uppgifterna användas för att utreda brottet endast om det är fråga om brott som anges i 1 § eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om en sådan gärning är belagd med straff. 13 § En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning skall granskas möjligt. Detsamma gäller en upptagning som har gjorts vid hemlig kameraövervakning. Granskningen får utföras endast av rätten, en åklagare, , Säkerhetspolisen eller en polismyndighet. Efter anvisning av rätten, en åklagare eller någon av de nämnda myndigheterna får granskningen utföras även av en sakkunnig eller någon annan som har anlitats i ärendet. Upptagningar och uppteckningar skall, i de delar de är av betydelse för att förhindra förestående brott, bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. I de delar upptagningarna och uppteckningarna innehåller sådana uppgifter om brott som enligt 12 § får användas för att utreda brott skall de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De skall därefter förstöras. Trots vad som sägs i andra stycket får brottsutredande myndigheter behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar som rör förestående brott eller uppgifter om brott som enligt 12 § får användas för att utreda brott i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. 14 § En försändelse som omfattas av tillstånd enligt 4 § får undersökas, öppnas eller granskas av rätten, en åklagare, , Säkerhetspolisen eller en polismyndighet. Efter anvisning av rätten, en åklagare eller någon av de nämnda myndigheterna får granskningen utföras även av en sakkunnig eller någon annan som har anlitats i ärendet. Försändelsen skall undersökas möjligt. När undersökningen har slutförts, skall en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sändas till den till vilken försändelsen är ställd, om försändelsen inte tas i beslag. 15 § Rättens beslut i frågor om tvångsmedelsanvändning enligt denna lag får verkställas . På förfarandet enligt denna lag tillämpas reglerna i om handläggning vid domstol av frågor om tvångsmedel i brottmål och om överklagande av beslut i sådana frågor, om inte annat sägs i denna lag. Handläggningen skall ske skyndsamt. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning för tid före rättens beslut får inte avse tid före ikraftträdandet. 3 Ärendet och dess beredning Genom beslut av chefen för uppdrog åt en sakkunnig person att biträda depar- tementet med att göra en översyn av vissa frågor på Säkerhetspolisens område (Ju 2004:O). Den sakkunniga personen överlämnade promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats tillsammans med en promemoria som togs fram i och som innehåller en tillkommande del med förslag till reglering av användningen av överskottsinformation. Sistnämnda promemorias lagförslag finns i bilaga 3. I bilaga 4 finns en förteckning över remissinstanserna. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i (dnr Ju2005/5210/Å). Regeringen tar i denna proposition upp de förslag som har lämnats i promemoriorna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har godtagit att det finns ett behov för polisen att använda de föreslagna tvångsmedlena i preventivt syfte men efterfrågat en utförligare redogörelse i frågan om de föreslagna åtgärderna är förenliga med artiklarna 8 och 13 i . Lagrådet har även lämnat vissa främst lagtekniska synpunkter på den föreslagna lagtexten. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitten 9 och 10.2 och i författningskommentaren. 4De brottsbekämpande myndigheternas organisation och uppgifter m.m. 4.1Allmänt om de brottsbekämpande myndigheternas uppgifter Till polisens uppgifter hör att förebygga brott och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Åklagare ansvarar för ledningen av alla kvalificerade brottutredningar där det finns en skälig brottsmisstanke mot någon. Åklagare har också till uppgift att besluta i åtalsfrågor och att föra det allmännas talan i brottmålsprocessen. Förfarandet vid den utredning som föregår ett beslut om åtal, förundersökningen, är reglerat i och i förundersökningskungörelsen (1947:948). Enligt 23 kap. 1 och 3 §§ skall polismyndighet eller åklagare fatta beslut om förundersökning så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Om förundersökning har inletts av polismyndighet och saken inte är av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagare skall också i annat fall överta ledningen när det är nödvändigt av särskilda skäl. Så är bl.a. fallet om det blir aktuellt att använda sig av hemliga tvångsmedel, t.ex. teleavlyssning. Förundersökningen har flera syften. Ett syfte är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal skall väckas. Ett annat syfte är att bereda målet så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Ett tredje syfte är att ge den misstänkte vetskap om åklagarens utredningsmaterial och möjliggöra för honom eller henne att få detta justerat och berikat. Ytterligare ett syfte är att utreda om det finns något enskilt anspråk och vilka omständigheter det i så fall grundas på. Under förundersökningen får tvångsmedel enligt 2428 kap. användas. Polisen bedriver också underrättelseverksamhet. Den verksamheten är inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad, brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att inträffa. Myndigheterna samlar in, bearbetar eller analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda eller förhindra brott. De åtgärder som kan bli aktuella för att bedriva verksamheten är exempelvis att inhämta uppgifter genom att göra iakttagelser på offentliga platser eller använda allmänna eller egna källor. Det framtagna underrättelsematerialet kan läggas till grund för t.ex. beslut om att inleda förundersökning, beslut om att vidta särskilda åtgärder för att förhindra eller upptäcka brott m.m. Verksamheten är i princip oreglerad. Straffprocessuella tvångsmedel får inte tillgripas. Även om uppgifter av olika slag som kommer till polisens kännedom inte ger tillräckligt underlag för ett beslut om förundersökning, kan de ibland ge anledning till kompletterande åtgärder, t.ex. införskaffande av upplysningar. En sådan s.k. förutredning måste hållas inom snäva ramar. Det skall vara fråga om punktvisa åtgärder som syftar till att genom en begränsad komplettering av kända eller påstådda förhållanden berika beslutsunderlaget i förundersökningsfrågan. får inte sträcka sig längre än vad som krävs för ett beslut i frågan om förundersökning skall inledas eller inte. Det får inte vidtas några åtgärder som har karaktär av brottsutredning. Enligt JO bör utredningen ses som ett led i tillämpningen av bestämmelserna i 23 kap. 1 § om inledande av förundersökning. Tvångsmedel kan inte komma i fråga (JO 1997/98 s. 98 f.). Även andra myndigheter kan medverka i brottsutredningar. Eftersom det alltid är åklagare eller, i vissa fall, polis som har ansvaret för utredningar där hemliga tvångsmedel används kommer dock övriga Prop. 2005/06:177 myndigheters verksamheter inte att beröras i det följande. Inte heller försvarsunderrättelseverksamheten kommer att tas upp här. 4.2Kort om polisens organisation och uppgifter är central förvaltningsmyndighet för polisen. Till hör bl.a. och Säkerhetspolisen. skall bl.a. leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Den skall också leda polisverksamhet i fråga om terrorismbekämpning och bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser. ansvarar för den centrala samordningen av de polisiära insatserna mot den organiserade brottsligheten. bedriver bl.a. kriminalunderrättelsetjänst och vissa kvalificerade brottsutredningar som rör exempelvis våldsbrott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet. ansvarar också för det operativa internationella polissamarbetet och för utvecklingsarbetet när det gäller internationella operativa frågor på kriminalpolisområdet. Säkerhetspolisen leder polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Vidare ansvarar Säkerhetspolisen för polisverksamhet som avser terrorismbekämpning samt för bevaknings- och säkerhetsarbete som berör den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser. Säkerhetspolisen fullgör också de uppgifter som har att utföra enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Inom finns bl.a. särskilda enheter för kontraspionage, kontraterrorism och författningsskydd. Kontraspionageverksamheten har till uppgift att förebygga och avslöja spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. Denna verksamhetsgren omfattar också insatser för att uppfylla Säkerhetspolisens ansvar att förebygga och utreda handel med produkter som kan användas för massförstörelsevapen. Kontraterrorismverksamheten har till uppgift att i bekämpa yttringar av internationell terrorism och att förebygga och avslöja flyktingspionage och annan förföljelse av utlänningar i från utländska regimer och organisationer som förknippas med politiskt motiverat våld. Ett led i terroristbekämpningen är också att försvåra eller stoppa finansiering av terroristbrott. Inom författningsskyddsverksamheten bedrivs arbete med att förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet, dvs. olaglig verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta ett beslut i viss riktning eller att hindra den enskilde medborgaren från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. Även visst arbete som avser terroristbekämpning förekommer inom denna del av Säkerhetspolisen. Här kartläggs också brott som används som medel för att uttrycka en politisk åsikt eller för att uppnå ett politiskt mål. Inom ramen för bl.a. de nu nämnda olika verksamhetsgrenarna bedriver Säkerhetspolisen olika slag av underrättelseinhämtning. Brottstyper som faller inom ansvarsområde Säkerhetspolisen ansvarar för arbetet med att förebygga och utreda brott mot inre och yttre säkerhet. Vad som avses med brott mot den inre säkerheten har berörts. Med brott mot rikets yttre säkerhet avses brottslig verksamhet som riktar sig mot nationella oberoende och territoriella suveränitet. Straffbestämmelser som avser rikets inre och yttre säkerhet återfinns i bl.a. 18 och 19 kap. . Hit hör bl.a. straffbestämmelserna om uppror (18 kap. 1 §), väpnat hot mot laglig ordning (18 kap. 3 §) och olovlig kårverksamhet (18 kap. 4 §) samt högförräderi (19 kap. 1 §), spioneri (19 kap. 5 §) och olovlig underrättelseverksamhet (19 kap. 10 §). Vid misstanke om brott enligt 18 kap. 1 och 35 §§ samt 19 kap. 113 §§ skall utredningen alltid handhas av Säkerhetspolisen eller under medverkan av Säkerhetspolisen. Även brott mot straffbestämmelser om allmänfarliga brott i 13 kap. kan i vissa fall utgöra hot mot rikets säkerhet. Vid misstanke om brott enligt 13 kap. 15 b och 78 §§ skall utredningen efter särskilt beslut av Säkerhetspolisen handhas av Säkerhetspolisen eller under medverkan av Säkerhetspolisen under förutsättning att fara har framkallats för rikets försvar eller landets säkerhet i övrigt eller om brottet har innefattat användning av våld, hot eller tvång för politiska syften. Detta avser bl.a. mordbrand (13 kap. 1 §), allmänfarlig ödeläggelse (13 kap. 3 §), sabotage (13 kap. 4 §) och kapning (13 kap. 5 a §). Misstankar om andra brott enligt än sådana som faller in under 13, 18 eller 19 kap. kan komma att handhas av Säkerhetspolisen eller under medverkan av Säkerhetspolisen förutsatt att Säkerhetspolisen fattar särskilt beslut om det och att våld, hot eller tvång har använts för politiska syften eller det annars finns särskilda skäl. Av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott följer att den som begår t.ex. mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande och grov skadegörelse enligt 3 kap. 1, 2 och 6 §§, 4 kap. 1 och 2 §§ respektive 12 kap. 3 § under vissa förutsättningar kan dömas för terroristbrott. För att gärningen skall Prop. 2005/06:177 utgöra terroristbrott krävs bl.a. att gärningen allvarligt kan skada en stat