prop · GT03183 · 2006-03-21 00:00:00 — Begreppet tillståndsinnehavare används där- för inte i bestämmelsen, vilket Lagrådet har föreslagit, eftersom detta skulle träffa en större krets det finns ju tillståndshavare till kärnteknisk verksamhet som inte omfattas av avgiftsskyldigheten eftersom deras verksamhet inte genererar restprodukter. De åtaganden som blir möjliga att meddela föreskrifter om enligt para- grafens första punkt är avsedda att komplettera eller helt kunna ersätta övriga säkerheter för kärnkraftsföretagen. Bemyndigandet i andra punkten omfattar även den prövning av säkerheterna som regeringen eller den myndighet som utses i förekommande fall måste göra för att kontrollera att dessa lever upp till de krav som ställs. Lagrådet har föreslagit att ägarbolag som har tillstånd att inneha eller driva kärnkraftsreaktorer skulle träffas av bestämmelsen. Paragrafens utformning avviker från detta förslag, eftersom avsikten är att träffa ägar- bolag som inte har sådant tillstånd. Bolag som har tillstånd omfattas ju redan av lagens primära bestämmelser och av kärntekniklagens ansvar. Genom att, också med avvikelse från Lagrådets förslag, bemyndigandet att meddela föreskrifter om vad som krävs av säkerheter placeras i en särskild punkt tydliggörs att bestämmelsen avser samtliga säkerheter som regleras i lagen och inte bara de som nämns i paragrafen. Se även under avsnitt 5.4. Innebörden av bestämmelsen är att avgiftsskyldigheten i praktiken inte upphör förrän allt kärnavfall från en verksamhet som omfattas av lagen finns i förslutna slutförvar. Detta får till följd att också tillståndshavare som upphört med sin verksamhet kan bli avgiftsskyldiga för de åtgärder som återstår att vidta enligt kärntekniklagen såsom t.ex. omhänder- tagande av kärnavfall och nedmontering av anläggningar. Lagen innehåller ingen möjlighet till dispens, utan befrielse från avgiftsskyldighet följer indirekt av att befrielse från skyldigheterna enligt kärntekniklagen medges i enlighet med dess 14 §. Se även under avsnitt 5.5. Paragrafen motsvarar närmast 1 a och 7 b §§ finansieringslagen. Liksom tidigare avses en fond för varje tillståndshavare, utan ansvar för de kostnader som avser annan tillståndshavare, och en särskild fond för av- gifter som betalats enligt lagen (1988:1597) om finansiering av han- teringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen). De närmare bestämmelserna om fonder ges i verkställighetsföreskrifter. Se även under avsnitt 5.6. Risken fastställs i förekommande fall efter en helhetsbedömning av till- ståndshavarens situation, varvid särskilt skall beaktas styrkan hos de säkerheter som har ställts. Se även under avsnitt 5.4. Riskavgift förutsätter att en riskbedömning enligt 13 § har gjorts. Att en riskbedömning har gjorts behöver dock inte leda till att riskavgift tas ut. Behovet av riskavgift prövas individuellt för varje tillståndshavare och avgiften får inte överstiga vad som behövs för att ge staten erforderligt skydd för den risk som är kopplad till den enskilde tillståndshavarens verksamhet. Eftersom riskavgift definieras i 5 § behöver det inte, såsom Lagrådet har föreslagit, anges något i paragrafen om vad som är syftet med av- giften. Se även under avsnitt 5.4. Bestämmelsen motsvarar närmast 8, 8 b och 8 c §§ finansieringslagen, men ersätter också bemyndigandet i 4 § sjätte punkten samma lag. Lagrådet har föreslagit än något annorlunda utformning av bestäm- melsen som regeringen, dock med beaktande av Lagrådets huvudinvänd- ning, har valt att avvika från. Eftersom termen kärnavfallsavgift är defi- nierad i 4 § behövs ingen särskild hänvisning till denna paragraf, utan hänvisningen till 6 § omfattar såväl vilka kostnader som skall täckas som fördelningen av dessa på respektive verksamhet. Detta medför att även andra meningen i första stycket formuleras om i förhållande till förslaget, dock så att det tydligt framgår att det inte är möjligt att ta säkerheterna i anspråk förrän avgiftsmedlen är slut. Se även under avsnitt 5.7. Bestämmelsen motsvarar 8 a och 8 c §§ finansieringslagen. Återbetal- ning skall i första hand göras till tillståndshavaren, men om ett ägar- företag har gjort betalningar på grund av ett åtagande enligt 9 § så bör återbetalning upp till detta belopp kunna styras dit. Se även under avsnitt 5.8. I paragrafen klargörs att medel som har betalats med stöd av Studsviks- lagen, vilkas förvaltning och användning kommer att regleras av denna lag då finansieringslagen upphör, inte får användas för andra syften än sådana för vilka de betalats och att eventuellt överflödiga medel inte kommer att återbetalas. Se även under avsnitt 5.8. Paragrafen har i huvudsak samma innehåll som 9 och 11 §§ finan- sieringslagen. Ett föreläggande enligt andra stycket kan även avse t.ex. tillträde till kärntekniska anläggningar om detta bedöms nödvändigt och inte kan lösas på frivillig väg. Se även under avsnitt 5.9. Överensstämmer med 10 § finansieringslagen. 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet I det nya första stycket tydliggörs att tillståndshavarens allmänna skyldigheter även omfattar det ekonomiska ansvaret för de åtgärder som måste vidtas. Andra stycket anpassas till lagen om finansiella åtgärder för hantering- en av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Enligt den nya fjärde punkten ges en möjlighet att återkalla ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet vid underlåtenhet att uppfylla det eko- nomiska ansvaret enligt 13 §. Kopplingen till sistnämnda paragrafs andra stycke innebär att även underlåtenhet att fullgöra skyldigheterna enligt lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärn- teknisk verksamhet kan leda till att ett tillstånd återkallas. Ändringen i andra stycket innebär att straffansvaret kommer att gälla i förhållande till bestämmelserna i den numera gällande Euratomförord- ningen nr 302/2005. Förslaget till lag om ändring i 16 kap. 3 § För sådana åtgärder som omfattas av finansieringssystemet i lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet skall inte krävas några säkerheter enligt . Detta gäller oavsett i vilken omfattning som skyldigheterna enligt den lagen har uppfyllts. Övriga återställningsåtgärder vad gäller såväl den kärn- tekniska verksamheten som annan verksamhet som den avgiftsskyldige bedriver är inte undantagna från krav enligt detta lagrum. 10.4Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) 16 kap. 6 § Ändringen innebär att hänvisningen till finansieringslagen byts ut mot en motsvarande hänvisning till lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 10.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) Paragrafen har inledningsvis ändrats för att bättre beskriva vad som är syftet med de avgifter som skall betalas. De förutsättningar beträffande de olika åtgärderna som angavs i lagens förarbeten (se prop. 1988/89:37) är desamma. Tredje punkten har kompletterats med vissa åtgärder som ingår i åtagandet vad gäller verksamheten vid Studsvik (se avsnitt 7.1). Ändringarna i fjärde punkten innebär att allt avfall som finns förtecknat i regeringens beslut (dnr M92/4360/6) omfattas av avgifterna enligt lagen. Se även under avsnitt 7.1. Ändringen i första stycket innebär att avgiften höjs till per levererad kilowattimme elström. Tredje stycket ändras för att möjliggöra nya förvaltningsbestämmelser då lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. upphör att gälla. 10.6Förslaget till lag om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) Genom lagen upphävs Studsvikslagen. De medel som har inbetalats enligt den upphävda lagen får enligt 17 § lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet inte an- Prop. 2005/06:183 vändas för andra ändamål än vad som anges i den lagen. 10.7Förslaget till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) Genom det nya första stycket bemyndigas regeringen att föreskriva att tillsynen såvitt avser solarieverksamhet skall utövas av nämnd oberoende av om kommunen åtagit sig denna uppgift. Övriga ändringar i paragrafen är redaktionella. Se även under avsnitt 8. Sammanfattning av betänkandet Betalningsansvaret för kärnavfallet (SOU 2004:125) Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall är att kärnkraftsindustrin och inte skattebetalarna skall stå för kostnad- erna. Nuvarande reglering är emellertid ofullkomlig i det avseendet. Ut- redaren föreslår därför ett vidgat betalningsansvar för kärnkraftsindustrin och nya former för avgiftssättningen. Detta föreslås bli reglerat i en ny lag. Omhändertagandet av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall och av- fall från rivning av kärnkraftverken är ett långsiktigt och beloppsmässigt stort projekt. De centrala beståndsdelarna i projektet är rivning av verk och slutförvaring av använt kärnbränsle. I den nu aktuella planeringen antas att slutförvaret förseglas . Det nuvarande finansieringssystemet är reglerat i den s.k. finan- sieringslagen (i denna sammanfattning redovisas inte den finansiering som regleras i Studsvikslagen). Enligt denna lag är den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor (en reaktorinnehavare) skyldig att betala en årlig avgift och att ställa säkerheter till staten. Det finns fyra företag som är reaktorinnehavare, nämligen , , och . Dessa företag är ägda eller delägda av andra företag i olika led. I denna struktur av ägande är i allt väsentligt , , Statkraft A/S och Fortum Oyj de högsta koncernmoderbolagen. Varje reaktorinnehavare är skyldig att stå för sina kostnader för rivning och för sina delar av gemensamma kostnader för slutförvar m.m. Det finns därför fyra fonder och till varje fond är knutet en säkerhet till ett visst belopp som kan utnyttjas om medlen i den aktuella fonden inte räcker till. De fyra fonderna samförvaltas. Behållningen i de fyra fonderna och kompletterande borgensåtaganden var : I kärnavfallsprojektet finns i likhet med andra industri- och anlägg- ningsprojekt risker att kostnader och intäkter kan få andra och mer oför- delaktiga förlopp än i presenterade referensscenarier. Utredarens slutsats är därför att finansieringen av kärnavfallsprojektet bör utformas utifrån antagandet om kostnadsosäkerhet. Kärnkraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska risk I första hand är det de fonderade avgiftsmedlen som skall täcka kostnad- erna. Om de fonderade medlen inte räcker har kärnkraftsindustrin ändå ett ansvar. I kärntekniklagen har kärnkraftsindustrins ansvar kommit till uttryck i en bestämmelse för dem som har tillstånd till kärnteknisk verk- samhet. Dessa tillståndshavare (reaktorinnehavare) skall svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slut- förvara kärnavfall och att på ett säkert sätt avveckla och riva an- läggningar. Denna skyldighet enligt kärntekniklagen är avgränsad till de företag som är reaktorinnehavare, dvs. , , och . Dessa företag har emellertid ytterst begränsade tillgångar vid sidan av kärnkraftsreaktorerna och kan därför inte förväntas ha förmåga att täcka kostnader när reaktorerna stängts av. De ställda säkerheterna som kan utnyttjas om fondmedlen inte skulle räcka är i sammanhanget mindre belopp. Något ansvar utöver de be- gränsade säkerhetsbeloppen åvilar inte andra företag i koncernerna än reaktorinnehavarna. I sista hand blir det staten som får skjuta till medel. Staten bär en eko- nomisk risk genom att staten kan tvingas täcka upp för en reaktor- innehavare vars fond och säkerhet är tagna i anspråk. I ett sådant läge kan inte staten täcka kostnader genom att göra anspråk på övriga fonder och säkerheter. Betalningar från staten påkallas då kostnaderna för projektet överstiger det ansvar ett företag har och då ett betalnings- skyldigt företag saknar förmåga att fullgöra betalningar. Betalningar kan också komma att påkallas till följd av att industrins betalningsansvar blivit tvistigt. Statens ansvar har kommit till uttryck i den s.k. avfallskonventionen där staten formellt åtagit sig att tillse att medel finns tillgängliga för avfallshanteringen. Även i frånvaro av ett sådant formellt åtagande skulle staten ha ansvar för finansieringen eftersom det är fråga om ett om- händertagande som det inte går att avstå från. Betalar inte industrin får staten eller med andra ord skattebetalarna göra det. Detta sistahandsansvar innebär att staten är en risktagare i projektets finansiering. Utredarens utgångspunkt är att finansieringssystemet bör utformas så att risken minimeras för att staten och skattebetalarna skall behöva träda in och betala. Betalningsansvaret skall därför så långt som möjligt ligga på kärnkraftsindustrin ungefär som det gör när ett kraft- företag skall bygga ett nytt kraftverk. Vidgat ansvar föreslås för kärnkraftsindustrin Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret, men har det i praktiken inte. Det formella fulla betalningsansvaret inom kärnkrafts- industrin är nämligen placerat hos reaktorföretagen och således inte där den långsiktiga betalningsförmågan finns inom industrin. Innebörden av nuvarande ordning är: Företag som inte kan förväntas ha någon långsiktig betalningsförmåga har ett obegränsat ansvar. Företag som kan förväntas ha långsiktig betalningsförmåga har ett mycket begränsat ansvar. Utredaren föreslår att betalningsförmåga och ansvar anpassas till var- andra genom att ägarbolag formellt tar på sig sådant betalningsansvar som enbart ligger på reaktorföretagen. Utredarens förslag innebär att industrins ansvar för kostnaderna formaliseras genom att avgiftsskyldigheten förlängs tills slutförvaren för- sluts och, förutom reaktorinnehavaren, åläggs ett ägarbolag i respektive koncern. Syftet är att detta sekundära betalningsansvar skall åligga det bolag i en koncern som har bäst förmåga att stå för betalningarna. Det innebär att det ägarbolag i respektive koncern som är bäst ägnat att bära betalningsansvaret, vilket i princip torde vara högsta koncernbolag, också skulle ta på sig ansvaret. Ett sådant åtagande innebär att en koncern sträcker sig så långt den, med sina tillgångar, förmår vad gäller att ta ansvar för betalningar. Det innebär följaktligen en avsevärd begränsning av statens risk jämfört med . En sådan begränsning av statens risk är i enlighet med principen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna. Om en reaktorinnehavare som sekundärt betalningsansvarig föreslår ett ägarbolag vars betalningsförmåga inte står i paritet med vad som skulle kunna vara möjligt uppkommer inte den avsedda begränsningen av statens risk. Utredaren föreslår därför att den ekonomiska risk som staten då måste bära avgiftsbeläggs. Förslaget innebär att nuvarande system med säkerheter för grund- belopp och tilläggsbelopp avvecklas. Nya former för avgiftssättningen Den förlängda avgiftsskyldigheten för perioden fram till dess slut- förvaren förseglas och det sekundära betalningsansvaret är centrala kom- ponenter i den föreslagna nya utformningen av finansieringssystemet. Andra viktiga komponenter i förslaget är att den förväntade kostnaden för respektive reaktorinnehavare fokuseras samt att bättre rutiner för granskning, nya beräkningsförutsättningar m.m. införs. Det nya systemet för avgifter föreslås bygga på treåriga avgiftsperioder. Ett skäl för att sätta förväntad kostnad för respektive reaktorinnehavare i centrum är att kostnadsbedömningar och avgiftsunderlag inte är transparenta enligt utredaren. har uppmärksamheten varit riktad mot projektets totala framtida kostnader trots att reaktorinnehavarna inte är solidariskt ansvariga. Varje reaktorinnehavare har nämligen sitt själv- ständiga kostnadsansvar och det kostnadsansvaret är knutet till en separat fond. Det kan därför mycket väl inträffa att staten behöver betala för en reaktorinnehavare vars fondmedel och säkerhet är tagna i anspråk sam- tidigt som staten får betala tillbaka medel till en annan reaktorinnehavare vars fondmedel inte fullt ut har tagits i anspråk. Förväntade sär- och samkostnader för respektive reaktorinnehavare är de storheter som kostnadsbedömningarna tydligt bör inriktas på. Det bör klart redovisas vad en reaktorinnehavares egna beräkningar av sina för- väntade kostnader är och vad skälen är för den prövande myndigheten att göra andra bedömningar än en reaktorinnehavare om så är fallet. Det behöver ställas tydliga krav på den prövande myndighetens motivering till att föreslå en viss avgift. Det innebär bland annat att det bör ställas krav på redovisning av det jämförelsematerial som myndig- heten utnyttjat i sin bedömning och på att de åtgärder som myndigheten vidtagit för att säkra kvaliteten i sina bedömningar tydligt skall redovisas. saknas regelbundna, systematiska och explicita konsistenstester i syfte att stärka kvaliteten i bedömningsunderlaget. I betänkandet lämnas några exempel på konsistenstester som kan tillämpas i det statliga analysarbetet. I en bedömningsfråga av detta slag bör därtill ett systematiskt referee- förfarande etableras i det statliga granskningsarbetet. Det tjänar syftet att stärka kvaliteten i bedömningsresultaten och ökar sannolikheten för balans i avvägningarna. Ett sådant förfarande saknas . Bristen på transparens kan illustreras med att det under utrednings- arbetet inte varit möjligt att få klarlagt hur kostnadsbedömningar för riv- ning av svenska kärnkraftverk relaterar till erfarenheter och bedömningar i andra länder. Utredaren anser att den typen av underlag skall vara en självklar del i ett granskningsunderlag. Ett skäl för en förändring är vidare att de statliga organens hantering av avgiftsfrågan sker under stark tidspress. () mottar kostnads- uppskattningar från reaktorinnehavarna (genom Svensk Kärnbränsle- hantering, SKB) senast per och skall lämna sitt förslag till regeringen. Därefter ger berörda remissinstanser tiden fram november/december för yttrande och regeringsbeslutet fattas . Utredaren anser att nuvarande ettårscykel klart begränsar möjligheterna till analys och nog- grann behandling inom staten. En nackdel med en årlig omprövning är också enligt utredarens bedömning att den i sig kan ge sken av en nog- grannare behandling än vad som i verkligheten är möjlig att åstadkomma. I andra sammanhang där staten tar på sig risk görs riskbedömningar. Detta gäller exempelvis när staten är garantigivare på exportkredit- området. Ett annat exempel är finansieringen av Öresundsförbindelsen där staten är garanti- och långivare och hanterar sin ekonomiska risk. Enligt utredarens bedömning har staten däremot i det här fallet inte agerat ändamålsenligt i hanteringen av den ekonomiska risken. Beskriv- ningar av risk i andra projekt och erfarenheter av hantering av ekonomisk risk från andra projekt behöver tas tillvara. Utredaren anser att det krävs ett annat system och en annan hantering för att kärnkraftsindustrins kostnadsansvar skall komma på plats och följaktligen för att statens ekonomiska risk skall begränsas. Utredaren anser att det är väsentligt att medelsanvändningen följs upp och granskas på ett sådant sätt att förtroendet för finansieringssystemet kan upprätthållas. Utredaren finner mot den bakgrunden att det behövs tid och ekonomisk kompetens i granskningsverksamheten och att det behöver ställas krav på tidsfrister, jämförbarhet, förklaringar till av- vikelser m.m. för att underlätta uppföljningen. Den granskande myndig- heten bör arbeta med målformuleringar och prioriteringar i gransknings- verksamheten och bör sträva efter en transparent uttagsprocess. Utredaren menar att en treårig avgiftsperiod bör skapa utrymme för granskning och kontroll och föreslår att tillsynsmyndigheten i förordning får i uppdrag att utforma föreskrifter i syfte att underlätta uppföljningen genom krav på tidsfrister, jämförbarhet m.m. Granskningen föreslås inordnas i en ny ekonomiskt orienterad verksamhetsgren inom myndig- heten. Vidare föreslås att tillsynsmyndigheten får i uppdrag att lämna en redogörelse till regeringen rörande sin bedömning av de viktigaste riskfaktorerna i uttagsprocessen. De beräkningsförutsättningar som tillämpas i kostnadskalkyler har blivit inaktuella bl.a. därför att det energipolitiska beslutet innebär att 2010 inte längre anges som slutår för den svenska kärnkraften. En konsekvens av detta beslut har blivit att det referensscenario som kost- nadsberäkningarna bygger på inte längre framstår som realistiskt. Ut- redaren konstaterar att de beräkningsförutsättningar som tillämpas innebär att de sex reaktorer som 2005 passerat 25-årsgränsen, antas stängas av vid utgången av 2005 och att samtliga reaktorer antas ha stängts . Utredaren föreslår därför att nya förutsättningar skall tillämpas i kostnadsberäkningarna. Förslagen gäller reaktorernas driftstider och an- taganden som hänger samman med dem, vilket bl.a. handlar om under vilken tidsperiod en viss beräknad kostnad (ett fonderingsbehov) skall förutsättas täckas. Förslaget är att det för varje reaktor görs ett antagande om en total driftstid men så att den återstående driftstiden inte antas underskrida . Detta antagande föreslås gälla såvida det inte vid ett beräkningstillfälle kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år. Kostnaden, eller med andra ord ett fonderingsbehov, föreslås i avgifts- beräkningarna täckas under antagen återstående driftstid respektive under en treårig avgiftsperiod efter det att reaktorerna tagits ur drift. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Förslagen torde innebära lägre årsvisa avgifter , även om myndig- hetskostnaderna för tillsyn m.m. förutsätts öka. För en reaktorinnehavare som får betala en avgift för statens ekonomiska risk uppkommer utgifter i förhållande till nuläget. Sådana avgifter kan emellertid reaktorinne- havarna undgå. Förslagen innebär att kärnkraftsindustrin får ett ökat betalningsansvar och att statens ekonomiska risk därigenom begränsas. Tydligare ansvar och uppgifter i staten SKI föreslås få ansvar för uppgiften att bedöma förväntad sär- och sam- kostnad för respektive reaktorinnehavare och att lämna förslag om av- gifter med tydlig motivering till regeringen. Uppgiften bör tydliggöras i instruktionen till myndigheten som en särskild ekonomiskt orienterad verksamhetsgren. Utredaren föreslår att avgifterna som beslutas av regeringen. SKI föreslås även som få i uppgift att godkänna ut- tag av fondmedel. föreslås även fortsättningsvis få i uppdrag att förvalta fondmedlen. Myndigheten föreslås dock byta namn till för att framhålla att det handlar om olika fonder som samförvaltas. föreslås få ansvar för hanteringen av statens eko- nomiska risk. I uppgifterna föreslås ingå att bedöma ägarbolags relativa betalningsförmåga, att ta ut och administrera eventuella avgifter och all- mänt att hantera statens ekonomiska risk. Utredaren föreslår att får i uppdrag att se över frågan om avgift för statens ekonomiska risk efter det att ett nytt finansieringssystem trätt i kraft. Förslaget till förändring av finansieringssystemet med ett vidgat ansvar för industrin i en ny avgiftsprocess föreslås regleras i en ny lag. Denna nya lag föreslås omfatta även annat kärnavfall än det som härrör från de fyra kommersiella kärnkraftverken. Den nya lagen föreslås därför ersätta såväl den tidigare finansieringslagen som den särskilda s.k. Studsviks- lagen. Förslaget om en ny enhetlig lag har föranlett förslag till förändringar i och kärntekniklagen. lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Härigenom föreskrivs följande. 1 § Syftet med denna lag är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av 1014 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet. 2 § Med kärnteknisk anläggning, kärnkraftsreaktor, kärnämne och kärn- avfall avses i denna lag detsamma som i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.