prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — 2005/06:184 fylla sitt åtagande. Även EU:s handelssystem bygger på kvantitativa åtaganden avseende utsläppen av växthusgaser. Handelssystemet omfattar inte alla utsläpp av växthusgaser inom EU utan endast utsläppen av koldioxid från särskilt angivna anläggningar, den handlande sektorn. I handelssystemet kallas enheterna utsläppsrätter (European Union Allowance, EUA). Inom handelssystemet handlar företag med varandra medan utsläpps- handel enligt artikel 17 i Kyotoprotokollet i första hand utgörs av handel mellan parter (länder). EU:s handelssystem är i grunden EU-rättsligt. 2007 finns det ingen direkt kvantifierad överensstämmelse mellan en europeisk utsläppsrätt och en tilldelad utsläppsenhet enligt Kyotosystemet. Från och med perioden 20082012 kommer de tilldelade utsläpps- enheterna att omvandlas till utsläppsrätter. När det är dags för länderna att redovisa hur de har uppfyllt sina kvantitativa åtaganden i Kyotoproto- kollet måste en motsatt omvandling äga rum, dvs. utsläppsrätterna omvandlas till tilldelade utsläppsenheter. 4.4Erfarenheter av den inledande handeln med utsläppsrätter och har i en rapport redovisat erfarenheterna av genomförandet av handelssystemet (Handel med ut- släppsrätter, erfarenheter för införande av EU:s handelssystem, dnr M2005/2419/E). Enligt rapporten har genom- förandet i stort sett gått bra med tanke på den mycket korta tid som stått till förfogande. En hel del av de problem som myndigheterna redovisat i rapporten är förknippade med införandet av ett helt nytt system. Dessa problem bör inte uppkomma under nästa handelsperiod. I rapporten redovisas flera förslag till förändringar av lagstiftningen som rör reglerna om tillstånd, tilldelning, övervakning och rapportering av utsläpp. Flera av dessa förslag behandlas i denna proposition. Enligt den nationella fördelningsplanen för perioden 20052007 för- delas till verksamhetsutövare utsläppsrätter som motsvarar utsläpp av koldioxid . Principerna för tilldelningen anges i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. En verksam- hetsutövare tilldelas efter ansökan utsläppsrätter utan betalning. Grunden för tilldelningen är de genomsnittliga utsläppen 19982001. Vissa år kan uteslutas vid beräkning av utsläppen om exceptionella händelser inträffat. El- och fjärrvärmesektorn tilldelas utsläppsrätter motsvarande av de genomsnittliga utsläppen 19982001, medan industrin tilldelas . För utsläpp som på kort sikt inte bedöms vara utbytbara, s.k. råvarurelaterade utsläpp, baseras tilldelningen dessutom på prognostise- rade utsläpp 20052007. För verksamheter som inte är med från början i handelssystemet (nya deltagare) avsätts en reserv av utsläppsrätter som motsvarar koldioxid . Verksamhetsutövare inom el- och fjärrvärmesektorn tilldelas från denna reserv utsläppsrätter mot- svarande ett riktmärke för el respektive värme. För nya deltagare inom industrin tilldelas utsläppsrätter motsvarande utsläppen beräknade utifrån bästa möjliga teknik inom respektive bransch. Nya kondenskraftanlägg- ningar respektive värmeverk får ingen tilldelning. del av den totala tilldelningen inom EU är litet, . Däremot står för en klart större del av antalet anläggningar (), framför allt på grund av att små hetvattenpannor i fjärrvärme- nät omfattas av handelssystemet enligt den svenska lagstiftningen. Den handlande sektorn står för en jämförelsevis låg andel av landets utsläpp () jämfört med andra länder (). I den handlande sektorn står industrin för en jämförelsevis hög andel av utsläppen () medan energisektorn är den dominerande i flertalet andra länder. De nationella fördelningsplanerna för perioden 20052007 Enligt handelsdirektivet skulle de nationella fördelningsplanerna lämnas in till Europeiska kommissionen men endast några få länder klarade detta. godkände kommissionen den sista fördelningsplanen. Flera fördelningsplaner godkändes med villkoret att vissa justeringar skulle göras och arbetet med detta pågår fortfarande i några länder. En summering av fördelningsplanerna visar att den totala tilldelningen inom handelssystemet för perioden 20052007 uppgår till koldioxid . , och står för av den totala tilldelningen. Totalt omfattas cirka 11 500 anläggningar. Kommissionen har vid granskningen av fördelningsplanerna framför allt gripit in dels när den totala tilldelningen har bedömts äventyra landets uppfyllande av åtagandet i Kyotoprotokollet eller när den totala tilldelningen överstigit de prognostiserade utsläppen, dels när ett land velat ha möjlighet att justera tilldelningen efter att beslut om tilldelning fattats. Kommissionen begärde endast mindre tekniska ändringar av fördelningsplan. Det är svårt att närmare bedöma hur stort underskott av utsläppsrätter som planerna totalt sett innebär. Det beror främst på att planerna inte har varit transparenta och att det är svårt att utifrån enbart planerna bedöma om utsläppsprognoserna är realistiska. Kommissionen har i många fall inhämtat kompletterande information från medlemsländerna och kontrollerat att tilldelningen inte överstiger utsläppsprognoserna. Granskningen har lett till krav på minskad tilldel- ning i 14 av 25 planer, motsvarande koldioxid- ekvivalenter eller av den totala tilldelningen. Många av de 15 gamla EU-länderna har en utsläppstrend som pekar på svårigheter att med enbart inhemska åtgärder klara åtagandet enligt EU:s bördefördelning. I fördelningsplanerna anges att detta delvis skall lösas genom utsläppsminskningar i andra länder enligt de projektbaserade mekanismerna. En summering av medlemsstaternas program för de projektbaserade mekanismerna ger en sammanlagd volym på . Merparten av de 10 nya EU-länderna har obetydliga svårigheter att uppfylla sina åtaganden. Medlemsstaternas tilldelningsprinciper är i stort sett likartade, trots att handelsdirektivet i stor utsträckning överlåter till staterna att besluta om dem. Tilldelningen baseras oftast på utsläppen , med möjlighet att välja bort ett eller med de lägsta utsläppen. Tilldel- ningen till energisektorn är ofta mer restriktiv än till den energiintensiva För nya deltagare tilldelar samtliga länder utsläppsrätter gratis Prop. 2005/06:184 ur en reserv. Reservens storlek varierar mellan av den totala tilldelningen (i ). Tilldelningsnivåerna för nya deltagare skiljer sig däremot mycket åt mellan medlemsstaterna. Få länder använder sig av möjligheten att sälja en del av utsläppsrätterna på marknaden. Undantagen är , , och . Olika tolkningar av handelsdirektivet gör att det finns skillnader i fråga om vilka anläggningar som omfattas av handelssystemet. Endast , , och har utnyttjat möjligheten att införa ytterligare verksamheter i systemet. och har utnyttjat möjligheten att undanta verksamheter från systemet. Enligt Kyotoprotokollet finns det två projektbaserade mekanismer, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Den huvudsakliga skillnaden är att projekt som avser gemensamt genom- förande genomförs i länder som har kvantitativa åtaganden avseende utsläppen av växthusgaser, medan projekt som avser mekanismen för ren utveckling genomförs i länder som inte har sådana åtaganden. 4.5.1Ett exempel som beskriver de projektbaserade mekanismerna I det här avsnittet beskrivs kortfattat hur mekanismen för ren utveckling fungerar och hur mekanismen förhåller sig till EU:s handelssystem. Beskrivningen görs i form av ett förenklat exempel. Ett konkret projekt genomförs i ett utvecklingsland I exemplet driver en svensk verksamhetsutövare ett kraftvärmeverk som omfattas av handelssystemet. Verksamhetsutövaren är skyldig att redovisa det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen av koldioxid från anläggningen. Verksamhetsutövaren har inte av staten tilldelats så många utsläppsrätter som krävs vid redovisningen. I syfte att täcka bristen på utsläppsrätter planerar verksamhetsutövaren att genomföra ett projekt vid en elproduktionsanläggning i , ett land som inte har ett kvantifierat åtagande i Kyotoprotokollet. Genom investeringen kommer utsläppen av koldioxid från den indiska anlägg- ningen att minska. Flera andra verksamhetsutövare har avtalat om att medverka vid finansieringen av projektet. Projektet genomgår en omfatt- ande internationell granskning under överinseende av det internationella organet Styrelsen för mekanismen för ren utveckling, som ackrediterar särskilda kontrollörer för granskningen. I den projektbeskrivning som ligger till grund för projektet förklaras hur projektet skall genomföras och vilka utsläppsminskningar som det beräknas leda till. Det redovisas även hur synpunkter från berörda har beaktats. Både som värdland och som investerarland godkänner projektet. bedömer bl.a. om projektet bidrar till en hållbar utveckling i landet. Verksamhetsutövaren får tillgodogöra sig utsläppsminskningarna Projektet genomförs vid anläggningen i . Utsläppsminskningarna övervakas och rapporteras till ytterligare en kontrollör som skall bedöma hur stora utsläppsminskningar projektet har resulterat i. Kontrollören offentliggör och skickar en rapport om detta till Styrelsen för mekanis- men för ren utveckling, som på grundval av rapporten utfärdar ett slags bevis om utsläppsminskningarna som kallas certifierade utsläppsminsk- ningar. Vid bedömningen av utsläppsminskningarnas storlek räknar man bort utsläppsminskningar som hade åstadkommits även utan att projektet genomförts, exempelvis till följd av nationella miljölagstiftning. De certifierade utsläppsminskningarna överförs till verksamhetsut- övarens konto i EU:s registersystem för handel med utsläppsrätter. Verksamhetsutövaren får på detta sätt tillgodogöra sig utsläppsminsk- ningarna. De certifierade utsläppsminskningarna representerar ett värde på marknaden för utsläppsrätter. Tillgodohavandet får användas när verksamhetsutövaren redovisar utsläppsrätter i handelssystemet Verksamhetsutövaren kan sälja de certifierade utsläppsminskningarna. Men verksamhetsutövaren kan också välja att använda tillgodohavandet vid redovisningen av utsläppsrätter i handelssystemet. Det är detta för- hållande, att verksamhetsutövaren kan överlämna de certifierade ut- släppsminskningarna i stället för EU:s utsläppsrätter, som är den centrala delen i länkdirektivet. Genom att medverka i projektet vid energianlägg- ningen i förbättras förutsättningarna för verksamhetsutövaren att uppfylla sina skyldigheter enligt EU:s handelssystem. Syftet med de projektbaserade mekanismerna Exemplet illustrerar vad mekanismen för ren utveckling syftar till. Projektet bidrar till en hållbar utveckling i det utvecklingsland som är värd för projektet, enligt den bedömning som värdlandet gjort i denna fråga. Detta är mekanismens första syfte enligt Kyotoprotokollet. I exemplet görs en investering i en elproduktionsanläggning, vilket leder till minskade utsläpp av växthusgaser. Projektet kan ha positiva miljö- effekter även i andra avseenden. Utvecklingslandet bidrar också till att uppnå det grundläggande målet i klimatkonventionen, att minska utsläp- pen av växthusgaser. Ett annat syfte med projektet är att verksamhets- utövaren genom att investera i kostnadseffektiva utsläppsminskningar kan förbättra förutsättningarna att uppfylla kravet på redovisning av utsläppsrätter i handelssystemet. Exemplet utgår från att det är en verksamhetsutövare som är projekt- innehavare. I själva verket är mekanismen för ren utveckling också tillgänglig för de parter, dvs. länder, som har ett kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Projekt kan alltså genomföras av stater i syfte att upp- fylla detta åtagande. Vid gemensamt genomförande, den andra projektbaserade mekanismen, utförs projekten i länder som har ett kvantitativt åtagande i Kyotoproto- kollet. Projekten kan exempelvis utföras i eller de östeurope- iska länderna, som till följd av bristande energieffektivitet har en betydande potential att minska utsläppen av växthusgaser genom mindre Projekt för gemensamt genomförande möjliggör en tekniköverföring från investerarland till värdland och underlättar för investerarlandet att uppfylla sitt åtagande. Värdlandet får genom pro- jektet bidrag till investeringar i exempelvis förnybar energiproduktion eller energieffektivisering. När en verksamhetsutövare investerar i ett projekt för gemensamt genomförande kan syftet vara att förbättra förut- sättningarna att uppfylla kravet på redovisning av utsläppsrätter i handelssystemet. En verksamhetsutövare kan välja att, i stället för att investera från början i ett projekt, köpa utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläpps- minskningar när dessa finns till försäljning på marknaden. Avsikten med de projektbaserade mekanismerna är alltså att både värd- landet och investerarlandet skall vinna fördelar genom en projektverk- samhet. Värdlandet får ett bidrag till en hållbar utveckling och en moder- nisering av sina anläggningar som annars inte hade kommit till stånd, medan investerarlandet får tillgång till mindre kostsamma åtgärder som kan användas för att uppfylla det kvantitativa åtagandet. 4.5.2Krav i Kyotoprotokollet, Marrakechöverenskommelsen och länkdirektivet Krav i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen I Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen finns ett detaljerat regelverk för de projektbaserade mekanismerna. Där anges bl.a. följande förutsättningar för deltagande i mekanismerna. 1.För att en part med ett åtagande om utsläppsbegränsningar skall få delta i de flexibla mekanismerna måste vissa behörighetskrav vara upp- fyllda. 2.Deltagande i projektverksamheter är frivilligt. 3.En internationell prövning krävs för projektverksamheter som avser mekanismen för ren utveckling och för utfärdande av de kyotoenheter som blir resultatet av dessa. Motsvarande regler om en internationell prövning finns för gemensamt genomförande. För gemensamt genom- förande finns det ett alternativt förfarande som innebär att projektet huvudsakligen prövas i det land som är värd för projektet. 4.Värdlandets godkännande av ett projekt är obligatoriskt. I många fall kommer sannolikt att fordras även ett godkännande från investerar- landet. En behörig myndighet (projektmyndighet) och en reglerad pro- cess för nationella godkännanden måste inrättas för berörda parter. 5.En part till Kyotoprotokollet kan tillåta företag och organisationer att delta i projektverksamhet och den internationella utsläppshandeln enligt Kyotoprotokollet (auktorisation). Enligt Marrakechöverenskommelsen måste en part med ett åtagande om utsläppsbegränsningar uppfylla vissa krav för att få använda sig av de tre flexibla mekanismerna. Behörighetskraven innebär att parten skall 1.ha tillträtt Kyotoprotokollet, 2.ha fastställt sin tilldelade mängd, 3. ha upprättat ett nationellt system för utsläppsinventering, 4.ha upprättat ett nationellt register, och 5.kunna rapportera utsläppsinventeringen till det klimatsekre- tariat som inrättats enligt klimatkonventionen. Partens behörighet avgörs av en särskild kommitté under klimatkon- ventionen utifrån den rapport som parten skall överlämna senast den Kommittén skall ta ställning i behörighetsfrågan efter överlämnandet av rapporten. EU kommer att ge in en gemensam rapport för medlemsstaterna till kommittén. Att utveckla projektverksamheter har visat sig ta . Reglerna gör det emellertid möjligt för parterna att påbörja deltagandet i de projekt- baserade mekanismerna redan innan de formellt uppfyller behörighets- kraven. De tillgodohavanden i form av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som härrör från sådana projektverksam- heter kan dock inte utfärdas och användas förrän den berörda parten är behörig och övriga relevanta bestämmelser är uppfyllda. Företagen kommer därför sannolikt inte att ha tillgång till och kunna använda certifierade utsläppsminskningar förrän och utsläppsminsk- ningsenheter . I Marrakechöverenskommelsen finns ett beslut om en omedelbar start av mekanismen för ren utveckling. Av artikel 12 i Kyotoprotokollet framgår det att certifierade utsläppsminskningar som uppnåtts till början av 2008 får utnyttjas för att bidra till att fullgöra åtagandena . Certifierade utsläppsminskningar får utfärdas om vissa förutsättningar är uppfyllda. Verksamhets- utövare får inneha certifierade utsläppsminskningar från projekt som de har deltagit i, men de får inte överlåta dem till andra företag förrän parten har uppfyllt behörighetskraven. Genom länkdirektivet blir det möjligt för en verksamhetsutövare som har deltagit i ett projekt att använda certifierade utsläppsminskningar i EU:s handelssystem i samband med redovisningen av utsläppsrätter . För gemensamt genomförande gäller att utsläppsminskningsenheter inte kan utfärdas och därmed inte heller användas . Det beror på att enheterna endast får avse utsläppsminskningar från och med första åtagandeperioden 20082012. Frivilligt deltagande i projektbaserade mekanismer Gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling innebär att konkreta projekt utförs i syfte att minska och begränsa utsläppen av växthusgaser. Det kan även vara fråga om projekt som avser sänkor för växthusgaser, exempelvis nybeskogning och återbeskogning. I artikel 12 i Kyotoprotokollet anges uttryckligen att deltagandet i projekt som avser mekanismen för ren utveckling skall vara frivilligt. Detsamma gäller för gemensamt genomförande. Även de delar av EU:s handelssystem som rör de projektbaserade mekanismerna bygger på frivilligt deltagande. Det kommer inte att finnas några regler som kräver att medlemsstaterna utvecklar projektverksam- heter i viss omfattning. Frivilligt deltagande i projektverksamheter betyder självfallet inte att de som deltar i projekten fritt kan bestämma projektens innehåll och utformning. Det internationella regelverket är detaljerat och förutsätter en noggrann och omfattande granskning av ett planerat projekt samt kontroll Prop. 2005/06:184 av projektets genomförande. Utvecklingen av projekt styrs huvudsakligen av det internationella regel- verket. Granskningen av projekt som avser mekanismen för ren utveck- ling sker till stor del hos internationella institutioner. Styrelsen för meka- nismen för ren utveckling (som ibland kallas CDM-styrelsen) har en central övervakningsfunktion vid planeringen och utförandet av konkreta projekt. Styrelsen ackrediterar kontrollörer som bedömer om det besluts- underlag som tagits fram för projekten motsvarar kraven i det internatio- nella regelverket och bevakar genomförandet av projekten. Även för gemensamt genomförande finns det internationella regler men dessa är ännu inte lika väl utvecklade som reglerna för mekanismen för ren utveckling. Eftersom projekt för gemensamt genomförande avser utsläppsminskningar i länder med bindande kvantitativa åtaganden har man bedömt att kraven på regelverket på projektnivå inte behöver vara lika omfattande. Värdländerna kan anses ha ett eget intresse av att kon- trollera att krediterade utsläppsminskningar på projektnivå inte över- skattas utan ryms inom ramen för nationella utsläppsbegränsningar. Det beror på att de utsläppsminskningsenheter som utfärdas till följd av ett projekt omvandlas från tilldelade utsläppsenheter. De utsläppsminsk- ningsenheter som projekten resulterar i får inte användas förrän . Det finns två system för bedömning av projekt för gemensamt genomförande som kallas spår 1 och spår 2. För de länder som använder sig av spår 1 krävs ingen internationell prövning. Ansvaret för granskningen av projekten ligger framför allt på värdlandet och det är också värdlandet som utfärdar eventuella utsläppsminsknings- enheter. Flertalet länder med kvantifierade åtaganden i Kyotoprotokollet, eventuellt alla, kommer sannolikt efter hand att uppfylla de krav som ställs för att få använda sig av spår 1. Ett nationellt godkännande av en projektverksamhet krävs alltid från värdlandet. Det gäller både gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. I många fall torde ett godkännande krävas även från investerarlandet. Det behövs ett regelverk för nationella godkännanden och en projektmyndighet som har ansvaret för att pröva ansökningar om godkännande. De internationella reglerna innehåller inga detaljerade krav på det nationella godkännandet av projektverksamheter. Den process som utarbetas för detta bör dock anpassas så att den fungerar tillsammans med den internationella processen för godkännande. En part till Kyotoprotokollet kan tillåta företag och organisationer att delta i projektverksamhet och den internationella handeln enligt Kyoto- protokollet (auktorisation), men parten behåller ansvaret för att skyldig- heterna enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet uppfylls. En central del i länkdirektivet är reglerna om användning av utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar vid redovis- ningen av utsläppsrätter i EU:s handelssystem. Kvalitativa och kvantita- tiva begränsningar anges för användningen. Länkdirektivet innehåller också bestämmelser som anpassar handelssystemet till Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. Ett exempel på det är att det finns regler om godkännande av projektverksamheter, särskilt för projektverksam- heter som direkt eller indirekt påverkar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet. Länkdirektivet innehåller endast ett begränsat antal regler om de pro- jektbaserade mekanismerna. Den process som behövs för att utveckla projektverksamheter styrs huvudsakligen av reglerna i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen. Internationella avtal med deltagare från flera länder kommer att ligga till grund för projektverksamheterna. Internationella institutioner kommer att ha en central roll i den process som utvecklas för granskning och övervakning av projektverksamheter. Sammanfattning av kraven i länkdirektivet Kraven i länkdirektivet kan sammanfattas enligt följande. 1.Medlemsstaterna får tillåta att verksamhetsutövare använder utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar inom ramen för handelssystemet. Tillgodohavanden får användas upp till en viss procent- andel av fördelningen av utsläppsrätter. Den kvantitativa begränsningen bestäms av varje medlemsstat. Tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt eller kolsänkeprojekt får inte användas. 2.Medlemsstaterna skall i fördelningsplanen ange det högsta antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får använda när de redovisar utsläppsrätter. 3.Utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar får enligt huvudregeln inte utfärdas för projekt som medlemsstaterna är värdland för om projekten direkt eller indirekt minskar eller begränsar ut- släppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet. Undantags- regler gör det dock möjligt att utfärda sådana enheter om samma antal utsläppsrätter annulleras från verksamhetsutövarens konto respektive från det . 4.Medlemsstater som godkänner stora vattenkraftsprojekt skall se till att relevanta internationella kriterier och riktlinjer, bl.a. riktlinjer för byggande av dammar i en rapport från om dammar, respekteras vid utvecklingen av sådan projektverksamhet. 5.Viss information som rör hanteringen av projektbaserade mekanis- mer skall vara tillgänglig för allmänheten enligt direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation. 6.Medlemsstaternas rapportering enligt handelsdirektivet skall även avse användningen av utsläppsminskningsenheter och certifierade ut- släppsminskningar i handelssystemet. Mekanismen för ren utveckling och gemensamt Mekanismen för ren utveckling Mekanismen för ren utveckling möjliggör för länder med kvantitativa åtaganden i Kyotoprotokollet att genomföra utsläppsminskande projekt i länder utan kvantitativa åtaganden (utvecklingsländer) och tillgodoräkna sig utsläppsminskningarna för att uppfylla sina åtaganden. Även företag kan delta i projekt enligt mekanismen för ren utveckling som ett sätt att genomföra kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Mekanismen är under uppbyggnad.