prop · GT03179 · 2006-03-21 00:00:00 — Enligt miljöskyddsprotokollets artikel 4.1 innebär protokollet ett komple- ment till Antarktisfördraget, protokollet varken ändrar eller utgör något tillägg till fördraget, och enligt artikel 4.2 inkräktar det inte på andra rättigheter och skyldigheter som tillkommer parterna enligt andra instru- ment inom fördragssystem. Enligt Antarktisfördragets artikel 6 skall bestämmelserna i fördraget inte inverka menligt på eller i något hänseende beröra en stats rättigheter eller utövande av dess rättigheter enligt folkrätten beträffande det fria havet inom det område som omfattas av Antarktisfördragets bestämmelser. I den nuvarande lagen om finns inte någon sådan begräns- ning. Undantag görs endast från kravet på tillstånd enligt 16 § för utöv- ning av rätten till fri sjöfart. I propositionen om den nuvarande lagen angavs att även om kravet på tillstånd inte gäller vid utövande av rätten till fri sjöfart, så gäller ändå lagen i tillämpliga delar för sådan sjöfart (prop. 1992/93:140 s. 46). Rätten till fri sjöfart är dock endast en av de rättigheter som följer av principen om det fria havet. Till de övriga hör bl.a. rätt till fiske, över- flygning, utläggande av undervattenskablar och rörledningar, uppförande av konstgjorda öar och andra anläggningar samt rätt till vetenskaplig forskning, allt enligt artikel 87 i havsrättskonvention. Utövande av dessa rättigheter är alltså underkastade den nu- varande lagen om tillämpning trots att detta inte följer som en skyldighet enligt Antarktisfördraget eller miljöskyddsprotokollet. Frågan kan därför ställas om rättigheterna helt eller i större utsträckning än bör undantas från lagens tillämpning. Detta berörs vidare nedan under Särskilt om överflygning. I förhållande till rättigheterna finns en särskild bestämmelse i den nuvar- ande lagen som gäller fiske. I bestämmelsen finns en hänvisning till att reglerna i fiskelagen (1993:787) gäller i . Detta är en följd av åtaganden och skyldigheter enligt CCAMLR. Hänvisningen till denna reglering i den nuvarande lagen innebär en inskränkning av rätten till fiske som behöver kvarstå. För det fall , i enlighet med fördra- get och protokollet, vill undanta samtliga rättigheter från lagens tillämp- ning måste det därför i vart fall införas ett undantag beträffande tillåten fångst av fisk. Därför kan i vart fall inte rätten till fiske göras oberoende av lagen om . Beträffande de svenska reglerna om fiske har, som har påpekat, betydande förändringar skett efter ikraftträdandet av den nuvar- ande lagen om . Genom medlemskap i har kompe- tens på fiskeområdet överförts till gemenskapen. Det råder på fiske- området exklusiv gemenskapskompetens och medlemsstaterna har endast möjlighet att reglera fisket i den utsträckning som EG-regler uttryckligen medger det. följer utrymmet för beslut i huvudsak av bestäm- melser i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskepolitiken (EGT L 358, 31.12.2002, s. 59, Celex 32002R2371). EG är part i CCAMLR och har genomfört konventionen i gemenskapsrätten med rådets förordning (EG) nr 601/2004 av om fastställande av vissa kontrollåtgärder för fiskeri- verksamhet i det område som omfattas av konventionen om bevarande av levande tillgångar i och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 3943/90, (EG) nr 66/98 och (EG) nr 1721/1999 (EUT L 97, , s. 16, Celex 32004R0601). Ett undantag för fiske som regleras i denna förordning bör därför skrivas in i den nya lagen om . Av remissvar framgår dock att fiskelagen (1993:787) och bestämmelser meddelade med stöd av denna lag alltjämt är relevanta vid bedrivande av fiske i . Hänvisningen till dessa bestämmelser bör därför kvarstå i lagen. Havsrättens betydelse för den svenska lagens tillämpning Att Antarktisfördraget och miljöskyddsprotokollet undantar rättigheter hänförliga till det fria havet från traktatens tillämpning utgör i sig inget hinder för att, inom ramen för svensk jurisdiktion, låta utövandet av dessa rättigheter omfattas av bestämmelserna i lagen om , så länge detta inte påverkar andra staters utövande av rättigheterna. Dessutom är inte alla de i havsrättskonventionen uppräknade rättighet- erna på det fria havet absoluta. Artikel 87 i havsrättskonventionen hänvi- sar till andra delar av konventionen och övriga folkrättsliga regler som kvalificerar vissa av de uppräknade rättigheterna. Sålunda skall rätten att fiska utövas i enlighet med bestämmelserna om bevarande och förvalt- ning av de levande resurserna på det fria havet och rätten till vetenskap- lig forskning utövas i enlighet med bestämmelserna om skyddet och be- varandet av den miljön. Vidare gäller att rättigheterna på det fria havet i första hand tillkommer stater, som folkrättsliga subjekt, och inte individer direkt. Frågan om skall undanta samtliga friheter från Antarktislagens tillämpning handlar därför i slutändan om huruvida anser att verksamhets- utövare under svensk jurisdiktion skall kunna lägga exempelvis under- vattenskablar eller uppföra konstgjorda öar i utan att dessför- innan söka tillstånd för detta eller behöva iaktta bestämmelserna om skyddet för miljön i . Mot bakgrund av vikten av det övergripande syftet att skydda miljön i är det rimligt att också de fysiska och juridiska personer som utövar någon av de ovannämnda friheterna i enlighet med nuvarande lagstiftning är skyldiga att följa tillämpliga delar av lagen. Oavsett om syftet med artikel 6 i Antarktisfördraget är att, som univer- sitet har hävdat, värna andra staters rättigheter så saknas enligt reger- ingens bedömning skäl för att undanta utövandet av de aktuella friheterna från lagens tillämpningsområde. Det faktum att inte undantar utövandet av verksamhet inom ramen för principen om havets frihet från den svenska lagens tillämp- ningsområde eller generellt från kravet på tillstånd påverkar inte på något sätt andra staters utövande av dessa friheter. En annan fråga är, som nämnts ovan, om kravet på tillstånd för sådana aktiviteter bör gälla i den nuvarande utsträckningen. Regeringen anser att det är rimligt att i vart fall låta utövandet av rätten till överflygning över havsområdena i vara befriat från tillstånd på samma sätt som rätten till fri sjöfart enligt nuvarande 16 §. Det är inte heller motiverat att kräva tillstånd för den som enbart flyger i luftrummet över kontinenten utan att flygningen har någon koppling till någon annan verksamhet som är avsedd att bedrivas på land eller i havet. Beträffande förslag att begränsa det tillståndsfria utövandet av rätt till överflygning till att endast avse flygning på hög höjd finner regeringen att detta skulle medföra svåra gränsdragningspro- Omfattningen av överflygningar på låg höjd i som är fri- Prop. 2005/06:179 stående från annan tillståndspliktig verksamhet bör också tas i beaktande. Det förefaller inte troligt att överflygning på låg höjd kommer att ske i någon större omfattning utan att utgöra del av en verksamhet som i sig omfattas av krav på tillstånd enligt lagen. Om det visar sig angeläget att från svensk sida reglera den här typen av flygverk- samhet i på det sätt som föreslår får reger- ingen återkomma till det. 6.3Skydd för mineraler och meteoriter Regeringens förslag: Meteoriter ges samma skydd som det som mine- raltillgångar har enligt den nuvarande lagen. Ett förbud mot insamling av såväl mineraltillgångar som meteoriter införs i lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Inom Antarktisfördragets konsulta- tiva möte (ATCM) har ett problem i form av insamling och bortförande av meteoriter från uppmärksammats. Enligt resolution 3 (2001) från ATCM finns det ett behov att förstärka skyddet av meteoriter som finns i . Det gäller framför allt att förhindra okontrollerat insam- lande av meteoriter. Bl.a. uppmanar resolutionen samtliga parter i miljö- skyddsprotokollet att vidta rättsliga eller administrativa åtgärder i detta syfte. Det är ett rimligt antagande att problemet med insamlande och bortförande av meteoriterna kan komma att förvärras med en ökad turist- tillströmning till . Mot bakgrund av resolutionen och den upp- märksamhet som skyddet av meteoriter i har fått, har frågan uppkommit om den nuvarande lagen om ger ett tillräckligt skydd. Enligt nuvarande 5 § råder förbud mot sådan eftersökning, utvinning, undersökning och bearbetning av mineraltillgångar i som inte utgör forskning med vetenskapligt ändamål som omfattas av ett enligt lagen meddelat tillstånd. Meteoriter innehåller alltid mineraler. Den i lagen använda termen mineraltillgångar behöver dock inte nödvändigtvis omfatta meteoriter, eftersom ordet tillgångar innebär att vad som åsyftas är mineraler med potential till ekonomiskt utnyttjande. Det finns därför en otydlighet beträffande om termen mineraltillgångar omfattar meteoriter. En sådan otydlighet ter sig särskilt olämplig mot bakgrund av straffbe- stämmelserna i lagen. För att meteoriter skall omfattas av de förbud som följer enligt nuvarande 5 § bör detta uttryckligen framgå av lagtexten. Ett sätt att åstadkomma detta vore att byta ut mineraltillgångar mot mineraler vilket därmed otvivelaktigt skulle inkludera meteoriter. Mineraler skulle emellertid också inkludera alla typer av stenar, vilket inte nödvändigtvis är eftersträvansvärt eftersom en sådan reglering ter sig överdrivet restrik- tiv. Det är därför lämpligare att ange i lagtexten att meteoriter har samma skydd som mineraltillgångar. Oberoende av frågan om meteoriter utgör en mineraltillgång eller inte finns i det nuläget inte heller något effektivt förbud mot insamling av dem. Bestämmelsen i nuvarande 5 § förbjuder efterforskning, undersök- ning, utvinning och bearbetning av mineraltillgångar. Det går inte heller av författningskommentaren att utläsa att insamling skulle anses falla Prop. 2005/06:179 inom undersöknings-, utvinnings- eller bearbetningsförbudet (prop. 1992/93:140, s. 42). Det är även tveksamt om efterforskningsförbudet är tillräckligt för att hindra allt insamlande av meteoriter i annat än veten- skapligt syfte. Därför bör förbudet mot efterforskning, undersökning, utvinning och bearbetning kompletteras med ett insamlingsförbud. Ett sådant insamlingsförbud bör rimligtvis gälla även för mineraltillgångar generellt. Det kan i sammanhanget anmärkas att artikel 7 i miljöskydds- protokollet förbjuder any activity relating to resources vilket understryker det rimliga i att ett insamlingsförbud inkluderas i lagen. Regeringens förslag: Antarktislagstiftningens tillståndskrav kommer till uttryck i den nya lagens inledande bestämmelser. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyn- digas att meddela föreskrifter om vad som krävs av de miljökonse- kvensbeskrivningar som behövs för att få tillstånd till vistelse eller verksamhet i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft något att invända mot för- har anfört att innebörden av uttrycket obetydlig eller övergående påverkan på miljön, som enligt lagtexten är en förut- sättning för tillstånd, närmare bör förklaras. Skälen för regeringens förslag: Erfarenheter från lagens tillämpning och beredningen har visat att bestämmelserna om tillstånd behöver för- tydligas, bl.a. har i en promemoria understrukit ett behov av större tydlighet. Kravet på tillstånd för att vistas eller bedriva verksamhet i bör framgå redan i inledningen av lagen. Kravet har mer karaktären av en allmän bestämmelse och passar därför bättre i inledningen än i detaljreg- leringen om tillståndsförfaranden. Undantagen från kravet på tillstånd regleras lämpligen också i inledningen. Enligt artikel 8 i miljöskyddsprotokollet skall flertalet verksamheter i underställas krav på förhandsbedömning av verksamhetens ef- fekt på miljön i och de ekosystem som beror av eller samman- hänger med miljön i . Artikel 8 hänvisar till bilaga I till proto- kollet för den närmare regleringen av förhandsbedömningar och när en miljökonsekvensbeskrivning skall göras och vad den skall innehålla. Avgörande för vilken miljökonsekvensbeskrivning som behövs är den påverkan som en verksamhet bedöms ha på miljön i och de ekosystem som beror av eller sammanhänger med miljön i . Be- roende på denna bedömning kan en verksamhet kräva en initial miljö- konsekvensbeskrivning eller en fullständig miljökonsekvensbeskrivning. Om det kan fastställas att en verksamhet har mindre än en obetydlig eller övergående påverkan behöver dock en miljökonsekvensbeskrivning inte göras. Dock skall en bedömning av om så är fallet i vart fall alltid ske i enlighet med nationella förfaranden (enligt artikel 1.1 bilaga I till miljö- För svensk del bör detta innebära att en miljökonse- kvensbeskrivning alltid skall krävas vid ansökningar om tillstånd. Detta betyder dock inte att sådana miljökonsekvensbeskrivningar alltid måste vara lika omfattande. Som också noterades i prop. 1992/92:140 (s. 33) uppställs alltså i miljöskyddsprotokollet tre olika nivåer för den informa- tion som krävs vid en ansökan om tillstånd. Någon motsvarande åtskill- nad i omfattningen av miljökonsekvensbeskrivningarna görs inte i den nuvarande svenska lagstiftningen. I stället finns ett och samma krav på miljökonsekvensbeskrivning vid samtliga ansökningar om tillstånd. Den nuvarande lagstiftningen motsäger dock inte att miljökonsekvens- beskrivningar kan vara olika utformade och omfattande beroende på den verksamhet som en ansökan gäller, men det kan vara rimligt att tydligare klargöra att kraven på vad som skall ingå i en miljökonsekvensbeskriv- ning varierar beroende på verksamheten som sådan och den påverkan som den kommer att ha på miljön i . Detta behöver inte nödvän- digtvis regleras till fullo i lagen utan kan klargöras i föreskrifter som regeringen eller en myndighet meddelar. I lagen bör det framgå att en ansökan skall innehålla den miljökonsekvensbeskrivning som behövs för att göra en samlad bedömning av vistelsens, åtgärdens eller verksam- hetens påverkan på miljön i . Av detta följer att om påverkan på miljön tydligt framgår av exempelvis en vistelses karaktär så kan den miljökonsekvensbeskrivning som krävs för att göra en samlad bedöm- ning vara mycket kortfattad. Utöver detta allmänna krav i lagen bör de närmare kraven på miljökon- sekvensbeskrivning för olika typer av verksamheter regleras i föreskrif- ter. Sådana föreskrifter kan tydliggöra omfattningen av den miljökonse- kvensbeskrivning som behövs och vilken information den skall innehålla, i enlighet med de krav för olika typer av verksamheter som framgår av bilaga I till miljöskyddsprotokollet. Mot denna bakgrund krävs ingen ytterligare differentiering i lagen avseende omfattningen och kraven på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningar vid ansökningar om tillstånd. Huvudregeln när det gäller förutsättningarna för att få tillstånd bör vara att vistelsen, åtgärden, eller verksamheten inte kan befaras medföra annat än en obetydlig eller övergående påverkan på miljön i . Ut- trycket obetydlig eller övergående skall med hänsyn till det övergri- pande intresset att skydda miljön i tolkas restriktivt. Enligt miljöskyddsprotokollet kan dock tillstånd under särskilda förut- sättningar även ges till vistelse, åtgärd eller verksamhet som troligen kommer att ha mer än en obetydlig eller övergående påverkan på miljön i . För sådana tillstånd ställs krav på utförligare miljökonsekvens- beskrivningar samt att frågan har behandlats av Antarktisfördragets kon- sultativa möte (ATCM). Det är rimligt att även i den svenska lagstift- ningen ge möjlighet att ge tillstånd i sådana fall om det finns särskilda skäl för det. Vid bedömningen av om sådana särskilda skäl finns bör först och främst hänsyn tas till att miljöskyddsprotokollets förutsättningar för att ge tillstånd i sådana fall har uppfyllts, inklusive att frågan har behand- lats av ATCM, samt vistelsens, åtgärdens, eller verksamhetens betydelse för forskningen i . Beträffande det sistnämnda kriteriet skall forskningens betydelse för miljön i särskilt beaktas. Regeringens förslag: Befogenheterna för observatörer anpassas till vad som följer av Antarktisfördraget och miljöskyddsprotokollets be- stämmelser om befogenheter för observatörer. Promemorians förslag berör inte denna fråga. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nuvarande lagen har en officiell observatör som utsetts av annan fördragsslutande part eller vid Antarktisfördragets konsultativa möte (ATCM) rätt att efter begäran få ta del av upplysningar och handlingar samt att få tillträde till en lokal eller transportmedel där en verksamhet som omfattas av tillstånd bedrivs. Detta är en konsekvens av bestämmelserna i artikel 7 i Antarktisfördraget och artikel 14 i miljöskyddsprotokollet. Dock gäller enligt dessa bestäm- melser skyldigheterna i förhållande till utländska observatörer endast i . Denna viktiga begränsning gäller inte enligt den nuvarande lagen om , vilket betyder att överlåter myndighetsutöv- ning åt utländska medborgare i en större utsträckning än vad som mot- svaras av folkrättsliga skyldigheter. För tillträde till exempelvis lokaler gäller förvisso enligt den svenska lagen att där skall bedrivas en verksamhet som omfattas av tillstånd enligt den svenska lagen. Genom att tillstånd krävs för vistelse i området söder om sydlig bredd har under alla omständigheter utökat utländska observatörers be- fogenheter på ett sätt som inte motsvaras av reglerna i Antarktisfördraget och miljöskyddsprotokollet. Beträffande rätten att få del av upplysningar och handlingar finns i den nuvarande lagen överhuvudtaget ingen be- gränsning förutom att skyldigheten avser innehavaren av ett tillstånd. Skyldigheten skulle alltså teoretiskt även kunna gälla i . Detta förefaller inte rimligt och en anpassning av den svenska lagen till vad som faktiskt gäller enligt Antarktisfördraget och miljöskyddsprotokollet bör därför göras. Det bör alltså klargöras i lagen att de befogenheter som tillkommer en utländsk observatör endast gäller på kontinenten . Av Antarktis- fördraget artikel 7.3 följer att detta inbegriper fartyg och luftfartyg som befinner sig på platser för landsättning eller ombordtagning av last eller personal i . Lagtexten bör anpassas till detta. Eftersom änd- ringen i praktiken inte får några konsekvenser, utan endast avser att kor- rigera en i formellt avseende onödig räckvidd av den nuvarande lagens bestämmelser, anser regeringen inte att någon ytterligare beredning av frågan behövs. 6.6Skyldighet att vidta åtgärder vid miljöfarliga olyckor Regeringens förslag: Om en miljöfarlig olycka inträffar som en följd av verksamhet i skall huvudmannen och den som orsakar olyckan vidta de rimliga åtgärder som behövs för att snabbt och effek- tivt undvika, minimera och begränsa följderna av olyckan. Huvudman- nen för verksamheten eller vistelsen är skyldig att ersätta den som i huvudmannens ställe har vidtagit sådana åtgärder. Vidare skall huvud- mannen, för det fall inga åtgärder har vidtagits över huvud taget, vara skyldig betala ett belopp till den fond som skall administreras av Antarktisfördragets sekretariat och som så långt som möjligt motsva- rar vad det skulle ha kostat att vidta åtgärder med anledning av olyckan. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens med undantag för att den bestämmelse som innebär att en svensk huvud- man, statlig eller icke-statlig, skall betala till en fond, administrerad av Antarktisfördragets sekretariat, bör träda i kraft först när samtliga parter har godkänt Stockholmsreglerna och en sådan fond har upprättats. Remissinstanserna har inte haft något att invända i den här delen. Skälen för regeringens förslag: Parterna förpliktas enligt Stockholms- reglernas artikel 5.1 att kräva att dess huvudmän (operators) vidtar snabba och effektiva åtgärder för att minimera eller begränsa följderna av miljöfarliga olyckor som huvudmännens verksamheter har orsakat. Denna huvudprincip bör komma till uttryck i den nya lagen (9 §). I ett andra stycke bör anges de ansvarsbefriande grunder som tillåts enligt artiklarna 8.1 och 8.2, bl.a. att en statlig huvudman (eller den som auktoriserats av denne för uppgiften) inte skall vara ersättningsskyldig för miljöfarliga olyckor som händer i samband med att åtgärder vidtas för att avhjälpa en miljöfarlig olycka som har orsakats av någon annan. Som sagts tidigare, är huvudman den svenska term som bäst stäm- mer överens med Stockholmsreglernas definition av operator. Huvud- mannen är den som ytterst ansvarar för verksamheten och det är rimligt att eventuella ersättningskrav enligt Stockholmsreglerna riktas mot hu- vudmannen. Enligt Stockholmsreglernas artikel 5.2 uppmuntras parter att vidta åt- gärder för det fall den ansvarige huvudmannen inte gör det. I egenskap av part blir sålunda inte skyldigt att vidta åtgärder för det fall en svensk icke-statlig huvudman har orsakat en miljöfarlig olycka och inte vidtagit nödvändiga åtgärder. 6.7Förebyggande åtgärder och beredskapsplaner Regeringens förslag: Stockholmsreglernas krav om skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga uppkomsten av miljöfarliga olyckor och upprätta beredskapsplaner för miljöfarliga olyckor införs i den nya lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på förebyggande åtgärder och om vad beredskapsplanerna skall innehålla. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft någon invändning. Skälen för regeringens förslag: Huvudmannens skyldighet att vidta förebyggande åtgärder och upprätta beredskapsplaner i enlighet med Stockholmsreglernas artiklar 3 och 4 bör lämpligen införas i den nya lagen (7 §). Mer detaljerade bestämmelser om innehållet i sådana planer kan meddelas genom föreskrifter. I lagen bör därför införas ett bemyn- digande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på förebyggande åtgärder enligt artikel 3 och innehållet i de i artikel 4 angivna beredskapsplanerna. 6.8Ansvarsbegränsning och försäkring eller annan säkerhet Regeringens förslag: De möjligheter till ansvarsbegränsning som Stockholmsreglerna ger införs i den nya lagen tillsammans med en bestämmelse om att ansvarsbegränsning inte gäller om den miljöfar- liga olyckan har orsakats med uppsåt eller av grov oaktsamhet. Ett krav på att huvudmannen ställer säkerhet för det ekonomiska ansvar som i händelse av en miljöfarlig olycka kan utkrävas av huvudmannen införs i lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och har anfört att ordet tonnage bör ersättas med dräktighet respektive dräktighetstal vilket stämmer bättre överens med ansvarsbegränsningsbestämmelserna i sjö- lagen (1994:1009). Skälen för regeringens förslag: Den möjlighet till ansvarsbegräns- ning som en huvudman får åberopa enligt Stockholmsreglernas artikel 9 bör också finnas i den nya lagen (21 § avseende olyckor som involverar ett fartyg och i 22 § avseende andra olyckor). Den som enligt 19 eller 20 § är ersättningsskyldig till följd av en miljöfarlig olycka som hänt i en verksamhet som bedrivs på ett fartyg får begränsa sitt ansvar till 1 miljon särskilda dragningsrätter om fartygets dräktighetstal inte överstiger 2 000. Om fartygets dräktighetstal är högre höjs ansvarsgränsen med 400 särskilda dragningsrätter för varje dräktighetstal från och med dräktighetstalet 2 001 till och med dräktighetstalet 30 000, med 300 särskilda dragningsrätter för varje dräktighetstal från och med dräktighetstalet 30 001 till och med dräktighetstalet 70 000, och med 200 särskilda dragningsrätter för varje dräktighetstal över 70 000. Om den miljöfarliga olycka har inträffat i en Prop. 2005/06:179 verksamhet som inte bedrivs på ett fartyg, får huvudmannen begränsa sitt ansvar till 3 miljoner särskilda dragningsrätter.