prop · GT03123 · 2006-03-07 00:00:00 — Kommittén föreslår att om det beslutas att den intagne inte skall friges villkorligt skall frågan prövas igen minst var sjätte månad. Kommittén föreslår inte någon lagreglering av övriga frågor. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser kommenterar inte frågan. föreslår att det i beslutet om uppskjuten villkorlig frigivning i stället skall anges en ny tidpunkt då villkorlig frigivning skall ske, om det inte även då finns synnerliga skäl däremot. Skälen för regeringens förslag Vikten av en förutsebar prövning Det är viktigt att reglerna om prövningen av frågan om villkorlig frigivning är klara, enkla och förutsebara, vilket i sin tur leder till att höga krav på rättssäkerhet uppnås. Om den intagne inte beviljas villkorlig frigivning skall, enligt kommitténs förslag, frågan prövas på nytt med jämna mellanrum. Datum för ny prövning skall fastställas i beslutet att inte bevilja villkorlig frigivning och saken skall tas upp till prövning minst var sjätte månad. En sådan ordning är enligt regeringens mening inte tillräckligt förutsebar för den intagne. Att frågan skall prövas på nytt inom innebär ju inte att den intagne kan förvänta sig att bli frigiven därefter, även om han eller hon i fortsättningen inte bryter mot några föreskrifter eller villkor. Den intagne kan alltså, även om han eller hon ändrar sitt beteende, inte förutse när villkorlig frigivning kommer att ske. Regeringen anser i stället, som föreslagit, att det i beslutet om uppskjuten villkorlig frigivning skall anges en ny tidpunkt då villkorlig frigivning skall ske, om det inte även finns synnerliga skäl mot detta. På så sätt vet den intagne när han eller hon blir villkorligt frigiven om han eller hon förändrar sitt beteende. Det förhållandet torde bidra till att den intagne motiveras till skötsamhet. Vidare uppfyller en sådan ordning kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet. När tidpunkten för villkorlig frigivning är inne skall samma bedömning av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning göras som normalt sker efter två tredjedelar av strafftiden. Vid denna prövning skall dock endast misskötsamhet som har inträffat efter beslutet om att den villkorliga frigivningen skulle skjutas upp beaktas. Den villkorliga frigivningen får skjutas upp högst Vid bedömningen av hur mycket den villkorliga frigivningen skall skjutas upp skall arten och omfattningen av de överträdelser som föranlett att den villkorliga frigivningen sköts upp särskilt beaktas. Det är också ofrånkomligt att strafftidens längd tillmäts viss betydelse vid bedömningen. Vid korta strafftider är det naturligt att den villkorliga frigivningen i vissa fall skjuts upp , än vid långa strafftider. Det bör dock också anges en yttersta gräns för hur mycket den villkorliga frigivningen får skjutas upp. Denna tid bör vara så väl tilltagen att den framstår som en rimlig reaktion även mot mycket allvarlig och långvarig misskötsamhet. Regeringen anser att är en lämplig tid i detta avseende. Att kunna skjuta upp den villkorliga frigivningen innebär att en kraftig markering kan göras mot allvarlig misskötsamhet som sker . Då bör man ha i åtanke att den mest allvarliga misskötsamheten ofta utgör brottsliga gärningar, för vilka den intagne blir dömd i särskild ordning. Som exempel kan nämnas en rymning som innefattar olaga hot, skadegörelse, misshandel och vapenbrott. Själva rymningen är inte straffbelagd och kan alltså leda till att den villkorliga frigivningen skjuts upp. Övriga handlingar är dock straffbelagda, vilket normalt innebär att den intagne blir dömd för gärningarna och får ett nytt fängelsestraff som läggs samman med det som han eller hon redan avtjänar. Utgångspunkten är att brott bör hanteras inom det straffrättsliga systemet och inte genom att den villkorliga frigivningen skjuts upp. Den villkorliga frigivningen får alltså skjutas upp högst varje gång. För att den villkorliga frigivningen skall skjutas upp så mycket som torde i normalfallet krävas mycket långvarig och omfattande misskötsamhet. I regel bör det vara tillräckligt att skjuta upp den villkorliga frigivningen . Hur arten och omfattningen av olika slags överträdelser skall påverka tidpunkten för den villkorliga frigivningen får närmare avgöras av rättstillämpningen. Någon egentlig begränsning av hur mycket som den villkorliga frigivningen kan skjutas upp sammanlagt föreslås inte. Den innebär att om en intagen fortsätter att på ett allvarligt sätt bryta mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten kan den villkorliga frigivningen skjutas upp åt gången till dess att hela fängelsestraffet har verkställts i anstalt. Det skulle innebära att villkorlig frigivning inte kommer till stånd över huvudtaget. Den yttersta gränsen blir således den av domstolen bestämda strafftiden. Detta bör dock endast ske i yttersta undantagsfall och förbehållas fall av synnerligen allvarlig misskötsamhet. Den villkorliga frigivningen är förenad med många fördelar, inte minst på grund av att villkorlig frigivning kan förenas med övervakning och den möjlighet som systemet med villkorligt medgiven frihet ger att reagera vid ny brottslighet. Att annat än i undantagsfall låta intagna som dömts till längre fängelsestraff avtjäna hela straffet och frige dem utan prövotid och övervakning är inte lämpligt. Regeringens förslag: Kriminalvården skall besluta om uppskjuten villkorlig frigivning. Kriminalvårdens beslut skall, efter omprövning av myndigheten, kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som uttalat sig, exempelvis ombudsmän, , , Justitiekanslern, i län, Kammarrätten i och är positiva till kommitténs föreslag. och har inte någon erinran mot det. avstyrker emellertid föreslaget om att Kriminalvården skall pröva frågan om villkorlig frigivning och är tveksam till det. Länsrätten i anser att Kriminalvårdens beslut skall överklagas till allmän domstol. Skälen för regeringens förslag Ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning är av stor betydelse för den intagne. Som Justitiekanslern påpekar kräver ett nytt system som det som föreslås starka rättssäkerhetsgarantier för att man skall undvika risken för orättvisor och godtycke. Prövningen av frågan om villkorlig frigivning ställer stora krav på beslutsfattaren och det är viktigt att beslutsordningen är tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Kommittén har föreslagit att övervakningsnämnderna och skall avvecklas och att det är Kriminalvården som skall fatta i princip samtliga beslut i verkställighetsfrågor. I denna proposition tar regeringen inte ställning till kommitténs förslag om nedläggning av nämnderna. Vid valet av beslutsorgan finns det därför enligt regeringens mening två rimliga alternativ, Kriminalvården eller . Majoriteten av remissinstanserna står bakom kommitténs förslag att Kriminalvården skall väljas som beslutsorgan. är dock tveksam till detta. Nämnden anför att det är av största vikt att besluten fattas av någon som har adekvat kompetens och i former som garanterar en enhetlig rättstillämpning. Sådan kompetens och kunskap finns redan hos , som har mångårig vana vid denna typ av avgöranden och som är sammansatt av jurister och lekmän. fattar Kriminalvården beslut både när det gäller att senarelägga den villkorliga frigivningen och att på den intagnes begäran skjuta upp denna. Fram till fattades sådana beslut av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna. Besluten kunde överprövas av Kriminal- vårdsstyrelsen. Styrelsens beslut i sin tur fick överklagas till allmän förvaltningsdomstol. är kriminalvården organiserad som en myndighet. gäller att beslut om villkorlig frigivning fattas av den nya myndigheten (26 kap. 9 § ). En intagen som vill överklaga ett beslut måste först begära omprövning av beslutet av Kriminalvården (38 kap. 15 § ). 2005/06:123 Efter omprövning av myndigheten kan beslutet överklagas till allmän förvaltningsdomstol (38 kap. 14 § ). omorganisationen var bl.a. att underlätta styrningen av verksamheten och på så sätt skapa bättre förutsättningar för en verksamhet präglad av kvalitet, rättssäkerhet, effektivitet och kompetens. inrättades i samband med Från början skulle nämnden vara besvärsinstans för över- vakningsnämndernas beslut i frågor rörande fängelsedömda. kom sedan att bli första instans i frågor om villkorlig frigivning och § 34-placeringar för långtidsdömda. nämnden finns stor kunskap och kompetens och mångårig vana vid denna typ av avgöranden. En prövning av skulle även garantera de intagna likabehandling genom en enhetlig praxis. Sedan möjligheten till halvtidsfrigivning avskaffades har emellertid största arbetsuppgift försvunnit och nämndens arbetssituation därmed väsentligt förändrats. har föreslagit att och övervakningsnämnderna skall läggas ner. Som regeringen konstaterar i avsnitt 5.9 är och övervakningsnämndernas existens och uppgifter komplexa frågor som kräver noggranna överväganden. Regeringen avser dock inte att i detta sammanhang ta ställning till en eventuell avveckling av nämnderna. En viktig aspekt som talar mot att lägga uppgiften på är att det måste finnas en möjlighet att överklaga ett beslut om att den villkorliga frigivningen skjuts upp. rätt finns det inte någon möjlighet att överklaga Inom finns mångårig erfarenhet av att fatta beslut i Myndigheten beslutar om senareläggning av villkorlig frigivning och om varning. Innan det systemet infördes den 1 fanns en ordning med disciplinär bestraffning i form av s.k. Sådana beslut fattades också av kriminalvården. har således stor kunskap och kompetens när det gäller att fatta beslut i Det föreslagna systemet med uppskjuten villkorlig frigivning har likheter med såväl dagens ordning med senareläggning av villkorlig frigivning, som det äldre systemet med tidstillägg. därför i stor utsträckning samma överväganden som skall göras. Kriminalvården har klarat uppgiften att besluta i de frågorna. Kriminalvården som har störst kunskap om verksamheten och om de förhållandena som skall prövas. Den omorganisation som har genomförts torde dessutom leda till en generell kompetenshöjning i beslutsfattandet inom och öka myndighetens förutsättningar att skapa en effektiv och rättssäker beslutsorganisation. Sammanfattningsvis är skillnaderna mellan de aktuella myndigheterna när det gäller kompetens och erfarenhet inte av sådan art att någon av dem utgör ett självklart val. Det finns skäl som talar både för beslutsmyndighet förutsätter en samlad bedömning av dessa omständigheter och en allmän lämplighetsavvägning. arbetsuppgifter noga övervägas. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens mening mindre lämpligt att ålägga nämnden nya arbetsuppgifter. Regeringen gör därför bedömningen att det bör vara Kriminalvården som fattar beslut om uppskjuten villkorlig frigivning, vilket också är den beslutsordning som föreslagits av kommittén. För att tillgodose rimliga rättssäkerhetskrav har Kriminalvården ansvaret för att det upprättas rutiner för hur handläggningen av frågor om villkorlig frigivning skall gå till. Det är viktigt att myndigheten genom utbildningsinsatser, vägledning och detaljerade föreskrifter upprätthåller den kvalitet som krävs vid prövning av frågor som är så pass ingripande för den enskilde intagne som frågan om villkorlig frigivning är. Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning är av den karaktär att de bör fattas i särskild ordning, t.ex. vid ett kollegium eller på utpekade enheter med rikstäckande ansvar, precis som föreslår. Detta skapar bättre förutsättningar för att besluten skall hålla en hög kvalitet. Att besluten fattas i särskild ordning bidrar även till att en enhetlig rättstillämpning skapas och till att den enskilde upplever att han eller hon får en opartisk prövning av sakfrågan. Det är också betydelsefullt att beslutsfattaren visar stor integritet och inte har daglig kontakt med den intagne, eftersom en sådan närhet ökar risken för att beslutsfattaren skall utsättas för påtryckningar av den intagne. Den genomförda enmyndighetsreformen har också skapat bättre förutsättningar för en verksamhet präglad av kvalitet, rättssäkerhet, effektivitet och kompetens. Genom omorganisationen kan en ökad expertkunskap byggas upp och det blir lättare att skapa enhetliga rutiner och samordningsfunktioner i beslutsfattandet. Den nya myndigheten kommer dessutom att ha en särskild tillsynsfunktion knuten till huvudkontoret. Allt detta är viktigt för att tillgodose de höga krav på rättssäkerhet som måste ställas på verksamheten. Regeringen kommer att följa kriminalvårdens arbete med att organisera den nya myndigheten. Rättssäkerhetskrav kräver naturligtvis att den intagne har möjlighet att överklaga ett negativt beslut om villkorlig frigivning till domstol. Kommittén har i detta avseende föreslagit att ett sådant beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Majoriteten av remiss- instanserna tillstyrker förslaget, även om några av dem har föreslagit att besluten skall överklagas till allmän domstol. och Kammarrätten i påpekar att det är naturligt att välja förvaltningsdomstol före allmän domstol, eftersom förvaltningsdomstolarna prövar många kriminalvårdsmål. Även Länsrätten i län föredrar allmän förvaltningsdomstol som överprövningsinstans och anför att det trots allt är fråga om överprövning av en myndighets förvaltningsbeslut. Länsrätten i anser dock att målen skall överklagas till allmän domstol och anför att allmän domstol fattar vissa beslut om straffverkställighet som överinstans till övervakningsnämnderna, att det för många beslut krävs god kännedom om påföljdssystemet och att beslut som rör straffrättsliga frihetsberövanden bör prövas av allmän domstol. Regeringen ansluter sig till , Kriminalvårds- Prop. 2005/06:123 nämndens, Kammarrätten i och Länsrätten i läns uppfattning och konstaterar att i princip samtliga beslut som Kriminalvården meddelar överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Exempelvis prövas mål om senareläggning av villkorlig frigivning av allmän förvaltningsdomstol. Den föreslagna prövningen om uppskjuten villkorlig frigivning baseras enbart på händelser som inträffat under verkställigheten, vilket naturligt tillhör förvaltningsdomstolarnas område. I propositionen om omvandling av livstidsstraff har regeringen föreslagit att frågan om omvandling skall prövas av allmän domstol (prop. 2005/06:35). Den prövning som skall göras i ett sådant fall skiljer sig emellertid från den prövning som görs vid uppskjuten villkorlig frigivning. Som regeringen konstaterade i förarbetena till lagförslaget är frågor som rör brottet och omständigheterna kring detta mer lämpade att hanteras av allmän domstol än av en förvaltningsdomstol. Det faktum att prövningen gäller omvandling av en påföljd som dömts ut i ett brottmål vägde också tungt i bedömningen av att det är lämpligast att prövningen förläggs till allmän domstol (s. 26). Vid en samlad bedömning anser regeringen att det är naturligt att det är allmän förvaltningsdomstol som skall överpröva Kriminalvårdens beslut om villkorlig frigivning. Regeringens förslag: Flertalet av de regler för handläggning som gäller för senareläggning av villkorlig frigivning skall gälla även vid uppskjuten villkorlig frigivning. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att bibehålla de höga krav på rättssäkerhet som krävs är det viktigt att systemet utformas på ett sätt som är enkelt att tillämpa för Kriminalvården. Prövningen av om villkorlig frigivning skall ske kommer i de flesta fall att bli mycket summarisk. I de flesta fall kommer villkorlig frigivning att ske enligt huvudregeln, dvs. när två tredjedelar av strafftiden har avtjänats. Ärenden om villkorlig frigivning bör, precis som gäller vid varning och senareläggning, handläggas skyndsamt. Det är viktigt att Kriminalvården fattar beslut om villkorlig frigivning före tidpunkten då villkorlig frigivning enligt huvudregeln skall ske så att den intagne har möjlighet att begära omprövning och överklaga. Att beslut fattas före den villkorliga frigivningen är också viktigt för att planeringen av eventuella utslussningsåtgärder och andra frigivnings- förberedelser inte skall försvåras. Det är självfallet Kriminalvården som skall styrka att de omständigheter som läggs den intagne till last verkligen har inträffat. Kriminalvården måste därför noga dokumentera all misskötsamhet. Detta är viktigt för att man skall kunna göra en saklig och objektiv bedömning av hur verkställigheten har sett ut när tidpunkten för villkorlig frigivning närmar sig. Kriminalvården måste iaktta stor noggrannhet och objektivitet i allt som rör ärendets handläggning. Omständigheter som talar till den intagnes förmån skall noga redovisas och myndigheten skall också i övrigt aktivt verka för att ärendet får en så allsidig belysning som möjligt. Innan beslut om varning meddelas skall förhör alltid hållas med den intagne. Förhöret är en viktig del i utredningen. Det skall föras protokoll över vad som förekommit vid förhöret och över annan undersökning som utförts. Detta överensstämmer med vad som gäller i samband med beslut om varning och senareläggning av villkorlig frigivning. Inför ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning finns det dock inte behov av att hålla ett förhör med den intagne. Ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning grundas på en samlad bedömning av hela verkställighetstiden och fattas, normalt sett, inte i direkt anslutning till misskötsamheten. Innan ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning fattas skall den intagne i stället delges den samlade utredningen och ges tillfälle att yttra sig. Detta är viktigt för den intagne eftersom han eller hon kan då får möjlighet att argumentera för sin sak och kan exempelvis framföra att han eller hon genomgått en positiv utveckling och inte misskött sig på en så att den villkorliga frigivningen inte bör skjutas upp. I detta sammanhang är den rätt till offentligt biträde som regeringen förslår i avsnitt 6.7.3 av stor betydelse. Enligt dagens lagstiftning finns det möjlighet att hålla den intagne avskild från andra intagna under utredningen av frågor om varning och senareläggning av villkorlig frigivning. Denna åtgärd är mycket viktig för att Kriminalvården skall kunna utreda den påstådda händelsen. En sådan avskildhet får inte pågå i . Kan avskildheten inte ordnas på anstalten, får den intagne placeras i häkte, om detta är lämpligare än att han eller hon förs över till en annan anstalt. Även i det föreslagna systemet med uppskjuten villkorlig frigivning kan det finnas behov av att hålla den intagne avskild från andra intagna under utredningen. Dessa regler bör därför gälla både vid frågor om varning och om uppskjuten villkorlig frigivning. Regeringens bedömning: Mål om villkorlig frigivning skall även fortsättningsvis handläggas i enlighet med de regler som i allmänhet gäller inom förvaltningsprocessen. förslag: Överensstämmer inte med regeringens. Kommittén föreslår att rätten skall hålla muntlig förhandling om den intagne begär det och det inte är uppenbart obehövligt, att det inte skall krävas prövningstillstånd i kammarrätten och att nämndemän skall ingå i handläggningen i såväl länsrätt som kammarrätt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har erinran mot förslagen. Kammarrätten i anser dock inte att det är nödvändigt att uppställa strängare krav vad gäller kammarrättens möjlighet att underlåta att hålla muntlig förhandling, än vad som gäller vid handläggning av mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård respektive lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Länsrätten i Län anser det bör krävas prövningstillstånd i Skälen för regeringens bedömning: Alla kriminalvårdsmål dvs. även mål om villkorlig frigivning handläggs i enlighet med de regler som gäller generellt för rättskipning i allmän förvaltningsdomstol, förvaltningsprocesslagen (1971:291) och lagen (1971:289) om Det finns beträffande dessa mål alltså inte några särskilda bestämmelser om muntlig förhandling eller om Vidare gäller krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten av kriminalvårdsmål. Förvaltningsprocesslagen och lagen om allmänna förvaltnings- domstolar är självfallet utformade på ett sätt som tillgodoser högt ställda krav på bl.a. rättssäkerhet. Inom förvaltningsprocessrätten är förfarandet som huvudregel Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen gäller att muntlig förhandling beträffande viss fråga får ingå, om det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. kammarrätt och länsrätt skall förhandling vidare hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Av förarbetena till lagen (prop. 1971:30 Del 2 s. 537) framgår att rätten bör ta stor hänsyn till parts önskemål om muntlig förhandling. Frågan om en muntlig förhandling är obehövlig eller inte bör i första hand bedömas mot bakgrund av den föreliggande utredningen i målet, men även andra faktorer kan tillmätas betydelse, t.ex. att målet är mycket viktigt för den enskilde och att han eller hon genom förhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det blivande avgörandet i målet (jfr t.ex. RÅ 2004 not 93). Regeringen delar kommitténs uppfattning att frågan om uppskjuten villkorlig frigivning har stor betydelse för den intagne och att han eller hon bör ha en omfattande möjlighet att få till stånd en muntlig Regeringen anser att 9 § förvaltningsprocesslagen tillgodoser detta krav och att de nu föreslagna ändringarna när det gäller villkorlig frigivning inte medför behov av någon särreglering av rätten till muntlig förhandling i dessa mål. När det gäller rättens sammansättning innebär huvudregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar att länsrätten är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän (17 §). Från denna bestämmelse finns visserligen många undantag då länsrätten är domför med endast en lagfaren domare, bl.a. för mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. och lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, KvaL. finns dock inte något undantag för mål enligt , vilket alltså innebär att vid avgörande i sak av mål om villkorlig frigivning, som inte är av enkel beskaffenhet, skall nämndemän medverka. beträffande regleringen av villkorlig frigivning som föreslås medför enligt regeringens mening inte skäl till ändring av sammansättning i kammarrätten vid prövning av mål om villkorlig frigivning. Kammarrätten bör således även fortsättningsvis, enligt huvudregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, vara domför med tre lagfarna ledamöter (12 § första stycket). Enligt gällande rätt krävs det prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten för alla kriminalvårdsmål, dvs. även mål om villkorlig frigivning (59 § KvaL och 38 kap. 14 § ). Krav på prövningstillstånd till kammarrätt kan numera betraktas som huvudregel, se propositionen Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m. (prop. 1997/98:101 s. 80). De föreslagna ändringarna i reglerna om villkorlig frigivning medför inte heller beträffande frågan om prövningstillstånd skäl att frångå vad som utgör huvudregel. Regeringen anser därför, i likhet med Länsrätten i län, att det även fortsättningsvis skall krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten av mål om villkorlig frigivning. Mål om villkorlig frigivning bör handläggas skyndsamt hos såväl domstolarna som hos . Regeringens förslag: I mål och ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning, skall ett offentligt biträde förordnas för den intagne om det inte måste antas att behov av biträde saknas. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att invända mot förslaget.