prop · GT03182 · 2006-03-21 00:00:00 — Härigenom föreskrivs att 1 b § lagen (1983:293) om inrättande, utvidg- ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i ett ärende enligt denna lag. ningen upprättas skall den som ningen upprättas skall den som avser att inleda ett ärende enligt avser att inleda ett ärende enligt denna lag samråda enligt 6 kap. 4 § denna lag samråda enligt 6 kap. 4 § förstatredje styckena med Sjöfarts- verket, berörda länsstyrelser och en- med , berörda läns- styrelser och enskilda. När det gäller förfarandet för att upprätta miljökonsekvensbeskriv- ningen och kraven på denna samt planer och planeringsunderlag skall 6 kap. 3 §, 4 § förstatredje styckena, 5 § andra stycket, 68, 10, 19 och 20 §§ tillämpas. Vad som där föreskrivs om länsstyrelse skall gälla den länsstyrelse inom vars område verksamheten huvudsak- ligen skall bedrivas. Miljökonsekvensbeskrivningen skall godkännas av berörda länsstyrel- ser innan beslut fattas om att inrätta, utvidga eller avlysa allmän farled eller allmän hamn. Beslut i fråga om godkännande av miljökonsekvens- beskrivningen får inte överklagas. I samband med prövningen av ett ärende enligt denna lag skall miljö- konsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden beaktas. Denna lag träder i kraft . 18 Senaste lydelse 2005:576. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade chefen för tementet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med upp- drag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Kommittén antog namnet . redovisade kommittén delbetänkandet sank- tionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37). Betänkandet innehåller flera lagförslag som behandlas i denna proposition. Förslagen rör huvud- sakligen utformningen av straffbestämmelser, utformningen av regelverket för miljösanktionsavgifter och de allmänna hänsyns- reglerna. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Kom- mitténs lagförslag återges i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställ- ning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö- och samhällsbygg- nadsdepartementet (M2005/1361/R). Förslagen till de straffbestämmelser som rör och rådets förordningar (EG) nr 648/2004 av om tvätt- och rengöringsmedel, nr 1830/2003 av om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv /18/EG samt nr 1946/2003 av om gränsöverskridande förflyttning av genetiskt mo- difierade organismer har beretts med och åklagar- myndigheten. De förslag om ändring i och lagen (1998:811) om inför- ande av som hör samman med Århuskonventionen har be- retts genom remittering av en promemoria som upprättats i . Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissvaren och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i departementet (dnr M2005/6126/R. Förslaget till ändring i 1 b § andra stycket lagen (1983:293) om inrätt- ande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn är föranlett av att ordet av misstag inte fanns med i lagtexten när paragrafen senast ändrades, trots att det ordet uppenbarligen var avsett att finnas med. Förslaget i denna del behöver inte beredas utöver den beredning som inom normalt sker mellan departe- menten. Förslaget om att skall få delta som medlem i Conference of the National Meteoro- logical Services in Europe (EUMETNET) är föranlett av att EUMETNET har övergått från ett informellt nätverk till en associationsform som enligt fransk rätt är en juridisk person. har deltagit i det informella nät- verket. Någon ytterligare beredning av denna fråga har inte bedömts nöd- vändig. Lagförslagen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen, och de Gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som återges i bilaga 6. Lagrådets yttrande återges i bilaga 7. Med anledning av Lagrådets synpunkter har förslaget justerats. Detta redovisas i avsnitt 6.3, 7.2, 7.3, 7.6 och 7.9. Några redaktionella ändringar har också gjorts. 4 Bakgrund och gällande rätt I den allmänna debatten har det ofta framförts att alltför få brott med miljörättslig anknytning beivras. Riksåklagaren framförde också i sam- band med beredningen av att det borde göras en översyn av brotten miljöbrott och vållande till miljöstörning. Mot den bakgrunden gav regeringen i uppdrag att utvärdera effektivite- ten hos sanktionssystemet och föreslå de ändringar av regelverket som kan behövas. Kommittén har också särskilt haft att utreda förutsätt- ningarna för att ändra brottsbeskrivningen av främst miljöbrott och även i övrigt följa den straffrättsliga tillämpningen av samt lämna de förslag som kan behövas för att åstadkomma ett effektivt och rättvist sanktionssystem. Kommittén har i sitt arbete med översynen av sanktionssystemet haft som utgångspunkt att tydliggöra och avgränsa straffbestämmelserna och se till att de uppfyller grundläggande legalitetskrav. Kommittén har också sett över de centrala straffbestämmelserna i straffskärpande riktning och strävat efter att beteenden som inte är straffvärda skall föras bort från det straffbara området. På miljöstraffrättens område finns en rad s.k. blankett- straffbud. Dessa innebär att straffbestämmelsen inte innehåller en full- ständig beskrivning av den gärning som är straffbar utan att den hänvisar till andra regler där det straffbara området framgår. Ett blankettstraffbud i lagen kan fyllas ut genom handlingsregler i lag, i en förordning som regeringen har meddelat eller i en föreskrift som har utfärdats av en stat- lig förvaltningsmyndighet eller en kommun. På område finns många exempel på blankettstraffbud som fylls ut med handlings- regler som har meddelats på en lägre normgivningsnivå än regeringen. Ofta är det statliga förvaltningsmyndigheter, t.ex. Kemikalieinspektionen och , som genom sina föreskrifter avgränsar det straff- bara område som omfattas av ett visst blankettstraffbud. Av ett avgörande från (NJA 2005 s. 33) framgår att ett åsidosättande av en handlingsregel som har meddelats av en förvaltningsmyndighet inte kan sanktioneras med ett fängelsestraff, även om handlingsregeln omfattas av ett blankettstraffbud med fängelse i straffskalan. Om lagstiftaren anser att en gärning bör kunna beivras med fängelsestraff, bör därför sanktionsreglerna inte utformas med ett blan- kettstraffbud med fängelse i straffskalan där den straffbelagda gärningen anges helt eller i det väsentliga av en förvaltningsmyndighet eller kom- mun. I den mån överträdelser av myndighetsföreskrifter skall vara före- nade med straffansvar får endast böter förekomma i straffskalan. Om straffvärdet för brott mot myndighetsföreskrifter är sådant att fängelse bör kunna komma ifråga måste handlingsregeln framgå av lag eller av någon av regeringens förordningar. Det måste i varje särskilt fall över- vägas hur brott mot myndighetsföreskrifter skall bedömas i detta avse- ende. När det gäller miljösanktionsavgifter har systemet kritiserats för att slå för hårt mot mindre allvarliga överträdelser genom för höga belopp och genom att avgiften kombineras med straff. Detta har till viss del åtgärdats Prop. 2005/06:182 genom tidigare genomförda ändringar som inneburit dels sänkta avgifts- belopp, dels en åtalsprövningsregel. Det har dock funnits anledning att se över systemet ytterligare bl.a. när det gäller frågan om dubbla sanktioner, frågan om vilka som skall kunna påföras avgift och frågan om möjlighet- erna att medge befrielse från avgift. har också tittat på frågan om hur 3 och 4 kap. kan integreras med hänsynsreglerna i 2 kap. och med andra regler om markanvändning i balken. Kommittén har funnit oklarheter och lämnat förslag på hur oklarheterna kan avhjälpas. Enligt Århuskonventionen skall miljöorganisationer ha tillgång till rättslig prövning bl.a. i form av en rätt att överklaga beslut om tillstånd. Mot bakgrund av hur regeln om miljöorganisationers överklaganderätt i 16 kap. 13 § har tolkats i rättspraxis konstaterade regeringen i propositionen om Århuskonventionen (prop. 2004/05:65) att det fanns ett behov av att förtydliga den bestämmelsen. Ett sådant förslag finns därför med i denna proposition. Miljösanktionsavgifter infördes genom och efterträdde det tidigare systemet med miljöskyddsavgifter. Regeringen konstaterade i samband med införande att miljörätten lämpade sig väl för ett särskilt avgiftssystem. Det är ett klart avgränsat område och samhället har ett starkt behov av skydd mot överträdelser. Till skillnad från det äldre systemet med miljöskyddsavgifter syftar miljösanktionsavgiften inte till att undanröja en uppkommen ekonomisk fördel. Miljösanktions- avgiften är enbart en repressiv sanktion och är avsedd att på det sättet vara styrande. Meningen är att systemet skall bidra till en hög standard i miljöpåverkande verksamhet och till att miljöreglerna får ett effektivt genomslag. Miljösanktionsavgifter beslutas av tillsynsmyndigheten och skall beta- las av en näringsidkare som vid bedrivandet av näringsverksamhet åsidosätter föreskrifter som har meddelats med stöd av , påbörjar en verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig utan att tillstånd har meddelats eller anmälan har gjorts, eller inte följer tillstånd eller särskilda villkor. De överträdelser som kan medföra miljösanktionsavgift framgår av bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Avgiften uppgår till och högst och tillfaller staten. Miljösanktionsavgiften skall betalas efter det att avgif- ten har beslutats eller den som anges i beslutet. Tillsynsmyn- digheten får alltså ge ett visst anstånd med betalningen och även dela upp avgiften i olika delbetalningar. När tidsfristen gått ut får beslutet verk- ställas även om det har överklagats. En domstol kan dock stoppa verk- ställigheten genom att besluta om inhibition. Systemet bygger på ett strikt ansvar för att undvika bevissvårigheter och öka den allmänna noggrannheten. Miljösanktionsavgiften förutsätter alltså inte att en överträdelse skett till följd av ett uppsåtligt eller vårds- löst agerande, utan det räcker att objektivt kunna konstatera att en över- trädelse har skett. Tanken är att systemet skall vara enkelt, tydligt, snabbt Prop. 2005/06:182 och schabloniserat. En miljösanktionsavgift skall inte tas ut om det är uppenbart oskäligt. Detta innebär att utrymmet för skönsmässiga bedömningar och avväg- ningar är mycket litet. Utrymmet måste vara litet för att systemet skall kunna vara enkelt, lätt att tillämpa och effektivt. Som exempel på situationer där det skulle vara uppenbart oskäligt att påföra en avgift angavs i miljöbalkspropositionen fall där ett otillåtet utsläpp har skett till följd av att en felaktig kemikalie har levererats och det varit omöjligt att kontrollera detta, eller att ett ämne har ingått som inte framgår av en innehållsförteckning som verksamhetsutövaren måste anses ha kunnat förlita sig på (prop. 1997/98:45 del 2 s. 315). Straffbestämmelser om miljöbrott och vållande till miljöstörning infördes i 1981 (prop. 1980/81:108). Bestämmelserna utformades i huvudsak som s.k. farebrott. Detta innebar att straffansvar kunde komma i fråga även om den miljöskadliga effekten inte kunde visas i det enskilda fallet, men gärningen inneburit en praktisk beaktansvärd risk (fara) för en negativ effekt på miljön. Då fanns i övrigt straffbestämmelser på miljö- rättens område i ett antal speciallagar. De straffrättsliga bestämmelserna togs sedan in i (29 kap.). Där samlades miljöstraffrättsliga bestämmelser från både och specialstraffrätten. Brotten be- skrivs i kapitlets tio första paragrafer. Där finns reglerna om miljöbrott (1 §), vållande till miljöstörning (2 §), miljöfarlig kemikaliehantering (3 §), otillåten miljöverksamhet (4 §), försvårande av miljökontroll (5 §), brist- fällig miljöinformation (6 §) och nedskräpning (7 §). De följande tre para- graferna är s.k. blankettstraffbud. Straffbestämmelsen i 8 § innehåller en 28 punkter lång förteckning en straffkatalog som täcker nästan hela balkens tillämpningsområde. Här finns straffregler om naturvård, art- skydd, miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, förorenade områden, genteknik, kemikalier och avfall m.m. En liknande men något kortare straffkatalog finns i 9 §. Straffbestämmelsen i 10 § handlar om obehörig befattning med exemplar av djur- eller växtart, ägg, rom eller bon som har åtkommits genom brott mot bestämmelser meddelade med stöd av 8 kap. 1 eller 2 § om skydd för djur- och växtarter. Regeringens strävan i arbetet med var att straffbestämmel- serna skulle utformas med fullständiga brottsbeskrivningar och egna brotts- benämningar. Av flera skäl, bl.a. legalitets- och rättssäkerhetsskäl, be- dömdes detta inte fullt ut vara möjligt (prop. 1998/99:45, Del 1, s. 523). I samband med att de straffrättsliga reglerna flyttades in i skräptes också straffen för överträdelser på miljöområdet. Straffskalan för miljöbrott av normalgraden är nu böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller vållande till miljöstörning, miljöfarlig kemi- kaliehantering, otillåten miljöverksamhet, försvårande av miljökontroll samt brott som omfattas av 29 kap. 8 och 10 §§. För grova miljöbrott (1 §) är straffskalan fängelse i lägst och högst . För bristfällig miljöinformation och nedskräpning är straffskalan böter eller fängelse i högst . För brott som räknas upp i 29 kap. 9 § är straffskalan böter eller fäng- Prop. 2005/06:182 else . I 29 kap. finns även en regel som undantar ringa fall från straffbarhet. Kapitlet innehåller vidare bestämmelser om konkurrenssituationer, för- verkande, svensk domsrätt och om möjlighet till strafflindring för den som frivilligt avvärjt en sådan fara eller verkan som anges i 1 eller 2 § innan en avsevärd olägenhet har uppkommit (1114 §§). En väsentlig nyhet när infördes var de allmänna hänsynsreg- lerna i 2 kap. . Hänsynsreglerna är allmänna krav på hänsyn till människors hälsa och miljön som alla och envar skall följa. Syftet med hänsynsreglerna är att ge miljöhänsynen ökad tyngd och att styra mot mål. Gemensamt för alla de tillfällen, situationer och händelser, verksamheter och åtgärder som omfattas av balken är att hän- synsreglerna skall följas. Undantag från hänsynsreglerna görs dock för åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Hänsyns- reglerna är rättsligt bindande och kan läggas till grund för förelägganden och förbud enligt , liksom också när regeringen eller annan myndighet meddelar generella föreskrifter enligt balken. Kapitlet inleds med en allmän bestämmelse bl.a. om bevisskyldighet i frågan om att de efterföljande hänsynsreglerna har iakttagits. Det är den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som måste visa att till- räckliga åtgärder och försiktighetsmått till skydd för människors hälsa och miljön vidtas. Sedan kommer en rad regler som kräver hänsyn i vissa avseenden krav på behövlig kunskap, krav på att vidta försiktighetsmått och använda bästa möjliga teknik, krav på hänsyn vid lokalisering av verksamheter och åtgärder, krav på hushållning med råvaror och energi och krav att välja så ofarliga produkter som möjligt. En central regel är 2 kap. 3 § där principen om att förorenaren betalar kommer till uttryck. Där anges att det är verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd som skall vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma regel finns också kraven på bästa möjliga teknik. Lokaliseringsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 4 § och innebär bl.a. att man alltid skall välja en lokalisering som innebär att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. En särskild skälighetsregel finns i 2 kap. 7 § som modifierar de föregå- ende hänsynsreglerna. I det enskilda fallet skall det alltid göras en avväg- ning mellan miljöhänsyn och andra hänsyn. Hänsynsreglerna får inte medföra ekonomiskt orimliga krav eller medföra en orimlig olägenhet eller ett orimligt intrång i den personliga valfriheten. Kapitlet om hänsynsregler innehåller vidare en bestämmelse om ansvar för avhjälpande av skador och olägenheter samt den s.k. stoppregeln. Stoppregeln innebär att en verksamhet eller åtgärd som kan befaras för- anleda en skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, trots att försiktighetsmått har vidtagits, endast får be- drivas om regeringen har konstaterat det finns särskilda skäl för det. 4.4Miljöorganisationers möjligheter att överklaga domar och beslut enligt I infördes en generell rätt för miljöorganisationer att överklaga domar och beslut enligt . Bestämmelsen om överklaganderätt finns i 16 kap. 13 §. Regeringen konstaterade när bestämmelsen infördes att det främst är rätten att överklaga som har betydelse för att öka miljö- organisationernas inflytande vid miljörättsliga prövningar och att organi- sationerna därför borde ges klagorätt. Bestämmelsen innebär att en ideell förening som har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskydds- intressen får överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens. Sedan infördes har tillträtt Århuskonventionen. Konventionen innebär bl.a. ett krav på att lagstiftaren skall se till att miljöorganisationer har tillgång till rättslig prövning såvitt avser till- ståndsbeslut (jfr prop. 2004/05:65). 5Allmänna överväganden om sanktionssystemets utformning Vem skall bestämma vad som är straffbart Regeringens bedömning: De handlingsregler som vid en överträdelse skall medföra straffansvar skall i första hand framgå av lag eller av föreskrifter som regeringen meddelat. Endast handlingsregler som inte behöver kunna beivras med strängare straff än böter skall meddelas av statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner. stämmelser bör så långt det är möjligt och lämpligt samlas i 29 kap. bedömning: På område skall straffbestämmelserna bara finnas i lagen. Vad som är straffbart (dvs. handlingsregler som straffbestämmelserna avser) skall som huvudregel endast fyllas ut av regeringen. Endast i vissa fall finns det anledning att godta att ett straffbud fylls ut med handlingsregler som meddelas av stat- liga förvaltningsmyndigheter och kommuner. skiljer sig från kommitténs endast på så sätt att det enligt regeringens bedömning dels kan finnas fler situationer än de som kommittén har övervägt när straffbestämmelser behöver kunna fyllas ut på en lägre normgivningsnivå än regeringen (detta gäller t.ex. föreskrifter av teknisk detaljkaraktär eller vars utformning eller existens är beroende av lokala förhållanden), dels ibland kan vara nödvändigt för regeringen att i en förordning ta in en straffbestämmelse om böter. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt har anfört att man har svårt att se hur detaljregleringen på fiskets område, med den nuvarande fördelningen av uppgifter mellan och förvaltningsmyndigheter, skall kunna handhas av regeringen. Verket har också menat att en ytterligare precisering av straffbara beteenden inom fiskets område knappast kan genomföras utan att i praktiken oöverstigliga svårigheter uppstår. Ett alternativ vore i så fall administrativa sanktioner. har pekat på svårigheterna med att genomföra en sådan förändring som kom- mittén förordat. Enligt verket har miljölagstiftningen i stor utsträckning en teknisk och detaljerad karaktär och en regional och lokal dimension som gör att det ofta krävs reglering på nivåer under och reger- ingen. Även för att säkerställa genomförandet av EG-lagstiftningen på miljöområdet är det, enligt verket, viktigt att det finns möjligheter för regeringen att bemyndiga statliga myndigheter eller kommuner att med- dela föreskrifter, detta gäller inte minst de tekniskt detaljerade rättsakt- erna. har ansett att straffbestämmelser inte alls skall förekomma i förordningar meddelade med stöd av balken. Skälen för regeringens bedömning: Vidsträckta blankettstraffbud kan göra det svårt för den enskilde att se vad som är straffbart. har i sitt förslag strävat efter tydligare straffbestämmelser sam- tidigt som bestämmelserna behöver utformas så att de inte snabbt förlorar aktualitet. Regeringen delar denna strävan. straffbestämmel- ser behöver få en tydligare avgränsning och ett tydligare innehåll. Precis som flera remissinstanser har framfört, är det inte alltid möjligt eller ens lämpligt att i lagtext eller i regeringens förordningar ta in alla de handlingsregler som behöver vara förenade med straffansvar. Miljörätten innehåller många föreskrifter av teknisk detaljkaraktär och föreskrifter med en utpräglad koppling till lokala förhållanden, t.ex. i fråga om områ- desskydd, där det är mest ändamålsenligt att föreskrifterna utformas och beslutas av myndigheter eller kommuner. Som utgångspunkt bör dock i första hand de handlingsregler som vid en överträdelse skall medföra straffansvar framgå av lag eller av föreskrifter som regeringen har med- delat. Endast när detta inte är lämpligt eller inte är möjligt, skall hand- lingsregeln finnas på en lägre normnivå. Enligt bör det inte finnas några straffbestämmel- ser i regeringens förordningar, eftersom detta är olämpligt av tydlighets- skäl. Kommittén menar att det är svårt att överblicka vad som är straff- belagt om straffbestämmelser förekommer både i balken och i alla eller några av de cirka 50 förordningar som meddelats med stöd av balken samt att det finns risk för att kriminaliseringen blir alltför vid. Mot detta kan invändas att överblickbarheten inte alltid vinner på att låta straff- bestämmelsen finnas på ett ställe och handlingsregeln på ett annat. Kom- mittén har också föreslagit att det straffbara området i vissa fall skall be- gränsas genom att regeringen anger vilka bestämmelser i förordningar som skall omfattas av straff. Regeringen återkommer till den frågan i av- snitt 5.2. På miljörättens område finns det ett stort behov av att kunna meddela handlingsregler i förordningar och myndighetsföreskrifter. De handlings- reglerna bör kunna förenas med straffbestämmelser. måste reg- lerna vara tydliga i frågan om vad som är straffbart. I stor utsträckning är det möjligt att i 29 kap. ange de straffbestämmelser som skall gälla på miljöområdet. Ofta kan tydligt formulerade blankettstraff- bud vara tillräckliga. Om ett brott mot en handlingsregel som meddelas i en förordning behöver sanktioneras med strängare straff än böter, är det nödvändigt att låta straffbestämmelsen framgå av lagen. Även för rena bötesbrott kan straffbud ofta kunna formuleras tillräckligt tydligt i lagen. kan det dock bli nödvändigt att i en förordning meddela en hand- lingsregel som inte täcks av något av lagens straffbud. Det bör då vara möjligt att förena den handlingsregeln med en straffbestämmelse som innebär att ett brott mot handlingsregeln sanktioneras med böter. De normgivningsbemyndiganden som finns i skulle i många fall kunna bli meningslösa om regeringen saknade möjligheten att meddela en handlingsregel (som kanske snabbt måste införas för att genomföra en EG-rättsakt) och sanktionera den med en bötesbestämmelse. Den tydlig- het som eftersträvat riskerar att gå förlorad om man för att tillmötesgå önskemålet att alla straffbestämmelser skall fin- nas i lagen behöver mycket vida straffbestämmelser för att inte förfela syftet med normgivningsbemyndiganden. Mycket vida straff- bud motverkar också de kriminalpolitiska överväganden som behöver göras när en ny handlingsregel meddelas. På miljörättens område bör det därför inte införas något krav på att alla straffbestämmelser endast skall finnas i . Tydlighet bör åstadkommas genom att så långt som möjligt låta det straffbara området framgå av 29 kap. .