prop · GT03213 · 2006-06-08 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:213 Handlingsplan för jämställda löner Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I regeringens handlingsplan redovisas påbörjat arbete mot osakliga löne- skillnader mellan kvinnor och män, såsom viktigare uppdrag till bl.a. myndigheter och utredningar. Vidare aviseras i planen åtgärder som pla- neras genomföras . Arbetsmarknadens parter är viktiga aktörer i arbetet mot lönediskrimi- nering. De politiska beslutsfattarnas ansvar är att skapa förutsättningarna, men det är arbetsgivarna som tillsammans med de fackliga organisatio- nerna ansvarar för genomförandet. Inte bara lönebildningen påverkar löneskillnaderna. Anställningsvill- kor och anställningsform, tillsvidareanställning eller tidsbegränsad an- ställning, deltid eller heltid, yrkesval, befordringsmöjlighet och möjlighet till kompetensutveckling är andra faktorer som påverkar kvinnors och mäns arbetsinkomster. Handlingsplanen syftar därför till att ta ett hel- hetsgrepp i fråga om åtgärder inom de områden som påverkar individens ekonomiska ställning. Utgångspunkterna för handlingsplanen är arbets- delning, fördelningen av betalt och obetalt arbete, arbetstid och anställ- ningsform samt diskriminering. Handlingsplanen kommer att följas upp och utvärderas. Betalt och obetalt arbete ................................... Arbetstid och anställningsformer...................... Olika former av lönediskriminering ................. Höjda löner för kvinnor kräver politiska Vad visar lönestatistiken? Löneskillnader mellan kvinnor och män Yrkesgrupp största förklaringen till Begränsad officiell statistik ............................ Grunderna för löneskillnader samverkar .......................... Gällande konventioner och nuvarande lagstiftning......................... Viktiga uppdrag och utredningar ...................................... Slutdiskussion och aviserade åtgärder............................................. 5.2Följande åtgärder avses genomföras under Ändringar i anställningsskyddslagen och Stärkt rätt till heltidsanställning...................... Gemensam utbildning för arbetsgivare och Delegation för hälsa och heltid ....................... Översyn av jämställdhetslagens bestämmelser Samtal med arbetsmarknadens parter inom ramen för handlingsplanen ............................. Uppföljning och utvärdering ........................................................... Kvinnor och män skall ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Det är ett av jämställdhetspolitikens delmål. Det innebär att kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att försörja sig själva och sina eventuella barn. arbetar nästan lika många kvinnor som män på den svenska arbetsmarknaden. Men trots att räknas som ett av världens mest jämställda länder värderas kvinnors arbete fortfarande lägre än mäns. Det tar sig uttryck i osakliga löneskillnader. För att bryta dessa och andra könsrelaterade löneskillnader krävs analys och åtgärder som tar sin ut- gångspunkt dels i orsakerna bakom skillnaderna, dels i de faktorer och aktörer som påverkar lönenivåerna i vid bemärkelse. Utan åtgärder följer löneskillnaderna kvinnan livet ut. Men inte bara lönevillkoren har betydelse. Även arbetsförhållanden och arbetsmiljö påverkar kvinnors och mäns hela tillvaro. Därför är krav på trygga och jämställda arbetsvillkor av central betydelse. Lika lön för lika och likvärdigt arbete är ett av de områden regeringen särskilt lyft fram och fokuserat på . Det framgår av regeringens skrivelse Jämt och ständigt (skr. 2002/03:140). I början av mandatperioden utarbetade Socialdemokraterna tillsammans med och de Gröna ett 121-punktsprogram. I enlighet med det skall partierna ta fram en natio- nell handlingsplan för avskaffande av könsdiskriminerande löneskill- nader. I 121-punktsprogrammet framhålls uttryckligen det särskilda ansvar som kommuner och landsting har som arbetsgivare för att höja lönerna i kvinnodominerade yrken. Kommuner och landsting skall liksom staten vara ett föredöme för de privata arbetsgivarna när det gäller lika lön för lika och likvärdigt arbete. I arbetet mot lönediskriminering är arbetsmarknadens parter viktiga aktö- rer. De politiska beslutsfattarnas ansvar är att skapa förutsättningarna, men det är arbetsgivarna som tillsammans med de fackliga organisatio- nerna ansvarar för genomförandet. Utgångspunkten för regeringens politik är den könsmaktordning som präglar samhället och resulterar i en orättvis fördelning av makt och resurser mellan kvinnor och män. Det är en ordning som bygger på att män är norm och kvinnor är undantag, män är överordnade och kvinnor är underordnade, män har stor makt, kvinnor liten. Överallt i vår vardag möter både kvinnor och män denna struktur. Det handlar om löner, om möjlighet till ett heltidsjobb, om karriär, om hemarbete och ansvar för barn, om möjlighet att få lån när man har en affärsidé... (Ur regeringens skrivelse 2002/03:140.) Jämställdhetspolitik är det politiska verktyget för att bryta den här orätt- visan. Arbetet mot könsmaktordningen skall bedrivas inom samtliga poli- tikområden som berör människors levnadsvillkor. Det handlar om rätt- visa, fördelning av ekonomisk och politisk makt, om demokrati och om att värdera kvinnors och mäns arbete lika. Helhetsgrepp för att påverka löneskillnader Inte bara lönebildningen påverkar löneskillnaderna. Anställningsvillkor och anställningsform, tillsvidareanställning eller tidsbegränsad anställ- ning, deltid eller heltid, yrkesval, befordringsmöjlighet och möjlighet till kompetensutveckling är andra faktorer som påverkar kvinnors och mäns arbetsinkomster. Handlingsplanen syftar därför till att ta ett helhetsgrepp i fråga om åtgärder inom de områden som påverkar individens ekonomis- ka ställning. Utgångspunkterna för handlingsplanen är arbetsdelning, för- delningen av betalt och obetalt arbete, arbetstid och anställningsform samt diskriminering. Könsdiskriminerande löneskillnader och osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män Könsdiskriminerande löneskillnader kan åtgärdas med hjälp av jämställd- hetslagen hos den enskilde arbetsgivaren, men osakliga löneskillnader på grund av kön i olika sektorer, branscher och yrkesområden kräver att man bryter strukturerna på arbetsmarknaden. Det ojämlika maktförhållandet mellan kvinnor och män styr arbetsmark- naden. De strukturella principerna om isärhållande av könen och en man- lig överordning eller norm påverkar arbetsmarknadens struktur både ho- risontellt och vertikalt. Arbetsmarknaden präglas av att kvinnor och män till stor del arbetar inom olika yrken och branscher. Den är med andra ord starkt könsupp- delad. Kvinnor arbetar till lika delar i offentlig och privat sektor, män till största delen i privat sektor. Yrken och branscher där män dominerar har högre löner än de kvinnodominerade yrkena och branscherna. Kvinnor som har brutit och tagit sig in i traditionellt mansdominerade yrken med krav på högre utbildning får ofta lägre lön än sina manliga kolleger med samma utbildningsnivå och arbetslivserfarenhet. Löneskill- naderna är oavhängiga grad av ansvar, utbildning och erfarenhet. Gene- rellt har kvinnor oftare lägre befattningar, med lägre löner, medan män i större utsträckning har chefspositioner och högre löner. Se vidare avsnitt 2.3.3. 2.2.2Betalt och obetalt arbete Även i tidsanvändningsstudier blir könsmaktordningen tydlig. Kvinnor och män arbetar lika mycket i genomsnitt per dygn.1 Dessa timmar består både av betalt och obetalt arbete. Medan kvinnor delar tiden lika mellan betalt och obetalt arbete lägger männen ner dubbelt så mycket tid på det betalda som det obetalda arbetet. Den tid kvinnor och män använder till obetalt arbete hemarbete, vård och om- sorg om barn och äldre anhöriga varierar beroende på om det är var- dags- eller helgdygn som studeras. Både betalt och obetalt arbete är också mycket ojämnt fördelade över livscykeln. Att kvinnor och män skall dela lika på det obetalda arbetet i hemmet och kunna förena förvärvsarbete med föräldraskap har varit en av de centrala utgångspunkterna för jämställdhetspolitiken. Ut- byggnaden av barnomsorgen blev därför en viktig jämställdhetspolitisk fråga. Det blev även utbyggnaden av äldreomsorgen. Den har dock aldrig fått samma tyngd som jämställdhetspolitisk åtgärd. Arbetstiden påverkar lönen nu och pensionen Deltidsarbete är både orsak till och en effekt av att kvinnor utför en större del av det obetalda arbetet. I alla sektorer och yrken arbetar kvinnor del- tid i betydligt större utsträckning än män. Det gäller såväl frivillig deltid som deltidsarbete på grund av arbetsmarknadsskäl; deltidsarbetslöshet. Med andra ord: deltidsarbete skapar mer utrymme för kvinnan att ta ansvar för det obetalda arbetet och vice versa: det obetalda arbetet 1 Tid för vardagsliv. Levnadsförhållanden rapport 99. kräver att en av parterna arbetar deltid och den faller oftast på Skr. 2005/06:213 kvinnorna. Oavsett förklaring är det viktigt att komma ihåg att omfat- tningen av förvärvsarbete inte bara påverkar lönen. Den påverkar också utvecklings- och karriärmöjligheter och ersättningar från socialförsäk- ringssystemet, alltifrån exempelvis sjuk- och föräldraförsäkring, till ar- betslöshetsersättning och pension.2 Trots en väl utbyggd generell välfärd är det uppenbart att kvinnorna fortfarande tar huvudansvar för det obetalda vård- och omsorgsarbetet. Det gäller oavsett familjekonstellation, hushållsstatus och ålder. En av de viktigaste uppgifterna i det jämställdhetspolitiska arbetet är därför att skapa förutsättningar för en omfördelning av ansvaret för det obetalda arbetet. Föräldraförsäkringen och äldreomsorgen är exempel på sådant som har betydelse för denna fråga. () redogör i de inledande kapitlen i promemorian arbetsrätt för ett föränderligt arbetsliv (Ds 2002:56) för arbetsmarknaden och dess utveckling. konstaterar bland annat att antalet tidsbegränsat anställda har ökat markant . Gruppen omfattade nästan en halv miljon arbetstagare drygt 280 av de anställda kvinnorna och knappt 200 av de anställda männen. En stor del av de tidsbegränsat anställda blir enligt ALI:s uppgifter kvar i denna anställningsform . Tidsbegränsat anställda i åldern efter näringsgren 2003 Rekreation, restaurang och hotell Bil- och partihandel samt kommunikation Jord- och skogsbruk, fiske m.m. Källa: Arbetskraftsundersökningar (), Kvinnor är överrepresenterade bland dem med tidsbegränsade anställ- ningar. Nästan hälften av alla tidsbegränsat anställda kvinnor finns i näringsgrenarna Vård och omsorg och Utbildning och forskning. 2 Fördelning av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Bilaga 4 till Finansplanen 2005/06:1. begränsat anställda män finns till i Bil- och partihandel samt kommunikation och i Industri utom byggverk- samhet. Sämre villkor för tidsbegränsat anställda På flera områden råder stora skillnader i villkoren för tidsbegränsat anställda jämfört med tillsvidareanställda.3 Detta är fallet trots att lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbets- tagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning gäller . Undersökningar visar att stora grupper av tidsbegränsat anställda får mindre kompetensutveckling (betald utbildning), har mindre kontroll över hur arbetet utförs, ofta har ett sämre hälsotillstånd, upplever större oro för sin ekonomiska situation. 2.2.4Olika former av lönediskriminering Utöver strukturella hinder som arbetsdelning, fördelning av betalt och obetalt arbete, anställningsform och arbetstid finns löneskillnader som inte kan förklaras av olika erfarenheter, utbildning, ålder och liknande faktorer. Det är diskriminering som existerar både på kollektiv och indi- viduell nivå. Nedan beskrivs några olika typer av lönediskriminering och teorier som kan förklara diskrimineringen på arbetsmarknaden. Direkt diskriminering enligt 15 § jämställdhetslagen (1994:433) En arbetsgivare får inte missgynna en arbetssökande eller arbetstagare genom att behandla henne eller honom sämre än arbetsgivaren behandlar, har behandlat eller skulle ha behandlat någon annan i en jämförbar si- tuation, om missgynnandet har samband med kön. Direkt lönediskriminering kan sägas förekomma när en person behandlas oförmånligt utan annan förklaring än kön. Exempel på det är om män får bättre betalt än kvinnor för samma arbete på samma arbetsplats. Det vill säga, om kvinnor och män får olika lön för lika arbete. Indirekt diskriminering enligt 16 § jämställdhetslagen En arbetsgivare får inte missgynna en arbetssökande eller en arbetstagare genom att tillämpa en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som i praktiken särskilt missgynnar personer av det ena könet. Detta gäller dock inte om bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet kan motiveras av ett berättigat mål och medlen är lämpliga och nödvändiga för att uppnå målet. 3 arbetsrätt för ett föränderligt arbetsliv (Ds 2002:56). Indirekt diskriminering förekommer exempelvis när en bestämmelse, ett beslut, en åtgärd eller ett kriterium är skenbart könsneutralt men i prak- tiken ofördelaktigt för det ena könet i förhållande till det andra. Ett exempel kan vara när timlönen för deltid är lägre än för heltid och främst kvinnor arbetar deltid. Ett annat exempel är när lönesättningen är kopp- lad till utbildning eller erfarenhet som i praktiken enbart män, eller en- bart kvinnor, kan skaffa sig. För att kunna konstatera indirekt diskrimine- ring måste det finnas en faktisk jämförelse mellan gruppen kvinnor och gruppen män. Strukturell diskriminering är ett annat begrepp som förklarar före- komsten av diskriminering. Det utgår från att det finns strukturer i sam- hället som gör att män automatiskt gynnas och kvinnor missgynnas. Här följer några teorier som förklarar diskriminering och som ryms inom be- greppet strukturell diskriminering. Preferensdiskriminering: En teori som bygger på att arbetsgivare men även kunder eller andra anställda av något skäl ogillar en grupp människor med en viss egenskap som inte är relaterad till deras arbetsinsats. Det handlar helt enkelt om fördomar. Ett exempel är om en arbetsgivare som säljer datorer väljer män som försäljare i tron att kunderna förväntar sig att män kan mer om datorer. Det finns då anledning att tro att kunden är beredd att betala mer för datorn om försäljaren är en man i stället för en kvinna. Därmed kan männen begära mer i lön än kvinnorna på samma arbetsplats. Ett annat exem- pel är om en arbetsgivare hos arbetsförmedlingen kräver endast manliga sökande. är dock teorin om preferensdiskriminering mindre tillämpad som förklaring till löneskillnader mellan kvinnor och män. Statistisk diskriminering: Förekommer när arbetsgivaren utgår från en grupp individer exempelvis kvinnor med små barn och grundar ett anställningsbeslut utifrån en uppfattning om gruppens produktivitet. Resultatet kan då bli att kvinnor som individer får lägre lön än män. Det bygger på att kvinnor förväntas föda barn och därför med större sannolikhet än män lämnar sitt arbete helt eller delvis. För arbets- givaren blir det rationellt att värdera en man som ett säkrare kort. Värdediskriminering: Bygger på att kvinnodominerade yrken värderas lägre och därmed ger lägre betalt än mansdominerade yrken med jämförbara kvalifikationskrav. Det betyder också att arbeten som innehas av en majoritet kvinnor värderas lägre än om samma arbeten hade utförts av en majoritet män. Värdediskriminering innebär att olika yrken värderas olika högt beroende på om de uppfattas som kvinnligt eller manligt kodade, men också att ett arbete är olika myc- ket värt beroende på om det är kvinnor eller män som oftast utför det. Fördelningsdiskriminering: Jämfört med män med liknande kvalifi- kationer har kvinnor av skäl som förklaras av preferensdiskrimi- nering eller statistisk diskriminering begränsad tillgång till högre Skr. 2005/06:213 positioner i organisationen, vertikal segregering, eller begränsad till- gång till vissa yrken, horisontell segregering. Resultatet blir en köns- segregerad arbetsmarknad. Med horisontell segregering menas den uppdelning som sker på grund av att kvinnor och män har olika yrken eller finns i olika branscher eller sektorer. Med vertikal segregering avses den uppdelning som uppkommer därför att kvinnor och män befinner sig på olika befattningar och positioner i hierarkin där det är betydligt vanligare med män än med kvinnor på högre och därmed också bättre betalda positioner. Anhopningshypotesen: Teorin tar avstamp i den könssegregerade ar- betsmarknaden. I den offentliga sektorn arbetar betydligt fler kvinnor än män. Hypotesen är att kvinnor koncentrerats till ett mindre antal olika arbetsområden. Den här koncentrationen beror på att kvinnor inte får tillträde till vissa typer av mer välbetalda, ofta mansdominera- de arbeten. Effekten blir ett överutbud på arbetskraft som pressar ner kvinnornas löner. På samma sätt uppstår ett underutbud av arbetskraft inom andra områden, företrädesvis dominerade av män. Resultatet blir högre löner inom dessa områden. Hypotesen har testats och visat att lönen på ett tydligt sätt påverkas av hur ett yrke är sammansatt efter kön. Monopsonteorin: En teori inriktad mot efterfrågan på arbetskraft. En arbetsgivare som inte konkurrerar med andra arbetsgivare kan ensam bestämma lönenivån. Lönenivån hos den arbetsgivaren är lägre än hos en arbetsgivare på en arbetsmarknad med konkurrens. Utan kon- kurrens behöver inte arbetsgivaren använda lönen för att locka arbets- kraft. Ett exempel är vårdområdet inom den offentliga sektorn. Lö- nerna där är ofta lägre än inom den privata sektorn men skillnaderna är små mellan kvinnor och män. Motsatsen gäller för den privata sek- torn där lönerna ofta ligger högre men där löneskillnaderna mellan kvinnor och män är större. 2.3.1Höjda löner för kvinnor kräver politiska omprioriteringar Målet för den ekonomisk-politiska utvecklingen formuleras som en väl fungerande lönebildning. Lönebildningen skall skapa reallöneut- veckling kombinerat med sysselsättningstillväxt. skall löne- kostnadsutvecklingen överensstämma med andra länder för att säkra kon- kurrenskraften. Ytterligare en begränsning för löneökningen är inflationsmål på . Dessa är de grundläggande förutsättningarna för all debatt och alla åtgärder när det gäller lönebildningen. har viktiga uppdrag om att inför avtalsförhandlingar uppmärksamma parterna på att främja det lokala arbetet med lönefrågor ur ett jämställd- hetsperspektiv. Det är också viktigt att det sammantagna resultatet av av- talsförhandlingarna leder till att löneskillnader på grund av kön minskar. () uppgift är att medla i arbetstvister och verka för en väl fungerande lönebildning. MI skall bland annat kalla parter till överläggningar eller på annat sätt informera sig om kommande eller pågående avtalsförhandlingar samt samråda med parterna om de sam- hällsekonomiska förutsättningarna för förhandlingarna. MI:s analys- och informationsarbete syftar också till att ge och regeringen ett underlag om utvecklingen på lönebildningsområdet samt att informera allmänheten. MI poängterar att en väl fungerande lönebildning också måste innefatta ansvar för att resurser avdelas till arbetsmiljö, organisation och ledarskap med sikte på förbättrad hälsa och arbetsförmåga. Det gäller inte bara att hålla den öppna arbetslösheten nere, utan också att långsiktigt hålla uppe och höja de andelar av befolk- ningen som har sysselsättning och som faktiskt är i arbete. Till slut måste kostnaderna för frånvaro och förtidspension i alla fall betalas i kollektiva former. Det ankommer på arbetsmarknadens parter att beakta även sådana kostnader. Allt skall räknas. MI för också ett resonemang om lönebildningen och jämställda löner. MI konstaterar att en utjämning av de strukturella löneskillnaderna mellan kvinnor inom offentlig sektor och vissa servicebranscher kontra mäns lö- ner inom andra näringsgrenar kräver ett långsiktigt och målmedvetet arbete på nationell nivå. En förutsättning är en långtgående samverkan under avtalsförhandlingarna och en samsyn om att kvinnodominerade av- talsområden skall prioriteras. Vad det ytterst handlar om är att lönerna måste öka mer för kvin- nor inom kommuner och landsting än för män inom den privata sektorn. I årsrapporten från för står vidare följande: En grundförutsättning, för att åstadkomma en uppgradering av kvinnolönerna inom kommuner och landsting, är att arbetsgivarens betalningsförmåga stärks. Eftersom verksamheten är skattefinan- sierad krävs att skattebasen växer. Detta kan inte kommuner och landsting åstadkomma på egen hand. Vad som fordras är övergri- pande politiska åtgärder som leder till att sysselsättningen ökar, arbetslösheten minskar, sjuktalen sjunker och att arbetskraftsutbu- det säkras. Skulle detta lyckas minskar dessutom utgifterna för kommuner och landsting. Det nya utrymme som skapas genom att intäkterna ökar och utgifterna minskar, skulle kunna utnyttjas till löneökningar. Det förutsätter i sin tur att utrymmet inte tas i an- språk för andra politiska reformer. Vidare skulle det fordras att de offentliga arbetsgivarna enas med de fackliga organisationerna om sådana lönebildningsformer, som möjliggör att en bättre finansie- ring kan användas till en lönemässig uppgradering av kvinnodomi- nerade yrkesgrupper. Det är också nödvändigt att det etableras ett sektorsövergripande samförstånd mellan arbetsmarknadens parter om nödvändigheten av åtgärderna. För att ett närmande skall kunna ske är det oundvikligt att de fackliga organisationerna inom den privata sektorn inte kräver kompensation när lönegapet mellan privat och offentlig sektor minskar. Arbetsmarknadens parter har genom sitt ansvar för lönebildningen en Skr. 2005/06:213 viktig roll i arbetet med att eliminera de osakliga löneskillnaderna. sättningarna för lönebildningen är en politisk fråga även om ansvaret för utförandet ligger på arbetsmarknadens parter. Strukturen på lönebild- ningen är föränderlig . har den gått från centralstyrning till decentralisering och individualisering. Också dessa förändringar bör ses och analyseras ur ett könsmaktperspektiv. I landsting och kommuner har skillnaderna mellan arbetare och tjänste- män ökat. De som har lägst lön har också fått lägst löneökning, både i procent och i kronor.4 I dessa grupper är en övervägande del kvinnor ofta deltidsarbetande. Det är väsentligt att arbetsmarknadens parter upp- märksammar vikten av jämställda löner oberoende av avtalsmodeller och former för lönesättningen. 2.3.2Vad visar lönestatistiken? Begreppen inkomst och lön I diskussioner om ekonomiskt utrymme är det viktigt att skilja på in- komstskillnader och löneskillnader. Inkomsten påverkas bland annat av arbetstidens längd och inkluderar även andra inkomstslag än lön. Det innebär att två personer med samma timlön kan ha olika inkomster, beroende på sysselsättningsgrad, eventuell frånvaro eller övertid samt övriga inkomstslag. Dessa skillnader är visserligen också i olika grad könsrelaterade men handlar inte om lönediskriminering. Ett verktyg att använda för att beskriva och analysera löneskillnader mellan kvinnor och män är MI:s lönestatistik där lönen räknats om till heltidslön. Övertidsarbete eller frånvaro från arbete är inte medräknat. På nedan presenteras en bild över begreppen lön, inkomst och lämpliga användningsområden, samt en tabell med olika inkomstslag. Lön och inkomst är två skilda begrepp är ersättning för utfört arbete under en given kan inkludera, förutom lön, kapitalinkomst, tidsenhet, t.ex. månad eller timme transfereringar m.m. erhållna under en given tidsperiod, vanligtvis ett år redovisas huvudsakligen som månadslön redovisas i form av årsinkomster deltidslöner omräknas till heltidslöner påverkas t.ex. av hel-/deltidsarbete, övertid Begreppet lön är lämpligt att använda vid Begreppet inkomst kan användas för att t.ex. jämförelse av kvinnors och mäns löner och