prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — I den proposition som följde på den lagrådsremissen anfördes att med den utformning som register- förordningen får saknas möjlighet att införa nationella regler för godtros- förvärv, såsom vid dubbelöverlåtelse, delvis på grund av att registersyste- met innebär registreringar om förvärv i annat land än där överlåtaren har utsläppsrätten noterad (prop. 2004/05:18 s. 60). Frågan om de sakrättsliga verkningarna av registreringar av utsläpps- rätter har berörts i en promemoria som upprättats i Miljö- och samhälls- byggnadsdepartementet (Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter s. 15, dnr M2005/3788/R). I promemorian anförs att en noggrann analys av de sakrättsliga verkningarna av registreringar av utsläppsrätter möjligen skulle visa att de internationella förhållandena inte utgör ett tillräckligt starkt skäl mot en nationell reglering. bedöms behovet av en reglering vara litet. har i sitt remissvar också bedömt att behovet av lagstiftning för att öka tredjemansskyddet är ringa. Inte heller i Statens energimyndighets och om erfarenheterna av handelssystemet redovisas något behov av ytterligare reglering på det sakrättsliga området (Handel med utsläppsrätter, erfarenheter för införande av EU:s handels- system, dnr M2005/2419/E). Mot bakgrund av de erfarenheter som redovisas i promemorian och rapporten, som båda har varit föremål för en bred remiss, bedömer regeringen att det inte finns behov av ytterligare regler för att stärka tredjemansskyddet. Om den fortsatta handeln med utsläpps- rätter ändå skulle visa på ett sådant behov, får regeringen överväga åtgär- der för att analysera de sakrättsliga verkningarna av registreringar av utsläppsrätter och förutsättningarna för en eventuell komplettering av de nuvarande lagbestämmelserna. Regeringens förslag: Lagen om handel med utsläppsrätter kompletteras upplysningsvis med en hänvisning till bestämmelserna i register- förordning, som innebär att utsläppsrätter som inte använts skall sparas till nästa period, med början från perioden 20082012 till perioden 20132017. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: En utsläppsrätt är enligt 4 kap. 2 § Prop. 2005/06:184 lagen om handel med utsläppsrätter giltig enbart under den handelsperiod för vilken den är utfärdad. En utsläppsrätt får med andra ord inte använ- das än den för vilken den är utfärdad. Bestäm- melsen har sin grund i handelsdirektivet (artikel 13.1). Handelsdirektivet innehåller även regler om möjligheten att spara till- godohavanden mellan handelsperioder (artikel 13.2 och 13.3). Detta regleras även i artiklarna 60 och 61 i registerförordningen. För utsläpps- rätter som inte använts får medlemsstaterna själva bestämma om ett sparande skall vara tillåtet. För svenskt vidkom- mande har bestämts att det inte skall vara tillåtet att spara utsläppsrätter från perioden 20052007 till nästa period (prop. 2004/05:18 s. 5456). För kommande handelsperioder, dvs. med början från perioden 2012, gäller enligt artikel 61 i registerförordningen att utsläppsrätter som inte använts skall sparas till nästa handelsperiod. Register- förordningens bestämmelser innebär att de utsläppsrätter som skall sparas till nästa handelsperiod annulleras och ersätts av lika många nya utsläppsrätter (ersättande utsläppsrätter). Dessa överförs till samma konto som de tidigare utsläppsrätterna fanns på. De gamla utsläppsrätterna kommer inte att vara giltiga under den nya handelsperioden, utan enbart de nya ersättande utsläppsrätterna. Registerförordningens bestämmelser om sparande gäller för utsläppsrätter som finns på både verksam- hetsutövares konton och övriga personliga konton. Bestämmelsen i 4 kap. 2 § lagen om handel med utsläppsrätter, enligt vilken en utsläppsrätt är giltig enbart under den handelsperiod för vilken den är utfärdad, behövs även i fortsättningen. Bestämmelsen bör dock upplysningsvis kompletteras med en hänvisning till registerförordningens bestämmelser enligt vilka utsläppsrätter som inte använts skall sparas till nästa period, med början från perioden 20082012 till perioden 20132017. 7.5Uppskattning av utsläppens storlek när en verifierad rapport inte ges in, m.m. Regeringens förslag: Om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport, får tillsynsmyndigheten besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. Beslutet får meddelas tidigast året efter det kalenderår som uppskattningen avser. Myn- digheten skall innan den beslutar ge verksamhetsutövaren tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut. En verksamhetsutövare som inte i rätt tid har gett in en verifierad rapport skall, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en avgift på till staten. Statens energimyndighets och förslag överens- stämmer i stort med regeringens. beslut om utsläppens storlek har utformats på ett annat sätt. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan har till- styrkt att det bör finnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att upp- skatta hur stora utsläppen av koldioxid har varit när en verksamhets- utövare inte ger in en verifierad rapport. har invänt mot de grunder som angetts i promemorians förslag. Enligt verket bör tanken inte vara att tillsynsmyndigheten skall göra en noggrann uppskattning av anläggningens verkliga utsläpp. Verket har också framhållit att det finns en risk att verksamhetsutövaren förlitar sig på verkets möjlighet att uppskatta utsläppens storlek i stället för att på egen hand få rapporten verifierad. Det bör därför enligt verket undersökas om den uppskattade utsläppssiffran bör förenas med någon form av avgift i syfte att undvika att bestämmelsen missbrukas. har med hänvis- ning till bestämmelsen om skönstaxering i 4 kap. 3 § taxeringslagen (1990:324) föreslagit en annan formulering av bestämmelsen. Enligt myndigheten är det viktigt att såväl lagen som eventuella föreskrifter ut- formas på ett sådant sätt att det inte är mer fördelaktigt för en verksam- hetsutövare att få sina utsläpp skönsmässigt uppskattade än att komma in med en verifierad rapport. Enligt är det viktigt att tillsynsmyndigheten inte fattar beslut utan att först ha förelagt verk- samhetsutövaren att ge in de uppgifter som behövs. Kammarrätten i har framhållit att bestämmelsen om spärr av konto i 6 kap. 4 § lagen om handel med utsläppsrätter behöver ändras om förslaget genom- förs. har anfört att det bör framgå uttryckligen av lagtexten att myndighetens beslut om storlekens utsläpp inte påverkar skyldigheten att lämna in en verifierad rapport och att det bör förtydligas vad som gäller om en för sent inlämnad verifierad rapport utvisar en annan mängd utsläpp än myndighetens beslut. Skälen för regeringens förslag En verksamhetsutövare skall övervaka sina utsläpp av koldioxid och ge in en verifierad rapport om utsläppen till tillsynsmyndigheten. Rapporten är utgångspunkten för hur många utsläppsrätter verksamhets- utövaren skall överlämna. En verksamhetsutövare som inte har överläm- nat tillräckligt många utsläppsrätter skall till staten betala en avgift i förhållande till underskottet av antalet överlämnade utsläppsrätter. Det skulle kunna inträffa att en verksamhetsutövare inte ger in någon verifierad rapport. Enligt gällande lagstiftning finns det i ett sådant fall ingen möjlighet att på något annat sätt bestämma hur stora utsläppen av koldioxid har varit . Det får till följd att centrala delar av handelssystemet inte kan fungera som det är tänkt. Eftersom de samman- lagda utsläppen av koldioxid inte är kända är det oklart hur många utsläppsrätter som skall överlämnas för det föregående kalenderåret. Brister uppkommer i registerföringen och i rapporteringen till Europeiska kommissionens centrala register. Det är inte heller möjligt att besluta om avgift för redovisning av ett otillräckligt antal utsläppsrätter, eftersom ett sådant beslut förutsätter att man har kännedom om hur många utsläpps- rätter som skall överlämnas. För att undvika dessa problem bör det finnas en möjlighet för tillsyns- myndigheten att uppskatta utsläppens storlek när en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport. och Natur- vårdsverket har föreslagit att tillsynsmyndigheten ges möjlighet att fast- ställa en skälig utsläppssiffra när har gått efter det att den verifierade rapporten skulle ha varit myndigheten till handa. Ett liknande förslag har presenterats i departementspromemorian Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter. Några remissinstanser har påtalat att det skulle kunna vara fördelaktigt för en verksamhetsutövare att inte ge in en verifierad rapport och i stället förlita sig på tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek. Verksamhetsutövaren skulle kunna undgå kostnaderna för verifieringen. Det finns ingen sanktion i lagen om handel med utsläppsrätter för det fallet att en verksamhetsutövare inte ger in en verifierad rapport om utsläppen. ombudsmän () har anfört att det bör övervägas om det inte skall införas en ansvarsbestämmelse i dessa fall. JO har fram- hållit att enligt 8 kap. 1 § tredje punkten kan den som lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter i en rapport dömas till böter eller fängelse. Enligt JO borde även den som över huvud taget inte ger in någon rapport kunna dömas till ansvar. Liknande synpunkter har lämnats av Natur- vårdsverket och . Med hänsyn till den verifierade rapportens betydelse för handels- systemets funktion bör det införas en sanktion för överträdelse av kravet att ge in en rapport . Vid utformningen av den nya sanktionen bör beaktas att det finns ett i sak nära samband mellan kravet att lämna in en verifierad rapport och kravet att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen under ett kalenderår. Över- trädelser av dessa krav är i regel enkla att fastställa. utövar tillsynen över efterlevnaden av kraven på rapportering och överlämnande av ett tillräckligt antal utsläppsrätter. För överträdelse av kravet att överlämna ett tillräckligt antal utsläppsrätter har införts bestämmelser om skyldighet att betala en avgift till staten. En sådan avgift är enklare att administrera än en sanktion av det slag som regleras i straffbestämmelserna i 8 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter. Den nya sanktionen bör också vara enkel att administrera. Mot bakgrund av det anförda bör en verksamhetsutövare som inte i rätt tid har gett in en verifierad rapport betala en förseningsavgift till staten. Avgiften bör, med utgångspunkt från vad en förhållandevis enkel verifi- ering beräknas kosta, uppgå till . Avgiften bör inte betalas om det är uppenbart oskäligt. Utöver den föreslagna avgiftsskyldigheten finns även andra faktorer som bör motverka att verksamhetsutövare förlitar sig på tillsynsmyndig- hetens uppskattning av utsläppens storlek. Om en verksamhetsutövare inte ger in en rapport i rätt tid skall kontoföringsmyndigheten se till att denne inte kan överlåta utsläppsrätter från sitt konto. Verksamhetsutöva- ren kommer att sväva i ovisshet om utsläppens storlek och hur många utsläppsrätter som skall överlämnas till dess ett beslut av tillsynsmyndig- heten om utsläppens storlek har vunnit laga kraft. Först då blir det möj- ligt för verksamhetsutövaren att överlåta utsläppsrätter från kontot. Dessutom får ett tillstånd enligt lagen om handel med utsläppsrätter återkallas om antingen ett villkor som tillståndet är förenat med inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art, eller om en verksamhetsutövare i annat fall allvarligt åsidosätter vad som föreskrivs om rapportering eller överlämnande av utsläppsrätter (prop. 2004/05:18 s. 90). Om det skulle visa sig att ett stort antal verksamhetsutövare trots den föreslagna avgiftsskyldigheten inte ger in en rapport utan i stället förlitar sig på tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek, får rege- ringen överväga nödvändiga förändringar av regelsystemet. Remissinstanserna har haft delvis olika syn på hur bestämmelserna om tillsynsmyndighetens uppskattning av utsläppens storlek bör utformas. har med hänvisning till bestämmelsen om skönstaxering i 4 kap. 3 § taxeringslagen (1990:324) föreslagit att tillsyns- myndigheten, om en verksamhetsutövare inte ger in en verifierad rapport, får fastställa utsläppen enligt vad som framstår som skäligt med hänsyn till vad som har kommit fram i ärendet. En jämförelse kan också göras med 19 § lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion, som hänvisar till bestämmelserna om skönsbeskattning i 11 kap. 19 § andra stycket skattebetalningslagen (1997:483). Enligt Lagrådet bör en skälighetsuppskattning inte få användas som ett straff eller påtryckningsmedel för att verksamhetsutövaren brustit i sin rapporteringsskyldighet. Syftet med uppskattningen bör således inte få vara annat än att försöka uppnå det från materiell synpunkt riktigast möjliga resultatet. Lagrådet har därför förordat att beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. Regeringen delar Lagrådets synpunkt att skälighetsuppskattningen inte får användas för att straffa den verksamhetsutövare som inte har kommit in med en verifierad rapport. En annan sak är att regeringen har föreslagit att en förseningsavgift skall betalas vid överträdelse av kravet att ge in en rapport . Men i de fall som tillsynsmyndig- heten beslutar hur stora utsläppen skall anses ha varit under ett kalender- år, bör syftet vara att inom ramen för en skälighetsuppskattning nå det från materiell synpunkt riktigast möjliga resultatet. Det bör inte vara något problem för tillsynsmyndigheten, dvs. , att ta fram tillräckligt med uppgifter om de förhållanden som främst har bety- delse för utsläppen, vilket huvudsakligen bör vara verksamhetens art och omfattning samt typ och mängd av bränsle eller material. Naturvårds- verket har en bred kunskap om både de principer som ligger till grund för tilldelningen av utsläppsrätter och de regler som styr övervakningen av utsläppen. Verket har också erfarenhet av de anläggningar som omfattas av handeln med utsläppsrätter. En verksamhetsutövare som är missnöjd med tillsynsmyndighetens beslut bör kunna överklaga beslutet i domstol. Sammanfattningsvis bör bestämmelserna utformas enligt vad Lagrådet har föreslagit. Om en verifierad rapport inte har getts in, bör tillsyns- myndigheten få besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet bör grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. Om en verifierad rapport inte har getts in bör tillsynsmyndigheten först förelägga verksamhetsutövaren, med stöd av 7 kap. 3 § lagen om handel med utsläppsrätter, att ge in en verifierad rapport. För att tillsynsmyndig- hetens uppskattning av utsläppens storlek skall bli tillförlitlig bör verk- samhetsutövaren även uppmanas att ge in de uppgifter om utsläppen som behövs för att myndigheten skall kunna besluta i frågan. Om en verifierad rapport fortfarande inte har kommit in bör myndigheten ta fram ett förslag till beslut och där ange en siffra för utsläppen, som verksamhetsutövaren får möjlighet att yttra sig över. Överlämnande av utsläppsrätter och skyldighet att betala avgift när för få utsläppsrätter har överlämnats Det skulle kunna inträffa att en verifierad rapport ges in till tillsynsmyn- digheten efter att myndigheten har beslutat om utsläppens storlek enligt de föreslagna bestämmelserna. Om en verifierad rapport ges in innan ett beslut om utsläppens storlek har vunnit laga kraft, bör det antal utsläppsrätter som skall överlämnas motsvara de sammanlagda utsläppen enligt rapporten. Om däremot tillsynsmyndighetens beslut har vunnit laga kraft, bör beslutet vara styrande för hur många utsläppsrätter som skall överlämnas. Enligt 6 kap. 1 § första stycket lagen om handel med utsläppsrätter är en verksamhetsutövare skyldig att överlämna utsläppsrätter trots att en verifierad rapport inte har getts in . är utformat så att en verksamhetsutövare kan överlämna utsläppsrätter innan utsläppen av koldioxid är verifierade. En verksamhetsutövare skulle i en sådan situation kunna överlämna fler utsläppsrätter än vad som krävs enligt tillsynsmyndighetens beslut om utsläppens storlek, som kan meddelas först i ett senare skede. torde av register- tekniska skäl inte kunna föra tillbaka de överlämnade utsläppsrätterna till verksamhetsutövarens konto när utsläppen av koldioxid har fastställts. Verksamhetsutövaren kommer dock att kunna tillgodoräkna sig över- skottet av antalet överlämnade utsläppsrätter vid redovisningen av utsläppsrätter för nästa kalenderår. Verksamhetsutövaren kommer då alltså att vara skyldig att överlämna något färre utsläppsrätter än vad som motsvarar utsläppen av koldioxid under detta kalenderår. Ett sådant tillgodoräknande torde dock, enligt det nuvarande registersystemet, inte vara möjligt om en verksamhetsutövare vid den sista redovisningen överlämnar ett för stort antal utsläppsrätter, vilket inträffar första gången . Det får dock antas att företagen då har skaffat sig sådana rutiner för övervakning, rapportering och överläm- nande av utsläppsrätter att det nu beskrivna problemet kan undvikas utom i mycket speciella fall. En avgift skall enligt gällande bestämmelser betalas när en verksam- hetsutövare inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter. Om ut- släppen av koldioxid ännu inte har verifierats kan en verksamhetsutövare undvika avgiftsskyldigheten genom att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen av koldioxid enligt verksamhetsutövarens egen preliminära bedömning. Om det i ett senare skede skulle visa sig att utsläppen har varit något större, skall verksamhetsutövaren betala en av- gift i förhållande till underskottet av antalet överlämnade utsläppsrätter. Spärr av konto när en verifierad rapport inte har getts in skall enligt 6 kap. 4 § lagen om handel med utsläppsrätter se till att en verksamhetsutövare som inte har gett in en verifierad rapport inte kan överlåta utsläppsrätter från sitt konto så länge rapporten inte föreligger. Bestämmelsen bör följdändras med anledning av förslaget om att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i ett Prop. 2005/06:184 sådant fall uppskatta utsläppens storlek. rens konto bör i fortsättningen finnas kvar så länge det inte finns en verifierad rapport eller ett lagakraftvunnet beslut av tillsynsmyndigheten om utsläppens storlek. 7.6Överklagande till miljödomstolen i stället för till allmän förvaltningsdomstol Regeringens förslag: Allmän förvaltningsdomstol skall inte längre pröva vissa överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter. Samtliga överklaganden skall i stället prövas av miljödomstolen och, i sista hand, . Äldre bestämmelser om överklagande och prövningstillstånd gäller för domar och beslut som har meddelats före eller som en allmän förvaltningsdomstol meddelar efter . Statens energimyndighets och förslag överens- stämmer i stort med regeringens. Myndigheterna har dock inte föreslagit att kontoföringsmyndighetens överklagbara beslut skall överklagas hos miljödomstolen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. (), flera miljödomstolar och flera länsstyrelser, har tillstyrkt förslaget. (miljödomstolen) har tillstyrkt ändringen i sak men påpekat att miljödomstolen kanske inte klarar av att inom rimlig tid avgöra dessa mål utan en betydande resursförstärkning. har anfört att det finns skäl att överväga om överpröv- ningen bör koncentreras till miljödomstolarna och . i har anfört att det är olyckligt att samma frågeställning kan komma att prövas av olika rättsinstanser beroende på om den behandlas i ett tillstånds- eller tilldelningsbeslut. ombudsmän () har anfört att det är angeläget att man överväger förslaget om att såväl som länsstyrelsernas beslut skall överklagas till miljödomstolarna. Statskontoret har instämt i de principiella argumenten men inte kunnat bedöma om den nuvarande instansordningen verkligen skapar problem i praktiken eller om en förändring skulle skapa andra problem. Skälen för regeringens förslag: I 9 kap. 14 §§ lagen om handel med utsläppsrätter anges vilka beslut som får överklagas. Vissa beslut över- klagas hos miljödomstolen, medan andra beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I förarbetena anfördes att den föreslagna instans- ordningen bygger på tanken att länsstyrelsernas tillståndsbeslut kan föra med sig miljöbedömningar, medan tilldelningsbeslut utgör allmänna förvaltningsärenden. Det anfördes att förslagen avser instansordningen vid igångsättningen av handelssystemet och att fortsatta överväganden i lagstiftningsarbetet kring handelssystemet kan leda till att en annan utformning av instansordningen är lämpligare (prop. 2003/04:132 s. 33). Enligt och finns det flera argument för att samla överprövningarna av beslut om tillstånd, tilldel- ning och tillsyn hos miljödomstolarna och . instanserna är positiva till en sådan förändring av instansordningen. 2005/06:184 Kammarrätten i har dock efterfrågat ytterligare analyser av konsekvenserna av att flytta överklagade mål från förvaltningsdomstol till miljödomstol. Det finns flera skäl för att låta miljödomstolarna pröva överklaganden av tilldelnings- och tillsynsbeslut. Miljödomstolarnas erfarenheter av miljörättsliga och tekniska bedömningar gör dem lämp- liga för överprövning av inte enbart tillståndsfrågor utan även tilldel- nings- och tillsynsfrågor. Miljödomstolarna har också erfarenhet av de anläggningar som omfattas av handelssystemet. Flera frågor som aktuali- seras i prövningarna har kopplingar till prövningar som görs inom ramen för . De frågor som prövas i tillståndsärenden hänger också delvis samman med frågor som prövas i tilldelnings- och tillsynsärenden. Genom att samla prövningarna hos miljödomstolarna skapas bättre förutsättningar för en sammanhållen praxis i närliggande frågor. För det talar även det förhållandet att endast få beslut enligt lagen om handel med utsläppsrätter har överklagats till domstol. Av de nuvarande bestämmelserna i 9 kap. framgår det vilka beslut av länsstyrelserna (1 §), (2 §) respektive Statens energi- myndighet (3 §) som får överklagas. Förslaget i rapporten omfattar en- bart beslut. Det finns dock skäl att även flytta över- prövningen av Statens energimyndighets beslut till miljödomstolen. De beslut som får överklagas enligt 3 § är förhållandevis okomplicerade i sak. Miljödomstolen prövar redan enligt gällande lagstiftning liknande frågor. Genom att låta miljödomstolen överpröva även Statens energi- myndighets beslut uppnås den fördelen att samtliga överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter prövas av miljödomstolen. Sammanfattningsvis bör överprövningen av både och Statens energimyndighets beslut i fortsättningen handhas av miljö- domstolen. Följande bör gälla övergångsvis i fråga om överklagande av de beslut som flyttas över till miljödomstol. Om eller har fattat ett beslut före lagens ikraftträdande bör beslutet överklagas enligt de äldre bestämmelserna hos allmän förvalt- ningsdomstol. Om beslutet däremot fattas efter lagens ikraftträdande bör beslutet överklagas hos miljödomstolen. I de senare fallen kommer över- klagande i sista hand att kunna ske hos (jfr 9 kap. 1 § andra meningen lagen om handel med utsläppsrätter som hänvisar till bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut). Äldre bestämmelser bör gälla i fråga om överklagande när en allmän förvaltningsdomstol meddelar en dom eller ett beslut efter lagens ikraft- trädande. Det innebär att sådana avgöranden kommer att kunna över- klagas hos kammarrätten och, i sista hand, Regeringsrätten.