prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — Utsläppshandeln och de projektbaserade mekanismerna framstår som centrala element i en sammanhållen energi- och klimatpolitik. En utveckling av handelssystemet till att omfatta fler länder, gaser och sektorer kan främja en fortsatt anpassning i riktning mot ett hållbart energisystem. Industriländerna kommer att behöva ta ökat ansvar även för åtgärder i utvecklingsländer. Omställningen av energi- systemet i såväl som EU kommer att ta . EU:s handels- system bidrar till att förenkla och effektivisera en sådan internationellt baserad omställning av energisystemet. Ett fortsatt statligt stöd till arbetet med de projektbaserade mekanis- Prop. 2005/06:184 merna behövs för att etablera säkra, trovärdiga och effektiva procedurer Dessa insatser, som bör karaktäriseras av ansvars- tagande, effektivitet och trovärdighet, möjliggör en spridning av effektiv teknik för förnybar energi och energieffektivitet och att till- mötesgår de förväntningar på investeringar som finns hos utvecklings- länderna och . 5.4 och försöksverksamhet avseende de projektbaserade mekanismerna Statens energimyndighets arbete med de projektbaserade mekanismerna För att bidra till utvecklingen av de projektbaserade mekanismerna bedri- ver inom ramen för energipolitiska beslut verksamhet med att utveckla, genomföra och utvärdera investe- ringsprojekt som begränsar utsläpp av växthusgaser till atmosfären. Viktiga utgångspunkter för projekten är att de skall vara kostnads- effektiva, ge upphov till utsläppsminskningar som annars inte skulle komma till stånd och bidra till en hållbar utveckling. Inom ramen energipolitiska beslut avsattes 350 miljoner kronor för energipolitiskt motiverade internationella klimatpolitiska insatser för perioden 19972004. Dessa medel används för multilateralt samarbete enligt och Kyotoprotokollet, dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. är huvudansvarig för dessa investeringar (SICLIP). Programmet omfattar direktinvesteringar i de projektbaserade Medel går även till en investeringsfacilitet för regionalt klimatsamarbete genom klimatprojekt i (se nedan). är involverad i projekt i Syd- Huvudsyftet med SICLIP är att bidra till utvecklingen av mekanismerna och att bygga upp kunskap och erfarenhet av att utveckla och driva projekt hos både svenska myn- digheter och värdländernas myndigheter. Projekten genomgår en omfat- tande granskning och kontroll som beslutats av klimatkonventionens Vid granskningen inhämtas synpunkter från allmänheten. samheten syftar till att vidta utsläppsminskande åtgärder och säkerställa öppna och tillförlitliga procedurer för de projektbaserade mekanismerna. Vidare skall verksamheten bidra till att mekanismerna karaktäriseras av robusta, effektiva och pålitliga institutioner och processer. minskas de risker som ännu hindrar att mekanismerna används i en omfattning som svarar mot värdländernas förväntningar. Av de projekt enligt mekanismen för ren utveckling som Statens energimyndighet arbetat med har köpeavtal ingåtts med projektägare för tre projekt i och ett projekt i på biobränsleområdet. avtalen anges den preliminära mängd certifierade utsläppsminskningar som förväntas överföras till myndigheten och priset per certifierad Den beräknade mängden certifierade utsläppsminsk- ningar bestäms slutligt när projektet registreras hos det internationella organet Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Statens energi- myndighet undersöker möjligheter till projekt i som rör vindkraft. Vidare undersöker myndigheten möjligheter att genomföra projekt i de minst utvecklade länderna. har ingått avtal för projekt enligt gemensamt genomförande i och . Projektet i avser kraftvärme och projektet i avser vindkraft. Diskussioner pågår även med om ett projekt kring uppgradering av fjärrvärme. Andra aktuella länder är och där det finns stora behov att förnya energisektorn och minska miljöpåverkan. De institutioner och procedurer som behövs för projekt enligt gemen- samt genomförande har ännu inte utvecklats färdigt. Det innebär risker för de aktörer som önskar engagera sig i detta skede. För att minska riskerna och för att etablera ett ramverk för projekten har regeringen för avsikt att ingå samförståndsavtal om klimatsamarbete genom gemensamt genomförande med prioriterade länder. och tidigare har även genomfört 65 projekt i de baltiska länderna samt i och inom ramen för en pilotfas för gemensamt genomförande som beslutades vid den första partskonferen- sen i klimatkonventionen i . De utsläppsminskningar som dessa projekt resulterar i kan emellertid inte tillgodoräknas inom ramen för åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Projekten har i första hand syftat till kunskapsuppbyggnad. Projekten inom denna pilotfas kallas AIJ (Activities Implemented Jointly). EU:s handelssystem och genomförandet av länkdirektivet ger starka drivkrafter för europeiska företag att engagera sig i utsläppsminskande åtgärder genom de projektbaserade mekanismerna. Det är viktigt att ansvariga myndigheter, främst , arbetar aktivt för att förenkla för enskilda företag att genomföra utsläppsminskande projekt i andra länder på ett sådant sätt att dessa uppfyller det inter- nationella regelverket. inrättade 1999 en pilotfond för att utveckla och vinna erfarenheter av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling (, PCF). Flera stater deltog i fonden från början (, , , , och ) liksom flera stora företag, främst inom energibranschen. De medel som investeras i fonden används för att utveckla projekt utifrån vissa kriterier på geografisk spridning och tekniska metoder för att minska eller begränsa utsläpp av växthusgaser. Projektutvecklingen har gett ett värde- fullt underlag till förhandlingar och utveckling av regelverk för de projektbaserade mekanismerna. deltar i klimatfond med . Syftet är att minska klimatpåverkan i såväl utvecklingsländer som industriländer genom projekt som avser gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Ett annat viktigt syfte är att åstadkomma kunskapsutveckling rörande de metodfrågor som aktualiseras i dessa sammanhang. strävar genom sin medverkan efter att projekten skall kännetecknas av hög kvalitet och miljömässig trovärdighet. Klimatfondens medel uppgår till . Fonden har utifrån 490 projektförslag valt ut ett trettiotal projekt med en samman- lagd beräknad utsläppsminskning på omkring koldioxid- ekvivalenter. Flertalet projekt avser åtgärder inom energiområdet och genomsnittskostnaden för utsläppsminskningar är per kg koldioxidekvivalenter. har inrättat flera fonder som kompletterar . Regeringen förbereder ett mindre deltagande i en fond som liknar men som skall handhas av Europeiska utveck- lingsbanken (). Inom ramen för energisamarbete (Baltic Sea Region , BASREC) och samarbetet i pågår ett arbete för att göra till ett försöksområde för de flexibla mekanismerna. De nordiska länderna har genom sitt bilaterala samarbete med övriga genomfört en rad pilotprojekt med lyckat resultat. Bakgrunden är att kostnaderna för att minska utsläppen inom energisektorn i de icke-nordiska väsentligt under- stiger motsvarande kostnader inom . Samarbetet syftar till att underlätta en omställning i riktning mot hållbara energisystem i regionen. Ett viktigt mål med detta arbete är att bygga upp en gemensam förstå- else och kompetens på området bl.a. genom att utarbeta en genomförande. Försöksområdets betydelse förstärks av att det är en arena för kontakter och dialog med särskilt . Trots kraftigt minskade utsläpp efter , återstår ett mycket omfattande arbete att genomföra både när det gäller energi- effektivisering och övergång till förnybar energi i . Gemensamt genomförande kan bli ett effektivt instrument för denna omställning. Ett skäl för beslut att ratificera Kyotoprotokollet var utsikterna att dra fördel av dess flexibla mekanismer för att modernisera den i stora delar ineffektiva och föråldrade energisektorn. ingick 2003 ett regionalt avtal om försöksverksam- heten för att underlätta samarbetet och genomförandet av konkreta projekt (Testing Ground Agreement). Syftet är att bygga upp kapacitet och kompetens kring användningen av de flexibla mekanismerna, skaffa erfarenhet av gemensamt genomförande och utveckla metoder för att säkra den miljömässiga integriteten i projekten. Avtalet syftar också till att övervinna administrativa och finansiella hinder, särskilt när det gäller små klimatprojekt, genomföra klimatprojekt på ett tidigt stadium och erbjuda krediter för utsläppsminskningar innan Kyotoprotokollets första åtagandeperiod startar . har de fem nordiska länderna, de tre baltiska länderna, och tillträtt avtalet. Det finns förvänt- ningar om att också skall tillträda avtalet. En investeringsfacilitet (Testing Ground Facility) för klimatprojekt i har etablerats med deltagande av de fem nordiska län- derna och . Den fond som inrättats för investeringarna handhas av det nordiska miljöfinansieringsbolaget . Det svenska bidraget uppgår till . Sammanlagt förfogar fonden . 2005/06:184 NEFCO eftersträvar ytterligare tillskott till fondens investeringsmedel. Samarbetet är även öppet för andra länder. Genom samarbetet öppnas en potentiellt viktig kanal för överföring av miljö- och energieffektiv teknik till bl.a. den ryska marknaden, som kan bli mycket stor. 6 Genomförande av länkdirektivet 6.1Ett bemyndigande om de projektbaserade mekanismerna Regeringens förslag: Bestämmelser om de projektbaserade mekanis- merna införs i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om förutsättningar för deltagande i projekt- verksamhet enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling, om utfärdande av utsläppsminskningsenheter och om användning av tillgodohavanden från projektverksamhet enligt de båda mekanismerna när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. I pro- memorian har dock föreslagits att bemyndigandet även skall omfatta föreskrifter om avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet. Remissinstanserna: De remissinstanser som berört frågan har med något undantag tillstyrkt eller inte invänt mot förslaget. har anfört att kan välja att inte använda sig av de projektbaserade mekanismerna. har anfört att det inte är möjligt att bedöma det föreslagna bemyndigandets förenlighet med regeringsformen utifrån underlaget i promemorian. Ekonomistyr- ningsverket har anfört att det bör framgå av lagen huruvida prövningen skall vara avgiftsbelagd. Skälen för regeringens förslag: Det saknas lagstiftning om de projektbaserade mekanismerna. Genom Kyotoprotokollet, Marrakech- överenskommelsen och länkdirektivet aktualiseras behovet av nationella regler på det här området. Enligt Kyotoprotokollet och Marrakech- överenskommelsen skall det finnas en process och en behörig myndighet för godkännande av projektverksamheter. Syftet med länkdirektivet är att knyta EU:s handel med utsläppsrätter till Kyotoprotokollets regler om de projektbaserade mekanismerna. Verksamhetsutövare skall kunna delta i projekt och, i den utsträckning varje medlemsstat bestämmer, använda sig av de tillgodohavanden för utsläpp av växthusgaser som blir resultatet av projekten när de redovisar utsläppsrätter i handelssystemet. EU har lagtekniskt valt att genom länkdirektivet ändra i handelsdirekti- vet, som reglerar handeln med utsläppsrätter. Hanteringen av de projekt- baserade mekanismerna har ett i sak nära samband med handeln med utsläppsrätter. Handelsdirektivets regler har införts i lagen om handel Genomförandet av länkdirektivet i svensk lagstiftning bör därför i huvudsak ske genom en ändring i lagen om handel med utsläppsrätter. Det behövs regler om förutsättningarna för deltagande i projektverk- samhet enligt de projektbaserade mekanismerna och om användning av tillgodohavanden från sådan projektverksamhet när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Regler behövs bl.a. om vilka krav som skall vara uppfyllda för att ett svenskt deltagande i en projektverksamhet skall godkännas. Bestämmelserna om detta, som bör utgå från regleringen i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen, kommer delvis att vara detaljerade och av teknisk natur. Europeiska kommissionen skall genomföra en översyn av handelssystemet som i ett senare skede kan resultera i förändringar av regelsystemet. Även den internationella utvecklingen, bl.a. i form av praxis från internationella organ, kan skapa behov av ändrade nationella regler. De detaljerade reglerna och det förväntade behovet av författnings- ändringar är skäl för att i betydande utsträckning bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de projektbaserade mekanismerna. Det ger också bättre förutsättning- ar att utarbeta en sammanhållen reglering för deltagande i projektverk- samheter. Bemyndigandet bör avse föreskrifter om förutsättningar för deltagande i projektverksamhet enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling, om utfärdande av utsläppsminskningsenheter och om användning av tillgodohavanden från projektverksamhet enligt mekanis- merna när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Bemyndigandet ger möjlighet att meddela de föreskrifter som behövs för ett svenskt del- tagande i projektverksamhet enligt den projektcykel för de båda mekanis- merna som beskrivs i avsnitt 4.5.3. Bemyndigandet avser sådana ämnen som får delegeras enligt bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. I departementspromemorian om de projektbaserade mekanismerna har föreslagits ett bemyndigande som även omfattar föreskrifter om avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkänn- ande av projektverksamhet (Ds 2005:19, s. 58). Frågan om avgifts- beläggning behandlas i avsnitt 11 om finansiering. Förslaget till genomförande av länkdirektivet innebär att lagen om handel med utsläppsrätter skall innehålla regler om både EU:s utsläpps- rätter och de tillgodohavanden enligt Kyotoprotokollet som gemensamt benämns kyotoenheter. Införandet av regler om kyotoenheter i lagen om handel med utsläppsrätter skulle kunna motivera att lagens rubrik ändras så att den återspeglar detta. De regler om de projektbaserade mekanis- merna som införs i lagen är dock till följd av länkdirektivet och register- förordningen en del av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Kyotoenheterna kommer, exempelvis i fråga om registrering, att hanteras inom ramen för handelssystemet. Lagens rubrik bör därför inte ändras. Godkännande av deltagande i projektverksamhet 6.2.1Ett nationellt godkännande av deltagande i projektverksamhet Regeringens bedömning: Utgångspunkten vid utformningen av före- skrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att ett godkännande bör krävas när är värdland och när är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land. En annan utgångspunkt är att prövningen av ansökningar om god- kännande bör anpassas till den internationella processen för god- kännande av projektverksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som berört frågan har i huvud- sak tillstyrkt promemorians bedömning. , Svensk Fjärr- värme och har anfört att godkännande av projekt- verksamhet bör ske enligt överenskomna internationella krav utan att ställer särskilda krav på de projekt som svenska företag deltar i. Skälen för regeringens bedömning När krävs ett nationellt godkännande av deltagande i projektverksamhet? De grundläggande reglerna om de projektbaserade mekanismerna finns i Kyotoprotokollet. En av förutsättningarna för att få tillgodogöra sig utsläppsminskningar från en projektverksamhet som avser mekanismen för ren utveckling är att verksamheten bygger på ett frivilligt deltagande som godkänts av de berörda parterna (artikel 12). För gemensamt genom- förande anges att varje projekt skall vara godkänt av de berörda parterna (artikel 6). Regler om godkännande finns även i Marrakechöverenskom- melsen. Av betydelse för frågan om godkännande är också de regler och den internationella praxis som utvecklas av det internationella organet Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Länkdirektivet innehåller inga regler om i vilka situationer ett god- kännande behövs. Enligt de internationella reglerna krävs det ett godkännande för att delta i en projektverksamhet när är värdland. För del gäller det endast för projekt som avser gemensamt genomförande efter- som inte kan vara värdland för projekt enligt mekanismen för ren utveckling. Enligt de internationella reglerna behövs det ett svenskt godkännande även när är det enda investerarlandet i en projekt- verksamhet i ett annat land. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att ett svenskt godkännande bör krävas när är värdland och när är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land. En annan utgångspunkt är att ett svenskt godkännande bör krävas om det följer av de internationella regler och den praxis som utvecklas på området, främst genom Styrelsen för mekanismen för ren utveckling. Processen för ett nationellt godkännande Kyotoprotokollet, Marrakechöverenskommelsen och länkdirektivet inne- håller regler om den process som behövs för att genomföra projektverk- samheter. Reglerna handlar i stort sett enbart om den internationella processen. Regelverket är än så länge mer utvecklat för mekanismen för ren utveckling än för gemensamt genomförande. Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen innehåller få reg- ler om den nationella processen för godkännande av deltagande i projekt- verksamhet. Staterna har därför en betydande frihet vid utformningen av de nationella reglerna. För mekanismen för ren utveckling är innebörden av kravet på godkännande att det krävs ett intyg på att den eller de som skall delta i en projektverksamhet gör det frivilligt. För det utvecklings- land som är värdland för ett projekt enligt mekanismen för ren utveckling innebär godkännandet också att projektet bedöms bidra till en hållbar utveckling. För gemensamt genomförande anges kort och gott att varje projekt skall godkännas av de berörda parterna. har i en rapport föreslagit hur processen för godkännande bör se ut vid svenskt deltagande i de projektbaserade meka- nismerna (Godkännande av JI- och CDM-projekt, dnr M2005/2410/E). Myndigheten föreslår tre processer för godkännande av projektverksamhet när är investerarland och två processer för godkännande när är värdland för projekt som avser gemensamt genomförande. Kraven är enligt rapporten mer omfattande i värdlands- processen. I de flesta fall kommer dock deltagandet i projekt att bestå i investeringar i andra länder. Vid investeringar i projekt enligt mekanismen för ren utveckling behöver, enligt de internationella reglerna, några mer omfattande krav inte ställas på den nationella processen för godkännande. Det beror på att den grundläggande prövningen av en sådan verksamhet görs av Styrelsen för mekanismen för ren utveckling och av värdlandet, som skall ta ställning till om projektet bidrar till en hållbar utveckling. Prövningen sker med insyn från allmänheten. En viktig roll har de internationella kontrollörer som skall granska den projektbeskrivning som tas fram och, i ett senare skede, verifiera att projektet har lett till faktiska utsläpps- minskningar. Investerarlandet behöver i sådana fall inte göra någon närmare bedömning av projektbeskrivningen och förutsättningarna för att utfärda certifierade utsläppsminskningar, även om det finns en sådan möjlighet. Det är också möjligt att begära en särskild granskning av projektbeskrivningen hos Styrelsen för mekanismen för ren utveckling, om projektbeskrivningen anses bristfällig. För eventuella projekt som avser gemensamt genomförande med som värdland behövs mer omfattande regler. För länder som väljer spår 1 (jfr avsnitt 4.5.3) behöver projektet inte granskas av den till denna mekanism knutna internationella övervakningskommittén. De kontrollörer som utses för sådana projekt har i stället en viktig roll, bl.a. vad gäller granskning av projektbeskrivningen. Det nationella godkänn- andet av ett projekt har här en annan tyngd än när projekt skall genom- föras i andra länder, eftersom det inte kommer att krävas ett internatio- nellt godkännande. Det är också värdlandet som i sådana fall utfärdar eventuella utsläppsminskningsenheter. För att en projektverksamhet skall kunna genomföras i skall de Prop. 2005/06:184 krav som framgår av annan svensk lagstiftning vara uppfyllda. enligt andra lagar skall ske på vanligt sätt hos behöriga myndigheter. Den myndighet som prövar en ansökan för ett projekt med som värd- land skall därför inte pröva om projektet uppfyller kraven i , eller annan berörd lagstiftning. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter är sammanfattnings- vis att prövningen av ansökningar om godkännande bör anpassas till den internationella processen för godkännande av projektverksamhet. En annan utgångspunkt är att förfarandet vid projektverksamhet enligt gemensamt genomförande inom landet bör bygga på spår 1. Frågan om särskilda regler för godkännande av eventuella vattenkrafts- projekt enligt länkdirektivets krav behandlas i avsnitt 6.2.4. För projekt enligt mekanismen för ren utveckling är det Styrelsen för mekanismen för ren utveckling som utfärdar certifierade utsläppsminsk- ningar, dvs. tillgodohavanden på grund av de utsläppsminskningar som ett projekt resulterar i. Vid projekt för gemensamt genomförande är det värdlandet som ut- färdar utsläppsminskningsenheter. För länder som väljer processen enligt spår 1 skall en behörig myndighet ha det övergripande ansvaret för pröv- ningen av godkännanden. I den uppgiften ingår att bedöma om kraven för att få utfärda utsläppsminskningsenheter är uppfyllda. Utsläpps- minskningsenheter får utfärdas först efter att utsläppsminskningarna har verifierats av en kontrollör och fastställts av den behöriga myndigheten. Utsläppsminskningsenheter bör utfärdas i det utsläppsrättsregister där de europeiska utsläppsrätterna registreras och som Statens energi- myndighet ansvarar för. Myndigheten bör därför ansvara för utfärdandet av utsläppsminskningsenheter. Särskilda förutsättningar gäller för att utfärda utsläppsminsknings- enheter för projekt som direkt eller indirekt påverkar utsläppen från anläggningar i handelssystemet. Den frågan behandlas i avsnitt 6.2.5. 6.2.2Allmänhetens insyn och deltagande Regeringens bedömning: Kraven på allmänhetens insyn och delta- gande i processen för de projektbaserade mekanismerna uppfylls genom befintlig lagstiftning och de föreskrifter som bör antas för processen för ett nationellt godkännande av projektverksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har anfört att det är bra att för- utsättningar skapas för att allmänheten skall kunna ha en god insyn och ges möjlighet att lämna synpunkter i samband med ett nationellt god- kännande av ett projekt. Enligt är det likaså viktigt att allmänheten har god insyn även i senare delar av processen, exempelvis i samband med övervakning och verifiering, något som enligt utredningen sker för projekt som avser mekanismen för ren utveckling men inte för projekt som avser gemensamt genomförande. I Marrakechöverenskommelsen finns detaljerade regler om allmänhetens insyn och deltagande i processen för de projektbaserade mekanismerna. Allmänheten skall ha möjlighet till insyn och deltagande i processen för ett nationellt godkännande av projekt enligt mekanismen för ren utveckling. Flera beslut och handlingar under den internationella pro- cessen skall göras tillgängliga för allmänheten.