prop · GT03197 · 2006-03-22 00:00:00 — I förarbetena till grundlagsbestämmelserna om egendoms- och närings- friheterna anges, som framgått ovan, att vid bedömningen av vad som är ett angeläget allmänt intresse måste hänsyn tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett demokratiskt samhälle. De skäl som an- förs för ingreppet har därför betydelse för bedömningen av om ingreppet kan anses vara tillåtligt. Vad som avses med ordet rättssäkerhetssynpunkt förklaras inte i förarbetena. Det får dock ses som en erinran om att den enskildes intresse skall vägas in vid bedömningen (, Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 32). Mot ett allmänt intresse av att i djurskyddssyfte skärpa reglerna skall således ställas den enskildes intresse av att fortsätta bedriva en pågående näringsverksamhet. Allmänt gäller att en ändring av de rättsregler som påverkar enskildas rättigheter måste ske på grundval av ett sakligt under- lag grundat på forskningsrön och liknande. Som har framgått finns det stora brister i djurskyddet när det gäller minkuppfödningen. Bristerna hänför sig till djurens möjligheter att i fångenskap utöva sitt naturliga beteende. Att behov inte är uppfyllda framgår av forskningsresultat från flera olika länder. Resul- taten är visserligen inte entydiga men dessa resultat och gjorda erfarenheter av den vilda naturliga beteende talar för att bristerna i djurskyddet är så omfattande att minknäringen i detta avseende inte är acceptabel i sin nuvarande form. Det är från allmän synpunkt angeläget att bristerna undanröjs. Den ändring av lagstiftningen som föreslås är således motiverad från djurskyddssynpunkt. Som tidigare nämnts innehåller inte någon be- stämmelse med specifikt skydd för näringsfriheten. Däremot kan bestäm- melsen om den enskildes rätt till respekt för sin egendom i artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till konventionen få betydelse vid inskränkningar av ägarens rätt att använda sig av sin egendom, t.ex. vid ingrepp mot den som bedriver en tillståndspliktig rörelse. När det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har (Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna) anlagt ett för den enskilde relativt strängt synsätt och funnit att även ganska betydande inskränkningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl. 2002, s. 385). Enligt praxis kring krävs det dock att det allmännas intresse av ett ingrepp beträffande den enskildes egendom står i proportion till den enskildes intresse den s.k. proportionalitets- principen. Lagrådet har som framgått i föregående avsnitt avstyrkt att bestäm- melser om tillgång till vatten att simma i införs. Det är enligt Lagrådet inte klarlagt att det föreslagna kravet på tillgång till vatten att simma i är tillräckligt välgrundat för att kunna anses vara ett proportionerligt ingrepp enligt praxis, inte minst med hänsyn till den relativt korta övergångstid som föreslås för pågående verksamheter. Som framgår av avsnitt 6.1 delar regeringen inte Lagrådets bedömning beträffande de motiv som kan anföras för förslaget. Den nu föreslagna ändringen av djurskyddslagstiftningen kan enligt regeringens bedömning därför inte anses strida mot nämnda bestämmelse i tilläggsprotokollet till . Regeringen konstaterar vidare att det vid åtgärder av det slag som är aktuellt enligt praxis tillmäts stor betydelse vid bedömningen av proportionaliteten om det lämnas ekonomisk kom- pensation. Som framgår av avsnitt 7.1 anser regeringen att företag inom minknäringen som tvingas upphöra med verksamheten bör kunna få ersättning. När det slutligen gäller regeringsformens egendomsskydd i 2 kap. 18 § tar detta sikte på expropriation eller annat sådant förfogande eller att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad. Av de tidigare redovisade förarbetsuttalandena framgår att grundlagsskyddet i första hand gäller inskränkningar genom byggnadsreglerande eller mark- reglerande bestämmelser. De nu föreslagna ändringarna av djurskydds- lagstiftningen innehåller inte något förbud mot minkhållningen som sådan. Anläggningar för minkuppfödning får även fortsättningsvis an- vändas om verksamheten anpassas till de nya reglerna. De föreslagna skärpningarna av djurskyddskraven vid uppfödning av mink är dock i flera hänseenden långtgående. Dessa kan få till följd att befintlig verksamhet för uppfödning inte kan drivas vidare med lön- samhet. Det skulle därmed kunna hävdas att skärpningarna innebär en indirekt inskränkning av användning av mark och byggnader med av- seende på sådana anläggningar för minkuppfödning som måste avveck- las. Det är emellertid knappast rimligt att ge 2 kap. 18 § regeringsformen en sådan vid tolkning. Skärpningarna av regelsystemet avser formerna för viss produktion, inte markanvändningen som sådan. 2005/06:197 skäl talar därför för att 2 kap. 18 § regeringsformen över huvud taget inte är tillämplig på den föreslagna regleringen. Därmed aktualiseras inte heller frågan om ersättningsskyldighet enligt 2 kap. 18 § andra stycket. Detta utesluter givetvis inte att ekonomisk ersättning ändå kan utgå. Regeringen återkommer till detta i kapitel 7. Sammanfattningsvis kan emellertid konstateras att den nu föreslagna regleringen enligt rege- ringens bedömning inte strider mot regeringsformen. Regeringens förslag: Bestämmelserna skall träda i kraft I fråga om befintliga anläggningar skall de dock tillämpas först Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- Remissinstanserna: Förbundet förordar en ettårig över- gångstid och även i anser att tillämp- ningen bör kunna tidigareläggas. Flera remissinstanser, bl.a. Statens jordbruksverk, kommun och anser att genomförandetiden är för kort. samma uppfattning och pekar på att övergångstiden för större omställ- ningar i djurhållning i andra sammanhang, t.ex. i fråga om hållande av burhöns, bestämts till . Skälen för regeringens förslag: Som anförts i promemorian har de nuvarande förhållandena inom minkuppfödningen bestått trots att kunskap om problemen funnits. Det måste anses vara brådskande att förbättra förhållandena. De skärpta bestämmelser som föreslås bör därför tillämpas efter ikraftträdandet. På grund av den stora förändring i minknäringen som de nya bestäm- melserna kommer att innebära behövs dock en övergångsperiod, som emellertid inte bör vara för lång. I promemorian föreslogs en övergångsperiod för befintliga föreslogs i lagrådsremissen. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det föreslagna kravet på tillgång för minkarna till vatten att simma i inte står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen bl.a. med hänsyn till den relativt korta över- Som framgår av avsnitt 6.1 gör regeringen till skillnad från Lagrådet bedömningen att förslaget är förenligt med tilläggsprotokollet Som tidigare framhållits är det brådskande att förbättra förhållandena inom minknäringen. inte skäl att förlänga övergångsperioden. har påpekat att övergångsbestämmelsen bör formuleras annorlunda än vad som har föreslagits i promemorian med hänsyn till att avsikten med övergångsperioden är att ge befintliga farmer tid till anpassning till de nya reglerna. Regeringen instämmer i detta. Övergångsbestämmelsen bör därför formuleras så att den föreslagna lagändringen träder i kraft , men tillämpas först fr.o.m. på vid ikraftträdandet befintliga anläggningar. innebär att minkuppfödning som startas efter ikraftträdandet måste ut- Prop. 2005/06:197 formas i enlighet med de nya bestämmelserna redan från början. 7.1Ersättning för upphörande av verksamhet Regeringens bedömning: Företag inom minknäringen som på grund av regelskärpningarna tvingas att upphöra med sin verksamhet bör kunna få ersättning. Den närmare utformningen av ersättningen bör utredas i särskild ordning. Regeringen avser att meddela bestämmelser om ersättningen i förordning. Utgångspunkten för ersättningen bör vara att företagen ersätts för för- lorade intäkter, oavskrivet restvärde på byggnader och inventarier samt rivning av anläggningar och iordningställande av mark. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Remissinstanserna: ombudsmän () anser att det är tveksamt om näringen bör få ersättning vid nedläggning av företag. , , ifrågasätter om ersättningen skall omfatta kostnader för iordningställande av mark eftersom detta skulle avvika från det system som råder enligt . , juridiska fakulteten stöder förslaget till ändringar i djurskyddslagen men motsätter sig starkt att näringen skall få ersättning. Fakulteten menar att djurskyddet tillhör miljöskyddet och att det därför inte hör till det område som regelmässigt medges ersättning när lagstiftaren väljer att skärpa kraven på verksamheterna. Förutom att en ersättningsrätt inte har stöd i lagen anser fakulteten att en sådan är direkt olämplig. Även Statskontoret avstyrker förslaget om ekonomisk kompensation. är positivt till ekonomisk ersättning, men framhåller att det saknas bedömningar av vilka ekonomiska och andra effekter en nedläggning får för företag som helt eller delvis är beroende av den primära produk- tionen, exempelvis leverantörer av de slaktbiprodukter från fjäderfä- slakterierna som används som minkfoder. Verket för näringslivs- utveckling () föreslår att det i stället för ekonomisk kompensation skall utgå investeringsstöd för att företagen skall kunna uppfylla reg- lerna. Även anser att delar av avvecklings- kostnaderna bör ställas till näringens förfogande för att genomföra omställningen. i påpekar att det inte brukar utgå ersättning till övriga lantbruksnäringen när det ställs krav på förändringar. kommun påpekar att slaktavfall används av minknäringen i och bedömer att köttproduktionen vid en avveckling av minknäringen skulle vidkännas en kostnadsfördyring. påpekar att även andra näringar som genom minknäringen får en lönsam avsättning för slaktbiprodukter kommer att drabbas hårt. Djurskyddet anser att den ekonomiska ersättningen måste styras så den inte utnyttjas till flyttbidrag. AB anser att en nedläggning av pälsdjursnäringen kommer att leda till ökade kostnader för destruktion av restprodukter. Svenska avdelningen av motsätter sig inte förslaget under förutsättning att fullgod ersättning utgår för den skada som vållas berörda näringsidkare. Man frågar sig vidare om ersättningsnivån är tillräcklig eftersom förslaget avvisar ersättning på affektiva grunder. Man påpekar att den yrkesmässiga identiteten och den förvärvade kunskapen för en person inom minknäringen blir en värdelös tillgång för denna person. socialdemokratiska arbetarekommun påpekar att det i kostnaderna inte medräknats ersättning till andra näringar såsom slakterier, kycklingindustri samt fiskberedningsindustri. Föreningen har anfört att det av regeringsformens bestämmelse om skydd mot ingrepp i egendomsfriheten följer att ersättning vid ingrepp skall regleras i lag. Skälen för regeringens bedömning Enligt traditionell uppfattning har ersättning inte utgetts för generella inskränkningar i rådigheten över mark som grundas på ny lagstiftning, t.ex. på miljöområdet. Andra rådighetsinskränkningar har ersatts enligt en intresseavvägning ju starkare skäl som från allmän synpunkt talar för inskränkningen desto sämre blir ersättningsmöjligheterna. När det gäller andra ingrepp såsom återkallelse och ändring av tillstånd vilket är av intresse här eftersom pälsdjursuppfödning är tillståndspliktig har man resonerat på liknande sätt enligt följande. Frågan om ersättning för förluster har ansetts bero på skälen till ingreppet. Om tillståndshavaren har eftersatt villkor för verksamheten utgår inte någon ersättning och inte heller om ingreppet motiverats med vägande hänsyn till allmän ordning och säkerhet, smittofara, brandfara, trafiksäkerhetsskäl eller andra säkerhetsskäl. Sker ingreppet däremot av ekonomiska, organisatoriska eller rättviseskäl kan den enskilde ha rätt till ersättning. Om ingreppet föranleds av ny lagstiftning skulle tillstånds- havarens förväntningar på det en gång beviljade tillståndet kunna tala för att det skall utgå ersättning. Lagstiftning är dock i princip generell till sin karaktär, varför skäl talar för att den skulle få accepteras även utan ersättning. Å andra sidan kan en skärpning av lagstiftning som rör en viss näring ha en så begränsad inriktning att lagstiftningens generella natur är mindre påtaglig. Detta är exempelvis fallet med ny lagstiftning som endast berör minknäringen. Rimligheten i ett ingrepp påverkas också av om ersättning utgår till tillståndshavaren. Flera remissinstanser anser att det är tveksamt om ersättning bör utgå bl.a. eftersom detta inte krävs enligt regeringsformen. Som framgår av avsnitt 6.2 omfattas den föreslagna skärpningen av djurskyddsbestämmelserna enligt regeringens bedömning inte av rege- ringsformens bestämmelse om egendomsskydd. Vad regeringsformen föreskriver om ersättning är därför inte tillämpligt i detta sammanhang. Den föreslagna skärpningen av djurskyddsbestämmelserna för mink- näringen innebär en avsevärd höjning av ambitionerna för djurskyddet inom minknäringen. En anpassning av anläggningarna för minkupp- födning till de nya bestämmelserna kommer att innebära en kraftig förbättring av djurmiljön som medför att minkarnas möjligheter till naturligt beteende tillgodoses. En anpassning till de nya kraven kommer emellertid även att medföra ekonomiska påfrestningar för minknäringen. I många fall kan det visa sig vara svårt eller omöjligt för minkuppfödarna att efterleva de nya bestämmelserna inom de ekonomiska ramar som de har att rätta sig efter. Det kan därför förutsättas att skärpningarna kommer att leda till nedläggningar inom näringen. Det är vidare angeläget att de föreslagna förändringarna för mink- hållning kommer till stånd . En förhållandevis kort övergångsperiod förutses därför mellan ikraftträdandet av de nya bestäm- melserna och den tidpunkt då kraven skall vara uppfyllda (se avsnitt 6.3). I enlighet med vad som anförts ovan utges normalt ingen ersättning vid skärpningar av djurskyddslagstiftningen. De nu föreslagna bestämmel- serna innebär dock en stor omställning, som avses genomförd efter en kort övergångsperiod. Ingreppet är därför större än vad som är normalt vid skärpningar av djurskyddsbestämmelserna. Regeringen anser därför vid en sammantagen bedömning av omständigheterna att företag inom minknäringen som tvingas lägga ned verksamheten till följd av de nya bestämmelserna bör kunna få ersättning. Ett par remissinstanser anser att kompensation bör utgå i form av investeringsstöd eller liknande omställningsbidrag till företagen. Rege- ringen anser det inte motiverat med ett sådant bidrag. Ersättningen bör således begränsas till de verksamheter som måste läggas ned till följd av regelskärpningarna. I det följande lämnas en redogörelse för vilka företag som enligt regeringens bedömning bör kunna komma ifråga för ersättning, vilken tidsperiod som ersättningen avses omfatta samt utgångspunkterna för ersättningen. Eftersom ersättningen inte följer av grundlagsbestämmelsen om skydd mot ingrepp i egendomsskyddet finns det inget krav på att ersättningen skall bestämmas i lag. Ersättningen bör därför, i enlighet med vad som föreslås i promemorian, regleras i förordning. I förordningen bör bl.a. klargöras vilka krav som skall ställas för att ersättning skall lämnas för rivning av anläggningar samt hur rätten till ersättning påverkas av om verksamheten helt eller delvis bedrivits i strid med gällande bestäm- melser eller tillstånd. Den närmare utformningen av ersättningen till företag som tvingas avveckla driften bör utredas i särskild ordning. Regeringen avser att ge i uppdrag att utforma ett sådant system. I begreppet minknäringen ingår enligt promemorian företag som helt eller delvis bedriver uppfödning av mink för pälsframställning samt företag som ägs av näringen eller på annat sätt är helt beroende av näringens fortbestånd. Härmed avses i första hand de två anläggningarna för foderproduktion, men även företag som är helt och hållet inriktade på att förse minkuppfödarna med burar, maskiner och annan utrustning samt fodertillsatser och liknande kan komma i fråga. När det gäller kretsen av ersättningsberättigade har flera remiss- instanser ifrågasatt promemorians bedömning att ersättning endast bör utgå till företag inom minknäringen. Åtgärder på ett område för av natur- liga skäl med sig återverkningar på många andra områden. Det är därför nödvändigt att på något sätt begränsa kretsen av ersättningsberättigade. I promemorian drogs denna gräns vid vad som kan kallas minknäringen i egentlig mening, dvs. de företag som antingen ägnar sig åt minkupp- födning för pälsframställning eller ägs av näringen eller är helt beroende av minkuppfödningens fortbestånd. I praktiken skulle det enligt prome- innebära att minkuppfödare, foderkök samt leverantörer av burar, maskiner, fodertillsatser och liknande omfattas av möjligheter till ersätt- ning. Andra, från minknäringen fristående branscher, såsom hönsupp- födare, fiskindustrier och slakterier skulle däremot enligt promemorian inte omfattas. Regeringen delar promemorians bedömning om vilka företag som skall kunna komma ifråga för ersättning. Dessa är också verksamma i de branscher som är direkt berörda av förslaget till skärpta bestämmelser. Kan de inte drivas vidare med lönsamhet på grund av nedläggningar av minkuppfödningsföretag bör de kunna få ersättning. De indirekt berörda branscherna torde inte påverkas i större utsträckning än att de bör kunna möta eventuella kostnadsökningar som, fastän de kan röra avsevärda belopp i absoluta tal, ändå måste betraktas som mindre. Regeringen anser därför inte att det finns anledning att göra någon annan bedömning än promemorian i fråga om kretsen av ersättningsberättigade. Vid ersättningens bestämmande skulle viss vägledning kunna hämtas från vad som gäller för sådan ersättning som lämnas enligt sådan lag som avses i 2 kap. 18 § regeringsformen. Ersättning vid inskränkning av egendomsskyddet skall enligt 2 kap. 18 § regeringsformen bestämmas för förlusten. Innebörden av detta uttryck framgår inte av bestämmelsen och förklaras inte heller i förarbetena. En utgångspunkt vid bestämningen av ersättningen kan vara den s.k. differensmetoden som anses vara tillämplig vid bestämning av skadans storlek, bl.a. enligt expropriationslagstiftningen och i olika skadestånds- rättsliga sammanhang. Differensmetoden innebär att man gör en jäm- förelse mellan det faktiska händelseförloppet, dvs. den skadelidandes ekonomiska situation till följd av ingreppet och ett för den skadelidande gynnsammare, hypotetiskt förlopp, som skulle ha följt om inte något ingrepp inträffat. Skillnaden bör anses utgöra förlust i paragrafens mening (se , Ersättning vid offentligrättsliga ingrepp 1, 1986, s. 147148). Förlust av affektionsvärden och liknande värden bör inte inbegripas bland de värden som kan ersättas. Skador av detta slag är över huvud taget inte ersättningsgilla enligt svensk lagstiftning, och omfattas därför inte heller av begreppet förlust (, a.a. s. 147). har ifrågasatt om ersättning bör utgå för iordningställande av mark, eftersom detta skulle avvika från vad som gäller enligt och kostnaden för iordningställandet har uppkommit redan genom den bedrivna verksamheten, inte genom de föreslagna ändring- Prop. 2005/06:197 arna i reglerna för verksamheten. Enligt ansvarar verksamhetsutövaren enligt principen att förorenaren betalar för avhjälpande av skador till följd av verksamheten, den s.k. efterbehandlingsskyldigheten. Av 10 kap. framgår att ansvarets omfattning kan kräva särskilda överväganden och att ansvaret kan se olika ut beroende på omständigheterna, t.ex. om verk- samhetsutövaren har följt givna tillstånd eller inte (, , Den nya miljörätten, 1998, s. 31). Regeringens avsikt när det gäller ersättning till företag som tvingas lägga ned verksamheten till följd av de föreslagna nya reglerna är att näringen skall ersättas för förluster till följd av nedläggningen. Häri avses bl.a. ingå kostnaden för rivning och bortforsling av anläggningar för minkuppfödning. Minkuppfödningen har såvitt känt inte generellt bedri- vits i strid med gällande tillstånd. Frågan om iordningställande av mark hade sannolikt inte uppkommit om det inte hade varit för de nya bestämmelserna. Med hänsyn till dessa särskilda förhål- landen framstår det enligt regeringens mening som en rimlig utgångs- punkt att även kostnaden för iordningställande av mark ingår bland de kostnader som kan ersättas. Med ledning av det ovan anförda bör utgångspunkten för ersättningen enligt regeringens bedömning vara att företagen ersätts för förlorade intäkter, oavskrivet restvärde på byggnader och inventarier samt rivning av anläggningar och iordningställande av mark. Regeringens bedömning: Den period för vilken ersättning skall kunna lämnas bör vara . Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i län och Päls- djursuppfödares anser att den period för vilken ersättning enligt promemorians förslag skall utgå är för kort. Skälen för regeringens bedömning: Såvitt avser ersättning för förlo- rade intäkter uppkommer frågan om som ersättning skall utgå. En treårsperiod har föreslagits i promemorian. Några remissinstanser anser att den period för vilken ersättning enligt promemorians förslag skall utgå är för kort. Som anförts i promemorian används vid budgetplanering ofta treårs- perioder, eftersom perioder av denna längd är relativt överblickbara. Även femårsperioder används i vissa sammanhang. En period av denna längd torde vara lämplig även när det gäller verksamheten med mink- uppfödning. För en period på mellan tre och talar beträffande minkfarmarna dessutom att minkhonorna i minkfarmar har en livslängd . Vid bestämmandet av perioden är det även en central fråga vilka möjligheter det finns för personer som friställs att hitta alternativa försörjningssätt. Det framstår vid en sammantagen bedömning som lämpligt att bestäm- Prop. 2005/06:197 ma den period för vilken ersättning för förlorade intäkter skall utgå till den i promemorian föreslagna, dvs. Regeringen gör därför samma bedömning som promemorian beträffande ersättningsperiodens längd. De avsedda ändringarna i bestämmelserna för hållande av minkar för pälsframställning kan förutses innebära ekonomiska påfrestningar för minknäringen. Vilken kostnad som förändringar av djurhållningen kan komma att föra med sig går inte att uppskatta, eftersom de närmare bestämmelserna om utformningen av burar m.m. till största delen avses meddelade i förordnings- och föreskriftsform. Det framlagda lagförslaget föranleder i sig inte några kostnader för staten. En konsekvens av förslaget är emellertid enligt regeringens bedömning att ersättning bör kunna utgå till företag inom minknäringen som tvingas upphöra med verksamheten. Den närmare utformningen av ersättningen avser regeringen att låta utreda i särskild ordning. Rege- ringen avser att i budgetpropositionen återkomma till frågan om den totala kostnaden för ersättningen. 9.1Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534) Bestämmelsen är ny. Paragrafen kompletterar den nuvarande 4 § och utgör en precisering i förhållande till denna såvitt avser minkhållning för pälsproduktion. Kraven i 4 § på att djurhållningen skall främja djurens hälsa och ge möjligheter till naturligt beteende preciseras med den nya bestämmelsen genom att det anges att minkarnas behov av att röra sig, klättra och ägna sig åt annan sysselsättning samt av att vara ensamma skall tillgodoses. Med minkarnas behov av att vara ensamma åsyftas att det skall finnas möjligheter till att hålla djuren åtskilda under de perioder då de inte har valpar. Behovet av rörelse, klättring, utövande av jaktbeteende och annan sysselsättning tillgodoses genom burstorlek och utformningen av burar samt s.k. miljöberikning, dvs. tillförandet av möjlighet till klättring, gömslen och andra föremål som tillfredsställer naturliga behov av syssel- sättning. Dessa krav skall således gälla utöver kraven i 4 §.