prop · GT03182 · 2006-03-21 00:00:00 — Mot denna bakgrund föreslog reger- ingen att beslut om miljösanktionsavgift skall fattas av tillsynsmyndig- heterna. Meningen var att detta skulle bli ett effektivt verktyg för att säkerställa verksam tillsyn och att miljöreglerna efterlevs. Det bedömdes också som effektivt att tillsynsmyndigheten inte behövde vända sig till en annan myndighet när man hade konstaterat en överträdelse. Inget av dessa överväganden har mindre aktualitet eller betydelse än när reglerna om miljösanktionsavgift infördes. Tillsynsmyndigheterna är de myndighetsaktörer som är närmast verk- samhetsutövarna och som därför har störst möjlighet till kontroll, snabb upptäckt och snabb reaktion vid överträdelse. Detta medverkar till att göra systemet med miljösanktionsavgifter effektivt. Det har diskuterats om det inte kan uppstå en konflikt mellan tillsyns- myndigheternas rådgivande roll och den som innebär att myndigheterna ingriper med sanktioner. Detta är dock inte något som är unikt för miljö- sanktionsavgifter utan kan förekomma även i fall där tillsynsmyndighet- erna ingriper med föreläggande eller förbud. I myndighetsutövningen ligger att vara självständig och oberoende. Några ovidkommande hänsyn skall naturligtvis inte tas vid beslutsfattandet. I beredningen har anförts att miljösanktionsavgifterna borde föreläggas för godkännande på motsvarande sätt som strafförelägganden enligt 48 kap. . Ett sådant system skulle innebära att tillsyns- myndigheten bara beslutar om miljösanktionsavgift i de fall där den före- lagda avgiften inte bestrids. Om föreläggandets adressat inte svarar på fö- reläggandet eller motsätter sig avgiften, kommer tillsynsmyndigheten att få driva frågan till domstol. Detta skulle innebära ökad administration för tillsynsmyndigheterna. Den nuvarande ordningen lever upp till Europa- konventionens krav på rättssäkerhet för den enskilde, bl.a. genom att den enskilde alltid är tillförsäkrad domstolsprövning av ett beslut om miljö- sanktionsavgift. Regeringen kan, liksom , inte finna att ett system med föreläggande av miljösanktionsavgift har sådana för- delar att det bör införas. Detta gäller särskilt mot bakgrund av inställ- ningen att avgifterna inte bör användas som sanktionsform för överträ- delser som är så allvarliga att de bör sanktioneras med straff. Regeringens förslag: Begränsningen i 30 kap. 1 § att en- dast näringsidkare kan påföras miljösanktionsavgift tas bort. Miljö- sanktionsavgift skall i fortsättningen kunna tas ut även för överträdelser av bestämmelser i och i EG-förordningar inom balkens tillämpningsområde. Redaktionella ändringar görs i 30 kap. 1 och 2 §§ så att de bestämmelser som rör vilka överträdelser som skall föranleda miljösanktionsavgift och hur stora avgifterna skall vara samlas i 1 § medan paragrafernas bestämmelser om betalningsskyldigheten samlas i 2 §. En konsekvensändring görs i 30 kap. 4 § . förslag: Förutom de redaktionella ändringarna överensstämmer kommitténs förslag med regeringens. Remissinstanserna: förslag har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. , Plast- och kemiföretagen, , Mineral- och Metallproducenter i och Teknikföretagen har dock poängte- rat att med tanke på att avgiften utgår oberoende av vårdslöshet och kan komma att uppgå till avsevärda belopp torde det vara i rena undantagsfall som en utvidgning till privatpersoner kan anses motiverad. tings- rätt har avstyrkt förslaget och framfört att problem kan uppkomma i fråga om att bestämma vem som skall påföras miljösanktionsavgift och att en sådan prövning inte bör ske i administrativ ordning. Tingsrätten har också påpekat att med hänsyn till dagsbotssystemets uppbyggnad finns det risk för att gärningar som bedömts för allvarliga för att kunna sanktioneras med miljösanktionsavgift och där oaktsamhet eller uppsåt kan styrkas kan komma att föranleda ett bötesbelopp som rent faktiskt är mindre än miljösanktionsavgiften för gärningar som bedömts som mindre allvarliga. har anfört att om myndigheter kan påföras miljösanktionsavgift skulle inbetalade sanktionsmedel endast gå till en annan del av statskassan, dvs. i princip endast en administrativ rundgång. Skälen för regeringens förslag: Såsom systemet med miljösanktions- avgifter är utformat är det endast möjligt att ålägga näringsidkare att betala miljösanktionsavgift. Enligt förarbetena till skall uttrycket näringsidkare ha samma betydelse som på andra håll i lagstift- ningen, exempelvis 1 § bokföringslagen (1976:125). Med näringsidkare menas även kommuner som bedriver verksamhet som omfattas av balken (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 314). Skälet för att endast näringsidkare skulle kunna påföras miljösanktionsavgift var att det inte ansågs rimligt att ålägga var och en ett sådant ansvar för handlingar i det dagliga livet (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 536). I miljöbalkspropositionen angavs vidare att näringsverksamhet typiskt sett medför risker för miljön och att det då kan finnas fog för att ställa stränga krav på verksamhetsutövaren. Vem som skall anses som näringsidkare har varit föremål för prövning i ett antal mål i och i miljödomstolarna. Exempelvis har i ett par avgöranden funnit att begränsningen till näringsidkare innebär att miljösanktionsavgift inte kan tas ut av en krimi- nalvårdsanstalt eller av ett sjukhus som drivs av , eftersom driften av dessa anläggningar inte ansetts innebära näringsverksamhet (domar , och ). Det är otillfredsställande med en ordning där överträdelser som begås av vissa aktörer, t.ex. stat och kommuner, i vissa fall är befriade från miljösanktionsavgifter som den näringsidkare som driver sam- ma typ av verksamhet kan påföras avgifter. Att noggrannhet iakttas vid bedrivandet av en verksamhet och att regler följs är lika viktigt vare sig verksamheten bedrivs av någon som inte anses idka näring eller om den bedrivs av ett näringsidkande företag. Det är viktigt att det finns ett effektivt styrmedel som medför att en verksamhet som är förenad med olika typer av risker för miljö och hälsa i största möjliga utsträckning be- drivs på ett sådant sätt att exempelvis möjligheterna till kontroll inte un- dergrävs. Detta gäller offentliga aktörer i lika hög grad som privata. Det får även förutsättas att myndigheter när de bedriver verksamheter som kan påverka människors hälsa eller miljön lägger särskilt stor vikt vid att följa de regler som gäller. Myndigheternas verksamheter bör alltså inte falla utanför tillämpningsområdet för miljösanktionsavgifterna. Miljö- sanktionsavgift bör däremot inte gälla vid myndighetsutövning. Som framgår i denna proposition bör sanktionssystemet renodlas så att mindre allvarliga förseelser inte skall vara förenade med straff medan straffsanktionen reserveras för förfaranden som verkligen är straffvärda. Med en sådan förändring av systemet blir skälen för att låta miljösank- tionsavgifterna bara gälla för näringsidkare inaktuella. Om straff inte skall utgå för en viss mindre förseelse men förseelsen ändå bör vara förenad med en sanktion, är det viktigt att en miljösanktionsavgift kan påföras i stället. En sådan förseelse kan begås av andra än näringsidkare. För att renodla sanktionssystemet är det alltså nödvändigt att ta bort den nuvarande begränsningen att miljösanktionsavgifter bara gäller närings- idkare. Att ta bort begränsningen till näringsidkare innebär att personer som inte bedriver näring kan komma att behöva betala miljösanktionsavgifter. Vid meddelandet av föreskrifterna om vilka överträdelser som skall för- enas med miljösanktionsavgift, kommer regeringen att noga överväga be- stämmelsernas utformning så att avgiftsskyldigheten träffar rätt person- krets. Merparten av de typer av överträdelser som är belagda med miljösanktionsavgift kommer inte att drabba personer som inte bedriver näringsverksamhet eftersom överträdelserna förutsätter en sådan verk- samhet. Detta gäller t.ex. krav på miljörapport vid bedrivande av miljö- farlig verksamhet i större skala eller andra föreskrifter kopplade till sådan verksamhet. I de allra flesta fall kommer det också i fortsättningen att handla om överträdelser som inte förekommer i andra sammanhang än i näringsverksamhet eller liknande verksamheter. De farhågor, som kom till uttryck vid införande, om att privatpersoner skulle ris- kera att drabbas av sanktioner till följd av dagliga händelser måste be- traktas som försumbara. Till detta kommer att den lägsta miljösanktions- avgiften har sänkts till . Det innebär att avgifterna kan göras mer nyanserade. Dessutom föreslår regeringen att förutsättningarna för befrielse från avgift skall utökas (se avsnitt 6.3). Exempel på överträdelser där privatpersoner som inte idkar näring bör kunna påföras avgift i stället för straff är underlåtenhet att söka tillstånd för eller anmäla enskilda av- lopp och vissa värmepumpar. Det är också lika viktigt att den som har en kylanläggning utför sin kontroll- och rapporteringsskyldighet oavsett om man är en enskild privatperson, en offentlig aktör eller en näringsidkare. I sådana fall bör ingen skillnad göras mellan privatpersoner och näringsid- kare riskerna för miljön är lika stora oavsett vem som skapar dem. Be- gränsningen i 30 kap. 1 § om att endast näringsidkare kan på- föras miljösanktionsavgift bör alltså tas bort. En konsekvensändring behöver göras i 30 kap. 4 §. Där anges att ett beslut om miljösanktionsavgift skall delges verksamhetsutövaren. Formuleringen bör ändras så att beslutet skall delges den som anspråket riktas mot. När det gäller frågan om i vilka situationer miljösanktionsavgift skall kunna föreskrivas är dessa begränsade till de situationer som anges i 30 kap. 1 § . Denna begränsning hindrar den renodling av sanktionssystemet som innebär att överträdelser med lågt straffvärde skall kunna sanktioneras med miljösanktionsavgift i stället för straff. 2005/06:182 Möjligheterna att föreskriva om miljösanktionsavgift bör utsträckas till att även omfatta överträdelser av handlingsregler i och över- trädelser av bestämmelser i inom balkens tillämpnings- område. I övrigt bör texten i 30 kap. 1 och 2 §§ få en annan redaktionell utform- ning. Bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om miljö- sanktionsavgifter bör förtydligas och innehållet i nuvarande 2 § flyttas till 1 § för att där samla de bestämmelser som rör regeringens föreskriftsrätt. Regeringens förslag: Möjligheten att i det enskilda fallet befria från skyldigheten att betala miljösanktionsavgift utökas. Avgift skall inte tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand eller genom att uppdra åt någon annan att göra det som ålegat den avgiftsskyldige, omständigheter som inte kunnat eller borde ha förutsetts eller som den avgiftsskyldige inte kunnat påverka, vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa eller till att det redan dömts till ansvar enligt bestämmelserna i 29 kap. för samma överträdelse. förslag om att utöka utrymmet för befrielse från miljösanktionsavgift överensstämmer med regeringens, men reger- ingen har valt en annan utformning av bestämmelsen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslaget. , , , , Plast- och kemiföretagen, , mineral- och metallproducenter i , Skogs- industrierna och har anfört att det bör finnas en möjlighet till partiell jämkning av miljösanktionsavgiften. Ett antal remissinstanser har påpekat att ökade möjligheter att låta bli att påföra avgift kan leda till att skillnader i tillämpningen ökar. har mot bakgrund av kommitténs övriga förslag ifrågasatt om det över huvud taget behövs en ökad möjlighet till eftergift. i har anfört att förslaget riskerar att innebära att framför allt de kommunala tillsynsmyndigheterna avstår från att ta ut avgift i större utsträckning. och har avstyrkt för- slaget och menat att det inte finns skäl till ändring. Skälen för regeringens förslag: Miljösanktionsavgift skall tas ut av den som överträtt någon av de regler som anges i bilagan till förord- ningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Ansvaret är strikt och av- giften skall tas ut även om uppsåt eller oaktsamhet inte föreligger. Enligt 30 kap. 1 § tredje stycket finns dock en möjlighet att besluta att avgift inte skall tas ut om det är uppenbart oskäligt. Miljöbalkskom- mittén har analyserat frågan om utrymmet för att låta bli att ta ut avgift är för snävt och om det bör utvidgas för att uppfylla grundläggande rätts- säkerhetskrav. De nuvarande bestämmelserna om miljösanktionsavgifter ger mycket små möjligheter till avgiftsbefrielse. I förarbetena till ges exempel på situationer där befrielse kan komma ifråga. Det rör sig om fall där överutsläpp har skett till följd av att en felaktig kemikalie har levererats, vilket varit omöjligt att kontrollera, eller där ett ämne har in- gått som inte framgår av innehållsförteckningen (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 315). I allmänna råd till 30 kap. och till förordningen om miljösanktionsavgifter finns ytterligare ledning i fråga om när en befrielse kan vara aktuell. Där sägs bl.a. att regler om laga förfall bör användas som en utgångspunkt för bedöm- ningen av påståenden om att det inte varit möjligt att uppfylla krav på en viss prestation. Där sägs också att bristande betalningsförmåga inte bör läggas till grund för befrielse från avgift. Av praxis från framgår att presumtioner av straff- rättslig karaktär skall hållas inom rimliga gränser och att det skall göras en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Detta för att presumtionen skall anses leva upp till det krav på rättssäkerhet som den s.k. oskuldspresumtionen ger uttryck för. har i sin praxis bl.a. pekat på att det svenska skatte- tilläggssystemet innehåller flera subjektiva befrielsegrunder och därför ansett att systemet är godtagbart. Den nuvarande utformningen av miljösanktionsbestämmelserna ger inte några möjligheter att med hänvisning till subjektiva omständigheter befria från avgift. Det nuvarande systemet med miljösanktionsavgift har vidare kritiserats för att vara alltför oflexibelt och i vissa fall kunna leda till orimliga resultat. Till detta kommer det nu lämnade förslaget om att utvidga kretsen av vilka som skall kunna påföras avgift. När även privat- personer skall kunna åläggas miljösanktionsavgift ökar behovet av att kunna göra en något mer flexibel bedömning. Utrymmet för befrielse bör därför utvidgas. En ny utformning av bestämmelsen om befrielse från miljösanktions- avgift kan som alltid när nya bedömningskriterier införs inlednings- vis medföra vissa tillämpningssvårigheter. Det finns dock inget som talar för att det skulle vara svårare att här uppnå en enhetlig rättstillämpning än på andra områden. Enligt regeringens mening finns det övervägande skäl som talar för att det nu bör bli möjligt att låta bli att ta ut avgift när det vore oskäligt med hänsyn till allvarlig sjukdom som gjort det omöj- ligt att uppfylla det som ålegat den avgiftsskyldige, omständigheter som inte kunnat eller borde ha förutsetts eller som den avgiftsskyldige inte kunnat påverka, vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa eller att straffrättsligt ansvar redan dömts ut för samma överträdelse. Det skall fortfarande vara fråga om undantags- situationer, men det bör vara möjligt att beakta den subjektiva sidan av gärningen. Också den objektiva sidan bör kunna beaktas i ökad utsträck- ning. Detta innebär inte att det krävs uppsåt eller oaktsamhet för att miljösanktionsavgift skall utgå. För att undvika tolkningssvårigheter bör lagtexten utformas på ett sätt som ger ledning för tillämpningen. Enligt regeringens uppfattning bör befrielse från avgift utöver de situa- tioner där det finns möjlighet att låta bli att ta ut avgift också kunna komma ifråga i några av de situationer som Miljöbalkskom- mittén pekat på. Kommittén har som exempel på fall som bör kunna föran- leda befrielse från avgift angett enskildas personliga förhållanden, som exempelvis sjukdom. Utrymmet för att beaktas sådana omständigheter annat än för privatpersoner eller för mycket små företag där det inte finns någon möjlighet att överföra anvaret på någon annan är dock mycket litet. Bagatellöverträdelser som att anmälan gjorts till fel myndighet kan också vara ett fall där befrielse från avgift kan komma ifråga. I det fallet har den avgiftsskyldige vidtagit en i och för sig korrekt åtgärd för att undvika över- trädelse men inte lyckats fullt ut och det skulle då kunna framstå som oskäligt att kräva betalning av miljösanktionsavgift. Även detta bör främst kunna bli aktuellt när det gäller privatpersoner. Att det i de situationer där den avgiftsskyldige har laga förfall för sin underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter skall vara möjligt att befria från avgift bör nu framgå av lag- texten. Det är inte oskäligt att ta ut avgift när överträdelsen exempelvis berott på att den avgiftsskyldige inte känt till de regler som gäller, att en upp- dragstagare som anlitats begått ett misstag eller annars inte gjort vad som kunnat förväntas eller vad som utlovats, att en verksamhet är nystartad, att man glömt eller inte haft tid etc. Det är inte heller oskäligt att ta ut avgift om den avgiftsskyldige har ekonomiska problem eller om avgiften annars ter sig hög i förhållande till den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden. Det finns ytterligare ett skäl att något utöka möjligheten att besluta om befrielse från miljösanktionsavgift, nämligen när det i ett straffrättsligt sammanhang redan har dömts till påföljd för samma överträdelse. Om åtal väcks, kan förhållandet att en miljösanktionsavgift utgått beaktas vid straffmätningen. Om däremot ett straff redan har dömts ut när en miljö- sanktionsavgift påförs, finns det ingen motsvarande regel. Detta kan antas vara en ovanlig situation, inte minst mot bakgrund av arbetet med att renodla sanktionssystemet. I den mån en sådan situation ändå uppstår kan det anses oskäligt att miljösanktionsavgift skall betalas för samma över- trädelse och befrielse bör därmed kunna ske. Ett antal remissinstanser har förordat införandet av jämkningsmöjlig- heter. När miljösanktionsavgifterna infördes påpekade regeringen att det vore en stor fördel om systemet med avgifter kunde förenklas och sank- tioner fastställas mer schabloniserat men skäligt och rättssäkert. Regeringen konstaterade att ett system med stora individuella hänsyn, även om det kunde tyckas fördelaktigt från rättvise- och skälighetssyn- punkt, inte skulle bli effektivt. En jämförelse gjordes då med det system med miljöskyddsavgifter som föregick miljösanktionsavgifterna. Enligt regeringens mening skulle regler om jämkning, såsom också har konstaterat, medföra att fördelen med miljösanktions- avgiftssystemets enkelhet som beror på att utrymmet för bedömningar i enskilda fall är litet delvis skulle gå förlorad. Därför bör någon jämk- ningsmöjlighet inte införas. Vikten av en enhetlig rättstillämpning och ett effektivt system som innehåller ett mycket litet utrymme för skönsmäs- siga bedömningar måste understrykas. I situationer där det är fråga om betalningssvårigheter finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att enligt 30 kap. 5 § första stycket bestämma en längre betalningsfrist än och dessutom tillåta delbetalning. Regeringen avser även att se över möjligheterna att vid den närmare utformningen av miljösank- tionsavgifternas storlek differentiera avgifterna med hänsyn till att en överträdelse avsett små eller stora mängder eller små eller stora omsätt- Prop. 2005/06:182 ningsvärden. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det mot bakgrund av de krav som ställs i krävs något mer nyanserade möjligheter att besluta om befrielse från miljösanktionsavgift eller att sätta ned avgiftens storlek i det enskilda fallet än som föreslagits i denna proposition. Lag- rådet har i det sammanhanget gjort en jämförelse med de grunder för be- frielse som anges i 5 kap. 14 § taxeringslagen (1990:324). Regeringen har i det nu aktuella förslaget utvidgat möjligheterna till befrielse från miljösanktionsavgift i förhållande till vad som gäller men avser, med anledning av Lagrådets synpunkter, att återkomma i frågan. Ett un- derlag för förslag om ytterligare utvidgning av möjligheterna till befrielse måste utarbetas och beredas innan ett nytt förslag till lagrändring kan läggas fram. 6.4Verkställighet av beslut om miljösanktionsavgift Regeringens förslag: Tidsfristen för betalning av miljösanktionsavgift skall inte börja löpa förrän beslutet om avgift har delgetts den som an- språket riktas mot. Avgiftsbeslutet skall inte kunna verkställas förrän tidsfristen har löpt ut. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt har anfört att förslaget är ett steg i rätt riktning från rättssäkerhetssynpunkt men att det dessutom bör krävas att beslutet om miljösanktionsavgift skall ha vunnit laga kraft innan verk- ställighet får ske. har anfört att det inte anges tillräckliga motiv för att frångå huvudregeln att endast avgöranden som vunnit laga kraft får verkställas. har anfört att för- slaget av rättssäkerhetsskäl är tveksamt. bör förslaget kompletteras med en möjlighet att i det enskilda fallet skjuta upp verk- ställigheten, bl.a. om det finns risk för att den som har ålagts avgiften genom verkställigheten orsakas en skada som inte kan repareras. Skälen för regeringens förslag: En miljösanktionsavgift skall enligt 30 kap. 5 § betalas efter det att avgiften har beslutats eller den som anges i beslutet. När tidsfristen har löpt ut får beslutet verkställas. Det är alltså inte nödvändigt att invänta laga kraft utan beslutet kan verkställas även om det har överklagats. Denna ordning innebär att sanktionsbeslutet kan verkställas utan att frågan om det funnits förutsättningar för att ta ut avgift har prövats av domstol. Det kan ifrågasättas om detta är förenligt med rätten till en rättvis rättegång och oskuldspresumtionen i artikel 6 i . har prövat om de svenska reglerna om omedelbar verkställighet av skattetillägg strider mot oskuldspresumtionen och funnit, under de förutsättningar som förelåg i de aktuella fallen, att så inte är fallet (Janosevic m.fl. mot , domar ). Även Re- geringsrätten har prövat frågan och då beaktat bl.a. möjligheterna till an- stånd med att betala skatt och skattetillägg. Regeringsrätten kom fram till att den omedelbara verkställigheten inte strider mot oskuldspresumtionen (RÅ 2000 ref. 66 II). Enligt de nu gällande reglerna om betalning av skattetillägg är det dock möjligt att få anstånd med betalning om beslutet om skattetillägg har överklagats (17 kap. 2 a § skattebetalningslagen [1997:483]). Även beslut om tulltillägg kan verkställas , men det är möjligt att skjuta upp verkställigheten om det finns risk för att en skada som inte går att reparera drabbar den enskilde. Skälet för att ett beslut om miljösanktionsavgift skall kunna verkställas är att förhindra att besluten överklagas bara för att skjuta upp betalningen. Räntevinster och liknande ekonomiska fördelar bör inte komma den till godo som överklagar för att senarelägga verkställigheten. För miljösanktionsavgifter finns inga möjligheter att få anstånd med betalningen på grund av att beslutet om avgift har överklagats. Däremot kan den domstol som skall pröva det överklagade beslutet stoppa verk- ställigheten genom att besluta om inhibition. Möjligheten att på detta sätt få ett beslut om miljösanktionsavgift stoppat förutsätter att ärendet har överklagats till domstol. Enligt nuvarande regler kan beslutet om miljö- sanktionsavgift verkställas innan den enskilde fått kännedom om beslutet och därmed inte har haft möjlighet att överklaga eftersom det räcker med att tidsfristen löpt ut för att beslutet skall bli verkställbart. rättssäkerhetskrav innebär inte något absolut för- bud mot omedelbar verkställighet.