prop · GT0369 · 2006-01-18 00:00:00 — trätt i kraft, kan det hända att vissa personer, företag eller andra organ- isationer visar sig ha särskilda skäl att beträda ett forskningsområde med tillträdesförbud eller att tillfälligt använda viss teknisk utrustning som är förbjuden i ett forskningsområde med störningsskydd. kan tänkas inträffa även efter det att en omsorgsfull avvägning mellan Prop. 2005/06:69 forskningens behov och andra motstående intressen har gjorts och behöver inte innebära att det finns skäl att återkalla eller ändra beslutet om skydd för forskning. kan det i det enskilda fallet förefalla orimligt att t.ex. inte bevilja passage genom ett skyddat forsknings- område. Utredningen om forskningsskydd menade att sådana situationer kunde hanteras genom att berörda tog kontakt med forskningshuvudmannen och ansåg det inte sannolikt att denne skulle upprätthålla förbudet om det fanns skäl att medge undantag. Enligt utredningen fanns det därför inte något behov av formella bestämmelser om dispens från förbud eller före- skrifter meddelade med stöd av den föreslagna lagen. Utredningen menade också att förbud eller föreskrifter över huvud taget inte kunde förväntas få sådan betydelse för enskilda personer att en dispensmöjlig- het skulle vara motiverad. Emellertid går det inte att bortse ifrån att enstaka situationer kan upp- komma där forskningshuvudmannen inte ger sitt tillstånd och frågan om undantag är av väsentlig betydelse för t.ex. en samhällsnyttig verksamhet eller för en enskilds möjligheter att utnyttja sin egendom. I sådana fall är det olämpligt att frågan om undantag avgörs enbart av forskningshuvud- mannen utifrån forskningens intressen och inte av , som ju är skyldig att väga in även andra intressen i bedömningen. Som några remissinstanser påpekat är det också rimligt att får känne- dom om önskemål om undantag, eftersom upprepade och väl motiverade sådana kan vara en indikation på att tidigare beslut bör ändras eller till och med återkallas. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse införs i den föreslagna lagen som möjliggör för att i ett enskilt fall efter ansökan besluta om undantag från beslut om skydd mot störningar från utom- stående. Undantag bör kunna beviljas endast för begränsad tid och endast om det kan ske utan risk för väsentlig störning av forskningen. Det är rimligt att anta att antalet ärenden om undantag hos länsstyrelserna bör bli mycket begränsat. Flertalet fall då någon önskar tillträde till ett skyddat forskningsområde kommer att hanteras direkt av forsknings- huvudmannen. Regeringens förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud att beträda ett forskningsområde med tillträdesskydd eller använder teknisk utrustning på ett sätt som stör forskningen inom ett område med störningsskydd, skall kunna dömas till böter. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Om gärningen är belagd med straff i någon annan författning gäller i stället den författningen. får förena förbud eller förelägganden riktade mot verksamheter i närheten med vite. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår att fängelse skall ingå i straffskalan för brott mot förbud till skydd mot störningar från utomstående. Remissinstanserna: i ifrågasätter om det är motiverat att olika straffskalor skall gälla för överträdelser av beträdelseförbud enligt ordningslagen och den föreslagna lagen. undrar om det är möjligt med hänsyn till grundlagen att låta en länsstyrelse fylla ut en strafföreskrift med fängelse i straffskalan och om det är lämpligt. Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsrätten i ifrågasätter om inte den föreslagna straffbestämmelsen bör omfattas av krav på en särskild åtals- prövning. Skälen för regeringens förslag Beslut om att ett visst område skall utgöra forskningsområde med till- trädesskydd eller med störningsskydd måste rimligen straffsanktioneras för att få avsedd effekt. Utredningen om forskningsskydd har föreslagit att den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud utfärdade med stöd av den föreslagna lagen skall dömas till böter eller fängelse . Förslaget överensstämmer med de påföljder som gäller för liknande överträdelser i (29 kap. 9 och 11 §§) och lagen (1990:217) om samhällsviktiga anläggningar m.m. Enligt regeringens mening bör dock straffskalan för brott mot förbud enligt den föreslagna lagen endast omfatta böter. Ett skäl för detta är att straffvärdet för att störa forskning generellt rimligen bör vara något lägre än att bryta mot bestämmelserna i och lagen om samhälls- viktiga anläggningar. De senare lagarna syftar ju till att skydda männi- skors hälsa och miljön samt anläggningar av betydelse för landets säkerhet. Ett annat skäl är att de störningar som forskning kan tänkas utsättas för i normalfallet knappast har ett så pass högt straffvärde att fängelse är motiverat. I de fall forskning utsätts för grova störningar kan andra straffbestämmelser bli tillämpliga, t.ex. bestämmelsen om olaga intrång i 4 kap. 6 § . Detta är möjligt eftersom straff- Prop. 2005/06:69 bestämmelsen i den föreslagna lagen föreslås vara subsidiär i förhållande till andra författningsbestämmelser om straff. Någon anledning att uppställa krav på särskild åtalsprövning saknas. I praktiken kommer misstankar om brott mot bestämmelsen att anmälas till polis eller åklagare av forskningshuvudmannen. Som Utredningen om forskningsskydd har föreslagit bör inte dömas till ansvar i ringa fall. I de fall forskning utsätts för varaktiga eller upprepade störningar från verksamhet i närheten, får förbud eller andra föreläggande riktas mot den störande verksamheten i syfte att minska störningarna eller få dem att upphöra. Därvid kan den som ansvarar för den störande verksamheten vara mer eller mindre ovillig att följa förbudet eller föreläggandet. För att uppnå önskad effekt bör därför förbudet eller föreläggandet kunna för- enas med någon form av sanktion, varvid ett vitesföreläggande framstår som lämpligast. Den ansvarige för verksamheten bör därför av läns- styrelsen kunna åläggas att betala ett vite om inte åtgärderna genomförs inom utsatt tid. Möjligheten till vitesföreläggande innebär att något särskilt straff- ansvar inte bör föreskrivas i de fall förbud eller andra förelägganden riktas mot verksamheter i närheten. I annat fall skulle dubbla sanktioner kunna uppstå. Regeringens förslag: Beslut om skydd för forskning och om undan- tag från sådant beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om skydd mot störningar från utomstående får även överklagas av och av en kommun vars geografiska område omfattas av beslutet. Beslut om återkallelse eller ändring av beslut får endast överklagas av forskningshuvudmannen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Tiden för överklagande av ett beslut om forskningsskydd skall räknas från den dag då beslutet kungjorts i ortstidning. Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regering- Utredningen föreslår en annan beräkning av tiden för över- klagande av beslut om forskningsskydd. Remissinstanserna: Länsrätten i menar att de före- slagna reglerna om överklagande behöver ses över och förtydligas i för- hållande till motsvarande regler i förvaltningslagen. konstaterar att de avvägningar och resonemang som kan bli aktuella avseende skydd mot verksamhet i närheten liknar de som före- kommer vid tillstånd till eller ingripanden mot miljöfarlig verksamhet För att få en effektiv domstolshandläggning och enhetlig rättstillämpning bör man därför överväga att låta beslut överprövas av miljödomstol. uppfattning, eftersom många av de frågor som kan förväntas uppkomma har stark miljöanknytning (allemansrätt, stängsel, ersättningsfrågor Samfundet vill också lyfta fram behovet av att verksamhets- utövare som träffas av förbud eller föreskrifter även skall ha möjlighet att få ersättning för sina rättegångskostnader vid efterföljande domstols- ser problem med att verket får överklaga beslut vad gäller restriktioner för allmänheten, eftersom det är tveksamt om verket inom alla aktuella forskningsområden har den kompetens som kan krävas för att väga det allmänna intresset av rörelsefrihet mot behovet av skydd för forskningen. enligt den föreslagna lagen kan få stora konsekvenser och att över- klagandemöjligheterna bör utökas till andra myndigheter och enskilda som berörs av beslutet, som t.ex. operatörer och andra användare av menar att överklaganderätten, som en naturlig följd av det samrådsförfarande förbundet föreslår, bör utvidgas till att omfatta alla som skriftligen framfört synpunkter som inte Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med I utkastet föreslås dock inte att beslut om återkallelse eller ändring av beslut skulle kunna överklagas. Remissinstanserna: Länsrätten i anser att eftersom ett beslut om återkallelse eller ändring av beslut om skydd påverkar forsk- ningshuvudmannens rättsliga ställning, bör även sådana beslut kunna menar att beslut om forskningsskydds- områden kan innebära långvariga och omfattande begränsningar i enskildas möjlighet att röra sig fritt i skog och mark, dvs. i allemans- rätten. Det kan därför finnas skäl att i likhet med 16 kap. 13 § miljö- balken ge ideella naturskydds- och miljöorganisationer viss klagorätt. anser att den skyldighet att samråda med som verket menar bör föras in i lagen bör åtföljas av en rätt att överklaga beslut om forskningsskydd som berör fiske och vattenbruk i analogi med förhållandena på miljöbalksområdet. menar att om något undantag för verksamhet enligt väglagen inte införs, bör det övervägas om skall ges en rätt att överklaga beslut om skydd för forskning. Skälen för regeringens förslag Regeringen finner i likhet med Utredningen om forskningsskydd att beslut enligt den föreslagna lagen bör kunna överklagas till högre instans. Besluten kan bl.a. innebära begränsningar av den allmänna rörelse- friheten och det finns därmed särskilt starka skäl att förena förslaget med en möjlighet till överklagande. Även beslut om undantag från förbud för utomstående att beträda ett område med skydd bör få överklagas. Utredningen om forskningsskydd har föreslagit att instansordningen för överklaganden av beslut enligt den föreslagna lagen skall överens- stämma med bestämmelserna vad som allmänt gäller i fråga om över- klagande av förvaltningsärenden, dvs. besluten skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol med krav på prövningstillstånd i kammarrätten. En annan möjlighet, som lyfts fram av några remissinstanser, vore att låta villkoren för överklagande bli desamma som för ärenden om miljö- farlig verksamhet enligt . I så fall skulle överklagande i stället ske till miljödomstol. Ett motiv för detta alternativ skulle kunna vara att effektivitet och enhetlighet främjas om domstolsbehandlingen av de delvis likartade ärendetyperna samordnas. bör man beakta att den föreslagna lagens syfte är tydligt annorlunda än . Miljödomstolarna skulle därmed vid tillämpningen av den föreslagna lagen tvingas ta ställning till svåra avvägningsfrågor av en typ som de saknar erfarenhet av och där regler inte ger mycket led- ning. Det kan tilläggas att relativt få överklaganden kan väntas bli aktuella varför fördelarna med en samordning under alla förhållanden blir begränsade. Regeringen bedömer därför att överklaganden av beslut i ärenden som rör forskningsskydd bör prövas av allmän förvaltnings- domstol. Tiden för överklagande av beslut om forskningsskydd bör räknas från den dag då beslutet kungjorts i ortstidning. För beslut om undantag enligt 12 § andra stycket bör däremot förvaltningslagens bestämmelser om beräkning av tid för överklagande gälla, dvs. beräkningen bör utgå från den dag klaganden fick del av beslutet. Rätten att klaga på beslut om skydd för forskning och om undantag från sådant beslut, bör grundas på de generella bestämmelser om klago- rätt i förvaltningsärenden som återfinns i förvaltningslagen (1986:223). Ett beslut får således överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot. Detta innebär inte någon allmän klagorätt för var och en som är missnöjd med ett avgörande. Det krävs att klaganden har ett sådant intresse i saken som berättigar denne att överklaga. Beslutet skall normalt påverka vederbörandes rättsliga ställning eller röra ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen. Exakt var gränsen går för klagorättens utsträckning bestäms i praxis. Normalt torde dock forsk- ningshuvudmannen och den som bedriver en sådan verksamhet som ett förbud eller ett föreläggande riktar sig mot alltid ha rätt att överklaga ett beslut som gått denne emot. Enligt regeringens bedömning finns det skäl att införa en utvidgad klagorätt när det är fråga om beslut om forskningsskydd som avser skydd mot störningar från utomstående. Sådana beslut bör utöver den klago- rätt som följer av allmänna förvaltningsrättsliga regler även kunna överklagas av en kommun vars geografiska område omfattas av beslutet samt av . En kommun kan i vissa fall ha en rätt att överklaga beslut redan på den grunden att beslutet får anses angå kommunen. Med detta förslag kan en kommun överklaga ett beslut även om så inte är fallet, under förutsättning att någon del av kommunens geografiska område omfattas av beslutet. En klagorätt för är angelägen för att säkerställa att det finns en nationell instans som bevakar hur tillämpningen av lagen utvecklas i förhållande till det värde som allemansrätten representerar. Någon klagorätt för torde inte följa av förvaltnings- lagens bestämmelser. En statlig myndighet anses inte ha rätt att över- klaga någon annan myndighets beslut utan att det finns särskilda bestämmelser om detta i någon författning. En uttrycklig bestämmelse som ger rätt att överklaga beslut bör därför tas in i lagen. Regeringen förutsätter att fokuserar på frågan om ett forskningsskydd har principiell betydelse för allemansrätten och inte på egna bedömningar av t.ex. forskningens värde eller skyddsbehov. Något behov av att har kompetens inom alla berörda forskningsområden bör därmed inte föreligga. Det är snarare verkets allmänkompetens i frågor som rör medborgarnas utnyttjande av naturen som är värdefull i sammanhanget. Några remissinstanser har härutöver väckt frågan om inte klagorätten bör utsträckas ytterligare och mer generellt definieras på annat sätt än vad som följer av förvaltningslagens bestämmelser. Svenska kommun- förbundet har t.ex. föreslagit att klagorätten bör omfatta alla som skrift- ligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda och kan se skäl att ge ideella naturskydds- och miljöorganisationer viss klagorätt. Några statliga myndigheter anser också att de bör ha klagorätt eftersom deras ansvarsområden och uppgifter särskilt berörs. Regeringen gör dock bedömningen att det skulle föra för långt att ytter- ligare vidga klagorätten. Ett skäl för detta är att den föreslagna bestäm- melsen om kungörelse av ansökan om forskningsskydd och det Prop. 2005/06:69 obligatoriska samrådet bör ge goda förutsättningar för berörda intressen att göra sig hörda under handläggning. Regeringen anser att möjligheterna för en kommun och att överklaga är tillräckliga för att fånga upp andra intressen än rena forskningsintressen. De personer eller organisationer som inte anses ha tillräckliga sak- intressen och därmed inte är klagoberättigade, kan antas vända sig till eller kommunen för att framföra sina synpunkter, vilket i sin tur kan leda till att någon av dessa överklagar beslut. Frågan om en utvidgad klagorätt måste också bedömas mot bakgrund av att beslut enligt den aktuella lagen vanligen väntas bli tidsbegränsade samt det totala antalet områden med forskningsskydd mycket begränsat. Dessutom finns det skäl att generellt vara restriktiv med att ge statliga myndigheter klagorätt i förhållande till varandras beslut. I det fall ett beslut om forskningsskydd skulle röra forskning där en statlig myndighet är finansiär eller användare, bör forskningens intressen kunna tillvaratas genom forskningshuvudmannen. När det gäller överklaganden av beslut om återkallelse eller inskränk- ning av beslut om forskningsskydd, föreslår regeringen att forsknings- huvudmannen skall få överklaga sådana beslut, dvs. den statliga myndig- het eller juridiska person i vars verksamhet forskningen utförs. Det blir då den forskningshuvudman som beslut enligt 11 § riktar sig mot, som kan överklaga ett sådant beslut. har aktualiserat frågan om ersättning för rätte- gångskostnader och ser ett behov av att verksamhetsutövare som träffas av förbud eller andra förelägganden riktade mot störande verksamheter i forskningens omgivning i vissa fall kan få ersättning för sina rättegångs- kostnader. Regeringens bedömning är emellertid att det inte finns till- räckliga skäl att, för den begränsade lagstiftning det nu är fråga om, införa särskilda bestämmelser om ersättning för rättegångskostnader. I de fall när detta möjligen skulle kunna vara aktuellt, dvs. vid överklagande av beslut mot angränsande verksamhet, är konsekvenserna inte lika långtgående som vid expropriation enligt expropriationslagen (1972:719). Regeringens bedömning: Det finns inte behov av några särskilda bestämmelser om tillsyn över lagens efterlevnad. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: i delar i viss mån utredarens uppfattning att den forskande institutionen på egen hand kan kontrollera om man är utsatt för störningar, men anser att ett tydligt utpekande av som tillsynsmyndighet ändå bör göras i i konstaterar att läns- styrelsen ges rätt att besluta om förbud och förelägganden och att förena dessa med vite och därmed får en roll som tillsynsmyndighet. tillsynsansvar bör enligt framgå tydligare. Förslaget enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte särskilt berört för- Skälen för regeringens bedömning: Kontroll av efterlevnaden av beslut om skydd för forskning underlättas väsentligt av att forsknings- huvudmannen själv kan upptäcka om störningarna skulle fortsätta eller återkomma efter beslut om skydd. Om så sker kan forsk- ningshuvudmannen förväntas vända sig till behöriga myndigheter för att få till stånd åtgärder. I de fall skyddet riktar sig mot störningar från utomstående är för- bättrade avspärrningar eller särskild bevakning genom forskningshuvud- mannens försorg mer ändamålsenliga lösningar än att en tillsyns- I svårare fall får forskningshuvudmannen vända sig De beslut som riktar sig mot angränsande verksamhet och är förenade med vite skulle möjligen kunna vara förenade med ett tillsynsansvar för Denna skulle då på uppmaning av forskningshuvudmannen kunna begära en förklaring av den störande verksamheten om det visar sig att förelägganden om åtgärder mot störningar inte följs. bedömer dock att en sådan ordning skulle belasta i onödan och vara föga effektiv. Störningar upptäcks av forskningshuvudmannen och inte av . När sådana störningar upptäcks bör det mest rationella vara att forskningshuvudmannen med stöd av beslutet från vänder sig direkt till huvudmannen för den störande verk- samheten och påtalar den bristande efterlevnaden. Om detta inte visar sig vara effektivt, bör de ekonomiska intressen som kan vara berörda inne- bära att efterlevnaden knappast kan förbättras på annan väg än att forsk- ningshuvudmannen vänder sig till rättsväsendet för att få det av läns- styrelsen fastställda vitet utdömt. Sammantaget bedömer regeringen att det inte finns behov av några särskilda bestämmelser om tillsyn. Regeringens förslag: Lagen skall träda i kraft . Lagen föreslås träda i kraft . Regeringen ser i likhet med Utredningen om forskningsskydd inget behov av särskilda övergångs- regler. Ekonomiska konsekvenser och finansiering Regeringens bedömning: Lagförslagets ekonomiska konsekvenser för staten och kommunerna är så begränsade att någon särskild finansiering Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: delar utredningens bedömning att det inte kommer att handla om ett större antal ärenden av mer komplicerad natur, och att det är troligt att flera länsstyrelser inte alls kommer att bli berörda. i instämmer i att det inte finns anledning att införa särskilda avgifter för sökandena. antalet ärenden trots allt blir av den omfattningen att de orsakar betydande merarbete för berörda myndigheter bör frågan om avgifter prövas av regeringen i särskild ordning. framför att även om antalet ärenden inte kommer att bli så många, så medför en ny ärendegrupp alltid extra arbete i form av utbildning och erfarenhetsutbyte med andra länsstyrelser. delar utredarens bedömning att avgiftsfinansiering inte är en framkomlig vill dock peka på att slutsatsen att handläggningen inte kan förväntas kräva särskilt mycket merarbete inte nödvändigtvis behöver vara korrekt och understryker vikten av att uppgiften åtföljs av en finansiering genom anslag. styrelsen i län framhåller att prövningar enligt den föreslagna lagen måste göras på ett ingående sätt och att länsstyrelserna inte enbart kan utgå från de skäl som framförs av en forskningsinstitution. i menar också att det mot bakgrund av den vida definition av forskning av särskilt värde från allmän synpunkt som utredningen föreslår finns en uppenbar risk att länsstyrelserna, i vart fall i ett initialskede, kommer att få hantera ansökningar av okynnes- De två länsstyrelserna delar därför inte utredarens uppfattning att länsstyrelsernas hantering av de nya uppgifterna kan rymmas inom i län påpekar att flertalet av tillståndsärenden är avgiftsbelagda. ärenden kan knappast utgöra skäl att behandla dessa ärenden annorlunda än andra tillståndsärenden. bedömer att de ärenden som uppkommer mycket väl kan innebära grann- laga och resurskrävande bedömningar och menar att en ansöknings- eller prövningsavgift till bör införas. ifrågasätter bedömningen att resursbehovet kan hanteras inom nuvarande ekonomiska ramar och menar att kompensation behövs för den nya Ett lämpligt sätt att finansiera ärendehanteringen är att i framför att en ny ärende- grupp alltid medför extra arbete i form av utbildning och erfarenhets- i vill erinra om att lagen innebär en helt ny arbetsuppgift för länsstyrelserna och att resurser för detta saknas, även om omfattningen inte kan antas bli särskilt stor . universitet anser att behovet för länsstyrelse och förvaltningsdomstolar att begära in yttranden från utomstående bör uppmärksammas på kostnadssidan. Bedömning enligt utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Länsrätten i anser sig på befintligt underlag inte kunna ta ställning till förslagets ekonomiska konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Länsrätten förutsätter att förvaltningsdomstolarna tillskjuts ytterligare medel om så befinns vara nödvändigt. anser att ett effektivt störningsskydd för forskningen skulle medföra mycket höga samhällsekonomiska kost- nader, kostnader som rimligen bör läggas på forskningen och inte på det omgivande samhället. Skälen för regeringens bedömning Lagförslaget väntas ge upphov till ett mycket begränsat antal ärenden, men innebär likväl en viss ökning av arbetsbördan och därmed kostnad- erna för de länsstyrelser som får i uppgift att pröva ansökningar enligt lagen. Lagförslaget kommer dock inte att påverka alla länsstyrelser, eftersom störningskänslig forskning av den aktuella karaktären inte finns i alla län. De övriga myndigheter och kommuner som bidrar genom samråd eller yttranden åsamkas i mycket begränsad omfattning kostnader av lag- förslaget. Möjligheten att överklaga beslut enligt lagen ger upphov till kostnader för domstolarna samt, i mindre utsträckning, för och kommunerna om dessa utnyttjar sin klagorätt enligt lagen. Antalet över- klaganden förväntas bli få.