prop · GT03180 · 2006-03-29 00:00:00 — Den föreslagna regeln skulle ha målsättningskaraktär (a. prop. s. 15 f.). ställde sig bakom regeringens förslag (bet. JuU 1987/88:38 och rskr. 1987/88:360). Regeln infördes i 4 kap. 7 § fjärde stycket (RB) och 19 § femte stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (LAFD). Inför nämndemannavalet utarbetade i samarbete med , , de politiska partierna och ett informations- material om nämndemannauppdraget, nämndemannakårens samman- sättning och det angelägna i en allsidig rekrytering. Materialet spreds till de nominerande och de väljande organen. budgetproposition tog regeringen initiativ till att dels höja sammanträdesarvodet och förberedelsearvodet till per dag, dels höja tilläggsbeloppsgränsen till (prop. 1988/89:100 Bil. 4 s. 59 f.). uppdrog regeringen åt att på nytt redovisa nämndemannakårens sammansättning avseende kön, ålder och yrke. Undersökningen visade på små förändringarna undersökningar. Andelen kvinnor var (). De äldre åldersgrupperna var fortfarande kraftigt överrepresenterade bland nämndemännen. ansåg att de ändrade reglerna för val av nämndemän hade skapat bättre förutsättningar för en bredare rekrytering Genom att fortsätta med informations- insatser gentemot de nominerande och väljande organen var det enligt verket troligt att de olika åtgärderna för att få en mer representativ nämndemannakår skulle få genomslagskraft (DV Rapport 1989:2). uttalade därefter att ersättningsvillkoren alltjämt utgjorde ett hinder mot att åstadkomma en allsidig sammansättning av nämndemannakåren. Utskottet ansåg att en översyn av ersättnings- normerna borde ske (bet. 1990/91:JuU27 s. 7 f.). Till följd av uttalanden uppdrog regeringen åt Domstols- verket att analysera ersättningsnormernas effekt på sammansättningen av nämndemannakåren och redovisa förslag till ändringar av ersättnings- systemet. skulle även redovisa och analysera andra faktorer än ekonomiska som påverkar rekryteringen av nämndemän. analys visade att tidigare vidtagna åtgärder inte lett till några avgörande förändringar av nämndemannakårens samman- sättning. I jämförelse med befolkningen i stort var kvinnor och unga fortfarande underrepresenterade i nämndemannakåren. Tendenserna mot en större spridning avseende ålders- och yrkesfördelning hade dessutom avtagit. pekade på tre faktorer som enligt verkets uppfattning påverkade rekryteringen mest: valsystemet, tjänstgörings- förhållandena och ersättningsnormerna. Enligt medförde valsystemet svårigheter att uppfylla kraven på en allsidig sammansättning. Valsystemet innebar att nämndemännen rekryterades från en begränsad krets. Sammansättningen av nämndemannakåren speglade oundvikligen sammansättningen av de politiskt aktiva. Bland dem med partipolitisk bakgrund uppfattades nämndemannauppdraget av vissa som ett hedersuppdrag med hög status och av andra som ett icke- politiskt uppdrag med låg status. Nämndemannauppdraget var eftertraktat bland äldre politiker medan yngre politiker prioriterade mer politiskt inriktade uppdrag. Beträffande nämndemännens tjänstgörings- förhållanden konstaterade att uppdraget upplevdes som tidskrävande. Yngre, yrkesverksamma nämndemän hade av naturliga skäl svårt att åta sig mer tidskrävande mål och att tjänstgöra med kort varsel. När det gällde ersättningsvillkoren visade undersökningen att ersättningsnormernas betydelse för rekryteringen hade ökat sedan motsvarande undersökning gjordes . ansåg dock att ersättningsvillkoren var en mindre tungt vägande faktor för rekryteringen än valsystemet. lämnade också förslag till ändrade ersättningsnormer. Förslaget innebar bl.a. att ersättning skulle utges som rak timersättning för högst beräknat efter den faktiska sammanträdestiden. Arvodet skulle utgå med högst per dag. ansåg att det enhetliga grundarvodet inte speglade nämndemännens faktiska arbetsinsats. Ett annat förslag var att nämnde- männen i kammarrätt och hovrätt skulle ges rätt till förberedelsearvode (DV Rapport 1992:4) budgetproposition behandlade regeringen förslaget till nya ersättningsnormer. Regeringen uttalade förståelse för önskemålen att höja ersättningen till nämndemännen men ansåg med hänsyn till det statsfinansiella läget att man inte kunde föreslå någon ändring i gällande ersättningsbestämmelser (prop. 1992/93:100 Bilaga 3 s. 125 f.). delade regeringens uppfattning i denna del (bet. 1992/93:JuU26 s. 20). domarutredning hade till uppdrag att bl.a. granska nämnde- mannainstitutet. Enligt direktiven skulle utredningen belysa möjligheten att utse nämndemän på annat sätt än genom direkta val av politiska församlingar (dir. 1993:47). ansåg inte att politiskt aktiva personer skulle uteslutas från valbarhet eftersom detta kunde leda till att många i och för sig lämpliga personer inte skulle kunna användas som nämndemän. Ett förfarande med slumpvisa urval ur röstlängderna, som övervägts av utredningen, förordades inte heller eftersom en sådan lösning inte gav garantier för att man skulle få omdömesgilla, rättrådiga, självständiga och samhällsintresserade personer som nämndemän. Det ansågs inte heller lämpligt att tvångsrekrytera personer som förväntades tjänstgöra återkommande . ansåg att utgångspunkten borde vara att kommuner och landsting även skulle bereda och genomföra val av nämndemän. Ett bibehållande av de nuvarande valförsamlingarna hindrade dock inte att rekryteringen gjordes mer öppen för att stödja kraven på en allsidig sammansättning. ansåg att det borde vara möjligt även för andra än politiskt aktiva att kandidera och väljas till dessa uppdrag. I ett läge där tendensen var att allt fler medborgare engagerade sig i samhällsfrågor som de politiska partiernas medlemsantal var vikande fanns det enligt utredningens mening en fara för att rekryteringsbasen skulle komma att bli smalare . Ett sätt att bredda rekryteringen som borde övervägas var enligt utredningen att i varje kommun upprätta en s.k. frilista till vilken allmänheten kunde nominera kandidater. behandlade även bl.a. frågan om återinförande av en övre åldersgräns och frågan om ersättningen till nämndemän. Ett sätt att förhindra en alltför omfattande rekrytering av nämndemän i de övre åldersklasserna vore att återinföra en övre åldersgräns. ville dock inte rekommendera en sådan åtgärd eftersom andelen äldre i samhället lär öka och eventuella åtgärder inte får leda till en snedrekrytering i den andra riktningen. Utredningen framhöll att det förmodligen var en förutsättning för att kravet på en allsidigt sammansatt nämndemannakår skulle infrias att nämndemännen tillerkändes skälig kompensation för inkomstbortfall (SOU 1994:99). tog regeringen initiativ till en höjning av tilläggsbeloppsgränsen till . I en proposition uttalade regeringen att det i debatten framförts att ersättningsreglerna fått till följd att det inte gick att rekrytera en allsidigt sammansatt nämndemannakår eftersom många riskerar att förlora ekonomiskt på att tjänstgöra som nämndeman. I propositionen lade regeringen fast en ambition att ingen skall behöva förlora på att tjänstgöra som nämndeman. Regeringen uttalade att man avsåg att avskaffa beloppsgränsen för tilläggsbeloppet och ge nämndemännen i kammarrätten rätt till förberedelsearvode (prop. 1996/97:133). Vid sin behandling av regeringens proposition uttalade justitieutskottet att det grundläggande problemet med rekrytering av yrkesverksamma nämndemän var svårigheterna att vara borta från arbetet och de bristande möjligheterna till ersättning för förlorad arbetsinkomst. välkomnade därför regeringens initiativ i fråga om nämndemännens Prop. 2005/06:180 ersättningsregler (bet. 1996/97:JuU17). I samband med behandling av budgetproposition uttalade justitieutskottet att det visserligen vore önskvärt med en höjning av nämndemännens arvode men att det statsfinansiella läget gjorde att utrymmet för mera genomgripande förändringar var begränsat (bet. 1997/98:JuU1). gav regeringen i uppdrag att kartlägga i vilken utsträckning utbildning och information erbjöds nämndemännen. I uppdraget angav regeringen att det inte är förenligt med lekmannarollen att genomföra en mer omfattande utbildning av nämndemän men att det är viktigt att den utbildning som erbjuds är enhetlig. Regeringen framhöll också vikten av att nämndemännen fortlöpande får information om mer omfattande förändringar inom de rättsområden som de kommer i kontakt med. Efter att redovisat sitt uppdrag beslutade regeringen om förordningsändringar som innebär att domstols- cheferna i samråd med skall svara för att nämndemännen får introduktionsutbildning och regelbunden information. beslutade regeringen att ta bort beloppsgränsen för tilläggsbeloppet och därmed möjliggöra för nämndemän att få full ersättning för förlorad arbetsinkomst. Dessutom beslutades att nämndemännen i kammarrätt skulle ha rätt till förberedelsearvode. Nämndemannauppdraget är att betrakta som ett hedersuppdrag. Det råder en bred politisk enighet om att lekmannamedverkan i våra domstolar är av stort värde. Nämndemännens medverkan bidrar till att domstolens avgöranden ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. Nämnde- männen har en särskilt viktig roll när det gäller bedömningsfrågor, t.ex. angående bevisvärdering och påföljdsval. Nämndemännens medverkan bidrar därmed till att upprätthålla allmänhetens förtroende för rättskipningen. Vidare tillgodoser nämndemännen medborgarnas intresse av insyn i domstolarnas verksamhet. Det totala antalet nämndemän är ca 7 800, varav ca 5 200 tjänstgör i tingsrätt, ca 600 i hovrätt, ca 1 300 i länsrätt och ca 300 i kammarrätt. Antalet nämndemän i fastighetsdomstol uppgår till ca 500. De nämndemän som valts för att tjänstgöra i de nya migrationsdomstolarna är inte inräknade. Inom ramen för beredningen av detta lagstiftningsärende gav i uppdrag åt () att undersöka nämndemannakårens sammansättning såvitt avser kön, ålder och etnisk bakgrund. Som kontrollgrupp vid undersökningen användes gruppen svenska medborgare som uppnått myndighetsåldern. Könsfördelningen inom nämndemannakåren är helt jämn. Andelen nämndemän uppgår till endast jämfört med för motsvarande åldersgrupp i kontroll- Andelen nämndemän uppgår till Prop. 2005/06:180 jämfört med för motsvarande åldersgrupp i kontroll- Andelen nämndemän med utländsk bakgrund (utrikes födda, inrikes födda med en eller två utrikes födda föräldrar) uppgår till jämfört med i kontrollgruppen. Regeringen anser alltjämt att nämndemannakåren bör vara allsidigt sammansatt. Denna målsättning innebär dock inte att nämndemanna- kåren skall ha en sammansättning som helt motsvarar ett statistiskt genomsnitt av befolkningen eller att en viss samhällsgrupp skall vara företrädd bland nämndemännen. Regeringen har tidigare uttalat att det varken är avsett eller ens möjligt att åstadkomma en ordning där nämndemännen i det enskilda målet, i den enskilda domstolen eller i landet i dess helhet kan företräda alla skillnader i fråga om ålder, kön, yrkestillhörighet, politisk uppfattning m.m. som förekommer i samhället (prop. 1982/83:126 s. 54). Den reglering som styr rekryteringen av nämndemän bör dock vara utformad på ett sätt som främjar en sammansättning i nämndemannakåren som i stort återspeglar strukturen hos den vuxna befolkningen. Statsmakterna har vidtagit en rad åtgärder för att komma till rätta med snedfördelningen vad gäller kön, ålder och social bakgrund inom nämndemannakåren. Representativiteten i nämndemannakåren är trots det fortfarande bristfällig. Regeringen anser därför att de politiska partierna bör vidta kraftfulla åtgärder för att bredda rekryteringen. För att stärka nämndemannainstitutets ställning och bevara allmänhetens förtroende för domstolarnas verksamhet är det också viktigt att engagera fler medborgare som nämndemän. Om samma nämndemän tjänstgör under långa perioder och rekryteringsbasen är smal kan detta leda till att nämndemännens legitimitet som allmänhetens representanter urholkas. För att motverka detta anser regeringen att nämndemanna- uppdragen i större utsträckning bör cirkulera bland medborgarna. 5.3Lämplighetskrav för uppdrag som nämndeman uppställs inte något krav på lämplighet för att tjänstgöra som nämndeman. Det har förutsatts att valförsamlingarna endast utser personer som är lämpade för uppdraget. Även om de som utses till nämndemän normalt sett också är lämpliga för uppdraget kan det inträffa något som gör att den valde inte längre framstår som lämplig, t.ex. kan nämndemannen göra sig skyldig till brott. finns det inte några regler för hur en sådan situation skall hanteras. Det bör därför tillskapas ett regelverk i syfte att garantera att varje nämndeman, såväl vid valet som , är lämplig för uppdraget. En allsidig sammansättning av Regeringens bedömning: Det bör även i fortsättningen vara de kommunala valförsamlingarna som utser nämndemän. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens (avsnitt 4.2 i betänkandet). Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna fråga delar kommitténs bedömning att det nuvarande valsystemet bör bibehållas. anser dock att ett förändrat valsystem, förslagsvis administrerat genom försorg, bättre skulle kunna svara mot de krav som kan ställas på rikstäckning, politiskt oberoende och ökad legitimitet för nämndemannauppdraget än nuvarande valsystem. Skälen för regeringens bedömning: har val av nämndemän skett av en politisk församling. Enligt nuvarande ordning utses nämndemän i tingsrätt genom val av kommunfullmäktige. Val av nämndemän i hovrätt, länsrätt och kammarrätt förrättas av landstings- fullmäktige. Nämndemännen utses på förslag av de i valförsamlingen företrädda politiska partierna. I de flesta länder förekommer någon form av lekmannamedverkan i domstolarna. Sätten att utse lekmannadomare varierar, men kan generellt sett delas in i två huvudkategorier: valmetoden och lottningsmetoden. Valmetoden kännetecknas av att en folkvald församling utser lekmanna- domarna bland de röstberättigade medborgarna. Lottningsmetoden går normalt till så att en myndighet gör slumpmässiga urval från t.ex. röstlängderna. I de nordiska länderna och även många andra europeiska länder tillämpas valmetoden. I och andra länder där jurysystem förekommer används lottningsmetoden. I har valmetoden används med framgång. Regeringen kan inte se att det finns anledning att övergå till någon form av lottningsmetod. Visserligen skulle ett lottningssystem kunna leda till att lekmannadomarna skulle uppvisa en större demografisk allsidighet. Enligt regeringens synsätt har dock lottningsmetoden två betydande nackdelar. För det första skulle slumpvisa urval ur t.ex. röstlängderna inte ge tillräckliga garantier för att de som utses till nämndemän också är lämpliga för uppdraget. Det är vidare viktigt att nämndemännen hinner förvärva tillräcklig kunskap och erfarenhet för att kunna utföra sitt uppdrag på bästa sätt. Mandatperioden är därför och nämndemännen förväntas också tjänstgöra vid ett tiotal tillfällen . Regeringen anser att det vore olämpligt att tvinga medborgare till att utföra en sådan omfattande samhällsinsats som nämndemannauppdraget innebär. En allsidig sammansättning bör inte framtvingas till priset av att nämndemannakåren består av delvis olämpliga och delvis omotiverade personer. I likhet med kommittén anser därför regeringen att nämnde- männen även i fortsättningen bör utses genom val. Nämndemännen utgör såsom allmänhetens representanter en viktig länk mellan domstolarna och det omgivande lokalsamhället. Det är därför naturligt att behålla en Prop. 2005/06:180 ordning där de kommunala valförsamlingarna utser nämndemän. 6.2.1Partiernas rekryteringsarbete bör breddas Regeringens bedömning: Partiernas rekryteringsarbete bör breddas. Det bör dock inte införas någon skyldighet för kommuner och landsting att välja en viss del av nämndemännen utanför den partipolitiska kretsen. Inför val av nämndemän bör särskilda informationsinsatser genomföras i syfte att underlätta en bredare rekrytering. Kommitténs förslag: Rekryteringen av nämndemän skall till en femtedel ske i en fri kvot. Till denna kvot skall allmänheten kunna lämna förslag på nämndemannakandidater. Kommittén har utvecklat hur beredningsarbetet skall gå till. De kommunala tjänstemännen bör i ett första steg bedöma kandidaternas lämplighet och i ett andra steg rang- ordna dem utifrån ett allsidighetsperspektiv. Lottning bör kunna tillgripas mellan kandidater som är likvärdiga utifrån kravet på allsidighet. Slutligen skall tjänstemännen lämna förslag på kandidater till valberedningen (avsnitt 4.3 i betänkandet). Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker införandet av en fri kvot. Ett flertal av dessa framför dock invändningar. påpekar att ett införande av en fri kvot skulle innebära ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. och Hovrätten för anser att valförsamlingarna inte bör vara skyldiga att i alla situationer välja personer som nominerats av allmänheten. Hovrätten över och föreslår att skall utse nämndemännen till den fria kvoten. , , , , Länsrätten i län och Länsrätten i anser att det i lag eller annan författning eller på annat sätt bör klargöras hur de kommunala tjänstemännen skall gå till väga vid urvalet av nämndemän till den fria kvoten. anser att det är oklart hur urvalet i praktiken skall kunna ske så att man undviker att olämpliga personer föreslås. Tingsrätten anser därför att man bör överväga att ge rekryteringssystemet en annan utformning än den föreslagna eller i vart fall först pröva det föreslagna systemet i en försöksverksamhet begränsad till domstolar under en hovrätt och en kammarrätt. Flera remissinstanser befarar att det kan bli svårt att rekrytera tillräckligt många nämndemän till den fria kvoten. Några remissinstanser efterlyser ett klargörande av hur man skall hantera den situationen att antalet lämpliga personer inte är tillräckligt för att fylla platserna i den fria kvoten. Hovrätten för , , , , , i och avstyrker kommitténs förslag. Deras huvudsakliga invändning är att rekryteringssättet inte ger tillräckliga garantier för att endast lämpliga personer skulle väljas till nämndemän. anser vidare att det framstår som främmande att blanda två valsystem och att det vore olämpligt att tvinga valförsamlingarna att utse kandidater från den fria kvoten. pekar på att det inte finns något hinder mot att nominera personer utanför den partipolitiska kretsen. Verket anser att de politiska partierna borde kunna åtgärda bristerna i allsidighet genom ett mer aktivt rekryteringsarbete. och är positiv till en breddad rekrytering men förordar att de politiska partierna får rollen att vara en medborgarförankrad beredning som föreslår kandidater från såväl det egna partiet som ideella organisationer och föreningar. ifråga- sätter om intresset hos allmänheten är tillräckligt stort för att alla platser i den fria kvoten skall kunna besättas. Skälen för regeringens bedömning: De politiska partierna har anförtrotts uppgiften att nominera personer till nämndemanna- uppdragen. Inom de politiska partierna finns representanter från alla grupper i samhället. De politiska partierna utgör således en god rekryteringsbas för att nämndemännen skall representera befolknings- strukturen i stort. En rad åtgärder har redan vidtagits för att åstadkomma en breddad rekrytering av nämndemännen, bl.a. förekommer det att de nominerande och väljande organen vänder sig till personer utanför den partipolitiska kretsen. Det kan dock konstateras att de vidtagna åtgärderna inte har fått avsedd effekt på nämndemannakårens sammansättning. Det råder alltjämt en bristande representativitet i förhållande till befolknings- strukturen. När det gäller kommunalt förtroendevalda har statsmakterna uttalat att det är angeläget att de politiska partiernas rekryteringsarbete omfattar en vidare krets än dem som redan är aktiva i de politiska partierna (prop. 2001/02:80 s. 82 f.). I linje med detta anser regeringen, i likhet med kommittén, att de nominerande och väljande organens arbete med att rekrytera nämndemän bör breddas. Det finns också ett starkt stöd för en sådan utveckling bland remissinstanserna. En breddning av rekryteringen kräver i och för sig inga lagstiftnings- åtgärder. För att i tillräckligt stor utsträckning kunna rekrytera personer utanför den partipolitiska kretsen anser dock kommittén att man måste införa en skyldighet för valförsamlingarna att välja en viss andel av nämndemännen bland kandidater som nominerats av allmänheten. Såväl de remissinstanser som är positiva till förslaget om en fri kvot som de som avstyrker förslaget framför betydande invändningar mot den ordning som kommittén förordar. Framför allt har ifrågasatts vilken roll tjänstemännen skall ha vid rekryteringsförfarandet och om det föreslagna rekryteringssättet skapar tillräckliga garantier för att endast lämpliga personer kommer att väljas till nämndemän. Av och gemen- samma remissyttrande framgår att förbunden anser att de politiska partierna utan lagfäst skyldighet bör kunna klara av uppgiften att nominera personer till nämndemannauppdragen såväl från det egna partiet som från organisationer och föreningar. Regeringen delar förbundens uppfattning och utgår från att de politiska partierna kommer att vidta kraftfulla åtgärder för att bredda rekryteringen. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att det saknas anledning att i lag föreskriva en skyldighet för valförsamlingarna att välja en viss andel av nämndemännen från sådana kandidater som inte är medlemmar i ett politiskt parti. Efter nästa ordinarie val av nämnde- män avser regeringen att genomföra en utvärdering av de nominerande och väljande organens arbete samt nämndemannakårens sammansättning, med syfte att utvärdera om målsättningarna i denna proposition har uppnåtts vad avser nämndemannakårens åldersmässiga sammansättning, etniska representativitet och representativitet i förhållande till befolk- ningen i stort. Skulle utvärderingen visa att en allsidig sammansättning av nämndemannakåren, på det sätt som avsetts i propositionen, inte uppnåtts kommer regeringen att föreslå mer genomgripande förändringar av förfarandet vid rekrytering av nämndemän. Inför val av nämndemän bör särskilda informationsinsatser genomföras i syfte att underlätta en bredare rekrytering. Regeringen avser att återkomma med uppdrag i detta avseende. Regeringens bedömning: Det saknas skäl för valförsamlingen att till domstolen lämna uppgifter om nämndemännens partitillhörighet. Kommitténs bedömning: Kommittén anser att uppgiften om nämndemannens partitillhörighet bör finnas kvar på de listor som sänds till domstolarna. För de nämndemän som ingår i den fria kvoten bör på motsvarande sätt uppgift om detta framgå av de listor som skickas till domstolarna (avsnitt 4.7 i betänkandet). Remissinstanserna: En klar majoritet av de remissinstanser som yttrar sig anser att uppgifter om nämndemännens partitillhörighet inte bör redovisas till domstolen. Hovrätten över och , , , , , Länsrätten i och anser att det vore ologiskt att behålla dessa uppgifter eftersom nämndemannauppdraget är ett partipolitiskt obundet uppdrag. anser att det, om partitillhörighet anges för de nämndemän som har nominerats av politiska partier, finns en risk för att vissa nämndemän pekas ut som mer politiska än andra. framhåller att indelningen av nämndemän inte bör ske utifrån partipolitisk hemvist utan med tillämpning av målsättningsregeln om en allsidig sammansättning. , , , , Länsrätten i län och Länsrätten i delar däremot kommitténs uppfattning att uppgifter om nämndemännens partitillhörighet även bör lämnas till domstolarna. Skälen för regeringens bedömning: På de nämndemannalistor som sänds till domstolarna finns det uppgifter om nämndemännens partitillhörighet. Uppgiftslämnandet är inte reglerat i lag eller förordning. Kommittén anser att uppgiften om nämndemannens partitillhörighet bör finnas kvar på de listor som sänds till domstolarna.