prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — Det är inte helt klart vilket beslutsutrymme som regeringen eller efter regeringens bemyndigande har inom ramen för det s.k. kompletteringsbemyndigande som finns i den nuvarande foderlagen. Inom områden som regleras av EG-rätten kan nationella regler utfärdas på skilda grunder. I vissa EG-förordningar förutsätts att medlemsstaterna utfärdar nationella bestämmelser antingen för att preci- sera en bestämmelse eller för att verkställa den. Det förekommer också att medlemsstaterna åläggs en skyldighet att reglera vissa materiella frågor nationellt. EG-förordningarna kan därutöver innehålla regler som uttryckligen ger medlemsstaterna befogenhet att meddela nationella undantagsbestämmelser eller särskilda regler för ett visst område som inte omfattas av EG-regleringen. Det gemensamma för de sistnämnda två fallen är att EG-reglerna i sig inte förutsätter att det utfärdas några nationella bestämmelser utan att det är upp till medlemsstaten att bestämma att sådana regler skall finnas. Principiellt sett skiljer sig dessa fall inte från de situationer då frågan är helt oreglerad i sekundärrätten. I båda fallen ligger hela beslutsutrymmet i den aktuella frågan hos medlemsstaten. Bemyndigandet att utfärda föreskrifter som behövs som komplettering till EG-bestämmelserna bör enligt regeringens uppfattning inte innefatta sådana fall då har ett skönsmässigt utrymme att bedöma om särskilda bestämmelser skall finnas. Däremot bör de generella bemyndigandena som ges i lagen att utfärda föreskrifter täcka även dessa fall, under förutsättning att övriga villkor för utnyttjandet av bemyndigandet är uppfyllda. 12.2Lagens syfte och tillämpningsområde 12.2.1Foder och animaliska biprodukter Regeringens förslag: Den nya lagen skall syfta till att säkerställa en hög skyddsnivå för djurs och människors hälsa när det gäller foder och animaliska biprodukter. Lagen skall gälla i alla led fr.o.m. primärproduktionen av foder t.o.m. utsläppande av foder på marknaden eller utfodring av djur. Begreppen foder och utsläppande på marknaden av foder har i lagen samma bety- delse som i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 och begreppet primärproduktion av foder har i lagen samma betydelse som i rådets förordning (EG) nr 183/2005. Lagen skall även gälla för befattning med animaliska biprodukter och därav framställda produkter. Begreppet animaliska biprodukter och därav framställda produkter har i lagen samma betydelse som i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002. Regeringens bedömning: Den nuvarande lagens bestämmelser om att med vara enligt lagen avses även vatten bör inte få någon motsvarighet i den nya lagen. Detsamma gäller den nuvarande lagens bestämmelse om att med foder avses inte vara på vilken läkemedelslagen (1998:211) är tillämplig. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Lagens tillämpningsområde uttrycktes dock på ett delvis annorlunda sätt i promemorian. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över för- slaget tillstyrker promemorians förslag eller har inte något att erinra. Några remissinstanser efterlyser dock ett förtydligande av lagens tillämp- ningsområde. Kammarrätten i påpekar dock att det får ses som en dubbelreglering att i lagen hänvisa till EG-förordningarnas defini- tioner och menar att om behov finns av att framhålla betydelsen av vik- tiga begrepp borde det inte vara något hinder att i lagarna ange definitio- nerna i EG-förordningarna. anmärker att lagens tillämpningsområde skall omfatta animaliska biprodukter och därav framställda produkter för att bättre överensstämma med terminologin i och rådets förordning (EG) nr 1774/2002. Verket har även påpekat att det bör tydliggöras att med foder även avses bete. påpekar att det bör klargöras att lagen även omfattar bete och inte enbart fodermedel som fabriksproducerats. Skälen för regeringens förslag och bedömning Den nuvarande foderlagen gäller foder avsett för utfodring av djur (2 § första stycket). Lagens bestämmelser reglerar sedan hur detta foder får vara beskaffat och hur det får hanteras samt under vilka förutsättningar det får säljas, överlåtas på annat sätt eller användas. Foder definieras i 1 § foderlagen som en vara eller blandning av varor som är avsedd att användas för utfodring av djur. Ämnen som tillförs sådana varor eller blandningar betraktas också som foder. Med vara avses även vatten. Med foder avses dock inte vara på vilken läkemedelslagen (1992:859) skall tillämpas. I den nuvarande lagen görs ingen begränsning av till vilka djur som fodret är avsett. Enligt förarbetena (prop. 1997/98:92 s. 25) gäller lagen även för foder som används vid utfodring av icke hägnat vilt. I artikel 3.4 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 finns en definition av begreppet foder. Enligt denna avses med foder alla ämnen eller produkter, inbegripet tillsatser, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda för utfodring av djur. Denna definition tillämpas även i andra EG-förord- ningar som reglerar frågor om foder. Av det som redovisats framgår att definitionerna av begreppet foder i foderlagen och i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 i stort har samma innebörd. Inte någon av definitionerna innehåller någon begränsning i fråga om vilka djur som fodret skall vara avsett för. EG-förordningens definition kan således tillämpas på allt foder som är avsett för utfodring av djur, dvs. foder till såväl livsmedels- producerande djur som till andra djurslag. I vissa avseenden skiljer sig dock de båda definitionerna åt. Till skillnad från och rådets förordning (EG) nr 178/2002 anges uttryckligen i den nuvarande foderlagen att med vara enligt lagen avses även vatten. Vidare anges uttryckligen att lagen inte skall tillämpas på vara på vilken läkemedels- lagen är tillämplig. EG-förordningarna, inklusive definitionen av begreppet foder, gäller direkt i såsom svensk lag. Detta innebär att inte kan ha en egen definition av begreppet foder som avviker från EG-rättens eller i svensk författning tolka eller genomföra EG-definitionen. När begreppet foder används i den nya lagen har detta i stället samma betydelse som i och rådets förordning (EG) nr 178/2002. Det är så- ledes inte längre möjligt att tydliggöra vad som innefattas i begreppet foder. Det får i stället ankomma på rättstillämpningen att dra upp närmare riktlinjer för när en vara är att betrakta som foder i EG-rättslig mening. Av detta följer att det i lagen inte bör finnas någon precisering av innebörden av begreppet foder. Regeringen har i prop. 2005/06:70 Ändringar i läkemedelslagstiftningen redogjort för vissa gränsdragnings- frågor i förhållande till läkemedelslagstiftningen. I promemorian har föreslagits att lagen skall gälla foder i alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan samt utfodring av djur. Några remissinstanser har påpekat att tillämpningsområdet för lagen i vissa avseenden är för begränsat och att det är oklart om bl.a. bete till djur omfattas av lagens bestämmelser. Det nya om livsmedel och foder präglas i stor utsträck- ning av en helhetssyn på livsmedelskedjan (från jord till bord). Detta har sin grund i en ökad insikt om att det finns ett tydligt samband mellan det sätt på vilket jordbruket och djurhållningen bedrivs och kvaliteten och säkerheten hos de livsmedel som blir resultatet. Varje länk av livsmedels- kedjan är av betydelse för slutprodukten och måste därmed omfattas av regler som säkerställer en hygienisk och ansvarsfull hantering. Den grundinställningen kommer bl.a. till uttryck i att kraven i de centrala EG- förordningarna uttryckligen gäller alla stadier i produktions-, bearbet- nings- och distributionskedjan. Begreppet alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan definieras i artikel 3.16 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 som alla stadier, inbegripet import, fr.o.m. primärproduktion av ett livsmedel t.o.m. dess lagring, transport, försäljning eller tillhandahållande till slut- konsumenten och, när det är relevant, import, produktion, framställning, lagring, transport, distribution, försäljning och tillhandahållande av foder. I och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av- gränsas förordningens räckvidd genom att förordningen gäller verk- samhet som bedrivs av foderföretagare i alla led fr.o.m. primärproduk- tionen av foder t.o.m. utsläppande av foder på marknaden eller utfodring av djur. Begreppet primärproduktion av foder definieras i artikel 3 f i denna EG-förordning som produktion av jordbruksprodukter, särskilt odling, skörd, mjölkning, uppfödning av djur (före slakt) eller fiske som enbart resulterar i produkter som inte genomgår någon hantering efter det att de har skördats, insamlats eller fångats, med undantag av enkel fysisk behandling. Flera EG-förordningar inom foderområdet innehåller sålunda för- utom krav på själva fodret bestämmelser om vilka krav som skall uppfyllas i olika stadier i kedjan. Många bestämmelser tar sikte på hante- ringen i primärproduktionen och träffar därigenom bl.a. foderföretag med uppfödning av djur och odling av produkter avsedda för utfodring av djur. Bestämmelserna i innebär att foderföretagen är skyldiga att uppfylla bl.a. vissa hygienkrav beträffande lokalers utform- ning och utrustning m.m. och om journalföring av bl.a. användning av växtskydds- och bekämpningsmedel. Vidare ställs krav på att hanteringen av foder är sådan att kontaminering förhindras. Samma krav gäller vid utfodringen av livsmedelsproducerande djur. Även om de EG-bestämmelser som riktar sig till enskilda företag gäller direkt i och alltså inte behöver eller ens får genomföras i svensk författning finns det ett behov av att i svensk lag föreskriva bl.a. vilka myndigheter som skall utöva kontroll över efterlevnaden av bestämmelserna och vilka sanktioner som skall följa på överträdelser av reglerna. Det är därför angeläget att den nya lagen får ett tillämpnings- område som stämmer överens med de huvudsakliga EG-förordningarna inom foderområdet. Detta innebär att den nya lagen i likhet med EG- regelverket inte bör begränsas till att gälla foder som sådant utan den bör omfatta även hantering i primärproducentledet av råvaror som är avsedda att bli foder. Som påtalats av en del remissistanser är det förslag som har remitterats inte tydligt när det gäller vilka fodervaror som omfattas av lagens tillämpningsområde. Mot denna bakgrund anser rege- ringen att den nya lagens tillämpningsområde i likhet med de huvud- sakliga rättsakterna inom foderområdet bör uttryckas så att lagen gäller i alla led fr.o.m. primärproduktionen av foder t.o.m. utsläppande av foder på marknaden eller utfodring av djur. Tillämpningsområdet omfattar därigenom alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributions- kedjan av foder. Lagen omfattar således även bete. och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 kompletteras till viss del av den nuvarande foderlagen men innehåller även bestämmelser som faller utanför den nuvarande foderlagens tillämpningsområde och som i stället kompletteras av lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. Dit hör exempelvis förordningens allmänna krav på att animaliska biprodukter måste tas om hand på ett visst sätt som förhindrar att smitta sprids. Det finns dessutom en rad andra användningsområden för biprodukterna utöver att göra foder av dem. Även användningen för andra ändamål än foder är av folk- och djurhälsoskäl ingående reglerad i förordningen. Sålunda krävs det bl.a. att anläggningar för förbränning eller bearbetning av animaliska biprodukter måste uppfylla vissa villkor och dessutom godkännas av behörig myndighet. Som framgår ovan föreslås den nya lagen att omfatta samtliga frågor om animaliska biprodukter och vissa därav framställda produkter. Begreppet animaliska biprodukter är inte definierat i svensk rätt. Det definieras däremot i artikel 2.1 i och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 som biprodukter, hela kroppar eller delar från djur eller animaliska produkter som avses i artiklarna 46 som inte är avsedda att användas som livsmedel, inbegripet ägg, embryon och sperma i den mån ägg, embryon eller sperma inte är avsedda för avel. De animaliska biprodukterna i artiklarna 46 är av olika kvaliteter och indelade i tre kategorier. För att tolknings- och tillämpningssvårigheter inte skall uppkomma bör begreppet animaliska biprodukter användas i den betydelse det har i och rådets förordning (EG) nr 1774/2002. Förordningens bestämmelser omfattar dessutom vissa pro- dukter som har framställts av animaliska biprodukter (se artikel 1.1 b). För att även dessa produkter skall omfattas av den nya lagens bestäm- melser bör detta tydligt anges i bestämmelserna om lagens tillämpnings- område. Gemenskapsbegreppet animaliska biprodukter och därav fram- ställda produkter utgör därmed ramen för den nya lagens tillämpnings- område rörande sådana biprodukter. I och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 redogörs för vilka förfaranden med animaliska biprodukter som regleras genom förordningen. Av artikel 1 framgår att i förordningen fastställs folk- och djurhälsobestämmelser om insamling, transport, lagring, bearbetning och användning eller bortskaffande av animaliska biprodukter, så att dessa produkter inte innebär några risker för folk- och djurhälsan, utsläppande på marknaden samt, i vissa fall, export och transitering av animaliska biprodukter och därav framställda produkter enligt bilagorna VII och VIII. Den nya lagens tillämpningsområde bör gälla för befattningen av animaliska biprodukter i samtliga dessa avseenden. Som sammanfattande benämning för dessa förfaranden bör i lagen därför införas begreppet befattning med animaliska biprodukter. Den nya lagen kommer i huvudsak att innehålla bemyndiganden som är begränsade till att gälla foder och animaliska biprodukter samt bestäm- melser om straff, avgifter och kontrollmyndigheter m.m. Lagen föreslås innehålla endast två materiella bestämmelser, 6 och 7 §§. I dessa före- skrivs i vilka fall det utöver de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen är förbjudet att använda vilda djur som foder och att släppa ut foder på marknaden (se nedan avsnitten 12.3.3 och 12.5). Den nu föreslagna formuleringen av lagens tillämpningsområde leder dock till att lagens bestämmelser i vissa avseenden kan få en alltför vid tillämpning. Detta gäller framför allt lagens straff- och kontrollbestäm- melser som föreslås komplettera de EG-bestämmelser som faller inom lagens tillämpningsområde. För att inte överträdelser av bestämmelser i sådana EG-förordningar som innehåller bestämmelser om primärpro- duktion men som inte syftar till att erhålla säkert foder skall straffbeläg- gas enligt den nya lagen finns det behov av att i viss utsträckning snäva in lagens tillämpningsområde. Det bör enligt vår uppfattning ske genom att det i likhet med vad som föreslås i den nya livsmedelslagen i lagen införs en ändamålsbestämmelse enligt den modell som allmänt tillämpas i EG-rättsakterna och i viss svensk lagstiftning, t.ex. miljö- balken. Genom att bestämmelsen formuleras på motsvarande sätt som ändamålsbestämmelsen i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 och och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 kommer tillämpningsområdet för den nya lagen och för de delar i EG-förordningarna som avser foder och animaliska biprodukter att sammanfalla. 12.2.2Undantag för hantering av foder till sällskapsdjur i privathushåll Regeringens förslag: Lagens bestämmelser skall inte tillämpas på privat enskild produktion av foder avsett för sällskapsdjur och på utfodring av sådana djur i enskilda hem i andra fall än när sådan befattning omfattas av gemenskapsbestämmelser som kompletteras av lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig särskilt över Skälen för regeringens förslag: Av 2 § andra stycket den nuvarande foderlagen framgår att lagen inte är tillämplig på hanteringen i enskilda hem av foder till sällskapsdjur. Undantagsbestämmelsen tillkom med beaktande av vad Lagrådet har anfört om det betänkliga i att foderlagens tillsynsbestämmelser annars skulle ge stöd för kontroll och undersök- ningar också i enskilda hem (se prop. 1984/85:149 s. 57 f). I motiven till bestämmelsen anförs att det endast i yttersta undantagsfall när det finns mycket starka skäl skulle ha kunnat bli aktuellt att med stöd av foderlagen utöva tillsyn i enskilda hem. Enligt samma paragraf gäller undantagsbestämmelsen inte i den mån lagen kompletterar EG-bestämmelser. I den utsträckning som de EG- bestämmelser som kompletteras av lagen ställer upp regler som är tillämpliga på utfodring av sällskapsdjur, exempelvis artikel 7 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrot- ning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati skall, enligt förarbetena (prop. 2002/03:39 s. 25), undantaget således inte tillämpas. Räckvidden för de nya EG-förordningarna på foderområdet varierar. Bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 omfattar alla fodertillsatser som avsiktligt tillsätts foder som är avsett för utfodring av djur. Den enda begränsningen av tillämpnings- Prop. 2005/06:128 området som görs är att förordningen inte skall tillämpas på process- hjälpmedel och veterinärmedicinska läkemedel, med undantag för kocci- diostatika och histomonostatika. Från tillämpningsområdet för Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005, som behandlar frågor om foderhygien, görs flera undantag, bl.a. för privat enskild pro- duktion av foder för icke-livsmedelsproducerande djur samt för utfodring av sådana djur (artikel 2). och rådets förordning (EG) nr 178/2002 tillämpas på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel och foder. De specifika bestämmel- serna om fodersäkerhet, presentation, spårbarhet och övriga särskilda skyldigheter för foderföretagare i denna förordning omfattar dock endast foder åt livsmedelsproducerande djur. Bestämmelserna om offentlig kon- troll i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om- fattar allt foder som är avsett för utfodring av djur. Den nya lagens tillämpningsområde bör, så långt som möjligt, sam- manfalla med tillämpningsområdena för dessa EG-förordningar. Tillämp- ningsområdet för lagen bör emellertid inte vara mer långtgående än nödvändigt. De skäl som motiverade den nu gällande begränsningen i foderlagen har aktualitet även . Enligt regeringens uppfattning finns det därför fortfarande skäl att från lagens tillämpningsområde undanta hanteringen av foder i enskilda hem avsett för sällskapsdjur. Termino- login bör dock så långt som möjligt anpassas till den som används i EG- rätten. Undantaget bör därför uttryckas så att lagen inte gäller privat enskild produktion av foder avsett för sällskapsdjur och utfordring av så- dana djur i enskilda hem. Denna begränsning bör emellertid också det i likhet med gälla endast i den mån inte annat följer av gemen- skapsrätten. 12.3Foders beskaffenhet och hantering 12.3.1Allmänna krav på foders beskaffenhet och hantering Regeringens bedömning: Den nuvarande foderlagens bestämmelser om foders sammansättning och beskaffenhet i övrigt samt om hantering av foder bör inte få någon motsvarighet i den nya lagen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens bedömning: De grundläggande kraven på hur foder skall vara beskaffat finns i 3 § den nuvarande foderlagen. I bestämmelsen föreskrivs att foder inte får ha en sådan sammansättning eller beskaffenhet i övrigt att det kan antas att det är skadligt eller annars otjänligt för djuret, gör livsmedel från djur som utfodras med fodret skadligt eller otjänligt som människoföda, vid hanteringen medför hälso- risker för människor, eller har skadlig inverkan på miljön. Enligt 7 § skall foder hanteras på ett sådant sätt att det inte blir av sådan be- skaffenhet som anges i 3 §. I 9 § finns en bestämmelse om att foder inte får säljas eller på annat sätt överlåtas eller användas om det har en sådan beskaffenhet som inte är tillåten enligt 3 § eller enligt 3 a §. 2005/06:128 sistnämnda bestämmelsen anger att vilda djur och fodermjöl av sådana djur som inte omfattas av EG-förordningar som kompletteras av lagen (APB-förordningen) får användas som foder under vissa förutsättningar. Det finns även en bestämmelse i 11 § om förbud för vidareöverlåtelse av vara för vilken föreskriven upplysningsskyldighet inte har fullgjorts. Sådan vara får endast säljas vidare eller på annat sätt överlåtas om upplysningsskyldigheten fullgörs. Även i EG-förordningarna finns bestämmelser om vilka krav som generellt sett skall ställas på foder och fodertillsatser för att de skall få släppas ut på marknaden. Detaljerade bestämmelser, som i stora delar motsvarar de som finns i de ovan nämnda bestämmelserna i foderlagen, finns i artikel 15 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002. I bestämmelsen föreskrivs att foder inte får släppas ut på marknaden eller ges åt livsmedelsproducerande djur om det inte är sä- kert. Foder anses som icke säkert för dess avsedda användningsområde om det anses ha en negativ effekt på människors eller djurs hälsa eller leder till att livsmedel från ett livsmedelsproducerande djur inte är säkert som människoföda. I artikel 3 i och rådets förord- ning (EG) nr 1831/2003 finns bestämmelser om när fodertillsatser får släppas ut på marknaden, bearbetas eller användas. Detta får endast ske om de har godkänts med stöd av förordningen, uppfyller villkoren för användning som fastställs i förordningen samt uppfyller villkoren för märkning enligt förordningen. EG-förordningarna gäller utan vidare som svensk författning. För att undvika en dubbelreglering i förhållande till dessa bör enligt regeringens bedömning den nuvarande foderlagens bestämmelser om hur foder skall vara beskaffat, om foders hantering och om försäljningsförbud och användning inte få någon motsvarighet i den nya lagen. I avsnittet nedan behandlas frågan om hur kraven på fodersäkerhet till icke livsmedels- producerande djur bör regleras. 12.3.2Krav på fodersäkerhet till icke livsmedelsproducerande djur Regeringens bedömning: Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bör föreskriva eller i enskilda fall besluta om krav på foder till andra djurslag än livsmedelsproducerande djur. Kraven bör i sak motsvara de generella krav på fodersäkerhet som enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 gäller för foder till livsmedelsproducerande djur. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens bedömning: Det finns vissa frågor om foder som inte regleras genom EG-förordningar eller direktiv eller där med- lemsstaterna har ett skönsmässigt utrymme att själva bedöma om sär- skilda nationella bestämmelser behövs eller ej. Ett exempel på detta är sådana krav på fodersäkerhet som regleras i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 när det gäller foder åt andra djurslag än livsmedelsproducerande djur. Den nuvarande foderlagens bestäm- melser gör i princip inte någon åtskillnad mellan foder åt livsmedels- producerande djur och foder åt andra djurslag, exempelvis produktion av foder till sällskapsdjur utanför enskilda hem. Kapitel II i Europaparla- mentets förordning (EG) nr 178/2002 anger dock endast krav på foder- säkerhet till livsmedelsproducerande djur. EG-bestämmelserna om foder- hygien gäller däremot även för andra djurslag än livsmedelsproducerande djur. Det är enligt regeringens uppfattning angeläget att motsvarande säkerhetskrav som finns i den ovan nämnda EG-förordningen även ställs på foder avsett för andra djurslag än livsmedelsproducerande djur. Det finns därför ett behov av särskilda nationella bestämmelser om detta.