prop · GT03177 · 2006-03-20 00:00:00 — I ett sådant läge saknas förutsättningar för hemlig teleavlyssning enligt regler, eftersom misstankegraden mot de enskilda personerna är alltför låg. Det skulle kunna hävdas att det heller inte finns förutsättningar för hemlig teleavlyssning i brottsförebyggande syfte, eftersom brottet redan har fullbordats. All tvångsmedelsanvändning skulle därför upphöra. Med utgångspunkt från det första typfallet kan frågan ställas om myndigheterna, trots att det alltjämt finns förutsättningar för tvångsmedelsanvändning för att förhindra brott uteslutande måste tillämpa det straffprocessuella regelverket så snart det kunnat konstateras att det finns förutsättningar att inleda förundersökning. Den fråga som kan ställas utifrån omständigheterna i det andra typfallet är om tvångsmedelsanvändning som utförs i syfte att förhindra brott måste upphöra så snart tvångsmedlet inte har ett sådant syfte avseende ett brott för vilket förundersökning inletts. Båda typfallen har för tydlighetens skull utformats så att de inte medger straffprocessuella tvångsmedel enligt bestämmelser. Frågornas komplexitet bör emellertid inte överdrivas. I det första exemplet finns alltjämt lagliga förutsättningar för tvångsmedelsanvändning i syfte att förhindra vissa allvarliga brott, i detta fall ett fullbordat terroristbrott genom mord. Att den information som hämtas in genom tvångsmedlet kan användas även för att utreda ett visst konkret brott, i exemplet stämpling till terroristbrott, kan rent principiellt inte anses utgöra något hinder mot fortsatt tvångsmedelsanvändning. När det gäller det andra exemplet kan det möjligen först tyckas naturligt att tvångsmedel enligt den föreslagna lagen inte kan användas om ett fullbordat brott har konstaterats. Frågan om det fortfarande finns förutsättningar för tvångsmedelsanvändning enligt den föreslagna lagen bör dock avgöras från fall till fall. Att det under underrättelsearbetet kan bli möjligt att inleda förundersökning för ett eller flera brott behöver inte alltid medföra att det bakomliggande preventiva syftet är för handen. Något brottsförebyggande syfte är i det andra typfallet självfallet inte längre aktuellt vad gäller det uppdagade mordet. Men så länge det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottslig verksamhet som anges i lagen och som tillståndet omfattar kommer att utövas, bör tvångsmedelsanvändningen få fortsätta att användas i den situation som skisseras i typfallet. Det kan t.ex. befaras att en person också avser att utföra andra terroristbrott. Om de brottsbekämpande myndigheterna kan konstatera att så inte är fallet, måste de emellertid avbryta tvångsmedelsanvändningen. Så skulle kunna vara fallet, om det efter terroristbrottet står klart att det inte finns skäl att befara någon framtida brottslig verksamhet som omfattas av tillståndet eller den brottsliga verksamhet som kan antas avser enbart bagatellbrott. Regeringen konstaterar således att det föreslagna systemet inte nödvändigtvis innebär att en tvångsmedelsanvändning för att förhindra brott alltid måste avbrytas enbart av det skälet att det uppkommit förutsättningar att inleda förundersökning för ett visst brott. Avgörande är om det alltjämt finns förutsättningar för tvångsmedelsanvändning enligt den föreslagna lagen. En annan sak är att förundersökning i dessa fall alltid måste inledas beträffande det brott som misstänkts ha begåtts. Någon särskild bestämmelse om detta framstår enligt regeringens mening inte som nödvändig. Justitiekanslern har uppgett att det finns en risk att den föreslagna ordningen med de konsekvenser som har skisserats innebär ett kringgående av de begränsningar som gäller för straffprocessuella tvångsmedel. Regeringen delar inte denna bedömning. tvångsmedelsanvändning, t.ex. hemlig teleavlyssning, enligt reglerna i Prop. 2005/06:177 kan de brottsbekämpande myndigheterna få information om att ett för dem nytt brott har begåtts. Så länge det finns förutsättningar enligt för avlyssningen för att utreda det brott som föranlett den åtgärden, behöver inte avlyssningen avbrytas på grund av att ett nytt brott har uppdagats. Information om det nya brottet får då samlas in genom avlyssningen, trots att hemlig teleavlyssning enligt inte får användas för att utreda det brottet. Den föreslagna ordningen skiljer sig därför inte från vad som gäller vid användning av tvångsmedel enligt bestämmelser. Den kan därför inte anses innebära ett kringgående av de begränsningar som gäller för straffprocessuella tvångsmedel. 10.8Förstärkt granskning av tvångsmedelsanvändningen Regeringens bedömning: Regeringen avser att förstärka granskningen av hemliga tvångsmedel. Regeringen kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Promemorians bedömning: I promemorian bedöms att ett särskilt övervakningsorgan bör få till uppgift att på ett övergripande plan och utan operativa ställningstaganden bl.a. följa hur de nya reglerna tillämpas och granska metoderna för inhämtning av underrättelser enligt den nya lagen. Remissinstanserna: Promemorians bedömning delas av bl.a. Hovrätten över och , , , , och vid . för Mänskliga Rättigheter har föreslagit att organet bör ha en skyldighet att i enskilda fall ingripa och vidta åtgärder mot en felaktig tillämpning av lagen. Skälen för regeringens bedömning: Ju större risken är för allvarliga integritetsintrång, desto större krav bör ställas på den granskningsapparat som omgärdar tvångsmedlet. Den domstolsprövning som alltid görs inför varje användande av hemliga tvångsmedel utgör därvid den viktigaste kontrollmekanismen. Förutsättningarna för att domstolsprövningen innefattar en tillfredsställande kontroll har ytterligare förbättrats genom den ordning med offentliga ombud som infördes . I enlighet med önskemål redovisar regeringen i en skrivelse till hur reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning har tillämpats. ombudsmän och Justitiekanslern har till uppgift att övervaka att domstolar och andra myndigheter och tjänstemän vid myndigheterna följer lagar och andra författningar samt att de även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. Såvitt gäller den helt fristående kontrollen av reglerna om hemliga tvångsmedel är därför den extraordinära tillsyn som utförs av ombudsmän och Justitiekanslern av särskild vikt. Justitiekanslern kan agera efter klagomål eller på eget initiativ. Dessa har haft synpunkter på myndigheternas tillämpning av tvångsmedelsbestämmelserna, och i några fall har åtal väckts. Den tvångsmedelsanvändning som den föreslagna lagen möjliggör innebär ett allvarligt integritetsintrång för dem som utsätts för tvångsmedlen. Det finns därför ett legitimt intresse av en ytterligare granskning av användningen av hemliga tvångsmedel enligt den föreslagna lagen. Det är därför lämpligt att förstärka de kontrollfunktioner som redan finns. I promemorian föreslås att denna uppgift skall anförtros ett fristående organ. Hur bör granskningen förstärkas? En sakkunnig person har på uppdrag av utrett hur den parlamentariska kontrollen när det gäller de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel lämpligen kan stärkas. Denne överlämnade promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53). I promemorian föreslås att en särskild nämnd, , inrättas under regeringen. Nämnden skall, enligt promemorian, ha till uppgift att granska användningen av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, postkontroll och överskottsinformation enligt regleringen i , lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Granskningen skall enligt förslaget i promemorian syfta till att säkerställa att tvångsmedlen och överskottsinformation används i enlighet med gällande författningar. Granskningsarbetet föreslås resultera i allmänna omdömen om hur de hemliga tvångsmedlen har använts och hur författningarna har efterlevts. Nämnden skall ha en viss ärendeinsyn i enskilda, pågående fall för att kunna utöva en principtillsyn. Nämnden föreslås däremot inte få ingripa i enskilda fall mot vad den anser vara en felaktig tillämpning av regelverken. Nämnden skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. I promemorian föreslås att nämnden skall bestå av högst åtta ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid. Vid nämnden skall finnas en sekreterare. Med hänsyn till de uppgifter som nämnden avses få föreslås det i promemorian att det parlamentariska inslaget i denna nämnd skall vara bredare än det är vid (av vars sex ledamöter två har parlamentarisk anknytning). Nämnden skall före lämna en berättelse till regeringen om sin egen verksamhet och den verksamhet som har granskats under det närmast föregående kalenderåret och i övrigt lämna redovisningar till regeringen när den finner skäl för det. Förslagen i promemorian har remissbehandlats. Regeringen avser att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel. Regeringen kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Det är regeringens avsikt att denna förstärkta granskning skall omfatta även den användning av hemliga tvångsmedel som sker med stöd av den nu Prop. 2005/06:177 föreslagna lagen. Regeringens bedömning: Den nya lagen bör inte föranleda några särskilda sekretessbestämmelser. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några särskilda synpunkter i denna del har inte Bakgrund: I sekretesslagen (1980:100) (SekrL) finns bestämmelser som syftar till att begränsa spridningen av information som innehas av de brottsutredande myndigheterna. Hos dessa myndigheter gäller sekretess framför allt med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Enligt 5 kap. 1 § första stycket SekrL gäller sekretess för bl.a. uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott. Sekretessen gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Bestämmelsen gäller uppgifter som hänför sig till viss verksamhet. Det innebär att sekretessen för uppgifterna upprätthålls oavsett hos vilken myndighet de finns. Av 5 kap. 1 § andra stycket SekrL framgår att sekretess även gäller för uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622) eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Det råder enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen meddelarfrihet för de flesta uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för brottsbeivrande verksamhet. Även uppgifter om tvångsmedel omfattas av meddelarfrihet. För uppgifter som omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 § SekrL och som avser användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll gäller dock inte någon meddelarfrihet. Enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL gäller som huvudregel sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samt i polisens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretessen enligt 9 kap. 17 § SekrL hindrar inte att uppgifter lämnas till enskild i vissa särskilt angivna fall, t.ex. enligt vad som föreskrivs i säkerhetsskyddslagen (1996:627), lagen (1998:621) om misstankere- gister och polisdatalagen (1998:622). I 9 kap. 18 § SekrL finns be- stämmelser om att sekretessen enligt 9 kap. 17 § SekrL i vissa fall inte gäller. Så är bl.a. som huvudregel fallet för uppgifter som lämnas till domstol med anledning av åtal. I 14 kap. 5 § SekrL regleras den situationen när en part har rätt till insyn i ett material som är sekretessbelagt. Parten kan då ha rätt att, trots sekretessen, ta del av hemliga uppgifter. Sekretessen får således vika till förmån för partsinsynsrätten. Om det är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, får parten emellertid inte del av uppgiften, trots att den omfattas av hans eller hennes partsinsynsrätt. Så torde normalt vara fallet i fråga om uppgifter om användandet av hemliga tvångsmedel. Av Regeringsrättens praxis avseende partsinsynsrättens omfattning och innebörd framgår att partsinsynsrätt i en pågående brottsutredning uppkommer först när någon underrättas om skälig misstanke eller om rätten till partsinsyn annars får anses föreligga enligt allmänna rättsgrundsatser (RÅ 2001 ref. 27). Det framgår vidare att även den som har varit misstänkt har partsinsynsrätt också när misstankarna skrivits av. Han eller hon behöver inte ha underrättats om brottsmisstanke för att ha en sådan rätt. Partsinsynsrätten i avskrivna mål omfattar emellertid endast sådana hemliga uppgifter som den misstänkte har ett beaktansvärt intresse att få del av (se bl.a. RÅ 1995 ref. 28). Skälen för regeringens bedömning: Uppgifter som hänför sig till den verksamhet som den föreslagna lagen rör, dvs. brottsförebyggande arbete och underrättelseverksamhet, är föremål för sekretesskydd genom bestämmelserna i 5 kap. 1 § första och andra styckena SekrL. Sekretesskyddet i dessa bestämmelser får anses vara så starkt att det inte finns något skäl att föreslå någon särskild bestämmelse med anledning av den ordning som föreslås. Även sekretesskyddet till förmån för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden enligt 9 kap. 17 § SekrL får anses vara tillräckligt omfattande. Det torde i praktiken knappast förekomma att i och för sig skyddsvärda uppgifter lämnas till domstol med anledning av åtal och att det skydd som följer av 9 kap. 17 § första stycket SekrL därigenom bryts enligt vad som föreskrivs i 9 kap. 18 § SekrL. Det torde också saknas förutsättningar för en misstänkt att tillerkännas partsinsynsrätt i ärenden om tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen, eftersom den misstänkte blir part och kan åberopa partsinsyn först i det skede när han eller hon underrättas om misstanke om brott eller om rätten till partsinsyn annars får anses föreligga enligt allmänna rättsgrundsatser. Om den misstänkte skulle underrättas om misstanke om brott, bli part och kan åberopa partsinsyn, kan hemliga uppgifter, såsom t.ex. uppgifter om teleavlyssning, normalt ändå hemlighållas för honom eller henne, eftersom sådana uppgifter i regel anses vara så känsliga att det är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs ens för part. Det finns därför inte heller något skäl att föreslå några förändringar av dessa regler. Regeringen bedömer därför att den nya lagen inte bör föranleda några nya sekretessbestämmelser. Regeringens förslag: Den nya lagen skall träda i kraft . Tillstånd till tvångsmedelsanvändning skall inte få avse tid före ikraftträdandet. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att lagen skall träda i kraft . Förslaget i övrigt överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte uttalat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen bör träda i kraft . Den nya lagen bör därför träda i kraft . Lagen möjliggör hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning avseende även redan befordrade meddelanden. Denna möjlighet bör lämpligen inte ges en retroaktiv effekt. Därför bör tillstånd att inhämta uppgifter om innehållet i telemeddelanden för förfluten tid inte få avse tid före lagens ikraftträdande. Regeringens bedömning: Den nya lagen torde endast medföra marginella kostnadsökningar. Dessa kan finansieras inom befintliga anslag för rättsväsendet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: påpekar att resursläget vid tingsrätten redan nu är ansträngt. anser att det är svårt att nu avgöra om kostnadsökningen blir så marginell att den inte bör föranleda tillskott. Regeringens bedömning: Den nya lagen innebär att åklagare vid allmän domstol får ansöka om tillstånd till tvångsmedelsanvändning. Domstolens prövning av en sådan ansökan skall ske vid ett sammanträde där även ett offentligt ombud och eventuellt polisen kommer att närvara. Förslaget kommer således att få till följd att polis, åklagare och domstol får en viss ökad arbetsbelastning. Det tillkommer således även vissa merkostnader för offentliga ombud. Antalet ärenden om tvångsmedel enligt förslaget kan dock antas bli mycket begränsat och, enligt vad som har upplysts av polisen, vida understiga antalet ärenden avseende tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål (jfr skr. 2005/06:53). Det kan nämnas att beslut om teleövervakning enligt den nya lagen medför vissa kostnadsökningar för polisen, eftersom teleoperatörerna tar ut en avgift för att ta fram och lämna sådana uppgifter till polisen. Dock bör vidare beaktas att polisens kostnader för annat spaningsarbete kan komma att reduceras om förslagen genomförs. Några särskilda kostnader för anskaffande av teknisk utrustning torde inte uppkomma, eftersom Prop. 2005/06:177 förslaget enbart tar sikte på sådana tvångsmedel som används . När det gäller påpekandet från , om att resursläget vid domstolen redan är ansträngt, måste beaktas att det i promemorian föreslogs att endast den tingsrätten skulle få pröva ansökningar om tillstånd till tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen. Regeringen har i stället föreslagit att sådana ansökningar skall kunna prövas av samtliga tingsrätter i landet. Belastningen på kommer alltså att bli mindre än den hade blivit med promemorians förslag. Vid en samlad bedömning finner regeringen att den nya lagen endast torde medföra marginella kostnadsökningar och att dessa kan finansieras inom befintliga anslag för rättsväsendet. 13.1Förslag till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Tillstånd till hemlig teleavlyssning enligt 27 kap. 18 § första stycket , hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 19 § första stycket eller hemlig kameraövervakning enligt 1 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning får meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar 1.sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § , 2.mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § , om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel, 3.uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § , 4.högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6 eller 8 § eller 10 § tredje stycket , 5.terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om terroristbrott eller grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m., eller 6.mord, dråp, grov misshandel, människorov eller olaga frihets- berövande enligt 3 kap. 1, 2 eller 6 § eller 4 kap. 1 § eller 2 § första stycket , i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Paragrafen, som delvis har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, anger tillsammans med paragraferna 2, 3 och 5 förutsättningarna för att tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning skall få meddelas. Motiven till regleringen har behandlats i avsnitten 10.2 och 10.3. Tillstånd till tvångsmedelsanvändning får enligt bestämmelsen meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva viss närmare preciserad brottslig verksamhet. Såsom har uttalats i avsnitt 10.2 skall dessa rekvisit tillämpas restriktivt. Prövningen av om rekvisiten är uppfyllda kommer normalt att få göras på grundval av den information som inhämtats genom bl.a. polisens underrättelse- och spaningsverksamhet samt det internationella polissamarbetet. Antagandet får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar, utan det skall vara grundat på faktiska omständigheter inom ramen för ett enskilt fall eller händelseförlopp, t.ex. uttalanden, hotelser eller andra faktiska handlanden, som talar för att en viss person kan komma att utöva den brottsliga verksamheten. Misstankar som enbart har sin grund i att personen tillhör eller sympatiserar med en viss brottsbenägen organisation eller grupp är inte tillräckliga. Tillhörighet till en sådan organisation eller grupp kan dock i förening med andra omständigheter som är hänförliga till personen medföra att det i paragrafen angivna beviskravet kan anses vara uppfyllt. Så kan t.ex. vara fallet om det finns underrättelseinformation som pekar på att ett visst terroristnätverk planerar ett terroristdåd och en person som är aktiv i nätverket reser till för att sammanstråla med en annan person som ingår i nätverket. I ett sådant fall torde beviskravet kunna anses vara uppfyllt beträffande båda personerna. Polisen torde dock sällan kunna lägga fram någon mer ingående utredning av de omständigheter som ligger till grund för påståendet att en person kommer att utöva den brottsliga verksamheten i fråga. Rätten får därför bedöma om de i ärendet åberopade omständigheterna kan anses tillräckliga för antagandet att viss brottslig verksamhet kan komma att utövas. Så kan, beroende på omständigheterna, vidare vara fallet när en utländsk underrättelseofficer reser in till under täckidentitet, även om det är oklart vad hans eller hennes vistelse i närmare syftar till. En annan tänkbar situation kan vara att en riksdagsledamot har utsatts för dödshot och det finns vissa omständigheter som talar för att detta hot härrör från en viss person och att denne kan komma att realisera hotet. Uttrycket en person innefattar inte något krav på att det skall vara fråga om en till namnet känd viss person. Om polisen har information om att en person, vars namn är okänt, kan komma att genomföra ett terroristbrott, förhindrar således bristen på information om personens namn inte i sig att tillstånd till tvångsmedel lämnas. Genom rekvisitet brottslig verksamhet framgår att regleringen inte ställer upp något krav på att det skall finnas en misstanke om ett specifikt brott. Det föreligger därför en principiell skillnad i förhållande till tillämpningsområdet för straffprocessuella tvångsmedel enligt som förutsätter att ett specifikt brott har begåtts. Däremot måste den befarade brottsliga verksamheten innefatta någon av de gärningar som räknas upp i punkterna 16. För att tillstånd till tvångsmedelsanvändning för att förhindra brottslig verksamhet som avses i punkten 6 skall kunna meddelas, krävs att det finns anledning att anta att avsikten med gärningen är att påverka ett offentligt organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Uttrycket offentliga organ återfinns också i 2 § lagen (2003:148) om terroristbrott.