prop · GT03156 · 2006-03-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:156 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det i sekretesslagen (1980:100) skall införas en ny bestämmelse med innebörden att uppgifterna i det dona- tionsregister som förs av skall omfattas av samma slags sekretess som gäller för uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretessen. I likhet med vad som gäller inom hälso- och sjukvården skall sekretess enligt den nya bestämmelsen ha företräde framför meddelarfriheten. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)..... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretess lagen (1980:100) ................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Den rättsliga regleringen..................................................... Sekretess och skydd för personuppgifter......................................... Nuvarande reglering och behovet av reform .................... Konsekvenser och ikraftträdande .................................................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)... 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100)......................................................................... Förteckning över remissinstanser ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 2.lag om ändring i lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)1, dels att 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 7 kap. 50 §, av följande lydelse. Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur donationsregister som förs av för uppgift om en- skilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 18 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av upp- såtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av 3. denna lag enligt Lagen omtryckt 1992:1474. Senaste lydelse 2005:838. Anmärkning: En ny bestämmelse i 7 kap. och en ändring i 16 kap. 1 § har också föreslagits i proposition 2005/06:138 Personsäkerhet. 7 kap. 49 § 8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, § första stycket 2 eller § första stycket 2 Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 18 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av upp- såtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av 3. denna lag enligt 7 kap. 49 § 7 kap. 50 § 8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, 5 § första stycket 2 eller 6 § första stycket 2 Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)1 att 16 kap. 1 § i stället för dess lydelse enligt lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse. Lydelse enligt SFS 2005:839 Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 18 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av upp- såtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av 3. denna lag enligt 7 kap. 40 § såvitt avser uppgift om annat än verkställigheten av beslut om vård 7 kap. 48 § 7 kap. 49 § 8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, 5 § första stycket 2 eller 6 § första stycket 2 Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 18 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av upp- såtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § 1Lagen omtryckt 1992:1474. 2Senaste lydelse 2005:838. Anmärkning: Ändring i 16 kap. 1 § har också föreslagits i proposition 2005/06:138 Personsäkerhet. första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt Prop. 2005/06:156 är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av 3. denna lag enligt 7 kap. 40 § såvitt avser uppgift om annat än verkställigheten av beslut om vård 7 kap. 48 § 7 kap. 49 § 7 kap. 50 § 8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, 5 § första stycket 2 eller 6 § första stycket 2 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utarbeta förslag till en särskild författningsreglering av inom hälso- och sjukvården. Utredningen som antog namnet (numera ) inkom med en promemoria där utredningen fäste regeringens uppmärksamhet på frågan om sekretesskydd för uppgifterna i (). Det har därefter inom utarbetats en promemoria med förslag till förtydligande och stärkande av sekretessen för uppgif- terna i . Promemorian om sekretess i Donationsregist- ret (S2004/3584/HS) har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1 och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i ärendet (dnr S2004/3584/HS). I propositionen föreslås bl.a. en ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). En ändring i samma paragraf har även föreslagits i prop. 2005/06:138 Personsäkerhet. Inom bereds för närvar- ande ytterligare förslag till ändringar i nämnda paragraf. Vidare föreslås i både denna proposition och i prop. 2005/06:138 Personsäkerhet nya bestämmelser i 7 kap. sekretesslagen. Förslagen föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat lagförslagen utan erinran. Transplantation av organ från en människa till en annan är en eta- blerad och effektiv behandlingsform vid ett flertal allvarliga och ofta Ett organ för transplantation måste opereras ut medan det försörjs med syresatt blod. Organ från avlidna givare kan därför en- dast doneras av givare som till följd av en total hjärninfarkt vårdas i Levande givare kan donera sin ena njure eller en del av levern. Förutom organ kan även vissa vävnader doneras. Statistik visar att från avlidna donerades 230 njurar, 133 levrar, 31 hjärtan, 27 lungor och 8 bukspottkörtlar. plantation av njurar sker i stor utsträckning genom donation från levande donerades 142 njurar av levande . väntade 583 personer på transplantation. 517 på njurtransplantation. Transplantationsverksamheten i uppvisar goda resultat. 2005/06:156 en njurtransplantation fungerar av organen . svarande siffra efter transplantation av hjärta, lever och bukspottkörtel är också . Förutom att rädda liv, minska lidande och höja livs- kvaliteten för patienterna så sparar transplantationerna även kostnader för samhället. Alternativet till transplantation är ofta dyr vård. Kostnaden för t.ex. en njurtransplantation beräknas till ca . Till detta kommer kostnader för mediciner m.m. för ca , vilket innebär att kostnaden uppgår till ca . Mot detta skall ställas att dialys, som är alternativet till transplantation, beräknas kosta . De rättsliga förutsättningarna för ingrepp i syfte att ta tillvara organ och annat biologiskt material från avlidna för behandling av sjukdom eller kroppsskada hos en annan människa (transplantation) eller för annat medicinskt ändamål finns i lagen (1995:831) om transplantation m.m. Med annat medicinskt ändamål avses t.ex. medicinsk forskning, under- visning eller kvalitetsuppföljning av operationer. Vid donation är självbestämmandeprincipen en grundläggande princip. Den innebär att människors vilja att donera eller inte donera organ skall respekteras. Om det kan utredas att en transplantationsåtgärd står i över- ensstämmelse med den avlidnes vilja får åtgärden genomföras. Om det däremot inte går att utröna den enskildes inställning, men det inte finns anledning att anta att ingreppet skulle strida mot den avlidnes inställning eller det annars finns särskilda skäl mot ingreppet, får material tas såvida inte någon som stått den avlidne nära motsätter sig det. Det innebär att i de fall när den avlidne inte gett uttryck för någon inställning eller när dennes inställning är oklar får ingrepp göras endast om någon närstående inte motsätter sig det. I dessa fall får ingrepp inte utföras innan någon av de närstående till den avlidne har underrättats om ingreppet och om rät- ten att förbjuda det. Frågan om när en människa avlidit bestäms i lagen (1987:269) om kriterier för bestämmande av människans död. Enligt lagen är en männi- ska död när det med säkerhet kan avgöras att hjärnans samtliga funktio- ner totalt och oåterkalleligt har fallit bort eller upphört. För att enskilda skall kunna ge till känna sin inställning till donation av organ och vävnader har inrättat ett datoriserat donations- register. har även utarbetat ett donationskort som ett al- ternativt sätt för enskilda att ge sin inställning till känna. På donations- kortet, som är avsett att bäras av enskilda tillsammans med identitets- handlingar, går det enkelt att fylla i sin inställning till donation efter döden. inrättades med stöd av tillstånd från Datainspektionen, eftersom registret var ett tillståndspliktigt personre- gister enligt den då gällande datalagen (1973:289). I tillståndet före- Prop. 2005/06:156 skrevs bl.a. att ändamålet med registret skulle vara att utgöra en databas med uppgift om enskilda personers inställning till att efter sin död donera organ och vävnader för transplantation eller annat medicinskt ändamål. Vidare fick registret endast innehålla uppgifter om dem som ansökt om registrering, närmare bestämt deras namn, adress, personnummer, in- ställning till donation samt eventuella villkor meddelade av den enskilde. Extern förfrågan skulle bara få avse avliden person och terminalåtkomst fick bara medges en begränsad krets personer på medicinska enheter och enheter på . Till kan en enskild anmäla sin inställning till att efter döden bli donator av biologiskt material. Den som vill bli registre- rad kan villkora medgivandet genom att undanta särskilda organ eller vävnader eller genom att undanta donation för annat medicinskt ändamål än transplantation. Även sådana villkor registreras i . Inom har endast ett fåtal anställda behörighet för åtkomst till uppgifter i . Dessutom anlitar , vid större arbetsanhopningar, en extern konsult för inregistrering av nya och ändrade uppgifter. Därutöver är uppgifterna i till- gängliga för särskilt utvald personal inom hälso- och sjukvården och som av medgetts behörighet för direktåtkomst till registret. Endast legitimerad hälso- och sjukvårdsper- sonal kan komma i fråga för behörighet. För behörighet krävs dessutom att personen i fråga har som sin arbetsuppgift att ta till vara biologiskt material från avlidna och därför behöver snabb information om en en- skilds inställning. rör det sig om ett 80-tal behöriga lä- kare eller sjuksköterskor, s.k. transplantationskoordinatorer. Dessa har tilldelats ett individuellt användarnamn och lösenord som byts ut med jämna mellanrum. Behörigheten är som regel inte tidsbegränsad men dras in då den är motiverad, t.ex. då den behörige byter ar- betsuppgifter. Det har inrättats ett nationellt råd för organ- och vävnadsdonation vid . Rådet har ett övergripande ansvar för att verka för tillva- ratagande av organ för transplantation och bedriver det nationella infor- mationsarbetet livsviktigt i samverkan med sjukvården, , patientorganisationer och berörd medicinsk profession. Sekretess och skydd för personuppgifter Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar finns i 2 kap. Enligt 2 § får rätten att ta del av allmänna handlingar endast begränsas när det är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller Begränsningen i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges i en särskild lag eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvi- Den särskilda lag som åsyftas är sekretesslagen (1980:100). Skyddet innebär att allmänna handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgif- ter får lämnas ut endast under de förutsättningar som anges i lagen. Sek- retessen gäller både mot enskilda och mot andra myndigheter men också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Sek- retesskyddet är olika starkt i olika bestämmelser. För vissa uppgifter gäller ett s.k. omvänt skaderekvisit vilket innebär att uppgiften endast kan lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan risk för skada eller men för de intressen som sekretessen skall skydda. I dessa fall råder en presumtion för sekretess. Det s.k. raka skaderekvisitet innebär att sek- retess endast gäller om det kan antas att ett röjande av uppgiften medför men eller skada för de intressen som sekretessen skall skydda. Det raka skaderekvisitet innebär sålunda en presumtion för offentlighet. Slutligen gäller i få fall absolut sekretess, vilket innebär att uppgiften aldrig får röjas. För de uppgifter som omfattas av sekretess gäller också tystnads- plikt. Sekretessen inom den allmänna hälso- och sjukvården regleras i 7 kap. 13 §§ sekretesslagen. Enligt 7 kap. 1 § gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Detsamma gäller i annan medicinsk verksamhet, bl.a. rättsmedicinsk eller rättspsy- kiatrisk undersökning. Bestämmelsen har således ett s.k. omvänt skade- rekvisit, dvs. det gäller en presumtion för att sådana uppgifter omfattas av sekretess. Hälso- och sjukvårdssekretessen är omfattande och avser i princip alla uppgifter som rör en patient inom det allmännas hälso- och sjukvård lik- som den som är föremål för annan medicinsk verksamhet i det allmännas regi. Hälso- och sjukvård som tillhandahålls av privata vårdinrättningar m.m. omfattas däremot inte utan då gäller i stället tystnadsplikt enligt 2 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvår- dens område. I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser som i vissa fall in- skränker meddelarfriheten, dvs. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Sekretessen inom den allmänna hälso- och sjukvården har, liksom tystnadsplikten enligt 2 kap. 810 §§ lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, företräde framför meddelarfriheten. I personuppgiftslagen (1998:204) finns bestämmelser som syftar till att skydda enskilda personer mot kränkningar av den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter på automatiserad väg och vissa slag av behandling. Lagen är emellertid subsidiär i förhållande till bestämmelser i annan lag eller förordning som avviker från personupp- giftslagen. De krav som ställs upp i lagen gäller vid behandling av upp- gifter i alla verksamheter. För behandling av känsliga personuppgifter gäller särskilt restriktiva regler. Som utgångspunkt får personuppgifter Prop. 2005/06:156 behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke till regi- Av 9 § personuppgiftslagen framgår att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Uppgifterna skall vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen och fler personuppgifter får inte behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandling av personuppgifter kallas personuppgiftsansvarig. är personuppgiftsansvarig för . 5.2Nuvarande reglering och behovet av reform I förarbetena till lagen (1995:831) om transplantation m.m. anförde re- geringen beträffande sekretess för uppgifter om donatorn att ett ingrepp i donationssyfte inte är sjukvård i gängse mening. Däremot ansåg reger- ingen att ingreppet bör betraktas som en sådan annan medicinsk verk- samhet som avses i 7 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt regeringen var där- med behovet av sekretess för donatorns personliga förhållanden tillgodo- sett (prop. 1994/95:148 s. 52 f.). Det har dock satts ifråga om en enskild persons viljeyttring, manifest- erad genom en registrering, utgör en sådan annan medicinsk verksamhet som avses i 7 kap. 1 § sekretesslagen. Uppgifterna i skulle i så fall inte omfattas av hälso- och sjukvårdssekretessen. Mot detta kan dock anföras att det inte är orimligt att se registreringen i Do- nationsregistret som en integrerad del av donationsförfarandet och att även registreringen därför faller in under begreppet annan medicinsk verksamhet och därmed att uppgifterna i skall omfat- tas av sekretessen i 7 kap. 1 § sekretesslagen. Eftersom offentlighet är huvudregel inom det allmännas verksamhet, har det ansetts som en viktig princip att sekretesslagen inte tolkas exten- sivt. Bestämmelserna om hälso- och sjukvårdssekretess riskerar därför att inte ge ett fullgott sekretesskydd för innehållet i . Så- ledes behövs ett förtydligande. Regeringens förslag: Det skall i sekretesslagen (1980:100) införas en ny bestämmelse med innebörden att sekretess skall gälla i verksamhet som avser förande av eller uttag ur donationsregister som förs av So- cialstyrelsen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst . Sekretess enligt den nya be- stämmelsen skall få företräde framför meddelarfriheten. Promemorians förslag: Överensstämmer ifråga om den nya sekre- tessbestämmelsen i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian berörs inte frågan om meddelarfrihet. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva till förslaget i sak. Kammarrätten i framhåller att det är registerförande myndighet som sådan som är personuppgiftsansvarig oavsett hur myn- digheten är organiserad internt. Hänvisningen i författningsförslaget till Nationella rådet för organ- och vävnadsdonation bör därför utgå. De tre sista orden i den föreslagna paragrafens första stycke bör utgå som över- flödiga. Datainspektionen tillstyrker en sekretessbestämmelse som ut- formas som en presumtion för sekretess genom ett omvänt skaderekvisit. Datainspektionen anför vidare att denna starka sekretess naturligtvis inte bör få hindra att åtkomst till registret även i fortsättningen ges till de transplantationskoordinatorer som behöver uppgifterna för att utföra sitt arbete. Eftersom deras åtkomst sker genom direktåtkomst, vilket innebär ett massutlämnande av uppgifterna som inte brukar anses för- enligt med sådan stark sekretess, måste det klargöras på vilken grund sekretessgenombrott skall ske. Datainspektionen och Patientdatautred- ningen har samma synpunkt på det första styckets tre sista ord som Kammarrätten i . avstyrker förslaget att i för- fattningstext ange att det administreras vid en viss enhet vid . Styrelsen anför vidare att har viss hälso- och sjukvårdspersonal inom hälso- och sjukvården och efter medgivande från direktåt- komst till uppgifterna i det . Direktåtkomst förutsätter, enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekre- tesslagen, att uppgifterna antingen är offentliga, att en prövning enligt ett skaderekvisit leder till bedömningen att uppgifterna kan lämnas ut till mottagaren eller att de kan lämnas ut med stöd av någon sekretessbry- tande bestämmelse. Mot bakgrund av att skyddsaspekten för uppgifterna i inte gör sig så starkt gällande i förhållande till den hälso- och sjukvårdspersonal som har tillgång till uppgifterna i registret samt för att undvika en ordning som skapar osäkerhet huruvida denna personal fortsättningsvis kan få en rutinmässig teknisk åtkomst till uppgifterna i donationsregistret, föreslår att en sekretess- brytande bestämmelse skall införas. Kommuner och Landsting tillstyrker förslaget att uppgifterna i skall omfattas av sekretess, men är tveksamma till om utformningen av paragrafen medför att det önskade skyddet uppstår. Justitiekanslern, och har lämnat förslaget i promemorian utan erinran. Skälen för regeringens förslag innehåller personuppgifter om enskilda personers åsikt i en typiskt sett känslig och personlig angelägenhet. Uppgifterna är till sin karaktär integritetskänsliga. Registreringen i sker emellertid med de registrerades samtycke och utgör ett uttryck för en aktiv vilja hos den enskilde att få sin inställning registrerad och åt- komlig för hälso- och sjukvården i händelse av att en donation kommer i Registreringen speglar alltså den enskildes direkta motiv och är ingen följd av något annat förhållande. Det finns även andra alternativ än att ingå i registret för dem som önskar dokumentera sin inställning till donation. Det kan t.ex. ske i testamente eller med ett donationskort. Det har som nämnts ovan satts ifråga om uppgifterna i Donationsre- gistret omfattas av ett tydligt och fullgott sekretesskydd. Detta bör nu klarläggas. Det får antas att det är av stor vikt för de allra flesta att deras personliga ställningstagande ifråga om organdonation efter döden inte är en uppgift som är tillgänglig för vem som helst. Det kan också befaras en väsentlig nedgång i antalet registrerade om det skulle visa sig att uppgif- terna inte skyddas av sekretess. Detta skulle i sin tur kunna leda till att tillgången på organ för transplantation minskade.