prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — arbete, som inleddes , har främst handlat om att analysera konsekvenser av handelsdirektivet och föreslå principer och regler för dess genomförande i . Delegationen har tidigare redovisat tre delbetänkanden. Med detta slutbetänkande avslutar delegationen sitt treåriga arbete. Slutbetänkandet har två huvudsakliga syften. Det ena är att samman- fatta arbetet med att genomföra handelsdirektivet och beskriva handels- systemets innehåll på ett överskådligt sätt. Det andra är att göra utblickar mot handelssystemets kommande perioder tiden och att diskutera eventuella behov av förändringar i systemets styrande förut- sättningar. De frågor som tas upp är om det finns skäl att efter 2007: inkludera andra sektorer i handelssystemet (i första hand med fokus på transportsektorn), inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet, utnyttja möjligheten att fördela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning, samt använda riktmärken vid fördelningen av utsläppsrätter. Beskrivningarna av arbetet med att genomföra handelsdirektivet (som återfinns i kapitel 1) och av handelssystemets innehåll (kapitel 2) är båda av sammanfattande karaktär. Det finns inte skäl att här ge en ytterligare kondenserad version av dessa kapitels innehåll. Återstoden av denna sammanfattning ägnas i stället åt att sammanfatta delegationens bedömningar avseende eventuella behov av förändringar i systemets styrande förutsättningar för tiden . Därtill samman- fattas iakttagelser och slutsatser från en första uppföljning av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för systemet för handel med utsläppsrätter. Delegationens bedömning avseende ett eventuellt inkluderande av transportsektorn i handelssystemet Delegationen anser att regeringen skall verka för att transportsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Delegationen anser att detta skall ske genom en harmoniserad lösning som omfattar samtliga medlemsstater. Med hänsyn till de förutsättningar som ges av handelsdirektivet torde en harmoniserad lösning kunna vara på plats tidigast . Delega- tionen anser inte att bör ansöka om att ensidigt få ta med sin transportsektor i EU:s handelssystem. Delegationen anser heller inte att bör utveckla ett eget inhemskt system för handel med utsläppsrätter inom transportsektorn. Enligt delegationens bedömning kan handel med utsläppsrätter således inte bli aktuellt för transportsektorn förrän på relativt lång sikt. Trans- portsektorns koldioxidutsläpp är dock av betydande omfattning (t.ex. står inhemska transporter för närmare två tredjedelar av de svenska kol- dioxidutsläpp som inte från start kommer att omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter) och dessutom i ökande. Mot denna bakgrund behöver en rad andra åtgärder vidtas för att minska utsläppen från denna sektor. Ett stort antal sådana åtgärder har genomförts, är under genom- förande eller har föreslagits . Delegationen anser att därtill bör utredas möjligheten att motverka sektorns ökade utsläpp med hjälp av det nu ikraftträdande Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. Delegationens bedömning avseende ett eventuellt inkluderande av andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet Kyotoprotokollet omfattar totalt sex växthusgaser. Utöver koldioxid vilken som framgått är den enda som ingår i EU:s handelssystem handlar det om metan, dikväveoxid (lustgas), fluorkarboner, perfluorkarboner och svavelhexafluorid. Handel med utsläppsrätter är förenad med stora ekonomiska värden. De rapporterade utsläpp som ligger till grund för handeln måste därför vara korrekt redovisade och förknippade med liten osäkerhet. De beräk- nade utsläppen av andra växthusgaser än koldioxid är i allmänhet förknippade med stor osäkerhet. Innan dessa osäkerheter minskats avse- värt anser delegationen att det inte generellt sett kan bli aktuellt att inkludera de fem övriga växthusgaserna i handelssystemet. Det finns dock några avgränsade användningsområden för de fem övriga växthusgaserna inom vilka utsläppen kan rapporteras med godtag- bar säkerhet. Aluminiumsektorn, som släpper ut både koldioxid och perfluorkarboner, vore värdefull att ta med i handelssystemet eftersom aluminiumprodukter inom vissa användningsområden är substitut för bl.a. stålprodukter. Stålsektorn omfattas av handelssystemet. För att skapa konkurrensneutralitet mellan bl.a. dessa produktgrupper föreslår delegationen att regeringen skall verka för att aluminiumsektorn tas med i EU:s system för handel med utsläppsrätter och att i tillägg till utsläpp av koldioxid även utsläpp av perfluorkarboner inom aluminiumproduktion skall omfattas av systemet. Enligt delegationen bör inte ansöka om att ensidigt få ta med ytterligare gaser i handelssystemet. Det bör ankomma på kommissionen att i samband med den rapport som framläggs bedöma lämpligheten av att ytterligare gaser tas med i handelssystemet. Även om övriga växthusgaser generellt sett inte kan tas med i handels- systemet anser delegationen att de på olika sätt bör regleras utanför handelssystemet. Delegationen understryker vikten av att på EU-nivå vidta sådana åt- gärder som syftar till att ytterligare minska osäkerheten i mätningar av utsläppen. Delegationens bedömning avseende förutsättningarna för att tilldela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning Enligt handelsdirektivet skall medlemsstaterna tilldela av utsläppsrätterna gratis . För den första åtagandeperioden 20082012 skall tilldelas gratis. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att av utsläpps- rätterna skall avyttras på marknaden. Hur staten skall avyttra dessa utsläppsrätter tar delegationen inte ställ- ning till. Sättet att avyttra utsläppsrätterna, dvs. genom försäljning direkt på andrahandsmarknaden eller genom auktionering samt exakt vilken auktionsform som skall användas (om auktion väljs som avyttringssätt), får avgöras i samband med att frågan om ett obligatoriskt harmoniserat fördelningssätt prövas inom EU. Delegationen förordar att intäkterna från avyttringen skall användas för att reducera konkurrenssnedvridande skatter. Delegationens bedömning avseende förutsättningarna för att använda riktmärken vid tilldelningen av utsläppsrätter har valt att tilldela samtliga utsläppsrätter gratis till berörda anläggningar. Gratis tilldelning kan ske på många olika sätt. baseras den för svensk del på historiska aktiviteter. Ett alternativ kan vara att använda någon form av riktmärke, dvs. ett jämförelsemått som är gemensamt för en grupp aktörer (t.ex. deras genomsnittliga utsläpp per producerad enhet) som grund för till- delningen. Enligt delegationen är en riktmärkesmodell, liksom alla former av gratistilldelning, främst ett fördelningspolitiskt instrument. på förhand bestämda antalet utsläppsrätter tillfaller företagen. Frågan är hur detta kapitaltillskott skall fördelas mellan företagen. Användning av riktmärke som fördelningsgrund är en av många möjligheter. Enligt delegationen måste vissa förutsättningar vara uppfyllda för att en riktmärkesmetod skall vara möjlig och lämplig att använda för att fördela utsläppsrätter i handelssystemet: 1.De produkter som skall ligga till grund för jämförelsen mellan anläggningarna som omfattas av systemet måste vara ensartade och jämförbara. 2.Riktmärket måste uppfattas som en rättvis fördelningsgrund för att tilldela utsläppsrätter gratis. Detta innebär att riktmärket måste vara: a. ett adekvat riktmärke. I vårt fall förefaller det rimligt att riktmärket skall säga något om utsläpp av växthusgaser på ett sätt som skapar jämförbarhet. Dele- gationen har diskuterat genomsnittliga utsläpp per producerad enhet för berörda anläggningar. I det fall ett genomsnittligt värde på utsläppen används som riktmärke bör det finnas ett tillräckligt antal anläggningar som skall ligga till grund för beräkningen av riktmärket för att riktmärket skall vara meningsfullt. b. ett riktmärke som vid jämförelseutfallet ger ekonomiska fördelningseffekter som är acceptabla både för politiska beslutsfattare och för de företag som deltar i handelssystemet. Detta kräver enligt delegationen att samtliga de vinnare och förlorare som uppstår vid en sådan fördelning måste finnas inom den grupp av anläggningar som omfattas av jämförelsen emot riktmärket. Utgångspunkten för delegationens bedömning är den positiva grund- syn på riktmärken (engelska benchmarks) som regering och riksdag redovisade i samband med behandlingen av propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43). Delegationen anser att det ur fördelningspolitisk synpunkt är fördel- aktigt att ha ett system där kompensation i form av gratis tilldelade utsläppsrätter ges till anläggningar som har mindre utsläpp av växthusgaser än det genomsnittliga utsläppet per producerad enhet för berörda anläggningar inom en viss sektor. Riktmärken kan skapa underlag för en sådan fördelning. Delegationen vill betona att det oavsett tilldelningsmetod alltid är priset på utsläppsrätter som skall vara styrande för de åtgärder som enskilda anläggningar vidtar för att påverka utsläppen. Delegationen vill peka på de problem som införandet av en riktmärkesmetod innebär. Ett problem är att riktmärkesmodeller oavsett om de baseras på nationella eller internationella data endast kan använ- das för produkter som är ensartade och jämförbara. Enligt delegationen bör riktmärken baserade på internationella data endast användas om de obligatoriskt tillämpas för att jämföra anläggningar som producerar samma produkttyper i alla EU-länder. Ett särskilt problem för interna- riktmärken blir därför att få politisk acceptans bland medlems- änderna för att i ett sådant europeiskt fördelningssystem vinnarna kan finnas i ett annat land än det egna att jämföra med dagens nationella fördelningssystem där de vinnare och förlorare som uppstår till följd av ett lands fördelning helt finns inom det egna landet. Delegationen anser inte att bör utveckla ett eget frivilligt inhemskt system baserat på internationella riktmärken. Generellt bör strävan vara att de fördelnings- system som kommer att användas skall harmoniseras till att omfatta hela EU. Delegationen föreslår att regeringen verkar för att EU inför en obliga- torisk metod för fördelning av utsläppsrätter baserad på internationella riktmärken i för ändamålet passande sektorer med väl definierade jämför- bara produkter. Enligt delegationen kan fördelningen av utsläppsrätter till fjärrvärme- anläggningar i baseras på ett nationellt riktmärkessystem. I regle- ringsbrevet för har fått i uppdrag att till bedöma den praktiska genomförbarheten av att kunna använda riktmärken som bas för tilldelningen inom energi- sektorn. Vidare skall myndigheten till kon- struera riktmärken för el- och värmeproduktion som bas för tilldelning av utsläppsrätter såväl för befintliga som för nya deltagare. Delegationens bedömning avseende rutiner, arbetsformer och organisation Flera myndigheter har tilldelats arbetsuppgifter i arbetet med handels- systemet för svensk del. Det handlar framför allt om , som bl.a. har givits ansvar för beslut om tilldelning av utsläppsrätter, , som bl.a. har givits ansvar för att upprätta och administrera det nationella register som skall hålla ordning i systemet så att inga felaktigheter uppkommer i samband med utfärdande, överlåt- else eller vid annullering av utsläppsrätter, samt länsstyrelserna, som bl.a. har givits ansvar för att bevilja tillstånd att släppa ut koldioxid. Beträffande arbetet med att tilldela utsläppsrätter bör dock sägas att och i praktiken kom överens om att samarbeta med att bereda tilldelningsansökningarna. Ett råd (Rådet för tilldelning av utsläppsrätter) har också inrättats under Naturvårds- verket, med representanter från , och Verket för näringslivsutveckling (). Rådet skall bereda före- tagens ansökningar om fördelning av utsläppsrätter och lämna förslag till beslut till . Rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna tycks på det hela taget ha fungerat väl med hänsyn till de förutsättningar som har funnits. I stort sett alla problem och svårigheter, som har framkommit i en uppföljning som delegationen har initierat, beror åtminstone delvis på den extrema tidspress som har präglat arbetet. Med hänsyn till att den myndighetsorganisation som har utnytt- jats i stort sett har klarat uppgiften så effektivt och bra som förutsättning- arna har medgett anser delegationen som huvudalternativ att nuvarande myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör gälla även framöver. Mot bakgrund av den uppföljning som gjorts har delegationen således omprövat det i sitt första delbetänkande gjorda ställningstagandet att en särskild myndighet borde bildas för flera av de myndighetsuppgifter som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. En viss reservation bör dock göras för att tilldelnings- och tillstånds- processen ännu pågår och inte säkert kan utvärderas samt för det fall att det regelverk eller de andra förutsättningar som gällt inför perioden 20052007 skulle komma att väsentligt förändras inför kommande perioder. Om sådana förändringar sker kan det finnas skäl att på nytt pröva frågan om organisationen. Delegationen vill betona vikten av att systematiskt samla in erfaren- heter från arbetet med systemet för handel med utsläppsrätter. de tillstånds- och tilldelningsprocesserna bör en utgångspunkt därvid vara förvaltningsdomstolarnas beslut i ärenden som överklagas samt de i och för sig fåtaliga ärenden som myndigheterna varit oeniga om i Rådet för tilldelning av utsläppsrätter. Den av utredningen initierade uppföljningen av rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisation för tillstånds- och tilldelningsprocesserna pekar också på att regelverket för systemet med handel med utsläpps- rätter har fungerat minst lika bra som kunde förväntas med tanke på att det forcerades fram. Mot bakgrund av uppföljningen vill delegationen dock peka på ett behov av ändring i regelverket, nämligen att den installerade effekten som kriterium för att en förbränningsanläggning inom energisektorn skall ingå i systemet borde kompletteras med en nedre gräns för energiproduktionen under ett normalt år. Delegationen anser att regeringen bör pröva förutsättningarna för att ändra handels- direktivet på den här punkten. Sammanfattning av rapporten med utsläppsrätter erfarenheter för införande av EU:s handelssystem Inledningsvis vill och erinra om att handelssystemet internationellt ses som ett betydelsefullt instrument för att EU:s åtagande enligt Kyotoprotokollet skall kunna uppfyllas. Handelsdirektivet kunde, genom en politisk samsyn hos medlems- staterna, beslutas av Rådet och efter mycket korta och intensiva förhandlingar. Handelsdirektivet ger utrymme för medlems- staten att utforma sitt nationella regelverk. Kommissionen har startat en process som har för avsikt att förtydliga vissa delar av kommissionens riktlinjer alternativt ändringar av handelsdirektivet. Tidspressen har präglat den svenska uppbyggnaden av systemet för handel med utsläppsrätter. Det beror på att handelsdirektivet och det nationella regelverket trädde i kraft sent, men också på att en oklar arbetsfördelning mellan och myndigheterna fördröjde arbetet. Genom att handelssystemet nu går in i en förvaltande fas finns det möjlighet att arbeta fram en mer ändamålsenlig arbetsfördelning och det vore värdefullt om påbörjade en sådan process. och är beredda att delta i den fortsatta dialogen. Tilldelningsreglerna har en stor betydelse för den svenska industrins konkurrenskraft. Med tanke på det förestående arbetet med att revidera regelverket är det angeläget att en långsiktig strategi utvecklas för vilka frågor bör driva internationellt. Det vore önskvärt om ett sådant arbete kunde ske under medverkan av myndigheter och företrädare för den handlande sektorn. och har i sina regleringsbrev fått i uppdrag att, efter samråd med och länsstyrelserna, redovisa sina erfarenheter av genomförandet av EU:s handelsdirektiv. I uppdraget har ingått att beskriva de ingående arbetsuppgifterna, vilka dokument som har tagits fram, erfarenheter av lagtillämpning samt genomförande av informationsstrategin. I uppdraget har ingått att redovisa erfarenheter av EU:s riktlinjer om övervakning och kontroll samt registerförordningen. Myndigheterna har också haft till uppgift att vid behov lämna förslag till förbättringar av systemet både avseende det svenska genomförandet av direktivet och i syfte att ge underlag för svenska ståndpunkter vid kommande översyn av direktivet. Införandet av handelssystemet har präglats av en mycket stor tidspress och begränsad tillgång på klara riktlinjer för arbetet. Insatser fick påbörjas långt innan erforderlig lagstiftning fanns på plats vilket har försvårat såväl myndigheternas eget arbete som det vägledningsarbete som skulle utföras gentemot länsstyrelser och verksamhetsutövare. När det gäller den grundläggande EU-lagstiftningen (handelsdirektivet) kan man konstatera att det finns behov av vissa förtydliganden och förändringar. Det gäller t.ex. den otydliga definitionen av en förbrännings- anläggning, som har resulterat i ett stort antal olika definitioner bland medlemsstaterna. Vidare kan man överväga huruvida anläggningar som används i mycket begränsad utsträckning och som därigenom har mycket låga årliga utsläpp skall ingå i systemet (t.ex. sjukhusens reservkraft- anläggningar). I dylika fall skulle en gräns för lägsta utsläpp kunna vara befogad. kommer det att bli svårt att åstadkomma sådana förändringar i så god tid att de inte skapar praktiska problem när nästa handelsperiod skall genomföras. Förändringar som kräver gemensamma beslut av och Rådet kommer knappast att hinna be- slutas innan nästa fördelningsplan skall lämnas in. Men även föränd- ringar som kan beslutas genom den s.k. kommittologin kommer att vara kända mycket sent. Man måste således noga väga nyttan av sådana förändringar mot olägenheten av att återigen hamna i en orimlig tidspress i lagstiftningsarbetet samt tillstånds- och tilldelningsprocesserna. När det gäller kommissionens riktlinjer för övervakning och rappor- tering råder inte samma tidspress vilket gör att förändringar torde vara möjliga för t.ex. hur övervakningssystemen skall utformas för bio- bränsleeldade anläggningar. Beträffande den nationella lagstiftningen kan konstateras att det har uppstått en hel del tolkningsproblem. I lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid fanns vissa tveksamma skrivningar som till stor del kvarstår i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Vi föreslår därför vissa kompletteringar och förtydliganden. Begreppet verksamhetsutövare i 1 kap. 2 § är väldigt brett definierat och har skapat problem i praktiken. Vi inser att det är svårt att på ett entydigt sätt ytterligare precisera vem som skall räknas som verksam- hetsutövare men det skulle underlätta om det tydligt framgår att en an- läggning kan ha endast en verksamhetsutövare. Av 2 kap. 6 § framgår det att ett tillstånd kan avse en del av en anlägg- ning. Tolkningsproblem har uppstått när det gäller möjligheten att dela upp en anläggning i de fall dessa har en och samma ägare och befinner sig på samma område. Genom tilldelningsreglernas utformning har en verksamhetsutövare kunnat tjäna på att dela upp en anläggning och det framgår inte klart av lagstiftningen om detta är tillåtet eller inte. Detta bör förtydligas. Ett alternativ är att tillse att tilldelningsreglerna utformas så att det inte finns något incitament för en verksamhetsutövare att dela upp anläggningen. I lagstiftningen regleras inte vad som händer utsläppsmässigt om en verksamhetsutövare inte inkommer med en verifierad utsläppsrapport. I det läget finns det ingen utsläppssiffra att räkna av några utsläppsrätter mot. borde i egenskap av tillsynsmyndighet få möjlig- het att fastställa en rimlig utsläppssiffra för verksamhetsutövaren. Ordningen med möjlighet för att utfärda interimistiska tillstånd var en nödvändighet i det pressade tidsschemat. Detta har dock skapat svårigheter och bör inte gälla i fortsättningen eller åtminstone starkt begränsas. När det gäller överklagningsinstanser är det olyckligt att dessa är olika i tillstånds- respektive tilldelningsärenden. Möjligheten bör övervägas att låta miljödomstolarna hantera samtliga överklaganden samt att ge Natur- vårdsverket, i egenskap av tillsynsmyndighet, möjligheten att överklaga tillståndsbeslut som fattas av . Övergångsbestämmelsen i lagen om handel med utsläppsrätter bör byggas ut för att säkerställa att tillstånd meddelade med stöd av den upp- hävda lagen om utsläpp av koldioxid fortfarande gäller. I förordningen (2004:657) om utsläpp av koldioxid fanns också formu- leringar som gett upphov till tolkningssvårigheter. Många av dessa kvar- står i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Följande förslag till ändringar i förordningen bör därför övervägas. Definitionen av ny deltagare var anpassad till det faktum att det inte gick att använda handelsdirektivets definition eftersom inga anläggningar hade tillstånd till utsläpp av koldioxid då den svenska fördelningsplanen lämnades till kommissionen. Detta är inte längre för handen och därför bör handelsdirektivets definition användas i fortsättningen. Definitionen av förbränningsanläggning i 14 § bör skrivas om. Genom den omformulering som vi föreslår kan de tolkningssvårigheter som uppkommit beträffande anläggning för förbränning av farligt avfall och hushållsavfall undanröjas. Begreppet exceptionell händelse har skapat tolkningsproblem, vilket resulterat i flera överklaganden. Det är önskvärt att utforma tilldelnings- regler som är oberoende av behovet av extra tilldelning p.g.a. excep- tionell händelse. Om detta inte är möjligt bör begreppet preciseras. Definitionen av råvarurelaterade utsläpp i 9 § har gett upphov till tolkningsproblem och vi föreslår att första stycket i den paragrafen utgår, under förutsättning att syftet inte varit att utvidga definitionen av råvarurelaterade utsläpp. Möjligheten att i praktiken kontrollera att en ny deltagare (industri- anläggning) verkligen använt sig av bästa möjliga teknik (BMT) har varit begränsad. Vi anser dock att bestämmelsen i 30 § bör bibehållas för att myndigheterna skall kunna ingripa i fall där man uppenbarligen inte använt sig av BMT. Tillstånd för utsläpp av koldioxid Länsstyrelsernas arbete med att meddela nödvändiga tillstånd har mot bakgrund av det pressade tidsläget gått bra. Med tanke på antalet till- ståndsmyndigheter fanns det en risk för stora skillnader i tolkningen av lagstiftningen. Det faktum att endast ett fåtal ärenden överklagats tyder dock på att så inte varit fallet. Trots detta föreslås vissa förändringar. Tidspressen resulterade i att beslut om tilldelning för anläggningarna fattades innan anläggningarna fått beslut om tillstånd att släppa ut kol- dioxid. Några tilldelningsansökningar fick göras om på grund av att läns- styrelsens tillståndsbeslut beskrivit anläggningen på ett annat sätt än vad som förutsatts i tilldelningsansökan. En omvänd tågordning är önskvärd, vilket bör vara möjligt eftersom de flesta anläggningarna nu har tillstånd att släppa ut koldioxid. Man kan därför överväga om den möjlighet som finns att villkora tilldelningen bör tas bort. Om utsläppsrättsregistret skall få den centrala roll som det bör ha i tillståndsprocessen måste såväl användarvänligheten som tillgängligheten förbättras. Arbete med att åstadkomma detta pågår inom Energimyndig- heten. Även om tillståndsverksamheten kommer att bli begränsad framöver är det nödvändigt att alla länsstyrelser har en beredskap och kunskap för att hantera anmälningar om förändringar eller ansökningar om tillstånd för nya deltagare. Det är viktigt att länsstyrelserna tilldelas resurser för att hålla denna grundberedskap. Detta bör tillses genom den ordinarie budgetprocessen och inte genom särskilda bidrag.