prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — I flera fall handlar de aktuella föreskrifterna av om regler av mer teknisk natur, som t.ex. beräkning av energiinnehåll, gruppbeteckningar för foderråvaror som får anges i stället för enskilda foderråvaror vid märkning av foderblandningar som är avsedda för sällskapsdjur, analysmetoder för foder, metod för beräk- ning av energivärdet i hund- eller kattfoder för särskilt näringsbehov. merparten av de straffbelagda överträdelserna av dessa förpliktelser eller Prop. 2005/06:128 handlingsregler är därför bötesstraff tillräckligt. Det kan dock inte ute- slutas att det kan finnas gärningar för vilka fängelse i stället bör komma i fråga. För att särskilja dessa från de gärningar som endast kan motivera böter krävs en omfattande genomgång och analys av de straffbelagda för- pliktelserna eller handlingsreglerna i lagen, i föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen och i de EG-förordningar som komplet- teras av lagen. Det saknas här underlag för en sådan gradering av straff- skalan. Flertalet av de EG-förordningar som ligger till grund för förslagen i denna lagrådsremiss tillämpas . Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 har dock tillämpats se- dan . Några EG-förordningar, såsom Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 1831/2003, började dessutom tilläm- pas . Bestämmelserna i gäller alltså med direkt verkan i . Det är därför nödvändigt att genomföra förslagen i lagrådsremissen. Av detta följer att det inte är möjligt att avvakta resultatet av en sådan genomgång av straff- bestämmelserna som har nämnts ovan och som skulle kunna ge ett sådant underlag som krävs för en gradering av straffskalan. Tills vidare bör där- för endast böter följa för brott mot lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller mot de EG-bestämmelser som kom- pletteras av lagen. Regeringen finner dessutom att det inte finns något behov av bestämmelser om förverkande av egendom som har varit föremål för brott enligt lagen. Det kan konstateras att det finns behov av en mer genomgripande översyn av de aktuella straffbestämmelserna, bl.a. för att identifiera de förfaranden som eventuellt bör föranleda strängare påföljd än böter. En sådan översyn kommer därför att påbörjas inom . Överklagande och verkställighet av beslut Regeringens förslag: Beslut av eller av en annan statlig förvaltningsmyndighet enligt denna lag, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EG-bestämmelser som kom- pletteras av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut av en nämnd enligt denna lag, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen får överklagas hos . En myndighet får bestämma att dess beslut skall gälla även om det överklagas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- I promemorian föreslås dock att endast vissa beslut av Jordbruks- verket eller annan statlig förvaltningsmyndighet får överklagas till all- män förvaltningsdomstol och att regeringen i övrigt får föreskriva om överklagande av beslut. Dessutom föreslås i promemo- rian att beslut av eller en annan statlig förvaltningsmyn- dighet, till vilken har överlämnat att utöva offentlig kon- troll, får överklagas hos och att detta beslut får överkla- gas till allmän förvaltningsdomstol. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker detta eller har inte något att erinra. Kammarrätten i , som tillstyrker förslaget, har dock påpekat att det saknas moti- vering till varför överklagandebestämmelsen av beslut i lagen om foder och animaliska biprodukter skiljer sig åt i förhållande till motsvarande bestämmelse i den nya livsmedelslagen. Länsrätten i anser att det genom möjligheten att överklaga beslut som har med- delats med stöd av EG-förordningarna ges en mycket vidsträckt och svår- överskådlig överklaganderätt och det bör övervägas om denna rätt kan preciseras genom föreskrifter om att beslut kan överklagas endast i sär- skilt angivna fall. Länsrätten har även vissa lagtekniska synpunkter. anser att det är olämpligt att en statlig myndighets be- slut skall överklagas till en annan statlig myndighet, vilket kan bli kon- sekvensen av de överklagandebestämmelser som föreslås i promemorian. Skälen för regeringens förslag Beslut av statliga förvaltningsmyndigheter Bestämmelser om överklagande finns i 19 § den nuvarande foderlagen. Enligt första stycket får vissa beslut av överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det handlar om beslut som tillsynsmyndig- heten har fattat i ärenden om rätt till tillträde till områden och anlägg- ningar m.m. samt rätt till upplysningar och att ta del av handlingar som behövs för kontrollen. Vidare rör det sig om beslut av tillsynsmyn- digheten om förelägganden, förbud och vite, särskilda ingripanden enligt lagen samt beslut om rättelse. Enligt paragrafens första stycke gäller vidare att regeringen meddelar föreskrifter om överklagande av beslut av med stöd av ett bemyndigande enligt 8 och 10 §§. Rege- ringen har i förordningen (1998:213) om foder föreskrivit att i 22 a § förvaltninglagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Av 19 § andra stycket följer att beslut av eller av annan myndighet till vilken har överlåtit att utöva tillsyn får överklagas hos och att ver- kets beslut i ett sådant ärende får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Möjligheter att överklaga förvaltningsmyndigheters beslut som har fattats i det enskilda fallet enligt lagen eller enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen bör finnas även i den nya lagen. Därutöver bör även beslut som fattas enligt de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen vara överklagbara. Det kan exempelvis handla om sådana beslut om ingripanden som kontrollmyndigheterna kan fatta med stöd av och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Regeringen delar inte Länsrättens i farhågor att överklagande- bestämmelserna kommer att leda till en vidsträckt och svåröverskådlig överklaganderätt. Enligt vår bedömning är de olika typer av beslut som kontrollmyndigheterna har rätt att fatta med stöd av EG-förordningarna begränsade. Flertalet av de EG-förordningar som kompletteras av den nya lagen innehåller bestämmelser som riktar sig till enskilda. heter för kontrollmyndigheter finns i princip enbart i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 och i och rådets förordning (EG) nr 1774/2002. Flertalet av bestämmelserna i framför allt den förstnämnda förordningen är dessutom till sin natur att jämställa med direktivbestämmelser eller riktar sig på annat sätt till medlemsstaterna. Vid remissbehandlingen av promemorian har frågan väckts om vissa problem och inkonsekvenser i överklagandebestämmelserna i förhållande till övrig lagstiftning i denna lagrådsremiss. Som framgår ovan regleras möjligheterna att överklaga beslut till allmän förvalt- ningsdomstol dels av lagen, dels i föreskrifter meddelade av regeringen. Enligt regeringens uppfattning bör det i likhet med vad som gäller i övriga lagar som behandlas i denna lagrådsremiss följa direkt av lagen att beslut meddelade av får överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Den nya lagens bestämmelser om överklagande bör därför till skillnad mot promemorians förslag utformas i enlighet här- med. I konsekvens med detta bör den nu gällande möjligheten för rege- ringen att med stöd av lagen särskilt föreskriva om överklagande av beslut av inte få någon motsvarighet i den nya lagen. I den nuvarande foderlagen finns dessutom en bestämmelse som sär- skilt reglerar möjligheten att överklaga beslut av vissa statliga förvalt- ningsmyndigheter i särskilda fall. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i den nuvarande lagen om provtagning på djur, m.m., trots att Jord- bruksverket även enligt denna lag har möjlighet att överlåta tillsyn till och i fråga om bl.a. animaliska biprodukter till kom- mun. Enligt provtagningslagen överklagas kommunens beslut till läns- styrelsen och beslut till allmän förvaltningsdomstol. Nå- gon ändring av denna ordning föreslås inte (se avsnitt 13.10). Den nuvarande foderlagens bestämmelser om ansvariga tillsynsmyn- digheter och möjligheter att överklaga dessa myndigheters beslut har funnits sedan lagens tillkomst . Tillsyns- och besvärsbestäm- melserna har dock i stora delar ändrats , bl.a. har möjligheten att lämna över tillsynsuppgifter till annan statlig myndighet än läns- styrelsen och bestämmelser om överklagande av beslut fattade av dessa myndigheter tillkommit . Enligt regeringens uppfattning bör möjligheterna att överklaga beslut som de berörda kontrollmyndigheterna fattar med stöd av de lagar som är aktuella i denna lagrådsremiss vara likvärdiga om inte särskilda skäl motiverar annat. Mot bakgrund av de förändringar som föreslås av kontrollbestämmelserna i den nya lagen om foder och animaliska biprodukter föreligger inte längre sådana sär- skilda skäl. Till skillnad från promemorian anser regeringen i likhet med vad som föreslås gälla enligt den nya lagen om provtagning på djur, m.m. att beslut som fattas av eller annan statlig förvaltningsmyndighet till vilken har överlämnat vissa uppgifter i den offentliga kontrollen skall få överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol. I den nya lagen finns därmed inte heller behov av en särskild bestämmelse som reglerar till vilken instans som länssty- relsens beslut får överklagas. I konsekvens med det ovan anförda föreslår regeringen att en generell överklagandebestämmelse införs i den nya lagen med innebörden att beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelsen bör mot bakgrund av övervägandena ovan och av att Prop. 2005/06:128 regeringen i 13 § föreslås få rätt att föreskriva att en annan myndighet än eller kommun skall bedriva kontroll inom vissa områden kompletteras med att även beslut av andra statliga myndigheter än skall få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd till kammarrätten bör krävas även i fortsättningen. Som framgår av avsnitt 12.8 föreslås kommunerna få en roll i den offentliga kontrollen av foder, framför allt i primärproduktionen och av regelverket om animaliska biprodukter. Kommunerna har en funktion vid tillsynen över hanteringen av animaliska biprodukter som omfattas av den nuvarande lagen om provtagning på djur, m.m. (7 §). Beslut som fattas av en nämnd i sådana fall får, enligt den nuvarande bestämmelsen i 11 § provtagningslagen, överklagas hos läns- styrelsen. Beslut av överklagas hos allmän förvaltnings- domstol och prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Även i den gällande och föreslagna nya livsmedelslagstiftningen finns liknande bestämmelser för kommunala beslut som har fattats med stöd av den lagen. I konsekvens med förslaget att kommunerna föreslås utgöra kontroll- myndighet enligt den nya lagen om foder och animaliska biprodukter bör även beslut som kommunen fattar enligt denna lag, enligt de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EG-be- stämmelser som kompletteras av lagen kunna överprövas av högre in- stans. Regeringen anser att den besvärsordning som finns i provtag- ningslagen och i livsmedelslagstiftningen bör tjäna som förebild i detta avseende. Vi föreslår därför att beslut som en nämnd har fattat bör överklagas till . beslut bör vidare kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det bör även finnas ett krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. I 20 § nuvarande foderlagen finns en bestämmelse om verkställighet av beslut enligt lagen. Enligt paragrafen får en tillsynsmyndighet bestämma att dess beslut skall gälla även om det överklagas. Denna bestämmelse bör i sak tas in även i den nya lagen. Eftersom den nya lagens tillämp- ningsområde föreslås utvidgas i förhållande till den äldre foderlagen kommer bestämmelsen även att omfatta sådana beslut om animaliska bi- produkter som tidigare beslutades genom provtagningslagen. Detta får till följd att kontrollmyndigheten till skillnad mot vad som gäller enligt provtagningslagen vid beslutstillfället måste ta ställning till om beslutet skall kunna verkställas även om det överklagas. Regeringens förslag: För överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet av eller av en annan myndighet till vil- ken har överlåtit att utöva tillsyn gäller äldre föreskrifter. Förbud, förelägganden och andra beslut om skyldigheter för enskilda som meddelats med stöd av äldre föreskrifter skall anses beslutade enligt den nya lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. I promemorian föreslås inte någon särskild bestämmelse om vad som skall gälla för beslut som har fattats av eller en annan myndighet till vilken har överlåtit att utöva tillsyn och som meddelats före . Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig särskilt över förslaget. Remissinstanserna har dock haft synpunkter på överklagande- bestämmelserna som behandlas i avsnitt 12.20. Skälen för regeringens förslag: Som har föreslagits i avsnitt 12.20 bör samtliga beslut som statliga förvaltningsmyndigheter meddelat enligt lagen, enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller enligt de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen överklagas direkt hos all- män förvaltningsdomstol. Detta innebär att den besvärsordning som finns i den nuvarande 19 § andra stycket foderlagen och som innebär att beslut av eller annan myndighet till vilken har överlåtit att utöva tillsyn får överklagas hos inte får någon motsvarighet i den nya lagen. En konsekvens av detta är att det bör tydliggöras vad som gäller övergångsvis för beslut som meddelats med stöd av bestämmelsen. bör ha möjlighet att även efter kunna slutföra prövningen av överklagade beslut av eller annan myndighet som har meddelats av dessa myndig- heter före ikraftträdandet av den nya lagen. Detta bör regleras genom en särskild övergångsregel. I lagrådsremissen föreslogs till skillnad från i departementsprome- inte någon särskild regel om vad som skall gälla för föreläg- ganden och förbud som meddelats med stöd av den upphävda lagen. Lag- rådet har i sitt yttrande anfört att man inte är övertygat om att man bör avstå från att med en lagregel klargöra att avsikten är att fortfarande aktuella ingripanden som företagits med stöd av den upphävda lagen skall bestå efter . Av samma skäl som redogjorts för i av- snitt 11.19 instämmer vi därför i Lagrådets bedömning att detta bör tyd- liggöras genom en övergångsreglering. 13 En ny lag om provtagning på djur, m.m. 13.1En ny lag om provtagning på djur, m.m. Regeringens förslag: Den nuvarande lagen om provtagning på djur, m.m. ersätts med en ny lag om provtagning på djur, m.m. Lagen skall innehålla materiella bestämmelser och bemyndiganden samt kom- plettera sådana EG-bestämmelser som faller inom lagens tillämp- ningsområde. Regeringen skall i tillkänna- ge vilka grundförordningar som avses. I fråga om EG-bestämmelser som faller inom flera lagars tillämp- ningsområde skall regeringen i tillkännage vilka EG-bestämmelser som kompletteras av provtagningslagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall ges rätt att meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EG-bestämmelserna. Promemorians förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. I promemorian föreslås dock att regeringen i fråga om EG-förordningar som faller inom flera lagars tillämpningsområde i verkställighetsföre- skrifter skall kunna precisera vilka bestämmelser i förordningen som kompletteras av vilken lag. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig särskilt över förslaget ställer sig positiva till det eller har inte något att erinra. Länsrätten i har dock lämnat vissa lagtekniska syn- punkter. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. tillkom 1992. Lagen innehåller i huvudsak bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer att meddela föreskrifter eller fatta beslut i enskilda fall rörande kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar, kontroll av vis- sa ämnen och restsubstanser i djur och djurprodukter, märkning och re- gistrering av djur samt bestämmelser om åtgärder för att hindra spridning av smittsamma djursjukdomar. Lagen innehåller dessutom bestämmelser om hanteringen av animaliska biprodukter. Hanteringen av sådana bipro- dukter föreslås i avsnitt 12.2 regleras genom den nya lagen om foder och animaliska biprodukter. Provtagningslagen innehåller därutöver tillsyns- bestämmelser och bestämmelser om avgifter, straff och överklagande. Det finns flera EG-förordningar som behandlar frågor som helt eller delvis faller inom tillämpningsområdet för den nuvarande provtagnings- lagen. har och rådets för- ordning (EG) nr 1774/2002 av om hälsobestäm- melser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel kompletterats av bl.a. denna lag i den utsträckning som be- stämmelserna i förordningen inte faller inom tillämpningsområdet för la- gen (1985:295) om foder ( 1 a §). Det finns ytterligare ett flertal EG-förordningar som behandlar frågor som faller inom tillämpningsområdet för provtagningslagen. Detta är fallet beträffande och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Även och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av om fast- ställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati (exempelvis artik- larna 6, 12 och 13), och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för Prop. 2005/06:128 livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedels- säkerhet (exempelvis artikel 18), och rådets förord- ning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien (exempelvis bilaga I A 4 hi till denna förordning), och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av om faststäl- lande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung (exempelvis bilaga III, avsnitt I, kapitel VI, punkt 5 samt avsnitt II, ka- pitel VI, punkt 6 i denna förordning) och och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av pro- dukter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel (exempelvis artikel 14 samt bilaga I, avsnitt I) behandlar frågor som faller inom tillämpningsområdet för provtagningslagen. EG-förordningarna förutsätter att medlemsstaterna, eller för ändamålet utpekade myndigheter, bl.a. kontrollerar att bestämmelserna i ordningarna följs och att de har verktyg för denna kontroll. Medlemssta- terna skall vidare se till att överträdelser av EG-förordningarnas bestäm- melser straffbeläggs eller sanktioneras på annat sätt. För att säkerställa detta måste flera bestämmelser i provtagningslagen ändras och anpassas efter EG-lagstiftningen. Sedan provtagningslagen tillkom har ett flertal ändringar skett i lagen. Detta har gjort att lagen har kommit att innehålla ett antal inskjutna paragrafer, exempelvis 4 ac §§. Lagens tillsyns- bestämmelser har dessutom fått en otydlig författningsstruktur. Till följd av detta har lagen blivit svåröverskådlig. Det finns följaktligen ett stort behov av att modernisera lagens struktur och att utforma tillsynsbe- stämmelserna på motsvarande sätt som sker i övriga lagar som omfattas av det nya . Regeringen delar därför promemorians sam- mantagna bedömning om att den nuvarande provtagningslagen bör er- sättas med en ny lag om provtagning på djur m.m. Den nya lagen bör innehålla en bestämmelse om att lagen kompletterar de bestämmelser i som faller inom tillämpningsområdet för lagen och att regeringen i skall ge till känna vilka grundförordningar som avses. Vi instämmer i Lagrådets be- dömning att tillkännagivandeförfarandet bör användas även för att ange vilka bestämmelser i en EG-förordning som täcker flera lagars tillämp- ningsområde som skall kompletteras av provtagningslagen. En bestäm- melse om detta bör därför föras in i lagen. Regeringen, eller den myndighet som regeringens bestämmer, bör där- utöver ges rätt att meddela de föreskrifter eller fatta de beslut i enskilda fall som behövs som komplettering av EG-förordningarna. Det kan exempelvis röra sig om föreskrifter som är nödvändiga för att kunna genomföra bestämmelserna i . I de fall en EG-förord- ning öppnar för möjligheten att meddela nationella föreskrifter eller för- bud, exempelvis ger medlemsstaten rätt att besluta om vissa undantag från förordningen, får dock sådana meddelas med stöd av lagens all- männa bemyndiganden. Lagens innehåll och tillämpningsområde Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för den nya lagen skall vara detsamma som i den nuvarande provtagningslagen, med den skillnaden att den nya lagen inte gäller för hanteringen animaliska bi- Bestämmelser som i huvudsak motsvarar den nuvarande provtag- ningslagens bestämmelser om provtagning och undersökning, hälso- övervakning, uppgifter om läkemedelsanvändning och villkor för liv- djursförsäljning, spridning av smitta och ämnen som kan skada män- niskors eller djurs hälsa samt märkning skall föras över till den nya la- Den nya lagens bestämmelse om rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bl.a. märkning, journalföring, registrering av djur och djurhållare skall dock inte vara begränsad till att avse föreskrifter som behövs för att uppfylla åtaganden enligt internationella överenskommelser. Regeringens bedömning: Den nuvarande provtagningslagens bemyn- digande om möjlighet för regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att föreskriva om djurhälsa i besättningar för mjölk- produktion samt om djurhållning, hantering av mjölk och krav på hygien i samband med sådan produktion bör dock inte få någon mot- svarighet i den nya lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- Remissinstanserna: Länsrätten i och Länsrätten i har vissa lagtekniska synpunkter. att den föreslagna 8 § bör omformuleras så att det blir tydligt att även otjänliga livsmedel omfattas av paragrafen. ett kompletterande remissvar anfört att bemyndigandet att meddela föreskrifter om märkning m.m. i den nya lagen inte bör vara inskränkt till att uppfylla åtaganden enligt internationella överenskommelser. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den nuvarande provtagningslagens bestämmelser avser kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar, kontroll av vissa ämnen och restsubstanser i djur och djurprodukter, märkning och registrering av djur samt bestäm- melser om åtgärder för att hindra spridning av smittsamma djursjuk- domar (1 §). Lagen tillämpas även på smittämnen hos djur som kan ge upphov till sjukdom hos både djur och människa. Det är således möjligt att kartlägga och erhålla kunskap om smittsamma djursjukdomar och smittämnen med stöd av provtagningslagen för att de skall kunna omfattas av epizootilagens (1999:657) eller zoonoslagens (1999:658) bestämmelser om kontroll- och bekämpningsåtgärder. Regeringen bedömer att tillämpningsområdet för den nya lagen bör vara detsamma som den äldre lagen med den skillnaden att lagen inte längre bör tillämpas på hanteringen av animaliska biprodukter, vilket bör regleras i den nya lagen om foder och animaliska biprodukter, se avsnitt Den nya lagen bör därför innehålla bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i den nuvarande lagen om provtagning och undersök- ning (2 och 3 §§), hälsoövervakning, uppgifter om läkemedelsanvänd-