prop · GT0378 · 2006-02-08 00:00:00 — Företrädare för privata driftentreprenörer i landet, bl.a. , har mot dessa argument anfört att femårsperioder inte räcker för att få till stånd de driftåtaganden som den allmänna verksamheten mår bäst av. Företrädarna har påpekat att anbudskostnaderna ofta är så höga i dessa sammanhang att de måste kunna slås ut på . Enligt de privata aktörerna är det inte rimligt att personalen skall behöva byta arbetsgivare . Vidare har företrädarna anfört att en entrepre- nör med korta avtalstider har svagare motiv för och mindre möjligheter att dels kompetensutveckla personalen och organisationen i övrigt, dels kostnadsmässigt och tekniskt utveckla och förädla driftsystem, metoder och rutiner i verksamheten. De har hävdat att med ett kortsiktigt avtal kommer entreprenören att koncentrera sig på kommunens kortsiktiga förväntningar, nämligen att hålla nere kostnaderna med snabb finansiell avkastning, medan chanserna att till fullo utnyttja alla alternativa möj- ligheter för att göra driften mer effektiv och uppnå en högre kvalitet på tjänsterna kommer att bli begränsade. Dessa synpunkter kan ha fog för sig. Om en avtalad driftsentreprenad innebär att huvudmannen gör sig av med sina egna driftresurser, kan det som behövs för en senare återgång till drift i huvudmannens egen regi säkerställas genom en uttrycklig reglering i avtalet. Det kan exempelvis gälla villkoren för övertagande av personal och driftorganisation. För att en sådan återgång inte skall bli orealistisk bör entreprenadtiden inte vara alltför lång. För att underlätta en återgång eller möjliggöra senare byte av entreprenör bör huvudmannen se till att få insyn i entreprenadverksam- heten och nära följa den. Huvudmannen bör behålla eller bygga upp kompetens som klarar de omförhandlingar som ändrade förutsättningar kan ge anledning till samt kompetens för att handla upp en ny entreprenad. Detta är sådant som kan och i första hand bör regleras i avtalet mellan huvudmannen och entreprenören. Det saknas enligt regeringens mening grund för antagandet att kommunerna inte skulle beakta nämnda omstän- Det bör därför inte i författningstexten anges någon längsta avtalstid för driftsentreprenader. Regeringens förslag: Regeringen skall alltid förordna en vice ord- förande som ersättare för ordföranden i . Förhand- ling vid nämnden skall hållas när det behövs för att avgöra en fråga. Därutöver görs följdändringar med anledning av förslaget om att upp- häva lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningens förslag skall en fastighetsägare som vinnande part vid pröv- ning i va-nämnden ha rätt till ersättning för rättegångskostnader. Remissinstanserna: och Svenskt vatten har tillstyrkt förslagen. I fråga om utredningens förslag om rättegångskostnads- ersättning har anfört att en mera flexibel tillämpning av nuvarande bestämmelser bör kunna tillgodose intresset av att ge fastighetsägarna skälig ersättning i den mån de bekostat den utred- ning som varit nödvändig i målet och att nuvarande möjlighet att döma ut ersättning för rättegångskostnader om det finns särskilda skäl är till- räcklig. () har väckt frågan om inte , med hänsyn till de uppgifter som den har, med fördel kunde inordnas i landets miljödomstolar. Skälen för regeringens förslag bildades genom va-lag. Ett av skälen för nämndens tillkomst var att man ville förenkla det tidigare prövnings- systemet som bl.a. innebar att vissa ärendegrupper kunde prövas av både länsstyrelse och domstol. Avgörandena överklagas hos , nu- mera i dess sammansättning som Miljööverdomstol, och därefter till . För att säkerställa en rättssäker och rättvis process försågs Va-nämn- den med stor juridisk och teknisk sakkunskap i de frågor som skulle prö- vas. I samband med att också blev särskild prövnings- instans för tvister om värmeförsörjning numera enligt lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem fördes bestämmelserna om nämnden och förfarandet vid nämnden över från va-lagen till en särskild lag, lagen (1976:839) om (). Utöver reglerna i LSV och i förordningen (1970:350) med instruktion för gäller i fråga om handläggningen vid bestämmelserna i förvalt- ningslagen (1986:223). Förvaltningslagen bestämmelser om omprövning av beslut skall dock inte tillämpas hos (16 § LSV). Efter- som beslut överklagas hos domstol har det ansetts naturligt att nämnden därutöver och i den mån förvaltningslagen inte innehåller några bestämmelser beaktar vissa allmänna principer i . består av en ordförande och fem andra ledamöter vilka tillsammans med behövliga ersättare förordnas av regeringen . Bestämmelserna om kvalifikationskraven på ledamöterna är utformade så att inga ledamöter skall utses som företrädare för vissa partsintressen. Kvalifikationskraven har i stället utformats som krav på vissa insikter och färdigheter. finns ett par ersättare förordnade för varje ledamot. För ordföranden finns en ersättare på heltid och en som kallas in vid behov. Vid nämnden finns också annan lagfaren personal som i första hand har till uppgift att bereda och föredra mål. Förfarandet vid liknar i sina huvuddrag det i hyres- nämnden. Reglerna har utformats så att handläggningen skall vara dom- stolsliknande men ändå äga rum under något friare former än en dom- stolsprocess. Handläggningen kan delas in i ett förberedande skede och ett där avgörandet träffas. Förberedelsen är i enlighet med bestämmelsen i 9 § LSV till en början alltid skriftlig, men ibland hålls en förberedande muntlig förhandling. Av 6 § LSV följer att nämnden då kan bestå av ord- föranden ensam. Vid behov kan också någon av de tekniska ledamöterna delta. Med den centrala ställning som fått i prövningssystemet där tyngdpunkten i den rättsliga prövningen av de va-tekniska frågorna förutsätts ligga hos nämnden, har det ansetts angeläget att nämndens prövning kan grundas på en allsidig utredning. kan själv kompletta utredningen vid behov. Enligt 10 § LSV skall nämnden hålla förhandling, om det inte är uppenbart att en förhandling inte behövs för frågans avgörande. Förhand- lingen skall hållas på plats som är välbelägen för parterna. Om sökanden inte inställer sig vid förhandlingen, avskrivs målet. Motparten kan kallas vid vite. Bestämmelserna om rättegångskostnader i 14 § LSV betyder mycket för prövningssystemets goda funktion. De är ofta helt avgörande för tvistelösningsförfarandets tillgänglighet för enskilda parter. Bestämmel- serna innebär att huvudmannen i princip skall svara för kostnaderna på ömse sidor vid nämnden när det gäller mål om inlösen eller ersättning enligt 15 eller 16 § i den nuvarande va-lagen. I andra mål skall vardera parten enligt huvudregeln stå sin kostnad. Bara om det finns särskilda skäl för det, kan en part tillerkännas ersättning av motparten. I praxis har sådana särskilda skäl bedömts föreligga när en fastighetsägare, till skill- nad från vad som vanligen är fallet i va-mål, fått bära en tung utrednings- börda. Ersättning har också tillerkänts fastighetsägare i s.k. pilotmål av stort allmänt intresse för andra användare och huvudmän (NJA 1988 s. 457). Antalet va-mål har varierat från tid till annan. Men normalt kommer det in cirka 220 va-mål . Ordförande i nämnden och utrymmet för ordförandebeslut Som framgått finns det en ordförande och en ersättare för ordföranden på heltid. bör de i stället benämnas ordförande och vice ordförande. Det har ifrågasatts om inte skulle kunna vara beslutsför med ordföranden ensam i något större omfattning än vad som har ansetts följa av 6 § LSV. Den situation som närmast har varit i åtanke är när Prop. 2005/06:78 tvisten uteslutande rör en ren rättsfråga utan att saken för den skull fram- står som uppenbar eller att målet är av enkel beskaffenhet. Ett visst utrymme för ordförandebeslut i rena rättsfrågor bidrar till för- farandets smidighet och kortar handläggningstiden. Handläggningen blir effektivare utan att avkall behöver göras på rättssäkerheten. Ett sådant utrymme får anses vara befogad. Bestämmelsen i 6 § första stycket 3 LSV, att nämnden är beslutsför med ordföranden ensam när saken är uppenbar eller målet är av enkel beskaffenhet, torde dock vara att förstå på så vis att den beslutsrätt i rena rättsfrågor som ordföranden bör ha redan finns. Kriterierna uppen- bar och enkel skall visserligen tillämpas restriktivt, men knappast så restriktivt att ordföranden förhindras att avgöra rättsfrågor med begrän- sad räckvidd som ensamdomare. Det kan exempelvis gälla en rättegångs- kostnadsfråga med juridiska komplikationer. En förutsättning är dock att avgörandet inte är av betydelse också för rättstillämpningen i andra mål. Beslut med praxisbildande effekt skall alltid fattas av fullsutten nämnd. Av bestämmelsen i 10 § LSV kan utläsas att lagen utgår från att normalt skall hålla förhandling i målen. Det måste vara uppen- bart att förhandling inte behövs för att frågan skall få avgöras med led- ning av i målet ingiven utredning. I praxis har förhandlingskravet dock inte kommit att tillämpas så strängt som ordalydelsen i bestämmelsen närmast skulle ha kunnat ge anledning till. Stor hänsyn har tagits till part- ernas uppfattning om nödvändigheten av att hålla förhandling. Sedan parterna beretts tillfälle att utveckla sin talan vid en muntlig förberedelse, har oftast varken parterna eller nämnden ansett ytterligare förhandling vara nödvändig för sakens prövning. Förhandlingskravet bör anpassas till hur det nu har tillämpats i praxis. Lagtexten bör därför formuleras på så sätt att skall hålla förhandling om det behövs för frågans avgörande. Om sökanden uteblir från en sådan förhandling eller från ett samman- träde för en muntlig förberedelse som ju ofta behövs för frågans av- görande bör målet avskrivas. Motparten bör vid vite kunna föreläggas att inställa sig vid förhandlingen. Ändringar till följd av förslaget om upphävande av lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem I detta lagstiftningsärende föreslås att lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem upphävs. Om så sker faller uppgift enligt 1 § LSV att pröva mål om värmeförsörjning bort. Om målen om värmeförsörjning tas bort från prövning, bör en motsvarande anpassning göras av de i 2 § LSV uppställda kvali- fikationskraven på ledamöterna. Vidare bör hänvisningen i 14 § till lagen om allmänna värmesystem utgå. Motsvarande följdändringar aktualiseras i beskrivningen av uppgifter i 3 § förordningen (1970:350) med instruktion för . Regeln om rätt till kostnadsersättning bara när det finns särskilda skäl för det utgår från att det normalt är huvudmannen som svarar för utredningen Det är huvudmannen som har utredningskapaciteten och som av bl.a. den anledningen också har ålagts bevisbördan för flertalet rele- Det förekommer också att fastighetsägaren är bevisskyldig för viktiga omständigheter. I sådana fall kan fastighets- ägaren naturligtvis inte räkna med att huvudmannen skall reda ut dem. Detta gäller exempelvis vilken skada fastighetsägaren har drabbats av i Det är inte alltid så lätt för fastighetsägaren att be- har föreslagit att en utvidgning av fastig- hetsägarnas möjlighet att få ersättning för sina rättegångskostnader. ligt utredningen bör en fastighetsägare som har vunnit målet generellt vara berättigad till kostnadsersättning, framför allt för utredning som det ankommit på fastighetsägaren att föra in i målet, men också för annan utredning som fastighetsägaren gjort och som varit skäligen påkallad. Med hänsyn till att det i praxis har ansetts föreligga särskilda skäl för kostnadsersättning när en fastighetsägare, till skillnad från det normala i va-mål, fått bära en tung utredningsbörda, anser regeringen att det inte finns behov av att utvidga rätten till kostnadsersättning så som utred- 5.19 Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem Regeringens förslag: Lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem upphävs. Utredningens förslag i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte invänt mot förslaget (i , i län, , , Kungl. tekniska högsko- lan KTH, kommun, Svensk energi, Svensk fjärrvärme, , och Svenskt vatten). Läns- styrelsen i , med vilken har instämt, har anfört att om lagen om allmänna värmesystem skall upphöra att gälla bör det allmännas intressen säkerställas i samma utsträckning som i den nu förslagna va-lagen. Enligt stad bör även här näten ägas av kommunen eller av andra offentligrättsliga subjekt för att undvika privata monopol. Skälen för regeringens förslag Lagen (1976:838) om allmänna fjärrvärmeanläggningar trädde i kraft och avsåg enbart fjärrvärmeanläggningar. Genom lagen om allmänna värmesystem, som ersatte lag och som trädde i kraft , omfattas även naturgasnät av lagstiftningen. Re- geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (tillsynsmyn- digheten) beslutar om allmänförklaring efter ansökan av den som driver eller skall driva en sådan anläggning som avses i lagen. Statens energi- Prop. 2005/06:78 myndighet är tillsynsmyndighet. Lagstiftningen om allmänna värmesystem föregicks av Värmeanlägg- ningsutredningens förslag till reglering av den lokala distributionen av energi för uppvärmning (SOU 1974:77). I regeringens proposition (prop. 1975/76:149) anfördes att utredningens förslag om reglering av fjärrvär- medistribution skulle genomföras liksom de delar som avsåg rättsförhåll- andet mellan huvudmän och användare av kollektiva värmesystem (prop. 1975/76:149 s. 45). Eftersom det inte gick att särskilja leverans av el eller gas för uppvärmningsändamål från leverans för andra ändamål kom dessa uppvärmningsformer att lämnas utanför lagstiftningen. Det betona- des att ett fjärrvärmenäts totalekonomi påverkas starkt av anslutnings- graden inom distributionsområdet och att det ofta krävs en anslutning av praktiskt taget samtliga fastigheter inom området. För att underlätta den kommunala planeringen och undvika onyttiga investeringar bedömdes det nödvändigt att kunna förutse anslutningsgraden och ge kommunerna möjlighet att tvångsvis ansluta fastigheter till fjärrvärmenätet. Å andra sidan borde fastighetsägarna ha garantier för att energileveranserna full- gjordes samt möjlighet att få anslutningsskyldigheten och villkoren för anslutning prövade i särskild ordning (a prop. s. 46). Mot denna bak- grund förordades en lagstiftning om anslutning till fjärrvärme där kom- munerna skulle ha huvudansvaret för tillämpningen. Lagen (1976:838) om allmänna fjärrvärmeanläggningar utformades med va-lagen som mo- dell. Utgångspunkten förefaller ha varit att kommunerna själva eller ge- nom ett kommunalt bolag skulle vara huvudman för värmesystemet, men att privat ägande också kunde komma i fråga. Lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem, som alltså ersatte lagen om allmänna fjärrvärmesystem, är tillämplig på allmänna värmesystem, dvs. fjärrvärmeanläggningar eller naturgasnät som allmänförklarats. Ock- så denna lag är utformad efter förebild av va-lagen och reglerar rättsför- hållandet mellan användarna och huvudmannen för ett allmänt värme- system. Liksom va-lagen innehåller lagen om allmänna värmesystem även regler om anläggningens beskaffenhet samt särskilda regler om prövning av tvister. En väsentlig skillnad jämfört med va-lagen är att en allmän- förklaring enligt lagen om allmänna värmesystem krävs oavsett vem som driver värmesystemet, dvs. även för värmesystem som drivs av kom- munen i förvaltningsform. Ännu har dock inte någon fjärrvärme- anläggning eller något naturgasnät allmänförklarats. Att lagstiftningen även kom att omfatta naturgasnät föranleddes av att tagit ställning till det s.k. med distribution av naturgas från . Staten garanterade på visst sätt det ekonomiska utfallet av projektet och som en förutsättning ingick att lämpliga styr- medel skapades för att underlätta introduktionen av naturgas och uppnå en hög anslutningsgrad till uppvärmning med naturgas. Någon samlad värmelagstiftning finns inte utan distribution av fjärr- värme och naturgas för uppvärmning regleras genom bestämmelser i flera olika lagar, bl.a. ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2005:403). Lagen om allmänna värmesystem För att en fjärrvärmeanläggning eller ett naturgasnät skall kunna all- mänförklaras krävs att anläggningens ändamål är att bereda bostadshus eller annan bebyggelse värmeförsörjning genom fjärrvärme eller eldning med naturgas, att det finns behov av värmesystemet från allmän synpunkt och att huvudmannen såväl i ekonomiskt avseende som i övrigt har förut- sättningar att driva värmesystemet. Naturgasnät, vilka till stor del har andra ändamål än uppvärmning av bostäder, faller därmed ofta utanför Den som driver ett allmänt värmesystem är dess huvudman. mannen beslutar om verksamhetsområde för värmesystemet. inom verksamhetsområdet har brukningsrätt till systemet samt är avgifts- skyldiga på samma sätt som enligt va-lagen. vissa fall besluta om verksamhetsområdets omfattning, särskilt vid kon- Huvudmannen är skyldig att tillhanda- hålla energi för nödvändig uppvärmning av avgiftsskyldiga fastigheter. Till skillnad från va-lagen saknas föreskrifter om miljökonsekvensbe- En miljökonsekvensbeskrivning skall dock ingå i en ansökan om koncession avseende rörledningar för fjärrvärme och naturgas. icke koncessionspliktiga ledningar krävs miljökonsekvensbeskrivningar endast i den omfattning som följer av . ma självkostnadsprincip som enligt va-lagen. Avgifterna skall tas ut en- ligt en taxa som huvudmannen beslutar. Huvudmannen beslutar även all- männa bestämmelser som är bindande för användarna. inom vilken värmesystemet har sitt verksamhetsområde får utse en till- synsman för värmesystemet. kan under samma för- utsättningar som anges i va-lagen förordna en syssloman att för huvud- mannens räkning driva värmesystemet. Tvister mellan huvudmän och användare prövas av huvudsakligen i samma ordning som enligt va-lagen. myndigheten överklagas, i fråga om vitesföreläggande och om syssloman till kammarrätten, och i övrigt till regeringen. I ellagen (1997:857) finns föreskrifter bland annat om elektriska anlägg- ningar och handel med el i vissa fall samt i viss utsträckning om fjärr- Lagen innehåller också regler för kommunala elföre- tag samt kommunala företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet. dant företag skall bedriva verksamheten på affärsmässig grund och redo- visa verksamheten särskilt. Detta innebär att de kommunalrättsliga själv- kostnads- och likställighetsprinciperna inte är tillämpliga. från vad som gäller för kommunala elföretag finns inget undantag från lokaliseringsprincipen för kommunala fjärrvärmeföretag. Lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rörledningslagen) innehåller bestämmelser om koncession för vissa rörledningar, bl.a. ledningar för transport av fjärrvärme. Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden är lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen. Endast i ett fall har koncession beviljats för fjärrvärmeledningar. I Fjärr- värmeutredningens betänkande Fjärrvärme och kraftvärme (SOU 2005:33) har föreslagits att anläggande och användande av led- ningar för fjärrvärme inte längre skall omfattas av koncessionsplikt. Kon- cession för ledning för naturgas prövas uteslutande enligt reglerna i na- turgaslagen. togs det första steget mot en inre marknad för naturgassystem inom EU, då det första naturgasmarknadsdirektivet antogs (Europapar- lamentets och rådets direktiv /30/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas, EGT L 204, 21.7.1998, s. 1, Celex 31998L0030). Direktivet resulterade i första naturgaslag (2000:599) som trädde i kraft . Syftet var att uppnå konkurrens på den svenska naturgasmarknaden. antogs och rådets direktiv /55/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och upphävande av direktiv /30/EG (EGT L 176, , s. 57, Celex 32003L0055). Det revi- derade direktivet resulterade i att antog en ny naturgaslag som ersätter den gamla. Den nya naturgaslagen (2005:403), som trädde i kraft , innebär ökad marknadsöppning genom att samtliga icke-hushållskunder är berättigade att välja vilket gashandels- företag de vill köpa sin gas från. Från skall samtliga kun- der vara berättigade att fritt välja handlare. I enlighet med direktivet krävs enligt den nya lagen att handelsverksamhet och nätverksamhet inte får bedrivas i samma juridiska person. Vidare innehåller den nya lagen bestämmelser om systemansvar och balansansvar. Lagen innehåller förutom skyldigheter för ledningsägare och inneha- vare av annan naturgasinfrastruktur bl.a. bestämmelser om koncession, särredovisning och tillsyn. En naturgasledning belägen före en mät- och reglerstation är som regel koncessionspliktig. Koncession för naturgas- ledningar får meddelas bara om anläggningen är lämplig från allmän syn- punkt och beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva verksamheten. Den som innehar en naturgasledning är skyldig att på skäliga villkor överföra naturgas. En ledningsinnehavare är även skyl- dig att på skäliga villkor ansluta andra naturgasledningar om kapacitet finns. Dessa bestämmelser syftar till att åstadkomma en reell konkurrens- möjlighet på naturgasmarknaden. Liksom ellagen innehåller naturgasla- gen bestämmelser om undantag från självkostnads- och likställighetsprin- ciperna för kommunala företag. Dessutom har kommunala naturgasföre- tag möjlighet att bedriva viss verksamhet utanför kommunens område i syfte att uppnå en ändamålsenlig överföringsverksamhet. Förhållandet mellan lagen om allmänna värmesystem och övrig lagstiftning Lagen om allmänna värmesystem tillämpas parallellt med övrig lagstift- ning inom fjärrvärme- och naturgassektorn. De särskilda reglerna om kommunala fjärrvärmeföretag är alltså tillämpliga även på sådana kom- munala bolag som skulle kunna vara huvudman för en allmänförklarad fjärrvärmeanläggning. Enligt ellagen skall emellertid ett kommunalt bolag som bedriver distribution av fjärrvärme driva verksamheten på affärsmässig grund. Detta innebär att självkostnadsprincipen inte tilläm- pas (prop. 1993/94:162 s. 167). Enligt lagen om allmänna värmesystem får avgifterna däremot inte överstiga vad som krävs för att täcka de nöd- vändiga kostnaderna. Det kan inte sägas att det vinstkrav som en verk- samhet som drivs på affärsmässig grund normalt för med sig utgör en nödvändig kostnad för verksamheten. Lagen om allmänna värmesystems och ellagens bestämmelser är i detta avseende alltså oförenliga. Detsam- ma gäller förhållandet mellan lagen om allmänna värmesystem och mot- svarande regler i naturgaslagen. Som speciallag torde dock lagen om all- männa värmesystem äga företräde framför ellagen och naturgaslagen. Det bör dock påpekas att fjärrvärmeverksamhet i förvalt- ningsform inte är undantagen från självkostnads- och likställighetsprin- ciperna. Även vid prövningen av koncession respektive förutsättningarna för allmänförklaring förekommer konflikt mellan de olika lagarna. Respek- tive prövning innefattar såväl en bedömning av behovet av anläggningen från allmän synpunkt som en prövning av lämpligheten hos den som skall bedriva verksamheten. Den prövning som skall göras enligt rörled- ningslagen eller naturgaslagen i fråga om beviljande av koncession mot- svarar i och för sig inte prövningen av en begäran om allmänförklaring. Koncessionen är inriktad på främst nätverksamheten medan allmänför- klaringen har ett vidare syfte och bl.a. innefattar en leveransplikt av fjärr- värme eller naturgas. De frågor som skall bedömas är dock så näraligg- ande att det i praktiken, om den som driver ett värmesystem där kon- cession beviljats ansöker om allmänförklaring av systemet, blir fråga om en ny prövning av samma sak. I förarbetena till den ändring av rörled- ningslagen vid vilken lagen gjordes tillämplig även på fjärrvärmeled- ningar (prop. 1980/81:90 bilaga 1 s. 333) uppmärksammades denna fråga. Av motiven får anses framgå att lagen om allmänna värmesystem borde tillämpas på lokala fjärrvärmenät och rörledningslagen i övrigt.