prop · GT03212 · 2006-06-07 00:00:00 — EG-förordningen om sjöfartsskydd kräver att åtgärder skall vidtas för att förhindra att vapen och andra farliga ämnen och anordningar avsedda att användas mot människor, fartyg och hamnar olovligen tas ombord på fartyg och i hamnanläggningar. Dessutom tillåter EG-förordningen att kroppsvisitationer får göras. Bestämmelserna i ledde till att det ansågs nödvändigt att införa en möjlighet till kroppsvisitation (prop. 2003/04:106 s. 45). Kraven på undersökningar i hamnskyddet är således inte lika långtgående, utan om- fattar endast nämnda bagage- och godskontroll. Sådana kontroller måste dock kunna ske för att hamnskyddet skall bli fullständigt. Även om undersökningar i hamnanläggningar och på fartyg skall ske enligt sjö- fartsskyddet kan vapen eller andra farliga föremål föras in i hamn- området från landsidan eller t.o.m. ha tillverkats under fartygets resa och på så sätt, trots kontroller vid ombordgåendet, finnas inom hamnområdet. Olika typer av anläggningar som kan vara intressanta ur terroristsyn- punkt, t.ex. kemikalieanläggningar och oljecisterner, kan ligga belägna inom hamnområdet. Beroende på hamnens storlek och användnings- område kan även andra känsliga objekt finnas där. Många människor vistas i hamnområdena i anslutning till vilka t.ex. arbetsplatser eller bostäder kan finnas varför en olaglig handling av allvarligare art kan få förödande konsekvenser. För att förebygga risken för att allvarliga händelser inträffar inom hamnområdet och åstadkomma den förlängning av sjöfartsskyddet som direktivet syftar till, är det således viktigt att bagage och gods kan kontrolleras även i hamnarna. Även väskor som enskilda bär med sig bör kunna undersökas. Det bör noteras att trots att undersökning av väska som någon bär med sig brukar hänföras till begreppet kroppsvisitation, bör undersökningen i detta sammanhang begränsas till nämnda form. Det är således inte fråga om kroppsvisitation i den bemärkelsen att kläder, fickor etc. får undersökas. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare emellertid gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp liksom mot kroppsvisitation och husrannsakan och liknande intrång. I begreppet kroppsvisitation ingår undersökning av väska som någon bär med sig, medan man till begreppet husrannsakan torde kunna hänföra intrång i och undersökning av andra slutna förvaringsutrymmen som t.ex. bagage och gods som man i och för sig inte bär med sig. Begränsningar i dessa skydd får, enligt 2 kap. 12 § regeringsformen, göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna av friheten får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningen. Det i detta avsnitt beskrivna ändamålet måste anses godtagbart i ett demokratiskt samhälle. och transporträtt vid anser dock att möjligheterna att utföra undersök- ningar bör vara mer omfattande. Det kan enligt regeringen i och för sig tyckas att ett fullgott skydd av hamnarna kräver samma möjligheter till undersökning som inom sjöfartsskyddet. Likalydande möjligheter till tvångsåtgärder i hamnanläggningen respektive hamnen underlättar också för de personer som får vidta dessa åtgärder eftersom gränsdragnings- frågor undviks. Det konstitutionella skyddet mot t.ex. kroppsvisitation innebär dock att varje reglering om sådana ingrepp kräver starka motiv. Det finns enligt regeringen flera skäl till att begränsa undersökningarna till att omfatta just väskor, annat bagage och gods och inte tillåta mer omfattande undersökningar i hamnar. För det första är direktivet om hamnskydd inte lika långtgående som EG-förordningen om sjöfartsskydd i detta hänseende och kräver t.ex. inte att personer skall vara tvungna att underkasta sig fullständig kroppsvisitation i hamnar eller att mer om- fattande undersökningar i övrigt skall införas. Inte heller i övrigt innebär regleringen i direktivet att längre gående undersökningar i praktiken krävs för att genomföra regleringen. För det andra får mer omfattande undersökningar ske enligt reglerna om sjöfartsskydd i hamnanläggningar och på fartyg vilket t.ex. innebär att de personer som rör sig i hamnen antingen kommer att vara undersökta när de lämnar ett fartyg och en hamnanläggning, eller känner till att de så fort de korsar gränsen mellan hamnen och hamnanläggningen kan bli tvingade att underkasta sig kroppsvisitation. För det tredje skulle mer omfattande undersökningar inom hamnen, mot bakgrund av det första två skälen, kunna anses begränsa medborgarnas frihet utöver vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet. Ändamålet med direktivet om hamnskydd är i detta avseende inte att uppnå samma reglering som sjöfartsskyddet. Regeringen anser således att det inte är befogat att införa en möjlighet till längre gående undersökningar än de som föreslås i promemorian. anser att förslaget är för långgående och anser att undersökningar och kontroller inte skall behöva ske mer än en gång och att det tidigare arbetet med genom- förande av sjöfartsskyddet bör tillvaratas. hamnar efterfrågar ett förtydligande av när dessa undersökningar och kontroller skall ske och anser att dessa skall baseras på hamnskyddsutredningens slutsatser, misstanke eller underrättelse om enskilda personer som söker tillträde till eller vistas i hamnen och inte behöva ske rutinmässigt eller för att uppnå en viss procent kontrollerade personer eller gods. Regeringen vill därför utveckla denna fråga något. Bara för att en lag- lig möjlighet till undersökning ges innebär det inte att sådan alltid skall eller bör ske. För det första skall omfattningen av undersökningarna, dvs. hur ofta de skall ske, framgå av hamnskyddsplanen och som hamnar också anser baseras på den riskbedömning som gjorts i hamn- skyddsutredningen. Det är således inte säkert att det är nödvändigt med sådana undersökningar i alla hamnar, utan detta måste avgöras med beaktande av varje hamns specifika egenskaper när det gäller typ av trafik, geografiskt läge, storlek osv. Hur detta anges i den enskilda hamn- skyddsplanen kan komma att variera, men planen måste uttryckligen ange bl.a. hur ofta undersökningar skall göras, t.ex. genom att ange hur många stickprovskontroller som skall göras eller vilka särskilda typer av väskor, bagage eller gods som skall kontrolleras, baserat på hamn- skyddsutredningens slutsatser. För det andra kommer förmodligen sådana åtgärder i många fall att behöva vidtas först vid en förhöjd skyddsnivå. Vid skyddsnivå 1 torde det ofta saknas skäl att genomföra undersökningar bl.a. eftersom det skulle kunna beröra allmänheten, näringsidkare inom hamnområdet m.fl. på ett alltför ingripande sätt utan anledning. Direktivet kräver dock att bagage- och godskontroll skall genomföras, och någon åtskillnad mellan skyddsnivåerna i detta hän- seende görs inte. För det tredje skall erinras om att hamnskyddsplanen enligt artikel 7.1 i direktivet skall integreras med de skyddsplaner som tagits fram inom sjöfartsskyddet (jfr avsnitt 5.1.5). Detta innebär bl.a. att de åtgärder som skall genomföras enligt hamnskyddsplanerna, bl.a. undersökningar och kontroller, skall utformas så att onödiga dubbel- regleringar undviks om det är möjligt. Mot bakgrund härav kan begränsningen av friheten i 2 kap. 6 § rege- ringsformen inte anses oproportionerlig eller gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Juridiska fakultetens vid synpunkter på möjligheten att i en hamnskyddsplan reglera dessa undersökningar behandlas dessa lämpligast i författningskommentaren. Vad gäller Försvarsmaktens notering om frånvaron av förslag om möjlighet till omhändertagande bör även här göras en jämförelse med motsvarande reglering inom sjöfartsskyddet, där regeringen inte ansåg att någon möjlighet till omhändertagande skulle ges. Några indikationer på att sjöfartsskyddets reglering i denna del är otillräcklig har inte fram- kommit. Inte heller finns av någon annan anledning skäl att föreslå en möjlighet till omhändertagande inom hamnskyddet. Vem skall utföra undersökningarna? Ansvaret för att undersökningarna genomförs samt kostnadsansvaret för detta skall ligga på hamnskyddsorganet eftersom kraven skall regleras i hamnskyddsplanen. I promemorian föreslås att undersökningarna skall kunna göras av polis och av polisen förordnad särskilt utsedd person. och Tull-Kust anser att även skall kunna utföra undersökningar. I de delar av hamnskyddet som enbart rör landförhållanden är beröringspunkterna med nu- varande uppgifter begränsade och ger enligt regeringen inte någon anled- ning att kräva medverkan. Eftersom åtgärder även kan komma att behöva vidtas i och i anslutning till de vattenområden som kan omfattas av hamnområdet eller i nära anslutning till den del av hamnen som utgör en hamnanläggning kan det dock finnas anledning att utnyttja resurser i detta hänseende. Genom att ge möjlighet att utföra dessa undersökningar kan också vissa gränsdragningsproblem i förhållande till sjöfartsskyddet undvikas. Undersökningarna bör därför enligt regeringen kunna göras såväl av polisen som av . Även om med- verkan således torde vara mest påkallad i vattenområden och i land- områden i direkt anslutning till dessa eller i direkt anslutning till en hamnanläggning bör någon avgränsning till vilka områden inom hamnen som skall ha dessa befogenheter i inte göras. Det är dock i första hand inom de nämnda områdena som medverkan bör aktualiseras. Det bör dock noteras att det faktum att polis och kustbevakning får möjlighet att genomföra undersökningar inte innebär att detta skall ske utan särskild anledning. Omfattningen av undersökningarna styrs av hamnskyddsplanen. Hamnskyddsorganet ansvarar för att dessa under- sökningar görs och kostnaden för detta. Vem som i praktiken skall utföra dessa undersökningar är upp till hamnskyddsorganet att avgöra. I normalfallet torde det lämpligaste vara att använda sig av polisen förordnad personal även om hamnskyddsorganet har möjlighet att köpa tjänsterna av polis eller kustbevakning. Det bör dock i skyddsplanen inte anges vilka personer som skall utföra undersökningarna utan endast omfattningen av dessa. Undersökningar utöver vad som framgår av planen är i och för sig tillåtna, men vid utarbetandet av hamnskydds- planerna skall hänsyn tas så att undersökningarna inte blir mer omfattande än vad som är nödvändigt med syftet med hamnskyddet, bl.a. bör undersökningarnas påverkan på allmänheten minimeras. Behovet av ytterligare undersökningar torde därför vara begränsat. Självständiga undersökningar av polis eller kustbevakning bör normalt endast komma i fråga efter beslut om ytterligare åtgärder (se avsnitt 5.1.4). Av praktiska skäl bör vidare även hamnens egen personal eller anlitad personal kunna utföra dessa undersökningar. Dessa personer bör då vara särskilt utsedda och förordnade av polisen för att utföra undersök- ningarna och arbetet bör utföras under polismans ledning. Sjöbefälsför- bundet anser att undersökningarna bör utföras endast av myndighet. Det är dock inte nödvändigt att kräva att polisen eller skall vara ständigt närvarande för att utföra dessa undersökningar som, åtminstone i normalfallet, lika bra kan genomföras av för ändamålet För att förordnas till att kunna utföra dessa upp- gifter krävs att personen genomgår av polisen anordnad utbildning m.m., vilket tillförsäkrar att rättssäkerheten vid undersökningarna bibehålls. Undersökningarna i förhållande till andra kontroller De föreslagna bestämmelserna skall givetvis inte på något sätt inkräkta på tullagstiftningen eller på de befogenheter som enligt bl.a. den lagstift- ningen tillkommer och . Bestämmelserna skall inte heller påverka uppgifter som enligt annan lagstiftning till- kommer berörda myndigheter, t.ex. fiskerikontroll, in- och utresekontroll eller kontroll av farligt gods. När det gäller kontroll av gods som står under tullövervakning bör denna därför ske i samråd med för att säkerställa att kontrollen inte sker i strid med tullagstiftningens före- skrifter. En möjlighet till avvisande eller avlägsnande bör finnas Den som inte låter sin egendom undersökas bör kunna avvisas eller avlägsnas från hamnen. Om det vid undersökning påträffas föremål som kan komma till användning vid brott som utgör allvarlig fara för säker- heten inom hamnen bör, om föremålet inte tas i beslag enligt bestämmel- serna i , den hos vilken föremålet påträffats uppmanas att förvara föremålet på sådant sätt att det inte kan användas för brott. Om personen inte följer en sådan uppmaning bör det vara möjligt att avvisa eller avlägsna denne från hamnen. Vem skall ha rätt att utföra avvisningar eller avlägsnanden? Fråga är slutligen vem som bör ha rätt att avvisa eller avlägsna personer från hamnområdet. Hovrätten för Nedre anser att endast polis- man bör ha denna rätt. I promemorian föreslås att, förutom polisman, den annars särskilt utsedda person som av polisen förordnats att utföra under- sökning av väskor, bagage och gods, skall ha denna rätt. Enligt lagen om sjöfartsskydd får personer som vägrar att låta sig eller sin egendom undersökas avvisas eller avlägsnas från fartyget eller hamnanläggningen av polisman, tjänsteman vid eller annan särskilt utsedd person som förordnats av en polismyndighet att utföra dessa undersök- ningar. Även på flygplatser får, förutom polis, särskilt utsedda personer som förordnats av polismyndighet avvisa eller avlägsna personer från flygplatsområdet (jfr 2 § lagen (2004:1100) om luftfartsskydd). Det har inte framkommit att dessa regleringar är olämpliga. Någon anledning att inte låta de av polisen förordnade personerna utföra dessa avvisningar eller avlägsnanden inom hamnskyddet saknas också enligt regeringen. Mot bakgrund av att regeringen enligt vad som angetts ovan funnit att också tjänsteman vid skall få utföra undersökningar inom hamnskyddet, bör sådan tjänsteman också ha rätt att avvisa eller avlägsna personer. Eftersom gränserna mellan en hamn och en hamn- anläggning ibland kan vara svåra att uppfatta, framför allt för allmän- heten, är det dessutom inte lämpligt att möjligheterna att utföra avvis- ningar och avlägsnanden är placerade på olika personkretsar. En avvis- ning eller ett avlägsnande av en person som befinner sig på gränsen mellan en hamn och en hamnanläggning riskerar annars att bli föremål för diskussion om befogenheten hos den som avvisar eller avlägsnar att göra detta. Sammanfattningsvis föreslår regeringen således en reglering när det gäller undersökning av väskor, bagage och gods med den innebörd som beskrivits ovan. Enligt bilaga II i direktivet skall hamnskyddsplanen vidare innehålla krav på identitetskontroll. Det finns enligt den svenska rättsordningen inget allmänt krav på att medborgare närhelst skall kunna legitimera sig. Det är således inte olagligt i sig att inte kunna styrka sin identitet. I vissa situa- tioner kan dock konsekvensen av att man inte kan uppvisa legitimation få till följd att man t.ex. nekas tillträde till det område man vill beträda. För hamnskyddets del kan identitetskontroller behövas t.ex. om en viss godstransportör eller entreprenör väntas till visst område i hamnen. En kontroll av vederbörandes identitet jämförd med ordersedel eller annan dokumentation över den väntade transporten eller leveransen ger då vid handen om personen är behörig eller inte. Ett annat exempel är att avstämning görs mot en passagerarlista. Det bör således införas en bestämmelse om att personer som befinner sig inom hamnområdet är skyldiga att underkasta sig en identitetskontroll. Detta åliggande för den enskilde kräver enligt 8 kap. 3 § regeringsformen lagform. Remissinstansers synpunkter som omfattar såväl förslaget om under- sökning av väskor, bagage och gods som förslaget om identitetskon- troller omfattas av redogörelsen i avsnittet om undersökning av väskor, bagage och gods. De skäl som har redovisats för förslaget i det avseendet har motsvarande tillämplighet på de föreslagna identitetskontrollerna. Vissa remissinstanser riktar dock synpunkter särskilt mot de föreslagna identitetskontrollerna. ifrågasätter om inte den föreslagna identitetskontrollen orsakar en icke önskvärd integritetskränkning för boende och besökande. Det skall enligt regeringen därför, i likhet med de förslagna undersökningarna av väskor m.m., även när det gäller de före- slagna identitetskontrollerna erinras om att sådana kontroller inte bör ske rutinmässigt. Det är inte ens säkert att det kommer att anses nödvändigt med sådana kontroller i alla hamnar, utan detta avgörs av varje hamns specifika egenskaper när det gäller typ av trafik, geografiskt läge, storlek osv. Kontroller kommer förmodligen att behöva vidtas först vid en för- höjd skyddsnivå. Vid normalläget framstår det som orimligt att genom- föra kontroller just eftersom det skulle kunna beröra allmänheten, näringsidkare inom hamnområdet m.fl. på ett alltför ingripande sätt utan anledning. I promemorian föreslås att den enda myndighet som skall ha rätt att Prop. 2005/06:212 utföra dessa identitetskontroller bör vara polisen. har dock förordat att även bör ha möjlighet att göra dessa kontroller. Regeringen har i detta avsnitt när det gäller frågan om vilka myndigheter som skall ha rätt att utföra undersökningar av väskor, bagage och gods föreslagit att polisen och skall ha denna rätt. resurser bör beaktas även när det gäller de föreslagna identitetskontrollerna varför regeringen, till skillnad från för- slaget i promemorian, föreslår att även tjänsteman vid bör kunna utföra identitetskontroller. Förutom dessa nämnda myndigheter bör det vara hamnskyddsorganet som skall vara behörigt att utföra identitetskontrollerna. Eftersom hamn- skyddsorganet ofta är en juridisk person ger det sig självt att det måste vara en fysisk person som tilldelas uppgiften att utföra kontrollerna i praktiken. Det räcker dock med att personen tilldelas uppgiften av hamn- skyddsorganet. Någon anledning att inte tillåta hamninnehavaren att själv tilldela personal att genomföra dessa kontroller, vilket anser och vilket är följden av kommuns synpunkt om en tydligare samordning med sjöfartsskyddet, finns inte. Hamninnehavaren bör inte åläggas mer förpliktelser eller kostnader än vad som är nödvändigt. I promemorian föreslås att den som inte låter sin identitet kontrolleras skall kunna avvisas eller avlägsnas från hamnen. Hovrätten för Nedre påpekar att en person som helt saknar legitimation inte kan avvisas eller avlägsnas med stöd av de föreslagna reglerna, men att detta inte synes vara avsikten med bestämmelsen. Regeringen instämmer i hovrättens synpunkter. Även den person vars identitet över huvud taget inte kan kontrolleras bör naturligtvis kunna avvisas eller avlägsnas från hamnen. Bestämmelserna om och i anslutning till denna identitetskontroll och konsekvenserna av att inte underkasta sig denna kontroll bör i övrigt vara desamma som de som ovan föreslagits när det gäller undersökning av väskor, bagage och gods. Regeringen föreslår således en reglering av identitetskontroll med den innebörd som beskrivits ovan. 5.1.9Villkor för tillträde och ordningsbestämmelser Regeringens förslag: Utan tillstånd från hamnskyddsorganet skall inte någon få beträda en sådan del av hamnen för vilken det genom stängsel eller skyltar eller på annat liknande sätt klart framgår att allmänheten inte har tillträde. Den som får göra undersökningar skall också få avvisa eller avlägsna den som obehörigen uppehåller sig inom sådant område, stör ordningen där eller äventyrar hamnens skydd. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Tull-Kust anser, i likhet med situationen på flyg- platser, att bör ha befogenheter när det gäller att ge tillstånd att beträda vissa områden. Försvarsmakten förutsätter att det föreslagna förbudet inte skall uppfattas så att myndigheten kan stängas ute från att nå en egen anläggning som är belägen inom en hamn och föreslår att bestämmelsen förtydligas. Även föreslår ett förtyd- ligande så att myndigheter med uppgifter inom hamnar inte begränsas i sitt tillträde. Kommuner och Landsting anser att det finns oklar- heter i vem som får avvisa personer från hamnområdet. Skälen för regeringens förslag: I bilaga II till direktivet anges att arbetsplaner för villkor för tillträde skall specificeras. Konkret kan detta innebära att vissa områden inom hamnområdet, i vart fall vid en förhöjd skyddsnivå, inte är öppna för allmänheten. I bilagan står också att sådana områden skall vara ordentligt skyltade. Såsom angetts i avsnitt 5.1.5 kommer bilagan att genomföras i föreskrifter efter bemyndigande därom. I avsnitt 5.1.3 har beskrivits den föreskriftsrätt om ordning och säkerhet i hamnar som tillkommer kommuner och läns- styrelser med stöd av ordningslagen och som kan knytas till hamn- skyddsplanens innehåll. En bestämmelse, där det anges att utan hamninnehavarens tillstånd inte någon får beträda en sådan del av en hamn för vilken det genom stängsel eller skyltar eller på annat liknande sätt klart framgår att allmänheten inte har tillträde, bör införas. Någon anledning, som Tull-Kust anser, att ge rätt att fatta beslut om rätt till tillträde till hamnområdet saknas dock. befogenheter på flygplatser är begränsad till de områden där kontroll av gods sker. har inte några befogen- heter inom luftfartsskyddet. Inte heller inom sjöfartsskyddet har Tull- verket några sådana befogenheter. I avsnitt 5.1.8 har dock klargjorts att de föreslagna bestämmelserna om undersökning och kontroll givetvis inte skall inkräkta på tullagstiftningen eller på de befogenheter som till- kommer och andra berörda myndigheter enligt denna lagstift- ning. Rätten att ge tillstånd till tillträde till hamnen bör, såvida inte tullagstiftningen eller annan lagstiftning som ger myndighetsutövande uppgifter och befogenheter inom en hamn anger annat, i stället förbe- hållas hamnskyddsorganet som är den person som har ansvaret för driften för hamnen och som också har föreslagits ansvara för genom- förandet av hamnskyddet, jfr t.ex. avsnitt 5.1.3 och 5.1.5. Den som obehörigen uppehåller sig inom ett sådant område bör kunna avvisas eller avlägsnas från det området eller hela hamnen. Detsamma gäller den som stör ordningen eller äventyrar skyddet av hamnen. Befogenhet att avvisa och avlägsna bör tillkomma polisman, tjänsteman vid Kustbevak- ningen eller annan särskilt utsedd person som förordnats av polismyn- dighet. Med anledning av vad Kommuner och Landsting anför vill regeringen förtydliga att den föreslagna regleringen innebär att det inte är möjligt för en person som är utsedd av hamnskyddsorganet att utföra identitetskontroller att även avvisa eller avlägsna en person som inte kan identifieras. Försvarsmaktens och synpunkter behandlas närmare i författningskommentaren. Regeringens förslag: Regeringen skall bestämma vilken myndighet som skall utöva tillsyn. Tillsynen skall om det är möjligt samordnas med tillsyn enligt EG- förordningen om sjöfartsskydd. Den som utför en tillsynsförrättning eller biträder vid en sådan skall ha rätt att få tillträde till hamnen och att göra de undersökningar där som behövs samt ta del av de handlingar och den övriga information som finns där. Hamnskyddsorganet skall ansvara för att hamnen hålls till- gänglig för den som utövar tillsynen och att tillsynsmyndigheten på annat sätt biträds vid tillsynen. Hamnskyddsorganet och hamnskyddschefen skall lämna den som utövar tillsynen det bistånd den behöver vid tillsyns- förrättningar och lämna de upplysningar som tillsynsmyndigheten begär vid sådana förrättningar. Om hamnen inte hålls tillgänglig för tillsyn eller om biträde inte lämnas skall den som utövar tillsyn få förelägga hamnskyddsorganet att tillse att hamnen hålls tillgänglig för tillsyn eller att biträde lämnas. Om det vid tillsynen konstateras att det i något väsentligt avseende föreligger brister i hamnskyddet skall den som utövar tillsyn få förelägga hamn- skyddsorganet att avhjälpa bristen eller uppfylla kraven.