prop · GT03207 · 2006-05-24 00:00:00 — 2005/06:207 Enligt 2 a § diskrimineringslagen skall personer som utan att vara anställda söker eller fullgör yrkespraktik på en arbetsplats anses som arbetssökande respektive arbetstagare vid tillämpning av vissa av lagens diskrimineringsförbud. Med yrkespraktik åsyftas här praktik som studenter söker eller fullgör på en arbetsplats som ett led i en utbildning. Innebörden av 2 a § är att bl.a. vissa av lagens diskrimineringsförbud utsträcks till att omfatta även praktikanter. Detta gäller dock enligt den hittillsvarande regleringen inte i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder enligt 6 §. Skyldigheterna enligt arbetslivsdirektivet får anses gälla även i förhållande till den som söker eller genomgår yrkespraktik utan att vara anställd. Den slutsatsen följer av direktivets artikel 3 som uttryckligen anger att bestämmelserna skall tillämpas på alla personer i fråga om bl.a. just yrkespraktik. Artikel 5 som gäller specifikt stöd- och anpassningsåtgärder knyter via artikel 2.1 och 2.2 tydligt an till diskrimineringsbegreppet och principen om likabehandling. 2 a § diskrimineringslagen bör därför ändras så att reglerna om stöd och anpassningsåtgärder gäller till förmån även för den som söker eller fullgör yrkespraktik på en arbetsplats. Ingen remissinstans har invänt mot detta förslag. Tillvaratagande av rättigheter Artikel 9.1 i arbetslivsdirektivet anger att medlemsstaterna skall säkerställa att alla som anser sig förfördelade på grund av att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem har tillgång till rättsliga och/eller administrativa förfaranden, inbegripet, när de anser det lämpligt, förlikningsförfaranden, för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt direktivet, även efter det att den situation i vilken diskrimineringen uppges ha förekommit har upphört. Direktivet innehåller alltså en rätt för både arbetssökande och arbetstagare att få ett påstående om diskriminering prövat i domstol. Diskrimineringslagen uppfyller direktivets krav såvitt avser lagens begränsade tillämpningsområde i personellt hänseende, dvs. för arbetssökande och arbetstagare i fråga om befordran och utbildning för befordran. Om 6 § diskrimineringslagen vidgas till att omfatta arbetstagare under pågående anställning fullt ut och den som söker eller fullgör yrkespraktik är direktivets krav när det gäller tillvaratagande av rättigheter tillgodosedda. Arbetsmiljölagen och AFL ger däremot inte den enskilde en sådan rätt som avses i artikel 9. Det bör heller inte anses erforderligt. Artikel 9 gäller enligt sin lydelse personer som anser sig förfördelade på grund av att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem. De krav på individuell arbetsmiljöanpassning som följer av den svenska arbetsmiljölagen, och som kan sägas ligga vid sidan av diskrimineringsförbudet, påverkas därmed inte av artikel 9. 2005/06:207 Enligt artikel 17 i EG-direktivet gäller att medlemsstaterna skall bestämma vilka sanktioner som skall tillämpas på överträdelser av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet och vidta alla åtgärder som behövs för deras genomförande. Sanktionerna, som kan bestå av skadestånd till den utsatta personen, skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Diskrimineringslagen innehåller bestämmelser om skadestånd som i sig bör anses tillräckliga. I fråga om arbetsmiljölagen bör kraven på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner anses uppfyllda genom de vites- och straffbestämmelser som anges i lagen. Något krav på rätt till skadestånd följer nämligen inte av artikel 17; tvärtom anges explicit att sanktionerna kan bestå av skadestånd (kursivering här). En löpande åtgärdsskyldighet? Det kan utöver det som sagts om behovet av ändringar i diskrimineringslagen ifrågasättas om EG-direktivet ställer också andra krav på arbetsgivares åtgärder såvitt gäller arbetstagare med funktionshinder. Diskrimineringsförbudet utgår från att arbetstagaren med ett funktionshinder jämförs med andra arbetstagare. Frågan är om direktivet därutöver ställer krav på åtgärder som inte bygger på att en sådan jämförelse görs. Det kan ligga nära till hands att uppfatta direktivet som att arbetsgivare, utöver skyldigheten att söka se till att arbetstagare kommer i en jämförbar situation, också har vad man kan kalla en löpande skyldighet att underlätta för arbetstagare som har ett funktionshinder. Enligt exempelvis direktivets skäl 20 bör arbetsgivaren vidta effektiva och praktiska åtgärder för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionshinder, t.ex. inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter eller arbetsledning. En sådan skyldighet skulle kunna innebära att arbetsgivaren förutom att i de konkreta situationer som avses i 5 § diskrimineringslagen söka skapa en jämförbar situation skall agera för att eliminera eller reducera verkningarna av ett funktionshinder oavsett om fråga är att jämföra den enskilde arbetstagarens arbetsprestationer eller förhållanden med andra eller inte. En sådan tolkning skulle ligga väl i linje med de synsätt som ligger till grund för den svenska handikappolitiken. 21 Oavsett hur den närmare innebörden av artikel 5 i direktivet bör uppfattas, finns det dock inte skäl att föreslå ändringar i lagstiftningen som gäller arbetsgivares skyldigheter. Vid sidan av diskrimineringsförbudet i diskrimineringslagen finns nämligen regleringen i framför allt arbetsmiljölagen (1977:1160). Som närmare har redovisats i avsnitt 4.2 ställer arbetsmiljölagen krav både på generell och vilket nu är mest intressant individuell arbetsmiljöanpassning. 3 § arbetsmiljölagen skall arbetsgivaren genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet. Vid arbetets planläggning och anordnande skall beaktas att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter är olika. Genom dessa bestämmelser förtydligas arbetsgivarens skyldighet att dels anpassa arbetsförhållandena till arbetstagarens särskilda förutsättningar, dels även i övrigt ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar Prop. 2005/06:207 för arbetet. Att på detta sätt ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar kan t.ex. innebära en bedömning i det enskilda fallet av om arbetstagaren behöver särskilda personella stödinsatser m.m. Vidare avses individinriktade åtgärder i miljön. Som exempel härpå anges tekniska åtgärder eller anpassning av arbetsredskap, men även arbetsorganisatoriska frågor och åtgärder för att förbättra den psykosociala arbetsmiljön kan komma i fråga (prop. 1990/91:140 s. 45 och 46). I den mån direktivet anses innebära krav på åtgärder som går utöver diskrimineringsförbudet och jämförelsen mellan arbetstagare bör dessa anses tillgodosedda genom regleringen i arbetsmiljölagen. Diskrimineringslagen och arbetsmiljölagen kompletterar alltså varandra och samspelet innebär sammantaget en förstärkning av regleringen. Slutsatsen är därmed att några andra lagändringar än de som föreslås diskrimineringslag nu inte är nödvändiga för att genomföra EG-direktivet. 6.2 Skäliga stöd- och anpassningsåtgärder under pågående anställning och för yrkespraktik Regeringens förslag: Diskrimineringsförbudet i 3 § lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder gäller, i de situationer när diskrimineringsförbudet generellt är tillämpligt, även när arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetssökande, en arbetstagare eller den som söker eller fullgör yrkespraktik och som har ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Utredningens förslag (SOU 2002:43): Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har inte föreslagit att yrkespraktik skall omfattas av regleringen. Remissinstanserna: De flesta tillstyrker eller lämnar förslaget utan invändningar. Förslaget promemoria: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Alla utom och Kommuner och Landsting tillstyrker eller lämnar utan invändningar förslaget i den del som avser skäliga stöd- och anpassningsåtgärder under pågående anställning. Ingen har invänt mot att även yrkespraktik skall omfattas av regleringen. i (LO) tillstyrker men vill att lagbestämmelserna skall kunna frångås genom kollektivavtal på central facklig nivå (semidispositivitet). anser att analysen i promemorian avseende förhållandet särskilt till arbetsmiljölagstiftningen är bristfällig. Skälen för regeringens förslag Prop. 2005/06:207 Sambandet mellan direkt diskriminering och skäliga stöd- och anpassningsåtgärder Förbudet mot direkt diskriminering i 3 § lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder gäller, såvitt nu är av intresse, under förutsättning att den som åberopat det befinner sig i vad som kallas en jämförbar situation, i de faktiska situationer som anges i 5 §. Den som har ett funktionshinder befinner sig inte i en med andra jämförbar situation, just på grund av att funktionshindret medför nedsatt arbetsförmåga. För att om möjligt eliminera eller åtminstone reducera verkningarna av funktionshindret, och på så sätt söka se till att den som har funktionshindret kommer i en med andra jämförbar situation, är arbetsgivaren enligt 6 § skyldig att överväga skäliga stöd- och anpassningsåtgärder. Om sådana åtgärder kan bidra till att den arbetssökande eller arbetstagaren kommer i en med andra jämförbar situation, får arbetsgivaren inte beakta funktionshindret. Detta gäller t.ex. när arbetsgivaren kallar arbetssökande till anställningsintervju eller fattar beslut om anställning eller befordran. Om arbetsgivaren nekar att anställa någon därför att denne på grund av sitt funktionshinder inte befinner sig i en jämförbar situation, utgör beslutet direkt diskriminering under förutsättning att skäliga stöd- och anpassningsåtgärder hade kunnat eliminera eller reducera verkningarna av funktionshindret så att funktionshindret inte längre haft betydelse. Enligt den hittillsvarande regleringen i lagen gäller arbetsgivarens skyldighet inte i alla de situationer då diskrimineringsförbudet i övrigt gäller. Genom regeringens förslag utsträcks nu skyldigheten till alla situationer då diskrimineringsförbudet gäller enligt 5 §. När skyldigheten skall gälla Enligt EG-direktivet menas med skäliga stöd- och anpassningsåtgärder de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionshinder att få tillträde till, att delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning. I dessa fall skall skyldigheten gälla såvida åtgärderna inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren (artikel 5). 23 EG-direktivets uttryck få tillträde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, eller att genomgå utbildning motsvaras i den svenska diskrimineringslagen av de formuleringar som anger när förbuden gäller (5 §). Att få tillträde till anställning bör anses motsvaras av att arbetsgivaren beslutar i en anställningsfråga, tar ut en arbetssökande till anställningsintervju eller vidtar annan åtgärd under anställningsförfarandet (5 § 1). Att delta i eller göra karriär i arbetslivet kan anses syfta på sådant som att den anställde utan att hindras av sitt funktionshinder skall ha goda anställningsvillkor och arbetsförhållanden, kunna utvecklas i arbetet, växa och förkovra sig och kunna bli befordrad eller Prop. 2005/06:207 på annat sätt ha framgång och känna sig delaktig i arbetet och arbetsgemenskapen. Detta får anses motsvaras av punkterna i den svenska lagen som avser befordran m.m. (5 § 2), utbildning och yrkesvägledning (5 § 4), löne- och andra anställningsvillkor (5 § 5) och arbetsledning (5 § 6). I att delta i och göra karriär bör också ligga ett skydd mot uppsägningar, omplaceringar och liknande ingripande åtgärder, dvs. det som i diskrimineringslagen regleras i 5 § 7. Således motsvarar tillämpningsområdet för diskrimineringsförbuden i diskrimineringslagen det tillämpningsområde som artikel 5 i EGdirektivet anger. Det betyder att EG-direktivet i den här delen kan genomföras på så sätt att arbetsgivarens skyldighet i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder gäller i de situationer där diskrimineringsförbuden i allmänhet gäller. Den lösningen är dessutom önskvärd för att göra lagstiftningen överskådlig och enhetlig. Skyldigheten bör alltså gälla när arbetsgivaren 1. beslutar i en anställningsfråga, tar ut en arbetssökande till anställningsintervju eller vidtar annan åtgärd under anställningsförfarandet, 2. beslutar om befordran eller tar ut en arbetstagare till utbildning för befordran, 3. beslutar om eller vidtar annan åtgärd som rör yrkespraktik, 4. beslutar om eller vidtar annan åtgärd som rör annan utbildning eller yrkesvägledning, 5. tillämpar löne- eller andra anställningsvillkor, 6. leder och fördelar arbetet eller 7. säger upp, avskedar, permitterar eller vidtar annan ingripande åtgärd mot en arbetstagare. Vilka närmare faktiska situationer som avses i de sju fallen framgår av förarbetena till 5 § (prop. 1997/98:179, bet. 1998/99:AU4, rskr. 1998/99:140; prop. 2002/03:65, bet. 2002/03:AU7, rskr. 2002/03:207). Frågan om diskrimineringslagstiftningen i någon del kan eller bör vara semidispositiv berör även andra delar av diskrimineringslagstiftningen än den som gäller skäliga stöd- och anpassningsåtgärder för arbetstagare med funktionshinder. Frågan får behandlas i annat sammanhang. När funktionshindret uppstått saknar betydelse Skyldigheten i fråga om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder gentemot arbetstagare under pågående anställning bör gälla oavsett när och hur funktionshindret uppstått. Det bör sakna betydelse om funktionshindret uppstått under anställningen eller om den anställde hade ett funktionshinder redan när anställningen påbörjades. Redan förekomsten av funktionshindret i sig hos en arbetstagare bör alltså i princip utlösa arbetsgivarens skyldighet att överväga stöd- och anpassningsåtgärder. Ett praktiskt fall som tar sikte på arbetstagare under pågående anställning kan vara att någon, som inte haft någon nedsättning av arbetsförmågan, under pågående anställning drabbas av en skada eller en sjukdom som innebär ett funktionshinder. Ett annat fall är att en arbetstagares funktionshinder förvärras. Motsvarande resonemang gäller i fråga om yrkespraktik. Skyldigheten bör vidare kunna aktualiseras av förändringar i verksam- Prop. 2005/06:207 heten, arbetsplatsens organisering, arbetssättet eller liknande förhållanden som inte direkt är knutna till den enskilde arbetstagaren. Genom sådana ändringar kan ett behov av stöd- och anpassningsåtgärder uppstå för en arbetstagare med funktionshinder som inte haft det behovet. Arbetsgivarens kännedom om funktionshindret En förutsättning för skyldigheten som gäller stöd- och anpassningsåtgärder bör vara att arbetsgivaren har vetskap om eller bort inse att den arbetssökande eller arbetstagaren har ett funktionshinder. Som regel kan det antas att förekomsten av ett funktionshinder är känd för arbetsgivaren, men i andra fall kan ett funktionshinder vara svårt att märka för andra än den som har funktionshindret. För att arbetsgivaren skall kunna fullgöra sina skyldigheter kan situationen därför vara sådan att arbetstagaren bör informera arbetsgivaren om funktionshindrets innebörd och ange sin uppfattning om behovet av stöd- och anpassningsåtgärder. Den enskilde kan ofta antas själv veta bäst vilka begränsningar funktionshindret medför och kunna ange åtminstone en allmän uppfattning om vilken typ av åtgärder som kan vara lämpliga. Det säger dock sig självt att arbetsgivaren inte har rätt att förhålla sig passiv och endast invänta information från arbetstagaren. En arbetsgivare som har vetskap om att en arbetstagare har ett funktionshinder bör ta initiativ till en dialog med arbetstagaren och efterforska om stöd- och anpassningsåtgärder är möjliga för att eliminera eller reducera de begränsningar som funktionshindret medför. Skälighetsbedömningen Enligt EG-direktivet är inte avsikten att skyldigheten i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder skall gå så långt att den medför orimliga svårigheter för arbetsgivarna. Orimliga svårigheter innebär enligt kommissionen att en noggrann avvägning görs mellan de funktionshindrade personernas rättmätiga krav på likabehandling och de kostnader för samhället och företaget som detta kan komma att medföra. Skälighetsbedömningen bör göras med samma utgångspunkter som gäller för den hittillsvarande bestämmelsen i 6 § diskrimineringslagen. Det betyder att anvisningarna i äldre förarbeten alltjämt kan anses som vägledande (se prop. 1997/98:179, bet. 1998/99:AU4, rskr. 1998/99:140). Här märks särskilt att hänsyn skall tas till arbetsgivarens ekonomi och övriga förhållanden, arten och graden av arbetstagarens funktionshinder och anställningens varaktighet och form. Som anfört bör även arbetsmiljölagen och annan befintlig lagstiftning kunna beaktas i skälighetsbedömningen. Vidare bör teknisk och annan utveckling beaktas på så sätt att det som inte anses skäligt kan komma att betraktas som skäligt om utvecklingen föranleder en sådan bedömning. När det gäller yrkespraktik bör arbetsgivarens skyldigheter i fråga om Prop. 2005/06:207 skäliga stöd- och anpassningsåtgärder typiskt sett vara mindre långtgående än vid anställning, eftersom med yrkespraktik inte innebär samma typ av nära avtalsrelation som en anställning. Yrkespraktik pågår dessutom normalt än en anställning. Åtgärdernas art Skäl 20 i direktivet anger att de åtgärder som en arbetsgivare vidtar skall vara effektiva och praktiska för att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktionshinder. Som exempel nämns inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter eller arbetsledning. Det går inte att generellt ange vilka faktiska åtgärder en arbetsgivare skall eller bör överväga för att eliminera eller reducera verkningarna av ett funktionshinder. Det beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I första hand bör emellertid inriktningen på åtgärderna styras av arten och graden av arbetstagarens funktionshinder i förening med de krav som anställningen och arbetsuppgifterna innebär. Bedömningen av vilka åtgärder som skall till bör göras med samma utgångspunkter som gäller för den hittillsvarande bestämmelsen i 6 §. Det betyder att anvisningarna i äldre förarbeten alltjämt kan anses som vägledande (se prop. 1997/98:179, bet. 1998/99:AU4, rskr. 1998/99:140). Typiskt sett skall alltså åtgärderna ta sikte på arbetsplatsens utformning och det sätt på vilket arbetet organiseras. Åtgärder bör ta sikte på att avhjälpa arbetstagarens svårigheter att utföra arbetsuppgifterna, att förbättra den fysiska tillgängligheten till arbetsplatsen och därtill hörande lokaler och att göra lokalerna och arbetsplatsen användbara för den som har funktionshindret. Förhållandet mellan diskrimineringslagen, arbetsmiljölagen, lagen om allmän försäkring och anställningsskyddslagen Det finns som framgått ett nära samband mellan diskrimineringslagen, arbetsmiljölagen och AFL. Att regler som rör samma eller näraliggande ansvar återfinns på olika ställen i lagstiftningen är, anförs det i promemorian, i sig en ordning som kan sättas i fråga. Det finns därför som påpekat skäl att något beröra frågan. Förslaget kan uppfattas som att en dubbel reglering införs. Med de utgångspunkter som här valts tycks den lösningen emellertid vara oundviklig. Att avstå från skärpningen av diskrimineringslagen framstår inte som en framkomlig väg och det kan inte komma på fråga att i detta sammanhang föreslå inskränkningar i arbetsgivares skyldigheter enligt arbetsmiljölagen eller AFL. Arbetsgivarens ansvar gentemot arbetssökande och den som söker yrkespraktik berör knappast bestämmelserna i de andra lagarna. Sannolikt lär inte heller utökningen av tillämpningsområdet till arbetstagare under pågående anställning i praktiken medföra några särskilda olägenheter. De krav på vilka faktiska åtgärder en arbetsgivare skall överväga, eller underlåta, får normalt sägas vara desamma oavsett om anspråket 26 grundas på arbetsmiljölagstiftningen eller diskrimineringslagen. 2005/06:207 finns därmed inte skäl att anta att en arbetsgivare som inriktar sig på att uppfylla ansvaret enligt arbetsmiljölagen respektive AFL, och lyckas med det, skulle behöva vidta ytterligare åtgärder på grund av de nya reglerna i diskrimineringslagen. Till detta kommer att diskrimineringslagen är en civilrättslig reglering medan bestämmelserna i arbetsmiljölagen till övervägande del utgör offentligrättsliga föreskrifter. Det är i sig inte ovanligt att bestämmelser som har olika karaktär men liknande innehåll på det sättet gäller parallellt. Vidare har diskrimineringslagen och arbetsmiljölagen åtminstone delvis olika syften och olika karaktär. Diskrimineringsförbudet och skade ståndssanktionen gäller i ett enskilt fall och kan sägas ha ett till övervägande del tillbakablickande syfte. Frågan om en arbetsgivare uppfyllt sina skyldigheter gentemot en viss arbetssökande eller arbetstagare prövas enligt diskrimineringslagen i efterhand, och beroende på hur prövningen utfaller kan en påföljd utdömas. I princip kan en arbetsgivare välja att efter att ha betalat skadeståndet inte vidta några åtgärder. För att frågan om arbetsgivarens skyldigheter eller skadestånd rättsligt skall aktualiseras igen krävs då att talan väcks på nytt i domstol eller blir föremål för förhandlingar. Diskrimineringsförbudet utgår vidare från att arbetsgivaren inte skall behandla arbetstagare med funktionshinder sämre än andra anställda. I princip kan därvid den standard, eller kvalitetsnivå, som arbetsgivaren tillämpar i arbetsmiljöfrågor vara skäligen blygsam så länge den tillämpas lika gentemot alla arbetstagare och uppfyller minimikraven i arbetsmiljölagen. De krav som ställs på arbetsgivaren enligt arbetsmiljölagen å andra sidan förutsätter inte att en arbetstagares situation jämförs med vad som gäller för andra. Åtgärder enligt arbetsmiljölagen gäller för alla arbetstagare, inte bara för dem som har funktionshinder. De är vidare framåtsyftande i den meningen att de avser vad arbetsgivaren skall göra. Den aspekten blir särskilt tydlig med hänsyn till att kraven på framtida handlande kan förenas med vite som ett påtryckningsmedel. De båda regelverken kan mot bakgrund av det anförda sägas komplettera och förstärka varandra. Det är en styrka för systemet att ett ingripande med stöd i diskrimineringslagen i ett enskilt fall kan följas upp av framåtsyftande åtgärder för generell eller individuell arbetsmiljöanpassning enligt arbetsmiljölagen. Det kunde möjligen övervägas om ordningen med den samtidiga skadeståndssanktionen enligt diskrimineringslagen och vitesmöjligheten enligt arbetsmiljölagen kan innebära en sådan olägenhet som måste undvikas. Det är naturligtvis inte önskvärt att en arbetsgivare som diskriminerar en arbetstagare drabbas både av vites- och skadeståndssanktionen. Det får dock med hänsyn till det anförda antas att den situationen inte skall behöva uppstå i praktiken. Under alla omständigheter ligger det i sakens natur att de myndigheter som tillämpar regelverken beaktar att bestämmelser finns på två håll och att man tar hänsyn till den praxis som efterhand växer fram enligt respektive reglering. 27 har pekat på att en möjlighet hade varit att göra arbetsmiljölagstiftningen subsidiär i förhållande till diskrimineringslagstiftningen. Med en sådan ordning skulle ett ärende enligt arbetsmiljöreglerna få påbörjas endast i undantagsfall respektive ett redan påbörjat ärende avbrytas om en talan om diskriminering avseende samma Prop. 2005/06:207 person, grundad på underlåtenhet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder, anhängiggjorts mot arbetsgivaren. Denna aspekt har inte behandlats i promemorian och får övervägas i annat sammanhang.