prop · GT03191 · 2006-03-21 00:00:00 — Om ett förpliktigande att tillhandahålla samlokalisering skulle medföra en betydande negativ påverkan av bestående slag på pågående eller av den befintliga operatören planerad verksamhet skall ansökan avslås. I detta ligger dock att en mastägare eller annan operatör som är placerad i masten måste tåla motiverade ingrepp i den befintliga verk- samheten för att samlokaliseringen skall vara möjlig. Även om en samlokalisering är lämplig från teknisk synpunkt bör en samlokalisering inte komma till stånd om den i något annat avseende skulle stå i strid med syftet bakom LEK. Det gäller t.ex. frågor om drift- säkerhet, tjänsteutbud, konkurrens eller om åtgärden skulle komma i kon- flikt med de övriga mål som gäller för IT-politiken och för elektronisk kommunikation. Detta följer av 1 kap. 1 och 2 §§ samt ytterst av de all- männa förvaltningsrättsliga proportionalitets- och behovsprinciperna (se vidare i författningskommentaren). Ett beslut om samlokalisering skall kunna förenas med krav på anpassningsåtgärder I de fall där frivilliga avtal träffas om samlokalisering är det inte ovanligt att det också överenskoms om att masten skall anpassas eller byggas om för att möjliggöra en inplacering. Det förekommer även fall där en befintlig mast ersätts med en ny. LEK medger däremot inte att en mast- ägare förpliktas att vidta några sådana åtgärder som skulle göra en in- Möjligtvis skulle expropriationsinstitutet kunna Prop. 2005/06:191 användas i sådana situationer. Som framgått ovan vid genomgången av gällande rätt har en bidragande orsak till att det inte förordnats om samlokalisering enligt nuvarande bestämmelser varit att de där frågan har aktuali- serats endast varit dimensionerade för ägarens egna behov. I många sådana fall skulle dock ytterligare kapacitet kunna tillskapas i masten genom olika typer av anpassningsåtgärder. Med anpassning avses här såväl omflyttning av utrustning (t.ex. antenner) som olika tillkommande stagningar, ombyggnationer m.m. Om det enda intresset är att det skall vara möjligt att förordna om samlokalisering i alla de situationer där det är önskvärt från ett samhälls- perspektiv skulle ett effektivt sätt att uppnå det vara att skapa en obegränsad skyldighet för mastägaren att anpassa masten så att en sam- lokalisering blir möjlig. Ytterst skulle det kunna bli fråga om ett utbyte av den befintliga masten mot en ny. Som utredningen framhållit finns det emellertid ett antal skäl som talar mot en så långtgående skyldighet. Rent principiellt skulle ett ersättande av en befintlig mast med en ny mast motsvara en expropriation. Av tradition är svensk rätt mycket restriktiv med att tillskapa sådana möjlig- heter utöver de möjligheter som erbjuds i expropriationslagen (1972:719). Om ett utbyte av en mast skulle framtvingas skulle det också väcka frågor om vem som äger den nya masten och vem som skall anses inplacerad hos vem. Regeringen anser inte att det framkommit några skäl som ger anledning att införa en särbestämmelse i LEK som möjliggör utbyte av en mast. Om en operatör i något fall skulle anse att det finns skäl av sådan tyngd att en annan operatörs befintliga mast bör bytas ut mot en ny får dessa skäl prövas inom ramen för expropriationslagens bestämmelser. I fråga om möjligheten att framtvinga andra åtgärder för att öka en masts kapacitet att bära tillkommande utrustning såsom stagning, om- flyttning av utrustning, på- eller ombyggnader är dessa inte lika in- gripande som ett utbyte av hela masten. Dessa åtgärder är i de allra flesta fall sådana som mastägaren själv skulle kunna tänkas vidta för att utnyttja masten på bästa sätt. De är dessutom ganska vanliga i samband med frivilliga andrahandsupplåtelser. En möjlighet att framtvinga anpassningsåtgärder i samband med ett föreläggande om samlokalisering kommer med stor sannolikhet att ha en central betydelse för om samlokalisering kommer till stånd eller inte. Samlokaliseringen tillgodoser även samhällets intresse av att skydda viktiga miljöintressen. Regeringen anser därför att det skall införas en möjlighet att förelägga en mastägare att vidta nödvändiga anpassnings- åtgärder. Ett sådant föreläggande får dock inte innebära en skyldighet att byta ut en befintlig mast mot en ny. Lagtexten bör utformas i enlighet med detta. Det bör också framhållas att en anpassningsåtgärd inte, på samma sätt som gäller för alla andra åtgärder enligt LEK, får åläggas en mastägare om åtgärden framstår som mer ingripande än vad som framstår som rim- ligt. Åtgärden skall också, för att vara tillåten, vara proportionerlig med hänsyn till de syften som ligger till grund för lagen (jfr 1 kap. 2 § LEK). Regeringen återkommer nedan till frågan om ansvaret för kostnaderna Prop. 2005/06:191 för sådana åtgärder. Lagrådet har framhållit att i sammanhanget uppstår frågan om även den som har förpliktats att erbjuda samlokalisering e.d. enligt 4 kap. 8 § 5 kan åläggas att utföra åtgärder av de slag som anges i det nya andra stycket i 14 §. Lagrådet anser att det sakligt sett knappast förefaller motiverat att den som drabbas av ett beslut om samlokalisering e.d. enligt 14 § skall kunna åläggas en skyldighet att vidta längre gående åtgärder än den som träffas av ett beslut enligt 8 § 5. Skäl talar således enligt Lag- rådet för att man låter de nya bestämmelserna i 14 § bli tillämpliga även i de fall som avses i 8 § 5. Regeringen finner dock inte tillräckliga skäl att nu utan vidare utred- ning göra de nya bestämmelserna i 14 § tillämpliga även i de fall som samlokalisering aktualiseras av konkurrensskäl enligt 8 § 5. Förhållandet mellan samlokalisering och bygglov m.m. PTS efterfrågar förtydliganden av hur bygglovsprocessen och prövningen av en begäran om samlokalisering förhåller sig till varandra. Kammar- rätten i och () m.fl. anser att en ansökan om samlokalisering bör kunna prövas oberoende av frågan om den operatör som ansökt om samlokalisering har ansökt om eller bedöms kunna beviljas bygglov för en egen mast eller inte. Lantmäteri- verket pekar på att en samlokalisering i många fall är beroende även av andra omständigheter som ligger utanför vad som kan behandlas i ärendet om samlokalisering. Det kan röra sig om behovet av nya avtal med fastighetsägare, beslut om ledningsrätt etc. Om möjligheten att förordna om samlokalisering utvidgas på det sätt som föreslås ovan, dvs. att det skall kunna ske så snart åtgärden är av betydelse för att skydda miljön, bör som en konsekvens av det en sådan prövning ske oberoende av om sökanden skulle kunna få bygglov för en egen mast eller inte och om en ansökan om bygglov gjorts eller inte. För att en ansökan om samlokalisering skall vara ett effektivt och användbart medel för att uppnå samlokalisering bör prövningen, så långt det är möjligt, också vara fristående från olika osäkra omständigheter som är knutna till mastägaren och som åtgärden kan vara beroende av. Det gäller t.ex. mastägarens möjligheter att träffa nya upplåtelseavtal med mark- ägare eller att få nödvändiga beslut om ledningsrätt eller bygglov till stånd. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att bestämmelsen inte utgör en självständig grund för att få till stånd en upplåtelse om sam- lokalisering eller för en nödvändig anpassningsåtgärd med tvång. Den som har förpliktats att tillhandahålla samlokaliseringen med stöd av LEK skall i stället ingå ett avtal om upplåtelse med den berättigade parten. Om den förpliktade skulle låta bli att göra detta på de villkor som angetts i beslutet, kan tillsynsmyndigheten meddela förelägganden, som vid behov kan förenas med vite, för att förmå mastägaren att följa beslutet. En operatörs rätt till ersättning i samband med samlokalisering Om en mastägande operatör förpliktas att till en annan operatör till- handahålla samlokalisering har denne enligt nuvarande bestämmelse rätt till en marknadsmässig ersättning. Av förarbetena framgår att om det, med hänsyn till de aktuella förhållandena, inte går att fastställa en mark- nadsmässig ersättning får ledning i stället sökas från förhållanden där en fungerande marknad finns eller så får priset vid en tänkt marknad upp- skattas efter skälighet (jfr prop. 2002/03:110 s. 382). Det saknas enligt regeringen anledning att frångå denna princip. Om parterna inte lyckas träffa avtal om ersättningens storlek skall beslutsmyndigheten fastställa en ersättning för samutnyttjandet som är marknadsmässig. Som framgår ovan föreslår regeringen att det bör införas en möjlighet att i ett beslut om samlokalisering mot en mastägare även föreskriva att nödvändiga anpassningsåtgärder skall vidtas för att samlokaliseringen skall vara möjlig. När det gäller ansvaret för kostnaderna för sådana åtgärder har utredningen föreslagit att det är den operatör som önskar inplacering som skall ersätta mastägaren för dessa. Om kostnader för anpassningsåtgärder betalats av denne skall de beaktas vid bestämmandet av ersättningen (hyran) för inplaceringen. IT-företagen och invänder mot detta och anser att orden mot ersättning för uppkomna kostnader i utredningens förslag till andra stycke stryks, samt att orden den ersättning som skall utgå i förslagets tredje stycke ersätts med de uppkomna kostnaderna. PTS motsätter sig att kostnaden för anpassningsåtgärder skall beaktas vid bestämmande av ersättningen för inplaceringen. Vid avvägningen av hur ersättningen för anpassningsåtgärder skall bestämmas och om den skall påverka ersättningen för utnyttjandet av masten måste hänsyn tas till att det finns en avgörande skillnad mellan dessa båda ersättningar. Ersättningen för anpassningsåtgärder är en en- gångsersättning medan ersättningen för utnyttjandet normalt betalas fortlöpande under hela den tid som masten utnyttjas. Det finns heller inte någon enkel eller uppenbar metod för hur en ersättning för anpassnings- åtgärder skall avräknas mot den för utnyttjandet. Mycket talar för att det skulle bli fråga om skönsmässiga uppskattningar av den beslutande myndigheten. Detta särskilt som den faktiska kostnaden för anpassnings- åtgärder inte uppstår förrän efter det att beslutet om samlokalisering har fattats. En annan skillnad är att ersättningen för anpassningsåtgärder skulle grundas på de faktiska kostnaderna för åtgärden medan den för utnyttjandet mer handlar om att fastställa vad marknadsvärdet för till- gången till masten är. Att blanda ihop de olika ersättningarna skulle dessutom riskera att leda till fördröjningar i samband med överklaganden eftersom ett överklagande av ersättningen för anpassningsåtgärder även skulle leda till en omprövning av ersättningen för utnyttjandet. Vid avvägningen av hur ersättningen skall bestämmas bör också beaktas att av de remissvar som och lämnat framgår att den princip som tillämpas av marknaden enligt nuvarande inplacerings- avtal är att det inte sker någon reduktion av hyresavgiften för inplacerade operatörer som finansierat en ombyggnad. Regeringen anser mot bakgrund av det anförda att en mastägare som förpliktas att vidta nödvändiga anpassningsåtgärder med anledning av en samlokalisering skall ha rätt till ersättning för de uppkomna kostnaderna. Däremot är det inte lämpligt att en sådan ersättning skall beaktas vid, och därmed påverka, bestämmandet av den marknadsmässiga ersättning som skall fastställas för själva inplaceringen. Lagtexten bör utformas i enlig- het med detta. Rätten att väcka ett ärende om samlokalisering Enligt nuvarande bestämmelser är det bara den operatör som vill få en inplacering till stånd som kan väcka ett ärende om samlokalisering hos PTS. Samlokalisering är därmed ytterst beroende av operatörens ställ- ningstaganden till om denne genom tvång vill driva igenom en sådan eller inte. Flera av remissinstanserna, däribland i Norr- bottens län och ifrågasätter om inte även andra, t.ex. kommunen bör ha rätt att väcka ett ärende om samlokalisering mellan en operatör och en mastägare. Om rätten att väcka ett ärende om samlokalisering skulle utvidgas till att omfatta fler subjekt än talar det mesta för att antalet ansökningar om samlokalisering skulle öka eftersom dessa har större intresse av att värna miljön än vad operatörerna har. Å andra sidan är det inte mycket som talar för att dessa ansökningar i realiteten skulle ge upphov till fler samlokaliseringar. Skälet till detta är främst att det inte finns några medel för att tvinga en operatör och en mastägare som inte vill samlokalisera in i ett avtalsförhållande. Om en rätt att väcka ett ärende hos PTS om samlokalisering skulle ges till kommuner skulle den dessutom kunna skapa en onödig intresse- konflikt för kommunen. Om den operatör som omfattas av ansökan om samlokalisering har ansökt om bygglov för en egen mast skulle kommunen tvingas att parallellt med prövningen av frågan om samloka- lisering handlägga bygglovsansökan. Om det inte finns något hinder enligt (1987:10) måste kommunen i ett sådant fall bevilja operatören bygglov. Att operatören vägrar träffa avtal om sam- lokalisering är ju inget skäl att vägra denne bygglov. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det inte finns skäl för att ändra rätten att väcka ett ärende hos PTS. Denna bör således även fort- sättningsvis endast tillkomma den som är operatör och som önskar få tillgång till någon annans anläggning. Förslagets förenlighet med regeringsformen m.m. Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen och europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se artikel 1 i första tilläggsprotokollet) är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller bygg- nad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas av- stå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att på- Prop. 2005/06:191 gående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt för- svåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Med expropriation eller annat sådant förfogande avses olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsvärde som innebär ett överförande eller ianspråktagande av ett sådant värde. Den nu föreslagna regleringen avser varken expropriation eller annat sådant förfogande. När det gäller mark eller byggnader omfattar grundlagsskyddet även sådan lagstiftning som innebär att ägarens rådighet över egendomen inskränks. Vad som avses är olika begränsningar i form av byggnadsför- bud, användningsförbud, strandskyddsförordnande, beslut om natur- reservat och andra beslut enligt , m.m. I den mån de nu föreslagna åtgärderna kan anses innebära en inskränk- ning i pågående markanvändning och bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen således aktualiseras i sig, vill regeringen först erinra om de bedömningar som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden, nämligen att inskränkningar i rådigheten över mark och byggnader som motiveras av miljö- eller hälsoskäl normalt inte föranleder någon rätt till ersättning (se t.ex. prop. 1997/98:45 och 2003/04:65; jfr SOU 2001:19 s. 69 ff.). I det nu föreliggande lagstiftningsärendet föreslås en modifiering av en med rätt till full marknadsmässig ersättning föreskriven skyldighet att i vissa fall tillåta gemensamt utnyttjande av egendom t.ex. som är av betydelse för möjligheterna till elektronisk kommunikation. Det finns enligt regeringens bedömning inte några hinder mot en sådan justering av nuvarande regler vare sig med hänsyn till bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen eller på annan grund. 6.2Handledning för hantering av mastutbyggnad Regeringens bedömning: En handledning för utbyggnad av för elektroniska kommunikationsnät bör utarbetas. Syftet med hand- ledningen bör vara att underlätta i första hand kommunernas hand- läggning av stads- och landskapsfrågor vid utbyggnad av elektroniska kommunikationsnät. Skälen för regeringens bedömning: Av avgörande betydelse för en utbyggnad av i elektroniska kommunikationsnät är kommunernas hantering av bygglov enligt (1987:10). Som utred- ningen konstaterar kan det vara svårt för kommunerna att bedöma hur enskilda mastprojekt kan komma att påverka stads- och landskapsbilden och hur denna påverkan skall värderas. Utredningen konstaterar också att det saknas en väl förankrad och enhetlig metod för att beskriva och bedöma konsekvenser för landskapet av en utbyggnad av för elektronisk kommunikation. Flera av remissinstanserna, bl.a. PTS, och pekar på behovet av denna typ av hand- ledning för kommunerna. har i samråd med , och utarbetat en och prövning innehåller bl.a. en analys och Prop. 2005/06:191 bedömning av vindkraftverkens påverkan på landskapet. inte något motsvarande underlag för bedömningar av hur för elektronisk kommunikation påverkar stads- och landskapsbilden. Som utredningen konstaterat ställs kommunerna inför komplexa över- väganden vid bedömningen av påverkan på bl.a. stads- och land- skapsbilden. Regeringen gör därför bedömningen att kommunerna skulle ha nytta av en tydligare handledning vid dessa bedömningar. Även för länsstyrelserna skulle en sådan handledning kunna komma till använd- ning, bl.a. i samband med samråd enligt 12 kap. 6 § . Av betydelse för samlokalisering i nytillkommande infrastruktur är även utformningen av (1987:10) och kommunernas beslut om bygglov för t.ex. . Utredningen har i betänkandet även presenterat förslag till ändringar i som syftar till att främja samlokalisering i bygglovsprocessen. Förslaget avstyrks av PTS, och . Flera remissinstanser, däribland , , Kammar- rätten i och Länsrätten i framför dessutom mer eller mindre omfattande synpunkter på förslagen. Regeringen bedömer att förslagen i denna del kräver ytterligare överväganden. För- slagen kommer därför att beredas vidare inom ramen för beredningen av PBL-kommittens betänkande Får jag lov Om planering och byggande (SOU 2005:77). Regeringens förslag: Lagändringen skall träda i kraft . Utredningens förslag: Betänkandet innehåller inget förslag på när lagändringen skall träda i kraft. Remissinstanserna: Inte heller remissinstanserna har uttalat sig om när lagändringen bör träda i kraft. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att lagändringen lämpligen bör träda i kraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara . I förevarande proposition föreslår regeringen förändringar i lagen om elektronisk kommunikation. Förslagen innebär att möjligheterna att förordna om tvingande samlokalisering vidgas. Vidare föreslås att till- synsmyndigheten (PTS) skall kunna förordna om anpassning eller om- byggnation av en mast för att göra en inplacering möjlig, samt hur ersätt- ningen då skall bestämmas. Syftet med förändringarna i lagen om elektronisk kommunikation är i första hand att ge drivkrafter till operatörer att nå frivilliga överens- kommelser om samlokalisering i . Företaget som frivilligt hyr ut inplacering torde i de flesta fall få en ersättning som svarar mot minst företagets alternativa användningsvärde av utrymmet i masten. Företaget som hyr ut inplaceringen torde alltså vinna på inplaceringen. Om två operatörer ömsesidigt erbjuder varandra samlokalisering så att samlokalisering sker i två , blir den företagsekonomiska, och där- med den samhällsekonomiska, vinsten betydlig, eftersom man då sparar kostnaderna för två mastbyggen. Ur miljösynpunkt torde samlokalisering i allmänhet innebära en vinst. Den samhällsekonomiska effekten bedöms därför vara positiv. De företag som kommer att beröras är främst företag som bygger nät för mobil kommunikation. För övriga företag och myndigheter som bedriver radioverksamhet bedöms att förordnanden om samlokalisering endast kommer att bli aktuella i ytterst få fall. I de fall där det blir aktuellt med förordnanden kommer kostnaderna för handläggningen i första hand att falla på PTS. PTS verksamhet är avgiftsfinansierad, vilket innebär att kostnaderna förs vidare till operatörerna och slutligen till kunderna. Förslagen kan också komma att leda till ett större antal ärenden om andrahandsupplåtelser i ledningsrätt hos lantmäterimyndigheterna. Även denna handläggning finansieras med avgifter. Domstolsprövning med anledning av lagändringen förväntas bli begränsad. Antalet tillkommande ärenden kan antas bli marginell. De merkostnader som kan uppstå för domstolsväsendet bedöms därför som försumbara och skall finansieras inom befintliga anslag. Även de företag som berörs av samlokaliseringsärenden kan komma att få något ökade kostnader. För företag som frivilligt eller med tvång upplåter plats i kan förändringen i lagen innebära förlorade mark- nadsandelar, genom att konkurrenterna i viss utsträckning erövrar ökade marknadsandelar tidigare och i större omfattning. Företagen förlorar också möjligheten att fritt disponera tillgänglig kapacitet. För de företag som bereds plats innebär besluten att företaget kan få tillgång till mast- kapacitet i ett tidigare skede. Eftersom det torde bli lättare att få en plats i befintliga , kan företagen dels få minskade kostnader för mastplaceringar, dvs. vid nybyggnation, dels få en mindre kostsam och även snabbare process för att få tillgång till denna kapacitet. Ersättningen för inplaceringarna skall vara marknadsmässig och kombineras med en kostnadstäckning för genomförda anpassningsåtgärder. Detta överensstämmer med de ersätt- ningsprinciper som redan frivilligt tillämpas av operatörerna och kommer således inte att påverka marknaden. Regeringen bedömer sammanfatt- ningsvis att konsekvenserna är små för både stora och små företag. Utredningen har övervägt huruvida förslagen i betänkandet kan komma att få effekter på den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. Regeringens bedömning är att förslagen inte har några sådana effekter. Förslaget medför att befintlig infrastruktur i form av kan nyttjas i högre grad. Genom att detta sker behöver ny mark inte tas i anspråk och ytterligare intrång i natur- och kulturvärden kan undvikas. Sammantaget anser regeringen att det förändrade regelverket för samlokalisering ger miljövinster i form av färre intrång i landskapet. 4 kap. 14 § I paragrafen regleras i vilka fall som tillsynsmyndigheten får förplikta en operatör att tillhandahålla samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Genom ändringen i första stycket utvidgas möjligheten att förordna om samlokalisering. Det blir nu möjligt att förordna om samlokalisering om en sådan åtgärd är av betydelse för att skydda miljön eller för att uppnå mål för fysisk planering. Därutöver skall samlokalisering, på samma sätt som , kunna förordnas om det krävs för att skydda folkhälsa eller allmän säkerhet. Frågan om samlokalisering måste, på samma sätt som , prövas från fall till fall mot bakgrund av vid bedömningstidpunkten gällande regler i bl.a. och (1987:10). Utgångs- punkten för utvidgningen av bestämmelsen är dock att samlokalisering skall vara möjlig om effekterna på stads- eller landskapsbilden eller natur- eller kulturvärdena av att i stället bygga en ny mast är så betydande att de skall beaktas. Det viktiga är att samlokalisering möjlig- görs i de fall där en ny mast skulle leda till oönskade intrång i stads- eller landskapsbilden eller oönskad påverkan på natur- eller kulturvärdena. Det innebär att i de fall där operatörerna inte kan enas om en frivillig samlokalisering och där de negativa effekterna på de skyddsvärda in- tressena av att bygga en ny mast är försumbara det inte skall vara möjligt att förordna om samlokalisering.