prop · GT0376 · 2006-02-08 00:00:00 — I fråga om strålskydd finns motsvarande bestämmelse i 27 § strål- skyddslagen (1988:220), där det anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de ytterligare villkor för kärn- teknisk verksamhet som behövs med hänsyn till strålskyddet. Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i 14 § strålskyddsförordningen (1988:293) generellt delegerat till att pröva sådana frågor om villkor. Regeringen konstaterar, liksom utredningen, att samma generella möj- lighet att delegera möjligheten att pröva frågor om villkor i tillstånd borde finnas på kärnsäkerhetsområdet som i fråga om strålskydd. 2005/06:76 bör 8 § kärntekniklagen ändras på så vis att regeringen bemyndigas att generellt delegera till en myndighet att besluta om de villkor som behövs. Regeringen avser att med stöd av bemyndigandet, i överensstämmelse med rådande praxis, föreskriva om sådan delegation till kärnkraft- inspektionen. 4.4Upphävande av förbudet mot att vidta vissa förberedande åtgärder på kärnteknikområdet Regeringens förslag: Förbudet mot vissa förberedelseåtgärder i 6 § kärntekniklagen upphävs liksom bestämmelsen i 25 § samma lag som straffbelägger brott mot förbudet. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har huvudsakligen tillstyrkt förslaget. Tekniska högskolan KTH har anfört att borttagandet av tankeför- budsparagrafen är ett steg i rätt riktning för att vidmakthålla och ut- veckla sådana goda forskningsmiljöer som attraherar unga människor att satsa på kärnkraftsområdet. har instämt i utred- ningens bedömning att paragrafen i praktiken hindrar säkerhetshöjande forskning och med tillfredsställelse noterat förslaget att den stryks. Föreningen har påpekat att paragrafen tycks påverka statliga anslagsgivare så att de inte ger stöd till någon kärnteknisk forskning. Även för kärnavfallsfrågor KASAM har instämt i utred- ningens bedömning och tillagt att de motiv som kan ha funnits när paragrafen infördes numera saknar aktualitet. Utredningens bedömning har delats också av exempelvis , Landsorganisa- tionen i och Miljövänner för Kärnkraft. Motsatt sig förslaget har Folkkampanjen mot Kärnkraft-Kärnvapen gjort och hävdat att be- stämmelsen är en nödvändig politisk markering mot kärnkraft och att kritiken mot den är illa underbyggd. Skälen för regeringens förslag: Visserligen står det i 6 § kärnteknik- lagen att bestämmelsen endast avser åtgärder som syftar till att uppföra en kärnkraftsreaktor inom landet. Av paragrafens förarbeten framgår därtill tydligt att förbudet inte riktar sig mot t.ex. tekniskt utvecklings- arbete på kärnsäkerhetsområdet. Trots detta synes paragrafens enda prak- tiska effekt vara att, i strid mot intentionerna vid dess införande, inkräkta på möjligheterna att fortlöpande bedriva sådant arbete (jfr prop. 1986/87:24 s. 5). Detta är mycket otillfredsställande, då forskning och tekniskt utvecklingsarbete inom kärnteknikområdet är av stor betydelse för kärnsäkerheten och kärnavfallshanteringen. Dessa frågor kommer dessutom att vara aktuella i , varför det är mycket viktigt att det sker en kontinuerlig kompetensuppbyggnad vid de institut- ioner som bedriver sådan verksamhet genom bl.a. nyrekrytering av forskare och tekniker och deltagande i internationellt samarbete. Som utredningen har konstaterat hämmas emellertid sådan kompetensupp- byggnad av den utbredda misstolkningen av 6 § kärntekniklagen som råder inom landet och som alltså går ut på att all forskning inom det kärntekniska området skulle vara otillåten. Bestämmelsen har också Prop. 2005/06:76 givits den nedsättande benämningen tankeförbudsparagrafen, vilket ger oönskade associationer i en demokratisk kontext. Eftersom den felaktiga uppfattningen om bestämmelsens innebörd är väl etablerad, behövs en tydlig signal om att kärnteknisk forskning och utveckling är såväl tillåten som efterfrågad. Att upphäva 6 § kärnteknik- lagen skulle vara en sådan signal som markerar den positiva inställningen till kärnteknisk forskning. Regeringen bedömer att detta kan göras utan att det uppstår några tveksamheter beträffande den övergripande inställ- ningen till kärnkraft. Den svenska energipolitiken har ju sedan bestäm- melsens tillkomst förtydligats, bl.a. genom införandet av lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling, så det behov av klargörande av riktlinjerna som låg till grund för paragrafens införande föreligger inte längre. Vidare får risken för att ett borttagande skulle leda till omfattande resursslöseri i form av förberedelser för att uppföra nya kärnkraftsreak- torer i landet anses försumbar, då tillstånd till sådana i vart fall inte får meddelas enligt bestämmelsen i 5 a § första stycket kärntekniklagen. Bestämmelsen i 6 § kärntekniklagen bör sålunda upphävas. Som en följd av att paragrafen upphävs bör även den till förbudet anknutna straffbestämmelsen i 25 § första stycket 1 kärntekniklagen tas bort. Det eventuella merarbete som upplysningsplikten beträffande olika incidenter vid de kärntekniska anläggningarna kan medföra för tillstånds- havare och tillsynsmyndighet, förväntas vara av mycket ringa omfatt- ning. Inte heller godkännandet av underentreprenörer och möjligheten att komplettera tillståndsbeslut med nya villkor kommer att innebära något egentligt merarbete, eftersom de föreslagna bestämmelserna i huvudsak överensstämmer med den praxis som redan tillämpas. Upphävandet av 6 § kärntekniklagen kan innebära en ökad tillströmning av studerande och forskare inom det kärntekniska området. 5.1Radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet Radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet () kan delas upp i de tre undergrupperna produktavfall, verksamhetsavfall och övrigt av- fall. Produktavfall utgörs av kasserade varor som innehåller radioaktiva ämnen. Sådant avfall uppkommer då innehavarna av varor, som har salu- förts på marknaden av producenter, tillverkare, leverantörer, importörer eller agenter för privat eller yrkesmässig användning eller konsumtion, vill göra sig av med dem. I denna kategori finns både varor som kräver tillstånd i alla leden av hanteringen, som t.ex. starka slutna strålkällor, och masskonsumtionsartiklar, som brandvarnare, där endast tillverkaren Prop. 2005/06:76 alternativt importören behöver ha tillstånd för hanteringen. Verksamhetsavfall uppkommer då naturligt förekommande radioaktiva ämnen anrikas och koncentreras i vissa industriella verksamheter som hanterar stora mängder naturligt förekommande ämnen. Radioaktiva ämnen av detta slag kan t.ex. finnas i slagg från gruvverksamhet, i filter för industriellt vatten och i aska från förbränning av biobränslen. Övrigt avfall är sådant avfall som är radioaktivt men varken är produktavfall eller verksamhetsavfall. I beslut om återvinning och omhändertagande av avfall (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr. 1975:161) lades principen om producentens ansvar för avfallshanteringen fast. I propositionen angavs bl.a. att ansvaret för att avfall kan tas om hand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt i första hand måste ligga på producenten. Innan produktionen av en vara påbörjas bör det vara känt hur det avfall som är en följd av själva produktionsprocessen skall behandlas och hur den färdiga varan skall omhändertas sedan den har förbrukats. Någon lag med direkt funktion som styrmedel för att förverkliga producentansvaret i denna bemärkelse infördes dock inte i samband med avfalls- politiska beslut. antog regeringens förslag (prop. 1989/90:100 bil. 16, bet. 1989/90:JoU16, rskr. 1989/90:241) till ett delvis nytt avfalls- program. Till de frågor som behandlades särskilt i propositionen hörde producentansvaret. Någon skärpt lagstiftning för näringslivet infördes dock inte heller . Bland annat för att öka materialåtervinningen infördes producent- ansvar för förpackningar och tidningar. Därefter har producentansvaret utökats till att omfatta bl.a. däck, bilar samt elektriska och elektroniska produkter. Inom dessa områden har producenterna ansvaret för om- händertagandet av de varor som de säljer. Producentansvaret föreskriver att en viss mängd av avfallet skall materialåtervinnas. Det långsiktiga syftet med producentansvar är att det skall leda till en mer miljöanpassad produktutveckling. När det gäller varor som innehåller radioaktiva ämnen är det inte strål- källan som är föremål för återvinning. Strålkällan skall antingen förvaras säkert tills radioaktiviteten har avklingat och strålkällan utgör konven- tionellt avfall eller slutförvaras. Producentansvaret antas dock leda till en mer miljöanpassad produktutveckling även när det gäller produkter som innehåller strålkällor. och rådets direktiv /96/EG av om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektron- iska produkter (EUT L 37, , s. 24, Celex 32002L0096), det s.k. WEEE-direktivet (där WEEE står för Equipment), innebär att det ställs krav på producenter att ta hand om de Prop. 2005/06:76 varor som avses i direktivet när dessa blir avfall. avfall är inte undantaget. Ansvaret innebär bl.a. att producenterna skall samla in, återvinna och bortskaffa avfall samt ställa ekonomiska garan- tier för detta åtagande när de släpper ut nya varor på marknaden. Produ- centernas ansvar omfattar även elektriska och elektroniska varor som blir avfall i hushåll och som har släppts ut på marknaden innan direktivet började gälla, s.k. historiskt avfall. Reglerna om producentansvar i WEEE-direktivet har med stöd av 15 kap. genomförts med förordningen (2005:209) om produ- centansvar för elektriska och elektroniska produkter. Genom förord- ningen säkerställs producenters ansvar för allt avfall från elektriska och elektroniska varor som har sålts inom EU efter . Producenterna skall därtill ta del i omhändertagandet av sådant avfall från äldre varor som har blivit hushållsavfall samt vara skyldiga att ta emot annat historiskt avfall i samband med försäljning av motsvarande mängd nya varor enligt principen gammal för ny. Förordningen inne- håller även bestämmelser för att säkerställa finansieringen av omhänder- tagandet och om tillsyn m.m. Syftet med rådets direktiv /122/Euratom av om kontroll av slutna radioaktiva strålkällor med hög aktivitet och herrelösa strålkällor (EUT L 346, 31.12.2003, s. 57, Celex 32003L0122), det s.k. HASS-direktivet (där står för High Activity Sealed Sources), är att stärka kontrollen över de starka strålkällorna för att för- hindra att arbetare eller allmänhet exponeras för joniserande strålning på grund av herrelösa källor eller dålig kontroll av källorna. Genom HASS- direktivet ställs bl.a. ett antal krav på hanteringen av starka slutna strål- källor. Ett av kraven gäller finansiella säkerheter för omhändertagandet av avfallet från dessa strålkällor. Åtgärder skall ha vidtagits i förväg för att omhänderta strålkällan när den blivit avfall. Sådana åtgärder kan vara att återlämna källan till leverantören eller ett strikt åliggande för till- verkaren eller leverantören att återta uttjänta strålkällor för vidare be- handling. HASS-direktivet genomförs i huvudsak med föreskrifter som utfärdas av . Regeringens förslag: Skyldigheten enligt 13 § strålskyddslagen (1988:220) för den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning att hantera och slutförvara radioaktivt avfall skall kom- pletteras med en möjlighet att i stället överlämna avfallet till en produ- cent som enligt 15 kap. 6 § är skyldig att omhänderta detta. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att meddela föreskrifter skall omfatta samtliga skyl- digheter vad gäller hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall. Straffbestämmelserna vad gäller brott mot 13 § strålskyddslagen skall justeras för bättre överensstämmelse med paragrafens förändrade lydelse. förslag överensstämmer inte helt med regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att det införs en särskild bestämmelse om producentansvar i strålskyddslagen och att finansieringen av han- teringen av avfallet sker via en nyinrättad fond, IKA-fonden, genom en lagreglerad avgiftsskyldighet för producenter. Remissinstanserna har i huvudsak varit positiva till ett producent- ansvar för det icke kärntekniska radioaktiva avfallet och den föreslagna finansieringen via en för ändamålet inrättad fond. har dock ifrågasatt om lösningen att särskilja de produkter som också om- fattas av WEEE-direktivet är den mest optimala. Även har varit kritiskt till att skilja ut produkter som redan omfattas av WEEE- direktivet och ansett att direktivets krav därtill gör det onödigt med en administrativt dyr fond. har också ifrågasatt behovet av en fond mot bakgrund av producentansvaret enligt WEEE-direktivet och förutsett problem med underfinansiering p.g.a. pågående teknikbyte. Brandvarnargruppen har anfört att kostnaderna för omhändertagande av det historiska avfallet från joniserande brandvarnare inte får belasta kommande försäljning av optiska brandvarnare och efterlyst statliga finansieringsgarantier. Skälen för regeringens förslag: Producentansvar för radioaktivt produktavfall innebär dels en skyldighet för producenten att ansvara för insamling, omhändertagande och slutförvar av radioaktivt avfall, dels en skyldighet att lämna ekonomiska garantier för avfallets omhändertagande och slutförvar. Utgångspunkten är att systemet med producentansvar skall täcka alla produkter, från de starka slutna strålkällorna till brand- varnare och rökdetektorer och andra konsumentprodukter, för privat eller yrkesmässig användning, som nyttjar radioaktiva ämnen. Producent- ansvaret omfattar också det historiska avfallet. Det kommer på detta sätt att finnas en stor överensstämmelse mellan radioaktivt och icke radio- aktivt avfall vad gäller producentansvar. I 15 kap. finns bestämmelser om avfall och producent- ansvar. Dessa bestämmelser är tillämpliga på alla typer av avfall, även sådant radioaktivt avfall som avses i strålskyddslagen. Bemyndigandet i 15 kap. 6 § för regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att föreskriva om skyldighet för producenter att om- händerta avfall kan således tillämpas i fråga om det radioaktiva produkt- Detta har regeringen för avsikt att göra i den omfattning som krävs för att åstadkomma ett heltäckande system för insamling och om- Prop. 2005/06:76 händertagande av sådant avfall. En stor del av det radioaktiva produktavfallet omfattas av WEEE- direktivet, vilket alltså har genomförts med förordningen om producent- ansvar för elektriska och elektroniska produkter (se avsnitt 5.3). Rege- ringen konstaterar att förordningens bestämmelser på ett tillfredsställande sätt löser frågorna om omhändertagande av avfall och finansiering för det radioaktiva avfall som omfattas. Att tillskapa ett parallellt system för detta avfall, med delvis andra lösningar, skulle endast leda till oklarheter och tillämpningssvårigheter. Regeringen avser därför att enbart före- skriva om producentansvar för sådant radioaktivt produktavfall som inte omfattas av den nämnda förordningen, dvs. avfall från varor som inte är elektriska eller elektroniska och sådant historiskt avfall som inte kommer från hushåll. Sådana bestämmelser, som också blir en del av genom- förandet av HASS-direktivet, kan beslutas med stöd av 15 kap. miljö- balken och utformas på motsvarande sätt. Enligt 13 § första stycket strålskyddslagen är det innehavaren av radio- aktivt avfall som ansvarar för dess hantering. Detta är inte nödvändigt om det finns en producent som är skyldig att ta emot avfallet. Paragrafen behöver därför kompletteras med en alternativ möjlighet för innehavaren att överlämna avfallet till en producent när det finns en sådan som är skyldig att omhänderta detta. Den nuvarande ansvarsbestämmelsen i 35 § strålskyddslagen omfattar brott mot 13 § första stycket. Med den nu föreslagna lydelsen av 13 § skulle detta innebära att även möjligheten att lämna avfallet till en producent omfattas av straffansvar. Detta är inte nödvändigt. Därför föreslås att 35 § strålskyddslagen justeras så att den endast omfattar den som bryter mot första punkten i 13 § första stycket. Vad gäller omhändertagandet av avfallet så har med stöd av 13 § andra stycket strålskyddslagen regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om detta. Regeringen har överlåtit denna uppgift på . Eftersom en producent bedriver verksamhet med strålning kan således strålskyddsinstitutet föreskriva hur avfallet skall hanteras sedan det har lämnats till produ- centen. Bemyndigandet är dock formulerat på ett sätt som innebär vissa begränsningar, vilket kan få till följd att alla krav som följer av första stycket inte kan preciseras på ett tillfredsställande sätt. Regeringen föreslår därför att andra stycket formuleras om så att det syftar på alla skyldigheter vad gäller radioaktivt avfall enligt första stycket. Den före- slagna ändringen innebär t.ex. att också det ekonomiska ansvar som inne- havaren har för omhändertagandet av det radioaktiva avfallet kan regleras i föreskrifter. På grund av ändringarna i paragrafens första stycke (se även nästa avsnitt) behöver även vissa redaktionella ändringar göras i andra stycket. Den nya lydelsen av 13 § andra stycket strålskyddslagen innebär att de föreskrifter som får meddelas med stöd av bemyndigandet kan omfatta hela det område som regleras i första stycket. Den särskilda straff- bestämmelsen i 36 § 2 samma lag avseende den som bryter mot sådana föreskrifter är därför inte längre motiverad och bör tas bort. Regeringens förslag: Innehavarens ansvar för omhändertagande av radioaktivt avfall enligt 13 § strålskyddslagen (1988:220) skall för- tydligas så att det även omfattar radioaktivt avfall som har uppkommit i verksamhet som inte primärt är verksamhet med strålning. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit en annan lagteknisk konstruktion för att tydliggöra innehavarens skyldighet att omhänderta radioaktivt verksam- Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag. har påpekat att verksamheter som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall redan omfattas av strålskyddslagens skyddsregler och institutets mandat att meddela föreskrifter. Skälen för regeringens förslag: Det radioaktiva avfall som inte upp- kommer vid verksamhet med strålning, kommer huvudsakligen från industriella processer som omsätter naturligt förekommande radioaktiva ämnen och kallas NORM (Normally Occuring Radioactive Material). Dessa har i regel anrikats genom processen. En teknisk term för detta är TENORM (Technically Enhanced Normally Occuring Radioactive Restavfall, såsom slagg från gruvverksamhet, sandfilter eller motsvarande från vattenverk m.m., är i vissa fall så anrikade med natur- ligt förekommande radioaktiva ämnen med lång sönderfallstid att avfallet måste omhändertas på ett särskilt sätt. Förbränning av biobränsle och torv kan ge upphov till aska med för- höjda halter av radioaktivt cesium, främst från nedfall efter Tjernobyl- produceras biobränsleaska från träd- bränslen och torvaska. Utarmat uran är en restprodukt från anrikning av naturligt uran till kärnbränsle eller kärnvapen. Det är först när det utarmade uranet skall tas om hand som avfall som det utgör ett strålskyddsproblem. skattning ger att högst några tiotals ton finns i . faran kommer från uranets kemiska giftighet. Enligt 5 § strålskyddslagen avses med verksamhet med strålning bl.a. innehav av radioaktiva ämnen. Detta innebär att den som bedriver en verksamhet som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall också be- driver verksamhet med strålning vad avser innehavet av avfallet. blir, såsom strålskyddsinstitutet har påpekat, skyddsreglerna i strål- skyddslagen tillämpliga på verksamheten och den kan också vara till- Det av utredningen föreslagna tillägget i 5 § strålskydds- lagen innebär därför bara en bekräftelse på något som redan gäller. att innehavet av radioaktivt verksamhetsavfall utgör verksamhet med strålning tillämpas emellertid inte bestämmelserna om omhändertagande av avfallet i 13 § strålskyddslagen på verksamheter där sådant upp- Denna praxis beror på en tolkning av paragrafen som innebär att den blir tillämplig enbart på avfall som har uppkommit i en verk- samhet med strålning och inte i fall där själva innehavet av avfallet utgör I syfte att undanröja denna tveksamhet föreslår rege- ringen att paragrafen ges ett tillägg som tydliggör att den omfattar även sådan verksamhet med strålning som utgörs av innehav av radioaktivt Prop. 2005/06:76 verksamhetsavfall. Med ett sådant tillägg behöver ingen ändring göras i 5 § strålskyddslagen. 5.6.2Avfall från miljöfarlig verksamhet Regeringens bedömning: Verksamhet som kräver tillstånd enligt och som ger upphov till radioaktivt avfall bör inte undan- tas från tillståndsplikt enligt strålskyddslagen (1988:220). förslag överensstämmer inte med regeringens be- dömning. Utredningen har föreslagit att verksamhet med tillstånd enligt som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall skall undantas från tillståndsplikt enligt strålskyddslagen. Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag. i har dock anfört att förslaget får den olyckliga konsekvensen att samma typ av verksamhetsavfall skall hanteras enligt olika lagar beroende på verksamhetens omfattning. Skälen för regeringens bedömning: Radioaktivt verksamhetsavfall uppkommer ofta i samband med sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd enligt . Avfallsinnehavet kan dessutom, be- roende på avfallets aktivitet, vara tillståndspliktigt enligt strålskydds- lagen. Denna dubbla prövning vill utredningen undvika och har därför föreslagit ett undantag i strålskyddslagen för de verksamheter som genererar sådant avfall och som kräver tillstånd enligt . Rege- ringen finner detta förenklingsinitiativ lovvärt, även om det inte närmare motiveras varför den dubbla prövningen skall undvikas i just dessa fall. Det föreslagna undantaget skulle emellertid få den konsekvensen att möjligheten att enligt 26 § strålskyddslagen komplettera tillståndet med de ytterligare villkor som behövs med hänsyn till strålskyddet skulle upphöra beträffande dessa verksamheter. Förvisso kan man, som utred- ningen har föreslagit, kompensera detta genom att ge Statens strålskydds- institut möjlighet att föra talan om omprövning enligt 24 kap. 7 § miljö- balken, men regeringen bedömer inte att en sådan förändring är påkallad (se avsnitt 8.2). Inte heller bör strålskyddsinstitutet, såsom är fallet med tillstånd meddelade enligt kärntekniklagen (jfr avsnitt 4.3), ges möjlighet att komplettera tillstånd beslutade enligt . Regeringen är istället av den uppfattningen att den nuvarande parallellprövningen bör bestå beträffande dessa verksamheter. Därigenom kommer alla verksam- heter som ger upphov till en viss typ av avfall att bedömas enligt samma bestämmelser i detta avseende. Dessutom undviks problemet med att de- finiera vilka verksamheter som skulle omfattas av undantaget, med vidhängande gränsdragningsproblematik det finns ju andra verksam- heter med strålning som behöver dubbla tillstånd, men som inte skall vara undantagna. De diskrepanser som teoretiskt kan uppkomma mellan de olika tillstånden bör i huvudsak kunna undvikas genom samarbete mellan tillståndsmyndigheterna. Liksom vanligt avfall kan radioaktivt avfall komma på avvägar. Företag går i konkurs och radioaktivt avfall kan komma att lagras utan att någon ansvarig juridisk person går att identifiera. Inkapslade strålkällor kan komma på avvägar och hittas ibland i olika sammanhang, inte minst genom att de finner sin väg till företag som sysslar med metallåter- . Metallskrot köps och säljs över nationsgränserna. Stålindustrin har fått ett stort problem med sådana herrelösa, starka strålkällor som kan kontaminera hela smältor av stål. Det är i detta skede risk för att befolk- ningen, särskilt barn, av misstag utsätts för stora stråldoser genom att exponeras för joniserande strålning från källor som inte genom sitt ut- seende enkelt kan identifieras som farliga.