prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — Som framgår av Statens energimyndighets och redovisade utsläppsprognoser finns en risk att det nationella klimatmålet (minus till 20082012) inte helt kommer att nås. Regeringen är fast besluten att målet skall nås. Regeringen lägger sam- tidigt med denna proposition fram ett antal andra propositioner som innehåller förslag på åtgärder inom olika sektorer för att minska utsläp- pen. Det gäller bl.a. transportsektorn och bebyggelsesektorn. Regeringen avser att ge i uppdrag till att göra en aktuell utsläppsprognos som inkluderar de av regeringen före- slagna åtgärderna. När det gäller den handlande sektorn skall tilldel- ningen av utsläppsrätter stå i samklang med det nationella klimatmålet. 2005/06:184 Inriktningen är att tilldelningen inte skall överskrida tilldelningen under perioden 20052007, dock med hänsyn tagen till systemets vidgade omfattning. Industrins konkurrenskraft skall värnas. Energisektorn bör ges en mer restriktiv tilldelning, dock bör konkurrenssituationen för torven särskilt beaktas. Såvida regeringen, i den nationella fördelnings- plan som skall lämnas till Europeiska kommissionen , beslutar att öka tilldelningens storlek skall regeringen återkomma till med nya åtgärder i budgetpropositionen. Dessa nya åtgär- der skall motsvara den ökade tilldelningens storlek. 9.2Möjligheten att fördela utsläppsrätter mot betalning Regeringens bedömning: Utsläppsrätter bör fördelas gratis till både befintliga anläggningar och nya deltagare . bedömning: Enligt bör regeringen verka för att handelsdirektivet ändras så att det blir obli- gatoriskt att fördela av utsläpps- rätterna genom försäljning på marknaden. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt utredningens bedömning. , , Svensk Fjärrvärme och har anfört att inte bör använda möjligheten att sälja högst av utsläppsrätterna. har understrukit vikten av att regeringen verkar för att det blir obligatoriskt att i viss utsträckning till- dela utsläppsrätter mot betalning. har anfört att oavsett om det är möjligt att ändra handelsdirektivet inför nästa handelsperiod, bör använda möjligheten att sälja högst av utsläpps- rätterna till marknadsvärdet. Ett tiotal remissinstanser har tillstyrkt utred- ningens bedömning men anfört att en större del av utsläppsrätterna bör säljas på marknaden. , , , , och har avstyrkt utredningens bedömning på grund av att en försäljning av utsläppsrätter är konkurrenssnedvridande och riskerar att slå ut energiintensiv industri. Skälen för regeringens bedömning: Enligt handelsdirektivet skall för perioden 20082012 av utsläppsrätterna fördelas gratis. Medlemsstaterna får alltså fördela högst av utsläpps- rätterna genom försäljning till marknadsvärdet. Regeringen har tidigare bedömt att en utgångspunkt för perioden 20082012 bör vara att i så stor utsträckning som möjligt utnyttja möjlig- heter till auktionering. Enligt vad regeringen då anförde skulle de prak- tiska möjligheterna att använda auktionering för en del av den totalt för- delade mängden utsläppsrätter analyseras vidare (prop. 2004/05:18 s. 79, bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43). har analyserat möjligheten att fördela utsläpps- rätter mot betalning inom ramen för EU:s handelssystem. Utredningen har vid en samlad bedömning av effektivitetsaspekter och fördelnings- mässiga effekter funnit att det finns starka skäl att utnyttja det utrymme för fördelning mot betalning som handelsdirektivet ger för perioden Enligt utredningen påverkas inte producenternas marginal- kostnader och därmed inte priset av om utsläppsrätterna säljs på mark- naden eller om de fördelas gratis, eftersom utsläppsrätterna värderas till alternativkostnaden. Skillnaden består i att företagen vid gratis tilldelning gynnas av en förmögenhetsöverföring, jämfört med alternativet att betala för utsläppsrätterna. Utredningen har bedömt att det mest effektiva sättet att fördela utsläppsrätter är via auktion eller någon annan form av försälj- ning av utsläppsrätterna på marknaden. Det är dock viktigt att den svenska konkurrensutsatta industrin får samma förutsättningar som dess europeiska konkurrenter. Enligt utredningen är det därför viktigt att före- tagen inom EU vid tilldelningen av utsläppsrätter får samma förutsätt- ningar för att driva sin verksamhet. bör inte, enligt utredningens bedömning, ensidigt införa auktion eller på annat sätt sälja av utsläppsrätterna på marknaden. bör däremot aktivt verka för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att auktionera eller på annat sätt sälja av utsläppsrätterna på marknaden. får medlemsstaterna fördela högst av utsläppsrätterna mot betalning. Ett fåtal länder , , och har utnyttjat den möjligheten. Det finns betydande fördelar med att fördela utsläppsrätter mot betal- ning. Fördelning mot betalning stämmer överens med principen att för- orenaren betalar. Dessutom är kännedom om möjligheten till utsläpps- minskningar och därmed kännedom om det faktiska behovet av utsläpps- rätter störst hos dem som driver anläggningar. Fördelning mot betalning innebär vidare att verksamhetsutövare som tidigt vidtagit åtgärder för att minska utsläppen från anläggningarna inte missgynnas. Vid försäljning av utsläppsrätter köper verksamhetsutövarna det utsläppsutrymme de behöver. Vid gratis tilldelning finns i stället drivkrafter att överskatta behovet av utsläppsutrymme. Försäljning av utsläppsrätter har förutsätt- ningar att öka samhällsekonomins effektivitet och därmed landets konkurrensförutsättningar, beroende på hur intäkterna används. Alla företag behandlas lika om utsläppsrätter fördelas mot betalning. Gratis tilldelning kan skapa vissa ineffektiviteter i samhällsekonomin jämfört med försäljning, till följd av att företag som får utsläppsrätter gratis får en bättre finansiell situation och ökar sin soliditet. Företag som fått gratis tilldelning kan få bättre förutsättningar för självfinansiering och för att erbjuda säkerhet för lån och därmed fördelaktigare lånevillkor. De företag som får en kapitalförsörjning av detta slag har bättre möjlig- heter att göra investeringar, vilket kan förbättra deras konkurrensförmåga på bekostnad av andra företag som inte haft samma gynnsamma utfall vid tilldelningen av utsläppsrätter. Om de företag som får en extra kapitalförsörjning genom tilldelning av utsläppsrätter är mindre effektiva än andra företag som inte fått sin kapitalförsörjning subventionerad så riskerar effektiviteten i hela samhällsekonomin att försämras. Regeringen anser, i likhet med , att det är viktigt att företagen i de olika medlemsländerna ges så likartade förutsättningar som möjligt att driva sin verksamhet. Kommissionen bedömer att det inte är möjligt att nu ändra handelsdirektivet så att försäljning av utsläpps- rätter motsvarande av tilldelningen blir obligatorisk . Det faktum att endast en viss del av utsläpps- rätterna får fördelas genom försäljning gör att de fördelar som beskrivs Prop. 2005/06:184 ovan inte kan tillvaratas fullt ut, dvs. Beräkningar gjorda i en nyligen utgiven rapport visar att välfärds- vinsterna av att byta från gratis tilldelning till försäljning av av utsläppsrätterna är försumbara (Klimatmål, utsläppshandel och svensk ekonomi, , 2005). Att använda två olika fördel- ningssystem innebär vidare att de administrativa kostnaderna ökar, vilket riskerar att radera ut hela vinsten med en försäljning. Enligt en analys av kommer de administrativa kostnaderna för att genomföra en auktion eller försäljning av utsläppsrätter på marknaden att variera väsentligt beroende på hur försäljningen utformas (Översiktlig analys av olika metoder för svenska staten att auktionera eller sälja ut- släppsrätter, dnr M2005/4597/E). De statliga utgifter- na skulle enligt kunna uppgå till 1,27,beroende på om auktionering eller direktförsälj- ning väljs. Till det kommer administrativa kostnader hos företagen. Regeringen anser i likhet med att försäljning av utsläppsrätter principiellt har flera fördelar framför gratis tilldelning, men bedömer med hänsyn till det anförda att inte ensidigt bör använda möjligheten att sälja högst av utsläppsrätterna mot betalning . bör verka för att handels- direktivet ändras efterhand så att fördelning mot betalning blir möjlig för samtliga utsläppsrätter som tilldelas inom handelssystemet och att fördelning mot betalning blir obligatorisk för alla medlemsstater. Metod för gratis tilldelning till befintliga Regeringens bedömning: Tilldelningen av utsläppsrätter till befint- liga anläggningar för malmbaserad stålproduktion bör för perioden 20082012 baseras på europeiska riktmärken kombinerat med en ned- För övriga sektorer och verksamheter bör utsläppsrätter för perioden 20082012 i huvudsak fördelas enligt samma principer som för perio- Tilldelningen till befintliga anläggningar bör baseras på ett genomsnitt av de historiska utsläppen 19982001. tas till exceptionella händelser . relaterade koldioxidutsläpp bör därtill utsläppsrätter fördelas med utgångspunkt i prognoser på företags- och makronivå för produktions- ökningen från perioden 19982001 till perioden 20082012. beräknad ökning av utsläppen till 20082012 på grund av annan gemenskapsrättslig lagstiftning bör även i fortsättningen beaktas vid tilldelning av utsläppsrätter. Tilldelningen till befintliga anläggningar i el- och fjärrvärmesektorn bör vara mer restriktiv än tilldelningen till befintliga anläggningar i övriga sektorer och vid behov justeras nedåt så att den nivå som anger den sammanlagda tilldelningen av utsläppsrätter i inte överskrids. Med undantag för malmbaserad stålproduktion är riktmärken inte lämpliga att införa som princip för tilldelning i någon sektor eller för bedömning: Enligt är tilldelning enligt riktmärken fördelaktig från fördelningspolitisk syn- punkt, dock bara om riktmärken används för produkter som är ensartade och jämförbara. bör inte utveckla ett eget frivilligt system baserat på internationella riktmärken. Utredningen har inte behandlat frågan om riktmärken för energisektorn. Remissinstanserna om bedömning: Fler- talet remissinstanser har tillstyrkt utredningens bedömning att en rikt- märkesbaserad tilldelning har stora fördelar. Kungliga ingenjörsveten- skapsakademin har dock anfört att en tilldelning baserad på historiska data är en enkel och säker metod även om den inte är optimal. och har anfört att de är tveksamma till en riktmärkesbaserad tilldelning eftersom det bl.a. skulle krävas många olika riktmärken för cement respektive kalk. har anfört att frågorna bör utredas vidare. Flertalet remissinstanser har också tillstyrkt utredningens bedömning att bör verka för en obligatorisk och harmoniserad tillämpning av riktmärken inom EU och inte ensidigt införa ett system baserat på internationella riktmärken. Enligt och kan dock gå före och införa riktmärken i utvalda industrisektorer redan inför perioden 20082012. Statens energimyndighets utredning om riktmärken i energi- sektorn: har förordat ett bränsleoberoende rikt- märkessystem som omfattar både biobränsle- och fossilbränslebaserade anläggningar för el- och fjärrvärmeproduktion där såväl befintliga anläggningar som nya deltagare får gratis tilldelning av utsläppsrätter. Myndigheten har vidare anfört att befintliga förbränningsanläggningar inom industrin inte bör omfattas av riktmärkessystemet . Remissinstanserna om Statens energimyndighets utredning om riktmärken i energisektorn: Majoriteten av remissinstanserna har i princip tillstyrkt att riktmärken används som fördelningsmetod, bl.a. inom energisektorn. , , Natur- vårdsverket, och har tillstyrkt en bränsleoberoende riktmärkesansats. och har avstyrkt att riktmärken används som fördelningsmetod. , Svensk Fjärrvärme och har anfört att de svenska tilldelningsprinciperna inför perioden 20082012 måste vara ett steg på vägen mot ett harmoniserat EU-gemensamt system . De har därför avstyrkt Statens energimyndighets förslag att införa bränsleoberoende riktmärken för elproduktionsanläggningar eftersom de inte tror det är möjligt att harmonisera ett sådant system inom EU. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare konsta- terat att en fördelning av utsläppsrätter baserad på riktmärken har betydande principiella fördelar jämfört med en fördelning som baseras på enskilda anläggningars historiska utsläpp. Att använda riktmärken som fördelningsmetod innebär att produktionen för en anläggning multiplice- ras med ett riktmärke i form av genomsnittliga utsläpp per producerad enhet för en grupp anläggningar som producerar ensartade och jämför- bara produkter. Alla anläggningar inom gruppen tilldelas utsläppsrätter i relation till riktmärket. En riktmärkesbaserad metod tar hänsyn till energieffektiv teknik och till möjligheterna att minska utsläppen. Meto- den beaktar särskilt tidigare vidtagna åtgärder för att minska utsläppen. Effektiva anläggningar som har lägre utsläpp per producerad enhet än genomsnittet premieras jämfört med anläggningar som har högre utsläpp per producerad enhet än genomsnittet. Metoden ger även möjlighet att bättre ta hänsyn till tillväxt i koldioxideffektiva industrier som omfattas av handelssystemet. Det är dock viktigt att konstatera att de totala koldioxidutsläppen från de anläggningar som omfattas av handelssyste- met bestäms av den totala tillgången på utsläppsrätter inom EU och det därav beroende priset på utsläppsrätter, och inte av tilldelningsmetoden i sig. Tilldelningsmetoden i sig kommer heller inte att vara styrande för utsläppen från den enskilda anläggningen. Dessa styrs snarare av priset på utsläppsrätter i relation till den egna kostnaden att minska utsläppen. Regeringen angav i propositionen Handel med utsläppsrätter II att utgångspunkten bör vara att tillämpa riktmärken för hela kollektivet av anläggningar som producerar el och värme i energisektorn, inklusive de biobränsleeldade anläggningarna (prop. 2004/05:18 s. 79). Utformningen skulle dock fortsatt analyseras bl.a. med avseende på enkelhet, miljö- styrning, relationen till andra styrmedel samt förenlighet med direktivets kriterier och . Regeringen angav vidare att i de fall riktmärken inte kan eller är lämpliga att användas kan tilldelning baserad på historiska utsläpp även fortsättningsvis vara aktuell. I så fall skulle de faktiska utsläppen åren 20052007 inte vara fördelningsgrundande. Regeringen anser i likhet med att ett rikt- märkessystem för energisektorn är enkelt, att det inte nämnvärt påverkar miljöstyrningen i någon riktning och att det sannolikt är förenligt med och handelsdirektivets kriterier för de nationella fördelningsplanerna. När det gäller relationen till andra styrmedel bedö- mer dock regeringen att en tilldelning till nya och befintliga biobränsle- eldade kraftvärmeanläggningar kan inverka negativt på elcertifikat- systemet genom att biobränslebaserad elproduktion inom elcertifikat- systemet får en gratis tilldelning av utsläppsrätter. En gratis tilldelning av utsläppsrätter till nya anläggningar innebär ett direkt investeringsstöd. har i en rapport visat att för ett nytt biobränsleeldat kraftvärmeverk motsvarar en gratis tilldelning av utsläppsrätter ett investeringsstöd på av den totala investeringskostnaden och att detta kan ha en betydelse för investerings- beteendet framför allt beträffande mindre biobränslebaserade kraftvärme- anläggningar (Bränsleoberoende riktmärken i energisektorn, Regerings- kansliets dnr M2005/2735/E). Myndigheten bedömer dock att flera andra faktorer, bl.a. kalkylräntor och priserna på bränslen, utsläppsrätter och elcertifikat, har större betydelse än tilldelningen för vilka investeringar som kommer till stånd inom ramen för elcertifikatsystemet. Regeringen instämmer i huvudsak i denna bedömning men en gratis tilldelning innebär oavsett andra faktorer en ökad lönsamhet för investeringar i ny biobränslebaserad kraftvärmeproduktion inom elcertifikatsystemet till nackdel för konkurrerande förnybara energislag. För befintliga elproduktionsanläggningar bedöms tilldelningen ha en betydligt mindre påverkan på företagens kalkyler än den har för nya anläggningar. Det beror på att utgångspunkten vid driftsbeslut är de rörliga produktionskostnaderna som i ingen eller begränsad utsträckning är beroende av om utsläppsrätter tilldelats gratis eller inte. Oavsett tilldelningens direkta påverkan på företagens ekonomiska kalkyler bör även den signal som tilldelningen sänder beaktas. Signalen i sig kan få en effekt på drifts- eller investeringsbeslut som inte går att fånga upp i ekonomiska kalkyler. Det kan exempelvis framstå som orätt- vist att endast den del av den förnybara elproduktionen som omfattas av handelssystemet gynnas genom en gratis tilldelning av utsläppsrätter. Enligt handelsdirektivet är det dock inte möjligt att tilldela gratis utsläppsrätter till anläggningar som inte omfattas av handelssystemet (t.ex. vattenkraft, kärnkraft och vindkraft). Sammanfattningsvis bedöms biobränsleeldade kraftvärmeanläggningar ha en rimlig lönsamhet och en god konkurrenskraft gentemot andra produktionsslag utan att omfattas av ett riktmärkessystem. Det investeringsstöd som tilldelningen till nya anläggningar innebär skulle ytterligare öka lönsamheten för investeringar i nya biobränsleeldade anläggningar. Vindkraften är en relativt ny teknik som har högre kostnader än konventionell teknik. Den outnyttjade tekniska potentialen är dock stor, vilket gör att det är angeläget att skapa goda ramvillkor för vindkraften. Om aktörernas benägenhet att investera i andra förnybara elproduktionsslag skulle förskjutas på grund av ett riktmärkessystem, skulle regeringens ambitioner att ha jämlika spelregler för olika kraftslag inom ramen för elcertifikatsystemet inte nås. Den negativa påverkan på elcertifikatsystemets syfte som en gratis tilldelning till nya biobränsle- eldade anläggningar kan ha leder till slutsatsen att det inte är lämpligt att införa det föreslagna riktmärkessystemet för befintliga eller nya bio- bränsleeldade anläggningar för elproduktion. Det är rimligt att befintliga och nya biobränsleeldade anläggningar behandlas på ett likartat sätt. Regeringen bedömer vidare att befintliga biobränsleeldade anlägg- ningar för fjärrvärmeproduktion inte bör tilldelas gratis utsläppsrätter. Eftersom biobränslebaserad värmeproduktion inte ger upphov till utsläpp av fossil koldioxid har dessa anläggningar inte något behov att redovisa utsläppsrätter. Tilldelning av utsläppsrätter till biobränslebaserad värme- produktion skulle enbart verka som en förmögenhetsöverföring utan någon miljöstyrande effekt. Biobränslebaserad värmeproduktion är lönsam och inte i behov av ytterligare ekonomiskt stöd. En alternativ riktmärkesansats jämfört med den som Statens energi- myndighet föreslagit är att endast låta anläggningar som använder fossila bränslen få gratis tilldelning. Det skulle innebära en omfördelning av utsläppsrätterna mellan anläggningarna jämfört med dagens tilldel- ningssystem, som baseras på historiska utsläpp. Om de bränsleoberoende riktmärken för el- och värmeproduktion som föreslagit används, skulle effektiva anläggningar och anläggningar i vilka åtgärder tidigare vidtagits gynnas i förhållande till mindre effektiva anläggningar med höga utsläpp av fossil koldioxid per producerad enhet. Vid en jämförelse med fördelning enligt de principer som gäller för perioden 20052007, givet samma mängd utsläppsrätter att fördela, skulle en tillämpning av riktmärken särskilt gynna befintliga naturgas- eldade anläggningar, medan framför allt befintliga torveldade anlägg- ningar skulle få en relativt sett lägre tilldelning. energimyndighets bedömning att fördelarna med en sådan ansats jämfört med dagens metod är begränsade. Förändringar av tilldelningsprinciper bör också ske mot bakgrund av hur handeln med utsläppsrätter kan komma att utvecklas . påbörjas diskussionerna inom EU om översynen av handels- direktivet inför handelsperioden 20132017. Europeiska kommissionen skall presentera en rapport och bl.a. beakta ytterligare harmonisering av tilldelningsmetoder inklusive fördelning mot betalning. Särskilt för energisektorn bör en hög grad av försäljning på marknaden kunna bli aktuell eftersom sektorn till skillnad från stora delar av den elintensiva industrin inte är utsatt för konkurrens från länder utanför EU och företagen bör ha bättre förutsättningar att hantera ökade kostnader. Utvecklingen på elmarknaden tyder på att elproducenterna, som förutsett, delvis övervältrar priset på utsläppsrätter på elpriset. Om inte fördelning mot betalning blir aktuell för energisektorn för perioden 20132017 är någon form av harmoniserad tilldelning baserad på riktmärken tänkbar, åtminstone för elproduktionsanläggningar. Ett sådant riktmärkessystem kan utformas på olika sätt och en av många frågor är om en uppdelning skall göras på olika bränslen och tekniker. En fullständig harmonisering förutsätter givetvis att medlemsländerna är överens om utformningen. En minskad differentiering för en krets av grannländer kan eftersträvas på grundval av frivilliga överenskommelser. Mot bakgrund av det anförda bör stora förändringar av tilldelnings- principerna för el- och fjärrvärmeanläggningar inte genomföras nu utan avvakta en mer långsiktig metod för tilldelning. För övriga sektorer och verksamheter bedömer regeringen att rikt- märken bör tillämpas endast i begränsad omfattning för perioden 2012. Ett skäl är svårigheten att hitta jämförbara produkter. En annan svårighet som kvarstår är tillgången på tillräckligt tillförlitliga data för att beräkna riktmärket. För industrisektorerna är den relevanta jämförelse- basen anläggningar i andra länder. Med hänsyn till dessa faktorer bedömer regeringen, i likhet med , att riktmärken i första hand kan vara möjliga att konstruera för delar av järn- och stål- industrin samt raffinaderiindustrin. Det är i detta perspektiv önskvärt att samtliga anläggningar inom EU omfattas av en riktmärkesansats. Rege- ringen bedömer dock att möjligheten att för handelsperioden 20082012 införa riktmärken som tilldelningsprincip för någon sektor inom hela EU är begränsad. Som ett alternativ till en EU-gemensam tillämpning av rikt- märken har SKGS (ett samarbetsorgan för branschföreningarna Skogs- industrierna, Plast & Kemiföretagen, SweMin och ) före- slagit att europeiska riktmärken skulle kunna användas ensidigt i för malmbaserad stålproduktion , om en nedskalningsfaktor används för att säkerställa att tilldelningen till andra sektorer och verksamheter inte påverkas negativt. Regeringen bedömer att en sådan ansats har vissa fördelar. Den sammanlagda tilldelningen av utsläppsrätter till malmbaserad stålproduktion avses inte bli högre med en riktmärkesbaserad tilldelning än med en tilldelning som baseras på historiska utsläpp med tillägg för beräknad ökning av råvarurelaterade utsläpp. Under dessa förutsättningar finns det skäl att pröva och demon- strera en i grunden internationell riktmärkesansats som ett led i arbete att verka för att internationella riktmärken används som obliga- torisk metod inom EU för gratis tilldelning till för ändamålet anpassade verksamheter med väldefinierade och jämförbara produkter. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att riktmärken varken är lämpliga eller möjliga att använda i någon sektor eller för någon produkt som metod för tilldelning av utsläppsrätter för handels- perioden 20082012, med undantag för malmbaserad stålproduktion. Med hänsyn till det anförda bör tilldelningen till befintliga anlägg- ningar, med undantag för anläggningar för malmbaserad stålproduktion, i huvudsak baseras på samma principer som . Det innebär att tilldelningen baseras på ett genomsnitt av de historiska utsläppen 19982001. Att använda dessa år som fördelningsgrundande för befintliga anläggningar bedöms fortfaran- de utgöra en rimlig avvägning mellan hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder och ekonomisk tillväxt . Det motverkar också de drivkrafter till utsläppsökningar som kan uppkomma om tilldelningen baseras på utsläpp .