prop · GT03209 · 2006-06-07 00:00:00 — Straffrättsliga regler mot förorening från fartyg Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till genomförande i svensk lagstiftning av dels direktivet 2005/35/EG om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser, dels rambeslutet /667/RIF om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg. Det föreslås att den svenska domsrätten utvidgas, bl.a. på så sätt att svensk domstol skall kunna döma till ansvar för ett olagligt utsläpp som har begåtts på ett utländskt fartyg på det fria havet. En förutsättning för svensk domsrätt i sådana fall är dock att fartyget frivilligt har anlöpt en svensk hamn när det rättsliga förfarandet inleds. Det föreslås även att det införs en möjlighet att döma till ansvar för anstiftan och medhjälp till utsläppsbrott, även i de fall där brottet inte kan straffas med fängelse. En begränsning till bötesstraff gäller nämligen när brottet har begåtts på ett utländskt fartyg utanför svenskt inre vatten, såvida det inte är fråga om en allvarlig och uppsåtlig gärning som avser förorening i territorialhavet. Lagändringarna förslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg ........................................................................ Ärendet och dess beredning............................................................... Den internationella regleringen ......................................................... Olika former av jurisdiktion ........................... Staternas skyldighet att skydda och bevara Staternas säkerställande av reglernas Utsläpp av olja m.m........................................ 5.1Direktivets koppling till den internationella regleringen..16 5.2Den internationella havsrätten sätter gränser för Den nuvarande svenska ..................................rättsliga regleringen Ansvar för ........................................förorenande utsläpp Medhjälp, ........................................bistånd och anstiftan Ansvar och .....................påföljder för juridiska personer Behörighets ........................- och lagföringsbestämmelser Förundersökning ....................................och inspektioner Förslag och bedömningar ................................................................ Vilka fartyg .......................................................omfattas? En kompletterad definition av begreppet Vilka fartyg skall omfattas av de nya Övriga definitioner .........................................i direktivet Otillåtna handlingar ........och kriminaliseringsåtaganden MARPOL 73/78 är genomförd i svensk rätt Utsläpp från fartyg inom en annan stats territorium eller ekonomiska zon och på Utsläpp till följd av skada på fartyget eller Anstiftan och medhjälp till brott....................................... Påföljder och försvårande omständigheter........................ Ansvar och påföljder för juridiska personer ..................... Domsrätt på det fria havet m.m......................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................................... Kostnader och andra konsekvenser ................................................. Bilaga 1 och rådets direktiv /35/EG av om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser ........... Bilaga 2 Rådets rambeslut /667/RIF av om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg................... Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:424) Prop. om åtgärder mot förorening från fartyg Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg2 dels att 1 kap. 2 § och 10 kap. 10 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 10 kap. 12 §, av följande lydelse. I lagen används beteckningar som har följande betydelse. Allt vattenområde i den egentliga vid 57º 44,8´nord flytande anordningar som används Olja och andra ämnen som, om de kommer ut i havet, i något annat vattenområde eller i luften, kan hälsa, vara skadliga för den faunan eller , skada eller störa annat rättmätigt utnytt- jande av havet eller andra vatten- Varje utsläpp i havet, i såsom utströmning, kvittblivning, spill, läckage, utpumpning, ut- spridning eller uttömning. 1Jfr och rådets direktiv /35/EG av om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser (EUT L 255, 30.9.2005, s. 11, Celex 32005L0035). 2Lagen omtryckt 1983:463. 3 Senaste lydelse 1996:527. I lagen används beteckningar som har följande betydelse. Allt vattenområde i den egentliga vid 57º 44,8´ nord fartyg, fasta eller flytande platt- formar samt andra flytande anord- ningar som används till sjöss Olja och andra ämnen som, om de kommer ut i havet, i något annat vattenområde eller i luften, kan hälsa, vara skadliga för den faunan eller , skada eller störa annat rättmätigt utnytt- jande av havet eller andra vatten- Varje utsläpp i havet, i andra såsom utströmning, kvittblivning, spill, läckage, utpumpning, ut- Om ett brott enligt 1, 2, 3 eller 4 § har begåtts på ett utländskt fartyg i ekonomiska zon döms vid svensk domstol även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig. Detsamma gäller om gärningen kan föranleda ansvar Om ett brott enligt 1, 2, 3 eller 4 § har begåtts på ett utländskt fartyg i ekonomiska zon döms vid svensk domstol även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig. Om ett brott enligt 1 eller 2 § 4 Senaste lydelse 2001:1294. har begåtts på ett utländskt fartyg zon döms vid svensk domstol även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig om eller sannolikt kommer att med- föra förorening inom svenskt inre ekonomisk zon, och 2. fartyget frivilligt har anlöpt Om ett brott enligt 1 eller 2 § har begåtts på ett utländskt fartyg på det fria havet döms vid svensk domstol även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig om fartyget frivilligt har anlöpt svensk Det som anges i förstatredje Det som anges i 23 kap. 4 § om anstiftan och medhjälp till brott skall gälla i fråga om en gärning som är straffbelagd enligt denna lag även om fängelse inte kan dömas ut för gärningen på grund av bestäm- melserna i lagen (1996:517) om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning antogs dels och rådets direktiv /35/EG om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser, i fortsättningen benämnt direktivet, dels rådets rambeslut /667/RIF om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg, i fort- sättningen benämnt rambeslutet. Direktivet finns publicerat i Europeiska unionens officiella tidning (EUT L 255, 30.9.2005, s. 11, Celex 32005L0035, rättelse publicerad i EUT L 33, , s. 87) och finns i svensk lydelse som bilaga 1. Rambeslutet finns publicerat i samma tidning (EUT L 255, 30.9.2005, s. 164, Celex 32005D0667) och finns i svensk lydelse som bilaga 2. Därmed sattes punkt för en lagstiftnings- och beslutsprocess som började när Europeiska kommissionen presenterade ett förslag till direk- tiv om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott. Mot bakgrund av att rådet inte kunde godta kommissionens första förslag att skapa ett straff- rättsligt instrument inom ramen för gemenskapskompetensen, kom- pletterade kommissionen sitt förslag till direktiv med ett utkast till rådets rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraff- ning av föroreningar orsakade av fartyg. Sedermera kom såväl direktivet som rambeslutet att antas. har i en dom i mål nr C-176/03 ogiltigförklarat rådets rambeslut /80/RIF om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser. Rambeslutet ansågs utgöra ett intrång i gemenskapens behörighet på miljöområdet. slog fast att straffrätten och bestämmelserna om brottmålsförfarandet i princip inte omfattas av gemenskapens behörighet, men uttalade att detta inte hindrar att en straffrättslig reglering kan ske inom ramen för första pelaren om den är absolut nödvändig för att säkerställa gemen- skapsrättens effektivitet. Efter dom har kommissionen ansökt om att EG-dom- stolen skall ogiltigförklara det rambeslut som avses i denna lagråds- remiss. Den har ansökt om att få intervenera i målet till stöd för rådet, kommissionens motpart. Regeringen har dock inte funnit att denna process bör utgöra något hinder för att genomföra ram- beslutet, bl.a. mot bakgrund av att direktivet är ett s.k. minimidirektiv och därför inte utgör något hinder mot att anta sådana preciserande regleringar som finns i rambeslutet. utarbetades en promemoria inom Näringsdeparte- mentet med anledning av rambeslutet. Promemorian remissbehandlades och utgjorde även underlag till propositionen Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg (prop. 2004/05:157). I propositionen föreslog regeringen att skulle godkänna ram- beslutet, vilket bifölls av (bet. 2004/05:TU13 och rskr. 2004/05:292). Direktivet och rambeslutet antogs därefter av rådet för ekonomiska och finansiella frågor (EKOFIN) . utarbetades inom departe- mentspromemorian Genomförande av direktivet och rambeslutet om åtgärder mot förorening från fartyg (Ds 2005:43). I promemorian föreslås Prop. 2005/06:209 vissa ändringar i lagen (1980:484) om åtgärder mot förorening från Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Närings- departementet (dnr N2005/7720/RS). , , dispaschör, , , och annan transporträtt vid och har beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till lagrådsremiss. Propositionen är framtagen i samarbete med och miljö- partiet. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Yttrandet finns i bilaga 6. I förhållande till det remitterade förslaget har det gjorts vissa ändringar av redaktionell karaktär. 4 Den internationella regleringen Direktivet och rambeslutet hänvisar i flera avseenden till internationell rätt. Med detta avses framför allt havsrättskonven- tion och den s.k. om förebyggande av fartygs- föroreningar. Det är därför nödvändigt att inleda med en beskrivning av de relevanta delarna i dessa två konventioner. havsrättskonvention (United Nations Convention on the of the Sea, UNCLOS) reglerar havens och havs- bottnens fredliga användning. Konventionen syftar till att skapa en balans mellan staters olika intressen. Havsrättskonventionen innehåller regler om havets indelning i vatten- områden och staters jurisdiktion över dessa vattenområden. Den inne- håller även ett omfattande regelverk till skydd för den miljön. Dessa regler omfattar alla slags föroreningar från fartyg samt behandlar staters rätt respektive skyldighet att lagstifta på detta område samt när stater kan ingripa mot utländska fartyg som överträder bestämmelserna. I konventionen hänvisas på flera ställen till tillämpliga internationella regler och normer, ofta med tillägget att dessa regler och normer skall ha fastställts av behörig internationell organisation eller vid en allmän diplomatkonferens. Det viktigaste organet för tillskapandet av globala regler när det gäller sjösäkerhet och skyddet av den miljön är sjöfartsorganisation (International Organi- sation, IMO). En stats inre vatten utgörs av de vattenområden som ligger innanför de s.k. baslinjerna. Grundregeln är att baslinjen utgörs av lågvattenlinjen utmed kusten, s.k. normal baslinje. Ett detaljerat regelverk kompletterar denna huvudregel för fastställande av baslinjen vid t.ex. bukter, flod- mynningar och öar. Skärgård och hamnar utgör generellt inre vatten i vilket kuststaten har full suveränitet. Utanför det inre vattnet finns territorialhavet. Detta får sträcka sig högst från baslinjen. (En nautisk mil är .) Kust- statens suveränitet över territorialhavet inskränks av principen om utländska fartygs, inkluderande statsfartyg, rätt till s.k. oskadlig genom- fart. En genomfart är enligt havsrättskonventionen oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Genomfarten är inte oskad- lig om fartyget t.ex. deltar i åtgärder som medför avsiktlig och allvarlig förorening i strid med konventionen. Sveriges sjöterritorium, dvs. svenskt inre vatten och territorialhav, fram- går av lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium och förordningen (1966:375) om beräkningen av Sveriges sjöterritorium. har t.ex. utnyttjat den folkrättsliga möjligheten att utsträcka det svenska terri- torialhavet till det område som ligger inom från bas- linjen där så är möjligt. En stats sjöterritorium bildar tillsammans med landterritoriet och luftterritoriet statens statsterritorium. Utanför territorialhavsgränsen har stater enligt havsrättskonventionen rätt att inrätta en angränsande zon på räknat från baslinjen. Inom denna får kuststaten utöva kontroll för att hindra och bestraffa överträdelser av bestämmelser rörande tullar, skatter, invand- ring eller hälsovård. har inte inrättat någon angränsande zon. Förutsättningarna för att inrätta en sådan zon utreds emellertid för när- varande i . Kuststaterna har även rätt att utanför territorialgränsen inrätta en exklusiv ekonomisk zon, som maximalt får sträcka sig ut från Avsikten med tillskapandet av den ekonomiska zonen var att balansera intressemotsättningar mellan kuststater och flaggstater samt för att försöka komma tillrätta med problematiken kring s.k. krypande juris- diktion, dvs. de situationer där kuststaten successivt utvidgar sin juris- diktion. Kuststaten har inte suveränitet, som i sjöterritoriet, över den ekonomiska zonen. Zonen anses inte tillhöra kuststaten, men kuststaten har i zonen suveräna rättigheter i syfte att utforska och utnyttja, bevara och förvalta naturtillgångarna, vare sig dessa är levande eller icke levande, på havsbotten och i dess underlag samt i överliggande vatten- områden och vad avser andra verksamheter för ekonomisk exploatering och utforskning av zonen, såsom framställning av energi från vatten, strömmar och vindar. Kuststaten har också viss specificerad jurisdiktion i denna zon. I den ekonomiska zonen råder rätten till fri sjöfart och över- flygning samt rätten att lägga undervattenskablar och rörledningar, dock med de begränsningar som följer av havsrättskonventionen och andra folkrättsliga regler. Av havsrättskonventionen framgår dock att kust- staten har en omfattande befogenhet att utfärda lagar och andra författ- ningar för att bl.a. förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. har inrättat en ekonomisk zon genom lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. I förordningen (1992:1226) om ekonomiska zon har regeringen angett gränserna för zonen. De vattenområden som inte hör till en stats ekonomiska zon, territorial- hav eller inre vatten utgör det fria havet. Det fria havet är öppet för alla stater, vare sig de är kuststater eller kustlösa stater. Det fria havets frihet omfattar bland annat frihet till sjöfart, frihet till överflygning, frihet till fiske och frihet till vetenskaplig forskning. Det fria havet skall vara för- behållet för fredliga ändamål. Ingen stat kan göra giltiga anspråk på suveränitet över någon del av det fria havet. Varje stat har rätt att låta fartyg, som för dess flagg, segla på det fria havet. För sund som nyttjas vid internationell sjöfart och passage genom dessa finns särskilda bestämmelser. 4.1.3Olika former av jurisdiktion Det finns ett antal etablerade jurisdiktionsprinciper i folkrätten. Med territoriell jurisdiktion menas att staten har jurisdiktion över det egna territoriet. Flaggstatsprincipen innebär att en stat har jurisdiktion över fartyg eller luftfartyg som är registrerade i den staten. Den s.k. persona- litetsprincipen delas upp i två typer, dels den situation att den misstänkte har anknytning till den stat som hävdar jurisdiktion (den aktiva persona- litetsprincipen), dels att jurisdiktion anses föreligga på grund av anknyt- ning genom brottsoffret eller angreppsobjektet (den passiva persona- litetsprincipen). Genom statskyddsprincipen ges en stat jurisdiktion över allvarliga brott som riktar sig mot staten. Slutligen finns den s.k. univer- salitetsprincipen där jurisdiktion grundas på brottets karaktär (t.ex. folk- mord, krigsförbrytelse). Staters jurisdiktion enligt havsrättskonventionen Med hamnstatsjurisdiktion avses att en hamnstat har jurisdiktion över utländska fartyg när dessa frivilligt befinner sig i hamn. Havsrätts- konventionen reglerar hamnstaters befogenheter att utföra undersök- ningar och vidta rättsliga åtgärder vid utsläpp som har skett från utländska fartyg utanför statens sjöterritorium eller ekonomiska zon. Utsläpp som har skett i hamnstatens sjöterritorium eller ekonomiska zon faller under kuststatsjurisdiktionen. Enligt havsrättskonventionen bör en kuststat inte utöva s.k. verk- ställande jurisdiktion och företa undersökningar och anhållanden ombord på utländska fartyg om dessa endast passerar genom kuststatens terri- torialhav utan att ha varit på kuststatens inre vatten. Detta gäller dock inte om brottets följder sträcker sig till kuststaten, brottet är av sådant slag att det stör lugnet i kuststaten eller ordningen på territorialhavet, om de lokala myndigheternas bistånd begärts av fartygets befälhavare eller av en av flaggstatens diplomatiska eller konsulära tjänstemän. Kuststaten har även rätt till viss verkställande jurisdiktion i den ekonomiska zonen, t.ex. i fråga om fiske samt skydd av den miljön. Kuststaten har en tämligen omfattande befogenhet att utfärda lagar för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Med flaggstatsjurisdiktion avses att flaggstaten har jurisdiktion över de fartyg som för statens flagg, oavsett var fartyget befinner sig. Fartygets flaggstat är den stat i vilket fartyget är registrerat. Ett fartyg som befinner sig på det fria havet är i princip endast underkastat flaggstatens verk- ställande jurisdiktion. Örlogsfartyg och andra statsfartyg som används i icke-kommersiell drift omfattas inte av jurisdiktionsbestämmelserna i havsrättskonven- tionen. 4.1.4Staternas skyldighet att skydda och bevara den miljön Staterna är enligt havsrättskonventionen skyldiga att skydda och bevara den miljön och skall vidta de åtgärder som krävs och som är förenliga med konventionen för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den miljön från alla slags källor. Staterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll bedrivs på ett sådant sätt att de inte genom föroreningar förorsakar skada för andra stater och deras miljö, och att föroreningar till följd av olyckor eller verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll inte sprids bortom de områden över vilka de utövar suveräna rättigheter. Internationella regler och nationell lagstiftning avseende föroreningar av den miljön Staterna har skyldighet att lagstifta för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den miljön. En särskild ordning gäller beträffande förorening från fartyg. Staterna skall därvid, genom IMO eller vid en allmän diplomatkonferens, fastställa internationella regler om förorening. Staterna skall också nationellt reglera förorening av den miljön från fartyg som för deras flagg eller är registrerade i dessa stater. Sådana lagar skall vara minst lika effektiva som de allmänt erkända internationella reglerna. Kuststater får, då de utövar sin suve- ränitet i sitt territorialhav, anta regler om förorening från utländska fartyg, däri inbegripet fartyg som utövar sin rätt till oskadlig genomfart. Sådana regler får dock inte hindra utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart. Kuststater får också anta regler om föroreningar i deras ekonomiska zoner. 4.1.5Staternas säkerställande av reglernas tillämpning Reglerna om hur staterna skall säkerställa tillämpningen av konven- tionens regler om skydd av den miljön är olika beroende på vilken roll staten intar i förhållande till fartyget, dvs. om staten agerar som flaggstat, hamnstat eller kuststat. Vidare måste beaktas den folk- rättsliga regeln om immunitet för örlogsfartyg och statsfartyg under icke- kommersiell drift. Flaggstaters säkerställande av reglernas tillämpning Flaggstaten skall säkerställa att fartyg som för dess flagg efterkommer de internationella reglerna. De skall t.ex. anta regler och svara för ett effek- tivt säkerställande av tillämpningen av sådana regler, oberoende av var en överträdelse äger rum. Därutöver skall staterna bl.a. säkerställa att fartyg som för deras flagg inte får avsegla förrän de kan uppfylla de krav som ställs för avsegling i internationella bestämmelser, däribland krav på fartygets utformning, konstruktion, utrustning och bemanning. Flagg- staten är skyldig att påbörja undersökning och inleda rättsligt förfarande om ett fartyg överträder internationella bestämmelser, oberoende av var överträdelsen ägt rum. Hamnstaters säkerställande av reglernas tillämpning När ett fartyg frivilligt befinner sig i en stats hamn har hamnstaten rätt att vidta undersökningar och inleda rättsliga förfaranden beträffande varje utsläpp från detta fartyg utanför statens inre vatten, territorialhav eller ekonomiska zon som strider mot tillämpliga såväl nationella som inter- nationella regler. Dock skall inga rättsliga förfaranden inledas vad beträffar överträdelse i annan stats inre vatten, territorialhav eller ekonomiska zon, såvida det inte begärts av den staten, flaggstaten eller en stat som har skadats eller löper risk att skadas, eller såvida inte över- trädelsen har medfört eller sannolikt kommer att medföra förorening av inre vatten, territorialhav eller ekonomisk zon tillhörande den stat som inleder rättsligt förfarande. När ett fartyg frivilligt befinner sig i en stats hamn skall staten så långt som möjligt efterkomma varje stats anmodan om undersökning av en överträdelse som antas ha ägt rum i och skadat eller hotat att skada den anmodande statens inre vatten, territorialhav eller ekonomiska zon. Staten skall även så långt möjligt efterkomma en flaggstats begäran om undersökning av en sådan överträdelse, oberoende av var överträdelsen ägt rum. Kuststaters säkerställande av reglernas tillämpning När ett fartyg frivilligt befinner sig i en kuststats hamn får staten inleda rättsliga förfaranden beträffande varje överträdelse av dess regler om förorening när överträdelsen har ägt rum i statens territorialhav eller ekonomiska zon. När det föreligger klara skäl att anta att ett fartyg som befinner sig under genomfart av en stats territorialhav har överträtt statens regler om förorening får staten, utan att inkräkta på bestämmel- serna om oskadlig genomfart av territorialhavet, inspektera fartyget och inleda rättsliga förfaranden, däri inbegripet kvarhållande av fartyget, i enlighet med statens lagar. När det föreligger klara skäl att anta att ett fartyg, som navigerar i en stats ekonomiska zon eller territorialhav, i den ekonomiska zonen har överträtt internationella eller nationella regler om förorening, får staten begära att fartyget lämnar information i syfte att fastställa huruvida en överträdelse har ägt rum.