prop · GT03171 · 2006-03-22 00:00:00 — De vanligaste tekniska åtgärderna är fastställande av en minsta tillåtna maskstorlek, användning av selektiva fiskeredskap, begräns- ning av zoner och säsonger när fisket är förbjudet, fastställande av minsta tillåtna landningsstorlek, olika bifångstregler samt begräns- ningar av fiskeansträngningen som kan tillämpas inom ramen för respektive återhämtningsplan. Anpassningen av fiskeansträngningen till resursernas tillstånd är ett nytt förvaltningsverktyg som införts i den nya grundförordningen. Dessa begränsningar av fiskeansträngningen kan exempelvis uttryckas i antal tillåtna fiskedagar , där antalet kan variera i förhållande till de redskap som används, fiskezon där fisket bedrivs, målarter, beståndets tillstånd och eller eventuellt fartygets kapacitet. För att uppnå större flexibilitet kan medlemsstaterna slutligen överföra mellan olika enheter inom sin flotta. tillämpas begränsningar av fiskeansträngningen i , , och väster om inom ramen för återhämtningsplanen för torsken i . Inom dessa områden är antalet dagar som fartygen kan fiska begränsade och dessa begränsningar är beroende av fiskezon, fiskeredskap och målarter. Även i begränsas fiskeansträngningen för torskfisket genom fiskeförbud under vår och sommar samt ytterligare som medlemsstaterna själva får bestämma. Kommissionen och medlemsstaterna har numera också möjlighet att på vissa villkor inrätta brådskande åtgärder som är avsedda att skydda fisk- beståndet eller det ekologiska systemet. Därutöver kan medlems- staterna föreslå nödåtgärder i sina egna vatten som gäller och där tillämpas för allt fiske. Förutom samma villkor som för kommis- sionens åtgärder gäller att hotet skall vara oförutsett. Kommissionen skall också godkänna åtgärderna. Medlemsstaterna har också rätt att anta bevarande- och förvaltningsåtgärder för alla fiskefartyg inom deras zon , förutsatt att dessa åtgärder inte är diskriminerande och att samråd har ägt rum med kommissionen, andra berörda medlemsstater samt att inte några bevarandeåtgärder på EU-nivå redan gäller för området. I och med utgången av 2002 avslutades den senaste fleråriga utveck- lingsplanen för fiskeflottan som har reglerat EU:s och därmed även Sve- riges fiskeflotta. I den nya grundförordningen anges att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att anpassa fiskekapaciteten för sina flottor, så att en stabil och varaktig balans uppnås mellan denna fiskekapacitet och deras fiskemöjligheter. Medlemsstaterna skall också se till att de fast- ställda nivåerna för fiskerikapaciteten, uttryckta i bruttoton (BT) och motorstyrka (kW), som kommissionen fastställt per 1/1 2003 för varje medlemsstat inte överskrids. Denna referensnivå för kapaciteten minskas ytterligare om medlemsstaten genomför skrotning med offentligt stöd. Referensnivån fastställs för flottan i sin helhet utan den tidigare indel- ningen i olika segment som t.ex. räktrålare, fiskefartyg , inriktade på pelagiskt fiske etc. Denna styrning är nationell. Det övergripande målet är att de nationella flottorna skall anpassas till tillgängliga resurser. Betoningen har dock inte lagts på att minska kapa- citeten utan snarare på att begränsa fiskeansträngningen inom ramen för långsiktiga förvaltningsplaner och reglering av fiskeansträngningen. Genom långsiktiga förvaltningsplaner regleras fångst och fiskansträngning. Översyn av reglerna om ekonomiskt stöd för anpassning av fiskeflottan Ändringar av villkoren för gemenskapens strukturstöd inom fiskesektorn innebär att både och stödet till förnyelse av fiskefartyg avskaffades gradvis och upphörde . Det senare stödet har länge bidragit till att öka överkapaciteten i EU:s fiskeflotta. Stödet till modernisering av fiskefartyg är däremot fortsatt möjligt, på vissa villkor. Fartyget måste vara minst och stödet skall ges till väl definierade syften, som förbättring av säkerheten, arbetsvillkoren eller kvaliteten av produkterna ombord. I dessa tre fall är det tillåtet att öka tonnaget om detta sker över däck och inte ökar fångstkapaciteten. Stödet bibehölls även när det handlar om att övergå till mer selektiva fiskemetoder eller att utrusta fartygen med system för kontroll via satellit. Särskild hänsyn tas i flottpolitiken till det småskaliga fisket och den regionala utvecklingen, som både inom EU och nationellt är prioriterade. Tillträde till farvatten och fiskeresurser Begränsningen av tillträdet till kustzonen till endast fiske- fartyg som traditionellt har fiskat i dessa vatten kvarstår oförändrat och gäller tills vidare till . Principen om relativ stabilitet som grundar sig på att varje medlemsstat ges en fastställd andel, nationell kvot, av beslutad TAC för ett bestånd, är fortsatt en av fiskeripolitikens hörnstenar. Även en hänvisning till de s.k. Haag-preferenserna, som definierades 1976, har behållits. Dessa gör det möjligt att tilldela ytterligare fiskemöjligheter till särskilt fiskeberoende områden som norra delen av och . Eftersom övergångsperioden för begränsning av tillträdet till och löpte ut , har alla numera rätt att fritt fiska efter oreglerade eller icke tilldelade resurser i samtliga EU-vatten. Det oreglerade fisket övervakas noga och nya regler kan komma att införas på grundval av vetenskaplig rådgivning om problem skulle uppstå. Gemenskapens system för kontroll och tillsyn Betydelsen av kontroll och tillsyn för att uppnå målen för den gemen- samma fiskeripolitiken, både beträffande resurs-, struktur- och mark- nadspolitiken, betonas i den nya grundförordningen. I detta syfte har gemenskapens kontroll- och tillsynssystem för fisket förstärkts och ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna och kommissionen förtyd- ligats och införts i grundförordningen. Ansvaret för kontrollen kommer även i fortsättningen att ligga hos medlemsstaterna. I syfte att öka harmoniseringen av påföljderna vid allvarliga överträdelser av regel- verket har en katalog över sanktioner upprättats, som dock inte påverkar det förfarande som medlemsstaterna tillämpar i enlighet med nationell lagstiftning. Kommissionen ansvarar för utvärdering och kontroll av hur medlemsstaterna tillämpar bestämmelserna i den gemensamma fiskeri- politiken och dess befogenheter har förstärkts bl.a. genom att gemen- skapens inspektörer numera har möjlighet att genomföra inspektioner utan att åtföljas av nationella inspektörer och att omedelbara preventiva åtgärder kan vidtas om det finns bevis för att fiskeverksamhet skulle kunna innebära allvarligt hot mot beståndens bevarande. Genom förstärkt samordning och samarbete med såväl andra medlems- stater som tredje land skall effektiviteten hos kontrollen förbättras. En särskild kontrollmyndighet med säte i i har upprättats i detta syfte. Myndigheten kommer att påbörja sin verksamhet. I syfte att öka effektiviteten har användningen av satellitövervaknings- system för fiskefartyg gradvis utvidgats till att även omfatta fiskefartyg med en total längd . Detta innebär att antalet fartyg som har satellitövervakningssystem i såväl hela EU-flottan som den svenska fiskeflottan utökats påtagligt. En viktig målsättning i den nya grundförordningen är att öka delaktig- heten och medbestämmandet i den gemensamma fiskeripolitiken. Beslut har därför fattats om att upprätta s.k. regionala rådgivande nämnder, för att öka yrkesfiskarnas och andra aktörers delaktighet i den gemensamma fiskeripolitiken. Nämnderna skall bestå av yrkesfiskare, forskare och representanter från andra intressegrupper, t.ex. fiske- och vattenbruks- sektorn, miljögrupper och konsumentgrupper som berörs av havs- eller fiskeområdet i fråga. Nationella och regionala myndigheter samt kom- missionen får närvara vid mötena som observatörer. De regionala råd- Skr. 2005/06:171 givande nämnderna rådfrågas av kommissionen och får även ge rekom- mendationer och förslag eller informera såväl kommissionen som den berörda medlemsstaten om problem med genomförandet av bestämmel- serna i den gemensamma fiskeripolitiken i deras område. Varje nämnd kommer att omfatta ett havsområde som omfattar minst två medlems- staters fiskevatten. 3.4Genomförande av den nya gemensamma fiskeripolitiken Som framgått ovan så har reformen av den gemensamma fiskeripolitiken medfört att det nu finns verktyg att tillämpa på samtliga delar av denna politik. Trots detta förekommer fortfarande överkapacitet i fiskeflottan och överutnyttjande av fiskbestånden m.m. Dessutom visar Internationella havsforskningsrådets (ICES) vetenskapliga rådgivning att många av unionens fiskbestånd befinner sig utanför biologiskt säkra gränser. Detta gäller särskilt torskbestånden i och . Införandet av den nya gemensamma fiskeripolitiken har dock gjort framsteg om än i relativt långsam takt. Flera faktorer ligger bakom denna utveckling. Vad gäller fastställandet av återhämtningsplaner och förvalt- ningsplaner har sannolikt den allvarliga beståndssituationen, särskilt för torsken, medfört att varje inskränkning i TAC:er och fiskeansträngning fått kännbara ekonomiska och sociala följder för berörd fiskerinäring, vilket i sin tur har medfört politiska svårigheter. Endast tre återhämt- ningsplaner har kunnat beslutas nämligen för torsken i , inklusive och , för havskräfta och sydlig kummel i vattnen kring Iberiska halvön samt för tunga i . För alla gäller att de även har urholkats under behandlingens gång. En ny återhämtningsplan inom gemenskapen för torskbestånden i kommer att behandlas , vilken kan komma att få stor betydelse för svensk fiskerinäring och för torskförvaltningen i . Denna plan kommer att ersätta den förvaltningsplan som 2003 antogs inom för (IBSFC). En förvaltningsplan för rödspätta och tunga i behandlas också . Förhandlingar pågår även om en särskild handlingsplan för den europeiska ålen, som rätt utformad kan bli ett viktigt led i arbetet med att rädda detta närmast utrotningshotade bestånd. Kommissionen har också mot bakgrund av målsättningarna i den nya grundförordningen föreslagit skärpta och moderniserade regler för de tekniska fiskebestämmelserna, bl.a. för och . Trots långa förhandlingar och långtgående kompromisser i förslaget har de tekniska reglerna för inte antagits till följd av starkt motstånd från flera berörda medlemsstater. Däremot har beslut fattats om nya tek- niska regler för , där svenska synpunkter i stor utsträckning har beaktats. Dessa tekniska regler ersätter de bestämmelser som har utarbetats inom ramen för för . På andra områden har tydliga framsteg kunnat noteras. Det gäller t.ex. bildandet av regionala rådgivande nämnder som ett led i strävanden att förbättra förvaltningen av den gemensamma fiskeripolitiken genom en ökad dialog mellan berörda intressenter. nämnder upprättats, en för , inklusive och , en för det pelagiska fisket i Nordostatlanten, en för nordvästliga vatten samt en för . Sistnämnda har bildats och kommer att kunna påbörja sitt arbete. Denna nämnd kommer att få särskild betydelse eftersom för nu har upphört med sin verksamhet till följd av de baltiska ländernas och anslutning till EU. Den rådgivande nämnden för , som först bildades, har utgjort modell för de andra nämnderna. Finansieringen kommer troligtvis att bli ett problem eftersom gemenskapsfinansieringen av nämnderna gradvis reduceras enligt gällande förordning. Ett annat område inom den gemensamma fiskeripolitiken där genomförandet gått framåt rör fiskerikontrollen, bl.a. genom beslutet att inrätta Gemenskapens kontrollorgan för fiske som kommer att påbörja sin verksamhet , rådets förordning (EG) nr 768/2005 av om inrättande av Gemenskapens kontrollorgan för fiske och om ändring av förordning (EG) nr 2847/93 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 128, 21.5.2005, s. 1). Genom myndigheten kommer bl.a. särskilda gemensamma kontrollprogram att kunna verkställas för olika havsområden där kontrollmyndigheterna från de berörda medlems- staterna kan samarbeta. Kommissionen strävar också efter att generellt skärpa och harmonisera kontrollbestämmelserna inom gemenskapen. På strukturområdet har utvecklingen präglats av förbudet mot att, efter 2004, ge stöd till nybyggnad och export av fiskefartyg samt de numera mycket begränsade möjligheterna att ge moderniseringsstöd. Vissa ändringar av strukturförordningen har också genomförts framför allt för att främja målsättningen i den strategi för hållbar utveckling av det Europeiska vattenbruket som kommissionen lade fram 2002, KOM (2002) 511 slutlig. Mer omfattande förändringar av strukturpolitiken kan dock bli följden av det beslut om den nya Europeiska fiskerifonden, EFF, som förväntas kunna fattas . Två väsentliga delar av den gemensamma fiskeripolitiken, de bilaterala fiskeriavtalen och marknadspolitiken, var inte föremål för översyn och/eller beslut vid reformen 2002. En ny marknadsordning antogs 2000, rådet förordning (EG) nr 104/2000 av om den gemensamma organisationen för marknaden för fiskeri- och vattenbruks- produkter (EGT L 17, 21.1.2000, s. 22) och kommer att bli föremål för en ny översyn . Beträffande de bilaterala fiskeriavtalen och då särskilt gemenskapens avtal med vissa utvecklingsländer, gjordes relativt omfattande ändringar vad gäller förvaltning och tillämpning, i samband med antagandet av rådslutsatserna om ett integrerat regelverk för avtal om fiskepartnerskap med tredjeländer (rådet , dok.nr 11458/1/04 REV 1 PECHE 254, 11234/2/04 REV 2 (presse 221)). Dessa ändringar går delvis i den riktning som och andra likasinnade medlemsstater har förespråkat, bl.a. att ge ett större ansvar för EU:s fartygsägare i fråga om finansieringen av avtalen, att öka andelen av gemenskapens bidrag som går till utvecklingen av mottagar- ländernas fiskerisektor och bättre vetenskaplig bedömning av bestånds- situationen i berörda vattenområden. hade dock velat gå längre i dessa avseenden, framför allt beträffande minskningen av gemenskapens Skr. 2005/06:171 finansiella bidrag till dessa avtal. 3.5Tillämpningen av reformen från svensk synpunkt I stora delar gick reformen av den gemensamma fiskeripolitiken i den riktning som hade verkat för, trots att det i slutförhandlingarna infördes vissa undantag, som t.ex. övergångstider för avskaffande av subventionerna till nybyggnad och modernisering av fiskeflottan. En viktig uppgift för efter reformen har därför varit att bevaka att reformen tillämpats i enlighet med beslutet och att inte viktiga delar av denna reform återinfördes bakvägen genom senare beslut. En tydlig risk för detta har kunnat noteras i samband med förhandlingarna om den nya Europeiska fiskerifonden, där många medlemsstater förespråkar införandet av nya stöd för modernisering och viss utbyggnad av fiske- fartyg, som i sin tur skulle öka rådande överkapacitet. Tillämpningen av återhämtningsplanen för torsken i har inte heller helt ut följt den vetenskapliga rådgivningen och de olika referens- nivåer som anges i denna plan. Beträffande förvaltningsplanen för tors- ken i följde varken kommissionens förslag eller rådets beslut planens bestämmelser, rådets förordning (EG) nr 52/2006 av om fastställande för av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i (EGT L 16, 20.1.2006, s. 184). har beklagat att något förslag om förbättrad vetenskaplig råd- givning ännu inte har presenterats i enlighet med den av rådet antagna handlingsplanen och att de biologiska råden därmed är något ofullständiga. Detta bedöms dock inte vara den främsta orsaken till bristen på beslut om en ansvarsfull och långsiktig beståndsförvaltning. Det främsta hindret tycks fortfarande vara svårigheterna att uppnå poli- tiska överenskommelser inom de gränser som de vetenskapliga råden anger. Ett tydligt bevis på detta är beslutet om TAC och kvoter som inte kunde stödja., bl.a. av det skälet att nedskärningarna av fiskeansträngningen i flera fall var otillräckliga i förhållande till åter- hämtningsplanen för torsken i och de vetenskapliga rekom- mendationerna, rådets förordning (EG) nr 51/2006 av om fastställande för av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i gemenskapens vatten och, för gemenskapens fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs (EGT L 16, 20.1.2006, s. 1). Målen för den nya den gemensamma fiskeripolitiken innehåller de väsentliga elementen från svensk synpunkt. Det gäller dock att alla för- slag inom den gemensamma fiskeripolitiken, inte minst återhämtnings- och förvaltningsplanerna, prövas gentemot dessa mål. Gemenskapens beslut tyder emellertid på att det inte enbart är dessa mål som styr. Den svenska uppfattningen är att kommissionen bör sträva mot ett större ansvar för att inte godta beslut som avviker från målen eftersom rådet endast med enhällighet kan ändra ett kommissionsförslag För har inneburit att fiskeriförvaltningen har förändrats från ett multilateralt samarbete, inom ramen för Fiskeri- kommissionen för , till ett av gemenskapen nästan helt förvaltat Skr. 2005/06:171 fiske. Detta får flera positiva effekter, bl.a. skärps kontrollen i de baltiska länderna och och dessa länder kan genom stödet till skrotning avsevärt minska sina fiskeflottor och därav föranledd överkapacitet. Beslutsfattandet underlättas också i fråga om TAC:er och begränsningar av fiskeansträngning, då besluten inte längre behöver förankras i en internationell organisation. Som tidigare framförts har även en moderni- sering skett av de tekniska regler som reglerar fisket i . Trots detta röstade nej till det beslut om 2006 års TAC och kvoter för det östra torskbeståndet som ministerrådet fattade , förordning (EG) nr 52/2006, och som, enligt svensk uppfattning, stod alltför långt från de vetenskapliga rekommendationerna från , , och därmed inte heller stod i överensstämmelse med förvaltningsplanen. Rent generellt är det viktigt att de regleringsåtgärder som beslutas också kan kontrolleras. Fiskerikontroll och övervakning av fisket är viktig för skyddet mot överutnyttjande av fiskbestånden samt för skyddet av lekplatser och uppväxtområden när fiskeförbud råder. Då fisket är en gemenskapsangelägenhet är det angeläget att förbättra fiskerikontrollen, bl.a. genom samverkan och utökat samarbete mellan medlemsstaterna men också mellan kommissionen och medlemsländerna. Därtill kommer EU:s inspektionsverksamhet, som har stor betydelse för att förbättra medlemsstaternas fiskerikontroll. En av de viktigaste förutsättningarna för ett långsiktigt hållbart fiske är, från svensk synpunkt, en effektiv kontroll inom EU, gentemot tredje land och inom ramen för regionala fiskeriorganisationer. De begräns- ningar av fiskeansträngningen för torskfisket i som beslutades , förordning (EG) nr 52/2006, saknar, enligt regeringens mening, t.ex. nödvändiga kontrollmöjligheter eftersom medlemsstaterna själva nu kan besluta förläggningen av de extra dagar, då fisket skall vara förbjudet. Den nya återhämtningsplanen för torskbestånden i , som skall utarbetas , kommer bl.a. att behandla dessa aspekter och kan därför få stor betydelse för den framtida torskförvaltningen i området. Fiskenäringens och andra intressenters engagemang för ett uthålligt torskfiske i kan också komma att öka genom bildandet av den nya regionala rådgivande nämnden. 4Åtgärder för att anpassa den framtida fiskeripolitiken Regeringens bedömning: Eftersom fiskelagen (1993:787) tar sin ut- gångspunkt i fiskerätten, men är mindre utvecklad i frågor om fiskevård och miljöeffekter, bör grunderna för svensk fiskeri- lagstiftning ses över och revideras. En särskild utredare bör tillsättas för att revidera fiskelagen med syftet att modernisera lagen mot ökad miljöhänsyn och hållbart nyttjande. Utredningens förslag: förslag, SOU 2003:72, överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som uttalade sig om förslaget var hälften positiva, bl.a. i , , , , och och insjöfiskares organisation. i förordade ett förenklat regelverk utan att eftersätta syftet. framhöll den gemensamma fiskeripolitiken och förordade att fiskelagen bättre skulle anpassas till naturvården, vilket stöddes av flera remissinstanser. Endast i var negativ till förslaget, men framhöll att nuvarande lagstiftning bör ändras med inriktning mot en förstärkning av fiskevården. Skälen för regeringens bedömning: Regelverket för fisket består dels av direkt i medlemsstaterna tillämpliga EG-förordningar inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (GFP), dels av nationell lagstiftning som har sin utgångspunkt i fiskelagen (1993:787). EU:s fiskeripolitik omfattar enligt den nya grundförordningen i huvud- sak näringsverksamhet inom de tre områdena resurser, marknad och struktur och utgår från fiske och vattenbruk i havet. I den svenska fiske- rilagstiftningen finns dels föreskrifter för komplettering och verkställig- het av den gemensamma fiskeripolitiken dels föreskrifter av nationell karaktär. Det åligger medlemsstaterna att utfärda de resursreglerande föreskrifter som behövs i sötvattensområden och för fritidsverksamheter. Fiskelagen (1993:787) reglerar rätten till fiske samt fisket inom Sveri- ges sjöterritorium och inom ekonomiska zon. I de fall som anges särskilt gäller lagen även svenskt havsfiske utanför den ekono- miska zonen. Enligt fiskelagen får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utfärda föreskrifter dels för fiskevården som för- bjuder eller begränsar fiske i vissa avseenden, dels om vilken hänsyn fisket skall ta till naturvårdens intressen. Regeringen har i huvudsak lämnat föreskriftsrätten vidare till . Nästan samtliga nationella detaljföreskrifter om fiske finns därför samlade i , . Även ger i vissa fall möjlighet att reglera fisket. Fiskerilagstiftningen bör dock användas i första hand vid förvaltning av fiske och fiskebestånd. Fiskelagen tar sin utgångspunkt i och reglerar i första hand rätten till fiske men är mindre utvecklad i frågor om fiskevård och miljöeffekter. I denna del innehåller lagen i huvudsak nämnda bemyndiganden att vidta åtgärder. är den svenska fiskeripolitiken tydligt inriktad mot bevarandefrågor samt ett hållbart nyttjande av fiskeresursen. Eftersom fiskelagen tar sin utgångspunkt i fiskerätten och inte resurs- vården bör grunderna i den nationella fiskerilagstiftningen ses över och revideras. En översyn av lagstiftningen bör ha sin grund i såväl be- varande av fiskresursen som i ett hållbart nyttjande av resursen och av de bestånd och processer som nyttjandet kan påverka. Fiskerilagstiftningen är under ständig utveckling efter vad gemenskapsrätten och de nationella behoven kräver. Vad som behöver tillses är bl.a. att de verktyg finns, som behövs för att utföra arbetet. Som jämförelse kan nämnas att målet för den reviderade gemensamma fiskeripolitiken, som började gälla , innebär att den gemensamma fiskeripolitiken skall säkerställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. Även nationellt kan jämförelser göras med såväl som med skogsvårdslagen (1979:429). I skogsvårdslagen anges t.ex. inledningsvis att skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Även har en portalparagraf som uttrycker att målsättningen är hållbar utveckling. Detta saknas i fiskelagen. har det skett förändringar av den övergripande gemen- skapslagstiftningen, särskilt genom att fördelningen av fiskemöjligheter har kompletterats med alltmer omfattande system för t.ex. fiskeansträng- ningsreglering, som medför ytterligare kontrollverksamhet för medlems- staterna. Därtill kommer att medlemsstaterna i en ökande utsträckning förutses kunna ingripa även mot verksamheter som har beröring med fisket utan att kunna delta i den direkta fångstverksamheten. Regeringen anser det angeläget att den svenska fiskerilagstiftningen ses över.