prop · GT03172 · 2006-03-22 00:00:00 — Gemensamt för olika scenarier är att de globala utsläppen måste börja minska inom ett till två decennier för att en stabilisering vid denna nivå över huvud taget skall vara möjlig (jmf. , dnr 126-376-03 Hk, och Europeiska kommissionens meddelande Winning the Battle Against Climate Change, KOM(2005) 35 slutlig). En grundläggande förutsättning för att det internationella klimatarbetet skall bli framgångsrikt är att medverkar aktivt. ensamt står för av världens utsläpp och har de högsta utsläppen per person. Om inte tar sitt ansvar i klimatfrågan och på allvar börjar minska sina utsläpp kommer det att vara omöjligt att nå de totala utsläppsminskningar som krävs. Dessutom är medverkan en förutsättning för en bred internationell anslutning till det internationella multilaterala klimatarbetet. Utan deltagande torde det bli mycket svårt att enas om ett bredare deltagande av utvecklingsländer som är villiga att acceptera någon form av fördjupade åtaganden. Till detta skall läggas ekonomiska och handelspolitiska aspekter. Åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser är förenade med kostnader, åtminstone initialt. Om ett industriland inte tar på sig kostnaden för klimatåtgärder kan det ge konkurrensfördelar för delar av dess industri. medverkan som medfinansiär av de fonder som skall underlätta för utvecklingsländernas klimatarbete och eventuella nya åtaganden i en framtida internationell klimatregim behövs också. Som beskrevs i avsnitt 6.1.1 aviserade den nuvarande amerikanska administrationen 2001 att inte kommer att delta i Kyotoprotokollet. Utgångspunkten fram till utgången av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod bör dock vara att fullt ut deltar vid genomförandet av klimatkonventionen, som landet ratificerat. Dessutom bör delta i diskussionerna om det internationella system som skall ta vid efter åtagandeperiodens slut, dvs. Det finns tecken på att kan vara redo att engagera sig i en sådan diskussion. I en deklaration från i Gleneagles förbinder sig dessa länder att verka för en förhandling om framtidens klimatregim inom ramen för klimatkonventionen. Deklarationen innehåller därtill en beskrivning av hur allvarligt klimatproblemet är. Där understryks också att åtgärder för att motverka förändringarna krävs. Till bilden hör också det samarbete som inlett med några andra länder i och kring teknologiutveckling för att minska utsläppen av växthusgaser. Som lagstiftande organ är den amerikanska kongressen betydelsefull när det gäller den amerikanska klimatpolitiken, t.ex. för en eventuell ratifikation av internationella klimatavtal och genom att besluta om budgeten och därmed de federala myndigheternas anslag. Kongressen har en betydande inverkan på den nationella debatten och liksom på andra politikområden kan den amerikanska presidentens respektive kongressens politiska inriktning skilja sig åt. Kongressens lagförslag och andra aktiviteter på klimatområdet har ökat i takt med att de vetenskapliga bevisen om klimatförändringar har ökat, både från medlemmar i det demokratiska respektive det republikanska partiet. Bl.a. har kongressen lämnat förslag som anger ett tak för utsläppen i kombination med marknadsbaserad handel med utsläppsrätter. Även på delstatsnivå finns ett viktigt engagemang när det gäller klimatfrågor och ett betydande antal delstater respektive städer har beslutat att stabilisera respektive minska sina utsläpp av koldioxid. Dessutom finns ett flertal former av stöd till förnybar energi, standard för energiförbrukning mm. Sju delstater i nordöstra har , i avsaknad av federala initiativ efter klimatkonferensen i , enats om ett gemensamt ramverk för ett obligatoriskt system för handel med utsläpp av växthusgaser i regionen. och EU måste dock fortsatt försöka att påverka inställning till klimatfrågan samt till det internationella och multilaterala klimatarbetet. Detta bör som ske i förhandlingar under klimatkonventionen och i alla andra internationella sammanhang och processer som kan ha betydelse för klimatfrågans hantering såsom exempelvis Arktiska Rådet, , , , och den transatlantiska dialogen. Dessutom bör och EU eftersträva omfattande och breda kontakter med det amerikanska samhället i stort. Det bör exempelvis finnas en god grund för samarbete kring forskning, teknologiutveckling och även att utveckla av styrmedel såsom handel med utsläppsrätter. bör dock framhållas att det kommer att bli svårt att förändra positioner såvida inte EU och andra parter som ratificerat Kyotoprotokollet på ett framgångsrikt sätt genomför protokollet. 6.2.6Samarbete mellan industriländer och utvecklingsländer Det räcker inte med att industriländernas utsläpp minskar för att klimatkonventionens mål om en stabilisering av halten växthusgaser i atmosfären skall kunna nås. Det är också nödvändigt att begränsa utvecklingsländernas samlade utsläpp jämfört med de betydande utsläppsökningar som väntas om inte åtgärder vidtas. Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet ställer därför krav på att också utvecklingsländerna skall vidta åtgärder för att tackla klimatproblemet. De har dock rätt till stöd från industriländer i detta arbete. Utgångspunkten är att industriländerna skall gå före med att minska sina utsläpp. skall de samarbeta med utvecklingsländer ifråga om bl.a. kapacitetsuppbyggnad samt utveckling och överföring av ny teknik. På dessa viktiga områden har det tillskapats särskilda instrument, fonder och institutioner under klimatkonventionen. Även mekanismen för en ren utveckling (CDM) kan fylla en viktig roll för att stärka utvecklingsländers kapacitet att arbeta med klimatfrågorna och för överföring av teknik som minskar utsläppen till utvecklingsländer. Ett annat viktigt samarbetsområde mellan industri- och utvecklingsländer är åtgärder för att anpassa sig till den klimatförändring som är ofrånkomlig. Särskilt sårbara utvecklingsländer har, som framhölls i avsnitt 6.2.3. rätt till särskild hänsyn och stöd i sin strävan att anpassa sig till nya klimatförhållanden. Vid COP 10 i kom parterna överens om att genomföra ett femårigt arbetsprogram för anpassningsfrågorna. Avsikten är att fylla detta program med konkret innehåll vid COP 11 i . Det är av största betydelse att det samarbete som krävs mellan industri- och utvecklingsländerna inte begränsas till de mekanismer, fonder, institutioner och program som inrättas och beslutas under klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Klimatarbetet måste bli en integrerad del i alla länders strävan att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling och de mål som FN lagt fast i den s.k. Millenniedeklarationen. Millenniedeklarationen antogs 2000 av världens stats- och regeringschefer och anger vissa grundläggande värderingar och mål som FN och medlemsstaterna skall arbeta efter i det nya millenniet. En grundläggande värdering avser respekt för naturen och ett av målen handlar om skydd av vår gemensamma miljö inklusive en målsättning att påbörja den nödvändiga minskningen av utsläppen av växthusgaser. Av detta följer att klimatproblemen också måste beaktas i alla relevanta processer som rör utvecklingsländerna. Detta gäller inte minst att klimathänsyn tas in inom alla relevanta politikområden såsom jordbruk, handel, miljö och bistånd. När det gäller bistånd är det viktigt att klimatfrågorna uppmärksammas Det är angeläget att det stora flödet av investeringar som går från industri- till utvecklingsländer kan påverkas och i större utsträckning styras av hänsyn till klimatfrågorna. I det sammanhanget är det viktigt att observera att utvecklingen går mycket fort i många utvecklingsländer. Uppskattningar från IEA visar att 16 000 miljarder USD kommer att investeras i världens energisystem och en stor del av dessa beräknas ske i utvecklingsländer. Detta innebär en stor utmaning för hela det internationella samfundet. Utvecklingen innebär ökade utsläpp men också betydande möjligheter till industriell utveckling i såväl industri- som utvecklingsländer och till utveckling av nya marknader för miljöanpassad teknik. och EU bör därför agera för att öka samarbetet med utvecklingsländerna, inte minst de snabbt växande, kring teknikutveckling, överföring och tillämpning av teknik som minskar utsläppen av växthusgaser. Ett viktigt steg har tagits i samband med de toppmöten som hölls mellan EU, och . slöts avtal om fördjupat samarbete inom klimatfrågorna med tonvikt på utveckling och överföring av teknik. Samarbetet är ett led i EU:s, och genomförande av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Avtalen måste nu snabbt fyllas med konkret innehåll. och utsläpp av växthusgaser ökar i en takt som kan motverka de ansträngningar som görs av industriländerna att begränsa sina utsläpp. Därtill kommer att och och utgör en mycket betydelsefull marknad för ny miljöteknik. 6.2.7 Den framtida klimatregimens utformning Regeringens bedömning: Följande bör vara viktiga utgångspunkter vid utformningen av en framtida internationell klimatregim: Regimen bör leda till att klimatkonventionens långsiktiga mål kan nås, dvs. att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet, ha mycket bred internationell uppslutning och bygga på klimatkonventionens grundläggande princip om gemensamt men differentierat ansvar, ha ett långsiktigt perspektiv - de åtgärder som genomförs av vissa industriländer under Kyotoprotokollet är endast meningsfulla i mycket begränsad utsträckning utan en bred och ambitiös klimatregim efter 2012, leda till att utsläppen per person i världen får en mer rättvis fördelning genom att närma sig varandra på en nivå som är förenlig med klimatkonventionens långsiktiga mål, kännetecknas av en strävan att åstadkomma kostnadseffektiva utsläppsminskningar, där marknadsbaserade instrument som handel med utsläppsrätter och de projektbaserade mekanismerna ingår som centrala element, vara förenlig med, och helst främja, en långsiktigt hållbar utveckling och de mål som FN lagt fast i den s.k. Millenniedeklarationen, ge goda förutsättningar och incitament för en bred kommersiell tillämpning av existerande och ny miljöanpassad teknik som den bör stödja vidare forskning och teknikutveckling, i lämpliga delar bygga på Kyotoprotokollet, särskilt dess bestämmelser om efterlevnad, rapportering och dess flexibla mekanismer, dvs. marknadsbaserade instrument som handel med utsläppsrätter och de projektbaserade mekanismerna vars syfte är att åstadkomma kostnadseffektiva utsläppsminskningar, om så behövs innebära en ökad differentiering av åtagandenas omfattning och karaktär för att åstadkomma ett brett deltagande med medverkan även från och viktiga utvecklingsländer, arbeta aktivt med nödvändiga åtgärder för att minska utsläppen så att det blir möjligt att uppnå klimatkonventionens långsiktiga mål, betona betydelsen av informationsinsatser, kapacitetsuppbyggnad, policyutformning och teknologiöverföring och innehålla element för samarbete för att minska sårbarhet för och anpassning till ofrånkomliga klimatförändringar. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att en framtida internationell klimatregim efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, dvs. efter 2012, bör baseras på klimatkonventionens grundläggande principer. De instrument som existerar bör utvecklas mot bakgrund av de erfarenheter som görs vid deras tillämpning under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Klimatkonventionen har som övergripande mål att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på nivåer som säkerställer att farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet undviks. Klimatkonventionen definierar dock inte vad som utgör en sådan farlig påverkan på klimatsystemet. Flera enskilda länder och EU gemensamt har dock dragit slutsatsen att man bör sträva efter att begränsa temperaturhöjningen globalt under detta århundrade till jämfört med den förindustriella nivån. För att uppnå detta måste halten av växthusgaser i atmosfären begränsas. Klimatkonventionen pekar på att detta måste ske dels genom att begränsa utsläppen från källor, dels genom att förvalta och öka upptaget i sänkor. Den akademiska världen, olika policyinstitut och tankesmedjor har ägnat betydande kraft åt att beskriva och analysera olika tänkbara framtida system och modeller för internationella åtaganden inom klimatområdet. Även mer officiella utredningar har genomförts. Bland annat tog Europeiska kommissionen fram en rapport (Winning the Battle Against Global Climate Change) i vilken konsekvenserna av olika långsiktiga strategier för utsläppsbegränsningar analyseras. Europeiska kommissionen konstaterar att industriländerna måste fortsätta med absoluta och bindande utsläppsåtaganden. För utvecklingsländerna bör ett mer differentierat angreppssätt tillämpas och man nämner några exempel på tänkbara åtagandetyper i en s.k. stegvis modell alltifrån frivilliga mål om energieffektivitet till absoluta och bindande åtaganden. I en upptrappande skala återfinns också sektors- och intensitetsmål. Det är mål som står i relation till olika faktorer såsom utsläpp i förhållande till ekonomisk aktivitet och utsläpp per person eller mål som anpassas till olika sektorers speciella förutsättningar. Europeiska kommissionen diskuterar även kostnader och nyttor av olika strategier och framhåller bl.a. den övergripande slutsatsen att kostnaden för fortsatta åtgärder i hög grad kommer att bero på den framtida internationella klimatregimens anslutning. I har på regeringens uppdrag genomfört en utredning av framtida klimatstrategier som 2004 redovisades i rapporten efter 2012. genomför där en analys av nio alternativa ramverk för det internationella klimatsamarbetet och kommer fram till att fem av ramverken verkar mer lovande. Bland de förslag som diskuteras märks förslag som bygger vidare på Kyotoprotokollet, system med pristak, sektorsmål, åtaganden om forskning och utveckling, åtaganden om teknikutveckling och system med flera steg av åtaganden där ett slutligt steg är införande av kvantitativa åtaganden. konstaterar att olika typer av system är olika effektiva för att nå de nödvändiga utsläppsminskningarna. System helt utan bindande åtaganden kan vara enklare att enas om internationellt men kommer sannolikt inte att kunna leverera de utsläppsminskningar som fordras. System med kvantitativa bindande åtaganden av den typ som Kyotoprotokollet utgör är mer effektiva i att minska utsläppen under förutsättning att en bred uppslutning nås. För att vara effektivt måste ramverket för den internationella klimatregimen efter 2012 vara politiskt acceptabelt för alla parter av betydelse som det sammantaget måste leda till större utsläppsminskningar i de industrialiserade länderna. Dessutom måste det leda till utsläppsbegränsningar i utvecklingsländer med snabbt växande utsläpp. Regeringen bedömer mot ovanstående bakgrund att de industrialiserade länderna som tillhör under Kyotoprotokollet bör fortsätta med bindande åtaganden. Dessa bör vara mer långtgående än under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Flera av Kyotoprotokollets byggstenar bör användas i en framtida regim. Ett regelverk för rapportering och övervakning är nödvändigt. De flexibla mekanismer som etablerats under Kyotoprotokollet kommer att spela en central roll. Ett flexibelt system som bygger på ett stegvis införande av åtaganden av den typ som parterna gjort under Kyotoprotokollet kombinerat med andra typer av åtaganden för utvecklingsländer, t.ex. mål för utsläppsintensiteten, utgör därför ett intressant alternativ som bör studeras vidare. För att föra diskussionerna om en framtida regim vidare kan även modeller med sektorsmål vara av intresse att analysera och diskutera vidare, inte minst för länder där olika sektorer befinner sig på mycket olika utvecklingsnivåer. De flexibla mekanismerna, särskilt utsläppshandeln, kommer att vara ett centralt element vid utformningen av framtidens klimatregim. Bindande åtaganden i någon form är en nödvändig förutsättning för utsläppshandel. En vidareutveckling av mekanismerna är också möjlig. diskuteras exempelvis att tillämpa mekanismen för ren utveckling på sektorsnivå i stället för enskilda projekt. Ett framtida system bör också omfatta kolsänkor och bidra till att hantera avskogningsproblematiken i utvecklingsländerna i syfte att åstadkomma ett hållbart nyttjande av världens skogar och i linje med åtagandet inom ramen för FN:s konvention om biologisk mångfald och FN:s konvention mot ökenspridning samt FN:s Skogsforum (on ). En kolsänka skapas när upptaget av koldioxid i träd och mark är större än den mängd växthusgaser, räknat som koldioxidekvivalenter, som avges när biomassa från träd och mark försvinner, till exempel på grund av avskogning, skogsbränder eller naturlig nedbrytning. Upptag innebär en tidsbegränsad lagring av kol (se även avsnitt 6.3.2). Systemet bör även främja en hållbar markanvändning, inklusive bevarande av skogsekosystemens skyddsfunktioner samt främjande av en hög och värdefull tillväxt i världens skogar, inklusive inbindning av kol i skogsprodukter. Det bör innehålla mekanismer för att bredda samarbetet mellan olika länder, inte minst mellan industriländer och utvecklingsländer. Angelägna områden i det sammanhanget är teknologiöverföring och åtgärder för att minska sårbarheten för klimatförändringar. 6.2.8EU:s roll central även I tidigare avsnitt har EU:s avgörande betydelse för Kyotoprotokollets ikraftträdande och förverkligande beskrivits. talar allt för att det globala klimatarbetet även fortsättningsvis kommer att förutsätta ett kraftfullt internationellt ledarskap från EU:s sida. EU att verka för att EU förmår axla denna ledarroll. Det är också viktigt att EU företräder en global klimatpolitik som leder till att utsläppen kan Prop. 2005/06:172 begränsas i den utsträckning som krävs enligt EU:s egna bedömningar. Av avgörande betydelse är vidare att EU når sitt gemensamma åtagande enligt Kyotoprotokollet. Att EU framgångsrikt genomför Kyotoprotokollet och visar att detta kan ske på ett kostnadseffektivt och för samhällsutvecklingen gynnsamt sätt är avgörande för EU:s trovärdighet och möjlighet att vinna global uppslutning bakom en fortsättning av det internationella klimatarbetet efter 2012. Genomförandet av utsläppshandeln kommer att fylla en viktig roll i EU:s ansträngningar att minska sina utsläpp. Utsläppshandeln räcker dock inte som ensamt styrmedel, inte ens med de övriga styrmedel som förekommer inom EU. kommer därför att verka för att ytterligare åtgärder vidtas på gemenskapsnivå. Inte minst viktigt är att inom EU arbeta långsiktigt och skapa drivkraften för att genomföra investeringar i energiproduktion och infrastruktur som gör det möjligt att på lång sikt, och även efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, minska utsläppen ännu mer. EU måste också aktivt verka för teknologiutveckling och teknologöverföring till utvecklingsländer och i det sammanhanget sträva efter ett konkret och storskaligt samarbete med utvecklingsländer som är betydelsefulla för klimatarbetet och länder som EU har särskilda relationer till. Det är således viktigt att EU kan fungera som ett föredöme för världen i övrigt. För att detta skall kunna ske krävs också att EU lyckas sprida information om dels vad som sker inom unionen, dels vad EU gör internationellt i samarbete med andra länder. Det fortsatta genomförandet av protokollet innebär en utveckling av systemet för registrering av utsläpp, utsläppsrätter och de andra enheter som utfärdas vid användande av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och kolsänkor. Genomförandet och användningen av de projektbaserade mekanismerna redovisas i avsnitt 6.4. Vidare skall en samlad kontroll av parternas beräkningar av utsläppen genomföras innan protokollets första åtagandeperiod börjar. Dessutom krävs genomförande av regler för beräkning och redovisning av utsläpp av växthusgaser liksom stöd till utvecklingsländerna och redskap för samarbete mellan industri- och utvecklingsländer, regler om sanktioner och andra påföljder vid bristande genomförande. Regeringen avser att fortsatt bidra till återstående förberedelser, till uppbyggnaden av nödvändiga institutioner samt verka för en långsiktig finansiering och stabil funktion av de institutioner och administrativa system som fordras för genomförandet av protokollet. 6.3.1Nationellt system för utsläppsrapportering har en rapporteringsskyldighet till klimatkonventionen. Enligt konventionens artikel 12 skall alla lämna en s.k. National Inventory Report (NIR) om nationella utsläpp av växthusgaser. Redovisningen skall innehålla sektorsvis rapportering av utsläpp av direkta och indirekta växthusgaser. De sektorer som skall redovisas är energi, industriprocesser, användning av lösningsmedel och andra produkter, jordbruk, markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk. Genom Kyotoprotokollets ikraftträdande ställs ytterligare krav på ett rapporteringssystem. Alla parter till Kyotoprotokollet skall till ha ett system för redovisning av antropogena utsläpp från källor och upptag i sänkor av alla växthusgaser som inte omfattas av Montrealprotokollet. Eftersom även EG är en part till klimatkonventionen och till Kyotoprotokollet har EU beslutat om medlemsländernas skyldigheter att rapportera till Europeiska kommissionen. EU har utfärdat särskilda anvisningar om hur rapporteringen skall gå till och när systemet skall vara färdigställt. EU har även utfärdat övergripande regler för rapportering av unionens handelssystem med utsläppsrätter. Denna rapportering kommer att genomföras första gången avseende utsläppen . Frågor som berör uppbyggnad och hantering av register har EU fastställt i en särskild registerförordning och i ett s.k. länkdirektiv regleras hur de projektbaserade flexibla mekanismerna (CDM och JI) skall kopplas till EU:s handelssystem. Regeringen arbetar nu med att färdigställa systemet för rapportering enligt klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och EU:s lagstiftning på området. Ett tiotal myndigheter kommer att ges ansvar för att rapportera utsläppen till en myndighet som ges det övergripande ansvaret för den nationella inventeringen. Rapporteringsprogrammet skall innehålla ett system för kvalitetskontroll samt kvalitetssäkring och skall vara tillgängligt för allmänheten. Det system för klimatrapportering som regeringen kommer att fastställa skall samordnas med EU:s krav på registerhållning inom ramen för handelssystemet. EU:s register skall innehålla uppgifter om utfärdande, innehav, överföring, försäljning, annullering och återlösen av olika typer av s.k. Kyotoenheter, dvs. utsläppskrediter och sänkkrediter. Som part till konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) har åtagit sig att rapportera utsläpp och prognoser för utsläpp av kväveoxider, icke flyktiga organiska ämnen, svaveldioxid, ammoniak, partiklar, metaller, och långlivade organiska föroreningar (s.k. POP:s). Redovisningen till CLRTAP bygger på samma principer som klimatkonventionen. 6.3.2Tilldelad mängd, kolsänkor m.m. I klimatkonventionen slås fast att parterna till konventionen skall vidta åtgärder mot klimatförändringar såväl genom att begränsa utsläppen av växthusgaser som att skydda och förstärka kolsänkor. Regeringen anser att det är viktig att det finns drivkrafter för att öka upptagen av koldioxid Det ökade upptaget kan antingen lagras i form av ökad kolsänka eller utnyttjas som ersättning för fossila bränslen. Kolsänkor kan dock inte varaktigt balansera de utsläpp av koldioxid som följer av användningen av fossila bränslen. Åtgärder för att främja upptag i kolsänkor ersätter inte nödvändiga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser utan är att betrakta som komplement. Enligt Kyotoprotokollet får varje part med ett kvantitativt åtagande en viss tilldelad mängd, eller utsläppsutrymme, för åtagandeperioden 2012 som baseras på utsläppen under basåret (i de flesta fall 1990) och själva åtagandet. Parternas samlade utsläpp får högst uppgå till denna mängd.