prop · GT03200 · 2006-04-18 00:00:00 — En sådan uppdelning skulle dock kunna medföra att indrivningen blev mer omständlig och dyrare. Det sista alternativet som diskuterades var att behålla dåvarande verksamhetsform. Med detta avsågs att kronofogdemyndigheterna även fortsättningsvis verkställde allmänna och enskilda mål samt utövade vissa borgenärsfunktioner. För att en sådan ordning skulle kunna fungera krävdes att kronofogde- myndigheternas organisation bättre anpassades till skattemyndigheternas regionala organisation och att det tillskapades en gemensam ledning av kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheterna. På så sätt skulle man uppnå nödvändiga samordnings- och samarbetseffekter i förhållande till skattemyndigheterna. Regeringen föreslog därför att det skulle bildas en kronofogdemyndighet i varje län och att även skulle leda exekutionsväsendets verksamhet. ändrades kronofogdemyndigheternas organisation på det sätt som föreslagits så att en kronofogdemyndighet bildades i varje län. De nybildade länskronofogdemyndigheterna underställdes Riks- skatteverket som chefsmyndighet med bl.a. direktivrätt för kronofogde- myndigheternas hela verksamhet. Därmed övertog verket det över- gripande ansvaret även för hela exekutionsväsendets verksamhet. Som chefsmyndighet fick verket nu ansvar för att leda, styra och samordna hela skatteväsendets och exekutionsväsendets respektive verksamheter, inklusive resurs- och personalfrågor. Även om omorganisationen 1988 hade inneburit ett stort framsteg stod det klart att länsindelningen inte var en i alla avseenden bra lösning. Många av myndigheterna var fortfarande så små att de inte gav ett tillräckligt underlag för att handha olika interna stödfunktioner på ett kostnadseffektivt sätt. Likaså hade de mindre myndigheterna svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens för vissa operativa funktioner där kravet på specialistkunnande var stort men arbetsvolymerna små i förhållande till det huvudsakliga arbetet indrivningsarbetet. Beträffande interna stödfunktioner ökade kompetenskraven, bl.a. på grund av ett ökat behov av anpassning till ny teknik m.m. (administrativ utveckling). Dessutom skärptes kraven på uppföljning och analys av verksamheten. gjorde ytterligare två utredningar rörande kronofogdemyndigheternas organisation, Regionali- seringsutredningen, REGU (RSV rapport 1992:8) och Samverkans- utredningen, (RSV rapport 1993:6). Syftet med utredningarna var att överbrygga en del av de problem som kvarstod efter 1988 års omorganisation och minska kostnaderna för internadministration samt att effektivisera det operativa arbetet. ledde till att en ordnad samverkan mellan länsmyndigheterna tog sin början . Landets kronofogdemyndigheter delades in i åtta samverkansområden och i vart och ett av dessa områden utsågs en av myndigheterna till samordningsmyndighet. Till samordnings- myndigheten koncentrerades för området gemensamma resurser för stödfunktionerna och viss kompetens för de smala operativa funk- tionerna. Även om nämnda organisation medförde vissa fördelar hade den brister. Eftersom myndighetsgränserna inom samverkansområdena kvarstod blev effekterna av att koncentrera administrativa funktioner mindre än väntat. Dessutom hade cheferna för samordningsmyndig- heterna inte samma befogenheter i det eller de andra län som ingick i området. Mot bakgrund av de svagheter som konstaterats i samverkans- modellen, redovisade på uppdrag av regeringen i sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 19971999 ett förslag till en organisation med färre myndigheter. Regeringen delade uppfattning att det borde bildas större och färre myndigheter. Med anledning av ändringar i länsindelningen förordades en indelning av kronofogdemyndigheternas organisation i nio verksamhetsområden (prop. 1996/96:1 utg. omr. 4 s. 66). I valdes sedermera en organisation med tio regioner. genomfördes regionaliseringen av kronofogdemyndigheterna, varvid tio regionmyndigheter bildades som ersatte de tidigare 24 (prop. 1996/97:1 utg. omr. 4, bet. 1996/97:JuU1, rskr. 1996/97:98, SFS 1996:1448). I 5 § förordningen (2003:1106) med instruktion för hänvisas i fråga om verkets uppgifter inom exekutionsväsendet till förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. I denna avses med exekutionsväsendet och kronofogdemyndigheterna (1 kap. 1§). Enligt 1 kap. 2 § instruktionen för exekutionsväsendet är chefsmyndighet inom exekutionsväsendet. I 2 kap. 1 § föreskrivs att är central förvaltningsmyndighet för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar, frågor om indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., frågor om betalningsföreläggande och handräckning, frågor om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334), frågor om tillsyn i och lönegaranti vid konkurs samt frågor om lönegaranti vid företagsrekonstruktion, om något annat inte följer av särskilda föreskrifter. Enligt 2 kap. 2 § skall verket särskilt meddela föreskrifter om verkställighet av lag enligt särskilda bemyndiganden, genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom verksamhetsområdet, lämna direktiv om organisationen och arbetsformerna inom exekutionsväsendet, fördela de ekonomiska och andra resurser som ställs till exekutions- väsendets förfogande, följa upp kronofogdemyndigheternas ekonomiska redovisning och analysera resultatet, samt verka för att betal- ningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet fullgörs i rätt tid och ordning. Verket skall även i övrigt enligt de riktlinjer som statsmakterna har angett meddela de föreskrifter och andra beslut som behövs för att uppnå samordning, rationalisering och enhetlighet vid arbetet inom exekutionsväsendet. Inom exekutionsväsendets verksamhetsområde företräder staten vid domstol, om det inte särskilt föreskrivs att detta ankommer på kronofogdemyndigheten. Verket får bestämma att en kronofogdemyn- dighet skall företräda staten i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden (2 kap. 3 §). Enligt 2 kap. 4 § skall verket avge budgetunderlag eller underlag för fördjupad prövning för exekutionsväsendet. I 2 kap. 6 § föreskrivs att uppgifter som har i sin roll som chefs- myndighet och central förvaltningsmyndighet skall utföras vid verkets huvudkontor. Vid har kronofogdeavdelningen det samlade ansvaret för ledning, styrning, utveckling och uppföljning av verksamheten vid kronofogdemyndigheterna inom områdena utsökning och indrivning, summarisk process, tillsyn i konkurser, skuldsanering Prop. 2005/06:200 samt förebyggande kommunikation. Kronofogdeavdelningen är underindelad utifrån kronofogdemyndig- heternas verksamhetsprocesser. Indrivningsenheten ansvarar för ledning, styrning, uppföljning och utveckling avseende utsökning och indrivning och obeståndsenheten ansvarar för motsvarande för övriga verksam- hetsprocesser. Obeståndsenheten svarar också för utlandsindrivning och processverkamhet. Dessutom finns en analysenhet som ansvarar för verksamhetsanalys, förstudier och större utvecklingsprojekt samt en planeringsenhet som samordnar planering och uppföljning av krono- fogdemyndigheternas verksamhet. Planeringsenheten ansvarar även för alla processgemensamma frågor. Kronofogdeavdelningen leder krono- fogdemyndigheternas gemensamma kundcenterverksamhet. Till stöd för avdelningschefen finns ett mindre sekretariat. Totalt sett finns på kronofogdeavdelningen ca 67 årsarbetskrafter. Vid finns ett antal staber som består av funktioner som generaldirektören behöver för att utöva sin ledning och styrning av och kronofogdemyndigheterna. Staberna är rådgivande i strategiska frågor och tar fram förslag till riktlinjer och beslutsunderlag inom sina områden. I vissa fall beslutar staberna själva om riktlinjer inom sina områden. De har även samordnande och uppföljande roller. Staberna är beställare av verksamhetsstöd för och kronofogdemyndigheterna. De staber som finns är en verksledningsstab, en personalstab, en kommunikationsstab, en utvecklingsstab, en IT-stab och en säkerhetsstab. Avdelningen Verksamhetsstöd för skatt och KFM utgör en gemensam resurs för och kronofogdemyndigheterna och tillhandahåller och utför tjänster för hela den samlade förvaltningens verksamhet. Avdelningens uppgift är att svara för administrativt stöd till verksam- heten inom följande områden: administrativt stöd till verksamhetens kärnprocesser, personaladministration och kompetensförsörjning, ekonomi, (redovisning, lön), upphandling, lokalförsörjning och internservice generell förvaltning (arkiv- och diariefrågor), IT-stöd, (drift, underhåll, utveckling), Kronofogdemyndigheternas insyn i och möjligheter att påverka Verksamhetsstöd för skatt och KFM säkerställs dels genom att kronofogdeavdelningen är beställare av stöd till kärnprocesserna, dels genom deltagande i ett strategiskt samverkansråd. Rådets uppgifter är dels att säkerställa att den beslutade beställar-/utförarmodellen fungerar som avsett, dels att garantera de två beställarnas (och kronofogdemyndigheternas) likvärdighet. De tio kronofogdemyndigheternas uppgifter och Som redan nämnts finns tio regionala myndigheter med den sätesort och det geografiska verksamhetsområde som anges i 3 kap. 5 § förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. Enligt 3 kap. 1 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet har kronofogdemyndigheterna följande uppgifter. Kronofogdemyndig- heterna är regionala myndigheter för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar, för frågor om indrivning enligt indrivningslagen, om något annat inte följer av särskilda föreskrifter samt för handläggning av mål enligt lagen (1990:746) om betalnings- föreläggande och handräckning och ärenden om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334). Kronofogdemyndigheterna är också regionala myndigheter för frågor om tillsyn i konkurser. Som verkställande myndighet skall kronofogdemyndigheterna dessutom verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet fullgörs i rätt tid och ordning. 5.2.2 Ledning och organisation i regionerna m.m. Kronofogdemyndigheterna hade sammanlagt omkring 2 500 fast anställda . Regionkronodirektören är chef för kronofogdemyndigheten, 3 kap. 3 § förordningen med instruktion för exekutionsväsendet. Enligt 3 kap. 4 § förordningen skall kronofogdemyndighetens styrelse bestå av högst tio personer med regionkronodirektören som ordförande. I 3 kap. 6 § föreskrivs att det vid varje kronofogdemyndighet skall finnas en enhet för tillsyn i konkurser. I övrigt får varje kronofogdemyndighet organiseras med de avdelningar och enheter som Särskilt föreskrivs att de avdelningar och enheter som handhar exekutiv verksamhet samt enheterna för tillsyn i konkurser skall ledas av kronofogdar, 3 kap. 7 §. emellertid i det enskilda fallet medge undantag från kravet på kronofogdekompetens om det finns särskilda skäl. Detta har också skett i ett flertal fall. Gemensamt för samtliga myndigheter är således att det finns en enhet för tillsyn i konkurser. På detta sätt markeras vikten av att denna verksamhet hålls åtskild från övrig verksamhet vid kronofogdemyndig- I övrigt skiljer sig den interna organisationen åt beroende på bl.a. Inom indrivningsverksamheten (uppdelat på olika fältenheter och på en specialindrivningsenhet för de mer komplexa ärendena) handläggs mål om verkställighet av betalningsförpliktelser till det allmänna, enskilda och företag liksom mål om verkställighet av en rad andra förpliktelser eller säkerhetsåtgärder såsom handräckning enligt bl.a. konsument- kreditlagen (1992:830) och lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl., kvarstad och betalningssäkring, avhysning, intrångs- undersökning m.m. Vidare hanteras uppgiften att företräda det allmänna Prop. 2005/06:200 som borgenär vid indrivning av det allmännas skulder. Vid kronofogdemyndigheterna finns dessutom funktioner för den förebyggande kommunikationen, summarisk process, skuldsanering och tillsyn i konkurser. Kronofogdemyndigheternas verksamhet bedrivs dels från myndigheternas huvudkontor, belägna på respektive myndighets sätesort, dels från ett antal lokalkontor inom regionernas verksamhetsområden. Flera av verksamhetsgrenarna har dock koncentrerats till ett eller ett fåtal kontor. Kronofogdemyndigheternas verksamhet består i huvudsak av de fem verksamhetsgrenarna verkställighet av betalningsförpliktelser och andra förpliktelser (utsökning), summarisk process (betalningsföreläggande och handräckning), skuldsanering, tillsyn i konkurser och förebyggande kommunikation. Med undantag för verksamhetsgrenen förebyggande kommunikation är samtliga verksamheter författningsreglerade. Verkställighet enligt utsökningsbalken och indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) är den dominerande verksamheten och tar i anspråk av resurserna. Den näst största verksamheten är summarisk process med och därefter följer, utan någon inbördes rangordning, skuldsanering, tillsyn i konkurser och förebyggande verksamhet. I utsökningsbalken regleras bl.a. verkställighet av betalningsförpliktelser och andra förpliktelser eller säkerhetsåtgärder. Balkens bestämmelser kompletteras av bestämmelser som meddelats av regeringen, främst utsökningsförordningen (1981:981) och förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna. Utsökningsförfarandet är uppbyggt så att kronofogdemyndigheten på uppdrag av en borgenär eller sökande tvångsvis verkställer rättsanspråk som fastställts i en exekutionstitel. Mål om verkställighet hos kronofogdemyndigheterna benämns utsökningsmål och handläggs som allmänna mål eller enskilda mål. Allmänna mål grundar sig på offentligrättsliga fordringsanspråk och avser det allmännas statens eller kommuns fordran på skatter, böter, allmänna avgifter m.m. Enskilda mål avser skulder till enskilda och företag och grundar sig på privaträttsliga fordringsanspråk. Även stat och kommun kan vara borgenär i ett enskilt mål, t.ex. när staten tillerkänts skadestånd. Som enskilt mål räknas även bl.a. avhysning och annan verkställighetsåtgärd eller säkerhetsåtgärd oavsett om det är staten, kommunen, företag eller enskild som är sökanden. Allmänna mål avser således enbart betalningsförpliktelser till det allmänna, medan enskilda mål kan avse såväl betalningsförpliktelser som andra förpliktelser till enskilda, staten eller annan. Verkställigheten av en betalningsförpliktelse inleds med att gäldenären underrättas om målet och ges möjlighet att betala frivilligt . Om fordringen inte betalas gör kronofogdemyndigheten en s.k. tillgångsundersökning för att klarlägga gäldenärens inkomst- och anställningsförhållanden, familjeförhållanden och försörjningsbörda samt ta reda på om gäldenären har några utmätningsbara tillgångar. Omfattningen av undersökningen är beroende av ansökans innehåll, gäldenärens förhållanden och övriga omständigheter. Undersökningen görs i stor utsträckning genom efterforskning i olika databaser och andra register samt kontakt med gäldenären. kan även genomföra förrättning i gäldenärens bostad och eventuell verksam- hetslokal. Vid behov får kronofogdemyndigheten hålla förhör med gäldenären eller tredje man. I allmänna mål skall kronofogde- myndigheten, utöver tillgångsundersökningen, även göra en gäldenärs- utredning, som bl.a. syftar till att ta reda på om det finns exempelvis skattefordringar som ännu inte har överlämnats för indrivning. Den verkställighetsform som står till buds när det gäller betalningsförpliktelser är i huvudsak utmätning. Utmätning innebär att egendom som tillhör den betalningsskyldige tas i anspråk av kronofogdemyndigheten och realiseras, varefter influtna medel används till betalning av sökandens fordran. Utmätning kan ske i såväl lös egendom (kontanter, bil, bostadsrätt m.m.) som fast egendom (fastigheter) och avse hela eller del av egendomen (ideell andel). Utmätning kan vidare avse en fordran eller en rättighet. Utmätta fordringar skall om möjligt drivas in i stället för att säljas. En särskild verkställighetsform är utmätning av lön. Vissa slag av egendom är undantagna från utmätning, bl.a. sådan egendom som är nödvändig för ett hem och dess skötsel. Viss del av gäldenärens lön eller motsvarande är också undantagen genom bestämmelser om s.k. förbehållsbelopp. I 16 kap. utsökningsbalken regleras s.k. annan verkställighet. Härmed avses verkställighet av andra förpliktelser än betalningsskyldighet och säkerhetsåtgärder (kvarstad och betalningssäkring). Till den första kategorin andra förpliktelser hör skyldigheten att avflytta från t.ex. en lägenhet eller fastighet. Sådan skyldighet verkställs genom avhysning. Även handräckning räknas till denna kategori. Med handräckning avses bl.a. uttagande av viss lös egendom eller återställande av rubbad besittning och förpliktelse att utföra visst arbete, t.ex. riva en byggnad. Verkställighet av andra förpliktelser än avhysning kan vara av mycket skiftande slag. överklagas kronofogdemyndighetens beslut hos tingsrätt (tidigare hovrätt). Av landets tingsrätter är 24 behöriga att pröva överklaganden i utsökningsmål, en i vart och ett av länen före senare års ändringar i länsindelningen. Ett överklagande kan avse kronofogde- myndighetens beslut om att avslå eller bifalla invändning mot ansökan om verkställighet, beslut om utmätning, försäljning, fördelning eller redovisning av medel osv. Utöver uppgiften att verkställa olika förpliktelser i utsökningsmål enligt utsökningsbalken skall kronofogdemyndigheten i liknande former handlägga vissa andra typer av mål och ärenden, exempelvis verk- ställighet av handräckning enligt konsumentkreditlagen (1992:830) eller lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl. och Prop. 2005/06:200 intrångsundersökningar på det immaterialrättsliga området. fick kronofogdemyndigheterna till uppgift att handlägga mål enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Fram till dess hade tingsrätterna handlagt mål i den summariska processen. Ett grundläggande syfte med det nya summariska betalningsförfarandet var att förbättra förutsättningarna för borgenärerna att snabbt, enkelt och billigt få verkställighet hos de gäldenärer som inte betalar frivilligt. Förutom införandet av ett förenklat och mer enhetligt regelverk samt en överflyttning av handläggningen till kronofogde- myndigheterna infördes för hela landet IT-stöd för handläggningen. Hos tingsrätterna hade verksamheten bara i begränsad utsträckning varit IT- stödd. Den principiella aspekten på en överflyttning diskuterades i förarbetena till lagen om betalningsföreläggande och handräckning (prop. 1990/91:126, bet. 1990/91:LU34, rskr. 1990/91:332, SFS 1990:746). En invändning som hade framförts mot att kronofogde- myndigheterna tog över den summariska processen, var att den i grunden utgjorde en dömande verksamhet och att det från principiella och sakliga utgångspunkter ansågs mer lämpligt att uppgifterna låg på domstolarna. I propositionen uttalades att inslaget av judiciell verksamhet var obetydligt beträffande betalningsföreläggande. Bortsett från en viss formell granskning av ansökningshandlingarna var det meningen att kronofog- demyndigheterna i det summariska förfarande som föreslagits i promemorian, i de allra flesta av målen endast skulle konstatera huruvida svaranden bestritt ansökningen eller inte. Om ansökningen var obestridd skulle utslag utfärdas. Om ansökningen bestreds skulle målet, på sökandens begäran, överlämnas till tingsrätt, där den egentliga tvistlösningen skulle äga rum. Däremot var inslaget av judiciell verksamhet större när det gällde vissa handräckningsmål eftersom det i dessa skulle vidtas en materiell prövning. Avgörandena avsågs dock inte få rättskraft i egentlig mening. I propositionen betonades även att handräckningsmålen före utsökningsbalkens tillkomst hade handlagts hos överexekutor och inte vid domstol. Även frågan om jäv diskuterades i propositionen med anledning av att en och samma myndighet nu skulle utfärda utslag avseende bl.a. betalningsskyldighet och sedan verkställa utslaget. Enligt föredraganden var nu nämnda ordning inte konstigare än den ordning som då förelåg, nämligen att tingsrätten handlade ett mål först inom den summariska processen och därefter som tvistemål. En särskild situation som beaktades var den att kronofogdemyndigheten, som företrädare för staten, var sökande i den summariska processen med anledning av t.ex. en talan om företrädaransvar för skatt. Någon jävsituation ansågs dock inte föreligga, eftersom myndighetens uppgift i dessa mål är begränsad till att konstatera huruvida ansökningen bestrids eller inte. Skuldsaneringslagen (1994:334) trädde i kraft . Skuldsaneringsförfarandet är avsett enbart för fysiska personer och är uppdelat i tre steg där gäldenären i det första steget på frivillig väg skall försöka nå en uppgörelse med sina borgenärer. Kommunerna har enligt 1§ skuldsaneringslagen en skyldighet att lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer. Misslyckas gäldenärens försök att på egen hand eller med hjälp av kommunens budget- eller skuldrådgivare nå en uppgörelse med sina borgenärer i steg ett, har han möjlighet att ansöka om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Under förutsättning att gäldenären och samtliga borgenärer är överens kan kronofogde- myndigheten besluta om frivillig skuldsanering. Om någon motsätter sig förslaget skall ärendet överlämnas till tingsrätten som har möjlighet att besluta om skuldsanering även om någon eller några av borgenärerna motsätter sig det s.k. tvingande skuldsanering. Ett beslut om skuldsanering, såväl frivillig som tvingande, innebär att gäldenären helt eller delvis befrias från betalningsskyldighet för de fordringar som omfattas av skuldsaneringen. I förarbetena till lagen (prop. 1993/94:123, bet. 1993/94:LU26, rskr. 1993/94:303) diskuterades huruvida kronfogdemyndigheten kunde anses som olämplig att handha skuldsaneringsärenden mot den bakgrunden att kronofogdemyndigheten i vissa fall även företräder det allmänna, som kan vara en av flera borgenärer som deltar i ett skuldsaneringsförfarande. Slutsatsen blev dock att kronofogdemyndigheten inte kunde anses vara olämplig på grund av dels att förfarandet hos kronofogdemyndigheten inte mot någon annan borgenärs vilja kunde leda till att en skuldsanering fastställs, dels att samtliga fordringar i skuldsaneringsförfarandet skulle behandlas lika, dels att skattemyndigheten skulle företräda det allmänna när det gällde krav på skatter och avgifter och dels att uppgiften att hantera skuldsaneringsärenden ansågs falla väl in under vad kronofogdemyndigheten skulle syssla med. I sammanhanget bör nämnas att kronofogdemyndigheten har uppgiften att företräda staten som borgenär även i skuldsaneringsärenden. Vissa allmänna villkor måste vara uppfyllda för att en gäldenär skall beviljas skuldsanering. Ett sådant är att gäldenären skall vara kvalificerat insolvent. Med kvalificerat insolvent avses att gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid. Vidare skall gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden vara sådana att det är skäligt att bevilja honom skuldsanering. Vid skälighetsbedömningen skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att på egen hand nå en uppgörelse med sina borgenärer samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering. Regeringen har föreslagit en rad förenklingar i skuldsaneringsförfarandet (prop. 2005/06:124, Ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande). Till dessa hör att det första steget, egenförsöket, slopas och att kronofogdemyndigheten skall fatta beslut i ett ärende även om en eller flera borgenärer motsätter sig en