prop · GT03144 · 2006-03-21 00:00:00 — Regeringen anser därför att 11 § passlagen bör utformas så att med- givande från barnets vårdnadshavare i regel krävs även för dessa proviso- riska pass, men att undantag får göras i vidare mån än enligt 7 § 2 pass- lagen där undantag förutsätter synnerliga skäl. En lämplig avvägning är att det skall krävas särskilda skäl för utfärdande av provisoriska pass om vårdnadshavares medgivande saknas. Till skillnad från hur promemo- rians förslag utformades, bör dock det särskilda skäl som gäller utfär- dande av pass för barn i utsatta situationer anges i lagen. Mot bakgrund av vad som ovan anförts, föreslår regeringen att 11 § passlagen utformas så att medgivande från barnets vårdnadshavare i regel krävs även för dessa provisoriska pass, men att sådant medgivande inte skall krävas för att utfärda pass i de fall ett barn som är svensk med- borgare befinner sig i en situation där det finns risk för att dess hälsa eller utveckling skadas eller det annars finns särskilda skäl att utfärda pass för barnet. Liksom är fallet skall de utrikes passmyndigheterna även beträffande passärenden enligt den nu föreslagna ändringen av 11 § passlagen, göra vad som är möjligt för att utverka vårdnadshavarnas medgivande. Frågan om pass för direkt resa till för barn som inte är svenska medborgare, behandlas nedan (se s. 14). bedömning av om barnets situation är sådan att det finns risk för dess hälsa eller utveckling skall grunda sig på de konkreta omständigheterna i det enskilda fallet. Det yttrande som en passmyndig- het enligt den nedan föreslagna 11 a § passlagen inhämtar från social- nämnden, kommer i flertalet fall utgöra ett gott stöd vid bedömningen av om det finns förutsättningar att utfärda pass. Det är inte möjligt att förutse alla situationer där ett barn utomlands kan riskera att skada sin hälsa eller utveckling. Risker för att ett barns hälsa eller utveckling skadas uppkommer ofta för att vårdnadshavaren eller annan som har vård om barnet inte kan eller vill tillgodose barnets grundläggande behov. Risker kan uppkomma såväl då barnet står under tillsyn av sin vårdnadshavare eller annan som har vård om barnet, som då det lever utan vuxentillsyn. Risker kan även uppkomma efter att barnet på eget bevåg ger sig iväg från den som har vård om barnet i utlandet. Ett exempel på en risksituation då ett barn står under någons tillsyn, är då barnet vistas med en vårdnadshavare som på grund av narkotika- eller alkoholmissbruk eller psykisk sjukdom är ur stånd att tillgodose barnets behov. Ett annat exempel på en risksituation är då ett barn lever i avsak- nad av eller med bristande tillsyn i riskmiljöer och vårdnadshavaren inte vill eller kan medverka till att barnet får den hjälp som är nödvändig för att undvika risker för barnets hälsa eller utveckling. Den föreslagna be- stämmelsen kommer att vara tillämplig såväl i de fall då passmyndig- heten inte kunnat komma i kontakt med vårdnadshavarna, som i de fall någon av eller båda vårdnadshavarna motsätter sig att pass utfärdas. Det tillägg i 11 § passlagen som här föreslås kommer även att omfatta vissa andra undantagssituationer än de där det finns risk för att ett barns hälsa eller utveckling skadas. Ett exempel på en sådan undantagssituation är när ett barn vill återvända till på grund av att dess båda vårdnadshavare avlidit under familjens gemensamma resa i utlan- det. Pass kan då utfärdas även om barnets situation inte innebär risk för att dess hälsa eller utveckling skadas. utfärdas provisoriska pass för direkt resa till med stöd av 11 § passlagen bl.a. i de fall då ett barn som olovligen bortförts till eller kvarhållits i ett annat land skall föras tillbaka till . Passen utfärdas även om en vårdnadshavare den som fört bort eller hållit kvar barnet motsätter sig utfärdandet. Den föreslagna bestämmelsen skulle inte inskränka möjligheterna att utfärda pass i dessa fall. Det bör även framhållas att förslaget till ändring av 11 § passlagen inte bedöms medföra ökade risker för fler olovliga bortföran- den av barn. Lagrådet har uttalat att förhållandet mellan bestämmelsen i 12 § 2 passlagen om att pass som avser ett barn skall återkallas om vårdnadshavare begär detta och det inte finns synnerliga skäl mot återkallelse och den föreslagna bestämmelsen i 11 § andra stycket måste regleras. Lagrådet har därför förordat att ett tillägg görs till 12 § av inne- håll att vad som sägs i punkten 2 inte skall gälla i det fall pass enligt 11 § andra stycket utfärdats utan vårdnadshavares medgivande. Regeringen ansluter sig till Lagrådets förslag och föreslår därför en sådan bestäm- melse. Lagrådet har i sitt yttrande vidare uttalat att vissa frågor som sam- manhänger med frågan om vårdnadshavarnas ställning i ärenden om ut- färdande av pass för barn bör klargöras. Förvaltningslagen (1986:223) är tillämplig vid passmyndigheternas handläggning av ifrågavarande passärenden. Mot bakgrund av det sätt förvaltningslagen är uppbyggd och eftersom passlagen inte innehåller bestämmelser som anger att vårdnadshavaren har ställning som part i passärenden som rör barn, ankommer det liksom är fallet ytterst på passmyndigheterna och förvaltningsdomstolarna att avgöra frågorna om vårdnadshavarnas ställning i dessa ärenden (jfr RÅ 1987 ref. 127). Såsom tidigare anförts skall de utrikes passmyndigheterna även beträf- fande passärenden enligt den nu föreslagna ändringen av 11 § passlagen, göra vad som är möjligt för att utverka vårdnadshavarnas medgivande. Av skäl som framgår nedan under rubriken handläggning hos passmyndigheterna, skall passärenden som gäller utfärdande av pass för barn med stöd av den föreslagna 11 § passlagen handläggas skyndsamt. Förslaget innebär att det skall vara möjligt för passmyndigheten att ut- färda pass såväl i de fall då myndigheten inte kunnat komma i kontakt med vårdnadshavarna, som i de fall någon av eller båda vårdnadshavarna motsätter sig att pass utfärdas. Av 17 § 4 förvaltningslagen framgår också att en myndighets kommunikationsplikt inte gäller i sådana fall där ett avgörande inte kan uppskjutas. Av 30 § passlagen framgår att passmyndighetens beslut gäller omedel- bart om inte annat anges. Ett pass skall efter utfär- dande lämnas ut till sökande (21 § passförordningen [1978:302]). I de passärenden som gäller utfärdande av pass för barn enligt den nu före- slagna 11 § andra stycket passlagen, är det barnet som är sökande. Av det anförda följer att passmyndigheten inte bör avvakta med att överlämna ett pass som utfärdats enligt den föreslagna 11 § andra stycket passlagen till dess passbeslutet vunnit laga kraft, utan passet bör överlämnas till barnet så snart det är möjligt. Samhällsingripanden till skydd för barn utan samtycke av barnets vårdnadshavare kan ske med stöd av bestämmelser om överflyttning av vårdnad eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmel- ser om vård av unga (LVU). De begränsade möjligheter som finns att mot vårdnadshavarens vilja utfärda pass för ett barn, kan sägas ge ut- tryck för att återhållsamhet bör iakttas när det gäller införandet av sådana passbestämmelser som innebär ingrepp i vårdnadshavaransvaret. Det skulle därför kunna ifrågasättas om det är lämpligt att lösa problemen som rör de utsatta barnen och andra barn som t.ex. olovligen förts till eller kvarhålls utomlands, genom att i passlagen föra in en bestämmelse som innebär möjligheter att vidta åtgärder som innebär ingrepp i vård- nadshavares ansvar. När ett barn befinner sig utomlands är det dock ofta svårt att få till stånd effektiva åtgärder med stöd av de tidigare om- nämnda bestämmelserna i och LVU. Förslaget till ändring av 11 § passlagen får därför enligt regeringens uppfattning anses godtag- bart. Skyndsam handläggning hos passmyndigheter Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, , i och har alla påtalat behovet av en skyndsam handläggning av passärenden som rör barn som befinner sig utomlands i utsatta situationer. Regeringen delar denna uppfattning. Förutom i de fall där passmyndigheterna skall handlägga passärenden där det finns risker för ett barns hälsa eller utveckling, gör sig behovet av skyndsam handläggning gällande även i de fall då det annars finns sär- skilda skäl att utfärda provisoriska pass för barn. Regeringen avser att med stöd av 3 § tredje stycket passlagen (1978:302), meddela de före- skrifter som är nödvändiga för en skyndsam handläggning av de ifråga- varande passärendena. I likhet med vad som gäller då passmyndigheter inom riket överväger att utan vårdnadshavares medgivande utfärda pass enligt 7 § 2 passlagen (1978:302), bör föreskrivas att de utrikes passmyndigheter som över- väger att utfärda provisoriska pass utan vårdnadshavares medgivande, skall inhämta yttranden från socialnämnden. Regeringen kommer att meddela särskild föreskrift om detta samt föreskrift som anger från vil- ken kommun ett yttrande skall inhämtas. Det bör åligga kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom att avge yttranden i samtliga passärenden där det är fråga om att utan vårdnadshavares medgivande utfärda pass för den som är . Skyldigheten skall således omfatta begäran om yttranden från såväl inrikes som utrikes passmyndigheter. En sådan skyldighet för kommunen måste tas in i lag (se 8 kap. 5 § regeringsformen). Genom att passmyndigheterna kan begära ett yttrande från socialnämnden, kommer hänsynen till barnets bästa att kunna beaktas vid handläggningen av de aktuella passärendena (jfr 1 kap. 2 § socialtjänstlagen [2001:453]). En passmyndighets begäran om yttrande kommer, som också påpekat, bl.a. att tjäna som utgångspunkt när det gäller att bedöma behovet av andra åtgärder från sida (se exempelvis 11 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen [2001:453]). Vid utformandet av ett yttrande bör , liksom enligt nuvarande regelverk, särskilt noga överväga frågor om sekretess eftersom en uppgift som lämnas i ett yttrande kan komma att sakna sekretesskydd hos passmyndigheten. Såsom tidigare nämnts är det angeläget att de passärenden som rör utfärdande av pass för barn som befinner sig utomlands i en utsatt situation eller där det annars finns särskilda skäl att utfärda pass, hand- läggs skyndsamt. Regeringen föreslår därför att det i 11 a § även före- skrivs att yttrande skall avges skyndsamt i sådana passärenden som gäller Prop. 2005/06:144 fråga om att utan vårdnadshavares medgivande utfärda pass för barn enligt den föreslagna 11 § andra stycket passlagen. En konsekvens av att ett yttrande skall avges skyndsamt, är att social- nämnderna i dessa fall inte kommer att kunna företa någon omfattande utredning. Ett sådant yttrande får således i regel grunda sig på de upp- gifter som barnet och/eller passmyndigheten kan lämna, de uppgifter om barnet eller dess familj som socialnämnden redan har samt det utred- ningsunderlag i övrigt som kan inhämtas . Pass för barn som inte är svenska medborgare samt vissa övriga frågor De nu föreslagna ändringarna i passlagen, berör enbart barn som är svenska medborgare. Regeringen konstaterar att om dessa ändringar i passlagen genomförs, bör motsvarande förändringar göras i fråga om främlingspass. Föreskriftsrätten ligger här hos regeringen som enligt be- myndigandet i 2 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716) får meddela föreskrifter om i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar och hos (se 7 kap. 11 § 1 utlänningsför- ordningen [1989:547]). Regeringen kommer att överväga vilka ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas med anledning av de remissynpunkter som rör sådana problem som de föreslagna ändringarna av passlagen inte löser. Vissa åtgärder har dock redan vidtagits. Såvitt gäller , beslutade regeringen (dnr Fi2004/4693, Fi2005/480, Fi2005/961 m.fl.), att i regleringsbreven , ge länsstyrelserna i uppdrag att förstärka tillsynen av handläggning av ären- den som rör strandsatta barn. De berörda länsstyrelserna skall redovisa sina insatser, iakttagelser och resultaten av tillsynen till regeringen () . 8 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser Lagändringarna föreslås träda i kraft . De föreslagna ändringarna i passlagen bedöms medföra marginella ekonomiska konsekvenser. För staten kan ändringarna möjligen innebära små kostnadsbesparingar genom att utlandsmyndigheternas handläggning av passärenden avseende barn i utsatta situationer underlättas. För de kommunala nämnder som skall yttra sig i de passärenden som gäller utfärdande av provisoriska pass för barn, kommer mindre kostnads- ökningar att uppkomma. Kostnadsökningarna bedöms vara så små, att någon ekonomisk reglering inte kan anses nödvändig. 9 Författningskommentar Prop. Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Av första stycket framgår att pass för direkt resa till alltid skall utfärdas för sökande som uppehåller sig utomlands och som begär sådant pass. Av det föreslagna nya andra stycket framgår att om den som begär passet är , skall det utfärdas om barnets vårdnadshavare har lämnat medgivande. Pass skall dock få utfärdas även utan sådant med- givande om ett barn befinner sig i en situation där det finns risk för att dess hälsa eller utveckling skadas eller det annars finns särskilda skäl. Med uttrycket hälsa eller utveckling avses barnets fysiska eller psykiska hälsa eller sociala utveckling. De risker som skall beaktas kan till sin natur vara likartade med sådana risker som kan leda till att ett barn omhändertas med stöd av 2 § lagen (1990:52) om sär- skilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Det krävs dock inte att riskerna är av så allvarligt slag för att pass skall kunna utfärdas enligt den En bedömning av om barnets situation är sådan att det finns risk för att dess hälsa eller utveckling skadas, skall grunda sig på de konkreta omständigheterna i det enskilda fallet. Risker för ett barns hälsa eller ut- veckling uppkommer ofta för att vårdnadshavaren eller någon annan som har vård om barnet inte kan eller vill tillgodose barnets grundläggande Risker kan även uppkomma i fall ett barn på eget bevåg ger sig iväg från den som har vård om barnet i utlandet. Risker för att ett barns hälsa eller utveckling skadas kan uppkomma såväl då barnet står under tillsyn av sin vårdnadshavare eller annan som har vård om barnet, som då det lever utan vuxentillsyn. en risksituation då ett barn står under någons tillsyn, är då barnet vistas med en vårdnadshavare som på grund av narkotika- eller alkoholmiss- bruk är ur stånd att tillgodose barnets behov. Ett annat exempel på en risksituation är då ett barn lever i avsaknad av eller med bristande tillsyn i riskmiljöer och vårdnadshavaren inte vill eller kan medverka till att barnet får den hjälp som är nödvändig för att undvika risker för barnets hälsa eller utveckling. Bestämmelsen i andra stycket är tillämplig såväl i de fall då passmyndigheten inte kunnat komma i kontakt med vårdnads- havarna, som i de fall någon av eller båda vårdnadshavarna motsätter sig att pass utfärdas. Passet kan utfärdas utan vårdnadshavarens medgivande också av andra särskilda skäl än att det finns risk för att ett barns hälsa eller utveckling Ett exempel på en sådan situation är när ett barn vill återvända till på grund av att dess båda vårdnadshavare avlidit under familjens gemensamma resa i utlandet. Ett annat exempel är då det behövs ett pass för att ett barn som olovligen förts bort eller olovligen hålls kvar utomlands, skall kunna återföras till . Den föreslagna bestämmelsen innebär att nämnd som fullgör uppgifter inom på begäran av en passmyndighet skall yttra sig i passärenden som gäller fråga om att utan vårdnadshavares med- givande utfärda pass för den som är . Skyldigheten att yttra sig gäller begäran från såväl inrikes som utrikes passmyndigheter. Ett yttrande skall avges skyndsamt om passärendet gäller fråga om utfär- dande av pass för barn enligt 11 § andra stycket passlagen. Tillägget av tredje stycket, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, innebär att pass som utfärdats utan vårdnadshavares medgivande enligt 11 § andra stycket passlagen för barn för direkt resa till , inte kan återkallas på begäran av vårdnadshavaren. Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs i fråga om passlagen (1978:302) dels att 11 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse. Pass för direkt resa till skall alltid utfärdas för sökande som uppehåller sig utomlands och som begär sådant pass Om den som begär passet är skall det utfärdas om barnets vårdnadshavare har läm- nat medgivande eller det finns särskilda skäl. En nämnd som full- gör uppgifter inom skall på begäran av en pass- myndighet yttra sig i passärende som gäller fråga om att utan vårdnadshavares medgivande ut- färda pass till barn . Denna lag träder i kraft . ombudsmän, , Kammarrätten i , Länsrätten i , , i , i , i , , , , kommun, , , Kommuner och Landsting, , , , Föreningen , Föreningen , Umgänges- rättsföräldrarnas , och i . Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs i fråga om passlagen (1978:302) dels att 11 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse. Pass för direkt resa till skall alltid utfärdas för sökande som uppehåller sig utomlands och som begär sådant pass. Om den som begär passet är skall det utfärdas om barnets vårdnadshavare har lämnat medgivande. Pass får dock utfärdas även utan sådant med- givande om ett barn befinner sig i en situation där det finns risk för att dess hälsa eller utveckling ska- das eller det annars finns sär- skilda skäl. En nämnd som full- gör uppgifter inom skall på begäran av en passmyn- dighet yttra sig i passärenden som gäller fråga om att utan vård- nadshavares medgivande utfärda pass för barn . Ett yttrande skall avges skynd- samt om ett passärende gäller fråga om utfärdande av pass enligt 11 § andra stycket passlagen. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. regeringsrådet , regeringsrådet Provisoriska pass för barn för direkt resa till Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av ämnessakkunnige Hans Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: En svensk medborgare har en i grundlagen föreskriven rätt att resa in i (RF 2:7). För att inte en resa till efter en utlandsvistelse skall förhindras på grund av att en svensk medborgare inte innehar pass, anges i 11 § passlagen att pass för direkt resa till alltid skall utfärdas för sökande som uppehåller sig utomlands och som begär sådant Ett pass för direkt resa till utfärdas alltid i form av ett provisoriskt pass (11 § andra stycket passförordningen, 1979:664). Enligt sin ordalydelse utgör bestämmelsen i 11 § passlagen ett undan- tag från alla de i passlagen angivna hindren mot bifall till ansökan om pass (jfr 710 §§). Innebörden är med andra ord att en svensk med- borgare alltid, dvs. utan undantag, har rätt att få ett pass för direkt resa till Tveksamhet har emellertid uppkommit om hur denna bestämmelse skall tillämpas i fall då sökanden är underårig och barnets vårdnads- havare inte lämnat medgivande. En vårdnadshavare har normalt såväl rätt som skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter, även om vårdnadshavaren i takt med barnets stigande ålder och utveckling skall ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål (6 kap. 11 § ). Vårdnadshavarens rätt att be- stämma i frågor som rör barnets angelägenheter får emellertid vika i vissa fall då det är påkallat med hänsyn till barnets bästa (jfr 1 och 2 §§ lagen, 1990:52, med särskilda bestämmelser om vård av unga). klargöra i vilka fall detta skall ske vid tillämpningen av 11 § passlagen, föreslås nu att ett nytt andra stycke införs i paragrafen. I det föreslagna stycket anges att om den som begär passet är under skall passet utfärdas om barnets vårdnadshavare har lämnat sitt Härigenom slås fast att, i likhet med vad som i övrigt gäller för utfärdande av pass för den som är (jfr 7 § 2 passlagen), det i princip krävs medgivande av vårdnadshavare för att erhålla ett provisoriskt pass för direkt resa till om sökanden är under arton Vidare anges i det föreslagna andra stycket att pass får utfärdas även utan sådant medgivande om barnet befinner sig i en situation där det finns risk för att dess hälsa eller utveckling skadas eller det i övrigt finns särskilda skäl. Av Regeringsrättens avgörande RÅ 1987 ref. 127 framgår att en vård- nadshavare ansetts kunna överklaga ett beslut om att utfärda pass för en underårig i ett fall då vårdnadshavaren inte lämnat sitt medgivande till detta i enlighet med vad som anges i 7 § 2. Av rättsfallet kan sannolikt slutsatsen dras att en vårdnadshavare, som inte lämnat sitt medgivande till att ett provisoriskt pass utfärdas enligt 11 § kan överklaga ett beslut att bifalla ansökan. Av 12 § 2 passlagen framgår att pass som avser barn skall återkallas om barnets vårdnadshavare begär detta och det inte finns synnerliga skäl mot återkallelse. Av paragrafen framgår således att vård- nadshavare i enlighet med sin rätt att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter har rätt att få barnets pass återkallat. Endast om det finns synnerliga skäl mot återkallelsen får vårdnadshavarens rätt i detta fall vika. Det sagda väcker frågan om vilken ställning vårdnadshavaren har i ett ärende om utfärdande av pass när vårdnadshavaren inte lämnat sitt med- givande. Därmed sammanhängande frågor är om vårdnadshavarens inställning regelmässigt måste inhämtas innan ett beslut att utfärda pass med stöd av 11 § fattas och, om det är så, i vilka fall detta kan underlåtas samt om vårdnadshavaren har rätt att ta del av eventuell utredning i ärendet (jfr 16 och 17 §§ förvaltningslagen, 1986:223). I det fall vård- nadshavaren motsätter sig att pass utfärdas och passmyndigheten fattar beslut om att ändå bifalla ansökan, uppkommer frågan om passet bör utfärdas så snart beslutet är fattat eller först när detta vunnit laga kraft. För att underlätta tillämpningen bör dessa saker klargöras under den fortsatta beredningen. Vidare måste enligt Lagrådets mening förhållandet mellan bestämmelsen i 12 § 2 om att pass som avser ett barn skall återkallas om vårdnadshavare begär detta och det inte finns synnerliga skäl mot återkallelse och den föreslagna bestämmelsen i 11 § andra stycket regleras. Lagrådet förordar därför att ett tillägg görs till 12 § av innehåll att vad som sägs i punkten 2 inte skall gälla i det fall pass enligt 11 § andra stycket utfärdats utan vårdnadshavares med- givande. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , statsråden , , , , Y. , , , , , Andnor, Nuder, M. , , , , , , , Föredragande: statsrådet . Regeringen beslutar proposition 2005/06:144 Utfärdande av provisoriska pass för barn för direkt resa till