prop · GU031d27 · 2006-10-16 00:00:00 — har bedömt att myndigheternas årsredovisningar för i allt väsentligt är rättvisande. Effektivitetsrevisionen har lämnat fem granskningsrapporter som berör politikområdet; Statliga bolags årsredovisningar (RiR 2005:29), Skydd mot korruption i statlig verksamhet (RiR 2006:8), Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11), Statliga bolag och offentlig upphandling (RiR 2006:15) samt Finansförsvaltningen i statliga fastighetsbolag (RiR 2006:21). Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av rapporterna redovisas i avsnitt 3.12.2. 2006/07:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 För har inkommit med följande invändning mot ledningens förvaltning av Verket för näringslivsutveckling. har i strid med anslagsförordningens regler inte belastat anslaget Allmänna regionalpolitiska åtgärder, 33:1 anslagsposten 22.1 med utgifter hänförliga till . En korrekt belastning hade medfört ett överskridande med av det disponibla belopp som regeringen beslutat för anslaget. Redovisningsfelet är inte väsentligt. Överträdelsen av befogenheter är dock väsentligt. Myndigheten har rapporterat att överträdelsen var av engångskaraktär och berodde på icke tillräckliga kunskaper i tolkningen av avräkningsreglerna. För att undvika att liknande händelser inte skall inträffa har bl.a. ändrat sina interna rutiner avseende prognoshantering och rapportering. Regeringen avser att analysera om vidtagna åtgärder motsvarar de rekommendationer lämnat. För har avgivit revisionsberättelse med invändning mot ledningens förvaltning. Invändningen gäller att myndigheten genomfört betalningar till () väsentligt senare än fastställda betalningstidpunkter. Myndigheten har gjort detta för att kunna genomföra betalningarna då eurokursen varit mer förmånlig. uppfattning är att överenskomna betalningstidpunkter skall följas om inte annat skriftligen beslutats. Frågan har behandlats på mål- och resultatdialog med myndigheten. Myndigheten kommer att ändra sina rutiner så att en eventuellt senarelagd betalning till föregås av ett skriftligt godkännande av detta från . 3.12.2Regeringens redogörelse med anledning av iakttagelser avseende statligt ägda bolag Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall regeringen till redovisa de åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. Med anledning av fem rapporter Statliga bolags årsredovisningar (RiR 2005:29), Skydd mot korruption i statlig verksamhet (RiR 2006:8), Vad och vem styr de statliga bolagen (RiR 2006:11), Statliga bolag och offentlig upphandling (RiR 2006:15) samt i statliga fastighetsbolag (RiR 2006:21) lämnas följande redovisning. Redovisningen omfattar även regeringens kommentarer med anledning av iakttagelser i årliga rapport . ger även rekommendationer till bolagen i rapporterna Statliga bolag och offentlig upphandling, Vad och vem styr de statliga bolagen och Statliga bolags årsredovisningar. Regeringen kommer att analysera och noga följa upp vilka åtgärder bolagen vidtar med anledning av dessa rekommendationer. fastställde dåvarande näringsministern efter regeringens bemyndigande, Riktlinjer för dokumentation m.m. av (dnr N/2005/9346/SÄ). Dessa riktlinjer har tagits fram som stöd för dokumentation vid regeringens ägarförvaltning. har avstyrkt styrelses förslag (2004/05:RRS18) angående bl.a. behov av uttalanden om riktlinjer för ägarförvaltningen. konstaterade i granskningsbetänkandet bet. 2005/06:KU20, att riktlinjer för ägarförvaltningen antagits och att granskningen inte givit anledning till ytterligare uttalande från utskottets sida. I rapporterna Statliga bolag och offentlig upphandling, Vad och vem styr de statliga bolagen och Statliga bolags årsredovisningar efterfrågar förtydliganden och redogörelse av bolagens samhällsuppdrag. Regeringen har, inom ramen för de grunder för bolagens verksamhet som fastställs av , möjlighet att forma styrningen och utforma mål för respektive bolag. Detta framgår bl.a. av Regeringen arbetar löpande med att se över bolagens mål och uppdrag, såväl de bolag som har ett särskilt samhällsuppdrag som de som verkar under marknadsmässiga villkor. Den nya regeringen avser att se över statens bolagsförvaltning inte minst mot bakgrund av den hårda kritik som i flera skrivelser riktat mot den tidigare regeringen. Statliga bolags årsredovisningar (RiR 2005:29) har i sin rapport om statliga bolags årsredovisningar angett att uppdraget innefattat granskning av ett urval av statliga bolags årsredovisningar avseende hur väl rapporteringen har utformats med utgångspunkt från gällande lagar, god redovisningssed och regeringens riktlinjer. omfattar granskning av tolv statliga bolags årsredovisningar (årsredovisningar ). Samtliga bolag har samhällsuppdrag eller en ställning på marknaden som enligt bör redovisas särskilt. De bolag som ingår i rapporten är AB , , , , , , Specialfastigheter i , , , , och . bedömning är att bolagens årsredovisningar sammantaget håller en god standard väl i nivå med jämförbara noterade bolag. Däremot anser att det finns brister i redovisningen av de särskilda samhällsuppdragen och bolagens verksamheter. Enligt är en sannolikt bidragande orsak till detta att det finns otydligheter i de uppdrag och mål som formulerats av och regeringen/. rekommenderar därför att åtgärder vidtas för att utveckla den externa rapporteringen i de statligt ägda bolagens årsredovisningar. Bolagens årsredovisningar bör motsvara högt ställda krav på öppenhet, tydlighet och överskådlighet. har i sin rapport rekommenderat regeringen att överväga att - begära att årsredovisningarna tydligt och med hög kvalitet skall redogöra för bolagens samhällsuppdrag och hur de utförts, 2006/07:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 -utveckla dialogen med de statliga bolagen angående bolagens samhällsuppdrag, mål, strategier och förväntade resultat. Dokumentera åtföljande beslut av ägarförvaltaren och bolagsstyrelsen så att de blir tydliga och åtskilda, -komplettera riktlinjerna med vägledning på de punkter som inte sammanfaller med god redovisningssed eller andra rekommendationer, -följa upp tillämpningen av riktlinjerna och att samtliga bolag med hög ambition lämnar den rapportering som begärts. Årsredovisningar som tydligt och med hög kvalitet redogör för bolagens samhällsuppdrag och hur de utförs samt rekommendationen om att komplettera riktlinjerna Regeringen instämmer till stor del i kritik. Särskilt viktigt är att tydligt redovisa samhällsmål och hur de utvärderas och uppfylls. Genomlysning och öppenhet är viktiga verktyg i utvärderingen av de statligt ägda bolagen. Regeringen kommer därför löpande att arbeta med att förbättra redovisningen från bolagen, inte minst för bolagen med samhällsuppdrag. Inom ramen för det uppdrag som angett för varje bolag skall mål förtydligas och möjligheterna till uppföljning och utvärdering förbättras. Resultatet av detta utvecklingsarbete kommer att redovisas i regeringens årliga skrivelse med redogörelse för företag med statligt ägande. Som redovisats ovan har fastställts Riktlinjer för dokumentation m.m. av (N2005/9346/SÄ). Riktlinjerna har tagits fram som stöd för bl.a. dokumentation av viktigare beslut som fattas i samband med ägarförvaltningen. Regeringen kommer bland annat mot bakgrund av kritik noga analysera behovet av ökad öppenhet och tydligare genomlysning av de statligt ägda bolagen. 2006/07:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 Skydd mot korruption i statlig verksamhet (RiR 2006:8) har granskat vilka åtgärder som vidtagits för att skydda statliga verksamheter mot korruption, i synnerhet mutor, och annan otillbörlig påverkan. granskning omfattar tidigare granskningar av , och . konstaterar att de tre organisationerna har en bristande kontroll för att skydda verksamheten. framhåller att samtliga tre organisationer efter granskningen har vidtagit flera åtgärder för att förbättra skyddet. har sammanställt underlaget från dessa tre granskningar med granskning av regeringens åtgärder samt med intervjuer med ledningarna för , , , , och . bedömer att skyddet mot mutor och annan otillbörlig påverkan inom ovan nämnda särskilt utsatta statliga myndigheter och bolag inte står i paritet med riskerna för denna typ av korruption, med undantag för Systembolaget. Med ett par undantag har inte ledningen i de organisationer som ingått i granskningen genomfört riskanalyser som innefattat risk för mutor och annan otillbörlig påverkan. menar att orsakerna till det svaga skyddet mot korruption i de granskade organisationerna är dels att ledningarnas avståndstagande från korruption inte omsatts i konkret handling, dels otydligheten i det svenska regelverket och direktiv som anger ledningarnas ansvar. menar vidare att den tidigare regeringens åtgärder för att skydda myndigheterna och bolagen mot korruption är för allmänt hållna. Flera myndigheter och bolag har inte uppfattat att det finns ett krav på att verksamheten skall ha ett bra skydd i denna del. konstaterar att ägarstyrningen av de statligt ägda bolagen inte särskilt behandlar styrelsernas ansvar för att säkerställa att korruption inte förekommer. bedömer därför att risken för förtroendeskada gör det nödvändigt att överväga en tydligare reglering och en mer uttalad styrning. rekommenderar regeringen att överväga att: -förtydliga gällande regelverk så att det framgår att ledningen för en statlig verksamhet har ett klart uttalat ansvar för att skydda verksamheten mot korruption, -ledningarna för statlig verksamhet ges i uppdrag att genomföra riskanalyser som innefattar risk för korruption. Detta kan exempelvis göras genom att ägardirektiv för statliga bolag och myndigheternas instruktioner förtydligas, samt -i de fall ett statligt ägt bolag bedöms som särskilt riskutsatt ska ledningens uttalande om bolagets interna kontroll också innefatta vilka åtgärder man vidtagit för att säkerställa att verksamheten har ett gott skydd mot korruption. Den offentliga förvaltningen skall alltid med kraft bekämpa korrupta beteenden. Myndighetens chef har huvudansvaret för detta arbete. Den tidigare regeringen har på olika sätt i dialogen med myndighetscheferna understrukit detta. och Kommuner och Landsting har i samarbete tagit fram skriften Om mutor och jäv en vägledning för offentligt anställda. har skriften spridits till flertalet statsanställda. Skriftens syfte är framförallt att visa på de risker som kan finnas i offentlig verksamhet när det gäller dessa frågor samt att stimulera till arbetsplatsdiskussioner. Den kan också vara en hjälp för att resonera sig fram till ett svar när man ställs inför den här typen av frågor. pågår ett arbete med att ta fram förslag till en ny förordning i syfte att förtydliga ansvaret för intern styrning och kontroll inom myndigheterna. En del i detta arbete understryker betydelsen av att myndigheterna har väl fungerande rutiner för att förhindra och upptäcka mutbrott, förskingring eller liknande. I mot mutor (RiR 2005:30 och RiR2005:23 LFN) var myndigheterna och föremål för granskning. De åtgärder som dessa myndigheter vidtagit med anledning av rapporten redovisas under utgiftsområde 22 och utgiftsområde 9. Det skall råda nolltolerans mot korruption i alla statligt ägda bolag. De statligt ägda bolagens styrelser bör därför besluta om att bolaget skall ha en väl förankrad och gemensam etisk värdegrund i form av en policy eller uppförandekod. Utgångspunkten bör vara att bolagen stödjer och strävar efter att följa relevanta delar av internationella normer kring mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljöhänsyn och bekämpning av korruption oavsett vilket land bolaget är verksamt i. Detta gäller alla bolag men är särskilt viktigt för bolag som har verksamhet eller bedriver upphandling i länder som brister i efterlevnad av grundläggande internationella ramverk. Normerna finns formulerade i Organization for Economic Co- operation and Development () riktlinjer för multinationella företag och de tio principerna i () Global Compact. Genom den tidigare regeringens initiativ Globalt Ansvar uppmuntras svenska företag att uppträda i enlighet med riktlinjer och principerna i FN:s Global Compact. I ett aktiebolag har styrelsen och ledningen ansvaret för den operativa verksamheten. Denna beslutsordning gäller såväl privata som hel- och delägda statliga aktiebolag. Ansvarsfördelningen följer av aktiebolagslagen (2005:551). Delegation eller förändring av lagens ansvarsregler är inte möjlig i samma utsträckning som är möjligt inom myndigheter. Det är styrelsens och ledningens ansvar att säkerställa att bolaget bedriver sin verksamhet i överensstämmelse med gällande lagstiftning och sin egen etikpolicy. En relevant och väl uppbyggd intern kontroll i bolagen är därför viktig i arbetet med att förebygga risk för korruption. Svensk kod för bolagsstyrning (Koden) föreskriver att styrelsen skall se till att bolaget har en god intern kontroll och att den fortlöpande håller sig informerad om hur bolagets system för intern kontroll fungerar. Koden har införlivats i den statliga ägarpolicyn. Detta innebär att det ställs krav på att de statligt ägda bolagen har en väl fungerande intern kontroll som även skall redovisas i årsredovisningen. I ägarpolicyn betonas även att bolagen i relevanta delar bör komplettera sin 2006/07:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 etiska policy med ett handlingsprogram med mål och åtgärder för hur policyn skall efterlevas samt hur den ska kommuniceras såväl externt som internt. Den externa rapporteringen skall öppet redovisa policyn och det fortlöpande resultatet av handlingsprogrammet. De statligt ägda bolagen bedriver verksamheter inom vitt skilda områden. Regeringen gör bedömningen att för att den etiska policyn skall vara effektiv, måste varje bolags styrelse anpassa policyn till det enskilda bolagets verksamhet. Vad och vem styr de statliga bolagen? har i sin rapport granskat formerna för den tidigare regeringens styrning av de statligt ägda bolagen. Syftet med granskningen har varit att ge en översiktlig bild av hur den dokumenterade ägarstyrningen av de statliga bolagen är utformad. I detta arbete har ingått en bedömning av om styrningen är enhetlig, tydlig och aktiebolagsrättsligt bindande för bolagen. Sammanlagt 41 statliga bolag har ingått i granskningen. slutsatser i granskningen av vad och vem som styr de statligt ägda bolagen är att -det finns betydande variationer i vilka styrdokument som används, -bolagens samhällsuppdrag sällan är konkreta i styrdokumenten, samt -att styrdokumenten förutom bolagsordningen normalt inte har beslutats av bolagsstämman. har i sin rapport rekommenderat regeringen att överväga att -säkerställa att styrningen av varje bolags verksamhetsinriktning grundar sig på aktiebolagsrättsligt bindande dokument, -göra bolagens samhällsuppdrag så tydliga att uppdragen kan användas för bolagens styrning av verksamheten, -i de fall det finns flera målsättningar för ett bolag, vid behov tydliggöra hur avvägningen mellan dessa skall göras, och -se över vilka dokument som bör användas i styrningen av de statliga bolagen; variationer kan givetvis vara lämpliga, men bör vara 2006/07:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 motiverade utifrån skillnader i bolagens verksamhet. Regeringen och de statligt ägda bolagen följer aktiebolagslagen (2005:551) och behandlar de frågor som kräver stämmobeslut på bolagsstämmor. Den tidigare regeringen redogjorde även i förra årets budgetproposition för sin uppfattning att det kan finnas behov att i särskild ordning se över frågan om hur ägaranvisningar bör utformas för de statligt ägda bolagen. I betänkandet 2005/06:NU4 har näringsutskottet uttalat att man anser det värdefullt att en sådan utredning genomförs. Mot denna bakgrund har den tidigare regeringen bemyndigat chefen för att förordna en särskild person för att bland annat pröva i vilka fall och hur ägaranvisningar bör utformas för de statligt hel- och delägda bolagen. Översynen skall vara slutförd . förordnades den särskilda personen till att genomföra översynen. Regeringen avser att återkomma i frågan om styrningen av de statliga bolagen efter att översynen har genomförts. Statliga bolag och offentlig upphandling (RiR 2006:15) Staten är majoritetsägare till 43 av totalt 52 svenska aktiebolag med statligt ägande. Enligt genomförda utredningar av ett fåtal bolag bedömer () att minst sju bolag som inte tillämpar lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () skall göra det. Dessa bolag gör dock inte samma bedömning som NOU. konstaterar att det är viktigt att statligt ägda bolag som omfattas av följer reglerna så att de effekter som eftersträvas med lagen kan uppnås. Mot bl.a. den angivna bakgrunden rekommenderar regeringen att överväga att -tydliggöra samhällsuppdraget för de statligt ägda bolag som har sådana, -uppdra åt de statligt ägda bolagen att offentliggöra sin bedömning om bolaget är en upphandlande enhet eller inte, -ge NOU i uppdrag att inom ramen för tillsynsuppdraget utföra regelmässiga kontroller av de statligt ägda bolagens upphandlingar, -föreslå införande av effektiva sanktioner i , -föreslå att NOU får rätt att föra talan i domstol i upphandlingsärenden samt -föreslå att NOU får rätt att erhålla information från alla statligt ägda bolag, även de som inte betraktar sig som upphandlande enheter, om syftet är att bedöma om skall tillämpas. är till övervägande del baserad på EG- direktiv. är tillämplig på upphandling som görs av s.k. upphandlande enheter. Som upphandlande enheter räknas bl.a. statliga och kommunala myndigheter. Om vissa förutsättningar är uppfyllda, kan även ett statligt ägt bolag utgöra en upphandlande enhet. Ett villkor är att bolaget har inrättats i syfte att täcka behov i det allmännas intresse, givet att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Ett annat är att bolagets kapital huvudsakligen har tillskjutits av staten. Det först nämnda villkoret är inte helt enkelt att tillämpa. EG- domstolen har i ett antal domar gjort uttalanden som är av betydelse vid bedömningen av om ett statligt ägt bolag skall anses som en upphandlande enhet. Tydliggöra samhällsuppdraget för de statliga bolag som har sådana Inriktningen av verksamheten i de statligt ägda bolagen har för vart och ett av bolagen beslutats av . Detta gäller inriktningen för såväl de bolag som huvudsakligen sysslar med rent affärsmässig verksamhet som de som har särskilda samhällsuppdrag. Förutom av riksdagsbeslut angående bolagen styrs bolagens verksamhet i vissa fall av bestämmelser i lag eller i avtal mellan staten och bolaget i fråga. I den mån ett bolags samhällsuppdrag behöver förtydligas skall det alltså i första hand ske efter beslut av . Uppdra åt de statliga bolagen att offentliggöra sin bedömning om bolaget är en upphandlande enhet eller inte Beträffande ett fåtal av de statligt ägda bolagen gör NOU och ledningen i de aktuella bolagen olika bedömning av om bolagen omfattas av . Även om bolagen skulle offentliggöra sin egen uppfattning av om bolaget är en upphandlande enhet eller inte ankommer det på domstolarna, i sista hand , att slutligt avgöra frågan. Regeringen vill dock betona att aktiebolagsformen för en verksamhet inte får utnyttjas som ett sätt att kringgå upphandlingslagstiftningen. Regelverket inom upphandlingsområdet styrs i hög grad av EG-direktiv. Som medlem i EU har därför begränsade möjligheter att utforma en egen lagstiftning inom området. Regelverket är föremål för översyn, såväl på gemenskapsnivå som på nationell nivå. Två nya EG-direktiv om offentlig upphandling respektive upphandling inom försörjningssektorerna har antagits och förslag till lagstiftning som genomför direktiven i svensk rätt behandlas i Lagrådet. Därtill kommer att kommissionen presenterade ett förslag till ändringar i de s.k. rättsmedelsdirektiven. Direktiven ålägger medlemsstaterna bl.a. vissa skyldigheter beträffande leverantörers möjlighet att få till stånd överprövning och erhålla skadestånd vid felaktiga upphandlingar. Förslaget behandlas nu av medlemsstaterna i en rådsarbetsgrupp. De föreslagna ändringarna i rättsmedelsdirektiven kan komma att aktualisera frågan om vilka befogenheter en tillsynsmyndighet bör ha. Förslaget innehåller även krav på medlemsstaterna att införa sanktioner för överträdelser av visst slag. Mot den angivna bakgrunden bör de frågor för fram i sina rekommendationer bli föremål för överväganden i anslutning till den pågående regelöversynen. i fastighetsbolag (RiR 2006:21) har granskat finansförvaltningen i fem statligt ägda fastighetsbolag, Akademiska 2006/07:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 , , , och . Bakgrunden är bl.a. att upplåningens effektivitet i fastighetsbolag är av särskilt stor betydelse eftersom kapitalkostnaden ofta är en stor del av totalkostnaden. Utgångspunkten för granskning har varit att en finanspolicy beslutad av styrelsen skall finnas i de statligt ägda fastighetsbolagen och att den skall innehålla viss information. Rekommendationerna till regeringen är att denna i sin roll som ägarförvaltare bör överväga att -mer aktivt följa fastighetsbolagens finansiella utveckling och finansförvaltning; bl.a. bolagens utformning och utvärdering av sin finanspolicy, vid styrelsenomineringarna pröva behovet av finansiell sakkunskap i styrelserna och ta fram best practise för finanspolicyn samt -att återföra kapital till staten från , som enligt bedömning är överkapitaliserat, samt att pröva kapitalstrukturen även i övriga granskade bolag. Mer aktivt följa fastighetsbolagens finansiella utveckling och finansförvaltning osv. lämnar regeringen en skrivelse med en redogörelse för företag med statligt ägande. I skrivelsen beskriver regeringen bland annat arbetet med utvärdering av bolagens resultat och hur styrelsenomineringsprocessen utformats. För varje bolag lämnas även en utvärdering av respektive bolags resultat vilket innebär att regeringen aktivt och fortlöpande följer varje bolag. är en del av varje bolags verksamhet. Omfattningen och betydelsen av finansförvaltningen varierar och är avhängigt respektive bolags verksamhet. Regeringen har fastställt riktlinjer för extern ekonomisk rapportering från företag med statligt ägande. Dessa riktlinjer innebär att rapporteringen om bland annat finansförvaltningen skall vara minst i nivå med den rapportering som görs av börsnoterade bolag. har i sin rapport bolags årsredovisningar (RiR 2005:29) bedömt att de granskade bolagen 2006/07:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 (varav två fastighetsbolag) i de finansiella delarna av årsredovisningen, håller en kvalitet väl i nivå med jämförbara noterade bolag. De statligt ägda bolagen skall, enligt ägarpolicyn, utgå från kompetensbehovet i varje bolags styrelse vid varje nominering av en styrelseledamot. Därför är det viktigt att styrelsens sammansättning är sådan att styrelsen alltid har sådan branschkunskap eller annan kompetens som är direkt relevant för bolaget, även när bolaget utvecklas och omvärlden förändras. Regeringen avser att se över nomineringsförfarandet vid tillsättningen av de statligt ägda bolagens styrelser. Detta framstår, inte minst mot bakgrund av kritik, som angeläget. Återföra kapital till staten från samt pröva kapitalstrukturen även i övriga granskade bolag Regeringens förvaltning syftar till att de statligt ägda bolagen över tiden har en effektiv kapitalstruktur. Prövning och ställningstaganden om kapitalisering, och nivån på en effektiv kapitalstruktur, måste göras kontinuerligt mot bakgrund av omvärldsförändringar och förändrade verksamhetsförutsättningar för bolagen. Detta innebär att en mängd interna och externa faktorer avseende bolagen beaktas och värderas, vilket kan leda till bedömningen att ett bolag har behov av att tillföras ytterligare kapital eller utdela kapital. har (2005/06:RRS6, bet. 2005/06:NU9, rskr. 2005/06:197) avstyrkt framställan i den del som avsåg förslag om att anmodar regeringen att kapitalisera (nybildade) bolag långsiktigt.