prop · GT03102 · 2006-04-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin, resultat- utvecklingen för kommuner och landsting, uppföljning av kommunernas och landstingens balanskrav, sysselsättningsutvecklingen samt utveck- lingen av statliga bidrag till kommunsektorn. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar i första hand de obligatoriska verksamheterna skola, vård och om- sorg. Redovisningen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter ut- vecklats i förhållande till de nationella mål som och regeringen har formulerat. Dessutom redovisas utvecklingen av de kommunala välfärdstjänsterna översiktligt i ett särskilt avsnitt. Redovisningen av de kommunala verksamheterna avser i huvudsak förhållandena t.o.m. . De årtal som redovisas kan variera mellan olika verksamhetsområden, bl.a. beroende på när den offentliga statistiken finns tillgänglig. Förutsättningarna för de olika verksamhetsområdena att redovisa graden av måluppfyllelse är också olika. De kommunala verksamheterna.......................................... Mål för den kommunala ekonomin..................................... Kraftig resultatförbättring i kommunsektorn 2005............. 2.3Merparten av landets kommuner och landsting har positiva resultat 2005 .......................................................... 2.4Införande av nya regler kring god ekonomisk Särskilda insatser i vissa kommuner och landsting........... Nettokostnader i olika verksamheter ................................ Högre andel köp av verksamhet........................................ 2.10Nytt system för kommunalekonomisk utjämning 2.11Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till Utvecklingen i olika verksamheter ................................... Hälso- och sjukvårdspolitik............................................................. Verksamhetsområde hälso- och sjukvård ......................... Insatser för personer med funktionshinder ....................... Individ och familjeomsorg................................................ Förskoleverksamhet, skolbarnomsorg, skola och vuxen- Förskoleverksamhet och skolbarnomsorg......................... Obligatorisk särskola och gymnasiesärskola .................. Skydd mot olyckor och krisberedskap............................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Såväl kommunerna som landstingen förbättrade sina resultat kraftigt . Det sammantagna överskottet uppgick till före extraordinära poster. För kommunerna är överskottet det största sedan balanskravet infördes . För landstingen är överskottet det första . I relation till skatter och generella statsbidrag motsvarar resultatet . För att klara framtida pensions- åtaganden och investeringar krävs ett visst överskott, som brukar uppskattas till . Resultatförbättringen 2005 förklaras av låga kostnadsökningar och ökade statliga bidrag. Andelen med positiva resultat före extraordinära poster uppgick till för kommunerna och för landstingen enligt de preliminära boksluten . Det är de högsta andelarna sedan balans- kravet infördes . Det finns dock stora skillnader i kommunernas resultat. Kommuner med de bästa resultaten finns spridda över landet, men det finns en tendens att storstadsområdena har något bättre resultat och att kommuner i norra har något svagare resultat. infördes nya regler i kommunallagen med syfte att stödja kommuner och landsting i strävandena mot att uppnå en god ekonomisk hushållning. De nya reglerna innebär bl.a. att kommuner och landsting i budgeten, förutom finansiella mål, skall ange mål och riktlinjer för verksamheten. Vilka dessa mål och riktlinjer skall vara regleras inte utan det är upp till varje enskild kommun respektive landsting att precisera utifrån sina förutsättningar. En studie av ett urval kommuner och landsting visar att arbetet med god ekonomisk hushållning kommit en bit på väg, men att det fortfarande finns mycket som kan utvecklas. Det handlar framförallt om verksamhetsmålen och kopplingen till god ekonomisk hushållning, riktlinjer i budgeten samt uppföljning av målen i delårsbokslutet. Statsbidragen utgör av de totala intäkterna 2005 för kommunsektorn. Tillskott i form av ökade generella statsbidrag och sysselsättningsstöd har ökat med perioden 2005. De riktade statsbidragen har ökat med . De totala statsbidragen har dock minskat dessa år, sammantaget med , till följd av olika ekonomiska regleringar i det generella statsbidraget. Detta har medfört att andelen specialdestinerade bidrag har ökat. gäller ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning. Syftet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting är dock oförändrat. En större förändring är att det generella statsbidraget sammanförts med inkomstutjämningen till ett inkomstutjämningsbidrag som ges till kommuner och landsting med en skattekraft av medelskattekraften i landet. Kommuner och landsting som ligger över dessa nivåer betalar en inkomstutjämningsavgift. har de kommunala konsumtionsutgifterna ökat med i fasta priser. Den största volymökningen av kommunernas och landstingens kärnverksamheter har skett inom äldre- och handikappomsorgen medan utbildnings- verksamheten visat den lägsta ökningen. Den kommunala konsumtionen som andel av BNP ökade och har legat på eller . Flera av verksamheterna har genomgått stora och genomgripande förändringar . Förskoleverksamheten har byggts ut kraftigt. 2005 hade av barnen i åldern en plats i förskola eller familje- daghem. Motsvarande andel 1970 var . Äldreomsorgen har inriktats mot de allra äldsta med stora vårdbehov och dessa har i högre utsträckning fått insatser i det egna hemmet för att möjliggöra kvarboende. Insatser för funktionshindrade har utvecklats från de stora institutionerna för personer med omfattande funktionshinder till helt nya insatser som t.ex. personlig assistans. Gymnasieskolan har byggts ut till för samtliga och omfattar nästan alla i årskullarna mot . Inom hälso- och sjukvården har de genomsnittliga vårdtiderna minskat och allt mer vård utförs i öppenvården, dvs. utan att patienten behöver skrivas in på ett sjukhus. Förändringarna har möjliggjorts bland annat tack vare den snabba medicin- teknologiska utvecklingen. I ett internationellt perspektiv presterar den svenska hälso- och sjukvården väl på ett flertal områden. De positiva omdömena i en nyligen genomförd studie från rör bl.a. den svenska befolkningens hälso- tillstånd, hälso- och sjukvårdens kvalitet och valfriheten inom vården. Områden där den svenska hälso- och sjukvården kan bli bättre är exempelvis inom tillgängligheten till primärvården, olikheterna i vård mellan landstingen samt rehabilitering inom psykiatri och missbruksvård. Att åstadkomma kortare väntetider och kortare vårdköer är det som befolkningen anser vara viktigast i sitt eget landsting. trend finns när det gäller tillgången till vård och behandling av de stora folksjukdomarna som hjärtinfarkt, stroke, diabetes, m.fl. Också de medicinska resultaten av vården visar successiva förbättringar. Hälso- och sjukvårdens utgifter, mätt som andel av BNP, uppgår till 9 Andelen har varit stabil. I detta mått ingår även hushållens kostnader för t.ex. läkemedel och patientavgifter samt kommunernas äldresjukvård. Regeringen tillkallade en nationell psykiatrisamordnare vars genomgång av situationen inom psykiatrin visar att tillgången på vård- och stödinsatser inte svarar mot målgruppens behov. Regeringen har med utgångspunkt från psykiatrisamordnarens förslag beslutat om en satsning på psykiatri och socialtjänst för personer med psykisk sjukdom eller psykiska funktionshinder. satsas totalt i riktade statsbidrag till insatser för dessa grupper. Läkemedel har i viss utsträckning kompletterat annan terapi och medverkat till att antalet vårdplatser såväl inom den psykiatriska som inom den somatiska hälso- och sjukvården kunnat minska. Efter ändringar i reglerna för läkemedelsförmånerna 2002 har kostnaderna varit nästan oförändrade. De äldre och deras anhöriga ger i brukarundersökningar generellt positiva omdömen om kommunernas vård och omsorg. En åter- kommande kritik är dock att det är för många olika personer som ger hjälpen i äldreomsorgen. Det pågår en omfattande omstrukturering av äldreomsorgen som innebär att allt fler får vård och omsorg hemma. Det totala antalet personer, och andelen av invånarna , som får hjälp av något slag har emellertid varit nära nog oförändrat . Däremot ökar andelen som får hjälp via hemtjänst medan andelen som får en plats i särskilt boende minskar. I många kommuner går denna omvandling för fort och besluten är inte ordentligt underbyggda, enligt länsstyrelsernas tillsyn 2004. Insatser för personer med funktionshinder I senaste lägesrapport om tillståndet och utvecklingen för stöd och service till människor med funktionshinder konstateras att det finns stora variationer mellan kommuner när det gäller verksamhetens omfattning. Vissa kommuner har verksamhet med en specialinriktning och därmed en nationell eller regional upptagning. En utbyggnad av verksamheter för psykiskt funktionshindrade pågår. Men trots ett varierat utbud av boende- och sysselsättningsinsatser får många individer inte det stöd de behöver och har rätt till. Det gäller framför allt på sysselsättningsområdet. Antalet personer som får insatser i kommunernas omsorg om funktionshindrade fortsätter att öka. har antalet personer med insatser enligt LSS ökat i av landets kommuner. Kommunernas kostnader för personer med funktionshinder uppgick till . har kostnaderna ökat i fasta priser. Kostnaden för ekonomiskt bistånd har minskat kraftigt . Det långvariga beroendet av ekonomiskt bistånd ökar däremot, särskilt bland ungdomar och utrikes födda. Målet att halvera socialbidragsberoendet har ännu inte uppfyllts och kvarstår därför. Antalet barn som lever i ett biståndshushåll varierar kraftigt i landet. Nästan vart fjärde barn i , men endast ett av hundra barn i , levde i hushåll som beviljats ekonomiskt bistånd. Nära en tredjedel av alla hushåll som fick bistånd var barnfamiljer. ökade det omedelbara omhändertagandet av barn med . Ökningen är särskilt stor när det gäller tonårsflickor. Antalet personer med missbruksproblem som fått bistånd till vård har i stor sett legat på samma nivå . Fler får öppna insatser och färre får dygnsvård, i familjehem eller på institution . uppskattar att ungefär en tredjedel av kostnaderna för kommunernas barn- och ungdomsvård samt av kostnaderna för ekonomiskt bistånd är missbruksrelaterade. Efterfrågan på familjerådgivning fortsätter att öka. ökade antalet ärenden . De flesta par som söker familjerådgivning gör det för att fortsätta att leva tillsammans. Förskoleverksamhet, skolbarnomsorg, skola och vuxenutbildning följer vart annat år upp hur kommunerna uppfyller kravet på plats utan oskäligt dröjsmål, dvs. efter det att föräldrarna anmält att barnet behöver plats i förskoleverksamhet (förskola och familjedaghem). Uppföljningen visar att nästan alla kommuner uppfyllde detta krav. Personaltätheten i förskolan har varit oförändrad men minskade dock antalet barn per årsarbetare med 0,2 till 5,4. En viktig förklaring till förbättringen är det tillskott av personal som finansierats med statsbidraget till personalförstärkning i förskolan. I fritidshemmen däremot har gruppstorlekarna fortsatt att öka och personaltätheten att minska. Andelen barn med plats i förskole- verksamhet uppgick till 2005 i åldersgruppen , en ökning . Av dem som lämnat har varit behöriga till gymnasieskolan. konstaterar i två studier att vilken skola en elev går på får allt större betydelse för hur eleven lyckas i skolan. Antalet elever i nådde /02 sin kulmen och elevantalet beräknas nu stegvis att sjunka . Andelen elever i fristående skolor har ökat och uppgår nu Koncentrationen av fristående skolor är särskilt stor i Skr. 2005/06:102 landets tre storstäder med kranskommuner. Det riktade statsbidraget till kommunerna för personalförstärkningar i skola och fritidshem har bidragit till att personaltätheten ökat . Personaltätheten har /02 till 2004/05 ökat från 9,3 till 10,2 heltidsanställda per 100 elever i kommunernas egna grund- skolor. Kostnaden för uppgick till , vilket medförde en genomsnittskostnad per elev på . Den genomsnittliga betygspoängen i gymnasieskolan /05 var 14,1 poäng, vilket är oförändrat jämfört med föregående år. Kvinnorna hade 14,7 poäng och männen hade 13,4 poäng. För elever med utländsk bakgrund var motsvarande siffror 13,7 poäng för kvinnor och 12,6 för män. Under samma läsåret uppnådde av de elever som fick slutbetyg grundläggande behörighet till universitets- och högskolestudier, en minskning jämfört med föregående läsår. Helhetsintrycket av utbildningsinspektioner är att mycket i skolorna fungerar bra. Förutsättningarna för att nå de nationella målen anses goda. Eleverna på individuella program utgjorde av det totala antalet elever i gymnasieskolan. På de fristående gymnasie- skolorna gick av alla elever, vilket är en fortsatt ökning. /05 studerade av befolkningen i åldrarna i vuxenutbildning. Antalet studerande har stabiliserats efter att ha minskat . Det lägre antalet hänger samman med att det riktade statsbidraget för vuxenutbildning minskats. Antalet studerande födda utomlands har ökat och deras andel av de studerande var . Av de studerande inom den kommunala vuxenutbildningen var i åldrarna . Det innebär en föryngring jämfört med föregående år. Inom den kommunala vuxenutbildningen var kvinnor och män, ett förhållande som varit relativt . Viktiga utvecklingsområden för vuxenutbildningen är att tillgodose ett ständigt behov av kompetensförnyelse i arbetsliv och samhällsliv. Rekrytering av prioriterade målgrupper som utrikes födda och geografisk likvärdighet är andra viktiga frågor. Bland övriga verksamheter behandlas kommunernas arbete med skydd mot olyckor och krisberedskap samt folkhälsofrågor. 2.1Mål för den kommunala ekonomin Målet för politikområdet allmänna bidrag till kommuner är att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kommunallagen (1991:900). Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs av andra juridiska personer. Det innebär att även kommunala företag omfattas av bestämmelsen. 2.2Kraftig resultatförbättring i kommunsektorn 2005 Såväl kommunerna som landstingen förbättrade sina resultat kraftigt . Det sammantagna överskottet uppgick till före extraordinära poster (tabell 2.1). Kommunerna redovisade ett överskott på och landstingen ett överskott på . För kommunerna är överskottet det största sedan balanskravet infördes . För landstingen är överskottet det första . Tabell 2.1 Kommunernas och landstingens samlade resultaträkningar Miljarder kronor, löpande priser -310,6 -316,3 -328,5 -148,7 -170,6 -177,1 -0,5 -0,4 Resultat före extraordinära poster -2,5 -0,2 -2,4 -0,2 Kommunernas samlade resultaträkning är preliminär. Landstingens stats- bidrag för läkemedelsförmånen redovisas som ett generellt statsbidrag . Källor: och Kommuner och Landsting. Kommunsektorn som helhet klarar därmed beräkningsmässigt att återställa det underskott som ackumulerats sedan balanskravet infördes. I relation till skatter och generella statsbidrag motsvarar sektorns resultat 2005 . För att klara framtida pensionsåtaganden och investeringar krävs ett visst överskott, som vanligen brukar uppskattas till . Diagram 2.1 visar utvecklingen av kommunsektorns resultat uppdelat på olika komponenter enligt kommunala redovisningsprinciper. Diagram 2.1 Resultatförändring i kommunsektorn Resultat före extraordinära poster. Miljarder kronor, löpande priser. Anm. För att tydliggöra den underliggande utvecklingen av generella statsbidrag och skatteintäkter har effekten av olika tekniska justeringar exkluderats. Källor: och . Åren 20022004 försvagades tillväxten i det kommunala skatte- underlaget successivt. Kommunsektorns resultat kunde trots detta förbättras 20032004 som en följd av dämpade kostnadsökningar och skattehöjningar. Den genomsnittliga kommunalskatten ökade med 2003 och 2004. Den kraftiga resultatförbättringen 2005 förklaras till viss del av låga kostnadsökningar. En annan förklaring är en kraftig ökning av de generella statsbidragen, med ca . Tillväxten i skatte- underlaget vände åter uppåt efter de föregående årens minskning. Verksamhetens intäkter, som bl.a. består av kommunala avgifter och specialdestinerade statsbidrag, har ökat i en jämn takt . Utvecklingen av kommunala avgifter dämpas av olika avgiftstak, såsom maxtaxor och högkostnadsskydd. 2.3Merparten av landets kommuner och landsting har positiva resultat 2005 Resultat i enskilda kommuner och landsting Andelen kommuner och landsting med positivt resultat före extraordinära poster har ökat kraftigt sedan balanskravet infördes . Enligt preliminära resultat 2005 har ekonomin förbättrats och andelen med positiva resultat uppgår till för kommunerna och för landstingen. Det är de högsta andelarna sedan balanskravet infördes. Diagram 2.2 Andel kommuner och landsting med positivt resultat K om m u n er 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 Andelen kommuner med större överskott har ökat Det finns stora skillnader i kommunernas resultat före extraordinära poster. Det största redovisade överskottet 2005 var per invånare och det största underskottet var per invånare. av kommunerna har ett positivt resultat på per invånare. Andelen kommuner som har ett överskott som är större än eller lika med per invånare ökade väsentligt och andelen med underskott. Av kartan kan den geografiska fördelningen av resultat före extraordinära poster i kommuner utläsas utifrån tabell 2.2. Tabell 2.2 Andel kommuner i vissa resultatnivåer 2005, procent Resultat kr/invånare före -1- -499 -500- -999 Karta 2.1 Resultat före extraordinära poster kr/invånare 2005 6 (121) Kommuner med de bästa resultaten finns spridda över landet, men det finns en tendens att storstadsområdena har ett något bättre resultat. De kommuner som har de sämsta resultaten finns också spridda över landet, men kommunerna i och har i genomsnitt något svagare resultat. Inget entydigt samband mellan resultat och antal invånare Vid en jämförelse av resultatet med invånarantal visar det sig att kommuner med färre än 5 000 invånare hade sämre resultat än övriga kommuner 2005. Denna grupp hade sämst resultat även 2004 och 2003, men inte 2002 då många av kommunerna i gruppen var föremål för insatser från Kommundelegationen. Bäst resultat 2005 fanns bland kommuner med fler än 30 000 invånare men mindre än 200 000 invånare. Gruppen med över 200 000 invånare dras ned av kommuns resultat medan och kommuner ligger på en högre resultatnivå. Det finns inte något entydigt samband mellan en kommuns storlek och resultat. Ett fåtal små kommuner med stora underskott drar ner genom- snittet i grupperna av mindre kommuner som ett fåtal kommuner med stora överskott drar upp genomsnittet för de större kommunerna. Liknande slutsatser har dragits i en rapport till , Färre kommuner? om små kommuners problem och utmaningar. Tabell 2.3 Resultat före extraordinära kostnader i kommuner av olika storlek Resultaten är preliminära. Kommunernas avsättningar för pensioner och ansvarsförbindelser Enligt lagen om redovisning skall kommuner och landsting redovisa sina pensioner enligt den s.k. blandade modellen. Det innebär att en redovisningsmässig avsättning sker av nyintjänade pensions- förpliktelser . Den blandade modellen tar sin utgångspunkt i att pensionsåtaganden som hade upparbetats hade uppkommit i ett s.k. fördelningssystem. I den blandade modellen kommer utbetalningar för gamla pensionsförmåner som upparbetats i det gamla fördelningssystemet att redovisas som kostnader när de utbetalas. Pensionsförmåner intjänade kostnadsförs redan när de uppstår. I balansräkningen beaktas endast pensionsåtaganden för de intjänade pensionerna medan de äldre pensionsåtagandena redovisas som ansvarsförbindelse. Kommunerna hade i genomsnitt avsatt per invånare för pensioner i balansräkningen 2005. Den högsta avsättningen uppgick till Ansvarförbindelsen uppgick till i genomsnitt Skr. 2005/06:102 17 343 kronor per invånare. Kommunernas skuldsättning och soliditet Den totala skuldsättningen ökade i kommunerna. Både de kortfristiga skulderna och de långfristiga skulderna ökade något. En genomsnittlig kommun hade 2005 ca per invånare i kortfristiga skulder och ca per invånare i långfristiga skulder. Störst långfristig skuldsättning 2005 hade , och kommuner. Sättet att organisera verksamheten påverkar såväl skulderna som tillgångarna och försvårar därmed också jämförelser. En del kommuner bedriver sin verksamhet främst i förvaltningsform t.ex. kommun. Andra kommuner har valt att lägga större delar av verksamheten i företagsform. För att ge en bild av kommunens ekonomiska styrka är det bättre att använda ett mått som beaktar både tillgångs- och skuldsidan, såsom soliditetsmåttet. Soliditeten anger hur stor andel av tillgångarna som är finansierade med eget kapital. Kommunerna hade 2005 en soliditet på i genomsnitt , vilket ungefär var i nivå med . De goda resultaten har således inte bidragit till att förbättra soliditeten. Två kommuner hade en negativ soliditet, och . Högst soliditet hade och kommuner. Även landstingen förbättrade sina resultat kraftigt . Endast tre landsting hade underskott. redovisade det bästa resultatet före extraordinära poster i kronor per invånare, följt av och . Västra hade det bästa resultatet mätt i absoluta tal, . De landsting som redovisade underskott före extraordinära poster var , och . Störst underskott räknat i absoluta tal redovisade , . Diagram 2.3 Resultat före extraordinära poster 2005 i enskilda *Resultatet är beräknat med fullfondering av pensioner. Källa: Kommuner och Landsting. De tre landstingen med under 200 000 invånare har som grupp i genomsnitt ett sämre resultat före extraordinära poster mätt i kronor per invånare jämfört med övriga landsting. Landstingens avsättningar för pensioner och ansvarsförbindelser Landstingen avsättningar för pensioner varierade enligt bokslutet mellan per invånare i och i . Den del av pensionerna som redovisas som ansvarsförbindelse varierade mellan per invånare i och per invånare i . Landstingens skuldsättning och soliditet Den långfristiga skuldsättningen för landstingen minskade 2005 med . Den största långfristiga skulden redovisade med eller per invånare. Därefter kom läns landsting (2,8 miljarder) och läns landsting (0,2 miljarder). Den genomsnittliga soliditeten uppgick vilket är en ökning jämfört med . Soliditeten i enskilda landsting varierade mellan -14,i läns landsting och i . Balanskravet och återställandet av underskott Enligt balanskravet som infördes skulle kommuner och landsting med negativa resultat återställa dessa , såvida fullmäktige inte kunde anföra synnerliga skäl för att inte göra så. har tiden förlängts till . Tabell 2.4 visar hur många kommuner och landsting som redovisade underskott samt hur många av dessa som återställde det egna kapitalet inom den angivna tidsfristen . Sammanställningen är baserad på kommunernas och landstingens resultat före extraordinära poster. Någon hänsyn har således inte tagits till den enskilda kommunens eller det enskilda balanskravsutredning. Tabell 2.4 Antal kommuner och landsting som återställt underskott Med utgångspunkt betraktad för sig klarade runt en tredjedel av kommunerna att återställa de två första årens underskott inom den lagreglerade tidsfristen.