prop · GT03133 · 2006-03-22 00:00:00 — I förordningen om skydd mot olyckor föreskrivs att , efter samråd med kommunen, skall besluta vilka anläggningar som omfattas av dessa skyldigheter. Föreskrifterna i lagen respektive förordningen om anläggningar med farlig verksamhet syftar till att säkerställa ett snabbt och effektivt ingripande vid en olycka från såväl anläggningens ägare eller verksamhetsutövare som de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheter- na, i första hand den kommunala räddningstjänsten och polisen. beslut om att en anläggning skall omfattas av skyldigheterna vid farlig verksamhet bör enligt regeringen öppna för tillträde till Rakelsystemets användarkrets. Hantering av extraordinära händelser kommuner och landsting Kommuners och landstings hantering av extraordinära händelser regleras i lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Överenskommelsen mellan staten och , som ingicks , preciserar kommunernas uppgifter vid fredstida krishantering och uppgifter för höjd beredskap. För att villkoren i överenskommelsen skall bli bindande för kommunerna måste uppgifter- na regleras i lag, se vidare kapitel 11. Kommuners och landstings skyldigheter enligt lagförslaget innebär enligt regeringen att kommuners och landstings respektive organisation för hanteringen av extraordinära händelser bör ha tillträde till Rakelsystemet. Hantering av allvarliga krissituationer katastrofmedicinsk beredskap Landstingens katastrofmedicinska beredskap är en betydelsefull del av landets samlade förmåga att kunna hantera stora olyckor och extra- ordinära händelser. Landstingen behöver ständigt ha personal i beredskap för att kunna ta emot larm vid en allvarlig händelse samt för att leda insatser och ta emot skadade människor. Insatserna ställer stora krav på samordning och samverkan med i första hand andra landsting, kommunal- och statlig räddningstjänst samt polisen. Den katastrofmedicinska beredskapen bör därför enligt regeringens mening ha tillträde till Rakelsystemet. Hantering av extraordinära händelser statliga myndigheters krishantering Föreskrifter om statliga myndigheters krishantering finns i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering samt höjd beredskap. De åtgärder och den rapportering som de i förordningen särskilt utpekade myndigheterna skall vidta motiverar att de enligt regeringens bedömning skall ha permanent tillträde till Rakelsystemet. Beträffande regeringens roll anges i förordningen bara att myndig- heterna skall hålla regeringen informerad om läget under kriser. För att sambandet mellan myndigheterna och regeringen skall kunna garanteras vid extraordinära händelser måste även ha tillträde till Rakelsystemet. De bedömningar om samordning och samverkan som gjorts av Försvarsberedningen visar i hög grad på betydelsen av att regeringen med och statliga myndigheter med viktiga uppgifter för samhällets krishantering har permanent tillgång till Rakelsystemet. Regeringen anser därför att även dessa skall ha tillträde till Rakelsystemet. Meddelanden genom radio och TV Information genom radio och TV har stor och ibland avgörande betydelse för de enskilda människornas och samhällets hantering av såväl olyckor som extraordinära händelser. För att effektivt säkerställa att rutinerna för myndighetsmeddelanden och varnings- och informationssystemet VMA kan fungera effektivt behöver berörda aktörer ha tillgång till . Regeringen anser att den som bedriver sändningsverksamhet som omfattas av villkor enligt 3 kap. 2 § radio- och TV-lagen (1996:844) eller av skyldighet enligt 6 kap. 7 b § samma lag bör ha tillträde till Rakelsystemet för detta ändamål. Regeringen delar Svenska tidningsutgivarföreningens och Styrelsen för psykologiskt försvars uppfattning om massmedias betydelse vid olika krissituationer. För att säkerhetsarbetet och Rakelsystemet skall kunna fungera effektivt vid samhällsorganens insatser för ordning, säkerhet och krishantering måste emellertid användarkretsen begränsas till de aktörer som enligt olika författningar eller avtal har direkt ansvar och skyldighet att medverka. Den kriskommunikation som behövs genom massmedier i övrigt får därför ske genom andra medel. De återkommande och långvariga elavbrotten har förorsakat elkunder och samhället i övrigt omfattande skador, vilket har föranlett regeringen att utarbeta ytterligare säkerhetskrav och åtgärder för att säkerställa en leveranssäker elöverföring och undvika att framtida svåra väderförhållanden leder till allvarliga konsekvenser. I propositionen Leveranssäkra elnät (prop. 2005/06:27) föreslog rege- ringen ett lagstadgat funktionskrav samt en i lag reglerad skyldighet för nätföretag att betala ersättning till elanvändare vid långvariga oplanerade elavbrott som inte orsakats av händelser av exceptionell karaktär. Regeringen lämnade även förslag om rapportering av långvariga och omfattande elavbrott samt om information till elanvändarna. har beslutat om ändringarna i ellagen (1997:857) om funktionskrav som träder i kraft . Övriga bestämmelser har trätt i kraft (SFS 2005:1110). Elförsörjningen är starkt beroende av väl fungerande tele- och radiokommunikationer. Det gäller både vid reparationer och vid återstart av elsystemet. Vid omfattande störningar av elsystemet krävs som regel kraftsamling av reparationsresurser till de drabbade områdena. Flera olika elnätsföretag och deras entreprenörer blir inblandade i repara- tionsarbetena och återstart av elsystemet. För att få effekt och tillräcklig säkerhet på fältet, måste insatserna styras och samordnas med stöd av säker kommunikation. Samverkan behövs med främst länsstyrelser, kommuner, räddningstjänst och polis. Regeringen bedömer att de skärpta säkerhetskraven i ellagen motiverar att nätbolagen får tillträde till Rakelsystemet på permanent basis för att effektivt kunna använda systemet vid extraordinära händelser. Erfarenheterna från de senaste stormarna och elavbrotten talar också för detta. En daglig användning av systemet är nödvändig för att vid störningar kunna optimera underhålls- och reparationsåtgärder, samverka med kommuner och statliga myndigheter samt rapportera och informera vid elavbrott och om de reparations- och återställningsåtgärder som nätbolagen vidtar. och Svensk energi framhåller att även produktionsföretagen bör ingå i denna krets av samhällsviktiga aktörer. Elleverantörerna är i allmänhet ägare av eller verksamhetsutövare vid Prop. 2005/06:133 sådana farliga anläggningar som avses ingå i användarkretsen. Användningsområdet för Rakelsystemet är dock enligt förslaget för deras del inskränkt till skydd mot olyckor. Även upprätthållandet av balansen mellan produktion och förbrukning av el, som är av vital betydelse för leveranssäkerheten, samhällets robusthet och krishanteringsförmåga, bör enligt regeringen få tillträde till Rakelsystemet. Användarkretsen för Rakelsystemet bör därmed enligt regeringen även omfatta elleverantörer, som enligt 8 kap. 4 § ellagen bara får leverera el i uttagspunkter där någon åtagit sig balansansvaret. Förslag till ändring av lagen om elektronisk Regeringens förslag: Kravet på inbjudningsförfarande enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation inför beslut om att meddela tillstånd att använda radiosändare vid frekvensbrist skall inte gälla sådan radioanvändning som behövs för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om vilken radioanvändning som omfattas av Regeringens bedömning: Kommersiella aktörer bör betala avgifter som är beräknade på kostnaderna för systemet utan hänsyn till det statliga anslaget till investeringskostnaderna. Övriga aktörer bör betala kostnader där hänsyn har tagits till det statliga anslaget. Arbetsgruppen utökad användarkrets i Rakels förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med undantag för att arbetsgruppen föreslår övergångsbestämmelser till ändringen av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen eller har inget att erinra. efterlyser ett s.k. EG- rättsligt test om skyddsvärt intresse och proportionalitet beträffande huruvida det just för svensk del är nödvändigt med ett sådant undantag som föreslås i promemorian. Kollegiet anför också att bestämmelserna i artikel 87 i EG-fördraget kan vara en otillräcklig grund för differentierad avgiftssättning mellan kommersiella aktörer och de övriga användarna. En förutsättning för att artikel 87 skall vara tillämplig på verksamheten är enligt kollegiet att verksamheten är konkurrensutsatt. konkurrensutsatt måste en djupare analys av situationen göras av om anslutning till Rakelsystemet utgör en konkurrensfördel innan det med säkerhet kan fastställas att artikeln är tillämplig. kraftnät ser Rakelsystemet som den enda rimliga lösningen för elbranschens behov av mobil talkommunikation. tillstyrker inte förslaget då, enligt myndigheten, den utredning som förslaget grundas på i många avseenden behöver kompletteras. saknas utredning om följderna för mobiltäckningen i glesbygd som kan bli en konsekvens av att en del av kundunderlaget för de kommersiella operatörerna minskar till följd av den utvidgade användarkretsen för Det saknas vidare enligt Post- och utred- ning om alternativa kommunikationsnät som Försvarets telenät (FTN), CDMA 450 eller UMTS som kan spela en stor roll i sammanhanget. Vidare saknas utredning om det faktiska behovet av samordning mellan de aktörer som föreslås få tillträde till Rakelsystemet. har inget att erinra mot att den grundläggande användarkretsen även omfattar Kriminalvården eller mot att användarkretsen utökas enligt de i rapporten angivna kriterierna. anser inte att lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation bör ändras på det sätt som arbetsgruppen föreslår i promemorian, eftersom ett sådant utökat undantag från kravet på inbjudningsförfarande med permanent tillgång för vissa aktörer till Rakelsystemet för krishanteringsverksamhet riskerar konkurrensneutraliteten. Om fler aktörer än de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna, däribland kommersiella aktörer, ges möjlighet att ansluta sig till Rakelsystemet bör detta ske på likvärdiga villkor som gäller för mobiloperatörer i publika nät. Skälen för regeringens förslag Undantag från kravet på inbjudningsförfarande Ett problem i arbetet med att införa ett gemensamt radiokommunika- tionssystem för blåljusmyndigheterna har varit att det varit svårt att få till stånd ett fungerande förfarande i uppstarten med hänsyn till reglerna om ett allmänt inbjudningsförfarande och reglerna om offentlig upphandling som skulle tillämpas för nätet. Svårigheterna gällde att det fanns en hönan och ägget-problematik, eftersom upphandlingen torde fordra att den som vann upphandlingen verkligen hade eller skulle komma att få tillstånd för radiofrekvenserna i fråga och omvänt att den som tilldelades tillstånd verkligen skulle vinna upphandlingen. Regeringen gav i upp- drag att utreda hur kraven i telelagen och i lagen om radiokommunika- tion på ett allmänt inbjudningsförfarande vid frekvenstilldelning förhöll sig till möjligheten att genomföra upphandling av radiokommuni- kationssystem enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. redovisade uppdraget till regeringen och lämnade förslag som innebar att inbjudningsförfarande inte krävdes för radioanvändning som uteslutande avser verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet. Förslagen togs även med i e- komutredningens betänkande Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60) i förslaget till LEK och togs in i den nya lagen (SFS 2003:389). Allmän ordning, säkerhet eller hälsa Regeringen delar arbetsgruppens bedömning att det nuvarande begreppet allmän ordning och säkerhet i 3 kap. 8 § LEK bör tolkas utifrån EU- fördraget och ramdirektivet och att de allmänintressen som omnämns i artikel 46 i bör vara de som radioanvändningen i Rakelsystemet skall tillgodose, nämligen allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Verksamhet som kan undantas från kravet på inbjudningsförfarande Utifrån vad som ovan har anförts framstår det som klart att nationella bestämmelser som tillförsäkrar tillgång till nödvändigt frekvensutrymme för de användare som utgörs av de s.k. skydds- och säkerhetsmyndig- heterna inte står i strid med vare sig eller ramdirektivet även om de är fördelaktiga jämfört med vad som gäller för ett rätts- subjekt från en annan medlemsstat som önskar etablera en verksamhet i landet vilken består i att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster under förutsättning att åtgärderna är proportionerliga till sina syften. Andra användare som det enligt regeringen finns ett samhällsintresse av att ge tillträde till Rakelsystemet är den statliga räddningstjänsten, ägare av eller verksamhetsutövare vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller miljön för verksamhet som avser skydd mot olyckor, för verksamhet som består i att ge råd om strålningsmätningar samt samordna och biträda med strålningsmätningar, aktörer som har uppgifter för den fredstida krishanteringen för sådan användning som behövs för krishanteringen, dels för att kunna utöva sina uppgifter som central förvaltningsmyndighet för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering, dels för att kunna säkerställa själva driften av Rakelsystemet, regeringen med för användning som behövs för krishantering, elnätsföretag, dvs. koncessionshavare enligt ellagen (1997:857), och elleverantörer för användning som är av betydelse för att upprätthålla elförsörjningen, den som bedriver sändningsverksamhet enligt radio- och TV-lagen (1996:844) för användning som behövs för att sända varningsmeddelanden och myndighetsmeddelanden till allmänheten eller meddelanden som är av vikt för allmänheten, om myndighet begär det. Gemensamt för dessa aktörer är att de samhällsviktiga uppgifterna är reglerade i en författning och därmed tydligt går att urskilja från annan verksamhet. Uppgifterna är sådana att de ryms under begreppet allmän ordning, säkerhet eller hälsa. pekar på motsvarande behov även inom gasförsörjningen. Regeringen utesluter inte att även de företag som har betydelse för driftsäkerheten för gasleveranser kan ge tillträde till systemet. Principiellt torde samma skäl tala för att dessa aktörer skall ingå i användarkretsen som beträffande elförsörjningen. Denna fråga bör dock enligt regeringen avgöras i samband med att användarkretsen bestäms närmare. Beträffande sådana aktörer som på uppdrag av nät- och produktionsföretagen utför tillsyn, felavhjälpning och reparationsarbeten framhåller att även dessa bör ingå i användarkretsen. Regeringen delar denna bedömning. framhåller att även ordningsvakters och väktares betydelse för samhällets trygghet, ordning och säkerhet måste beaktas i detta sammanhang, i synnerhet avseende kommunikationer mellan ordningsvakter, väktare och polisen i samband med stora publika arrangemang, och erinrar om att ordningsvakter enligt lag står under polismans förmanskap. Regeringen anser att det för sådana tillfällen kan vara en lösning att polisen tillhandahåller kommunikationsutrustning till ordningsvakterna. Denna ordning bör enligt regeringen kunna rymmas under polisens användning. Regeringen utesluter dock inte att det kan bli aktuellt att även låta ordningsvakter och väktare få ingå i användar- kretsen avseende särskilt samhällsviktig verksamhet. Detta är dock en fråga som bör behandlas i samband med att användarkretsen närmare bestäms. Beredskapsplanering och åtgärder vid höjd beredskap ryms under begreppet allmän säkerhet och den radioanvändning som behövs för sådan verksamhet kan därför undantas från kravet på inbjudnings- förfarande enligt LEK. I princip samtliga myndigheter har uppgifter som avser beredskapsplanering och åtgärder vid höjd beredskap. Även enskilda har sådana uppgifter. Alla dessa aktörer har dock inte behov av tillgång till radiokommunikation för dessa syften. Hur många nya aktörer det slutligen blir fråga om är oklart. Regeringen anser att med nu rådande omvärldsläge är det sannolikt att den radioanvändning som avser sådan verksamhet hos de aktuella användarna skulle bli mycket begränsad i förhållande till deras övriga verksamhet, varför det skulle vara omotiverat att ge dessa myndigheter, företag och andra användare med beredskapsuppgifter tillgång till Rakelsystemet. I ett annat säkerhetspolitiskt läge kan dock detta ställningstagande behöva omprövas. Regeringen anser således att fler användare än måste ges möjlig- het att använda Rakelsystemet för att tillgodose viktiga samhälls- intressen. Gemensamt för användarna av Rakelsystemet skall vara att de på grund av stöd i författning bedriver verksamhet av betydelse för allmän ordning, säkerhet eller hälsa och att de i fullgörandet av dessa uppgifter har ett behov av att i krissituationer ha tillgång till en säker och effektiv radiokommunikation i sådan utsträckning att verksamheterna bör föranleda undantag från kravet på inbjudningsförfarande enligt LEK. Verksamheten måste vara av sådan samhällsviktig art att den motiverar en sådan särbehandling. I detta ligger det s.k. EG-rättsliga test som efterlyser. Det skall vara fråga om ett så viktigt samhällsintresse att det framstår som proportionerligt med ett undantag från kravet för inbjudningsförfarande enligt LEK. Regeringen bedömer att de ovan uppräknade verksamheterna är sådana att de motiverar undantag. Vad har anfört om följderna för glesbygden av en utvidgad användarkrets för Rakelsystemet kan enligt regeringen i detta sammanhang inte anses relevant. De tillståndsvillkor som gäller för de kommersiella mobiloperatörerna påverkas inte av en utvidgad användarkrets för Rakelsystemet. Det saknas enligt regeringen grund i LEK för att åberopa ändringar avseende undantagen från kravet på inbjudningsförfarande som skäl för att ändra tillståndsvillkoren för mobiloperatörerna. När det gäller behovet av samverkan och kom- munikation mellan de aktörer som föreslås ingå i användarkretsen hänvisas till kapitel 5. anser även att allmänna kommunikationsnäts betydelse i myndigheters och organisationers arbete med krishantering borde ha analyserats närmare. Möjligheten att införa prioriteringsfunktioner i allmänna nät nämns särskilt. Det är dock regeringens bedömning att sådana funktioner inte kan ersätta de funktioner som Rakelsystemet innehåller och som säkerställts genom den upphandling av systemet som skett. anser att den utökade användarkretsen bör föranleda minskade åtaganden för operatörerna när det gäller t.ex. prioritet i telenätet. Regeringen förut- sätter att i sitt fortsatta arbete med sådana frågor beaktar effekterna av det förslag som regeringen nu för fram. Beträffande Post- och farhågor om att det inte finns kapacitet i Rakelsystemet för en utvidgad användarkrets med hänsyn till det avsatta frekvensutrymmet förutsätter regeringen att beaktar kapaciteten i nätet vid tilldelningen av abonnemang. Regeringen anser att det kan vara en fördel med en tydlig reglering av användarkretsen. Detta förenklar tillämpningen såväl för tillståndsmyn- digheten enligt LEK, , som för Krisberedskaps- myndigheten som skall tilldela abonnemang inom Rakelsystemet. Rege- ringen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken radioanvändning som omfattas av undantaget enligt 3 kap. 8 § andra stycket LEK. Radioanvändningen skall vara nödvändig för verksamheten Enligt nuvarande bestämmelser i fordras för att radioanvändningen skall vara undantagen från kravet på inbjudningsförfarande att den uteslutande skall avse sådan verksamhet som tillgodoser allmän ordning och säkerhet. Detta innebär en begränsning för myndigheter och företag som bedriver verksamhet som ligger såväl inom som utom begreppet allmän ordning och säkerhet. Exempel på sådana användare kan vara länsstyrelser och elnätsföretag. En länsstyrelses verksamhet rymmes inom begreppet när det avser räddningstjänst och krishantering medan övrig verksamhet som bedriver ligger utanför. Svårigheterna beträffande sådana användare som har verksamhet som till viss del tillgodoser allmän ordning och säkerhet och till övrig del avser annan verksamhet, uppkommer om Rakelsystemet används även i den övriga verksamheten. Den lösning som föreslog var att andra aktörer än skydds- och säkerhetsmyndigheterna som verkar för att upprätthålla samhällets skydd och säkerhet borde kunna få tillgång till radiokommunikationssystemet vid särskilda händelser. Denna lösning menar emellertid inte vara genomförbar i praktiken. Ett system som inte används i det dagliga arbetet kommer sannolikt inte att fungera i en krissituation. Arbetsgruppen hade samma uppfattning. Regeringen delar denna bedömning. En slutsats av detta är att rekvisitet uteslutande i 3 kap. 8 § LEK inne- bär en begränsning som gör att vissa aktörer som har funktioner som kan hänföras till allmän ordning och säkerhet inte kan använda Rakelsyste- met, eftersom det inte är praktiskt genomförbart att använda systemet endast vid stora katastrofer. Regeringen anser att denna begränsning är för snäv och inte motiverad från juridisk utgångspunkt. En avgränsning som är så snäv att undantagen för allmän ordning, säkerhet eller hälsa i praktiken inte går att tillämpa kan inte anses vara i enlighet med EG- rätten. Avgränsningen bör i stället vara sådan att undantaget är proportionerligt med hänsyn till de skyddsintressen som föreligger. Enligt nuvarande planeringsinriktning för krishanteringssystemet skall en helhetssyn anläggas på planeringen för kriser för alla slag av hot, allt ifrån mindre allvarliga händelser i fredstid, extraordinära händelser, inklusive svåra påfrestningar i fredstid, till krav under höjd beredskap. Regeringen har lagt fast ett antal grundläggande principer som skall gälla för planering, organisation och ledning inom området. Dessa principer är även giltiga för det skydds- och säkerhetsarbete som bedrivs i ett normalt fungerande samhälle. Ansvarsprincipen innebär att verksamhetsansvaret ligger fast i hela hotskalan, dvs. den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden skall behålla ansvaret även om en kris skulle inträffa. Likhetsprincipen innebär att en verksamhets organisation, lokali- sering och metodiken i arbetet så långt det är möjligt skall överensstäm- ma i fred, kris och krig. Principerna och behovet av förberedelser medför att även det normala arbetet i en organisation som är av betydelse för arbete med skydd mot olyckor och krishantering ingår i förberedelserna för att kunna hantera en sådan situation om och när den inträffar. har inget att erinra mot att utöka användarkretsen på det sätt som arbetsgruppen har föreslagit. Verket anser dock att det bör förtydligas i regelverket att användning av enbart skall få ske inom ramen för de uppgifter som abonnenterna har för skydd mot olyckor och för hantering av fredstida krissituationer. Tillsynen för detta bör enligt verket läggas på lämplig myndighet. bedömer att avgränsningen av de tillkom- mande användarnas nyttjande av Rakelsystemet kommer bli mycket svår att upprätthålla. Nuvarande ordning enligt LEK, med krav på att användningen ute- slutande skall avse verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning och säkerhet, måste enligt regeringen anses otillräcklig, i första hand med hänsyn till behoven av förberedelser genom planering, utbildning och övning samt andra åtgärder för att vidmakthålla och utveckla tillräcklig förmåga för ledning, samordning och samverkan för att samhället skall kunna vidta skyndsamma och effektiva åtgärder vid särskilda händelser. Användare inom en organisation med uppgifter för krishantering måste ha regelbunden tillgång till för att systemet skall vara en tillgång i en krissituation.