prop · GU0315 · 2006-11-16 00:00:00 — Regeringen anser därför att arbetslöshetsförsäkringen måste göras mer försäkringsmässig och att detta bör ske genom att den statliga sub- ventionsgraden minskas och att försäkringstagarna får bära en större del av kostnaderna. Det är viktigt att kostnaderna för arbetslösheten blir tydligare och synligare. Ett sätt att göra detta är att öka egenfinansie- ringen. Utformningen av egenavgifterna bör återspegla risken för arbetslöshet i de olika verksamhetsområden som arbetslöshetskassorna omfattar. En högre arbetslöshetsrisk bör således synliggöras genom en högre egen- finansiering. Avgifterna till de olika arbetslöshetskassorna bör tydligt variera med arbetslösheten. På så sätt skapas också motiv för kassorna att skärpa kontrollen så att ersättning inte felaktigt betalas ut. mellan fackförbund och arbetslöshetskassa ger fackförbundet incitament att medverka till att arbetslösheten hålls tillbaka och minskar. Regeringen anser att arbetslöshetsförsäkringen bör göras om till en obligatorisk försäkring. Frågan om hur en obligatorisk arbetslöshets- försäkring bör konstrueras bör dock utredas, varför någon permanent lösning av finansieringsfrågan inte kan föreslås . Det är dock mycket angeläget att den ökade egenfinansieringen genomförs . Regeringen anser därför att en tillfällig lösning måste tas fram. Regeringen är medveten om att det föreslagna snabba genom- förandet ställer höga krav på arbetslöshetskassorna. Den tillfälliga lös- ning som valts bygger därför till stora delar på det nuvarande systemet med finansieringsavgift i kombination med en förhöjd finansierings- avgift. Den avgift kassorna betalar för finansiering av del av statens kostnader för inkomstbortfallsförsäkringen beräknas med ut- gångspunkt i antalet medlemmar som fanns i kassan det senast förflutna verksamhetsåret. Vid redovisningen av finansierings- avgiften, som sker , tas hänsyn till den aktuella genomsnitt- ligt utbetalade dagpenningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen. Kassans avgift varierar endast med ändringar i den genom- snittliga dagpenningen. Dessa ändringar är som regel små eftersom de som fått en dagpenning fastställd som regel ligger kvar på samma dag- penning under hela sin ersättningsperiod. Ändringar i den genomsnittliga dagpenningen uppstår när nya ärenden tillkommer och dessa medlemmar haft ett annat löneläge än medlemmar som redan beviljats ersättning samt vid fall av omräkning av redan fastställd dagpenning. Det finns en nackdel med att finansieringsavgiften baseras på antalet medlemmar i kassan . Medlemmar byter kassa och det förekommer att en hel grupp medlemmar på grund av organisatoriska fackliga skäl kommer att gå från en kassa till en annan. Det blir därför mer rättvist om den finansieringsavgift som kassan skall betala baseras på ett mer aktuellt medlemsantal än vad som är fallet . Kassan skall inte behöva betala avgift för dem som är medlemmar i den kassan och som kassan därför inte fått medlemsavgift från. Regeringen föreslår att finansieringsavgiften beräknas med utgångspunkt i antalet medlemmar under den kalendermånad för vilken finansieringsavgiften skall betalas. Regeringen anser att kassornas medlemmar genom en högre grad av egenfinansiering bör stå för en större andel av kostnaderna för utbetal- ningarna av arbetslöshetsersättning. En sådan ökad egenfinansiering från individens sida bör utformas som ett åläggande för arbetslöshetskassan att betala en förhöjd finansieringsavgift till staten. Eftersom kassans in- täkter i princip består av medlemsavgifter kommer en förhöjd finansie- ringsavgift att påverka den avgift som medlemmen betalar till kassan. som den förhöjda finansieringsavgiften bör vara ett sätt att öka medlemmarnas andel av kostnaderna för ersättningen bör den utgöra ett incitament för de enskilda kassorna och dess medlemmar att hålla ner just den kassans kostnader för arbetslösheten. Vid framgång med detta bör den förhöjda finansieringsavgiften bli lägre och om arbetslösheten i kassan ökar bör den förhöjda finansieringsavgiften för kassan, och där- med medlemsavgiften, bli högre jämfört med vid oförändrad arbets- löshet. Det är emellertid så att arbetslösheten varierar kraftigt mellan kassorna. Det finns kassor där knappast någon arbetslöshet före- kommer medan arbetslösheten (inklusive deltidsarbetslösa) i någon kassa är så hög som . Några remissinstanser invänder att den förhöjda finansieringsavgiften inte får någon nämnvärd effekt på lönebildningen. Regeringen anser dock att ett ökat ekonomiskt ansvar för medlemmarna för kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen ökar medvetenheten hos medlemmarna och att dessa också därigenom tar ett ökat ansvar för kostnaderna. Invänd- ningen att vissa medlemmar inte skulle anse sig ha råd att kvarstå som medlemmar är inte hållbar. Den samlade effekten av det i budget- propositionen föreslagna jobbskatteavdraget och de nu föreslagna reglerna innebär en positiv nettoeffekt för förvärvsarbetande. Om de enskilda kassornas medlemmar fullt ut skulle ta ansvar för arbetslösheten inom kassans verksamhetsområde genom en förhöjd finansieringsavgift skulle avgiften i vissa fall bli orimligt hög. Detta i sin tur medför risk för att personer som i och för sig behöver ett ekonomiskt skydd vid arbetslöshet skulle lämna kassan av ekonomiska skäl. Kassor med låg arbetslöshet bör därför vara med och i viss mån betala den ökade generella egenfinansieringen av medlemmarnas del av de totala kost- naderna för den inkomstrelaterade ersättningen. På individnivå blir ändå kostnaden för ett försäkringsskydd vid arbetslöshet relativt måttlig sär- skilt med beaktande av jobbskatteavdraget. Regeringen anser det ange- läget att medlemsavgiften till kassan inte i något fall skall behöva höjas med mer än för icke arbetslös medlem för att täcka kassans kostnadsökning med anledning av kostnaden för den förhöjda finansie- ringsavgiften. Visar det sig att en medlem är arbetslös viss månad skall han eller hon inte för den månaden vara med och finansiera kostnaden för den förhöjda finansieringsavgiften. Även om den förhöjda finansieringsavgiften och därmed medlems- avgiften till kassan bör variera med arbetslösheten är det angeläget för såväl kassan som medlemmen att avgifterna har en viss stabilitet från en månad till en annan. Utgångspunkten för vad en kassa skall betala per icke arbetslös medlem bör därför fastställas på årsbasis. Avgiften per medlem bör också kunna vara densamma under ett kalenderår mot bak- grund av att vissa kassor i vissa fall har en årsavgift till kassan. Det är dock angeläget att uppgifterna på vilken den förhöjda finansierings- avgiften baseras är så aktuella som möjligt. I utkastet till lagrådsremiss föreslogs att vad en kassa skulle betala per icke arbetslös medlem skulle beräknas med utgångspunkt av arbetslösheten oktober till och med september. För att statistikuppgifterna skall hinna kvalitets- säkras, bör dock en något tidigare period användas som utgångspunkt för beräkningarna. En avvägning mellan dessa önskemål leder till att den period i vilken jämförelsen bör göras bör vara från och med juli till och med juni närmast föregående år. Härigenom kan kassorna före ett årsskifte beräkna den förhöjda finansierings- avgiften för kassan och därmed uttaget av medlemsavgift. Den förhöjda finansieringsavgiften bör, i likhet med vad som föreslås för finansie- ringsavgiften, betalas för varje person som var medlem i kassan under den kalendermånad som den förhöjda finansieringsavgiften avser. Den förhöjda finansieringsavgiften bör räknas fram så att lämplig ökning av egenfinansieringen fördelas mellan kassorna med beaktande av arbetslösheten i respektive kassa och på sådant sätt att varje icke arbetslös medlem belastas med högst i höjd medlemsavgift på grund av den förhöjda finansieringsavgiften. Det förslag till beräknings- modell som lämnades i utkastet till lagrådsremiss, bör justeras något även med anledning av att regeringen nu föreslår att ingen kassa skall betala högre avgifter än vad som motsvarar kassans totala utbetalningar enligt inkomstbortfallsförsäkringen (se nedan). Regeringen föreslår därför att en sådan beräkning skall göras enligt följande beräkningsmodell: från genomsnittet av en kassas totalt utbetalda dagpenning enligt in- komstbortfallsförsäkringen och medlem juli till och med juni närmast föregående år subtraheras motsvarande belopp för samtliga kassor, skillnaden multipliceras med 0,000145, produkten multipliceras med 240, varefter 240 adderas till den senare produkten. Det belopp som beräkningsmodellen leder fram till är vad som föreslås som beräknad förhöjd finansieringsavgift per icke arbetslös medlem. Detta belopp bör alltså multipliceras med antalet icke arbetslösa med- lemmar vid bestämmandet av den förhöjda finansieringsavgiften för kassan. Närmare om den föreslagna beräkningsmodellen Här nedan förklaras den föreslagna beräkningsmodellen genom ett räkneexempel. En förutsättning i beräkningsmodellen är att den genomsnittliga för- höjda finansieringsavgiften per icke arbetslös medlem i kassorna bör vara , för att ökningen av egenfinansieringen skall motsvara det finansieringsbehov som regeringen önskar täcka genom den föreslagna reformen. Beräkningsmodellen bygger vidare på att ingen kassa skall behöva höja medlemsavgiften med mer än för icke arbetslös medlem på grund av den förhöjda finansieringsavgiften. I exemplet är den genomsnittligt utbetalda ersättningen under beräk- ningsperioden per medlem i samtliga kassor . Den genom- snittligt utbetalda ersättningen per medlem och månad under beräknings- perioden är i kassa A och i kassa B . När beloppen för genomsnittlig utbetalning per medlem i alla kassor subtra- heras från motsvarande belopp för respektive kassa, leder detta i exemplet till att skillnaden i kassa A blir och i kassa B minus . Beloppen för respektive kassa multipliceras med 0,000145, vilket för kassa A ger 0,24 och för kassa B minus 0,05. Dessa belopp multipliceras med 240, vilket för kassa A ger och för kassa B minus . Till dessa belopp adderas 240, vilket för kassa A ger och för kassa B . De framräknade beloppen är den föreslagna förhöjda finansieringsavgiften per icke arbetslös med- lem i respektive kassa. Matematiskt kan beräkningsmodellen tecknas enligt följande: A = S + [(K-G) x V] x S Kassans utbetalning per medlem och Genomsnittlig utbetalning per medlem och månad för samtliga kassor till Påslag/avdrag i procent Påslag/avdrag i kronor Avgift per icke arbetslös medlem Nedsättning av den förhöjda finansieringsavgiften Den beräkningsmodell som föreslås för beräkning av förhöjd finansie- ringsavgift är konstruerad med tanke på att en kassas skyldighet att betala förhöjd finansieringsavgift skall korrespondera med dess möjlighet att ta in ytterligare medlemsavgifter. Om en kassa, på grund av den föreslagna begränsningen av kassans möjlighet att höja medlemsavgiften (se avsnitt 6.2.2), inte har möjlighet att ta in medlemsavgifter/anslutningsavgifter i den omfattning att kassan får täckning för den förhöjda medlemsavgiften bör kassans skyldighet att betala förhöjd finansieringsavgift för icke arbetslösa medlemmar stanna på ett belopp motsvarande per icke arbetslös medlem för den månaden. Med utgångspunkt från dagens arbetslöshet i de olika kassorna kommer någon eller några kassor bli skyldiga att betala strax per icke arbetslös medlem och månad. Mot denna bakgrund samt svårigheten att förutse utvecklingen av arbetslösheten inom varje enskild kassa, finns behov av en skyddsregel för det fall då den höjda finansie- ringsavgiften annars skulle kunna komma att bli någon eller några kronor och icke arbetslös medlem. Regeringen anser att den förhöjda finansieringsavgiften skall vara när en beräkning enligt den föreslagna beräkningsmodellen leder till en avgift som överstiger per icke arbetslös medlem och månad. Begränsning av det sammanlagda uttaget av avgifter påtalar att den förhöjda avgiften innebär att Akademikernas er- kända arbetslöshetskassas medlemmar genom den förhöjda avgiften får betala av kassans totala utbetalningar av arbets- Lagrådet påtalar att för de kassor där insatsen för deras Prop. 2006/07:15 försäkrade blir större än utfallet kommer avgifterna att innehålla en del som närmast bör karaktäriseras som en skattedel. Regeringen anser inte att avgifter som överstiger kostnaderna för utbetalad ersättning i någon enskild kassa bör tas ut. Av detta skäl föreslår regeringen att en kassas skyldighet att betala finansieringsavgift och förhöjd finansieringsavgift begränsas, så att de sammanlagda avgifterna för en enskild kassa inte överstiger det belopp som kassan betalat ut i dagpenning enligt inkomst- bortfallsförsäkringen den månad avgifterna avser. Dagens utjämningsavgift och utjämningsbidrag syftar till en utjämning av medlemsavgifterna mellan kassorna. Kassor med få medlemmar eller med stor arbetslöshet kan med utjämningssystemet få viss kompensation från andra kassor. Den utjämningsavgift som staten tar in från kassorna uppgick till , vilket motsvarar per medlem och år. Beloppet fördelas mellan kassorna i form av utjämningsbidrag. Regeringens avsikt är att arbetslösheten i den enskilda kassan skall få genomslag på medlemsavgiften till kassan. I det sammanhanget har ut- jämningsavgiften och utjämningsbidraget spelat ut sin roll och bör därför avskaffas. Flera remissinstanser påtalar att de kassor som enligt nu gällande regler tilldelas utjämningsbidrag inte kommer att kunna finansiera sin verksamhet utan att höja medlemsavgifterna i betydande omfattning för det fall systemet med utjämningsavgift och utjämningsbidrag avskaffas. Regeringen instämmer till viss del i denna bedömning och anser att frågan bör hanteras på det sätt som föreslås i avsnitt 6.2.5. Regeringens rätt att meddela föreskrifter Regeringen får meddela föreskrifter om när och på vilket sätt finansieringsavgift och utjämningsavgift skall betalas samt om ut- jämningsbidrag. Om systemet med utjämningsavgifter och utjämnings- bidrag avskaffas, bör även möjligheten att meddela föreskrifter om ut- jämningsavgift och utjämningsbidrag avskaffas. Regeringen anser vidare att föreskriftsrätten i stället bör omfatta när och på vilket sätt förhöjd finansieringsavgift skall betalas. Lagrådet har påtalat att det praktiska genomförandet av de föreslagna reglerna skulle underlättas om in- betalningsterminerna förskjuts på lämpligt sätt. Regeringen avser att bestämma betalningsperioderna så att de nya reglerna kan genomföras på bästa möjliga sätt. Regeringens förslag: En arbetslöshetskassa skall ta ut medlems- avgifter så att även den förhöjda finansieringsavgiften kan betalas av kassan. En arbetslöshetskassa får inte för att täcka kostnaderna för den för- höjda finansieringsavgiften höja medlemsavgiften 1.för arbetslös medlem, eller 2.med mer än för icke arbetslös medlem. Eftersom utjämningsavgiften avskaffas skall den inte ingå bland de kostnader som skall täckas av medlemsavgifter. Utkastets förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans berör frågan. Skälen för regeringens förslag: En arbetslöshetskassa skall ta ut medlemsavgifter i sådan omfattning att dessa avgifter i förening med andra inkomster som kassan har kan antas täcka kassans förvaltnings- kostnader, betalningen av finansieringsavgift och utjämningsavgift samt övriga utgifter. I avsnitt 6.2.1 föreslår regeringen att kassorna skall betala en förhöjd finansieringsavgift och att utjämningsavgiften skall avskaffas. Till följd av dessa förslag bör utgångspunkten för vilka kostnader som skall beaktas när medlemsavgifterna fastställs justeras. Medlemsavgifter bör täcka även den förhöjda finansieringsavgiften medan det inte kommer att finnas någon utjämningsavgift att ta hänsyn till. Regeringen föreslår alltså att formuleringen av en kassas skyldighet att ta ut medlemsavgifter justeras i dessa avseenden. gäller att en arbetslöshetskassa får besluta om olika medlems- avgifter för olika medlemskategorier, om det finns skäl för det. Detta innebär att medlemsavgiften kan differentieras i händelse av arbetslöshet. Det är dock ingen kassa som gör en differentiering av detta skäl. Regeringen avser att föreslå att de inkomster som staten tillförs genom den förhöjda finansieringsavgiften skall användas till att finansiera en sänkning av inkomstskatterna för förvärvsarbetande. Mot denna bak- grund anser regeringen att främst de medlemmar som kan komma att omfattas av rätten till jobbskatteavdrag genom sina medlemsavgifter bör finansiera den förhöjda finansieringsavgiften. Kostnaden för den för- höjda finansieringsavgiften bör dock fördelas så att ingen behöver betala mer än i höjd medlemsavgift på grund av den för- höjda finansieringsavgiften. Kostnaden för den förhöjda finansierings- avgiften bör inte belasta arbetslösa medlemmar. Vilka som skall betrak- tas som arbetslös i detta avseende bör överensstämma med dem som kassorna skall vara skyldiga att betala förhöjd finansieringsavgift för. Regeringen föreslår därför att en kassas möjligheter att fördela kost- naderna för den förhöjda finansieringsavgiften begränsas så att medlems- avgiften för icke arbetslös medlem får höjas med högst och att den inte får höjas alls för arbetslösa medlemmar på grund av den för- höjda finansieringsavgiften. Regeringens avsikt är dock, som Lagrådet noterat, att denna begränsning inte bör utgöra något hinder mot att höja medlemsavgifterna på grund av eventuellt ökade administrations- Prop. 2006/07:15 kostnader. 6.2.3Definition av arbetslös medlem Regeringens förslag: Med arbetslös avses i 41 § en person, som för den kalendermånad eller del därav som den förhöjda finansierings- avgiften avser, fått arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd och som inte utfört förvärvsarbete eller haft rätt till ersättning enligt 13 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring den månaden. Utkastets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utkastets förslag innehöll dock inte någon tydlig uppgift om att utbetalad ersättning skall gälla för den aktuella månaden. Remissinstanserna: Statskontoret påtalar att definitionen följer SCB:s definition av arbetslös samt att det blir en marginaleffekt att arbeta . () menar att det kan finnas negativa incitament att ta kortare anställningar vilket är olyckligt eftersom dessa ofta är en ingång till mer arbete. IFAU anser att lagtexten är otydlig. SKL ser en risk för att personer med försörjningsstöd får förhöjd avgift för sitt medlemskap i arbetslöshetskassan med krav på försörjningsstöd också för detta. LO anser det orättvist att arbete enstaka dagar skall ge förhöjd avgift. TCO nämner problemet med tröskeleffekter som motverkar arbetslinjen. SO ser problem för kassorna att känna till att en person med aktivitetsstöd arbetar någon kväll eller helg. IAF konstaterar att kassorna måste inhämta uppgifter till exempel om arbete vid sidan av aktivitets- stöd. Vad gäller jämställdhet anser LO att det finns risk att löntagare ställer sig utanför av kostnadsskäl. Detta gäller särskilt utrikes födda och deltidsarbetande, de senare ofta kvinnor. TCO anser att förslaget drabbar kvinnor, föräldralediga, studerande och deltidsarbetande. fram- håller att kvinnor dominerar i akademikeryrken med låga löner. SO anser att förslaget är könsdiskriminerande eftersom kvinnor arbetar i deltids- och visstidsanställningar och arbete ger förhöjd finansieringsavgift. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att i princip alla bör vara med och ta ett ökat ekonomiskt ansvar för kostnaderna för arbets- löshetsersättningen genom ökad egenfinansiering i form av förhöjd finansieringsavgift. Det kan dock vara rimligt att arbetslösa befrias från skyldigheten att betala en förhöjd medlemsavgift. Regeringen anser det angeläget att det skapas en tydlig definition av vem som bör undantas från förhöjd finansieringsavgift. Det finns många olika arbetslöshets- begrepp men i detta sammanhang bör arbetslös definieras som en person som fått arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd och inte utfört förvärvsarbete eller haft rätt till inkomst för tid som anges i 13 § under kalendermånaden. I 13 § anges att som tid med förvärvsarbete anses även tid då den sökande 1. haft semester, 2. varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförvarsplikt eller barns födelse, eller 3. på grund av anställningens upphörande får avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön. Har personen förvärvsarbetat eller haft rätt till inkomst som anges i 13 § kan han eller hon enligt det förslag som regeringen lämnat i budgetpropositionen inom skatteområdet komma att få en skattereduktion (jobbskatteavdrag) som gott och väl kompenserar honom eller henne för en förhöjd finansieringsavgift. Personer som fått aktivitetsstöd enligt förordningen om aktivitetsstöd bör i detta sammanhang jämställas med dem som fått arbetslöshetsersättning. är också nivån på aktivitetsstödet densamma som i arbetslöshets- försäkringen. Regeringen anser att den grupp som bör undantas från den förhöjda finansieringsavgiften bör begränsas till personer som uppburit arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd och inte utfört förvärvsarbete eller har haft rätt till inkomst för tid som anges i 13 § under måna- den. Det innebär till exempel att den som varit sjuk, fått föräldrapenning eller studerat inte av det skälet bör befrias från den förhöjda finansie- ringsavgiften. De som haft sådana hinder för att arbeta får som regel, till skillnad från den som uppburit arbetslöshetsersättning, hoppa över tiden med sådant hinder varför det inte är orimligt att förhöjd finansie- ringsavgift betalas under den tiden. I 16 och 17 §§ anges i vilka situationer kassan skall bortse från tid då sökanden varit förhindrad att arbeta (överhoppningsbar tid). Regeringen vill dock framhålla den möjlighet som finns för arbetslöshetskassorna att differentiera sina avgifter med avseende på olika kategorier medlemmar (41 § första stycket LAK). Regeringen avser att noga följa utvecklingen avseende effekterna på olika grupper och hur arbetslöshetskassorna väljer att utforma sina av- gifter. En viktig fråga att analysera är bland annat de långtidssjukskrivnas situation. När en samlad bedömning kan göras avser regeringen att åter- komma till i den utsträckning det finns skäl att föreslå föränd- ringar i lagstiftningen. Regeringen föreslår att det i LAK införs en definition av begreppet arbetslös och att definitionen begränsas till att gälla vid tillämpning av 41 § i lagen. Vid tillämpning av bestämmelserna i 41 och 48 §§ bör som icke arbetslös medlem anses sådan medlem som inte omfattas av defini- tionen för arbetslös. Vissa remissinstanser påtalar att avgränsningen av vem som skall anses som arbetslös enligt den föreslagna definitionen medför att även den som arbetar i liten omfattning kommer att få betala medlemsavgift som täcker den förhöjda avgiften. Regeringen är medveten om att detta är en konsekvens av förslaget. Vissa remissinstanser har påtalat att det kan finnas en risk för att arbetslösa väljer att inte ta ett tillfälligt arbete, för att slippa betala den högre avgiften. Regeringen delar inte uppfatt- ningen att arbetslösa skulle sätta i system att avstå från att arbeta för att slippa en avgift på . Ett av grundvillkoren för arbetslöshetsersättning är att personen aktivt söker arbete. Det är såväl arbetslöshetskassornas som uppgift att kontrollera att den som ansöker om ersättning inte undandrar sig att ta arbete. Den som ansöker om arbetslöshetsersättning har inte frihet att bestämma huruvida han eller hon skall arbeta eller inte. Avstår sökanden utan godtagbart skäl från att ta lämpligt arbete är sanktionen enligt dagens regelverk nedsättning av ersättningen.