prop · GT03191 · 2006-03-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:191 Ändring i lagen om elektronisk kommunikation Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Enligt förslaget utvidgas möjligheterna att förplikta en operatör att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat så att en sådan åtgärd får vidtas om den är av betydelse för att skydda miljön eller för att uppnå mål för fysisk planering, eller om det krävs för att skydda folkhälsa eller allmän säkerhet. Det föreslås också att det i samband med ett förpliktande om samloka- lisering skall gå att förplikta operatören att mot ersättning för uppkomna kostnader genomföra stagning eller påbyggnad av en mast för elektronisk kommunikation eller andra liknande åtgärder som krävs för att ett till- handahållande av samlokalisering m.m. skall kunna ske. Ett sådant för- pliktande får inte innebära en skyldighet att byta ut en befintlig mast mot en ny. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk Ärendet och dess beredning............................................................... 5.1EG-direktiven på området för elektronisk kommunika- Överväganden och förslag................................................................. 6.1Ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kom- Handledning för hantering av mastutbyggnad.................. Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 2005:97).................. Bilaga 2 Utdrag ur författningsförslagen i betänkandet (SOU 2005:97) ...................................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (SOU 2005:97) ................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Härigenom föreskrivs att 4 kap. 14 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skall ha följande lydelse. En operatör får även i annat fall än enligt 8 § 5 förpliktas att mot marknadsmässig ersättning till- handahålla samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat, om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. En operatör får, efter ansökan av en annan operatör, även i annat fall än enligt 8 § 5 förpliktas att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla sökanden samlokali- sering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egen- dom eller annat, om det 1.är av betydelse för att skydda miljön eller för att uppnå mål för fysisk planering, eller 2.krävs för att skydda folkhälsa eller allmän säkerhet. Ett förpliktande enligt första stycket får innefatta en skyldighet för den förpliktade att mot ersätt- ning för uppkomna kostnader genomföra stagning eller påbygg- nad av en mast för elektronisk kommunikation eller andra lik- nande åtgärder som krävs för att ett tillhandahållande skall kunna ske. Förpliktandet får inte inne- bära en skyldighet att byta ut en befintlig mast mot en ny. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att undersöka behovet av ändrade regler för samutnyttjande av m.m. som ingår i allmänna kommunikationsnät för elektronisk kommunikation (). Utredaren lämnade delbetänkandet När en räcker mastdelning för miljön SOU (2005:97). En sammanfattning av betänkan- det finns i bilaga 1. Utdrag ur utredningens förslag till författnings- ändringar finns i bilaga 2. Betänkandet har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i (N2005/8925/ITFoU). Ett utkast till proposition har beretts med . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag och synpunkter. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.1 och i författningskommen- taren. har betydelsen och utbyggnaden av olika elektroniska kommunikationsnät ökat kraftigt. Det handlar inte minst om olika typer av trådlösa nät för t.ex. telefoni och bredbandsanslutningar. Framförallt har utvecklingen av de mobila näten och tjänsterna genomgått en mycket snabb utveckling. Det äldsta mobilsystemet som fortfarande används NMT 450 togs i bruk . startade också (numera (publ)) ett konkurrerande nät men det dröjde ända innan användningen av mobiltelefoni sköt fart. finns fyra GSM-nät, tre UMTS-nät () samt ett NMT-nät i drift. Licensen för TeliaSonera ABs (TeliaSonera) NMT 450-nät löper ut i och med utgång, och en ny licens i ett närliggande frekvens- utrymme har auktionerats ut av (). Denna auktion vanns av som avser bedriva mobil- kommunikation med digital teknik, CDMA 450. Licenser för GSM innehas av TeliaSonera, (), (publ) (Tele 2) och . bedriver verksamhet genom det helägda dotterbolaget . driver ett nät avsett för mobil kommunikation inom järnvägssektorn enligt en GSM-standard. Licenser för UMTS innehas av (), samt HI3G. TeliaSonera och Tele2 äger tillsammans Svenska () som äger det gemensamma nätet. SUNAB äger i sin tur SULAB. Andra nät är de som används för fast yttäckande radioacccess, FWA (fixed access), vilket är en accessvariant för trådlöst bredband. Dessa nät drivs på nationell nivå av , samt TeliaSonera. Utöver detta finns ytterligare aktörer som har tilldelats till- stånd länsvis. Nämnas kan också det framväxande radionätet , som är ett gemensamt radiokommunikationssystem för skydd och säkerhet som skall bygga ut under 20052010, samt Tera- coms marknät för rundradio. Utvecklingen på marknaden för mobil kommunikation har varit mycket expansiv och de senaste årens utbyggnad av främst UMTS, där operatörerna snabbt skulle nå en hög befolkningstäckning, har i allt högre grad aktualiserat behovet av att i samband med utbyggnaden av elek- troniska kommunikationsnät kunna ta bättre hänsyn till den inverkan som med tillhörande utrustning har på miljön och landskapsbilden. Som exempel kan nämnas att antalet mobilabonnemang ökade från cirka 0,46 miljoner 1990 till 2,5 miljoner 1996. uppskattade PTS att det fanns 8,98 miljoner mobilabonnemang och att av befolkning i åldern använder mobiltelefon. Framtida behov av basstationer och Såväl UMTS-utbyggnaden som utbyggnad av andra trådlösa elektroniska kommunikationsnät kräver nybyggnation av för inplacering av antenner för att önskad täckning skall uppnås. Beträffande UMTS-utbyggnaden har utredningen bedömt att det finns ett återstående behov av att bygga 8 000 . I ett beslut har PTS beslutat att sänka kravet på signalerna från basstationerna i vissa områden. I beslutet konstaterar PTS att det finns ett återstående behov av 7 930 nya basstationer och uppger att sänkningen av signalstyrkan innebär att antalet basstationer skulle kunna minskas . Detta påverkar även behovet av nya , dock är det oklart i vilken omfattning. Behovet av nya torde dock vara väsenligt mindre genom att antenner placeras på existe- rande bebyggelse eller genom tillkommande samlokaliseringar. Sammantaget är det därför svårt att med någon närmare precision upp- skatta det totala antalet nya för UMTS. Behovet torde dock väsentligt understiga de 8 000 som utredningens angivit. Utbyggnaden av och CDMA-450 kommer till största delen att ske genom samlokaliseringar, varför antalet nya för denna utbyggnad inte blir särskilt omfattande. Detta kommer att ytterligare för- stärka den betydande och växande marknaden för inplaceringar som också utredningen konstaterat. Som utredningen redovisat nyttjas även i stor utsträckning av mer än en operatör. Av betydelse är också de bilaterala ramavtal som finns mellan alla större operatörer, vilket underlättar samlokaliseringen och således påverkar utvecklingen positivt. Beträffande andra framtida trådlösa elektroniska kommunikationsnät Prop. 2005/06:191 går det inte att uppskatta behovet av basstationer och . 5.1EG-direktiven på området för elektronisk kommunikation Tillhandahållandet av nät och tjänster för elektronisk kommunikation regleras ytterst av de direktiv som Europeiska unionen har antagit på området. De direktiv som är av särskild betydelse för samlokalisering är och parlamentets direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektivet), direktiv /20/EG av om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektivet) samt direktiv /19/EG av om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdes- direktivet). Av ramdirektivets artikel 12.2 framgår att medlemsstaterna får, särskilt när företagen saknar andra möjliga utvägar genom att miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet behöver skyddas eller genom att mål för fysisk planering behöver uppnås, föreskriva gemensamt utnyttjande av "faciliteter" eller egendom (inbegripet fysisk samlokalisering) för ett företag som driver ett elektroniskt kommunikationsnät eller vidta åtgärder för att underlätta samordningen av offentliga arbeten endast av offentligt samråd under vilket alla berörda parter måste ges tillfälle att yttra sig. Sådana föreskrifter om gemensamt utnyttjande eller samordning får innehålla regler för fördelning av kostnaderna för det gemensamma utnyttjandet av faciliteterna eller egendomen. Artikeln bygger på skäl 23 i direktivet. 5.2Lagen om elektronisk kommunikation Enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) kan en operatör som uppfört någon form av infrastruktur för elektronisk kommunikation förpliktas att mot ersättning låta en annan operatör använda sig av denna infrastruktur, dels för att skapa en effektivare konkurrens på en viss marknad, dels om det krävs för att bl.a. skydda miljön. Beslutande myndighet är (). Samlokalisering av bl.a. miljöskäl I 4 kap. 14 § LEK anges att en operatör får förpliktas att mot marknads- mässig ersättning tillhandahålla samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt nyttjande av egendom eller annat även i andra fall än de som nämns i 8 § 5 samma kapitel, om detta krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk plane- Bestämmelsen baseras på skäl 23 i ramdirektivet samt artikel 12.2. 2005/06:191 Bestämmelsen skall läsas mot lagens portalbestämmelse i 1 kap. 1 §, där det anges att lagens syfte bl.a. är att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer. Reglerna om samlokalisering av miljöskäl enligt LEK har tillämpats i ett fåtal fall. PTS hade mottagit elva ansökningar om samlokalisering. Därefter har i nio av dessa fall frivilliga överenskom- melser om samlokaliseringar träffats eller förhandlingar om samlokalise- ring påbörjats mellan parterna. PTS har endast haft anledning att tillämpa bestämmelsen i 4 kap. 14 § LEK i två fall. I båda fallen beslutade PTS att avslå begäran om samlokalisering. Som motiv till avslagen angavs att den operatör som ägde masten behövde kunna disponera eventuellt kvar- varande utrymme i masten för egen verksamhet samt att lagen inte gav utrymme att förplikta om anpassningsåtgärder. Ett av ärendena över- klagades till länsrätten som konstaterade i dom att en operatör, med den nuvarande lagstiftningen, även har rätt att för sin egen räkning reservera ett rimligt förväntat framtida behov av kapacitet och att den eventuellt kvarvarande kapaciteten i den aktuella masten därmed inte kunde anses tillgänglig. Av 4 kap. 4 och 8 §§ LEK följer att en operatör, som har ett betydande inflytande på en viss marknad, får förpliktas att bl.a. uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande installationer för att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster. Enligt 8 § 5 får operatören med betydande inflytande förpliktas att erbjuda samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt nyttjande av tillhörande installationer. Innan det kan bli aktuellt att vidta en sådan åtgärd av konkurrensskäl krävs det dock att den relevanta marknaden definieras och analyseras. Detta görs fortlöpande av PTS. PTS konstaterade i ett beslut att den nationella grossistmarknaden för tillträde till och samtalsoriginering i allmänna mobilnät (marknad 15) är en relevant marknad, men att ingen operatör vare sig enskilt eller kollektivt har ett sådant betydande inflytande som avses i 8 kap. 6 § LEK. Samlokalisering av konkurrensskäl är således inte aktuellt för marknad 15 . PTS konstaterade i ett beslut att (Tera- com) är att anse som en operatör med ett betydande inflytande på mark- naderna för överföringstjänster för ljudradio och TV via marknätet (marknad 18), och att det därför finns skäl att ålägga bolaget skyldig- heter. I beslut ålade PTS sådana skyldigheter på dessa marknader med innebörden att en operatör bl.a. kan begära att få fysiskt tillträde till nät för att sätta in egen utrustning (samlokalisering). Beslutet har överklagats av . 6.1Ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Regeringens förslag: Möjligheterna att förordna om tillhandahållande av samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat enligt 4 kap. 14 § lagen (2003:389) om elek- tronisk kommunikation utvidgas så att en sådan åtgärd får vidtas om den är av betydelse för att skydda miljön eller för att uppnå mål för fysisk planering, eller om den krävs för att skydda folkhälsa eller allmän säkerhet. Ett förpliktande om samlokalisering får även förenas med en skyl- dighet för den förpliktade att mot ersättning för uppkomna kostnader genomföra stagning eller påbyggnad av en mast för elektronisk kommunikation eller andra liknande åtgärder som krävs för att ett till- handahållande skall kunna ske. Ett sådant förpliktande får inte inne- bära en skyldighet att byta ut en befintlig mast mot en ny. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog också att i de fall som ersättning skall utgå för anpassningsåtgärder den ersättningen skall beaktas vid bestämmandet av ersättningen för inplaceringen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller invänder inte mot det. Kammarrätten i , (), Konkurrens- verket, , , Länsrätten i , Tera- com AB, och . PTS anser dock att eventuella kostnader för anpassningsåtgärder inte skall beaktas vid bestämmandet av avgiften för inplaceringen. IT-företagen och (publ) anser att orden mot ersättning för uppkomna kostnader i det av utredningen föreslagna andra stycket stryks, samt att orden den ersättning som skall utgå i förslagets tredje stycke ersätts med de uppkomna kostnaderna. Några remissinstanser, bl.a. Väg- verket, och anför att en skyldighet att samlokali- sera inte får innebära bestående störningar eller försämrad funktion på den befintliga verksamheten. pekar på att den före- slagna regleringen är beroende av andra omständigheter, t.ex. möjlig- heten att få ledningsrätt och att det skulle vara önskvärt med vissa ändringar för att underlätta för en operatör att genom tvång komma åt en mastägares infrastruktur. , och () m.fl. efterfrågar förtydliganden av hur prövningen av en begäran om samlokalisering förhåller sig till bl.a. bygglovsprocessen. i län anser att ett beslut om samlokalisering även skulle kunna innebära att en befintlig mast skall bytas ut mot en ny. Länsrätten i anser att initiativrätten bör utvidgas till att omfatta kommuner och i de fall miljöprövning enligt aktualiseras även länsstyrelser. () efterfrågar bl.a. en närmare analys av den föreslagna bestämmelsens förenlighet med 2 kap. 18 § regeringsformen. Några av remissinstanserna har haft synpunkter av lagteknisk karaktär. Skälen för regeringens förslag Allmänt om behovet av förändringar har allt fler elektroniska kommunikationstjänster, t.ex. telefoni, och bredbandsanslutningar, börjat att tillhandahållas via trådlösa nät. Dessa nät består till stor del av antenner som är monterade i t.ex. eller på byggnader av olika slag. Med hänsyn till den betydelse elektroniska kommunikationer har i dagens samhälle är det ett allmänt intresse att utbyggnaden av dessa nät kan fullföljas på ett för samhället så effektivt sätt som möjligt. I detta ligger att utbyggnaden sker med beaktande av såväl de mer tekniska kraven som andra för samhället viktiga intressen. I samband med utbyggnaden () har ett stort antal nya tillkommit. Denna utbyggnad har väckt frågan om masternas inverkan på miljön och landskapsbilden och aktualiserat frågan om samlokalisering behövs i högre grad än vad som åstadkoms på frivillig väg och med stöd av gällande lagregler. Att notera är också att såväl som regeringen uttalat att utbyggnaden för nät för elektronisk kommunikation bör ske så att befint- lig och nytillkommen infrastruktur samutnyttjas i största möjliga ut- sträckning utan att konkurrensen snedvrids (se prop. 2004/05:175 och bet. 2005/06:TU4). Mot bakgrund härav delar regeringen utredningens slutsats att sett enbart ur ett miljöperspektiv bör samlokalisering ske i alla de fall där detta är en möjlighet. När det gäller möjligheterna att samlokalisera bör det framhållas att det inte finns något allmänt hinder för operatörer att frivilligt träffa överenskommelser om samlokalisering av olika slag så länge överens- kommelsen ligger inom de ramar som övriga regelverk uppställer för t.ex. bygglov, tekniska föreskrifter m.m. Som utredningen visat kommer samlokaliseringar på frivillig väg till stånd i viss omfattning hos kon- kurrerande operatörer och i stor omfattning mellan icke konkurrerande operatörer. Det finns alltså en framväxande marknad för samlokalisering, åtminstone i för mobil kommunikation. Å andra sidan finns det ingen möjlighet att mot såväl en mast- ägares som en operatörs vilja tvinga dem att samlokalisera eller annars samutnyttja utrustning. Huvudtanken är att samlokalisering i första hand bör främjas på frivillig väg. Som framgått ovan finns det dock en bestämmelse i 4 kap. 14 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunika- tion (LEK) som ger en operatör möjlighet att få samlokalisering mot en mastägares vilja. Enligt bestämmelsen kan nämligen en mastägare för- pliktas att tillhandahålla samlokalisering om åtgärder krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet, eller för att uppnå mål för fysisk planering. Bestämmelsen har dock endast tillämpats i ett fåtal fall. Regeringen anser därför att det är angeläget att samlokalisering av miljöskäl underlättas och att den framväxande marknaden för samlokali- seringar ges goda möjligheter att fungera väl. Det är av stor vikt att etablerade och även tillkommande operatörer kan få tillgång till redan utbyggd infrastruktur, via frivilliga överenskommelser på marknaden eller med stöd av samlokalisering enligt LEK. Detta framhålls bl.a. av PTS som i sitt remissvar även pekar på att förslagen kommer att få betydelse för framtida utbyggnad av olika former av trådlös accessteknik (exempelvis trådlöst bredband). Vid genomgången av gällande rätt ovan har framgått att en omständig- het som kan ha utgjort ett avgörande hinder för samlokalisering är att det inte går att förplikta en mastägare att vidta nödvändiga anpassningar av masten för att möjliggöra en samlokalisering. En annan omständighet som förts fram som ett hinder för samlokalise- ring enligt LEK är att det enligt praxis krävs att sökanden först skall ha fått avslag på en bygglovsansökan för en mast innan frågan om samloka- lisering kan prövas. Regeringen kommer i det följande att ta upp frågan på vilket sätt gällande rätt kan förändras så att samlokalisering skall kunna åstad- kommas i fler fall än vad som sker . De frågor som närmare kommer att behandlas är bl.a. om det går att utvidga de situationer där samlokali- sering skall vara möjlig och om det skall gå att förelägga en mastägare att vidta anpassningsåtgärder för att möjliggöra en samlokalisering. Utvidgade möjligheter att förordna om samlokalisering Ett gemensamt utnyttjande av m.m. är något som har stor betydelse för att samhället skall kunna ha en fortsatt effektiv utbyggnad av elektroniska kommunikationer utan att denna kommer i konflikt med de mål som gäller för skyddet och bevarandet av för samhället viktiga stads- eller landskapsmiljöer eller natur- eller kulturmiljöer. Utifrån ett sådant synsätt kan det ifrågasättas om den nuvarande bestämmelsen i LEK är för snäv i sin utformning. Enligt den nuvarande lydelsen av 4 kap. 14 § LEK får samlokalisering bara förordnas om åtgärden krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet, eller för att uppnå mål för fysisk planering. Den aktuella samlokaliseringen måste alltså ha sin grund i en direkt positiv effekt för de angivna intressena (givet att en utbyggnad skall ske, jfr 1 kap. 1 § LEK) för att vara möjlig. För att kunna värna intresset av att påtagligt minska det intrång i bl.a. miljön och landskapsbilden som nya kan komma att ge upphov till bör större hänsyn kunna tas till dessa intressen vid bedömningen av om det skall förordnas om samlokalisering eller inte. Om fokus ändras från att en samlokalisering måste ha en positiv effekt för de skyddsvärda intressena, till att en sådan åtgärd i stället får vidtas om åtgärden bedöms ha betydelse för stads- eller landskapsbilden eller på natur- eller kultur- värdena, skulle dessa intressen kunna skyddas på ett mer effektivt sätt än . En begäran om samlokalisering skulle i princip bara kunna avslås i de fall då en ny mast skulle ha en försumbar påverkan på den omgivande miljön. Härigenom ges den beslutande myndigheten en god möjlighet att beakta dessa intressen i samband med prövningen av en ansökan. En sådan utvidgning av lagen kan dessutom förväntas bidra till att fler fri- villiga överenskommelser träffas. IT-företagen anser att utredningens förslag kan tolkas så att samlokali- sering skulle kunna ske av andra skäl än miljöskäl, t.ex. konkurrens och efterfrågar därför ett tydliggörande av att bestämmelsen bara skall kunna användas för samlokalisering av miljöskäl. När en operatör beslutar om hur ett visst nät skall se ut är det, som utredningen framhåller, främst företagsekonomiska och tekniska aspekter som ligger till grund för övervägandena. Miljöhänsyn har i detta sammanhang ofta en underordnad betydelse. Det innebär att om miljö- hänsyn skall kunna spela någon avgörande roll måste det allmänna bevaka detta intresse. Som regeringen återkommer till nedan bör rätten att påkalla en sam- lokalisering bara tillkomma den operatör som vill ha en sådan åtgärd till stånd. Mycket talar därför för att de skäl som den operatör som ansöker om samlokalisering har för åtgärden inte i första hand kommer att ha sin utgångspunkt i de skyddsvärda intressen som anges i lagen. Å andra sidan innebär det inte något hinder mot att den beslutande myndigheten prövar ansökan strikt utifrån ett miljöperspektiv. Det viktiga är att sam- lokalisering möjliggörs i de fall där en ny mast skulle leda till oönskade intrång i stads- eller landskapsbilden eller oönskad påverkan på natur- eller kulturvärdena. Det är möjligt att det kan finnas andra motiv för sökanden att begära samlokalisering men det skall inte beaktas vid pröv- ningen (se vidare nedan vad som anförs om rätten till ersättning och andra omständigheter som kan vägas in i bedömningen). Lagen bör formuleras så att detta blir följden. Mot bakgrund av vad bl.a. och anför om riskerna för störning av annan utrustning m.m. i samband med samlokalisering vill regeringen framhålla att en grundläggande förutsättning för att en sådan åtgärd skall vara aktuell är att den inte är olämplig från teknisk synpunkt.