prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — Ansvaret är begränsat till 4 150 SDR (Internationella valutafondens sär- skilda dragningsrätter, där 1 SDR motsvarar 11,35 kro- nor), eller ca . Vid längre försening har passagerarna också rätt att häva transportavtalet och få tillbaka vad de har betalat. Varken järnvägstrafiklagen eller lagen om internationell järnvägstrafik innehåller regler om ersättning vid försening eller annan störning i trans- porttjänsten. Sådana frågor får därmed lösas med tillämpning av all- männa principer. Det finns avgöranden från Allmänna reklamations- nämnden där nämnden med stöd av ett sådant resonemang har rekom- menderat att ersättning för försening skall betalas. Luftfartslagen (1957:297) innehåller regler om passagerarnas rättighe- ter vid försening precis som sjölagen. I likhet med sjölagen saknas regler om passagerarnas rättigheter i de fall transporten rent allmänt inte upp- fyller vad de haft skäl att förvänta sig. Transportören skall svara för skada som uppkommer till följd av försening, om denne inte kan visa att alla rimliga åtgärder för att undvika skadan har vidtagits. Transportören har alltså ett kontrollansvar. Ansvaret är, liksom i sjölagen, begränsat till 4 150 SDR. Någon särskild hävningsrätt som vid sjötransporter finns inte. På luftfartsområdet trädde en EG-förordning i kraft (och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av om fastställande av gemensamma regler om kom- pensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda och kraftigt försenade flygningar och om upphävande av för- ordning (EEG) nr 295/9138). I ingressen till förordningen sägs bland annat att antalet passagerare som nekas ombordstigning ligger alltför högt, liksom antalet passagerare som berörs av flygningar som ställs in utan förvarning eller av stora förseningar. Gemenskapen bör därför höja skyddsnormerna, både för att stärka passagerarnas rättigheter och för att lufttrafikföretagen skall kunna verka under lika villkor på en liberaliserad marknad. I förordningen regleras rätt till kompensation med angivande av beloppsgränser som differentieras med utgångspunkt i längden på både flygningarna och förseningarna (artikel 7), rätt till återbetalning eller ombokning (artikel 8) och rätt till service (artikel 9) . Beträffande förordningen om internationella tågresenärers rättigheter och skyldigheter uppnåddes en politisk överenskommelse vid rådsmötet . Parlamentet förväntas granska förslaget vid en andra läsning . Förordningsförslaget, som ingår i det så 38 EUT L 46, , s. 1 (Celex 32004R0261). kallade tredje järnvägspaketet, innehåller regler om järnvägsföretagens informationsskyldighet, försäljning och utställande av biljetter, ansvar vid dödsfall, skada och dröjsmål samt rätt till assistans vid missade anslutningar eller inställd trafik. Vidare innehåller förslaget särskilda regler rörande järnvägsföretags skyldigheter i förhållande till funktions- hindrade personer. Förslaget är tänkt att utgöra en kompletterande lag- stiftning till det internationella järnvägsfördraget, COTIF. Det gällande fördraget är , men en reviderad version väntas träda i kraft . I COTIF regleras ansvar för passagerartransporter genom en bilaga benämnd . 18.1.3Transportörernas egna resevillkor och resegarantier Det finns inte några allmänna transportvillkor som gäller för kollektiv- trafiken. Ett skäl härtill kan vara att de olika verksamheter som kan föras till begreppet kollektivtrafik i vissa avseenden är vitt skilda. Helt gene- rella resevillkor skulle därför knappast vara möjliga. Som ett led i att för- bättra passagerarskyddet har emellertid många transportörer och trafik- huvudmän infört s.k. resegarantier. För trafikhuvudmännens del gäller det för majoriteten. Om man ser till det totala antalet resor i trafik- huvudmännens regi omfattas av en resegaranti. Den höga siffran beror framför allt på att de stora trafikutövarna som exempelvis SL, och Skånetrafiken har resegarantier. En typisk resega- ranti gäller huvudsakligen vid förseningar. Om den resande blir försenad exempelvis på grund av störningar i trafiken eller på grund av att informationen är bristfällig eller helt uteblir, kan ersätt- ning utgå. En del reseföretag ersätter endast vid förseningar, medan andra även inkluderar sådana situationer som att fordonet inte har utlo- vade egenskaper, t.ex. möjlighet att ta ombord rullstolar. Vissa garantier innebär att kostnaderna för en ersättningsresa med taxi ersätts. Den resande får dock själv beställa resan. I en del fall uppmanas också till samåkning. Andra garantier innebär att passageraren ersätts med en kostnadsfri resa. I något fall förekommer också att resa med egen bil ersätts. Ersättningen enligt resegarantierna är inte obegränsad. Tvärtom tillämpar de flesta transportörer en ganska låg beloppsbegräns- ning. Det maximala ersättningsbeloppet ligger i intervallet 200500 kro- nor och för huvuddelen av transportörerna ligger beloppet i det nedre delen av intervallet. Härutöver görs undantag för händelser som ligger utanför transportörens kontroll, s.k. force majeure-regler. Bestämmel- serna i existerande resegarantier är relativt likartat utformade. Ersättning utgår inte vid extrema väderleksförhållanden, strömavbrott och arbets- konflikter. SL undantar även störningar på grund av polisavspärrningar. Flera företag undantar sådana ändringar i trafiken som man har informe- rat om. I något fall har man preciserat det till information som lämnats före ett visst klockslag . Det förekommer även undantag för större grupper som inte kan beredas plats på en och samma avgång. Utöver detta förväntas passagerarna själva vidta vissa åtgärder för att begränsa skadan. Några företag påpekar exempelvis att man bör hålla sig informerad om förändringar i trafiken. SL synes kräva att passageraren söker upp en alternativ plats varifrån trafiken fungerar. Det är dock oklart hur strikta krav som uppställs på passagerarna att visa att man har försökt vidta åtgärder för att begränsa skadan. Samtliga företag tillhandahåller särskilda blanketter för framställningar om ersättning och kräver att originalkvitton bifogas. Däremot verkar inte några företag kräva att passageraren faktiskt skall styrka att man avsåg att resa vid den aktuella tidpunkten, t.ex. genom att uppvisa biljett i ori- ginal eller kopia. lagförslag bygger på två huvudprinciper, för det första att informationen till passagerarna förbättras såväl före som under resan, och för det andra att passagerarna ges ett tillräckligt skydd i form av service och ersättning i de situationer resan inte uppfyller vad som rimligen kan förväntas. Den föreslagna rätten till ersättning består dels av en rätt till ersättning eller kompensation för störningar, förseningar och andra kvalitetsbrister i samband med en resa, dels en rätt till ersättning eller kompensation för följdskada som kan uppstå genom att en resa för- senas. I förslaget preciseras också det inbördes förhållandet mellan de olika transportörerna (avtalande transportör och faktisk transportör). En transportör som säljer en resa får, enligt förslaget, ta ansvar för resan oavsett om transportören utför hela resan eller bara delar av den, medan den faktiske transportören enbart är ansvarig för händelser som inträffar under den del av transporten denne står för. Om den transportör som fått utge ersättning till en passagerare inte har orsakat förseningen eller stör- ningen skall denne regressvis kunna begära ersättning av den som fak- tiskt orsakat skadan. Förslaget om en lagstiftad ersättnings- och informationsskyldighet har som en bilaga ingått i huvudbetänkande och där- med remissbehandlats. Remissutfallet är splittrat. Ungefär hälften av remissinstanserna tillstyrker förslaget och hälften avstyrker det. Det är främst konsument- och resenärsorganisationer som har tillstyrkt, medan det återfinns ett stort antal operatörer bland dem som har avstyrkt. Majo- riteten av remissinstanserna förespråkar en ramlagstiftning som endast fastställer minimikrav utifrån vilka operatörerna kan utforma egna rese- garantier eftersom en sådan utformning skulle främja konkurrens med utgångspunkt i olika pris- och servicenivåer. En majoritet avstyrker för- slaget om rätt till ersättning för följdskador. En synpunkt som återkom- mer är att ersättningen måste stå i proportion till resans pris och syfte. välkomnar förslaget att införa en trafikslagsövergri- pande resevillkorslag. Mot bakgrund av att konsumenterna haft ett svagt rättsligt skydd vid bland annat inställda och försenade tåg, behövs en avsevärd förstärkning av resenärernas ställning gentemot transportö- rerna. Införandet av ett skadeståndsansvar för följdskador är mycket positivt. konsumentråd anser att förslag överlag ligger väl i linje med strävandena att göra samhället tillgängligt också för personer med funktionshinder. Ett exempel på detta är att en person med funktionshinder som normalt skall kunna resa kollektivt, Prop. 2005/06:160 men som på grund av bristande tillgänglighet inte kan genomföra sin resa, skall ha rätt till ersättning enligt samma system som om turen ute- blivit. instämmer i behovet av att stärka konsumentskyd- det, men anser inte att det bör ske på ett sätt som minskar möjligheterna för operatörerna att kunna erbjuda transporttjänster av olika kvalitet. En förutsättning för lågprispriskonkurrens inom t.ex. flyget är att vissa av dessa operatörer inte erbjuder ersättningar vid trafikstörningar. En ny resevillkorslag får inte utformas på ett sådant sätt att lågpriskonkurrens motverkas. Även Statskontoret anser att utredningen tydligare borde ha beaktat hur förslaget om en resevillkorslag påverkar potentiella trafik- operatörers vilja att etablera sig på den svenska persontrafikmarknaden. anser att det på en marknad med fri och öppen konkurrens är naturligt att resevillkoren utgör ett av konkurrensmedlen. Enligt bör lagstiftarens roll vara att garantera medborgaren basala rättigheter när det gäller t.ex. utformningen av befordringsavtal och förande av talan mot trafikföretag. , Samtrafiken i , och är i ett gemensamt yttrande starkt kritiska till förslaget. De anser bl.a. att försla- get inte berör skillnader mellan långväga transporter och lokal trafik samt att det inte heller görs någon analys av konsekvenserna av bestämmel- serna för de olika trafikslagen. Vidare anför de att det bör finnas möjlig- het för resenärer att välja biljetter för ett lägre pris med sämre resevillkor och tvärt om. Som framgår ovan har kollektivtrafikresenärer, framför allt de som reser med tåg och buss, ett svagt rättsligt skydd vid förseningar och andra stör- ningar i trafiken. Det gäller såväl vid långväga interregional trafik som vid lokal och regional trafik och framstår som tydligt vid en jämförelse med reglerna inom andra trafikslag, främst flyget. Tåg- och bussresenärer har även i jämförelse med andra konsumentgrupper ett sämre konsument- rättligt skydd. Som exempel kan nämnas de områden där konsument- tjänstlagen (1985:716) är tillämplig. Det betyder att olägenheter som uppstår till följd av bristande information och förseningar i praktiken ofta får bäras av den enskilde resenären. Det svaga rättsliga skyddet hade inte behövt drabba passagerarna om det hade funnits branschöverenskommelser med ett materiellt innehåll som innebar skäliga villkor för passagerarna. /KO har tidigare gjort försök att i överläggningar med branschen nå enighet om sådana resevillkor. pågår inte heller förhandlingar med några enskilda transportföretag. Det skulle kunna förefalla rimligt och naturligt att under sådana för- hållanden utforma passagerarskyddet på samma sätt som det utformats inom t.ex. flyget. Att kopiera de regler som gäller inom luftfarten kan dock inte komma i fråga. Skälet till detta är att lokal- och regional kol- lektivtrafik är en helt annan typ av transporttjänst än flyg- eller paket- Prop. 2005/06:160 resor. Kortväga kollektivtrafik är ett system för masstransporter till låg 18.2.2Fortsatt arbete med ett förbättrat konsumentskydd Regeringens bedömning: Det krävs ytterligare utredning och fördju- pade analyser av förhållandena inom de olika trafikslagen innan det är möjligt att lämna förslag till en civilrättslig lagstiftning om passage- rarvillkor inom kollektivtrafiken. Redan nu bör dock en offentligrätts- lig reglering införas enligt vilken transportörer och trafikhuvudmän åläggs att ha ett system för att ersätta resenärer som drabbats av förse- ningar och andra störningar i trafiken samt att tillhandahålla tydlig och tillförlitlig information. förslag: Innebär att en civilrättslig reglering skall införas, se ovan avsnitt 18.1.4. Remissinstanserna: förslag har fått ett blandat mottagande, se ovan avsnitt 18.1.5. Bedömningen i promemorian om transportörers skyldighet att lämna information till passagerare m.m.: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: är positivt till att det införs infor- mations- och ersättningsbestämmelser. Även om förslaget är övergri- pande och saknar precisa bestämmelser, anser verket att det skall ses som ett första steg i rätt riktning. Även Luftfartsstyrelsen anser i huvudsak att lagförslaget är ett bra första steg för att uppnå ett förbättrat konsument- skydd inom kollektivtrafiken. SLTF, rerna, Samtrafiken i och Svenska Bussbranschens Riksför- bund tillstyrker i ett gemensamt yttrande lagförslaget, med reservationen att det måste kompletteras med regler om regressrätt. Vidare anser de att den föreslagna utredningen bör analysera konsekvenserna av det nu framlagda förslaget, eftersom de anser att det efterfrågade konsument- skyddet kan uppnås redan genom denna lag. i tillstyrker i allt väsentligt förslagen, men anser att det är angeläget att de förslag som införs även analyseras från kostnadssynpunkt eftersom kollektivtrafiken har finansieringssvårigheter. Rikstrafiken anser att förslaget måste ses som ett positivt första steg i utvecklingen av ett mer kundanpassat kollektivtrafiksystem. däremot, anser inte att det är självklart att alla företag skall upp- fylla en lägsta nivå vad gäller information och ersättning, utan att det viktiga är att resenären är helt klar över vilken tjänst hon eller han köper. anser också att det vore bättre och tydligare från konsumentupp- lysningssynpunkt om området inte lagregleras alls tills det finns underlag att göra lagen mer kraftfull samt tillstyrker att ett sådant utredningsarbete påbörjas. /KO avstyrker den föreslagna lagen eftersom den inte tillräckligt stärker konsumenternas rättsliga ställning. Verket förordar i stället att lagförslag genomförs. Verket ifrågasätter också om det behövs tillsättas ännu en utredning angående en civilrättslig reglering av resenärsskyddet, då detta redan har utretts av Även Konkurrens- verket är kritiskt till lagförslaget, bland annat eftersom det är otydligt och inte tillräckligt stärker konsumenternas rättsliga ställning. Konkurrens- verket delar dock bedömningen att utformningen av ersättnings- och in- formationsbestämmelserna bör utredas ytterligare. är visser- ligen positivt till att det tas ett första steg, men ifrågasätter om detta för- slag kommer att ge resenären ett bättre skydd. Vidare anser att staten kan ställa krav gällande järnvägstrafik på det av staten helägda och via Rikstrafiken, avseende den av staten upphandlade trafiken. Kommuner och Landsting avstyrker förslaget om in- förande av en lag. För att utveckla det löpande kvalitetsarbetet till ett verkningsfullt marknadsföringsverktyg och ett konkurrensmedel skall, för trafik som anordnas av trafikhuvudmännen, passagerares rättigheter bygga på frivilliga åtaganden. SL anför att med en lag ökar risken för rättstvister markant varför SL sannolikt kommer att tvingas öka nuva- rande krav på redovisning från kunden. Det finns därför en uppenbar risk för att förslaget kommer att bidra till en sämre relation med resenärerna samt en byråkratisering. Skälen för regeringens bedömning: Resenärernas ställning inom kollektivtrafiken behöver stärkas genom ett förbättrat konsumentskydd. De försök som har gjorts av parterna att förhandla fram resevillkor har inte lett till några resultat. Den av föreslagna civilrättsliga regleringen om ersättningsskyldighet m.m. till passagerare har, som framgår ovan (se avsnitt 18.1.5), fått ett blandat mottagande. Flera operatörer är kritiska och anser bland annat att det inte har gjorts någon analys av vilka kost- nadseffekter förslaget skulle få inom olika transportgrenar och hur kon- kurrensen dem emellan skulle komma att påverkas. Regeringen delar denna uppfattning. Ur konsumentsynpunkt måste också alltid en avväg- ning göras mellan konsumenternas behov av information och ersättning samt deras berättigade intresse av tillgång till billiga resor. Bland annat mot bakgrund härav anser regeringen att det saknas förutsättningar att med nuvarande underlag föreslå en civilrättslig reglering. För att bibe- hålla och förstärka kollektivtrafikens attraktionskraft bland resenärerna är det emellertid viktigt att strävandena att förbättra villkoren för resenä- rerna inte skjuts . En ökad styrning från samhällets sida av kraven på resenärsservice måste dock utformas på ett sådant sätt att kra- ven kan tillgodoses som utrymmet för operatörerna att konkur- rera om olika resekoncept med olika serviceinnehåll inte begränsas i onödan. Även om utformningen av ersättningsbestämmelserna behöver utredas ytterligare, anser regeringen att transportörerna redan nu bör åläggas att tillhandahålla något slags system för att ersätta resenärer som drabbas av förseningar och störningar i trafiken utöver vad som skäligen får tålas. Härutöver måste informationen till passagerarna bli bättre. Det gäller generellt, i samband med att en resa köps, men framför allt när en för- sening eller någon annan störning inträffar. Resenären skall kunna förlita sig på att transportören lämnar tillförlitlig information om orsakerna till förseningen, förseningens förväntade varaktighet, alternativa resvägar etc. för att i möjligaste mån begränsa skadan för den enskilde resenären. Regeringens avsikt är att tillsätta en utredning som skall fortsätta kartläggningen av vilka problem som möter kollektivtrafikrese- nären vad avser gällande rätt, med beaktande särskilt av rättsutveck- lingen efter (RRV 2001:21) Svagt konsu- mentskydd för tågresenär myndigheterna saknar konsumentperspektiv. Kartläggningen skall även gälla förhållandena inom trafikslag som inte omfattas av den rapporten. Utredningen skall vidare, mot bakgrund av vilka åtgärder på passagerarrättighetsområdet som föreslagits eller avise- rats inom exempelvis EU, föreslå den ytterligare lagstiftning som bedöms nödvändig för att stärka konsumenternas ställning, antingen i form av en särskild lag eller genom ändringar i de lagar som reglerar de enskilda trafikslagen. Ett flertal remissinstanser, däribland /KO, Konkur- rensverket, och är kritiska till den föreslagna regle- ringen och anser att den är alltför allmänt hållen och inte ger tillräckliga drivkrafter för att stärka konsumentskyddet och främja konkurrensen. Gemensamt för dem är att de har förordat införandet av en civilrättslig reglering med utgångspunkt i det av framlagda för- slaget. Av skäl som angetts ovan, framför allt bristande beredningsun- derlag, anser regeringen att det inte är möjligt och lämpligt att lägga fram förslag till en sådan reglering. Däremot finns till- räckligt underlag rörande kollektivtrafikresenärernas situation, för att mot transportörerna tydligt markera regeringens avsikter och viljeinrikt- ning på området. Även om bestämmelserna är mycket allmänt hållna, saknas det skäl att på förhand utgå från att transportföretagen och trafik- huvudmännen inte kommer att rätta sig efter dem. Tvärtom tyder till- gänglig information på att arbetet med att förbättra resenärsvillkoren, exempelvis i form av införande av resegarantier, redan nu går snabbt framåt. Det kan inte uteslutas att detta förhållande kan ha ett visst sam- band med pågående lagstiftningsarbete. har pekat på att regeringen har andra möjligheter att genom- föra sina intentioner, genom exempelvis ägardirektiv till det av staten helägda samt genom krav på att myndigheten i sina upphandlingsavtal reglerar passagerarrättigheter. Det är goda förslag som bör undersökas närmare. Regeringens ambition att stärka passagerarnas rättigheter sträcker sig dock längre än de åtgärder som kan behöva vidtas i fråga om transporter som utförs av eller som upphandlas av Rikstrafiken. Förslagen utgör därför inte skäl att avstå från denna betyd- ligt vidare reglering. Andra remissinstanser, som Kommuner och Landsting och SL, har framfört kritik mot förslaget från motsatt utgångspunkt. De anser att såväl ersättnings- som informationsregler skall bygga på frivilliga åtaganden och har som skäl härför anfört att frivilligheten bidrar till att utveckla det löpande kvalitetsarbetet till ett verkningsfullt marknadsfö- ringsverktyg och ett konkurrensmedel. På en marknad där resenären saknar alternativ och där transportföretagen har små eko- nomiska marginaler, kan incitamentet att förbättra kvaliteten i resetjäns- terna vara lågt. Från regeringens utgångspunkt är det angeläget att också värna de resenärer som är hänvisade till att anlita en viss operatör. Regeringen kan inte heller se att denna reglering, som endast innebär att transportörerna åläggs att införa en miniminivå, medför att transportörens möjlighet att utnyttja kvalitetsförbättringar som ett konkurrensmedel för- sämras. Från SL har man också framfört farhågor om att den föreslagna lagen kommer att medföra att antalet rättstvister ökar och att företaget kommer att tvingas höja sina beviskrav i resegarantin om den införs. Regeringen konstaterar att SL är en av de trafikhuvudmän som uppfyller kraven som uppställs i lagen på att ha ett ersättnings- system. Det saknas skäl att befara att denna offentligrättsliga reglering, som ju inte kan åberopas av enskilda resenärer för att framställa anspråk, kommer att leda till ett ökat antal rättstvister. Andra operatörer företrädda av SLTF, , Samtrafiken i och är däremot i huvudsak posi- tiva till regleringen. Detsamma gäller Rikstrafiken, , Luft- fartsstyrelsen och i som ser regleringen som ett steg i rätt riktning. Sammanfattningsvis anser regeringen att det framlagda lagförslaget i kombination med en fortsatt utredning är det lämpligaste sättet att under nuvarande förhållanden driva arbetet för bättre resenärsvillkor inom kollektivtrafiken framåt. Regeringens förslag: Lagen skall tillämpas på dem som utför transporter av passagerare i linjetrafik med buss enligt yrkestrafiklagen (1998:490) samt på dem som utför motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn (transportörer). I de fall då trafiken organiseras av en trafik- huvudman enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv person- trafik, gäller lagens bestämmelser om transportör i stället huvudmannen, även om denne inte själv utför trafiken. Lagen gäller inte för den som utför trafik med museijärnvägsfordon eller annan liknande trafik. förslag: Har som utgångspunkt att gälla samt- liga trafikslag, dock med det generella undantaget att i de fall det finns bestämmelser som reglerar samma sak i vissa andra uppräknade lagar, gäller i stället dessa lagar. Remissinstanserna: De flesta av de remissinstanser som kommenterat saken, är positiva till en trafikslagsövergripande reglering. SLTF, , Samtrafiken i och anför emellertid i ett gemensamt yttrande att det brister i analysen av effekterna inom de olika trafiksla- gen. De påpekar att det kan uppstå problem med att ställa samma krav på information vad gäller resor med flyg, som på resor med buss där det t.ex. saknas passagerarlistor. De anser därför att det behövs en närmare analys av dessa och liknande frågor. Förslaget i promemorian om transportörers skyldighet att lämna information till passagerare m.m.: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.