prop · GT031d32 · 2006-01-01 00:00:00 — Måluppfyllelsen är svår att bedöma eftersom det är svårt att fastställa konjunkturcykelns längd. I detta avsnitt redovisas en indikator för bedömningen av måluppfyllelsen. De offentliga finanserna påverkas av automatiska variationer i skatteinkomster och utgifter över konjunkturcykeln. kan därför överskottet avvika från av BNP utan att det medelfristiga målet äventyras. Det är av detta skäl som överskottsmålet är angivet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. För att bedöma huruvida det finansiella sparandet enskilda år ligger i linje med målet kan sparandet justeras för konjunkturberoende variationer i offentliga inkomster och utgifter samt för tillfälliga effekter av annan typ. Det justerade sparandet speglar den underliggande eller strukturella nivån på sparandet. Det strukturella sparandet är också den indikator som används i kommissionens bedömningar av medlemsländernas offentliga finanser inom ramen för EU:s . Det strukturella sparandet i offentlig sektor bör normalt ligga av BNP, vilket kan utgöra ett riktmärke för finanspolitiken. Vid risk för hög arbetslöshet, eller överhettning i ekonomin med hög inflation som följd, kan de automatiska stabilisatorerna emellertid behöva förstärkas genom aktiva åtgärder. I ett sådant läge kan det strukturella sparandet tillåtas avvika från av BNP. Ett högre eller lägre strukturellt sparande kan också vara nödvändigt ett visst år om sparandet föregående år avviker markant från . En snabb anpassning av de offentliga finanserna kan då ge upphov till en alltför stark effekt på efterfrågan i ekonomin. Justeringen av sparandet för konjunkturen bygger på en bedömning av konjunkturläget samt dess effekter på de offentliga finanserna. Konjunkturläget beskrivs med det s.k. BNP- gapet, som utgör den procentuella skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. Storleken på BNP-gapet uppskattas utifrån en sammantagen bedömning av en rad indikatorer för produktionen, arbetsmarknaden samt pris- och löneutvecklingen. 2005/06:1 BILAGA 2 bedömning är att en förändring av BNP-gapet påverkar det finansiella sparandet i offentlig sektor med i genomsnitt av BNP. Känsligheten kan variera mellan åren beroende på hur olika BNP-komponenter utvecklas i förhållande till varandra. De offentliga finanserna är exempelvis mer känsliga för en förändring i hushållens konsumtion, som utgör en viktig skattebas, än om konjunkturen påverkas genom utrikeshandeln. Det skall emellertid understrykas att beräkningen av strukturellt sparande är osäker eftersom bedömningen av såväl BNP-gapet, som av de offentliga finansernas känslighet för förändringar av BNP-gapet är osäker. uppgick den offentliga sektorns finansiella sparande till av BNP enligt det preliminära utfallet från nationalräkenskaperna. bedöms BNP-gapets storlek till (se tabell 11.14), vilket innebär att det fanns lediga resurser i ekonomin. Med den ovan beskrivna tumregeln beräknas det strukturella sparandet till av BNP. Som nämnts i avsnitt 11.1 tyder det preliminära taxeringsutfallet avseende inkomster på att den offentliga sektorns inkomster är underskattade med ca 2004 i de preliminära nationalräkenskaperna. En korrigering för denna underskattning medför att överskottet 2004 skulle revideras till av BNP och att det strukturella sparandet skulle beräknas till av BNP, dvs. i linje med riktmärket för överskottsmålet. Resursutnyttjandet i ekonomin, mätt som BNP-gapet, beräknas vara oförändrat . Med ett finansiellt sparande på av BNP 2005 beräknas det strukturella sparandet till av BNP och därmed skulle det även ligga i linje med riktmärket för överskottsmålet. Till följd av den expansiva finanspolitiken syftande till minskad arbetslöshet och ökad sysselsättning minskar det strukturella sparandet till 2006. bedöms de offentliga finanserna åter förbättras som BNP- gapet sluts. 2005/06:1 BILAGA 2 Tabell 11.14 Strukturellt sparande i offentlig sektor Justering för BNP-gap m.m. 1Det preliminära taxeringsutfallet avseende inkomster tyder på att den offentliga sektorn inkomster underskattats med ca i de preliminära nationalräkenskaperna . Källor: och . En indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan De offentliga finanserna påverkar efterfrågan direkt via offentlig konsumtion och indirekt via skatte- och transfereringssystemens effekter på hushållens konsumtion. Förändringar i företagsbeskattningen kan påverka företagens vilja att anställa och investera, och förändringar av den offentliga sektorns kapitalinkomster och ränteutgifter påverkar hushållens och företagens inkomstflöden. Ett minskande sparande i offentlig sektor medför normalt en förstärkning av den privata sektorns inkomster. Effekterna på efterfrågan är emellertid svårbedömda. Hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagerar på olika sätt på finanspolitiska stimulanser. Hushåll som har goda kreditmöjligheter kan utjämna sina konsumtionsutgifter vid inkomstförändringar. För andra hushåll påverkas konsumtionsutgifterna mer direkt. Det finns också en osäkerhet om när i tiden effekterna uppkommer. Det skall därför betonas att den indikator som används för den finanspolitiska impulsen, dvs. förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande, endast kan ses som ett grovt mått på effekten på den privata sektorns efterfrågan. För att finanspolitiken skall ha önskade effekter krävs trovärdighet för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga med sina utgiftsbeslut om de offentliga underskotten är stora eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöjningar eller besparingar. Omvänt kan konsumentförtroendet påverkas positivt när de offentliga finanserna uppvisar stora överskott. Förändringar i offentlig konsumtion kan ha tydliga effekter på efterfrågan. Däremot har sannolikt förändringar i ränteutgifterna, det inter- nationella biståndet eller EU-avgiften små eller obefintliga effekter. Av dessa skäl är förändringen av det offentliga sparandet endast en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan i ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan åren kan beskrivas med utgångspunkt i tre saldopåverkande faktorer. De s.k. automatiska stabilisatorerna ger ett viktigt bidrag till stabiliseringspolitiken. En hög BNP-tillväxt innebär att de offentliga finanserna förstärks och inkomsttillväxten dämpas i den privata sektorn. Stabilisatorerna bidrar till att begränsa den inhemska efterfrågan och minskar risken för överhettning. Omvänt stimuleras ekonomin när tillväxten är låg. Höga skatte- och utgiftskvoter i medför att de automatiska stabilisatorerna är större än i flertalet andra länder. Det innebär att de offentliga finanserna har en jämförelsevis starkt dämpande effekt på konjunktursvängningarna. Diskretionär finanspolitik i statsbudgeten Den diskretionära komponenten i finanspolitiken består av aktiva reformbeslut och besparingar i den statliga budgeten. En sammanställning av tidigare beslutade och föreslagna eller aviserade reformer redovisas i kapitel 4 i budgetpropositionen. Budgeteffekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattats. Utöver de automatiska stabilisatorerna och den diskretionära finanspolitiken påverkas de offentliga finanserna av en rad andra faktorer. Tillväxtens sammansättning kan få betydande effekter på det offentliga sparandet enskilda år. Därutöver påverkas kapitalinkomster och ränte- utgifter av förändringar i den offentliga sektorns tillgångar och skulder samt av ränteläget. Transfereringsutgifterna påverkas även av volymförändringar utan direkt samband med den ekonomiska konjunkturen. Exempel på sådana är den demografiska utvecklingen eller beteendeförändringar. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av utvecklingen inom den kommunala sektorn. En skattehöjning i syfte att återställa balansen i de kommunala finanserna får en åtstramande effekt på ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande utgör en grov indikator på de offentliga finansernas effekt på efterfrågan. Förändringen av det konjunkturjusterade sparandet, dvs. den förändring av sparandet som inte beror på de automatiska stabilisatorerna, utgör en indikator på finanspolitikens inriktning. Denna indikator omfattar dock inte enbart beslut om reformer och besparingar i statsbudgeten utan även alla andra saldopåverkande faktorer som inte styrs av den ekonomiska konjunkturen, dvs. de saldopåverkande faktorerna under såväl punkt 2 som punkt 3 ovan. I tabell 11.15 redovisas förändringen av den offentliga sektorns sparande åren 20042008. var finanspolitiken, mätt som förändringen av det strukturella sparandet, åtstramande. Den diskretionära politiken i statsbudgeten var expansiv, men de expansiva åtgärderna motverkades av ett förstärkt finansiellt sparande i kommunerna och av kraftigt sänkta ränteutgifter. Åtstramningen förstärktes av de automatiska stabilisatorerna eftersom resursutnyttjandet i ekonomin, mätt som BNP-gap, ökade . Sammantaget innebar förstärkningen av det finansiella sparandet en kontraktiv impuls till den privata sektorn. Det strukturella sparandet stärks enligt de preliminära nationalräkenskaperna. Om emellertid det preliminära taxeringsutfallet inkomster beaktas, vilket inte kunnat göras i de preliminära utfallet från nationalräkenskaperna, så blir det strukturella sparandet oförändrat . Därmed skulle finanspolitiken karaktäriseras som neutral trots att den diskretionära politiken i statsbudgeten är starkt expansiv. Den expansiva budgetpolitiken mot- 2005/06:1 BILAGA 2 verkas även av att kommunernas finansiella sparande förstärks. Därtill kommer fallande sjuktal, som minskar transfereringsutgifterna. Ökade kapitalinkomster bidrar också till en förstärkning av den offentliga sektorns sparande. Tabell 11.15 Indikator för effekter på efterfrågan Förändring i procent av BNP BNP-gap, förändring i Källor: och . är finanspolitiken expansiv till följd av en fortsatt expansiv budgetpolitik för att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten. Konjunkturuppgången innebär att BNP-gapet mer än halveras vilket medför att den expansiva budgetpolitiken delvis motverkas av de automatiska stabilisatorerna. Sammantaget beräknas de offentliga finanserna försvagas av BNP. förbättras det finansiella sparandet med sammanlagt av BNP. En mindre del av förbättringen härrör från de automatiska stabilisatorerna som förstärker sparandet i takt med att BNP-gapet sluts. Därutöver innebär de beslutade eller aviserade åtgärderna i statsbudgeten att utgifterna som andel av BNP minskar, medan inkomsterna i stort sett utvecklas i takt med BNP. 2005/06:1 BILAGA 2 Välfärdstjänsterna vård, skola och omsorg, tillhandahålls primärt av kommuner och landsting och finansieras huvudsakligen av skatter. Produktionen av välfärdstjänsterna sker till större delen i regi, men har kommuner och landsting i allt större utsträckning lagt ut verksamhet på entreprenad, hyrt in personal och privatiserat eller bolagiserat daghem, sjukhus m.m. Denna utveckling har medfört att allt fler av de personer som sysselsätts inom tidigare traditionella kommunala verksamheter numera registreras av SCB som sysselsatta i den privata sektorn (näringslivet). I diagrammet nedan visar den streckade linjen antalet sysselsatta inom kommunsektorn medan den heldragna linjen även inkluderar sysselsatta i näringslivets branscher skola, vård och omsorg. Antalet sysselsatta inom verksamhet och näringslivets branscher skola, vård och omsorg 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 En indelning i perioderna 19801990, 19902000 samt 20002004 visar på avsevärda skillnader i sysselsättningsutveckling mellan gruppen kommunalt anställda och anställda i näringslivet inom branscherna skola, vård och omsorg. Antalet sysselsatta i kommunsektorn samt näringslivets branscher skola, vård och omsorg ökade med ca 190 000 . Därav utgjorde ökningen i näringslivet endast ca 5 000 personer. ökade sysselsättningen i dessa branscher i näringslivet däremot med ca 65 000 medan de kommunalt anställda sammanlagt minskade med ca 160 000. uppgick den totala ökningen till ca 55 000, varav ca 24 000 skedde i näringslivet och ca 31 000 i den kommunala Sysselsatta inom branscherna skola, vård och omsorg i näringslivet har ökat . Antalet sysselsatta inom näringslivets branscher skola, vård 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 I stort sett hela den sysselsättningsökning bland kommunalt anställda som skedde under 1980- talet motsvaras således av en minskning . ökade antalet sysselsatta i den privata sektorn inom de angivna branscherna kraftigt. Mätt i antal har sysselsättningen inledning ökat ungefär lika mycket inom de båda grupperna. Totalt sett har ökningen av antalet sysselsatta inom näringslivets branscher skola, vård och omsorg klart överstigit ökningen av antalet kommunalt sysselsatta trots att den förra gruppen omsluter avsevärt färre personer. Förändring av antalet sysselsatta inom verksamhet och näringslivets branscher skola, vård och Näringslivets skola, vård och omsorg 12Den demografiska utvecklingen och de offentliga finanserna I liksom i de flesta andra västliga industriländer kommer andelen äldre i befolkningen att öka påtagligt de närmaste decennierna. Fler personer i icke-yrkesaktiv ålder i relation till de i yrkesaktiv ålder kommer att sätta de skattefinansierade välfärdssystemen under press. Denna utveckling ställer krav på den ekonomiska politiken . För att kunna bibehålla en väl utbyggd skattefinansierad välfärd även krävs ett högt sparande i den offentliga sektorn , som ansträngningar måste göras för att öka antalet personer i arbete. Ett högt offentligt sparande motiveras i grund och botten av en jämnare inkomstfördelning mellan olika generationer. Genom ett högt offentligt sparande kan de stora generationer som kommer att efterfråga vård och omsorg själva bidra till dess finansiering. Att enbart förlita sig på att morgondagens yrkesaktiva skall finansiera dessa tjänster innebär sannolikt en mer ogynnsam inkomstfördelning mellan olika åldersgrupper. I detta avsnitt redovisas ett scenario för hur befolkningsutvecklingen i kan tänkas påverka de offentliga finanserna. befolkning passerade niomiljonerstrecket . Enligt den befolkningsprognos som presenterades av kommer befolkningen att fortsätta växa till drygt 10,5 miljoner personer 2050. Förändring jämfört med , tusentals personer 2005/06:1 BILAGA 2 Det är i första hand antalet personer som är som ökar snabbt . finns nära 2,4 miljoner personer i denna åldersgrupp, drygt 800 000 fler än . Antalet personer ökar med drygt 110 000 , och förväntas sedan öka endast marginellt därefter. Huvuddelen av befolkningsökningen utgörs med andra ord av personer som inte är (se diagram 12.1). Den demografiska utvecklingen kan sammanfattas i försörjningskvoter där antalet personer i icke-yrkesverksam ålder sätts i relation till antalet personer . Försörjningskvoten för äldre, mätt som antalet personer som är per hundra personer i åldrarna , beräknas öka från cirka 29 personer 2005 till cirka 42 personer 2030. Försörjningskvoten för yngre, mätt som antalet personer per hundra personer i åldrarna , är mer stabil och varierar kring 41 personer (se diagram 12.2). Diagram 12.2 Demografiska försörjningskvoter Invandringen står för huvuddelen av befolkningstillväxten enligt SCB:s befolkningsprognos. Inte minst för tillväxten av befolkningen är invandringen av avgörande betydelse. Utan invandring skulle antalet personer i åldersgruppen minska (se diagram 12.3). Den avgjort största delen av invandrarna utgörs av personer som är födda utanför EU. Denna grupp har en betydligt lägre sysselsättningsgrad än genomsnittet. Det är därför viktigt att dessa invandrare integreras bättre på arbetsmarknaden. Misslyckas detta kommer den befolkningsökning som förutses i åldrarna att resultera i en betydligt blygsammare ökning av antalet syssel- 2005/06:1 BILAGA 2 En sådan utveckling skulle allvarligt försämra förutsättningarna för att upprätthålla välfärdssystemens kvalitet och omfattning. Diagram 12.3 Befolkning i åldrarna Förändring jämfört med , tusentals personer Källor: och . Den långsiktiga framskrivningen av den ekonomiska utvecklingen utgår från den kalkyl för svensk ekonomi som redovisas i avsnitt 111. Sysselsättningsutvecklingen bygger dels på den förväntade befolkningsutvecklingen, dels på antaganden om hur sysselsättningsgrad och antal arbetstimmar för olika befolkningsgrupper utvecklas. På kort sikt spelar förändringen av ålderssammansättningen stor roll. Det är antalet personer i åldern , med ett relativt lågt arbetskraftsutbud, som står för hela befolkningstillväxten i åldersgruppen , medan antalet personer i övriga åldrar minskar. På lite är de ursprungsmässiga sammansättningsförändringarna viktigare. Andelen invandrare och framför allt personer födda utanför EU i växer snabbt enligt befolkningsprognosen. I beräkningen antas svenskfödda individer arbeta i samma utsträckning som , medan invandrarnas ställning på arbetsmarknaden gradvis stärks. antas skillnaden i sysselsättningsgrad mellan personer födda inom respektive utom landets gränser minska med en tredjedel. Resterande skillnader antas bestå även efter 2020. Med en sådan utveckling ökar andelen sysselsatta bland de utlandsfödda i åldrarna till . understiger dock sysselsättningsgraden totalt sett målet på . BNP-tillväxten påverkas också av den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt. I scenariot antas medelarbetstiden minska något på lång sikt. En sådan nedgång kan motiveras med att efterfrågan på fritid sannolikt kommer att öka när hushållens inkomster och konsumtionsmöjligheter i övrigt växer. I huvudsak väljer dock hushållen att öka sin konsumtion av varor och tjänster. Arbetstiden antas minska med , vilket motsvarar en förkortning av veckoarbetstiden med . Antalet arbetade timmar minskar därmed , trots att befolkningen i åldern ökar . Som jämförelse kan nämnas att antalet arbetstimmar 2005 är mer eller mindre oförändrat jämfört med , som antalet personer i åldern ökat . Produktiviteten i näringslivet ökar med i genomsnitt . Detta ligger i linje med de senaste årens relativt snabba produktivitetstillväxt, men är betydligt snabbare än ökningstakten under 1970- och 1980-talen24. efter 2015 antas produktivitetstillväxttakten i näringslivet gradvis sjunka till i genomsnitt . Produktivitetstillväxten i offentlig sektor antas vara noll i enlighet med nationalräkenskapernas beräkningsmetoder. Sammantaget leder detta till en produktivitetsökning i hela ekonomin på och därefter. Produktivitetstillväxten varierar något över tiden beroende på att sammansättningen av privat och offentlig varu- och tjänsteproduktion ändras. Produktivitetsökningen i kombination med arbetskraftsutvecklingen ger upphov till en BNP som växer i genomsnitt . BNP per capita växer i genomsnitt. Detta innebär att BNP kommer att vara högre 2030 än 2005 och högre 2050, medan BNP per capita är högre 2030 och fördubblas till 2050. De viktigaste beräkningsförutsättningarna sammanfattas i tabell 12.1. 24 För en mer utförlig genomgång av antagandena bakom produktivitetsutvecklingen hänvisas till Produktivitet och löner till 2015, specialstudie nr. 6, , . 2005/06:1 BILAGA 2 Tabell 12.1 Makroekonomiska förutsättningar Befolkning i åldern , tusental Arbetade timmar, miljoner BNP per capita, BNP, fasta priser Reguljär sysselsättningsgrad, 2064 år Källor: och . Skatteinkomsternas långsiktiga utveckling är i hög grad beroende av sysselsättningsutvecklingen. Huvuddelen av skatterna är direkt eller indirekt en beskattning av arbete. Den största delen av hushållens inkomstskatter samt de sociala avgifterna belastar lönesumman. Dessa skatter står för mer än hälften av de offentliga inkomsterna. Utvecklingen på arbetsmarknaden är också av stor betydelse för inkomsterna från skatter på hushållens konsumtionsutgifter som moms och punktskatter. Även om skattesatserna hålls oförändrade i förhållande till respektive skattebas, så kommer den totala skattekvoten, dvs. skatter och avgifter i förhållande till BNP, att öka något de närmaste decennierna. Orsaken är att ett antal viktiga skattebaser kan förväntas växa snabbare än BNP. Detta gäller t.ex. hushållens konsumtionsutgifter och de beskattade transfereringarna, som växer när antalet pensionärer ökar. En mindre del av kostnaderna för välfärdstjänsterna finansieras genom brukaravgifter. I beräkningarna har antagits att avgifterna för barnomsorg etc. ökar i takt med produktionskostnaderna. Det innebär att avgiftsinkomsterna ökar i en betydligt snabbare takt än om dagens maxtaxor blir bestående, men i en långsammare takt än hushållens disponibla inkomster. Befolkningsstrukturens förändring får stora effekter på de offentliga utgifterna. Allt fler äldre i befolkningen påverkar utgifterna för pensioner, sjukvård och äldreomsorg. Beräkningen av pensionsutgifterna bygger på den demografiska utvecklingen, de makroekonomiska förutsättningarna samt gällande regelverk. Pensionsutgifterna som andel av BNP beräknas öka från 2005 till i mitten av 2030- talet för att sedan åter sjunka något. Utgifterna för sjukvård och äldreomsorg beräknas öka från 2005 till av BNP 2050. Sammantaget ökar utgifterna för pensioner, sjukvård och äldreomsorg som andel av BNP med . I kalkylerna förutsätts en standardsäkring av de offentliga transfereringssystemen. För en stor del av transfereringarna finns ett regelverk som automatiskt höjer förmånerna i takt med löneutvecklingen. Detta gäller för pensioner som räknas upp med inkomstindex, och delvis för transfereringar som ersätter inkomstbortfall, t.ex. sjuk- och föräldraförsäkringen. Transfereringar som saknar denna typ av automatisk standardsäkring, t.ex. barnbidrag och studiestöd, ökar i beräkningen i takt med den nominella löneutvecklingen. 2005/06:1 BILAGA 2 Tabell 12.2 Offentliga finanser Källor: och . motverkar den urholkning som skulle ske på om kalkylen byggde på strikt oförändrade regler. Standardsäkringen förutsätter därmed att vissa reformer genomförs i takt med att ekonomin växer. Personalintensiteten, t.ex. antal lärartimmar per elev, kan ses som en standardindikator för den offentliga tjänsteproduktionen. I beräkningarna antas att dessa tjänster utförs med samma personaltäthet som . Det innebär att antalet sysselsatta i den offentliga sektorn behöver öka med cirka 160 000 personer vid en expansion i takt med de demografiska behoven. Eftersom personalens medelålder inom många verksamheter är relativt hög kommer rekryteringsbehoven att vara väsentligt större. Antalet offentligt anställda behöver öka med ytterligare cirka 375 000 personer netto om standarden i välfärden skall upprätthållas och de skattefinansierade välfärdstjänsterna produceras på samma sätt som . De stora rekryteringsbehoven bidrar sannolikt till att löneläget pressas upp relativt övriga delar av ekonomin. I beräkningarna antas att timlöneökningen i kommuner och landsting i genomsnitt kommer att vara snabbare än i övriga delar av ekonomin . beräknas de primära offentliga utgifterna, dvs. utgifterna exklusive räntor, minska marginellt som andel av BNP (se tabell 12.2). Det samlade demografiska utgifts- trycket är fortfarande begränsat. Färre barn och ungdomar i skolåldern gör att kostnaderna för ungdomsutbildning kan minska som andel av BNP, som efterfrågan på sjukvård och äldreomsorg endast ökar svagt. Fram till omkring 2015 behöver den kommunala konsumtionen endast växa med i genomsnitt, för att antalet producerade tjänster skall öka i takt med den demografiska efterfrågan. därefter ökar efterfrågan på skattefinansierade välfärdstjänster i genomsnitt med . En förutsättning för en sådan utveckling är att kommunerna förmår krympa verksamheten inom områden där efterfrågan minskar. Även transfereringar knutna till personer faller som andel av BNP . Däremot ökar pensionsutgifterna, vilket leder till att hushållstransfereringarna totalt sett ökar svagt som andel av BNP .