prop · GT0376 · 2006-02-08 00:00:00 — Paragrafen ändras så att regeringen ges en möjlighet att generellt dele- gera möjligheten att komplettera ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet med de villkor som behövs av säkerhetsskäl. Sådana villkors förhållande till innehållet i tillstånd meddelade enligt beskrivs närmare i avsnitt 8.1. Enligt den nya bestämmelsen i andra stycket är den som bedriver kärn- teknisk verksamhet skyldig att på eget initiativ underrätta tillsynsmyn- digheten om allt som har betydelse för att säkerheten skall kunna upp- rätthållas. Den som inte fullgör upplysningsskyldigheten kan föreläggas vite Prop. 2005/06:76 enligt 22 §. Paragrafen har ändrats så att brott mot den upphävda 6 § inte skall ingå i det straffbara området enligt första stycket 1. Hänvisningen till 5 § i första stycket 1 har ändrats så att den endast av- ser paragrafens första stycke. Detta tydliggör att det endast är be- drivandet av verksamhet utan tillstånd som är straffbelagt, och inte att vidta åtgärder utan godkännande. Sista stycket har justerats för att inte omfatta det nya andra stycket i 10 §. Förslaget till lag om ändring i strålskyddslagen Paragrafens första stycke formuleras om så att det tydligt framgår att den som bedriver en verksamhet som inte primärt är verksamhet med strål- ning, men där det förekommer radioaktivt verksamhetsavfall, t.ex. för- bränningsaska som innehåller cesium, också omfattas av skyldigheten att ta hand om detta avfall. Detta följer av att innehavet av avfallet utgör verksamhet med strålning enligt 5 §. Detta innebär vidare att verksam- hetsutövaren har ett ekonomiskt ansvar för omhändertagandet och är skyldig att följa de föreskrifter och anvisningar beträffande avfallet som meddelas med stöd av lagen. Genom första stycket 2 införs ett undantag från kraven i första punkten för de fall då det finns möjlighet att lämna avfall till en producent som är skyldig att ta hand om detta. Kravet i första stycket 1 på tillfredsställande hantering kvarstår dock till dess avfallet överlämnas. ju också bedriver verksamhet med strålning, är skyldig att ta hand om avfallet och följa de föreskrifter som meddelas med stöd av paragrafen liksom de bestämmelser om hantering av avfallet som finns i 15 kap. Bemyndigandet i andra stycket förtydligas så att det framgår att före- skriftsrätten gäller allt avfall och alla skyldigheter som omfattas av första Sådana skyldigheter kan, utöver den rent praktiska hanteringen av avfallet, även vara av ekonomiskt slag. Föreskrifter om producenters skyldighet att ta hand om avfall kan också meddelas med stöd av 15 kap. . Kasserade strålkällor nämns inte längre särskilt i paragrafen eftersom detta inte är nödvändigt för att trygga hanteringen av sådana. strålkälla har tjänat ut och innehavaren vill göra sig av med den, så utgör den radioaktivt avfall i verksamheten och omfattas av paragrafens be- I annat fall regleras strålkällan av lagens övriga bestäm- melser om verksamhet med strålning. Paragrafen justeras för att överensstämma med 13 § i dess nya lydelse. Den särskilda straffbestämmelsen för den som bryter mot föreskrifter meddelade med stöd av 13 § andra stycket tas bort. Den tystnadsplikt som regleras i paragrafen utökas till att också gälla upplysningar som rör säkerhets- eller bevakningsåtgärder avseende trans- port eller förvaring av vissa starka strålkällor. En uppräkning av strål- källorna finns i bilaga 1 till HASS-direktivet. Regeln tar sikte på privat verksamhet. För det allmännas verksamhet finns bestämmelser i 5 kap. 2 § sekretesslagen. I lagen om transport av farligt gods (se prop. 2005/06:51) finns en bestämmelse om tystnadsplikt för uppgifter om transportskydd som även omfattar transporter av radioaktiva ämnen. 9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:000) om ändring i sekretesslagen (1980:100) 5 kap. 2 § Första stycket är nytt och innebär ett sekretesskydd som inte är begränsat i tiden för alla uppgifter som kan användas i syfte att åstadkomma kärn- sprängningar eller spridning av kärnvapen. Bestämmelsen har inget skaderekvisit och är inte begränsad i tiden. Ändringen i andra punkten innebär att sekretessen för säkerhets- eller bevakningsåtgärd utökas till att även omfatta transport och förvaring av radioaktiva ämnen som varken är klyvbart material eller utgör avfall. En förutsättning för att sekretessen skall gälla är att ett röjande av uppgifter- na kan antas motverka syftet med säkerhets- eller bevakningsåtgärderna. I 41 § strålskyddslagen finns en regel om tystnadsplikt för annan verk- samhet än det allmännas. Tystnadsplikten som följer av denna paragraf har enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen företräde framför meddelarfriheten. 9.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Eftersom revisionen av numera utförs av enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksam- het m.m. tas bestämmelsen om att regeringen skall förordna om revisorer för granskning av myndigheten bort. Sammanfattning av betänkandet Kärnkraftverkens säkerhet och strålskydd (SOU2003:100) Utredningen har haft i uppdrag att analysera förutsättningarna för säker- heten och strålskyddet vid de svenska kärnkraftverken mot bakgrund av de betydande förändringar som skett i omvärlden. Exempelvis har el- marknaden avreglerats och ägarförhållandena ändrats. Det första beslutet om att ställa av en reaktor har tagits och nya former av terroristhot har uppträtt. Förändringarna kan direkt eller indirekt påverka insatserna på säkerhet och strålskydd vid kärnkraftverken och arbetet vid de två tillsynsmyn- digheterna () och Statens kärnkraftinspek- tion (SKI). Två frågor lyfts fram särskilt i direktiven, nämligen frågan om resurser och kompetens för att upprätthålla kärnsäkerhetsarbetet i och frågan om organisationen av den statliga tillsynen. Säkerhets- och strålskyddsarbetet i Mot bakgrund av en översikt över kärnkraftsproduktionens uppbyggnad och situation i lämnas en relativt utförlig beskrivning av dels den kravbild som gäller för säkerheten och strålskyddet vid kärn- kraftverken, dels hur kärnsäkerhetsarbetet bedrivs och är organiserat i företagen och vid tillsynsmyndigheterna. Kravbilden är i stor utsträckning utvecklad för att svara mot åtaganden enligt internationella konventioner och har utformats i enlighet med den samsyn som växt fram mellan olika länders regeringar och myndigheter. Vissa grundläggande principer tillämpas världen över när det gäller både reaktorsäkerhet och strålskydd. Också mellan kärnkraftsproducerande företag i olika länder har samsyn successivt utvecklats och erfarenheter utbytts till grund för säkerhets- och strålskyddsarbetet. medverkar aktivt i det inter- nationella samarbetet på dessa områden och vår lagstiftning är anpassad till vad som internationellt betraktas som god praxis. I enlighet med internationellt vedertagna principer ligger ansvaret för att kärnkraftsproduktionen sker på ett säkerhets- och strålskyddsmässigt riktigt sätt på den som har tillstånd att driva anläggningen. Tillsyn utövas av nationella myndigheter. Den svenska lagstiftningen på området och ansvarsfördelningen mellan företag och myndigheter ansluter till dessa principer. Således är det företagens uppgift att vidmakthålla säkerheten och strålskyddet i verksamheten och att ta initiativ till förbättringar när erfarenheter från driften eller tillgång till ny teknik och nya metoder ger anledning till det. Myndigheternas uppgift är att utforma krav och för- vissa sig om att företagen har förutsättningar att uppfylla dem, men inte att ange de tekniska lösningarna. Kärnkraftsföretagen arbetar med säkerhets- och strålskyddsfrågorna på alla nivåer och har system och strukturer för detta som också granskas av tillsynsmyndigheterna. Myndigheternas tillsyn omfattar dels föreskriftsarbete, dels löpande tillsyn och granskningar av planer på förändringar i verksamhet eller organisation, dels granskningar och förelägganden vid avvikelser, händelser eller uppdagade brister i övrigt. Ekonomiska och politiska omvärldsförändringar I betänkandet behandlas de nya förutsättningarna för kärnkraftsproduk- tionen till följd av främst förändringarna på elmarknaden. Konkurrensen och prisvariationerna har ökat och produktionen närmar sig kapacitets- taket som det tills vidare är oklart hur länge de svenska kärn- kraftverken får fortsätta att drivas. Sjunkande priser efter avregleringen har tillsammans med ökad skatt på kärnkraftsproduktionen inneburit en avsevärd ekonomisk press. Sammantaget har förändringarna lett till en strävan hos kärnkrafts- producenterna att öka tillgängligheten och sänka produktionskostnaderna genom åtgärder som skulle kunna påverka även säkerhet och strålskydd. Effekterna är dock inte entydiga. Å ena sidan skall kostnaderna pressas, å andra sidan skall tillgängligheten vara hög, dvs. det skall förekomma så få och så korta störningar som möjligt i produktionen, vilket i sin tur förutsätter säker drift. Den första som drabbas av de ekonomiska följ- derna av en störning eller en olycka är kraftverket, och detta utgör ett inbyggt, starkt incitament för att upprätthålla säkerheten. Utredningen har låtit undersöka hur det ekonomiska resultatet faktiskt utvecklats efter avregleringen inom två av kärnkraftsföretagen (Fors- marks och ) och därvid för- sökt att klarlägga om exempelvis säkerhetsmotiverade investeringar minskat eller skjutits . Eftersom investeringar i moder- nisering och underhåll även förbättrar den tekniska säkerheten har det dock visat sig omöjligt att ur redovisningen urskilja någon sådan effekt. Kostnader som har anknytning till säkerhets- och strålskyddsarbetet kan inte heller särskiljas från andra drifts- och underhållskostnader. konstateras att medan företagen styrdes enligt tekniska parametrar har styrningen blivit alltmer marknads- orienterad. En fråga som utredningen tar upp särskilt är trenden att företagen rationaliserar genom att lägga ut verksamhet på t.ex. konsulter, entre- prenörer eller underleverantörer (s.k. outsourcing). har det fram- för allt gällt arbetsuppgifter som inte är centrala för kärnkraftverkens drift t.ex. städning eller mer tidsbegränsade uppdrag i samband med revisionsavställningar eller större anläggningsarbeten. Det är inte osannolikt att outsourcing fortsätter eller ökar i omfattning. Eftersom det är angeläget att ansvarsförhållandena alltid är entydigt klarlagda föreslår utredningen en ändring i kärntekniklagen så att regeringen kan delegera till myndighet att besluta om föreskrifter som preciserar förutsättningarna för en tillståndshavare att lägga ut uppdrag. Lika viktig som de tekniska förhållandena är säkerhetskulturen i före- taget. Från företagens sida hävdas att säkerheten alltid prioriteras. Erfarenheter både i och utomlands från tillsynsmyndigheternas arbete , liksom en del händelser ute på verken, antyder emellertid att den mer ansträngda ekonomin kan ha negativ påverkan. Även om företagsledningens uttryckliga policy är att alltid sätta säker- heten främst är det tänkbart att den ekonomiska pressen leder till dubbla budskap på andra nivåer i organisationen: sparkrav och strikt budget för den dagliga verksamheten är mer konkret för personalen än en över- ordnad och mer teoretisk policy. Den ekonomiska pressen på den avreglerade marknaden kan väntas be- stå. Utredningens bedömning är att kraven på tillsynsmyndigheterna därmed ökar att följa hur kärnsäkerhetsarbetet utvecklas. Detta gäller inte minst när reaktorerna åldras och alltfler moderniserings- och upp- graderingsbehov aktualiseras. Utfallet av förhandlingarna mellan staten och kraftindustrin om den fortsatta kärnkraftsavvecklingen kommer att ytterligare påverka kärnsäkerhetsarbetet hos både företag och myndig- heter. De förändringar i tekniska förutsättningar som utredningen studerat tyder inte på någon dramatisk utveckling för svensk del. Omfattande arbeten med att verifiera och revidera de äldre konstruktions- förutsättningarna har lagt en god grund för fortsatt successiv förnyelse av befintliga reaktorer och för myndigheternas tillsyn däröver. Dagens svenska reaktorer har tack vare successiv modernisering en bättre teknisk säkerhet än för sin idrifttagning. Planer för fortsatta moderniseringar och uppgraderingar i varierande omfattning finns hos alla de tre kärnkraftsföretagen. I avvaktan på beslut om framtiden för görs dock tills vidare inga andra än renodlat säkerhets- motiverade investeringar där. Förbättringar sker kontinuerligt av analysmetoder och kontroll och övervakningssystem. Exempel på detta är övergången från analog till programvarubaserad digital teknik i kontrollrummen, något som kräver vaksamhet på frågor om samspelet människa teknik organisation. Ett annat exempel är den ökade användningen av probabilistisk säkerhets- analys för att fördjupa säkerhetsanalyserna och ge underlag för bland annat optimering av företagens säkerhetspåverkande investeringar. Sammanfattningsvis har utredningen inte sett några tekniska omvärlds- faktorer som på ett avgörande sätt skulle hota säkerhets- eller strål- skyddsarbetet. En av förutsättningarna för denna bedömning är en fort- satt aktiv utrednings- och tillsynsverksamhet hos både SKI och SSI när det gäller kärnkraftverken; för SKI:s del beträffande t.ex. granskning och värdering av de nya komponenter och system som installeras i anlägg- ningarna och för SSI:s del beträffande t.ex. strålskyddet för personalen vid de utbyten av material och utrustning som skall ske och de arbeten som skall utföras inom kontaminerade områden. Myndigheternas resurs- behov måste dessutom enligt utredningens mening ses i ljuset av de många gransknings- och tillståndsförfaranden som kommer att behöva hanteras om kärnkraftsföretagen fullföljer de effekthöjningar och moder- niseringar m.m. som de planerar att genomföra . I sammanhanget tar utredningen upp ett problem som gäller möjlig- heterna att ompröva villkor eller ställa nya för tillstånd som givits enligt . behövs tillstånd för kärnteknisk verksamhet enligt såväl som kärntekniklagen och strålskyddslagen. Reglerna är delvis överlappande och oklarhet kan råda om rätten för SSI eller SKI att föreskriva om strängare säkerhets- eller strålskyddsvillkor för ett tillstånd som meddelats med stöd av . Enligt utred- ningens mening är det angeläget att anpassning av säkerhets- och strål- skyddsvillkor skall kunna ske snabbt och smidigt när erfarenheter eller tillgång till ny teknik och nya metoder motiverar det. Ett förslag till ändring i i detta syfte finns i betänkandet. Internationellt pågår samarbete och utvecklas processer som har stor påverkan på det svenska säkerhets- och strålskyddsarbetet. Såväl inom som inom ICRP, de internationellt mest tongivande organisa- tionerna på säkerhets- respektive strålskyddsområdet, arbetar man med att uppdatera och förstärka standarder och utveckla prin- ciperna. Inom strålskyddsområdet räknar ICRP med att införliva också skydd av miljön i sina nya rekommendationer. Strävandena har ökat både hos de västeuropeiska tillsynsmyndigheterna och hos kärn- kraftsföretagen att internationellt harmonisera t.ex. säkerhetskrav. Euro- peiska kommissionen har tagit ett initiativ till ny lagstiftning som skulle kunna påverka framför allt SKI:s arbete , men förslaget är tills vidare omtvistat. En god säkerhetskultur vid kärnkraftverken och en fungerande rapport- ering av drifterfarenheter är väsentliga förutsättningar för kärnsäker- heten. De hot som en ständigt ökad kostnadspress kan innebära för säkerhetskulturen som långa perioder av lugn och ostörd drift kan leda till självgodhet och bristande uppmärksamhet på avvikelser har uppmärksammats både av tillsynsmyndigheterna i och utomlands och av kraftföretagen. Detta har illustrerats genom ett antal händelser vid olika kärnkraftverk. Kärnkraftsföretagen strävar efter att följa och bedöma säkerhets- klimatet vid anläggningarna genom bl.a. enkäter till personalen och ut- vecklingen av säkerhetsindex. Inom SKI pågår arbete för att ta fram lämpliga indikatorer och utveckla tillsynsinsatser för att förstärka den ordinarie tillsynen och de årliga samlade värderingarna av anläggning- arnas säkerhet och säkerhetsarbete. Den ingående granskning av de nationella säkerhetsprogrammen som sker inom ramen för den internationella kärnsäkerhetskonventionen bidrar till att i någon mån motverka eventuella tendenser till självgodhet. Spridning av erfarenheter och best practice där kan vidare bidra till att identifiera kommande problem. Det finns farhågor hos både kärnkraftverken och myndigheterna att beredvilligheten från personalen att rapportera om missöden och av- vikelser kan hämmas genom risk för åtal även vid bagatellartade av- vikelser och när tillståndshavaren redan vidtagit åtgärder. Utredningen föreslår att ändring görs i kärntekniklagen och i strålskyddslagen för att bidra till att undanröja detta problem utan att fördenskull ändra det grundläggande kravet att misstanke om brott mot villkor och föreskrifter alltid skall anmälas till åklagare. Flera frågor i samband med den kommande avvecklingen har betydelse för kärnsäkerhetsarbetet och för den tillsyn över miljöeffekter som successivt behöver byggas upp. Det är angeläget att dessa aspekter, framför allt sådana som rör reaktionen hos berörd personal och risken för kompetensflykt liksom risken för krympande säkerhetsinvesteringar, beaktas i de förhandlingar som förbereds mellan staten och kraftindustrin om omställning av energisystemet. De politiska besluten om att avveckla kärnkraften i , dvs. definitivt upphöra med all kärnkraftsproduktion, har inte lett till att konkreta avvecklingsåtgärder har börjat vidtas av typen ned- montering, dekontaminering av mark eller byggnader, etc. har tagits slutligt ur kommersiell drift men kommer sannolikt att befinna sig i s.k. servicedrift fram till den tidpunkt då även ställts av. Konkreta avvecklingsåtgärder i syfte att återställa en anläggningsplats till sådant skick att annan verksamhet kan bedrivas där kommer att dröja bland annat eftersom anläggningar måste finnas i drift för att ta hand om högaktivt avfall och använt bränsle samt stora volymer avfall av andra Utredningen anser att någon form av samordning bör ske av tillståndsprocesser för och tillsyn över de konkreta åtgärder som vidtas för att påbörja och sedan genomföra en fullständig avveckling. och SKI som andra myndigheter kommer att involveras. tidpunkten för mer omfattande sådana åtgärder ligger längre fram i tiden är frågan rimligen inte överhängande men bör tas upp för att etablera en rationell lösning. Enligt utredningens mening bör ett första steg tas när större klarhet nåtts i fråga om den fortsatta tidplanen för kärnkraftens utfasning ur elsystemet genom att regeringen uppdrar åt berörda myndig- heter att utarbeta ett samlat förslag till hur prövning och tillståndsgivning för konkreta avvecklingsåtgärder skall se ut samt överväga eventuella behov av författningsändringar. Efter terrorattackerna i den gjordes både i och utomlands översyner av de s.k. dimensionerande hotbilder som ligger till grund för kraven på både anläggningarnas konstruktion och skyddet mot obehörigt intrång. gäller anläggningarnas konstruktion har resultaten av översynerna inte visat på att några större förändringar bör krävas. När det gäller att skydda mot obehörigt intrång förbereder SKI föreskrifter med ytterligare skärp- ning av vissa krav. Inte heller här rör det sig emellertid om några revolu- tionerande förändringar; beredskapen vid kärnkraftverken är väl utbyggd och övad. Den siktar till att ett radioaktivt utsläpp måste kunna hanteras oavsett orsaken till händelsen, alltså oavsett om det är en olycka eller en terroraktion. Övningarna baseras numera också på scenarier med terrorattacker. Det har dock under utredningsarbetet fram- kommit att utvärderingarna av övningarna inte alltid leder till att moti- verade förbättringsåtgärder vidtas. Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt som samordnande myndighet att regelbundet rapportera till regeringen om utfallet av övningarna och de åtgärder som Utredningen har också blivit uppmärksammad på att information som skulle kunna användas i terrorsyfte kan bli tillgänglig genom att upp- gifter som finns i handlingar inte längre kommer att vara sekretessbelagda. För att begränsa denna risk föreslår utredningen ett mindre tillägg till sekretesslagen. En genomgång har gjorts av vilka kompetensbehov som är kritiska för att kärnkraftverken skall kunna drivas säkert till sista dag. En liten men viktig del av denna kompetens byggs upp vid universitet och högskolor, ofta i anslutning till forskningsverksamhet. Stora delar utgörs av personal med teknisk eller naturvetenskaplig grundutbildning som sedan byggt upp sin kompetens med hjälp av egen arbetserfarenhet men också kurser och vidareutbildning externt. Härtill kommer att både industrin och myndigheterna har behov av expertstöd från utomstående konsulter, expertis hos utrustningsleverantörer, osv. förutsågs att kompetensproblem skulle uppstå inom det kärntekniska området när kärnkraftverken skulle börja av- vecklas. Farhågorna har inte besannats. förutser kraftindustrin inte heller några större problem med kompetensförsörjningen. Sådana specialister som eventuellt försvinner från den svenska marknaden på grund av generationsskifte räknar företagen med att kunna anlita utom- lands vid behov. Samtliga verk har en strategisk, rullande personal- planering för att identifiera behov. Inte heller myndigheterna ser några egentliga problem, även om främst SSI mött en del rekryteringsproblem när det gällt specialistkompetens inom radiokemi. SKI har en strategisk personalplan och SSI har påbörjat en liknande genomgång. I ett längre perspektiv finns det enligt utredningens mening anledning för både myndigheterna och industrin att vara vaksamma på utvecklingen när fler reaktorer avvecklas och övriga går mot slutet av sin livslängd. För återväxt av kompetens inom det kärntekniska området delar utredningen bedömning att och den samordnade satsning som gjorts på forskning och utbildning inom det området ger en struktur som har förutsättningar att täcka SKI:s och branschens behov av strategisk kom- petens . Några farhågor om brist på generell kompetens förekommer inte såvida inte tillströmningen av studerande till tekniska och naturvetenskapliga utbildningar minskar radikalt. Återväxten av strålskyddskompetens ter sig mer bekymmersam. Kärnkraftverkens framtida kompetensbehov inom strålskyddet ser visser- ligen ut att kunna tillgodoses, förutsatt att tillströmning till relevanta kurser och utbildningar inte minskar radikalt jämfört med , men SSI har pekat på problem när det gäller vissa högre utbildningar och delar av den spetskompetens som myndigheten är beroende av. Forsknings- verksamheten på området har minskat . En brist på strålskyddskompetens kan bli problematisk med tiden, när den kärntekniska verksamheten i alltmer får betoning på strål- skyddet vid avfallshantering - sanering - rivning av anläggningar. Å andra sidan ligger den verksamheten bort. Än så länge finns tid att bygga upp nödvändig kompetens. Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt SSI att kartlägga det strategiska kompetensbehovet inom strålskyddsområdet på lång sikt för den kärntekniska verksamheten i landet och lämna förslag till åtgärder för att säkerställa återväxten av kompetens. För tillsynsmyndigheternas del konstaterar utredningen att en rad pensionsavgångar kommer att ske , som liknande sker i många små konsultföretag som myndigheterna En viktig faktor fortsätter att vara det internationella samarbetet mellan expertmyndigheterna, vilket kommer att kräva såväl ekonomiska och personella resursinsatser som egna FoU-projekt.