prop · GT03144 · 2006-03-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:144 Utfärdande av provisoriska pass för barn för direkt Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att pass för direkt resa till skall utfärdas för den som är om barnets vårdnadshavare lämnat med- givande. Pass skall dock få utfärdas även utan sådant medgivande om ett barn befinner sig i en situation där det finns risk för att dess hälsa eller utveckling skadas eller det annars finns särskilda skäl. Vidare föreslås att pass för barn för direkt resa till som utfärdats utan vårdnads- havares medgivande, inte skall kunna återkallas av vårdnadshavaren. Slutligen föreslås att nämnd som fullgör uppgifter inom , på begäran av en passmyndighet, skall yttra sig i pass- ärenden som gäller fråga om att utan vårdnadshavares medgivande utfärda pass för den som är . Ett yttrande skall avges skyndsamt om ett passärende gäller fråga om att utan vårdnadshavares medgivande utfärda pass för barn för direkt resa till . De föreslagna lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302)........................... Ärendet och dess beredning............................................................... Gällande bestämmelser om utfärdande av pass för barn................... Vanligt pass för resa till alla länder .................................... 5.2Provisoriskt pass för direkt resa till för svenska medborgare m.m.................................................... Pass för resa till för utländska medborgare............ Konventionen om barnets rättigheter .............................................. Överväganden och förslag............................................................... Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser................................. Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302). 2Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs i fråga om passlagen (1978:302) dels att 11 och 12 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse. Pass för direkt resa till skall alltid utfärdas för sökande som uppehåller sig utomlands och som begär sådant pass. Om den som begär passet är skall det utfärdas om barnets vårdnadshavare har lämnat medgivande. Pass får dock utfärdas även utan sådant med- givande om barnet befinner sig i en situation där det finns risk för att dess hälsa eller utveckling ska- das eller det annars finns sär- skilda skäl. En nämnd som full- gör uppgifter inom skall på begäran av en passmyn- dighet yttra sig i passärenden som gäller fråga om att utan vård- nadshavares medgivande utfärda pass för barn . Ett yttrande skall avges skynd- samt om ett passärende gäller fråga om utfärdande av pass enligt 11 § andra stycket passlagen. skall återkalla gällande pass, om 1.passinnehavaren har förlorat eller efter ansökan har befriats från sitt svenska medborgarskap, 2.passet avser barn och barnets vårdnadshavare eller, om barnet vistas här i landet och står under vårdnad av båda föräldrarna, en av dem begär att passet skall återkallas och det inte finns synnerliga skäl mot återkallelse, 3.passinnehavare, som är efterlyst och skall omhändertas vid anträffandet, uppehåller sig utomlands och det av särskilda skäl är motiverat att passet återkallas, 1 Senaste lydelse 2005:655. 4. passinnehavaren genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts Prop. 2005/06:144 till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att anta, att han eller hon har för avsikt att undandra sig verkställigheten, 5.passinnehavaren avtjänar fängelsestraff och den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse och innehavaren inte har villkorligt frigivits, 6.passinnehavaren genomgår sluten ungdomsvård och den samman- lagda vårdtiden är , 7.passinnehavaren genomgår rättspsykiatrisk vård med särskild ut- skrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, 8.hinder mot bifall till passansökan enligt 7 § förelåg vid tiden för passets utfärdande och hindret fortfarande består, eller 9.annan än den för vilken passet är utställt förfogar över passet. Särskilt pass skall dessutom återkallas, när de skäl som har föranlett passets utfärdande inte längre finns. Vad som sägs i första stycket 2 skall inte gälla i det fall pass ut- färdats utan vårdnadshavares med- givande enligt 11 § andra stycket. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning har upprättat promemorian Utfärdande av pass för barn för direkt resa till (dnr S2005/8472/ST). Promemorians lag- förslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 2. Utöver de yttranden som inkommit från i remiss- förteckningen upptagna remissinstanser, har yttranden inkommit från Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och Föreningen . Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (dnr S2005/8472/ST). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7 under rubriken pass för barn för direkt resa till utan vårdnads- havares medgivande. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Några redaktionella ändringar har även gjorts i förhållande till lagrådsremissen. Förslaget i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och . Det förekommer att personer som är och som har sin hem- vist i skickas utomlands av sina vårdnadshavare för exempelvis utbildning eller fostran. Inte sällan skickas barnen till familjens ur- Enligt vad som är känt har det i en del fall redan före bar- nets resa utomlands funnits sociala problem avseende barnet eller barnets familj och utlandsvistelsen har varit ett försök av vårdnadshavaren att lösa dessa problem. I en del fall har utlandsvistelsen kommit till stånd i strid med barnets vilja och barnet har fråntagits pass och eventuella En del av dessa barn har givit sig i väg från den plats där de vistats och de har då ofta sökt sig till svenska ambassader och konsulat för att bl.a. få hjälp med att återvända till . kännedom om att 19 barn mot sin vilja befann sig i utlandet och önskade återvända hem till . Barnens medelålder var . av barnen var pojkar av somaliskt ursprung med svenskt medborgarskap. I några fall har barnen varit utländska medborgare med permanent uppe- I ungefär två fall av tre var de aktuella barnen eller familjerna kända av . berördes 15 barn. dessa hade tio svenskt medborgarskap, medan fem av barnen hade per- manent uppehållstillstånd i . I de länder som det oftast rört sig om, saknas i allmänhet det sociala skyddsnät som barnen har tillgång till i . för inte sällan hamnat i situationer där de farit illa eller där det funnits Prop. 2005/06:144 risk för att deras hälsa eller utveckling skall skadas. kontakt med de svenska utlandsmyndigheterna har de ofta haft akuta behov av hjälp till mat och bostad på den aktuella platsen eftersom de tagit sig från en annan del av landet till huvudstaden eller till och med till ett annat land. Barnen har även haft behov av ett nytt pass och hjälp med resan hem till . För att lösa problemen har utlandsmyndigheterna kontaktat barnets vårdnadshavare eller annan person som har det primära ansvaret för bar- net. I många fall har problemen också lösts genom dessa kontakter eller genom kontakter som haft med vårdnadshavare, släktingar eller socialtjänst. I mer än hälften av fallen betalade vårdnads- havaren eller släktingar hemresan och i majoriteten av de övriga fallen stod för kostnaderna. Vid en del tillfällen har dock vårdnadshavarna inte velat medverka till att barnet reser tillbaka till . För att hjälpa dessa barn tillbaka till , har utlandsmyndigheterna vänt sig till i den kom- mun där barnens vårdnadshavare är bosatta, för att med hjälp försöka ordna med hemresa och annat bistånd som kan bli aktuellt. Utlandsmyndigheterna har även haft att ta ställning i frågan om möjlig- heterna att utfärda pass till dessa barn. De har då funnit att det är osäkert vilka möjligheter som enligt gällande rätt finns att utfärda provisoriska pass för barn för direkt resa till , utan att barnens vårdnadshavare lämnat medgivande. Handläggningen av passärendena har i vissa fall inte kunnat bedrivas med den skyndsamhet som med hänsyn till barnens för- hållanden varit önskvärd och det har inte sällan visat sig svårt för ut- landsmyndigheterna att hålla kontakt med de barn som sökt hjälp. gav regeringen i uppdrag att utifrån gäl- lande lagstiftning sammanställa information om hur ärenden som aktuali- serats hos skall handläggas i det fall ett barn vars vård- nadshavare bor i kontaktar svensk utlandsmyndighet för att få hjälp till uppehälle, få nytt pass och hjälp med att återvända till . Uppdraget utmynnade i ett av utfärdat meddelandeblad Handläggning inom av ärenden då barn med hemvist i söker hjälp hos svenska utlandsmyndigheter. Av detta med- delandeblad framgår bl.a. följande: Enligt passlagen kan en person som är utomlands och har förlorat sitt pass få ett provisoriskt pass för hem- resan av utlandsmyndigheten. För den som är måste dock vårdnadshavaren ge sitt medgivande till att pass utfärdas och skriva på passansökan. För ett barn som är utländsk medborgare och har främ- lingspass och permanent uppehållstillstånd i kan utlandsmyndig- heten, efter kontakt med utfärda ett provisoriskt främ- lingspass. Även för detta krävs vårdnadshavarens medgivande. Gällande bestämmelser om utfärdande av 5.1Vanligt pass för resa till alla länder Av 1 § passlagen (1978:302) framgår att lagen, där annat inte anges, gäller i fråga om pass för svensk medborgare och att det finns särskilda bestämmelser om fall då svensk myndighet får utfärda pass för flykting eller annan utlänning. Enligt 3 § första stycket passlagen skall pass utfär- das som vanligt pass eller särskilt pass. Om inte annat följer av passlagen eller av föreskrifter som för särskilt angivna fall meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, utfärdas vanligt pass med en giltighetstid av . Vanligt pass skall gälla för resa till alla länder, om annat inte följer av passlagen och sökanden inte har begärt begränsning av passets giltighetsområde. Av 3 § tredje stycket passlagen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om särskilt pass. Därvid kan föreskrivas att sådant pass får utfärdas för den som uppehåller sig utomlands och inte kan styrka sitt svenska medborgarskap eller har förlorat svenskt medborgar- skap utan att förvärva medborgarskap i annan stat. I förarbetena till pass- lagen (prop. 1977/78:156 s. 39) sägs, beträffande det sistnämnda bemyn- digandet, att för annat särskilt pass än sådant som utfärdas av utrikes- ministern gäller alltid de begränsningar i fråga om rätten att erhålla pass som i passlagen föreskrivs beträffande pass i allmänhet. Enligt 7 § 2 passlagen skall en passansökan som avser ett barn avslås om barnets vårdnadshavare inte lämnat medgivande till att pass utfärdas. Det finns dock en möjlighet att göra undantag från denna huvudregel om det finns synnerliga skäl. Begreppet synnerliga skäl kommenterades i förarbetena till passlagen (prop. 1977/78:156 s. 43 f.). Där anfördes att synnerliga skäl kunde föreligga exempelvis om en av föräldrarna vistades i ett annat land och det var uppenbart att dennes medgivande annars skulle ha lämnats eller beträffande fosterbarn utan särskilt vårdnads- beslut av domstol där den naturliga kontakten med de biologiska för- äldrarna kunde anses bruten. Det betonades också att om det stod klart för passmyndigheten att en vårdnadshavare motsatte sig ett utfärdande av pass för barnet, det endast under helt speciella omständigheter kunde förekomma att pass ändå utfärdades. Frågan om det fanns synnerliga skäl enligt 7 § 2 passlagen för att mot en vårdnadshavares vilja utfärda pass för ett underårigt barn har i ett fall prövats av Regeringsrätten (RÅ 1987 ref. 127). I rättsfallet slog Rege- ringsrätten bl.a. fast att stor restriktivitet bör iakttas med att utfärda pass mot en vårdnadshavares klart uttalade vilja och att undantagsregeln fick antas vara avsedd för mycket särpräglade fall där barnets ålder, behov och egna önskningar bör ges en avgörande betydelse. Om det hos en passmyndighet inom riket uppkommer fråga om att utfärda pass utan vårdnadshavares medgivande skall, enligt 3 § passför- ordningen (1979:664), yttrande inhämtas från sådan nämnd som fullgör uppgifter inom . För passmyndighet utom riket finns särskilda föreskrifter om utfär- dande av pass m.m. (föreskrifter för utfärdande av pass m.m. [UF 1998:3]). I 8 § anges att en passmyndighet utom riket vid Prop. 2005/06:144 passansökan som avser barn i vissa fall skall inhämta ytt- rande från när medgivande till pass endast finns från den ene vårdnadshavaren. 5.2Provisoriskt pass för direkt resa till för svenska medborgare m.m. Enligt 11 § passlagen (1978:302) skall pass för direkt resa till alltid utfärdas för sökande som uppehåller sig utomlands och som begär sådant pass. I 11 § 2 a och b passförordningen (1979:664) anges bl.a. att provisoriskt pass kan utfärdas av passmyndighet utom riket, dels för sökanden som inte kan styrka sitt svenska medborgarskap eller har för- lorat det utan att förvärva medborgarskap i annan stat, dels när annat sär- skilt skäl för utfärdande av provisoriskt pass föreligger. I 11 § sista stycket nämnda förordning anges även att pass som utfärdas för direkt resa till med stöd av 11 § passlagen, skall utfärdas som proviso- riskt pass. 5.3Pass för resa till för utländska medborgare Enligt 32 § passlagen (1978:302) får regeringen och Utrikesdepartemen- tet, till förmån för passökande eller passinnehavare medge avvikelse från passlagen när det är påkallat av särskilda förhållanden. Av passlagens förarbeten (prop. 1977/78:156 s. 60), framgår att dispensbestämmelsen bl.a. är tänkt att kunna användas för det fall en utländsk medborgare, som är bosatt i men tillfälligt uppehåller sig utomlands, har förlorat svenskt främlingspass och därför behöver ett provisoriskt pass för att kunna resa tillbaka till . Utöver dispensbestämmelsen i 32 § passlagen finns, som tidigare nämnts, särskilda bestämmelser om pass för utlänning samt bestämmelser om när en svensk myndighet får utfärda pass för flykting eller annan utlänning. I utlänningslagen (2005:716), som trädde i kraft , finns regler om utlänningars inresa, utresa och vistelse i , om utlänningars arbete i som anställd samt om rätten till asyl. I 2 kap. 1 § utlänningslagen anges att en utlänning som reser in i eller vis- tas i skall ha pass. I 2 kap. 9 § utlänningslagen anges att rege- ringen får meddela föreskrifter om undantag från bl.a. kravet på pass- innehav. Regeringen får även föreskriva om i vilka fall svenska myndig- heter får utfärda pass för utlänningar (2 kap. 2 § utlänningslagen). I 1 kap. 11 § utlänningsförordningen (1989:547) anges att om en ut- ländsk medborgare inte har någon handling som gäller som pass och sak- nar möjlighet att skaffa sådan handling, får utfärda främlingspass för honom att gälla som pass. får enligt samma bestämmelse, utfärda främlingspass även i andra fall om det finns särskilda skäl. Föreskrifter om verkställighet av utlänningsförordningen meddelas i fråga om pass och resedokument av (7 kap. 11 § 1 ut- Sådana föreskrifter finns i Statens invandrarverks Prop. 2005/06:144 föreskrifter om främlingspass och resedokument (SIVFS 1999:3). 6 Konventionen om barnets rättigheter har efter beslut i ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter () utan att reservera sig. Genom detta har förbundit sig att följa konventionens be- stämmelser. innehåller olika slag av rättigheter, dels medborgerliga och politiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionen tar också hänsyn till barnets utsatthet och sårbarhet, vilket kommer till uttryck i de bestämmelser som syftar till att ge barnet skydd mot övergrepp och utnyttjande. Enligt har konventionsstaterna bl.a. ansvar för att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder (artikel 3.2). Konventions- staterna skall göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets fostran och ut- veckling. Det är föräldrar eller, i förekommande fall vårdnadshavare, som har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling (arti- kel 18.1). I anges också att konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella över- grepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnads- havares eller annan persons vård (artikel 19). 7 Överväganden och förslag Regeringens förslag: Om någon som är begär pass för direkt resa till , skall pass utfärdas om barnets vårdnadshavare har lämnat medgivande. Pass skall dock få utfärdas även utan sådant medgivande om ett barn befinner sig i en situation där det finns risk för att dess hälsa eller utveckling skadas eller det annars finns sär- skilda skäl. Pass för barn för direkt resa till som utfärdats utan vårdnadshavares medgivande skall inte kunna återkallas av vårdnads- havaren. Vidare skall nämnd som fullgör uppgifter inom på begäran av en passmyndighet yttra sig i passärenden som gäller fråga om att utan vårdnadshavares medgivande utfärda pass för den som är . Ett yttrande skall avges skyndsamt om ett passärende gäller fråga om att utan vårdnadshavares med- givande utfärda provisoriskt pass för barn för direkt resa till . Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens för- slag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instäm- mer i promemorians förslag. ombudsmän påpekar att det emellertid kan ifrågasättas om det inte vore tydligare att i lagtexten preci- sera de skäl hänförliga till barnets grundläggande behov och risk för att barnet far illa som skall krävas för utfärdande av sådana pass utan vård- nadshavarnas samtycke. (SoS) understryker att det kan finnas risk för att den i promemorian föreslagna bestämmelsen kan ges en för vid tolkning och att pass för barn därför kan komma att utfärdas i en utsträckning som går utöver tänkta undantagssituationer. Ombudsmannen för etnisk diskriminering, , i och lyfter fram behovet av skyndsamhet i handläggningen såväl hos passmyndigheten i utlandet som hos den kommunala nämnd som har att yttra sig i frågan. Några remissinstanser påtalar att det beträffande de barn som befinner sig utomlands i utsatta situationer, även finns andra problem som de nya reglerna för utfärdande av pass inte löser. SoS anser att situationer där barn vars föräldrar är bosatta i och där föräldrarna inte heller vill att barnen skall återförenas med dem i det nya landet, borde uppmärksammas. SoS, i och kommun påpekar att frågan om möjligheten att ge akut ekono- miskt bistånd till de strandsatta barnen måste lösas. och poängterar vikten av fortsatt social utredning av barnet och familjen för att överväga och initiera även andra insatser från social- tjänsten . Skälen för regeringens förslag Utfärdande av pass för barn Vanliga pass för barn får i regel inte utfärdas utan medgivande från bar- nets vårdnadshavare. Utgångspunkten är att vårdnadshavaren ansvarar för barnets personliga förhållanden utifrån vad som är bäst för barnet. Vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma bl.a. om var bar- net skall vistas. Vårdnadshavaren skall i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Vid gemensam vårdnad om ett barn förutsätts vårdnadshavarna kunna nå samförstånd i alla frågor som rör barnet. Endast i den situationen att den ene vårdnadshavaren till följd av frånvaro, sjukdom eller annan orsak är förhindrad att ta del i beslut rörande vårdnaden, får den andre vård- nadshavaren ensam bestämma i vissa frågor som inte utan olägenhet kan uppskjutas. Denne får dock inte fatta beslut av ingripande betydelse för barnets framtid, om inte barnets bästa uppenbarligen kräver det. När ett barn som vistas i utlandet behöver återvända till får det, av skäl som framgår ovan, förutsättas att det i första hand är vårdnads- havaren som beslutar om det. Möjligheterna att utfärda vanliga pass för barn utan vårdnadshavares medgivande är också begränsade till fall där det finns synnerliga skäl. Kravet på synnerliga skäl i 7 § 2 passlagen (1978:302) innebär att det endast i mycket speciella fall är möjligt att mot en vårdnadshavares klart uttalade vilja utfärda vanligt pass för ett barn. Pass för direkt resa till skall, enligt 11 § passlagen, alltid ut- färdas för sökande som uppehåller sig utomlands och som begär sådant pass. Bestämmelsen innebär, om den tillämpas enligt sin ordalydelse, ett undantag från alla passlagens passhinder. Det kan dock ifrågasättas om en sådan innebörd av bestämmelsen varit avsedd (jfr prop. 1977/78:156 s. 39, kommentaren till 3 § tredje stycket passlagen). Mot bakgrund av vad som tidigare anförts beträffande utgångspunkterna för vårdnads- havaransvaret, vore det under alla förhållanden lämpligt om 11 § pass- lagen i normalfallet tillämpades så att pass för barn endast utfärdas då vårdnadshavarna lämnat medgivande. Även om det krav på synnerliga skäl som uppställts i 7 § 2 passlagen inte sällan torde vara uppfyllt i de fall en vårdnadshavare inte kan eller vill medverka till att barnet får den hjälp som är nödvändig för att und- vika risker för barnets hälsa eller utveckling, visar erfarenheterna från passmyndigheterna utomlands att det finns skäl att tydliggöra under vilka förutsättningar pass för direkt resa till får utfärdas för barn som befinner sig i utsatta situationer utomlands. Ett sådant förtydligande kan åstadkommas genom en ändring i 11 § passlagen. Utfärdande av pass för barn för direkt resa till utan vårdnadshavares medgivande Regeringen anser att utgångspunkten för bestämmelsen om provisoriska pass för barn, bör vara att sådant pass i normalfallet endast skall få utfär- das efter medgivande från vårdnadshavarna. Såsom ombudsmän påpekat, kan ifrågasättas om inte den i promemorian föreslagna ändringen av 11 § passlagen (1978:302) i stället borde utformas så att de skäl hänförliga till barnets grundläggande behov och risk för att barnet far illa preciseras i lagtexten. har bl.a. anfört att det kan finnas risk för att den i promemorian föreslagna bestämmelsen kan ges en för vid tolkning och att pass för barn därför kan komma att utfärdas i en utsträckning som går utöver de i promemorian angivna undantagssituationerna. Även regeringen anser att det finns skäl att göra vissa preciseringar i förhållande till det förslag som lämnades i promemorian. Regeringen anser dock att förslaget till 11 § passlagen lagtekniskt bör utformas med bestämmelsen i 7 § 2 passlagen som förebild. Någon uttömmande upp- räkning av de situationer där provisoriska pass skall få utfärdas utan medgivande av vårdnadshavarna, bör inte göras. En sådan uppräkning riskerar att bli ofullständig och kan leda till en inte önskvärd inskränk- ning i möjligheterna att utfärda provisoriska pass för barn.