prop · GT03168 · 2006-03-21 00:00:00 — Inom ramen för ett sådant bemyndigande kan dessutom föreskrifter meddelas som säkerställer att kontrollenheten dels uppfyller direktivets krav på att besitta en hög kompetens och använda ett högkvalitativt förfarande, dels är lämplig i övrigt att utföra upp- gifterna. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om riskanalyser. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Järnvägsstyrelsen är positiv till att en riskanalys görs för varje tunnel, eftersom varje tunnel är unik. verket anser att det är oklart vem som skall beställa riskanalyserna. verket menar att en tänkbar lösning är att tunnelhållaren åläggs att låta göra en oberoende granskning av utförda riskanalyser. anför att det tydligt bör framgå vad som avses med risk- analys och värdering. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 13 i direktivet skall ett organ som är funktionellt oberoende av tunnelhållaren, där det är nöd- vändigt, göra riskanalyser. En riskanalys är en analys av de risker som är förknippade med en viss tunnel med beaktande av alla faktorer rörande utformningen och dimensioneringen samt trafikförhållanden som på- verkar säkerheten, särskilt trafikens karaktär och förväntat antal tunga lastfordon per dag. Medlemsstaterna skall på nationell nivå se till att en detaljerad och väl definierad metod används. Denna metod skall mot- svara de bästa tillgängliga. Kommissionen skall underrättas om vilken metod som används för att i sin tur sprida informationen vidare till övriga Direktivets krav på riskanalyser är för det första förknippade med bedömningen av om det är lämpligt från säkerhetssynpunkt att göra avsteg från vissa åtgärder som nämns i bilaga 1. Hit hör frågor om att tillåta en större lutning eller smalare körfält än normalt (punkt 2.2.3 och 2.2.4) och om tillåtande av längsgående ventilation (punkt 2.9.3). analyser krävs också för att avgöra om det för tunnlar med en speciell utformning när det gäller de säkerhetsparametrar som skall beaktas behövs ytterligare säkerhetsåtgärder eller extra utrustning för att säker- ställa en hög säkerhetsnivå i tunneln (punkt 1.1.3 i bilaga 1), och om räddningsstyrkor behöver stationeras vid båda ändarna av stora tunnlar med omfattande trafikflöden (punkt 3.4 i bilaga 1) samt för att påvisa effektiviteten av alternativa riskbegränsande åtgärder i vissa fall (artikel Riskanalyser krävs också som underlag inför ställningstagande till vissa trafikreglerande åtgärder. Hit hör frågan om transport av farligt Prop. 2005/06:168 gods skall tillåtas i en tunnel (punkt 3.7 i bilaga 1) och om det skall vara tillåtet för tunga lastfordon att göra omkörningar i en tunnel (punkt 3.8 i bilaga 1). Vad som sägs om riskanalyser får i första hand betydelse för tunnel- hållaren, som måste se till att en riskanalys genomförs i nu angivna fall, men också för den myndighet som skall besluta i trafikregleringsfrågor. Den som skall utföra riskanalysen måste för uppgiften anlita ett organ som är funktionellt oberoende av tunnelhållaren och som uppfyller direktivets krav på utförandet av analysen. De föreskrifter som krävs är enligt regeringens mening av sådan art att regeringen bör bemyndigas att i förordning meddela grundläggande föreskrifter om riskanalyser. Regeringen bör i sin tur ha rätt att delegera till en förvaltningsmyndighet att meddela de närmare föreskrifter som behövs om hur riskanalyser skall utföras. Regeringens förslag: Tunnelhållaren skall upprätta rapporter över olyckor och allvarliga olyckstillbud i tunneln. myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela närmare före- skrifter om rapporteringen. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om undersökning av olyckor i LSO och i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor behöver inte ändras. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: är positivt till förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Varje gång det inträffar en olycka eller ett allvarligt olyckstillbud i en tunnel skall tunnelhållaren enligt artikel 5.3 i direktivet utarbeta en rapport över Rapporten skall överlämnas till säkerhetssamordnaren, tunnelmyndigheten och räddningsstyrkorna. Det ställs inget uttryckligt krav på att rapporten skall kompletteras med en analys av omständig- heterna eller vilka slutsatser som kan dras. Detta följer dock indirekt av att det i artikel 6.2 sägs att säkerhetssamordnaren skall delta i utvärde- ringen av alla allvarliga olyckor och olyckstillbud. medlemsstaterna enligt artikel 15.1 sammanställa rapporter om tunnelbränder och om olyckor som klart inverkar på trafikanternas säkerhet i tunnlar samt om frekvensen av och orsakerna till sådana händelser, utvärdera dem och informera om säkerhetsutrustningens och säkerhetsåtgärdernas faktiska effektivitet. I detta innefattas såväl trafik- olyckor som olyckor knutna till driften av tunneln. Bestämmelser om undersökning av olyckor finns även i 3 kap. 10 § LSO och i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. Enligt 3 kap. 10 § LSO skall kommunen efter en avslutad räddnings- insats se till att olyckan undersöks för att i skälig omfattning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen har genomförts. Syftet med undersökningen är bl.a. att bedöma effektiviteten av rädd- I förarbetena (prop. 2002/03:119 s. 71) anges att kommunens undersökning i förekommande fall skall anpassas till Prop. 2005/06:168 polisens brottsutredning eller en sådan undersökning som sker enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. I 2 § lagen (1990:712) om undersökning av olyckor ställs krav på att vissa allvarliga luftfarts-, sjö- och järnvägsolyckor skall undersökas av en myndighet. Dessutom skall även andra olyckor och olyckstillbud under- sökas om de medfört att flera människor har avlidit eller blivit allvarligt skadade, eller att omfattande skador uppkommit på egendom eller i miljön och om en undersökning är påkallad från säkerhetssynpunkt. Även olyckor som inte ryms inom detta område skall undersökas om en undersökning ändå är påkallad från säkerhetssynpunkt. Undersökningens syfte är att klarlägga händelseförlopp, orsaker och effekter och att ge underlag för framtida åtgärder. Dessutom genomför en typ av olycksundersökningar. Enligt 4 § förordningen (1997:452) med instruktion för svarar verket för samordning och genomförande av djupstudier av samtliga vägtrafik- olyckor som har medfört att någon avlidit. Slutligen kan undersökningar av olyckor och bränder ske av polisen inom ramen för dess brottsutredande verksamhet. En tunnelolycka kan alltså medföra krav på flera olika undersökningar. Undersökningarna har delvis sammanfallande syften, men deras utgångspunkter är olika. Tunnelhållarens rapporterings- skyldighet enligt direktivet omfattar betydligt fler händelser än någon av de nuvarande undersökningarna. Enligt regeringens mening bör den undersökning som krävs enligt direktivet regleras särskilt i lagen om säkerhet i vägtunnlar. Däremot föranleder inte direktivets krav någon ändring av de undersökningar som kan aktualiseras i övrigt. En grund- läggande bestämmelse om tunnelhållarens rapporteringsskyldighet bör därför tas in i lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter om olycksrapporteringens innehåll och omfattning som behövs. Regeringens förslag: beslut skall kunna över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut i frågor som rör god- kännande av att en tunnel öppnas för allmän trafik skall endast få överklagas av tunnelhållaren. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. En tunnelmyndighets beslut skall gälla om inget annat anges i beslutet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- I promemorian föreslås att beslut enligt lagen, utom såvitt avser kontrollenheter, skall få överklagas endast av tunnelhållaren. Remissinstanserna: anser att beslut om för- handsgranskning bör få överklagas och att det bör klargöras vem som har rätt att överklaga besluten. även den berörda räddningstjänsten skall få överklaga tunnelmyndig- Länsrätten i föreslår att det i lagen tas in bestämmelser om att beslut som bygger på en ansökan till Europeiska kommissionen om undantag från säkerhetskraven inte får överklagas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) gäller, om inte något annat har föreskrivits, att beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten. Det saknas skäl att ha en annan ordning för överklagande av tunnelmyndighetens beslut än den som anges i förvaltningslagen. kommer att meddela beslut enligt lagen i frågor om godkännande av att en tunnel tas i drift för allmän trafik, om god- kännande av säkerhetssamordnare samt om förbud, förelägganden och villkor inom ramen för tillsynsverksamheten i övrigt. I avsnitt 7.8 har regeringen föreslagit att någon förhandsgranskning av tunnlar, så som föreslogs i promemorian, inte skall ske, utan valt en annan lösning som innebär att de eventuella åtgärder som tunnelmyndig- heten vidtar blir tillsynsbeslut, vilka kan överklagas. Därigenom har synpunkt i denna del blivit tillgodosedd. I 22 § förvaltningslagen anges att beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och det kan överklagas. Frågan om hur sakägarbegreppet, och därmed kretsen av klagoberätti- gade, skall bestämmas har överlämnats till rättstillämpningen att avgöra. Beslut som rör placeringen, utformningen och byggnaden av tunnlar fattas i olika skeden enligt såväl PBL som väglagen (1971:948) och . Förfarandet i ärenden enligt dessa lagar är ofta tidsödande och kostsamt. När tunnelhållaren har fått alla beslut som krävs enligt annan lagstiftning återstår ett beslut om att få ta tunneln i drift enligt den föreslagna lagen. Denna prövning går ut på att kontrollera att säkerhets- kraven som följer av lagen är uppfyllda. I ärenden som rör säkerheten i vägtunnlar kan kretsen av intresserade vara stor. Inte bara tunnelhållaren utan även de som trafikerar tunneln, bor i närheten eller på annat sätt kan anse sig berörda av beslut som tunnelmyndigheten meddelar kan vilja överklaga beslut om att öppna en tunnel för allmän trafik. Sannolikt skulle enligt förvaltningslagens regler endast tunnelhållaren anses vara klagoberättigad när det gäller tunnelmyndighetens beslut i dessa frågor. Regeringen anser att detta bör regleras särskilt i lagen. Regeringen finner i övrigt inte skäl att särskilt reglera vem som har rätt att överklaga tunnelmyndighetens beslut. Möjligheten att medge undantag från säkerhetskraven är begränsad till vad som har godkänts efter en ansökan till Europeiska kommissionen enligt det särskilda förfarande som anges i direktivet, se vidare avsnitt 7.3. Som Länsrätten i har föreslagit finns det skäl som talar för att begränsa möjligheten att överklaga tunnelmyndighetens beslut i dessa frågor. Eftersom närmare föreskrifter om förfarandet kommer att meddelas i förordning, bör detsamma gälla eventuella inskränkningar i överklaganderätten. Någon lagregel om detta föreslås därför inte. Enligt regeringens mening bör de beslut som tunnelmyndigheten fattar som huvudregel gälla . Efter överklagande har allmän förvalt- ningsdomstol enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) möjlighet att förordna att beslutet tills vidare inte skall gälla. I vissa fall kan det vara oändamålsenligt att beslutet gäller . För dessa fall bör det Prop. 2005/06:168 därför finnas möjlighet att i beslutet bestämma något annat. Regeringens bedömning: Det finns inget behov av ändrade regler om sekretess. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att behovet av sekretess i samband med tunnelhållarens olycksrapportering bör över- vägas ytterligare eftersom handlingar kan komma att ges in till tunnel- myndigheten från andra än tunnelhållaren och att sådana handlingar kanske inte är avidentifierade från början och kan kräva sekretesskydd. Skälen för regeringens bedömning Inom ramen för en statlig tillsynsverksamhet gäller enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) sekretess för enskilds affärs- eller driftsför- hållanden om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller dock endast i den utsträckning som regeringen före- skriver det. I 2 § sekretessförordningen (1980:657) och i bilagan till för- ordningen regleras närmare i vilka fall sekretess gäller. finns det inget som talar för att de tunnlar som omfattas av den föreslagna lagen kommer att drivas av andra än staten eller av en kommun. Det finns därför inget behov av en sekretessregle- ring inom ramen för tunnelmyndighetens tillsynsverksamhet, i syfte att skydda enskildas affärs- eller driftsförhållanden. En sådan reglering före- slås därför inte. Om förhållandena ändras får frågan prövas på nytt. Regeringen kan då vid behov genom en ändring i sekretessför- ordningen utvidga sekretessen enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen till att avse även tillsyn över tunnlar. Enligt regeringens mening finns det inte heller något behov av sekretess inom ramen för tunnelmyndighetens tillsynsverksamhet för uppgifter som rör statens eller en kommuns förhållanden. Regeringen föreslår i avsnitt 7.13 att tunnelhållaren skall upprätta rapporter över olyckor och allvarliga olyckstillbud. Enligt regeringens bedömning bör närmare föreskrifter om rapporteringen meddelas i förordning. Som framgår av avsnittet kan en tunnelolycka dessutom komma att aktualisera undersökningar enligt LSO, enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och enligt uppdrag att utföra olycksundersökningar i vissa fall. Uppgifter inom ramen för dessa undersökningar är i varierande grad och utsträckning föremål för sekretess. Enligt 9 kap. 30 § sekretesslagen gäller sekretess hos kommuner och statliga myndigheter i verksamhet enligt LSO som avser bl.a. undersök- ningar av olyckor för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Uppgifter i utredningar enligt lagen om undersökning av olyckor som rör enskildas affärs- och driftsförhållanden omfattas enligt 2 § sekretess- förordningen, punkt 110 i bilagan, av sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen. Uppgifter i olycksundersökningar omfattas enligt 3 § 6 sekretessförordningen av den s.k. statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen. Detta innebär en i det närmaste absolut sekretess för upp- gifter som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Uppgifter inom polisens brottsutredande verksamhet omfattas av s.k. förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen. När det gäller direktivets krav på olycksrapportering är frågan om tunnelhållaren kommer att komma i kontakt med uppgifter som behöver sekretesskydd. Tunnelhållarens rapport kommer normalt att innehålla en beskrivning av händelsen och en analys av omständigheterna kring olyckan eller olyckstillbudet med betoning på säkerhetsaspekterna i tunneln särskilt avseende säkerhetsutrustningens och säkerhetsåtgärder- nas effektivitet. Rapporteringen bör utgå från den information som tunnelhållaren har som driftsansvarig för tunneln. Det är alltså inte meningen att tunnelhållaren skall samla in information utifrån, eller ha direkt kontakt med inblandade enskilda personer, på ett sätt som kan ske i andra undersökningar som skall göras när en olycka har inträffat. I stället kan rapporteringen hållas på en sådan avidentifierad nivå att behov av sekretesskydd inte uppkommer. Regeringen avser inte att ålägga någon annan än tunnelhållaren att till tunnelmyndigheten ge in handlingar som rör olyckor i tunnlar. Det fram- står vidare som osannolikt att någon annan myndighet eller någon enskild kommer att ha anledning att ge in handlingar med ett sådant innehåll. Det är angeläget att vara restriktiv när det gäller att införa nya sekretessbestämmelser. Det bör ske endast om det kan påvisas ett på- tagligt praktiskt behov av sådana bestämmelser. Något sådant behov kan inte anses föreligga här. Det bör alltså inte införas någon sekretessbe- stämmelse till skydd för uppgifter hos tunnelmyndigheten. Enligt artikel 15.1 i direktivet skall det sammanställas en rapport om tunnelbränder och olyckor och allvarliga olyckstillbud, vilken skall överlämnas till Europeiska kommissionen. Denna rapport kommer att grundas på tunnelhållarnas rapporter, vilka inte skall innehålla upp- gifter som kan behöva sekretesskydd. Syftet med rapporteringen är att utvärdera och informera om säkerhetsutrustningens och säkerhets- åtgärdernas betydelse och effektivitet. Enligt regeringens mening kommer inte heller denna rapportering att innehålla uppgifter som kan behöva skyddas av sekretess. Säkerhetsdokumenationen skall innehålla en beskrivning av de före- byggande åtgärder och säkerhetsåtgärder som behövs för att garantera trafikanternas säkerhet. Dessutom skall säkerhetsdokumentationen inne- hålla bl.a. ritningar över tunneln, en olycksriskundersökning, en beskriv- ning av den organisation och de resurser som behövs för att trygga driften av tunneln, en plan för räddningsinsatser och en analys av de slut- satser man dragit av genomförda säkerhetsövningar. Enligt 5 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevak- ningsåtgärd med avseende på bl.a. tunnlar, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Innehållet i säkerhetsdokumentationen kommer till största delen att bestå av handlingar som framställs i samband med driften av en tunnel. I den mån handlingarna innehåller uppgifter om säkerhets- eller bevakningsåtgärder kan alltså uppgifterna i vissa fall sekretess- beläggas med stöd av 5 kap. 2 § sekretesslagen. Något behov av sekretesskydd för andra uppgifter i säkerhetsdokumentationen har inte framkommit. Regeringen anser alltså att det inte behövs några ändrade sekretess- regler med anledning av genomförandet av direktivet. 9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagarna skall träda i kraft . På TEN-vägnätet skall lagen om säkerhet i vägtunnlar gälla alla tunnlar som är under projektering, under byggande eller i drift. På andra vägar skall lagen gälla tunnlar som projekteras efter lagens ikraftträdande. Om ett byggnadstekniskt krav för en tunnel som är i drift eller under byggande vid lagens ikraftträdande är tekniskt omöjligt att uppfylla, eller om det skulle medföra oproportionerligt höga kostnader att upp- fylla kravet, får tunnelmyndigheten på tunnelhållarens begäran medge att alternativa åtgärder vidtas. Sådana åtgärder får dock inte innebära en lägre säkerhetsnivå. Åtgärdernas effektivitet skall visas genom en riskanalys. För en tunnel som är under byggande vid lagens ikraftträdande skall tunnelhållaren utan onödigt dröjsmål ge in den säkerhetsdokumenta- tion som skall finnas. För en tunnel som är i drift vid lagens ikraftträdande skall tunnel- myndigheten senast vid utgången av bedöma om säkerhets- kraven är uppfyllda. Till grund för bedömningen skall det finnas före- skriven säkerhetsdokumentation och resultatet av en kontroll som utförts av en kontrollenhet. För tunnlar som är i drift vid lagens ikraftträdande skall Läns- styrelsen i , efter att ha hört berörda tunnelmyndigheter upprätta en plan för en gradvis tillämpning av säkerhetskraven och underrätta Europeiska kommissionen om planen samt underrätta Europeiska kommissionen om hur säkerhetskraven skall uppfyllas och om vilka åtgärder som planeras. Promemorians förslag: I promemorian föreslogs att regeringen skulle bemyndigas att meddela övergångsbestämmelser för de tunnlar som ingår i TEN-vägnätet som vid ikraftträdandet är under byggande eller i drift. Remissinstanserna: föreslår att övergångsbestämmelser införs, såvitt avser det administrativa förfarandet, för att inte äventyra öppnandet av i . i anser att lagen om säkerhet i vägtunnlar skall gälla alla tunnlar som är mer än och som är öppna för allmän trafik, men att de som är färdigprojekterade får en lägre föreskriven kravnivå, som inte behöver innebära några ombyggnader. anser att Gnistängstunneln och Lundby- tunneln bör omfattas av lagen eftersom omfattande anslutningstrafik till TEN-vägnätet passerar dessa tunnlar och transporter av farligt gods på /E20 dirigeras via Gnistängstunneln. menar att det av kostnadsskäl inte är rimligt att alla befintliga tunnlar omfattas av lagen. anser att lagen bör gälla alla tunnlar i drift och att 500-metersbegränsningen ersätts med en flytande gräns som baseras på en bedömning av säkerhetsbristerna efter en risk- analys. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 18 i direktivet skall direktivet vara genomfört . Mot bakgrund av att den föreslagna lagen inför en helt ny organisation för frågor om tunnel- säkerhet av inte obetydlig omfattning framstår den tid som återstår tills direktivet skall vara infört som allt för kort. Regeringen föreslår att lagen om säkerhet i vägtunnlar liksom lagen om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning träder i kraft . Direktivet gäller retroaktivt på så sätt att dess krav gäller alla tunnlar på TEN-vägnätet oavsett om de är i drift, under byggande eller på projekteringsstadiet. Detta följer av artikel 3.2, 10 och 11 i direktivet. Frågor om lagens tillämpningområde på behandlas allmänt i avsnitt 7.2. I fråga om befintliga tunnlar på det övriga vägnätet skall omfattas av lagen gör regeringen följande bedömning. Det framstår till en början inte som en lämplig ordning att i lagstift- ningen införa skilda kravnivåer på olika tunnlar eller ha särskilda undantagsförfaranden för vissa tunnlar. Däremot måste det beaktas att en retroaktiv tillämpning av säkerhetskraven sannolikt medför betydande kostnader för samhället, eftersom vissa av dagens tunnlar håller en lägre säkerhetsnivå än vad som följer av direktivetskrav. Vidare möjliggör nu gällande lagstiftning att krav ställs på åtgärder inom ramen för LSO, BVL och PBL. Dessutom kan trafikreglerande åtgärder vidtas enligt trafiklagstiftningen när det finns behov av att begränsa eller styra trafiken. Även om säkerhetsaspekterna i första hand bör styra frågan och det ligger ett värde i att säkerheten hanteras på ett likartat sätt i alla tunnlar, anser regeringen vid en samlad bedömning att lagen inte bör gälla retroaktivt för tunnlar på vägar som inte ingår i TEN-vägnätet, utan endast för sådana tunnlar som projekteras efter lagens ikraftträdande. Eftersom de grundläggande reglerna om säkerhetskraven på tunnlar Prop. 2005/06:168 och om förfarandet vid godkännande av tunnlar finns i lagen är det enligt regeringens mening mest ändamålsenligt att de övergångsbestämmelser som behövs enligt artikel 3.2, 10 och 11 meddelas i lag. Artikel 3.2 behandlar sådana tunnlar som är i drift, eller vilkas utform- ning och dimensionering har godkänts men som ännu inte öppnats, och som i princip inte kan uppfylla säkerhetskraven pga. att det är tekniskt omöjligt eller skulle medföra oproportionerliga kostnader. I så fall kan alternativa riskbegränsande åtgärder godtas efter en riskanalys. Artikel 10 avser tunnlar vilkas utformning och dimensionering har godkänts men inte öppnats för allmän trafik. I den svenska versionen av direktivet har tidpunkten för trafiköppnandet utelämnats. I de engelska och franska språkversionerna är dock tidpunkten angiven till . Regeringen har begärt att direktivet rättas i enlighet med detta och utgår från att det är som är den relevanta tidpunkten. Det godkännandeförfarande som skall följas för en tunnel som avses i artikel 10 är i princip detsamma som för öppnandet av en ny tunnel.