prop · GT03182 · 2006-03-21 00:00:00 — Det kan inte råda någon tvekan om att nedskräpning är något annat än förvaring eller bortskaffande av avfall. Bortskaffande av avfall är att slutligt hantera avfallet genom något sådant förfarande som anges i bilaga 5 till avfallsförordningen (2001:1063). Miljöbrott genom förvaring eller bortskaffande av avfall enligt den nu föreslagna lydelsen av 29 kap. 1 § handlar alltså om en mer kvalificerad förvaring än vad som förutsätts för ansvar enligt nedskräpningsbestämmelsen. Miljöbrott genom att ändra en yt- eller grundvattennivå Enligt reglerna i 11 kap. krävs tillstånd för att få bedriva vattenverksamhet. Tillstånd behövs inte om det är uppenbart att varken enskilda eller allmänna intressen skadas genom vattenverksamhetens in- verkan på vattenförhållandena (12 §). Den som uppsåtligen eller av oakt- samhet bedriver vattenverksamhet utan tillstånd kan omfattas av straff- bestämmelsen i 29 kap. 4 § om otillåten miljöverksamhet. Detsamma gäller den som bedriver miljöfarlig verksamhet utan att ha tillstånd. Miljöfarliga verksamheter omfattas dock inte enbart av regler som syftar till att säkerställa efterlevnaden av samhällets kontrollsystem utan även av den straffbestämmelse om miljöbrott som direkt syftar till att skydda miljön som sådan. har anfört att en bredare syn på miljöskyddet bör tillämpas och har föreslagit att en motsvarande bestämmelse för åtgärder med påverkan på vatten bör införas. Regeringen instämmer i denna be- dömning. Vattenverksamheter bör alltså i detta hänseende inte särskiljas från andra miljöfarliga verksamheter. I praxis finns det också exempel på situationer där det varit förenat med stora svårigheter att avgöra om ett krav på tillstånd har förelegat för en viss verksamhet som påverkat yt- och grundvattennivåerna. Även detta talar för att utvidga miljöbrottsbe- stämmelsen i enlighet med förslag. En ändring av en yt- eller grundvattennivå som medför eller kan med- föra skador på hälsa, djur eller växter eller annan betydande olägenhet för miljön bör kunna sanktioneras som miljöbrott. Detta gör att den strängare straffskalan för grovt brott kan tillämpas i fall där ändringar av yt- och grundvattennivåer exempelvis lett till mycket svåra miljöskador. Då det inte finns skäl att göra någon åtskillnad i jämförelse med de andra miljöbrotten, bör inte heller skyddsobjektet växter snävas in till att enbart gälla hotade arter. Ändrad vattenföring omfattas i den mån den ändrade vattenföringen påverkat en yt- eller grundvattenivå. förslag om att den nuvarande bestämmelsen om vållande till miljöstörning skall upphävas och att miljöbrott skall omfatta såväl uppsåtligt som oaktsamt brott grundas på synsättet att, när det gäller brott mot miljön, bör det i straffvärdebedömningen inte göras någon större skillnad mellan uppsåtsbrott och oaktsamhetsbrott. Regeringen delar kommitténs bedömning att samhället måste se mycket allvarligt på brottslighet som begås av en sådan oaktsamhet som ligger nära gränsen för vad som kan anses utgöra uppsåtligt brott. Detta är fallet exempelvis i fråga om medvetet risktagande och direkt nonchalans. Vis- serligen bör som teoretisk utgångspunkt ett uppsåtligt handlande bedö- mas strängare än ett oaktsamt, men i det enskilda fallet kan det vara lika straffvärt att medvetet strunta i att vara noggrann och omsorgsfull. Även oaktsamma gärningar bör omfattas av bestämmelsen om miljöbrott och den särskilda oaktsamhetsbestämmelsen i 29 kap. 2 § kan upphävas. En sådan ändring ökar inte risken för att harmlösa överträdelser kommer att straffas hårdare än vad som är motiverat. gäller samma straff- skala, utom för grovt brott, och även i fortsättningen måste en straff- värdebedömning göras med hänsyn till omständligheterna i det enskilda Harmlösa överträdelser kommer därför även i fortsättningen att ha Prop. 2005/06:182 ett lågt straffvärde. finns inte möjlighet att bedöma ett oaktsamhetsbrott som grovt brott. I förarbetena till lämnade regeringen exempel på om- ständigheter som vid bedömningen av brottets straffvärde bör anses försvårande att brottet skett systematiskt, att det varit omfattande, att det inneburit stora risker för människors hälsa, miljön eller utrotnings- hotade djur och växter. Samtliga dessa omständigheter gör sig i lika hög grad gällande oavsett om brottet är begånget uppsåtligen eller av oakt- samhet. Med anledning av att straff för grovt brott nu föreslås också kunna ådö- mas för oaktsamhetsbrott, behöver det i lagtexten preciseras bättre vad som skall föranleda att ett miljöbrott bör betraktas som grovt. Utöver sådana omständigheter som redan anges i paragrafen, bör som försvår- ande omständigheter anges att gärningen har innefattat ett medvetet risk- tagande av allvarligt slag eller att gärningsmannen, när det krävts särskild uppmärksamhet eller skicklighet, gjort sig skyldig till en försummelse av allvarligt slag. Miljöbrott som är att bedöma som grova bör ges en egen brottsrubri- cering, grovt miljöbrott. Undantag för det som är allmänt vedertaget eller försvarligt m.m. En gärning är inte straffbar enligt 29 kap. 1 § om en behörig myndighet har tillåtit förfarandet, förfarandet är allmänt vedertaget eller om förfarandet kan anses försvarligt. Undantag med hänvisning till att en behörig myndighet har tillåtit förfarandet gäller t.ex. gärningar som omfattas av myndighetstillstånd eller åtgärder som vidtas med stöd av ett dispensbeslut. Utsläpp som sker inom ramen för ett tillstånd till en miljö- farlig verksamhet skulle medföra risk för sådana stör- ningar som straffbeläggs i paragrafen. Det uttryckliga undantaget för till- stånd av behörig myndighet bör kvarstå. Undantaget för förfaranden som är allmänt vedertagna eller försvarliga skiljer sig från situationen med en verksamhet som bedrivs i enlighet med ett tillstånd. I miljöbrottsbestämmelsen finns ett uttryckligt undantag för allmänt godtagbara förfaranden och har ifråga- satt om detta har någon egentlig betydelse och föreslagit att undantaget skall tas bort ur lagtexten. Kommittén har konstaterat att miljöbrottsbe- skrivningen är sådan att den utan ett undantag uttryckligt eller under- förstått omfattar en rad vardagliga förfaranden, t.ex. bilkörning. Enligt Riksåklagaren, som har instämt i kommitténs bedömning, är sådana förfaranden straffria även utan det uttryckliga undantaget. Den specifika utformningen av miljöbrottsbestämmelsen har en lydelse som omfattar även vedertagna och socialt accepterade företeelser. För att det inte skall råda någon oklarhet om att sådana företeelser inte skall sanktioneras med straff, bör de uttryckliga undantagen framgå av be- stämmelsen. Undantag för ringa fall Enligt den nuvarande lydelsen av miljöbrottsbestämmelsen i 29 kap. 1 § är en gärning som annars skulle ha varit förenad med straff- ansvar undantagen från det straffbara området om de hälsorisker eller skador som orsakats eller som det förelegat en risk för varit av ringa betydelse. har föreslagit att samtliga undantag för ringa fall skall finnas i den allmänna bestämmelsen i 29 kap. 11 §, efter- som detta har fördelar ur tydlighetssynpunkt. I propositionen till anförde regeringen att skälet för att inte låta ringa-bestämmelsen i 29 kap. 11 § omfatta 1 och 2 §§ var att dessa bestämmelser redan var konstruerade så att ringa fall ham- nade utanför det straffbara området. Regeringen ansåg vidare att det reso- nemang som fördes om gränsen för ringa brott kunde utgöra ledning vid tillämpningen också av 1 och 2 §§. Det konstaterades att ansvarsfrihet borde komma i fråga endast när gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas med straffansvaret (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 529 f.). Det är denna slutsats som har tagit in i sitt förslag. Riksåklagaren och har ansett att de situationer som undantaget är avsett för borde kunna hanteras inom ramen för den allmänna regeln om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § rätte- gångsbalken. I samband med att miljöbrottsbestämmelsen infördes i ansåg regeringen att det var nödvändigt att begränsa det straffbara området till fall som inte är av ringa betydelse eftersom straff- bestämmelsen annars skulle få alltför stor räckvidd. Regeringen anser fortfarande att det straffbara området behöver kvalificeras på detta sätt. Att enbart hantera de situationer som kan föranleda undantag inom ramen för den angivna bestämmelsen i gör den straff- rättsliga regleringen mindre tydlig. Enligt den nuvarande lydelsen av ringa-bestämmelsen i 29 kap. 1 § första stycket 1 är bedömningen av vad som är av ringa be- tydelse kopplad till skada eller risk för skada. Enligt kommitténs förslag till reglering av ringa-undantaget i 29 kap. 11 § skall en gärning anses som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen. I straff- bestämmelserna i 29 kap. 1 § har det emellertid redan även i kommit- téns förslag gjorts en kvalifikation av vilka andra olägenheter än skador som är straffbara. För att omfattas av straffansvar skall de enligt lagtexten vara betydande. Det går därför inte att genom en bedömning enligt 29 kap. 11 § anse dem vara obetydliga de faller ju då redan utanför det straffbara området. Mot denna bakgrund är det lämpligt att låta undantaget för ringa fall kopplat till skada finnas kvar i 29 kap. 1 § och inte ta in den i den mer generella ringa-bestämmelsen i 29 kap. 11 §. har konstaterat är avsikten att undanta baga- tellartade förseelser från det straffbara området. Exempel på ringa fall av miljöbrott kan vara utsläpp av en mycket liten mängd av ett ämne eller om ett ämne endast är av obetydlig farlighet. Utrymmet att bedöma utsläpp av typiskt sett farliga ämnen med t.ex. toxiska eller bioackumuler- ande eller svårnedbrytbara egenskaper som ringa måste anses vara i det Prop. 2005/06:182 närmaste obefintligt. I praxis (NJA 2003 s. 659) har vad som med hänsyn till omständighet- erna vid gärningen kunnat antas om att avvärjande åtgärder skulle kom- ma att vidtas, beaktats när man vid ett oaktsamt förfarande bedömt om den fara som förelegat varit av ringa betydelse. Med de nu föreslagna formuleringarna som innebär att brott föreligger redan när ett utsläpp sker och utan att en faktisk skada har hunnit uppkomma bör, enligt reger- ingens mening, bedömningen av om det är fråga om ringa brott göras i förhållande till situationen före eller vid tiden för gärningen. Bedöm- ningar av vilka insatser som kan förväntas genomföras i efterhand kan, mot bakgrund av brottets karaktär av farebrott, inte föranleda att gär- ningen ses som ringa utan möjligen tas i beaktande vid straffmätning och påföljdsval eller i samband med att åklagaren fattar beslut om att åtal skall väckas eller underlåtas. har inte föreslagit någon ändring av straffskalan för miljöbrott. Eftersom ringa fall undantas från straffbarhet, menar kom- mittén att det inte heller finns något behov av att införa en mildare straff- skala för ringa straffbara fall. Kommittén har också framhållit att det bör vara ytterst sällan som ett miljöbrott endast föranleder bötesminimum som påföljd. Nyanserade bedömningar måste göras. När infördes konstaterade regeringen att straffskalorna borde ha en sådan utformning och skärpa att de ger utrymme för att vid straffmätningen i det enskilda fallet fullt ut beakta det straffvärde som ett åsidosättande av bestämmelser till skydd för hälsa och miljön kan ha. Det betonades också att de intressen som balken ytterst syftar till att tillvarata är synnerligen skyddsvärda (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 527 f.). Reger- ingen ansåg att straffskalan för huvuddelen av brotten enligt , däribland brott enligt 29 kap. 1 och 2 §§, borde sträcka sig från böter till fängelse . Någon diskussion om huruvida böter borde tas bort ur straffskalan för miljöbrott eller vållande till miljöstörning fördes inte, men det konstaterades att oaktsamma fall kan ha ett lägre straffvärde vilket motiverade att böter togs in i straffskalan. Miljöbrott bör i allmänhet betraktas med stort allvar, vilket i många fall innebär att ett bötesstraff inte är tillräckligt för att motsvara brottets straffvärde. Brott som har sådant straffvärde att ett bötesstraff inte är en tillräckligt ingripande påföljd kan exempelvis vara fall där, utan att brottet är att betrakta som grovt, den miljöförstörande handlingen eller underlå- tenheten har medfört en ekonomisk eller skador som inte är obe- tydliga. Miljöbrott kan dock även utgöras av gärningar med ett förhåll- andevis lågt straffvärde utan att det för den skull är fråga om ringa brott eller en överträdelse som i stället bör omfattas av miljösanktionsavgift. För att inte behöva dela upp straffskalan för miljöbrott av normalgraden, är det lämpligt att behålla den nuvarande straffskalan. Den är balanserad och tillräckligt vid för att ge utrymme för både de lindriga och de allvarligaste fallen. Regeringens förslag: En särskild ansvarsbestämmelse för brott mot områdesskydd införs (29 kap. 2 §). Böter eller fängelse i högst kan dömas ut som straff för den som i ett biotopskydds- eller strandskyddsområde bryter mot ett förbud i 7 kap. 11 § andra stycket eller 16 § . Detsamma gäller den som orsakar en skada eller annan olägenhet eller en risk för skada på de miljövärden som avses att skyddas i en nationalpark, ett naturreservat, ett kultur- reservat, ett djur- och växtskyddsområde, ett vattenskyddsområde eller ett område som omfattas av förbud enligt 7 kap. 24 § genom att i det skyddade området vidta en olovlig åtgärd. Ett sådant brott rubriceras brott mot områdesskydd. Även om ingen skada, olägenhet eller risk för skada har uppkommit, kan böter utdömas som straff för den som bryter mot en föreskrift eller en bestämmelse i ett beslut som med stöd av 7 kap. har meddelats till skydd för något sådant nämnt skyddsområde eller bryter mot ett interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 §. Ett sådant brott rubri- ceras förseelse mot områdesskydd (29 kap. 2 a §). I samtliga fall krävs för straffbarhet uppsåt eller oaktsamhet hos gär- ningsmannen. Om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 29 kap. 1 §, skall det inte dömas till ansvar enligt 29 kap. 2 eller 2 a §. förslag skiljer sig från regeringens förslag hu- vudsakligen i följande avseenden. Kommitténs förslag innebär en straff- skala (böter eller fängelse i högst ) för alla de brott som anges i den föreslagna paragrafen och att det för straffbarhet alltid krävs både att en skada, olägenhet eller risk för skada har uppkommit och att gärningen är ett brott mot en föreskrift som har meddelats med stöd av 7 kap. miljö- balken. Regeringens förslag innebär två straffskalor där det för fängelse- straff krävs att en skada, olägenhet eller risk för skada har inträffat och där det för böter räcker att konstatera brott mot en uttrycklig handlings- regel. Brott enligt den rena bötesbestämmelsen rubriceras förseelse mot områdesskydd i regeringens förslag Regeringens uppdelning i två straff- skalor är föranledd av att fängelse inte bör ingå i straffskalan för brott mot handlingsregler som har meddelats av en förvaltningsmyndighet. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. har före- slagit att rekvisitet olägenhet kompletteras med en kvalificering av olägenheten och att även risken för den kvalificerade olägenheten ingår i straffbestämmelsen. i har uttryckt oro för att ett inför- ande av rekvisiten orsakar skada eller annan olägenhet eller risk för skada i sådant område kommer att innebära ökade svårigheter att lag- föra någon för brott mot exempelvis reservatsföreskrifter. har också påpekat att överträdelser av förbud utfärdade enligt 7 kap. 30 § som gäller inom strandskyddsområden enligt kommitténs förslag inte längre kommer att vara straffsanktionerade. anfört att intrång i Natura 2000-områden bör omfattas av bestämmelsen om områdesskyddsbrott. Riksåklagaren har avstyrkt kommitténs förslag och anfört att det medför ytterligare begränsningar av det straffbelagda området och att det kom- mer få påtagliga konsekvenser för den praktiska tillämpningen i form av minskat antal åtal och fällande domar. Enligt Riksåklagaren är det inte lämpligt att en föreskrift som meddelats av myndigheter med särskild kompetens för berört område skall kunna bli föremål för någon form av överprövning inom ramen för en brottmålsprocess. har anfört att kommitténs förslag riskerar att ytterligare försämra möjlighet- erna att beivra överträdelser inom skyddade områden. Det tillkommande bedömningsmoment som förslaget innebär kommer, enligt verket, att leda till svårigheter från bevissynpunkt och leda till en mer komplicerad be- dömningssituation. Verket har föreslagit att bestämmelsen delas upp i två delar på ett brott av normalgraden och ett grovt brott. Enligt verket har kommitténs förslag fått en olycklig utformning eftersom tillträdesförbud framstår som den mest väsentliga överträdelsen. har instämt i det sistnämnda. har anfört att kommitténs förslag medför raka motsatsen till ett förtydlig- ande. Styrelsen har ställt sig tveksam till att införa ett skaderekvisit och menat att det skulle innebära en avsevärd försämring. har motsatt sig kommitténs förslag och anfört att det urholkar möjligheterna att sanktionera områdesskyddsföreskrifter. Enligt föreningen är det inte lämpligt att beslutade föreskrifter skall kunna bli föremål för överprövning inom ramen för en brottmålsprocess. Fören- ingen har bestämt avstyrkt från förslaget och menat att det vore bättre att införa två bestämmelser. Skälen för regeringens förslag I finns särskilda bestämmelser om skydd av värdefulla områ- den. För dessa områden finns i allmänhet föreskrifter och beslut som på olika sätt talar om vad som särskilt gäller för ett visst område. De flesta av bestämmelser till skydd för områden finns i 7 kap. När infördes samlades straffregler från naturvårdslagen och vattenlagen på ett ställe. De regler som fanns i dessa lagar var utformade som blankettstraffbud på liknande sätt som blev fallet i . Med införandet av skedde dock i vissa delar en straffskärpning. De straffbestämmelser som är kopplade till reglerna om områdesskydd finns i 29 kap. 8 § första stycket 25, 7 och 8 samt 9 § första stycket 1. Andra typer av brott enligt 29 kap. kan förstås bli aktuella även när det gäller skyddade områden och vid brottskonkurrens med miljöbrott skall ansvar för brott mot områdesskyddsbestämmelserna inte utdömas. De områden som omfattas av särskilda skyddsbestämmelser enligt reglerna i 7 kap. och som hör ihop med de angivna straffbestämmelserna är natio- nalparker, natur- och kulturreservat, biotopskyddsområden, djur- och växtskyddsområden, strandskyddsområden och vattenskyddsområden. I fråga om bestämmelser som meddelats för nationalparker enligt 7 kap. 3 § finns ingen straffsanktion. För de olika typerna av skyddade områden fattar förvaltningsmyndig- heter och kommuner beslut om föreskrifter där den närmare omfattningen av skyddet för respektive område anges. Med den nuvarande utformningen av straffbestämmelserna i 29 kap. 8 och 9 §§ är det alltså i stor utsträck- ning länsstyrelser och kommuner som bestämmer vad det är som är straff- bart. I 7 kap. 24 § finns även en bestämmelse om interimistiska förbud som gäller i avvaktan på ett slutligt beslut om naturreservat m.m. Brott mot den bestämmelsen bestraffas enligt 29 kap. 8 § första stycket 8. Även beslut om interimistiskt förbud meddelas av länsstyrel- sen eller kommunen. I den mån dessa beslut riktar sig till allmänheten kan det finnas skäl att överväga om överträdelser av dem skall kunna leda till en fängelsepåföljd. De nuvarande straffreglerna i 29 kap. 8 och 9 §§ har olika straffskalor och omfattar inte samma personkrets. I 9 § anges endast allmänheten och det är tveksamt om t.ex. den som agerar i egenskap av markägare om- fattas. Den nuvarande skillnaden mellan de olika straffreglerna är inte motiverad av en verklig skillnad i fråga om brottens straffvärde eller av att vissa personer bör vara undantagna från ansvar. Reglerna bör ändras så att denna skillnad upphör. Straffbestämmelser om brott mot områdes- skydd bör alltså inte innehålla någon inskränkning i förhållande till vilka som kan fällas till ansvar. Straffbestämmelserna om områdesskydd bör finnas samlade De områden som omfattas av bestämmelserna i 7 kap. är ut- valda för att de är särskilt skyddsvärda. Det handlar om värdefulla natur- miljöer, särskilt skyddsvärda mark- eller vattenområden, områden med speciellt skyddsvärda djur- eller växtarter, områden som behövs för all- mänhetens friluftsliv etc. Det rör sig om områden som på många sätt är en viktig del av tillvaron för nuvarande och kommande generationer. Överträdelser av skyddet för dessa områden är allvarliga och bör därför följas av straffansvar. Straffbestämmelserna om områdesskydd enligt regler bör finnas samlade. Detta för att öka tydligheten och understryka allvaret av överträdelser mot områdesskydden. Överträdelser av skyddsföreskrifter bör vara straffbara i sig Från flera av remissinstanserna har framförts kritik mot att kommitténs förslag innebär att ett brott mot föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av 7 kap. inte ensamt utgör grund för ansvar utan att det dessutom måste konstateras att det förelegat skada eller risk för skada på området. Enligt remissinstanserna skulle detta innebära en försvagning av det skydd som finns . Regeringen delar den bedöm- ningen. Det kan bli så att en överträdelse av en föreskrift, trots att före- skriften tillkommit efter noggrant övervägande av ett visst skyddsbehov, vid en prövning i det enskilda fallet inte kommer att anses ha medfört en faktisk risk för skada. När det gäller överträdelser som sedda isolerade är av mindre betydelse kan det just vid utformningen av en föreskrift ha beaktats att sådana överträdelser riskerar att ske ofta och därmed innebär risk för skada. Föreskriften har då tillkommit just för att förhindra att detta sker. Vid en efterföljande prövning i det enskilda fallet vore det därför inte lämpligt att som en förutsättning för straff behöva konstatera att det faktiskt har uppkommit en risk för skada. När straffbestämmelsen utformas måste hänsyn tas till att föreskrifter för områdesskydd ofta meddelas av förvaltningsmyndigheter och kom- muner och att handlingsreglernas väsentliga innehåll alltså bestäms på en Prop. 2005/06:182 lägre normgivningsnivå än regeringen. Sådana gärningar som utgörs av att någon har brutit mot föreskrifter som meddelats med stöd av 7 kap. bör, såsom kommittén föreslagit, utgöra brott mot områdesskydd. Kommitténs förslag innebär dock att fängelse ingår i straffskalan, vilket inte är möjligt om gärningen avser en handlingsregel vars väsentliga innehåll bestäms av en förvalt- ningsmyndighet eller kommun. Om överträdelser av myndigheternas och kommunernas skyddsföre- skrifter skall vara straffbara i sig, måste straffskalan stanna vid böter. En ny bestämmelse med det innehållet bör införas och sådana brott rubri- ceras förseelse mot områdesskydd. Vid brott mot en uttrycklig föreskrift för områdesskydd, blir det alltså möjligt att lagföra gärningsmannen och domstolarna kommer inte att behöva göra en bedömning av om skada, olägenhet eller risk för skada faktiskt har uppkommit. I brottmålsprocessen behöver man alltså inte göra en förnyad bedömning av de överväganden som legat bakom ett beslut om t.ex. reservatsföreskrifter, vilket flera remissinstanser ställt sig tveksamma till. Även små överträdelser som endast när de upprepas riskerar leda till skada kan därmed bestraffas. Vissa brott mot områdesskydd bör kunna sanktioneras med fängelse Brott begångna i skyddade områden kan i vissa fall vara så allvarliga att fängelse bör ingå i straffskalan. Det rör sig då om fall där ett agerande inom området faktiskt har medfört en skada eller faktiskt har inneburit en påtaglig risk för skada på just de miljövärden som är tänkta att skyddas.