prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt utredningens bedömning att regeringen bör verka för att aluminium- sektorn inkluderas i handelssystemet. KTH och har av- styrkt bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Europeiska kommissionen skall senast samman- ställa en rapport som beskriver erfarenheterna av handelssystemet och som pekar ut inriktningen för den framtida utvecklingen av systemet. Kommissionen kan i rapporten komma att föreslå att handelssystemet utvidgas till att omfatta exempelvis den kemiska industrin, aluminium- industrin och transportsektorn, men även andra växthusgaser än kol- dioxid. Kommissionen kan också komma att föreslå ändrade tilldelnings- principer i syfte att harmonisera dessa inom unionen. Den praktiska möjligheten att utveckla gemensamma riktmärken för samtliga medlems- stater kan också ses över. Kommissionen skall även se över påföljderna, hur marknaden för utsläppsrätter fungerar, kopplingen mellan EU:s handelssystem och den internationella handeln med utsläppsrätter samt sambandet mellan handeln med utsläppsrätter och annan politik och andra åtgärder som görs i samma syfte på medlemsstats- och EU-nivå. Det är angeläget att prioriteringar görs inför de diskussioner om det framtida handelssystemet som redan förs inom EU och som kommer att intensifieras när kommissionen har lämnat sin rapport. Statens energi- myndighet och har fått ett gemensamt uppdrag att analysera kommissionens rapport och utreda hur handelssystemet kan och bör utvecklas utifrån den övergripande inriktningen om fortsatt minskade utsläpp. har bedömt att regeringen i första hand bör verka för att handelssystemet utvidgas inom hela EU till att omfatta transport- sektorn och aluminiumsektorn samt utsläpp av perfluorkarboner inom aluminiumindustrin. Utredningen har vidare bedömt att ytterligare växt- husgaser tills vidare inte bör inkluderas i handelssystemet eftersom mät- osäkerheten är för stor. Europeiska kommissionen, som senast vid halv- skall sammanställa en rapport om bl.a. handelssystemets Prop. 2005/06:184 framtida utveckling, har presenterat ett meddelande om att inklu- dera internationellt flyg i handelssystemet. har fått i uppdrag att i samråd med Luftfartsstyrelsen ur miljömässig och ekono- misk synvinkel analysera de förslag som presenteras av kommissionen om att minska flygets klimatpåverkan och att inkludera flyget i handels- systemet. I avvaktan på resultaten av de analyser som och genomför bedömer regeringen att utgångspunkten för svenskt vidkommande bör vara att ha en positiv inställning till att utvidga handelssystemet till att omfatta fler sektorer, växthusgaser och länder, med beaktande av de ekonomiska, statsfinansiella och miljö- mässiga konsekvenserna. En utvidgning skulle kunna öka kostnads- effektiviteten i klimatpolitiken och minska gränsdragnings- och snedvrid- ningsproblem som kan förekomma när enbart en del av utsläppen omfattas av handelssystemet. Erfarenheterna av handelssystemet visar att medlemsstaterna har tillämpat snarlika tilldelningsprinciper. Däremot finns det skillnader i tilldelningsnivåerna mellan länderna, särskilt vad gäller nya deltagare. Skillnader finns även i omfattningen av systemet, framför allt p.g.a. att medlemsstaterna har tolkat begreppet förbränningsanläggning olika, men även p.g.a. att vissa länder valt att tillfälligt undanta vissa anläggningar från systemet. De skillnader som finns i fråga om handelsdirektivets tillämpning riskerar att leda till snedvridning av konkurrensen mellan olika aktörer. De kan även skada handelssystemets legitimitet. Det är därför önskvärt att så långt som möjligt harmonisera tillämpningen av handelsdirektivet, särskilt i fråga om handelssystemets omfattning, hanteringen av nya deltagare samt systemen för övervakning, rapportering och verifiering. En sådan harmonisering kan i viss utsträckning ske på frivillig basis, exempelvis mellan medlemsstater med likartade förutsättningar. Enligt regeringens bedömning bör dock harmoniseringen i första hand ske genom förändringar av handelsdirektivet och därmed associerade EG- rättsakter. Deltagandet i de projektbaserade mekanismerna är frivilligt och ger verk- samhetsutövarna en möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt skapa bättre förutsättningar att uppfylla sina skyldigheter i handelssystemet. Arbetet med de projektbaserade mekanismerna kommer att ge upphov till kostnader för projektmyndigheten, som skall pröva ansökningar om godkännande av projekt, och för kontoföringsmyndigheten, som skall hantera registerfrågorna avseende de tillgodohavanden som blir resultatet av projekten. Kostnaderna uppkommer hos , som är både projektmyndighet och kontoföringsmyndighet. I en departementspromemoria har föreslagits att regeringen eller den Prop. 2005/06:184 myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkän- nande av projektverksamhet (De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet, Ds 2005:19). Statens energimyndig- het har anfört att det är svårt att uppskatta i vilken omfattning svenska företag kommer att engagera sig i de projektbaserade mekanismerna och därmed hur stort behovet av beredningskapacitet är. De uppgifter har som projektmyndighet är också i de delar som staten deltar i projektverksamhet av sådant slag att kostnaderna inte kan avgiftsfinansieras. Med hänsyn till det anförda bedömer regeringen att verksamheten som projektmyndighet inte skall avgiftsfinansieras. Genom beslut om budgetpropositionen tillförs för uppgiften att vara projektmyndighet. För kontoföringsmyndigheten uppkommer kostnader för upprättande och förande av de konton som behövs för att hantera kyotoenheter, där- ibland utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. För verksamhetsutövare som omfattas av handelssystemet och för övriga personer som redan har öppnat ett personkonto behöver något nytt konto inte öppnas för hanteringen av kyotoenheterna. För verksamhetsutövare som har skyldigheter i handelssystemet bör ingen avgift tas ut för konto- föring av kyotoenheter. Detta gäller redan vid kontoföring av utsläpps- rätter. De kostnader som kan uppkomma för kontoföringsmyndigheten med anledning av de projektbaserade mekanismerna skall finansieras inom befintliga anslagsramar. Förslagen i övrigt innebär att berörda myndigheter endast i begränsad utsträckning får ökade arbetsuppgifter. kan få något ökade arbetsuppgifter genom de nya bestämmelserna om möjlighet att uppskatta utsläppens storlek när en verifierad rapport om koldioxid- utsläppen inte har getts in. De tillkommande uppgifterna skall finansieras inom befintliga anslagsramar. Förslaget om genomförande av länkdirektivet Genom länkdirektivet kommer verksamhetsutövare att få tillgång till mindre kostsamma utsläppsminskningar, vilket minskar de sammanlagda kostnaderna för att uppfylla förpliktelserna enligt Kyotoprotokollet. Genom att efterfrågan på tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna stimuleras kommer företag inom EU att kunna investera i och till värdländerna överföra klimatvänlig eller mindre klimatpåverk- ande teknik och kunskap. Efterfrågan på tillgodohavanden innebär också att länder som är värd för projekt ges ett bidrag till en hållbar utveckling. I samband med överlämnandet av förslaget till länkdirektiv redovisade Europeiska kommissionen konsekvenserna av att EU:s handelssystem länkas samman med de projektbaserade mekanismerna enligt Kyoto- protokollet. Kommissionens bedömningar utgick från starkt förenklade modellberäkningar. I rapporten analyserades flera scenarier med olika tillgång till tillgodo- havanden från de projektbaserade mekanismerna. Den totala åtgärds- kostnaden för verksamhetsutövare i handelssystemet beräknades minska om en sammanlänkning genomförs utan en kvantitativ begränsning för den handlande sektorn. Med ett importtak på beräknades den totala åtgärds- kostnaden bli 2,4 respektive . Importtaket definierades här som andelen importerade utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar av den totala mängden utsläppsrätter i systemet. Enligt den slutliga versionen av länkdirektivet är det varje medlems- stats uppgift att fastställa den kvantitativa begränsningen för anlägg- ningar i det egna landet. Det medför att företag i olika medlemsstater kan komma att ha olika utrymme för användning av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna. Detta kan leda till konkurrenssnedvrid- ningar om anskaffningsvärdet av sådana tillgodohavanden är lägre än priset på utsläppsrätter. Oavsett i vilket land tillgodohavandena har fått användas, kommer dock alla företag inom handelssystemet att kunna ta del av ett lägre pris på utsläppsrätterna. Användningen av mindre kost- samma tillgodohavanden i handelssystemet medför en prisutjämning och allmän prissänkning av utsläppsrätter på hela den europeiska marknaden. Den prisdämpande effekten kan även motverka den elprishöjningseffekt som handeln med utsläppsrätter medför och som påverkar även elkonsu- menter utanför den handlande sektorn. Konsekvenser för små och medelstora företag Förslaget bedöms inte medföra några negativa konsekvenser för små och medelstora företag. Genom tillgång till de projektbaserade mekanismerna får företag som omfattas av handelssystemet en möjlighet att tillgodo- räkna sig kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Företagen bedöms även kunna minska kostnaderna genom den allmänna sänkning av priset på utsläppsrätter som följer av tillgången till mindre kostsamma utsläpps- minskningar. Även här kan effekten på elpriserna dämpas genom en sänkning av priset på utsläppsrätterna. De statsfinansiella konsekvenserna av genomförandet av länkdirektivet är relaterade till ökad administration och ökade kostnader hos , som är både kontoföringsmyndighet och projektmyn- dighet. Som kontoföringsmyndighet får ökad admini- stration genom att utsläppsrättsregistret förbereds för att hantera kyoto- enheter och genom att det behövs kontroller av hur tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna används i handelssystemet. Konto- föringsmyndigheten bedöms få något ökade kostnader för att anpassa det nationella registret till att även avse kyotoenheter. Den uppgiften ingår dock i det uppdrag som myndigheten redan har att tillhandahålla ett nationellt register i enlighet med registerförordningen. Som projektmyndighet får ökad administra- Prop. 2005/06:184 tion genom arbetet med godkännande av deltagande i projekt som avser gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Om det inrättas ett råd bestående av företrädare för även andra myndigheter för att ge stöd till projektmyndigheten kommer även dessa myndigheter att få ökade administrativa uppgifter. bedöms få ökade kostnader för arbetet med att godkänna projekt. Genom beslut om budgetpropositionen tillförs för uppgiften att vara projektmyndighet. Sammantaget ryms de ökade kostnaderna för inom de av regeringen i budgetpropositionen för ändamålet föreslagna ramarna. De kostnader som uppkommer för de myndigheter som kan komma att ingå i ett råd med uppgift att ge stöd till projektmyndigheten ryms inom befintliga anslagsramar. Förslaget om övriga lagändringar inför handelsperioden 20082012 För en generell beskrivning av konsekvenserna av systemet för handel med utsläppsrätter hänvisas till regeringens proposition Handel med ut- släppsrätter II (prop. 2004/05:18). Beskrivningen här rör endast konsek- venserna av förslagen i denna proposition. Regeringens förslag utifrån erfarenheterna av handelssystemet har i huvudsak baserats på en rapport från berörda myndigheter. Förslagen till lagändringar bedöms generellt leda till att systemet förbättras för både myndigheter och före- tag. Endast följande förslag bedöms få några nämnvärda konsekvenser. Förslaget om ändrat förfarande för upprättande av den nationella för- delningsplanen och tilldelning av utsläppsrätter bör jämfört med förfa- randet inför perioden 20052007 minska den administrativa bördan för såväl företag som berörda myndigheter. Genom att ansökningarna om tilldelning av utsläppsrätter genomförs innan den nationella fördelnings- planen lämnas in till kommissionen behövs ingen ytterligare information samlas in från företagen. Dessutom minskar risken för att korrigeringar behöver göras i efterhand när planen redan är inlämnad. Detta bör i någon mån minska osäkerheten för företagen. Förslaget om tillsynsmyndighetens möjlighet att uppskatta utsläppens storlek när en verifierad rapport inte har getts in bedöms leda till att systemets effektivitet ökar, eftersom det annars finns en risk att centrala delar av systemet inte kan fungera som det är tänkt. För företagen inne- bär detta inga förändringar av kraven på övervakning och rapportering av utsläppen, men det tydliggörs vilka konsekvenserna blir om reglerna i dessa delar inte följs. Förslaget kan innebära ökade arbetsuppgifter för som är tillsynsmyndighet. kostnader kan komma att öka om verksamhetsutövarna utnyttjar möjligheten att låta tillsynsmyndigheten uppskatta utsläppen av koldioxid från en anläggning då en verifierad rapport inte har getts in. Förslaget att en avgift skall betalas när en rapport inte har getts in i rätt tid är dock avsett att avskräcka från att utnyttja denna möjlighet. De eventuella ökade kostnaderna ryms inom de av regeringen i budgetpropositionen för ändamålet angivna ramarna. Förslaget att låta miljödomstolarna pröva alla överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter innebär att framför allt tings- rätt (miljödomstolen) och får något fler mål att be- handla. De avgöranden av som har överklagats till förvaltningsdomstol kommer i fortsättningen att överklagas till miljö- domstolen. Enligt de föreslagna övergångsbestämmelserna kommer de allmänna förvaltningsdomstolarna fortsätta att handlägga de mål som redan har kommit in till dessa domstolar. statistik visar att för- hållandevis få avgöranden av har överklagats till förvaltningsdomstol. Det rör sig om cirka 20 beslut sedan lagstiftningen om utsläppsrätter trädde i kraft. Det kan antas att ungefär lika många beslut kommer att överklagas inför den handelsperiod som börjar 2008. Dessa beslut, som framför allt rör tilldelningen av utsläppsrätter, kommer huvudsakligen att fattas . bör endast ett fåtal ytterligare beslut av komma att över- klagas hos miljödomstolen. En överflyttning av målen beräknas sammantaget inte få någon be- tydande påverkan på (miljödomstolen) och Miljö- överdomstolen. Dessa domstolars uppgift att pröva de överflyttade målen skall därför rymmas inom befintliga anslagsramar. Europeiska kommissionen framhåller i sin vägledning för upprättandet av fördelningsplanerna för perioden 20082012, KOM(2005)703, att medlemsstaterna utöver förbränningsprocesser förknippade med pro- duktion av el, ånga, hetvatten och varmvatten (undantaget förbränning av hushållsavfall och farligt avfall) bör inkludera förbränningsprocesser förknippade med krackrar, kimrökstillverkning, fackling, ugnar (inklu- sive stenullstillverkning) och integrerade stålverk (inklusive valsverk, återvärmare, glödgningsugnar och betningsanläggningar) i handelssyste- met. Om en breddad tolkning av begreppet förbränningsanläggning skulle tillämpas är bedömningen att ytterligare tolv anläggningar skulle omfattas av handelssystemet. Vidare skulle cirka 23 anläggningar som ingår i handelssystemet beröras genom att fler förbrännings- processer skulle omfattas. Tillämpning av en breddad tolkning av begreppet förbrännings- anläggning kan komma att få statsfinansiella effekter, då dessa anlägg- ningar omfattas av koldioxidskatt. Regeringen avser att återkomma till frågan om de statsfinansiella effekterna innan bestämmel- serna om tillståndspliktens omfattning träder i kraft. Principer för tilldelning av utsläppsrätter för perioden 20082012 De principer som regeringen föreslår för tilldelning av utsläppsrätter för perioden 20082012 stämmer i huvudsak överens med de principer som gäller för perioden 20052007. Regeringens bedömningar av konsekven- serna i denna del är därför i stort sett desamma som inför perioden 2007. Regeringen gör dock en delvis annan bedömning i fråga om tilldel- Prop. 2005/06:184 ningen till nya och utbyggda anläggningar inom el- och fjärrvärme- sektorn där tilldelningsnivån bör harmoniseras med nivån i angränsande länder. Genom en sådan harmonisering torde förutsättningarna för att investera i ny kraftvärmeproduktion förbättras jämfört med dagens situation. Värdet av de utsläppsrätter som tilldelas en anläggning kan komma att uppgå till av den totala investeringskostnaden beroende på typ av anläggning, vilket kan ha betydelse för investerings- beteendet. Regeringen gör en annan bedömning även i fråga om tilldelningen till befintliga anläggningar för malmbaserad stålproduktion. Tilldelningen bör för dessa baseras på europeiska riktmärken tillsammans med en ned- skalningsfaktor. Syftet är att nationellt pröva en metod som kan komma att tillämpas på EU-nivå . Genom nedskalning säkerställs att tilldelningen inte blir större än om den nu gällande metoden för tilldelning skulle användas. Konsekvenserna av en sådan tilldelning bör därför inte skilja sig jämfört med perioden 2007. Regeringen gör i propositionen bedömningen att det totala antalet för- delade utsläppsrätter bör bestämmas på förhand, innan företagen ansöker om tilldelning av utsläppsrätter. Först när alla företag har ansökt om tilldelning och detta har jämförts med det på förhand bestämda totala antalet fördelade utsläppsrätter, kommer tilldelningen till varje anlägg- ning att beslutas. Det innebär att nedskalning av tilldelningen till enskilda anläggningar kan behöva göras för att inte överskrida nivån för den totala tilldelningen. Nedskalningen bör i sådant fall enligt regeringens bedöm- ning göras för anläggningar i el- och fjärrvärmesektorn. Detta förfarande innebär att det är oklart hur stor tilldelningen till el- och fjärr- värmesektorn kommer att bli. Förfarandet kommer dock troligen att leda till en lägre tilldelning till el- och fjärrvärmesektorn än . Regeringen bedömer dock att eventuella ökade kostnader för inköp av utsläppsrätter inte kommer att få några större effekter på priset på el och värme och därmed inte för el- och värmekunderna. 13.1 Ändringarna i lagen om handel med utsläppsrätter 1 kap. 1 § Av det nya andra stycket framgår det att lagen innehåller bestämmelser inte bara om handel med utsläppsrätter utan även om handel med andra tillgodohavanden för utsläpp av växthusgaser. den avses de instrument som gemensamt benämns kyotoenheter. dessa kyotoenheter är framgår av flera nya definitioner som införs i 2 §. Förändringen innebär att lagen inte bara handlar om utsläpp av kol- dioxid utan även utsläpp av de övriga fem växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet (metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkolväten och svavelhexafluorid). De tillstånds- och tilldelningsprocesser som gäller för EU:s handel med utsläppsrätter utgår dock även tills vidare enbart från utsläppen av koldioxid. 1 kap. 2 § Genom ändringen införs fler definitioner i lagen. Begreppet kyotoenhet är hämtat från artikel 2 i registerförordningen och innebär en uppräkning av fyra instrument som har sitt ursprung i Kyotoprotokollets regler för att begränsa och minska utsläppen av växthusgaser. En certifierad utsläppsminskning kan vara en tillfällig certifierad utsläppsminskning eller långsiktig certifierad utsläppsminskning som under vissa förutsättningar utfärdas för verksamhet i ett nybeskognings- eller återbeskogningsprojekt inom mekanismen för ren utveckling enligt Kyotoprotokollet. Det är med andra ord projekt som syftar till att öka upptaget av koldioxid i vegetation och mark (kolsänkor). Enheten sänkkredit skall skiljas från de utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som är resultatet av projekt som avser kolsänkor. Sänkkrediterna har sin grund i artikel 3 i Kyotoprotokollet och kan utfärdas för en part i Kyotoprotokollet med hänsyn till att det sker ökade upptag av koldioxid i vegetation och mark. 1 kap. 3 § Paragrafen är ny. I första stycket finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter som avser de projektbaserade mekanismerna, dvs. gemen- samt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Enligt första punkten får föreskrifter meddelas om förutsättningar för deltagande i projektverksamhet för att minska eller begränsa utsläppen av växthusgaser enligt de båda projektbaserade mekanismerna. Föreskrifter får meddelas i fråga om både vilka som får delta i projektverksamhet och vilka processuella och materiella krav som skall vara uppfyllda för att en projektverksamhet skall godkännas. Föreskrifter får enligt andra punkten meddelas om utfärdande av utsläppsminskningsenheter. Det kommer inte att behövas några föreskrif- ter om utfärdande av certifierade utsläppsminskningar eftersom det inte är en uppgift för en svensk myndighet. Enligt andra stycket skall regeringen utse en projektmyndighet för prövning av frågor om deltagande i projektverksamhet och utfärdande av utsläppsminskningsenheter. kommer att ansvara för prövningen av de olika frågor som uppkommer med anledning av en ansökan om godkännande, från projektdeltagarens inledande kontakter med myndigheten till godkännandet av deltagandet i en projektverksam- het. Vid gemensamt genomförande av en projektverksamhet inom landet kommer myndigheten att ansvara för en relativt omfattande nationell process. I uppgiften ingår att fastställa vilka utsläppsminskningar projek- tet har lett till och att utfärda utsläppsminskningsenheter. 2 kap. 1 § Ändringen i första stycket innebär att kapacitetsgränserna för vilka förbränningsanläggningar som omfattas av tillståndsplikten inte längre anges i lagen. Bestämmelser om kapacitetsgränserna kan på motsvarande sätt som för övriga typer av anläggningar föras in i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter med stöd av det nya bemyn- digandet i 2 § första stycket. Det bemyndigandet ersätter alltså bemyndi- gandet i andra stycket. 2 kap. 2 § Enligt det nya bemyndigandet i första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att anläggningar enligt 1 § första stycket inte omfattas av tillståndsplikten på grund av att de underskrider vissa kapacitetsgränser. Bestämmelsen i tredje stycket upphävs till följd av artikel 27 i handels- direktivet. Upphävandet innebär, tillsammans med andra punkten i över- gångsbestämmelserna, att det inte skall vara möjligt att undanta anlägg- ningar från handelssystemet från och med handelsperioden 20082012. 2 kap. 5 § Bestämmelsen i andra stycket är ny. får med hän- syn till omständigheterna i det enskilda fallet bedöma om det finns skäl att förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. bör i regel kunna meddela ett s.k. verkställighetsförordnande med hänsyn till den betydelse som driften av en verksamhet normalt har från bl.a. ekonomiska utgångspunkter. 2 kap. 6 § Genom ändringen i andra stycket får tillstånd meddelas för en del av en anläggning endast om flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på anläggningen. Om en anläggning drivs av endast en verksamhetsutövare får motsatsvis ett tillstånd inte avse en del av anläggningen. Inte heller när flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på en anläggning är det möjligt för någon av dessa att få tillstånd för en del av sin del av anläggningen. Hur bestämmelsen i andra stycket skall tillämpas övergångsvis regleras i punkten 3 i övergångsbestämmelserna, som kommenteras nedan. 2 kap. 9 § Genom ändringen i första stycket första meningen och den nya bestäm- melsen i andra stycket framgår det att ett nytt tillstånd skall lämnas när en ny verksamhetsutövare anmäls till tillståndsmyndigheten, om de förut- sättningar som anges i 5 § är uppfyllda.