prop · GT03125 · 2006-04-18 00:00:00 — Svensk Fjärrvärme förordar att en ökad materialåtervinning bör hanteras genom ett skärpt producentansvar. anser att det finns så stora osäkerheter med förslagets effektivitet och konsekvenser att lämpligheten av ett genom- förande måste ifrågasättas. Skogsindustrierna anser att det inte finns behov av ytterligare styrmedel utöver de som redan finns för industrins avfall. () avstyrker förslaget som innebär ett kraftigt avsteg från den grundläggande principen om fysiskt och ekonomiskt producentansvar för att uppfylla uppställda åter- vinningsnivåer. RVF menar att förslaget är ekonomiskt ineffektivt och inte presenterar någon samhällsekonomisk bedömning som motiverar den högre kostnaden. Sydvästra avstyrker förslaget, bl.a. eftersom materialåtervinningssyftet inte kommer att uppnås. Tek- niska Verken i anser att någon snedvridning av konkurrensen mellan avfall och fossila bränslen inte finns. avstyrker för- slaget på den grunden att det skulle få samhällsekonomiskt och miljö- mässigt negativa konsekvenser. avstyr- ker förslaget då det ger en liten effekt till hög kostnad. Utredningen fann att mycket tyder på att en strategi för att öka materialåtervinningen är mer effektiv på energimarknaden, inte i själva avfallsbehandlingssektorn. Genom att fossila avfallsfraktioner blir ett skattepliktigt bränsle enligt LSE i energiskattemodellen tas vidare ett helhetsgrepp genom att den styr mot flera relevanta mål. Utredningen ansåg vid en sammantagen bedömning att energiskattemodellens fördelar var fler än dess nackdelar. Vidare fann man det svårt att förorda något annat styrmedel än en skatt. Utredningen menade dock att styrningen mot materialåtervinning m.m. måste utvärderas och att modellen Prop. 2005/06:125 då kan komma att behöva kompletteras med andra styrmedel för att nå en De remissinstanser som har invändningar mot energiskattemodellen har i huvudsak riktat två typer av kritik mot förslaget. För det första anses modellen styra otillräckligt eller vara i behov av kompletterande styrmedel, även om det föreligger oenighet om de senare bör införas med modellen eller efter en utvärdering av den. Vidare finns det remissinstanser som menar att modellen styr fel eller att den är obehövlig med tanke på redan existerande styrmedel eller i vart fall efter en skärpning av de sistnämnda. För det andra anmärks att konsekvens- analysen av förslaget har brister och att det råder en obalans mellan de miljövinster som förväntas uppnås och de ekonomiska kostnader som kan uppkomma. Regeringen har budgetproposition (prop. 2005/06:1 s. 137) bedömt att beskattning av den fossila delen av avfall som förbränns bör införas inom ramen för det befintliga energiskattesystemet. Regeringen delar därmed utredningens och vissa andra remissinstan- sers uppfattning att energiskattemodellen bör införas och har fördelen att styra mot eller beakta flertalet av de nu relevanta målen eller förutsättningarna. Modellens effekter bedöms till övervägande del vara positiva. Något alternativt förslag som kan ersätta energiskattemodellen finns inte . väger den remisskritik som framförts tungt och gör att regeringen finner att utredningens förslag behöver modifieras i olika avseenden. Regeringen återkommer till kritiken i samband med redogörelsen för det modifierade förslaget i de följande avsnitten. 5.5Ett stegvis införande av avfallsförbränningsskatten 5.5.1Genomförbarheten av utredningens förslag Regeringens bedömning: Mät-, gränsdragnings- och kontrollproblem gör att utredningens förslag inte kommer att fungera tillfredsställande i praktisk tillämpning. Utredningens förslag: De skattskyldiga skall deklarera i vilken omfattning de använt sig av skattepliktiga bränslen, dvs. innehållet av fossilt kol i avfall och annat material. En schablon bör framför allt komma till användning vid beskattningen av blandat kommunalt avfall. I övriga fall bör krav ställas på att de skattskyldiga skall redovisa det fossila innehållet i det som förbränns. Remissinstanserna: Kammarrätten i påpekar att det förelig- ger en osäkerhet om mätmetoder och att förslagets genomförande i vart fall borde avvakta framtagandet av tillförlitliga mätmetoder och system. Domstolen anser också att schablonen bör regleras i lag eftersom den är en bevisregel. framhåller att det krävs ytterligare definitio- ner och förtydliganden för att den föreslagna skatten skall kunna hanteras av såväl skattskyldiga som . Verket menar också att oklar- heter om hur andelen fossilt kol skall mätas måste undanröjas. relsen i anför att det är svårt att mäta andelen fossilt kol med någon tillförlitlighet. respektive kommun anser att Prop. 2005/06:125 mätmetoderna är oklara. framför att förslaget är för tidigt väckt eftersom det saknas mätmetoder. Kommuner och Landsting finner det anmärkningsvärt att förslaget lagts fram trots att någon framtagen metod för mätning av fossil avfallsdel inte finns. yttrar att det inte finns någon standardiserad mätmetod . framhåller att det sak- nas godkända, standardiserade eller certifierade metoder för att klargöra avfallets fossila innehåll och därmed ett tillräckligt underlag för skatte- beräkningen. (numera E.ON) betonar att enkla och entydiga mätmetoder måste tas fram. Tekniska Verken i poängterar att det förhållandet att någon redovisad mätmetod inte finns, ensamt är skäl att underkänna förslaget. betonar att det inte finns någon standard för mätningen av fossilinnehåll. påpekar att mätmetoderna är oklart redovisade. Återvinningsindustrierna framhåller att mätmetoderna måste vara tillförlitliga. Skälen för regeringens bedömning Energiskattemodellen förutsätter i utredningens utformning att avfallets fossila kolinnehåll går att mäta. Man anger i huvudsak tre tänkbara mät- metoder: s.k. plockanalys, selektiv upplösning av materialet och den s.k. kol-14-metoden. I de fall schablonen för blandat kommunalt avfall får användas kan den skattskyldige efter en mätning dock påvisa och beskat- tas för ett lägre fossilt kolinnehåll än det schabloniserade. När schab- lonen inte tillämpas ankommer det på den skattskyldige att ha en sådan kännedom om avfallet att dess fossila innehåll kan deklareras rättvisande. Mätningar kan således komma i fråga i samtliga fall. Vid en bedömning av de angivna metodernas användbarhet är en lämp- lig utgångspunkt utredningens skäl för att inte göra förbränningsskatten avhängig avfallets utsläpp av koldioxid. En riktig beskattning med en sådan lösning kräver, enlig utredningen, en kontinuerlig mätning av rökgaserna och en officiellt standardiserad mätmetod för fossilt kol i rökgaser. Några sådana fullgoda mätmetoder finns inte och därför avfär- dade utredningen följaktligen alternativet. Regeringen anser att en stan- dardiserad eller på annat vis vedertagen mätmetod utgör ett grundläg- gande krav för att en lagstiftning, där mätresultat har en avgörande betydelse för skatteuttaget, skall anses godtagbar. Ingen av de mätmetoder för fossilt kol som utredningen anger är stan- dardiserad eller på annat vis vedertagen. Det finns också en omfattande remisskritik mot de föreslagna metoderna. Behovet av standardiserade mätmetoder understryks av att den skattskyldige vid lämnandet av en oriktig uppgift kan göra sig skyldig till skattebrott eller bli föremål för skattetillägg. Det får inte råda någon oklarhet om hur skatten skall beräk- nas. Regeringen konstaterar att det saknas tillfredsställande metoder för att i beskattningssyfte mäta fossilt kol i avfall. Utredningen föreslår att en schablon för fossilt kolinnehåll bör få tillämpas på blandat kommunalt avfall. Enligt regeringens mening är begreppet blandat kommunalt avfall oklart. Begreppet förefaller ha sitt ursprung i Förbränning av avfall. Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och annan energiproduktion, RVF:s rapport 2003:12. Av rapporten (s. 4) framgår att sådant avfall kan innehålla både hushållsavfall och industriavfall. Termen kommunalt kan därmed kom- ma att innefatta inte bara avfall som en kommun har en lagstadgad skyl- dighet att ta hand om enligt 15 kap. 8 § , utan även sådant den hanterar på avtalsrättslig grund. Av den aktuella definitionen framgår inte heller vilken grad av blandning som krävs för att avfall skall komma i fråga för schablonbeskattning. En central fråga som uppkommer är i vilka fall schablonen får använ- das. Det skulle exempelvis kunna hävdas att schablonen omfattar allt avfall som på något vis hanteras av en kommun och som är blandat till någon del. I ett sådant fall skulle t.ex. oönskade avfallsströmmar kunna uppstå. Den som innehar oblandat avfall med högt fossilt kolinnehåll, dvs. sådant som enligt förslaget förutsätts beskattas efter sitt reella kol- innehåll, kan få ett incitament att ingå avtal med en kommun för att minska skatten eller mottagningsavgiften som förbränningsanläggningen tar ut. Om kommunen i sin hantering blandar avfallet med annat avfall och levererar det till förbränning sker beskattningen enligt schablonens lägre fossila kolhalt. Regeringen bedömer att förslaget i denna del kom- mer att leda till tillämpningssvårigheter och att det finns risk för att av- fallet behandlas på ett sätt som inte står i överensstämmelse med de av- fallspolitiska målen. Utredningen anför att skattekontrollen bl.a. kan ske med hjälp av den dokumentation som den som förbränner avfall skall ombesörja enligt avfallsförordningen (2001:1063) och skattebetalningslagen (1997:483). Kontroll kan exempelvis också ske genom uppföljande verksamhet och kontinuerlig tillsyn av större avfallslämnare och industrier. har i olika sammanhang framfört att man inte kommer att kunna kontrollera förbränningsskatten i den av utredningen föreslagna formen på ett meningsfullt vis. Den huvudsakliga svårigheten uppkom- mer genom att avfallet redan är förbränt vid kontrolltidpunkten och således inte längre tillgängligt för någon fysisk inspektion. Den av utred- ningen angivna dokumentationen är inte tillräcklig för att fastställa det uppeldade avfallets fossila kolhalt. har inte resurser för att utföra kontinuerlig tillsyn. Regeringen delar bedömning att kontrollverksamheten sannolikt inte kommer att fungera på ett accepta- belt vis. Det ovan beskrivna mät-, gränsdragnings- och kontrollproblemen gör att utredningens förslag, enligt regeringens bedömning, inte kommer att fungera tillfredsställande i praktisk tillämpning. 5.5.2Beskattning av visst hushållsavfall som ett första steg Regeringens bedömning: Inledningsvis bör endast fossilt kol i hus- hållsavfall som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten beskattas. Regelverket bör utvärderas efter införandet och behovet av ytterligare styrmedel övervägas. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Regeringens bedömning innebär emellertid att enbart fossilt kol i visst hushållsavfall bör beskattas. Remissinstanserna: Några remissyttranden finns inte i detta avseende. Jfr dock remissyttrandena i avsnitt 5.4. Skälen för regeringens bedömning: Energiskattemodellen bör modi- fieras för att hantera de problem som beskrivs i avsnitt 5.5.1. Regeringen anser att utredningens föreslagna schablon för innehållet av fossilt kol i blandat kommunalt avfall är en lämplig utgångspunkt för regleringens tillämpningsområde. En schablon medför genom sin konstruktion att några mätproblem inte uppkommer. I utredningens förslag har den skattskyldige dock en möjlighet att ersätta schablonen med en reell mät- ning av avfallets fossila kolinnehåll. För att undvika mätproblemen bör förslaget inskränkas på så vis att denna möjlighet precis som övriga möjligheter till mätning tas bort. Annorlunda uttryckt bör förbrännings- skatten maximalt omfatta vad som täcks av schablonen som ingår i utredningens förslag som någon möjlighet till mätning av av- fallets fossila innehåll inte bör finnas. Som närmare utvecklas i avsnitt 5.5.1 bedömer regeringen att utred- ningens föreslag till schablon kommer att orsaka gränsdragningsproblem. Schablonens tillämpningsområde måste modifieras ytterligare, eftersom begreppet blandat kommunalt avfall är oklart. Av de olika slags avfall som utredningens förslag kan omfatta är hushållsavfall möjligt att defi- niera mer precist. Det beror på att sådant avfall omfattas av den kom- munala renhållningsskyldigheten enligt 15 kap. 8 § . Skyldig- heten gör att man genom den verksamhet som faktiskt bedrivs också känner till vilket avfall som kommer i fråga för en förbrännings- skatt. Underhandskontakter med bl.a. , Kom- muner och Landsting samt har bekräftat att definitionen får anses tillräckligt väl avgränsad. Vad angår kontrollsvårigheter löses även dessa genom en sådan modifierad schablon, eftersom avfallets vikt utgör grunden för skatteberäkningen och vikten dokumenteras bl.a. vid invägning på för- bränningsanläggningarna. Enligt 7 § förordningen (2002:1060) om av- fallsförbränning skall den som bedriver verksamhet med förbränning av avfall i en förbränningsanläggning skaffa sig kunskap om vilka mängder av varje slag av avfall som tas emot för förbränning. Det är inte heller ovanligt att avfallet vägs i samband med att det matas in i förbrännings- enheten. Det kan också nämnas att regeringen i propositionen Kommu- nernas roll i avfallshanteringen (prop. 2005/06:176 s. 15 ff.) föreslår följande. En kommun som ingår avtal med en avfallsinnehavare om transport eller omhändertagande av annat avfall än hushållsavfall skall upprätta en särredovisning dels för verksamhet som avser hantering av hushållsavfall där kommunen har ensamrätt, dels för övrig avfallshante- ring. Enligt regeringens mening gör de ovannämnda modifikationerna att energiskattemodellen fungerar i lagteknisk mening och går att praktiskt tillämpa som grundläggande krav på skattelagstiftningen inte åsidosätts. Ändringarna är emellertid även avsedda att ta hänsyn till den remisskritik mot energiskattemodellen som redovisas i avsnitt 5.4. Som ett antal remissinstanser framhåller finns det viss osäkerhet om hur energiskattemodellen kommer att fungera som styrmedel. ligger det i sakens natur att ett regelverks funktion inte helt kan över- blickas innan det prövats i praktiken. Om det sagda vägs mot energi- skattemodellens fördelaktiga konstruktion, som styr mot flera relevanta mål, finner regeringen det välavvägt att modellen införs på ett begränsat område för att vinna erfarenheter. Styreffekten och behovet av komplet- terande styrmedel bör också utvärderas efter införandet. En sådan lösning får även anses ta hänsyn till huvuddelen av den kritik som innebär att det råder en obalans mellan förslagets miljövinster och ekonomiska kost- nader. När det gäller effekterna för industrin tillkommer emellertid det förhållandet att konsekvensanalyserna i betänkandet är förhållandevis begränsade. Övervägande skäl får därför anses tala för att industrins avfallsförbränning inledningsvis i princip undantas från beskattning. Detta sker genom att endast fossilt kol i visst hushållsavfall beskattas. Så vitt framkommit förbränner industrin i egen regi endast marginella mäng- der sådant avfall. Denna lösning har också fördelar i statsstödsprövnings- hänseende. I den mån industriföretag köper fjärrvärme som framställts i ett fjärr- värme- eller kraftvärmeverk uppkommer dock en skatteeffekt, eftersom det fossila kolet i visst hushållsavfall som förbrukats i dessa anläggningar kommer att omfattas av beskattning. I enlighet med vad som gäller för övriga bränslen, får dock värmeproducenten i detta fall tillgodoräkna sig den lägre s.k. industriskattenivån på bränslen som används för att fram- ställa värme som levererats för tillverkningsprocessen i industriell verk- samhet eller för yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruks- verksamhet. Det finns från allmänna utgångspunkter skäl att till en början begränsa införandet av förbränningsskatten till ett visst område i syfte att vinna praktiska erfarenheter. Om erfarenheterna är positiva kan ordningen ut- vidgas till att även omfatta andra avfallstyper. Ett stegvis införande av skatten ger också tid till framtagande av standardiserade mätmetoder för fossilt kol i avfall och en utvärdering av metoderna. Mycket tyder på att sådana metoder kan komma att finnas tillgängliga inom något eller . Tid ges även till en mer utförlig konsekvensanalys av framför allt effekterna för industrin av en mer utvidgad förbränningsskatt. Det ges dessutom utrymme för en bättre samordning mellan skatten och andra styrmedel, t.ex. producentansvaret. Det bör emellertid understrykas att regeringens avsikt är att förbränningsskatten så snart det är genomförbart Prop. 2005/06:125 skall utvidgas till att även omfatta annat avfall än visst hushållsavfall. Inom ramen för de fortsatta övervägandena om lämplig utformning av styrmedel på avfallsförbränningsområdet bör även den s.k. avfallsskatte- modellen utredas vidare och lagtext tas fram. Inledningsvis bör dock, en- ligt regeringens mening, enbart fossilt kol i hushållsavfall som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten beskattas. Ändringar i lagen om skatt på energi m.m. Energiskattedirektivets betydelse för en nationell Regeringens bedömning: Fossilt kol i avfall är inte ett harmoniserat bränsle enligt energiskattedirektivet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig i detta av- Skälen för regeringens bedömning: Den övergripande principen i energiskattedirektivet (rådets direktiv /96/EG av 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, EUT L 283, 31.10.2003, s. 51) är att vissa bränslen som används för uppvärmning eller som motorbränsle En fråga som uppkommer vid infogandet av den fossila delen av avfallet i energibeskattningen är om avfall kan anses omfattas av energiskattedirektivet och alltså vara ett s.k. harmoniserat bränsle. Om avfallsförbränning enbart anses avse kvittblivning kan det hävdas att direktivet inte är tillämpligt, eftersom det enbart reglerar sådan för- bränning som sker för uppvärmning. En sådan tolkning förefaller dock svårförenlig med det faktum att avfallsoljor beskattas vid förbrän- ning enligt energiskattedirektivet. Vid tillämpningen av det numera upp- hävda mineraloljedirektivet (rådets direktiv /81/EEG av den 19 okto- ber 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor, EGT L 316, 31.10.1992, s. 12) har det också klarlagts att avfallsoljor skall beskattas när de används för uppvärmning. framstår det, eftersom avfallet konkurrerar med andra skattepliktiga bränslen på marknaden, som olämpligt att behandla bränslena olika enbart av det skälet att det finns en vilja att bli av med avfallet. Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens bedömning att för- bränningen av avfall generellt sett måste betraktas som att avfallet an- vänds för uppvärmning. En ytterligare fråga är om den fossila avfallsfraktionen är att likställa med sådana kolväten som medlemsstaterna är skyldiga att beskatta i nivå med likvärdiga energiprodukter när de används för uppvärmning (artikel 2.3 tredje stycket energiskattedirektivet). En rimlig bedömning är dock att artikel 2.3 inte avsetts omfatta avfall. Denna tolkning stöds bl.a. av att det, såvitt bekant, inte finns någon medlemsstat som utifrån direktivets bestämmelser infört en fossil avfallsbeskattning. stöd finns i artikel 16 som talar om skattebefrielse för produkter som Prop. 2005/06:125 framställts. Avfall torde svårligen kunna anses framställt i syfte att för- brännas eller annars användas såsom energiprodukt. Regeringen finner därför i likhet med utredningen att den fossila delen av avfallet inte omfattas av direktivets regler. Avfallsoljorna beskattas dock redan till följd av att de definitionsmässigt ryms inom begreppet energiprodukt enligt artikel 2.1. Avfallsförbränningsskatten är följakt- ligen en nationell skatt. Detta är fullt tillåtet enligt gemenskapsrätten, men får vissa effekter ur statsstödssynpunkt. Dagens lägre skattenivå, ingen energiskatt och koldioxid- skatt, för kol, naturgas och oljeprodukter som förbrukas av industrin och för framställning av värme i kraftvärmeverken, utgör ett godkänt stats- stöd enligt punkten 51.1 b första strecksatsen i miljöriktlinjerna för stat- ligt stöd (Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön, EGT C 37, , s. 3; jfr kommissionens beslut i ärenden N 58805 och N 59405, ännu inte publicerade i EUT). Punkten reglerar de EU-harmoniserade skatterna. De fossila bränslepro- dukter som beskattas enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi är alla harmoniserade. För dessa produkter räcker det med att EU:s minimiskattenivåer är uppfyllda för ett statsstödsgodkännande. Särskilda regler gäller vid bedömningen av den nedsatta nivån, efter- som avfall inte är ett harmoniserat bränsle. Av punkten 51.1 b andra strecksatsen av samma riktlinjer följer att företag, för vilka en lägre total energi- och koldioxidbeskattning tillämpas, alltid måste betala en skatt som utgör en betydande del av den generella skattenivån. Enligt kommis- sionens praxis utgör en betydande del av den generella skattenivån. Regeringens förslag: Det skattepliktiga avfallet skall utgöras av fos- silt kol i hushållsavfall som omfattas av den kommunala renhållnings- skyldigheten. Även fossilt kol i därmed jämförligt hushållsavfall som förts in i från andra länder skall vara skattepliktigt. Mängden fossilt kol skall anses utgöra av hushållsavfallets vikt. Utredningens förslag: Den skattepliktiga produkten skall utgöras av avfallets innehåll av fossilt kol. Motsvarande skall gälla även för andra material än avfall. Schablonen för kolinnehållet i en fraktion blandat kommunalt avfall skall sättas till och det innehållet av fossilt kol i dessa fraktioner uppskattas till . Förslaget överensstäm- mer således delvis med regeringens förslag, som dock har ett smalare tillämpningsområde. Remissinstanserna: ifrågasätter om det är korrekt att en schablon som får avgörande betydelse för hur mycket skatt som skall utgå på en viss mängd avfall beslutas i form av rekommendationer. () anser att fossilhalten i hus- hållsavfall är om hänsyn tas till avfallets fukthalt. () och Återvinningsindustrierna menar att nationella schabloner inte fungerar, eftersom variationerna kan vara Prop. 2005/06:125 stora. Skälen för regeringens förslag Den kommunala renhållningsskyldigheten avgränsar området för det skattepliktiga avfallet Det skattepliktiga avfallet bör avgränsas av den kommunala renhåll- ningsskyldigheten (se avsnitt 5.5.2). Följaktligen föreslås fossilt kol i visst hushållsavfall vara skattepliktigt. Hushållsavfall definieras i 15 kap. 2 § (se vidare prop. 1997/98:45 del 23 s. 184 f.). Med sådant avfall avses i princip det avfall som medlemmarna i ett hushåll regelmässigt gör sig av med. Härtill kommer dock även skrymmande saker som t.ex. möbler och visst annat avfall, exempelvis trädgårdsavfall. I begreppet ingår också avfall som uppstått i företag eller affärsverksamhet och som kan jämställas med hushållsavfall, t.ex. avfall från personalmatsalar. Den kommunala renhållningsskyldigheten framgår av 15 kap. 8 § . Skyldigheten innebär att kommunerna ansvarar för omhän- dertagandet av hushållsavfall, med undantag för sådant hushållsavfall som omfattas av producentansvar enligt 15 kap. 6 § . Produ- centansvaret sköts i praktiken av för näringslivet gemensamma material- bolag som ansvarar för insamling, transport och återvinning m.m. av de olika materialen. Skatteplikten för fossilt kol i hushållsavfall föreslås följa den kommu- nala renhållningsskyldigheten. Följaktligen kommer inte sådant kol i hus- hållsavfall som omfattas av producentansvaret som huvudregel att vara skattepliktigt. Producentansvaret innebär dock enbart en inskränkning av den kommunala renhållningsskyldigheten om hushållen m.fl. också fak- tiskt har sorterat ut produkterna som omfattas av ansvaret.