prop · GT0399 · 2006-03-21 00:00:00 — 2005/06:99 rarna bodde nära varandra och att det inte fanns några allvarligare samarbetssvårigheter. Domstolen kan, som sagt, besluta om växelvist boende bara om föräld- rarna har gemensam vårdnad. Som kommittén framhåller kan växelvist boende i sådana situationer ofta fungera mycket väl. Boendeformen ger barnet en naturlig vardagskontakt med båda föräldrarna på ett sätt som inte alltid är möjligt om barnet bor hos en förälder och har umgänge med den andra föräldern. Men ett växelvist boende ställer särskilda krav. En grundläggande förutsättning för denna boendeformen är att föräldrarnas samarbetsförmåga är särskilt god. Det är naturligt att barn under sin upp- växt har behov av att boendet förändras från tid till annan, t.ex. beroende på fritidsaktiviteter och kamratkontakter. Det kan handla om att komma eller gå någon dag tidigare eller senare eller att bo lite längre hos den ena föräldern. Föräldrarna måste ha förståelse för detta och kunna upprätthålla en sådan flexibilitet utan att kräva en millimeter- rättvisa. Barnets behov måste alltid få komma i första rummet. Föräld- rarna måste också bo förhållandevis nära varandra. Barnet skall t.ex. inte behöva byta mellan olika förskolor. Överväganden om barnets bästa bör också avse t.ex. kamratrelationer, fritidsaktiviteter och möjligheter till skolskjuts. Vidare har givetvis barnets egen inställning stor betydelse. Om barnet motsätter sig ett växelvist boende, torde förutsättningar för ett fungerande samarbete oftast vara små. Ytterst måste bedömningen grun- das på omständligheterna i det enskilda fallet och avgöras enbart utifrån vad som är bäst för barnet. Även om föräldrarna är ense om växelvist boende, är det inte självklart att detta är den bästa lösningen för barnet. Om en överenskommelse framstår som tvivelaktig, kan det finnas anled- ning att kräva in ytterligare underlag för att kunna bedöma vad som är bäst för barnet. Sammantaget gör regeringen liksom kommittén bedömningen att möj- ligheten att besluta om växelvist boende mot en förälders vilja bör finnas kvar. Några lagändringar föreslår alltså inte. En särskild fråga är barnets folkbokföring vid växelvist boende. Som kommittén nämner får ett domstolsbeslut eller ett godkänt avtal om barnets boende inte någon avgörande betydelse för barnets folkbok- föring. Detta kan göra det svårt för föräldrarna att förutse effekterna av beslutet eller avtalet, inte minst när barnet skall bo växelvis hos båda föräldrarna. Barnets folkbokföring har betydelse bl.a. för var han eller hon skall gå i skola och vem av föräldrarna som vid gemensam vårdnad skall få uppbära det särskilda bostadsbidraget för hemmavarande barn. För att öka förutsebarheten kan det vara bra om socialnämnden infor- merar föräldrarna om folkbokföringen, exempelvis vid ett samarbets- samtal eller när ett avtal skall godkännas. Någon lagstiftningsåtgärd är dock inte motiverad. Regeringens förslag: Domstolen skall i undantagsfall kunna besluta att ett umgänge skall ske på annat sätt än genom att barnet träffar föräldern. skall också kunna godkänna ett avtal om sådant umgänge. får möjlighet att väcka talan om barnets umgänge med en förälder. Barnets behov av umgänge med andra än föräldrarna lyfts fram i lagen. skall vid bedömningen av om nämnden bör väcka talan särskilt beakta barnets behov av umgänge med sina mor- och farföräldrar och andra som står barnet särskilt nära. Regeringens bedömning: Det behöver analyseras närmare hur bestämmelser om s.k. umgängesstöd bör utformas. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår dock inte någon förändring när det gäller barnets umgänge med närstående. Kommittén föreslår att domstolen skall kunna besluta att en person skall medverka som stöd vid umgänge (umgänges- stöd) och att bestämmelser om detta införs i . Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser tillstyrker försla- gen eller har inget att invända mot dem. Några remissinstanser motsätter sig förslaget om umgänge genom annan kontakt än att barnet och föräldern träffas. Enligt ombudsmän () kan det vara svårt att verkställa besluten, och enligt kommer den föreslagna regleringen att leda till fler processer i domstol. Umgänges- rättsFöräldrarnas framför liknande synpunkter. Några remissinstanser, bl.a. vid universi- tet, och Barnens Rätt i Samhället () är tvek- samma till om socialnämnden bör få talerätt när det gäller barnets umgänge med en förälder. , , Föreningen , Forum för mor- och farföräldrar och anser att närstående till barnet bör få rätt att föra talan om umgänge i domstol. Enligt för mor- och farföräldrar och bör det i vart fall införas en möjlighet att överklaga social- nämndens beslut att inte väcka talan. Flera remissinstanser är kritiska till förslaget om umgängesstöd. Bland annat invänds att socialnämnden inte bör ha en vetorätt och att frågor om socialnämndens handläggning bör analyseras närmare. Hit hör , , , , i , i och i län. Skälen för regeringens förslag och bedömning Umgänge bör kunna ske genom t.ex. brev och telefon Det finns inget direkt lagstöd för beslut om umgänge genom annan kontakt än att barnet och föräldern träffar varandra, t.ex. genom telefon eller brev. Frågan är om domstolen i lag bör ges möjlighet att besluta om sådant umgänge och om socialnämnden bör få godkänna ett avtal om detta. Som kommittén framhåller torde föräldrar och barn normalt vara överens om i vilken utsträckning barnet skall ha kontakt med en av föräldrarna genom t.ex. telefon eller brev. Kommunerna hjälper också i stor utsträckning till med att överenskommelser om sådan kontakt träffas. Även om en lagregel om detta således inte kan antas komma till använd- ning i särskilt många fall, kan den ändå vara av betydelse för barn i vissa särskilda situationer. Den kan dessutom ge en signal om att den från- varande föräldern spelar en roll i barnets liv. Det skulle kunna bli ytter- ligare en möjlighet till kontakt i situationer där ett vanligt umgänge i någon egentlig utsträckning inte kan komma till stånd, t.ex. när den ena föräldern bor långt ifrån barnet eller när förälderns rörelsefrihet är in- skränkt till följd av långvarig sjukhusvistelse. Det skulle också kunna vara ett sätt att återuppta en personlig kontakt som har varit bruten eller bristfällig. Regeringen anser att det alltså finns goda skäl för att ge domstolarna möjlighet att i undantagsfall besluta om umgänge genom annan kontakt än att barnet och föräldern träffar varandra. Ett argument som har anförts mot att införa en möjlighet för domstol att besluta om umgänge genom t.ex. brev och telefon är att detta skulle kunna minska samarbetsviljan mellan föräldrarna på ett olyckligt sätt. Faran för detta torde dock vara liten. Det är svårt att se att bristande samarbetsförmåga skulle kunna tillmätas en större betydelse här än i fråga om annat umgänge. Enligt regeringens bedömning finns det inte heller anledning att befara att en möjlighet att besluta om sådan annan kontakt skulle öppna upp för fler processer till skada för barnet. Erfarenheterna från andra nordiska länder, där sådant umgänge redan finns, tyder inte på något sådant. En möjlighet till umgänge genom t.ex. brev eller telefon torde i praktiken i huvudsak medföra att det kommer att framställas ytterligare ett yrkande i en process som ändå skulle ha ägt rum. En invändning som i och för sig kan riktas mot en möjlighet till sådant umgänge är att det naturligtvis inte alltid är så lätt att formulera beslutet på ett sätt så att det kan bli föremål för verkställighet. Men detta är ett problem som i någon mån kan sägas gälla generellt för umgängesbeslut, och regeringen menar att denna svårighet inte i sig bör hindra domstolen från att besluta om detta umgänge när det är motiverat för barnets bästa. Också här är erfarenheterna från andra nordiska länder goda. Sammantaget anser regeringen att det bör införas en möjlighet för domstol att besluta om annan kontakt än att barnet och föräldern träffar varandra. bör också kunna godkänna ett avtal mellan föräldrarna om sådant umgänge. Det skall understrykas att avsikten inte är att begränsa möjligheten till umgänge genom att barnet och föräldern träffas utan att tillhandahålla ett sätt att åstadkomma kontakt när ett vanligt umgänge inte kan komma i fråga. bör kunna väcka talan om umgänget När ett vårdnadsmål har avgjorts är socialnämnden skyldig att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som då kan finnas (5 kap. 1 § Det är alltså viktigt att nämnden inte tar sin hand från ett vårdnads- eller umgängesärende bara därför att vårdnaden respektive umgänget har avgjorts. Det kan dock förekomma situationer där det visar sig att barnet mår dåligt av umgänget eller på annat sätt riskerar att fara illa om umgänget fortsätter i den beslutade ordningen och omfattningen. Det kan ha inträffat något efter rättegången, och det kan inte heller uteslutas att förhållandet inte har kommit fram där. Det kan bli nödvändigt att utesluta en förälder som gör sig skyldig till övergrepp mot någon i familjen från umgänge med barnet eller att i vart fall begränsa umgänget med honom eller henne. Detsamma kan naturligtvis gälla om föräldern missbrukar alkohol eller narkotika, är psykiskt sjuk eller om det av någon annan anledning är lämpligt att umgänge sker i den omfattning som domstolen har bestämt. Som kommittén framhåller kan barnet komma i ett utomordentligt utsatt läge om ingen av föräldrarna då försöker åstadkomma en nöd- vändig förändring. I och för sig skall socialnämnden enligt gällande regler verka för att föräldrarna tar initiativ till en förändring, och kan man säkert också räkna med att problemet får sin lösning. Men för de fall föräldrarna likväl inte tar sitt ansvar behövs en möjlighet för socialnämnden att själv föra talan om umgänget. Genom att införa en talerätt för socialnämnden får nämnden ytterligare ett verktyg för att på bästa sätt kunna ta hand om barnets behov och intressen. Regeringen föreslår alltså att socialnämnden får en rätt att väcka talan om umgänget. Även om talerätten i huvudsak är motiverad av fall där det kan finnas anledning att få till stånd ett mindre omfattande umgänge, bör den inte begränsas till detta utan gälla generellt. Hänsyn bör tas till barnets behov av umgänge med andra som står barnet särskilt nära Barn har behov av umgänge inte bara med sina föräldrar utan även med andra personer som står dem särskilt nära. Det kan vara fråga om t.ex. mor- och farföräldrar, andra släktingar, familjehemsföräldrar eller en styvförälder. För de flesta föräldrar är det också självklart att barnet även efter föräldrarnas separation får möjlighet att efter barnets egna önskemål och behov upprätthålla en god kontakt både med egna släktingar och vänner och med den andra förälderns släktingar och vänner. I föräldra- balken slås uttryckligen fast att vårdnadshavaren har ett ansvar för att barnets behov av umgänge med närstående så långt möjligt tillgodoses (6 kap. 15 § tredje stycket). I den mån ett bristande umgänge beror på att vårdnadshavaren inte tar sitt ansvar är det en viktig uppgift för social- tjänsten att försöka få vårdnadshavaren att se till barnets behov. Om umgänge begärs av någon annan än föräldrarna, får talan om umgänget föras av socialnämnden (6 kap. 15 a §). När bestämmelsen om umgänge mellan barnet och andra personer än barnets föräldrar infördes ansågs det mindre lämpligt att var och en som anser sig stå barnet särskilt nära skulle kunna föra talan vid domstol om umgänge. Slutsatsen var densamma vid vårdnadsreform. Rege- ringen delar kommitténs bedömning att det inte heller nu bör ges en talerätt för närstående. Det är av största vikt att barnet inte utsätts för fler processer, kanske med åtföljande umgängesutredningar m.m., än som är absolut nödvändiga. Av naturliga skäl är en sådan avvägning inte lätt att göra för en utomstående person, som vill ha ett umgänge med barnet men som inte får detta till följd av motstånd från barnets vårdnadshavare. får förutsättas på ett mera objektivt sätt överväga om de nackdelar som en process för med sig från barnets synpunkter vägs upp av de fördelar som ett umgänge kan leda till. Av samma skäl bör det inte heller som ett par remissinstanser föreslår införas någon möjlighet att överklaga nämndens beslut att inte väcka talan. Enligt regeringens uppfattning finns det dock anledning att på annat sätt lyfta fram betydelsen av barnets kontakt med andra närstående. Som några remissinstanser menar är det möjligt att socialnämnderna är alltför restriktiva med att väcka talan om umgänge. Socialnämnderna bör ha ett tydligt ansvar för att barnet inte onödigtvis förlorar kontakten med sina närstående vid en separation mellan föräldrarna när det framgår att ett sådant umgänge är bäst för barnet. Inte minst mot bakgrund av att närstående inte bör ha en egen talerätt är det angeläget att social- nämnderna verkligen uppmärksammar de situationer där barnet kan ha behov av ett umgänge med andra än föräldrarna. Det gäller särskilt kontakten med mor- och farföräldrar. En kontinuerlig kontakt med den äldre generationen är av stor betydelse. Den kan ge en värdefull trygghet, inte minst om föräldrarna separerar eller en av dem dör. Men också i andra fall kan ett barn ha ett starkt behov av umgänge med en närstående. Det gäller t.ex. halvsyskon eller barn som växer upp i en samkönad familjebildning. För att ytterligare tydliggöra barnets behov av umgänge i sådana situa- tioner bör det framgå av lagen att socialnämnden särskilt skall beakta barnets behov av umgänge med sina mor- och farföräldrar och andra som står barnet särskilt nära. Domstolen bör kunna besluta att en person skall medverka som stöd vid umgänget Som har nämnts i avsnitt 6 skall domstolen grunda ett beslut om um- gänge på vad som är bäst för barnet. Prövningen skall göras med beak- tande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Prövningen kan ibland leda till att något umgänge inte alls bör äga rum. Domstolen kan i andra fall komma fram till att ett umgänge visserligen är bäst för barnet men att det då bör ske under särskilda former. Ett annat sätt är att umgänget sker i närvaro av en s.k. kontaktperson som socialnämnden utser. En kontaktperson kan behövas vid hämtning och lämning av barnet för att barnet skall slippa uppleva konfrontationer mellan föräldrarna eller under umgänget t.ex. om umgänge inte skett eller om den förälder som barnet bor hos känner en oro över att umgänge kommer till stånd. Vid sidan av detta kan en kontaktperson utses av social- nämnden med stöd av 3 kap. 6 § socialtjänstlagen. Det finns vissa oklarheter när det gäller medverkan av en kontaktperson efter beslut av domstol, bl.a. när det gäller förhållandet mellan domstolen och socialnämnden och handläggningen vid social- nämnden när en kontaktperson skall utses (jfr JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 252 f.). För att komma till rätta med detta föreslår kommittén att bestämmelser om s.k. umgängesstöd införs i . 2005/06:99 innebär att domstolen skall få besluta om umgängesstöd och annan lämp- lig åtgärd om barnet har behov av det. Domstolen skall få besluta om sådana åtgärder som socialnämnden skall medverka till endast om nämnden förklarar att den kan åta sig uppdraget. Många remissinstanser invänder att den vetorätt som socialnämnden föreslås få kommer att göra det svårare för domstolen att besluta om umgänge i närvaro av en kontaktperson. För att säkerställa att barnet får tillgång till det stöd den behöver ifrågasätts om inte socialnämnden bör vara skyldig att utse en sådan person när domstolen har beslutat om detta. Vidare påpekas att vissa frågor om socialnämndens hantering bör belysas ytterligare. Även regeringen anser att frågorna behöver analyseras när- mare. Regeringen avser att därefter återkomma med förslag. 10Domstolars och socialnämnders beslutsunderlag Regeringens förslag: Den som genomför en utredning om vårdnad, boende eller umgänge skall lämna en rekommendation till beslut om det inte är olämpligt. Det införs en sekretessbrytande regel för in- hämtande av uppgifter från en socialnämnd i samband med att en utredning om vårdnad, boende eller umgänge genomförs. lämnar s.k. snabbupplysningar till domstolen skall nämnden, om det är lämpligt, höra barnets föräldrar (jfr avsnitt 7 när det gäller hörande av barnet). Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslagen. sen, , kommun, Juridiska fakultetsstyrelsen vid , och Umgänges- rättsFöräldrarnas avstyrker dock förslaget att vårdnads- utredaren skall lämna en rekommendation till beslut. En genomgående invändning är att rekommendationen kan uppfattas som att utredaren tar ställning mellan föräldrarna och värderar dem olika. Skälen för regeringens förslag En vårdnadsutredning måste genomföras så snabbt som möjligt För barnets skull är det viktigt att en fråga om vårdnad, boende och umgänge avgörs inom rimlig tid. En anledning till att handläggnings- tiderna blir långa är att vårdnadsutredningen drar ut . Av kom- mitténs undersökningar framgår att få socialnämnder hinner slutföra utredningen inom utsatt tid, vilken vanligen är tre eller . Två tredjedelar av socialnämnderna svarade att de hann slutföra utredningen i mindre än hälften av fallen. Kommunerna måste på ett bättre sätt verka för att dessa ärenden hanteras med den skyndsamhet som krävs för att barnets bästa skall tillgodoses. Det har diskuterats om det borde införas en gräns för hur en vårdnadsutredning får ta. anser regeringen att detta inte är en bra lösning. Det finns stora variationer mellan olika fall, och ibland kan det vara till fördel för barnet att utredningen är mer djup- gående och därmed tar . Att en utredning i vissa fall måste få ta tid kan accepteras. Men då måste det bero på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. att föräldrarna genomför samarbetssamtal, att ett visst umgänge provas ut eller att påståenden om övergrepp måste utredas. Det är viktigt att kommunerna fördelar resurserna så att dessa ärenden får en så snabb omloppstid som möjligt. Om man på ett tidigt stadium kommer fram till en lösning som är välunderbyggd och bra för barnet, frigörs resurser från långdragna och svårlösta ärenden. I propositionen föreslås att socialnämnden innan snabbupplysningar lämnas skall höra föräldrarna och barnet om det är lämpligt. Om social- tjänsten påbörjar en kontakt med föräldrarna och barnet redan i samband med att snabbupplysningar skall lämnas, bör i många fall tiden för genomförande av vårdnadsutredningen kunna kortas ned. En vårdnadsutredning bör innehålla en rekommendation till beslut Kommitténs undersökningar visar att vårdnadsutredningarnas kvalitet har förbättrats . Utredningarna fokuserar överlag på det som är väsentligt, dvs. barnets situation och barnets inställning. har det påpekats att kvaliteten på utredningarna är ojämn. Detta måste hante- ras genom utbildning och stöd till dem som ansvarar för frågorna. Kompetensutveckling inom detta område måste ske kontinuerligt. Det är naturligtvis lättare att bibehålla en god kvalitet och kompetens i en större kommun där det förekommer många ärenden. En handläggare i en mindre glesbygdskommun med kanske bara ett fåtal utredningar kan ha svårare att skaffa sig erfarenhet. Regeringen vill därför framhålla möjligheten för mindre kommuner eller stadsdelsnämnder att samarbeta i dessa frågor. Det kan ske t.ex. genom att man arbetar i större familje- rättsenheter eller att man regelbundet träffar handläggare från andra kommuner. En särskild fråga som kommittén tar upp rör rekommendationer i vård- nadsutredningar. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det ut- tryckligen av bör framgå att utredaren skall lämna en rekommendation till beslut. Vårdnadsutredarens bedömning och slut- satser är av stor betydelse. För att domstolen skall få ett fullgott underlag är det viktigt att utredningen är så klar och tydlig som möjligt. Som kommittén konstaterar kräver detta normalt att utredaren lämnar en rekommendation till beslut. Det kan naturligtvis finnas situationer där det skulle vara olämpligt med en rekommendation. Undantag från kravet bör därför gälla för t.ex. särskilt känsliga fall. Utredarens rekommendation till beslut bör vara väl motiverad, och det bör göras en konsekvensbeskrivning, dvs. föras ett resonemang om hur man har sett på olika beslutsalternativ. Det bör tydligt redovisas hur man har resonerat i det enskilda fallet när det gäller t.ex. barnets relation till båda föräldrarna, barnets egen inställning och föräldrarnas lämplighet som vårdnadshavare, boföräldrar och umgängesföräldrar. Det är också naturligt att det i utredningen redovisas hur man ser på risken för att barnet far illa, möjligheterna att bäst tillgodose barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna, föräldrarnas vilja och förmåga att samarbeta i frågor som rör barnet och övriga individuella förhållanden, t.ex. barnets eventuella behov av särskilt stöd (jfr all- männa råd rörande socialnämndens handläggning av frågor om vårdnad, boende och umgänge, SOSFS 2003:14). Att utredaren lämnar ett förslag till beslut innebär inte att domstolen kan låta bli att göra en egen analys av de omständigheter som kommit fram i utredningen. Det är givetvis domstolen som slutligt skall ta ställ- ning till vad som är bäst för barnet. Med anledning av en synpunkt från ombudsmän () skall tilläggas att en vårdnadsutredning alltid bör kommuniceras med föräld- rarna innan den ges in till domstolen. Det är en rättssäkerhetsfråga att båda föräldrarna får tillgång till och även möjlighet att kommentera upp- gifter som tillförts utredningen av någon annan än dem själva. Det är också avgörande för utredningens kvalitet att så sker. Eventuella miss- förstånd eller sakfel kan därigenom rättas till (jfr 11 kap. 8 § tredje stycket socialtjänstlagen och 17 § förvaltningslagen [1986:223]). För det fall att socialnämnden underlåtit att kommunicera utredningen måste det anses åvila domstolen att se till att båda parter får del av den. Detsamma gäller om domstolen uppdragit åt något annat organ än socialnämnden att genomföra utredningen och detta organ inte skulle omfattas av någon bestämmelse om kommunikationsskyldighet. Sekretessen mellan olika socialnämnder bör kunna brytas för vårdnads- utredningar Vid en vårdnadstvist kan ibland fler än en socialnämnd ha uppgifter av betydelse för utredningen. Om familjen har flyttat , kan social- nämnden i den nya kommunen komma att hantera utredningen medan socialnämnden i den förra kommunen kan ha information om tidigare stödinsatser eller annat av betydelse. Motsvarande situation kan upp- komma om föräldrarna bor i olika kommuner. Genom vårdnadsreform infördes en skyldighet för en social- nämnd, som har tillgång till upplysningar av betydelse, att på begäran lämna ut uppgifterna till en annan socialnämnd som har att pröva ett avtal om vårdnad, boende och umgänge (6 kap. 17 a § tredje stycket för- äldrabalken). Detta tillämpas på det viset att en socialnämnd om det anses behövligt inhämtar upplysningar från socialnämnden i den kom- mun där en eller båda föräldrarna eller barnet är eller har varit bosatta, om det kommer fram uppgifter som tyder på att denna social- nämnd har något av betydelse att redovisa. Någon liknande sekretess- brytande regel finns emellertid inte när det gäller vårdnadsutredningar. I dessa fall gäller i stället de allmänna sekretessreglerna. Som kommittén framhåller är det lika viktigt att uppgifter som kan påverka beslutet om barnets fortsatta framtid kommer fram när föräld- rarna inte är överens och en utredning skall göras som när ett avtal skall godkännas. Det är rimligt att den som har fått socialnämndens uppdrag att göra utredningen kan ta del av samma information som socialnämn- den kan få innan nämnden prövar föräldrarnas avtal; detta kan knappast anses som mer integritetskränkande för den enskilde. därför en sekretessbrytande regel även för de fall då en utredning om vårdnad, boende eller umgänge skall genomföras.