prop · GT03178 · 2006-03-21 00:00:00 — Det måste dock finnas en effektiv kontroll av att systemet inte missbrukas (SOU 1993:40 s. 58). När hemlig teleavlyssning har ansetts utgöra en kränkning av artikel 8, har i de flesta fall bristande lagenlighet utgjort grunden för kränkningen. Enligt artikel 13 i skall var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Ett effektivt rättsmedel är ett rättsmedel som medger en tillfredsställande prövning av ett klagomål, oavsett om det leder till framgång för klaganden. Artikel 13 kräver inte rättsmedel inför domstol. Även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. Befogenheterna och de garantier som rättsmedlet erbjuder är avgörande för bedömningen av om det är effektivt (s. 352 f.). Det är inte nödvändigt att ett enda rättsmedel ensamt uppfyller kraven på ett effektivt rättsmedel. Det kan räcka att de rättsmedel som en nationell lagstiftning tillhandahåller gör det sammantagna (m.fl., Att klaga till , 2005, s. 203). 6.3FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter generalförsamling antog en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. I artikel 12 i den allmänna förklaringen anges bl.a. att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens. Grundsatsen har arbetats in om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 17). I 4 kap. 9 a § stadgas att den som olovligen medelst tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud i hemlighet avlyssnar eller upptager tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, som allmänheten inte har tillträde till och som han själv inte deltar i eller som han obehörigen berett sig tillträde till, dömes för olovlig avlyssning till böter eller fängelse i högst . Bestämmelsen omfattar inte fall som utgör brytande av post- eller telehemlighet enligt 4 kap. 8 § . Innebörden av de begrepp som används i bestämmelsen om olovlig avlyssning framgår av förarbetena till den bestämmelsen (prop. Bestämmelsen kommenteras närmare i m.fl., , En kommentar kap. 112, 1998. Bestämmelsen om olovlig avlyssning skyddar bl.a. mot avlyssning eller upptagning av tal i enrum eller samtal mellan andra. Den som spelar in samtal som han eller hon själv deltar i träffas däremot inte av bestämmelsen. Bestämmelsen skyddar också mot avlyssning eller upptagning av förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte äger tillträde. I fråga om sådana sammanträden eller sammankomster gäller straffbestämmelsen den som inte själv deltar i sammankomsten eller som obehörigen berett sig tillträde till den. Det är däremot straffritt för den som deltar i sammankomsten att spela in vad som sägs vid denna, även om det sker de andra deltagarna ovetande. Bestämmelsen är tillämplig oavsett var avlyssningen eller upptagningen äger rum. Även samtal som avlyssnas i t.ex. butiker, restauranger, bilar eller andra transportmedel kan alltså omfattas av bestämmelsen. Bestämmelsen omfattar inte varje avlyssning eller upptagning utan endast sådana fall då åtgärden sker med direkt hjälp av ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Alla slag av fungerande avlyssnings- eller inspelningsapparater faller under uttrycket tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. En förutsättning för att straff skall komma i fråga är att avlyssningen eller upptagningen har skett olovligen. Lovlig blir gärningen om samtycke föreligger från någon som kan sägas ha rätt att förfoga över meddelandet. Samtycke till avlyssning eller inspelning skall lämnas av den som blir utsatt för denna och inte av den som förfogar över den plats där ljudupptagningen äger rum. Ytterligare en förutsättning för straffbarhet är att gärningen har utförts i hemlighet. Därmed avses antingen att apparaturen hålls helt dold för den som blir utsatt för avlyssningen eller att denne i vart fall är omedveten om att den för tillfället är i funktion. Den straffbelagda gärningen består i avlyssning eller upptagning. Genom att upptagning särskilt nämns har lagstiftaren utmärkt att gärningen redan därigenom är fullbordad. Straffbestämmelsen riktar sig inte mot den som, utan att ha medverkat till upptagningen, senare lyssnar till det som spelats in. Hos brottsutredande myndigheter gäller sekretess framför allt med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. 6.5.1Sekretess med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott Enligt 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för bl.a. uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samt i åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Bestämmelsen gäller uppgifter som hänför sig till viss verksamhet. Det innebär att sekretessen för uppgifterna upprätthålls oavsett hos vilken myndighet de finns. Sekretess gäller även för brottsförebyggande eller brottsbeivrande verksamhet i allmänhet utan någon anknytning till något konkret fall. Det kan t.ex. vara fråga om resurs- eller organisationsfrågor av vital betydelse samt arbetsrutiner. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622) eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga terrorism. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. För uppgifter som omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen och som avser användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll gäller inte någon meddelarfrihet (16 kap. 1 § sekretesslagen). 6.5.2 Sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden Enligt 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen gäller, om inte annat följer av 18 § i samma kapitel, sekretess för uppgift om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samt i åklagarmyndighets, polismyndighets, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretess också i verksamhet som avses i första stycket för anmälan eller utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts Prop. 2005/06:178 för våld eller annat allvarlig men om uppgiften röjs. Sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen hindrar inte att uppgifter lämnas till enskild i vissa särskilt angivna fall, t.ex. enligt vad som föreskrivs i säkerhetsskyddslagen (1996:627) eller i förordning som har stöd i den lagen samt enligt vad som föreskrivs i lagen (1998:621) om misstankeregister eller polisdatalagen (1998:622) samt i förordningar som har stöd i dessa lagar. I 9 kap. 18 § sekretesslagen finns bestämmelser om att sekretessen enligt 9 kap. 17 § i vissa fall inte gäller. Sekretess gäller sålunda inte för beslut om att åtal skall väckas och beslut om att förundersökning inte skall inledas eller skall läggas ned. Sekretess gäller inte heller för uppgift i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. Vidare upphör sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen som huvudregel att gälla för uppgifter som lämnas till domstol med anledning av åtal. 7 Behovet av hemlig rumsavlyssning Frågor om hemlig rumsavlyssning, eller s.k. buggning, har diskuterats och debatterats . Lagförslag i saken har tidigare lämnats i betänkande Buggning m.m. (Ds Ju 1981:22), i betänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) samt i betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46). förslag innebar att hemlig rumsavlyssning skulle få användas vid förundersökning angående vissa allvarliga brott. I den proposition som behandlade bl.a. detta förslag uttalade regeringen att de argument som åberopats till förmån för att använda hemlig rumsavlyssning i det reguljära polisarbetet mot grov brottslighet inte förmådde övertyga om att denna metod var försvarlig med hänsyn till de allvarliga invändningar som kunde riktas mot den (prop. 1988/89:124 s. 59). När det gällde Säkerhetspolisens arbetsmetoder hänvisades det till då pågående arbete. föreslog sedermera i sitt betänkande (SOU 1990:51) att Säkerhetspolisen skulle ges möjlighet att använda sig av hemlig rumsavlyssning vid utredning av mycket allvarliga brott inom verksamhetsområde, dvs. brott mot rikets säkerhet eller terroristhandlingar som innefattar vissa grövre brott. Förslaget ledde inte till lagstiftning. Regeringen och hänvisade därefter i olika sammanhang till den tekniska utvecklingen och till kommande lagstiftning rörande tvångsmedlen på teleområdet. Efter en viss modernisering av teleavlyssningsinstitutet gav regeringen en ny utredning i uppdrag att se över behovet av buggning som polisiär arbetsmetod (se vidare avsnitt 3). 7.2Behovet av hemlig rumsavlyssning inom verksamhetsområde Regeringens bedömning: Inom verksamhetsområde finns ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning för att utreda mycket allvarlig brottslighet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig särskilt i denna del har , Kriminalvården och Säkerhetspolisen uppgett sig dela promemorians bedömning. , , och för Mänskliga Rättigheter har ansett att det i promemorian inte har redovisats tillräckligt underlag för att påstå att det finns ett påtagligt behov av hemlig rumsavlyssning inom verksamhetsområde. Även Justitiekanslern har efterlyst ytterligare underlag i denna del. Säkerhetspolisen har angett att dagens tvångsmedel inte erbjuder tillräckliga möjligheter att utreda brottslighet inom verksamhetsgrenarna kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd. I det följande lämnas därför en redogörelse för den brottslighet som Säkerhetspolisen skall bekämpa inom respektive verksamhetsgren. Terroristbrottslighet har utvecklats till ett synnerligen allvarligt internationellt problem. utfördes det mest omfattande terroristdådet i modern tid då flygplan flögs in i bl.a. i och försvarshögkvarteret i . Terroristdåden orsakade över 3 000 människors död och ett ännu större antal personskador som stora ekonomiska värden gick till spillo. drabbades av det största terroristattentatet sedan i och med attentaten i , som tog 192 personers liv och skadade 2 000. Fler än 1 000 elever och lärare togs som gisslan i en skola i , . Drygt 300 personer ur gisslan dödades . En rad attentat i tog 52 personers liv. Efter terroristattentaten har insatserna för att förhindra och bekämpa terrorism kommit att högprioriteras. En effektiv bekämpning av denna brottslighet förutsätter internationell samverkan. har förbundit sig att delta i en sådan internationell samverkan genom anslutning till ett flertal internationella antiterroristinstrument. Den internationella terrorismen har kommit att dra fördel av öppnare gränser. Inte sällan sträcker sig terroristnätverk över flera stater. Ofta äger planeringen av ett terroristbrott rum i andra stater än den stat där terroristbrottet skall utföras. Det är då önskvärt att åtgärder kan vidtas i alla länder, så att inte det ena eller andra landet blir en för personer som begår eller medverkar till terroristbrott. De metoder som används vid planläggningen och utförandet av terroristbrottslighet samt för att undgå upptäckt innan sådan brottslighet fullbordas förändras fortlöpande och blir allt mer sofistikerade. Den ökade rörligheten över gränserna och de förbättrade kommunikationerna medför att det blir allt svårare att avslöja planläggningen av terroristhandlingar med internationella inslag (SOU 1990:51 s. 161 f.). Förutom den avancerade utrustning och andra hjälpmedel som kommer till användning står dessutom stora ekonomiska och personella resurser till förfogande för dem som står bakom brotten. En faktor som kan innebära särskilda utmaningar för brottsbekämpande myndigheter är att det inte sällan förekommer att personer som är beredda att utföra terroristdåd kan uppleva sig själva föra en kamp för ideella mål, inte sällan med en närmast religiös övertygelse eller fanatism. De handlingar som utförs för att uppnå målen uppfattas inte som omoraliska. Den starka övertygelsen om att deras handlingar är befogade, gör gärningsmännen mer målmedvetna och hänsynslösa i sin brottsliga gärning. Som ovan har nämnts skall Säkerhetspolisen bekämpa terroristbrottslighet. Vid misstanke om att ett terroristbrott förbereds kan Säkerhetspolisen i viss utsträckning använda sig av hemlig teleavlyssning. De personer som Säkerhetspolisen har intresse för inom kontraterrorismverksamheten är emellertid ofta mycket uppmärksamma och säkerhetsmedvetna. Enligt har det i flera fall hänt att misstänkta slutat prata om sin verksamhet i telefon när de av någon anledning har trott sig vara föremål för hemlig teleavlyssning. Tvångsmedel som hemlig teleavlyssning kan därför i en del fall ge en endast begränsad information om begångna brott eller brott som är under förberedande. Spioneribrottslighet består bl.a. i att andra stater verkar för att på olika olagliga sätt skaffa sig information om militära dispositioner i , det svenska totalförsvarets civila delar, det civila krishanteringssystemet, svensk industri och flyktingar som uppehåller sig här. Metoderna för att hämta in underrättelsematerial varierar. Även om de legala metoderna står för merparten av den totala informations- inhämtning som sker, används också illegala metoder. Främmande länders underrättelseverksamhet i bedöms inte ha minskat . Vid sidan av de traditionella underrättelsemålen som politik och försvar har det skett en prioritering av inhämtning av civil spetsteknologi (se även prop. 2004/05:1 Utgiftsområde 4 s. 69). En del av underrättelsepersonalens arbete består i att värva, ofta stegvis, agenter bland personer som har insyn i områden av intresse för den utländska underrättelsetjänsten. Därefter placeras de i särskilda agentnät. Utredningar avseende denna brottskategori blir ofta resurskrävande genom att brottsligheten är präglad av mycket långvariga och lågfrekventa kontakter mellan uppdragsgivare och uppdragstagare. Eftersom de inblandade personerna är professionella och vana att uppträda försiktigt, ställs särskilda krav på de brottsbekämpande Prop. 2005/06:178 myndigheterna. Särskilt underrättelseofficerare, men även agenter, är oftast mycket säkerhetsmedvetna och väljer kommunikationssätt som är svåra att avlyssna. För att minimera riskerna för upptäckt används olika metoder för att avslöja svenska myndigheters övervakning. Liksom när det gäller terroristbrottslighet krävs det, för att svenska brottsbekämpande myndigheter skall nå framgång i sin verksamhet, att myndigheterna kan följa den brottsliga verksamheten och hämta in information och ha möjlighet att sätta in motåtgärder snabbt. Brottslighet som kan hota rikets inre säkerhet bekämpas framför allt inom författningsskydd. Den olagliga verksamhet som det här är fråga om att bekämpa syftar till att med våld, hot eller otillbörligt tvång ändra statsskick, förmå politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i en viss riktning eller hindra den enskilda medborgaren från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. har Säkerhetspolisens författningsskydd bekämpat främst kriminella aktiviteter inom det högerextrema s.k. vit maktmiljöområdet och den autonoma miljön. Med vit makt-miljön avses de grupper, organisationer och sammanslutningar som förespråkar och agerar utifrån en vit makt- ideologi. Bärande föreställningar inom denna ideologi är att mänskligheten är indelad i olika raser, att dessa har olika duglighet och därmed olika värden och att den vita rasen är den mest dugliga och därmed besitter det högsta värdet. Centralt för vit makt-ideologin är även föreställningen om en judisk världskonspiration. Den autonoma miljön är ett samlingsbegrepp för ett nätverk av grupper och individer som präglas av framför allt anarkistiska och syndikalistiska idéströmningar. Dessa grupperingar kan arbeta mot olika mer eller mindre specialiserade frågor, t.ex. rasism, fascism, sexism eller artförtyck. Utomparlamentariska och brottsliga aktioner är relativt vanliga arbetsmetoder inom nätverken. De högerextrema organisationernas medlemmar är ofta mycket medvetna om den svenska lagstiftningen och dess avgränsningar. De är också mycket angelägna om att inte planera eller utföra brott på ett sätt som gör att detta kan komma till Säkerhetspolisens kännedom och motivera tvångsmedel. Medlemmarna väljer typiskt sett säkra kommunikationssätt och diskuterar normalt inte sin verksamhet via telefon. Samma höga säkerhetsmedvetande finns bland deltagarna i de autonoma nätverken. Skälen för regeringens bedömning Vi anser att Säkerhetspolisen måste ges tillräckliga möjligheter att förhindra och utreda terroristbrott och andra mycket allvarliga brott. De brott som Säkerhetspolisen skall bekämpa äventyrar ofta stora samhällsvärden och utgör ett allvarligt hot mot enskildas liv och hälsa. Människor i och utlandet torde allmänt förvänta sig att Säkerhetspolisen skall kunna slå tillbaka mot brottsligheten på ett så effektivt sätt som möjligt. De som utför terroristbrott och andra mycket allvarliga brott är i regel organiserade, resursstarka, målmedvetna och hänsynslösa. Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt för dem som bestämt sig för att begå brott på detta område att snabbt agera samordnat vid genomförandet av t.ex. ett terroristattentat. Utvecklingen har också gjort det allt svårare att upptäcka och utreda de brott som utförs på detta område. Vi anser därför att det är av yttersta vikt att Säkerhetspolisens arbetsmetoder och möjligheter att använda olika tvångsmedel i största möjliga mån kan anpassas till den snabba utvecklingen i samhället. Utredningar om de mycket allvarliga brott som här är aktuella måste rimligen kunna ske på ett så effektivt och kraftfullt sätt som möjligt. De utredningsmetoder som Säkerhetspolisen har tillgång till har här en avgörande betydelse. De personer som är föremål för Säkerhetspolisens uppmärksamhet har ofta ett särskilt högt säkerhetsmedvetande och de är väl medvetna om vilka lagliga möjligheter Säkerhetspolisen har att inhämta uppgifter. Det innebär bl.a. att de vid förberedelser till brott ofta förlägger sin verksamhet till en miljö som betraktas som relativt säker. Det kan vara fråga om bostäder, samlingslokaler, andra offentliga lokaler eller fordon. Ofta räcker användandet av vanliga spaningsmetoder och befintliga hemliga tvångsmedel då inte till för att få fram den information som polisen behöver för att komma vidare i brottsutredningen. Säkerhetspolisen har angett flera konkreta fall där hemlig rumsavlyssning av misstänktas bostäder eller fordon enligt polisens uppfattning skulle ha kunnat tillföra utredningen avgörande uppgifter. I ett fall framkom det genom källuppgifter att det till hade rest in en person med anknytning till en utländsk underrättelsetjänst. Dennes uppgift skulle vara att rekognosera för ett politiskt mord på en utländsk diplomat i . I kunde det också finnas eller väntas ett s.k. hit-team med uppgift att genomföra attentatet. Säkerhetspolisen kunde lokalisera den inreste personen samt en honom behjälplig person som var knuten till en utländsk ambassad. Spaningen påvisade att de båda personerna vid olika tillfällen vakade utanför den ambassad där diplomaten arbetade. De följde även efter i bil då diplomaten lämnade ambassaden. Färdvägar till diplomatens bostad kartlades. Källans uppgifter kunde i och med detta styrkas. Spaningsinsatsen utökades och spaningsobjekten övervakades dygnet runt. All befintlig spaningspersonal från såväl som övriga landet engagerades. De båda övervakade personerna bodde i en lägenhet i . De tillbringade en hel del tid i lägenheten och Säkerhetspolisen befarade att planläggning av attentatet pågick där. De misstänkta använde ett och samma fordon . I ett annat fall kom det till Säkerhetspolisens kännedom att en grupp inom en viss organisation i planerade att ta livet av en avhoppare, bosatt i . Med hjälp av hemlig teleavlyssning fick Säkerhetspolisen fram att i bosatta sympatisörer till organisationen forskade i uppgifter runt det tänkta offret. En person från gruppen i reste till för att sammanträffa med sina meningsfränder. Denne person var utpekad som den som skulle utföra En grupp inom hade till uppgift att övervaka de Prop. 2005/06:178 inblandade. De misstänkta utförde en rekognoseringsresa till . de misstänktas ägodelar hittades ett kopplingsschema till någon form av bomb. Det konstaterades vidare att de misstänkta hade kontakter med aktivister inom den norska systerorganisationen. De misstänkta höll i en intern krets möten i en lägenhet i . De hade också ett fordon som stod till den tilltänkte attentatsmannens förfogande. I ett tredje fall framkom det att en militant fraktion till en politisk organisation hade bildats i . Personerna i denna krets hade brutit sig ur moderorganisationen för att metoderna i den politiska kampen skulle förändras och avsåg att finansiera sin verksamhet genom brott. En enhet inom fick i uppdrag att kartlägga huvudmannen och personerna i kretsen. Det kunde konstateras att gruppen var påfallande intresserad av ett postkontor i . Männen satt utanför postkontoret och noterade rörelser och stängningsrutiner. De kontrollerade också en värdetransportbil, vars rutt gick mellan olika i . Det framkom vidare att männen försökte införskaffa olika slag av vapen. Spaningsarbetet bedrevs med stora personella resurser. I olika skeden kunde spanarna konstatera att gruppen höll möten i den huvudmisstänktes kök, i vilket spanarna ofta hade fri insyn. Spanarna kunde då se handlingar som de uppfattade som kartor. Enligt Lagrådet ger lagrådsremissen knappast underlag för att bedöma om behovet av hemlig rumsavlyssning i fråga om annan brottslighet än terroristbrottslighet har ökat . Lagrådet har bl.a. menat att Säkerhetspolisens verksamhet i stor utsträckning påverkats av och de politiska förändringarna i östra och centrala . Vi delar inte Lagrådets bedömning utan anser att det material som Säkerhetspolisen presenterat ger ett tillräckligt underlag för att bedöma behovet i dessa delar. Vi bedömer mot den bakgrund som ovan har redovisats att det finns ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning i brottsutredningar inom verksamhetsområde. Det rör sig huvudsakligen om fall där det inte finns någon möjlighet att på andra sätt, t.ex. genom teleavlyssning eller infiltration, skaffa motsvarande information. Hemlig rumsavlyssning behövs för att avlyssna möten mellan två eller flera personer. Det är fråga om möten som polisen har fått kännedom om genom hemlig teleavlyssning eller på annat sätt men som det inte finns någon möjlighet att avlyssna. Behovet av hemlig rumsavlyssning inom den öppna Regeringens bedömning: Den öppna polisen har ett påtagligt behov av att kunna få använda hemlig rumsavlyssning för utredning av viss mycket allvarlig brottslighet.