prop · GT03197 · 2006-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:197 Skärpta djurskyddskrav för minkuppfödning Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller ett förslag till ändring i djurskyddslagen (1988:534). Ändringen innebär att kraven på djurhållningen vid upp- födning av minkar för pälsproduktion skärps genom att det i lagen preciseras att minkar skall hållas så att deras behov av att röra sig, klättra, utöva sitt jaktbeteende och ägna sig åt annan sysselsättning samt av att vara ensamma kan tillgodoses. Det anges dessutom att minkar skall ha tillgång till vatten att simma i. Ytterligare föreskrifter om vill- koren för hållande av mink för pälsproduktion får meddelas av rege- ringen eller, efter regeringens bemyndigande, . Eftersom skärpningen av djurskyddsbestämmelserna väntas få ekono- miska konsekvenser för företag inom minknäringen gör regeringen bedömningen att företag som tvingas upphöra med sin verksamhet bör kunna få ersättning. Den närmare utformningen av ersättningen bör ut- redas i särskild ordning. Lagen föreslås träda i kraft . Beträffande verksam- heter som påbörjats före ikraftträdandet skall lagen dock tillämpas först fr.o.m. . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534) ..4 Ärendet ...............................................................och dess beredning 4.2Europarådets konvention om skydd av Behovet av en lagändring ................................................................ Förhållandena .......................för mink behöver förbättras 6.2Förslagets förenlighet med regeringsformen och Ikraftträdande och övergångsperiod ................................. Ersättning för upphörande av verksamhet ........................ Kostnader för enskilda ...................................................... Kostnader för staten .......................................................... 9.1Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534)......................................................................... Sammanfattning av Ds 2005:32 ............................................ Förteckning över remissinstanser beträffande Ds 2005:32 ... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534) Härigenom föreskrivs1 att det i djurskyddslagen (1988:534) skall in- föras en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse. Minkar som föds upp för pälsproduktion skall hållas på ett sådant sätt att deras behov av att röra sig, klättra, utöva sitt jakt- beteende och ägna sig åt annan sysselsättning samt av att period- vis vara ensamma kan tillgodoses. Minkar skall dessutom ha tillgång till vatten att simma i. Regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, Djurskydds- myndigheten får meddela ytter- ligare föreskrifter om villkor för hållande av mink för pälsproduk- tion. Denna lag träder i kraft . För verksamhet som påbörjats före ikraftträdandet tillämpas den nya bestämmelsen dock först fr.o.m. . 1 Se och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034), ändrat genom rådets direktiv /48/EG (EGT L 217, , s. 18, Celex Ärendet och dess beredning gav regeringen ett uppdrag om hållande av mink för pälsproduktion. lämnades till regeringen , konstaterade verket att det finns betydande djurskyddsproblem inom minkhållningen och att 4 § djurskyddslagen inte kan anses vara uppfylld fullt ut. att traditionella bursystem bör avvecklas. I syfte att förbättra minkarnas situation föreslogs en rad åtgärder. Verkets bedömning var bl.a. att system som tillgodoser minkars behov av bad- och simvatten bör beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utreda två olika handlingsvägar beträffande pälsdjursnäringen i Utredaren skulle dels redogöra för konsekvenserna av att, med utgångspunkt i , förändra pälsdjurshållningen så att djurskyddslagens krav till fullo efterlevs, dels belysa konsekvenserna av en avveckling av andra än rent djurskyddsmässiga skäl. Utredningen, som antog namnet , över- lämnade sitt betänkande Djurens välfärd och pälsdjurs- näringen (SOU 2003:86), i vilket utredningen bl.a. drog slutsatsen att det finns indikationer på att minkuppfödningen som den ser ut inte uppfyller kraven i djurskyddslagen. Den huvudsakliga anledningen till denna slutsats var att burmiljön inte ansågs erbjuda tillräcklig stimulans Utredningen ansåg vidare att utvecklingsarbetet för att förbättra bur- miljön för minkar måste bedrivas skyndsamt och att en förutsättning för att minknäringen skall kunna anpassas till djurskyddslagen är att forsk- ningsprojekt om minkarnas beteende kommer till stånd. menade att indikationerna på att djurskyddslagens krav inte är uppfyllda bör ha upphört till slutet av 2010. Om så inte har skett ansåg utredningen att minknäringen helt eller delvis bör läggas ner. Inom utarbetades härefter en promemoria, Minknäringen i (Ds 2005:32, härefter kallad promemorian), i vilken föreslogs en ändring i djurskyddslagen för att precisera de krav på djurmiljön som ställs för att minkar skall få möjlighet att bete sig Promemorian sammanfattas i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna och andra som har yttrat sig över promemorian finns i bilaga 2. remissammanställning finns tillgänglig i (Dnr Jo2005/1893). I denna proposition föreslår regeringen, med utgångspunkt i den nämn- da promemorian, att krav på förbättringar av djurskyddet för mink i päls- djursuppfödningen skall lagfästas. Regeringen gör även bedömningen att företag inom minknäringen som tvingas upphöra med verksamheten till följd av de skärpta kraven bör kunna få ersättning. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och samt de Gröna. Förslaget har anmälts till Europeiska kommissionen i enlighet med och rådets direktiv /34/EG av den 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska darder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informations- Prop. 2005/06:197 samhällets tjänster, ändrat genom direktiv /48/EG. kommissionen och övriga medlemsstater möjlighet att lämna synpunkter på förslaget från det att det anmälts. får lagen inte antas. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över lagförslaget i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i kapitel 6. Den grundläggande principen för djurskyddet finns i 2 § djurskyddslagen (1988:534). Här framgår bl.a. att djur skall behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande. I förarbetena till djurskyddslagen anges att det i vissa fall är oundvikligt att djur åsamkas ett visst lidande. t.ex. vid diagnostik och terapi av sjuka djur och vid användning av Endast i sådana och liknande fall bör kravet på skydd mot lidande få stå tillbaka (prop. 1987/88:93, s. 5051). Enligt 4 § första stycket djurskyddslagen skall djur hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Bestämmelsen utgör enligt för- arbetena i princip en precisering av den allmänna skyldigheten enligt 2 § djurskyddslagen att djur skall behandlas väl och skyddas mot onödigt Avsikten med bestämmelsen i 4 § djurskyddslagen är att varje djurarts särskilda biologiska beteende skall beaktas. Vad som skall anses utgöra ett djurs naturliga biologiska beteende får avgöras utifrån gjorda erfarenheter och vetenskapliga rön. Genom ökade forskningsinsatser kan det enligt förarbetena förutsättas att kunskapen om djurens beteende kommer att vidgas (prop. 1987/88:93, s. 53). Bestämmelsen i 4 § djurskyddslagen avsåg ursprungligen endast djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn eller pälsar, dvs. djur inom husdjursskötseln. förarbetena inte att motsvarande krav inte skulle gälla för övriga djur som lagen är tillämplig på. Djur inom husdjursskötseln ansågs emellertid utgöra en särskilt utsatt grupp på grund av de ekonomiska intressen som ligger i djurhållningen. Genom att begränsa stadgandet till dessa djur betonades vikten av att produktionsformerna inte ges en sådan inriktning att inte tillräcklig hänsyn tas till djuren (prop. 1987/88:93 s. 52). har det framhållits att bestämmelsen i 4 § framför allt tar sikte på att förhindra att djur, främst sådana som normalt inte hålls i fången- skap, hålls på ett sätt som otillbörligt inskränker deras naturliga beteen- den (Ds 1997:11 Ändringar i djurskyddslagen, s. 31). Bestämmelsen utvidgades senare till att gälla alla djur (lag 2002:550). förarbetena motiverades ändringen med att de ekonomiska skäl som motiverade bestämmelsen också måste anses ha giltighet i fråga om andra djurslag än de som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn eller pälsar eller för att användas som försöksdjur eller i tävling. Enligt förarbetena styrs även hållandet av sällskapsdjur och andra djur, t.ex. ridhästar, av ekonomiska intressen (prop. 2001/02:93 Ändringar i djurskyddslagen m.m., s. 15). Efter änd- ringen omfattar bestämmelsen även sällskapsdjur, cirkusdjur och djur- parksdjur, liksom försöksdjur. Djuren inom husdjursskötseln, djurparks- djur m.m. samt försöksdjur skall således alla ha möjlighet att bete sig naturligt och lagen gör i princip inte skillnad på olika djurslag. I vissa fall finns dock ytterligare bestämmelser för specifika sätt att använda djur. Således finns särbestämmelser i djurskyddslagen med hänsyn till frågan om lidande när det gäller tävling med djur, förevisning av djur och försöksdjur. I 16 § djurskyddslagen anges att den som yrkesmässigt eller i större omfattning föder upp pälsdjur skall ha tillstånd för detta. Sådant tillstånd meddelas av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Nämnden får också återkalla till- stånd. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till att den sökande kan anses vara lämplig att bedriva verksamheten och att de anläggningar i vilka verksamheten skall bedrivas är lämpliga från djur- skyddssynpunkt. Tillståndskravet motiverades i förarbetena på följande sätt. Pälsdjurs- uppfödning innebär att djur i stor omfattning hålls under för djuren extrema förhållanden. De djur det i allmänhet rör sig om, dvs. minkar och rävar, är utpräglade rovdjur med stort rörelsebehov. Att hålla sådana djur instängda i burar ställer krav både på goda insikter om uppfödningen och på personliga och materiella kvalifikationer hos uppfödarna (prop. 1987/88:93, s. 3031). Enligt 24 § djurskyddslagen skall den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utöva tillsynen inom kommunen om regeringen inte har föreskrivit att tillsynen skall utövas på något annat sätt. Nämnden skall ha tillgång till djurskyddsutbildad personal i den omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Den kommunala nämndens beslut kan överklagas till . Den centrala tillsynen över efterlevnaden av djurskyddslagen utövas av Djurskyddsmyndig- heten. Av 1 § djurskyddsförordningen (1988:539) följer att stall och andra förvaringsutrymmen för djur skall utformas så att djuren kan bete sig naturligt. I förordningen ges bemyndigande att meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot viss djurhållning. Av 7 § djurskyddsförordningen följer att nya tekniska system och ny teknisk utrustning för djurhållning skall ha godkänts från djurhälso- och djurskyddssynpunkt innan de får användas. Frågor om godkännande av ny teknik prövas av . Hållande av djur för produktion av päls är reglerat även i Djurskydds- myndighetens föreskrifter och allmänna råd (DFS 2004:17) om djurhåll- ning inom lantbruket m.m. I föreskrifterna finns både allmänna bestäm- melser för pälsdjur och särskilda bestämmelser för bl.a. mink. När det gäller mink anges speciellt vissa krav på burarnas utformning, t.ex. att dessa skall vara försedda med en lya som medger god hygien och att Prop. 2005/06:197 djuren kan inta naturliga viloställningar i den samt att avelshonans lya skall ge honan utrymme att föda och vårda sina valpar. Vidare anges att bl.a. minkar skall ges föremål som de kan sysselsätta sig med. Burarean för ett vuxet djur eller för en hona med valpar skall vara med en lägsta höjd om 0,45 m och ett minsta djup om 0,8 m. För två valpar efter avvänjning skall burarean vara och de övriga För varje tillkommande valp skall burarean ökas med . 4.2Europarådets konvention om skydd av animalieproduktionens djur antog 1976 en konvention om skydd av animalieproduk- tionens djur. har ratificerat konventionen (SÖ 1976:143) som trädde i kraft . Förutom allmänna bestämmelser i själva konven- tionstexten har särskilda rekommendationer för pälsdjur antagits av den ständiga kommitté som har tillsatts för att genomföra konventionens principer genom att utarbeta och anta detaljerade bestäm- melser. Inledningsvis anges i rekommendationerna att pälsdjur i motsats till andra djur har hållits på farmer och därför inte har haft samma möjlighet att anpassa sig. Vildfångade djur får inte hållas. Djur skall inte hållas för skinnproduktion om inte rekommenda- tionerna kan följas eller om arten trots att rekommendationerna följts ändå inte kan anpassa sig till ett liv i fångenskap utan uppvisar välfärds- problem. I rekommendationerna anges vidare bl.a. följande. Djuren skall tas om hand av skötare med adekvata kunskaper. Alla djur skall bli inspekterade minst en gång . Miljön skall ta hänsyn till djurens biologiska egenskaper. Det skall finnas utrymme för normalt rörelsebeteende. De djur som hoppar eller ställer sig upp på bakbenen skall ha utrymme att göra så utom när de befinner sig i ett område som är särskilt avsett för att sova i. Djuren skall ha möjlighet att utöva ett beteende som bibehåller den sociala strukturen mellan dem om det ingår i deras normala bete- endemönster. Golven skall vara väl dränerande. Golvets material skall vara anpassat för djurens egenskaper. Perforerade golv får bara användas om det passar djuret. Varje djur skall ha tillgång till ett utrymme där det kan gömma sig. Utrustningen måste inspekteras . Valpar skall avvänjas vid en ålder som bäst tillgodoser honans och valparnas välfärd. skall bl.a. ha som syfte att förbättra välfärden för djuren. För minkar anges vidare särskilt att det skall finnas tillgång till en lya, att valpar som huvudregel skall avvänjas tidigast vid åtta veckors ålder och att unga djur inte skall hållas isolerade. Om djur uppvisar hög fre- kvens stereotypier eller skadar sig själva skall miljön anpassas för att förbättra välfärden. Om dessa åtgärder inte är tillräckliga skall produk- tionen upphöra. Minimiarealkrav om gäller för ett vuxet djur, ett vuxet djur med valpar eller två unga djur. Om fler än två unga djur hålls till- sammans skall arealen utökas med per djur. Varje bur skall vara Måtten gäller vid ny- eller Burar med mindre yta än eller burar som är Prop. 2005/06:197 lägre än måste ersättas , andra burar Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får begränsningar i rätten att bedriva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Vad som avses med angelägna allmänna intressen anges inte i lagtexten. Enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. 1993/94:117, s. 51) skall ingrepp i näringsfriheten motiveras av syftet att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse och detta måste i vart fall röra sådana frågor som har nämnts i Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), dvs. säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen samt frågor om näringsidkares kompetens eller ekonomiska förhållanden. I kommittébetänkandet nämndes även miljö- hänsyn. I förarbetena sägs vidare att det slutliga ställningstagandet får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Någon ersättningsskyldighet föreskrivs inte i bestämmelsen. I regeringsformen finns även bestämmelser om skydd för den enskildes egendom i 2 kap. 18 §. Bestämmelsen innebär att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expro- priation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskrän- ker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1993/94:117, s. 49) sägs bl.a. att det är inskränkningar genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser som skall om- fattas av grundlagsskyddet. I 18 § finns vidare en bestämmelse om ersättning. (Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) innehåller inte något specifikt skydd för näringsfriheten. Däremot sägs i artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till konventionen att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Detta inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner vara nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. medlemsstater har ett förhål- landevis omfattande handlingsutrymme vid den intresseavvägning som skall göras vid tillämpningen av bestämmelsen. , Mustela vison, är en art i familjen mårddjur. Den blir inklusive svans. Arten har sitt ursprung i , men finns numera förvildad i till följd av att farmade djur har rymt eller släppts fria. beskrivs som ett semiakvatiskt, dvs. delvis vattenlevande, djur och lever i naturligt tillstånd utmed vattendrag och längs kuster. Födan består mestadels av fisk, även av kräftor, grodor, fåglar och smågnagare. Minkhållningen utvecklades i . Den första minkfarmen i etablerades 1928. finns det ca 180 minkfarmer i . Mink inhyses en och en i nätburar i skugghus. I varje bur finns en lya med halm. På vissa farmer har man miljöberikat burarna med exempelvis en näthylla eller en gnagpinne. Minkarna utfodras med färska biprodukter från bl.a. slakterier och fiskindustrier blandade med kokt spannmål, potatis m.m. får foder minst en gång och har fri tillgång till dricksvatten. Fodret levereras oftast från ett foderkök där det producerats efter ett för årstiden anpassat recept. Fodret mals ner till en grötliknande konsistens och läggs på tak varefter äter underifrån genom nätet. Kullen stannar hos honan till dess att valparna är . selekteras blivande avelsdjur, övriga avlivas och avpälsas. Avlivning sker på farmen. Skinnet skiljs från kroppen, torkas och behandlas på farmen. De flesta skinn säljs oberedda vid internationella auktioner. De djur som skall användas för avel sätts ensamma i varsin bur fram till dess att de paras . Det är nödvändigt att hålla dessa djur åtskilda eftersom det i det vuxna djurets beteende- mönster ingår att slåss om reviret. har främst selekterats för egenskaper som har samband med produktionen av päls. Den farmade har förändrats i viss utsträckning så att den t.ex. väger mer än dubbelt så mycket som den vildlevande . Hjärnan är däremot mindre. Den farmade får fler valpar och har en snabbare tillväxt än den vilda . Vidare har enligt uppgift också beteendet hos flertalet minkar förändrats under på så sätt att deras rädsla för människor har minskat. Minkuppfödningen i har en geografisk spridning från i norr till i söder. Näringen är en utpräglad glesbygdsnäring. En tredjedel av företagen inom näringen är lokaliserade till Listerlandet i . Övriga områden med omfattande pälsdjurspro- duktion är , och län, särskilt kom- munerna , , , , och Prop. 2005/06:197 . I vissa kommuner har även binäringar utkomst från Till minknäringen räknas även två anläggningar för framställ- ning av minkfoder belägna i och kommuner. Tillsammans har foderanläggningarna ett 20-tal anställda. () organiserar 119 aktiva farmer, vilket förbundet uppskattar till ungefär två tredjedelar av det totala antalet pälsdjursfarmer. Den totala produktionen har länge varit 1,3 miljoner skinn , vilket motsvarar 260 000 avelsdjur. Antalet farmer har minskat men produktionen har bibehållits på oförändrad nivå. Enligt SPR finns en tendens till ökad produktion. Sannolikt kommer produktionen att uppgå till 1,4 miljoner skinn. Även världsproduktionen har ökat och överstiger nu 30 miljoner skinn. Storleken på farmerna varierar. En medelstor farm omfattar 1 300 avelsdjur och har en produktion på 6 500 skinn . Produktionen på samtliga farmer varierar mellan 2 000 och 60 000 skinn . Minkfarmer bedrivs i huvudsak som familjeföretag. Under verk- samhetsåret växlar behovet av personal starkt. Antalet årsanställda (årsverken) uppgår till 237. I denna siffra ingår de som praktiskt arbetar på farmerna. Däremot omfattas inte de som medverkar i företagens eko- nomihantering (oftast ägarens partner). Minkuppfödningen går ofta i arv inom familjen. Ungdomar börjar som medhjälpare och övertar företaget. Detta innebär att uppfödarna ofta saknar en högre utbildning. Ett fåtal företag, uppskattningsvis ett 20-tal, bedriver annan verksam- het vid sidan av minkuppfödningen. Drygt hälften av dessa kombinerar uppfödningen med annan jordbruksverksamhet. Övriga kompletterar farmningen med t.ex. tillverkning av hundfoder och byggverksamhet. 6 Behovet av en lagändring Mink är det vanligaste djuret inom pälsproduktionen i . Hållandet av djur för produktion av päls har ifrågasatts allt mer. Kritiken har gällt problem med djurens välfärd men även det berättigade i att föda upp djur enbart i syfte att tillvarata deras päls. Motsvarande diskussioner har förts i andra länder, vilket har lett till förbud mot minkuppfödning för pälsproduktion i och . Ett förslag om förbud har lagts fram i , men har sedermera dragits tillbaka. har ett antal rapporter om pälsdjur publicerats. Veterinärmedicinska sällskap (SVS) lämnade 1990 en utredning, SVS pälsdjursutredning för bättre välfärd åt farmad mink och räv, som följdes av ytterligare en rapport , Uppföljning av SVS pälsdjurs- utredning , daterad . SVS ansåg att minkhåll- ningen visserligen väl uppfyllde djurskyddslagens krav vad gäller djurhälsa, men att den inte fullt ut uppfyllde lagens krav på naturligt beteende eftersom minkarna inom dagens minkuppfödning inte har möjlighet att tillfredsställa alla sina beteendebehov. minkarna i alltför hög grad uppvisar s.k. stereotypa beteenden och att behov av vatten som sysselsättning måste utredas. för djurens hälsa och välfärd utarbetade en rapport om pälsdjurens välfärd (The Welfare of Animals Kept for , Report of , Adopted on , European Commission, Health and Consumer Protection Directorat-General, ). Rapporten behandlar flera olika pälsdjur och deras välfärd ur ett vetenskapligt perspektiv. När det gäller bl.a. dras det i rapporten slutsatsen att domesticeringsprocessen förlängts genom att avelsurvalet har koncentrerats på pälskvalitet snarare än på tamhet och möjlighet att anpassa sig till fångenskap. Det anges att minkars beteende visserligen har ändrats så att de nu uppvisar mindre rädsla och mer nyfikenhet men att tjocka handskar fortfarande behövs när minkar skall hanteras eftersom risken att bli biten är stor. Detta skulle innebära att minkar endast i begränsad utsträckning är domesticerade. Den genomsnittliga valpdödligheten är, enligt rap- porten, men kan uppgå till . Smittsamma sjukdomar är sällsynta men magsjukdomar, njursjukdomar och tandproblem kan vara vanligt. Förekomsten av stereotypa beteenden är enligt rapporten stor hos farmuppfödd mink.