prop · GT03113 · 2006-03-01 00:00:00 — Promemoriorna har remissbehandlats. Förteckningar över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissammanställningar finns till- gängliga i (dnr Ju2004/5742/PO och Ju2004/5744/PO). I denna proposition behandlar regeringen de tre nämnda promemori- orna. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.3 och 4.4 samt i författ- ningskommentaren. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets för- slag. I övrigt har vissa redaktionella ändringar gjorts. En ny möjlighet för polisen att söka efter vapen och andra farliga föremål i fordon Såsom framgår av redovisningen i det följande är det inte möjligt för polisen att söka efter vapen i fordon i brottsförebyggande syfte. Det har emellertid från polisiärt håll (dnr Ju2003/6639/PO) framhållits att bilar används i stor utsträckning för att förvara och flytta illegala vapen och att det därför bör införas en sådan möjlighet. Frågan har be- handlats i promemorian En ny möjlighet för polisen att söka efter vapen och andra farliga föremål i fordon. 4.2.1Grundlagsskydd mot husrannsakan m.m. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det all- männa skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Enligt förarbetena förstås med husrannsakan i grundlagens me- ning varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen (prop. 1973:90 s. 246). Det skydd som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen kan begränsas endast genom lag och i övrigt i enlighet med vad som föreskrivs i 2 kap. 12 § regeringsformen. I det sistnämnda lagrummet anges bl.a. att en begränsning får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är god- tagbart i ett demokratiskt samhälle och att den inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller som lag i . I detta sammanhang är framförallt artikel 8 i konventionen av intresse. Av den artikeln framgår dels att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens (punkten 1), dels att denna rättighet inte får inskränkas av offentlig myndighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyg- gande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter (punkten 2). Under denna artikel hän- för sig skyddet för den personliga integriteten i de fall en kränkning av denna inte är så allvarlig att den omfattas av artikel 3 (som avser skydd mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling). Att få sitt fordon genomsökt i brottsförebyggande syfte torde falla in under artikel 8. Bestämmelser om husrannsakan finns i 28 kap. rättegångbalken. Där re- gleras polisens befogenhet att företa husrannsakan i sin brottsspanande och brottsutredande verksamhet. I kapitlet finns bestämmelser som avser sökande efter ett föremål (s.k. reell husrannsakan) och sådana som avser Prop. 2005/06:113 sökande efter en person (s.k. personell husrannsakan). I det följande be- skrivs reglerna om reell husrannsakan. Om det förekommer anledning att anta att brott på vilket fängelse kan följa har förövats, får husrannsakan företas i hus, rum eller slutet förva- ringsställe för att söka efter föremål som är underkastat beslag eller för att utröna en omständighet som kan ha betydelse för utredning om brottet (se 28 kap. 1 § första stycket). Den föreskrivna misstankegraden före- kommer anledning innebär att det skall finnas anledning till misstanke om att ett brott har begåtts för att husrannsakan skall få ske. Av bestäm- melsen följer vidare att ett förfarande av det slag som anges i paragrafen inte kan komma till stånd för de i paragrafen angivna syftena om inte också förutsättningarna för att inleda förundersökning enligt 23 kap. 1 § är uppfyllda. Husrannsakan får företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe. Som slutet förvaringsställe bör enligt Processlagberedningen betraktas bl.a. en stängd bil. Huruvida bilen måste vara låst eller inte är något oklart och olika uppfattningar har framförts i litteraturen och i praxis. Enligt en upp- fattning bör dock olåsta och låsta bilar behandlas på samma sätt (Fitger, , del 2, s. 28:6). Husrannsakan hos annan än den som skäligen kan misstänkas för ett brott får företas endast om brottet har förövats hos den personen eller om den misstänkte har gripits där eller det annars förekommer synnerlig an- ledning att genom rannsakningen föremål, som är underkastat beslag, skall anträffas eller annan utredning om brottet vinnas (28 kap. 1 § andra stycket). Denna regel är alltså strängare än bestämmelsen i första stycket. I 28 kap. 3 § finns ytterligare bestämmelser om husrannsakan i bl.a. så- dana lokaler, inklusive fordon i omedelbar anslutning därtill, som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. I 28 kap. 3 a § finns en proportionalitetsregel som anger att husrannsa- kan får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något an- nat motstående intresse. Beslut om husrannsakan skall normalt meddelas av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. En polisman får dock företa husrannsakan utan beslut från behörig befattningshavare om det är fara i dröjsmål och ändamålet med husrannsakan inte är delgivning (28 kap. 5 §). Vid husrannsakan får, om det behövs, rum eller förvarings- ställe öppnas med våld. Olägenhet eller skada utöver vad som är ound- gängligen nödvändigt får dock inte förorsakas (28 kap. 6 §). måste polisen kunna göra intrång i slutna utrymmen i andra situa- tioner än de som regleras i , dvs. då det inte är fråga om brottsspanande och brottsutredande verksamhet. Det kan handla om att avvärja en fara som hotar eller att fullgöra en specialreglerad uppgift. I polislagen (1984:387) finns därför regler om polisens särskilda befogen- heter att företa husrannsakan och liknande åtgärder. balken finns bestämmelser om sökande efter föremål och om sökande Prop. 2005/06:113 efter person. En bestämmelse som tar sikte bl.a. på föremål finns i 20 § första stycket polislagen. För att söka efter ett föremål som polisen med stöd av lag eller annan författning skall omhänderta, t.ex. ett skjutvapen som ris- kerar att missbrukas, får en polisman enligt denna regel bereda sig till- träde till ägarens eller innehavarens bostad eller till annat hus, rum eller ställe som tillhör eller disponeras av honom eller henne. Detsamma gäller i fråga om en lokal som är tillgänglig för allmänheten. Finns det synner- liga skäl att anta att föremålet finns hos någon annan, får polismannen bereda sig tillträde även dit. En allmän förutsättning för att bestämmelsen i 20 § första stycket skall vara tillämplig är att det är ett bestämt föremål som polisen söker efter och som polisen har befogenhet att ta om hand. Letandet får alltså inte vara av mer allmän art. Åtgärden får vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten endast om det är fara i dröjsmål. Bestämmelserna i polislagen är inte tillämpliga i de fall som tar sikte på. Med uttrycket annat ställe avses detsamma som i 28 kap. 10 § rätte- gångsbalken, nämligen platser som inte är slutna i egentlig mening men som ändå inte är tillgängliga för allmänheten, t.ex. gårdsplaner, fabriks- områden och byggnadsplatser (prop. 1983/84:111 s. 129). Husrannsakan kan även företas med stöd av bestämmelsen i 23 § första stycket 1. Den ger en polisman rätt att under vissa förutsättningar bereda sig tillträde till ett hus, rum eller annat ställe för att söka efter sprängme- del, vapen eller något annat farligt föremål i syfte att avvärja eller bereda skydd mot vissa brott. En förutsättning är att det av särskilda skäl anses föreligga risk att något brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att förövas på en viss plats. En sådan åtgärd får enligt tredje stycket vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten endast om fara är i dröjsmål. 4.2.4Kroppsvisitation i brottsförebyggande syfte Kroppsvisitation i samband med utredning av brott regleras i 28 kap. . Av särskilt intresse i detta sammanhang är dock be- stämmelsen i 19 § andra stycket 1 polislagen som reglerar kroppsvisita- tion i brottsförebyggande syfte. Den bestämmelsen ger en polisman rätt att kroppsvisitera en person i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § . För förverkande enligt 36 kap. 3 § krävs det inte att något brott har begåtts. Förverkande får beslutas bl.a. i fråga om föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som har påträffats under omständigheter som gav anledning att befara att de skulle komma till sådan användning (36 kap. 3 § 2 ). Kan ett föremål skäligen antas vara förverkat enligt 36 kap. 3 § , får det tas i beslag enligt 27 kap. 14 a § . I de fall förverkande kan ske såväl enligt någon specialstraffrättslig be- Prop. 2005/06:113 stämmelse som enligt torde allmänt sett gälla att den speci- alstraffrättsliga bestämmelsen i första hand skall tillämpas. Enligt 9 kap. 5 § vapenlagen (1996:67) kan ett vapen som innehas olagligt för- förverkat. Vid tillkomsten av punkten 2 i 36 kap. 3 § framhöll dock departementschefen att den nya bestämmelsen formellt också omfattar skjutvapen (prop. 1982/83:24 s. 18). När bestämmelsen i 19 § andra stycket 1 polislagen infördes framhölls de förebyggande effekterna, bl.a. att förutsättningar skapades för att ut- vidga kontrollen i situationer där risken typiskt sett är stor för att knivar och andra farliga föremål kan komma att användas vid våldsbrott. Av- sikten vara att polisens befogenheter att företa kroppsvisitation skulle korrespondera med rätten att beslagta föremål. Det uttalades uttryckligen att rätten att kroppsvisitera även avsågs innefatta en rätt att undersöka låsta väskor eller på annat sätt slutna förvaringsutrymmen (prop. 1986/87:115 s. 6 f. och 21 f). 4.3Behovet av en reform För att utröna polisens behov av att få söka efter vapen och andra farliga föremål i fordon i sådana situationer då det är möjligt att kroppsvi- sitera någon enligt 19 § andra stycket 1 polislagen har utredaren låtit och åtta polismyndigheter besvara en enkät. Dessa tillfrågades om de ansåg att det finns ett behov av en sådan reglering och ombads, om ett behov fanns, att uppskatta den närmare omfattningen av detta (dvs. ungefärligt antal fall där nya regler skulle behövas). Vidare ombads de att ange i vilka typer av situationer en ny möjlighet att eftersöka vapen skulle behövas. Enligt enkätsvaren har det blivit allt vanligare att kriminellt belastade personer skaffar sig vapen. Vapen används för att ge skydd och för att hämnas oförrätter och används vid rån och andra tillgreppsbrott. Även grupper och personer som inte har använt vapen uppträder beväpnade. Enkätsvaren tyder också på att kriminella personer allt oftare använder fordon för att transportera och förvara vapen och andra farliga föremål. En förklaring till detta är enligt enkätsvaren att kriminella personer är medvetna om att polisen inte har lagstöd för att söka efter sådana föremål i bilar utan beslut om husrannsakan. Polisens möjligheter att göra hus- rannsakan begränsas dessutom ofta av att fordon som används av krimi- nella grupperingar är registrerade på andra personer än de som använder dem. Ytterligare en förklaring till att vapen i större utsträckning förvaras i bilar och inte bärs på kroppen torde enligt polisen vara att många re- stauranger och andra nöjesinrättningar har börjat kontrollera besökare med metalldetektorer för att förhindra att skjutvapen kommer in i deras lokaler. Polisen upplever det som en brist att man inte i brottsföre- byggande syfte kan söka efter vapen och andra farliga föremål i fordon på samma sätt som man för samma ändamål kan kroppsvisitera en per- son. En ny bestämmelse skulle enligt polisen leda till ett ökat antal beslag av vapen och andra farliga föremål samt till fler lagföringar beträffande Detta skulle i sin tur betyda mycket för det brottsförebyg- Många skottlossningar och allvarliga personskador skulle Prop. 2005/06:113 kunna förhindras. De flesta polismyndigheter har haft svårt att uppskatta behovet av en ny reglering närmare; de har endast konstaterat att behovet är stort. Un- gefär en tredjedel av enkätsvaren innehåller en närmare uppskattning av behovets omfattning. i har uppgett att en ny bestämmelse skulle kunna komma till användning i situationer där olika gängbildningar är inblandade. Po- lismyndigheten i län har uppskattat antalet tillfällen då en ny bestämmelse skulle kunna användas till 200400 . I några andra enkätsvar uppskattas behovet . I enkätsvaren ges exempel på olika situationer där en ny regel om ge- nomsökning av fordon i brottsförebyggande syfte skulle kunna användas. Enligt polisens bedömning skulle en sådan möjlighet få särskild bety- delse beträffande personer med anknytning till brottsbelastad mc-verk- samhet, s.k. beskyddarverksamhet, rånarligor och narkotikahantering. Härutöver nämns bl.a. situationer som krogrelaterade ordningsstörningar, manifestationer eller protestaktioner där det finns risk för att en stor folkmassa söker våldsam konfrontation med polis eller motdemonstran- ter, risk för sammandrabbningar mellan rasistiska grupperingar och auto- noma grupper, idrottsevenemang och konflikter mellan ungdomsgäng. Vidare nämns situationer där en person som tidigare begått vapenrelate- rade våldsbrott söker upp målsäganden för att trakassera och injaga skräck i denne, t.ex. anställda i nattöppna servicebutiker och kvinnor som har separerat från våldsutövande män. 4.4Polisen skall få söka efter vapen i fordon i brottsföre- byggande syfte Regeringens förslag: Polisen ges viss rätt att i brottsförebyggande syfte genomsöka fordon för att ta om hand vapen och andra farliga fö- remål. Förslaget i promemorian En ny möjlighet för polisen att söka efter vapen och andra farliga föremål i fordon: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig över för- slaget har alla utom tillstyrkt förslaget eller enbart haft invändningar av lagteknisk natur. har gjort gällande att det är oklart vad begreppet genomsökning av fordon omfattar och att detta i vart fall bör preciseras i förarbetena. ad- vokatsamfund har ifrågasatt om de tre grundläggande krav som bör stäl- las på alla förslag om nya möjligheter till tvångsmedelsanvändning är uppfyllda när det gäller det aktuella förslaget, nämligen att det skall fin- nas ett påtagligt behov av regleringen, att den föreslagna regleringen skall vara effektiv och att den skall vara proportionell. Samfundet har vidare kritiserat förslaget för att inte föreskriva någon slags kvalifice- rande omständighet med avseende på fordonets anknytning till den eller de personer som gör bestämmelsens tillämpning möjlig. Skälen för regeringens förslag I avsnitt 4.3 har det redogjorts för att kriminella i allt större utsträckning beväpnar sig och att vapen allt oftare används vid allvarlig brottslighet. Det framgår vidare att illegala vapen förvaras i bilar i stället för att innehavaren bär vapnet på sig för att på så sätt minska ris- ken för ett polisingripande. Den beskrivna utvecklingen om ett ökat in- nehav av illegala vapen är djupt oroväckande och det är givetvis synner- ligen viktigt att denna utveckling kan stoppas och att polisen har möjlig- het att förhindra att dessa vapen kommer till användning. Det är i och för sig naturligt att, såsom har varit inne på, tolka de av utredaren inhämtade enkätsvaren med försiktighet. Det ligger också i sakens natur att det inte går att uttala sig om i hur många fall man under viss gången tid hade kunnat tillämpa en bestämmelse som den föreslagna. Vad som framkommit utgör dock enligt regeringens mening tydligt belägg för att det finns ett påtagligt behov av att polisen kan ingripa i ett tidigt skede för att förhindra vapenrelaterade brott. Ett sätt att öka möjligheterna att förhindra användandet av vapen vid brott mot liv och hälsa skulle, som anges i promemorian, vara att ge poli- sen rätt att i brottsförebyggande syfte söka efter vapen och andra farliga föremål i fordon i sådana situationer då det är möjligt att kroppsvi- sitera någon enligt 19 § andra stycket 1 polislagen. Den bestämmelsen ger en polisman rätt att kroppsvisitera i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att använ- das vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § . Förutsättningen för ett förverkande enligt punkten 2 i detta lagrum är att det är fråga om ett föremål som är ägnat att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som har påträffats under omstän- digheter som ger anledning att befara att det skulle komma till sådan an- vändning. En bestämmelse som ger polisen rätt att genomsöka fordon efter vapen och andra farliga föremål under samma förutsättningar som gäller för kroppsvisitation enligt 19 § andra stycket 1 polislagen kan en- ligt regeringens mening på goda grunder antas ha brottsförebyggande effekter. Framför allt skulle det skapa bättre förutsättningar för kontroll av vapeninnehav i situationer där risken typiskt sett är stor för att vapen och andra farliga föremål kan komma att användas vid våldsbrott. Där- med skulle en hel del våldsbrott kunna förhindras. Dessutom kan före- komsten av en sådan bestämmelse antas ha en generellt brottsförebyg- gande effekt. Med en sådan reglering kommer polisens befogenhet att genomsöka fordon också att korrespondera med rätten att beslagta före- mål (jfr prop. 1986/87:115 s. 6 f.). Det är alltid svårt att på förhand bedöma vilken effekt en ny reglering skulle kunna få. Av enkätsvaren framgår dock att polismyndigheterna ser ett stort antal situationer i vilka en rätt att söka igenom fordon efter vapen och andra farliga föremål skulle kunna aktualiseras. Det rör sig om situa- tioner där det ibland förekommer vapen och där det inte är ovanligt att vapnen också används som möjligheterna att förebygga att va- pen kommer till brottslig användning är begränsade. Mot denna bak- grund bedömer regeringen att en bestämmelse av det slag som föreslås i promemorian skulle ge polisen ett effektivt verktyg att förhindra att va- Prop. 2005/06:113 pen kommer till användning vid brott. Förslagets förenlighet med regeringsformen Regeringen har i det föregående gjort bedömningen att det finns ett på- tagligt behov av att ge polisen möjlighet att genomsöka fordon för att söka efter vapen och andra farliga föremål. Den föreslagna åtgärden in- nebär dock en inskränkning i det skydd som varje medborgare har enligt 2 kap. 6 § regeringsformen gentemot det allmänna mot bl.a. kroppsvisi- tation, husrannsakan och liknande intrång. Som ovan redogjorts för får de nämnda rättigheterna begränsas genom lag, om det sker för att tillgo- dose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 12 § regeringsformen). Förebyggande och bekämpning av brott utgör enligt regeringens mening ett sådant ändamål. Att söka efter vapen eller andra farliga föremål i fordon i syfte att förebygga brott uppfyller alltså den angivna förutsättningen. Begränsningen får vidare aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Åtgärden måste alltså stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med den. Vid bedömningen av om detta är fallet måste man ta ställning till vilket intrång åtgärden utgör för den enskilde. Som tidigare nämnts är det under vissa förutsättningar tillåtet att kroppsvisitera en person i syfte att söka efter vapen och andra liknande föremål. I likhet med vad bland andra JO har framhållit anser regeringen att i förhållande till kroppsvisitation måste husrannsakan i ett fordon be- traktas som mindre integritetskränkande för den enskilde. Den föreslagna åtgärden kan komma att innebära att polisen genomsöker ett fordon som tillhör en annan person än den eller de personer som är orsaken till poli- sens misstankar om att det skulle finnas vapen som kan komma till brottslig användning i fordonet. En tvångsåtgärd riktas i så fall mot for- donsägaren trots att denne inte kan misstänkas ha några brottsliga avsik- ter. Detta kan självklart inge betänkligheter. är det emellertid tillåtet att under vissa förutsättningar genomföra husrannsakan i en bo- stad som tillhör någon annan än den misstänkte. Den integritetskränkning som det kan innebära för en oskyldig person att få sitt fordon genomsökt av polisen torde inte upplevas som lika stor som om det handlade om en husrannsakan i hans eller hennes bostad. Sammantaget anser regeringen, vid en avvägning mellan det förhållandevis begränsade intrång den före- slagna åtgärden får anses utgöra och vad som står att vinna med åtgärden, att skälen för att tillåta åtgärden uppväger det intrång som åtgärden utgör för den enskilde. Sammanfattningsvis anser regeringen att förslaget står i överensstäm- melse med regeringsformen. Som har konstaterats torde en genomsökning av ett fordon ut- göra ett intrång i det skydd för bl.a. privatlivet som artikel 8 punkten 2 i ger den enskilde. Detta skydd får dock inskränkas av en offentlig myndighet om det sker med lagstöd, och det är nödvän- Prop. 2005/06:113 digt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn bl.a. till den allmänna säker- heten och förebyggande av brott. Mot den bakgrunden och med stöd av det resonemang som förts ovan om förslagets förenlighet med regerings- formen gör regeringen bedömningen att förslaget står i överensstäm- melse med . Polisen bör få rätt att söka igenom fordon efter vapen i brottsförebyggande syfte Sammanfattningsvis gör regeringen alltså bedömningen att regerings- formen medger bestämmelser av det slag som har föreslagits i promemo- rian. Förslaget bedöms även stå i överensstämmelse med Europakonven- tionen. Med hänvisning till detta och mot bakgrund av det konstaterade behovet anser regeringen att förslaget bör genomföras. Närmare om utformningen av den nya bestämmelsen Regeringens förslag innebär att en bestämmelse om befogenhet för poli- sen att genomsöka fordon efter vapen och andra farliga föremål i brotts- förebyggande syfte utformas med förebild i bestämmelsen om kroppsvi- sitation i 19 § andra stycket 1 polislagen. I förarbetena till nämnda be- stämmelse (prop. 1986/87:115 s. 21 f.) angavs bl.a. att den avsågs bli tillämplig i sådana situationer där risken typiskt sett framstår som stor för att tillhyggen skall komma till användning vid våldsbrott. Det påpekades att då risken för våldsbrott endast hänför sig till en viss person så är det självfallet endast denne som polisen får kroppsvisitera. Det uttalades emellertid att det i andra fall kan vara så att de omständigheter som gör att det finns anledning att befara att farliga föremål kan komma till brottslig användning är sådana att de inte hänför sig till en viss person. Situationen kan allmänt sett te sig hotfull och konfliktfylld eller det kan vara fråga om någon viss typ av offentligt evenemang där risken för våld erfarenhetsmässigt är överhängande.