prop · GT03169 · 2006-03-20 00:00:00 — Arbetsgruppen ansåg därför det vara rimligt med en omsättningsgräns innebärande att systemet endast blir tillämpligt på verksamheter med en årlig nettoomsättning om normalt högst . Arbetsgruppen anförde vidare att det givetvis kan diskuteras om en motsvarande omsättningsgräns bör gälla i det utökade kontrollsystem som föreslås. Arbetsgruppen menade att det främsta skälet till att välja en högre omsättningsgräns eller till att helt slopa omsättningsgränsen, skulle vara att få en högre täckningsgrad för restaurangbranschen. och samt flera andra remissinstanser har argumenterat mot en omsättningsgräns för systemets tillämplighet. Den storleksbegränsning som presenteras av arbetsgruppen är kopplad till en eventuell schablonbeskattning. Det anges att av restaurangerna och av frisörerna kommer att omfattas vid en omsättningsgräns på . När nu förslaget omfattar enbart kontroll av personal är denna omsättningsgräns inte längre relevant. Förslaget innebär t.ex. att så gott som alla frisörverksamheter omfattas, men då dessa oftast är enmansföretag skulle någon personalliggare ändå inte behöva föras. Som påpekat i sitt remissvar torde en omsättningsgräns innebära ett ingrepp på konkurrensen mellan näringsidkarna inom respektive bransch. Regeringen finner dessutom inga bärande skäl för att inskränka systemet på det sätt arbetsgruppen föreslår om man i stället inför en begränsning avseende blandad verksamhet. Regeringens förslag: I verksamheter som omfattas av den särskilda skattekontrollen skall en personalliggare föras. Detta gäller dock inte för enskild näringsverksamhet där endast näringsidkaren, dennes make/maka eller barn är verksamma. Skyldigheten gäller inte heller fåmansföretag eller fåmanshandelsbolag där endast företagsledaren, dennes make/maka eller barn är verksamma. Personalliggaren skall innehålla identifikationsuppgifter på näringsidkaren och på alla personer som är verksamma i näringsverksamheten. Den skall föras och uppdateras i omedelbar anslutning till att en verksam person påbörjar eller avslutar sitt arbetspass. Personalliggaren skall vara tillgänglig i verksamhetslokalen. Uppgifterna i personalliggaren skall bevaras till utgången av andra året efter beskattningsåret. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om hur personalliggaren skall vara utformad och hur den skall föras. Arbetsgruppens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Förslaget innehöll dock inte något undantag från skyldigheten att föra personalliggare för fåmansföretag och fåmanshandelsbolag i vilka enbart företagsledaren eller dennes familj är verksamma, eller för enskild näringsverksamhet där, förutom makar, endast deras barn deltar i verksamheten. Remissinstanserna: uppfattning är att ett system med månatliga kontrolluppgifter kombinerat med krav på en personalliggare på ett effektivt sätt skulle möjliggöra kontroll av svartarbete och bidragsfusk i olika former, t.ex. när en person arbetar som han uppbär a-kassa, socialbidrag eller sjukersättning. För att få likformighet mellan verksamhetsformerna anför verket vidare att verksamhet som bedrivs i bolagsform bör omfattas av undantaget avseende makar. Det bör även klargöras hur man ser på det förhållandet att andra familjemedlemmar, t.ex. barn deltar i verksamheten. synes instämma i kravet på månatliga kontrolluppgifter. anför att samma arkiveringstid bör gälla för personalliggaren, som för övrigt räkenskapsmaterial enligt bokföringslagen. Skälen för regeringens förslag Ovan har angetts att den nya kontrollformen kontrollbesök främst avser att kontrollera arbetskraften. Kontrollbesöken och den begränsade revisionen kan sägas innebära en möjlighet för att bedöma rimligheten av den i kontrolluppgifter och skattedeklarationer redovisade årsarbetskraften. De iakttagelser som görs i samband med kontrollen säger dock inget om hur förhållandena varit än den kontrollerade. I syfte att bättre kunna kontrollera att antalet verksamma inte underdrivs när det blir aktuellt att lämna kontrolluppgifter och att redovisa lönesummorna i skattedeklarationerna och då en utökad uppgiftsskyldighet i dessa inte bedöms möjlig föreslås en skyldighet att föra en s.k. personalliggare. Personalliggaren skall innehålla vissa uppgifter beträffande de i verksamheten verksamma personerna. Uppgifterna skall främst ses som ett kontrollinstrument för . Det är regeringens uppfattning att det merarbete för de skattskyldiga som är förknippat med skyldigheten att föra personalliggare inte bör vara alltför betungande, bl.a. med hänsyn till att kravet på personalliggare inte innebär någon utökad uppgiftsskyldighet i förhållande till eller annan myndighet. Personalliggare behöver dock, i enlighet med arbetsgruppens förslag, inte föras i näringsverksamhet där endast den enskilde näringsidkaren eller dennes make/maka är verksamma. Enligt reglerna i 60 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229) får ersättning för arbete som utförs av den skattskyldiges barn inte dras av i enskild näringsverksamhet. Motsvarande skäl som talar för att undanta verksamhet i vilken enbart makar är verksamma talar för att utöka undantaget till att även omfatta verksamhet där barn är verksamma. har påpekat att även juridiska personer där endast företagaren, dennes make och barn bör undantas från kravet på personalliggare. Enligt 60 kap. 12 § inkomstskattelagen skall ersättning som av ett fåmansföretag eller fåmanshandelsbolag betalas till företagsledarens eller dennes makes barn tas upp hos den av makarna som har den högsta inkomsten från företaget. Regeringen instämmer i princip i åsikt, men anser att det inte finns anledning att undanta andra juridiska personer än fåmansföretag och fåmanshandelsbolag. Lagrådet anser att undantaget bör utvidgas så att den som driver näringsverksamhet enbart tillsammans med sin sambo eller barn skall undantas från skyldigheten att föra personalliggare på samma sätt som den som driver sådan verksamhet enbart med sin hustru/make eller barn . Det undantag från rätten till avdrag för ersättning till make som finns i 60 kap. 3 § inkomstskattelagen omfattar inte sambor som inte har varit gifta med varandra eller har eller har haft gemensamma barn. Sambor är inte föremål för något registreringsförfarande, på motsvarande sätt som gäller för makar eller dem som lever tillsammans i ett registrerat partnerskap. Att inkludera sambor i undantagen skulle därför kunna leda till kontrollsvårigheter. Det skulle vara svårt att motbevisa invändningar om att i lokalen befintlig personal i själva verket är näringsidkarens sambo. I praktiken finns det således risk att kravet att föra personalliggare skulle bli overksamt mot de minsta företagen i den utsträckning de är oseriösa. Det finns inget i utredningen som talar för att skattefusket skulle vara mindre utbrett inom denna kategori. Med hänsyn härtill finner regeringen inte skäl att frångå förslaget på det sätt som Lagrådet föreslagit. En personalliggare skall, precis som namnet antyder och som angetts ovan, innehålla uppgifter om den i verksamheten arbetande personalen. Det är dock inte enbart den faktiskt anställda personalen utan alla som på något sätt är verksamma i näringsverksamheten i fråga som skall antecknas. Detta innebär bl.a. att även personal från bemanningsföretag och personer som arbetar oavlönat skall antecknas. De uppgifter som är av intresse för är främst namn och personnummer eller samordningsnummer på personerna samt under vilka tider de arbetat respektive dag. Detta innebär att de verksamma personernas namn bör registreras i personalliggaren som arbetspasset påbörjas med uppgift om när så sker. Även tidpunkten för arbetspassets slut skall registreras. För att kunna utgöra ett effektivt instrument i kontroll skall personalliggaren vara tillgänglig i verksamhetslokalen så att uppgifterna i den går att stämma av med iakttagelserna vid kontrollbesöken. Det bör vara möjligt att tillåta att personalliggaren förs elektroniskt. Skyldigheten att föra personalliggare skulle kunna knytas till registrering i typgodkända kassaregister. Det kan till exempel gå till på så sätt att den verksamma personalen måste logga in sig i kassaapparaten innan arbetspasset påbörjas. Detta bör inte vara något bekymmer för den personal som normalt registrerar och tar emot betalningar. I en verksamhet kan det emellertid även finnas personer som inte kommer i kontakt med kassahanteringen på sådant sätt att det av den anledningen finns skäl för registrering i kassaregistret. Detta kan t.ex. vara fallet beträffande kökspersonalen i en restaurangverksamhet eller lärlingar i frisörbranschen. Att göra undantag för dessa bör dock inte komma i fråga utan alla verksamma personer skall antecknas eller registreras i personalliggaren. Andra lösningar beträffande sättet att föra personalliggare är givetvis också tänkbara. Oavsett vilken lösning som väljs måste möjligheterna att manipulera uppgifterna minimeras. Vad gäller personalliggarens form och närmare innehåll bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om det. Vid kontrollbesöken skall stämma av att de i näringsverksamheten verksamma som befinner sig i lokalen även finns upptagna i personalliggaren. För att så skall kunna ske krävs det att personalliggaren hålls tillgänglig i verksamhetslokalen och att, som angetts ovan, uppgifterna i personalliggaren är lätta att kontrollera. De uppgifter som finns i personalliggaren är i första hand av intresse för att ge underlag för beskattningsbeslut. Näringsidkarna bör därför vara skyldiga att bevara uppgifterna i personalliggaren . anser att arkiveringstiden för personalliggare, i likhet med vad som gäller för övrigt räkenskapsmaterial enligt bokföringslagen, bör bestämmas till . Enligt regeringens mening uppväger emellertid inte nyttan av en så lång bevarandetid den ökade administrativa börda som då läggs på de aktuella företagen. Syftet med en personalliggare är i första hand att ge möjlighet att redan under det löpande beskattningsåret få en uppfattning om företagaren fullgör sina skyldigheter när det gäller redovisning av innehållen skatt och arbetsgivaravgifter. Ett system med personalliggare avses också ge verket större möjligheter att bedöma vilka inkomster den skattskyldige har av sin verksamhet och om han eller hon redovisar mervärdesskatt med rätt belopp. Däremot avses uppgifter som finns i en personalliggare, eller som saknas i en sådan, inte utan ytterligare utredning, eventuellt i form av en revision, ensamma kunna läggas till grund för ett beskattningsbeslut. Eftersom sådana uppgifter ensamma normalt inte heller kommer att ligga till grund för en brottsutredning utan behöver kompletteras med andra uppgifter, exempelvis från en revisionspromemoria som skall förstöras efter tidigast efter utgången av det kalenderår under vilket beskattningsåret har gått ut, bedömer regeringen att det är räcker om personalliggaren bevaras intill Prop. 2005/06:169 utgången av andra året efter det kalenderår under vilket beskattningsåret har gått ut. Om det vid den utvärdering som regeringen avser att göra visar sig att personalliggaren trots den ökade administrativa börda det innebär för näringsidkarna, bör bevaras längre, kan naturligtvis detta ställningstagande omprövas. 4.2.3Oannonserade kontrollbesök och begränsad revision Regeringens förslag: Den nya kontrollformen skall bestå av oannonserade besök i verksamhetslokalen för att identifiera personer som är verksamma i näringsverksamheten och för att stämma av uppgifterna i personalliggaren kontrollbesök. skall därvid kunna begära att de som utför eller kan antas utföra arbetsuppgifter i verksamheten styrker sin identitet. Kontrollbesök får ske oannonserat. En begränsad revision för att kontrollera handlingar som rör personalen skall få göras i samband med kontrollbesök utan att näringsidkaren underrättas i förväg. Ett kontrollbesök skall genomföras så att det inte vållar näringsidkaren större kostnad eller olägenhet än nödvändigt. Arbetsgruppens förslag överensstämmer i stort med regeringens förslag. Arbetsgruppen föreslog dock ingen uttrycklig regel om att kontrollbesök skulle utföras med så liten kostnad och annan olägenhet som möjligt för näringsidkaren. Remissinstanserna: Kammarrätten i delar arbetsgruppens uppfattning att någon skyldighet att legitimera sig inte bör införas. Möjligheterna att kontrollera uppgifterna i en personalliggare blir därmed små. och anför att vid kontrollbesöken även bör kunna stämma av mängden kontanter, antal gäster och noterade intäkter och dylikt för att få en effektiv kontroll. välkomnar förslaget om oannonserade kontrollbesök och understryker att enbart möjligheten att genomföra sådana torde få en preventiv effekt och avsevärt minska den frizon som finns när det gäller användning av svart arbetskraft. anför att det ligger i sakens natur att kontrollerna måste få ske oanmälda, men att det dock inte innebär att företagaren får vara ovetande om att kontroll pågår. När företagaren skall informeras om kontrollen får avgöras av kontrollens syfte. Hotell- och Restaurangföretagare poängterar vikten av en synlig och effektiv kontroll för att uppnå en preventiv effekt och anför att en förutsättning för detta är att tillsätter tillräckliga resurser för kontrollåtgärder. Hovrätten för anför att kontroll inte får bli ett självändamål och ifrågasätter behovet av att den nya kontrollformen införs utan att schablonbeskattning införs. Företagarna ifrågasätter behovet av oannonserade kontrollbesök och begränsad revision. Stiftelsen den nya välfärden avstyrker förslaget, men välkomnar dock utökade kontrollinsatser för att stävja fusket i branscherna. Stiftelsen framför att restaurangprojektet i som drivs av , och i kan tjäna som exempel på hur sådana kontrollinsatser Prop. 2005/06:169 kan utformas. Skälen för regeringens förslag De kontrollformer som finns är inte tillräckliga för att motverka svarta inkomster i särskilda riskbranscher. Det behövs också en enkel och resurssnål kontrollform som i hög grad tar sikte på att rutinmässigt kontrollera de verksamma personerna på en arbetsplats. Därutöver kan det vara nödvändigt för att ta del av vissa handlingar som har relevans för arbetskraften genom en begränsad revision. bör när som helst, dvs. utan att det föreligger någon misstanke om oegentligheter, få göra oannonserade besök i en sådan verksamhet som omfattas av den utökade kontrollen. Vid kontrollen skall stämma av de personer i verksamhetslokalen som förefaller vara verksamma med anteckningarna i personalliggaren. För att möjliggöra en sådan kontroll måste kunna efterfråga de aktuella personernas identitet. Det vore dock att bära för långt att i detta lagstiftningsärende uppställa krav på att alla som arbetar i restaurang- eller frisörbranschen skall vara skyldiga att bära legitimationshandlingar. Ytterst är det näringsidkarens ansvar att de i personalliggaren införda personerna kan identifieras. I de fall personalen inte kan eller vill legitimera sig torde ha anledning att fördjupa kontrollen, för att se om det finns anledning att anta att verksamheten bedrivs oseriöst. rätt att efterfråga identiteten på personalen i en verksamhet bör dock inte kopplas direkt till någon sanktion. Utöver att kontrollera personalliggaren föreslås genom en begränsad revision ges rätt att kontrollera de handlingar i en verksamhet som har anknytning till personalen, såsom t.ex. anställningsavtal och uppgifter om utbetald lön och annan ersättning. Denna begränsade revisionsform föreslås bygga på frivillighet och bör ske inom ramen för taxeringslagens (1990:324) bestämmelser. Till skillnad från vad som gäller enligt taxeringslagen föreslår regeringen dock att näringsidkaren inte behöver underrättas om ett beslut om begränsad revision innan det verkställs. Detta är nödvändigt, eftersom behovet av en begränsad revision ofta framkommer först under det att kontrollbesöket pågår. Skulle krav på förannonsering av en begränsad revision i samband med kontrollbesök ställas upp, skulle dessutom en stor del av värdet med oannonserade kontrollbesök undanröjas. Vägrar näringsidkaren att lämna ut de handlingar som efterfrågas får enligt reglerna i taxeringslagen förelägga honom att lämna ut handlingarna. Även reglerna om vitesföreläggande i taxeringslagen är tillämpliga. Det är i det närmaste självklart att skall genomföra kontrollbesöken så att de innebär så liten olägenhet som möjligt för den kontrollerade. Regeringen anser ändå att en regel med denna innebörd för tydlighets skull bör tas in i den nya lagen. Den utökade kontrollens betydelse för enskild näringsidkare och delägare i En kritik som kan riktas mot ett utökat kontrollsystem är att det inte träffar egenföretagare som saknar anställda, utan endast verksamheter Denna invändning är i och för sig riktig men att märka är att även enskilda näringsidkare kommer att omfattas av bestämmelserna om kontrollbesök trots att de inte lämnat in några uppgifter beträffande En egenföretagare som inte anmält att han har någon anställd kan således komma att besökas oanmält av för en kontroll av om detta förhållande är riktigt. Problemet med att enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag arbetar svart och redovisar låga inkomster är emellertid svårare att komma åt genom en ökad kontroll. Regeringens förhoppning är dock att även det problemet skall minska eftersom genom de oannonserade besöken kommer att få en bättre uppfattning om en Denna ökade kunskap i kombination med den ökade intäktskontroll som reglerna om certifierade kassaregister för kontantbranscherna förväntas medföra bör på lite sikt göra att även problemet med svartarbete och låga inkomster för enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag kan minska. Vad kan den utökade kontrollen förväntas ge för effekter? Regeringens uppfattning är att genom det nya kontrollsystemet får ett avsevärt bättre underlag för att kunna upptäcka Personer som påträffas i verksamhetslokalen i samband med kontrollbesöken men som inte finns antecknade i personalliggaren kan misstänkas arbeta svart. Genom den begränsade revisionen får rätt att kontrollera om personen i fråga omfattas av något anställningskontrakt eller liknande. Uppgifterna kan sedan följas upp genom en kontroll av löneutbetalningarna hos näringsidkaren. Förslaget innebär inte att det utökade kontrollsystemet skall kompletteras med några materiella skatteregler. De regler som finns i dagsläget om omprövning, skönsbeskattning och efterbeskattning bedöms vara tillräckliga för att komplettera det utökade Regeringens förslag: får ta ut en kontrollavgift av näringsidkare som i strid med reglerna 1.inte för en personalliggare, 2.för en personalliggare, men denna är så bristfällig att den inte kan ligga till grund för en kontroll, 3.inte uppfyller sin skyldighet att bevara uppgifterna i personalliggaren enligt föreslagna regler, eller 4.inte håller personalliggaren tillgänglig vid ett kontrollbesök. Kontrollavgiften är och tillfaller staten. Om näringsidkaren inte rättar sig efter föreläggande eller gör sig skyldig till ytterligare en överträdelse skall ny avgift tas ut med det dubbla beloppet. Finns personal i verksamhetslokalen som inte är antecknad i personalliggaren skall en kontrollavgift om per misstämning påföras. Kontrollavgiften skall kunna sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars finns särskilda skäl. Kontrollavgift får inte tas ut för överträdelse som omfattas av vitesföreläggande enligt denna lag Arbetsgruppens förslag överensstämmer i stort med regeringens förslag. Arbetsgruppen föreslår dock inte att dubbel kontrollavgift skall tas om näringsidkaren inte rättar sig eller gör sig skyldig till ny överträdelse. I förslaget finns heller inte möjligheten att sätta ned avgiften delvis eller några regler om vite. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inga invändningar mot förslaget om kontrollavgifter. Hotell- och Restaurangföretagare anser att de föreslagna kontrollavgifterna är på en lagom nivå för att verka avskräckande. Kammarrätten i och i anför att de föreslagna kontrollavgifterna är för låga för att säkerställa regelefterlevnad hos oseriösa näringsidkare. Företagarna anför att det är viktigt att kontrollavgiften kan jämkas. avstyrker administrativa sanktioner utan ett subjektivt rekvisit. Skälen för regeringens förslag Syftet med förslaget att ålägga näringsidkaren att föra personalliggare är att uppnå en effektiv kontroll i praktiken av verksamhetens anställda och omfattning. För genomförande av förslaget om oannonserad kontroll av personalen är det nödvändigt att en personalliggare förs, och att den hålls tillgänglig för . Även en bristfälligt förd personalliggare riskerar att försvåra kontroll avsevärt. De brister i personalliggaren som upptäcks vid kontrollen måste därför leda till en sanktion av något slag. Syftet med en sanktion är primärt att avskräcka från överträdelser av de föreslagna reglerna om personalliggare. Vid valet av sanktioner och den närmare utformningen av dessa bör målsättningen vara att skapa effektiva sanktioner. För att en sanktion skall vara effektiv bör den kunna bestämmas av den myndighet som har ansvar för tillsyn över att regelverket efterlevs. På det sättet undviks det dubbelarbete och den tidsutdräkt som blir följden om flera handläggare behöver sätta sig in i varje ärende. Sanktionen bör utlösas av lätt konstaterbara överträdelser så att utredningsproblem inte uppstår. nämnda krav på effektivitet får naturligtvis inte medföra att rättssäkerheten åsidosätts. Som komplement till befintliga regler om bl.a. skattetillägg behövs en sanktionsavgift som inte har någon direkt koppling till om skatt har undandragits eller inte. Reglerna om personalliggare har dock en viktig funktion att fylla även när det gäller skattekravet, eftersom brister som noteras vid kontroll av personalliggare naturligtvis kan leda till att väljer att inleda en revision som kan resultera i ett beslut om höjd skatt och skattetillägg. Som konstaterats ovan finns det alltså behov av en sanktion vid överträdelse av uppställda regler om personalliggare. Sanktionen bör lämpligen utformas som en kontrollavgift. Det bör därvid inte krävas någon utredning av om skatt har undandragits eftersom tidpunkten för redovisning och betalning av skatt inte behöver ha inträffat när kontrollen äger rum. Avgiften bör i stället vara knuten till reglerna om personalliggare. Avgift bör inte tas ut om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars finns särskilda skäl till hel eller delvis befrielse (se vidare nedan). För att förenkla förfarandet bör det vara lätt att beräkna kontrollavgiftens storlek i varje enskilt fall. Utgångspunkten bör vara att avgift skall utgå med samma belopp oberoende av näringsidkarens ekonomiska förhållanden för att kontrollavgiften skall vara lätt att tillämpa. En överträdelse som bör leda till att en kontrollavgift tas ut är att näringsidkaren inte för personalliggare. Kontrollavgift bör dessutom kunna tas ut om näringsidkare som omfattas av skyldigheter enligt lagen inte lämnar ut personalliggaren till vid kontrollbesök. Gemensamt för dessa överträdelser av regelverket är att de är lätt konstaterbara vid kontrollbesök. I dessa fall finns det ett starkt stöd för en presumtion att överträdelserna har skett som en följd av oaktsamhet eller uppsåt. Det är möjligt att bryta mot de särskilda reglerna om personalliggare på ytterligare två sätt. Det kan vid kontrollbesök framkomma att inte all personal har registrerats eller att registrerad personal inte kan identifieras. Arbetar näringsidkaren inte ständigt i verksamheten har han inte heller möjlighet att förhindra att personalen, av slarv eller av annan orsak, underlåter att registrera personal. Vad det gäller utebliven eller felaktig registrering skulle det kunna bero på ovan personal eller problem med personalliggaren.