prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — Kommittén skall redovisa resultaten av sitt arbete . Den myndighet som utövar tillsyn enligt gällande nationella författningar betecknas i författningarna som tillsynsmyndighet. Av föregående avsnitt framgår att begreppet tillsyn bör utmönstras från den nationella lagstiftningen inom här aktuella sakområden och ersättas av begreppet offentlig kontroll. I konsekvens med detta förslag bör även begreppet tillsynsmyndighet utmönstras från de berörda författningarna och ersättas av en beteckning som anknyter till den kontroll som myndigheterna ansvarar för. Några remissinstanser har haft invändningar mot den föreslagna beteckningen kontrollmyndighet. Benämningen på en myndighet som ansvarar för vissa förvaltningsuppgifter har endast ett informativt syfte och anger i allmänhet uppgifternas huvudsakliga inne- håll. Med denna utgångspunkt anser regeringen att beteckningen kontrollmyndighet är föredömligt kort och tillfredsställande informerar om myndighetens huvudsakliga ansvarsuppgifter i kontrollen av efter- levnaden av regelverket. Delegation av uppgifter i den offentliga kontrollen Regeringens bedömning: Det följer direkt av och rådets förordning (EG) nr 882/2004 att den behöriga myndigheten får delegera särskilda uppgifter i den offentliga kontrollen till ett eller flera kontrollorgan i enlighet med de förutsättningar som anges i förordningen. Någon bestämmelse i lag som ger en kontrollmyndighet en möjlighet att delegera särskilda uppgifter i den offentliga kontrollen till kontrollorgan är därför inte nödvändig. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i frågan delar bedömningen eller lämnar den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 5 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 får den behöriga myndigheten delegera särskilda uppgifter i den offentliga kontrollen till Med kontrollorgan avses enligt artikel 2 i samma förord- ning en oberoende tredje part till vilken den behöriga myndigheten har delegerat vissa uppgifter. En sådan tredje part kan således vara ett offentligrättsligt organ men även ett enskilt organ som fått sig tilldelat I artikel 5 anges inte särskilt vilka uppgifter som kan komma i fråga för delegation. Däremot anges uttryckligen vilka uppgifter som den behöriga myndigheten inte får delegera. får inte delegera sådana uppgifter som innebär ingripande verkställig- Prop. 2005/06:128 hetsåtgärder för den enskilde vid bristande efterlevnad av regelverket (artikel 54). Det finns, enligt artikel 5, en möjlighet för kommissionen att fastställa en förteckning över vilka uppgifter som får eller inte får delegeras. I övrigt gäller enligt artikel 5 att den behöriga myndig- heten endast får delegera vissa uppgifter till ett kontrollorgan om vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Det handlar främst om att kunna delegera uppgifter som innebär provtagning och analys av prover av enskilda laboratorier. Det kan dock inte uteslutas att det kan förekomma indirekta moment av myndighets- utövning i de uppgifter som delegeras av den behöriga myndigheten med stöd av artikel 5 och det därför normalt skulle krävas lagform enligt regeringsformen. Av 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen framgår att förvaltnings- uppgift kan överlämnas till enskilda organ och att detta skall ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. De EG- bestämmelser som det har redogjorts för ovan är på samma sätt som övriga bestämmelser i direkt tillämpliga i medlems- staterna. Bestämmelsen i artikel 5 är utformad så att den i nationell för- fattning utpekade behöriga myndigheten skall kunna tillämpa bestäm- melsen direkt. Den förutsätter således inte i sig någon särskild nationell bestämmelse för att kunna verkställas. En svensk lagbestämmelse skulle således inte tillföra någon ytterligare reglering än vad som redan framgår av EG-bestämmelsen. Enligt vår bedömning är det således inte nöd- vändigt med en särskild bestämmelse i lag som ger en myndighet som utövar offentlig kontroll en möjlighet att delegera särskilda uppgifter. Det bör härvid nämnas att den möjlighet att delegera tillsynsuppgifter till enskilda kontrollorgan som finns i livsmedelslagen (1971:511) har införts i lagen till följd av att vissa EG-förordningar som kompletteras av lagen förutsätter att enskilda kontrollorgan kan utses enligt nationell rätt för att utöva tillsyn (jfr prop. 1997/98:48 s. 20). Dessa EG-förordningar har upphävts när de nya EG-förordningarna om livsmedelshygien började gälla. Vi anser därför att det inte längre finns något behov av en särskild bestämmelse om delegation av tillsynsuppgifter till kontroll- organ i livsmedelslagen. Regeringens bedömning: Kravet på oberoende revision av kontroll- verksamheten som ställs i kontrollförordningen bör i huvudsak kunna tillgodoses genom den nu gällande ordningen för revision av statliga och kommunala myndigheter samt genom de centrala kontrollmyndig- heternas arbete med att övervaka den lokala kontrollen. Det bör säkerställas att kommissionens tjänstemän och experter får nödvändigt stöd av kontrollmyndigheterna och av livsmedels- och foder- företagare för de gemenskapsrevisioner som skall utföras enligt kontroll- förordningen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att den revisions- ordning som beskrivs i promemorian inte uppfyller kraven på revision i och rådets förordning (EG) nr 882/2004, bl.a. mot bakgrund av att inte omfattas av förordningen (1995:686) om intern revision av statliga myndigheter. påpekar att det svenska systemet knappast uppfyller kraven på heltäckande system och regelbunden revisionsfrekvens. anser att det är önskvärt att kompetens från den lokala kontrollmyndigheten medverkar i revision av de högre kontrollnivåerna för att ge en tydlig återkoppling i hela systemet. veterinär- förbund ifrågasätter SWEDAC:s monopolställning när det gäller att utöva tillsyn över ackrediterade organ. Övriga remissinstanser har inte något särskilt att erinra. Skälen för regeringens bedömning Enligt artikel 4.6 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 skall de behöriga myndigheterna utföra interna revisioner eller låta utföra externa revisioner och skall med beaktande av resultaten vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att de uppfyller målen i förordningen. Dessa revisioner skall vidare bli föremål för oberoende granskning och genomföras på ett sätt som tillåter insyn. Med stöd av artikel 4.7 får kommissionen fastställa detaljerade föreskrifter för tillämpningen av artikel 4. I har ansvaret för den oberoende granskningen av all statlig verksamhet. ingår i kontrollmakt och den granskar såväl myndigheternas redovisning som effektiviteten i statens åtaganden. oberoende garanteras i regerings- formen. Ansvaret för att en oberoende granskning av den kommunala verk- samheten sker regleras i 9 kap. kommunallagen (1991:900). Gransk- ningen som sker och i den omfattning som följer av god redovisningssed avser all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Genom normerande inspektioner, kommunbesök och andra aktiviteter från de centrala kontrollmyndigheterna görs vidare en fortlöpande granskning av den offentliga kontrollen. I denna granskning ingår bl.a. att följa upp och utvärdera den lokala kontrollen, inklusive en upp- följning av kontrollmyndigheternas tillämpning av avgiftsfinansieringen samt av kostnaderna för kontrollverksamheten. De centrala myndig- heternas internrevision skall regelbundet revidera myndigheternas arbete ur ett effektivitetsperspektiv. Vidare sker en fortlöpande extern revision av de centrala myndigheterna genom . Den kommunala verksamheten granskas av kommunens revisorer. Även myndigheternas styrelser har en funktion att övervaka att verksamheten bedrivs enligt de mål som ställs upp av staten. De myndigheter som inte omfattas av kravet på en intern revision i den mening som avses i förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. har därmed enligt regeringen en fullgod granskning av sin verksamhet. Vi är således av den uppfattningen att den ordning som gäller för revision av statliga och kommunala myndigheter kan anses tillgodose kraven på oberoende granskning av den offentliga kontrollen i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004. SWEDAC har uppgift att utöva tillsyn över de organ som har ackrediterats. Kontrollen av sådana enskilda kontrollorgan som har fått sig tilldelade vissa uppgifter i den offentliga kontrollen sker således i den ordning som gäller för SWEDAC. Det finns i nu aktuellt sammanhang inte anledning att ifrågasätta denna ordning. och rådets förordning (EG) nr 882/2004 medger att kommissionen tar fram förordningar och vägledningar om hur revisio- nerna skall genomföras. Kommissionens kontor för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) har i samarbete med medlemsstaterna genomfört ett arbete med att ta fram en vägledning för de nationella revisionerna. Vår bedömning är att det revisionssystem som har beskrivits ovan faller väl inom ramen för de intentioner som återges i kommissionens väg- ledning för revision av den offentliga kontrollen. Enligt artikel 45 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 skall kommissionens experter utföra allmänna och särskilda revisioner i medlemsstaterna. Syftet med dessa gemenskapskontroller skall vara att kontrollera att allmän offentlig kontroll genomförs i medlemsstaterna i överensstämmelse med de fleråriga nationella kon- trollplanerna och i enlighet med gemenskapslagstiftningen. Kommis- sionen får utse experter från medlemsstaterna som skall bistå kom- missionens egna experter. Kontrollerna skall också anordnas i samarbete med medlemsstaternas behöriga myndigheter. När så är lämpligt får dessa kontroller även omfatta verksamheter vid foder- eller livsmedels- anläggningar med anknytning till den sektor som revisionen avser. För att kunna genomföra gemenskapskontrollerna åligger det, enligt artikel 45.5, medlemsstaterna att ge allt nödvändigt stöd och tillhanda- hålla alla handlingar och annat tekniskt stöd som kommissionens exper- ter begär, så att de kan genomföra gemenskapskontrollerna i enlighet med artikel 45 effektivt och ändamålsenligt. Medlemsstaten skall också se till att kommissionens experter får tillträde till alla lokaler eller delar av lokaler och tillgång till uppgifter och databehandlingssystem som är av betydelse för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter. EG-förordningen förutsätter således att den myndighet som ansvarar för offentlig kontroll lämnar kommissionens experter sådan hjälp som anges i förordningen. Den samverkan mellan den nationella myndigheten och kommissionen som artikeln förutsätter bör kunna regleras genom föreskrifter som meddelats av regeringen. Kommissionens tjänstemän och experter kan dessutom behöva kontrollera genomförandet av kontrollplanerna, tillämpningen av foder- och livsmedelslagstiftningen på plats i foder- och livsmedelsföretagarnas anläggningar. Denna rätt till tillträde bör därför införas i de delar den saknas i den nationella lagstiftningen. Personal som utför offentlig kontroll Regeringens bedömning: och rådets förordning (EG) nr 882/2004 ställer krav på inspektörernas utbildningsnivå. Dessa krav kan komma att behöva konkretiseras ytterligare genom allmänna råd eller vägledningar. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. I promemorian föreslås dock att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i föreskrifter bör meddela de ytterligare krav på djurskydds-, djurhälso-, foder-, och livsmedelsinspektörer som kan komma att behövas. Remissinstanserna: Remissinstanserna delar bedömningen eller har inte något särskilt att erinra. Skälen för regeringens bedömning: I och rådets förordning (EG) nr 882/2004 finns långtgående kompetenskrav på den personal som skall utföra offentlig kontroll. Av artikel 6 i förordningen framgår att den behöriga myndigheten skall se till att samtlig personal som utför offentlig kontroll får lämplig utbildning. Särskilda utbildnings- krav för inspektörer anges i bilaga II kapitel I till förordningen. Dessa regler är förhållandevis detaljerade och nämner exempelvis kunskap om olika kontrollmetoder, foder- och livsmedelslagstiftning, utvärdering av och tillämpningen av HACCP, lednings- och kvalitetssäkringssystem, beredskapsplanering och rättsliga åtgärder till följd av offentlig kontroll. Det är av stort värde för såväl de lokala kontrollmyndigheterna som för enhetligheten i den offentliga kontrollen att de centrala kontroll- myndigheterna utfärdar allmänna råd när det gäller det närmare innehållet av kompetenskraven för inspektörerna. Detta gäller i synnerhet EG-förordningens mer övergripande kompetenskrav om t.ex. kontroll- metoder, HACCP och kvalitetssäkringssystem. Dessa kompetensom- råden är förhållandevis stora och täcker ett brett kompetensspektrum. Kompetensområdena kommer inom de olika kontrollområden som om- fattas av förordningen givetvis att kräva olika tillämpning och skilja sig åt i praktiskt genomförande för olika delar av livsmedelskedjan. Allmänna råd bör därför utfärdas för att ge de lokala kontrollmyndig- heterna ledning om vilken närmare kompetens som inspektörerna skall ha vad avser exempelvis olika kontrollmetoder. Dessa råd bör utformas på ett sådant sätt att de lokala kontrollmyndigheterna kan anpassa personalens kompetensprofiler efter myndighetens specifika förutsätt- ningar. De centrala kontrollmyndigheterna förutses bistå de operativa kontrollmyndigheterna med vägledning, utbildningsplaner liksom med utbildningar så att dessa ges förutsättningar att leva upp till kraven. Särskilt efter EG-förordningarnas ikraftträdande bedöms de centrala kontrollmyndigheternas insatser på detta område som särskilt viktiga. 9.9Skyldighet att upprätta beredskapsplaner för foder och livsmedel Regeringens bedömning: bör ansvara för att det sammanställs en gemensam nationell beredskapsplan för livsmedels- kedjan i enlighet med artikel 13 i och rådets för- ordning (EG) nr 882/2004 samt att planen vid behov uppdateras. och bör inom sina respektive verk- samhetsområden ansvara för att beredskapsplaner utarbetas i enlighet med bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Dessa planer bör om det behövs utarbetas i samråd mellan myndigheterna. Beredskapsplanerna bör i så stor utsträckning som möjligt baseras på etablerade rutiner för framtagandet av beredskaps- planer. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i frå- gan delar bedömningen eller har inte något att erinra. Djurskyddsmyndig- heten påpekar dock att djurskyddet även utgör del i en nationell bered- skapsplan och att ansvaret för att upprätta beredskapsplaner för foder och livsmedel bör åvila såväl som och . Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 55 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 framgår att kom- missionen i nära samarbete med den Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och med medlemsstaterna skall utarbeta en allmän plan för hantering av kriser på området för livsmedels- och fodersäkerhet (allmän plan). Planen skall innehålla uppgifter om de situationer där ett livsmedel eller foder innebär direkta eller indirekta risker för människors hälsa som sannolikt inte kan förhindras, undanröjas eller begränsas till en godtagbar nivå genom gällande bestämmelser eller på ett tillfreds- ställande sätt hanteras genom de nödåtgärder som kan vidtas med stöd av förordningen. Den allmänna planen skall också innehålla uppgifter om de praktiska förfaranden som krävs för krishantering, inbegripet de principer för insyn som skall tillämpas och en kommunikationsstrategi. För tillämpningen av denna allmänna plan skall medlemsstaterna, enligt artikel 13 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004, upprätta beredskapsplaner för åtgärder som skall vidtas om foder eller livsmedel visar sig utgöra en allvarlig risk för män- niskor eller djur, antingen direkt eller via miljön. I beredskapsplanerna skall det anges vilka administrativa myndigheter som skall medverka, deras befogenheter och ansvarsområden samt kanaler och förfaranden för informationsutbyte mellan de berörda parterna. Beredskapsplanerna skall också uppdateras. Generellt gäller i att ansvaret för upprättande av beredskaps- planer bygger på ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna. Det betyder att en kris skall lösas av den som ansvarar för frågan i normalfallet och på lägsta möjliga nivå. Detta innebär också att myndigheter på lokal, regional och central nivå skall ha en beredskapsplanering inom sina respektive verksamhetsområden (se lagen (2003:778) om skydd och olyckor, lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kom- muner och landsting samt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap). På övergripande nivå har till uppgift att samordna arbetet med att utveckla krisberedskapen i samhället. Gemenskapsbestämmelserna om beredskapsplanering kräver dock att det upprättas nationella beredskapsplaner i det specifika syfte som anges i EG-förordningarna. Bestämmelserna tar sikte på hanteringen av kriser på området för foder- och livsmedelssäkerhet. De myndigheter som på en övergripande nationell nivå främst är berörda av denna hantering är och . På regional och lokal nivå berörs även kommuner och länsstyrelser. Myndigheterna är enligt gällande bestämmelser i de ovan nämnda lagarna skyldiga att ha en beredskapsplanering inom sina respektive verksamhetsområden. Det får därvid förutsättas att det i stor uträckning redan finns beredskapsplaner för de områden som gemenskapsbestämmelserna omfattar. Gemenskapens bestämmelser förutsätter emellertid en större nationell samordning av beredskapsplanerna än vad som är fallet . Detta talar för att det behöver finnas en samlad nationell beredskapsplan som har utarbetats i enlighet med bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004. En konsekvens av detta är att det blir nödvändigt att peka ut en myndighet som skall ansvara för denna uppgift. Någon av de myndigheter som har centralt ansvar för den offent- liga kontrollen inom områdena för foder och livsmedel bör därvid kom- ma i fråga. har en central roll inom bered- skapsorganisationen rörande det syfte som framgår av bestämmelsen i nämnda EG-förordning. Uppgiften att ansvara för den slutliga samman- ställningen av den nationella beredskapsplanen bör därför ankomma på denna myndighet. Sammanställningen bör dock utarbetas i samråd med . Den nationella beredskapsplanen bör avse livsmedelskedjan och utarbetas i enlighet med bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004. I detta avseende omfattas beredskap för faror med foder och livsmedel. Djurskyddsaspekter faller utanför förord- ningens krav på beredskapsplanering. En förutsättning för att kunna ut- arbeta den nationella beredskapsplanen är att har till- gång till ett underlag som är framtaget i detta syfte. och är skyldiga att ha en beredskaps- planering för nationella kriser. Det framstår därför som naturligt att dessa myndigheter även ansvarar för att ta fram beredskapsplaner i enlighet med EG-förordningens bestämmelser inom sina respektive verksamhets- områden. I den slutliga sammanställningen av den nationella beredskaps- planen behöver även den regionala och lokala beredskapsnivån beaktas. Beredskapsplanerna kan även komma att påverka andra områden som inte direkt omfattas av EG-förordningens bestämmelser i detta avseende, såsom t.ex. djurskyddsfrågor och arbetsmiljöfrågor. Det får därför förutsättas att och i framtagandet av beredskapsplanerna inom sina verksamhetsområden samråder med kommuner, länsstyrelser och andra berörda myndigheter. De ställningstaganden som redovisas i detta avsnitt bör lämpligen regleras genom föreskrifter meddelade på annan författningsnivå än lag. Sådana föreskrifter kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av den s.k. restkompetensen eller med Prop. 2005/06:128 stöd av det allmänna bemyndigandet att meddela föreskrifter som behövs som komplettering av de EG-bestämmelser som kompletteras av respek- tive lag. Det bör även nämnas att det i denna proposition lämnas förslag på rapporteringsskyldighet mellan myndigheter (se exempelvis avsnitt 12.14). Skyldighet att upprätta nationella kontrollplaner och Regeringens bedömning: bör ansvara för att det sam- manställs en nationell kontrollplan i enlighet med artikel 41 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 och att det sam- manställs en årlig rapport som skall inlämnas till kommissionen i enlighet med artikel 44. Kontrollplanen bör gälla och uppdateras i enlighet med bestämmelserna i kontrollförordningen. bör inom sina respektive verksamhetsområden ansvara för att kontroll- planer utarbetas i enlighet med bestämmelserna i kontrollförordningen. Dessa planer bör, om det behövs, utarbetas i samråd mellan myndig- Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i frågan delar bedömningen eller har inte något att erinra. verket förordar dock att kontrollplanen skall beslutas av regeringen. Verket påpekar att det är resursfrågor och politiska bedömningar som ligger till grund för vad som skall prioriteras av kontrollen i livsmedels- kedjan och där även och är Enligt talar detta för att rege- ringen skall besluta om nationell kontrollplan. För det fall Livsmedels- verket skall ansvara för hela kontrollplanen behöver verket förses med befogenheter att på olika sätt styra övriga berörda myndigheter, bl.a. för att kunna kräva in underlag och göra ställningstaganden på deras anser vidare att kontrollplanen bör vara femårig och uppdateras löpande på årsbasis eller då särskilda hän- delser så erfordrar. anser att det är önskvärt att datoriserade rapporteringssystem tas fram av de centrala myndigheterna för att dessa skall kunna kräva in uppgifter från övriga aktörer på ett så systematiskt och grannlaga sätt som möjligt. Skälen för regeringens bedömning: I artiklarna 4144 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 regleras förutsätt- ningarna för nationella kontrollplaner och rapporter. För att uppnå en samlad och enhetlig strategi för den offentliga kontrollen skall medlems- staterna utarbeta och tillämpa fleråriga kontrollplaner i enlighet med de allmänna anvisningar som har utarbetats på gemenskapsnivå. fleråriga nationella kontrollplanerna skall omfatta foder- och livsmedels- Enligt artikel 59 i och rådets förord- ning (EG) nr 882/2004 omfattas även växtskyddet av bl.a. bestämmel- serna om kontrollplaner. De fleråriga kontrollplanerna utgör även en grund för den kontroll som kommissionens inspektörer utför i medlems- staterna. Medlemsstaterna skall vidare lämna årliga rapporter till kom- missionen med uppgifter om hur de fleråriga nationella kontrollplanerna har genomförts. De sakfrågor som omfattas av bestämmelserna om kontrollplaner och årliga rapporter faller inom verksamhetsområdena för , och . Kontrollplanerna och de årliga rapporterna skall utarbetas och tillämpas för att genomföra den offentliga kontroll som skall ske inom respektive myndighets verksam- hetsområde. I den offentliga kontrollen kommer dock flera olika myndig- heter att vara delaktiga. Ansvaret för livsmedels- och djurskyddskon- trollen kommer t.ex. att ligga på myndigheter på såväl central, regional som på lokal nivå. För att åstadkomma enhetliga kontrollplaner och rapporter inom de olika samhällssektorerna framstår det som mest ända- målsenligt att , och Djurskyddsmyn- digheten ansvarar för framtagandet av kontrollplaner och rapporter för de frågor som faller inom respektive myndighets verksamhetsområde.