prop · GT03178 · 2006-03-21 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Enligt grundläggande principer i vår rättsordning har den misstänkte, sedan han eller hon underrättats om misstanke, rätt till insyn i förundersökningen. Vid den s.k. slutdelgivningen enligt 23 kap. 18 § skall den misstänkte underrättas om att hela utredningsmaterialet finns tillgängligt. Den misstänkte torde då ha rätt att ta del av allt material, och alltså även sådant som framkommit genom användning av hemliga tvångsmedel. Någon bestämmelse som innebär en skyldighet för de brottsutredande myndigheterna att agera och underrätta den misstänkte om specifika utredningsåtgärder finns dock inte lagfäst. I 20 § förundersökningskungörelsen (1947:948) föreskrivs däremot att det i förundersökningsprotokollet skall antecknas beslut om användning av Den som blir föremål för myndighetsutövning skall givetvis som huvudregel underrättas om det. bestämmelser om att underrättelse skall ske efter en vidtagen I fråga om husrannsakan föreskrivs att den hos vilken husrannsakan företas skall underrättas om den vidtagna åtgärden (28 kap. 7 § ). Motsvarande bestämmelse finns i fråga om beslag (27 kap. 11 § ). Beträffande beslag av försändelse hos befordringsföretag gäller dock att den från vilken beslag sker skall underrättas först så snart det kan ske utan men för utredningen. Det finns emellertid inte någon motsvarande underrättelseskyldighet i fråga om hemliga tvångsmedel. Frågan om underrättelseskyldighet har tidigare berörts av , som i sitt slutbetänkande Tvångsmedel Anonymitet Integritet (SOU 1984:54) diskuterade om det borde införas en ordning som innebar att de personer vilkas samtal hade avlyssnats genom teleavlyssning skulle underrättas i efterhand. , som för övrigt föreslog att det skulle inrättas ett offentligt ombud, avvisade dock en sådan ordning med motiveringen att de negativa följder ett underrättelseförfarande kan bedömas få generellt för utredningar av här ifrågavarande art var för stora för att väga upp vinsten från rättssäkerhetssynpunkt. Frågan berördes inte i det lagstiftningsärende som behandlade betänkande (prop. 1988/89:124). Även diskuterade frågan om en enskild alltid skall underrättas när han eller hon har varit föremål för ett hemligt tvångsmedel. Utredningen diskuterade hur en sådan ordning skulle kunna utformas men ansåg sig inte ha det underlag som skulle behövas för att kunna påstå att det i de flesta fall borde vara möjligt att lämna en underrättelse utan att den enskilda förundersökningen eller verksamheten i stort skulle skadas allvarligt. Utredningen fann därför att övervägande skäl talade emot att då föreslå en regel om underrättelseskyldighet. Utredningen ansåg dock att frågan borde övervägas på nytt i ett annat sammanhang (se SOU 1998:46 s. 436 f.). Frågan behandlades i lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. Regeringen gjorde därvid bedömningen att det inte borde införas någon underrättelseskyldighet. I utländsk rätt är det förhållandevis vanligt med underrättelseskyldighet. Som exempel kan nämnas att det finns någon form av underrättelseskyldighet i , och . Denna skyldighet är emellertid ofta förenad med undantag som t.ex. innebär att tidpunkten för underrättelse kan skjutas fram, t.ex. på grund av att en underrättelse skulle skada den fortsatta utredningen, eller att ingen underrättelse alls skall lämnas i vissa ärenden eller under vissa omständigheter. I finns det en rätt för den enskilde att bli underrättad om eventuell tvångsmedelsanvändning; myndigheten är dock skyldig att lämna en sådan underrättelse endast på begäran. Lagrådet har ifrågasatt om den nu föreslagna lagen om hemlig rumsavlyssning överensstämmer med , bl.a. genom avsaknaden av en underrättelseskyldighet som gör det möjligt att i efterhand angripa lagligheten av vidtagna åtgärder och i förekommande fall begära skadestånd. Enligt Lagrådet kan detta skapa problem i relation till artiklarna 8 och 13 i . Vad först gäller artikel 8 vill vi särskilt understryka att hemlig rumsavlyssning på grund av tvångsmedlets ingripande natur kommer att omgärdas av mycket strängare regler än t.ex. beslag och husrannsakan. Hemlig rumsavlyssning kommer att ha en strängare grundförutsättning i form av lägsta straff eller lägsta straffvärde, och tvångsmedlet kommer att kräva prövning av domstol. Vi föreslår tydliga inskränkningar i tillämpningsområdet, t.ex. att vissa platser och samtal inte får avlyssnas. Till detta skall läggas förslaget om att systemet med offentliga ombud skall gälla även i ärenden om hemlig rumsavlyssning (se avsnitt 9.6). Stor betydelse i detta sammanhang har också att det föreslås en sträng reglering för användningen av överskottsinformation (se vidare avsnitt 10.2). Enligt vår bedömning torde de rättssäkerhetsgarantier som enligt vad vi föreslår skall kringgärda hemlig rumsavlyssning även utan en ordning med underrättelse i efterhand att uppfylla de krav som artikel 8 ställer. När det sedan gäller rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 bedömer vi i likhet med (se SOU 1998:46 s. 434) att det mot bakgrund av avgöranden (se bl.a. Klass m.fl. mot , , appl. 5029/71) inte kan hävdas att eller praxis från ställer upp något generellt krav på att den enskilde skall underrättas om tvångsmedelsanvändningen. Regler om sådan underrättelse torde endast vara ett moment av flera som kan beakta vid en prövning av om ett lands lagstiftning om t.ex. hemlig teleavlyssning tillhandahåller ett effektivt rättsmedel i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 13. Det uppkommer dock särskilda problem när den som berörs inte har kännedom om de förhållanden som kan ha innefattat ett brott mot konventionen. Ett exempel är hemlig teleavlyssning, som behandlades av i m.fl. mot . Domstolen framhöll att det vid hemlig teleavlyssning är svårt eller ibland omöjligt att använda normala rättsmedel och att ett effektivt rättsmedel i det speciella sammanhanget måste förstås som ett så effektivt rättsmedel som möjligt med hänsyn till de särskilda omständigheterna. Som tidigare beskrivits infördes en lagstiftning som innebär att offentliga ombud skall närvara i ärenden där domstol beslutar om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Enligt vad vi föreslår skall systemet med offentliga ombud gälla även i ärenden om hemlig rumsavlyssning (avsnitt 9.6). Det offentliga ombudets medverkan innebär att det skapas ytterligare en viktig kontrollmekanism som, i motsats till ett underrättelseförfarande eller den granskning som regering, riksdag, JO eller Justitiekanslern kan utföra, har den fördelen att den verkar innan tvångsmedlet har beslutats. Det offentliga ombudet skall ha full insyn i ärendet hos domstolen. Ombudet skall ha rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet till dess det avslutats, att yttra sig i ärendet och att överklaga domstolens beslut. För det fall det offentliga ombudet uppmärksammar missförhållanden är det en naturlig följd av uppdraget att han eller hon påtalar det för JO eller Justitiekanslern (prop. 2002/03:74 s. 24). Det bör särskilt understrykas att det i ärenden om hemlig rumsavlyssning inte kommer att finnas någon möjlighet att i brådskande fall hålla sammanträde och fatta beslut utan att ett offentligt ombud har varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig (se vidare avsnitt 9.6). Enligt vår uppfattning har förslaget att offentliga ombud skall delta i ärenden om hemlig rumsavlyssning väsentlig betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Genom det offentliga ombudet kan beslutet om tvångsmedelsanvändning prövas i ytterligare en domstolsinstans eller komma under JO:s eller Justitiekanslerns granskning. Såväl JO som Prop. 2005/06:178 Justitiekanslern kan agera efter klagomål eller på eget initiativ. kommer den parlamentariska kontroll över tillämpningen av reglerna om hemliga tvångsmedel som utövas av (se vidare avsnitt 5.3). Enligt vår bedömning får den föreslagna ordningen, med bl.a. domstolsprövning och offentliga ombud med de uppgifter som har angetts ovan, jämte den extraordinära tillsyn som utförs av JO och Justitiekanslern samt den parlamentariska efterhandskontroll som utövas av , anses tillgodose de krav som ställs i artikel 13. Trots denna slutsats anser vi att det finns goda skäl att införa en underrättelseskyldighet beträffande bl.a. hemlig rumsavlyssning. För enskilda innebär en sådan underrättelseskyldighet en möjlighet att själv reagera genom att t.ex. kräva ersättning för skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. För rättsväsendet och samhället i stort bidrar en underrättelseskyldighet till en ytterligare kontroll av att hemlig rumsavlyssning tillämpas restriktivt i enlighet med lagen. Vi avser därför att införa en sådan underrättelseskyldighet. När, hur och till vilka informationen skall lämnas kräver dock ytterligare överväganden. Vi avser därför att tillsätta en utredning med uppgift att skyndsamt lämna förslag på lagstiftning om underrättelseskyldighet vid användning av hemlig rumsavlyssning och andra hemliga tvångsmedel. Utredningen kommer dessutom att få i uppdrag att utvärdera det införda systemet med offentliga ombud och vid behov lämna förslag på förbättringar av systemet. Det är vår målsättning att ett förslag om underrättelseskyldighet avseende användningen av hemliga tvångsmedel skall föreläggas så snart det är möjligt under /07. Tillträde till platsen för avlyssningen Regeringens förslag: Ett beslut om hemlig rumsavlyssning skall få förenas med ett särskilt tillstånd för de brottsutredande myndigheterna att bereda sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång. Ett sådant tillstånd skall endast få avse den plats som skall avlyssnas. Tekniska hjälpmedel skall återtas eller göras obrukbara så snart som möjligt efter det att tiden för tillståndet för avlyssningen har gått ut eller tillståndet hävts. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte haft några invändningar mot promemorians förslag. dock invänt att den föreslagna regleringen kan leda till problem vid verkställigheten av tvångsmedlet. Skälen för regeringens förslag: Förslaget om hemlig rumsavlyssning innebär att rumsavlyssning skall få ske även i utrymmen som allmänheten inte har tillträde till och som annars är skyddade mot intrång, t.ex. bostäder. För att få tillfredsställande ljudkvalitet kommer det i dessa fall oftast att vara nödvändigt att placera det tekniska hjälpmedlet inne i det rum eller utrymme som skall avlyssnas. har inte nått dithän att rumsavlyssning med tillfredsställande resultat kan Prop. 2005/06:178 verkställas om hjälpmedlet placeras t.ex. utanför ett fönster. måste därför i dessa fall bereda sig tillträde till platsen för att installera det tekniska hjälpmedlet. Det måste givetvis ske i hemlighet. Ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning bör därför kunna förenas med ett tillstånd för den verkställande myndigheten att bereda sig tillträde till den plats eller det utrymme som skall avlyssnas för att där installera den nödvändiga tekniska utrustningen. Om ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning är förenat med en sådan rätt, bör det särskilt anges. Ett tillträde bör inte få grundas endast på ett generellt utformat beslut från rätten, t.ex. om att det får ske nödvändigt intrång. I promemorian har det föreslagits att ett särskilt tillstånd inte skall få avse annan plats än den som skall avlyssnas. Säkerhetspolisen har haft invändningar mot promemorians förslag i den delen. Säkerhetspolisen har uppgett att man kan förutse situationer där det av tekniska eller operationella skäl kan finnas anledning att bereda sig tillträde till utrymmen som angränsar till den plats som skall avlyssnas för att placera vissa tekniska hjälpmedel. Säkerhetspolisen har som exempel tagit upp den situationen att polisen kan behöva bereda sig tillträde till ett garage där ett fordon i vilket det skall installeras avlyssningsutrustning står parkerat. Ett tillstånd att installera avlyssningsutrustning i ett fordon får emellertid anses innefatta även tillstånd att bereda sig tillträde till det utrymme där fordonet finns. Några verkställighetsproblem av det slag som Säkerhetspolisen har pekat på bör således inte uppkomma. Vi ansluter oss därför till promemorians förslag. En rumsavlyssningsutrustning kan placeras ut på många olika sätt. Det kan inte krävas att åklagaren vid begäran om tillstånd närmare skall ange var utrustningen skall placeras, såsom i vilket rum det skall ske. Däremot bör polisen vid verkställigheten vara skyldig att se till att den vid åtgärdens verkställande förorsakar minsta möjliga skada. Givetvis bör endast sådan olägenhet eller skada som är nödvändig få åsamkas vid verkställigheten. Detta bör, liksom vid husrannsakan (se 28 kap. 6 § första stycket ), särskilt föreskrivas i lagen. Även om åklagaren inte är skyldig att närmare ange var utrustningen skall placeras, bör rätten i särskild föreskrift till ett tillståndsbeslut ange att utrustningen inte får placeras i ett visst utrymme. När rumsavlyssningsutrustningen inte längre får användas, måste den självfallet tas bort. Det bör ske så snart det är möjligt. Det bör dock vara möjligt för polisen att i stället för att återta utrustningen göra den obrukbar om tekniken så medger och det skulle vara lämpligare i ett visst fall. Detta bör anges i lagen. Ansvaret för återtagande av utrustningen bör ligga på polis och åklagare. Några särskilda bestämmelser om detta framstår inte som nödvändiga. 9.10 Förstärkt granskning av tvångsmedelsanvändningen Regeringens bedömning: Vi avser att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel. presentera vår uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör Promemorians förslag: I promemorian har det föreslagits att regeringen till skall redovisa de brottsutredande myndigheternas tillämpning av bestämmelserna i lagen om hemlig rumsavlyssning. Remissinstanserna: Justitiekanslern har framfört att en förbättring av kontrollen och insynen är nödvändig om hemlig rumsavlyssning skall kunna införas. Även för Mänskliga Rättigheter har ansett att det är nödvändigt med en ökad granskning av användningen av hemliga tvångsmedel. , vid och LO har ansett att användningen av tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning bör övervakas av ett fristående organ. Skälen för regeringens bedömning: Ju större risken är för allvarliga integritetsintrång, desto större krav bör ställas på den granskningsapparat som omgärdar tvångsmedlet. Den domstolsprövning som regelmässigt görs inför varje användande av hemliga tvångsmedel utgör därvid den viktigaste kontrollmekanismen. Förutsättningarna för att domstols- prövningen innefattar en tillfredsställande kontroll har förbättrats ytterligare genom den ordning med offentliga ombud som infördes . I enlighet med önskemål redovisar regeringen i en skrivelse till hur reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning har tillämpats. JO och Justitiekanslern har till uppgift att övervaka att domstolar och andra myndigheter samt tjänstemän vid myndigheterna följer lagar och andra författningar samt att de även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. Såvitt gäller den helt fristående kontrollen av reglerna om hemliga tvångsmedel är därför den extraordinära tillsyn som utförs av JO och Justitiekanslern av särskild vikt. Både JO och Justitiekanslern kan agera efter klagomål eller på eget initiativ. De har haft synpunkter på myndigheternas tillämpning av tvångsmedelsbestämmelserna, och i några fall har åtal väckts. Hemlig rumsavlyssning innebär ett allvarligt integritetsintrång för dem som utsätts för åtgärden. Det finns därför ett legitimt intresse av en ytterligare granskning av användandet av hemliga tvångsmedel. En sakkunnig person har på uppdrag av utrett hur den parlamentariska kontrollen när det gäller de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel lämpligen kan stärkas. Denne överlämnade promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53). I promemorian föreslås att en särskild nämnd, , inrättas under regeringen. Nämnden skall, enligt promemorian, ha till uppgift att granska användningen av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, postkontroll och överskottsinformation enligt regleringen i , lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. förslaget i promemorian syfta till att säkerställa att tvångsmedlen och Prop. 2005/06:178 överskottsinformation används i enlighet med gällande författningar. Granskningsarbetet föreslås resultera i allmänna omdömen om hur de hemliga tvångsmedlen har använts och hur författningarna har efterlevts. Nämnden skall ha en viss ärendeinsyn i enskilda, pågående fall för att kunna utöva en principtillsyn men skall inte kunna ingripa i enskilda fall mot vad den anser vara en felaktig tillämpning av regelverken. Den skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. I promemorian föreslås att nämnden skall bestå av högst åtta ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid. Vid nämnden skall finnas en sekreterare. Med hänsyn till de uppgifter som nämnden avses få föreslås det i promemorian att det parlamentariska inslaget i denna nämnd skall vara bredare än det är vid (av vars sex ledamöter två har parlamentarisk anknytning). Nämnden skall före lämna en berättelse till regeringen om sin egen verksamhet och den verksamhet som har granskats under det närmast föregående kalenderåret och i övrigt lämna redovisningar till regeringen när den finner skäl för det. Förslagen i promemorian har remissbehandlats. Vi avser att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel. Vi kommer att presentera vår uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Det är vår avsikt att denna förstärkta granskning skall omfatta även hemlig rumsavlyssning. 9.11Om verkställighet av beslut om hemlig rumsavlyssning Regeringens förslag: I den nya lagen om hemlig rumsavlyssning tas en uttrycklig regel in om att rättens beslut i frågor om hemlig rumsavlyssning får verkställas . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till ärendenas karaktär verkställs beslut om tillstånd till hemliga tvångsmedel . I fråga om hemlig teleavlyssning framgår det uttryckligen av 30 kap. 12 § . Högre rätt har enligt 52 kap. 7 § andra stycket möjlighet att inhibera ett tillståndsbeslut om den av något skäl anser att beslutet tills vidare inte bör verkställas. Det kan göras utan att åklagaren hörs. En bestämmelse om att ett beslut får verkställas bör tas in även i den nya lagen om hemlig rumsavlyssning. 9.12Frågor om sekretess och tystnadsplikt Regeringens förslag: För uppgifter från hemlig rumsavlyssning skall i likhet med vad som gäller för uppgifter från andra hemliga tvångsmedel tystnadsplikten ha företräde framför meddelarfriheten. Regeringens bedömning: De nuvarande sekretessreglerna till skydd för såväl intresset av att förebygga eller beivra brott som enskildas personliga och ekonomiska förhållanden ger adekvat skydd för de uppgifter om hemlig rumsavlyssning som kan behöva hemlighållas, och någon ändring behöver således inte göras. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemorians förslag eller bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Införandet av ett nytt tvångsmedel väcker frågan om den nuvarande sekretessregleringen behöver kompletteras i något avseende. I avsnitt 6.5 finns en redogörelse för innehållet i bestämmelserna i 5 kap 1 § sekretesslagen (1980:100) samt i 9 kap. 17 § samma lag. Sekretesskyddet enligt dessa bestämmelser ger adekvat skydd för de uppgifter som kan behöva hemlighållas och det behövs därför inte några kompletterande sekretessbestämmelser för hemlig rumsavlyssning. Vad som däremot bör övervägas är om tystnadsplikten bör ha företräde framför meddelarfriheten för uppgifter som hänför sig till användning av det nya tvångsmedlet. Det råder enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen meddelarfrihet för alla uppgifter som skyddas av sekretess till förmån för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i en brottsutredning. Det råder även meddelarfrihet för de allra flesta uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för den brottsbeivrande verksamheten, även om uppgifter om användning av tvångsmedel. Det enda undantaget från meddelarfriheten är användningen av hemliga tvångsmedel. För uppgifter som omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen och som avser användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse har sålunda tystnadsplikten företräde framför meddelarfriheten. Liksom när det gäller dessa tvångsmedel, skulle syftet med hemlig rumsavlyssning kunna omintetgöras om uppgifterna kommer ut. Eftersom beslut att tillåta hemlig rumsavlyssning endast kan fattas av domstol, framstår kontrollbehovet för utomstående också som relativt sett mindre. För uppgifter från hemlig rumsavlyssning bör således tystnadsplikten ges företräde framför meddelarfriheten genom att ett tillägg görs i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Hantering av inhämtad information 10.1Hantering och behandling av information som rör brott som föranlett hemlig rumsavlyssning Regeringens förslag: En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig rumsavlyssning skall granskas . Upptagningar eller uppteckningar som är av betydelse för att utreda det brott som föranlett den hemliga rumsavlyssningen skall bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats. Om åtal väcks skall de i stället bevaras till dess målet slutligt har avgjorts. Upptagningarna eller uppteckningarna skall därefter förstöras. Trots dessa bestämmelser skall de brottsutredande myndigheterna få behandla uppgifter från upptagningar eller uppteckningar om det brott som föranlett den hemliga rumsavlyssningen i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Datainspektionen har föreslagit att det skall införas en uttrycklig regel om att uppgifter som inte skall bevaras skall förstöras efter granskningen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 27 kap. 24 § skall upptagningar eller uppteckningar som gjorts vid hemlig teleavlyssning granskas . Upptagningar eller uppteckningar som är av betydelse för att utreda det brott som föranlett den hemliga teleavlyssningen skall bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats. Om åtal väcks, skall upptagningarna eller uppteckningarna i stället bevaras till dess målet har avgjorts slutligt. De skall därefter förstöras. Dock får de brottsbekämpande myndigheterna trots dessa bestämmelser behandla uppgifter från upptagningar eller uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Regleringen av upptagningar från hemlig kameraövervakning skiljer sig från den nämnda regleringen i på så sätt att de delar av kameraupptagningar som inte alls skall bevaras efter granskningen skall förstöras. Vidare skall upptagningar som inte längre får bevaras förstöras (7 § lagen [1995:1506] om hemlig kameraövervakning). föreslog att den reglering som gäller för upptagningar från hemlig kameraövervakning skulle gälla även för upptagningar eller uppteckningar från hemlig rumsavlyssning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Datainspektionen har föreslagit att förslag i denna del skall genomföras.