prop · GT03161 · 2006-03-21 00:00:00 — Detta är en omständighet som enligt förarbetena till 16 kap. 1 § sekretesslagen kan tala för att den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen inte bör tillåtas inskränka meddelarfriheten (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f). Å andra sidan kan det få förödande effekt för de relativt få enskilda som den föreslagna bestämmelsen avser att skydda om uppgifter som omfattas av sekretess enligt bestämmelsen röjs eller publiceras. Regeringen anser att sekretessintresset i detta fall väger tyngst. Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör således ha företräde framför meddelarfriheten. Det har i lagstiftningsärendet uppmärksammats att meddelarfriheten inte är inskränkt för uppgifter som omfattas av folkbokföringssekretessen enligt 7 kap. 15 § första stycket sekretesslagen eller av sekretess i ärenden om fingerade personuppgifter enligt 7 kap. 15 § tredje stycket sekretesslagen. Frågan har inte heller närmare berörts i förarbetena till sekretesslagen eller till den ändring i 7 kap. 15 § sekretesslagen som vidtogs i samband med att lagen om fingerade personuppgifter infördes. Den enskildes intresse av sekretess i dessa fall väger mycket tungt. Regeringen anser att det inte bör vara möjligt att med stöd av meddelarfriheten lämna ut sekretessbelagda uppgifter som kan riskera den enskildes personliga säkerhet. Även den tystnadsplikt som följer av 7 kap. 15 § första och tredje styckena bör därför ha företräde framför meddelarfriheten. 4.3.3Sekretess inom högskoleområdet och vuxenutbildningen i övrigt Regeringens förslag: Motsvarande sekretess som gäller för upp- gifter om en elevs identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhållanden inom förskoleklassen, , gymnasieskolan, särskolan, specialskolan, sameskolan och riksinternatskola skall även gälla inom utbildningsväsendet i övrigt samt hos Verket för Högskoleservice i verksamhet som avser biträde vid antagning av studenter. I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst . Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen skall ha före- träde framför meddelarfriheten. Kommittén: Har inte berört frågeställningen. Remissinstanserna: anser att det är angeläget att det förslag till ny primär generellt tillämplig sekretessbestämmelse som be- handlats i avsnitt 4.3.2 genomförs. Eftersom redan uppgiften att en viss person är student vid en högskola kan vara tillräcklig för att en förföljare skall kunna lokalisera personen anser dock att det finns skäl att överväga om en motsvarande sekretess rörande elevers identitet m.m. som finns på skolområdet även bör införas på högskoleområdet. framför samma synpunkt. Även anser att uppgift om att en enskild är student vid en högskola måste kunna omfattas av sekretess. Skälen för regeringens förslag: Hos många myndigheter är det möjligt att hemlighålla såväl enskildas namn som adress. När det gäller förskoleklass, grundskola och gymnasieskolan har lagstiftaren gjort bedömningen att en avvägning mellan sekretessintresset och insynsin- tresset på skolområdet lämnar utrymme för att bl.a. sekretessbelägga uppgift om en elevs identitet, adress och andra liknande uppgifter om den enskildes personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs (7 kap. 9 § tredje stycket sekretesslagen). Regeringen anser i likhet med , och att sekretessintresset är lika starkt för uppgifter om en förföljd students identitet på en högskola som för uppgifter om en skolelev och dennes familj när någon i elevens familj är förföljd. När det gäller insynsintresset gör sig samma intresse av insyn gällande hos universitet, högskolor och andra former av vuxenutbildning som på skolområdet. I den mån en potentiell arbetsgivare t.ex. vill kunna få en examina bekräftad från ett lärosäte har den enskilde möjlighet att efterge sekretessen i förhållande till den potentielle arbetsgivaren enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen. Enligt regeringens mening bör avvägningen mellan insynsintresset och sekretessintresset på universitets- och högskoleområdet och inom vuxenutbildningen i övrigt utfalla på samma sätt som på skolområdet. Regeringen anser således att en ny sekretessbe- stämmelse som motsvarar 7 kap. 9 § tredje stycket och som skall gälla i verksamhet som avser universitets- och högskoleutbildning samt övrig vuxenutbildning bör införas. Eftersom Verket för högskoleservice bi- träder lärosätena vid antagning av studenter bör samma sekretess även gälla hos denna myndighet. Sekretessen enligt 7 kap. 9 § gäller, i fråga om uppgift i allmän hand- ling, i högst . Samma begränsning bör gälla för uppgifter som om- fattas av den föreslagna bestämmelsen. Den tystnadsplikt som följer av 7 kap. 9 § har företräde framför med- delarfriheten, utom när det gäller uppgifter som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier. Den nya sekretessbestämmelsen förslås i syfte att stärka skyddet för den enskilde i de fall den enskilde är utsatt för personförföljelse. Regeringen anser att det inte bör vara möjligt att med stöd av meddelarfriheten lämna ut sekre- tessbelagda uppgifter som kan riskera den enskildes personliga säkerhet. Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen bör därför, i likhet med den tystnadsplikt som följer av 7 kap. 9 §, ha företräde framför meddelarfriheten. 4.3.4Kopplingen mellan en enskilds verkliga och fingerade identitet Regeringens förslag: En ny sekretessbestämmelse skall införas. Den skall gälla hos alla myndigheter för uppgift om kopplingen mellan de fingerade personuppgifter en enskild har medgivande att använda enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter och den enskildes verkliga personuppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men. I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst . Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen skall ha företräde framför meddelarfriheten. Kommitténs förlag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Utredningen har dock inte berört frågan om sekretesstiden eller meddelarfriheten. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Riks- dagens ombudsmän, , tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget om ett förstärkt sek- retesskydd för uppgifter om kopplingen mellan verklig och fingerad identitet. tillstyrker förslaget, men anser att den nuvarande be- stämmelsen om sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållan- den i ärende om fingerad identitet och den föreslagna kompletterande be- stämmelsen bör sammanföras i en bestämmelse. Hovrätten anser vidare att den nuvarande överföringsbestämmelsen i 7 kap. 15 § andra stycket sekretesslagen kommer att förlora sin betydelse eftersom den enligt kommitténs förslag inte skall tillämpas om uppgifterna på grund av en annan reglering är belagda med primär sekretess. anser att det inte bör ha någon avgörande betydelse om en uppgift om kopplingen mellan en enskilds verkliga och fingerade identitet hänför sig till ett ärende om fingerade personuppgifter eller inte. Verket anser därför att formuleringen som hänför sig till ett ärende om fingerade personuppgifter bör utgå. () anför motsvarande synpunkt. påpekar att studenter eller anställda i sällsynta fall kan ha intresse av att kunna åberopa betygshandlingar eller meriter som hör till den gamla identiteten, att de i sådana fall måste avslöja uppgifter som rör kopp- lingen mellan den gamla och den nya identiteten och att det därför är viktigt att det finns ett fullgott sekretesskydd för sådana uppgifter. PRV anser vidare att den föreslagna bestämmelsen bör förses med ett undantag för sådana uppgifter om kopplingen mellan en verklig och fingerad identitet som förekommer i ett ärende rörande patent, varumärke eller mönsterskydd. Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny sekretessbestämmelse I ett ärende om fingerade personuppgifter gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider 7 kap. 15 § tredje stycket sekretesslagen). En bestämmelse om överföring av sekretess är dock bara tillämplig på uppgifter som lämnas från den myndighet där sekretessen gäller (JO 2000/01 s. 44 och 50). Om en myndighet får uppgifter om kopplingen mellan en persons fingerade och verkliga identitet direkt från den enskilde kan myndigheten bara skydda uppgifterna om det finns en primär sekretessbestämmelse till skydd för enskildas personliga förhållanden som är tillämplig hos myndigheten. Så är emellertid inte alltid fallet. () har till uppgift att bistå den som har fingerade personuppgifter vid kontakter med andra myndigheter och i övrigt lämna den hjälp som krävs om den enskildes hjälpbehov inte kan tillgodoses på annat sätt (2, 3, 6 och 7 §§ lagen om fingerade personuppgifter [1991:483]). Den enskilde kan således kontakta RPS och be RPS om hjälp att kommunicera med andra myndigheter, varvid sekretessen för uppgifterna om kopplingen mellan personens verkliga och fingerade identitet överförs från RPS till den myndighet som har behov av upp- gifterna. Regeringen anser att skyddet för uppgifter om kopplingen mellan en persons fingerade och verkliga identitet i princip bör kunna hanteras genom RPS medverkan i kommunikationen mellan andra myndigheter och den enskilde. anser dock regeringen att det inte kan uteslutas att den enskilde i någon situation själv kan komma att lämna sådana uppgifter till en myndighet där uppgifterna inte kan skyddas. Med hänsyn till den allvarliga hotbild som föreligger i de fall en enskild har fått fingerad identitet är det inte acceptabelt att det inte finns ett heltäckande sekretesskydd för sådana uppgifter. Regeringen anser därför, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att en primär sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos alla myndigheter, bör införas för uppgift om kopplingen mellan en enskilds verkliga och Prop. 2005/06:161 fingerade identitet. Regeringen anser att det saknas skäl att, som PRV föreslagit, göra undantag från bestämmelsens tillämpningsområde för uppgifter som fö- rekommer i ärenden avseende patent, varumärke eller mönsterskydd. Den nya bestämmelsens relation till sekretessen i ärenden om fingerade personuppgifter Den föreslagna sekretessbestämmelsen omfattar, till skillnad från sekre- tessbestämmelsen i 7 kap. 15 § tredje stycket första meningen, bara upp- gifter som avslöjar kopplingen mellan en persons fingerade och verkliga identitet och inte alla uppgifter om enskildas personliga förhållanden som finns i ett ärende om fingerade personuppgifter. Eftersom sekretessbe- stämmelsen i 7 kap. 15 § tredje stycket första meningen således har ett vidare tillämpningsområde än den nya sekretessbestämmelsen kommer överföringsbestämmelsen i 7 kap. 15 § tredje stycket andra meningen att fylla en funktion även efter införandet av den nya sekretessbestämmelsen. Sekretessen för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ärende om fingerad identitet gäller, i fråga om uppgift i allmän handling, i högst (7 kap. 15 § fjärde stycket sekretesslagen). Motsvarande begränsning av sekretesstiden bör införas även i den nya bestämmelsen. I avsnitt 4.3.2 har föreslagits att den tystnadsplikt som följer av bl.a. sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om fingerade personuppgifter skall ha företräde framför med- delarfriheten. Som anförts där anser regeringen att det inte bör vara möjligt att med stöd av meddelarfriheten lämna ut sekretessbelagda upp- gifter som kan riskera den enskildes personliga säkerhet. Den tystnads- plikt som följer av den i detta avsnitt föreslagna sekretessbestämmelsen bör således ha företräde framför meddelarfriheten. Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i Statens skolverks tillsyns- verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretessen skall inte gälla beslut i ett ärende. I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst . Den tystnadsplikt som följer av sekretessbestämmelsen skall inte inskränka meddelarfriheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att den tystnadsplikt som följer sekre- tessbestämmelsen skall inskränka meddelarfriheten. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m.: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna (beträffande utredningens förslag): Flera re- missinstanser, bl.a. , är positiva. ombudsmän () anser att det bör övervägas om fördelen med att kunna tillämpa en generell sekretessbestämmelse i tillsynsverksamhet skall tillmätas en sådan avgörande vikt som utredningen har gjort när detta får konsekvensen att det sekretesskydd som följer av 13 kap. 1 § delvis urholkas. JO anser vidare att det från principiella synpunkter möjligen kan framstå som något långtgående att, såsom föreslås av ut- redningen, inskränka meddelarfriheten för uppgifter i Statens skolverks tillsynsverksamhet. förordar en lösning som innebär att den sekretess som gäller hos kompletteras med en ny sekretessbestämmelse för uppgifter som lämnas av fysiska personer samt att samtliga bestämmelser som rör sekretessen vid tillsyn samlas i en ny paragraf. Enligt bör sekretess med omvänt skaderekvisit gälla hos om uppgiften avser psykolo- gisk, social eller specialpedagogisk insats eller omvårdnad. Barnombuds- mannen anser att meddelarfrihet inte bör gälla. Svenska journalistför- bundet anser att sekretessen i Statens skolverks tillsynsverksamhet inte bör utvidgas. Remissinstanserna (beträffande förslaget i utkastet till lagråds- remiss): är positiv till förslaget, men anser att meddelarfrihet inte bör gälla. I övrigt har inte någon remissinstans yttrat sig särskilt över denna fråga. Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny sekretessbestämmelse Statens skolverks tillsyn omfattar det offentliga skolväsendet, skol- barnsomsorg och förskoleverksamhet som bedrivs av det allmänna, ut- bildning vid sådana skolor med enskild huvudman (fristående skolor) som avses i 9 kap. skollagen (1985:1100) samt vissa andra utbildningar och viss annan verksamhet. Inom förskoleverksamhet gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men (7 kap. 38 §). Inom skolväsendet och inom skolbarnsomsorgen gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden med olika skade- rekvisit beroende på i vilken verksamhet inom skolan och skolbarnom- sorgen uppgifterna förekommer och i många fall är uppgifterna offentliga (7 kap. 9 § sekretesslagen). I den del av Statens skolverks tillsynsverksamhet som avser verksam- heter med offentlig huvudman är endast den allmänna bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen om överföring av sekretess vid tillsynsverk- Det innebär att sådan sekretess som gäller hos en granskad myndighet med en offentlig huvudman följer med till när den granskade myndigheten lämnar handlingar till verket. En bestämmelse om s.k. primär sekretess som ger möjlighet att sekretessbelägga uppgifter om enskildas personliga förhållanden oavsett uppgiftens ursprung, finns dock endast för vissa uppgifter i tillsyn av fristående skolor (7 kap. 9 § sjätte stycket sekre- tesslagen). Enligt sistnämnda bestämmelsen gäller sekretess dels för uppgift som härrör från skolans elevvårdande verksamhet och som gäller enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till en fråga om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare stu- dier, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. Sekretessen gäller dock inte beslut i ett ärende. Den nuvarande regleringen innebär att i sin tillsynsverk- samhet som huvudregel inte har möjlighet att sekretessbelägga uppgifter som en enskild ger in till verket. Känsliga uppgifter i läkarintyg, psykologutlåtanden m.m. som skickas in av enskilda till stöd för en anmälan kan inte sekretessbeläggas hos myndigheten. Frånvaron av ett sekretesskydd kan medföra att enskilda avstår från att skicka in uppgifter som är väsentliga för att ärendet skall kunna utredas på ett fullgott sätt. Om uppgifterna ändå skickas in riskerar de att bli offentliga vilket kan leda till stort obehag för den enskilde. En ny bestämmelse om sekretess i tillsynsverksamhet bör därför införas. Sekretessen skall omfatta uppgifter om enskilds personliga förhållanden inom alla former av tillsyn, oavsett vem som är huvudman för den verksamhet som är föremål för tillsyn och vem som har gett in uppgiften till . Sekretessen skall dock inte gälla beslut i ett ärende. Det sagda innebär att sekretessbestämmelsen i 7 kap. 9 § sjätte stycket bör upphävas. Insynsintresset i tillsynsverksamhet får anses vara stort. Sekretessen till skydd för enskildas personliga förhållanden bör därför gälla med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen bör vara att upp- gifterna är offentliga. Sekretess bör således gälla endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Det sagda innebär att sådana uppgifter som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 9 § sjätte stycket sekretesslagen kommer att få ett svagare sekretesskydd hos än vad som är fallet . Enligt 13 kap. 6 § sekretesslagen skall vidare den allmänna bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen om överföring av sekretess vid tillsynsverksamhet inte tillämpas om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten. Detta inne- bär att det alltid är den nya bestämmelsen om sekretess i tillsynsverksamhet som skall tillämpas och att även uppgifter hos som avser förskoleverksamhet (7 kap. 38 § sekretesslagen) kommer att få ett svagare skydd i tillsynsverksamheten. ser dock att ett rakt skaderekvisit ger ett tillräckligt starkt skydd för de Prop. 2005/06:161 känsliga uppgifter som kan förekomma i tillsynsärendena. Enligt regeringens mening har den föreslagna sekretessbestämmelsen sådana likheter med sekretessen hos att det är lämpligt att sekretessen hos dessa två myndigheter regleras i samma paragraf (9 kap. 36 § sekretesslagen). Den tid sekretessen längst kan gälla bör, i likhet med vad som gäller för sekretessen hos , bestämmas till högst . Den tystnadsplikt som följer av de sekretessbestämmelser som gäller inom förskolan och skolområdet i övrigt (7 kap. 9 och 38 §§ sekre- tesslagen) har som huvudregel företräde framför meddelarfriheten (16 kap. 1 § sekretesslagen). Den nya sekretessbestämmelsen avser dock tillsynsverksamhet och inom sådan verksamhet är insynsintresset stort. Bestämmelsen skall vidare gälla med rakt skaderekvisit, vilket enligt förarbetena till 16 kap. 1 § är en omständighet som talar för att meddelarfriheten inte skall inskränkas. Det skall vidare beaktas att den tystnadsplikt som följer av den sekretess som gäller hos inte har företräde framför meddelarfriheten. Sammantaget finner regeringen att den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen inte bör ha företräde framför meddelarfriheten. 5Uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården och vid misstanke om brott En av de viktigaste utgångspunkterna för hälso- och sjukvården och so- cialtjänsten är att dessa verksamheter skall bygga på respekt för indi- videns självbestämmande och integritet (2 a § första stycket 3 hälso- och sjukvårdslagen [1982:763] och 1 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen [2001:453]). Denna grundläggande förutsättning för verksamheterna har haft en avgörande betydelse för utformningen av sekretessregleringen på dessa områden. Hälso- och sjukvården och har bl.a. mer begränsade möjligheter än vad de flesta andra myndigheter har att utan hinder av sekretess lämna ut uppgifter som angår misstankar om brott till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Frågan om hälso- och sjukvårdens och möjligheter att lämna uppgifter till de brottsutredande myndigheterna utan hinder av sekretess bör utökas har diskuterats samt har varit föremål för regeringens och överväganden . Nedan läm- nas inledningsvis en redogörelse för gällande rätt. Därefter görs en genomgång av tidigare diskussioner innan kommitténs förslag och be- dömningar behandlas. Sekretesslagen (1980:100) gäller för myndigheter och vissa organ som enligt 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen är att jämställa med myndigheter vid tillämpningen av den lagen. Inom såväl hälso- och sjukvården som gäller som huvudregel sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men (7 kap. 16 §§ sekretesslagen). Tystnadsplikten för personal inom enskilt bedriven hälso- och sjukvård regleras i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Enligt 2 kap. 8 § får sådan personal inte obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. På motsvarande sätt föreskrivs i 15 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen. I 15 kap. 2 § föreskrivs tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom enskild familjerådgivning. Sekretessgenombrott när det är nödvändigt för att den utlämnande myndig- heten skall kunna utföra sin verksamhet Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör sekretess inte hinder mot att upp- gift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen skall tillämpas rest- riktivt. Sekretessen får endast efterges i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att myn- digheten skall kunna fullgöra ett visst åliggande. Enbart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får inte leda till att sekretessen åsidosätts. När det gäller upp- gifter om brott har det i förarbetena uttalats att det ligger inom en myndighets verksamhet att se till att misstanke om brott blir utredd. Som ett exempel har nämnts att ett fall av barnmisshandel kom- mer till en socialnämnds kännedom. Det har uttalats att det ligger i denna myndighets intresse att få utrett huruvida misshandel verkligen har förekommit och att nämnden i vissa fall måste se till att brottet beivras. Det har vidare sagts att det ligger inom en myndighets verksamhetsansvar att se till att misstanke om förmögenhetsbrott som riktar sig mot den del av den offentliga verksamheten som företräds av myndigheten blir utredd. Som exempel har nämnts försök att genom vilseledande uppgifter få socialhjälp som rätteligen inte ska utgå. Om den som vänder sig till socialnämnden däremot avslöjar att han eller hon har gjort sig skyldig till t.ex. snatteri får denna uppgift inte i strid mot socialtjänstsekretessen vidarebefordras till polis eller åklagare (prop. 1979/80:2 Del A s. 123). Det skall vidare observeras att 1 kap. 5 § sekretesslagen bara kan tilläm- pas om utlämnandet av en viss sekretessbelagd uppgift är nödvändigt för att den myndighet som redan har tillgång till uppgiften skall kunna fullgöra sin verksamhet. Om det är den myndighet som begär att få ut uppgiften, som behöver den för att kunna fullgöra sin verksamhet, får uppgiften bara lämnas ut om det finns någon annan sekretessbrytande bestämmelse som är tillämplig. Uppgiftslämnande på myndighetens eller personalens eget initiativ