prop · GT03155 · 2006-03-22 00:00:00 — Men frågan är om utbildningssystemet verkligen fungerar som ett effektivt verktyg för att bryta samhällets genusmönster, eller om det i stället bidrar till att återskapa och stärka de rådande genusmönster som finns i samhället. Skolan åläggs att lösa många uppgifter och inte sällan kan det finnas en övertro på skolans möjligheter att förändra sam- hället. Jämställdhet är en sådan uppgift, vilket tydligt framgår i flera ut- bildningspolitiska styrdokument. Men effekterna ute i klassrummen före- faller inte stå i proportion till statsmakternas ambitioner. Regeringens insatser för att höja kvaliteten i skolans jämställdhetsarbete är vällovlig men förefaller otillräcklig, alltför kortsiktig och halvhjärtad. Jämställd- hetsarbetet i skolan kan inte bli framgångsrikt om det inte på allvar in- tegreras och tar plats i hela utbildningspolitiken. För några decennier sedan hade flickor sämre betyg än pojkar. har förhållandena vänts till flickornas fördel. När flickor presterade sämre kunde det uppfattas vara naturligt, flickor ansågs inte på samma sätt som pojkar vara ämnade för teoretiska studier. Skolresultaten bekräftade före- ställningar om skillnaderna mellan könen och man såg inte flickornas sämre resultat som en konsekvens av att pojkarna gynnades. när förhållandet är det omvända anses skillnaderna inte vara naturliga. Lika- fullt finns det skäl att vara orolig över att så många pojkar är lågpreste- rande och riskerar att marginaliseras . är elevernas studieval i hög grad könsbundna. Flickorna vidgar sina val medan pojkarna är mer traditionella. För att motverka de könsbundna studievalen krävs sannolikt såväl insatser från hela skol- systemet som från samhället i övrigt. Att bryta de könsbundna studie- valen är en strategiskt viktig fråga för jämställdhetspolitiken eftersom den även har bäring på andra viktiga jämställdhetsmål som att bryta könsuppdelningen på arbetsmarknaden. Genusforskningen har utvecklats kraftfullt i under . Den har växt i omfattning, genomgått förändringar och del- vis institutionaliserats. Genusforskningen har allt tydligare inmutat ett område som självständig disciplin och har integrerats i andra ämnen. Det öronmärkta statliga stödet har varit betydelsefullt för denna utveckling och behöver fortsätta. Dess institutionella resurser behöver stärkas och permanentas. Utveckling av den ekonomiska jämställdheten Utvecklingen uppvisar både positiva och negativa fakto- rer för den ekonomiska jämställdheten. Beroende på om man väljer att anlägga en optimistisk eller en pessimistisk syn på hur utvecklingen kommer att gestalta sig, kan framskrivningen av en och samma företeelse bli olika. har en positiv utveckling skett som innebär att kvin- nor har höjt sin utbildningsnivå, stärkt positionen på arbetsmarknaden, minskat deltidsarbetet, minskat sitt obetalda arbete och ökat det betalda arbetet. Även om en betydande andel kvinnor fortfarande arbetar deltid pågår ansträngningar för att fler skall kunna gå från deltid till heltid och lagstiftning som stärker rätten till heltid övervägs. När det gäller lönerna har många pekat på att det kommer att finnas stor efterfrågan på arbetskraft inom traditionellt kvinnliga yrken och sektorer på arbetsmarknaden. Detta kan sätta press på lönerna och eventuellt leda till löneökningar som skulle påverka både löneskillnader mellan könen och kvinnors inkomster av betalt arbete. Kvinnor har minskat sitt obetalda arbete . Tillgången på barnomsorg har ökat och maxtaxan i barnomsorgen har inneburit minskade marginaleffekter och ökade ekonomiska incitament för kvinnor att öka sitt betalda arbete. De kvoterade pappamånaderna i föräldraför- säkringen har inneburit att fäderna ökat sitt uttag av föräldrapenning un- der . Ett genomförande av ökad kvotering av föräldraförsäk- ringen kommer att öka fädernas uttag ytterligare. Det finns förhopp- ningar om att detta också kommer att innebära att män tar ett större an- svar för det obetalda arbetet förknippat med barn och familj. På den negativa sidan kan vi se att kvinnors höjda utbildningsnivå inte har gett ekonomisk utdelning i form av högre löner i motsvarande grad. För att tala ekonomspråk: kvinnor får sämre avkastning på sitt human- kapital än vad män får. Den förändring av tidsanvändningen som skett har inte inneburit någon reell omfördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män. Det är bara omfattningen på det obetalda arbetet som har minskat, därför att kvinnor har minskat det. Vi vet också att bland sammanboende kvinnor och män förefaller män helt opåverkade av om kvinnor arbetar deltid eller heltid. Det förefaller så- ledes vara ett mycket svårförändrat område. innebar också att ett större ansvar lades på anhöriga för omsorgen om gamla genom att tillgången på äldreomsorg minskade. Om inte andra lösningar på äldre- omsorgsbehovet genomförs, finns det risk för att kvinnors obetalda ar- bete ökar. En stor förändring som har skett är att antalet sjukskrivna har skjutit i höjden. Det är främst kvinnor som står för den stora ökningen. Över tid följs sjukskrivningsmönstren åt för kvinnor och män, även om kvinnor har legat på en högre nivå än män. Se- dan 1997 har emellertid könsskillnaderna ökat. står kvinnor för två tredjedelar av alla sjukskrivningsdagar och kvinnor är mer sjukskrivna än män oavsett ålder, utbildning, familjetyp eller bransch. Det som också hänt är att antalet förtidspensionärer (kallas numera för aktivitets- och sjukersättning) har ökat. Även där är kvinnor överrepre- senterade. Att fler kvinnor än män är sjukskrivna är i sig ett jämställdhets- problem. Men i ett framtidsperspektiv är det än mer problematiskt att könsskillnaderna ökar när det gäller förtidspensioner. Av de som förtids- pensioneras återvänder till arbetsmarknaden. Förtids- pensionerna innebär sålunda ett hot mot kvinnors möjligheter till betalt arbete och därmed är det ett hot mot ökad ekonomisk jämställdhet. Med den stora mängd kvinnor som erhåller sjuk- och aktivitetsersättning, kan det betyda att vi cementerar en framtida ojämställdhet som blir mycket svår att förändra. En sammanvägd bild av de förutsättningar som här mycket kortfattat diskuterats är att det finns risk för att den ekonomiska ojämställdheten i vissa avseenden ökar, men möjlighet att den minskar i andra avseenden. En trolig utveckling är också att skillnaderna i inkomster kommer att öka mellan kvinnor. De som kom som flyktingar till har haft svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden och allra svå- rast har det varit för kvinnor. Ju längre ifrån födelselandet är, ju lägre deltar kvinnor i arbetskraften. Ensamstående mödrar har haft svårt att återhämta den sysselsättningsfrekvens gruppen hade i början av 1990- talet och inkomsterna för ensamstående mödrar har utvecklats sämre än sammanboende mödrars och mäns inkomster. En genomgång av kvinnors villkor på arbetsmarknaden ger vid handen att kvinnor har stärkt sin position på arbetsmarknaden och att förutsätt- ningarna för kvinnor att vara ekonomiskt självständiga individer har för- bättrats. Dock kvarstår hinder för att kvinnor kan sägas ha samma rättig- heter och möjligheter som män på arbetsmarknaden. Otryggheten på arbetsmarknaden har ökat . Det gäller för både kvinnor och män, inom både offentlig och privat verksamhet. Den största otryggheten på arbetsmarknaden har emellertid de LO-an- slutna kvinnorna. Denna utveckling har gått i motsatt riktning mot de jämställdhetspolitiska målen. Den primära könssegregeringen mellan betalt och icke betalt arbete är bruten genom att kvinnor finns på arbetsmarknaden i nästan lika stor ut- sträckning som män. Den sekundära könssegregeringen är fortfarande stark, där kvinnor och män återfinns inom olika sektorer, branscher, yr- ken och befattningar på arbetsmarknaden och arbetar i olika omfattning. Könssegregeringen har också stark koppling till löneskillnaderna. Trots att kvinnor har höjt sin utbildningsnivå och trots att fler kvinnor finns på arbetsmarknaden och arbetar fler timmar, kan inga större förändringar av löneskillnader noteras på aggregerad nivå. Löneskillnaderna har i stort sett varit oförändrade , vilket var som jämställdhetslagen trädde i kraft. Deltidsarbetet är ett problem med vida effekter vilket inte uppmärk- sammats i nödvändig utsträckning. Det är hög tid att ta itu med deltids- arbetet som norm för kvinnors arbete, där även uppfattningar om det så kallade frivilliga deltidsarbetet måste utmanas. Om deltidsarbetet har ansetts vara ett sätt att främja kvinnors möjligheter att ta plats på arbets- marknaden till priset av att kvinnor behandlas som en andra sortens (och kanske sämre) arbetskraft, är frågan hur länge det skall dröja innan nästa steg tas och kvinnor skall kunna omfattas av samma villkor och värde- ringar som män gör på arbetsmarknaden. För att få en bild av jämställdheten på arbetsmarknaden, som är en för- utsättning för att analysera kvinnors möjligheter till ekonomisk själv- ständighet, är det nödvändigt att se helheten. Att se till olika faktorer se- parerat döljer de faktiska förhållandena. Att lägga samman de olika orsa- kerna till kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden (arbetslöshet, deltids- arbete, sjukfrånvaro) ger en annan bild än att se till dessa faktorer separe- rat. En jämförelse mellan kvinnors andel på arbetsmarknaden och deras andel av arbetade (betalda) timmar på arbetsmarknaden visar att det saknas (betalda) kvinnoarbetstimmar dessa återfinns istället i det obetalda arbetet. startade av kvinnor tredubblades . En tolk- ning är att hindren har minskat för kvinnor att starta företag och att de riktade insatser som gjorts för att öka antalet kvinnliga företagare har varit framgångsrika även om det är svårt att veta exakt hur stor effekt de haft. En annan tolkning är att en del av dessa företag utgör så kallade leve- brödsföretag dvs. företag som startas för att skapa egen sysselsättning. Satsningar på nyföretagande är en tveksam metod för att lösa arbets- marknadsproblem. Risken är stor att man för över strukturella problem till den enskilda individen. Resultatet kan bli en ny fattigdomsfälla som hårdast riskerar att drabba kvinnor i glesbygd. Politikens uppgift är att främja ett företagande som är bra för individen och för samhället. Det ska råda lika förutsättningar för kvinnor och män som vill starta eget företag. För att åstadkomma detta kan det behövas riktade satsningar på rådgivning, finansiering och stöd för kvinnliga företagare. Det vikti- gaste målet bör dock vara att bryta den manliga märkningen av innova- tioner, entreprenörskap och företagande. Regering, myndigheter och or- ganisationer måste i högre grad analysera och utvärdera politiken utifrån ett genusperspektiv. Mot bakgrund av de stora skillnader som finns mellan kvinnor och män när det gäller företagande, där kvinnor är en mer eller mindre avvikande sort och där normerna kring företagaren som man fort- farande är stark, finns det skäl att fortsätta med de särskilda projekt som drivs av olika myndigheter och organisationer för att stödja kvinn- liga företagare, entreprenörer och innovatörer. För att kunna driva en effektiv politik för att främja kvinnors företa- gande måste den könsuppdelade statistiken utvecklas. är endast en bråkdel av all statistik kring företagande könsuppdelad. Ett krav från jämställdhetspolitikens sida bör vara att oavsett hur den framtida upp- följningen av de statliga insatserna till näringslivet ska se ut så måste statistiken vara uppdelad på kön. Vår uppföljning omfattar fördelningen av det obetalda hemarbetet mellan kvinnor och män samt det vi valt att kalla pappapolitik, dvs. den politik som har riktats mot fäderna när det gäller vårdnadsfrågor, omsorg om sina barn och uttag av föräldraförsäkringen. Vidare omfattar uppfölj- ningen den offentligt finansierade omsorgen både om äldre och omsor- gen om barn liksom den obetalda omsorgen som utförs av föräldrar, anhöriga och närstående. minskade skillnaderna mellan kvinnor och män när det gäller det obetalda hemarbetet. Kvinnorna minskade sitt hemarbete , medan män låg kvar på samma nivå. Strukturen på tids- användningen har blivit mer lika mellan kvinnor och män men någon reell omfördelning av det obetalda hemarbetet har inte ägt rum. Tids- användningen ser olika ut under olika faser av livet, beroende på familje- situation. Variation i tidsanvändningen i olika livsfaser är emellertid av- sevärt större för kvinnor än den är för män. Tyngst belastade av obetalt hemarbete är kvinnor med små barn. Flera reformer infördes för att stimulera fäder att ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Införandet av kvoteringen av föräldraförsäkringen och lagändringar som syftar till ökad användning av gemensam vårdnad är två exempel. Bruket av gemensam vårdnad har ökat. Efter föräldrars skilsmässa eller separation har barns umgänge med och boende hos sina pappor ökat. Det vanligaste är emellertid att barnen bor hos sina mödrar. Mäns uttag av föräldrapenningdagar har ökat , från år . Kvotering är det styrmedel som påverkat mäns uttag av föräldrapenningdagar mest och det är ett effektivt medel för att markera mäns omsorgsansvar. Konstruktionen av och reto- riken kring föräldraförsäkringen framställer emellertid fortfarande mäns föräldraledighet som ett fritt val eller ett attraktivt erbjudande. Vår be- dömning är att ökad kvotering, med sikte på en individualisering av för- äldraförsäkringen, är steg som måste tas för att öka mäns föräldra- penninguttag. Jämställdhetspolitiken strävar efter att män skall ta ett ökat ansvar för omsorgen om sina barn. Det har dock visat sig att våldut- övande män kan använda sina rättigheter till att fortsätta kontrollera kvinnor och barn. Vår slutsats är att strävan mot att män ska ta ett större ansvar för omsorgen om sina barn inte står i motsättning till en strävan mot att mäns våld mot kvinnor och barn ska minska. Att minska mäns våld mot kvinnor kan inte lösas inom ramen för föräldraförsäkringen. En kraftig utbyggnad av barnomsorgen ägde rum . anses förskolan i princip vara fullt utbyggd. surserna ut, vilket ledde till större barngrupper och lägre personaltäthet. 2005/06:155 har denna utveckling avstannat för förskolans del. I motsats till utvecklingen i barnomsorgen har tillgången på den of- fentligt finansierade äldreomsorgen minskat. Människors möjligheter att åldras med bibehållet oberoende och erhålla omsorg efter behov har minskat . En markant minskning av antalet äldre som får hemtjänst och antalet institutionsplatser har skett parallellt med en kraftig ökning av antalet mycket gamla. har koncentrerats till de mest skröpliga. Det har skett en förskjutning av omsorgsansvaret från den offentliga sektorn till familjen. Kvinnliga anhöriga, främst äldre ma- kar och medelålders döttrar, har ökat sitt obetalda omsorgsarbete om gamla. Insatserna från manliga anhöriga har inte ökat i motsvarande grad. Det saknas statistik och forskning om vad denna ökade ansvars- och arbetsbörda har fått för konsekvenser för kvinnors möjligheter att förvärvsarbeta liksom för deras hälsa. Det är av stor betydelse för jäm- ställdhetspolitiken att följa denna utveckling. Mäns våld mot kvinnor har frågan om mäns våld mot kvinnor fått en mer framskjuten plats i jämställdhetspolitiken. I Kvinnofridspropositio- nen som kom 1998 föreslogs en stor mängd åtgärder för att bekämpa mäns våld mot kvinnor: ändringar i lagstiftning, förebyggande åtgärder och bättre bemötande av utsatta kvinnor. En ny bestämmelse infördes i om grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränk- ning. Köp och försök till köp av sexuella tjänster förbjöds och våldtäkts- brottet utvidgades. Socialtjänstlagen fick en ny bestämmelse om att so- cialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situation. Mörkertalet vad gäller mäns våld mot kvinnor och särskilt det våld som sker i nära relationer är stort. Det är svårt att erhålla tillförlitliga uppgifter om våldets omfattning i samhället och därmed är det svårt att bedöma huruvida våldet ökar eller minskar . Antalet polisanmäl- ningar om vålds- och sexualbrott har ökat . ULF-undersökningarna tyder på att våld och hot om våld mot kvinnor har ökat. Denna utveckling har skett parallellt med att frågan kommit att prioriteras mer än i regeringens politik. Det är troligt att feministisk kritik, en allt större massmedial uppmärksamhet och ett allt starkare opinionstryck lett till såväl ökad prioritering av problemet hos myndigheter som ökad benägenhet hos kvinnor att anmäla och be- rätta om våldshändelser i undersökningar. Vår sammantagna bedömning av utvecklingen på området är att lag- stiftningen avsevärt har förbättrats. De största förbättringarna har skett hos polis och rättsväsende när det gäller de repressiva uppgifterna. Kommunernas och myndigheternas insatser på det sociala området har varit svaga. I vår analys och bedömning av styrningen inom jämställdhetspolitiken noteras både framgångar och brister. De brister som är viktiga att särskilt fästa uppmärksamhet vid är: -Resultatstyrningen har haft begränsad effekt på myndigheternas ar- bete och resultat. -Målen i regleringsbreven till myndigheter är allmänt formulerade och beskriver sällan vilka resultat som förväntas. -Kopplingen mellan de jämställdhetspolitiska målen och jämställd- hetsmål inom andra politikområden är bristfällig. -Återkopplingen från till myndigheterna är bristfällig. Redan i propositionen Delad makt delat ansvar var kopplingen mellan mål och insatser i jämställdhetspolitiken svag, vilket kan vara en för- till den bristande användningen av målen. En annan förklaring kan vara att man då ansåg det vara tillräckligt att yrka på tillämpningen av jämställdhetsintegrering. Det kan ha funnits en uppfattning om att övriga politikområden och aktörer automatiskt borde utgå från de jäm- ställdhetspolitiska målen. visar det sig att detta inte alltid är fallet. Vår slutsats är att jämställdhetspolitikens resultatstyrning i meningen att jämställdhetspolitiken utifrån sina mål strategiskt och systematiskt styr in mot andra politikområden har varit ett mindre viktigt verktyg för jämställdhetspolitikens genomförande jämfört med andra verktyg. Re- sultatstyrningen har snarare bedrivits av andra politikområden än av jäm- ställdhetspolitiken. Vår slutsats är att jämställdhetsintegrering som stra- tegi har varit framgångsrik eftersom jämställdhetspolitiska frågor, i varie- rande grad, har integrerats inom andra politikområden dock utan till- räcklig koppling till de övergripande jämställdhetsmålen. Att inte aktivt använda sig av de jämställdhetspolitiska målen och så gott som helt överlåta till andra politikområden att formulera sina egna jämställdhetsmål och att följa upp politiken riskerar att göra jämställd- hetspolitiken passiv. De jämställdhetspolitiska målen bör vara uttryck för en politisk vilja till samhällsförändring i en viss riktning och användas aktivt för att driva politiken i den riktningen. Jämställdhetspolitiken skall definiera vad som är de mest centrala jämställdhetsproblemen i samhället och utifrån detta inrikta kraft och resurser på områden som är särskilt centrala för jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. I det avseendet bör jämställdhetspolitiken i större utsträckning använda sig av möjligheten att i samverkan med identifierade politikområden bedriva en tydligare resultatstyrning. Frågan om en statlig organisation för jämställdhetspolitiken har aktuali- serats i en rad sammanhang . Det strukturella annorlunda- skap som präglar jämställdhetspolitiken gör att det inte finns en naturlig aktör för de uppgifter som bedöms vara angelägna ur en rad olika ut- gångspunkter. Inom andra politikområden finns normalt en eller flera myndigheter ansvariga för genomförandet. Den traditionella, och ganska framgångsrika, svenska modellen för att hantera samhälliga problem har inte tillämpats inom jämställdhetspolitiken. Avsaknaden av en myndighet har varit till jämställdhetspolitikens förfång. Vår bedömning är att dagens organisation i jämställdhetspolitiken har åtskilliga brister som hämmar jämställdhetspolitikens effektivitet och genomförande. Några av de brister som vi uppmärksammat är: -Ad hoc insatser utan organisatorisk förankring skapar brist på kontinuitet och systematisk kunskapsuppbyggnad. -Brist på uppföljning av jämställdhetspolitiken gör det svårt att be- döma i vilken mån de jämställdhetspolitiska insatserna har någon verkan och om målen uppnås. -Brist på samordning mellan olika myndigheters jämställdhetsinsat- ser leder till bristande erfarenhetsutbyte och ineffektivitet. -Särorganisering av jämställdhetspolitiken innebär att departemen- tet i hög utsträckning utför uppgifter som en förvaltningsmyndig- het normalt skulle utföra. Även JämO belastas med uppgifter som ligger utanför dess kärnverksamhet. -Brist på kunskapsförmedling och stöd innebär att myndigheterna inte har något stöd för sitt arbete med jämställdhetsintegrering från en expertfunktion inom staten. -Brist på stöd till det regionala jämställdhetsarbetet innebär att de särskilt sakkunniga för jämställdhet vid länsstyrelserna inte har nå- got centralt myndighetsstöd i sin verksamhet. -Uppsplittrad bidragsgivning där olika myndigheter fördelar bidrag till jämställdhetsarbete utan samordning, medför en uppenbar risk för ett ineffektivt resursutnyttjande. Utredningen lämnar förslag rörande nya mål i jämställdhetspolitiken, stärkt styrning samt inrättande av en ny myndighet. Dessutom lämnar vi förslag rörande inrättande av en delegation för hälsa och heltid i välfärds- sektorn, en lokal agenda för jämställdhet samt ett principförslag rörande införande av förvärvsavdrag för ensamstående föräldrar. Ett antal mindre förslag till myndighetsuppdrag lämnas också. Nya mål i jämställdhetspolitiken Vårt förslag innebär en minskning av antalet mål, från sex till fyra del- mål. Till varje delmål knyts en målkommentar, där begrepp definieras och tolkning av målet görs, samt förslag till indikatorer för hur målupp- fyllelsen skall mätas. Kvinnor och män skall ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Det övergripande målet förutsätter att samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter råder på livets alla områden. Makt ses här inte enbart som en demokratisk förutsättning, utan som ett demokratiskt innehåll. Målet anknyter också till de stora och internationella frågorna om hållbar utveckling och mänskliga rättigheter. Strävan mot ett jämställt samhälle kräver samma helhetssyn som strävan mot en hållbar samhällsutveckling. Kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att utöva ett aktivt medborgarskap och att forma villkoren för beslutsfattandet. Begreppet aktivt medborgarskap innebär att medborgarskapet inte enbart är en formell rättighet utan också syftar till att kvinnor skall ha samma möjligheter som män att uttrycka sitt samhällsengagemang. Det handlar om att vara aktiv i sådant som politiska församlingar, folkrörelser och i fackföreningsrörelsen. Vidare handlar det om kvinnors lika möjligheter att delta i det som formar våra föreställningar, tankar och idéer om oss själva och vårt samhälle. Det gäller kulturen, utbildningen och folkbild- ningen. Med rätt avser vi den formella rätten men även att informella maktstrukturer inte i praktiken skall verka utestängande. Med möjlighet vill vi uppmärksamma att ekonomiska och sociala faktorer styr det ut- rymme individen har som medborgare. Kvinnor och män skall ha samma möjligheter till avlönat arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Vi föreslår att begreppet ekonomisk självständighet introduceras och knyts till rätten till avlönat arbete. Det betecknar att kvinnor och män skall ha samma reella möjligheter att försörja sig själva och sina even- tuella barn. Målet omfattar även att kvinnor och män skall ha samma villkor i det avlönade arbetet vad gäller anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet.