prop · GT03182 · 2006-03-21 00:00:00 — Med en kortare exemplifiering skulle den önskade avgränsningen utebli. Det är inte heller lämpligt att enbart knyta det straffbara området till förekomsten av vissa specifika föreskrifter om försiktighetsmått eftersom dessa inte har före- skrivits i syfte att befria från en av grundbultar, nämligen den allmänna skyldigheten att i det enskilda fallet veta vad man gör och skaffa sig kunskap om vilka försiktighetsmått som behövs. Detta är sär- skilt viktigt på kemikalieområdet och bör inte urholkas. Regeringen delar således kommitténs slutsats att straffbestämmelsen om miljöfarlig kemi- kaliehantering måste ges en relativt allmänt hållen utformning för att fånga in de straffvärda fall då någon låter bli att iaktta denna grundlägg- ande skyldighet. Bestämmelsen om otillåten kemikaliehantering kriminaliserar att någon tar befattning med kemiska produkter utan att vidta nödvändiga försiktig- hetsmått. Den kriminaliserar också att någon vid hantering av kemiska produkter bryter mot produktvalsregeln. I propositionen till konstaterade regeringen att det på kemikalieområdet normalt inte före- kommer någon tillståndsgivning eller att tillsynsmyndigheter utfärdar fö- relägganden eller förbud. Det är mycket viktigt att de nödvändiga försik- tighetsmåtten vidtas av dem som hanterar kemikalier och det ansågs där- för motiverat med en direkt straffsanktionering av skyldigheten att vidta försiktighetsmått. Regeringen delar inte uppfattningen att miljöbrottsbe- stämmelsen i 29 kap. 1 § är tillräcklig, som bl.a. har gett uttryck för. De skäl som angavs vid införande kvarstår. Att ta bort den särskilda straffbestämmelsen för miljöfarlig kemikalie- hantering skulle innebära en avkriminalisering som inte är önskvärd mot bakgrund av behovet av efterlevnad av skyddsreglerna på kemikalieom- rådet. Straffbestämmelserna i 29 kap. 1 § ger inte möjlighet att bestraffa sådan farlig kemikaliehantering som inte innebär utsläpp men som ändå medför risker för skador på människor och i miljön. Regeln om produkt- val på kemikalieområdet skulle då inte heller omfattas av sanktions- möjligheter. Därtill kommer gemenskapsrättsliga förpliktelser med krav på effektiva sanktioner. Straff för brott mot den allmänna skyldigheten att iaktta försiktighetsmått bör inte förutsätta att det också är fråga om brott mot ett särskilt föreskrivet försiktighetsmått De nuvarande bestämmelserna i 29 kap. 3 § innehåller ett rekvisit som innebär att gärningsmannen skall ha låtit bli att vidta de försiktighetsmått som krävs för att hindra eller motverka skada. Kommittén har föreslagit att det för brottslig gärning skall konstateras att man inte vidtagit de försiktighetsmått som föreskrivits eller som annars behövs och därigenom orsakat eller riskerat att orsaka skada. Riksåklaga- rens och avstyrkande i denna del avser att kravet på skada eller skaderisk när någon har brutit mot en viss specifik före- skrift om försiktighetsmått innebär en bedömning i två steg där en över- prövning av föreskriften kommer att ske. Förslaget skulle därmed kunna förlora mycket av sin praktiska betydelse och t.o.m. allvarligt sänka skyddsnivån på kemikalieområdet. Kommitténs förslag att ta in momentet ...försiktighetsmått som före- skrivits... i bestämmelsen om brott mot den allmänna skyldigheten att vidta nödvändiga försiktighetsmått syftar till ökad tydlighet. Förslaget leder dock inte till någon ökad tydlighet. Även med den av kommittén föreslagna lydelsen kommer bedömningen av vad som behövs i form av försiktighetsmått att utgöra gränsen för det straffbara området. Bestämmelsen bör få en annan utformning, dels för att undvika att den försvagas på det sätt som remissinstanserna befarat, dels för att fängelse- straff inte bör ingå straffskalan för handlingsregler vars väsentliga inne- håll finns i myndighetsföreskrifter. Bestämmelsen om brott mot den allmänna skyldigheten att iaktta försiktighetsmått bör inte göra det straffbara området för vidsträckt Även i fortsättningen bör gälla att det är straffbart att vid kemikaliehan- tering bryta mot den allmänna skyldigheten att vidta behövliga försiktig- hetsmått. Precis som kommer det att vara naturligt att vid en samlad bedömning av om ett försiktighetsmått behövs, beakta om det finns en föreskrift som ställer krav på hanteringen. Om en föreskrift har över- trätts, är detta en omständighet som bör vägas in i bedömningen och som talar för att åtminstone det försiktighetsmåttet hade behövt vidtas. gäller för straffbarhet att gärningen skall ha begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. Kommittén har föreslagit att kravet på att oaktsamheten skall vara grov slopas och pekat på det förhållandet att för övriga brott i 29 kap. gäller endast krav på oaktsamhet av normalgraden. Kommittén har därför redan på den grunden ifrågasatt varför en särskild kvalificering av oaktsamheten skall gälla för miljöfar- lig kemikaliehantering. Vare sig kommitténs förslag eller den utformning som regeringen har valt för straffansvaret i denna del innebär någon inskränkning av bestäm- melsens omfattning jämfört med vad som gäller . Skälen till varför ett krav på grov oaktsamhet satts upp i 3 § är att undvika att kriminaliser- ingen sträcker sig för långt. Genom en begränsning på den subjektiva si- dan, i form av ett krav på uppsåt eller grov oaktsamhet, har en avgräns- ning av det straffbara området skett (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 525). Vissa remissinstanser har tillstyrkt att kravet på grov oaktsamhet tas bort och bl.a. menat att det inte finns skäl att göra skillnad på de subjek- tiva kraven enligt olika bestämmelser i 29 kap. Enligt regeringens me- ning är detta i sig inte ett skäl för att slopa kravet på grov oaktsamhet. Kravet är motiverat av bestämmelsens vida tillämpningsområde. Även i lagen (1985:426) om kemiska produkter, varifrån bestämmelsen i 29 kap. 3 § har hämtats, fanns ett krav på grov oaktsamhet. Kravet stämmer överens med synen på att det är de straffvärda fallen som skall fångas upp av strafflagstiftningen. Om kravet på grov oaktsamhet tas bort kommer straffansvar att kunna utkrävas även när detta inte är straffvärde- mässigt motiverat. Detta är inte lämpligt. Kravet på att en oaktsamhet skall vara grov för att föranleda ansvar bör därför kvarstå. Mer preciserade föreskrifter och förbud kan dock göra det straffbara området avgränsat på ett sätt som gör att det subjektiva rekvisitet i oakt- samhetsfall bör vara oaktsamhet av normalgraden. Nedan behandlas ut- formningen av straffbestämmelsen i den delen. Det är de mest straffvärda gärningarna som bör omfattas av fängelse i straffskalan. För att det straffbara området inte skall bli för vitt bör ett brott mot den allmänna skyldigheten kunna ge fängelsestraff om gärningen dels har medfört en skada, olägenhet eller risk för skada på människors hälsa eller i miljön, dels begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. När det gäller risk för skada bör det klart framgå att det för straffbarhet är tillräckligt att en sådan risk har uppstått. Brott mot ett särskilt föreskrivet försiktighetsmått bör vara straffbart även om en skada eller risk för skada inte har inträffat Den som bryter mot ett specifikt försiktighetsmått eller förbud som finns i , i en förordning eller, i fråga om förbud, i en myndighets- föreskrift (dvs. brott mot en visst bestämt försiktighetsmått) bör också kunna straffas och då utan att man skall behöva visa att det aktuella för- siktighetsmåttet har behövts i det enskilda fallet och utan att behöva visa att en skada, olägenhet eller risk för skada har uppkommit. De viktigaste bestämmelserna om försiktighetsmått är och bör vara de som finns i lagen eller i regeringens förordningar. Om det föreskrivna försiktighetsmåttet framgår av lagen eller av en förordning som reger- ingen har meddelat, bör alltså brottet kunna sanktioneras med böter eller fängelse. Ett sådant brott bör därför omfattas av bestämmelserna om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § . För överträdelser av förbud i myndighetsföreskrifter bör straffskalan endast innehålla böter. En särskild straffbestämmelse om överträdelser av sådana föreskrifter bör införas som en ny paragraf i anslutning till 29 kap. 3 §. Sådana brott bör rubriceras olovlig kemikaliehantering (29 kap. 3 a §). Det är angeläget att också upprätthålla produktvalsprincipen som är en viktig del av den svenska kemikalielagstiftningen. Den har även fått ökad betydelse i EU:s kemikaliepolitik. Produktvals- principen är ett uttryck för försiktighetsprincipen och utgör i sig ett för- siktighetsmått. En avkriminalisering skulle försvaga produktvalsprinci- pens genomslag i den praktiska miljörätten. Någon avkriminalisering, som bl.a. har förordat, bör därför inte ske. Termen vara och uttrycket bioteknisk organism Frågor har uppkommit om användningen av termen vara och uttrycket bioteknisk organism. I förslaget står ordet vara för sig självt och hän- för sig enbart till den beskrivning som följer; dvs. som innehåller eller har behandlats osv. Uttrycket eller vara avser alltså inte enbart bio- tekniska organismer, vilket framgår av bestämmelsens utformning. Om en vara innehåller en bioteknisk organism, så är varan per definition en bioteknisk organism. Regeringen har inte funnit att det i det här avseen- det behövs några ändringar i den föreslagna texten. När straffbestämmelserna i 29 kap. 8 § om biotekniska organismer nu flyttas till 3 § kan också frågan ställas om brottets nuvarande rubricering, miljöfarlig kemikaliehantering, bör ändras. Biotekniska organismer be- handlas i regelverket på samma sätt som kemiska produkter, brottsrubri- ceringen är väl inarbetad och bör kunna omfatta även sitt nya innehåll. Rubriceringen behöver inte ändras. Andra straffbestämmelser som rör kemiska produkter Märkning av produkter är ett försiktighetsmått. Överträdelser av märknings- krav bör regleras enligt bestämmelsen om bristfällig miljöinformation i 29 kap. 6 §. Detsamma gäller klassificering av kemiska produkter. För tyd- lighetens skull bör det av lagtexten framgå att straffbestämmelserna om miljöfarlig kemikaliehantering inte gäller gärningar som omfattas av be- stämmelserna om bristfällig miljöinformation. Frågorna om bristfällig mil- jöinformation behandlas i avsnitt 7.8. Vissa kemiska produkter är s.k. kos- metiska och hygieniska produkter. har föreslagit sär- skilda straffbestämmelser om sådana produkter. De förslagen behandlas i avsnitt 7.10. Där framgår att överträdelser mot föreskrifter om märkning och innehållsförteckning av kosmetiska och hygieniska produkter inte bör omfattas av straffbestämmelserna om miljöfarlig kemikaliehantering. I blankettstraffbudet i 29 kap. 8 § första stycket 21 finns en särskild bestämmelse om bränslen. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det inte behövs någon särreglering för bränslen. Bränslen bör omfattas av de bestämmelser som gäller för kemikalier i övrigt. Den särskilda punkten i 29 kap. 8 § bör därför utgå. Bestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § bör om- fatta de bestämmelser som finns i 29 kap. 8 § första stycket 19 och 20 om brott mot direkta förbud i . Det är miljöfarlig kemika- liehantering att bryta mot förbudet att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg (14 kap. 18 § andra stycket) och förbudet att bekämpa lövsly (14 kap. 19 § första stycket). Ytterligare kriminalisering av brott på kemikalieområdet finns i 29 kap. 8 § första stycket 22 och 23. De är vida blankettstraffbud som hänvisar till bemyndiganden i 14 kap. och bör i stället omfattas av 29 kap. 3 §. I 29 kap. 8 § första stycket 26 straffbeläggs vissa överträdelser av och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Det gäller överträdelser av förbud eller skyldigheter att lämna uppgifter enligt förordningen. har föreslagit att denna punkt skall utgå och såvitt Prop. 2005/06:182 avser uppgiftsskyldigheten ersättas med bestämmelser om miljö- Regeringen anser att den sanktionsformen är lämplig för denna typ av överträdelse och någon motsvarighet till 29 kap. 8 § första stycket 26 i det avseendet bör alltså inte tas in i 3 §. När det gäller över- trädelser av förbud enligt EG-förordningen bör dessa omfattas av bestäm- melsen om miljöfarlig kemikaliehantering (29 kap. 3 § andra stycket 3). I 29 kap. 8 § första stycket punkt 25 straffbeläggs vissa överträdelser av och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av om export och import av farliga kemikalier. Det gäller skyldighet att göra anmälan vid export och viss uppgiftsskyldighet. Inget av detta bör omfattas av straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikalie- hantering. Bestämmelsen i 29 kap. 8 § första stycket 25 behandlas i avsnitt 7.9. För ringa brott bör det även fortsättningsvis gälla undantag enligt be- stämmelsen i 29 kap. 11 § första stycket . Regeringens förslag: Bestämmelserna om otillåten miljöverksamhet förtydligas och avgränsas till de mest straffvärda förprövningsplikt- Den skall kunna straffas som med uppsåt eller av oaktsamhet på- börjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller som efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att ha iakttagit en föreskriven tidsfrist, allt enligt vad som föreskrivs i miljö- balken eller i föreskrifter som regeringen har meddelat i fråga om sådant som kan påverka Natura-2000 områden (7 kap. 28 a §), miljö- farliga verksamheter (9 kap. 6 §), vattenverksamheter (11 kap.), samråd (12 kap. 6 §), genetiskt modifierade organismer (13 kap. 12 och 16 §§), och biotekniska organismer (14 kap. 1113 och 24 §§), avfallstransport (15 kap. 25 §) och tillåtlighets- prövning (17 kap.). Brott mot förprövningsplikter enligt myndighetsföreskrifter och kom- munala föreskrifter omfattas inte av straffbestämmelsen. mot tillståndsplikt som med stöd av 9 kap. 7, 11 eller 12 § har med- delats i fråga om enskilda avlopp, värmepumpar eller hållande av djur. Om miljösanktionsavgift har föreskrivits för samma gärning skall det inte kunna dömas till ansvar enligt de föreslagna bestämmelserna. Undantaget från straffansvar för ringa fall avskaffas såvitt avser över- trädelser av förprövningsplikter. För brott mot villkor skall ringaundan- taget däremot kvarstå (detta behandlas i avsnitt 7.6). förslag skiljer sig från regeringens i följande Kommittén har föreslagit att brott mot vissa av de uppräknade förprövningsplikterna skulle vara straffbara endast om regeringen i en för- har föreskrivit att en gärning är straffbar enligt 29 kap. 4 § . Kommittén har också föreslagit en separat para- graf om brott mot villkor och andra bestämmelser i tillstånds-, tillåtlighets-, Prop. 2005/06:182 godkännande- och dispensbeslut och föreslagit en särskild rubricering för sådana brott (villkorsbrott). Regeringens förslag innebär en annan lagtek- nisk avgränsning och utformning av det straffbara området. Regeringens förslag innebär också att straffansvar inte gäller för överträdelser som omfattas att bestämmelserna om miljösanktionsavgift. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt kommitténs förslag. Riksåklagaren har helt ställt sig bakom kommitténs överväganden och förslag och bl.a. påpekat att mycket av det som är straffbart inte hör hemma på straffrättens område, att förslaget tydlig- gör och avgränsar det straffbara området på ett mycket bättre sätt och att det nuvarande undantaget för ringa brott har vållat stora bekymmer. m.fl. har anfört att ett blankettstraffbud med en tydli- gare avgränsning, såsom föreslagits, är mest ändamålsenligt, men att un- dantaget för ringa brott inte bör slopas. Även och Skogs- industrierna har ansett att ringaundantaget bör finnas kvar. har anfört att den föreslagna avregleringen på några områden kan innebära svårigheter att ingripa mot överträdelser som kan medföra allvarliga risker för miljön eller människors hälsa, t.ex. i fråga om hållande av djur och då i synnerhet giftorm. kommun och har motsatt sig att straffsanktionerna tas bort när det gäller hållande av djur inom detaljplaneområde. har, i fråga om Natura 2000-områden, anfört att endast flagranta överträdelser av tillståndsplikten enligt 7 kap. 28 a § bör föranleda straff dvs. endast när det är uppenbart att till- stånd skulle ha sökts. har anfört att kriminaliseringen av brott mot krav på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § inte är tillräckligt väl avgränsad och att endast sådana anmälningsplikter som regeringen har föreskrivit om med stöd av 12 kap. 6 § andra stycket bör vara straffsanktionerade. () har anfört att kriminaliseringen av brott mot anmälan enligt 12 kap. 6 § inte är till- räckligt väl avgränsad och att den inte lämpar sig för miljösanktions- avgift. Förbundet har också anfört att det finns anledning att även i fortsättningen behålla straffriheten för ringa fall. har anfört att det bör övervägas om 12 kap. 9 § och 3 § för- ordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket bör upphävas i stället för att överträdelsen i fortsättningen skall vara belagd med miljösank- tionsavgift, som kommittén föreslagit. har anfört att det för innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer räcker att straffsanktionera brott mot tillståndsplikt och att miljösank- tionsavgift, såvitt avser mikroorganismer, är en tillräcklig sanktion för brott anmälningsplikt. Verket har instämt i att det inte bör förekomma både straff och miljösanktionsavgift för samma överträdelse. har anfört att uttrycket otillåten miljöverksam- het är helt missvisande eftersom det inte finns några miljöverksamheter i bara miljöfarliga verksamheter. har anfört att förslaget innebär en om- fattande avkriminalisering vars konsekvenser måste utredas ytterligare och därefter bedömas innan beslut tas. Skälen för regeringens förslag Enligt den nuvarande bestämmelsen i 29 kap. 4 § första stycket miljöbal- ken är det förenat med straffansvar att bryta mot balkens regler om för- prövning (de tillstånds- och anmälningsplikter och liknande som syftar till att en miljöbedömning skall kunna göras innan en verksamhet eller åtgärd påbörjas) liksom mot sådana regler i föreskrifter som har med- delats med stöd av balken. Bestämmelsen har haft en sådan ut- formning att det straffbara området blivit mycket omfattande. Den täcker, utöver regler om tillstånd etc., föreskrifter om olika former av förprövning som förvaltningsmyndigheter, länsstyrelser och kommu- ner har föreskrivit om. Detta gör det svårt att överblicka vilka handlingar som är straffbelagda. Det innebär också att alla typer av brott mot för- prövningskrav, oavsett dignitet, är sanktionerade med en straffskala som kan medföra upp till fängelse. Vidare är bestämmelsens konstruk- tion sådan att varje nytt krav på förprövning som införs kommer med automatik att omfattas av möjligheten att vid överträdelser döma till fängelsestraff. Det finns också fall där brott mot en förprövningsplikt dessutom omfattas av andra straffstadganden i 29 kap. . Till detta kommer att fängelsestraff inte bör föreskrivas för brott mot hand- lingsregler där det väsentliga innehållet i handlingsreglerna bestäms i föreskrifter som förvaltningsmyndigheter och kommuner meddelar. Det finns alltså flera skäl att se över reglerna om otillåten miljöverksamhet och förbättra dem. De förprövningsplikter som regleras i 29 kap. 4 § avser inte bara miljö- farliga verksamheter i den mening som anges i 9 kap. utan alla verksamheter som kan ha en sådan påverkan på miljön att de har förenats med krav på kontroll innan de sätts i gång. Rubriceringen är inarbetad och behöver inte ändras. Det straffbara området bör endast omfatta förprövningsplikter som har föreskrivits av eller regeringen Det är viktigt att det straffbelagda området blir tydligare och att det av- gränsas till att fånga in de allvarligaste fallen de som är mest straff- värda. För de mindre straffvärda beteendena bör en avkriminalisering ske och i stället miljösanktionsavgift övervägas som en lämplig sanktion. Det finns en stor mängd bestämmelser om vad som är förprövnings- pliktigt. har mot den bakgrunden bedömt att det inte är möjligt att konstruera en självständig straffbestämmelse som reg- lerar samtliga straffbara överträdelser av förprövningsplikt. Regeringen delar denna bedömning. Straffbestämmelsen i 29 kap. 4 § bör därför även i fortsättningen ha karaktären av blankettstraffbud. För att förtydliga och bättre avgränsa det straffbara området bör dock de förprövningsplikter som omfattas av straffansvar anges i lagtexten genom en tydlig koppling till den bestämmelse i varav plikten framgår eller till det bemyndigande att meddela föreskrifter om en sådan plikt finns. Det straffbara området bör endast omfatta förprövningsplikter som har bestämts av eller regeringen. myndighetsföreskrifter eller kommunala föreskrifter bör alltså föras bort från det straffbara området. En sådan lösning har väckt farhågor om att avkriminaliseringen kan blir för stor. Från såväl en allmän rättssäkerhetssynpunkt som från en mer specifik miljöskyddssynpunkt, är det dock inte lämpligt med den nu- varande ordningen att en ny föreskrift som en myndighet eller kommun meddelar med automatik omfattas av möjligheten att döma till straff. Utgångspunkten måste nämligen vara att en ny föreskrift om förpröv- ningsplikt fyller ett behov. Den föreskrivande myndigheten kan dock komma att avstå från att meddela föreskriften eftersom den omfattas av en sträng sanktion. Det kan också hända att föreskriften meddelas utan närmare överväganden i frågan om den verkligen behöver vara straff- sanktionerad. För att komma till rätta med denna problematik och sam- tidigt se till att de straffvärda fallen också omfattas av straffbestämmel- serna bör en översyn göras och de straffvärda förprövningsplikterna föras upp på förordningsnivå. I många fall är miljösanktionsavgift eller andra ingripanden lämpligare reaktioner på överträdelser. Regeringen ser över förordningen om miljösanktionsavgift och kommer att beakta denna fråga i det arbetet. Straffbestämmelserna om brott mot förprövningsplikt bör samlas För en tydligare bild av de straffsanktionerade förprövningsbestämmel- serna bör, som har föreslagit, de bestämmelser som finns i 29 kap. 8 § första stycket 16 (krav på iakttagande av tidsfrist enligt 12 kap. 6 § tredje stycket) och 29 kap. 9 § första stycket 4 (anmälningsplikt enligt 11 kap. 15 § tredje stycket om arbeten som kan skada fisket) omfattas av bestämmelsen om otillåten miljöverksamhet i 29 kap. 4 §. De bestämmelser som är direkt kopplade till verksamheter eller åtgärder i skyddade områden eller som avser artskyddet specifikt bör dock i stället samlas i straffbestämmelserna om områdesskydd och artskydd. har konstaterat bör det straffbara området om- fatta förprövningsplikter för verksamheter och åtgärder som typiskt sett medför beaktansvärda risker för skador på människors hälsa eller i miljön. Överträdelser av de centrala tillståndsplikter som avses i 9 och 1115 kap. är så allvarliga att de bör vara förenade med straffansvar enligt 29 kap. 4 §. Den förprövningsplikt som bestämmelserna om reger- ingens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. innebär bör också omfattas av straffansvar. Detsamma gäller krav på godkännanden enligt 11 kap. (vat- tenverksamheter) och 14 kap. (kemiska produkter och biotekniska orga- nismer). Enligt 7 kap. 28 a § krävs en särskild tillståndsprövning för att få bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka sådana särskilda skydds- och bevarandeområden som kallas Natura 2000-områden. Bestämmelsen motsvarar vissa regler i det s.k. art- och habitatdirektivet. Skyddet av Natura 2000-områdena har en sådan betydelse att överträdelser av tillståndsplikten bör vara förenade med straffansvar. Någon ändring i det avseendet bör därför inte göras.