prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — Det gäller projektbeskriv- ningen, de synpunkter på projektbeskrivningen som lämnas av bl.a. sak- ägare och organisationer, den ackrediterade kontrollörens validerings- rapport, projektdeltagarnas övervakningsrapport, den ackrediterade kon- trollörens verifieringsrapport och certifieringsrapport samt eventuella beslut av Styrelsen för mekanismen för ren utveckling med anledning av en begäran om särskild granskning av någon av kontrollörernas beslut. Efter offentliggörandet av projektbeskrivningen skall kontrollören ta emot synpunkter från bl.a. sakägare. Kontrollören skall när den beslutar om validering av projektet beakta eventuella synpunkter. För projekt enligt gemensamt genomförande anges följande. Sakägare i ett projekt definieras som allmänheten, inklusive enskilda, grupper eller samhällen som påverkas, eller som sannolikt kommer att påverkas, av projektet. Ett land som är värd för ett projekt skall göra viss information om projektet tillgänglig för allmänheten. Vissa skillnader finns i reglerna för gemensamt genomförande enligt spår 1 respektive spår 2. Processen för spår 1 bestäms i stor utsträckning av varje land, även när det gäller allmänhetens insyn och deltagande i processen för ett godkännande. Ett grundläggande krav är dock att allmänhetens kommentarer till ett projekt skall beaktas vid ett nationellt godkännande av projektet. För projekt enligt spår 2 anges, på ungefär samma sätt som för mekanismen för ren utveckling, att flera beslut och handlingar under den internationella processen skall göras tillgängliga för allmänheten. Det finns också regler om skyldighet för kontrollören att beakta eventuella synpunkter från bl.a. sakägare när kontrollören beslutar om validering av ett projekt. Länkdirektivets krav på tillgång till information Länkdirektivet gör ett tillägg till artikel 17 i handelsdirektivet som innehåller regler om allmänhetens tillgång till information om handeln med utsläppsrätter. Informationen skall göras tillgänglig för allmänheten i enlighet med det s.k. miljöinformationsdirektivet (och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG, EUT L 41, , s. 26, Celex 32003L0004). Tillägget i artikel 17 innebär att den information som skall göras till- gänglig för allmänheten även omfattar information om projektverksam- het i vilken en medlemsstat deltar eller tillåter privata eller offentliga företag att delta. Av bestämmelsen framgår inte hur omfattande den tillgängliga informationen om projektverksamhet skall vara. Skälen för regeringens bedömning Kraven på allmänhetens insyn och deltagande i processen för projekt enligt mekanismen för ren utveckling är främst av intresse för det utvecklingsland som är värd för projektet. Detta tillgodoses i den inter- nationella processen. Det finns inga särskilda krav på allmänhetens insyn och deltagande då ett investerarland ger sitt nationella godkännande till deltagande i ett projekt. Den allmänhet som är intresserad av ett projekt kommer att ha insyn i den internationella processen genom att beslut och handlingar görs tillgängliga via klimatkonventionens hemsida. I länkdirektivet hänvisas till miljöinformationsdirektivet i fråga om allmänhetens tillgång till information. Genomförandet av miljöinforma- tionsdirektivet i svensk rätt har behandlats i regeringens proposition om Århuskonventionen, som har antagits av (prop. 2004/05:65). De slutsatser och förslag som redovisats i propositionen är relevanta även för genomförandet av länkdirektivets bestämmelse. Information om projektverksamhet kommer att finnas hos den myndighet som ansvarar för processen för ett nationellt godkännande (projektmyndigheten). Infor- mationen kommer att vara tillgänglig för allmänheten enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. De handlingar som kommer att vara tillgängliga hos myndigheten enligt dessa regler är tillräckligt omfattande för att uppfylla länkdirektivets krav på tillgång till information. Enligt miljöinformationsdirektivet omfattar begreppet allmänheten en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer, dvs. även miljöorganisationer enligt vad som framgår av nationell lagstiftning. Med hänsyn till det anförda kommer allmänheten, inklusive miljö- organisationer, att ha tillgång till information om projekt som avser både gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. När det gäller allmänhetens möjlighet att delta i processen för godkän- nande av verksamhetsutövares eller andras deltagande i projektverksam- het, bör man skilja mellan det nationella godkännandet när är investerarland och godkännandet av en projektverksamhet när är värdland. I avsnitt 6.2.1 anförs att en utgångspunkt är att förfarandet vid projektverksamhet enligt gemensamt genomförande inom landet bör bygga på spår 1. Förfarandet bestäms då i stor utsträckning av värd- landet, även när det gäller allmänhetens insyn och deltagande i processen för ett godkännande. En utgångspunkt vid utformningen av föreskrifter är att kommentarer från allmänheten, inklusive miljöorganisationer, bör beaktas vid ett godkännande av en projektverksamhet för vilken är värdland. Sammanfattningsvis uppfylls kraven i Marrakechöverenskommelsen och länkdirektivet genom befintlig lagstiftning och genom de föreskrifter som bör antas för processen enligt de projektbaserade mekanismerna. Regeringens förslag: Frågor om deltagande i projektverksamhet och utfärdande av utsläppsminskningsenheter skall prövas av den myndig- het som regeringen bestämmer (projektmyndigheten). Regeringens bedömning: Det bör vid projektmyndigheten inrättas ett råd med representanter för , Naturvårds- verket, Verket för näringslivsutveckling () och (Sida) för beredning av frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget att regeringen skall bemyndigas att utse en projektmyndig- het. (Sida) har anfört att rådets uppgift behöver förtydligas eftersom det annars finns en risk att ett yttrande från rådet kan uppfattas så att det gäller ett projekt som helhet och inte enbart utifrån de aspekter som är relevanta för bedöm- ningen av projektet enligt reglerna för de projektbaserade mekanismerna. Det är enligt Sida viktigt eftersom Sida i många fall kan ha ett utveck- lingssamarbete med värdlandet för projektet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Kyotoprotokollet förutsätter att det finns behöriga myndigheter för de projektbaserade mekanismerna. Reglerna i protokollet hindrar inte att en och samma myndighet har de uppgifter som behövs för båda mekanismerna. Enligt länkdirektivet skall de båda myndighetsfunktionerna samordnas. har redan i uppgift att som nationell expertmyndighet för de projektbaserade mekanismerna ansvara för att formellt godkänna klimatprojekt enligt vissa beslut under klimatkonventionen, jfr 2 § 12 förordningen (2004:1200) med instruktion för . Det bör i lagen om handel med utsläppsrätter införas ett bemyndigande enligt vilket frågor om deltagande i projektverksamhet enligt de projekt- baserade mekanismerna och om utfärdande av utsläppsminsknings- enheter prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projekt- myndigheten). Regeringen avser att inrätta ett råd med representanter för , , Verket för näringslivsutveckling () och (Sida) som bereder frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet och lämnar förslag till beslut. Rådets utlåtande bör vara rådgivande, dvs. inte bindande, för projektmyndigheten. 6.2.4Särskilda krav på vattenkraftsprojekt Regeringens bedömning: Utgångspunkten vid utformningen av före- skrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att särskilda krav bör ställas för godkännande av deltagande i vatten- kraftsprojekt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan har till- styrkt förslaget. har anfört att inte bör acceptera vattenkraftsprojekt över och att riktlinjer och rekommendationer från för dammar bör respekteras i samtliga vattenkraftsprojekt. Skälen för regeringens bedömning: Länkdirektivet innehåller en bestämmelse om godkännande av vattenkraftsprojekt med en produktions- kapacitet som överstiger (artikel 11b.6). Bestämmelsen är en inskränkning i förhållande till Kyotoprotokollet. Enligt bestämmelsen skall medlemsstaterna när de godkänner ett sådant vattenkraftsprojekt se till att relevanta internationella kriterier och riktlinjer, inklusive dem som finns i en rapport från om dammar (Dammar och utveckling. Nya ramar för beslutsfattande, ), respekteras vid utvecklingen av projektverksamheten. Syftet med länkdirektivets bestämmelse är att projektmyndigheten vid prövningen av deltagande i vattenkraftsprojekt skall vara särskilt upp- märksam på de miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenser som kan bli följden av sådana projekt. De internationella kriterier och rikt- linjer som åsyftas i bestämmelsen ger ledning för utvecklingen av projekt som kan ha konsekvenser för bl.a. miljön. De hänsyn som skall tas till miljön och befolkningen i ett område som berörs av ett vattenkrafts- projekt är relevanta även när ett svenskt deltagande i projekten aktua- liseras. De riktlinjer som kan vara relevanta tar inte bara upp miljöfrågor utan även frågor om exempelvis arbetsförhållanden och offentlighet. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om nationellt god- kännande är att särskilda krav bör ställas för godkännande av deltagande i vattenkraftsprojekt. Det får i det fortsatta lagstiftningsarbetet närmare övervägas om detta bör gälla för vattenkraftsprojekt med en produktions- kapacitet som överstiger , som anges i länkdirektivet, eller om det därutöver bör gälla även för mindre vattenkraftsprojekt. Till de dokument som bör uppmärksammas vid god- kännande av deltagande i vattenkraftsprojekt hör, förutom den i länk- direktivet särskilt nämnda rapporten från om dammar, riktlinjer för multinationella företag, som i ett avsnitt innehåller riktlinjer för företags miljöarbete, samt riktlinjer från Världs- banken som kan vara tillämpliga vid vattenkraftsutbyggnad. Att kriterierna och riktlinjerna skall respekteras bör innebära att verk- samhetsutövaren kan visa att projektet utformas så att riktlinjerna beaktas. Det bör finnas en tillfredsställande redovisning av detta i det underlag som ingår i ansökan om godkännande. bör därmed ha möjlighet att förelägga sökanden om komplettering när under- laget bedöms bristfälligt. Innebörden av ordet respektera och karaktären på de internationella dokumenten, dvs. att det är fråga om riktlinjer, bör dock innebära att det inte är fråga om bindande rättsregler. 6.2.5Projekt som leder till minskade utsläpp från anläggningar i handelssystemet Regeringens bedömning: Vid utformningen av föreskrifter om förut- sättningarna för att få utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt som minskar eller begränsar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet, är utgångspunkterna följande. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminsknings- enheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anläggningens verksamhetsutövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfär- das om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella registret. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: Länkdirektivet innehåller regler om hur projekt som leder till minskade eller begränsade utsläpp från anläggningar som omfattas av handelssystemet fortsatt skall kunna ligga till grund för utfärdande av utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminskningar. Reglerna om undvikande av s.k. dubbelt tillgodo- räknande är EU:s sätt att hantera de problem som skulle uppstå om projekt enligt de projektbaserade mekanismerna leder till att utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar utfärdas samtid- igt som det uppkommer ett överskott av utsläppsrätter som kan säljas på marknaden. Huvudregeln i länkdirektivet är att inga utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminskningar får utfärdas för projekt som direkt eller indirekt minskar eller begränsar utsläppen inom den handlande sektorn. Enligt ett par undantagsregler får dock utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläppsminskningar utfärdas om åtgärder vidtas för att undvika dubbelt tillgodoräknande. Åtgärderna består i att annullera samma antal utsläppsrätter som antalet utfärdade utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläppsminskningar (artikel 11b.2-4). Inom EU är det endast och som inte har kvantitativa åtaganden i Kyotoprotokollet och som därför kan vara värdland för projekt enligt mekanismen för ren utveckling. Övriga 23 EU-länder kan enbart vara värdland för projekt enligt gemensamt genomförande. Eftersom inte kan vara värdland för projekt enligt mekanismen för ren utveckling behövs endast bestämmelser om dubbelt tillgodo- räknande vid gemensamt genomförande. En direkt begränsning av utsläppen från en anläggning som omfattas av handelssystemet innebär ett minskat behov av utsläppsrätter och kan leda till ett överskott av utsläppsrätter. Enligt länkdirektivet får utsläpps- minskningsenheter inte utfärdas för ett projekt vid en sådan anläggning eftersom det skulle innebära ett dubbelt tillgodoräknande av de utsläpps- minskningar som åstadkommits genom projektet. Utsläppsminsknings- enheter får dock utfärdas om anläggningens verksamhetsutövare annulle- rar samma antal utsläppsrätter. Ett projekt kan även indirekt minska eller begränsa utsläppen vid anläggningar inom den handlande sektorn. Projekten kan konkret utgöras av exempelvis förnybar energiproduktion i form av vindkraftverk eller energieffektiviseringsåtgärder som leder till minskade utsläpp vid fossil- baserad energiproduktion som omfattas av handelssystemet. Ökad el- produktion i en anläggning kan leda till minskad elproduktion i en annan anläggning under förutsättning att elkonsumtionen är . Det anses vara dubbelt tillgodoräknande av utsläppsminskningar om utsläpps- minskningsenheter utfärdas för den förnybara elproduktionen, som det uppkommer ett överskott av utsläppsrätter för den fossila elpro- duktion som trängs undan och minskar i omfattning. För att möjliggöra och bibehålla drivkrafter för projekt enligt gemen- samt genomförande i den icke-handlande sektorn har ett undantag införts i länkdirektivet. Utsläppsminskningsenheter får utfärdas för dessa projekt om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella utsläppsrätts- registret. Direktivets bestämmelse specificerar inte vilka utsläppsrätter som skall annulleras. Det är sannolikt mycket svårt att identifiera vilka utsläpp i den handlande sektorn som har påverkats. Det är då inte möjligt att identifiera vilka utsläppsrätter som har blivit ett överskott. Ett förslag till lösning som har presenterats i promemorian De projekt- baserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19) är att skapa en reserv i den nationella fördelningsplanen. För varje utsläppsminskningsenhet som utfärdas till ett projekt i den icke-handlande sektorn som indirekt påverkar utsläppen i den handlande sektorn skall enligt förslaget en utsläppsrätt annulleras i reserven. Reser- ven kan skapas antingen genom att proportionellt minska fördelningen till befintliga anläggningar eller som ett tillägg i fördelningsplanen. Även i de fall reserven skulle vara ett tillägg i den nationella fördelningsplanen kommer det samlade antalet tilldelade utsläppsenheter och utsläppsrätter i en medlemsstat att vara begränsat till åtagandet i Kyotoprotokollet. Vid utformningen av föreskrifter om förutsättningarna för att få utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt vid anläggningar som omfattas av handelssystemet, är utgångspunkterna följande. Det bör som huvudregel inte vara tillåtet att utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt som direkt eller indirekt minskar eller begränsar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anläggningens verksamhets- utövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras i utsläppsrättsregistret. Det får i det fortsatta lagstiftningsarbe- tet övervägas om det, i syfte att möjliggöra annullering av utsläppsrätter i det senare fallet, bör införas en reserv i den nationella fördelningsplanen. Ett förbud att utfärda utsläppsminskningsenheter enligt vad som har angetts har ett samband med prövningen av ansökningar om godkännan- de av deltagande i projekt enligt gemensamt genomförande. Om inte reglerna om undvikande av dubbelt tillgodoräknande följs i ett projekt, kan det få till resultat att deltagandet i projektet inte godkänns. Det får dock antas att planeringen av projektet och innehållet i det underlag som ges in till projektmyndigheten normalt anpassas till de krav som följer av dessa regler. Användning av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet Regeringens förslag: Den nationella fördelningsplanen skall inför handelsperioden 20082012 och varje därpå följande handelsperiod innehålla uppgifter om det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisningen av utsläppsrätter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget att införa en bestämmelse om att fördelningsplanen skall innehålla uppgifter om användningen av tillgodohavanden från projekt- baserade mekanismer i handelssystemet. Remissinstanserna har däremot haft synpunkter på i vilken utsträckning sådana tillgodohavanden skall få användas i handelssystemet. Skälen för regeringens förslag: Regleringen i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen innebär att certifierade utsläppsminskningar kan användas för att fullgöra skyldigheter i handelssystemet medan utsläppsminskningsenheter kan användas först . Länkdirektivets huvudsyfte är att möjliggöra för verksamhetsutövare att använda tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna för att uppfylla sina åtaganden i handelssystemet. I direktivet anges vissa begränsningar för användningen av sådana tillgodohavanden. Det anges att medlemsstaterna får tillåta verksamhetsutövare att använda utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssyste- met upp till en viss procentandel av fördelningen av utsläppsrätter till varje anläggning (artikel 11a.1). Medlemsstaterna skall ange begräns- ningen i sina nationella fördelningsplaner från och med perioden 2012. Ingen begränsning föreskrivs för perioden 20052007. Förutom den kvantitativa begränsningen anges också vissa kvalitativa begränsningar i fråga om tillgodohavandenas ursprung (artikel 11a.3). Regeringen skall enligt lagen om handel med utsläppsrätter upprätta en nationell fördelningsplan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som avses bli fördelade för en kommande handelsperiod. Det bör införas en ny bestämmelse om att fördelningsplanen inför handelsperioden 2012 och varje därpå följande handelsperiod skall innehålla uppgifter om det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläpps- minskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisningen av utsläppsrätter. Förslaget innebär att regeringen i ett sammanhang kan överväga hur många utsläppsrätter som får fördelas för en kommande handelsperiod och i vilken utsträckning verksamhetsutövare får använda tillgodohavan- den från projektbaserade mekanismer när de redovisar utsläppsrätter. Dessa frågor behandlas i avsnitt 9. Regeringens bedömning: En utgångspunkt vid utformningen av före- skrifter är att det inte bör vara tillåtet att använda tillgodohavanden från projektverksamhet som avser upptag av koldioxid genom mark- användning och skogsbruk i handelssystemet. är att det inte bör vara tillåtet för verksamhets- utövare att i handelssystemet använda tillgodohavanden från kärn- Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft något att invända mot bedömningen i fråga om tillgodohavanden från kolsänke- projekt och kärnkraftsprojekt. har anfört att det är klokt att länkdirektivet inte tillåter kolsänkeprojekt och att denna begränsning bör inkluderas i lagförslaget. att bör klargöra att man inte kommer att godkänna några projekt som bygger på kolsänkor. har anfört att all användning av kolsänkor i handelssystemet måste stoppas från att kunna tillgodoräknas i handelssystemet även då nuvarande skrivning i länkdirektivet öppnar för en omprövning av uteslutningen av sänkor . Endast en remissinstans har yttrat sig i frågan om användning av till- godohavanden från kärnkraftsprojekt. har anfört att det bör klargöras att inte kommer att ge sitt godkännande till projekt som rör kärnkraft. Skälen för regeringens bedömning: Kolsänkor avser upptag och utsläpp av växthusgaser i och från skog eller skogs- och jordbruksmark. Enligt Kyotoprotokollet och beslut som antas i linje med protokollet tillåts kolsänkeprojekt inom både gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Det innebär att länder och företag kan genomföra kolsänkeprojekt och få tillgodohavanden från dessa projekt. Tillgodohavanden kan sedan användas av parter för att uppfylla kraven i Tillgodohavanden från kolsänkeprojekt enligt mekanismen för ren ut- veckling kallas temporära certifierade utsläppsminskningar eller långsik- tiga certifierade utsläppsminskningar. projekt enligt gemensamt genomförande är utsläppsminskningsenheter som är omvandlade från s.k. sänkkrediter. EU har i länkdirektivet valt att tills vidare utesluta användningen av tillgodohavanden från kolsänkeprojekt i handelssystemet. verksamhetsutövare inte får använda dessa tillgodohavanden för att uppfylla skyldigheten att redovisa det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen av koldioxid. Regleringen innebär dock inte att den myndighet som ansvarar för godkännande av deltagande i projektverksamhet är förhindrad att i och för sig godkänna genomförandet av kolsänkeprojekt. Enligt länkdirektivet skall kommissionen i en kommande översyn av handelssystemet se över möjligheterna att tillåta verksamhetsutövare att använda tillgodohavanden som genereras från kolsänkeprojekt. Enligt Marrakechöverenskommelsen skall parterna avstå från att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som har sitt upphov i kärnkraftsanläggningar. I länkdirektivet finns en bestämmelse som får anses innebära att utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som har sitt upphov i kärnkraftsanlägg- Prop. 2005/06:184 ningar inte får användas i handelssystemet (artikel 11a.3). användning av sådana enheter är i direktivet begränsat till perioderna 20052007 och 20082012. I avsnitt 6.2.1 föreslås att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om användning av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna. Vid utform- ningen av föreskrifter är utgångspunkten att det, i enlighet med vad som anges i länkdirektivet, inte bör vara tillåtet att använda tillgodohavanden från projekt som avser upptag av koldioxid genom markanvändning och skogsbruk i handelssystemet. En annan utgångspunkt är att tillgodo- havanden från kärnkraftsprojekt inte bör få användas i handelssystemet .