prop · GT03172 · 2006-03-22 00:00:00 — För del är åtagandet enligt EU:s interna bördefördelning av utsläpp. Varje part till Kyotoprotokollet skall senast lämna en rapport om s.k. tilldelad mängd och redovisa sina utsläpp av växthusgaser . Parterna skall vidare redovisa i vilken mån de avser tillgodoräkna sig upptag av växthusgaser i kolsänkor i skog, i åker- och betesmark samt från ny vegetation på tidigare vegetationslös mark enligt protokollets artikel 3.4. Parterna skall i rapporten om tilldelad mängd också redovisa val av basår för fluorerade växthusgaser och ett antal andra mer tekniska val. Om en part inte behöver använda alla sina tillgodohavanden av tilldelade utsläppsenheter, utsläppsminskningsenheter, certifierade utsläppsminskningar eller andra certifikat kan den enligt Kyotoprotokollets regler spara ett överskott till kommande åtagandeperioder. Ett överskott på kort sikt kan därför med nuvarande utformning av åtaganden ackumuleras för att balansera framtida minskningar. Det är dock oklart om regelverket för perioden kommer att överensstämma med det som gäller för Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Konkreta förhandlingar om parternas åtaganden för perioden har ännu inte inletts. Det är därmed osäkert vilken reell betydelse kolsänkorna kan få när det gäller vilka framtida ansträngningar att minska nettoutsläppen som kommer att bli nödvändiga för . Enligt och rådets beslut om övervakning av medlemsländernas växthusgasflöden (280/2004/EG) skall varje medlemsland dessutom till kommissionen redogöra för vilka val man avser göra bl.a. avseende Kyotoprotokollets artikel 3.4 om kolsänkor i syfte att möjliggöra färdigställandet av Europeiska unionens rapport om tilldelad mängd. Det är framför allt besluten om tillämpningen av artikel 3.4 och i någon mån basåret för fluorerade gaser som har betydelse för storleken på tilldelade mängd. För att öka upptaget av av koldioxid i, och minska avgången av andra växthusgaser från, kolsänkor krävs att strategier för markanvändningen inom de areella näringarna integreras i berörda politikområden. Detta bör ske för såväl skogsnäringen som jordbruks- och torvnäringen. Hänsyn bör härvid tas till andra samhällsintressen, inte minst till skogsägarnas intressen och skogsindustrins framtida behov av råvaror. Basen för detta arbete är ett väl fungerande system för bestämning av och verifiering av förändringar i upptag och flöden av kol. Dessutom behövs ett bättre och säkrare vetenskapligt underlag rörande kolsänkor. Regeringen anser att den vetenskapliga grunden för tillgodoräknade av kolsänkor i framtida internationella åtaganden bör stärkas och att dessa åtaganden i högre grad ger incitament till att öka upptagen i kolsänkor. Sådana aktiviteter bör utformas så att hållbar utveckling främjas och den globala avskogningen bromsas. Regeringen avser verka för att de internationella reglerna för kolsänkor utvecklas i denna riktning. Kolsänkor i Kyotoprotokollets artikel 3.3 och 3.4 Kyotoprotokollets bestämmelser om flöden av växthusgaser till och från kolsänkor återfinns i artiklarna 3.3 och 3.4. Protokollet skiljer mellan geografiska områden där markanvändningen förändrats (t.ex. avskogning av mark för anläggning av vägar, järnvägar och bebyggelse) resepektive områden där markanvändningen är oförändrad (t.ex. för skogsbruk). Bestämmelser avseende förändrad markanvändning återfinns i artikel 3.3 och är obligatoriska, medan bibehållen markanvändning (t.ex. skogsbruk) regleras i artikel 3.4. Förändringar i kolmängden inom fem s.k. kolpooler (biomassa ovan respektive under jord, död ved, förna och markkol) skall rapporteras för de områden som omfattas av artikel 3.3 och för de s.k. aktiviteter som faller under artikel 3.4 som parten väljer att använda. Utöver detta skall även emissioner av lustgas (N2O) och metan (CH4) rapporteras. För att klara kraven på rapportering har på regeringens uppdrag, i samråd med andra berörda myndigheter, arbetat med att utveckla nationella system för inventering och rapportering av växthusgaser. Föreslagna definitioner för de olika kolpoolerna följer i princip IPCC:s riktlinjer Good Practice Guidance. levererade en slutrapport . Enligt artikel 3.3 skall varje part med ett kvantifierat åtagande räkna med de upptag och utsläpp av växthusgaser som sker på grund av avskogning och beskogning av tidigare avskogad mark. Det är nettoförändringen i kollager som skall redovisas. För svensk del innebär beskogning främst att tidigare jordbruksmarker planteras med skog. Avskogning innebär framför allt att skogsmark tas i anspråk för infrastruktur (främst vägar och järnvägar) och bebyggelse. För del innebär artikel 3.3 ett nettoutsläpp eftersom utsläppen från avskogning är större än upptagen av växthusgaser i tidigare avskogade marker, trots att de arealer som avskogas inte är större än de som återbeskogas. Att koldioxidavgången från avskogning blir större än upptagen från beskogning beror främst på att de marker som avskogas ofta utgörs av fullväxt skog med stort kolinnehåll. De nybeskogade markerna kommer däremot endast att ha en måttlig tillväxt under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod och inte fullt ut kunna kompensera bortfallet från avskogning. Genom Kyotoprotokollets artikel 3.4 har parterna möjlighet att tillgodoräkna upptag av koldioxid och flöden av andra växthusgaser från tre olika typer av s.k. aktiviteter (jordbruk, skogsbruk och införande av vegetation på tidigare vegetationslös mark). Parterna måste välja att antingen använda någon eller flera av dessa aktiviteter enligt artikel 3.4 eller att avstå. Om en part väljer att använda sig av någon av aktiviteterna skall parten enligt Kyotoprotokollets bestämmelser använda sig av denna aktivitet även i kommande åtagandeperioder. För den första åtagandeperiodens tillämpning av artikel 3.4 gäller Kyotoprotokollets regler och besluten om dess tillämpning (beslut 11/COP7). Dessa innebär för skogsbruk att parterna för den första åtagandeperioden får tillgodoräkna sig ett i förväg fastställt värde efter att eventuella negativa bidrag från protokollets artikel 3.3 räknats bort. Detta fastställda värde grundas på en konservativ beräkning av det bidrag till upptagen som kan tillskrivas mänskliga aktiviteter, t.ex. god skogsskötsel. Enligt dessa regler får maximalt tillgodoräkna sig motsvarande koldioxidekvivalenter från skog och skogsmark i det totala utsläppsutrymmet under den första åtagandeperioden 20082012. Detta kan jämföras med det totala nettoupptaget inom landet som uppgår till betydligt mer. Det finns dock en betydande osäkerhet om hur framtida kolflöden i den svenska skogen kommer att se ut. Enligt senast tillgängliga prognos kommer upptagen av koldioxid att minska fram . Utvecklingen av skogsnäringen och de framtida avverkningarnas storlek är avgörande för upptagens storlek men stormar, skogssjukdomar och bränder kan också påverka utvecklingen och få stor betydelse under enskilda år. Beräkningarna av nettoutsläppen enligt artikel 3.3 (innefattande växthusgasflöden till följd av avskogning och nybeskogning) är osäkra. Regelverket för beräkningarna beslutades först vid partsmötet . Enligt beräkningar från SLU, baserat på detta regelverk, motsvarar nettoutsläppen för del omkring koldioxidekvivalenter . I värsta fall skulle utsläppen under artikel 3.3 kunna uppgå till över koldioxid, motsvarande av samlade växthusgasutsläpp . Om valde att inte använda sig av aktiviteten skogsbruk under protokollets artikel 3.4 skulle således få räkna med detta utsläpp från kolsänkorna trots att upptagen av koldioxid i skog och skogsmark antagligen kommer att vara betydligt större. EU verkade under förhandlingarna om tillämpningen av Kyotoprotokollet, som slutfördes i Marrakesh , för att begränsa parternas möjlighet att tillgodoräkna sig kolsänkor under den första åtagandeperioden. Grunden för detta agerande var att parternas tidigare gjorda åtaganden om utsläppsbegränsningar annars skulle kunna ha underminerats. delade denna grundsyn och framhöll även att Kyotoprotokollet uttryckligen beaktade upptaget i kolsänkor som en del av åtagandet och att detta borde reflekteras av regelverket. Regeringen anser fortsatt att bevarande och främjande av kolsänkor har en viktig kompletterande funktion att fylla vid sidan av arbetet med att begränsa utsläppen. Kolsänkornas roll och omfattning bör dock klargöras innan förhandlingar inleds om nivåerna på parternas kommande åtaganden. Med hänsyn till vikten av att långsiktigt värna kolsänkorna och det faktum att utan att tillämpa artikel 3.4 riskerar att enbart få redovisa betydande nettoutsläpp från artikel 3.3 bör välja att tillämpa aktiviteten skogsbruk enligt protokollets artikel 3.4. I resulterar aktiviteterna åkerbruk och skötsel av betesmark enligt Kyotoprotokollet och Marrakeshöverenskommelsen i nettoutsläpp Till skillnad från situationen för skog och skogsmark är det i fråga om åkerbruk och skötsel av betesmark skillnaden mellan Prop. 2005/06:172 utsläppen och 1990 som skall redovisas, om en part väljer att använda dessa aktiviteter under protokollets artikel 3.4. I stor utsträckning saknas emellertid underlag om flödenas storlek. Det är möjligt att nettoutsläppen kommer att bli större än de var under . Kunskaperna om huruvida alternativa brukningsmetoder av åker- och betesmark väsentligen kan minska avgången av växthusgaser är bristfälliga. Det behövs sannolikt ytterligare forskning om hur växthusgasflödena påverkas vid andra brukningsmetoder under svenska förhållanden. Jordbrukspolitiken är i huvudsak en EU-gemensam angelägenhet och genomförande av förändringar är vanligtvis tidskrävande. Det är därför inte troligt att styrmedel syftande till förbättrade flöden av växthusgaser skulle kunna få en effekt redan under den första åtagandeperioden. Införande av vegetation på tidigare vegetationslös mark bedöms ha mycket ringa betydelse i . Regeringen avser därför inte använda sig av dessa aktiviteter under artikel 3.4. Regeringen bedömer att en mer aktiv skötsel av kolsänkor, framför allt skogssänkorna, kan komma att bli betydelsefull . Det ligger i linje med grundläggande principer för det internationella klimatarbetet att det i Kyotoprotokollet fastställda värdet för upptag av växthusgaser i skog och skogsmark i läggs till den svenska tilldelade mängden. Regeringens bedömning är också att kan klara samtliga ställda rapporteringskrav med vissa smärre anpassningar av nuvarande system för rapportering och inventering samt visst vidare utvecklingsarbete. Regeringen har beslutat att skall tillämpa artikel 3.4 när det gäller upptag av växthusgaser i kolsänkor i skog och skogsmark, men ej i åker- och betesmark samt ny vegetation (dnr M2006/201/Mk). Basår för fluorerade gaser Enligt Kyotoprotokollet kan parterna välja huruvida man skall tillämpa 1990 eller 1995 som basår för utsläppen av fluorerade gaser. För svensk del bedöms valet av basår i praktiken vara av marginell betydelse då utsläppen för var koldioxidekvivalenter och utsläppen för var koldioxidekvivalenter. Utsläppsdata är emellertid osäkra och osäkerheten om utsläppens storlek 1990 större än den . föreslår att används som basår då dataunderlaget för är avsevärt bättre än . Regeringen har beslutat att bör använda 1995 som basår för utsläppen av fluorerade gaser enligt Kyotoprotokollet (dnr M2006/201/Mk). Efterlevnaden av internationell miljörätt Efterlevnaden av internationella miljökonventioner har ägnats allt större uppmärksamhet inom internationellt miljösamarbete. En grundläggande förutsättning för framgången med internationella miljööverenskommelser är att dess bestämmelser omsätts i praktisk handling och inte förblir enbart goda intentioner. I de flesta stora miljökonventioner har det skapats, eller pågår det förhandlingar om inrättandet av s.k. efterlevnadsmekanismer. Dessa mekanismer syftar till att säkerställa att parter till konventioner faktiskt lever upp till de åtaganden som överenskommits. Mekanismerna syftar också till att överträdelser och brister i efterlevnaden skall leda till påföljder. Ofta kan sådana påföljder vara i form av stöd och råd till parter för att hjälpa dessa att leva upp till sina åtaganden men även mer starka, sanktionsliknande, åtgärder kan ingå i en efterlevnadsmekanism. Efterlevnadsmekanismerna utgör en viktig funktion för att understryka och upprätthålla den legalt bindande karaktären hos de internationella miljökonventionerna. Även för Kyotoprotokollet är efterlevnaden en viktig fråga när det gäller genomförandet av protokollets bestämmelser. Frågan om efterlevnad har inom Kyotoprotokollet fått en central och viktig plats i och med den överenskommelse om utformningen av en efterlevnadsmekanism som ingick som en del av uppgörelsen i Marrakesh. Protokollets efterlevnadsmekanism som den utformades i denna uppgörelse är på många sätt en av de mest innovativa och långtgående inom den nutida internationella miljörätten. Genom efterlevnadsmekanismen kopplas viktiga delar av protokollets funktion, bl.a. användandet av de flexibla mekanismerna, till efterlevnaden av protokollet och görs på detta sätt delvis beroende av efterlevnadsmekanismens tillämpning. Det finns anledning att i detta sammanhang beskriva den huvudsakliga utformningen av mekanismen enligt överenskommelsen från Marrakesh. Kyotoprotokollets efterlevnadsmekanism administreras primärt av den s.k. efterlevnadskommittén som är uppdelad i två avdelningar den stödjande avdelningen och den verkställande avdelningen. Vardera avdelning består av tio ledamöter som väljs av parterna till protokollet men som tjänstgör i personlig kapacitet och inte som representanter för parter. Detta är viktigt för att säkerställa den oberoende juridiska karaktären på efterlevnadskommittén och undvika politisering av dess arbete. De bägge avdelningarna ansvarar för efterlevnaden av olika delar av Kyotoprotokollet den stödjande avdelningen har bl.a. ansvar för hur de flexibla mekanismerna används och den verkställande bl.a. för efterlevnaden av utsläppsnivåerna och uppfyllandet av kriterierna för att få använda de flexibla mekanismerna. behandla frågor om genomförandet av Kyotoprotokollet som nämns i rapporter från grupper för expertgranskning. Även parter kan anmäla efterlevnadsfrågor till kommittén, antingen frågor som rör dem själva eller som avser en annan part till protokollet. De åtgärder som kommittén kan vidta vid problem med efterlevnad är omfattande och långtgående. Den stödjande delen kan ge rekommendationer och besluta om råd samt tekniskt och ekonomiskt stöd till parter för att underlätta efterlevnad. verkställande avdelningen kan även besluta om strängare åtgärder i förhållande till parter som inte efterlever protokollet, som att kräva att en part upprättar en plan för hur parten skall efterleva protokollet och stänga av en parts behörighet att använda de flexibla mekanismerna om de krav som ställs för användandet av dessa inte efterlevs. tilldelad utsläppsmängd kan efterlevnadskommittén ta till de strängaste Om en part överskrider sin enligt protokollet tilldelade utsläppsmängd (vilket även inkluderar bl.a. utsläppsrätter som en part förvärvat) kan den verkställande avdelningen besluta om avdrag från den partens tilldelade mängd för den andra åtagandeperioden med motsvarande 1,3 gånger den mängd utsläpp med vilken parten överskridit sin tilldelade mängd. Den verkställande avdelningen kan även besluta om att stänga av parten från rätten att delta i utsläppshandeln under protokollet till dess parten har visat att den kommer att efterleva sin Vid en jämförelse med andra internationella miljökonventioner är dessa åtgärder, som efterlevnadskommittén kan besluta om, långtgående. Konsekvenserna och åtgärderna understryker att brister i efterlevnaden av Kyotoprotokollet är allvarligt och något som kan leda till betydande ekonomiska konsekvenser för en part. Överenskommelsen om efterlevnadsmekanismen från Marrakesh måste antas genom beslut av Kyotoprotokollets parter vid COP/MOP 1 för att Enligt artikel 18 i protokollet skall det första partsmötet besluta om inrättandet av regler för efterlevnaden av protokollet och det är av stor vikt att så också sker. Den främsta prioriteringen är därför att efterlevnadsmekanismen verkligen antas vid COP/MOP 1 i den form som har överenskommits och att den omgående blir tillämplig. nämnts är viktiga funktioner i protokollet beroende av att mekanismen är i bruk och varje försening skulle få negativa konsekvenser för hela Ett snart antagande och ikraftträdande av efterlevnadsmekanismen utgör en viktig bekräftelse på den bindande reglering som Kyotoprotokollet utgör för dess parter. 6.4Kyotoprotokollet och dess flexibla mekanismer Enligt Kyotoprotokollet får parterna med kvantitativa åtaganden ett visst maximalt utsläppsutrymme, en s.k. tilldelad mängd (assigned amount), för åtagandeperioden 20082012. För del är åtagandet eller utsläppsutrymmet enligt EU:s interna bördefördelning av 1990-års utsläpp. Den tilldelade mängden anges i tilldelade utsläppsenheter (assigned amount units, AAU) och varje tilldelad utsläppsenhet motsvarar utsläpp av ett ton koldioxidekvivalenter. Åtagandet enligt Kyotoprotokollet innebär att parten kan vidta åtgärder för att minska nettoutsläppen dels i det egna landet, dels i andra länder i samarbete. Enligt åtagandet skall varje part rapportera sina utsläpp och upptag av växthusgaser och överlämna motsvarande mängd tilldelade utsläppsenheter eller andra Kyotoenheter (se nedan). Om de fysiska utsläppen inom landet understiger det utsläppsutrymme som anges av den tilldelade mängden, får parten ett överskott av tilldelade utsläppsenheter. Överskottet kan t.ex. sparas eller säljas till andra parter. Å andra sidan, om de fysiska utsläppen inom landet överstiger det utsläppsutrymme som anges av den tilldelade mängden måste parten genomföra motsvarande utsläppsminskningar i andra länder. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer är de instrument som reglerar hur en part kan tillgodoräkna sig utsläppsminskningar genomförda i andra länder. I protokollet beslutades tre flexibla mekanismer: handel med tilldelade utsläppsenheter (), gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM). Handel med tilldelade utsläppsenheter reglerar överlåtelser av tilldelade utsläppsenheter mellan parter till protokollet med kvantitativa åtaganden. Det rör sig alltså om överlåtelser mellan stater. Gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling är s.k. projektbaserade mekanismer där konkreta projekt för utsläppsminskning genomförs i länder med respektive länder utan kvantitativa åtaganden. Efter rigorösa kontroller och under insyn från berörda instanser ger de projektbaserade mekanismerna upphov till certifierade tillgodohavanden där varje enhet motsvarar utsläpp av ett ton koldioxidekvivalenter. Dessa tillgodohavanden kallas för utsläppsminskningsenheter (emission reduction units, ERU) när det gäller gemensamt genomförande och certifierade utsläppsminskningar (certified emission reductions, CER) när det gäller mekanism för ren utveckling. De flexibla mekanismerna regleras till övervägande del av Kyotoprotokollet och Marrakesh- överenskommelsen. Tilldelade utsläppsenheter, utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläppsminskningar kallas ibland för Kyotoenheter som gemensam beteckning. Under beteckningen Kyotoenheter finns även utsläppsminskningar som är en följd av projekt som rör bindning av koldioxid i vegetation och mark i länder utan kvantitativa åtaganden, som ger upphov till temporära certifierade utsläppsminskningar (temporary certified emission reductions, t-CER) eller långsiktiga certifierade utsläppsminskningar (long-term certified emission reductions, l-CER). finns även beteckningen sänkkrediter (removal units, RMU), som kan utfärdas till parter med kvantitativa åtaganden, och gäller upptag av växthusgaser i kolsänkor i En part har alltså rätt att överlämna alla former av Kyotoenheter för uppfyllandet av sitt åtagande. Varje Kyotoenhet motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter. Enligt Kyotoprotokollet skall användningen av mekanismerna vara kompletterande till inhemska åtgärder. Detta innebär, enligt överenskommelsen i Marrakesh, att inhemska åtgärder skall utgöra en betydande del av de ansträngningar som genomförs av respektive part för att möta partens åtagande enligt Kyotoprotokollet. Det finns ingen närmare konkretisering av begreppet. 6.4.2Behörighetskrav för deltagande i de flexibla mekanismerna Enligt Marrakeshöverenskommelsen måste parterna uppfylla vissa krav för att vara behöriga att använda sig av de tre flexibla mekanismerna. Behörighetskraven innebär i korthet att parten skall 1.ha tillträtt Kyotoprotokollet, 2.ha fastställt sin tilldelade mängd, 3.ha upprättat ett nationellt system för utsläppsinventering, 4.ha upprättat ett nationellt register, och 5.årligen kunna rapportera utsläppsinventeringen till det klimatsekretariat som inrättats enligt klimatkonventionen. Partens behörighet avgörs av en särskild kommitté under protokollet, efterlevnadskommittén, utifrån den rapport som parten skall överlämna . Kommittén skall ta ställning i behörighetsfrågan efter överlämnandet av rapporten. EU kommer att lämna in en gemensam rapport för medlemsstaterna till kommittén. 6.4.3Handel med tilldelade utsläppsenheter Internationell handel med tilldelade utsläppsenheter enligt artikel 17 i Kyotoprotokollet regleras i detalj i Marrakeshöverenskommelsen. Genom denna flexibla mekanism kan parter med ett överskott av tilldelade utsläppsenheter sälja dessa, t.ex. till parter med ett underskott utsläppsminskade åtgärder genomföras där det är mest kostnadseffektivt. Handel med tilldelade utsläppsenheter enligt Kyotoprotokollet skall i princip ske mellan parter, dvs. Staterna kan emellertid delegera rätten att handla till företag och andra aktörer. för handel med utsläppsrätter (Euopean Union Allowance, EUA) som EU har infört är således relaterad till men inte likställd med handel med tilldelade utsläppsenheter enligt EU:s handel med utsläppsrätter gäller handel mellan företag medan handel med tilldelade utsläppsenheter gäller handel (länder). en skillnad är att enligt Kyotoprotokollet inte startar . kommer det att finnas en koppling mellan dessa två handelssystem då varje utsläppsrätt som fördelas till företagen kommer att motsvara en tilldelad utsläppsenhet som finns hos parten. EU:s utsläppshandelssystem beskrivs i avsnitt 8. Gemensamt genomförande möjliggör för länder med kvantitativa åtaganden i Kyotoprotokollet att genomföra utsläppsminskande projekt i andra länder med kvantitativa åtaganden och tillgodoräkna sig utsläppsminskningarna för att klara sitt åtagande. Gemensamt genomförande anges i Kyotoprotokollets artikel 6. Regelverket för gemensamt genomförande är överenskommet mellan klimatkonventionens parter beslutades formellt vid Kyotoprotokollets första partsmöte . Det finns två processer för att godkänna och verifiera projekt för gemensamt genomförande. De fastställdes i Marrakeshöverenskommelsen och kallas spår ett respektive spår två. Ett projekt enligt gemensamt genomförande ger upphov till tillgodohavanden som kallas för utsläppsminskningsenheter som motsvarar den utsläppsminskning som genomförts i projektet. Enkelt uttryckt finansierar investerarlandet ett utsläppsminskningsprojekt i värdlandet och erhåller motsvarande mängd utsläppsminskningsenheter. Varje utsläppsminskningsenhet som utfärdas är omvandlad från en tilldelad utsläppsenhet. Detta medför att det totala utsläppsutrymmet för det samlade kollektivet parter med kvantitativa åtaganden är . Utsläppsminskningsenheter kan endast utfärdas . Ett land som uppfyller behörighetskraven får följa spår ett och utfärda och överlåta utsläppsminskningsenheter i enlighet med egna nationella bestämmelser. Prövningen av projekten blir alltså en nationell fråga för värdlandet. Proceduren för spår ett kan därför komma att se olika ut i olika länder.