prop · GT0377 · 2006-02-09 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Innebörden av artikel 28.1 är att den beslutande myndigheten måste beakta den berörda personens personliga förhållanden innan myndigheten av hänsyn till allmän ordning m.m. be- slutar att avlägsna denne. När det gäller beslut om avlägsnande enligt svensk rätt finns liknande regler i 8 kap. 11 § första stycket NUtlL. Den- na bestämmelse anger särskilt vissa omständigheter som skall beaktas när en domstol överväger att utvisa en utlänning pga. brott. Domstolen skall därvid ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället och särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter, om utlänningen har barn i och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med ut- länningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att ut- länningen utvisas, utlänningens övriga familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . Vad som anges i 8 kap. 11 § första stycket NUtlL måste anses uppfylla de krav som artikel 28.1 ställer. Såvitt gäller utvisning pga. brott saknas således anledning att komplettera bestämmelserna. Hänsynen till allmän ordning eller säkerhet kan dock föranleda andra beslut om avlägsnande. Även utvisning enligt 1 § LSU kan förekomma. För de senare fallen sak- nas regler om beaktande av utlänningens personliga förhållanden. Artikel 28.1 får dock anses omfatta även sådana beslut om avlägsnande av en utlänning. För att uppfylla artikelns krav även såvitt gäller dessa andra beslut om avlägsnande bör regeln i 8 kap. 11 § första stycket NUtlL om- fatta alla sådana beslut. När det gäller utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör en hänvisning till 8 kap. 11 § första stycket NUtlL göras i 5 § nämnda lag, som redan nu innehåller hänvisningar till vissa regler utlänningslag. Hänvisningen bör ha innebörden att de hänsynstaganden som avses i 8 kap. 11 § första stycket NUtlL skall göras även vid handläggning enligt LSU. Varken i fråga om utvisning enligt utlänningslag eller utvisning enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll finns anledning att låta regeln avse andra utlänningar än medborgare i EES-stater eller deras familjemedlemmar. Stärkt skydd mot utvisning Regeringens förslag: En utlänning som har permanent uppehållsrätt skall få utvisas på grund av brott endast när det finns synnerliga skäl. En liknande regel, med innebörden att synnerliga skäl måste föreligga för att utvisning i andra fall av personer med permanent uppehållsrätt på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet skall kunna ske, skall införas. Detta skall gälla även vid utvisning enligt lagen om särskild utlännings- kontroll. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i delar utred- ningens bedömning att kravet på synnerliga skäl i 4 kap. 10 § andra stycket UtlL väl motsvarar vad som i artikel 28.2 avses med ett allvar- ligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Det bör emellertid övervägas om inte detta krav bör framgå direkt av LSU, förslagsvis i dess 1 §. Skälen för regeringens förslag: Såvitt gäller utvisning pga. brott an- ges i 8 kap. 12 § första stycket NUtlL att synnerliga skäl måste förelig- ga bl.a. om det gäller en person som, när åtal väcktes, hade permanent uppehållstillstånd i eller som då hade bott i . Av artikel 28.2 följer att utvisning av den som har permanent uppe- hållsrätt förutsätter att fråga är om ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Det kan här påpekas att enligt artikel 27.2 kan utvisning av en unionsmedborgare eller familjemedlem även de som inte har per- manent uppehållsrätt ske endast om den personens beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Båda artiklarna förutsätter således att det skall vara fråga om ett allvarligt hot i detta avseende, men eftersom artikel 28.2 skall utgöra ett förstärkt skydd mot utvisning krävs att det, i jämförelse med artikel 27.2, måste föreligga starkare skäl för utvisning av den som innehar permanent uppehållsrätt. Liksom artikel 28.1 kan 28.2 i princip anses avse både utvisnings- och avvisningsbeslut. Regeln gäller som nämnts endast dem som har permanent uppehållsrätt. Sådan rätt skall som huvudregel förvärvas vistelse i den mottagande med- lemsstaten, men direktivet anger också vissa undantag som innebär att uppehållsrätten kan bli permanent avsevärd tid . Som dessa regler om förtida permanent uppehållsrätt är konstruerade kan i vissa fall en person få permanent uppehållsrätt redan efter en mycket kort vistelse i den mottagande medlemsstaten. Det kan t.ex. gälla en anhörig till en ar- betstagare som förvärvar förtida permanent uppehållsrätt enligt artikel 17.1. Enligt artikel 17.3 kan den anhörige i den situationen själv förvärva permanent uppehållsrätt, utan att det kan ställas några krav på att denne skall ha vistats i landet . Detta innebär att avvisning i sällsynta fall skulle kunna komma i fråga för en person som har permanent uppe- hållsrätt. Mot bakgrund av att avvisning inte skall få ske av en utlänning med uppehållsrätt, utgör detta emellertid inget problem. Enligt regeringens mening uppfyller 8 kap. 12 § första stycket NUtlL i princip kravet i artikel 28.2. Den måste dock anpassas så att den uttryck- ligen omfattar utlänningar som har permanent uppehållsrätt. som permanent uppehållsrätt i vissa fall kan tillkomma en utlänning som inte har varit bosatt i . Fråga är vidare utlänningen skall ha permanent uppehållsrätt för att bestämmelsen skall vara aktuell. I övriga fall enligt 8 kap. 12 § första stycket NUtlL är det förhållandena för åtals väckande som avgör om synnerliga skäl för utvisning måste föreligga. Som artikel 28.2 lyder ligger det dock närmare till hands att domstolen måste utgå från förhållandena vid tid- punkten för beslutet i utvisningsfrågan, varför istället denna tidpunkt bör gälla. 5.9.3Mycket starkt skydd mot utvisning Regeringens förslag: Utvisning på grund av brott skall få ske av en EES-medborgare som har uppehållit sig i eller som är barn endast om utvisningen är oundgängligen nödvändig av hänsyn till allmän säkerhet. Detsamma skall gälla även i övriga fall av utvisning enligt utlänningslag på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, samt för utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det skall förelig- ga tvingande hänsyn till allmän säkerhet för att utvisning pga. brott skall få ske av en EES-medborgare som har uppehållit sig i un- der eller som är barn. Remissinstanserna: i har anfört att direktivet inte ger någon vägledning angående vad som avses med tvingande hänsyn till allmän säkerhet. Utredningen menar att det bör anses innebära att det skall föreligga starkare skäl än vad som uttrycks med synnerliga skäl. anser att mycket talar för denna bedömning. Tvingande hänsyn till allmän säkerhet torde, i en- lighet med sedvanligt språkbruk, kunna förstås så att utvisning endast får ske om en person bedöms vara så farlig att han eller hon bör utvisas obe- roende av hur stark anknytningen är till den mottagande medlemsstaten. Så torde enligt regelmässigt vara fallet beträffande personer som gjort sig skyldiga till synnerligen grova brott såsom t.ex. mord, terroristbrott eller viss typer av allmänfarliga brott, högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet. Detsamma torde gälla personer som, utan att ha dömts för brott, av olika skäl kan anses utgöra ett särskilt allvarligt hot mot rikets säkerhet. Av artikel 28.3 framgår emellertid att det över- lämnas åt medlemsstaterna att själva definiera detta uttryck. Det bör vi- dare övervägas om inte begreppet tvingande hänsyn till allmän säker- het bör framgå direkt av lagen om särskild utlänningskontroll, förslags- vis av lagens inledande bestämmelse. ifrågasätter om det finns någon situation när det skulle vara till barnets bästa att utvi- sa barnet för att skilja honom eller henne från olämpliga föräldrar och anser därför att denna del av förslaget bör utgå. Skälen för regeringens förslag: I artikel 28.3 anges att det för två sär- skilda kategorier av unionsmedborgare måste föreligga mycket starka skäl tvingande hänsyn till allmän säkerhet för att utvisning skall kunna ske. Enligt regeringens mening får uttrycket tvingande hänsyn anses innebära att det skall föreligga starkare skäl för utvisning än vad som i nu gällande rätt uttrycks med begreppet synnerliga skäl. i konsekvens med att det nu föreslås att synnerliga skäl för utvisning Prop. 2005/06:77 måste föreligga beträffande dem som har permanent uppehållsrätt och eftersom artikel 28.1 avser ett än starkare skäl än så. I brist på ett adekvat svenskt uttryck i detta avseende bör det i den svenska författningstexten anges att utvisning skall få ske endast om detta är oundgängligen nöd- vändigt av hänsyn till allmän säkerhet. Det bör särskilt poängteras att utvisning inte får ske med hänsyn till allmän ordning utan endast av hänsyn till allmän säkerhet. De kategorier som skall omfattas av det stärkta skyddet mot utvisning är dels EES-medborgare som har uppehål- lit sig i landet under de föregående tio åren, dels underåriga, dvs. perso- ner under . Begreppet underårig motsvarar härvid den definition av begreppet barn som anges i 1 kap. 2 § NUtlL. När det gäller barn får dock utvisning ske förutsatt att det kan anses vara till barnets bästa enligt konvention om barnets rättigheter av den 20 novem- ber 1989. Enligt artikel 3.1 i nämnda konvention skall, vid alla åtgärder som rör barn, barnets bästa komma i främsta rummet. Artikeln är en por- talbestämmelse och avser att vägleda vid tillämpning av konventionens övriga bestämmelser. Enligt artikel 9.1 skall konventionsstaterna säker- ställa att barn inte skiljs från sina föräldrar vilket kan bli följden av bl.a. utvisning av barnet utom i de fall när berörda myndigheter har funnit att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Barnkon- ventionens bestämmelser bör naturligtvis beaktas i de fall ett avlägsnande av en underårig kan komma i fråga, men såvitt gäller den svenska för- fattningstextens lydelse får det bedömas tillräckligt att återge vad rörlig- hetsdirektivet föreskriver i denna del. Såvitt gäller utvisning pga. brott anser regeringen att det av 8 kap. 12 § NUtlL bör framgå att utvisningen av en medborgare i en EES-stat som har uppehållit sig i de föregående tio åren skall få ske endast om detta är oundgängligen nödvändigt. Detsamma bör även gälla annan ut- visning av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Motsvarande be- stämmelser bör införas i fråga om underårigas stärkta skydd mot utvis- ning. För LSU-fallen bör en utökad hänvisning till utlänningslag göras i 5 § LSU. På samma sätt som angetts i avsnitt 5.9.2 skall den rele- vanta tidpunkten vid vilken utlänningen skall ha uppehållit sig i landet under de föregående tio åren, alternativt är vara tidpunkten för beslutet i utvisnings- eller avvisningsfrågan. 5.10Utformning och tillhandahållande av vissa beslut samt tidsfrist för verkställighet 5.10.1Utformning och tillhandahållande av vissa beslut Regeringens bedömning: Vad som anges i artikel 30 i rörlighetsdirekti- vet i fråga om utformning och tillhandahållande av beslut som inskränker den fria rörligheten för EES-medborgare och deras familjemedlemmar, föranleder inga författningsändringar. Detsamma gäller vad som sägs i nämnda artikel om möjligheten att i vissa fall, med hänsyn till statens säkerhetsintressen, underlåta att lämna den berörda personen fullständig information om grunderna för ett sådant beslut. Utredningens bedömning: Utredningen har föreslagit att bestämmel- ser om delgivning av beslut om att inte bevilja visering för en EES- medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare, samt vid återkallelse av sådan visering, införs. Vidare har föreslagits att bestäm- melser införs om delgivning av alla beslut om avlägsnande som rör EES- medborgare och deras familjemedlemmar. Besluten skall skriftligen del- ges den berörda personen på ett språk som han eller hon förstår. Liknan- de regler införs i lagen om särskild utlänningskontroll avseende beslut om utvisning enligt den lagen. Remissinstanserna: ombudsmän har anfört att or- det skriftligen kan utgå eftersom delgivning normalt verkställs enligt bestämmelserna i delgivningslagen (1970:428). Istället bör det framgå att det är beslutet om avvisning eller utvisning som måste vara skriftligt av- fattat på ett språk som utlänningen förstå. har angett att di- rektivets krav på delgivning samt översättning av utvisningsbeslut är svå- ra att leva upp till genom standardiserade blanketter. Hovrätten utesluter inte att förändringen för domstolarnas räkning kommer att ge upphov till mer än marginella kostnader. Länsrätten i län anser att ett krav på delgivning av beslut kan vara betungande. Länsrätten påtalar att det i betänkandet inte diskuteras om delgivning får ske med stöd av 12 § och 15 § delgivningslagen (1970:428) och att ett klargörande bör ske. Vidare vill länsrätten påpeka att det saknas lagliga förutsättningar för att få bi- stånd av medlemsstaternas domstolar när det gäller delgivning av för- valtningsrättsliga domar i andra medlemsstater till skillnad från hand- lingar och ärenden av civilrättslig natur (jfr Rådets förordning (EG) nr 1348/2000 av om delgivning i medlemsstaterna av handlingar i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur) , vilket försvårar det praktiska genomförandet av lagens krav på obligatorisk delgivning när parten inte befinner sig i . Vidare anser länsrätten att begreppet ett språk som den berörda personen förstår i fråga om över- sättning av beslut bör belysas närmare. Säkerhetspolisen har pekat på de praktiska svårigheter som kan uppstå när beslut skriftligen måste delges den berörde och det inte kan anses tillräckligt att en auktoriserad tolk muntligen översätter beslutet. Vidare kan svårigheter uppstå i samband med brådskande beslut om utvisning som meddelats enligt LSU. Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 30.1 följer att varje beslut som fattas i enlighet med artikel 27.1 skriftligen delges de berörda på sådant sätt att de kan förstå beslutets innehåll och följder. Som tidiga- re redogjorts för i avsnitt 5.17 skall dock artikeln omfatta alla beslut som inskränker den fria rörligheten. I artikel 30.2 anges därtill att de berörda skall ges exakt och fullständig information om de hänsyn till allmän ord- ning, säkerhet eller hälsa som ligger till grund för ett beslut som gäller dem, såvida detta inte strider mot statens säkerhetsintressen. Slutligen anges i artikel 30.3 vilka uppgifter som delgivningen skall innehålla. I delgivningen skall bl.a. anges tidsfristen för den utvisade eller avvisade utlänningen att lämna den berörda medlemsstatens territorium. Av såväl som förvaltningslagen och förvaltningspro- cesslagen följer att den beslutande domstolen eller myndigheten i domar och beslut skall redogöra för beslutet samt ange de skäl som har bestämt utgången. och beslut skall skriftligen tillhandahållas den enskilde, även i de fall att en domstol har avkunnat dom i samband med en muntlig Generellt gäller dessutom enligt svensk rätt att den besluts- fattande myndigheten skall upplysa part om hur och inom vilken tid överklagande kan ske, om överklagande av avgörandet är möjligt. Vad som i svensk rätt anges om utformningen av beslut och domar motsvarar således de krav som anges i artikel 30 i rörlighetsdirektivet. Det finns i svensk rätt ingen generell skyldighet för domstolar och andra myndighe- ter att låta översätta sina avgöranden till för ett för den berörde begripligt språk. Någon sådan skyldighet föreskrivs dock inte i artikel 30. I kom- missionens förslag till direktivet (KOM [2001] 257 slutlig) angavs dess- utom att det inte är något krav att beslutet översätts till den berörda per- sonens modersmål. Det kan också konstateras att det såväl enligt rätte- gångsbalken som förvaltningsprocesslagen finns en skyldighet för rätten att i samband med muntlig förhandling anlita tolk, om parten inte be- härskar det svenska språket. För det fallet att en dom eller ett beslut av- kunnas i samband med muntlig förhandling kommer således skälen och domslutet eller beslutet att framgår för den enskilde genom tolkning. En EES-medborgare och hans eller hennes familjemedlem kommer dessut- om att ha tillgång till offentligt biträde i alla fall där utvisning kan bli aktuell. I samband därmed kommer den berörde att ha möjlighet att få beslutet närmare förklarat för sig och, vid behov, översatt till ett språk som han eller hon förstår. Regeringen bedömer sammantaget att svensk rätt uppfyller vad som sägs rörande tillhandahållande och utformning av beslut i artikel 30. Enligt artikel 30.2 finns möjlighet att för part hemlighålla i vart fall vissa delar av skälen till ett beslut om avlägsnande, om så krävs av hän- syn till statens säkerhetsintressen. Enligt regeringens mening får de möj- ligheter i svensk rätt att i vissa fall sekretessbelägga besluts- eller dom- skäl anses tillräckliga. Några författningsändringar är således i detta av- seende inte nödvändiga. Regeringens förslag: Verkställighet av ett beslut om avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har rest in i får ske tidigast efter det att personen fått del av beslutet, om inte särskilda omständigheter föranleder en mer skyndsam verkställighet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Huvudregeln enligt svensk rätt är att verkställighet av ett beslut om avlägsnande får ske först när beslutet har vunnit laga kraft, vilket sker genom att tiden för överklagande när ett sådant är möjligt löper ut utan att talan har förts mot beslutet. En s.k. nöjdförklaring kan dock i vissa fall medföra att verkställighet kan ske utan hinder av att avgörandet inte vunnit laga kraft (se 12 kap. 7 § NUtlL). Vanligtvis måste således , vars längd beror bl.a. på vilken instans som har fattat beslutet om avlägsnande, löpa innan utlän- ningen kan tvingas lämna landet. Undantag av stor praktisk betydelse finnas dock. Enligt 12 kap. 6 § NUtlL får polismyndighetens beslut om avvisning verkställas även om beslutet har överklagats. sådana beslut av där verket inte har exklusiv beslutan- derätt enligt 8 kap. 4 § andra stycket NUtlL. Av 12 kap. 6 § NUtlL fram- går vidare att beslut om avvisning enligt 8 kap. 4 § första stycket får verkställas även om beslutet inte har vunnit laga kraft, om verket enligt 8 kap. 6 § har förordnat särskilt om detta. För samtliga dessa fall, liksom vid utvisning pga. brott enligt en allmän domstols la- gakraftvunna dom eller beslut, gäller enligt 8 kap. 12 § NUtlL att beslutet skall verkställas möjligt. För övriga fall gäller att en avvisad re- spektive utvisad utlänning skall lämna landet inom från det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestämts i be- slutet. Enligt 13 § LSU skall, om inhibition inte har meddelats, ett beslut om utvisning enligt den lagen verkställas så snart detta kan ske. Även om verkställighet kan eller skall ske enligt de ovan berörda be- stämmelserna finns det i 12 kap. NUtlL och i lagen om särskild utlän- ningskontroll särskilda regler avseende hinder mot verkställighet, vilka kan medföra att verkställigheten skjuts . Dessa regler saknar dock betydelse i detta sammanhang. Ordalydelsen i artikel 30, särskilt i förening med hänvisningen i artikel 15.1, kan ge intrycket att bestämmelsen kan gälla även sådana beslut om avvisning som den svenska polismyndigheten fattar i samband med inre- sekontroller, dvs. beslut som innebär att en utlänning hindras från att resa in i landet. En sådan tolkning är dock inte rimlig. En förutsättning för att utlänningen skall få en tidsfrist att lämna landet måste vara att han fak- tiskt har rest in. Den nu behandlade delen av artikel 30.3 har därför inte betydelse för sådana avvisningar som beslutas vid polismyndighetens inresekontroller. För övriga beslut om avvisning eller utvisning skall emellertid, som huvudregel, gälla en i vart fall månadslång frist innan verkställighet av beslutet kan ske. Tiden skall räknas från den tidpunkt då den enskilde fick del av beslutet. Det bör noteras att den föreslagna be- stämmelsen inte ersätter nu gällande bestämmelser om förutsättningar för verkställighet, utan lägger till ytterligare en förutsättning som måste vara uppfylld för att verkställighet skall kunna ske. Verkställighet skall såle- des inte kunna ske enbart på den grunden att en månad förflutit från tid- punkten då den enskilde fick del av beslutet om avlägsnande; övriga för- utsättningar enligt 12 kap. NUtlL måste även fortsättningsvis vara för handen. Förutom huvudregeln om en månadslång frist innan verkställighet kan ske bör den föreslagna bestämmelsen, i enlighet med artikel 30.3, ge ut- rymme för tidigare verkställighet i väl bestyrkta brådskande fall. Fråga är dock vad som menas med detta uttryck. Om den berörda personen har nöjdförklarat sig vilket innebär att han eller hon kan över- klaga beslutet om avlägsnande kan det förefalla onödigt att skjuta på verkställigheten till dess månadsfristen löpt ut, om övriga förutsättningar för verkställighet är uppfyllda. Såsom artikel 30.3 är formulerad krävs dock, för att tidigarelägga verkställigheten, att någon särskild omständig- het medför att det brådskar. Någon brådska kan inte anses föreligga en- bart av det skälet att utlänningen inte kan överklaga beslutet. Om emel- lertid utlänningen är tagen i förvar i avvaktan på verkställigheten en långt ifrån ovanlig situation finns det skäl att verkställa avlägsnandet så att inte utlänningen är frihetsberövad än vad som är nödvändigt. En sådan situation torde kunna vara ett exempel på när verk- ställigheten kan anses brådskande i artikelns mening. I många av de Prop. 2005/06:77 fall i vilka ytterligare överklaganden inte kan ske t.ex. när regeringen har beslutat i ett säkerhetsärende torde undantaget för brådskande fall i praktiken utgöra en huvudregel. 5.11.1Krav på tillgång till rättslig prövning Regeringens förslag: beslut om avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering för en utlänning som är famil- jemedlem till en EES-medborgare utan att själv vara EES-medborgare, får överklagas till en migrationsdomstol. Utredningens bedömning: Den instans- och processordning som fö- reslås i regeringens lagrådsremiss av uppfyller till sto- ra delar rörlighetsdirektivets krav på rättslig prövning. Det bör införas möjligheter för dem som är anhöriga till EES-medborgare m.fl. att till domstol överklaga beslut att inte utfärda visering samt beslut att återkalla visering. I fråga om verkställighet av beslut om avlägsnande bör införas kompletterande regler, med innebörden att ett yrkande om inhibition i vissa fall utgör hinder mot verkställighet till dess yrkandet prövats. Remissinstanserna: Kammarrätten i har som sin uppfatt- ning anfört att artikel 31 i direktivet talar för att det bör införas möjlighe- ter för dem som är anhöriga till EES-medborgare m.fl. att till migrations- domstol överklaga viseringsbeslut som går utlänningen emot. Kammar- rätten har konstaterat att frågan inte har beaktats i lagstiftningsarbetet med den nya utlänningslagen (prop. 2004/05:170) och att inget förslag till domstolsprövning av viseringsbeslut har lagts fram. Frågan bör därför behandlas i nu aktuellt lagstiftningsarbete. Kammarrätten har vidare delat utredningens tveksamhet om direktivets artikel 31 verkligen medger att det i säkerhetsärenden och utvisningsärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll enligt förslaget till ny utlänningslag är regeringen och inte Migrationsöverdomstolen som slutligt prövar ett överklagande samt påtalat att det är viktigt att denna fråga behandlas i det fortsatta lagstift- ningsarbetet. i har anfört att det är tvek- samt om regeringens förslag till ny Instans- och processordning i utlän- nings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170) uppfyller kraven i artikel 31.