prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — Det transportpolitiska regelverket bör utformas så att beslut om trans- portproduktionen kan fattas i så decentraliserade former som möjligt. Detta bidrar till att skapa ökad dynamik och flexibilitet i transportsyste- met samt är viktigt för att bättre kunna möta transportkundernas behov. Det är också nödvändigt att decentralisera besluten i takt med att de sam- band som styr utbudet och efterfrågan blir alltmer komplexa och svår- överskådliga. Ett kontinuerligt arbete med att minska den statliga detalj- regleringen av transportsektorn är även framöver viktigt för att besluten skall kunna fattas i så decentraliserade former som möjligt. Samverkan nationellt och internationellt Transportsystemets funktion i stort bör få en mer framträdande roll enligt regeringens uppfattning. Att stärka samverkan inom och mellan trafik- slag (dvs. järnvägstrafik, vägtrafik, sjöfart och luftfart) skall fortsatt vara en av de transportpolitiska principerna. Samverkan mellan trafikslagen prioriteras och sektorstänkande måste överges. Det finns flera skäl för en ökad samverkan. För transportkunderna ut- gör de olika trafikslagen i många fall endast delar av en längre transport- kedja. Att se på transporterna som en kedja från dörr till dörr har blivit allt vanligare och allt viktigare både vid person- och godstransporter. I en allt mer internationaliserad värld är det viktigt att kunna se transport- kedjan i sin helhet eftersom internationella långväga transporter i mycket stor utsträckning kombinerar olika trafikslag. För att tillgodose denna efterfrågan av transporter från dörr till dörr krävs en ökad samverkan mellan trafikslagen. Godstransporterna är ofta integrerade med företagens totala logistikorganisation av produktion, materialflöden och administration. Transportörer blir i ökad utsträckning leverantörer av logistiksystem som kan omfatta ett helhetsansvar för företagets totala materialflöde. Den ökade internationaliseringen påskyndar denna utveckling. geo- grafi och perifera läge i samt vårt stora exportberoende, kräver också ofta en kombination av olika transportlösningar, t.ex. mellan landsvägstransport och sjöfart. Kraven på att persontransporterna kan samordnas inom och mellan tra- fikslag har ökat. Inte minst inom kollektivtrafiken förväntar sig kunderna att de med stor valfrihet skall kunna kombinera olika resealternativ från dörr till dörr. Användningen av modern informationsteknik, inte minst internet, har ökat möjligheterna för och kraven från transportkunderna att själva välja och kombinera resor samt jämföra priser. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att öka bl.a. informations- och biljettsamordningen mellan interregional och lokal/regional kollektivtrafik. Samhället tar ett betydande ansvar för att det skall finnas en tillfreds- ställande trafikförsörjning med kollektivtrafik över hela landet vilket är viktigt för den regionala utvecklingen. Stat, kommun och landsting köper kollektivtrafik för betydande belopp. För att denna kollektivtrafik skall vara så kostnadseffektiv som möjligt krävs samordning. Vid entre- prenadupphandling av sådan kollektivtrafik är dock konkurrens ett vik- tigt verktyg för att uppnå kostnadseffektiva trafiklösningar. Trafikverkens uppgift är att bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen och därmed också till samordningen mellan trafikslagen. Trafik- verkens respektive trafikmyndigheternas sektorsansvar och mål- och re- sultatstyrningen av dessa ger också möjlighet att fokusera på hela trans- portkedjan och på uppfyllelsen av de transportpolitiska målen. Effektiv konkurrens på lika villkor Konkurrens och samverkan bör framför allt betraktas som medel för att uppnå en effektiv resursanvändning. Detta har betydelse i strävandena att uppnå en hållbar utveckling. Som ovan nämns bör den transportpolitiska principen om konkurrens gälla inom ramen för den samhällsekonomiskt baserade skatte- och avgiftspolitiken samt olika regelverk för transport- området, som är viktiga styrmedel för att uppnå ett hållbart samhälle där infrastrukturanvändarna i stora drag betalar de samhällsekonomiska kostnaderna för sitt transportutnyttjande. En politik som främjar effektiv konkurrens mellan trafikutövare och transportalternativ bör kombineras med strävan efter ökad samverkan mellan trafikslag. En i denna balans är strävan efter samord- ning av infrastrukturplaneringen. Konkurrens eftersträvas mellan trafik- operatörer när förutsättningar finns. Genom att skapa förutsättningar för konkurrens mellan skilda operatörer och transportalternativ ges möjlig- heter för att transportkunderna skall kunna erbjudas effektiva och kund- anpassade tjänster. Kunder kan också välja att driva transporter i egen regi. Samhället bör också utnyttja konkurrens som ett medel för att få till stånd så effektiva och billiga transportlösningar som möjligt till gagn för transportkunderna. Exempelvis kan därigenom behovet av och kostna- derna för att köpa transportpolitiskt motiverad men olönsam kollektivtra- fik begränsas. Den drivkraft som finns i entreprenadföretag bör därför så långt som möjligt utnyttjas. I detta sammanhang vill regeringen fram- hålla att miljökrav som ställs vid offentlig upphandling av transporter och fordon är viktiga. Förändringar av efterfrågan på gods- och persontransporter innebär att transportsystemet måste vara flexibelt. Transporterna måste utvecklas och effektiviseras så att de uppfyller kundernas behov. För att främja en sådan utveckling krävs regelverk som möjliggör och uppmunt- rar en väl fungerande konkurrens. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att konkurrensen sker på lika villkor för att undvika konkurrenssnedvridande effekter på mark- naderna. Konkurrensneutrala regler och ett rättvisande kostnadsansvar är härvid väsentligt. EU har tillsammans med medlemsstaterna en viktig uppgift att ange gemensamma konkurrensregler och motverka illojal konkurrens. Det sistnämnda får ökad betydelse i takt med att de gräns- överskridande transporterna ökar och entreprenadföretag blir allt mer internationella. har en rad regelreformeringar genomförts inom transportsektorn. Senast öppnades marknaden för godstrafik på järnväg. Syftet har varit att tillvarata de utvecklingsmöjligheter till bättre och billigare transportlösningar som finns vid en väl fungerande kon- kurrens. Mot bakgrund av bl.a. erfarenheter av genomförda regelreforme- ringar, är det mycket angeläget att följa och utvärdera utvecklingen på och regelverket för dessa marknader för att säkerställa att konkurrensen ger önskvärda effekter för kunder och medborgare. Frågan om uppfölj- ning och utvärdering har aktualiserats med anledning av Regelutredning- ens betänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4). Samhällsekonomiska kostnader och effektiva styrmedel utgör samhällsekonomiska kostnads- /intäktsanalyser en viktig grund för beslut om investeringar i infrastruk- tur. I den investeringsplanering för bl.a. vägar och järnvägar som Väg- verket och ansvarar för, är kunskaper om objektens samhälls- ekonomiska effekter (kostnad och nytta) således en viktig del av besluts- Prop. 2005/06:160 underlaget (se också avsnitt 7.3.2). Beräkningar av samhällsekonomiska kostnader utgör också grund för utformning av skatter och avgifter, inom ramen för det som benämns trafikens kostnadsansvar (se också avsnitt 12). Liknande samhällsekonomiska analyser har också tjänat som underlag för en rad andra beslut, exempelvis gällande skilda fordonskrav. framhåller i sin slutredovisning av det s.k. marginalkostnadsuppdraget att det är väsentligt att även pröva andra instrument än priser för att hantera trafikens externa kostnader och menar att det vore orealistiskt att be- gränsa sig till marginalkostnadsbaserade avgifter för att internalisera tra- fikens miljö- och olyckskostnader. Fordonskrav kan vara effektiva styr- medel för att hantera kostnader relaterade till trafikens olyckskostnader (bälteskrav, bältespåminnare) och miljökostnader (emissionskrav). För att lyfta fram betydelsen av samhällsekonomiskt beslutsunderlag vid utformning av transportpolitiska styrmedel och skapa tydligare stringens i det transportpolitiska ramverket föreslås en ny transportpoli- tisk princip. Denna princip innebär att trafikens samhällsekonomiska kostnader skall vara utgångspunkt, tillsammans med de transportpolitiska målen, när olika transportpolitiska styrmedel utformas. Principen skall inte ses som krav på obligatoriska kostnads-/intäktsanalyser i samman- hang då intäktssidan är svår att kvantifiera i samhällsekonomiska termer. är den relevanta frågan i stället med vilka styrmedel ett visst mål kan uppnås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Användningen av olika former av samhällsekonomiskt beslutsunderlag t.ex. i arbetet med kostnadsansvaret, är således tillämpningar av denna princip. En prisbild som gör att infrastrukturanvändarna i stora drag be- talar de samhällsekonomiska kostnaderna för sitt transportutnyttjande bidrar till att skapa effektiv konkurrens på lika villkor, liksom till att decentraliserade beslut om transportval kan fungera tillfredsställande. Sådan avgiftssättning underlättar också effektiv infrastrukturhållning. Regeringens bedömning: Styrmedel som bidrar till att de transportpoli- tiska målen uppnås och ger transportkunderna så stor valfrihet som möj- ligt inom ramen för det befintliga transportutbudet, bör i första hand väl- En samhällsekonomiskt grundad prissättning ger stora möjligheter att skapa denna valfrihet. Lämpliga kombinationer av styrmedel med önskade effekter bör användas. Skälen för regeringens bedömning: För att de transportpolitiska målen skall kunna uppnås används olika styrmedel. lingen, inte minst inom transportområdet, går allt snabbare. därför kontinuerligt anpassa styrmedlen till förändringar i omvärlden så att de inte förlorar sin styrande effekt eller till och med verkar i motsatt Riksdag, regering, myndigheter och kommuner använder styr- medlen för att uppnå de transportpolitiska målen. Även på EU-nivå an- vänds styrmedel av olika slag även om huvuddelen av de beslut som fattas på EU-nivå verkställs på medlemsstatsnivå. Följande styrmedel är bland de viktigaste som används för att uppnå de transportpolitiska målen: -regleringar och tillsyn, -förhandlingar och överenskommelser, -ekonomiska styrmedel, -infrastrukturplanering, fysisk planering och trafikplanering, -sektorsansvar och mål- och resultatstyrning av myndigheter och verk, -forskning, utveckling och analyser, -information och opinionsbildning. De viktigaste regleringarna är den lagstiftning som riksdag och regering beslutar om samt de verkställighets- och tillämpningsföreskrifter som myndigheterna beslutar efter regeringens bemyndigande. Dessa in- begriper även EU-lagstiftning som normalt införlivas i den nationella lagstiftningen. Den senaste stora regelöversynen gällde järnvägsområdet som bl.a. resulterade i ny järnvägslag. Tillsyn av att olika regler efterlevs är vidare en viktig uppgift. Förhandlingar och överenskommelser förekommer i en mängd olika sammanhang. Här bör framhållas att det ökade internationella beroendet och medlemskapet i EU har ökat betydelsen av olika förhandlingar och överenskommelser som är viktiga styrmedel i internationella samman- hang (se avsnitt 13). Ekonomiska styrmedel omfattar bl.a. prissättning av transporter och infrastruktur. En prissättning som beaktar de samhällsekonomiska kost- naderna bör eftersträvas (se avsnitt 12). Exempel på skatter som kan be- nämnas som ekonomiska styrmedel är trängselskatt och kilometerskatt. Finansiering av trafik och infrastruktur kan också ses som ekonomiska styrmedel. Principer för fördelning av infrastrukturmedel bör ses som en del av infrastrukturplaneringen som bedrivs av trafikverk, länsstyrelser och re- gioner (se avsnitt 7.3). Infrastrukturplaneringen är också nära kopplad till den fysiska planeringen när det gäller t.ex. byggandet av vägar och järn- vägar. Regeringen har i proposition Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 20042015 (prop. 2003/04:95) ställt krav på att åtgärderna skall analyseras enligt den s.k. fyrstegsprincipen vilket främst sker i samband med den fysiska planeringsprocessen. Inlednings- vis genomförs en förstudie i den fysiska planeringsprocessen. Förstudien visar vad som behöver göras på en viss länk eller del av transportsyste- met och möjliga lösningar för detta. I förstudieskedet skall den s.k. fyr- stegsprincipen tillämpas, dvs. man bör i ett första steg överväga åtgärder som påverkar transportbehov och transportsätt. Om sådana åtgärder inte bedöms kunna lösa problemen på ett tillfredsställande sätt, övervägs i steg två om det befintliga transportsystemet kan nyttjas effektivare. Först i tredje och fjärde stegen skall åtgärder i form av ny- eller ombyggnad övervägas. Fyrstegsprincipen har tillämpats i varierande grad i de nu ak- tuella långsiktsplanerna, men förväntas i allt större utsträckning tillämpas systematiskt och generellt i infrastrukturplaneringen. att och har en viktig roll för att utveckla formerna Prop. 2005/06:160 för fyrstegsprincipens tillämpning (se avsnitt 7.3). Grundprincipen är att staten skall tillhandahålla infrastruktur och regelverk medan trafik skall bedrivas affärsmässigt av operatörer i kon- Den lokala och regionala kollektivtrafiken är ett viktigt undan- tag som i stor utsträckning upphandlas. Staten upphandlar dessutom viss interregional persontrafik för att skapa en tillfredsställande transportför- sörjning mellan delar av landet som annars skulle bli underförsörjda. Att ställa krav i den offentliga upphandlingen, t.ex. miljökrav vid for- donsupphandling kan också bidra till att de transportpolitiska målen nås. Mål- och resultatstyrning av myndigheter och verk har utvecklats och har bl.a. till uppgift att effektuera transportpolitiska beslut. mål och delmål bryts ner och konkretiserats i etappmål och översätts i politikområdesmål och verksamhetsmål för de enskilda myndigheterna. vissa fall har målen konkretiserats i specifika uppdrag till myndigheterna, exempelvis om att kartlägga jämställdheten. Vissa myndigheter har fått ett vidare ansvarsområde genom införandet , , och Luftfarts- styrelsen har givits ett sektorsansvar för respektive trafikslag. arbetet skall vägledas av de transportpolitiska målen och omfattar pådri- vande insatser som kan sammanfattas under rubrikerna: - samordning av sektorns parter och med dess omvärld, - information och kunskapsspridning, - forskning, utveckling och demonstration. och Luftfartsstyrelsens sektorsansvar omfattar dock inte den senare punkten. och har ett gemensamt sektorsansvar för kollektivtrafiken. har en omstrukturering av vissa myndigheter inom transportsektorn genomförts (se bilaga 1). I vissa fall har det gällt att ren- odla myndighetsrollerna såsom på säkerhetsområdet genom bildandet av Vägtrafikinspektionen, Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen. fall har det gällt att effektivisera verksamheter och kraftsamla resurser, bl.a. genom bildandet av som ansvarar för forsknings- utveck- lings- och innovationsfrågor. Rikstrafiken inrättades för att samordna den interregionala kollektivtrafiken och upphandla olönsam men transport- politiskt viktig interregional kollektivtrafik. vägar delades i olika verksamheter varav huvuddelen bolagiserades. Forskning, utveckling och analyser fungerar i olika led som viktiga medel för att ta fram beslutsunderlag för transportpolitiska beslut och verkställighetsåtgärder (se avsnitt 11). Information och opinionsbildning är viktiga styrmedel i olika Inte minst är de viktiga för att påverka mänskliga beteen- den i de trafiksäkerhetssammanhang där det är svårt att hitta andra verk- Transportkunder som är medvetna och välinformerade om bl.a. miljö och säkerhet är en mycket betydelsefull faktor för trans- En framgångsrik transportpolitik förutsätter att olika styrmedel kombi- neras så att de stödjer varandra. Exempelvis kan det vara svårt att nå re- sultat genom teknisk utveckling om inte priserna visar att det är lönsamt att använda ny och bättre teknik. Vid kombination av styrmedel bör olika aspekter av styrmedlets effekter beaktas. Exempelvis gäller dessa aspekter kostnadseffektivitet, samhällsekonomisk effektivitet, för- delningseffekter, näringspolitiska effekter, effektiv miljöstyrning, enkel- het att tillämpa och allmän acceptans i samhället. För att transportkunderna skall ges så stor frihet som möjligt att välja transporter inom de transportpolitiska ramar som anges i avsnitt 6.1., är en väl avvägd påverkan på transportkonsumtionen nödvändig. Samhället skall därför i första hand påverka transportkonsumtionen med styrmedel som ger transportkunderna så stor valfrihet som möjligt att bestämma hur de skall ordna sina transporter. En samhällsekonomiskt grundad margi- nalkostnadsprissättning (se avsnitt 12) är en viktig förutsättning för att möjliggöra sådan valfrihet. Den enskilda individen eller det enskilda företaget är bäst lämpad att göra en avvägning mellan transporternas nytta och kostnader. Samhällsekonomisk grundad prissättning är även en förutsättning för att transportbesluten skall kunna ske i så decentralise- rade och marknadsmässiga former som möjligt som transport- kunderna skall kunna bibehålla sin valfrihet. Prissättningsinstrumentet är också bra därför att samhället har blivit så komplicerat och så beroende av väl fungerande transporter att det inte går att förlita sig enbart på administrativa regleringar för att styra transportproduktionen. Transportsystem för hållbar tillväxt och 7.1.1Tillväxtens drivkrafter och strukturomvandlingen av näringslivet Regeringens bedömning: Transportsystemet bör stärka förutsättning- arna nationellt och regionalt för hållbar tillväxt och utveckling. Detta innebär att transportsystemet bör anpassas för att bidra till att samhälls- utvecklingen blir långsiktigt hållbar ekonomiskt, miljömässigt och soci- alt. En tillväxtorienterad transportpolitik bör ha ett tydligt medborgar- och kundperspektiv. Åtgärder i transportsystemet för att öka tillgänglig- het och transportkvalitet är viktiga för att främja hållbar tillväxt och regi- onal utveckling. Skälen för regeringens bedömning Transportsystem för hållbar tillväxt och välfärd nationellt och regionalt Målet om en hållbar samhällsutveckling omfattar ekonomiska, miljö- mässiga och sociala aspekter. Det finns således ett ömsesidigt samband mellan ett långsiktigt hållbart transportsystem och samhällsutvecklingen. Ett väl fungerande långsiktigt hållbart transportsystem är därför inte bara en fråga om transporter, vägar, järnvägar och annan transportinfrastruk- tur kopplad till ekonomisk utveckling. Det är även en viktig rättvise- och jämlikhetsfråga för kvinnor och män i olika åldrar inom olika samhälls- grupper. Ett socialt, miljö- och hälsomässigt hållbart samhälle är inte möjligt att uppnå utan ett hållbart transportsystem. Ett säkert transport- system är viktigt ur folkhälsosynpunkt. En tillväxtorienterad hållbar transportpolitik bör ha ett tydligt med- borgar- och kundperspektiv både vad gäller person- och godstransporter. Väl fungerande transportsystem underlättar kvinnors och mäns vardag och ger ökade möjligheter att utifrån ett gemensamt omsorgsansvar för hem och familj, välja boende och arbete, ta del av service samt kultur- och fritidsaktiviteter. Med större arbetsmarknadsregioner för kvinnor och män ökar förutsättningarna för tillväxt och därmed resurserna till förbätt- rad välfärd. Väl fungerande transportsystem är även viktigt för att skapa tillgänglighet för barn och ungdomar. är det viktigt att de risker som finns bl.a. ur ett jämställdhets- och barnperspektiv samt för miljön, beaktas och hanteras. Väl fungerande och hållbara gods- och persontransporter är en förut- sättning för att konkurrenskraft i en global miljö skall kunna bibehållas och utvecklas. Ett väl fungerande hållbart transportsystem och transportinfrastruktur har därmed stor betydelse för hållbar regional ut- veckling och tillväxt. Olika delar av har dock olika behov av transportlösningar och infrastruktur. Strukturomvandlingen i näringsliv och ekonomi Transportsystemet är en samhällssektor som både påverkas av och på- verkar samhällets utveckling. Viktiga faktorer bakom transportutveck- lingen är den ekonomiska utvecklingen med bl.a. förändringar av näringslivet, befolkningsförändringar och tekniska förutsättningar. Transportsystemets utveckling påverkas därutöver alltmer av den inter- nationella utvecklingen och globaliseringen. Sysselsättningsutvecklingen visar att har genomgått en struk- turomvandling från en industriinriktad till en tjänsteinriktad ekonomi. har produktionen ökat, blivit alltmer förädlad, kunskapsinten- siv och beroende av informationsteknik (IT), även i den traditionella in- dustrin. Internationaliseringen av ekonomin ökar också alltmer bl.a. till följd av förbättrade kommunikationer. IT-utvecklingen har påverkat samhällets utveckling mot ett kunskaps- baserat tjänstesamhälle. Transportsystemen är beroende av IT och är nu- mera ofta integrerade i näringslivets logistiksystem i en global ekonomi. Företagens förmåga och möjligheter att ingå i nätverk av företag blir allt viktigare. Den nya informations- och kommunikationsteknologin har underlättat bildandet av dessa nätverk. Verksamheter förläggs i skilda länder och regioner av de internatio- nella företagen för att dra fördel av olika länders och regioners specifika resursutbud. Utvecklingen har medfört flexibla produktionsmetoder för att möta den allt större efterfrågan på differentierade och kundanpassade produkter. Möjligheterna till kontakter och fysiska transporter har där- med stor betydelse. I takt med att fler marknader utvidgas geografiskt skapas förutsätt- ningar för en ökad arbetsdelning och specialisering inom olika näringar och regioner. Denna utveckling går allt snabbare. Den ekonomiska fram- gången i näringslivet beror särskilt på förmågan att snabbt omsätta kun- skap i nya produkter och tjänster på den globala marknaden. Strukturomvandling medför också krav på hållbar regional utveckling. Hög utbildningsnivå är en av flera viktiga faktorer för att klara fram- tidens omställning och därmed uppnå hållbar regional utveckling. Enligt bilaga 3 till /04 Regional utveckling utsikter till 2020 (SOU 2004:34) finns ett tydligt positivt samband mellan de lokala arbetsmarknadsregionernas befolkningsstorlek och deras eko- nomiska tillväxt. En drivkraft i denna utveckling av regioner är s.k. regi- onförstoring (se avsnitt 7.2). Regionförstoring är en process som möjlig- gör ökad specialisering av näringsliv och utbildning, differentierad ar- betsmarknad och ökad valfrihet i boendet som negativa effekter för den miljömässiga och sociala hållbarheten, bl.a. ur jämställdhets- och barnperspektiv, inte kan uteslutas. Därför krävs fördjupade analyser och förslag till insatser för att säkerställa miljömässig och social hållbarhet. 7.1.2Näringslivets och regionernas utveckling ökar kraven på transportsystemet Regeringens bedömning: Transportlösningar bör främjas som kan möta det alltmer kunskapsinriktade samhällets logistiska krav på godstrans- porter och krav på utvecklade persontransporter, som inrikt- ningen om en hållbar samhällsutveckling bibehålls. Åtgärder för att för- bättra samverkan mellan olika trafikslag i transportsystemet bör bl.a. främjas. stora utrikeshandel samt näringslivets möjligheter att konkurrera på de globala marknaderna, ställer särskilda krav på effektiva transporter såväl nationellt som internationellt. Skälen för regeringens bedömning: I ett tillväxtperspektiv är både gods- och persontransporter viktiga. Tillgänglighet och transportkvalitet är de krav på transportsystemen som mest är i fokus när det gäller till- växtbefrämjande åtgärder. Mer preciserade krav på transportkvalitet kan gälla tillförlitlighet, komfort, flexibilitet, framkomlighet och tillgång till information.