prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — Vissa av de frågor som skall tas upp i kontrollplanerna kan vara så nära knutna till varandra att framtagandet av dessa delar behöver ske i samråd mellan de berörda myndigheterna. och rådets förordning (EG) nr 882/2004 förutsätter dock även att det upprättas en flerårig samlad nationell kontrollplan. EU ställer vidare krav på årlig rapportering till kommissionen utifrån uppgifterna i denna kontrollplan. På samma sätt som gäller för den nationella beredskapsplanen bör den samlade nationella kontrollplanen och den årliga rapporten sammanställas av en myndighet. Syftet med förordningen är att säkerställa en fullgod kontroll genom hela livsmedels- kedjan för att livsmedlen som når konsumenterna skall vara säkra. är den myndighet som har störst upparbetad kunskap och erfarenhet om livsmedelsfrågorna. Innebörden av det nya livsmedels- begreppet (se avsnitt 11.2.1), där en primärprodukt kan komma att betraktas som livsmedel på ett tidigare stadium än vad som är fallet , innebär även nya uppgifter i den offentliga kontrollen som föreslås samordnas av (se avsnitt 11.11). Det framstår därför som mest ändamålsenligt att låta ansvara för uppgiften att sammanställa den nationella kontrollplanen samt att ut- arbeta och till kommissionen inlämna den årliga rapporten till kom- missionen. Det kan, så som någon remissinstans har föreslagit, övervägas om skall sammanställa den fleråriga nationella kon- trollplanen och rapporten. Den specialistkompetens som krävs för risk- bedömningar, analyser av olika kontrollområden m.m. för sammanstäl- landet av den nationella kontrollplanen saknas dock i . Regeringen ser inte någon anledning att bygga upp denna kapacitet i när mångårig erfarenhet och kunskap från de berörda kontrollområdena finns etablerad hos expertmyndigheterna. Livsmedels- verket har och kommer med anledning av det utvidgade livsmedelsbe- greppet att behöva ha kunskaper som omfattar hela livsmedelskedjan. Vidare är det entydigt att syftet med den nya gemenskapslagstiftningen är att säkerställa säkra livsmedel. Det är därför naturligt att Livsmedels- verket samordnar arbetet med den nationella kontrollplanen baserat på underlag från de övriga berörda centralmyndigheterna. Det får förutsättas att , och Djur- Prop. 2005/06:128 skyddsmyndigheten samråder i framtagandet av den slutliga nationella I den nationella kontrollplanen och den årliga rapporten behöver även de regionala och lokala nivåerna beaktas. De delplaner som de berörda centrala kontrollmyndigheterna utarbetar bör därför tas fram i samarbete med länsstyrelser och kommuner. Vid inhämtandet av infor- mation från de lokala respektive centrala myndigheterna är det viktigt att centralmyndigheterna så tidig som möjligt meddelar vilken typ av upp- gifter som myndigheterna skall rapportera. Centralmyndigheterna bör vidare i så stor utsträckning som möjligt samordna sitt informations- inhämtande från kommunerna. Myndigheterna bör också inhämta under- lag från en eller flera länsstyrelser om innehållet i kontrollplanen. För de fall regeringen identifierar något kontrollområde som bör upp- märksammas särskilt eller prioriteras i kommande nationella kontroll- planer avser regeringen meddela myndigheterna detta genom reglerings- brev eller uppdrag. Den samlade nationella kontrollplanen bör omfatta och uppdateras löpande på årsbasis eller då extraordinära händelser kräver en ändring av planen under löpande verksamhetsår. Den bör vidare ange den huvudsakliga inriktningen på den offentliga kontrollen. I den årliga rapport som skall inlämnas till kommissionen bör redovisas vilka synpunkter som kommissionens inspektörer framfört vid revision och hur dessa synpunkter har tagits om hand av berörda myndigheter. I det underlag som slutligt skall samman- ställa bör således och redovisa dessa uppgifter (bet. 2001/02:MJU22, rskr. 2001/02:319 och rskr. 2001/02:320). Det föreligger, enligt flera EG-direktiv och beslut, även en skyldighet för medlemsstaterna att informera kommissionen om resultatet av olika inspektioner som har utförts i vissa djurskyddsfrågor. Djurskyddsmyn- digheten samlar för detta ändamål in uppgifter från kommuner och länsstyrelser. Denna rapportering bör kunna samordnas med den årliga rapport som enligt kontrollförordningen skall inlämnas till kom- missionen. Den årliga rapporten till kommissionen bör enligt regeringens bedömning även omfatta program för övriga kontroller som utförs, t.ex. pesticid- och restsubstanskontroll, zoonos- och salmonellarapportering, gränskontroll m.m. De ställningstaganden som redovisas i detta avsnitt bör i likhet med vad som gäller för ställningstagandena om beredskapsplaner i föregående avsnitt lämpligen regleras genom föreskrifter meddelade på annan för- fattningsnivå än lag. Regeringens bedömning: Det bör finnas möjligheter för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att kunna föreskriva om skyldighet för en lokal kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen att till en central och i förekommande fall regional kontrollmyndighet lämna den information som kan be- hövas i de sistnämnda myndigheternas kontroll- och beredskapsarbeten. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i frågan delar bedömningen eller har inte något att erinra. föreslår att även laboratorier skall omfattas av föreskriftsrätten. Skälen för regeringens bedömning: De centrala och i förekom- mande fall regionala kontrollmyndigheterna har ett ansvar att i landet respektive länet leda och samordna den offentliga kontrollen inom sina verksamhetsområden. Detta arbete förutsätter att den samordnande myn- digheten har tillgång till tillförlitlig och jämförbar information från de kontrollmyndigheter som utför operativ granskning. De centrala myndig- heterna ansvarar också för att det upprättas beredskapsplaner och kon- trollplaner i enlighet med bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004, i vilka planer den regionala och lokala nivån har beaktats. om offentlig kontroll ställer också krav på rapportering från medlemsstaterna till kommissionen om kontrollen på livsmedels-, djurskydds- och djurhälsoområdena. Rappor- tering och uppgiftslämnande från de kontrollmyndigheter som utför operativ granskning utgör således viktiga inslag i kontrollverksamheten och är en förutsättning för att bestämmelserna i den ovan nämnda EG- förordningen skall kunna verkställas i . Enligt den gällande livsmedels- och djurskyddslagstiftningen finns möjligheter för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, respektive att föreskriva om en skyldighet för kommuner eller andra operativa myndig- heter att rapportera in uppgifter till de myndigheter som har ett samord- nande ansvar för tillsynen. I de frågor som faller inom tillämpnings- området för dessa lagar finns således lagstöd för de samordnande myn- digheterna att inhämta nödvändiga uppgifter från kommuner och andra kontrollmyndigheter som utför operativ granskning. Tillämpningsområdet för och rådets förordning (EG) nr 882/2004 sammanfaller emellertid även med tillämpnings- områdena för lagarna om foder, provtagning på djur, m.m., kontroll av husdjur m.m. samt bekämpning av zoonoser och epizootier. har ett samordnande ansvar för den offentliga kontrollen enligt dessa lagstiftningar och bör i denna egenskap ha tillgång till den information som kan behövas för uppgiften från länsstyrelserna och i förekommande fall kommunerna samt kontrollorgan som anlitats i den offentliga kontrollen. Enligt regeringens uppfattning bör det finnas likvärdiga möjligheter till rapportering mellan kontrollmyndigheterna inom samtliga sakområden som träffas av bestämmelserna i parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004. De förslag som denna bedömning föranleder i de nya lagarna om foder och animaliska biprodukter samt om provtagning på djur, m.m. behandlas nedan i av- snitten 12.14 och 13.4. Regeringen bör vidare med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen i verkställighetsföreskrifter kunna föreskriva om att länsstyrelserna skall lämna sådan information till som behövs för myndig- hetens kontroll- och beredskapsarbete enligt zoonos- och epizootilagstift- ningen samt enligt den nya lagen om kontroll av husdjur m.m. Regeringens bedömning: En kontrollmyndighet bör så långt som möj- ligt samordna sin uppgiftsinhämtning från livsmedelsföretagare, foder- företagare och djurhållare. De rutiner som finns för registrering och rapportering bör tills vidare kunna användas för att uppfylla kraven på registerhållning och rapportering i EG-rätten. bör det övervägas att inrätta centrala lösningar för informa- tionsdelning, informationsförsörjning och processtöd i syfte att underlätta den offentliga kontrollen av livsmedel, foder och djurskydd och djur- hälsa. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig i frågan delar bedömningen eller har inte något att erinra. framhåller dock att det är önskvärt att de centrala kontroll- myndigheterna samordnar, förenklar och utarbetar bra system för rappor- teringen. Skälen för regeringens bedömning: I EG-regelverken inom om- rådena för foder, livsmedel samt djurskydd och djurhälsa ställs krav på att den behöriga myndigheten inrättar register över bl.a. kontrollobjekten. Som exempel kan nämnas och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien och och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung i vilka föreskrivs att alla livsmedelsanläggningar skall godkännas eller registreras. Även foderföretagare inom primär- produktionen skall enligt och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av om fastställande av krav för foder- hygien registreras hos den behöriga myndigheten. Enligt Europaparla- mentets och rådets förordningar (EG) nr 882/2004 och (EG) nr 854/2004 skall den behöriga myndigheten upprätthålla en aktuell förteckning över de anläggningar som har registrerats eller godkänts. Begreppet behörig myndighet finns definierat i de olika EG-förordningarna. Många företag, framför allt primärproducenter, bedriver flera verksam- heter, ibland både produktion av livsmedel och foder och uppfödning av djur. Detta innebär att ett och samma företag kan omfattas av krav på registrering enligt flera regelverk. Därtill kommer att flera av primär- företagen är registrerade hos som jord- bruksföretag. Företagen kan även finnas i nationella register som inte grundar sig på EG-rätten. Ett exempel är det nationella djurskyddstill- synsregistret som arbetar med att utveckla. I syfte att underlätta den administrativa bördan för företagen är det enligt vår mening av stor vikt att kontrollmyndigheterna så långt som möjligt samordnar de uppgifter som myndigheterna får eller hämtar in med anledning av sin kontrollverksamhet. I de fall ett företag är skyldigt att lämna en och samma uppgift till flera myndigheter bör om möjligt uppgiften lämnas endast . En ökad samordning myndig- heterna emellan skulle minska den administrativa bördan för företagen och underlätta handläggning av ärenden. Det bör i sammanhanget nämnas att regeringen gett , och i uppdrag att utreda hur myndigheterna genom att ta fram rutiner för ett samordnat informations- lämnande för företag kan underlätta företagarnas administrativa hante- ring. I rapporten från myndigheterna, som redovisades , föreslås bl.a. som ett första steg en utökad tvärsektoriell samverkan mellan berörda myndigheter och näringen och som ett andra steg en ökad teknisk samverkan kring informationsfördelningen. Ett tredje steg handlar om en gemensam portal för hantering av gemensamma processer där en teknisk samverkan kan leda till förbättringar för olika intressenter. De nya EG-förordningarna, framför allt och rådets förordning (EG) nr 882/2004, ställer ökade krav på rapportering av uppgifter om den offentliga kontrollen till gemenskapen. För att inrapporteringen skall fungera effektivt krävs en god koordinering mellan de olika system som används i kontrollverksamheten. Till följd av en förväntad samordning av kontrollen på exempelvis foder- och livsmedelsområdet finns dessutom behov av en större samordning i fråga om inrapporteringen av uppgifter från de olika myndigheterna. En effektiv kontroll fordrar tillgång till uppgifter om olika typer av kontrollobjekt. Register behövs i första hand för kontrollmyndigheternas verksamhetsplanering av den regelbundna kontrollen. Det finns flera olika registerhållningssystem, databaser m.m. för informations- utbyte, sammanställning av statistiska uppgifter och stöd i den löpande kontrollen. Kommunerna använder olika system i sitt kontroll- arbete. ECOS och Miljöreda, som tillhör de vanligast förekommande systemen, fungerar som ärendehanteringssystem för miljöförvaltning- arnas tillsyn över enskilda objekt. har utveck- lat en webbportal för de lokala kontrollmyndigheterna. Denna portal fungerar dels som en faktabank kring tillsynsmetodik och rättspraxis m.m. för inspektörerna, dels som ett verktyg för inrapportering av sta- tistiska uppgifter till centralmyndigheten. Trots att det finns ett behov av att förenkla hanteringen av datauppgifter mellan myndigheterna i syfte att underlätta för företagare och effektivisera den offentliga kontrollen gör vi bedömningen att de rutiner som finns för registerföring och rapportering tills vidare kan användas för att uppfylla kraven på registerhållning och rapportering i EG-rätten. Vi anser däremot att det bör övervägas att införa centrala lösningar för informationsdelning, informationsförsörjning och processtöd i syfte att underlätta den offentliga kontrollen av livsmedel, foder samt djurskydd och djurhälsa. Utformningen av sådana system kan lämpligen baseras på erfarenheterna från utvecklingen inom system- tillsynen och de datoriserade inspektionsprotokollen. Merparten av de uppgifter som myndigheterna hanterar centralt finns på Jordbruks- verket. Verkets system utgör därför en bra grundkälla för andra verk- samheter och system. Målsättningen bör vara att begränsa uppgifts- lämnandet genom att utnyttja de uppgifter som lämnas till Jordbruks- verket eller andra myndigheter så att något registerunderhåll avseende dessa uppgifter inte är nödvändig. 10 Avgifter för kontrollen och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djur- skydd antogs . Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om organisation, genomförande och finansiering av medlemsstaternas kontroller. Medlemsstaten skall enligt grundprincipen i EG-förordningen utforma finansieringen så att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för offentlig kontroll. Det kan ske genom allmän beskattning eller med avgifter eller pålagor. För det fall en medlemsstat väljer att avgifts- finansiera kontrollen lägger förordningen fast ett antal principer som skall ligga till grund för det nationella avgiftssystemet. Dessa återfinns i kapitel VI artikel 2629. För vissa specificerade delar av kontrollen är det obligatoriskt för medlemsstaterna att ta ut en avgift. Avgiften skall, enligt förordningen, alltid tas ut för verksamheter som omfattas av rådets direktiv /662/EEG, 90/425/EEG, 93/119/EG och 96/23/EG och för vilka avgift tas ut enligt rådets direktiv /73/EEG. Det sistnämnda direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall ta ut avgifter för att täcka kostnader för hygienundersökningar och kontroller vid slakt, detsamma gäller för kött importerat från tredje land. I direktivet förbjuds även direkt eller indirekt återbetalning av dessa avgifter för att säkerställa likabehandling. Medlemsstaterna är vidare skyldiga att ta ut en avgift för godkännande av foderanläggningar. De avgiftsnivåer som anges i rådets direktiv /73/EEG får tillämpas fram till . Avgift skall även tas ut för verksamheter som omfattas av rådets direktiv /78/EG och 91/496/EEG (kontroll av varor och levande djur som införs i gemenskapen) och för vilka medlemsstaterna tar ut avgifter enligt direktiv /73/EEG. För dessa finns i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) 882/2004 angivet minimi- avgifter. Minimibeloppen för ovanstående avgifter skall uppdateras minst i synnerhet för att beakta inflationen. Ovannämnda kontroll- uppgifter utgör volymmässigt en mindre del av kontrollverksamheten i och ligger i allmänhet utanför de lokala kontrollmyndigheternas ansvarsområde. Avgifterna för offentlig kontroll får enligt och rådets förordning (EG) nr 882/2004 inte överstiga ansvarig myndighets kostnader för löner, utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och labora- torieanalyser. Avgifterna får fastställas som schablonbelopp på grundval av de kostnader som behörig myndighet har haft . Vid fastställandet av avgifterna skall man beakta typ av företag och relevanta riskfaktorer. Särskilda omständigheter för företag med liten produktion, traditionella metoder och geografiska begränsningar skall även beaktas. Om myndigheten väljer att genomföra offentlig kontroll vid färre tillfällen enligt undantagen ovan, är det tillåtet att fastställa en lägre avgift än schablonbeloppet. Eventuella undantag skall dock redovisas till kommissionen. Om myndigheten genomför kontroll av olika områden (t.ex. foder och livsmedel) på en och samma anläggning skall en enda avgift tas ut. Kostnad för s.k. extra offentlig kontroll, dvs. sådan kontroll som ligger utöver myndighetens normala kontrollverksamhet, skall som en huvud- regel alltid debiteras den företagare som har ansvaret för den bristande kontrollen. Alternativt får kostnaden debiteras den som äger eller innehar produkterna vid som den extra kontrollen genomförs. Samma principer för avgiftens storlek skall gälla som vid ordinarie kontroll. Även här skall hänsyn tas bl.a. till företagets storlek, risknivå och geo- grafiska begränsningar. slutbetänkande Tillsyn förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) presenterades . Betänkandet, som har remissbehandlats, är föremål för beredning i . I betänkandet föreslås bl.a. principer för hur avgifter inom tillsyns- området bör vara utformade. En av grundstenarna för utredningens förslag är konkurrensförutsättningar för företag, varvid konstateras att avgifterna inte får leda till snedvriden konkurrens. En annan utgångs- punkt för finansieringen av tillsynen är att den bör uppfattas som rättvis. Den skall vara rimligt accepterad av berörda objekt och vara enkel att förstå för den som betalar. Finansieringen bör heller inte verka hämmande på företagens utveckling, dvs. den bör inte medföra negativa konsekvenser för en viss bransch eller marknad. Finansieringen bör även bidra till att skapa en effektiv kontroll. Den bör rikta tillsyn till objekt där riskerna är som störst och konsekvenserna av eventuella brister är som störst. I det fall som det inte går att åstadkomma en riskkoppling bör åtminstone inte avgiften motverka syftet med tillsynen. Finansieringen bör dessutom vara enhetlig. Med enhetlighet menas att de enskilda avgifternas storlek, den tillämpade avgiftskonstruktionen och det ekonomiska målet (kostnadstäckningen) för en tillsynsavgift bör vara lika för alla delar av landet. Centralt beslutade nivåer kan medföra att vissa kommuner inte får sina kostnader täckta medan andra uppvisar överskott. Enhetlighet kan därför betyda att är lika över landet utan att nivån blir densamma. Det ekonomiska målet kan normeras, exempelvis genom att det ställs krav på full kostnadstäckning. Finansie- ringen bör vara förutsebar för tillsynsobjekten, vilket gör att en löpande timtaxa framstår som mindre lämplig. Det är enligt viktigt att ha god framförhållning vid övergång från skattefinansiering till avgiftsfinansiering. Det är också nödvändigt att avgiften motsvaras av en motprestation, dvs. att avgiften bör motsvara omfattningen av tillsynsmyndig- hetens verksamhet gentemot den betalande. En uppbörd utan mot- prestation är ingen avgift utan är att betrakta som skatt. mellan avgift och skatt bör beaktas. Om avgifter tillämpas bör en tydlig Prop. 2005/06:128 koppling mellan tillsynens omfattning och avgifterna finnas. även ses på ett samlat plan. Enligt bör ett avgiftssystem vara kostnadsbaserat. Med alltför svag kostnadskoppling är avgiften att betrakta som en skatt och skulle då utgöra en fråga för att besluta om. Hänsyn bör tas till närliggande områdens finansiering. Exempelvis bör djurskydd och miljöskydd på lantbruk ha ett likartat avgiftsuttag för att skapa större förståelse för den som betalar avgiften. Avgiftsuppbörden bör även innebära så låga administrativa kostnader som möjligt för tillsyns- myndigheten. Som framgår i avsnittet Ärendet och dess beredning tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till en avgiftskonstruktion för foder-, livsmedels- och djurskydds- tillsyn och ett avgiftssystem för foderkontroll i primärproduktionsledet samt att utreda om förslaget till avgiftssystem för foder-, livsmedels- och djurskyddstillsyn påverkar svenska företags konkurrensförhållande gentemot företag inom andra delar av EU. Utredningen (Avgifts- utredningen) överlämnade betänkandet Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll för en högre och jämnare kvalitet (SOU 2005:52). En sammanfattning av utredningens betänkande finns i bilaga 15. Regeringens bedömning: En fast årlig avgift bör tas ut från alla livs- medelsföretag för den ordinarie kontrollen. bör utarbeta en schablon för olika verksamheters kontrollbehov. Schablonen bör baseras på bl.a. verksamhetens omfatt- ning och risk. bör för att vägleda kommunerna publicera schablonen t.ex. i allmänna råd eller i en vägledning. En timtaxa, som baseras på principen om full kostnadstäckning, bör beslutas av kommunerna. bör genom allmänna råd eller på annat likvärdigt sätt ge kommunerna vägledning dels om hur kommunernas taxa bör beräknas, dels om en lämplig lägsta nivå för timtaxan. Kommunerna bör fastställa avgiften med utgångspunkt i det av Livs- medelsverket uppskattade kontrollbehovet och den beslutade timtaxan. bör, efter regeringens bemyndigande, ges rätt att föreskriva hur statliga kontrollmyndigheters och kontrollorgans avgift skall beräknas. Kontrollavgifterna bör kunna sättas ned för verksamheter som är loka- liserade i regioner med särskilda geografiska begränsningar, för verk- samheter som bedrivs med traditionella metoder samt, under det första verksamhetsåret, för nystartade verksamheter. De nya avgifterna bör kunna börja tillämpas från . bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock en starkare statlig styrning av avgifterna genom att en beräknad schablontid för kontrollobjekten läggs fast i föreskrifter och att en bindande lägsta timtaxa beslutas av regeringen. Utredningen anser också att det är nödvändigt med en övergångstid. Remissinstanserna: Det absoluta flertalet av remissinstanserna in- stämmer i den av utredningen föreslagna grundprincipen med en årlig avgift som bygger på verksamhetens risk. Många av de lokala kontroll- myndigheter som yttrar sig, exempelvis Tjörns, , , , , och kommuner, är positiva till förslaget som man menar bidrar till enhetlighet och rättvisa över landet när det gäller avgifterna och omfattningen på kontrollerna. Ekonomistyr- ningsverket anser att det är positivt att förslaget innehåller ett system med schabloner för kommunernas avgiftssättning som därmed blir enhetlig. Kommuner och Landsting å andra sidan är av den uppfattningen att avgiften skall beslutas av kommunen utan centralt fastställd mini- mitaxa eller föreskrifter om riskbaserade schablontider för inspektioner av olika typer av objekt. Några instanser bl.a. hotell- och restaurangföretagare och Livsmedelsföretagen (Li), anser att avgifterna skall vara de samma för alla företag i landet i samma avgiftskategori.