prop · GT03205 · 2006-05-30 00:00:00 — Efter förslag i propositionen roll och uppgifter ansvarar gripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet (prop. 2000/01:99, bet. SoU 2000/01:16, rskr. 2000/01:233). Av instruktio- nen framgår bl.a. att FHI skall: -analysera utvecklingen av folkhälsan med utgångspunkt i de faktorer som påverkar denna, -förse regeringen med information och med underlag för beslut, -ställa samman och till kommuner och landsting sprida forskningsresul- tat om metoder och strategier inom folkhälsoområdet, -samarbeta med myndigheter som har uppgifter inom institutets ansvarsområden samt -följa och aktivt medverka i det internationella folkhälsoarbetet. Institutet är även ett nationellt för metoder och stra- tegier på folkhälsoområdet och ansvarar för övergripande tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena. Regeringen kan besluta att insti- tutet skall genomföra nationellt samordnade insatser på folkhälsoområdet. Institutet skall samverka med andra aktörer för att målen inom folkhälso- politikens målområden skall nås. En av FHI:s viktigare uppgifter är att samordna arbetet med att utveckla bestämningsfaktorer och indikatorer för folkhälsan (se avsnitt 2.4). Enligt sin instruktion (1996:570) har flera arbetsuppgifter som är av stor vikt för folkhälsoarbetet. Bland annat är den centrala förvaltningsmyndigheten för verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, hälso- skydd, smittskydd, stöd och service till vissa funktionshindrade samt vissa frågor om vård och behandling av personer med missbruksproblem. I rollen ingår att svara för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling i vård och omsorg. har även ett sektorsansvar för handi- kappfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde. har en viktig roll när det gäller att ta fram underlag till beslut på olika nivåer. Myndigheten ansvarar för officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I enlighet med ett uppdrag i regleringsbrevet för lämnade sin sjätte nationella Folkhälsorapport till regeringen (dnr S2005/2557/FH). Den ligger till grund för bl.a. Statens folkhälsoinstituts Folkhälsopolitisk rapport samt lägesredovisningen i avsnitt 3 i denna skrivelse. Med hjälp av sitt epidemiologiska center och på andra sätt skall Social- styrelsen följa, analysera och rapportera om hälsoutvecklingen i landet samt belysa epidemiologiska konsekvenser av olika åtgärder. metoder i socialt arbete (IMS) ingår i . Det skall främja utvecklingen av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom systematisk prövning och värdering av utfall och effekter av insatser samt förmedla kunskap om verkningsfulla metoder och arbetsformer. I arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen har det övergripande ansvaret för hälsofrågor inom samtliga miljökvalitetsmål. Andra statliga myndigheters arbete med folkhälsofrågor Många myndigheters insatser är avgörande för att målen inom folkhälso- politikens målområden skall kunna uppnås. Det gäller centrala och regio- nala statliga myndigheter samt landsting och kommuner. Sammanfatt- ningsvis kan sägas att myndigheternas insatser är omfattande. Redovis- ningen nedan är inte på något sätt uttömmande utan får snarare ses som en exemplifiering. I propositionen Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) nämndes att närmare 50 nationella myndigheter har ansvar för verksamheter som på- De har anknytning till 31 politikområden. det uppenbart att bilden av olika myndigheters insatser inom folkhälso- området var ofullständig. Kartläggning om koppling mellan den egna verksamheten och har 30 myndigheter, varav åtta länsstyrelser, haft i uppdrag att redovisa sina insatser inom folkhälsoområdet. redovisade och synpunkter. digheterna skulle med utgångspunkt i mål på politikområdes-, verksam- hetsområdes- och verksamhetsgrensnivå, identifiera sin roll inom folk- hälsoområdet och redogöra för sina nuvarande insatser samt för planerade Skr. 2005/06:205 insatser för att nå det övergripande nationella målet för folkhälsoarbetet och målen inom de elva målområdena. De skulle även redovisa hur insat- serna avses att följas upp, dvs. vilka indikatorer som föreslås användas för att följa upp målen med anknytning till folkhälsa. Myndigheterna som genomfört analyserna är eniga om att bestämnings- faktorer och indikatorer, insatser och insatsers effekter, bedömningar av hälsokonsekvenser och rapportering är frågor som bör behandlas under det framtida utvecklingsarbetet. En annan slutsats är att målen inom vissa målområden konstaterades vara dåligt specificerade. Frågan om översyn av mål och målområden behandlas närmare i avsnitt 6.3 i denna skrivelse. De styrmedel som står till myndigheternas förfogande är oftast admi- nistrativa, ekonomiska och informationsbaserade. Ofta sker påverkan på bestämningsfaktorer via andra aktörer. Myndigheternas insatser utgör endast en del av den helhet som kan ha påverkan. Dock pekar bl.a. Natur- vårdsverket, , , Statens strålskydds- institut och på tydliga effekter av sitt arbete. Kemikalieinspektionen pekar på att all dess verksamhet syftar till att förebygga att människor och miljö kommer till skada till följd av kemi- kalieanvändning. Exempel på insatser är medverkan i arbetet med att få till stånd nya EU-regler (REACH, se avsnitt 4.5) för hantering av kemi- kalier och bekämpningsmedel samt tillsyn av tillverkares och importörers produktinformation. och anger att de har ett indirekt inflytande på befolkningens hälsa som är svårt att särskilja från andra aktörers inflytande. framhåller de att deras betydelse inte skall underskattas. De är viktiga delar av ett nätverk av myndigheter och organisationer som tillsammans har en betydande påverkan på hälsan. Många myndigheter framhåller att deras verksamhet och sektorn de verkar i är viktig för utvecklingen av folkhälsan. Deras redovisningar ger tydliga belägg för att de på många olika sätt påverkar viktiga bestämnings- faktorer för hälsa. Flera hävdar att de har uppgifter även inom andra mål- områden än de som anges i Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35). Några av myndigheterna är därför relevanta i ytterligare målområden, exempel- vis inom målområde 2, Ekonomisk och social trygghet. Sam- tidigt är effekter på bestämningsfaktorer för hälsa i allmänhet indirekta och därmed svåra att klargöra. Regeringens bedömning är att metoden att involvera en bred grupp av myndigheter i arbetet med folkhälsofrågor bör utvecklas vidare. I och med att Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam) bildades har en samlad samordnings- och stödfunktion Myndigheten skall bistå regeringen med underlag för styrningen mot de handikappolitiska målen, samordna och stödja framför allt sektors- myndigheternas arbete, utvärdera handikappolitiken utifrån ett tvärsekto- riellt perspektiv i samverkan med andra myndigheter och vara pådrivande huvudsakligen genom att utveckla riktlinjer för tillgänglighet där staten genom sina myndigheter skall vara ett föredöme samt stödja olika aktörer genom bl.a. kunskapsspridning. En ny och grundläggande tanke med handlingsplanen för handikappolitiken är att det skall vara tydligt att alla Skr. 2005/06:205 samhällssektorer har ett ansvar för att genomföra handikappolitiken. Ansvaret skall inte ligga enbart på de myndigheter som traditionellt arbetar med handikappfrågor. Samtliga myndigheter under regeringen skall utforma och bedriva sin verksamhet utifrån de handikappolitiska målen enligt förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. Därutöver fick ett antal statliga myndigheter ett särskilt sektorsansvar som innebär att de får ett särskilt stort ansvar för att förverkliga de handikappolitiska målen inom sitt samhällsområde. Länsstyrelsernas ansvarsområde framgår av förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. Som myndigheter på regional nivå är de nyckel- aktörer i folkhälsoarbetet. Kombinationen av regional förankring, inte minst kontakten med kommunerna, samt länsstyrelsernas breda kompetens inom många olika sakområden bidrar till detta. arbete anknyter till de flesta målområdena, men framför allt till målområdena 15 samt 11. Mot den bakgrunden gav regeringen i regleringsbrevet för åtta länsstyrelser i uppdrag att identifiera sin roll inom folkhälsoområdet samt att redovisa pågående och planerade insatser som bidrar till att det övergripande nationella målet för folkhälsoarbetet och att målen inom de elva målområdena kan nås (dnr S2005/5543/FH, S2005/6410/FH, S2005/6534/FH, S2005/6549/FH, S2005/6550/FH, S2005/6576/FH, S2005/6585/FH samt S2005/6677/FH). Detta material rapporterades till FHI som använde det som underlag till Folkhälsopolitisk rapport . Sammanställningen visar hur länsstyrelserna verkställer åligganden i enlighet med beslut av eller regeringen med arbetsmetoder anpassade till de regionala förutsättningarna. Redovisningen nedan bygger på detta underlag. I regleringsbrevet för fick övriga tretton läns- styrelser samma uppdrag. - Ett jämställt samhälle Länsstyrelserna arbetar för att jämställdhetsaspekter skall finnas med i all samhällsutveckling. Det gäller exempelvis transport-, miljö- och lands- bygdspolitik. Länsstyrelserna utvecklar metoder och stödjer andra som arbetar med samhällsutveckling så att de kan använda jämställdhetsmålen när de utarbetar sina program och planer samt genomför åtgärder. Läns- styrelserna informerar och stödjer också länets arbetsgivare och de fack- liga organisationerna så att de skall kunna uppnå bestämmelserna i jäm- ställdhetslagen. Länsstyrelserna har flera roller i arbetet för en bättre miljö, som berör målområde 5, och säkra miljöer och produkter. Till exempel prövar de verksamheter enligt och är tillsynsmyndighet för större miljöfarliga verksamheter. Dessutom prövar de tillstånd eller samråder kring vägdragningar, radiomaster eller annan exploatering. Enligt förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion skall läns- Skr. 2005/06:205 styrelserna verka för att miljökvalitetsmålen uppnås regionalt. därför för regionalt miljömåls- och uppföljningsarbete. Miljömålsarbetet är ett väl utvecklat exempel på hur ett nationellt system med mål och upp- följning har omsatts regionalt genom att det regionala miljömåls- och upp- följningsarbetet har förankrats brett i länen. Detta utvecklas närmare i pro- positionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, sid. 338343). I länsstyrelsernas miljömålsarbete är kopplingen till folkhälsoarbetet tydlig. Exempelvis har i län fört in människans hälsa som ett grundläggande värde. De regionala miljökvalitetsmålen har satts upp utifrån bl.a. de ekonomiska och sociala förutsättningar som finns i länet, vilket är en förutsättning för att nå en hållbar utveckling i alla dess delar. Länsstyrelserna arbetar med fysisk planering och med att bevara ett representativt bestånd av kulturmiljöer och kulturlandskap. Arbetet bidrar till att nå miljökvalitetsmålen med anknytning till biologisk mångfald och skapar förutsättningar för ett aktivt friluftsliv vilket bidrar till att nå målen inom målområde 9, Ökad fysisk aktivitet (avsnitt 4.9). Ett annat exempel på att länsstyrelserna är viktiga aktörer när det gäller regionala insatser för att nå en hållbar utveckling är insatserna inom trans- portsektorn. i bedriver tillsammans med regionala aktörer samarbetsprojektet . Avsikten är att under utveckla ett regionalt samarbete och samordning av åtgärder som påverkar transportbehovet, val av trans- portsätt samt leda till ett effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur och fordon. Åtgärderna förväntas öka effektiviteten i transportsystemet, minska trängseln, öka tillgängligheten samt minska miljöpåverkan. - Social omvårdnad och tillsyn Länsstyrelserna utövar tillsyn enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:837) om stöd och service till vissa funktionshindrade. I det ingår tillsyn över , privata vårdhem, behandlingshem, äld- reboenden och vissa frågor enligt alkohollagen (1994:1738). Inom alko- holområdet arbetar länsstyrelserna med missbruksärenden inklusive till- stånd till behandlingshem och serveringsfrågor. En annan viktig fråga är ärenden om ungdomar som inte bor hemma där skall avgöra ansvarsfrågan om försörjning etc. Den nationella alkoholhandlingsplanen och den ökade införseln av alkohol i kombination med s.k. garageförsäljning har lett till förstärkta åtgärder från länsstyrelsernas sida. Länsstyrelserna i de flesta av landets län leder exempelvis samverkansgrupper i vilka statliga myndigheters regionala organ ingår tillsammans med representanter för landsting och kommuner. Länsstyrelserna i alla län stödjer länets kommuner genom att fördela utvecklingsmedel och följa upp dess användning. I alla län finns dessutom länssamordnare varav knappt hälften är placerade på läns- styrelsen. Länssamordnarna stödjer det egna länets kommuner för att ut- veckla ett mer systematiskt och samordnat alkohol- och narkotikaföre- Skr. 2005/06:205 byggande arbete. i gjorde en kartläggning kring våld mot kvinnor, som följdes upp . Våldet mot kvinnor är fortfarande ett stort problem (avsnitt 4.11). Några kommuner har börjat arbeta mer aktivt med denna fråga. En kartläggning av s.k. hedersrelaterat våld gjordes i samtliga län . Länsstyrelserna i alla län har erhållit medel för att arbeta med denna fråga. - Bra bostäder i bra miljöer Länsstyrelserna arbetar med frågor enligt , PBL, (1987:10), energianvändning och ekologiskt hållbart byggande. Målet är att bostäder och miljön runt dem utformas på ett bra sätt. En uppgift är att informera om de statliga stöd som finns för att bygga om eller bygga nytt. Länsstyrelserna uppmuntrar till ett ekologiskt hållbart byggande som tar hänsyn till både ungas och äldres bostadsbehov. Som en del av detta handlägger länsstyrelserna ansökningar om bidrag för att bygga om eller bygga nytt, radonsanera, värma upp med solenergi och byta från direkt- verkande el till annan energikälla. i arbetar med s.k. livsmiljöbokslut. Bak- grunden är att livsmiljön är en viktig utvecklingsfaktor, en god livsmiljö är en förutsättning för en hållbar regional utveckling. Bokslutet är ett viktigt instrument i samordning av statlig verksamhet på regional nivå. Det riktar sig till förtroendevalda och tjänstemän inom stat, kommun och landsting men kan även vara ett viktigt underlag för andra aktörer i det regionala och lokala utvecklingsarbetet. Målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och håll- bara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Arbetet är även viktigt ur ett folkhälsoperspektiv, eftersom faktorer som sysselsättning m.m. är väsentliga för människors hälsa. är hälsa en viktig faktor för hållbar tillväxt (avsnitt 2.2). De strategiska regionala utvecklingsprogrammen (RUP) och de operationella regionala tillväxtprogrammen (RTP) är centrala instrument för att uppnå målet för den regionala utvecklingspolitiken. Genom sitt ansvar i det regionala utvecklingsarbetet har länsstyrelserna ett viktigt inflytande på utvecklingen av bestämningsfaktorerna för folk- hälsa. Regeringen har överfört det regionala utveck- lingsansvaret från respektive länsstyrelse till och . Genom lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen har det blivit möjligt för kommuner och landsting att bilda samverkansorgan för regionala utvecklingsfrågor. Länsstyrelsernas roll har stärkts vad gäller tillsyn, uppföljning och utvärdering. Länsstyrelserna alternativt självstyrelseorgan eller kommunala sam- verkansorgan har det regionala utvecklingsansvaret att ta fram en strategi för regionens långsiktiga hållbara utveckling, ett så kallat regionalt ut- Skr. 2005/06:205 vecklingsprogram. Detta fastställs i förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete. Utvecklingsprogrammens funktion är att tydliggöra länens övergripande strategiska prioriteringar, vara riktningsgivande för de operationella till- växtprogrammen samt utgöra underlag för samverkan mellan och inom statlig och verksamhet. RUP skall utarbetas och genomföras i samråd med kommuner och landsting, näringsliv, organisationer samt med berörda statliga myndigheter. Målen som fastställs i RUP skall beakta målet för den regionala utvecklingspolitiken samt övriga nationella mål. Programmen skall utgå från en analys av de särskilda regionala utveck- lingsförutsättningarna och revidering av programmen skall göras vid behov. Flera regioner har tagit upp hälsofrågor i sina regionala utveck- lingsprogram. Statliga myndigheter skall i sin planering av verksamheten beakta RUP och de regionala tillväxtprogrammen. gav regeringen därför ett antal myndigheter i uppdrag att redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. Uppdraget redovisades och utgör underlag för Rege- ringskansliets fortsatta utvecklingsarbete. En arbetsgrupp med myndig- hetsrepresentanter behandlade särskilt kopplingen till att främja folkhälsa och förebygga ohälsa. De länsstyrelser som inte har ansvar för arbetet med RUP skall med- verka i det utifrån ett hållbarhets- och statligt samordningsperspektiv. Länsstyrelserna har initierat eller deltar i projekt och program som har sin utgångspunkt i andra politikområden men har en bred koppling till arbetet med folkhälsofrågor. i arbetar exempelvis med projektet plattform för integration och tillväxt. I projektet medverkar de regionala parter som gemensamt ämnar satsa resurser på viktiga insatser som leder till bättre sysselsättning och integration i regio- nen. Frågor kring sysselsättning och meningsfulla arbeten är en av de vik- tigaste faktorerna för att personer skall få god hälsa. För att skapa nya arbetstillfällen skall länsstyrelserna stimulera näringslivets utveckling, inklusive nyföretagande. Detta sker bl.a. genom direkt stöd till investe- ringar som både kan bredda produktionen och företagens marknad och genom stöd till utvecklingsprojekt. För landsting och kommuner är det övergripande nationella målet för folkhälsoarbetet och målen inom målområdena vägledande och bör fun- gera som stöd och inspiration i arbetet på regional och lokal nivå, till exempel i arbetet med att utarbeta mål och system för uppföljning. FHI har kartlagt deras folkhälsoarbete genom intervjuer med nyckelpersoner. I 2 och 3 §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) anges att landstingen skall arbeta för att förebygga ohälsa och även i övrigt verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Landstingen har en självklar roll i det före- byggande arbetet med hälsofrämjande hälso- och sjukvård, primärvård inklusive mödra- och barnhälsovård och tandvård. ligare i avsnitt 4.6 om målområdet En mer hälsofrämjande hälso- och Skr. 2005/06:205 sjukvård. Hälso- och sjukvården har en viktig roll i folkhälsoarbetet men även landstingens och regionernas övriga verksamhet har betydelse ur ett folk- hälsoperspektiv. De är bl.a. kunskapscentra och stödjer kommunerna. Dessutom svarar de för viktiga regionala verksamheter som kollektiv- trafik, kultur, utbildning (folkhögskolor) och miljöfrågor. Landstingens uppdrag och geografiska ansvarsområde är i förändring. finns 20 landsting och med lands- tingsansvar. Landstingens och regionernas uppdrag varierar. Det kom- munala självstyret innebär att verksamheten kan anpassas till lokala för- utsättningar. (dir. 2004:93) skall i den andra etappen av sitt uppdrag analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver för- ändras. Syftet är dels att förbättra samhällsorganisationens möjligheter att hantera framtidens välfärdsåtaganden och bidra till ökad tillväxt inom ramen för hållbar utveckling, dels att förbättra medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande genom att skapa en tydligare samhällsorganisation. Kommittén skall där den finner det motiverat före- slå förändringar. Utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara en väl- färd på lika villkor och efter behov som styrs demokratiskt och är soli- dariskt skattefinansierad. - Landstingen och den nationella folkhälsopolitiken Den nationella folkhälsopolitiken har fått genomslag i landsting och regioner. Tjugo av dem har aktivt arbetat med att föra ut kunskap om den nationella folkhälsopolitiken inom . Samtliga har antagit en övergripande handlingsplan för folkhälsoarbetet Handlingsplanen har i nio landsting tagits fram gemensamt med andra aktörer, i första hand kom- munerna men även m.fl. Ett exempel är läns folkhälsoplan som ett stort antal aktörer i länet har ställt sig bakom. Planen innehåller specifika mål för länet inom vart och ett av folkhälso- politikens elva målområden. Arton av landstingens handlingsplaner anknyter till den nationella folk- hälsopolitiken och de elva målområdena. Frågor inom alla målområden har på olika sätt prioriterats i landstingens/regionernas övergripande handlingsplaner. Vanligast är frågor som rör målområde 6 om en hälso- främjande hälso- och sjukvård, levnadsvanor och barns och ungas hälsa samt målområde 4 om hälsofrämjande arbete, i första hand avseende den egna personalen. hade 13 landsting fattat beslut om att använda hälsokonse- kvensbedömningar (HKB) (se avsnitt 6.1). Enligt intervjuer använder sex landsting HKB i varierande grad. Merparten av landstingen tycker att HKB är ett viktigt verktyg, men att det bör anpassas bättre till hälso- och sjukvårdens verksamhet. För detta behövs tid och kompetens. Flera av landstingen menar att de metoder som finns är bäst lämpade för kommunala beslut. - Organisation och styrning Den politiska beredningen av folkhälsofrågor sker i de flesta landsting i en hälso- och sjukvårdsnämnd, sjukvårdsstyrelse eller motsvarande med beslut i landstingsstyrelse/fullmäktige. I sex landsting finns ett särskilt utskott eller en beredning för folkhälsofrågor. 17 landsting har särskilda folkhälso-/samhällsmedicinska enheter eller motsvarande. FHI:s samman- ställning visar att de samhällsmedicinska resurserna skiljer sig mycket åt mellan olika landsting, både när det gäller antalet personer och kompetens, och i vilken grad resurserna står i relation till antalet invånare i länet. - Landstingens samhällsmedicinska stödfunktion Landstingen har vanligtvis en samhällsmedicinsk stödfunktion för arbetet med folkhälsa inom och i länet, i första hand för epidemio- logisk bevakning, folkhälsorapportering och kunskapsstöd. En viktig upp- gift är att följa upp befolkningens hälsoutveckling. De flesta landsting gör med mellanrum befolkningsenkäter och folkhälsorapporter som beskriver levnadsvillkor och hälsoutveckling i länet. Rapporterna ger stöd för analys både inom landstingen och inom de berörda kommunerna. Stödet till andra aktörer, främst kommuner, omfattar många olika akti- viteter. Bland annat deltar dessa aktörer i arbetet med att utarbeta folk- hälsopolitiska länsprogram och medverkar i regionala/lokala folkhälsoråd. Med olika syften tar de samhällsmedicinska enheterna fram och samman- ställer kunskap som kan användas för uppföljning och utvärdering som efter analys kan användas som beslutsunderlag. De medverkar även i utbildning och kan på annat sätt stödja med sin kunskap i olika samman- hang. Kvaliteten och omfattningen av det samhällsmedicinska stödet varierar. Några landsting (, och ) uttrycker en ändrad inriktning . Från att tidigare ha fokuserat på att stödja och stärka det hälsofrämjande arbetet hos andra aktörer vänds blickarna nu inåt för att ge stöd inom till en mer hälsofräm- jande hälso- och sjukvård. I några landsting har man minskat projekt- bidragen till kommuner och upphört att samfinansiera lokala hälso- planerare. - Landsting i folkhälsosamverkan Landstingens regionala stödfunktion och utåtriktade folkhälsoverksamhet bedrivs till stor del i olika samverkansformer. Det finns samverkan på politisk nivå i folkhälsoråd m.m. Vanliga samverkansformer är ungdoms- mottagningar, familjecentraler, programarbete för tobak och alkoholföre- byggande arbete.