prop · GT0377 · 2006-02-09 00:00:00 — För att lagtexten inte skall tyngas med alltför mycket detaljbestämmelser bör regeringen i rela- tivt stor utsträckning ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter även i fråga om uppehållsrätt. Regeringens bedömning: Det bör i författning uttryckligen anges att en EES-medborgares identitetskort skall godtas som pass även vid utresa. Det saknas dock anledning att reglera detta i lag, utan det är tillräckligt att regeringen meddelar närmare föreskrifter om detta med stöd av be- myndigandet i 2 kap. 2 § NUtlL. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 9 kap. 1 § NUtlL skall en utlänning vid utresa visa upp sitt pass för polismyndigheten. får dock meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att visa upp Härvid kan nämnas undantagsregeln i 5 kap. 2 § UtlF för den utlän- ning som passerar en inre gräns. Undantaget är föranlett av Med inre gräns avses land- Prop. 2005/06:77 gräns mot en annan Schengenstat samt hamnar för reguljära färjeförbin- delser och flygplatser där avgående eller ankommande trafik inte kom- mer direkt från en ort utanför en Schengenstat. Vid passering av en sådan gräns skall som huvudregel ingen passkontroll ske. Följaktligen är det endast vid utresa till ett land utanför Schengenområdet som en utlänning är skyldig att visa pass. Schengenområdet omfattar dock inte samtliga medlemsstater inom EU. Genom deltagandet i har vidare en skyldighet att kontrollera alla personer som passerar en yttre gräns, dvs. en sådan gräns som inte är en inre gräns. I artikel 6 föreskrivs bl.a. att alla personer skall åtminstone underkastas en kontroll för fastställande av identiteten genom uppvisande av resedokument. Det krävs dock inte att identiteten fastställs genom kontroll av pass. Utöver de regler som föranletts av finns i 1 kap. 6 § UtlF undantag från skyldigheten att använda pass. En- ligt denna bestämmelse skall ett identitetskort, som har utfärdats av en behörig myndighet i ett land som ingår i EES eller i för den som är medborgare i det utfärdande landet, gälla som pass vid utlänningens inresa och som utlänningen har rätt att vistas i . Detsamma skall gälla för den familjemedlem som är medborgare i en stat utanför EES eller och som har ett identitetskort utfärdat av be- hörig myndighet i den staten. Av bestämmelsen framgår dock inte ut- tryckligen huruvida identitetskortet skall gälla som pass även vid utresa. Någon skyldighet för utlänning att ha visering för utresa finns inte i svensk rätt. Som angivits ovan skall passkontroll ske vid utresa över en yttre gräns, dvs. vid utresa till alla stater som inte ingår i Schengenområdet. Passkon- troll kan således bli aktuellt vid utresa till vissa medlemsstater i EU. Un- dantagsregeln i 1 kap. 6 § UtlF som gör det möjligt att i stället för pass visa identitetskort har emellertid sådan lydelse att undantaget inte gäll- er när utlänningen inte längre har rätt att vistas i . En EES- medborgare vars rätt att vistas i har upphört och som därför be- ger sig från landet måste således vid utresan uppvisa pass, en handling som kanske inte ens har medförts vid inresan. Artikel 4 i rörlighetsdirek- tivet ger inte utrymme för en medlemsstat att inte acceptera ett giltigt identitetskort vid utresa, även om uppehållsrätten i sig har upphört. I denna del uppfyller således inte svensk rätt direktivets krav. De författ- ningsändringar som med anledning härav är nödvändiga behöver dock inte ske i lag utan kan ske genom regeringens närmare föreskrifter i sam- band med den nya utlänningsförordningen. Vad avser svenska medborgare så har dessa möjlighet, enligt förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort, att erhålla ett nationellt identitetskort. Svenska medborgares skyldighet att inneha pass vid utresa ur riket regleras i passlagen (1978:302). Efter infö- randet av det nationella identitetskortet har behov uppstått av en översyn av skyldigheten för svenska medborgare att inneha pass vid utresa. En sådan översyn pågår inom . Regeringen avser att bere- da frågan vidare och återkomma i ett annat sammanhang. Utfärdande av pass eller identitetskort Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller vad som sägs i artikel 4.3 och 4.4 i rörlighetsdirektivet om utfärdande av pass eller identitets- kort för de egna medborgarna, varför någon författningsändring inte är nödvändig. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern () har anfört att det i 4 § pass- förordningen finns vissa angivna undantagssituationer när det är tillåtet att utfärda pass med kortare giltighetstid än . I direktivet (artikel 4.3-4) lämnas det däremot inte något utrymme för undantag från femårs- regeln. JK har därför svårt att se att undantagen skulle kunna vara tillåtna och förordar att det införs en lag om utfärdande av identitetskort. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 4 § passlagen (1978:302) har svensk medborgare som huvudregel rätt att erhålla s.k. vanligt pass. Därutöver kan s.k. särskilt pass (t.ex. provisoriskt pass) utfärdas enligt närmare bestämmelser i passförordningen (1979:664). Möjligheterna att avslå svensk medborgares ansökan om vanligt pass är begränsade till fall när det finns vissa formella brister i ansökan, samt när sökanden är eller kommer att bli frihetsberövad eller är föremål för vissa andra tvångsme- del än frihetsberövande (se 6 och 7 §§ passlagen). För den som undergår kriminalvård i anstalt, står under övervakning eller är intagen för vård enligt lagen (1991:1128) om rättspsykiatrisk tvångsvård kan passtillstånd i vissa fall krävas för att en ansökan om pass skall kunna bifallas. Pass kan dessutom återkallas under vissa i passlagen närmare angivna förut- sättningar. Giltighetstiden för vanligt pass skall som huvudregel vara . Kortare giltighetstid än kan förekomma, om sökanden kan an- ses komma att förlora sitt svenska medborgarskap eller om det för pas- sets utfärdande har krävts passtillstånd och det i detta tillstånd föreskri- vits en kortare giltighetstid. Som nämnts i föregående avsnitt finns möj- lighet även för svenska medborgare att, enligt förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort, erhålla ett nationellt identitetskort. Enligt regeringens bedömning uppfyller direktivets generella krav att medlemsstaterna i enlighet med sina lagar skall utfärda pass för de egna medborgarna. Visserligen uppställer direktivet kravet att passet skall vara giltigt från utfärdandet, något som det i vissa särskilda undantagsfall finns möjlighet att avvika från enligt svensk rätt. Eftersom direktivets krav på en minsta giltighetstid för pass skall gälla för det fallet att det i den nationella rätten saknas möjlighet att erhålla ett nationellt identitetskort, något som är möjligt även enligt svensk rätt, får således svensk rätt anses uppfylla direktivet även i denna del. 5.3.1Kravet på innehav av pass eller identitetskort för EES- medborgare Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller kravet i artikel 5.1 i rör- lighetsdirektivet på att EES-medborgare med giltigt identitetskort eller pass skall ha rätt att resa in i landet. Utredningens bedömning : Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: I 2 kap. 1 § NUtlL anges som huvudregel att utlänningar skall ha pass vid inresa till . Av 2 kap. 2 § NUtlL följer dock att regeringen eller, efter regeringens bemyndigan- de, får meddela föreskrifter om vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen får vidare enligt 2 kap. 9 § NUtlL före- skriva undantag från kravet på pass. Enligt 1 kap. 6 § UtlF godtas identi- tetskort utfärdat av behörig myndighet som pass för medborgare i en stat som ingår i EES eller i . Av 2 kap. 3 och 8 §§ NUtlL framgår att annan utlänning än nordisk medborgare som reser in i eller vistas i Sve- rige skall ha visering, om utlänningen inte har uppehållstillstånd. Reger- ingen får dock, enligt 2 kap. 9 § NUtlL, föreskriva andra undantag från kravet på visering. finns sådana undantag i 2 kap. 4 § UtlF för många staters medborgare, däribland medborgare i samtliga EES-stater och . Undantagen gäller under förutsättning att utlän- ningen har pass eller, såvitt gäller medborgare i en EES-stat eller i , identitetskort. Motsvarande undantag kommer att föreskrivas av regeringen i den nya utlänningsförordningen. Svensk rätt uppfyller således kraven att EES-medborgare med pass eller identitetskort skall ha rätt till inresa, utan krav på visering. 5.3.2Kravet på tillräckliga medel för EES-medborgare Regeringens förslag: Möjligheten att avvisa en utlänning med stöd av 8 kap. 1 § 5 NUtlL på den grunden att han eller hon inte uppfyller Scheng- enkonventionens krav på tillräckliga medel för sin vistelse i landet skall inte kunna tillämpas mot en EES-medborgare. Detsamma skall gälla i fråga om avvisning enligt 8 kap. 2 § 1 NUtlL, enligt vilken det finns möj- lighet att avvisa en utlänning som kan antas sakna tillräckliga medel för vistelsen i landet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Inreserätten har nära samband med rätten att vistas i landet, eftersom inreserätten i sig är utan värde om ut- länningen inte dessutom har rätt att vistas i landet, i vart fall . Enligt artikel 6.1 skall unionsmedborgare ha rätt att vistas i en annan medlemsstat utan några andra vill- kor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass, vilket krav sammanfaller med kraven för inreserätten enligt artikel 5.1 Direktivet ger dock i andra artiklar möjlighet för medlemsstaterna att neka en person inresa eller att utvisa denne med hänsyn till allmän ord- ning, säkerhet eller hälsa. Enligt artikel 14.1 skall unionsmedborgare ha rätt att vistas i en medlemsstat enligt artikel 6 så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndsystem. Mot den bakgrunden är 8 kap. 2 § första stycket 1 NUtlL av särskilt in- tresse för dessa personers rätt till inresa. Enligt denna bestämmelse får en utlänning avvisas om det kan antas att han eller hon kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i eller något annat nordiskt land som han eller hon tänker besöka, samt för sin hemresa. Regeln kan till- lämpas vid utlänningens ankomst till men även därefter. Avvisningsregeln är inte begränsad till att gälla enbart vissa utlänningar. Med den nu gällande lydelsen krävs för ett avvisningsbeslut inte att ut- länningen, genom att t.ex. söka socialt bistånd, har visat en faktisk oför- måga att klara sitt eget uppehälle. 8 kap. 1 § 5 NUtlL innehåller genom hänvisningen till Schengenkon- ventionen en bestämmelse som liknar regeln i 2 §. Avvisning kan ske om utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i . Nämnda artikel anger en rad krav för inresa i Schengenområdet. Enligt artikel 5.1 c i krävs att utlänningen i förekommande fall kan uppvisa dokument som bevisar syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen samt har tillräckliga medel för sitt uppehälle vad gäller såväl den planerade vistelsens längd som återresan till ursprungslandet eller transitresa till ett tredje land som medger inresa, eller att han är i stånd att på laglig väg anskaffa dessa me- del. I konventionen avses med utlänning varje annan person än uni- onsmedborgare. Det kan dock påpekas att inte alla unionsstater ingår i Schengenområdet. Bland de stater som är EES-stater men inte unionssta- ter har och anslutit sig till , medan Li- echtenstein inte har gjort det. har anslutit sig men har ännu inte genomfört bestämmelserna i nationell rätt. Inresekraven i konventionens artikel 5 kan således inte tillämpas på medborgare i och . En utlänning kan således avvisas enligt 8 kap. 2 § första stycket 1 NUtlL om det kan antas att han eller hon kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse bl.a. i samt för sin hemresa. Genom hän- visningen till inresekrav gäller ungefär detsam- ma för avvisning enligt 8 kap. 1 § 5 NUtlL. Artikel 5 i rörlighetsdirekti- vet uttrycker dock inte någon möjlighet för medlemsstaterna att neka en unionsmedborgare inresa på den grunden att de saknar tillräckliga medel för sin vistelse. Å andra sidan finns det inte heller något uttryckligt för- bud mot en sådan avvisningsmöjlighet. Av betydelse i sammanhanget är emellertid även artikel 14.1, enligt vilken en unionsmedborgare skall ha bibehållen rätt till vistelse i en medlemsstat så länge denne inte blir en belastning för det sociala biståndssystemet. I den eng- elska språkversionen används därvid uttrycket unreasonable burden, vilket ger stöd för att artikeln i denna del avser en belastning av viss be- tydelse. Vidare får inte, enligt artikel 14.3, en utvisningsåtgärd vara den automatiska följden av att den berörda personen har anlitat det sociala biståndssystemet. I övervägande (16) i direktivet anges att personer som omfattas av rätten till bosättning inte bör utvisas så länge de inte utgör en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssy- stem. Vidare anges att den mottagande medlemsstaten bör bedöma om det är fråga om tillfälliga svårigheter och beakta bosättningens längd, personens personliga omständigheter och storleken på det bidrag som har beviljats, när de bedömer huruvida personen ifråga blivit en orimlig bör- da för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Som tidigare nämnts är inreserätten och rätten att vistas i landet nära förknippade. Enligt regeringens mening ligger det därför mycket nära till hands att utgå från att varken inreserätten eller rätten till vistelse kan begränsas enbart för att unionsmedborgaren i fråga sak- nar tillräckliga medel för uppehälle och hemresa. Avisningsmöjligheter- na enligt både 8 kap. 1 § 5 och 2 § första stycket 1 NUtlL är således inte förenlig med direktivets bestämmelser om rätten till inresa. Nämnda be- stämmelser i utlänningslagen om avvisning på de aktuella grunderna bör därför ändras så att EES-medborgare undantas. 5.3.3Kravet på innehav av pass för familjemedlemmar från tredje land Regeringens bedömning: En EES-medborgares familjemedlemmar som inte själva är EES-medborgare bör inte längre kunna använda identitets- kort i stället för pass vid inresa i landet. Någon lagändring är dock inte nödvändig utan frågan kan regleras genom närmare föreskrifter från re- geringen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: påpekar att det för vissa fa- miljemedlemmar kan vara svårt eller omöjligt att erhålla pass från ur- sprungslandets myndigheter. föreslår därför att fa- miljemedlemmar som är medborgare i tredje land ska kunna styrka sin identitet genom att uppvisa ett identitetskort som är utfärdat av ett EES- land eller . Skälen för regeringens bedömning: Artikel 5.1 berör, förutom uni- onsmedborgare, även familjemedlemmar och deras inreserätt. Som nämnts i avsnitt 6.3.1 är huvudregeln enligt utlänningslagen att utlän- ningar skall ha pass vid inresa i . Enligt 1 kap. 6 § UtlF skall dock som pass godtas identitetskort inte bara för medborgare i EES-stater eller i utan även för vissa anhöriga som inte själva är medborgare i sådan stat. Möjligheten enligt svensk rätt för vissa anhöriga till medbor- gare i EES-stater och i att resa in med i stället för pass har sitt ursprung i artikel 3.1 i rådets direktiv /360/EEG, vilket upp- hävs när rörlighetsdirektivet träder i kraft. Rörlighetsdirektivet innehåller dock inte något krav på att familjemedlemmar som inte själva är unions- medborgare vid gränspassering skall kunna använda identitetskort i stäl- let för pass. För sådana utlänningar kommer det således att vara tillåtet att kräva pass enligt huvudregeln i 9 kap. 1 § NUtlL. Den nu gällande svenska ordningen, som alltså går längre än vad rörlighetsdirektivet före- skriver i denna del, innebär att familjemedlemmar från tredje land vid den svenska inresekontrollen kan åberopa identitetskort, vars ursprung, valör och giltighet kan vara svårbedömda. inte uteslutas att möjligheten att använda identitetskort i stället för pass i någon mån ökar risken för att oriktiga handlingar kan företes vid inrese- kontrollen. Den osäkerhet som detta kan leda till kan förorsaka olägenhe- ter även för alla dem som företer korrekta identitetskort. Mot bakgrund härav anser regeringen att bör utnyttja möjligheten att kräva pass av alla andra utlänningar än EES-medborgare och medborgare i . Det nu sagda kräver ingen lagändring utan kan regleras genom att den krets av utlänningar som anges i 1 kap. 6 § UtlF och vars identitetskort godtas som pass, inte längre skall omfatta anhöriga till EES-medborgare, om de anhöriga är medborgare i tredje land. 5.3.4Kravet på tillräckliga medel för familjemedlemmar från tredje land Regeringens förslag: En EES-medborgares familjemedlemmar som inte själva är EES-medborgare skall inte få avvisas på den grunden att de saknar eller kan antas sakna tillräckliga medel för vistelsen i landet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.6.2, som avser unions- medborgares inreserätt, har redovisats aktuella artiklar och svenska reg- ler. Dessa har samma betydelse för familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare. På samma sätt som angetts i fråga om unionsmed- borgares inreserätt, är de nuvarande avvisningsmöjligheterna i 8 kap. 1 § första stycket 5 och 2 § första stycket 1 NUtlL inte förenliga med direkti- vet i fråga om familjemedlemmars inreserätt. De svenska reglerna måste därför undanta även EES-medborgares familjemedlemmar från avvisning på den grunden att de saknar eller kan antas sakna tillräckliga tillgångar. Regeringens bedömning: Utlänningar som har uppehållskort bör vara befriade från kravet att inneha visering. Någon lagändring är dock inte nödvändig utan frågan kan regleras genom närmare föreskrifter från re- geringen med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 9 § NUtlL. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Utred- ningen anser därtill att och utlandsmyndigheternas handläggningsinstruktioner bör kompletteras med en föreskrift om på- skyndat förfarande vid visering av anhörig till medborgare i EES-stater och i . Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 2 kap. 4 § UtlF är med- borgare i bl.a. de stater som ingår i EU undantagna kravet på visering. Enligt artikel 5.2 i rörlighetsdirektivet får inresevisering för familjemed- lemmar som inte är unionsmedborgare krävas endast i den utsträckning som följer av förordningen (EG) 539/2001. Av artikel 1 i denna förord- ning följer att medborgare i vissa angivna stater skall ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Av artikel 2 i förordningen föl- jer att medborgare i andra angivna stater skall vara undantagna från krav på visering när det gäller vistelse som sammanlagt inte överstiger tre må- nader. Samtliga de stater som avses i artikel 2 återfinns i förteckningarna i 2 kap. 4 § UtlF över stater vars medborgare är undantagna från viser- ingskravet i 2 kap. 3 § NUtlL. Svensk rätt kräver således inte visering utöver vad som följer av förordningen (EG) 539/2001 i detta avseende. En utlänning med uppehållstillstånd är enligt 2 kap. 3 § NUtlL undanta- gen från viseringskravet. Även om utlänningen är medborgare i en stat som inte omfattas av undantagen i 2 kap. 4 § UtlF faller således viser- ingskravet bort om uppehållstillstånd har meddelats. Med nuvarande ly- delse av 2 kap. 3 § NUtlL och 2 kap. 4 § UtlF kommer kravet på visering dock inte att påverkas genom utlänningens innehav av uppehållskort, vilket ju är ett nytt begrepp som införs genom rörlighetsdirektivet och som för familjemedlemmar kommer att ersätta förfarandet med uppe- hållstillstånd. Eftersom artikel 5.2 föreskriver att innehav av giltigt uppe- hållskort skall medföra att en familjemedlem undantas från den viser- ingsskyldighet som annars hade gällt är det nödvändigt att i svensk rätt befria innehavare av uppehållskort från kravet på visering. Detta behöver dock inte ske i lag utan kan ske genom närmare föreskrifter från reger- ingen i samband med den nya utlänningsförordningen. I sammanhanget bör även nämnas att det i artikel 5.2 anges att visering av familjemedlemmar i den mån sådan visering är nödvändig skall ske genom ett påskyndat förfarande. Någon författningsändring bedöms dock i detta avseende inte som nödvändig. Det påskyndade förfarandet kan istället, i den mån det bör markeras, närmare regleras i de berörda myndigheternas handläggningsinstruktioner. Regeringens förslag: Avvisning av en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlemmar skall inte få ske på den grunden att han eller hon saknar pass, om identiteten kan styrkas på annat sätt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 5.4 skall vid inresekon- troll de berörda personerna ges all rimlig möjlighet att få tillgång till be- gärda handlingar eller få bekräftat eller på annat sätt bevisat att de har rätt till inresa och vistelse. Innan så har skett skall avlägsnande av utlän- ningen inte ske. Det kan härvid konstateras att artikeln är hänförlig till rätten till inresa. I artikeln används visserligen begreppet utvisning, men det som avses är den situationen att en utlänning hindras från att resa in i landet. Det förfarande som avses i artikeln bör därför vara det som i svensk rätt benämns som avvisning. I 8 kap. 1 § 1 och 2 NUtlL anges att en utlänning får avvisas om han eller hon saknar t.ex. pass eller visering när sådana handlingar krävs för inresa eller vistelse i landet. Enligt 1 kap. 2 § UtlF skall en utlänning som inte behöver ha pass på begäran av polismyndighet visa att passfrihet föreligger för honom. Vidare skall enligt 5 kap. 6 § tredje stycket UtlF bl.a. passkontrollanten se till att en utlänning, som inte kan styrka sin rätt Prop. 2005/06:77 till inresa, inte reser in i landet innan polismyndighet har kontrollerat Varken utlänningslag eller utlänningsförordningen in- nehåller dock någon regel liknande den som föreskrivs i artikel 5.4. Avvisning enligt 8 kap. 1 § 1 och 2 NUtlL grundas på vissa omstän- digheter av formell karaktär. I rörlighetsdirektivet föreskrivs vilka krav på handlingar som medlemsstaterna får ställa på de personer som vill resa in och vistas i landet. Direktivet lägger inget principiellt hinder mot att en person som inte uppfyller sådana krav hindras från att resa in eller tvingas lämna landet. Av artikel 5.4 följer dock att avvisning inte skall ske av en person som i och för sig saknar de begärda handlingarna men som på annat sätt kan styrka sin rätt till inresa och uppehåll. Denna regel är i överensstämmelse med uttalanden i målet C-459/99 MRAX. Enligt domstolen kan en medlemsstat inte vid gränsen avvisa en medborgare i ett tredje land som är make till en medborgare i en med- lemsstat och som försöker resa in i staten utan att inneha något giltigt identitetskort eller pass eller i förekommande fall visering, när denne make kan styrka sin identitet och äktenskapsbandet och när det inte finns någon omständighet utifrån vilken det kan fastslås att denne innebär en fara för allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det finns därför skäl att, såvitt gäller de personer som omfattas av direktivets regler, inskränka möjligheten till avvisning enligt 8 kap. 1 § 1 NUtlL. Avvisning skall inte få ske utom i fall när de handlingar som anges i de svenska bestämmel- serna saknas och de för inrese- och uppehållsrätten relevanta uppgifterna identitet och medborgarskap inte kan styrkas på annat sätt.