prop · GT03162 · 2006-03-21 00:00:00 — Att i lag införa bestämmelser som i vissa fall skulle kunna komma att stå i direkt konflikt med dessa associationsrättsliga regler framstår inte som lämpligt. Mot den bakgrunden bör det inte införas ett förstärkt meddelarskydd för styrelseledamöter, styrelsesuppleanter, verkställande direktörer och vice verkställande direktörer i kommunala företag. om styrelseledamöter i den rollen inte är anställda eller är sådana Prop. 2005/06:162 uppdragstagare som avses i 1 kap. 6 § sekretesslagen, kan det, som flera remissinstanser har framhållit, förekomma att en styrelseledamot också är anställd i företaget. Det gäller t.ex. för arbetstagarledamöter. Såväl styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som verkställande direktör och vice verkställande direktör bör alltså uttryckligen undantas från den föreslagna regeln. Det kommer alltså även fortsättningsvis att vara möjligt att föra en skadeståndstalan enligt aktiebolagslagen eller lagen om ekonomiska föreningar mot en sådan företrädare som orsakat bolaget eller föreningen ett publiceringsmeddelande. Det kommer gentemot dessa befattningshavare även att vara möjligt att ingripa med arbetsrättsliga åtgärder. Innebörden av det förstärkta meddelarskyddet Regeringens förslag: får inte efterforska eller ingripa mot en anställd eller uppdragstagare som har utnyttjat sin Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer i princip Kommittén har uttalat att kommunala företag inte bör få efterforska en meddelare men har inte föreslagit något uttryckligt Remissinstanserna: Alla remissinstanser som har kommenterat förslagen i denna del har varit positiva till den förstärkning av meddelarskyddet som förslagen innebär. Flera remissinstanser har pekat på att kommitténs lagförslag bör kompletteras med ett förbud mot Justitiekanslern har framhållit är det endast är han som åklagare på tryck- och yttrandefrihetens område som får efterforska och vidta åtgärder som är nödvändiga för att åtal skall kunna väckas. och har framfört att skyddet även bör kompletteras genom bestämmelser om anonymitetsskydd och kommun har anfört att det är praktiskt svårt att tillämpa ett efterforskningsförbud med undantag för vissa personer i företaget eftersom man i förväg inte vet vem som lämnat viss Skälen för regeringens förslag Efterforskningsförbud och övrigt anonymitetsskydd Som har nämnts får en myndighet eller annat allmänt organ enligt 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § yttrandefrihets- grundlagen inte efterforska bl.a. den som lämnat ett meddelande som varit avsett att införas i ett grundlagsskyddat medium. betydelse om anonymitetsskydd föreligger eller om meddelaren egent- ligen inte skulle ha haft någon erinran mot att ge sig till känna. myndighet är alltså förhindrad att ta reda på meddelarens inställning i Efterforskningsförbudet är emellertid inte absolut. Efterforskning får ske ifråga om misstanke om brott som anges i 7 kap. 3 § tryckfrihets- förordningen respektive 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen. Efter- forskningsförbudet gäller alltså inte vid misstanke om allvarliga brott mot rikets säkerhet och vissa uppsåtliga tystnadspliktsbrott. Vid den efterforskning som får förekomma måste tystnadsplikten för bl.a. journalister respekteras. Eftersom efterforskningsförbudet riktar sig till myndighet eller annat allmänt organ finns det inte något hinder för privatpersoner eller enskilda företag att bedriva efterforskning. För att stärka meddelarskyddet för anställda i kommunala företag bör sådana företag i detta avseende jämställas med myndigheter och alltså förbjudas att efterforska en anställd som har lämnat ett meddelande avsett för publicering. På motsvarande sätt som när det gäller efterforskningsförbudet i grundlagarna får man i det enskilda fallet ta ställning till om den efterforskande har en sådan ställning eller ett sådant uppdrag att denne kan sägas agera för företagets räkning (jfr t.ex. NJA 2001 s. 673). På samma sätt förhåller det sig när det gäller undantagen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om att efterforsk- ning får ske i den mån det behövs för åtal eller annat ingripande enligt grundlagarna. Att efterforskning undantagsvis är tillåten innebär givetvis inte att den rätten tillkommer en arbetsgivare som misstänker att en anställd har överträtt sin meddelarfrihet. Som Justitiekanslern har framhållit är det endast han, som åklagare på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området, som får efterforska och vidta åtgärder som är nödvändiga för att åtal skall kunna väckas. En arbetsgivare som misstänker att någon gjort sig skyldig till brott enligt 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen eller 3 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen får alltså inte själv försöka ta reda på vem som har lämnat uppgifterna till media utan har att vända sig till Justitiekanslern med en anmälan. Det är sedan en uppgift för Justitiekanslern att ta ställning till om förundersökning skall inledas och vilka efterforskningsåtgärder som eventuellt skall vidtas. Efterforskning av myndigheter generellt och av de arbetsgivare som den nu föreslagna regleringen riktas till får endast ske för att ingripa mot ageranden som helt faller utanför grundlagarnas materiella tillämpningsområde, t.ex. spridning av barnpornografi. Som kommun har påtalat kan det finnas svårigheter med att tillämpa ett efterforskningsförbud med undantag för den verkställande direktören och styrelseledamöter. Det kan t.ex. röra sig om hemliga uppgifter som publicerats sedan de lämnats vid ett styrelsesammanträde där också anställda närvarat som föredragande. Regeringen anser att försiktighet är påkallad i sådana situationer och om meddelaren kan antas vara en person som omfattas av meddelarskyddet bör arbetsgivaren givetvis avstå från efterforskning. och har framfört att meddelarskyddet för de anställda i kommunala företag bör kompletteras genom bestämmelser om anonymitetsskydd och tystnadsplikt. Anställda i kommunala företag omfattas emellertid liksom alla andra av den grundlagsreglerade rätten att som meddelare hemlighålla sin identitet liksom av skyddet som ges genom förbudet för t.ex. journalister och redaktionspersonal att avslöja vem som står bakom ett meddelande till förmån för alla meddelare. Någon särskild reglering för anställda i kommunala företag behövs alltså inte i detta hänseende. Bestämmelserna om repressalieförbud som härleds ur 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen respektive 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen skyddar en meddelare från i första hand åtal och straffrättsligt ansvar. De anses emellertid också ge uttryck för ett allmänt sanktions- och repressalieförbud av innebörd att myndigheter och personal hos myndig- heter inte får vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller yttrandefriheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193). Som anförts i avsnitt 4.2 står det fullt klart att en anställd i ett kommunalt företag som bryter tystnadsplikten genom att lämna uppgifter till media går fri från straff och skadestånd på grund av meddelandet på samma sätt och i samma utsträckning som en anställd i en myndighet. Skillnaderna mellan offentligt anställda och anställda i kommunala företag i det här avseendet ligger i stället i risken att utsättas för ingripanden från arbetsgivaren. För att i så stor utsträckning som möjligt likställa skyddet för meddelarfriheten för anställda i kommunala företag med det som gäller för de offentligt anställda bör sådana företag förbjudas att på grund av en anställds bruk av sin meddelarfrihet ingripa mot denne. Det kan röra sig om en sådan åtgärd som uppsägning men också om andra åtgärder, t.ex. en utebliven löneökning eller befordran eller att den anställde fråntas vissa arbetsuppgifter. Om en anställd begår ett brott som avses i 7 kap. 3 § tryckfrihets- förordningen eller 3 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen kan detta givetvis påkalla arbetsrättsliga ingripanden. Väsentligt är dock att sådana ingripanden får ske endast i efterhand sedan det i ett tryckfrihetsmål konstaterats att den anställde verkligen har begått en sådan gärning. Inom myndighetssektorn anses tjänstemännen kunna åläggas tystnads- plikt endast genom reglering i författning. Utanför myndighetssektorn kan däremot avtal om tystnadsplikt träffas med rättslig verkan. Tystnadsplikt anses normalt följa av den anställdes lojalitetsplikt även om det inte finns något särskilt avtal om tystnadsplikt. Det får numera anses vara en vedertagen uppfattning att sådana avtalsgrundade tystnadsplikter åtminstone i princip bryter meddelarfriheten (prop. 1993/94:48 s. 85). De kommunala företagen omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. Utrymmet för avtalade tystnads- plikter i företagens verksamhet är därför begränsat. Om en uppgift som finns i en allmän handling inte omfattas av sekretess har ju en enskild, t.ex. en journalist, rätt att ta del av uppgifterna och den anställde sålunda en skyldighet att lämna ut dem. I ett företag finns det emellertid också uppgifter som inte återfinns i allmänna handlingar. sekretessbelagda uppgifter och uppgifter som inte härrör från allmänna Prop. 2005/06:162 handlingar finns det således ett utrymme för avtalade tystnadsplikter som Enligt Offentlighets- och sekretesskommittén förekommer det i vissa kommunala företag att anställda i chefspositioner har klausuler om tystnadsplikt inskrivna i sina anställningsavtal. Den reglering regeringen nu föreslår skall införas innebär att vissa företagsledande positioner undantas från bestämmelserna om meddelarfrihet. Mot bakgrund härav och då vissa kommunala bolag utan särskild reglering har ansett sig böra iaktta de grundlagsreglerade efterforsknings- och repressalie- förbuden utgår regeringen emellertid från att avtal som påverkas av den föreslagna regleringen kan antas vara förhållandevis ovanliga. Genom den föreslagna bestämmelsen begränsas möjligheterna att sluta avtal som inskränker meddelarfriheten. Justitiekanslern har efterfrågat en analys av vad som gäller för redan ingångna avtal om tystnadsplikt och ifrågasatt om det inte behövs en övergångsbestämmelse för dessa. Som har konstaterats är sådana avtal sannolikt sällsynta. Regeringen utgår från att de kommunala företagen kommer att respektera de föreslagna förbuden och att de inte gentemot en enskild skulle göra gällande ett sådant tidigare ingånget avtal. Någon övergångsbestämmelse kan därför inte anses nödvändig. Meddelarskydd i andra enskilda organ som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet Regeringens förslag: Det stärkta skyddet för meddelarfriheten skall också gälla anställda och uppdragstagare hos de organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen i den mån publicerings- meddelandet rör den verksamhet som anges i bilagan. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer med Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har lämnat förslaget i denna del utan erinran. sig positivt och förutsatt att dessa organ skall omfattas av det förstärkta Justitiekanslern har pekat på svårigheter att avgöra när reglerna skall tillämpas eftersom förbuden knyts till handlings- offentligheten och den i vissa fall bara gäller en viss del av ett organs Skälen för regeringens förslag: De i avsnitt 4.24.4 förda resone- är också relevanta för de organ som räknas upp i bilagan till sekretesslagen och som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet Skälet till att dessa organ omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet är att de bedriver verksamhet som utgör myndig- hetsutövning mot enskilda. Det är just i sådan verksamhet som behovet av öppenhet är som störst. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens mening naturligt att den förstärkning av meddelarfrihet som föreslås för de kommunala företagen också görs tillämplig på de privaträttsliga organ som räknas upp i bilagan till sekretesslagen. Flera av dessa organ är rent privata företag vilket skulle kunna aktualisera en hel del av de kritiska invändningar som riktats mot tidigare utredningsförslag om Prop. 2005/06:162 meddelarfrihet i privat verksamhet. Ett stärkt skydd för anställda och uppdragstagare i dessa organ bör emellertid endast avse den verksamhet som tagits upp i bilagan, som huvudsakligen utgör myndighetsutövning och där den offentligrättsliga regleringen om handlingsoffentlighet alltså redan gäller. Det resonemang som förts om de kommunala företagens särställning i förhållande till övriga företag och behovet av ett stärkt skydd för meddelarfriheten kan således appliceras även på organen i bilagan. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att samma regler till skydd för meddelarfriheten skall gälla även organen i bilagan i den utsträckning som offentlighetsprincipen är tillämplig. Justitiekanslern har påpekat att det kan vara svårt att i ett enskilt fall avgöra om meddelarskydd gäller eller inte. Enligt regeringens mening är de problem som kan uppstå inte större än att de bör kunna hanteras av dem som har att tillämpa bestämmelserna. Som ovan nämnts gäller en särreglering i dessa organ för den verksamhet som anges i bilagan. Hos organen gäller alltså redan olika regelverk för olika delar av verksamheten. En anställd som i en viss given situation överväger att lämna ut en uppgift måste t.ex. ta ställning till om den finns i en allmän handling, om den omfattas av sekretess och om den sekretessen i så fall straffritt kan åsidosättas genom ett meddelande avsett för publicering. Genom de nu föreslagna meddelarskyddsbestämmelserna måste en arbetsgivare göra en motsvarande prövning för att veta om han eller hon inte bryter mot förbuden mot efterforskning och repressalier. Regeringens bedömning: Frågan om hur de nu föreslagna förbuden skall straffsanktioneras behöver övervägas ytterligare. Kommitténs bedömning: Kommittén har inte redovisat något ställningstagande i frågan. Remissinstanserna: Justitiekanslern har anfört att det i betänkandet saknas överväganden om de föreslagna förbuden skall vara straff- sanktionerade. ombudsmän () har efterfrågat en översyn av reglerna om JO:s tillsyn när det gäller kommunala bolag. Skälen för regeringens bedömning: I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen straffsanktioneras brott mot efterforsknings- förbudet med böter eller fängelse i högst . Det finns däremot inte någon bestämmelse i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen om straffansvar för den som åsidosätter repressalieförbudet i grundlagarna. Ansvaret för sådana överträdelser kan i förekommande fall vara att bedöma som tjänstefel enligt 20 kap. 1 § . För straffansvar enligt den bestämmelsen förutsätts att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften. Repressalieförbudet har, framförallt genom praxis i JO:s och JK:s verksamhet, emellertid kommit att anses innefatta alla åtgärder som innebär negativa konsekvenser för den som har utnyttjat sin meddelar- frihet, inte bara sådana åtgärder som utgör myndighetsutövning. förbudet anses det t.ex. otillåtet för en offentlig arbetsgivare att frånta en anställd vissa arbetsuppgifter som en följd av att denne lämnat ett meddelande till media. har en annan frågeställning kring straffsanktioneringen av grundlagsregleringen uppmärksammats. har i en dom friat en förvaltningschef i ett mål rörande tjänstefel. Förvaltningschefen hade tilldelat en anställd en varning med anledning av dennes medverkan i ett TV-program. Justitiekanslern har i beslut att inte överklaga domen konstaterat att utgången är en effekt av att de arbetsrättsliga förhållandena för kommunalt anställda numera regleras genom kollektivavtal och inte genom offentligrättsliga regler. Ett beslut om disciplinpåföljd utgör då inte myndighetsutövning, vilket alltså är en förutsättning för straffrättsligt ansvar för tjänstefel (JK:s beslut 2005-10- 24 dnr 3841-04-35). Det inträffade visar att den arbetsrättsliga utveck- lingen har lett till att det kan saknas möjlighet till straffrättsliga sanktioner mot kommunala företrädare som bryter mot repressalieför- budet. Sanktionsmöjligheterna är alltså inte heltäckande eftersom åt- gärder som genom repressalieförbudet är otillåtna inte alltid innefattar myndighetsutövning. Även om utgångspunkten måste vara att de kommunala förvalt- ningarna följer grundlagsregleringen och att den tillsyn som JO och JK utövar kan antas ha en preventiv effekt är det av principiella skäl viktigt att återställa skyddet för meddelarfriheten. Regeringen tar alltså de uppdagade bristerna på stort allvar och avser att se till att regleringen ses över. Frågan om de föreslagna efterforsknings- och repressalieförbuden för kommunala företag och de organ som anges i bilagan till sekretesslagen skall straffsanktioneras har inte berörts i betänkandet. Det saknas därför beredningsunderlag för att nu straffsanktionera de föreslagna förbuden. Det kan också framhållas att det vore olämpligt att straffreglera vissa förfaranden i dessa organ som står osanktionerade på myndighets- området. Tjänstefelsbestämmelsen, som delvis sanktionerar brott mot de grundlagsreglerade förbuden mot repressalier, kan aldrig bli tillämplig för de aktuella organen eftersom åtgärder som ett sådant vidtar mot en anställd inte kan utgöra myndighetsutövning. Enligt regeringens uppfatt- ning är det inte heller lämpligt att genom en hänvisning i vanlig lag utsträcka tillämpningsområdet för de straffbud som finns i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsförordningen. Den föreslagna bestäm- melsen avses alltså inte omfatta straffbestämmelserna för brott mot efterforskningsförbud i 3 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 5 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen. Den bestämmelse om stärkt meddelarfrihet som föreslås syftar till att klargöra vad som gäller till skydd för meddelare inom kommunala företag och de organ som anges i bilagan till sekretesslagen. Som regeringen har berört tidigare förkommer det redan att kommunala företag betraktar sig som myndigheter i meddelarfrihetshänseende. Med den nya bestämmelsen kommer det inte att råda någon tvekan om vad som gäller. Det är alltså fråga om en både praktiskt och principiellt sett viktig markering, inte minst mot bakgrund av den osäkerhet som har rått. Regeringen utgår därför från att de kommunala företagen och organen i bilagan följer den reglering som föreslås gälla enligt de nya Det bör också framhållas att kommunerna får förmodas Prop. 2005/06:162 ta ett ägaransvar för att de kommunala företagen följer gällande kan det enligt regeringens mening antas att en straffsanktionering skulle kunna ytterligare inskärpa betydelsen av efterlevnaden av regelverket. Frågan om hur de nu föreslagna förbuden bör straffsanktioneras bör mot den bakgrunden lämpligen övervägas i samband med att sanktionsbestämmelserna för överträdelser av förbuden i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ses över. Det bör också noteras att JO:s och JK:s tillsyn omfattar de kommunala företagen i den mån verksamheten utgör myndighetsutövning. Eventuella överträdelser av de föreslagna repressalie- och efterforskningsförbuden utgör emellertid inte sådan verksamhet. Efterlevnaden kommer därför inte att stå under JO:s och JK:s tillsyn. Regeringens förslag och bedömning: Ändringen i sekretesslagen skall träda i kraft . Den föreslagna ändringen medför inte några merkostnader. Kommitténs förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några syn- punkter på tidpunkten för lagändringens ikraftträdande eller bedöm- ningen av förslagets kostnadseffekter. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det förstärkta meddelarskyddet för anställda i kommunala företag och i de organ som anges i bilagan till sekretesslagen bör träda i kraft . Införandet av en bestämmelse om meddelarskydd har inga kostnads- effekter. 5.1Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 1 kap. 9 a § Paragrafen, som är ny, har behandlats i avsnitt 4. Bestämmelsen syftar till att ge de anställda och uppdragstagare som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess samma skydd för sin meddelarfrihet i förhållande till sin arbetsgivare som de anställda i offentlig verksamhet har. Bestämmelsen omfattar de organ som vid tillämpningen av sekretesslagen skall jämställas med myndigheter och deras anställda samt sådana uppdragstagare som omfattas av 1 kap. 6 § sekretesslagen. I de organ som anges i bilagan till sekretesslagen gäller bestämmelsen endast i den mån det rör den verksamhet som är upptagen i bilagan. På samma sätt som gäller enligt lagen i övrigt avses meddelar- skyddsbestämmelserna gälla till förmån för anställda och de upp- dragstagare som deltar i företagets egentliga verksamhet. Andra upp- dragstagare faller utanför tillämpningen, t.ex. självständiga uppdrags- tagare som handlar i eget namn eller uppdragstagare, som trots att de förordnats av det kommunala företaget, får anses representera enskilda intressen (se prop. 1979/80:2 s. 126 f.). Genom den föreslagna paragrafen skall reglerna i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om rätt att lämna meddelan- den avsedda för publicering och att medverka till framställningar i grundlagsskyddade medier gälla (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket TF resp. 1 kap 2 § YGL). Genom bestämmelsen begränsas möjligheterna att sluta avtal som inskränker meddelarfriheten. Även grundlagarnas bestämmelser om förbud mot att efterforska och ingripa mot den som har utnyttjat sin meddelarfrihet eller medverkat till en grundlagsskyddad framställning skall gälla. Bestämmelsen är avsedd att skydda samma typer av uppgiftslämnande som de grundlagarna skyddar (jfr 1 kap. 3 § och 3 kap. 4 § TF resp. 1 kap. 2 § och 2 kap. 4 § YGL). Ett förbjudet ingripande kan vara t.ex. uppsägning men också andra åtgärder som en utebliven löneökning eller befordran eller att den anställde fråntas vissa arbetsuppgifter på grund av ett utnyttjande av meddelarfriheten. De föreslagna förbuden riktas inte bara mot företagets legala ställföre- trädare utan mot var och en som kan sägas agera för företagets räkning. Den praxis som finns, genom framför allt från JO:s och JK:s verk- samhet, om vad som anses vara ett förbjudet ingripande eller efter- forskande avses få genomslag även på verksamheten i de kommunala företagen och de andra organ som bestämmelsen riktas mot. Hänvisningen till grundlagarna omfattar inte straffbestämmelserna för brott mot efterforskningsförbud i 3 kap. 5 § andra stycket tryckfrihets- förordningen och 2 kap. 5 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen. I andra stycket undantas verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter från de föreslagna reglerna om meddelarskydd. Denna inskränkning i förhållande till vad som gäller hos myndigheter motiveras av att det finns en uppenbar risk för att ett meddelarskydd för dessa skulle kunna komma i konflikt med den associationsrättsliga tystnadsplikten och därmed sammanhörande skadeståndsskyldigheten. Sammanfattning av bestänkandet Insyn och sekretess i statliga företag i internationellt samarbete (SOU 2004:75) avsnitt 3.7 Skyddet för meddelarfriheten skall stärkas för anställda i de kommunala företag där offentlighetsprincipen gäller Vi anser att meddelarfrihetens omfattning för anställda i kommunala företag måste bli tydligare. Det krävs för att offentlighetsprincipen skall få fullt genomslag. Vi föreslår därför en hänvisning i sekretesslagen till vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. Genom förslaget blir meddelarfriheten för de anställda i ett företag som omfattas av offentlighetsprincipen densamma som för anställda hos myndigheter. Det stärkta skyddet skall inte gälla en verkställande direktör, eftersom han eller hon omfattas av skadeståndsskyndighet enligt aktiebolagslagen respektive lagen om ekonomiska föreningar.