prop · GT03111 · 2006-03-01 00:00:00 — Att delta i olika uppdrag som Försvarsmakten har kan emellertid ibland framstå som bra övningstillfällen. De totalförsvarspliktiga får dock inte utsättas för obe- fogade risker (prop. 2001/02:11 s. 30). Det innebär att skaderisken inte får överstiga vad som kan anses acceptabelt och att det utbildningsmo- ment som innebär minst skaderisk skall väljas när alternativa moment finns och utbildningsändamålet ändå kan uppnås. Är verksamheten inte planerad som en övning utan i första hand för att utföra en viss arbets- uppgift saknas i många fall de moment som just karaktäriserar en övning, bl.a. frågor om säkerhet och kontroll. Mot denna bakgrund föreskrivs i 9 § stödförordningen att den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt är skyldig att delta i stöd som Försvarsmakten lämnar till civil verksam- het enligt förordningen endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt är uppfyllda. Vidare föreskrivs att personalen inte får användas för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att den kan komma att skadas (10 § stödförordningen). Utredningen har förordat att samma inskränkningar skall gälla för to- talförsvarspliktigas deltagande enligt utredningens lagförslag, som gäller för den totalförsvarspliktiga personalen vid deltagande i verksamhet en- ligt stödförordningen. Med tanke på de farliga situationer som kan uppstå i samband med ingripanden mot terrorism, har utredningen bedömt att utrymmet för totalförsvarspliktiga att delta i stödjande verksamhet enligt den föreslagna lagen inte är stort. Regeringen delar utredningens uppfattning om de inskränkningar som bör gälla för de totalförsvarspliktigas medverkan. Mot denna bakgrund anser regeringen att de begränsningar som redan omgärdar totalförsvars- pliktigas medverkan innebär att en ny reglering av polisens möjligheter att begära stöd från Försvarsmakten kan införas utan de risker Värn- pliktsrådet och varnar för. Detta innebär att det i praktiken sällan kommer att vara möjligt att låta pliktpersonal medverka då Försvarsmakten lämnar stöd till polisen enligt den föreslagna regleringen. Detta kan i och för sig, vilket Försvarsmak- ten också påpekat, i viss utsträckning reducera Försvarsmaktens möjlig- heter att lämna stöd till polisen. Svårigheterna bör emellertid inte över- drivas. I många fall finns anställd personal som kan fullgöra de uppgifter som totalförsvarspliktiga utför. Vidare är, beträffande vissa avancerade vapensystem, de totalförsvarspliktas medverkan begränsad redan i För- svarsmaktens normala verksamhet. När det t.ex. gäller flygning med stridsflygplan inskränker sig de totalförsvarspliktigas medverkan till klargöring. Dessutom kan det undantagsvis förhålla sig så, att medverkan vid en stödinsats av det slag som är föremål för övervägande kan ut- göra ett övningstillfälle av betydelse för krigsuppgiften. För sådana fall utgör 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt inget hinder för totalför- svarspliktigas deltagande. Dock måste fortfarande vad som ovan redo- gjorts för om skaderisker beaktas, dvs. bedöms skaderisken vid delta- gande i en stödinsats större än vid sedvanlig övningsverksamhet kan Prop. 2005/06:111 pliktpersonal inte delta med stöd av pliktlagstiftningen. Vidare måste den totalförsvarspliktige ha kommit så långt i sin utbildning att han eller hon utgör en resurs som är lämplig för uppgiften (jfr avsnitt 7.3.3). Avslutningsvis bör påpekas att det, när övningsmoment enligt lagen om totalförsvarsplikt saknas, i och för sig inte finns något som hindrar att totalförsvarspliktiga frivilligt deltar i verksamhet som går utanför utbild- ningsplikten efter det att ett särskilt avtal om detta har träffats mellan den totalförsvarspliktige och Försvarsmakten. Arbetsskyldighetens omfatt- ning framgår då av respektive avtal. Den möjligheten skulle vid stödin- satser enligt den föreslagna regleringen kunna användas beträffande to- talförsvarspliktiga med specialistkunskaper på ett särskilt område. Detta förutsätter emellertid att de ifrågavarande personerna även i övrigt anses som en lämplig resurs. Mot bakgrund av de omständigheter som kan an- tas råda vid tillämpningen av den föreslagna lagstiftningen bedömer re- geringen att en totalförsvarspliktig under sin grundutbildning med stöd av avtal sällan kan komma att anses som en lämplig resurs. Regeringen vill i detta sammanhang nämna att Försvarsmakten och ar- betstagarorganisationerna slutit ett kollektivavtal om personal som anställs efter fullgjord värnplikt. Dessa soldater beredskapssolda- ter och förstärkningssoldater är i förevarande sammanhang inte att anse som totalförsvarspliktiga som fullgör grundutbildning eller repetitionsut- bildning. Regeringens förslag: När Försvarsmakten lämnar stöd till polisen, får endast sådan personal som har lämplig utbildning och erfarenhet för uppgiften medverka. Försvarsmakten skall se till att den medverkande personalen har nödvändig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. Våld eller tvångsbefogenheter får utövas endast av personal som uppfyller de krav regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer föreskriver i fråga om tjänsteställning och kvalifikatio- ner i övrigt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna har särskilt kommenterat frågor som rör kompetensen hos personal inom Försvars- makten som deltar i en stödinsats. Ingen av remissinstanserna avstyrker utredningen förslag. Några remissinstanser, bl.a. , För- svarsmakten och , betonar vikten av utbildningsinsatser och samövningar. Skälen för regeringens förslag: I 8 § stödförordningen föreskrivs för fall där Försvarsmakten lämnar stöd till civil verksamhet enligt förord- ningen att endast sådan personal som har lämplig utbildning, kompetens och erfarenhet för uppgiften får medverka. Vidare föreskrivs att För- svarsmakten skall se till att den medverkande personalen i det enskilda fallet har nödvändig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. Enligt utredningen bör samma sak gälla för sådant stöd från Försvarsmakten som är i fråga. Regeringen delar den bedöm- Prop. 2005/06:111 ningen. Endast ett fåtal remissinstanser har särskilt berört kompetens- och utbildningsfrågorna. framhåller att den personal inom Försvarsmakten som lämnar stöd till polisen måste få adekvat utbildning om de regelverk polisen arbetar efter. Är det fråga om stödinsatser med laga befogenheter för Försvarsmaktens personal, torde det enligt styrel- sen vara en förutsättning för att stöd skall kunna lämnas att den stödjande personalen fått utbildning om dessa befogenheter. Försvarshögskolan och framhåller att det kan behövas utbildningsinsatser för personal inom Försvarsmakten som skall kunna agera med vålds- och tvångsbefogenheter. Regeringen kan konstatera att Försvarsmaktens personal i första hand är utbildad för att försvara landet mot väpnade angrepp från främmande stater. Den militära våldsanvändningen i en krigssituation skiljer sig också i flera avseenden från sådana vålds- och tvångsåtgärder som enligt polislagen kan bli aktuella i den polisiära verksamheten. Den breddade säkerhetspolitiska hotbilden, som för Försvarsmakten bl.a. lett till ett ut- ökat internationellt engagemang, har emellertid ställt delvis nya krav på Försvarsmaktens arbetsformer. De internationella åtagandena, t.ex. del- tagande i fredsbevarande insatser, har bl.a. inneburit ett större inslag av behovs- och proportionalitetsbedömningar i det faktiska handlandet (s.k. rules of engagement). Likväl finns stora skillnader mellan militär vålds- användning och vad som gäller enligt polislagen. I likhet med vad som framhålls av torde det därför i många fall vara nödvändigt att personal från Försvarsmakten som deltar i en stödinsats med vålds- och tvångsbefogenheter har erhållit viss utbild- ning om polislagens regler, bl.a. om behovs- och proportionalitetsprinci- perna. Vilket behov polisen har och vilken kategori av militär personal detta berör, måste bedömas på myndighetsnivå. När det gäller att ingripa med våld eller tvång bör endast sådan perso- nal kunna delta som regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer föreskriver i fråga om tjänsteställning och kvalifikationer i övrigt. En annan komponent vid sidan av utbildningsinsatser är övningar för berörd personal. Sådana övningar kan ske dels internt inom ramen för myndighetens egen verksamhet, dels genom samövningar mellan För- svarsmakten och polisen. Sådana samövningar bör initieras av Rikspolis- styrelsen. Regeringens förslag: En begäran om att Försvarsmakten skall lämna stöd enligt det aktuella förslaget skall göras av . Stöd får begäras endast efter regeringens medgivande. Regeringens medgi- vande behövs inte i sådana brådskande fall som kan innebära fara för människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. skall underrätta regeringen om stöd har begärts utan regeringens medgivande. Därefter skall regeringen pröva huruvida beslutet att begära stöd skall undanröjas eller bestå. Utredningens förslag innebär att en begäran om stöd görs av Rikspo- lisstyrelsen eller av den eller de polismyndigheter som styrelsen bestäm- mer. Något krav på regeringens medgivande uppställs inte i utredningens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna har särskilt kommenterat frågor om beslutandeformerna. Enligt JO och Försvars- makten är det naturligt att frågan om stöd till polisen behandlas på en så hög nivå som möjligt inom respektive myndighet. Ett beslut att begära stöd bör därför enligt dessa remissinstanser fattas av . Även anser att det är den som bör fatta ett beslut att begära stöd. Enligt JO, och Försvarsmakten bör beslut om stöd inte fattas under medverkan av regeringen. Juridiska fakultetsstyrelsen vid redovisar motsatt upp- fattning och anser att det bör vara en förutsättning att beslut om stöd fat- tas av regeringen. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har inte närmare analy- serat på vilken nivå en begäran om stöd som kan innebära användning av tvång och våld mot enskilda skall göras. I utredningens förslag till för- ordning med tillämpningsföreskrifter till de nya bestämmelserna föreslås att en begäran till en myndighet om stöd till polisen skall göras av Riks- polisstyrelsen eller den eller de polismyndigheter som styrelsen bestäm- mer. I likhet med vad som framförs av bl.a. JO anser regeringen att det är angeläget att en begäran om stöd innefattande vålds- och tvångsbefogen- heter för Försvarsmaktens personal görs på så hög nivå som möjligt inom polisorganisationen. En begäran om stöd bör alltså beslutas av Rikspolis- styrelsen. Därmed bör det heller inte komma i fråga att Rikspolisstyrel- sen delegerar sin beslutsrätt till enskilda polismyndigheter. Vid en internationell jämförelse (se bilaga 4) kan konstateras att beslut om bistånd från militären till de polisiära organen i samband med terro- rismbekämpning i många fall kräver någon form av beslut eller bemyn- digande från den centrala statsledningen. Så är t.ex. fallet i och där medverkan krävs på departementsnivå. I fattas be- slut om stöd enligt huvudregeln av regeringen. Av remissinstanserna för- ordar Säkerhetspolisen och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds univer- sitet en liknande reglering för svensk del. Enligt kan nämligen förslaget om att Försvarsmakten i vissa mycket speciella situa- tioner skall kunna lämna stöd till polisen med vålds- och tvångsinsatser accepteras endast under förutsättning att stödbeslutet fattas av reger- ingen. Ett sådant beslut bör enligt Säkerhetspolisen grundas på vad som kan anses följa av den konstitutionella nödrätten. Fakultetsstyrelsen på- pekar att möjligheterna att ge Försvarsmakten vålds- och tvångsbefogen- heter i fredstid ytterst är en politisk fråga, varför beslutet också bör fattas av ett politiskt ansvarigt organ. Regeringen anser inte att en reglering av möjligheterna att i vissa fall sätta in militära förband med våldsbefogenheter för att ingripa mot terr- oristhandlingar bör ta sin utgångspunkt i vad som kan anses gälla enligt den konstitutionella nödrätten. Statsmakterna har i princip tagit avstånd från denna nödrätt (prop. 1973:90 s. 444). Ett visst begränsat utrymme för en sedvanerättsligt grundad konstitutionell nödrätt anses visserligen finnas, något som har kommit till tydligast uttryck just i samband med terroristaktioner (se t.ex. SOU 2003:32 s. 210). Det är emellertid oklart Prop. 2005/06:111 hur långt den konstitutionella nödrätt som likväl anses finnas sträcker sig. I likhet med Säkerhetspolisen och Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser dock regeringen att en begäran om stöd till poli- sen från Försvarsmakten som kan innebära tvång eller våld mot enskilda bör förutsätta någon form av medverkan på ansvarig politisk nivå. Att personal från Försvarsmakten ges möjlighet att utöva våld eller tvång mot civila i fredstid visserligen under polisens ledning är enligt re- geringen en sådan extraordinär åtgärd att den som huvudregel inte bör komma ifråga utan någon form av medverkan från regeringen. En sådan ordning motsvarar även vad som gäller i flera länder i vår närhet. Enligt regeringen bör därför polisen som huvudregel få begära stöd som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda endast efter regeringens medgivande. Beslutet att begära stöd bör emellertid i likhet med förslaget i betänkandet fattas av själv som också bör ange de närmare formerna och ramarna för stöduppdraget. I likhet med vad som gäller i bl.a. , och bör det finnas särskilda regler för fall när regeringens beslut inte kan avvaktas. I brådskande fall som kan innebära fara för människors liv eller hälsa eller fara för omfattande förstörelse av egendom bör sålunda Rikspolisstyrel- sen kunna fatta beslut utan regeringens medgivande. Om ett beslut att begära stöd fattas utan medgivande, bör underrätta regeringen om detta. Regeringen bör därefter pröva huruvida beslutet skall undanröjas eller bestå. Frågor om regeringens medverkan vid ett beslut om begäran om stöd behandlas närmare i författningskom- mentaren. 7.5En ny lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning Regeringens förslag: Frågor om stöd från Försvarsmakten till polisen i dess arbete mot terrorism, som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda, regleras i en ny lag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker ut- redningens förslag eller framför inga särskilda synpunkter. Rikspolissty- relsen, Statskontoret och anser att nya lagregler bör infö- ras i polislagen i stället för i en särskild lag. Skälen för regeringens förslag: I likhet med utredningen anser re- geringen att regler om Försvarsmaktens stöd till polisen i samband med terrorismbekämpning som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda bör införas i form av lag. Samtliga remissinstanser ställer sig bakom denna uppfattning. Annat stöd från Försvarsmakten, dvs. som inte kan innebära användning av våld eller tvång, bör enligt regeringen även i fortsättningen reglas på förordningsnivå, dvs. Till det som bör regleras i lag hör enligt regeringen de förutsättningar under vilka skall kunna begära stöd, Försvarsmaktens skyldighet att lämna stöd, frågor om ledning och befogenheter samt vissa frågor om Försvarsmaktens personal. Det överensstämmer i princip med Prop. 2005/06:111 betänkandets förslag. Som regeringen betonat i det föregående (se bl.a. avsnitt 6.2) skall brottsbekämpningen också när det gäller terrorism även i fortsätt- ningen vara en exklusiv uppgift för de civila organen, framför allt poli- sen. Grunderna för polisens verksamhet läggs fast i polislagen. Där regl- eras polisens möjligheter att ingripa med tvång eller våld mot enskilda och vissa andra s.k. laga befogenheter. Dessa regler, tillsammans med bl.a. bestämmelser om straffprocessuella tvångsåtgärder, anger omfattningen av statens våldsmonopol i fredstid. Mot denna bakgrund kan det framstå som naturligt att bestämmelser som i vissa fall möjliggör för personal från Försvarsmakten att utöva laga befogenheter under polisens verksamhetsområde och ledning också regl- eras i polislagen. En sådan ordning har vid remissförfarandet förordats av Bland de frågor som bör regleras i lag hör, som sagts, Försvars- maktens skyldighet att lämna stöd och omfattningen av totalförsvarsplik- tigas skyldighet att delta. Dessa frågor, som framför allt tar sikte på För- svarsmakten, lämpar sig mindre väl för en reglering i polislagen. Mot en reglering i polislagen talar även att de föreslagna reglerna är avsedda att tillämpas endast för exceptionella fall. Mot denna bakgrund anser regeringen att övervägande skäl talar för att frågor om Försvarsmaktens stöd till polisens arbete mot terrorism bör regleras i en ny lag. Den nya lagen bör ha namnet lagen om Försvars- maktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Regeringens bedömning: Försvarsmakten bör ta ut avgifter för de merkostnader som uppstår när stöd ges till polisen. Full kostnadstäck- ning behöver således inte uppnås. Polisen och Försvarsmakten bör inom ramen för befintliga anslag bära sina egna kostnader för utbild- ning och övning. Utredningens bedömning överensstämmer i allt väsentligt med re- geringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte fram- fört några synpunkter. och Säkerhetspolisen ifrågasät- ter förslaget och menar bl.a. att det är självklart att många av samhällets resurser måste tas i anspråk när stora samhällsvärden står på spel och att detta i första hand bör leda till att varje myndighet bär sina kostnader. Dessa remissinstanser framhåller också att det inte framstår som me- ningsfullt att offentligt finansierade myndigheter efter en extraordinär händelse skall lägga resurser på att beräkna kostnader för att kunna faktu- rera varandra. framhåller att förslaget i denna del före- faller otympligt och behöver utredas ytterligare. Statskontoret påpekar att det finns situationer där det inte är ett bra system, t.ex. vid kostsamma extraordinära insatser, att tjänster som polisen begär av andra myndig- Även ställer sig tveksam till för- Prop. 2005/06:111 slaget. Skälen för regeringens bedömning: En av utgångspunkterna för re- geringens förslag till lagstiftning är att redan befintliga resurser inom Försvarsmakten skall kunna utnyttjas som stöd till polisens arbete mot terrorism. Förslaget innebär alltså inte någon ny dimensionerande uppgift för Försvarsmakten. Det stöd som Försvarsmakten skall ge till polisen skall ges genom befintlig operativ förmåga. Några nya resurser bör där- för inte byggas upp eller tillföras myndigheten. Förslaget ställer emellertid krav på viss utbildnings- och övningsverk- samhet inom Försvarsmakten och polisen. Bland annat finns ett behov av samträning mellan myndigheterna. (jfr avsnitt 7.3.3). Övnings- och utbildningsverksamheten bör emellertid inte vara av större omfattning än att den kan finansieras inom respektive myndighets befintliga anslag. Försvarsmakten och polisen bör därför stå sina egna kostnader för ut- bildning och övning. Huvudprincipen för prissättning av statlig uppdragsverksamhet är full kostnadstäckning. Att principen upprätthålls har betydelse dels för att skattemedel skall komma till användning endast i de verksamheter för vilka de är avsedda, dels för att inte konkurrensen på konkurrensutsatta marknader skall snedvridas. Ett uttryck för denna princip är 16 § stödför- ordningen som föreskriver att Försvarsmakten skall ta ut avgifter för stöd som lämnas enligt förordningen. Om stödet lämnas till en annan statlig myndighet behöver dock full kostnadstäckning inte uppnås. Enligt re- geringen finns det inte anledning att se annorlunda på det stöd som är i fråga. I likhet med vad som föreslås av utredningen bör därför För- svarsmakten när stöd lämnas enligt den föreslagna lagen ta ut avgifter för sin medverkan, motsvarande myndighetens merkostnad på grund av den aktuella insatsen. Full kostnadstäckning behöver inte uppnås. Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . Utredningens förslag innehåller inget ställningstagande i denna del. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har kommenterat frågan om Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att förslagen träder i kraft . Förslagen bör därför träda i kraft . Inga övergångsbestämmelser behövs. Förslaget till lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning I paragrafen ges möjlighet att i vissa fall begära sådant stöd från Försvarsmakten som behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot terroristbrott och som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. Den har behandlats i avsnitt 7.1, 7.4 och 7.5. Av första stycket följer att lagen gäller stöd från Försvarsmakten till polisen med insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. Lagen gäller alltså inte stöd från Försvarsmakten till poli- sens terrorismbekämpande verksamhet som enbart är av annat slag, t.ex. med transporter eller annan logistisk verksamhet. Sådant stöd regleras i stället i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verk- samhet. Lagen omfattar inte heller frågor om informationsutbyte mellan polisen och Försvarsmakten. I andra stycket regleras förutsättningarna för stöd. Av punkten 1 följer att stöd får begäras endast om stödet behövs för att förhindra eller på an- nat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Därmed omfattas inte enbart så- dana angrepp som kan konstateras utgöra terroristbrott enligt den lagen utan även situationer där det är oklart om den aktuella handlingen utförs med det särskilda uppsåt som krävs där för att det skall vara frågan om ett terroristbrott. Lagen är alltså tillämplig om det är frågan om någon av de gärningar som avses i 3 § lagen om straff för terroristbrott och gär- ningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanfolklig organisation. Begränsningen till en handling som kan utgöra terroristbrott innebär att stöd från Försvarsmakten enligt den föreslagna lagen inte kan begäras för åtgärder som syftar till att upprätthålla den allmänna ordningen och sä- kerheten i allmänhet. Ingripanden vid t.ex. demonstrationer eller upplopp kan alltså inte ske med stöd av den aktuella bestämmelsen. Bestämmel- sen möjliggör insatser bl.a. för att avvärja ett överhängande angrepp eller begränsa skadeverkningarna vid en pågående attack. Uttrycket på annat sätt ingripa omfattar bl.a. fritagningar av personer som hålls som gisslan av terrorister och vissa åtgärder på förundersökningsstadiet, t.ex. gripan- den. Av punkten 2 följer att stöd får begäras endast om ingripandet kräver resurser av särskilt slag som polisen inte har tillgång till. Den tar i första hand sikte på luft- och sjöstridskrafter samt vapensystem i övrigt av ett slag som polisen inte förfogar över utan som är unika för Försvarsmak- ten. Stödet kan omfatta såväl materiella som personella resurser. Om an- vändningen av visst materiel förutsätter att personal från Försvarsmakten hanterar det, kan alltså stödet omfatta även personal från Försvarsmak- ten. Bestämmelsen är dock inte avsedd att ge möjlighet till stöd vid re- sursbrist i största allmänhet hos polisen. Försvarsmaktens personal kan alltså inte utnyttjas som en extra personalresurs. I vissa mycket speciella situationer får dock polisen begära stöd från Försvarsmakten, trots att polisorganisationen i och för sig rymmer resurser av det aktuella slaget. Så är fallet om det är fråga om en speciell typ av resurser, som polisen har viss begränsad tillgång till men som i en extraordinär situation inte räcker till.