prop · GT03130 · 2006-03-30 00:00:00 — Till bygg- och anläggningssektorn i vid mening räknas alla verksamheter som direkt bidrar till uppförande, ändring, reparation eller förvaltning av byggnadsverk (framställningen i detta avsnitt, avsnitt 4, bygger, om inget annat anges, på betänkande Skärpning gubbar, SOU 2002:115, s. 6579). Med begreppet byggnadsverk avses bygg- nader och anläggningar. Med anläggning avses det som i 8 kap. 2 § (1987:10, PBL) sammanfattas i uttrycket andra anlägg- ningar, såsom broar, hamnar, flygfält, bergrum, tunnlar, dammar, idrotts- platser och . Verksamheter inom byggandet bedrivs i såväl statlig som i eller enskild regi. Många företag och organisationer som inte tillhör bygg- och anläggningssektorn, medverkar ändå indirekt i byggandet, t.ex. transportföretag, banker och försäkringsbolag. Terminologiskt brukar man skilja mellan byggnads- och anläggnings- verksamhet. Med byggnadsverksamhet avses främst husbyggnad såsom uppförande av bostäder, industrier och kontorsbyggnader. Med anlägg- ningar avses övriga slag av byggnadsverk och vägar (Standard för svensk näringsgrensindelning 2002, avdelning F, 45 Byggverksamhet). Många företag är verksamma med produktion av både byggnader och anläggningar. Den del av bygg- och anläggningssektorn som är direkt sysselsatt med byggande och anläggande benämns ofta byggindustrin. Till bygg- industrins verksamheter räknas uppförande av byggnader och anlägg- ningar men också ombyggnad, reparation, och underhåll av byggnads- verk. Fastighetsskötsel ingår dock inte i byggindustrin. var ca 231 000 personer direkt sysselsatta i byggindustrin. Ytterligare ca 130 000 personer arbetade med bl.a. projektering, finansiering, tillverk- ning och försäljning av byggmaterial m.m. Byggsektorn i vid mening omfattar ca 80 000 företag. Av dessa företag har färre än 20 anställda. Bygg- och anläggningssektorns aktörer Av 9 kap. 1 § PBL framgår att byggherre är den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten. Bygg- är den som traditionellt sett svarar för produktionen med hjälp av arkitekt och byggmästare, varefter byggnaden överlämnas till passiv förvaltning. är emellertid tekniska lösningar som genomförande- processer mer komplicerade än tidigare, varför byggherrens roll numera i vissa delar är en annan . Byggherren beslutar om investeringar i byggnader och andra bygg- nadsverk. Byggherren ansvarar för att bygget och det byggda svarar mot gällande författningar, att finansiering ordnas, att brukarna blir nöjda och att investeringen blir lönsam. Byggherren måste från början ha en klar bild av vad han vill åstadkomma, ingen annan aktör kan veta det bättre. Det är byggherren som skall se till att arbetena utförs enligt bestäm- melserna i och i föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av den lagen. Byggherren har också det formella ansvaret att se till att kontroll och provning utförs i tillräcklig omfattning. Även (1998:808) och arbetsmiljölagen (1977:1160) lägger ansvar på byggherren. Genom sitt lagreglerade ansvar har byggherren en nyckelroll i byggprocessen. Byggherren förutsätts inte bara ansvara för de krav som ställs med hänsyn till egna önskemål och ekonomiska eller kundspecifika faktorer. Byggherren svarar i stor utsträckning också för att samhällets olika krav på byggandet tillgodoses. Byggherren leder byggprojektet från idé till färdigställande. Byggherren är i de flesta fall också beställare, dvs. den som gett entreprenören ett uppdrag och åtagit sig att betala för det (, Entreprenad- och konsulträtt, sjätte upplagan 2002, s. 12). Men långt ifrån alla beställare är byggherrar. Ett och samma företag är ofta både entreprenör och beställare, t.ex. kan ett byggföretag vara entre- prenör gentemot byggherren och beställare gentemot ett måleriföretag som då är underentreprenör osv. 4.2.2Arkitekter och övriga byggkonsulter Arkitekter och övriga byggkonsulter, såsom konstruktörer, projektörer, byggledare, byggsamordnare m.fl., tillför i praktiken huvuddelen av den kompetens byggherren och entreprenörerna behöver för att fullgöra sina uppgifter. Konsulternas uppgift i projekteringen är att ta fram beräkningar och tekniska beskrivningar, som sedan utgör underlag för hur byggnader och anläggningar skall utföras. Arkitekter svarar huvudsakligen för byggnadens estetiska och funktionella utformning. Det är dock inte ovanligt att arkitektkontoren också erbjuder ett flertal konsulttjänster. Entreprenören uppför, ändrar, underhåller och reparerar byggnader och anläggningar på uppdrag av beställaren. Byggentreprenören svarar för den övergripande färdigställningen av byggnaden eller anläggningen utifrån kontraktshandlingarna. I varierande grad anlitas särskilda entreprenörer för olika slag av specialiserade tjänster, såsom el- eller vvs- installationer eller mark- och maskinentreprenader. Med installationer avses de tekniska anordningar som svarar för byggnadens försörjning av el, telefon, datatrafik, värme, vatten och avlopp, ventilation samt kyla. Till installationer hör också apparatur och utrustning med fast anslutning till dessa försörjningssystem såsom vitvaror, sanitetsutrustning, hissar, värmekällor, styr- och reglersystem etc. De särskilda entreprenörerna verkar vid delad entreprenad på uppdrag av byggherren. Vid delad entreprenad anlitar byggherren projektörer som får i uppdrag att utarbeta handlingar för byggprojektet efter mer eller mindre detaljerade anvisningar av byggherren (Liman a.a. s. 34). Bygg- har vid delad entreprenad ett betydande ansvar för att samordna och leda verksamheten på byggplatsen. I gengäld har han genom de olika entreprenadavtalen ett direkt inflytande på de olika delentreprenaderna. ger byggherren en av entreprenörerna i uppdrag att sköta samord- ningen av de övriga entreprenörerna (s.k. underentreprenörer). Den entreprenören brukar då kallas huvudentreprenör. Generalentreprenad innebär att byggherren bara har avtal med en enda entreprenör och att denne i sin tur avtalar med övriga entreprenörer (s.k. under- entreprenörer). Delad entreprenad och generalentreprenad innebär att byggherren i förhållande till huvud/generalenreprenören bibehåller ansvaret för projekteringen. Vid entreprenadformen totalentreprenad träffar byggherren avtal med endast en entreprenör, vilken avtalar med underentreprenörerna. Total- entreprenören ges i uppdrag att både projektera och uppföra byggnads- verket. Total- och generalentreprenörerna har numera i större utsträckning än tidigare rollen som samordnare och administratörer snarare än entre- prenör. Merparten av arbetena i total- eller generalentreprenader utförs av personal som inte är anställd av entreprenören. Även stora delar av de egentliga byggnadsarbetena utförs av underentreprenörer, som kontrakteras av total- eller generalentreprenören. Snickare, murare och betongarbetare tillhandahålls i många fall också av bemanningsföretag. Det innebär att en huvuddel av arbetena kommer att utföras av personer och företag som beställaren inte har en direkt avtalsrelation med. Vid totalentreprenad svarar entreprenören även för upphandling och samord- ning av de olika projektörerna och övriga konsulter som konstruerar, dimensionerar och utformar byggnadsverket. Upphandling av konsulter sker då nästan undantagslöst med lägsta pris som viktigaste urvals- kriterium. Utförandeentreprenad används ibland som gemensam beteckning på delad entreprenad och generalentreprenad. Byggentreprenörerna ikläder sig numera även ofta rollen av exploatör och byggherre. Termen exploatör motsvarar dock inte helt den nya roll med idégivande och affärsutvecklande uppgifter som entreprenörer allt oftare förekommer i. Bygg- och träfacken har länge haft en stark ställning på arbets- marknaden. är det största förbundet och organiserar totalt 32 olika yrkesgrupper. Träarbetare, betongarbetare, maskinförare, murare, bergarbetare, golvläggare, anläggningsarbetare, och mudderverksarbetare är några av dessa yrkesgrupper. Bland LO- förbunden i byggsektorn kan även nämnas och . uppförs i de flesta fall för att tillgodose ett specifikt behov och för en på förhand bestämd verksamhet, t.ex. boende. Trots detta är det oftast brukaren som har minst inflytande över utformningen och funktionen hos de byggnadsverk som planeras, byggs eller ändras. De boende i flerbostadshus har sällan ett direkt avtalsförhållande med de företag som byggt huset de bor i. Brukarnas intressen tillgodoses indirekt i byggprocessen genom att byggherren försöker identifiera den tilltänkta kundens önskemål. Staten har flera roller i byggprocessen. Riksdag och regering har det övergripande ansvaret att besluta om bygg- och bostadspolitiska spel- regler och verktyg. Staten utfärdar författningar och myndighets- föreskrifter, som på olika sätt reglerar byggandet. Staten är också en stor aktör på fastighetsmarknaden genom myndigheter och helägda fastig- hetsbolag, men också på entreprenadmarknaden genom t.ex. produktion. Kommunen är en betydande aktör i byggprocessen och har stor möjlighet att i flera olika roller och inom flera områden påverka byggandet och kostnaderna för det byggda. Kommunen har flera viktiga roller. Kommunen kan t.ex. agera i egenskap av markägare, innehavare av planmonopolet, som aktör på bygg- och bostadsmarknaden eller som tillstånds- och tillsynsmyndighet i bl.a. bygg- och miljöfrågor. Finansiärer, värderingsmän och försäkringsbolag Andra betydelsefulla aktörer inom bygg- och anläggningssektorn är finansiärerna, värderingsmännen och försäkringsbolagen. Finansiärernas roll i byggprocessen är att pröva projekten med hänsyn till risktagande, avkastning och lönsamhet. Krav på hög och snabb avkastning på insatt kapital driver upp produktionstakten och fokuserar tillgången på riskvilligt kapital till projekt som kan antas ge snabb och säker avkastning. De långsiktiga fördelarna av att investera i material och tekniska lösningar som ger låga kostnader i förvaltningen värderas ofta lågt eller beaktas för lite. Avgörande för projektens finansierings- möjligheter är i stället ofta den förväntade direktavkastningen på insatt kapital. Värderingsmännen bedömer och värderar projekten för finansiärernas räkning med hänsyn till i första hand marknadsvärdet vid en försäljning och inte med hänsyn till avkastningsvärdet baserat på framtida intäkter och kostnader för förvaltningen. Inom byggandet förekommer en lång rad försäkringslösningar, såväl frivilliga som mer eller mindre obligatoriska. Systemet omfattar olika typer av ansvarsförsäkringar för inblandade konsulter och projektörer samt försäkringar som byggherrar och entreprenörer tecknar mot skade- stånd till följd av miljöskador, skador på egendom eller på personer i samband med uppförandet av ett byggnadsverk. Vissa försäkringar är obligatoriska, t.ex. olika slag av arbetsskadeförsäkringar. Vid produktion av bostäder med hyres- eller bostadsrätt krävs också byggfelsförsäkring enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. 5Bakgrund till förslaget om omvänd skattskyldighet inom byggsektorn 5.1.1 kontrollprojekt, m.m. Inom ramen för kontroll av stora byggprojekt genom- fördes ett riksomfattande kontrollprojekt i syfte att komma till rätta med den organiserade handeln med svart arbetskraft inom främst installationsområdet (se 2001:9, kontroll av svart arbetskraft inom byggbranschen). svart arbetskraft eller svarta löner avses i sammanhanget arbete som utförs av en arbetstagare mot ersättning som, trots att den skall beskattas, inte redovisas, samt arbetsinkomster i näringsverksamhet som kommer företagaren till godo och som, trots att de skall beskattas, inte redovisas. innebar kartläggning och utredning av flera s.k. bygg- , vilka innefattade ett stort antal företag med spridning över hela Med utgångspunkt från denna kartläggning och de utredningar som gjordes beräknade verket de svarta lönerna inom den del av byggsektorn som sysslar med installationsarbeten till åtminstone 2,5 3 Som en följd härav bedömdes staten förlora intäkter i form av uteblivna arbetsgivaravgifter, anställdas skatter och mervärdesskatt om minst 2 . Bortfallet av mervärdesskatt utgör därvid av de oredovisade lönebeloppen (dvs. bedömning var att en mycket stor del av den organiserade handeln med svart arbetskraft inte kunnat identifieras i kontrollprojektet. Med hänsyn till detta gjordes inga beloppsmässiga beräkningar beträffande byggsektorn som helhet. Verket ansåg dock att den organiserade handeln med svart arbetskraft inom byggsektorn fått en sådan stor omfattning att radikala lagstiftningsändringar krävs för att komma till rätta med problemet. Det ansågs inte realistiskt att verkets kontroll- och informationsinsatser eller den självsanering som pågår skulle kunna vara tillräckliga åtgärder. Uppgifter från avseende senare tid ger vid handen att problemet med skatte- och avgiftsundandragande inom byggsektorn alltjämt föreligger. Exempelvis uppdagades genom revisionsverksamhet i respektive ca 100 företag i bygg- och anläggningsbranschen som försökt undandra skatter och avgifter, bl.a. genom att använda svart arbetskraft. De sammanlagda skatte- och avgiftsbeloppen uppgick till . har i en promemoria gjort en uppskattning av svarta arbetsinkomster (Skatteekonomiska meddelanden, nr 47, av den 7 okto- ber 2005). Uppskattningen baseras på resultat av revisioner avseende inkomstskatt företagna . Promemorian ger stöd för att byggbranschen är en av de branscher där det finns ett större problem med skattefusk. Problemet med svart arbetskraft och annat skattefusk förekommer inte enbart inom byggsektorn. Av t.ex. huvud- betänkande framgår att även städ- och flyttbranschen har problem med att oseriösa uppdragstagare slår ut seriösa företag genom att inte betala skatter och avgifter (SOU 1997:111 s. 256 och 348). Liknade erfaren- heter när det gäller frisörbranchen redovisas i det s.k. frisörprojektet i (rapporten från frisörprojektet i , ). De problem med svartarbete och annat skattefusk som finns inom byggsektorn är inte heller specifika för . Byggsektorn, till- sammans med andra traditionella sektorer såsom jordbruk, detaljhandel, catering och hushållstjänster dvs. sektorer karakteriserade bl.a. av arbetsintensiv produktion anses utgöra de sektorer där den största delen av oredovisat arbete utförs inom EU. Olika system för att stävja problemen med skattefusk har vidtagits i många länder i . När det gäller mervärdesskatt har flera länder infört omvänd skattskyldiget (se avsnitt 5.5). Enligt de iakttagelser som gjorts av i det riksomfattande kontrollprojektet (rapport 2001:9) har skatteundandragandet satts i system i vissa delar av byggsektorn. Skatteundandragandet kan därvid beskrivas som organiserad handel med svart arbetskraft. tioner med fristående uppdragstagare används underentreprenörer, bemanningsföretag och mellanmän i flera led i syfte att försvåra för verket att upptäcka och utreda skatteundandragandet. Undersökningen i projektet visar att skatteundandragandet sker bland företag i under- entreprenörsleden. Dessa företag är vanligtvis mindre företag. En form av skatteundandragande innebär att det byggföretag som lämnat ett uppdrag (uppdragsgivaren) till ett annat byggföretag (uppdragstagaren) endast tillhandahålls fakturor. I sådant fall ges sken av att uppdragstagaren tillhandahåller arbetskraft. I praktiken är dock den personal som utför arbete anställd hos uppdragsgivaren. I dessa fall utfärdar således uppdragstagaren osanna fakturor. Den vanligaste formen av bygghärva går enligt verkets kartläggning ut på att företagen ställde ut fakturor till fler än en uppdragsgivare. Dessa företag, som oftast återfinns i tredje eller fjärde led i en entreprenadkedja, existerar och försvinner om verket intresserar sig för företaget. Däremot upphör inte uppdragsgivarna att köpa in svart arbetskraft, utan dessa anlitar omgående nya företag, som ofta finns i beredskap för att ta över faktureringsverksamheten. I praktiken innebär det att när verket väl får kännedom om sådana förhållanden så har verksamheten redan lyfts över till ett annat bolag, varför skatter och avgifter aldrig betalas. En annan typ av härva som konstaterats är att det finns företag som har som enda syfte att utfärda osanna fakturor, för att täcka upp någon lönekostnad eller annan förmån hos olika företag. Som framgår av avsnitt 5.1.1 kan de förlorade mervärdesskatteintäkterna till följd av användning av svart arbetskraft inom den del av byggsektorn som sysslar med installationsarbeten uppskattas till . Genom utredningar har framkommit att de företag som tillhandahåller och fakturerar den svarta arbetskraften debiterar mervärdesskatt på fakturorna till sina kunder (se Rapport 2001:9). Denna skatt undandras genom att företaget underlåter att till staten redovisa och betala in den mervärdesskatt som det tagit ut av sin kund. Det är således fråga om undandragande av utgående skatt. Det företag som tillhandahållits (hyrt) arbetskraften, dvs. förvärvaren, kan normalt som ingende skatt dra av den mervärdesskatt som det fakturerats och betalt. 5.1.4Konsekvenser av skatte- och avgiftsundandragandet Skatte- och avgiftsundandragandet medför olika negativa konsekvenser. De som främst drabbas är de som också ansvarar för problemet, dvs. Trots att många företag försöker bedriva en seriös verksamhet, drabbas hela sektorn av förlorat anseende på grund av den relativt sett höga förekomsten av svart arbetskraft. Omfattningen av skatte- och avgiftsundandragandet medför även att konkurrensen sätts ur spel. Det är svårt för ett seriöst företag att konkurrera med företag som väljer att avlöna delar av sin personal med svart lön och som låter bli att betala mervärdesskatt. Att konkurrensen inte kan ske på lika villkor för de mindre byggföretagen borde anses som ett stort problem inom bygg- Prop. 2005/06:130 sektorn. Möjligheten att etablera sig påverkas också när konkurrensen inte sker på lika villkor. De som främst drabbas av dessa problem är de seriösa företagen. Ur arbetstagarens synvinkel innebär det ett stort risktagande att arbeta med svart lön. Arbetstagarna saknar t.ex. försäkringsskydd om de skadar sig på arbetsplatsen. De saknar också arbetslöshetsförsäkringar om de blir utan arbete och inte i övrigt har någon anställning. Inkomsten är varken sjukpenning- eller pensionsgrundande. De får således ingen pension utöver grundpensionen såvida inte arbetstagaren har en frivillig, privat försäkring. De som utför svartarbete och som normalt inte är aktiva på arbetsmarknaden förlorar alla de förmåner som ett formellt anställningskontrakt ger, såsom utbildning, speciell yrkesprofil, löne- förhöjning och en företagstillhörighet. Dessa personer kan även komma att få svårt att få andra arbeten. De har inte heller något anställningsavtal att stödja sig på om det uppstår problem. En lättillgänglig svart arbetskraft är dessutom lönepressande eftersom arbetstagare som vill arbeta mot vit ersättning får svårt att hävda sina krav. Det innebär stora risker för en enskild som anlitat svart arbetskraft. På grund av avsaknaden av garanti vid eventuella fel eller brister riskerar den som anlitar svart arbetskraft att få stora kostnader för att åtgärda felen eller bristerna. Skatteundandragandet medför även att statsfinanserna blir lidande. De intäktsförluster som uppstår avseende skatter och sociala avgifter ger konsekvenser för den skattefinansierade offentliga sektorn. Minskade intäkter kan medföra en sänkning av nivån på de tjänster som stat, kommun och landsting kan tillhandahålla. Detta kan i sin tur, om intäkts- förlusterna får tillräckligt stor omfattning, få den konsekvensen att stat, kommun och landsting tvingas höja skatterna för att kunna fortsätta tillhandahålla tjänsterna. En ytterligare aspekt är att om skatteundandragandet upptäcks, är det ofta på ett så sent stadium att det är för sent att göra ett ansvar gällande mot företagen. Företagen har redan försatts i konkurs eller upplösts på annat sätt. Möjligheten att göra någon annan ansvarig är dessutom ofta begränsad om uppdragstagaren har en F-skattsedel. 5.2Tidigare förslag avseende mervärdesskatt Avsikten med förslag till entreprenadavdragssystem i RSV Rapport 2002:6 var i första hand att säkerställa skatter och avgifter för den arbetskraft som anlitas av entreprenörerna. Det övervägdes huru- vida entreprenadavdraget även skulle säkerställa betalning av mervärdes- skatt som entreprenörer är skyldiga att betala till staten. Verket fann emellertid att ett entreprenadavdragssystem inte borde omfatta mer- värdesskatt. Verket ansåg i stället att andra åtgärder borde övervägas för att förhindra fusk med mervärdesskatt inom byggsektorn. föreslog tillämpning av omvänd skattskyldighet vid byggentreprenader. Omvänd skattskyldighet innebär att vid omsättning av varor eller tjänster blir förvärvaren i stället för som normalt den som Prop. 2005/06:130 levererar varan eller tillhandahåller tjänsten skyldig att betala mervärdesskatt (skattskyldig). föreslog i betänkandet Skärpning gubbar (SOU 2001:115) ett obligatoriskt entreprenadavdragssystem. Enligt förslaget skulle mervärdesskatten inte omfattas av detta system. Byggkommis- sionen föreslog i stället omvänd skattskyldighet vid förvärv av bygg- och anläggningstjänster. För tjänster som omfattas av skyldighet att göra det föreslagna entreprenadavdraget, dvs. bygg- eller anläggningsarbete, skulle förvärvaren vara skattskyldig för mervärdesskatt. 5.2.3Förslag i promemorian Ds 2004:43 I promemorian föreslogs att bestämmelser om omvänd skattskyldighet skulle införas i mervärdesskattelagen (1994:200) för att försvåra undan- dragandet av mervärdesskatt inom byggsektorn. Förslaget innebar föl- jande. Vid omsättning inom landet av tjänster som innebär uppdrag att utföra byggverksamhet eller uthyrning av arbetskraft för sådan verksam- het skall förvärvaren vara skattskyldig. Med byggverksamhet skall förstås detsamma som i den föreslagna lagen om byggentreprenadavdrag. I den nämnda lagen avsågs med byggverksamhet sådan verksamhet avseende fastighet, byggnad eller anläggning som kan hänföras till mark- och grundarbeten, uppförande, undanröjande, renovering, underhåll eller installation. Omvänd skattskyldighet skall gälla om förvärvaren är registrerad till mervärdesskatt här i landet. Omvänd skattskyldighet skall gälla såväl vid en utländsk som en inhemsk företagares omsättning inom landet av nämnda typ av tjänster. Utländska och inhemska företag skall ha rätt till återbetalning av ingående skatt hänförlig till omsättning inom landet av den aktuella typen av tjänster. Direktiv /388/EEG utgör den centrala rättsakten för mervärdes- beskattningen inom EG1. Direktivets fullständiga beteckning är rådets sjätte direktiv /388/EEG av om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, , s.1), i det följande sjätte direktivet. Det sjätte direktivet innehåller en omfattande reglering i syfte att uppnå en harmoniserad tillämpning av reglerna om mervärdesskatt i EU. Medlemsstaterna är skyldiga att utforma sina mervärdesskattesystem i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet. 1 Europeiska gemenskapen, EG, är en del av Europeiska unionen, EU. De regler som finns på mervärdesskatteområdet är EG-regler. Av artikel 2.1 i sjätte direktivet, som anger tillämpningsområdet för mervärdesskatten, framgår att mervärdesskatt skall betalas för leverans (omsättning) av varor eller tillhandahållande av tjänster som sker mot vederlag inom landets territorium av en skattskyldig person (närings- idkare) i denna egenskap. Med leverans av varor avses överföring av rätten att såsom ägare förfoga över materiell egendom (artikel 5.1 i direktivet). Med tillhandahållande av tjänster avses varje transaktion som inte utgör leverans av varor i den betydelse som avses i artikel 5 (artikel 6.1). Medlemsstaterna får betrakta överlämnandet av vissa byggnads- arbeten som en leverans i den betydelse som begreppet har enligt artikel 5.1 (artikel 5.5).