prop · GT031d27 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall regeringen till redovisa de åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. Med anledning av rapporter Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28), - uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18), Bolagiseringen av (RiR 2005:11 samt årliga rapport (RiR 2005:13) lämnas följande redovisning. Regeringens iakttagelser angående rapporten i ett samfinansierat järnvägsprojekt (RiR 2004:22), redovisas under utgiftsområde 22 i avsnittet Järnvägar. har även avlämnat rapporten chefers/befattningshavares representation och förmåner i statliga bolag och stiftelser (RiR 2005:8). rekommendationer med anledning av granskningen riktas mot de statliga bolagen och stiftelserna. Regeringen finner av den anledningen inte skäl att här kommentera granskningsresultatet. Regeringen ansvarar för förvaltningen av de statligt ägda bolagen, vilket följer av 9 kap. 8 § regeringsformen. Regeringens ambition är att stärka möjligheterna för ett framgångsrikt och aktivt statligt ägande. De statliga företagen skall ges samma förutsättningar att utvecklas som företag med andra ägare. Detta redovisas i regeringens skrivelse med redogörelse för företag med statligt ägande. 2005/06:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 3.12.1Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28) har vid granskningen utgått från följande revisionsfrågor. Sker regeringens styrning av bolagen via bolagsstämmorna och är stämmorna öppna? Är ägarförvaltningen enhetlig och är den möjlig att följa upp? politisk tillhörighet, enligt fast praxis ansett att det ligger inom ramen för ett statsråds beredningsansvar att förmedla regeringens ställningstaganden i olika frågor. På samma sätt som när det gäller andra politikområden kan regeringens ägarstyrning av bolagen enligt fast praxis ske inte bara genom formliga beslut vid regeringssammanträden, utan också genom formlösa ställningstaganden. Denna ordning, som tillämpats , har behandlats av Är nomineringen av styrelseledamöter systekonstitutionsutskott. matisk och enhetlig? Former för beslut och informell styrning har i de rapporter angående de statliga bolagen som lämnats , konstaterat att styrningen av bolagen i många fall sker formlöst, eller med andra ord informellt. har valt att definiera formlös styrning såsom styrning som faktiskt ägt rum men som inte dokumenterats i form av fattade beslut (RiR 2004:28), som utbyte av information mellan bolagen och ägarförvaltningen som inte dokumenterats i alla delar (RiR 2004:18) respektive utbyte av information mellan ägarförvaltningen och bolagen som ofta inte dokumenterats på ett sådant sätt att det i efterhand går att klarlägga vilka beslut som fattats (RiR 2005:11). har i detta sammanhang efterfrågat formella beslut i frågor som avser regeringens ställningstaganden såsom företrädare för aktieägaren staten. Bl.a. i rapporten om bolagiseringen av (RiR 2005:11) har efterfrågat regeringsbeslut angående styrningen av bolag. ställde sig i rapporten frågande till varför ett direktivliknande underlag till i viss fråga lämnats i form av en promemoria och inte ett regeringsbeslut. har rekommenderat regeringen att pröva om den praxis, som enligt innebär att näringsministern ensam beslutar om styrelsenomineringar, är i överensstämmelse med det s.k. paragraf 5-förordnandet att näringsministern är föredragande i styrelsenomineringsfrågor. Synsättet att ett statsråd utan stöd av formella regeringsbeslut får förmedla regeringens inställning, utan att därmed fatta egna beslut, har tillämpats . Regeringen har, oavsett 2001/02:KU20 behandlade regeringens beslutformer i utrikesfrågor. redogjorde i en promemoria bl.a. för regeringens tolkning av regeringsformens krav på kollektivt beslutsfattande och hänvisade till uttalanden i utredningen (SOU 1985:40) som behandlade regeringens kontakter med myndigheterna. I utredningen konstaterades bl. a. att formella beslut främst krävs då regeringen uppträder i sin konstitutionella roll som styrande av riket eller som högsta förvaltningsmyndighet. I betänkandet KU 1983/84:30 behandlades regeringens beslutandeformer på det inrikespolitiska planet. Frågan gällde i vilken utsträckning regeringen kan göra uttalanden och ställningstaganden utan att detta manifesteras i ett formellt regeringsbeslut. Utskottet konstaterade att regeringen har ganska vida ramar inom vilken den kan agera formlöst. I betänkandet uttalades En- ligt utskottets mening kan från konstitutionella synpunkter inte någon erinran riktas mot regeringens uttalanden. Någon skyldighet för regeringen att ta upp frågan i regeringsprotokoll e.d. föreligger inte. Det har under skilda regeringar förekommit att regeringen gör uttalanden i ett stort antal frågor utan att något formellt regeringsbeslut fattas. Med uppgiften för ett statsråd att vara föredragande i en viss typ av regeringsärenden följer ett beredningsansvar. Beredningsansvaret när det gäller ägarstyrning innebär att statsrådet noga måste följa hur bolagens verksamhet utvecklas och ta de initiativ till ägarstyrning som kan behövas. Det är därför viktigt att statsrådet, eller den som statsrådet bestämmer, fortlöpande har en dialog med bolagsledningarna. En sådan dialog utgör inte myndighetsutövning. Det handlar om ett informellt informationsutbyte. Bolagsledningarna informerar om bolagens verksamhet 2005/06:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 och statsrådet eller det statsrådet bestämmer förmedlar regeringens ägarpolitik. Nödvändigt och tillräckligt stöd för dessa informella kontakter finns dels i beredningsansvaret, dels i de återkommande regeringsbesluten med bemyndigande att företräda staten på bolagsstämmorna. Den som företräder regeringen på bolagsstämmorna och vid de informella kontakterna med bolaget mellan stämmorna fattar inte några egna beslut utan har enbart rollen som förmedlare av regeringens ställningstaganden. Någon delegering av regeringens beslutanderätt är det alltså inte fråga om. Det bör i detta sammanhang noteras att beslut med direktiv till ett aktiebolag inte kan fattas på samma sätt som direktiv till myndigheter. En myndighet utgör en del av den juridiska personen staten, medan ett aktiebolag är en självständig juridisk person. Regeringen kan ur aktiebolagsrättslig synvinkel inte formellt styra ett bolag genom beslut med direktiv till bolaget (prop. 1990/91:87 sid. 132). Det är bland annat därför som regeringen tillämpar den ordning där instruktioner till bolagen förmedlas på det sätt som beskrivits ovan. Genom att regeringen har bemyndigat varje bolagsansvarigt statsråd att företräda ägaren vid bolagsstämmor i det bolag statsrådet ansvarar för kan styrning ske med stöd av fullmakt på bolagsstämman. Dessa bemyndiganden ger stöd för att statsrådet kan förmedla ägarens inställning på bolagsstämma. Det löpande beredningsansvaret för ett bolagsansvarigt statsråd följer med ansvaret för bolaget och anses enligt denna praxis, som nämnts ovan, även innebära att statsrådet måste följa bolagens verksamhet och ta initiativ till ägarstyrning. I andra sammanhang än inför bolagsstämma får ägarens informella ställningstaganden därför förmedlas genom statsrådet. Sammanfattningsvis kan sägas att i frågor om styrning av bolagen förmedlar det ansvariga statsrådet, inom ramen för sitt beredningsansvar, regeringens inställning såväl i frågor inför beslut på bolagsstämmor som löpande angående informella ställningstaganden i kontakter med bolagen. rekommenderar att regeringen som ägarföreträdare beslutar om att statliga bo- lags bolagsstämmor skall vara öppna för allmänheten. Regeringen anser det angeläget att ta vara på alla möjligheter till en ökad öppenhet kring ägarförvaltningen och bolagens verksamhet. Detta har utvecklats i de årliga skrivelserna till angående de statliga bolagen. Regeringen ställer även höga krav på bolagens externa rapportering där krav på delårsrapporter och utförliga årsredovisningar är en del. För att uppnå god genomlysning tillämpas samma regler för rapportering som för de börsnoterade bolagen på Stockholmsbörsen. Regeringen ställer därutöver ytterligare krav på återrapportering. har i 18 av de ca 50 statliga bolagen utsett egna revisorer. I fem av de sex nu granskade bolagen har också en sådan revisor utsetts. Riksdagsledamöterna kallas alltid till de statligt helägda bolagens bolagsstämmor. Ett annat sätt att öka allmänhetens insyn i bolagen är att anordna s.k. öppna bolagsstämmor. På så sätt bereds allmänhet, medier och riksdagsledamöter möjlighet att närvara och ställa frågor till bolagsledning och styrelse. Många av de statliga bolagen har anordnat öppna stämmor, vilket regeringen också förespråkar i sin ägarpolitik vilken redovisats i regeringens skrivelse redogörelse för företag med statligt ägande, 2004/05:120. Ägarstyrning och riktlinjer på bolagsstämmor anser att bolagsstämmorna används i en ringa utsträckning för att styra de statliga bolagen. Vidare anser att regeringen bör utnyttja möjligheten att underställa anvisningar, t.ex. riktlinjer om extern rapportering, för bolagsstämmobeslut. Detta bör enligt ske dels för att uppnå en otvetydig aktiebolagsrättslig giltighet i frågan, dels för att tydliggöra styrelsens skyldighet att följa och regeringens önskemål. Aktiebolagslagen (1975:1385) anger vilka formella frågor som kräver bolagsstämmans beslut. Regeringen och de statligt ägda bolagen följer lagstiftningen och behandlar på ordinarie och extra bolagsstämmor de frågor som kräver stämmobeslut. Villkoren under vilka de statliga bolagen verkar framgår av beslut om bolagens verksamhetsinriktning. dessa beslut definieras bolagens uppdrag och verksamhetsområden i bolagsordningen. Fastställande av bolagsordningar sker alltid genom beslut på bolagsstämma. Regeringen förutsätter att styrelserna, med hänsyn tagen till de särskilda förutsättningar som gäller för respektive bolag, tillämpar de anvisningar i form av riktlinjer och annan ägarpolicy som regeringen beslutat om. Inför ett nytt verksamhetsår och utseende av styrelse följer ägaren upp bolagens efterlevnad av anvisningarna. Styrelsen förväntas förklara och motivera eventuella avvikelser från anvisningarna i bolagens årsredovisning. De rutiner som normalt tillämpas är att ägarrepresentanten vid bolagsstämman överlämnar, förutom en sammanställning av de riksdagsbeslut som behandlar bolagets verksamhet, de riktlinjer angående ekonomisk rapportering och ersättningar samt den ägarpolicy som regeringen antagit angående bl.a. vissa principfrågor. Dessa frågor kan gälla bl. a. styrelsearbetet, miljöhänsyn, sociala frågor, jämställdhet och etik. Enligt regeringens uppfattning är det en bedömningsfråga vilka anvisningar från ägaren, utöver de frågor som enligt lag kräver stämmobeslut, som bör och behöver fastställas genom formella stämmobeslut. Eftersom de anvisningar och direktiv som ägaren lämnar till bolagen avser frågor av skiftande karaktär, allt från rekommendationer i policydokument till aktiebolagsrättsligt väsentliga frågor som bl.a. fastställande av utdelning, bör en avvägning göras av vilka frågor som bör fastställas genom stämmobeslut. I vissa fall kan det vara nödvändigt med ett stämmobeslut för att därmed göra anvisningarna formellt bindande. I andra fall kan en lämpligare lösning vara att ägaren lämnar anvisningar som inte blir föremål för formellt stämmobeslut. Vad gäller möjligheten till insyn i de ägaranvisningar som lämnas vid bolagsstämman bör det framhållas att det finns full öppenhet oavsett om stämmobeslut fattats eller inte. Har anvisningarna lämnats på bolagsstämman, med eller utan beslut, framgår dessa av bolagsstämmoprotokollet som hålls offentligt. Ägaranvisningar som anses vara av sådan art att de bör göras aktiebolagsrättsligt otvetydigt tvingande för bolaget blir föremål för bolagsstämmobeslut. Regeringen anser dock att det kan finnas ett behov av att i särskild ordning utreda frågan om hur ägaranvisningar bör utformas för statliga 2005/06:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 I samband med en sådan utredning kan det finnas skäl att utreda möjligheten och lämpligheten av att underställa bolagsstämman vissa typer av allmänna policydokument eller mer bolagsspecifika anvisningar. Frågan om behov av aktiebolagsrättsligt ansvarsutkrävande i samband med vissa ägaranvisningar kan då också beröras. Regeringens mål är att styrelserna skall ha hög kompetens som är väl anpassad till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar. Varje nominering av en styrelseledamot skall utgå från kompetensbehovet i respektive bolags styrelse. Styrelsen måste alltid besitta sådan branschkunskap eller annat kunnande som är relevant för bolaget. För att komma i fråga för en styrelseplats i ett statligt ägt bolag erfordras en hög allmän kompetens inom antingen löpande affärsverksamhet, affärsutveckling, branschkunskap, finansiella frågor eller andra relevanta områden. har rekommenderat regeringen att använda nomineringskommittéer vid val av styrelseledamöter. Nomineringskommittéer är inom näringslivet ett forum för bolag med spritt ägande för att hantera nomineringsfrågor. Ägarna diskuterar och framför förslag om styrelsens sammansättning till stämman. Regeringen arbetar med dessa frågor på ett sätt som regeringen anser är bättre anpassat till det förhållandet att det i huvudsak handlar om nominering till bolag med endast en aktieägare. Regeringen har lagt särskild vikt vid arbetet med nominering av styrelseledamöter och har avsatt särskilda resurser för dessa frågor och vidtagit åtgärder för en enhetlig nomineringsprocess inom . Vad avser de börsnoterade bolagen som staten äger aktier i medverkar regeringen genom i nomineringsarbetet genom att delta i nomineringskommittéer i förekommande fall. har rekommenderat att frångå den modell som innebär att handläggare som förvaltar bolag i Regerings- 2005/06:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 kansliet även är ledamot i detta bolags styrelse. Enligt kan denna modell anses problematisk i förhållande till grundlagens krav eftersom modellen kan medföra att en statlig tjänstemans opartiskhet kan ifrågasättas. Frågan om bolagsförvaltarens roll och ansvarsfördelning inom har granskats av vid ett flertal tillfällen. behandlade senast (bet. 1998/99:KU10) frågan om en eventuell dubbel roll för förvaltaren i dennes egenskap av styrelseledamot. bedömning är att det finns risk för jäv när staten uppträder i dubbla roller - både som ägare och myndighetsutövare. Enligt skulle problem kunna uppstå om samma handläggare ansvarar för både myndighetsutövning i sektorsfrågor, t.ex. tillståndsfrågor och lagstiftning inom ett bolags verksamhetsområde, och bolagsförvaltning. För att undvika problemet är därför regeringens ägarförvaltning skild från den myndighetsutövning som berör bolaget. Regeringens bedömning är att det vid en aktiv ägarförvaltning finns ett behov av god insyn i bolagets verksamhet. Det gäller såväl att följa den ekonomiska utvecklingen i bolaget som att möjliggöra ägarstyrning från statens sida. Löpande kontakt med bolaget och kännedom om bolagets utveckling är viktigt för att effektivt kunna utöva ägarrollen och tillvarata statens intressen. Det gäller att följa bolagets verksamhet såväl ur ekonomisk synvinkel som att kontrollera att bolaget uppfyller sitt uppdrag. För ett antal av de statliga bolagen är den handläggare som förvaltar bolagen ledamot i styrelsen. Regeringens samlade bedömning är att denna modell för ägarstyrning är förenlig med gällande lagstiftning. Regeringen anser dock att det kan finnas skäl att överväga denna fråga i särskild ordning. Re- geringens ägarförvaltning omfattar över 50 hel- eller delägda aktiebolag. Huvuddelen av dessa bolag agerar på marknadsmässiga villkor, medan övriga bolag har särskilda samhällsuppdrag. Det sammanlagda värdet på de förvaltade bolagen bedöms uppgå till . Regeringen har därmed ett omfattande och viktigt uppdrag att ansvarfullt förvalta detta värde. Regeringen är angelägen om att forma en ordning för förvaltningen som på ett avvägt sätt balanserar en effektiv förvaltningsmodell som ger utrymme för en professionell, proaktiv och ansvarstagande löpande förvaltning, som kravet på öppenhet och god extern och intern kontroll kan upprätthållas. sköter av flertalet av de statligt ägda bolagen. Ytterligare sex departement förvaltar resterande bolag. Näringsministern har fått ett uppdrag att ansvara för frågor om enhetlig ägarpolitik och styrelsenomineringsfrågor. Med anledning härav tas inom fram rutiner för en mer enhetlig ägarförvaltning, såväl vad gäller krav på dokumentation vid ägarstyrningen som enhetlig beredning, bl.a. inför bolagsstämmor. Detta är ett pågående utvecklingsarbete. Syftet är att i större utsträckning än tidigare kunna följa ägarstyrningen och kontakterna mellan ägarförvaltningen och bolagen. utarbetas inom riktlinjer som bl. a. innebär krav på en mer enhetlig dokumentation som underlag för de beslut som fattas. Regeringen bedömer att dessa riktlinjer kommer att bidra till ökad tydlighet samt stärka den interna kontrollen och möjligheten till extern granskning. 3.12.2Vattenfall AB - uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18) har i sin rapport om angett att uppdraget innefattat en granskning av genomförandet av uppgift inom ramen för de av fattade miljö- och energipolitiska målen samt redovisningen av bolagets etablering och verksamhet i . har till lämnat synpunkter angående rapporten, bl.a. vad gäller uppdrag. Synpunkterna har intagits i en bilaga till rapporten. Där framförs uppfattningen att rapporten redovisar en missuppfattning avseende regeringens energipolitik, principerna för denna och roll. Regeringen instämmer i denna uppfattning. har vid granskningen utgått från följande revisionsfrågor. Har ägarförvaltningen av samt bolagets agerande i förbättrat möjligheterna att uppnå svenska miljö- och energipolitiska mål? 2005/06:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 Finns det för betydande motstri- långsiktiga utvecklings- och investerings- digheter mellan svenska miljö- och energi- planer. Företaget bör aktivt verka för att den tekniska politiska mål och bolagets verksamhet i utvecklingen förs framåt. En sådan verksamhet ingår Har bolagets utveckling i redovisats utöver krav enligt lagar och god revisionssed på ett tydligt och transparent sätt? naturligt, såsom också konstateras i propositionen, i en framgångsrik affärsstrategi. För ett företag som , som verkar på en konkurrensutsatt marknad och som har som huvuduppgift att på ett effektivt sätt producera och leverera el till sina kunder, är det emellertid viktigt att nu nämnda insatser görs inom ramen för kraven på af- Har moderbolaget och ägaren haft till- färsmässighet. Bolagets beslut om satsningar på ut- fredställande möjligheter till insyn i och veckling av ny elproduktionsteknik och investeringar kontroll av verksamheten i ? har i sin rapport rekommenderat regeringen att ta initiativ till att förtydliga uppdrag, överväga om verksamhet i andra länder bör styras enbart efter lagen i verksamhetslandet med anledning av att anser att statliga bolag inte enbart kan bedömas utifrån lagstiftning i verksamhetslandet, i el- och värmeproduktion från förnybara energislag bör därför baseras på att kan uppfylla marknadsmässiga avkastnings- och utdelningskrav i sin verksamhet. Regeringen har, bl.a. med hänsyn till den reservation under utskottsbehandlingen i som antog , bedrivit ett arbete med att på formell väg förtydliga roll i omställningsarbetet. Regeringen har utgått från näringsutskottets uttalande med anledning av den ovan citerade s.k. energipolitiska propositionen. verka för att formella ställningstaganden beslutades om ett tillägg i bolagsordningen görs i frågor som är av extraordinär karaktär, överväga vilken insyn och kontroll som svenska staten bör ha i statliga företags utländska dotterbolag samt utveckla den s.k. formlösa styrningen så att det i efterhand går att följa hur ägarstyrningen varit utformad. Klargörande av miljö- och energipolitiska uppdrag har beslutat att huvuduppgift skall vara att producera och leverera el på ett effektivt sätt och därmed uppfylla marknadsmässiga avkastningskrav i sin verksamhet. Därtill har beslutat att det ingår i en framgångsrik affärsstrategi att vara ledande i omställningsarbetet av det svenska energisystemet. fastställde verksamhetsinriktning enligt följande (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). I likhet med vad som sägs i propositionen anser utskottet att utvecklingen av ny ekologisk elproduktionsteknik och investeringar i el- och värmeproduktion från förnybara energislag bör vara framträdande i som innebär att ägaren markerar att bolaget skall ta den ledande rollen i det omställningsarbete som beslutat om. I bolagsordningens verksamhetsparagraf har därför intagits följande text: skall inom ramen för kravet på affärsmässighet vara det ledande företaget i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning. Ändringen i bolagsordningen motiverades också på bolagsstämman där ägaren redogjorde för bakgrunden till och motiven för tillägget i bolagsordningen. Genom dessa åtgärder har regeringen tydliggjort uppdrag i omställningen till ett ekonomiskt och ekologiskt hållbart svenskt energisystem. Insyn och kontroll av svenska staten i statliga bolags utländska dotterbolag rekommenderar regeringen att överväga vilken insyn svenska staten bör ha i och andra statliga företags utländska dotterbolag. 2005/06:1 UTGIFTSOMRÅDE 24 En etablering utomlands innebär att verksamhetslandets lagar styr bolagets verksamhet. Detta gäller även möjligheten till insyn i bolaget. Den svenska offentlighetsprincipen gäller inte utomlands och tillgången till handlingar styrs av verksamhetslandets lagar. har dock genom ägarförvaltningens deltagande i styrelsearbetet samma möjlighet till insyn och kontroll som och dess styrelse har. konstaterar också i rapporten att har haft tillfredställande insyn och kontroll genom bl.a. representation i Vorstand (styrelseorgan), och genom andra vägar såsom gemensamma instruktioner och rapporteringssystem. På så sätt har styrelse och ledning, och därmed ägarförvaltningen, tillfredställande kontroll. De statliga bolag som har som uppgift att verka på en konkurrensutsatt marknad måste ha möjlighet att verka på samma villkor som sina konkurrenter. I det ingår att bolagen kan behöva göra förvärv utomlands och de styrs då av de regelverk som gäller där. I vissa fall är delägande den enda möjlighet som står till buds och därmed följer vissa aktiebolagsrättsliga inskränkningar vad gäller styrning och insyn. Formella ställningstaganden inför väsentliga förändringar i verksamhetsinriktning har rekommenderat regeringen att verka för ett formellt ställningstagande av i frågor av extraordinär karaktär. har vid bolagiseringen beslutat att måste kunna delta i den fortgående internationaliseringen av elmarknaden, att bolaget måste kunna konkurrera på samma villkor som sina konkurrenter och att bolaget måste ha möjlighet att disponera sina resurser på samma sätt som sina privatägda konkurrenter. I betänkandet 1990/91:NU38 uttalas följande: Genom bolagiseringen skapas möjligheter till effektivisering och rationalisering av verksamhet..Vidare sägs följande: Den pågående internationaliseringen av elmarknaden kräver vidare att det nya bolaget ges erforderliga möjligheter att konkurrera med övriga företag på likvärdiga villkor. Frågan om regeringen måste inhämta godkännande angående riktlinjer för verksamhet behandlades av 1992. I betänkandet 1991/92:NU10 uttalas föl- I pågår en utveckling mot ökad konkurrens på och internationalisering av elmarknaderna. Beslut inom EG kommer härvidlag få stor betydelse. Enligt utskottets mening är det väsentligt att också den svenska elmarknaden utsätts för ökad och effektivare konkurrens. måste ges sådana förutsättningar att det kan vidareutvecklas och anpassas till de kommande förändringarna på elmarknaden. Som sägs i propositionen bör bolaget kunna disponera sina resurser under samma förutsättningar som gäller för privatägda kraftföretag.