prop · GT03168 · 2006-03-21 00:00:00 — För att säkerställa att ansvaret enligt direktivet kan upp- fyllas bör tunnelmyndigheten, i likhet med vad som gäller för tillsyns- myndigheter enligt LSO, ha rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. För att kunna bedriva en effektiv tillsyn måste myndigheten också kunna meddela de förelägganden, förbud och villkor som behövs för att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Förelägganden och förbud bör vid behov kunna förenas med vite. tillsynsansvar är begränsat till tillämpnings- området för den föreslagna lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. De beslut som fattas inom ramen för tillsynen kan inte rikta sig direkt mot den som utnyttjar tunneln för trafik. Ingripanden i ett särskilt fall mot t.ex. en viss transport av farligt gods kan därför inte ske med stöd av den föreslagna lagen. Tillsyn över sådan verksamhet regle- ras i stället i lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Som nämnts i avsnitt 7.3 har regeringen föreslagit att den lagen ersätts av en ny lag. Regeringen kan med stöd av sin restkompetens enligt 8 kap. 13 § regeringsformen meddela föreskrifter om myndigheters verksamhet och uppgifter. Det behövs därför inte något bemyndigande att meddela ytter- ligare föreskrifter om tunnelmyndighetens verksamhet och uppgifter, så Prop. 2005/06:168 som föreslås i promemorian. Regeringens förslag: För varje tunnel som projekteras, byggs eller är i drift skall det finnas en tunnelhållare som ansvarar för driften av tunneln under det berörda stadiet. Den myndighet som enligt väglagen (1971:948) respektive PBL ansvarar för väg- eller gatuhållningen skall också vara tunnelhållare. I fråga om andra vägar skall tunnelmyndig- heten utse tunnelhållare. 1. sammanställa en säkerhetsdokumentation för tunneln och hålla 2. upprätta planer för organisationen och driften av tunneln, 3. fastställa förfaranden för stängning av tunneln i en nödsituation, 4. upprätta rapporter över olyckor och allvarliga olyckstillbud i Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om tunnelhållarens verksamhet och uppgifter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 5 i direktivet skall det för varje tunnel utses en tunnelhållare som skall ansvara för driften av tunneln under projekteringen, byggandet och driften av den. hållaren skall enligt direktivet utses av den administrativa myndigheten. Tunnelhållaren skall sammanställa den säkerhetsdokumentation som bl.a. skall ligga till grund för tunnelmyndighetens prövning av om tunneln skall få öppnas för allmän trafik och som skall hållas uppdaterad, se punkt 2.1 i bilaga 2. Vidare skall tunnelhållaren tillsammans med rädd- ningsstyrkan och säkerhetssamordnaren anordna övningar för berörd personal, se punkt 5 i bilaga 2. Om det inträffar ett allvarligt tillbud eller en olycka i tunneln skall tunnelhållaren upprätta en rapport över händel- sen och överlämna denna till säkerhetssamordnaren, tunnelmyndigheten och räddningsstyrkan, se artikel 5.3. Som framgått ovan skall tunnel- myndigheten se till att planer upprättas över organisationen och driften av tunneln och att det utarbetas rutiner för hur tunneln skall stängas av i en nödsituation, se artikel 4.6 b och c. Tunnelhållaren bör lämpligen ansvara även för sistnämnda uppgifter. har de vägtunnlar som är längre än antingen statligt eller kommunalt huvudmannaskap. I praktiken är byggherren och väg- eller gatuhållaren samma subjekt. Det är naturligt att också samla tunnelhållarens uppgifter där. Driftsansvaret för allmänna vägar är utpekat i väglagen (1971:948) och för gator som inte är all- männa vägar i PBL. Det saknas enligt regeringens mening skäl för att införa en annan ordning på grund av direktivet. hållare bör därför läggas på den som också i övrigt svarar för väg- eller Det är endast om en tunnel byggs på en enskild väg som tunnelmyndigheten måste utse en särskild tunnelhållare, i enlighet med Prop. 2005/06:168 vad som är förutsatt i direktivet. Lagen bör innehålla regler om tunnelhållarens primära uppgifter, dvs. att sammanställa säkerhetsdokumentationen, upprätta rapporter över olyckor och allvarliga tillbud samt att utse en säkerhetssamordnare. Kraven på regelbundna kontroller och övningar behandlas särskilt i avsnitt 7.10. Kraven på olycksrapporteringen behandlas närmare i avsnitt 7.13. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter om tunnelhållarens verksamhet och uppgifter som behövs. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer skall få meddela närmare föreskrifter om upprättan- det av och innehållet i säkerhetsdokumentationen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig om förslaget. Skälen för regeringens förslag: Tunnelhållaren skall enligt punkt 2 i bilaga 2 till direktivet sammanställa en säkerhetsdokumentation för varje tunnel och hålla den uppdaterad. Säkerhetsdokumentationen skall inne- hålla en beskrivning av alla de förebyggande åtgärder och säkerhets- åtgärder som behövs för att garantera användarnas säkerhet med beak- tande av personer med funktionshinder eller nedsatt rörelseförmåga och med hänsyn till vägens karaktär, hur tunneln är uppbyggd i stort samt till tunnelns omgivning, trafikens karaktär och omfattningen av de insatser som görs av räddningsstyrkan. Säkerhetsdokumentationen skall enligt punkt 2.3, 2.4 och 2.5 ha visst närmare angivet innehåll beroende på om tunneln befinner sig på projekteringsstadiet, är färdig att tas i drift eller är i drift. Att tunnelhållaren skall sammanställa säkerhetsdokumentationen har behandlats i avsnitt 7.5. När det gäller säkerhetsdokumentationens inne- håll är direktivets krav detaljerade och av teknisk karaktär. De grund- läggande bestämmelserna om innehållet bör kunna tas in i förordning, medan mer detaljerade föreskrifter om tillämpningen av kraven bör meddelas på myndighetsnivå. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela närmare före- skrifter om upprättandet av och innehållet i säkerhetsdokumentationen. Regeringens förslag: Tunnelhållaren skall utse en säkerhetssam- ordnare, som skall medverka i frågor som rör tunnelsäkerheten. Säkerhetssamordnaren skall vara godkänd av tunnelmyndigheten. Säkerhetssamordnaren skall ha en oberoende ställning vid fullgöran- det av sina uppgifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela närmare föreskrifter om säkerhetssamordnarens verksamhet och uppgifter. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig om förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 6 i direktivet skall tunnelhållaren för varje tunnel utse en säkerhetssamordnare som dess- förinnan skall ha godkänts av tunnelmyndigheten. Säkerhetssamordnaren har en samordnande funktion när det gäller förebyggande åtgärder och säkerhetsåtgärder för att garantera trafikanternas och driftspersonalens säkerhet. Säkerhetssamordnaren får tillhöra tunnelpersonalen eller rädd- ningsstyrkan men skall vara oavhängig i alla frågor som rör säkerheten och får inte ta emot instruktioner från en arbetsgivare i sådana frågor. Säkerhetssamordnarens närmare uppgifter består enligt artikel 6 i att säkerställa samordningen med räddningsstyrkorna och delta i ut- arbetandet av planer för driften, delta i planeringen, genomförandet och utvärderingen av räddnings- insatser, delta i utarbetandet av säkerhetsplaner och specifikationer för stomme, utrustning och drift, både vid nybyggnad och ombyggnad av tunnlar, kontrollera att driftspersonal och räddningsstyrkor får utbildning, delta i organiseringen av regelbundna övningar, ge råd vid idrifttagande av stomme och utrustning och vid drift, kontrollera att stomme och utrustning underhålls och repareras, och delta i utvärderingen av alla allvarliga tillbud eller olyckor. Enligt 3 kap. 1 § LSO skall kommunen se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. I förarbetena (prop. 2002/03:119 s. 55 f och 106) anges att avsikten inte är att kommunernas skyldigheter att vidta förebyggande åtgärder skall vidgas, t.ex. genom övertagande av ansvar från något annat organ. Däremot syftar lagen till att stimulera kommunerna och ge möjlighet till ett tvärsektoriellt säkerhetsarbete utifrån egna ambitioner, där olika sektorer skall samverka för att höja den allmänna säkerhets- nivån. Tanken är att kommunen skall ta initiativ till en samordning av olycksförebyggande och skadebegränsande verksamheter inom kommunen. Det kan gälla samverkan med aktörer med ansvar inom t.ex. trafiksäkerhetsområdet, plan- och byggsektorn, , folk- hälsoverksamheten och det civila försvaret, där verksamheten bl.a. regleras genom speciallagstiftning. Eftersom LSO förutsätter en samverkan med andra aktörer är det Prop. 2005/06:168 naturligt att det i fråga om sådana byggobjekt som tunnlar redan tidigt skapas kontakter mellan byggherren och den kommunala organisationen för räddningstjänst. Direktivets krav på att tunnelhållaren skall utse en lämplig person till säkerhetssamordnare kan därför i viss mån sägas formalisera en samverkan som redan finns, snarare än att inrätta en helt ny funktion. Enligt regeringens mening bör de grundläggande bestämmelserna om säkerhetssamordnarens uppgifter och om dennes ställning tas in i lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bör bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter om säkerhetssamordnarens verksamhet och uppgifter som behövs. Åtgärder innan byggandet av en tunnel påbörjas Regeringens förslag: Arbetet med att bygga en tunnel skall inte få påbörjas förrän tunnelhållaren har sammanställt föreskriven säkerhets- dokumentation och skickat säkerhetsdokumentationen och säkerhets- samordnarens yttrande över denna till tunnelmyndigheten. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- I promemorian föreslås att tunnelmyndigheten skall förhands- granska säkerhetsdokumentationen för att bedöma om tunneln kommer att uppfylla säkerhetskraven och därefter underrätta tunnelhållaren och säkerhetssamordnaren om bedömningen. Remissinstanserna: anser att en förhands- granskning regelmässigt bör avslutas genom formliga beslut och att besluten bör kunna överklagas av tunnelhållaren. till kravet på en förhandsgranskning. menar att det kommer att bli svårt för en enskild tunnelmyndighet att upprätthålla kompetens för förhandsgranskningen med tanke på det ringa antalet tunnlar. Skälen för regeringens förslag: Av punkt 1.2 i bilaga 2 till direktivet följer att tunnelhållaren, innan något byggnadsarbete inleds, skall sammanställa den säkerhetsdokumentation som krävs för en tunnel på projekteringsstadiet och samråda med säkerhetssamordnaren. skall tunnelhållaren överlämna säkerhetsdokumentationen tillsammans med säkerhetssamordnarens yttrande till tunnelmyndigheten. melser om tunnelhållarens skyldigheter i nu nämnda avseende bör tas in i I direktivet anges också att kontrollenhetens yttrande skall ingå i säkerhetsdokumentationen, om ett sådant yttrande finns tillgängligt. är alltså inte obligatoriskt med ett sådant yttrande. mening bör inte heller något sådant krav införas i lagen. Enligt direktivet är inte tunnelmyndigheten skyldig att vidta någon åtgärd med anledning av det material som ges in. får del av dokumentationen har den möjlighet att kontrollera om tunneln är projekterad på ett sätt som överensstämmer med säkerhetskraven. finns enligt regeringens mening inte någon anledning att, utöver vad som gäller enligt direktivet, så som föreslås i promemorian, särskilt ålägga tunnelmyndigheten att vidta någon åtgärd med anledning av den dokumentation som ges in. Om tunnelmyndigheten finner att någon åtgärd behöver vidtas kan detta ske inom ramen för tillsynsansvaret. 2005/06:168 tillsynsbeslut som fattas kan överklagas av tunnelhållaren, se avsnitt Regeringens förslag: För att en tunnel skall få tas i bruk för allmän trafik , eller på nytt efter betydande byggnads- tekniska eller driftsmässiga förändringar, skall det krävas god- kännande från tunnelmyndigheten. Ett sådant godkännande får lämnas endast om tunneln uppfyller lagens säkerhetskrav och tunnelhållaren fullgjort sina övriga skyldigheter enligt lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela närmare föreskrifter om förfarandet vid sådana ändringar i det byggnadstekniska utförandet eller i driften som inte kräver god- kännande av tunnelmyndigheten. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- I promemorian föreslås inte att en förutsättning för godkännande är att säkerhetsdokumentationen och organisations- och driftsplaner lik- som rutiner för stängning av tunneln i en nödsituation har upprättats. promemorian föreslås vidare ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om god- kännande av tunnlar. Remissinstanserna: Bara har yttrat sig. Skälen för regeringens förslag: Enligt punkterna 3.1 och 3.2 i bilaga 2 till direktivet krävs tunnelmyndighetens godkännande för att få ta en tunnel i bruk för allmän trafik och på nytt vid öppnande på nytt efter större byggnadstekniska eller driftsmässiga för- Detsamma gäller enligt punkt 4.1 efter varje betydande ändring av stomme, utrustning eller drift. Gemensamt för punkterna 3.2 och 4.1 är att ändringarna skall vara sådana att någon punkt i säkerhets- dokumentationen måste ändras i betydande omfattning. som skall föregå tunnelmyndighetens godkännande anges närmare i punkterna 3.3 och 3.4 i bilaga 2 och är i princip detsamma som har beskrivits i avsnitt 7.7. Enligt regeringens mening bör direktivets krav genomföras på så sätt att det i lagen anges att tunnelmyndighetens godkännande krävs för öppnande för allmän trafik dels , dels efter betydande byggnadstekniska eller driftsmässiga förändringar. I det sistnämnda fallet förutsätts alltså att tunneln varit helt eller delvis avstängd för trafik med anledning av arbetena. Ett godkännande bör få lämnas endast om det kan konstateras att de säkerhetskrav som anges i lagen är uppfyllda. anges inte uttryckligen i direktivet, men det är naturligt att tunnel- myndigheten i detta skede också kontrollerar att tunnelhållaren har upp- fyllt sina övriga skyldigheter. Det bör därför uttryckligen anges att en ytterligare förutsättning för godkännande är att tunnelhållaren har sammanställt den säkerhetsdokumentation som krävs, upprättat organi- sations- och driftsplaner och utarbetat rutiner för stängning av tunneln i Tunnelhållarens skyldigheter i nu angivna avseenden har Prop. 2005/06:168 behandlats i avsnitt 7.5. En tunnel som är i drift kan genomgå förändringar i det byggnads- tekniska utförandet eller i organisationen eller utförandet av driften utan att detta kräver ett nytt godkännande. Enligt punkt 4.2 i bilaga 2 till direktivet skall tunnelhållaren i sådant fall underrätta säkerhetssam- ordnaren om ändringarna. Säkerhetssamordnaren skall sedan lämna sina synpunkter på ändringen till tunnelhållaren, tunnelmyndigheten och räddningsstyrkan. Om det är fråga om ombyggnadsarbeten skall dokumentation som beskriver förslagen överlämnas innan arbetena påbörjas. Dessa skyldigheter är av en sådan art de enligt regeringen inte behöver tas in i lagen. Däremot bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om förfarandet vid ändringar i det byggnadstekniska utförandet eller i driften som inte kräver godkännande av tunnelmyndigheten. 7.10Regelbundna kontroller och övningar Regeringens förslag: Tunnelhållaren skall se till att det genomförs regelbundna kontroller av en tunnel som är i drift. Kontroller skall ske minst och omfatta alla säkerhetskrav. Tunnelhållaren skall, tillsammans med den kommunala organisationen för räddningstjänst och polismyndigheten, i samarbete med säkerhets- samordnaren, genomföra gemensamma övningar i räddnings- insatser i en tunnel som är i drift. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om kraven på kontroller och övningar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att möjligheten att få privata aktörer att medverka i övningar utan ersättning är liten och att tunnelhållaren bör svara för de kostnader som en övning medför. kommun anser att det bör klargöras vem som ansvarar för att övningarna initieras och genomförs och att tunnelhållaren bör ha detta ansvar. anser att förslaget innebär en detaljstyrning som strider mot den målstyrning som i övrigt har införts inom räddnings- tjänsternas verksamhetsområde. Skälen för regeringens förslag Artikel 12 i direktivet ställer krav på att tunnelmyndigheten skall verifiera att regelbundna inspektioner genomförs av en kontrollenhet för att säkerställa att alla tunnlar uppfyller direktivets krav. Tidsperioden mellan två inspektioner får inte överstiga . Om tunnelmyndigheten på grundval av kontrollenhetens rapport finner att tunneln inte uppfyller kraven skall tunnelhållaren och säkerhetssamordnaren underrättas om att åtgärder måste vidtas för att öka säkerheten i tunneln. Tunnelmyndig- heten skall kunna meddela de villkor eller restriktioner som behövs. I den svenska översättningen av direktivet används begreppet inspek- tion även i artikel 4.6 medan det i artikel 7 och 11.1 talas om kontroll. I de engelska och franska versionerna används genomgående ett och samma begrepp, inspection respektive contrôle. Regeringen har begärt att direktivet rättas så att samma begrepp, kontroll, används även i artikel 12. Åtgärderna enligt artikel 12 i direktivet benämns därför i fortsättningen kontroller i stället för inspektioner, utan att någon skillnad i sak är avsedd. Kravet att tunnelmyndigheten skall se till att kontroller genomförs ligger redan i myndighetens tillsynsansvar och behöver enligt rege- ringens mening inte regleras särskilt. Likaså har tunnelmyndigheten inom ramen för tillsynsverksamheten tillgång till de instrument som behövs för att tillgodose direktivets krav på uppställande av villkor eller restriktioner i vissa fall, se avsnitt 7.3. Däremot behövs en bestämmelse om att tunnelhållaren skall svara för att kontroller genomförs med ett tidsinter- vall som inte överstiger . Det får anses framgå av sammanhanget att kravet på kontroller endast gäller tunnlar som är i drift. En sådan begränsning bör därför införas i lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter som behövs om kravet på regelbundna kontroller. Det finns i punkt 5 i bilaga 2 till direktivet ett krav på att regelbundna övningar skall anordnas av tunnelhållaren och räddningsstyrkan i sam- arbete med säkerhetssamordnaren. Tunnelpersonalen och räddnings- styrkan skall delta i övningarna. Vidare anges övningarnas övergripande mål och innehåll samt tidsintervall och hur dokumentation med utvärde- ring skall ske. Övningar skall hållas , men övningar i full skala behöver inte genomföras oftare än . Däremellan kan övningarna vara partiella eller genomföras som simulering. Direktivet pekar inte ut någon huvudansvarig för att övningar kommer till stånd. Enligt regeringens mening är det inte heller lämpligt att peka ut en sådan aktör. Tvärtom betonar direktivet att aktörerna har ett gemen- samt ansvar för att organisera och genomföra övningarna. Det får förut- sättas att de inblandade i fråga om varje tunnel i samförstånd finner lösningar för en gemensam organisation i mer eller mindre fasta former för att arbeta med dessa frågor efter vad som framstår som lämpligt med tanke på säkerhetsaspekterna i det enskilda fallet. Regeringen utgår från att detta inte behöver författningsregleras. Med räddningsstyrka avses enligt artikel 2.2 i direktivet alla lokala tjänster, offentliga eller privata enheter eller delar av tunnelpersonalen som skall ingripa vid olyckor, inbegripet polis, brandkår och övriga räddningsresurser. Kraven i direktivet är alltså utformade så att flera myndigheter som har ansvar för olika aspekter på tunnelsäkerheten kommer att medverka i övningarna. Det framstår därför som en lämplig ordning att de inblandade myndigheterna också har ett gemensamt ansvar för de kostnader som det innebär att leva upp till direktivets krav. 2005/06:168 myndighet bör därför svara för sina kostnader för övningarna. behövs ingen särskild föreskrift om detta. På motsvarande sätt som för kontroller av tunnlar bör lagen i fråga om övningar i tunnlar endast innehålla det grundläggande kravet, dvs. att tunnelhållaren, den kommunala organisationen för räddningstjänst och polismyndigheten i samarbete med säkerhetssamordnaren skall genom- föra årliga övningar i räddningsinsatser i tunneln. Kravet bör bara gälla för tunnlar i drift. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela de mer detaljerade föreskrifter som behövs om innehållet i övningarna. Regeringens förslag: Kontroller, utvärderingar och provningar skall i den utsträckning det är särskilt föreskrivet utföras av kontrollenheter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om kontrollenhetens verksamhet och uppgifter. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- I promemorian föreslogs inte någon särskild bestämmelse i lagen om kontrollenhetens uppgift och funktion. Remissinstanserna: erinrar om att om privat- rättsliga subjekt skall kunna uppträda som kontrollenheter, så måste det beaktas att den offentligrättsliga regleringen av bl.a. handlingsoffentlig- het inte blir tillämplig utan särskild författningsreglering. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 7 i direktivet skall medlemsstaterna säkerställa att kontroller, utvärderingar och provningar utförs av kontrollenheter. Kontrollenheterna måste ha hög kompetens och använda ett högkvalitativt förfarande och skall vara funktionellt oberoende av tunnelhållaren. får själv vara kontroll- Kontrollenheten har till uppgift att genomföra de regelbundna kontroller, minst , som krävs enligt artikel 12 i direktivet. Vidare krävs ett yttrande av kontrollenheten i det förfarande för undantag för användning av innovativ teknik som anges i artikel 14. skall tunnelmyndighetens bedömning av tunnlar i drift enligt artikel 11.1 ske med utgångspunkt från resultaten av en kontroll. Krav på provning ställs endast indirekt i artikel 4.6 där det anges att tunnelmyndigheten skall se till att tunnlar provas regelbundet. Krav på utvärderingar finns i artikel 6.2 när det gäller räddningsin- satser, artikel 15.1 när det gäller tunnelbränder och allvarligare olyckor och punkt 5 i bilaga 2 när det gäller övningar för tunnelpersonal och Slutligen framgår av punkt 1.2 och 2.3 i bilaga 2 att kontrollenhetens yttrande eller synpunkter kan aktualiseras när säkerhetsdokumentationen under projekteringen sammanställs. De uppgifter som kontrollenheten skall utföra anknyter i väsentliga delar till förfaranden som i övrigt föreslås bli reglerade mer i detalj i för- Det framstår som lämpligt att närmare föreskrifter om kontrollenhetens uppgifter författningsregleras i Prop. 2005/06:168 anslutning till detta. Regeringen godtar Lagrådets bedömning att det i lagen bör anges vad kontrollenheten skall göra. Lagen bör således inne- hålla en erinran om att kontroller, utvärderingar och provningar, i den utsträckning det är särskilt föreskrivet, skall utföras av kontrollenheter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om kontrollenhetens verk- samhet och uppgifter.