prop · GT03158 · 2006-03-21 00:00:00 — med undantag för artikel 9.2 andra meningen som skall tillämpas från Förordningen återges i bilaga 8. ningen medför en ändring i naturgaslagen (2005:403). av förordningen har regeringen haft underhandskontakter med berörda I beredningen av detta lagstiftningsärende har det också uppmärksam- mats att hänvisningarna i 13 kap. 1 § ellagen respektive 6 kap 1 § natur- gaslagen behöver korrigeras. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som återfinns i bilaga 9. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran (bilaga 10). I den fortsatta beredningen har det framkommit att en av de i lagråds- Prop. 2005/06:158 remissen föreslagna ändringarna inte bör genomföras. las i avsnitt 7.1. Att avstå från den ändringen har inte en sådan betydelse för lagförslagen i övrigt att Lagrådets hörande behövs i frågan. trädde ett nytt regelverk för elmarknaden i kraft (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). De nya reglerna innebar att konkurrens infördes i elhandel och elproduktion. Syftet var bl.a. att införa valfrihet för elanvändarna och skapa förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen. Regleringar som hindrade handel med el avskaffades medan nätverksamhet, som är ett naturligt monopol, även fortsättningsvis regleras och övervakas. Detta innebar att elpriset skulle sättas i konkurrens men inte nättariffen. En ny myndighet, nätmyndigheten, fick i uppgift att bl.a. utöva tillsyn av el- lagens efterlevnad utom i frågor som rör elsäkerhet och driftsäkerheten hos det nationella elsystemet. beslutade om vissa smärre ändringar i el- lagen för att dels genomföra och rådets direktiv /92/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el (EGT L027, 30.01.1997 s. 20, Celex 396L0092), dels förbättra elmarknadens funktionssätt (prop. 1997/98:159, bet. 1998/99:NU4, rskr. 1998/99:53). Därefter har reglerna för elmarknaden ändrats . avskaffades kravet på timvis mätutrustning för de flesta elanvändare. I stället infördes en schablonbaserad beräkning av el- förbrukning. upphävdes systemet med leveranskoncession. Samtliga elanvändare gavs därmed möjlighet att fritt byta elleverantör och elhandelspriserna släpptes helt fria. Elhandeln kom därmed att i huvudsak falla utanför ellagens reglering (prop. 1998/99:137, bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning lämnade regeringen förslag för att öka kundernas rör- lighet på marknaden och därigenom öka konkurrensen på elmarknaden. I propositionen föreslogs också vissa förändringar i ellagen som rörde tariffsättning på regionledningar, anvisning av balansansvarig och anvis- ning av elleverantör samt icke koncessionspliktiga nät. Propositionen an- togs av och ändringarna trädde i kraft (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). trädde flera nya bestämmelser som avser el från förnybara energikällor i kraft. Lagen (2003:113) om el-certifikat trädde i kraft och lagen (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förny- bar el . antogs det s.k. inre marknadspaketet av Europa- parlamentet och rådet. Paketet syftar till att skapa likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor inom el- och naturgassektorn och består av två direktiv och en förordning. Det är det s.k. elmarknadsdirektivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG, EUT L 176, , s.37, Celex 32003L0054), det s.k. naturgasmarknadsdirektivet (och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30, EUT L 176, , s. 57, Celex 32003L0055) samt och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel (EUT L 176, , s.1, Celex 32003R1228). I propositionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. lämnade regeringen förslag till hur de nya direktiven skall genomföras i nationell lagstiftning. Det inre marknadspaketet genom- fördes i nationell lagstiftning . 2004/05:62, bet. 2004/05:NU14, rskr. 2004/05:246). beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare () med uppdrag att utvärdera ett antal regelre- formerade marknader, däribland elmarknaden. lämnade sitt slutbetänkande . Utredningen har remissbehandlats och bereds i . Den ökade konkurrensen och regelreformeringen på elmarknaden har inneburit stora strukturförändringar bland både elnätsföretagen och el- handelsföretagen. Den svenska marknaden integreras alltmer med övriga nordiska och nordeuropeiska länders elmarknader. Koncentrationen av ägande i elproduktionen har ökat kraftigt sedan el- marknadsreformen 1996 och elproduktionen i är i hög grad koncentrerad till de tre största producenterna, , som 2003 stod för av den svenska elproduk- tionen i . I ett nordiskt perspektiv utgjorde de tre största svenska producenternas marknadsandelar av den samlade nordiska produktionen. Hur dominerande de tre största svenska elproducenterna är beror således på vilken geografisk marknad som betraktas som den re- levanta, eller . Inom elhandeln är koncentrationen av ägandet inte riktigt lika stor. De tre stora bolagen hade trots detta 2003 en gemensam marknadsandel i på . På elmarknaden finns integrerade koncerner i vilka det bedrivs såväl elhandel som produktion eller nätverksamhet. Ellagen stadgar att en juri- disk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva pro- duktion eller handel med el. Koncerner med både elhandel och elproduk- tion har vissa fördelar jämfört med andra företag t.ex. större möjlighet att hantera prisområdesrisker inom koncernen. I rapporten av begränsningar i det svenska överföringsnätet för el, ett nordiskt perspektiv (STEM 2004) konstaterades att handels- kapaciteten reduceras av de nordiska stamnätsföretagen vid bl.a. interna överföringsbegränsningar. Detta har fått konsekvenser för prisbildningen på spotmarknaden och kan ha skapat prisdifferenser på den nordiska elmarknaden. Rapporten har remissbehandlats. Det pågår ett arbete på nordisk bas för att fortsätta utveckla den nor- diska elmarknaden så att bl.a. konkurrensen kan stärkas. För att minska förekomsten av s.k. flaskhalsar genomförs nu en större förstärkning av överföringskapaciteten i . Vidare tas nu steg av de nordiska system- ansvariga och de nordiska reglerarna för att öka samarbetet mellan län- derna och i förekommande fall ta bort hinder för ökad konkurrens i . omfattas el- och värmeproducenter inom EU av ett system för handel med utsläppsrätter avseende utsläpp av koldioxid från fossila bränslen och vissa processutsläpp. Systemet syftar till att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att EU uppfyller sitt åtagande enligt Kyotoprotokollet. Handeln etablerar ett pris på utsläpp av koldioxid vid kraftproduktion baserad på fossila bränslen. Utsläppshandeln innebär att fossilfri kraftproduktion erhåller en konkurrensfördel. Priserna på utsläppsrätter har sedan handeln inleddes varierat med en stigande tendens från per ton eller per kilogram koldioxid till per ton motsvarande per kilogram koldioxid . har de internationella oljepriserna stigit med . Även gaspriserna, som ofta är direkt länkade till oljepriserna, har stigit kraftigt. Marknaden för utsläppsrätter är fortfarande under ut- veckling. Det är således ännu för tidigt att dra några slutsatser om sam- bandet mellan prisbildningen på utsläppsrätter, bränslen och elkraft. roll och omfattning på elmarknaden En viktig del av den nordiska elmarknaden utgörs av den nordiska el- börsen som är en organiserad handelsplats för el. omsattes av all el som förbrukades i via , en ökning . En anledning till upp- gången var det ökade antalet nya aktörer på börsen. Aktörerna på den nordiska elbörsen består av kraftproducenter, distributörer, industriföre- tag och andra slutförbrukare samt portföljförvaltare. Antalet aktörer på marknader /05 var 397, en ökning från . tillhandahåller en spotmarknad för fysisk handel med el, en derivatmarknad samt en clearingfunktion. är en marknadsplats för handel med el för fysisk leverans under det kommande dygnet. är en börs för finansiell handel. Clearing är motpart i alla finansiella kontrakt som omsätts på börsen samt i sådana bilaterala kontrakt som anmäls för clearing. har tillstånd att agera som fullvärdig börs enligt norska börs- regler. har tillstånd (koncession) från Vass- drags- och energidirektorat. blev delägare i elbörsen 1996. ägs till av och av norska Stat- nett, vilka är systemoperatörer i respektive . I ingår utöver den finansiella handeln de helägda dotterbolagen Clearing och . ägs av , , Statnett, Fingrid och Energinet.dk med vardera . Handeln på ökade stadigt , men föll sedan tillbaka kraftigt . Den fysiska handeln har legat på i stort sett samma nivå , medan den finansiella handeln och clearingverksamheten ökade i omsättning . Därefter mins- kade handeln för att åter öka. Handeln sker både för näst- kommande dag och för längre perioder. De dagliga affärerna görs upp på el-spotmarknaden. Långsiktig handel sker på terminsmarknaden. Elpriset på är offentligt och publiceras . Det utgör därför en prisreferens för den nordiska elmarknaden. Det genomsnittliga elpriset 1996 var i per kilowattim- me. Därefter sjönk priset kraftigt ända fram till slutet av 2000 då priset var . Prisfallet kan främst förklaras av riklig nederbörd under dessa år, men också av ökad konkurrens på den gemen- samma elmarknaden. vände trenden och priset steg till . Det högsta genomsnittspriset sedan avregleringen inföll då priset var . vände trenden återigen och genomsnittspriset sjönk till . har det genomsnittliga systempriset varit per kilo- wattimme. Tillsyn av den finansiella elmarknaden Elderivat, elcertifikat och utsläppsrätter är finansiella instrument. Den som yrkesmässigt tillhandahåller olika tjänster avseende sådana instru- ment skall enligt lag ha tillstånd från och står därmed under tillsyn. Den finansiella elmarknaden är öppen för alla som har tillstånd från . Det finns inga formella hinder för värdepappers- bolag att agera på denna marknad. Marknaden domineras helt av aktörer med nära koppling till företag som producerar eller handlar med el eller som endast eller i huvudsak handlar med elrelaterade instrument. Den finansiella elmarknaden är i allt väsentligt en marknad för professionella aktörer. Därför finns inga direkta konsumentaspekter att ta till vara för . Marknaden är inte heller av större betydelse för sta- biliteten i det finansiella systemet. Fokus för tillsynen på den finansiella elmarknaden ligger därför på marknadsinformation, marknadsorganisa- tion och hantering av intressekonflikter. presenterade en rapport om den finan- siella elmarknaden (2005:6). Syftet med inspektionens granskning var dels att analysera den finansiella elmarknaden och få utökad kunskap om dess olika delar, dels utröna om den uppfyller de krav Finansinspektio- nen, i egenskap av tillsynsmyndighet, ställer på en väl fungerande finan- siell marknad. God tillgång till relevant information liksom en genomtänkt och väl fungerande hantering av de intressekonflikter som kan uppstå i handeln är viktigt för att finansiella marknader ska fungera väl. Om inte alla aktörer har tillgång till samma information uppstår en obalans som påverkar såväl marknadseffektiviteten som förtroendet för mark- naden som sådan. Den finansiella elmarknaden påverkas på både kort och lång sikt av en rad externa och för branschen i huvudsak opåverkbara faktorer såsom väder, produktionsstörningar och myndighetsbeslut. Finans- inspektionen konstaterar i sin rapport att den finansiella elmarknaden visar tecken på brister i spridning av relevant information. På grund av den finansiella elmarknadens struktur, där produktionsbo- lagen är tunga aktörer även i den finansiella marknaden och där produk- tionsanläggningar dessutom samägs av flera bolag, konstaterar även att identifiering och hantering av intressekonflikter är en mycket viktig del av elbolagens informationshantering. Det är viktigt att intressekonflikter identifieras och kommuniceras med marknaden så att inte förtroendeproblem uppstår. Inspektionen konstaterar vidare att det finns skäl att tro att bristen på transparens är återhållande för aktörer som annars i princip har ett intresse av att delta. anser att samarbetet med såväl och som branschorgan bör förbättras i syfte att för- bättra informationshanteringen på den finansiella marknaden. Finansin- spektionen anser det väl motiverat att fortsätta följa och analysera ut- vecklingen och diskutera åtgärder för att förbättra marknadens effektivitet. Att säkerställa en effektiv och väl fungerande konkurrens på elmarkna- den är av stor betydelse för att elmarknaden skall fungera väl. Reger- ingen har därför givit vid Statens energi- myndighet () i uppdrag att analysera el- marknadens funktionssätt med tonvikt på konkurrensen och prisbild- ningen på el på elmarknaden. skall med ut- gångspunkt i analysen överväga behovet av eventuella åtgärder för att säkerställa en väl fungerande konkurrens och en effektiv prisbildning. Regeringen har i samma syfte givit i uppdrag att i samråd med , och som en uppföljning av inspektio- nens rapport , analysera den finansiella elmarknaden. Ener- gimyndigheten skall med utgångspunkt i sin analys överväga behovet av och föreslå åtgärder för att förbättra den finansiella marknadens effekti- vitet. skall även överväga behov av ökat samarbete mellan de olika myndigheterna i med ansvar för frågor relevanta för den finansiella elmarknaden för att förbättra marknadens funktion. Uppdragen redovisades (Den finansiella elmarkna- den, dnr M2006/988/E, och Prisbildning och konkur- rens på elmarknaden, dnr M2006/989/E) och bereds inom . Åtgärder för att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden Aktiva elkunder är en av de absolut viktigaste förutsättningarna för att el- marknaden skall fungera. För att elkunderna skall kunna vara aktiva krävs dock ett regelverk och en marknadsplats som kunderna förstår, som är lätta att använda och som påverkas av kundernas agerande. Dessutom krävs att kunderna har tillräcklig information för att kunna agera. Sedan elmarknaden öppnades för konkurrens 1996 har flera åtgärder vidtagits för att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden. infördes regler om konsumentskydd i ellagen. Dessa regler angav bl.a. under vilka förutsättningar elöverföring till konsument får av- brytas och konsumenternas rätt till ersättning då elöverföringen avbryts. infördes den s.k. schablonreformen som innebar att kravet på timvis mätning togs bort för de mindre konsumenterna. Deras förbruk- ning skulle istället schablonberäknas. Detta gjorde det möjligt för alla konsumenter att kostnadsfritt byta elleverantör. En åtgärd som starkt kommer att förbättra konsumentens ställning på elmarknaden är det kom- mande införandet av avläsning. Konsumenterna kommer då att kunna debiteras efter faktisk förbrukning, istället för preliminär- debitering som är vanligast . Därigenom kommer de att få bättre kontroll på sin elförbrukning vilket i sin tur kan skapa aktivare konsu- menter. Denna reform kommer att vara fullt genomförd . Till åtgärder som direkt påverkar och stärker konsumenternas ställning hör också de regler som infördes avseende en lagstadgad rätt till ersättning vid elavbrott. har även åtgärder vidtagits som indirekt påverkar och stär- ker konsumenternas ställning på elmarknaden. Dit hör t.ex. den förstärkta tillsynen av elmarknaden, roll som expertmyndighet för elhandel och lag (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elekt- riska anläggningar. Steg för steg har elmarknaden således utvecklats för att förbättra kon- sumenternas ställning och i syfte att öka förtroendet för elmarknadens funktioner. En del initiativ har även kommit från elbranschen. Dit hör t.ex. inrättandet av Konsumenternas Elrådgivningsbyrå. in- ledde branschorganisationen en kundoffensiv i syfte att förbättra kundernas förtroende för marknaden. Kundoffensiven inne- håller bl.a. arbete med att ta fram enklare fakturor och bättre och mer enhetlig kundinformation. En del nätföretag har även inrättat egna kundombudsmän för att förbättra relationerna till sina kunder. I denna proposition tar regeringen ytterligare steg i den fortlöpande processen att stärka kundernas ställning på elmarknaden. Regeringen lämnar i det följande förslag om bättre information om priser och villkor, information om anvisning av elleverantör och information om när ett avtal om elleverans upphör. Regeringen lämnar även förslag till kortare anmälningstid vid byte av elleverantör i syfte att i praktiken möjliggöra för konsumenterna att byta elleverantör vid varje månadsskifte. Dessa förslag är avsedda att dels ge konsumenterna bättre och enklare tillgång till den information som är nödvändig för att agera, dels att skapa förut- sättningar för konsumenterna att utnyttja de möjligheter som en avreg- lerad elmarknad erbjuder. Enklare byte av elleverantör Krav på att samma kund skall ha både nät- och Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i ellagen som innebär att en elleverantör får ingå avtal om leverans av el i en viss uttags- punkt endast med den elanvändare som enligt avtal med nätkon- cessionshavaren har rätt att ta ut el i den uttagspunkten. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har förordat ett centralt anläggningsregister som omfattar anläggningsidentitet för varje uttagspunkt, kundidentitet samt uppgifter om nätföretag, elleverantör och balansansvarig för anläggningen. förslaget skall samma kund som har nätavtalet för en viss anläggning även ha elavtalet för samma anläggning. Registret bör, enligt utred- ningens förslag, ägas av staten och förvaltas av . met skall omfattas av tillsyn och tillsynsansvaret bör ligga på Energimyn- digheten som har tillsyn över nätföretagen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till försla- get att inrätta ett centralt anläggningsregister. dock önskat ett utökat användningsområde för registret. stans, , är positiv till förslaget, men vill inte ha så stor omfattning på registret. Enligt föreningen bör registerfrågan kunna lösas av branschen själv efter mönster från en liknande fråga inom tele- Endast en remissinstans, , är negativ till ut- redningens förslag i den delen och anser att faktiska och rättsliga prob- lem med registret måste analyseras djupare. tillstyrkt förslaget om att samma kund som har nätavtalet för en viss an- läggning även skall ha elavtalet för samma anläggning och anfört att det bl.a. skulle bidra till att man kom till rätta med merparten av de problem som är hänförliga till felaktigheter och brister i informationsutbyte mellan Skälen för regeringens förslag: Elmarknaden har utvecklats och i ett konsumentperspektiv förbättrats stegvis (se avsnitt 4). Men även om den svenska elmarknadens funktion har förbättrats finns det fortfarande ett antal områden som behöver utvecklas för att säkerställa en framtida god funktion och därmed höja allmänhetens förtroende för den Enligt El- och gasmarknadsutredningen kan inrättandet av ett centralt anläggningsregister lösa eller förbättra hanteringen av ett stort antal frå- gor, t.ex. kundernas leverantörsbyten, och bidra till förbättringar av Ett register kan, enligt utredningen, underlätta fastställandet av anläggningars identitet och av vilka kunder som hör ihop med vilken anläggning. Ett register kan även förbättra kommunika- tionen mellan marknadens aktörer och förbättra informationen till kund- erna t.ex. genom att tillhandahålla information om när ett byte är genom- Därmed skulle registret bidra till en effektivisering av bytesproces- sen till nytta för kunderna samt leda till kostnadsminskningar för de berörda företagen genom ett minskat behov av att hantera problem i sam- band med bytesprocessen. När en tidigare reglerad marknad öppnas för konkurrens får kunderna en förbättrad position med ökade möjligheter att välja leverantör. För att den fria elmarknaden skall fungera som avsett är det av yttersta vikt att kunderna är aktiva och att förtroende för att marknaden finns så att möj- ligheten att byta elleverantör utnyttjas. redovisade Riksrevi- sionsverket resultatet av en enkätundersökning som visade att hade utnyttjat möjligheten att byta leverantör och förhandlat med sin elleverantör om priset efter schablonreformens genomförande. har lik- nande undersökningar genomförts av bl.a. . Branschen har noterat ett ökande antal leverantörsbyten. Enligt en undersökning hade av alla hushållskunder bytt elleverantör och hade omförhandlat villkoren med sin leverantör. För att fortsätta trenden med ett ökat engagemang och en ökad vilja från kundernas sida att agera på elmarknaden krävs att leverantörsbyten kan ske i avtalad tid. Annars riskerar trenden att vända och kundernas förtroende för elmark- naden att minska. () har av El- och gasmarknadsutredningen fått i uppdrag att följa upp de leverantörsbyten som skulle aktiveras . Undersökningar av liknade karaktär har genomförts av ECON vid åtta tillfällen . Utifrån den undersökning som gjordes kan konstateras att antalet anmälda leverantörsbyten per var 14 747 vil- ket är betydligt fler än för motsvarande undersökning då antalet anmälda leverantörsbyten uppgick till 2 904. Även andelen le- verantörsbyten som faktiskt genomfördes har ökat. Andelen anmälda le- verantörsbyten som faktiskt genomfördes var jämfört i undersökningen . Merparten av de byten som elleverantören anmäler till nätföretagen tycks således ha sådan kvalitet att de automatiskt kan registreras i aktörernas IT-stödsys- tem. Oavsett hur ett centralt anläggningsregister utformas och vilken funk- tion registret kommer att ha innebär ett införande av centralt anlägg- ningsregister en omfattande reglering i lag. Dessa regler skulle, i regist- rets enklaste form, bl.a. innefatta vilka uppgifter som skall ingå i regist- ret, vem som skall ansvara för att föra in dessa uppgifter i registret, vilka aktörer som skall ha tillgång till olika uppgifter samt ansvar för korrekt- heten i uppgifter. För att registret skall fungera som avsett måste någon aktör garantera riktigheten i uppgifterna samt att dessa uppdateras kon- tinuerligt. Då registret innehåller information om kunder och även kan innehålla känsliga uppgifter kommer frågor om behandling av person- uppgifter och sekretess också att aktualiseras. Vidare behövs regler för skadestånd i de fall fel uppstår, antingen på grund av ett tekniskt fel i registret eller på grund av felaktigheter i de uppgifter som finns i regist- ret. Dessutom behövs regler om och i så fall i vilken omfattning systemet skall omfattas av tillsyn. Därutöver tillkommer regler för drift och för- valtning av registret. För att en sådan omfattande reglering som ett centralt anläggningsre- gister kräver skall kunna anses motiverad måste de problem med leve- rantörsbyten som finns verkligen kunna avhjälpas med registret. Vidare skall det inte gå att komma till rätta med problemen på något enklare sätt. Den analys som utredningen låtit ECON göra visar att orsakerna till att vissa leverantörsbyten inte sker i avtalad tid är dels att elhandelsföretagen och nätägaren har avvikande uppgifter om anlägg- ningsidentitet och personuppgifter i sina register, dels att mätrapporterna är bristfälliga. När det gäller frågan om anläggningsidentitet kan konstateras att det i finns omkring 200 elnätbolag och 100 elhandelsföretag. Deras anläggnings- och kundregister är inte koordinerade. Det före- kommer heller ingen nationell samordning av registren eller hur de en- skilda anläggningarna skall betecknas. Varje nätföretag skapar sin egen nummerserie för sina anläggningar vilket kan ge upphov till problem vid leverantörsbyten. Detta kan t.ex. leda till att samma sifferkombination förekommer mer än en gång, och till att flera anläggningsidentiteter åsatts samma anläggning, vilket ökar riskerna för förväxling av anlägg- ningar.