prop · GT03201 · 2006-05-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:201 nya villkor för driftsstödet till dagstidningar Regeringen överlämnar denna proposition till . (Utbildnings- och ) Propositionen innehåller förslag till ändringar av reglerna för driftsstöd till dagstidningar. I propositionen föreslås att kravet på andelen eget redaktionellt innehåll som en dagstidning minst måste innehålla för att uppbära presstöd höjs från . Det föreslås också att bidragsnivåerna för låg- och medelfrekventa tidningar samt högfrekventa dagstidningar som inte är storstadstidningar höjs . Det maximala stödbeloppet till storstadstidningar minskas etappvis . För att stimulera lågfrekventa tidningar att öka sin upplaga föreslås att fler bidragsnivåer baserade på antalet abonnenter införs i presstöds- förordningen. som ges ut skall också stimuleras att öka sin utgivningsfrekvens. sänks kraven på lägsta upplaga för att bli driftsstödsberättigad från 2 000 till 1 500 abonnerade exemplar. Ändringarna föreslås börja gälla . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Statligt engagemang på pressområdet................................. Allmänt om presstöd ........................................................... Överväganden och förslag............................................................... 5.1Driftsstöd till samverkande och sammanslagna Förändring av driftsstödets nivåer .................................... Sänkt gräns för abonnerad upplaga................................... Höjt driftsstöd vid större upplaga och ökad utgivning...... Höjd täckningsgrad för lågfrekventa dagstidningar.......... Avveckling och upphörande av driftsstöd i vissa fall....... Utökade möjligheter för marknadsföringskampanjer ....... Driftsstöd i särskilt fall...................................................... Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar............. Bilaga 1 Utdrag ur sammanfattning av betänkandet Mångfald och räckvidd (SOU 2006:8) i för denna proposition relevanta Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna ...................................... Bilaga 3 Driftsstöd per tidning............................................................. Bilaga 4 Ord och uttryck på presstödsområdet.................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om 1.driftsstöd till samverkande och sammanslagna tidningsföretag (avsnitt 5.1), 2.förändring av driftsstödets nivåer (5.2), 3.sänkt gräns för abonnerad upplaga (5.3), 4.höjt driftsstöd vid större upplaga och ökad utgivning (5.4), 5.höjd täckningsgrad för lågfrekventa dagstidningar (5.5), 6.avveckling och upphörande av driftsstöd i vissa fall (5.6), 7.utökade möjligheter för marknadsföringskampanjer (5.7), 8.driftsstöd i särskilt fall (5.8), 9.begränsat driftsstöd (5.9), 10.ikraftträdande (5.10). 2 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida statliga engagemanget på dagspressområdet skall vara utformat (dir. 2004:137). Kommittén antog namnet 2004. Kommittén fick bland annat i uppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden samt att därvid beakta betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet. I uppdraget ingick också att kartlägga och analysera de samarbeten och sammanslagningar som förekommer på dagstidningsområdet samt belysa presstödets betydelse vid dessa sammanslagningar och att kartlägga och analysera distri- butionssituationen för dagspressen. Vidare skulle kommittén analysera förutsättningarna för etablering av nya dagstidningar och behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter. Kommittén skulle även analysera möjligheterna för elektroniskt distribuerade dagstidningar att få presstöd. 2004 överlämnade sitt slutbetänkande Mångfald och räckvidd (SOU 2006:8). En sammanfattning av de delar av betänkandet som behandlas i denna proposition finns i bilaga 1. Betänkandet har remitterats. När det gäller de förslag som behandlas i denna proposition (kap. 3 om driftsstöd) har remisstiden varit kortare än för övriga delar av betänkandet. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i Utbildnings- och (dnr U2006/510/Me). Denna proposition innehåller endast överväganden och förslag som rör det statliga driftsstödet till dagstidningar. Regeringen avser att åter- komma senare när det gäller kommitténs övriga förslag, bl.a. vad gäller dagstidningar riktade till invandrare och nationella minoriteter. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och . 3.1Statligt engagemang på pressområdet Presstödet har funnits och består av två delar, driftsstödet ett direkt stöd till vissa dagstidningars produktion och distributionsstödet som lämnas för samverkan inom tidnings- distribution förutsatt att minst två tidningar deltar. Därutöver får dags- pressen indirekt stöd i form av reducerad mervärdesskatt. I bilaga 4 finns en lista över ord och uttryck som används på presstödsområdet. Den första svenska pressutredningen, pressutredning, hade som utgångspunkt att en mångfald av dagstidningar är viktig ur ett demo- kratiskt perspektiv. Utredningen, som tillsattes efter en serie tidnings- nedläggningar, uttryckte farhågor om möjligheterna att på bibehålla konkurrensen på tidningsmarknaden och en nödvändig mång- sidighet i pressens politiska sammansättning. Utredningen noterade att det stora flertalet av de tidningar som brottades med ekonomiska svårig- heter var andratidningar, dvs. hade en upplagemässigt större konkurrent på sin utgivningsort. I sitt betänkande Dagstidningarnas ekonomiska situation (SOU 1965:22) konstaterade utredningen att dessa tidningar inte kunde klara av sina problem av egen kraft och föreslog att ett statligt tidningsstöd skulle införas. Förslaget genomfördes dock inte vid den tid- punkten. Ännu en pressutredning lämnade sitt betänkande innan statsmakterna 1971 beslutade att införa ett driftsstöd i form av ett produktionsbidrag till andratidningar (prop. 1971:27, bet. KU 1971:32, rskr. Produktionsbidraget var ett selektivt stöd som gick direkt till andra- tidningarna för att stödja deras löpande produktion. Bidragen beräknades på grundval av pappersförbrukningen och första året delades ut. En tredje pressutredning konstaterade i sitt slutbetänkande Svensk Press (SOU 1975:79) bl.a. att koncentrationen på tidningsmarknaden hade fortsatt och att annonsintäkter var avgörande för tidningarnas överlevnad. Utredningens förslag låg till grund press- politiska beslut, genom vilket flera nya stödformer infördes som skulle främja samverkan mellan tidningar på bl.a. teknik- och annonsområdet. upphörde andratidningsbegreppet som bidragskriterium till förmån för högsta hushållstäckning inom utgivningskommunen (prop. 1975/76:131, bet. KU 1975/76:46, rskr. 1976/77:260). De påföljande pressutredningarna föreslog olika tekniska förbättringar av stödets utformning men inte några grundläggande förändringar. Presstödsförordningen (1990:524) infördes . Till grund för förordningen ligger propositionen 1989/90:78 om reformerat presstöd (bet. 1989/90:KU31, rskr. 1989/90:302), i vilken regeringen bl.a. definierade dagstidningsbegreppet och slog fast regler om hur stor andel eget redaktionellt material som krävs för att en tidning skall vara berättigad till driftsstöd. -94 konstaterade i sitt betänkande Vårt dagliga blad stöd till svensk dagspress (SOU 1995:37) att dagspressens särställning i massmedielandskapet hade blivit mindre markerad under de två före- gående decennierna men bedömde att dagspressens centrala betydelse i den demokratiska processen kommer att kvarstå . I den efterföljande propositionen Kulturpolitik (prop. 1996/97:3) konstaterade regeringen bl.a. att det hade skett en uttänjning av hur dagstidningsbegreppet tillämpas och föreslog en uppstramning av hur detta skall definieras. har ändringar i presstödsförordningen skett efter förslag i regeringens budgetpropositioner och det har huvudsakligen rört nivåerna på driftsstödet. Den senaste höjningen ägde rum och var Regeringen anförde i sin resultatbedömning att höjningen Prop. 2005/06:201 hade bidragit till att lösa många andratidningars akuta ekonomiska problem samt skapat förutsättningar för en förbättrad ekonomisk situa- tion för dessa tidningar även (prop. 2001/02:1, utg.omr. fick 74 tidningar driftsstöd till ett sammanlagt belopp av . Av dessa tidningar var 50 lågfrekventa, dvs. med en eller , och 24 hög- eller medelfrekventa, vilket innebär en utgivning av 37 nummer (se tabell 1 och bilaga 3). Distributionsstöd lämnades till 141 tidningar, varav 105 var hög- och medelfrekventa och 36 lågfrekventa. Utöver ordinarie distributionsstöd infördes ett särskilt distributionsstöd för utdelning av dagstidningar . uppgår stödet till högst . I budgetpropositionen förlängdes stödet till utgången av 2006. Tabell 1: Utgifter för presstödet 20002005 () Källa: årsredovisning . är en statlig myndighet vars uppgift är att fördela det statliga stödet till dagstidningarna. Nämnden skall också följa den ekonomiska utvecklingen inom dagspressområdet, förändringar i tidningsägandet samt övriga väsentliga förändringar inom pressen som kan påverka verksamheten. I sitter tio ledamöter. Varje riksdagsparti nominerar en ledamot och därutöver utser regeringen ordförande, vice ordförande och andre vice ordförande. Ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Alla ledamöter har varsin personlig suppleant. Mandattiden i är . Nämnden har sex ordinarie möten . hör ett kansli med fyra anställda. Kansliet sköter också sekretariatsfunktionen för . I en internationell jämförelse har den svenska dagspressen en mycket stark ställning såväl vad gäller utbud av tidningstitlar som antal läsare. Inget annat land har, i förhållande till sin befolkning, så många orter med två konkurrerande allmänt inriktade nyhetstidningar. En genomsnittlig dag läser av den svenska befolkningen en dagstidning, en andel som varit tämligen . har den genomsnittliga tid som befolkningen ägnar åt medier ökat (Mediebarometern, ). , då grunden för det statliga presstödet lades, präglades svensk dagspress av svaga ekonomiska resultat. Netto- marginalen, som är ett ofta använt resultatmått i dagstidningsbranschen, låg på . förbättrades dagstidningarnas ekonomi. Trots ett dåligt konjunkturläge var 1992 ett toppår vad gäller dagstidningarnas lönsamhet. Under fortsättningen av varierade tidningarnas resultat kraftigt till följd av en växlande annonskonjunktur. Mot slutet av decenniet var dock lönsamheten mycket god och låg branschens nettomarginal på rekordnivån . vände konjunkturen nedåt. Tidningsföretagen hade problem med att anpassa verksamheten till minskade intäkter vilket ledde till att nettomarginalen 2001 föll till . Den negativa trenden fortsatte med ännu en minskning av lönsamheten till . En höjning av abonnemangspriset kunde inte få någon större effekt eftersom merparten av alla abonnemang tecknas i taget. En generell höjning av annonsprisnivån var orimlig då detta ansågs kunna leda till ytterligare volymminskning. I stället blev ökat samarbete mellan tidningsföretagen ett sätt att försöka komma till rätta med problemen. har ekonomin återhämtat sig tack vare effektiviseringar i verksamheten och förbättrade annonsintäkter (Dagspressens ekonomi, ). Upplagemässigt har tendensen varit vikande . uppnådde dagspressen en upplagetopp, 536 exemplar per 1 000 invånare. Därefter har upplagan stadigt gått tillbaka. har den samlade dagspressens upplaga (gäller tidningar som ges ut 47 nummer ) fallit till 407 exemplar per 1 000 invånare. minskade, enligt uppgifter från , den totala dagspressupplagan och för de flesta större tidningar är trenden tydligt negativ. Av 25 största dagstidningar minskade 17 sin upplaga . Annonsörernas, liksom allmänhetens, medieval kännetecknas av trög- rörlighet. Trots att nya medier ökar sin andel av reklamintäkterna ligger dagspressens annonsvolym på en relativt stabil nivå. Dagspressens andel av reklammarknaden sjunker men håller sig och verkar främst styras av konjunkturläget. Vändningen efter de ekonomiskt svåra åren kom , och ökade dagspressens annons- intäkter , enligt Tidningsutgivarna. Annonser svarar i genomsnitt för cirka hälften av dagspressens intäkter. lingen visar att tidningarna har relativt stora möjligheter att själva Prop. 2005/06:201 påverka sin framtida ekonomiska situation. På många konkurrensorter i landsorten har tidningsföretagen genom samarbete funnit ekonomiskt bärkraftiga modeller för fortsatt utgivning av två dagstidningar. Presstödet har i dessa fall ofta haft avgörande betydelse. Ett nytt och mycket synligt inslag på dagspressmarknaden är de gratis- tidningar som startade i storstäderna . Dessa tidningar har haft framgång bland såväl läsare som annonsörer och är konkurrenter till de traditionella dagstidningarna. De redaktionella resurserna hos gratistidningar är dock begränsade. planeras nu i vissa medelstora städer. Driftsstödets andel av dagspressens samlade intäkter För andratidningarna utgör det statliga presstödet ett betydande tillskott till intäkterna. motsvarade presstödet, som då utgjordes av stödformerna produktionsbidrag och samdistributionsrabatt, av dagspressens sammanlagda intäkter. I slutet av 1970- talet och motsvarade det totala presstödet (produktions-, etablerings-, utvecklings-, och samverkansbidrag samt samdistributionsrabatt) av dagspressens intäkter. hade andelen minskat till . Därefter har presstödets andel av dagspressens intäkter fortsatt att minska till 2004. Dagstidningarna fyller en mycket viktig funktion i samhället. abonnerade morgontidningen är trots den ökande konkurrensen inom mediemarknaden av avgörande betydelse när det gäller med- borgarnas möjligheter att hålla sig informerade om omvärlden och delta i diskussionen kring frågor av betydelse för samhällslivet. Dagstidningsbranschen står dock inför stora förändringar. talar mycket för att tidningsmaterial i allt större omfattning kommer att Det traditionella dagstidningsbegreppet, det som vi förknippar med text och bilder på papper i ett särskilt format, kommer därmed att skifta innebörd. Ett tänkbart scenario är att konsumenterna framöver i allt högre grad laddar ned informationspaket som innehåller redaktionellt material i form av text, ljud och film och att de sedan själva väljer hur materialet skall presenteras, t.ex. på papper, e- papper, läsplatta, datorskärm eller bärbar terminal. Det finns förhållanden som talar emot ett genomgripande teknikskifte på kort sikt. Ett är tidningsföretagens intäktskällor. ännu inte utvecklats affärsmodeller som gör att tidningarna i tillfreds- ställande omfattning kan ta betalt för det redaktionella material som läggs ut på Internet. texter och bilder till största delen kostnadsfria för läsarna. är dessutom vana vid att läsa papperstidningar som uppfattas som ett bekvämt och behändigt sätt att distribuera och ta del av skriven informa- Mycket talar därför för att papperstidningen kommer att behålla en stark ställning framöver. Internet möjliggör för många att publicera sig och informationen kan också i princip nå alla som har tillgång till Internet. Problemet är att uppnå en hög faktisk räckvidd med den information som publiceras. Den stora informationsmängd som produceras och sprids leder till att konkurrensen om lyssnare och läsare är överväldigande. En alltmer fragmentiserad massmedievärld tydliggör behovet av massmedier som når en stor andel av befolkningen. Merparten av presstödet bör liksom tidigare inriktas mot att stödja dagstidningar med regional eller nationell täckning. Dessa tidningar når många människor och kan därmed bidra till den mångfald inom bl.a. debatt, opinions- bildning, nyhetsförmedling och granskning som är målet med det statliga engagemanget inom dagspressområdet. Huvudsyftet med presstödet bör vara att stödja livskraftiga tidningar som når en stor grupp abonnenter. Kravet på ett visst antal abonnenter som en förutsättning för presstöd får inte innebära att hindren mot att etablera nya tidningar blir alltför svåröverstigliga. Kostnaderna för att etablera en lågfrekvent dagstidning är betydligt lägre än etableringskostnaderna för tidningar som utkommer oftare. I detta avseende har lågfrekventa tidningar möjlighet att fylla en viktig funktion ur ett demokratiskt perspektiv även om de har en förhållandevis liten upplaga. Genom att det skapas och etableras tidningar som speglar nyheter, åsikter och strömningar i samhället på ett nytt och annorlunda sätt kan dynamiken i tidningsbranschen öka. En särskild fråga som 2004 fäster stort avseende vid i sitt slutbetänkande är nivåerna för det allmänna driftsstödet. har dagstidningsföretagen fått vidkännas betydande kostnadsökningar utan att kunna öka intäkterna i motsvarande mån. Ett fortsatt urholkat driftsstöd leder sannolikt till växande ekonomiska problem för ett flertal driftsstödsberättigade dags- tidningar. De ekonomiska förutsättningarna skiljer sig åt mellan de olika drifts- stödsberättigade tidningskategorierna. Det finns problem både med vikande upplagesiffror och med svag lönsamhet hos många dagstidningar. Både storstadstidningarna och de regionala flerdagars- tidningarna har dock klarat sig förhållandevis väl. Däremot har låg- frekventa dagstidningar i allmänhet ett kärvt ekonomiskt läge. Den senare tidningskategorin har relativt låga annonsintäkter och driftsstödet utgör en högre andel av de totala intäkterna än vad som är fallet för andra tidningskategorier. En viktig förutsättning för att en dagstidning skall kunna etablera sig och ha förmåga att bedriva en långsiktig tidningsutgivning är fortlöpande marknadsföring gentemot läsare och annonsörer. Regelverket kring presstödet bör inte utgöra ett hinder för att i rimlig omfattning genomföra sådana marknadsföringsåtgärder. Bestämmelserna får emellertid inte vara så utformade att den nuvarande gränsdragningen mot gratistidningar eller annonsblad försvinner. Det finns en tendens att dagstidningarnas redaktionella bevakning generellt sett är sämre i storstädernas kommuner och förortsområden än i andra befolkningstäta områden. Detta förhållande brukar benämnas Bilden är dock inte entydig. I viss mån kompenseras de Prop. 2005/06:201 abonnerade dagstidningarnas lägre bevakning av att andra medier fyller den funktion som en traditionell lokaltidning normalt har och det är i realiteten få områden som helt saknar ett lokalt nyhetsmedium. Det är viktigt att fasthålla principen om att regelverket kring presstödet skall ha en generell utformning och att särbestämmelser bör undvikas. Mot denna bakgrund föreslås inga särskilda bestämmelser om stöd till tidningar i förortsområden. Däremot föreslås ändringar som bl.a. gynnar nyetablering av tidningar, vilket kan bidra till att motverka en eventuell medieskugga. Driftsstöd till samverkande och sammanslagna Regeringens förslag: Den andel eget redaktionellt innehåll som en tidning skall innehålla för att definieras som dagstidning i presstöds- förordningen (1990:524) höjs från till . Kommitténs förslag avviker delvis från regeringens förslag. Kommittén föreslår att en dagstidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort skall ha ett eget redaktionellt innehåll som utgör av dess totala redaktionella innehåll för att kunna Däremot föreslås inte någon förändring i kravet på andel eget redaktionellt innehåll för övriga driftsstödsberättigade Remissinstanserna: Föreningen , Fådagarstidnings- gruppen, Ce-Samgruppen, och anser dock att bör vara en minimigräns som skall gälla alla tidningar med samma ägare, inte bara tidningar med samma utgivningsort. anser att 60-procentsgränsen är för lågt satt. Tidningsutgivarna () och Pres(s)gruppen avstyrker förslaget att kraven på eget redaktionellt innehåll skall sättas högre i de fall där två dagstidningar på samma ort har samma ägare. TU anför att en sär- behandling baserad på ägande riskerar att rubba grunderna för presstöds- Det kan dessutom uppstå tolkningsproblem kring vad som anses vara ett ägarintresse och förslaget innebär att det kan uppstå oöns- kade tröskeleffekter vid ägarförändringar. Pres(s)gruppen anser att systemet för driftsstöd bör bygga på automatiskt verkande regler och att alla skall behandlas lika. Skälen för regeringens förslag: En hårdare konkurrens på medie- marknaden i stort och dagstidningsmarknaden i synnerhet har gett upp- hov till en ökad grad av samarbeten inom tidningsbranschen. mitten av har det skett ett flertal samgåenden och uppköp mellan och av tidningar på samma utgivningsort. Vanligtvis är det den större tidningen på en viss utgivningsort eller denna tidnings ägare som förvärvar den mindre, ofta driftsstödsberättigade, konkurrenten på samma ort. har den typen av strukturaffärer genomförts i , , , , , , och . Detta har lett till en debatt om mångfalden i innehåll och ägande av dagstidningar. Sammanslagningarna har framför allt varit eko- nomiskt och marknadsmässigt motiverade och andratidningens intäkter i form av presstöd en faktor som spelat in vid beslutet om övertagande eller samgående. För andratidningen har ett uppköp ofta varit den enda möjligheten att säkra en långsiktig utgivning. Kommittén ger en beskrivning av de effekter som dessa strukturaffärer fått för bl.a. den journalistiska mångfalden på de berörda orterna och för de enskilda tidningarnas ekonomi. Den bild som ges är att uppköpen inte i nämnvärd omfattning har minskat den redaktionella mångfalden. Samarbetet har kommit att omfatta områden som försäljning, administration, tryckning och distribution och endast i mindre omfattning journalistiskt innehåll. Här har de krav på självständigt redaktionellt innehåll som presstödsförordningen ställer haft en stor inverkan. Regeringen menar att det inte går att bortse från den betydelse ägandet har för tidningens självständighet och profil. leder dagens konkurrenssituation på mediemarknaden oundvikligen till att tidnings- företagen överväger möjligheten att genom samarbeten och fusioner pressa ned kostnader och uppnå stordriftsfördelar. Ur ett samhälleligt och demokratiskt perspektiv är det viktigt att bibehålla en mångfald av press- röster och självständigt arbetande redaktioner. Värdet av att ha flera tidningstitlar på samma utgivningsort minskar i takt med att tidningarna ökar sitt redaktionella samarbete. Eftersom många driftsstödsberättigade tidningar har en svår ekonomisk situation även efter det att de köpts upp av en konkurrent kan emellertid ett redaktionellt samarbete i vissa fall vara en förutsättning för fortsatt utgivning. Det bör därför vara möjligt att ha ett begränsat redaktionellt samarbete mellan samägda tidningar på samma ort utan att möjligheten att uppbära presstöd försvinner. Enligt dagens regelverk gäller att en dagstidnings egna redaktionella innehåll skall utgöra av dess totala redaktionella innehåll för att den skall berättiga till driftsstöd. Kommittén anser att kravet framstår som lågt för en dagstidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dags- tidningsutgivning på samma utgivningsort. Därför vill kommittén höja gränsen till . Regeringen delar kommitténs uppfattning att kraven på eget redaktionellt innehåll bör höjas. Regeringen anser dock att det är rimligt att de höjda kraven på eget redaktionellt innehåll inte enbart begränsas till samägda tidningar på tvåtidningsorter utan att det skall gälla för samtliga driftsstödsberättigade tidningar.