prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — Det bör kontrolleras att inga tillgodohavanden från kolsänkeprojekt eller från kärnkraftsanläggningar används när verksam- hetsutövare redovisar utsläppsrätter. 6.4Registerregler för handel med kyotoenheter Regeringens förslag: Handel med samtliga kyotoenheter, dvs. tilldela- de utsläppsenheter, sänkkrediter, utsläppsminskningsenheter och certi- fierade utsläppsminskningar, skall registreras i utsläppsrättsregistret. Registerreglerna i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter skall i flera avseenden gälla även för kyotoenheterna. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget. Bakgrund: Enligt registerförordningen skall det finnas ett nationellt register för hantering av kyotoenheter och utsläppsrätter (se kommissio- nens förordning (EG) nr 2216/2004 av om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparla- mentets och rådets direktiv /87/EG och och rådets beslut nr 280/2004/EG). Det nationella registret är enkelt uttryckt en elektronisk databas som bokför innehav och transaktioner av kyoto- enheter och utsläppsrätter. Statens och övriga aktörers tillgodohavanden registreras på konton som disponeras av respektive aktör. Det registersystem som behövs för det europeiska handelssystemet är redan på plats. De register som används för den europeiska handeln med utsläppsrätter skall enligt registerförordningen kunna tillämpas även när handeln enligt Kyotoprotokollet inleds 2008. Registerförordningen inne- håller bestämmelser som avser tillämpningen av länkdirektivet, dvs. vad som behövs för att de projektbaserade mekanismerna skall kunna ut- nyttjas i handelssystemet. Ett internationellt registersystem håller på att utvecklas för Kyoto- protokollet. Ett centralt register behövs för hantering av kyotoenheter enligt protokollet. Skälen för regeringens förslag Registerreglerna i lagen om handel med utsläppsrätter omfattar endast EU:s utsläppsrätter. Genom länkdirektivet införs utsläppsminsk- ningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i handelssystemet. Registerförordningen innebär att även de två övriga kyotoenheterna, till- delade utsläppsenheter och sänkkrediter, skall hanteras i registersystemet från och med Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 20082012. Registerförordningen reglerar inte på ett uttömmande sätt register- föring av kyotoenheter. Registerreglerna i lagen om handel med utsläpps- rätter behöver anpassas till den kommande hanteringen av kyotoenheter- na, dvs. tilldelade utsläppsenheter, sänkkrediter, utsläppsminsknings- enheter och certifierade utsläppsminskningar. Handel med kyotoenheter registreras i utsläppsrättsregistret Deltagandet i de projektbaserade mekanismerna kan resultera i ett till- godohavande i form av utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminskningar. Dessa enheter får användas när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter med den begränsning som anges i den nationella fördelningsplanen. För att öka flexibiliteten och kostnadseffektiviteten inom handelssystemet bör det även vara möjligt för fysiska och juridiska personer att köpa och sälja utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. Att tillåta handel med dessa enheter är också i linje med Kyotoprotokollets regler om de flexibla mekanismerna. De två andra kyotoenheterna, tilldelade utsläppsenheter och sänk- krediter, tilldelas länder med ett kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Ett land kan köpa och sälja dessa enheter, och även övriga typer av kyoto- enheter, från ett annat land i syfte att anpassa den tilldelade mängden så att den motsvarar de faktiska utsläppen av växthusgaser. Enligt artiklarna 16 och 20 i registerförordningen skall verksamhets- utövares konton och andra personliga konton kunna hantera kyotoenheter om detta har godkänts i nationell lagstiftning eller gemenskapslagstift- ning. I EU-lagstiftningen finns inget sådant godkännande. De tilldelade utsläppsenheternas och sänkkrediternas egenskaper är sådana att de kan bli föremål för handel inte bara mellan länder utan även mellan fysiska och juridiska personer. är det inte möjligt att bedöma om de länder som förfogar över tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter kommer att överlåta dessa enheter till en marknad med privata aktörer. En marknad för handel med samtliga typer av kyotoenheter, som kan omfatta även stater och privata aktörer utanför EU, är dock möjlig enligt Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Enligt artiklarna 16 och 20 i registerförordningen får den nationella lagstiftningen i och för sig utformas så att den inte medger registrering av fysiska och juridiska personers innehav och överlåtelser av tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter. Om sådana enheter skulle komma ut på marknaden, kan dock en nationell begränsning i lagstiftningen i prakti- ken bli verkningslös. Svenska företag skulle kunna öppna konton i andra länder och på så sätt ändå delta i en eventuell handel med tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter. Enligt regeringens bedömning finns det mot bakgrund av det anförda skäl att anpassa registerreglerna till en eventuell handel med tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter. En annan sak är att regeringen inte nu föreslår att tilldelade utsläppsenheter och eventuella sänkkrediter som staten förfogar över under nästa handelsperiod skall överlåtas till en marknad för privata aktörer, i den mån det skulle finnas utrymme för det med hänsyn till åtagandet i Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning. Det anförda innebär sammantaget att fysiska och juridiska personers handel med samtliga kyotoenheter, dvs. tilldelade utsläppsenheter, sänk- krediter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, bör registreras i utsläppsrättsregistret. En sådan handel bör alltså i princip vara tillåten. Fysiska och juridiska personers handel med kyotoenheter förutsätter dock att uppfyller vissa behörighetskrav i Kyotoproto- kollet och Marrakechöverenskommelsen. Frågan om behörighetskraven är uppfyllda kommer att avgöras av en särskild kommitté under klimatkonventionen. Registerreglerna bör ändras i flera avseenden för att de skall vara anpassade till handel med kyotoenheter. Flera av bestämmelserna om registrering av utsläppsrätter i 4 kap. lagen om handel med utsläppsrätter bör göras tillämpliga på kyotoenheterna. Lagändringarna kan exempli- fieras med hanteringen av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna, dvs. utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläpps- minskningar. Ändringarna innebär att det blir möjligt att öppna konton för fysiska och juridiska personer som vill handla med kyotoenheter, att avslå en ansökan om registrering som inte stämmer överens med EU:s centrala register och att rätta uppenbart felaktiga registreringar. En verk- samhetsutövare som vill delta i någon av de projektbaserade mekanis- merna kommer att kunna få ett tillgodohavande från ett projekt överfört till sitt konto i utsläppsrättsregistret. Fysiska och juridiska personer presumeras vidare ha rätt att förfoga över de utsläppsminskningsenheter, certifierade utsläppsminskningar och eventuella övriga kyotoenheter som finns registrerade på innehavarens konto. Lagändringarna rör också reglerna om behandling av personuppgifter. I avsnitt 7.3 behandlas frågan om de sakrättsliga verkningarna av att utsläppsrätter och kyotoenheter registreras i utsläppsrättsregistret. Regeringens bedömning: Det behöver inte införas några bestämmelser om sparande av kyotoenheter. Promemorians bedömning stämmer endast delvis överens med rege- ringens. Enligt promemorians bedömning bör det införas föreskrifter om sparande av kyotoenheter. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemo- rians bedömning. Bakgrund: Det finns inga EU-bestämmelser om sparande av utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. kollet anges att om utsläppen för en part med ett kvantitativt åtagande Prop. 2005/06:184 understiger partens tilldelade mängd, skall skill- naden på denna parts begäran läggas till partens tilldelade mängd under följande åtagandeperioder (artikel 3.13). Det framgår också att certifiera- de utsläppsminskningar som uppnåtts åren 20002007 får utnyttjas för att uppfylla parternas åtaganden (artikel 12.10). Närmare bestämmelser om sparande mellan åtagandeperioder finns i Marrakechöverenskommelsen. En part får, men är inte skyldig, att spara tilldelade utsläppsenheter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som inte använts för att uppfylla partens åtagande till den följande åtagandeperioden. De enheter som inte har sparats skall annulleras. Antalet utsläppsminskningsenheter och certi- fierade utsläppsminskningar som sparas till nästa period får för varje part i Kyotoprotokollet sammanlagt uppgå till vardera högst två och en halv procent av den tilldelade mängden. Däremot finns det ingen begränsning av hur många tilldelade utsläppsenheter som får sparas. Skälen för regeringens bedömning: Certifierade utsläppsminskningar som uppnåtts åren 20002007 får enligt Kyotoprotokollet användas för att uppfylla en parts åtagande . I EU-lagstift- ningen finns inga regler om sparande av certifierade utsläppsminskningar mellan handelsperioder. Enligt registerförordningen skall kyotoenheter annulleras om kontohavaren frivilligt begär det eller om kontohavaren har använt utsläppsminskningsenheter eller certifierade utsläppsminsk- ningar vid redovisningen av utsläppsrätter. I övrigt innehåller register- förordningen inga regler om annullering av kyotoenheter som är registre- rade på en verksamhetsutövares konto eller annat personligt konto. De certifierade utsläppsminskningar som finns på ett sådant konto vid utgången av perioden 20052007 kommer på grund av det anförda att finnas kvar på kontot när nästa handelsperiod inleds. Regeringen bedö- mer att det inte behöver införas några bestämmelser om sparande av kyotoenheter. Regeringen avser att överväga om det finns behov av att införa regler om sparande av kyotoenheter mellan perioden 20082012 och den därpå följande handelsperioden. Regeringens bedömning: Kyotoenheter bör ses som finansiella instru- ment. Regeringens förslag: Lagen (1998:1479) om kontoföring av finan- siella instrument skall inte tillämpas på kontoföring av kyotoenheter. Promemorians bedömning och förslag: Promemorians förslag över- ensstämmer med regeringens. Någon närmare analys av frågan om kyoto- enheternas rättsliga status har dock inte redovisats i promemorian. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning och förslag: I 4 kap. 1 § fjärde stycket lagen om handel med utsläppsrätter anges att lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument inte skall tillämpas på konto- föring av utsläppsrätter. Lagrådet har anfört att det undantag som anges i fråga om kontoföring av utsläppsrätter rimligen bör gälla också kyoto- Lagrådets synpunkt väcker frågan om kyotoenheternas rättsliga status. Utsläppsrätter skall enligt förarbetena till lagen om handel med ut- släppsrätter ses som finansiella instrument (prop. 2004/05:18 s. 3840). En utsläppsrätt innebär en rätt att frigöra ett ton koldioxid i atmosfären. Även innehavet av en kyotoenhet innebär en rätt att frigöra ett ton koldioxid i atmosfären. Det gäller oberoende av om det är fråga om en tilldelad utsläppsenhet, sänkkredit, utsläppsminskningsenhet eller certifi- erad utsläppsminskning. Tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter tilldelas länder med ett kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Ett land kan köpa och sälja dessa enheter, och även övriga typer av kyotoenheter, från ett annat land i syfte att anpassa den tilldelade mängden så att den motsvarar de faktiska utsläppen av växthusgaser. De tilldelade utsläppsenheternas och sänkkrediternas egenskaper är sådana att de kan bli föremål för fri om- sättning på värdepappersmarknaden som finansiell placering. Däremot är det inte möjligt att bedöma om de länder som förfogar över tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter kommer att överlåta dessa enheter till en marknad med privata aktörer. Även de två övriga kyotoenheterna, dvs. utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, kan bli föremål för fri omsättning på värdepappersmarknaden som finansiell placering. Regeringen har i avsnitt 6.4.1 gjort bedömningen att det i syfte att öka flexibiliteten och kostnadseffektiviteten inom handelssystemet bör vara möjligt för fysiska och juridiska personer att köpa och sälja utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. De tilldelade utsläppsenheterna skiljer sig från EU:s utsläppsrätter i det avseendet att de inte är tidsbegränsade utan kan sparas till kommande handelsperioder. Övriga kyotoenheter är tidsbegränsade men de har i vart fall inte kortare livslängd än utsläppsrätterna. Med hänsyn till det anförda saknas det anledning att göra en annan bedömning av kyotoenheternas rättsliga status än vad som har gjorts i fråga om utsläppsrätterna. Att även kyotoenheter bör ses som finansiella instrument medför att en ganska omfattande offentligrättslig reglering av handeln blir tillämplig, bl.a. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet och insiderstrafflagen (2000:1086). Det medför också att sådan handel med instrumenten som inte sker genom direktkontakt mellan parterna i princip endast får hanteras av värde- pappersinstitut som har tillstånd av och står under inspektionens tillsyn. En omfattande reglering av kontoföring av kyotoenheter finns i registerförordningen. Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument bör därför, som Lagrådet har anfört, inte tillämpas på konto- föring av kyotoenheter. Regeringens förslag: Kontrolluppgift skall lämnas om innehav och avyttring av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläpps- minskningar. För fysiska personer och dödsbon skall kontrolluppgift lämnas av . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemorians förslag till ändring i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter. har haft vissa tekniska synpunkter. Bakgrund: I en departementspromemoria har föreslagits en ändring i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter som innebär att kontrolluppgifter i fortsättningen skall lämnas i fråga om innehav och avyttring av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminsk- ningar (Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter, dnr M2005/3788/R). De redovisningsmässiga konsekvenserna av införandet av regler om kyotoenheter behandlas kortfattat i departementspromemo- rian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19). Där hänvisas i redovisningsfrågorna till uttalanden i förarbetena till lagen om handel med utsläppsrätter (prop. 2004/05:18 s. 7578). I propositionen Skatteregler för elcertifikat och utsläppsrätter (prop. 2004/05:33) behandlas vissa inkomstskatterättsliga frågor av- seende utsläppsrätter. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser skall kontrolluppgift lämnas om innehav och avyttring av utsläppsrätter. För fysiska personer och dödsbon skall kontrolluppgift lämnas av . Genom de föreslagna reglerna om de projektbaserade mekanismerna kommer fysiska och juridiska personer att kunna inneha och handla med utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläpps- minskningar. Dessa kyotoenheter kommer även att kunna användas i viss utsträckning när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter i EU:s handelssystem. Det bör av kontrollskäl införas en skyldighet för att lämna kontrolluppgift om innehav och avyttring av dessa enheter, som kommer att registreras i det utsläppsrättsregister som förs av myndigheten. Lagrådet har anfört att det bör övervägas om inte kontrolluppgifter skall lämnas beträffande samtliga kyotoenheter, dvs. även tilldelade utsläpps- enheter och sänkkrediter. Tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter får, till skillnad mot utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, inte an- vändas när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter i EU:s handels- system. En handel med tilldelade utsläppsenheter och sänkkrediter enligt artikel 17 i Kyotoprotokollet är i första hand avsedd för länder med ett kvantitativt åtagande i protokollet. Det är inte möjligt att bedöma om de länder som förfogar över dessa instrument kommer att överlåta dem till en marknad med privata aktörer. Med hänsyn till det anförda finns det enligt regeringens bedömning ännu inget behov av att införa en skyldighet att för fysiska personer och dödsbon lämna kontroll- Prop. 2005/06:184 uppgift om innehav och avyttring av tilldelade utsläppsenheter och sänk- I regeringens proposition Inkomstskatteregler för vissa kyotoenheter behandlas vissa inkomstskattemässiga frågor som rör kyotoenheter (prop. 2005/06:153). 7Övriga ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om att anläggningar inte omfattas av tillståndsplikten enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter på grund av att de under- skrider vissa kapacitetsgränser. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. I pro- memorian har inte föreslagits att bemyndigandet i 2 kap. 2 § första stycket skall ändras. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som berört frågan har tillstyrkt förslaget. och Svensk Fjärrvärme har anfört att efter den föreslagna ändringen av 2 kap. 1 § anges inte kapacitets- gränsen för någon av verksamhetskategorierna i paragrafen. Det medför enligt remissinstanserna att hänvisningen i 2 § till anläggningar med lägre kapacitet än vad som följer av 1 § är relevant. Domstols- verket har anfört att verket i och för sig kan dela synpunkten att ändringen kan förefalla logisk ur en juridisk-teknisk synvinkel, men att det inte synes alltför ologiskt att redan i lagen ange ett visst förhållande som innebär en skärpning gentemot handelsdirektivet. Förslaget till lagändring synes enligt verket innebära att regleringen i 2 kap. 2 § första och andra styckena är överflödig eftersom det med den föreslagna skriv- ningen inte anges någon kapacitet över huvud taget, varför det således inte går att föreskriva om en lägre kapacitet. Verket har även anfört att det är olyckligt att definitionen av vad som är en förbränningsanläggning återfinns först i förordningen eftersom vid en rent språklig granskning av lagförslaget även villapannor skulle kunna omfattas av begreppet. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 24 i handelsdirektivet får medlemsstaten under vissa förutsättningar ensidigt införa ytterligare verksamheter eller gaser i handeln med utsläppsrätter (jfr Europaparla- mentets och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemen- skapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, EUT L 275, 25.10.2003, s. 32, Celex 32003L0087). För perioden 20052007 har utnyttjat möjligheten att inkludera anläggningar där det bedrivs verksamhet av det slag som omfattas av handelsdirektivet men som har lägre kapacitet än vad som förutsätts för att obligatoriskt omfattas av handelssystemet. Det gäller små förbränningsanläggningar som är an- slutna till ett fjärrvärmenät med en total installerad tillförd effekt över . Reglerna om detta finns i 2 kap. 1 § första stycket 1 lagen om handel med utsläppsrätter. Av den bestämmelsen framgår också att tillstånd krävs för en förbränningsanläggning med en installerad tillförd effekt på . Av de verksamhetskategorier som räknas upp i lagen är det endast för förbränningsanläggningar som det i lagen anges vilka kapacitetsgränser som är avgörande för tillståndspliktens omfattning. För övriga verksam- hetskategorier har kapacitetsgränserna angetts i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 1 § andra stycket lagen om handel med utsläppsrätter. har det i 2 kap. 2 § första stycket införts ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om att anläggningar med lägre kapacitet än vad som följer av 1 § skall omfattas av tillståndsplikten, om sådana föreskrifter är förenliga med handelsdirektivet. Det bemyndigandet har inte ut- nyttjats av regeringen. Erfarenheterna av handelssystemet visar att det i medlemsstaterna finns olika uppfattningar om vilka förbränningsanläggningar som obliga- toriskt omfattas av handelssystemet. Eftersom det kan bli nödvändigt att göra vissa mindre ändringar av föreskrifterna bör regeringen även i fråga om förbränningsanläggningar bemyndigas att meddela föreskrifter om att anläggningar på grund av deras kapacitet inte omfattas av tillstånds- plikten. Bestämmelsen i 1 § första stycket bör i fortsättningen ange vilka typer av anläggningar som kräver tillstånd, utan att några kapacitetsgränser preciseras. Bemyndigandet i 2 § första stycket bör avse föreskrifter om att anläggningar enligt 1 § första stycket inte omfattas av tillståndsplikten på grund av att de underskrider vissa kapacitetsgränser. 7.1.2Möjligheten att undanta anläggningar från handelssystemet Regeringens förslag: Det skall inte vara möjligt att undanta anlägg- ningar från handelssystemet från och med handelsperioden 20082012. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 2 § tredje stycket lagen om handel med utsläppsrätter får regeringen i det enskilda fallet ge dispens från tillståndsplikt enligt 1 §, om Europeiska kommissionen har medgett ett tillfälligt undantag enligt artikel 27 i handelsdirektivet. Bestämmelsen har sin grund i den angivna artikeln i direktivet som ger medlemsstaten möjligheten att tillfälligt undanta vissa anläggningar från handelssystemet. Undantaget är begränsat till perioden 20052007. Där- efter finns det enligt direktivet ingen möjlighet att göra sådana undantag. På grund av det anförda bör bestämmelsen i 2 kap. 2 § tredje stycket Prop. 2005/06:184 lagen om handel med utsläppsrätter inte gälla från och med perioden Bestämmelsen bör dock fortsätta att gälla övergångsvis för de anläggningar som då omfattas av handelssystemet. 7.1.3Beslut om att ett tillstånd får tas i anspråk trots att beslutet inte har vunnit laga kraft Regeringens förslag: skall, om det finns skäl till det, kunna förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har i huvudsak tillstyrkt förslaget. har anfört att det bör krävas särskilda skäl för att besluta att tillståndet får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Enligt Kammar- rätten i är behovet av sådana beslut inte klarlagt. Skälen för regeringens förslag: Det finns i lagen om handel med utsläppsrätter ingen bestämmelse enligt vilken tillståndsmyndigheten, dvs. , kan besluta att ett tillstånd till utsläpp av koldioxid enligt lagen får tas i anspråk trots att beslutet inte har vunnit laga kraft. Enligt 2 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter får utsläpp av koldioxid inte ske från vissa typer av anläggningar utan tillstånd enligt lagen. Bestämmelsen torde i princip innebära att en verksamhet inte får bedrivas om det för en anläggning som omfattas av handelssystemet saknas tillstånd enligt lagen. De anläggningar som omfattas av handels- perioden 20052007 har redan ett tillstånd. Det kan emellertid behövas ändringar i reglerna om tillståndspliktens omfattning, bl.a. i fråga om förbränningsanläggningar, som gör att fler anläggningar omfattas av till- ståndsplikt.