prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — EG-bestämmelserna om offentlig kon- troll innebär att även tillsynsbestämmelserna i de berörda lagarna genomgående bör förändras för att få en enhetlig struktur och för att överensstämma med och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Denna EG-förordnings räckvidd omfattar, förutom foder och livsmedel, även djurhälsa och djurskydd. En svensk anpassning till de nya EG-förordningarna fordrar alltså dels upphävande av flera bestämmelser, dels att nya bestämmelser införs i de berörda lagarna. Till detta kommer att vissa lagändringar som har indirekt samband med EG-förordningarna bör behandlas i detta samman- hang. Det gäller t.ex. översynen av den lagtekniska utformningen av tillsynsbestämmelserna. Lagändringarna blir sammantaget relativt omfat- tande. I flera fall är lagändringarna så genomgripande att det framstår som mest ändamålsenligt att ersätta nuvarande lagar med nya. EG-förordningarna innehåller i flera hänseenden ett mycket detaljerat regelverk. Det stora flertalet bestämmelser har sin motsvarighet i bestämmelser på annan normnivå än lag, främst i myndighetsföreskrifter. De nya EG-förordningarna innebär därför ett stort förändringsarbete även av förordningar som har beslutats av regeringen samt av föreskrifter meddelade av främst , och . Regeringens bedömning: En enhetlig lagstiftningsmetod bör användas för att verkställa EG-förordningarna. varje lag kompletterar de EG-bestämmelser i förordningarna som faller inom tillämpningsområdet för respektive lag. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har uttalat sig särskilt i frågan är positiva till bedömningen eller har inte något att erin- Kammarrätten i tillstyrker den i promemorian förordade lagstiftningsmetoden även om det ofrånkomligen innebär att svenska lagregler i ökad utsträckning måste läsas sida vid sida med EG-rättsakter för att ge en bild av vad svensk rätt innehåller på området. Länsrätten i tillstyrker förslaget men påpekar att regleringen på området riskerar att bli svårtillgänglig. Statskontoret framför att det ver- kar ändamålsenligt att använda en enhetlig lagstiftningsmetod. Förening- en Foder och Spannmål tillstyrker förslaget men påpekar att förutsätt- ningarna för företag att ha god kännedom om regler och eventuella för- ändringar i sakinnehåll kommer att försvåras än mer. Skälen för regeringens förslag: Till de svenska författningar som innehåller bestämmelser gällande frågor som behandlas i här aktuella EG-förordningar eller på annat sätt kompletterar dessa hör, som nämnts ovan, livsmedelslagen, växtskyddslagen, foderlagen, lagen om kontroll av husdjur m.m., djurskyddslagen, provtagningslagen, epizootilagen och zoonoslagen. Dessa författningar innehåller, med undantag för lagen om kontroll av husdjur m.m., i princip de instrument som behövs för att säkerställa att EG-förordningarna verkställs i sin helhet. Det finns dock inte i alla lagar en tydligt uttryckt koppling mellan de nationella författningarna och de nya EG-förordningarna. Det är därför bl.a. nöd- vändigt att koppla EG-förordningarnas materiella bestämmelser till de nationella lagarnas bestämmelser om tillsyn, straff och överklagande. EG-förordningarna kan kompletteras av nationella bestämmelser på olika sätt. Varje EG-förordning kan antingen kompletteras av en särskild kompletteringslag eller av den eller de befintliga nationella författningar som omfattar de frågor som avhandlas i respektive EG-förordning. Som exempel på det förstnämnda alternativet kan nämnas lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter som kom- pletterar rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel (EGT L 198, 22.7.1991, s. 1, Celex 31991R2092). Lagen innehåller i princip endast sådana bestämmelser om tillsyn, straff och överklagande som behövs för att verkställa EG- förordningen i sin helhet. Som exempel på det andra alternativet kan nämnas livsmedelslagen, foderlagen, provtagningslagen och epizooti- lagen som innehåller dels materiella bestämmelser och bemyndiganden, dels bestämmelser om tillsyn, straff och överklagande. De sistnämnda bestämmelserna har gjorts tillämpliga på vissa EG-förordningar på olika sätt. Vad beträffar det första alternativet att komplettera EG-förordningar bör beaktas att tillämpningsområdet för sådana nya lagar som kom- pletterar förordningarna antingen skulle bli mycket smalt, eftersom över- vägande delen av det regelverk som finns i EG-förordningarna gäller frågor som regleras i livsmedelslagen, växtskyddslagen, foderlagen, lagen om kontroll av husdjur m.m., djurskyddslagen, provtagningslagen, epizootilagen och zoonoslagen eller komma att sammanfalla med tillämpningsområdena för dessa lagstiftningar. Detta alternativ framstår därför som en överreglering som riskerar att medföra en onödigt fragmenterad lagstiftning och skulle i det senare fallet dessutom sannolikt leda till gränsdragningsproblem och andra tillämpningssvårig- heter. Alternativet skulle med största sannolikhet leda till att reglerna blir än mer svårtillgängliga för den enskilde rättstillämparen. Alternativet att låta befintliga lagar som behandlar de områden som Prop. 2005/06:128 regleras i de aktuella EG-förordningarna komplettera EG-förordningarna är den lagstiftningsmetod som har använts inom de berörda sakområdena. Lagarna kompletterar i dessa fall EG-förordningarna i sådana sakfrågor som faller inom tillämpningsområdet för respektive lag. Lagstiftningsmetoden har bl.a. den fördelen att de tillsynsorganisationer som finns inom olika områden kan verka på samma sätt oavsett om reglerna finns i en EG-förordning eller i en nationell författning. Denna metod innebär även att lagstiftningen inom ett område i stor utsträckning kan samlas i en lag varvid lagstiftningens tillgänglighet gynnas. Det förhållandet att regelverket på de berörda sakområdena huvudsakligen återfinns på EG-förordningsnivå innebär dock att betydande förändringar behöver ske i det nationella regelverket vad gäller bestämmelsernas utformning och struktur. Det finns inte bara nackdelar med att låta varje EG-förordning kompletteras av en särskild kompletteringslag. En fördel med detta alter- nativ är att det blir tydligt just i förhållande till den enskilda EG- förordningen vad som gäller beträffande ansvarig myndighet för offentlig kontroll och straffansvar vid överträdelser av EG-bestämmelserna m.m. Nackdelen är att tillämpningsområdet för en EG-förordning som kom- pletteras av en särskild kompletteringslag också skulle falla inom tillämpningsområdena för andra nationella lagar. Exempelvis skulle tillämpningsområdet för och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedels- säkerhet, sammanfalla med tillämpningsområdet för den särskilda kompletteringslagen och med tillämpningsområdena för de nationella livsmedels- och foderlagstiftningarna. Vi anser därför sammantaget i likhet med de remissinstanser som uttalat sig över förslaget att det är mest ändamålsenligt att genomföra kompletteringen av de nya EG- förordningarna genom att föra in erforderliga bestämmelser i befintliga nationella lagar eller i de lagar som föreslås ersätta dessa. En gemensam metod att koppla EG-förordningarnas materiella bestämmelser till natio- nella bestämmelser bör därvid användas. Varje lag bör således komplet- tera de bestämmelser i som faller inom tillämpnings- området för respektive lag. Regeringens bedömning: Regeringen bör tillkännage i Svensk författ- ningssamling vilka grundförordningar som kompletteras av respektive I fråga om EG-bestämmelser som faller inom flera lagars tillämpningsområde bör regeringen även tillkännage vilka bestämmelser som kompletteras av respektive lag. Promemorians bedömning: Överensstämmer i princip med regering- Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig i frågan delar eller har inte något att erinra mot promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Gällande bestämmelser i livsmedelslagen, foderlagen, provtagningslagen och epizootilagen kom- pletterar redan en eller flera EG-förordningar. Frågan om hur dessa EG- förordningar har kopplats till befintliga författningar i fråga om tillsyn, straff och överklagande har dock lösts på olika sätt. När det gäller livsmedelslagen kompletterar vissa bestämmelser i lagen de EG-förordningar som helt eller delvis faller inom tillämpningsområdet för lagen och som regeringen tillkännager i . finns i tillkännagivandet till livsmedelslagen ett trettiotal grundförordningar som behandlar frågor som helt eller delvis faller inom tillämpningsområdet för denna lag. Foderlagen har utformats efter sam- ma mönster som livsmedelslagen. Det tillkännagivande som är kopplat till foderlagen omfattar elva EG-förordningar. Motivet till att denna lagstiftningsmetod valdes för dessa författningar var att det mot bakgrund av det stora antal EG-förordningar som förväntades antas bedömdes vara nödvändigt att använda en metod som inte direkt i lagen angav vilka EG-förordningar som innehöll sådana bestämmelser som skulle kompletteras av lagen. I annat fall skulle lagändringar behöva göras varje gång någon ny EG-förordning av berört slag antogs. En annan lagstiftningsmetod för att komplettera EG-förordningar med svensk lagstiftning är den som används i provtagningslagen och epizooti- lagen, där det direkt, i respektive författning, anges vilka EG-förord- ningar som kompletteras av respektive lag. Eftersom det fram tills nu inte har varit aktuellt saknas i djurskydds- lagen, lagen om kontroll av husdjur m.m., växtskyddslagen och zoonos- lagen bestämmelser om att lagarna kompletterar bestämmelser i förordningar. De EG-förordningar som här är aktuella behöver för att kunna verk- ställas fullt ut kompletteras av fler lagar än de som kompletterar EG-förordningar. Ett förhållande som därvid kräver särskilda övervägan- den är det faktum att respektive EG-förordnings tillämpningsområde i flera fall sammanfaller med ett flertal befintliga lagars tillämpnings- områden. Detta förhållande är dock inte nytt. sammanfaller tillämpningsområdena för exempelvis och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati med tillämpningsområdena för livsmedelslagen, foderlagen, och epizootilagen. I epizootilagen och prov- tagningslagen, som saknar tillkännagivanden, har i lagen särskilt regle- rats hur respektive lag förhåller sig till de övriga berörda lagarna i fråga om bestämmelserna i de EG-förordningar som kompletteras av lagarna. I livsmedelslagen och foderlagen föreskrivs däremot att lagen kompletterar de EG-förordningar som helt eller delvis faller inom tillämpningsområdet för lagen och som regeringen tillkännager i . De EG-förordningar som faller inom tillämpningsområdet för såväl livsmedelslagen som för foderlagen anges därmed både i tillkänna- givandet till livsmedelslagen och i tillkännagivandet till foderlagen. Att olika lagstiftningsmetoder har använts för att göra de EG- förordningar som redan tillämpas verkställbara i beror till viss del på att det rört sig om ett begränsat antal EG-förordningar där tillämpningsområdena sammanfallit med flera lagar. EG-förordningarna har kunnat verkställas inom ramen för befintliga lagar utan alltför stora förändringar av regelverket. är det fråga om flera nya EG-förordningar vars tillämpnings- områden helt eller delvis sammanfaller med tillämpningsområdet för livsmedelslagen, foderlagen, provtagningslagen, djurskyddslagen, växt- skyddslagen, lagen om kontroll av husdjur m.m., epizootilagen och zoonoslagen. Detta förhållande ställer högre krav på tydlighet och förutsebarhet i den nationella lagstiftningen, inte minst när det gäller frågan om vilken lags bestämmelser om tillsyn och straff som skall tillämpas i det enskilda fallet. Det måste tydligt framgå med stöd av vilken lag som en straffpåföljd kan ådömas vid överträdelser av bestämmelser i . Flera tillsynsmyndigheter kan vidare beröras av en och samma EG-förordning. Det bör därför tydligt anges med stöd av vilken lag som tillsyn över efterlevnaden av en viss EG- bestämmelse skall ske. Det nya för således med sig delvis nya krav på den nationella lagstiftningen. Det framstår därför som lämpligast att använda en enhetlig lagstiftningsmetod som är gemensam för samtliga berörda lagar. Den metod som har valts i fråga om provtagningslagen och epizooti- lagen har den fördelen att det klargörs vilken lag som i första hand kompletterar en EG-förordning som faller inom flera lagars tillämpnings- område. Denna metod torde dock endast vara möjlig att välja i de fall EG-förordningarna är få till antalet och avgränsningsfrågorna i förhål- lande till övriga lagar är begränsade. Metoden förutsätter också att det klart går att avgöra att en viss EG-bestämmelse faller inom en lags tillämpningsområde. Mot bakgrund av det stora antal EG-förordningar det nu rör sig om framstår denna metod som mindre lämplig. Det kan även förväntas att ytterligare EG-förordningar fortlöpande kommer att beslutas . En fortsatt användning av denna lagstiftningsmetod innebär att måste fatta beslut om att ändra lagarna endast av det skälet att det har tillkommit nya EG-förordningar som skall kompletteras av lagen. Det finns således starka invändningar mot att använda en sådan metod i fortsättningen. Med den andra lagstiftningsmetoden, då regeringen i Svensk författ- ningssamling ger till känna de grundförordningar som skall kompletteras av lagen, undviks dessa problem. Denna metod har den stora fördelen att det fortlöpande tillkännages vilka nya grundförordningar som skall kompletteras av lagen. har dessutom satt tydliga gränser för hur regeringen använder metoden genom att definitionen av lagens tillämpningsområde eller syfte beslutas av . Det bör dock note- ras att tillkännagivanden inte utgör normgivning. Sammantaget anser regeringen att ett tillkännagivandeförfarande framstår som den mest ändamålsenliga metoden för att i verkställa de nya EG-förord- ningarna. Som ovan anförts kan en viss bestämmelse i en EG-förordning falla inom flera lagars tillämpningsområde. Detta innebär i vissa fall, t.ex. när det gäller de allmänna bestämmelserna om kontrollmyndigheters arbete, inte något problem, utan är snarare den situation som avsetts. I andra fall, t.ex. beträffande särskilda handlingsregler som riktas till enskilda, måste det klargöras vilken lag som skall tillämpas. Det föreligger således ett Prop. 2005/06:128 behov av ytterligare precisering när det gäller frågan om vilken lag som EG-bestämmelsen skall kompletteras av. I lagrådsremissen föreslogs att regeringen för tydlighetens skull i verkställighetsföreskrifter skulle preci- sera vilka bestämmelser som kompletteras av respektive lag i de fall EG- bestämmelser faller inom flera lagars tillämpningsområde. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det får anses lämpligt att ett tillkänna- givandeförfarande används även beträffande EG-bestämmelser som faller inom flera lagars tillämpningsområde. Vi delar denna uppfattning. Regeringen bör därför även i dessa fall tillkännage vilka EG-bestäm- melser som kompletteras av den aktuella lagens bestämmelser. De lagförslag som dessa överväganden medför behandlas nedan i avsnitten 11.1, 12.1, 13.1, 14.1, 15.1, 16.1, 17.1 och 18.1. Regeringens bedömning: Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bör bemyndigas att meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut som behövs som komplettering av EG-bestäm- melserna. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har yttrat sig i frågan delar eller har inte något att erinra över promemorians bedömning. i framhåller att bemyndigandet även fort- sättningsvis ger möjlighet att anpassa föreskrifterna till nationella behov. och Föreningen och Spannmål fram- håller vikten av att utvecklandet av nationella bestämmelser i regelverken inskränks till ett minimum. Skälen för regeringens bedömning: De aktuella EG-förordningarna förutsätter att det meddelas nationella särbestämmelser i vissa avseenden. kan således medlemsstaterna behöva utfärda nationella bestäm- melser antingen för att precisera en bestämmelse eller för att verkställa den. Det förekommer också att medlemsstaterna åläggs en skyldighet att reglera vissa frågor nationellt. De förhållanden som skall regleras är av sådan karaktär att de normalt regleras i förordning eller andra före- skrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför ges befogenhet att utfärda sådana föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut som behövs som komplettering till EG-bestämmelserna. 9Överväganden och förslag med anledning av kontrollförordningarna Genom och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmel- serna om djurhälsa och djurskydd införs ett harmoniserat ramverk av Prop. 2005/06:128 allmänna bestämmelser om utformningen av och genomförandet av den offentliga kontrollen av foder och livsmedel inom EU. Förutom livs- medel och foder gäller förordningen i viss utsträckning även kontroll av djurhälsa och djurskydd. Det kan i detta sammanhang nämnas att när det gäller växtskydd omfattar det ovan nämnda gemenskapsregelverket generellt sett inte offentliga kontroller av skadegörare på växter eller växtprodukter, eftersom dessa kontroller redan regleras genom rådets direktiv /29/EG av om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen. Vissa delar av och rådets förordning (EG) nr 882/2004 skall dock gälla även för växtskydds- området, nämligen de artiklar som reglerar upprättande av fleråriga nationella kontrollplaner och gemenskapens inspektioner i medlems- staterna och i tredje länder. och rådets förordning (EG) nr 882/2004 kom- pletteras av särskilda bestämmelser för kontrollen av livsmedel av anima- liskt ursprung. Dessa bestämmelser finns i och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av om faststäl- lande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livs- medel. Det bör slutligen nämnas att och rådets förordning (EG) nr 882/2004 inte omfattar bestämmelserna om den gemensamma organisationen av marknaderna för jordbruksprodukter. Det finns redan ett väletablerat och särskilt kontrollsystem för kontroll av efterlevnaden av dessa bestämmelser. Förordningens mål skiljer sig också från målen för de kontroller som gäller för den gemensamma organisationen av marknaderna för jordbruksprodukter och gäller därför inte på dessa om- råden. Vissa lagstiftningsfrågor som genom regleringen i framför allt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 berör flera om- råden och därmed ett flertal lagar behandlas gemensamt i detta kapitel. Regeringens bedömning: Bestämmelserna i och rådets förordningar (EG) nr 882/2004 och nr 854/2004 medför att tillsynsbestämmelserna i författningarna om livsmedel, växtskydd, foder, djurskydd, provtagning på djur, epizootier och zoonoser bör ändras. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna Skälen för regeringens bedömning: och rådets förordning (EG) nr 882/2004, kompletterad av och rådets förordning (EG) nr 854/2004 när det gäller kontrollen av produkter av animaliskt ursprung avsedda för livsmedel, utgör ett nytt harmoniserat gemenskapssystem om offentlig kontroll. utgör dessa EG-förordningar den huvudsakliga rättskällan för kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. De båda kontroll- förordningarnas bestämmelser sammanfaller med tillämpningsområdena för flera nationella lagar, nämligen livsmedelslagen (1971:511), växtskyddslagen (1972:318), lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m., lagen (1985:295) om foder, djurskyddslagen (1988:534), lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m., epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658). I de ovan nämnda lagarna finns, med undantag för lagen om kontroll av husdjur, bestämmelser som pekar ut tillsynsmyndigheterna, bestäm- melser om tillsynsmyndigheternas tillträdesrätt till områden och lokaler samt bestämmelser om myndigheternas rätt till upplysningar m.m. för tillsynen. Det finns också bestämmelser om administrativa ingripanden i form av föreläggande och förbud samt straffbestämmelser. Djurskydds- lagen och livsmedelslagen innehåller dessutom bestämmelser om samverkan i tillsynen. I lagen om kontroll av husdjur m.m. saknas helt bestämmelser om tillsyn över lagen. I förordningen till denna lag finns dock bestämmelser om tillsyn över viss kontroll och verksamhet enligt förordningen. I EG-förordningarna om offentlig kontroll regleras utförligt hur den offentliga kontrollen i medlemsstaterna skall genomföras och vilka förfaranden som skall användas. Både vilka skyldigheter och uppgifter som ankommer på de behöriga myndigheterna samt vilka skyldigheter som i övrigt åligger medlemsstaterna regleras i förordningarna. Medlemsstaterna skall utse behöriga myndigheter som ansvarar för de mål och den offentliga kontroll som anges i EG-förordningarna. Varje medlemsstat skall dessutom se till att myndigheterna har faktiska möjlig- heter att genomföra denna kontroll. De behöriga myndigheterna åläggs långtgående och preciserade skyldigheter att ha kvalificerad och erfaren personal som utför kontrollerna, laboratoriekapacitet, lokaler att utföra offentliga kontroller, rättsliga befogenheter att utföra offentliga kon- troller och vidta åtgärder enligt förordningarna. Myndigheterna skall också se till att foder- och livsmedelsföretagare undergår inspektioner enligt kontrollförordningen och att företagarna bistår myndigheternas personal när de genomför sina uppgifter. I förordningen finns en katalog med åtgärder som den behöriga myndigheten skall vidta vid bristande efterlevnad av regelverket. Medlemsstaterna skall upprätta en kontrollplan i enlighet med vilken de offentliga kontrollerna skall genomföras samt upprätta beredskaps- planer och vara beredda att genomföra sådana planer i nödsituationer. Kommissionen skall med utgångspunkt från den nationella kontrollplanen genom revisioner kontrollera att medlemsstaterna utför offentlig kontroll i enlighet med kontrollförordningarnas mål. Bestämmelserna i kontrollförordningarna innebär att offentliga kontroller skall ske av att foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd efterlevs. ställer stora krav på samtliga myndigheter som utövar kontroll över lagstiftningen, särskilt som stora delar av de faktiska kontrollerna kommer att ske på lokal nivå. Det ställer även krav på samarbete myndigheterna emellan och krav på samordning av kontrollerna av en Prop. 2005/06:128 central myndighet. Medlemsstaterna skall se till att det finns tillräckliga finansiella resurser för att tillhandahålla nödvändig personal och andra resurser för den offentliga kontrollen. EG:s kontrollförordningar innebär förändringar behöver ske av de svenska bestämmelserna om tillsyn inom här aktuella sakområden. Av övervägandena i avsnitt 8 framgår att för att EG-förordningarna skall kunna verkställas i sin helhet i bör bestämmelserna kompletteras av bestämmelser om bl.a. tillsyn och straff i de berörda lagarna.