prop · GT03165 · 2006-03-21 00:00:00 — I propositionen framhölls att en av upp- gifter är att främja en gynnsam utveckling av de unga och att det inom finns en lång erfarenhet och hög kompetens i frågor som rör arbetet med ungdomar och deras problem. ansågs där- för utgöra en viktig resurs för att motverka ungdomars kriminella utveckling och bedömdes ha större möjligheter än kriminalvården att åstadkomma positiva förändringar. Regeringen ansåg därför, i likhet med den stora majoriteten remissinstanser, att unga lagöverträdare så långt det är möjligt skall hållas utanför kriminalvården och att principen även i fortsättningen skall vara att barn och ungdomar som begår brott i första hand skall vara föremål för åtgärder inom i stället för att överlämnas till kriminalvården. För att i möjligaste mån hålla ungdomarna utanför kriminalvården in- fördes den nya påföljden sluten ungdomsvård, med syftet att ersätta fängelsestraffen i åldersgruppen med . I fråga om påfölj- den överlämnande till vård inom gavs de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens större utrymme. Principerna innebär att en påföljd bör vara utformad så att det redan på förhand står klart vad den kommer att innebära för den som blir dömd, att det skall finnas en balans mellan brottet och sam- hällets reaktion på detta samt ett krav på att den dömde skall rätta sig efter de regler som gäller och efter de beslut som meddelas samt att ett brott mot regeln eller beslutet skall följa av en reaktion. Regeringen konstaterade att principen om förutsebarhet inte kan tillämpas fullt ut, men föreslog en regel om att socialnämndens yttrande skulle innehålla en vårdplan. Målsättningen var att det för huvudförhand- lingen skulle vara möjligt att i rimlig utsträckning förutse vilken vård eller vilka åtgärder som den unge skulle bli föremål för efter ett överlämnande. Principen om proportionalitet fick genomslag genom att domstolen på ett mer uttalat sätt skulle pröva om socialnämndens planerade insatser är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. För att tillgodose kravet på proportionalitet infördes en möjlighet att, förutom böter, förena påföljden med en föreskrift om ungdomstjänst. Kravet på konsekvens tillgodosågs genom en tydligare uppföljning av påföljden. En möjlighet för domstolen att meddela varning vid misskötsamhet infördes, liksom utökade möjligheter att undanröja påföljden och döma till annan påföljd. Bakgrunden till förändringarna var kritik för bristande trovärdighet som hade riktats mot påföljden överlämnande till vård inom . Kritiken gick i huvudsak ut på att rättsväsendet hade alltför lite kunskap om och begränsat inflytande över vad som hände med en person som Prop. 2005/06:165 överlämnas till vård inom . 4.3.2Utvärderingen av påföljden överlämnande till vård inom samt ungdomstjänst Som nämnts i avsnitt 3 har en utvärdering av reform såvitt avser unga lagöverträdare gjorts. Påföljden överlämnande till vård inom soci- altjänsten och föreskriften om ungdomstjänst har utvärderats av Brotts- förebyggande rådet (Brå). Enligt Brå har reformen inte realiserats fullt ut även om vissa effekter uppnåtts. Brå pekar därvid bl.a. på att en majoritet av yttrandena från socialnämnden fortfarande brister när det gäller att konkret beskriva vil- ken vård som planeras vid ett överlämnande, att endast hälften av kom- munerna kunde verkställa påföljden ungdomstjänst, att det inte finns enhetliga rutiner för när vården skall anses ändrad eller avbru- ten på ett sådant sätt att detta skall återrapporteras till åklagaren och att det råder oenighet bland domare och åklagare om vilket ansvar social- tjänsten har att beakta proportionalitetsprincipen i förslaget till vårdplan. I en tredjedel av kommunerna har socialsekreterarna som arbetar med ungdomsärenden inte fått någon utbildning om lagändringen 1999. Enligt Brå kan brister i yttranden från få konsekvensen att lagstiftarens intentioner inte får fullt genomslag till följd av att lag- stiftningen bl.a. inte tillåter att domstolen dömer till ett överlämnande om vårdplan saknas eller om den är för diffus. Brå konstaterar att det inte är någon enkel uppgift att i påföljdssyste- met för unga förena principen om sociala hänsyn och individuellt be- hovsbetingade lösningar med de mer straffrättsligt orienterade principer- na om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Brå har även undersökt förekomsten av och orsakerna till eventuella könsskillnader eller eventuell social eller etnisk snedfördelning i på- följdsvalet i allmänhet och i användningen av påföljden överlämnande till vård inom i synnerhet. Enligt Brå visade analyserna att det inte är sociala faktorer eller etnisk bakgrund som styr valet av på- följd, utan att det i stället är brottets grovhet, tidigare brottslighet, ålder vid brottet och antalet brott i domen som avgjorde hur ingripande påfölj- den blev. Dock kunde enligt Brå visas att flickor tenderar att dömas till mindre ingripande påföljder än pojkar. Utvärderingen har utgjort ett viktigt kunskapsunderlag i utredningens arbete och i flera avsnitt i propositionen redovisas slutsatser från utvär- deringen. 4.4Allmänna utgångspunkter för en reform En central målsättning för regeringens politik för barn och unga är att ett barnperspektiv, utifrån andan och intentionerna i FN:s konvention om barnets rättigheter (), skall genomsyra alla de åtgärder som rör barn. Detta är också utgångspunkten för förslagen i denna propo- sition. Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet (art. 3). Således skall barn som misstänks eller åtalas för eller befunnits skyldigt att ha begått brott skall således behandlas på ett sätt som främjar barnets känsla för värdighet och värde, som stärker barnets respekt för andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och som tar hänsyn till barnets ålder och önskvärdheten att främja att barnet återanpassas och tar på sig en konstruktiv roll i samhället (art. 40.1). Vidare skall påföljdssystemet för barn och unga vara inriktat på rehabilit- ering av den unge lagöverträdaren med anpassning till samhället som slutligt mål (jfr art. 37 b och c, 40.3 och 40.4). I enlighet med är personer barn, oavsett om de är gärningsmän eller brottsoffer. Det övergripande syftet med denna reform är att utveckla påföljdssy- stemet för unga lagöverträdare så att det tydligare än inriktas på att motverka fortsatt kriminalitet. En strävan är att påföljderna för unga skall ta i beaktande principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konse- kvens, men också anpassas till den unges behov samt vara tydliga och pedagogiska. I det sammanhanget är det viktigt att även beakta pojkars och flickors olika villkor och behov. Påföljdssystemet för unga lagöverträdare skall fortsätta att bygga på principen att barn och ungdomar som har begått brott i första hand skall bli föremål för insatser inom . Påföljden överlämnande till vård inom bör emellertid utformas så att intentionerna med reformen får fullt genomslag. roll när det gäller unga lagöverträdare bör tydliggöras. Det är också viktigt att samar- betet mellan berörda aktörer stärks för att den unge skall kunna återföras till ett socialt välfungerande liv. Reformen syftar också till att minska användningen av bötesstraff och fängelsestraff, särskilt korta sådana. Ambitionen är att genom reformen ge principerna om förutsebarhet och likabehandling större genomslag i påföljdssystemet för unga. Ett mål med reformen är också att förkorta tiden mellan brott och straffrättslig reaktion för unga lagöverträdare. Reformen syftar även till att förbättra möjligheterna att tidigt ingripa för att motverka att personer utvecklar en kriminell livsstil. Slutligen är en målsättning att medling med anledning av brott skall användas i större utsträckning för unga lagöverträdare. Avsikten är inte att åstadkomma någon generell straffskärpning när det gäller unga lagöverträdare. Unga lagöverträdare skall särbehandlas och i första hand bli föremål för insatser inom I finns det en lång tradition och bred förankring när det gäller att särbehandla unga lagöverträdare i straffrättsligt hänseende. Detta gäller särskilt åldersgruppen , men också personer i åldern . Principen att unga lagöverträdare skall särbehandlas vid straffrättsliga ingripanden bygger på erfarenheten att sådana ingripanden måste an- passas efter den unges brist på mognad, begränsade erfarenheter och särskilda förhållanden. Synen på brott, brottslingar och samhällets reak- tioner på brott är i ständig förändring, precis som samhället i övrigt. Gällande ordning innebär att det är brottets eller den samlade brotts- lighetens straffvärde som skall utgöra grunden för påföljdsbestämningen. Straffrättsliga principer om bl.a. förutsebarhet, proportionalitet och kon- sekvens tillmäts avgörande betydelse. För att motverka återfall i brott anses det dock inte vara tillräckligt att fokusera på de brottsliga gärning- arna som sådana, utan hela gärningsmannens situation måste beaktas. Denna tanke bör vara särskilt framträdande när det gäller behandlingen av unga lagöverträdare. En utgångspunkt är att rätt vård och behandling är bättre ägnade att motverka att den unge fortsätter att begå brott än samhällsreaktioner som har straffvärdet som enda grund. Barn och ungdomar som begår kriminella handlingar är ofta socialt ut- satta och har ett särskilt behov av stöd och hjälp. Det gäller inte minst de ungdomar som ägnar sig åt omfattande eller allvarlig brottslighet. Det är en angelägen uppgift för samhället att de återförs till ett socialt välfunge- rande liv utan fortsatt kriminalitet. För att kunna hindra att unga ut- vecklar en kriminell livsstil måste hela den unges livssituation beaktas, liksom att unga flickor och pojkar som begår kriminella handlingar har olika behov och villkor. För att lösa denna uppgift krävs att samhället agerar på bred front i en rad olika sammanhang. Ett särskilt ansvar åvilar . har det övergripande samhälleliga ansvaret för de ungas sociala situation och ansvarar därmed, så långt det är möj- ligt, för vården av unga som begår brott. Intresset av att stödja och hjälpa de unga som begår brott måste också tillgodoses med beaktande även av andra angelägna samhällsintressen. Ett sådant intresse är att reagera på och motverka brott. Det är nödvändigt att samhället konsekvent hävdar de grundläggande värden som skyddas av de straffrättsliga reglerna. Detta gäller inte minst i förhållande till barn och ungdomar. Denna upp- gift vilar ytterst på de rättsvårdande myndigheterna polis, åklagare och domstol. Samhället har således dubbla uppgifter när det gäller unga lag- överträdare. Dessa två uppgifter kan i vissa fall framstå som svårför- enliga. Det bör emellertid understrykas att och de rätts- vårdande myndigheterna har ett gemensamt intresse av att förhindra och motverka brott. Som nämns ovan har barn och unga som begår brott ofta ett särskilt behov av stöd och hjälp för att kunna återföras till ett socialt välfunge- rande liv utan fortsatt kriminalitet. Enligt regeringens bedömning är den instans som har de bästa förutsättningarna att tillgodo- se dessa behov. En av uppgifter är att arbeta med ungdo- mar som har sociala problem och inom finns en lång er- farenhet av sådant arbete. Därför bör huvudansvaret för unga lagöver- trädare ligga hos . Ambitionen är att ungdomarna så långt det är möjligt skall hållas utanför kriminalvården och frihetsberövande påföljder. En viktig utgångspunkt för denna reform är således att unga lagöver- trädare skall särbehandlas i straffrättsligt hänseende samt att påföljdssy- stemet för unga lagöverträdare även i fortsättningen skall bygga på prin- cipen att barn och ungdomar som har begått brott i första hand skall bli föremål för insatser inom . Påföljden överlämnande till vård inom behöver vidare- utvecklas Ett syfte med reform av påföljdssystemet för unga lagöver- trädare var att förtydliga och strama upp påföljden överlämnande till vård inom , genom att ge de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens större utrymme. Bakgrun- den till reformen var bl.a. den kritik som riktats mot att rättsväsendet hade för litet inflytande över vad som hände med en person som över- lämnats till vård inom . Genom reformen gavs domstolen vid sin bedömning av lämplig påföljd tillgång till mer information om vilken sorts stöd eller behandling den dömde kommer att få från social- tjänsten. Domstolen gavs också möjlighet att förena påföljden överläm- nande till vård inom med en föreskrift om ungdomstjänst. Även möjligheterna att undanröja påföljden vid misskötsamhet från den unges sida utvidgades. Som framgår av avsnitt 4.3.2 visar den utvärdering av reformen som (Brå), och Statens institutions- styrelse har gjort att reformen i denna del inte har fått fullt genomslag. Bland annat har följande påpekats: En majoritet av yttrandena från socialnämnden brister fortfarande när det gäller att konkret beskriva vilken vård som planeras vid ett över- lämnande, endast hälften av kommunerna kunde verkställa på- följden ungdomstjänst, det finns inga enhetliga rutiner för när vården skall anses ändrad eller avbruten på ett sådant sätt att detta skall återrapporteras till åklagaren. Det kan konstateras att det inte är någon enkel uppgift att förena socialtjänstlagens behovsprincip med de straffrättsliga principerna, vilket bidrar till oklarheter i roll i rättssystemet. Å ena sidan är en vårdande instans med den unges behov i centrum. Å andra sidan har ett ansvar för verkställighet av påföljden. Det är viktigt för påföljdens trovärdighet i straffsystemet att de straff- rättsliga principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens får det tänkta utrymmet. Påföljden behöver också göras tydligare och mer pedagogisk. Målsättningen bör vara att utifrån den unges behov skapa bättre förutsättningar för ett återförande till ett socialt välfungerande liv och på så sätt skapa en positiv förändring. En utgångspunkt är därför att påföljden främst bör komma i fråga för unga med ett tydligt vårdbehov. I de fall där insatsen närmast är att se som en form av samhällets gränssättning gentemot den unge lagöverträdaren, snarare än vårdinsatser med inriktning på behandling, bör det enligt regeringens mening finnas utrymme för att använda andra påföljder. Den roll påföljden överläm- nande till vård inom har i det straffrättsliga systemet bör tydliggöras och begränsas till fall där den unges vårdbehov gör sig sär- skilt gällande. Det är också av vikt att de unga förstår själva processen och varför de döms till den påföljd de fått. Det bör vara tydligt för de unga att påföljden är en reaktion på brott. Regeringen föreslår därför ytterligare åtgärder för att avgränsa, utveckla och förtydliga påföljden (se avsnitt 5). Ökad enhetlighet och samverkan vad gäller och rättsväsendet i arbetet med barn och unga som begår brott En viktig princip inom straffrätten är att lika fall skall behandlas lika. Det är därför en självklar utgångspunkt att påföljder och andra ingripanden skall finnas tillgängliga för alla. Därför bör eftersträvas en större enhet- lighet mellan olika kommuner och olika stadsdelar i arbetet med de barn och ungdomar som begår brott. När det gäller de åtgärder som social- tjänsten vidtar i anledning av att barn och ungdomar begår brott måste utvecklingsarbetet ske på bred front. Enligt regeringens bedömning be- hövs såväl ett samarbete mellan kommunerna och mellan kommunernas socialtjänst och rättsväsendet som ett samlat ansvar på nationell nivå för arbetet med dessa barn och ungdomar. kan i hög grad sägas ha ett sådant ansvar. Enligt 13 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) har Socialstyrel- sen tillsyn över och skall följa och vidareutveckla i landet. I bestämmelsen stadgas att till ledning för tillämpningen av socialtjänstlagen utfärdar allmänna råd. Dessa råd spelar en viktig roll när det gäller att nå en likformig utveckling inom . Genom dessa allmänna råd har en möjlighet att, vid sidan av de möjligheter till överprövning i domstol som föreligger, motverka att det uppstår alltför stora skillnader i standard mellan kommunerna. I 8 kap. regeringsformen ges även möjlighet att till regering- en delegera rätten att meddela föreskrifter i vissa fall samt ges regeringen möjlighet att överlåta åt vissa myndigheter att meddela bestämmelser i ämnet. Regeringen har i 8 kap. 5 § socialtjänstförordningen (2001:937) bemyndigat att bl.a. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av SoL, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vårda av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Regeringen delar utredningens uppfattning att bör ta ett stort ansvar för det sociala arbete som kommunerna vidtar i anledning av att unga begår brott. Detta bör enligt regeringens mening kunna leda till en mer rättssäker handläggning samt en ökad förutsebarhet. Regeringen gör dock bedömningen att ytterligare bemyndigande i lag, som utred- ningen föreslår, inte behövs. Med hänsyn till det kommu- nala självstyret bör möjligheten att meddela föreskrifter användas med försiktighet. Det är lämpligt att behovet av vägledning till kommunerna i första hand tillgodoses genom att utfärdar allmänna råd. Att i sitt arbete bör samråda med myndigheter inom rättsväsendet, däribland , torde vara självklart. En annan åtgärd för att öka kvaliteten i yttranden m.m. och därmed uppnå en större likhet inför lagen är samverkan mellan och rättsväsendet, vilket enligt regeringens mening bör komma till stånd i större utsträckning. Utredningen har föreslagit ett tillägg i SoL, genom vilket åläggs vara sammankallande till sådana samverkans- möten. påpekar dock att socialnämnden redan enligt 5 kap. 1 a § SoL har en skyldighet att ta initiativ till att det kommer till stånd en samverkan kring barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. Den samverkan som utredningen förordat består emellertid främst av ett utbyte av erfarenheter och kunskaper i ungdomsmål på ett Sådant utbyte kan exempelvis äga rum vid gemensamma samverkansmöten. Vid dessa möten kan tas upp frågor om utformning av yttranden, innebörden av proportionalitetsprincipen, återrapportering m.m., dvs. närmast processuella frågor. Samverkansmötena bör, anser regeringen, samla de personer inom och rättsväsendet som handlägger ungdomsmål. Fokus bör vara på handläggnings- och proces- suella frågor även om givetvis andra frågor som rör unga lagöverträdare bör kunna diskuteras. Det är mot den bakgrunden naturligt, vilket även Brå pekat på, att det är rättsväsendet som bör ha huvudansvaret för denna samverkan. Enligt regeringens bedömning behövs därför inte den lag- ändring som utredningen föreslagit. Regeringen gör bedömningen att har goda förutsättningar att samla berörda aktörer och har därför i stället för avsikt att ge myndigheten ett sådant uppdrag, i syfte att förbättra handläggningen av ungdomsmål. Att de till samman- komsterna inbjudna aktörerna medverkar vid mötena torde kunna förut- sättas. Som ett led i strävandena att öka enhetligheten och kvaliteten på per- sonutredningen har utredningen även funnit skäl för och att tillsammans ta fram en blankett för yttranden enligt 11 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lag- överträdare (LUL). Remissinstanserna är positiva till detta. Åklagarmyn- digheten och har därefter haft överläggningar i olika gemensamma frågor när det gäller unga lagöverträdare, vilket bl.a. medfört att ett arbete med en sådan blankett inletts. Barn och ungdomar som begår kriminella handlingar är ofta socialt utsatta och har behov av stöd och hjälp. Det är viktigt att det finns kun- skap om vilka resultat olika åtgärder och insatser leder till. Vetenskap och beprövad erfarenhet utgör en av de nödvändiga grunderna för ett yrkesmässigt kvalificerat socialt arbete. För att kunna föreslå insatser av olika slag är det nödvändigt att besitter kunskaper om vilka insatser som kan vara verksamma. Ett ytterligare problem är emellertid att den kunskap som ändå finns inte når ut i tillräcklig omfattning. För att utveckla arbete är det viktigt att det finns möjligheter att utvärdera det arbete som bedrivs. Det finns enligt regeringens bedömning behov av något organ som kan utgöra en sammanförande länk mellan den teoretiska och praktiska världen. Regeringen delar utredningens be- dömning att fyller en viktig uppgift i detta sammanhang. ser mycket positivt på att utredningen betonar att det professionella arbetet med den aktuella målgruppen i ökad utsträckning skall grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet och delar uppfatt- ningen att det är lämpligt att någon aktör tar ett mer samordnat ansvar för att bevaka, sammanställa och sprida forskningsbaserad kunskap om verk- ningsfulla metoder i arbetet med och för den aktuella målgruppen. Enligt ryms dock det av utredningen föreslagna arbetet inom uppdrag enligt 2 § 13 i förordningen (1996:570) med in- struktion för . Enlig förordningen skall med hjälp av metoder i socialt arbete (IMS) främja utvecklingen av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom systematisk prövning och värdering av utfall och effekter av social- tjänstens insatser samt förmedla kunskap om verkningsfulla metoder och arbetsformer. Regeringen delar uppfattning att någon ändring i förordningen inte krävs för att åstadkomma det utredningen har föreslagit. I stället avser regeringen att ge i uppdrag att, i den riktning utredningen föreslagit, inom ramen för IMS arbete samord- na och sprida kunskap om verkningsfulla metoder m.m. Denna funktion gäller främst gentemot och skall vara en hjälp för social- tjänsten i dess praktiska arbete med barn och unga som begår brott. Regeringen har bedömt att det är naturligast att placera vissa av de nya reglerna om ungdomstjänst, särskilt kvalificerad kontaktperson och med- ling i bl.a. SoL och LVU. Denna systematik medför att enligt 8 kap. 5 § socialtjänstförordningen (2001:937) får rätt att meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs. Därmed kan behovet av väg- ledning på nämnda områden tillgodoses. Med beaktande av att Social- styrelsen får en föreskriftsrätt som är vidare än tidigare är det av hänsyn till det kommunala självstyret viktigt att föreskriftsrätten används med försiktighet. Det är därför lämpligt att vid behov i första hand ger vägledningen genom att utfärda allmänna råd och inte föreskrif- ter. En mer kvalificerad form för stöd och vägledning behövs För att unga lagöverträdare skall kunna återföras till ett liv utan fortsatt kriminellt beteende är ett bra samarbete mellan de rättsvårdande myndig- heterna, , skolan och den unges familj av största betydelse. Det är även viktigt att en ung person som befinner sig i riskzonen för ett skadligt beteende kan ha nära kontakt med en vuxen, i syfte att motverka en negativ utveckling exempelvis genom brottslig verksamhet. Det finns mot denna bakgrund behov av att kunna utse en person som skall ha ett särskilt ansvar för den unge lagöverträdaren genom dels stöd och väg- ledning, dels hjälp åt den unge vid kontakterna med myndigheter m.m. Insatsen kontaktperson, som redan finns inom , bör kunna utvecklas till ett mer avancerat stöd. Insatsen bör kunna användas som frivillig åtgärd eller som tvångsåtgärd och bör kunna ingå i ett överläm- nande till vård inom . I avsnitt 10.2 föreslår därför regering- en att socialnämnden skall kunna utse en särskild kvalificerad kontakt- person för unga som är i behov av stöd och vägledning för att motverka en risk för bl.a. brottslig verksamhet. Böter och fängelse är mindre lämpliga påföljder för unga Böter är den vanligaste påföljden för unga lagöverträdare.