prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — Statliga ingripanden vid förändringar på flyg- försäkringsmarknaden bör dock så långt möjligt undvikas. Genom de s.k. open skies-domarna har nya förutsätt- ningar skapats varigenom EU fått ett större inflytande och en ledande roll i utarbetandet av en gemensam strategi för unionens relationer med tred- jeländer. Kommissionen har fått ett generellt mandat att förhandla med tredjeländer om frågor där det föreligger exklusiv gemenskapskompe- tens. För att säkerställa ett harmoniserat agerande som också bl.a. tar hänsyn till gemenskapens intressen regleras internationella luftfartsrela- tioner mellan medlemsstater och tredjeländer i en särskild gemenskaps- förordning. Möjligheten att bli utpekad att utnyttja trafikrättigheterna i medlemsländernas luftfartsavtal med tredje länder är i princip inte längre förbehållet de nationella lufttrafikföretagen utan utvidgas till att omfatta samtliga EG-lufttrafikföretag som är etablerade i berörd medlemsstat. Omvärldens acceptans för dessa nya förutsättningar är avgörande för den framtida utvecklingen. har kommissionen fått mandat att för- handla med i syfte att skapa ett öppet luftfartsområde med bl.a. fritt marknadstillträde och fri prissättning. Parterna (gemenskapen och dess medlemsstater samt ) har nått en preliminär överenskommelse om ett avtal i ett första steg. Om avtalet godkänns kommer det att ersätta medlemsstaternas bilaterala avtal med . Ett stort hinder för utvecklingen av luftfartsförbindelserna österut utgörs av svårigheterna att få tillstånd till överflygningar över och framför allt de särskilda betalningar, utöver ordinarie över- flygningsavgifter, som krävs för dessa flygningar. Det har inte varit möj- ligt att lösa denna fråga bilateralt men kommissionen bedriver ett intensivt arbete med att försöka nå en lösning på problemen för EU-ländernas räkning. Enligt regeringens bedömning finns det, åtmin- stone till viss del, skäl till optimism om att frågan kommer att kunna lösas. Det skandinaviskt samägda flygföretaget har sedan sin tillska- pelse haft en dominerande ställning på den skandinaviska flygmarknaden och härtill en av de skandinaviska regeringarna fastlagd företrädesrätt till trafik på begränsade marknader. I samband med regeringens och riksda- gens senaste behandling av frågan om skandinavisk luftfartspolitik och förlängning av SAS-samarbetet (prop. 1996/97:126, bet. 1996/97:TU9, rskr. 1996/97:232) behandlades också frågan om den fortsatta företrädes- rätten för SAS. Enligt regeringen borde denna företrädesrätt bortfalla helt på fullt liberaliserade marknader samt på marknader där möjlighet finns att utpeka flera skandinaviska flygbolag och trafiken i fråga är utan kapa- citetsbegränsningar. På återstående marknader borde dock företrädesrät- ten behållas. Genom domar i open skies-målen 2002 har förutsättningarna för särbehandling av flygföretag radikalt förändrats. Domstolen konstaterade bl.a. att luftfartsavtalet med var diskrimi- nerande mot de gemenskapsflygbolag som var etablerade i men som inte huvudsakligen ägdes av svenska intressen eftersom de inte hade en ovillkorlig rätt att utnyttja rättigheterna i avtalet. Som en följd av domen har och rådet antagit en förordning den 29 om förhandling om och genomförande av luftfartsavtal mellan medlemsländer och tredjeländer35. Enligt förordningen skall alla gemen- skapsflygbolag med etablering i en medlemsstat behandlas lika och när en medlemsstat fördelar begränsade trafikrättigheter skall detta ske bland behöriga flygbolag enligt ett icke-diskriminerande och genomblickbart Härmed finns utrymme för att behålla företrädes- rätten för SAS som följaktligen, i de skandinaviska länderna, skall behandlas som vilket annat behörigt flygföretag som helst när det gäller rätten till marknadstillträde på luftfartsområdet. Genom ändringar i lagen (1955:227) om inskrivning av rätt till luft- fartyg som trädde i kraft kommer flygbolagens möjlig- heter att finansiera sina flygplansflottor att avsevärt förbättras. var det endast möjligt att skriva in panträtt i flygplan med sakrättslig verkan men inte förvärv och nyttjanderätt. endast varit möjligt att skriva in panträtt i flygplan med sakrättslig verkan men inte förvärv och nyttjanderätt. Detta har hindrat svenska flygbolag från att finansiera sina flygplansflottor i genom leasingupplägg där kreditgivarna behåller äganderätten till flygplanen. En följd av detta har varit att flygbolagen i flera fall ansett sig tvungna att registrera sina För att komma till rätta med dessa problem skapas genom de nämnda lagändringarna möjligheter att med sakrättslig verkan skriva in förvärv av och nyttjanderätt till flygplan samt inteckna sådan Det nya registret förs av Luftfartsstyrelsen. Staten har ett ansvar för att den enskilde konsumentens intressen och rättigheter gentemot flygbolag, flygplatser och andra marknadsaktörer Så kallade flygreseorganisatörer är företag som i sin marknadsfö- ring i vissa fall givit sken av att vara flygbolag trots att de inte har licens eller andra tillstånd att själva bedriva kommersiell flygtrafik. marknadsför och säljer företagen flygresor men anlitar sedan flygbolag till att utföra själva flygtransporten. bidra till ökad konkurrens inom flygtransportbranschen men det är sam- tidigt viktigt att den enskilda konsumentens intressen och rättigheter inte riskerar att åsidosättas på grund av att de rättsliga kraven på flygrese- organisatörer är otydliga. har till regeringen lämnat för- slag till regelverk om licensieringsförfarande och informationsskyldighet som skulle omfatta denna typ av verksamhet och utgöra ett skydd för den Förslaget är mycket intressant och är föremål för Regeringens bedömning är att någon form av regler på detta område bör övervägas. Genom resegarantilagen (1972:204) genomförs artikel 7 i EG:s paket- resedirektiv (90/314/EEG36). Resegarantilagstiftningen har som främsta syfte att skydda konsumenter som köper paketresor mot risker som upp- står vid förskottsbetalning, dvs. den skall utgöra ett skydd mot förluster vid inställda eller avbrutna resor. har, för konsumenter som köper resan för enskilt bruk, gått utöver kraven i EG-lagstiftningen så att 35 och rådets förordning (EG) nr 847/2004 av om förhandling om genomförande av luftfartsavtal mellan medlemsstater och tredjeländer, EUT L 157, 30.4.2004, s. 7 (Celex 32004R0847). 36 EGT L 158, 23.6.1990, s. 59 (Celex 31990L0314). garantin även omfattar flygstolar sålda tillsammans med paketresa, Prop. 2005/06:160 utbytesverksamhet för skolungdom samt researrangemang inklusive transport med påtagliga likheter med en paketresa. En översyn av ett antal direktiv på konsumentskyddsområdet har inletts inom EU och ett av dessa är paketresedirektivet. Kommissionen har tillsatt en utredning som gör en genomgång av direktiven och en rapport avses presenteras . Likaså kommer kommissionen att presentera en grönbok om översynen. I samband med översynen kan väntas att centrala frågor i tillämpningen av paketresedirektivet, såsom definitionen av paketresa, vad som gäller vid gränsöverskridande verk- samhet och liknande frågor, kan komma att behandlas. Regeringen gör bedömningen att den aktualiserade frågan om vilken typ av konsumentskydd som gäller vid köp av, å ena sidan, en paketresa och, å andra sidan, köp av flygbiljetter, exempelvis av lågprisbolag eller flygre- seorganisatörer, kan komma att behandlas inom ramen för EU:s arbete med att stärka passagerarnas rättigheter. Det är viktigt att en gemensam lösning eftersträvas inom unionen då resemarknaden blir alltmer gränslös med bl.a. alltfler bokningar över Internet. Regeringen kommer att i omförhandlingarna av konsumentskyddsdirektiven sträva efter en hög konsumentskyddsnivå. Ny gemenskapslagstiftning har antagits om kompensation och assi- stans till flygpassagerare som blir nekade ombordstigning eller drabbas av inställda eller kraftigt försenade flygningar. Bestämmelserna bygger i stort på de grundläggande principer som fastställts i den s.k. Montreal- konventionen, dvs. den konvention rörande vissa enhetliga bestämmelser för internationella lufttransporter som formellt trädde i kraft . har därutöver insatser gjorts globalt, inom EU och nationellt som inneburit betydande förbättringar för flygpassage- rare då det gäller möjligheterna att få ersättning vid personskada. Driftbidraget till de icke-statliga flygplatserna Regeringens förslag: Syftet med ett statligt driftbidrag till icke-statliga flygplatser skall vara att främja en god interregional flygtransportförsörj- ning i landet i de fall tillfredsställande kollektiva transportalternativ sak- Utredningens bedömningar: Överensstämmer i de väsentligaste delarna med regeringens förslag och bedömningar. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna stöder eller har ingen erinran emot utredningens principiella resonemang att tillgången till alternativa transportmöjligheter bör få genomslag vid fördelningen av det statliga driftbidraget. När det gäller trafikvolymernas inverkan på bidragsfördelningen är en majoritet av dem som yttrat sig i frågan emot en sänkning av nuvarande volymtak (ca 480 000 årspassagerare) för berättigande till bidrag. Ungefär hälften av remissinstanserna berör frå- gan om vilken trafik som driftbidraget primärt skall stödja. av dessa menar att i första hand skall bidraget prioritera det inrikes inter- Några anser dock att även trafik till och från de större nordiska naven skall vara bidragsberättigande. eniga om att anslagen för drift respektive flygtrafikupphandling fortsatt bör vara separata men att det finns ett behov av en bättre statlig samord- ning av insatserna. Några menar att i detta sammanhang måste även infrastrukturinvesteringarna beaktas. Flera remissinstanser menar att bidraget i sin helhet skall finansieras genom anslag på statsbudgeten. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande statliga stöd till de kom- munala och privata flygplatserna, det s.k. driftbidraget, infördes i sam- band med transportpolitiska beslut. Stödet omfattade (1999) , varav finansierades genom ett nytt anslag på statsbudgeten och återstående 10 miljoner kro- nor av i egenskap av sektorsmyndighet. Stödet har suc- cessivt, och i enlighet med intentionerna i beslutet, reducerats och 2005 omfattade stödet ca , varav ca finansierades genom anslaget och ca av Luftfartsver- ket. Administration, utveckling och samordning av driftbidraget har genomförts under ledning av (av Luftfarts- styrelsen) och för det ändamålet tillskapades en metod- och utvecklings- grupp gemensamt av och . och har gemensamt genomfört en utvärdering av bidragssystemet och överlämnade en rapport till regeringen. Några av slutsatserna som dras i rapporten är att driftbidraget är nödvändigt för att säkerställa en god till- gänglighet och goda utvecklingsmöjligheter för regioner i hela landet och att bidraget måste ges en långsiktig inriktning. Vidare konstateras att de viktigaste principerna fungerat väl och i enlighet med inten- tioner och således fortsatt bör gälla. Flygplatsernas ekonomiska utveck- ling har varit negativ varför bidraget bör höjas till för att motsvara av flygplatsernas totala driftunderskott. Därutöver föreslås i rapporten att bidraget i sin helhet finansieras över statsbudgeten. genomförde en intern utredning av driftbidraget. En diskussionspromemoria upprättades som innehöll ett antal frågeställningar som departementet ansåg vara relevanta i samman- hanget. Bland annat fördes resonemang kring betydelsen av alternativa transportmöjligheter vid fördelningen av driftbidrag men också kring frågan vilken vikt den internationella trafiken bör ha i stödsammanhang. Regeringen kan konstatera att med utgångspunkt från de intentioner som var gällande vid trafikpolitiska beslut, så har bidragssyste- met fungerat tillfredsställande. Stödet bidrar till att uppfylla de transport- politiska delmålen om tillgänglighet och en hållbar regional utveckling och detta gäller särskilt för de perifera delar av landet som helt eller del- vis saknar tillfredsställande transportalternativ. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns skäl för staten att fortsatt stödja driften vid kommunala och privata trafikflygplatser. Syftet med ett statligt driftstöd till kommunala och privata trafikflyg- platser skall enligt regeringens mening vara att främja en god interregio- nal flygtransportförsörjning i landet i de fall tillfredsställande kollektiva transportalternativ saknas. Ett fortsatt statligt driftbidrag till flygplatser bör sålunda bygga på ett tydligare trafikslagsövergripande perspektiv än och vara avhängigt effekterna av de statliga insatserna i transport- systemet som helhet. Staten fördelar stora resurser till utbyggnad och drift av väg- och järnvägsinfrastrukturen i hela landet. Successivt har tillgängligheten till och från landets olika delar förbättrats genom intro- duktionen av moderna och effektiva till flyget alternativa kollektivtrafik- koncept, både på väg- och järnväg. Avstånden i faktisk restid minskar. Fördelningen av driftbidraget bör rimligtvis ha en koppling till effekterna av de samlade statliga insatserna i transportsystemet i syfte att öka förut- sättningarna för en effektiv resursanvändning och en konsekvent statlig prioritering. I linje med ett sådant synsätt bör statligt driftstöd till en flygplats medges endast under förutsättning att inga alternativa kollektiva transportmöjligheter kan tillgodose regionens interregionala transportbe- hov. Regeringen anser att från ett interregionalt perspektiv är tillgänglighe- ten till av avgörande betydelse. I Rikstrafikens fördjupade studie av tillgänglighet med interregional trafik används bl.a. restiden till som ett viktigt mått för att beskriva tillgängligheten. I studien definieras en bra resmöjlighet till som en resa som, bero- ende av storlek på kommun, får uppgå till maximalt . I detta ligger att resmöjligheten måste ge goda förutsättningar för att företa endagsförrättning i . Regeringen gör i sammanhanget bedöm- ningen att en inriktning bör vara att tillgången till kollektiva transport- alternativ som medger en restid till bör utgöra ett rimligt gränsvärde som också medger en tillfredsställande tillgänglighet till för transferresor nationellt såväl som interna- tionellt. Detta bör också gälla vid resor från regioner via eller där den samlade restiden till uppgår . De icke-statliga flygplatser i regioner där sådana kollektiva transportalterna- tiv finns, även beaktande ett tillfredsställande utbud, bör således inte vara berättigade till statligt driftstöd. Vid ett ändrat huvudmannaskap för en statlig flygplats bör samma kriterier gälla. Sedan det förra transportpolitiska beslutet har EU:s inre marknad öpp- nats för 10 nya medlemmar. Behovet av snabba och effektiva transporter från regioner i till den europeiska marknaden har ökat. Denna utveckling kommer med all sannolikhet att fortsätta. Regeringen är givetvis medveten om att tillgängligheten till närliggande utrikes noder, framför allt i de nordiska länderna, har stor betydelse för näringslivets utveckling. dominerar utrikestrafiken mycket kraftigt vid fem icke- statliga flygplatser. På , och Airport har lågkostnadsflyget med framgång etablerat sig med ett attraktivt utbud av direktlinjer till utrikesdestinationer. bedriver trafik till från och . Vid de fem icke-statliga flyg- platserna uppgick andelen utrikestrafik till medan genomsnittet för övriga icke-statliga flygplatser endast uppgick till . De fem flygplatsernas betydelse för interregionala transporter inom landet är marginell. Från , , och Airport bedrivs ingen reguljär passagerartrafik till . I stället fokuserar respektive flygplats kring och utvecklar möjligheterna för den egna regionens invånare och företag att effektivt kunna ta sig till och från olika platser i . Marknadsförutsättningarna har gett dessa flygplatser, jämfört med andra flygplatser, en annan trafik vilket i det här fallet har betydelse för regionernas turism och näringslivsutveckling. Regeringen är medveten om att tillgängligheten från till ökar genom direkttrafik till centrala nav utanför , i första Prop. 2005/06:160 hand . Regeringen anser emellertid att det primära syftet med ett driftbidrag skall vara att säkerställa den interregionala transportförsörj- ningen i landet. funktion som centralt nav främjar i detta sam- manhang även den internationella tillgängligheten från stora delar av landet. Den nuvarande fördelningsmodellen bör anpassas till de riktlinjer som regeringen här redovisat och i övrigt i huvudsak bygga på nuvarande utformning i enlighet med de principer som lades fast trans- portpolitiska beslut. Stödsystemet skall administreras av Luftfartsstyrel- sen som också fattar beslut om fördelning av driftbidraget i egenskap av sektorsmyndighet. Fördelning av driftbidraget enligt de reviderade rikt- linjerna skall göras med början 2007. Myndigheten får besluta att maximalt av det totala årliga stödet får användas till utveckling och effektivisering av verksam- heten vid de stödberättigade flygplatserna. I detta sammanhang är det viktigt att flygplatserna fortsatt arbetar för att minska sin totala miljöpå- verkan varför merparten av dessa medel bör gå till miljöförbättrande åtgärder. En viss del av stödet skall fördelas till ekonomisk uppföljning av flygplatsernas ekonomi. Stödet till de flygplatser som omfattas av driftbidragssystemet får täcka maximalt av det faktiska eko- nomiska underskottet vid respektive flygplats. Bidraget bör utgå från dagens nivå och finansiering, vilket innebär att bidraget omfattar totalt , varav finansieras genom nuvarande anslag och återstå- ende av . Stödsystemet och de finan- siella ramar som här föreslås bör successivt prövas och kan komma att ändras, bl.a. mot bakgrund av resultatet av den översyn av det samlade svenska flygplatssystemet som föreslås i avsnitt 16.4. Regeringen har därutöver ingen erinran emot att den metodutvecklingsgrupp som svarat för administration, uppföljning och metodutveckling av driftbidra- get även i fortsättningen svarar för detta arbete under Luftfartsstyrelsens ledning. Regeringen delar avslutningsvis remissinstansernas syn att det finns brister i samordningen mellan de statliga myndigheter som har uppgifter inom flygtransportsystemet. Regeringen överväger därför någon form av samrådsskyldighet för dessa myndigheter. Regeringens bedömning: Principen om tillgången till kollektiva trans- portalternativ bör tillämpas vid överväganden om förutsättningarna för de statligt ägda flygplatserna. Utredningens förslag: Bedömningarna i flygplats- översyn överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömningar. Remissinstanserna: flygplatsöversyn har inte vit utredningen i samverkan med regionala intressenter, företrädesvis kommuner, näringsliv och flygplatsledningar. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen redovisade i propo- sition om vissa luftfartspolitiska frågor (prop. 1981/82:98), sin syn på inriktningen av den svenska luftfartspolitiken. I det följande luftfartspo- litiska beslutet (prop. 1981/82:98, bet. /82:28, rskr. 1981/82:339) sades bl.a. att staten har ett huvudansvar för de från riks- synpunkt mest betydelsefulla flygplatserna och att frågan om vilka flyg- platser som skall ingå i systemet bör prövas i form av en sektorsbedöm- ning där flyglinjers lönsamhet ställs i relation till lönsamhetssituation för respektive flygplats och till flygplatssystemets bärkraft i sin helhet. Det konstaterades vidare att ett kommunalt engagemang är angeläget för att flygtrafiken skall kunna utvecklas på ett sätt som tillgodoser kraven på en tillfredsställande transportförsörjning och att om en flygplats inte längre fyller en interregional transportfunktion bör förhandlingar tas upp med berörda lokala och regionala intressenter för att undersöka deras intresse av att svara för drift- och kapitalkostnader för flygplatsen. Om intresse saknas bör flygplatsen i fråga läggas ned. har på eget initiativ genomfört en strukturöversyn av de statliga flygplatserna. Resultatet av översynen har lämnats till regeringen för ställningstagande. begär regeringens bemyndigande om att få uppta förhandlingar om en överfö- ring av ansvaret för flygplatserna i och till lokal eller regional organisation. Om förhandlingarna inte leder till föreslagna ändringar begär bemyndigande om att få pröva frågan om fortsatt drift av flygplatserna är möjlig. Flygplatsen i är för när- varande föremål för fördjupad utredning av . Utredningen visar att trafikutvecklingen på flygplatserna i och har varit kraftigt negativ och avvikande i jämförelse med andra statliga flygplatser. minskade passage- rarvolymen vid de två flygplatserna vilket skall jämföras vid samtliga av administrerade flygplat- ser. Trots att resandet vid de svenska trafikflygplatserna ökade 2004 så var utvecklingen vid flygplatserna i och fortsatt mycket negativ. Denna utveckling har fortsatt då passagerar- antalet i minskade och i . Av utredningen framgår därutöver att såväl den privatekono- miska som den samhällsekonomiska kostnaden för en flygresa till eller från respektive flygplats överstiger motsva- rande kostnader för en resa med bil eller tåg. beräknar att det totala underskottet vid de två flygplatserna kommer att uppgå till ca även om man räknar in effekterna på andra flygplatser i systemet. inkom till regeringen med ytterligare en skrivelse i frågan där man begär regeringens ställningstagande till en överenskommelse mellan verket och om en över- låtelse av till ägo. Regeringen kan konstatera att inriktningen luftfartspolitiska beslut i stort ligger fast i de delar som redovisats ovan. Enligt regeringens mening finns det skäl att tro att den negativa resandeutvecklingen vid flygplatserna i och är av långsiktig strukturell art och att flygplatsernas funktion för den interregionala transportförsörj- ningen successivt har minskat. Vad beträffar så bedrivs inte någon reguljär tra- Prop. 2005/06:160 fik till eller andra inrikes destinationer utan i stället huvud- sakligen utrikestrafik till Regeringen kan också konstatera att i fall finns tillfredsställande kollektiva transportalternativ i enlighet med de bedömningar som regeringen redovisar i avsnitt 16.2. Vad gäller kan noteras att inrikestrafiken har minskat med . Trafik bedrivs fortfarande till men några motsvarande kollektiva transportalternativ som i fall finns inte. Med dessa förutsättningar avser regeringen ta ställning till Luftfarts- verkets hemställan angående och flygplatser. Avslutningsvis vill regeringen erinra om att en enskilt viktig fråga för att långsiktigt säkra flygplatskapacitet för hela det nationella flygtrans- portsystemet är att omhänderta behovet av flygplatskapacitet i StockholmMälardalen. Denna fråga har avhandlats i två statliga utredningar. Den senaste utredningen, den s.k. Stockholmsbered- ningen, redovisade till regeringen sitt delbetänkande Tillräcklig flygplatskapacitet i (SOU 2003:33). Beredningen behandlar främst frågan om flygplatskapacitet vid och flygplatser. Regeringen avser återkomma i denna fråga. En samlad översyn av det svenska flygplatssystemet Regeringens bedömning: En översyn av det samlade svenska flygplats- systemet bör göras med syfte att lämna förslag till utvecklade riktlinjer för prioritering av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatsinfra- strukturen, bl.a. i de fall den regionala flygplatstätheten är hög. nen bör vara genomförd . Skälen för regeringens bedömning: Den svenska flygplatsinfra- strukturen är omfattande och har mycket god täckning i landet. av 2006 bedrivs reguljär linjetrafik vid 42 trafikflygplatser. och ansvarar för driften vid 18 av dessa flygplatser, nämligen , , , , , , , , , , , , , , , Därutöver bedrivs reguljär linjetrafik vid 24 flygplatser med annan ägare (eller privat) än staten. Dessa flygplatser är , , , , , , , , , , , , , , , , , , Airport, , , , samt . Staten är genom Luft- fartsverket delägare av och Airport (40 procent i båda fallen). engagerade sig staten ekonomiskt i samtliga dessa