prop · GT03163 · 2006-03-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:163 Ett regionalt förhöjt grundavdrag Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en skattelättnad för fysiska personer bosatta inom stödområde A som kompensation för ökade utgifter på grund av de geografiska lägesnackdelarna. Undantag görs dock av statsstödsskäl för dem som bedriver näringsverksamhet inom transportsektorn. Kompensa- tionen lämnas genom att grundavdraget höjs med . För lämnas dock kompensation med det dubbla beloppet. Den regionala höjningen av grundavdraget för föreslås således vara . De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229).......... Ärendet och dess beredning............................................................... Målet för den regionala utvecklingspolitiken ..................... Fri rörlighet för personer .................................. Ett regionalt förhöjt grundavdrag .................................................... Effekter för offentliga finanser, m.m............................................... Bilaga 1 Sammanfattning av Utredningen om regionala stimulans- åtgärder inom skatteområdets betänkande Regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet (SOU 2005:68) ........ Bilaga 2 Utredningen om regionala stimulansåtgärder inom skatte- Bilaga 3 Utredningen om regionala stimulansåtgärder inom skatte- områdets metod för ett förhöjt grundavdrag till fysiska personer bosatta inom stödområde A .................................... Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser till betänkandet Regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet (SOU 2005:68) ........ Bilaga 5 Lagrådsremissens förslag till lagtext..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229). Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Härigenom föreskrivs att det i inkomstskattelagen (1999:1229) skall införas en ny paragraf, 63 kap. 4 a §, av följande lydelse. För dem som året före beskattningsåret är bo- satta inom det stödområde som anges i bilagan till lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt social- avgiftslagen (2000:980) är grund- avdraget beloppet enligt 3 eller 4 § med tillägg av . Första stycket gäller inte om den skattskyldige bedriver nä- ringsverksamhet inom transport- sektorn. Att tilläggsbeloppet kan utgöra stöd av mindre betydelse framgår av kommissionens förordning (EG) nr 69/2001 av om tillämpningen av artik- larna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse1, och kommissionens förordning (EG) nr 1860/2004 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG- fördraget på stöd av mindre be- tydelse inom jordbruks- och fiskerisektorn2. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Vid taxering skall dock tilläggsbeloppet enligt 63 kap. 4 a § vara i stället för . EGT L 10, , s. 30 (Celex 32001R0069). EUT L 325, 28.10.2004, s. 4 (Celex 32004R1860). Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet (dir. 2004:168). Utredaren skulle i första hand överväga om ett förhöjt grundavdrag från och med inkomst- kunde ges till fysiska personer bosatta inom stödområde A. Om ett sådant avdrag inte bedömdes kunna införas, eller inte bedömdes på bästa sätt uppfylla syftet att stimulera den regionala utvecklingen, skulle utredaren överväga om andra regionala stimulansåtgärder kunde vidtas i detta område eller andra delar av där medborgare och företag kan ha höga utgifter till följd av långa transportavstånd och kallt klimat. De offentligfinansiella effekterna av förslagen fick inte uppgå till mer än . Utredningen, som antog namnet Utredningen om regionala stimulans- åtgärder inom skatteområdet, överlämnade betänk- andet Regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet (SOU 2005:68). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens författ- ningsförslag finns i bilaga 2 och innebär en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen (2000:980) för stödområde A. Utredningen har vidare i en bilaga till betänkandet redovisat en metod för hur ett förhöjt grundavdrag till fysiska personer bosatta inom stöd- område A skulle kunna se ut. Metoden redovisas i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. I remissen har särskilt framhållits att den också gäller metoden för hur ett förhöjt grundavdrag till fysiska personer bosatta inom stödområde A skulle kunna se ut. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi2005/3803). I propositionen behandlas utredningens förslag i betänkandet. En särskild ram om har avsatts i statsbudgeten för den regionala stimulansåtgärden (prop. 2004/05:1, volym 1, s. 226 och 230, bet. 2004/05:FiU1, rskr. 2004/05:47). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen, och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har haft synpunkter när det gäller hur förslaget förhåller sig till statsstödsreglerna och efterfrågat ytterligare belysning av vissa frågor i lagstiftningsärendet. Lagrådets syn- punkter behandlas i avsnitt 5 och författningskommentaren. 4.1Målet för den regionala utvecklingspolitiken Målet för den regionala utvecklingspolitiken är att den skall bidra till väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet (jfr prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118). Med väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner avses att de är så attraktiva för människor och företag att det är möjligt att ta till vara den potential och livskraft som finns i alla regioner. Med hållbara avses att nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden. Politiken skall bidra till att öka den ekonomiska tillväxten i alla lokala arbetsmarknadsregioner för att däri- genom öka den nationella tillväxten. Politiken skall även bidra till att förbättra sociala aspekter som sysselsättning, jämställdhet och välfärd samt ekologiska aspekter som miljöpåverkan av mänskliga aktiviteter, hälsa och välfärd. Med en god servicenivå i alla delar av landet avses att människor och företag har tillgång till kommersiell och offentlig service i tillräcklig om- fattning. Med kommersiell service avses främst tillgång till dagligvaror och drivmedel; med offentlig service avses sådana funktioner som till- handahålls av statliga och kommunala aktörer. Kollektivtrafikförsörjning räknas inte som en serviceåtgärd i detta sammanhang. Såvitt avser den kommunala servicen är statens roll att bidra, inte minst genom det kom- munala skatteutjämningssystemet, till att skapa ekonomiskt likvärdiga förutsättningar i alla delar av landet. De ekonomiska och sociala effekterna bör kunna avläsas i hur väl lokala arbetsmarknadsregioner har utvecklats i termer av främst ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning. Vidare skall avläsning kunna ske mot de nationella jämställdhetsmålen och mot de nationella miljö- kvalitetsmålen. Effekterna av politiken vad beträffar servicenivån bör främst kunna bedömas genom förändringar i servicetillgängligheten. En till ytan stor del av , huvudsakligen inland, västra och nordligaste , har andra förutsättningar för boende och för näringslivets utveckling än övriga delar av landet. Området de- finieras i fråga om näringslivet som stödområde A i enlighet med förord- ningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. Att förutsättningarna skiljer sig åt beror främst på områdets geografiska läge med bland annat långa transportavstånd, liten hemmamarknad, sämre tillgång till service, låg befolkningstäthet och kallt klimat. I området ingår följande kommuner och delar av kommuner. : , , , , Jokk- mokks, , , , , och kom- muner samt Edefors och församlingar i Bodens kommun och före detta Markbygdens kyrkobokföringsdistrikt i kommun. : , , , , , Sorse- Prop. 2005/06:163 le, , , och kommuner samt Fällfors, Jörns och församlingar i kommun. : , , , , , , och kommuner. : och kommuner, Holms och Lidens församlingar i samt Anundsjö, , och Trehörningsjö församlingar i . : , , och kommuner samt och församlingar i kommun. Med församlingar avses enligt förordningen de territoriella försam- lingar som fanns . Någon form av grundavdrag har funnits i skattelagstiftningen . Avdraget, som har ett fördelningspolitiskt syfte, avser främst att lindra beskattningen för låginkomsttagare. Bestämmelser om grund- avdrag finns i 63 kap. 15 och 11 §§ inkomstskattelagen (1999:1229). Rätt till grundavdrag har fysiska personer som är obegränsat skatt- skyldiga under någon del av beskattningsåret och som har haft förvärvs- inkomst. Obegränsat skattskyldig är enligt 3 kap. 3 § inkomstskattelagen i princip den som är bosatt eller vistas stadigvarande i eller som har väsentlig anknytning hit och som varit bosatt här. Även be- gränsat skattskyldiga har i vissa fall rätt till grundavdrag. Så är fallet om deras överskott av förvärvsinkomster i och i andra länder, ute- slutande eller så gott som uteslutande utgörs av överskott av förvärvs- inkomster i . Med uteslutande eller så gott som uteslutande avses att minst av förvärvsinkomsten kommer från (jfr prop. 2004/05:19 s. 45). Dödsbon har inte rätt till avdrag än det år då dödsfallet inträffade. Grundavdragets storlek är beroende av den taxerade förvärvsinkomst- ens storlek och uppgår för till vid en taxerad förvärvsinkomst . För en taxerad förvärvs- inkomst uppgår grundavdraget till . För inkomster däremellan är grundavdraget högre. Den högsta nivån uppgår till . För dem som är obegränsat skattskyldiga bara under en del av beskatt- ningsåret är grundavdraget en tolftedel av för varje ka- lendermånad eller del av kalendermånad som de är obegränsat skatt- skyldiga. Om denna grupp skattskyldiga har sin förvärvsinkomst uteslut- ande eller så gott som uteslutande i , har de dock rätt till mot- svarande grundavdrag som om de varit obegränsat skattskyldiga under hela beskattningsåret. Grundavdraget får inte överstiga den skattskyldiges sammanlagda överskott av tjänst och aktiv näringsverksamhet sedan allmänna avdrag gjorts. Särskilda regler finns för hur överskottet av tjänst och allmänna avdrag skall beräknas i vissa speciella fall. Ideella föreningar och registrerade trossamfund som uppfyller kraven i Prop. 2005/06:163 7 kap. 7 § första stycket inkomstskattelagen har också rätt till grund- Avdraget uppgår till . 4.4.1Fri rörlighet för personer Reglerna i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG- fördraget) bygger på principerna om icke-diskriminering och fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital. I artikel 12 finns ett generellt förbud mot diskriminering som grundar sig på nationalitet. Detta förbud kompletteras med specifika förbud inom respektive ämnesområde. Artikel 12 kan dock endast tillämpas självständigt i situationer som om- fattas av gemenskapsrätten, men för vilka det inte har föreskrivits några särskilda regler om icke-diskriminering i fördraget. Fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för personer är i första hand inriktade på att förbjuda öppen diskriminering av medborgare från andra medlemsstater. Nationella inkomstskattebestämmelser gör emellertid sällan skillnad mellan olika skattesubjekt beroende på deras nationalitet. I skattelagstiftningen är det i stället regelmässigt de skattskyldigas hem- vist som är den avgörande faktorn för hur de beskattas. I de flesta länder beskattas i landet bosatta respektive utomlands bosatta personer olika i vissa avseenden. Sådana bestämmelser kan emellertid komma i konflikt med fördragsbestämmelserna eftersom de kan anses vara dolt diskriminerande. Diskriminering föreligger när skilda regler tillämpas på jämförbara fall eller när samma regel tillämpas på skilda fall. Europeiska gemen- skapernas domstol () har uttalat att förhållandena för de personer som är respektive inte är bosatta i en viss stat vanligtvis inte är jämförbara, eftersom det ofta finns objektiva skillnader mellan de båda kategorierna skattskyldiga. Om det däremot inte föreligger någon objek- tiv skillnad som motiverar en skillnad i behandlingen, kan det föreligga diskriminering om en fördel förvägras den som inte är bosatt i staten i fråga (jfr dom i mål C-279/93, Schumacker, 1995, s. I-225, och i mål C-169/03, , 2004). I EG-fördraget finns bestämmelser vilka föreskriver att hindren för den fria rörligheten för varor, tjänster, personer och kapital skall avskaffas. För fysiska personer kan i detta ärende främst den fria rörligheten för arbetstagare (artikel 39) och den fria etableringsrätten (artikel 43) aktu- aliseras. I anställningsförhållanden är det reglerna om den fria rörligheten för arbetstagare som tillämpas medan reglerna om fri etableringsrätt gäller för näringsidkare. har vid ett flertal tillfällen tagit ställning till bl.a. den fria rörligheten för arbetstagare i EG-fördraget i förhållande till natio- nella skatteregler. I de fall den nationella lagstiftningen strider mot EG- rätten skall EG-rätten ges företräde. Det innebär att en sådan nationell regel inte skall tillämpas. En fri och fungerande konkurrens är en av de principer som utgör själva grunden för Europeiska unionen. EG:s konkurrenspolitik syftar till att förstärka den europeiska industrins konkurrenskraft, säkerställa en effektiv konkurrens på den inre marknaden och skapa förutsättningar för väl fungerande varu- och tjänstemarknader. De s.k. statsstödsreglerna är en av huvudbeståndsdelarna i EG:s konkurrenspolitik. I korthet kan sägas att med statsstöd avses alla insatser av ekonomisk natur med offentliga medel som innebär fördelar för enskilda företag, avgränsade grupper av företag eller branscher. Det bör således noteras att i begreppet statsstöd innefattas också stöd som lämnas med andra offentliga medel än statliga, t.ex. kommunala medel. Mottagare av statsstöd kan också vara andra än företag. Alla aktörer som kan anses bedriva konkurrensutsatt ekonomisk verksamhet, med eller utan vinstsyfte, kan omfattas. Inga sektorer i ekonomin utesluts på förhand från statsstödsreglernas tillämpnings- område. Enligt EG-fördraget (artikel 87.1) är allt statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen på den gemensamma marknaden förbjudet. Ett antal undantag från denna generella princip finns dock. Dessa har preciserats genom domstolspraxis och genom av Kommissionen utarbetade tillämpningsbestämmelser (gemenskapsramar, riktlinjer och meddelanden etc.). Undantagsmöjligheterna avser bland annat stöd till forskning och utveckling, små och medelstora företag, miljöförbättrande åtgärder, utbildning av anställda samt sysselsättnings- skapande åtgärder. Tillsammans med möjligheterna till undantag för dessa så kallade horisontella åtgärder, ger fördraget också utrymme för stöd till utveckling av mindre gynnade regioner. För sektorerna jordbruk, fiskeri och transporter finns särskilda bestämmelser i fördraget. I artikel 87.3 c i EG-fördraget görs undantag för stöd som avser att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen har i en skrivelse (ärende N 639/99, skrivelse SG [2000] D/103189) konstaterat att stödområde A på grund av låg befolkningstäthet uppfyller villkoren för undantag enligt artikel 87.3 c för perioden 20002006. För tillämpningen av undantaget i bland annat artikel 87.3 c har Kommissionen utfärdat riktlinjer om statligt stöd för regionala ändamål (98/C 74/06, ändrade genom 2000/C 258/06). Riktlinjerna tillämpas på regionala stöd som beviljas inom alla verksamhetssektorer, med undan- tag för produktion, bearbetning och saluföring av de jordbruksprodukter som avses i bilaga 1 till fördraget samt fiske. För vissa av de sektorer som omfattas av riktlinjerna finns dessutom särskilda regler som kom- pletterar riktlinjerna. För jordbruks- och fiskerisektorn finns särskilda riktlinjer. I de nu aktuella riktlinjerna anges att med hänvisning till stödets re- gionala syfte får ett undantag från principen om stödets oförenlighet enligt artikel 87.1 beviljas endast om en balans kan säkerställas mellan den snedvridning av konkurrensen som stödet leder till och de fördelar utvecklingen av ett mindre gynnat område innebär. Av riktlinjerna framgår att regionalstöden är avsedda att användas Prop. 2005/06:163 antingen för produktiva investeringar (nyinvesteringar) eller för skapande av sysselsättning som har samband med investeringen (punkt 4.1). För att säkerställa att de produktiva investeringar för vilka stöd lämnas är lön- samma och sunda måste stödmottagarens egen finansiering uppgå till (punkt 4.2). Med nyinvestering avses en investering i anläggningstillgångar i samband med etablering av en ny anläggning, ut- ökning av kapaciteten vid en befintlig anläggning eller igångsättning av en verksamhet som medför en genomgripande förändring av en befintlig verksamhets produkter eller produktionsprocesser (punkt 4.4). Ersätt- ningsinvesteringar är uteslutna från detta begrepp, då stöd till den typen av investeringar hör till kategorin driftsstöd. Regionalstöd som är av- sedda att minska ett företags löpande kostnader (driftsstöd) är nämligen i princip förbjudna (punkt 4.15). Stöd som är avsedda att delvis kompen- sera för merkostnader för transport av varor får tillåtas bland annat i re- gioner med låg befolkningstäthet som är berättigade till undantag enligt artikel 87.3 c, under förutsättning att särskilda villkor uppfylls (punkt 4.16.1). Från det generella förbudet i artikel 87.1 görs också genom förordning (EG) nr 69/2001 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse undantag för stöd av mindre betydelse (så kallat försumbart stöd). Med stöd av mindre betydelse avses sådant stöd som beloppsmässigt begränsas till maximalt per företag . Det bör noteras att den beloppsmässiga begränsningen avser alla stöd av mindre betydelse som en företagare sammantaget får . Förordningen är tillämp- lig inom alla sektorer med undantag för bland annat transportsektorn och verksamheter som avser produktion, bearbetning eller marknadsföring av sådana produkter hänförliga till jordbruks- och fiskerisektorn som för- tecknas i bilaga 1 till EG-fördraget. Skogsbruksprodukter omfattas inte av bilagan. Förordningen gäller således för skogsbrukssektorn. Genom förordning (EG) nr 1860/2004 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse inom jordbruks- och fiskerisektorn kan stöd av mindre be- tydelse även ges inom jordbruks- och fiskerisektorn. Det maximala sam- manlagda stödet uppgår i dessa fall till per företag . Utöver denna begränsning gäller ett nationellt tak som för del innebär att det sammanlagda stödet till olika företag inom jordbrukssektorn inte får överskrida . Ett motsvarande nationellt tak gäller för företag inom fiskerisektorn och uppgår till . Ett regionalt förhöjt grundavdrag Regeringens förslag: En skattelättnad införs för fysiska personer bosatta inom stödområde A som kompensation för ökade utgifter på grund av de geografiska lägesnackdelarna. Undantag görs dock för dem som bedriver näringsverksamhet inom transportsektorn. Kom- pensationen lämnas genom att grundavdraget höjs med . För uppgår dock det förhöjda grundavdraget till . Utredningens förslag: Nuvarande nedsättning av socialavgifterna i stödområde A utökas genom att den procentsats, med vilken avdrag be- viljas, höjs från 10 till 16. I en bilaga till betänkandet redovisar utred- ningen en metod för hur ett förhöjt grundavdrag till fysiska personer bo- satta inom stödområde A kan se ut. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker eller har inget att erinra mot utredningens förslag. och i Värm- lands län tillstyrker i huvudsak utredningens förslag. Verket för närings- livsutveckling tillstyrker under vissa förutsättningar utredningens förslag. i (LO) och Akademikers Central- organisation () avstyrker utredningens förslag. Flera remissinstans- er har lämnat synpunkter på utredningens förslag. Bland annat framhålls att en utvärdering först behövs av vilka effekter nuvarande nedsättning av socialavgifterna i stödområde A har fått på sysselsättning och regional tillväxt samt vilka effekter en utökning av denna nedsättning kan få och att förslaget begränsar andra stöd inom ramen för stöd av mindre be- tydelse. När det gäller metoden för hur ett regionalt förhöjt grundavdrag kan se ut har endast ett fåtal remissinstanser yttrat sig. Ingen av dessa har tillstyrkt metoden. , och avstyrker uttryckligen metoden. Enligt LO skulle ett regionalt förhöjt grundavdrag sannolikt få mycket liten effekt som regional stimulans. Även gör denna bedömning. Verket anser dock att ett förhöjt grundavdrag skulle ge en viss kompensation till hushåll och individer för merkostnader till följd av långa avstånd och andra strukturella förutsättningar i stödområde A. LO framhåller vidare behovet av ett likformigt skattesystem och att undantag motiverade av annat än inkomstskäl kan få fördelningspolitiska effekter som inte är avsedda. LO anser också att stöd bör ges via utgifts- sidan i statsbudgeten. framhåller att grundavdragets storlek avgörs av individens inkomst och att syftet med grundavdraget förändras med ett regionalt förhöjt grundavdrag. ombudsmän () fram- håller att det är svårt att se på vilket sätt ett regionalt förhöjt grund- avdrag, som är knutet till bosättningsorten året innan be- skattningsåret, kan utgöra en regional stimulansåtgärd. Även om för- enklingsskäl talar för en sådan lösning anser JO att rätten till ett regionalt förhöjt grundavdrag i stället bör grunda sig på bosättning inom stöd- området under viss minimitid av beskattningsåret. JO anför vidare att bestämmelsen om en upplysning till bland annat kommissionens förord- ning (EG) nr 69/2001 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse, synes överflödig och bör utgå. framhåller att utredningen inte har belyst konsekvenserna för ålderspensionssystemet med ett regionalt förhöjt grundavdrag. anser att behovet av ett fungerande nationellt register för kumulationskontroll av stöd av mindre betydelse kommer att öka med ett regionalt förhöjt grundavdrag och att utrymmet att söka andra stöd inom ramen för stöd av mindre betydelse kommer att minska för företag som uppnått maximi- beloppet. Skälen för regeringens förslag: En till ytan stor del av , huvudsakligen inland, västra och nordligaste land, har andra förutsättningar för bosättning och för näringslivets ut- veckling än övriga delar av landet. Området definieras i fråga om näringslivet som stödområde A i enlighet med förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. Att förutsättningarna skiljer sig åt beror främst på områdets geografiska läge med bland annat långa transportavstånd, liten hemmamarknad, sämre tillgång till service, låg befolkningstäthet och kallt klimat. För att stimulera utvecklingen i detta område har bland annat beslutat om särskilda riktade åtgärder inom ramen för den regionala ut- vecklingspolitiken. Målet för denna är att den skall bidra till väl funge- rande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god service- nivå i alla delar av landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118). Om detta mål skall nås krävs både goda generella förutsättningar för företagande och särskilda åtgärder riktade till geografiskt avgränsade områden som bedöms ha särskilda behov.