prop · GT03102 · 2006-04-18 00:00:00 — Det har också förekommit ändringar i skattereglerna som ökat kommun- sektorns skatteinkomster och som reglerats genom minskningar med ca av de generella statsbidragen. En annan anledning till den ökade andelen specialdestinerade stats- bidrag är landstingens övertagande av kostnadsansvaret för läkemedels- förmånerna 1998. Landstingen kompenserades med ett specialdestinerat statsbidrag, som uppgick till ca , en ökning med . En detaljerad redovisning av de förändringar som påverkade anslaget för kommunalekonomisk utjämning finns i budgetpropositionen . Med generella statsbidrag avses bidrag som inte är verksamhetsanknutna och som är samlade under utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner, samt ej verksamhetsanknutna tillskott som belastar stats- budgetens inkomstsida. Under utgiftsområde 25 har emellertid funnits ett anslag åren 20022004 som varit verksamhetsanknutet, anslaget för ökad tillgänglighet inom sjukvården, och som därför i detta avsnitt redovisas som ett specialdestinerat statsbidrag. Utvecklingen av de generella statsbidragen framgår av tabell 2.10. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning är det beloppsmässigt största statsbidraget till kommunerna och landstingen. Anslaget infördes och motsvarar anslaget för Generellt statsbidrag till kommuner och landsting, som fanns 19962004. Sysselsättningsstöd lämnas, efter ansökan hos , med en viss andel av det lönekostnadsunderlag som kommunerna och landstingen redovisar i sina ansökningar. Den s.k. 200-kronan avser det fasta belopp om som i stället för att utgöra en statlig inkomst- skatt, under 19992004 utgjorde en inkomstskatt. Utjämningsbidrag som finansieras med utjämningsavgifter har inte räknats med. Sammantaget har de generella bidragen, inklusive tillskott på stats- budgetens inkomstsida, minskat med ca 2005. Det beror som ovan nämnts främst på regleringen 2003 av ersättningarna till kommuner och landsting för viss mervärdesskatt. Tabell 2.10 Generella statsbidrag och andra tillskott Miljarder kronor, löpande priser Generellt statsbidrag till kommuner och landsting 1 Tillskott på statsbudgetens inkomstsida Sysselsättningsstöd (periodiserat) Summa tillskott på statsbudgetens inkomstsida Summa generella bidrag och tillskott Källor: och . Anm. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning utgör ett medel att uppnå målet för politikområdet 25 Allmänna bidrag till kommuner (se avsnitt 2.1). Som en följd av den kommunala självstyrelsen ligger det direkta ansvaret för att uppnå såväl verksamhetsmål som ekonomiska mål på kommunerna och landstingen själva. Staten kan dock indirekt bidra till detta. En indikation på huruvida målet om goda och likvärdiga förutsättningar uppnås är utvecklingen av resultatnivån för kommun- sektorn som helhet och spridningen i resultatet mellan enskilda kommuner och landsting. Som framgår av avsnitten 2.2 och 2.3 har resultatet förbättrats för sektorn som helhet under , som antalet kommuner och landsting som redovisat positiva resultatet har ökat avsevärt. Även spridningen mellan enskilda kommuner respektive landsting har minskat, mätt i kronor per invånare. Tabell 2.11 visar förändringen i de generella statsbidragen och vad dessa förändringar beror på. Tabell 2.11 Förändring av generella bidrag och andra tillskott Miljarder kronor, löpande priser Generella bidrag och tillskott Förändring från föregående år -33,1 -2,0 -3,0 -3,5 -5,8 -2,6 överföringar från specialdestinerade statsbidrag -0,1 -30,1 -0,5 -0,2 -0,1 Tillskotten till kommunsektorn har uppgått till totalt Tillskotten består främst av ökningar av generella bidrag och av sysselsättningsstödet. har tillskotten uppgått till 41 De skatteregleringar som gjorts har bidragit till en minskning av de generella bidragen och en ökning 2005. överfördes specialdestinerade statsbidrag på sammanlagt fyra Skr. 2005/till de generella bidragen. I tabell 2.11 redovisas även förändringar i de generella bidragen till följd av regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen. I tabell 2.12 redovisas dessa regleringar mer detaljerat. Tabell 2.12 Regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen Miljarder kronor, löpande priser Ökad undervisningstid i gymnasieskolan Rätt till barnomsorg för barn till föräldralediga/arbetslösa -1,4 -31,4 -1,4 Viss tandvård för vuxna -0,2 -0,1 -0,1 -0,2 -0,1 -30,1 -0,5 Den beloppsmässigt övervägande delen av de specialdestinerade stats- bidragen finns på utgiftsområde 9 (Hälsovård, sjukvård och social omsorg) och på utgiftsområde 16 (Utbildning och universitetsforskning). Sammantaget uppgår anslagen på dessa utgiftsområden till ca . Dessa utgiftsområden har också flest anslag. har antalet anslag som omfattar specialdestinerade stats- bidrag minskat med 11 stycken. Tabell 2.13 Specialdestinerade bidrag per utgiftsområde Försvar samt beredskap mot sårbarhet Hälsovård, sjukvård och social omsorg* Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp Kultur, medier, trossamfund och fritid Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande Allmän miljö- och naturvård Jordbruk- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar * Inklusive ersättningen från kommunerna till för personlig assistans Källa: . Tabell 2.14 nedan visar utvecklingen av de specialdestinerade stats- bidragen . I tabellen särredovisas ett urval statsbidrag som helt eller delvis går till kommuner och/eller landsting. Dessa bidrag utgjorde av samtliga specialdestinerade statsbidrag 2005. Övriga specialdestinerade statsbidrag är fördelade på ca 100 anslag 2005 inom flertalet utgiftsområden. Sammantaget har de specialdestinerade bidragen 2005 ökat varav läkemedelsförmånen står för en betydande del. Frånsett bidraget för läkemedelsförmånerna har de specialdestinerade statsbidragen främst ökat i samband med reformer inom vård- och utbildningsområdena, införandet av maxtaxa i barn- omsorgen 2002 samt personalförstärkningar i skolan . har några specialdestinerade bidrag avseende hälso- och sjukvård överförts till anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Tabell 2.14 Specialdestinerade statsbidrag och riktade satsningar på statsbudgetens inkomstsida. Miljarder kronor, löpande priser Hälso- och sjukvård, generell del Program för IT i skolan Klinisk forskning och utbildning Ökad tillgänglighet i vården Riktade satsningar på statens inkomstsida OSA (offentligt skyddat arbete) Utbildning av personal i vård och utbildning Källor: och . 2.10Nytt system för kommunalekonomisk utjämning infördes ersattes utjämningssystem för kommuner och landsting av ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning. Syftet, dvs. att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting, är dock oförändrat. Genom att utjämnings- systemet har sammanförts med det förutvarande generella statsbidraget och vissa tidigare specialdestinerade bidrag kan det statliga stödet riktas på ett tydligare sätt till de kommuner och landsting som har mindre goda förutsättningar. Systemet består av fem delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag/avgift. Inkomst- utjämningsbidrag ges till kommuner och landsting med en skattekraft av medelskattekraften i landet och en inkomstutjämningsavgift betalas av kommuner och landsting med en skattekraft över dessa nivåer. Kostnadsutjämningen sker genom bidrag och avgifter enligt samma principer som i det föregående systemet, dock med vissa modifieringar. Ett strukturbidrag har införts för de kommuner och landsting som uppfyller särskilda kriterier och ett införandebidrag utgår till kommuner och landsting med negativa intäktsförändringar till följd av att det nya systemet infördes. Slutligen har regleringsavgifter och regleringsbidrag införts för att Skr. 2005/06:102 summan av alla bidrag och avgifter i det nya systemet skall överens- stämma med det anslag för kommunalekonomisk utjämning som beslutar om. Tabell 2.15 Generellt statsbidrags- och utjämningssystem och kommunalekonomisk utjämning . Miljarder kronor, löpande priser -13,2 -3,4 -5,7 -2,2 -5,3 -4,7 -1,5 -1,3 -1,7 -1,6 -2,0 -1,5 2.11Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade Utjämningssystemet avseende verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har varit i kraft . Regeringen tillsatte en särskild utredare för att följa upp och se över systemet (dir. 2006:15). svara för en uppföljning och utvärdering av det nationella kostnads- utjämningssystemet för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt, bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts och om systemets utformning ger resultat som kan betraktas som rättvisa, undersöka effekterna av tidseftersläpningen i underlaget för utjämningsberäkningarna samt stabiliteten i utfallet mellan åren och om systemet, trots viss eftersläpning, ger ett rättvisande resultat, följa upp och vid behov se över de genomsnittskostnader för olika LSS-insatser som skall användas i beräkningarna av standard- kostnaderna, undersöka om, hur och i vilken omfattning påverkbarheten på underlaget för beräkningarna kan ha inverkat på utfallet i LSS- utjämningen och vid behov föreslå åtgärder som kan vidtas för att begränsa påverkbarheten, samt undersöka om det finns samband mellan utjämningssystemet och Skr. 2005/06:102 förändringar inom kommunens LSS-verksamhet. Utgångspunkten för förslagen på lång sikt skall vara ett utjämnings- system med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. Om utredaren anser att det finns behov av justeringar i systemet inför bidrags- och , skall förslag till sådana redovisas till regeringen . Resterande delar av uppdraget skall redovisas . Staten har ett övergripande ansvar för all verksamhet som bedrivs i den offentliga sektorn och för samhällsekonomin. Staten styr och påverkar kommunernas och landstingens verksamheter genom bl.a. lagstiftning, övergripande mål för verksamheterna, generella och riktade bidrag, upp- följningar och riktlinjer från statliga myndigheter. har en förskjutning skett i statens styrning, från detaljerad ekonomisk styrning via villkorade och volymberoende statsbidrag till en ökad grad av lagreglering av de verksamheter som kommuner och landsting bedriver. Inslaget av individuell rättighetslagstiftning har ökat och kombinerats med generella statsbidrag till kommunsektorn. Syftet har varit att ge kommunerna ökat inflytande över hur verksamheterna utförs som kraven på nationell likvärdighet tillgodoses. Fördelningen av uppgifter mellan staten och kommunsektorn har i huvudsak legat fast . Däremot har uppgifter inom vården och omsorgen flyttats från landstingen till kommunerna, framförallt . Syftet med detta avsnitt är att översiktligt spegla utvecklingen på både totalnivå och i de olika verksamheter som kommuner och landsting ansvarar för. Den kommunala tillväxten har successivt avtagit Efter expansionen har den kommunala sektorns konsumtion som andel av BNP varit relativt stabil (diagram 3.1). En liknande utveckling finns i de flesta länder. Trots att BNP- andelen varit i stort sett oförändrad har betydande förändringar skett i de olika verksamheternas kostnader, omfattning och kvalitet. Transfereringar till hushållen, t.ex. ekonomiskt bistånd och pensioner till före detta kommunal- och landstingsanställda, har varit relativt som andel av BNP. ökade det ekonomiska biståndet tillfälligt som en följd av den svaga samhälls- ekonomiska utvecklingen och ett ökat flyktingmottagande. Minskningen av kommunala investeringar som andel av BNP beror bl.a. på den ökade andel verksamhet som bedrivs i bolagsform. Diagram 3.1 Kommunala utgifter som andel av BNP K o n su m tio n T ran sfererin g ar till h u sh åll De resurser som satsades på kommunala välfärdstjänster ökade i genomsnitt i fasta priser . Det motsvarar en ökning för hela perioden med En jämförelse av utvecklingen per decennium visar att volymen av kommunala välfärdstjänster ökat i en allt långsammare takt medan utvecklingen av BNP varit jämn. var ökningen av konsumtion i fasta priser betydligt snabbare än BNP- tillväxten och betydligt långsammare1. Att den kommunala konsumtionen ändå var oförändrad som andel av BNP beror på en snabbare löne- och prisökning (sammanvägt) i den kommunala sektorn jämfört med ekonomin som helhet. Även hushållens konsumtion har ökat i en jämnare takt, men något långsammare än BNP- tillväxten. Tabell 3.1 Utveckling per decennium av BNP, hushållens konsumtion och konsumtion i fasta priser 1 skedde några strukturella förändringar som inte påverkar jämförelsen eftersom de i stort sett tar ut varandra. Landstingen övertog kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen 1998 från staten. ingår inte kyrkan längre i den Staten övertog ansvaret för från landstingen De kommunala verksamheterna är personalintensiva. Expansionen av de kommunala tjänsterna motsvaras därför av en ökning av antalet anställda. Antalet anställda i kommunsektorn ökade för att sedan minska av nedskärningar i de offentliga utgifterna . Därefter har antalet åter ökat, men ökningen har varit långsammare, främst som en följd av en långsammare resurstillväxt, men också som en följd av att andelen kommunalt finansierad verksamhet som bedrivs i bolagsform eller av privata företag, kooperativ etc. har ökat. (Se diagram avsnitt 2.8) Därutöver har ökningen av antalet anställda dämpats av att kompetenskrav och därmed lönenivåer i sektorn höjts, som den genomsnittliga arbetstiden har ökat. Diagram 3.2 Antal anställda i kommuner och landsting, tusental Kraftigast expansion inom äldre- och handikappomsorgen2 Av de stora kommunala verksamheterna har kostnadsökningen för äldre- och handikappomsorgen varit störst, i fasta priser. Ökningen av kostnaderna för äldreomsorgen påverkas av huvudmanna- skapsförändringen då en del av omvårdnaden av äldre flyttades från landstingens hälso- och sjukvård till kommunernas äldreomsorg, genom den så kallade Ädelreformen. Även om man korrigerar för denna reform blir ökningen för äldre- och handikapp- omsorgen fortfarande den högsta, . Under 1970- och 1980- talet var det främst äldreomsorgen som ökade och främst handikappomsorgen. Kostnaden för hälso- och sjukvården har ökat med i fasta priser om man gör motsvarande korrigering för Ädelreformen, alltså något snabbare än den genomsnittliga ökningen för samtliga 2 Uppgifterna om kostnadsutvecklingen är hämtade från Nationalräkenskaperna. har justerats med anledning av olika statistikomläggningar utom i några fall där det inte varit möjligt och inte heller är av någon avgörande betydelse för utvecklingen. Mätt i kronor och i löpande priser har emellertid hälso- Skr. 2005/06:102 och sjukvårdens kostnader ökat snabbast. Lägst ökning visar utbildning (grundskola, gymnasieskola och vuxen- utbildning), med i fasta priser. Diagram 3.3 Kostnadsutveckling i kommunala verksamheter (inkl kyrkan) Källor: , och . Barnomsorgens kostnader ökade kraftigt men har därefter fallit tillbaka. Det övriga sociala skyddet, t.ex. vård och omsorg om missbrukare, barn och ungdomar, har utvecklats långsammare än övriga verksamheter i genomsnitt. Orsakerna till dessa skillnader i utveckling kan till stor del förklaras av olika reformer och demografiska förändringar , vilket beskrivs närmare längre fram i detta kapitel. Redan nu kan emellertid påpekas att den demografiska utvecklingen har spelat en större roll för utvecklingen inom hälso- och sjukvården samt äldreomsorgen jämfört med övriga verksamheter om man ser till perioden som helhet, genom den ökade andelen äldre invånare i befolkningen. Kostnaderna för övriga kommunala verksamheter såsom kollektiv- trafik, gator och vägar, vatten och avlopp, näringslivsutveckling, bostäder, fritid och kultur har också ökat långsammare än genomsnittet för kommunala verksamheter vilket framgår av diagram 3.4. har kostnaderna sammantaget t.o.m. minskat något. var däremot utbyggnaden av fritids- och kultur- verksamheterna markant. Diagram 3.4 Kostnadsutveckling vissa övriga verksamheter Näringsliv, gator, Källor: , och . Ökat demografiskt tryck på vård och äldreomsorg Totalt har befolkning ökat med knappt en miljon invånare perioden 19702004. Det motsvarar en genomsnittlig årlig befolknings- ökning . Försörjningskvoten, dvs. andelen invånare i åldrarna samt i förhållande till antalet invånare , har varierat mellan (tabell 3.2). Kvoten återspeglar hur många personer varje invånare i arbetsför ålder måste försörja utöver sig själv. Kvoten kan delas upp i en yngrekvot () respektive äldrekvot (). Yngrekvoten har sjunkit medan äldrekvoten ökat med fem. Tabell 3.2 Försörjningskvoter, procent Källa: och . Diagram 3.5 Demografisk utveckling Antal invånare i vissa åldersgrupper Den mest markanta förändringen är ökningen av antalet invånare , vars andel av totalbefolkningen har ökat från 2004. Antal invånare i åldern ökade , men har därefter minskat. Utvecklingen av antalet invånare i förskole- och skolålder präglas mer av cykliska fluktuationer. Förändringar i födelsetalen får i tur och ordning konsekvenser för förskolan, och gymnasiet. Antalet i gruppen som helhet minskade relativt kraftigt för att sedan öka . Över hela perioden har antalet invånare i förskole- och skolålder minskat, med ca 70 000 (3,). Det demografiska trycket har således ökat inom äldreomsorgen och hälso- och sjukvården . Förändringarna har skett över långa cykler. När det gäller förskola och utbildning har det demografiska trycket minskat något över perioden som helhet, men de korta cyklerna har medfört att det funnits ett kontinuerligt omvandlingstryck i kommunernas verksamhet. Uppgifterna avser hela rikets demografiska utveckling och visar därför bara hur det ser ut för en genomsnittlig kommun eller landsting. Utvecklingen för enskilda kommuner och landsting kan vara mer dramatisk. 3.2Utvecklingen i olika verksamheter Den moderna svenska äldreomsorgen daterar sig , då möjligheten att få vård och omsorg i det egna hemmet i stället för på institution utvecklades. Under följande decennier kom såväl den institutionsbaserade vården som omsorgen i hemmet att byggas ut. Resurserna i äldreomsorgen, i relation till antalet personer , var som störst och . I takt med den ökande andelen äldre i befolkningen och att äldres situation har förbättrats, både hälsomässigt och ekonomiskt, har verksamheten Skr. 2005/06:102 genomgått betydande omprövningar och omprioriteringar. Diagram 3.6 Äldreomsorg Hjälp i hemmet och i särskilt boende Andel i % av Hjälp i särskilt boende Anm. För jämförbarhet över tiden inkluderas i andelen personer med hjälp i särskilt boende även de som tidigare vårdades på landstingens långvårdsavdelningar och efter ädelreformen de som vårdas på landstingens geriatriska avdelningar. Med hjälp i hemmet inbegrips hemtjänst och hemsjukvård. Källor: , docent , , Social- styrelsen. Den demografiska utvecklingen har förändrat förutsättningarna för äldre- omsorgen. Förbättrade levnadsvillkor har bidragit till en påtaglig ökning både av antalet äldre och andelen äldre i befolkningen. T.ex. femdubblades andelen kvinnor i befolkningen , medan andelen män fyrdubblades. Allt fler av de äldre lever ett långt liv med i stort sett bibehållen hälsa och funktionsförmåga. De förbättrade ekonomiska villkoren för äldre har också bidragit till att förutsättningarna för äldreomsorgen ändrats. En försämrad ekonomi påskyndade en förskjutning av insatserna till en allt äldre del av befolkningen. Andelen äldre () som fick hemtjänst var som högst 1978. Därefter har andelen sjunkit kraftigt. får äldre makar sällan hemtjänst. kunde hemtjänstinsatser bestå av trädgårdsskötsel snöröjning, fönsterputsning, storstädning. De som hade stora behov av omvårdnad fick dem i stället tillgodosedda i särskilda boendeformer. Omsvängning i synen på äldres boende skedde en omsvängning i synen på var äldre ska bo och få vård och omsorg. Från att enbart ha satsat på utbyggnad av ålder- domshem fördes hemmaboende med hemtjänst fram som alternativ. När socialtjänstlagen trädde i kraft lagreglerades hela äldre- Två delmål för äldreomsorgen fördes fram: normalisering och självbestämmande. Ett program för förbättrade boendeförhållanden genomfördes så att äldre i ökad utsträckning skulle kunna välja att bo kvar hemma, även när hjälpbehoven är stora. skulle också finnas ett varierat utbud av särskilda boende- och vård- former för äldre, däribland ålderdomshem, servicebostäder och grupp- boenden för människor med åldersdemens. fick kommunerna det samlade ekonomiska ansvaret för den långvariga somatiska vården för äldre och funktionshindrade, den s.k. Ansvaret för sjukhem och andra vårdinrättningar togs över av kommunerna från landstingen. betalningsansvariga för de medicinskt färdigbehandlade i somatisk akut- sjukvård och geriatrisk vård som tillhandahölls av landstingen. samband med Ädelreformen gavs kvarboendeprincipen ännu en innebörd: den äldre skulle även efter flyttning till en särskild boendeform kunna få bo kvar där resten av livet och inte behöva flytta mellan olika Andelen socialbidragstagare3 i befolkningen har varierat från ca fyra procent till med en topp i priser har kostnaderna för socialbidrag ökat från till drygt 13 miljarder kronor 1997. Därefter har kostnaderna sjunkit och uppgick till senare hälft och framåt har socialbidragsmönstret tydligare än tidigare påverkats av strukturella faktorer såsom flykting- mottagande och ökade levnadsomkostnader. De senare har i sin tur berott på ändrad familjesammansättning med fler ensamförsörjare i samhället. Förändrad lagstiftning och kommunernas arbetsmetoder har också haft en inverkan på svängningar i bidragstagandet. Innan socialtjänstlagen infördes var rätten till socialbidrag begränsad till vissa specifika målgrupper. t.ex. sjuka, personer med funktionshinder, familjer med stor försörjningsbörda samt äldre. personer som var friska och arbetsföra var arbetslöshet inte formellt ett legitimt skäl för att erhålla socialhjälp. I och med socialtjänstlagens tillkomst har biståndstagande i stället alltmer kommit att utgöra ett bistånd till unga och flyktingar som inte kommit in på arbetsmarknaden och som inte kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning eller andra Familjestrukturerna har förändrats sedan och antalet ensamstående mödrar har ökat. bidragstagare bland ensamstående mödrar uppgick som mest till omkring Andelen har sjunkit till kring Andelen av socialbidragskostnaderna som gick till flyktingar uppgick till och ökade till Bidragstidens längd har trendmässigt ökat . Bland de med de längsta bidragstiderna återfanns personer födda utomlands och ensamstående kvinnor med barn. 3 användes begreppet socialhjälp. I och med införandet av en ny socialtjänstlag (SoL) 1982 (SFS 1980:620) infördes i stället begreppet socialbidrag. med förändringar i SoL infördes i stället ekonomiskt bistånd och försörjningsstöd. texten används dessa begreppen omväxlande. Diagram 3.7 Ekonomiskt bistånd 19702004 Insatser för personer med funktionshinder präglades fortfarande stora delar av samhällets stöd till personer med utvecklingsstörning och personer med omfattande psykiska funktionshinder av särlösningar vid stora institutioner i landstingens regi. Dessa personer var ofta från tidig ålder och under stora delar av sina liv inskrivna vid elevhem, arbetshem, vårdhem, specialsjukhus eller mental- sjukhus. Den svenska handikappolitiken i dess moderna utformning har utvecklats med . Redan då inleddes en kraftig utveckling av insatser till personer med funktionshinder som inte fanns på institutioner. I ganska rask takt växte nya stödformer fram. Som exempel kan nämnas hemtjänst, särskilt utrustade bostäder, utbildning, tekniska hjälpmedel, vårdartjänst till vuxenstuderande och färdtjänst. Utvecklingen av skedde genom förstärkta statsbidrag.