prop · GT0377 · 2006-02-09 00:00:00 — Bl.a. finns regler om hur det stadigvarande uppehållet, som i de flesta fall är en förutsättning för permanent uppehållsrätt, skall be- räknas. Enligt artikel 21 gäller då att varje bevismedel som godtas i Sve- rige får användas för att styrka att det varit fråga om ett stadigvarande uppehåll. Till skillnad från det permanenta uppehållskortet, som behand- las i avsnitt 5.15, anges inte någon giltighetstid för intyget om permanent uppehållsrätt. Av skäl 18 till rörlighetsdirektivet framgår att den perma- nenta uppehållsrätten för unionsmedborgare, när den en gång erhållits, inte bör omfattas av villkor. Enligt artikel 9.1 skall medlemsstaterna utfärda ett uppehållskort till uni- onsmedborgares familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborga- re, om det planerade uppehållet överstiger . Kortet skall en- ligt artikel 10.1 kallas uppehållskort för en unionsmedborgares familje- medlem. Någon motsvarande valfrihet för som gäller i fråga om registrering av unionsmedborgare finns inte. Artikel 9.1 är visserligen inte utformad på så sätt att den uttryckligen ger medlemsstaterna en rätt att ålägga unionsmedborgares familjemedlemmar en skyldighet att ansö- ka om uppehållskort. Artikel 9.3 tillåter att den som skall ha uppehålls- kort men som underlåter att ansöka om ett sådant kort, får åläggas sank- tioner. Vidare anges i artikel 9.2 att fristen för att ansöka om uppehålls- kort inte får understiga räknat från ankomstdagen . Det framgår således indirekt av artiklarna 9.2 och 9.3 att familjemedlemmar- na får åläggas att ansöka om uppehållskort. I artikel 10 och 11 behandlas vidare frågor om uppehållskortets giltighet samt förutsätt- ningar för att få uppehållskort. Direktivet innehåller inte några ytterligare regler om förfarandet. Direktivet anger inte heller någon begränsning när Prop. 2005/06:77 det gäller vilka uppgifter som får behandlas. Enligt artikel 20.1 skall medlemsstaterna utfärda ett permanent uppe- hållskort för familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare men som uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt. Kortet skall utfärdas se- nast efter det att ansökan lämnades in. Det permanenta up- pehållskortet förnyas automatiskt . Enligt artikel 20.2 får den berörda personen åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner, om denne underlåter att ansöka om permanent uppehållskort. 4.16 Begränsningar av rätten till inresa och uppehåll på grund av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa Av artikel 27.1 framgår att medlemsstaterna med hänsyn till allmän ord- ning, säkerhet och hälsa får begränsa den fria rörlighet för unionsmed- borgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som an- nars följer av direktivet. I artikel 27.2 anges bl.a. att åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning och säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederböran- des personliga beteende. Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett Av artikel 27.4 framgår att den med- lemsstat som har utfärdat utlänningens pass eller identitetskort, utan for- maliteter skall ta emot dess innehavare på sitt territorium om denne av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa har utvisats från en annan medlemsstat, även om handlingen är giltig eller innehavarens medborgarskap är ifrågasatt. Det finns således en skyldighet för med- lemsstaterna att under vissa förhållanden ta emot en person som har utvi- sats från en annan medlemsstat. I artikel 28 behandlas vidare det skydd som den enskilde har mot att bli utvisad pga. hänsyn till allmän ordning Innebörden av denna artikel behandlas närmare i avsnitt Slutligen behandlas i artikel 29 i vilka fall begränsning av den fria rörligheten kan motiveras pga. hänsyn till folkhälsan. I sammanhanget bör slutligen även nämnas något om s.k. återreseför- Enligt svensk rätt kan, om en utlänning avvisas eller utvisas, beslu- tet förenas med återreseförbud. Sådant förbud att återvända till eller utan tidsbegränsning är enligt 8 kap. 13 § NUtlL obli- gatorisk när domstol förordnar om utvisning pga. brott. Enligt 8 kap. 19 § NUtlL får , när verket beslutar om avvisning eller utvis- ning, förena beslutet med förbud för utlänningen att åter- vända till utan att ha tillstånd av verket eller, i ett säkerhetsären- de, regeringen. Vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning får, enligt 8 kap. 21 § andra stycket NUtlL, en migrationsdomstol, Migra- tionsöverdomstolen eller regeringen besluta om återreseförbud, även om ingen lägre instans har meddelat sådant förbud. Artikel 15.3 i rörlighets- direktivet föreskriver i detta avseende att den som avlägsnats från en Prop. 2005/06:77 medlemsstat på andra grunder än hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, inte får förbjudas att återvända. Beslut om återreseförbud är således inte förbjudet enligt rörlighetsdirektivet men får endast meddelas i särskilt angivna fall. 4.17Skydd mot avvisning och utvisning på grund av hän- syn till allmän ordning eller säkerhet Av artikel 28.1 framgår att den beslutande myndigheten måste beakta den berörda personens personliga förhållanden innan man av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet beslutar att avlägsna denne. Därvid skall sådana faktorer beaktas som längden av personens uppehåll inom den aktuella medlemsstatens territorium, personens ålder, hälsotillstånd, fa- miljesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i medlemsstaten samt banden till ursprungslandet. Som tidigare nämnts i avsnitt 5.16 kan, enligt artikel 27.2, utvisning av en unionsmedborgare eller en familjemedlem till denne endast ske om den personens beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvar- ligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Av artikel 28.2 följer att utvisning inte får ske av unionsmedborgare eller deras familjemed- lemmar, oavsett medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt, utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säker- het. Artikel 28.2 föreskriver således, jämfört med artikel 27.2, ett för- stärkt skydd mot utvisning av de personer som innehar permanent uppe- hållsrätt. Artikel 28.3 anger att det för två särskilda kategorier av unionsmed- borgare och familjemedlemmar måste föreligga mycket starka skäl tvingande hänsyn till allmän säkerhet för att utvisning skall kunna ske. Dessa kategorier är de personer som har uppehållit sig i den motta- gande medlemsstaten under de tio föregående åren samt underåriga, om inte utvisning är nödvändig enligt FN:s konvention om barnets rättighe- ter. Enligt kommissionens förslag till direktivet skulle gälla ett absolut skydd mot utvisning redan om personen i fråga hade permanent uppe- hållsrätt eller var en underårig familjemedlem. En sådan ordning godtogs inte av rådet, som i den gemensamma ståndpunkten (nr 6/2004) i stället förordade den lydelse som i dessa delar blev den slutliga. 4.18 Utformning och tillhandahållande av vissa beslut samt tidsfrist för verkställighet av beslut om utvis- ning Artikel 30 innehåller vissa bestämmelser om delgivning av beslut om Begreppet delgivning i artikeln bör härvid inte jämställas med vad som i svensk rätt avses med detta begrepp, vilket är ett särskilt förfarande för tillhandahållande av t.ex. beslut eller domar som följer av delgivningslagen (1970:428). Artikelns ordalydelse ger vid handen att den endast avser beslut om utvisning pga. hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Genom hänvisningen i artikel 15.1 skall dock artikel 30 liksom även artikel 31 avse alla beslut som begränsar den fria rör- Prop. 2005/06:77 ligheten, inte endast beslut grundade på hänsynen till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det sagda innebär att artikel 30 torde avse i princip alla beslut om avvisning eller utvisning, oavsett om beslutet fattas av polismyndighet, , domstol eller annan myndighet. Vilka beslut som kan anses omfattas av de krav som artikel 30 ställer upp be- handlas närmare i avsnitt 6.10.2. Enligt artikel 30.1 skall varje beslut (som fattas i enlighet med artikel 27.1, se dock ovan) skriftligen delges de berörda på sådant sätt att de kan förstå beslutets innehåll och följder. I kommissionens första förslag till direktivet (KOM [2001] 257 slutlig) angavs att det inte är något krav att beslutet översätts till den berörda personens modersmål, särskilt om det rör sig om ett mindre känt språk, men medlemsstaterna måste vidta de åtgärder som behövs för att se till att den berörde har förstått beslutets innehåll och verkningar. Enligt artikel 30.2 skall de berörda ges exakt och fullständig information om de hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa som ligger till grund för ett beslut som gäller dem, såvida det- ta inte strider mot statens säkerhetsintressen. I artikel 30.3 behandlas närmare vilka uppgifter som delgivningen skall innehålla. I delgivningen skall bl.a. anges tidsfristen för den utvisa- de eller avvisade utlänningen att lämna den berörda medlemsstatens terri- torium. Utom i väl bestyrkta brådskande fall, skall tidsfristen för att läm- na territoriet vara minst en månad från datum för delgivningen. I kom- missionens första förslag till direktivet motiverades tidsfristen som i förslaget angavs alternativt en månad beroende på vissa om- ständigheter med att fristen skulle ge tillräcklig tid för att upprätta och lämna in ett överklagande av beslutet. I artikel 31.1 anges att de berörda personerna skall ha tillgång till dom- stolsprövning och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet, i den mottagande medlemsstaten för att överklaga eller begä- ra omprövning av beslut mot dem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Som tidigare angetts i avsnitt 5.18 gäller dock vad som sägs i artikel 31, genom hänvisningen i artikel 15.1, i princip alla beslut som begränsar den fria rörligheten. Om ett överklagande eller en begäran om omprövning av ett beslut om utvisning åtföljs av en ansökan om ett interimistiskt beslut om att verk- ställigheten av utvisningen skall skjutas upp får, enligt artikel 31.2, den faktiska utvisningen från territoriet inte ske förrän det interimistiska be- slutet har fattats. Den ansökan som härvid avses är enligt svensk termino- logi ett yrkande om inhibition. Med artikelns uttryck utvisning torde vidare avses vissa fall av vad som i svensk rätt betecknas avvisning. I tre fall får enligt artikel 31.2 verkställighet ske utan hinder av att inhibi- tionsyrkandet inte har prövats, nämligen om beslutet om utvisning (eller avvisning) grundas på ett tidigare rättsligt avgörande, om de berörda per- sonerna har beviljats rättslig prövning, eller om beslutet om ut- visning (eller avvisning) grundas på tvingande hänsyn till allmän säker- het enligt artikel 28.3. Av artikel 31.3 framgår att domstolsprövningen skall göra det möjligt Prop. 2005/06:77 att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som lig- ger till grund för den föreslagna åtgärden. Den skall även garantera att beslutet inte är oproportionerligt, särskilt med hänsyn till kraven i artikel 28. Om ett beslut om avlägsnande har verkställts innan det har vunnit laga kraft får, enligt artikel 31.4, den utlänning som har överklagat beslutet inte hindras från att personligen försvara sig vid rättegången. Av arti- keln följer uttryckligen att utlänningen inte måste tillåtas att stanna kvar i landet i avvaktan på domstolsprövningen, men hans eller hennes instäl- lelse vid domstolen får inte hindras. Undantag kan göras endast om ut- länningens närvaro kan orsaka allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet eller när överklagandet eller omprövningen gäller återreseför- bud. Formerna för samt omfattningen av den prövning som enligt artikel 31 kan anses krävas av medlemsstaterna behandlas närmare i avsnitt 6.11. Som tidigare nämnts i avsnitt 5.16 framgår av artikel 15.3 i rörlighetsdi- rektivet att återreseförbud inte får meddelas i andra fall än när fråga är om avvisning eller utvisning pga. hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Vad gäller utlänningar som meddelats återreseförbud på nå- gon av dessa grunder följer av artikel 32.1 att dessa personer skall ha möjlighet att få beslutet om återreseförbud omprövat. Nämnda personer skall härvid få lämna in en ansökan om upphävande av återreseförbudet efter en med hänsyn till omständigheterna skälig frist, i vart fall fr.o.m. verkställigheten av beslutet, genom att åberopa bevisning som kan styrka att de faktiska omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats. Den berörda medlemsstaten skall fatta beslut om denna an- sökan efter det att den lämnades in. Under prövningen av ansökan skall personerna inte ha rätt till inresa på den berörda med- lemsstatens territorium. 4.21Omprövning av beslut om utvisning på grund av brott Av artikel 33.1 framgår att en medlemsstat får besluta om utvisning som sanktion eller som särskild rättsverkan till ett frihetsberövande endast om kraven i artiklarna 27, 28 och 29 är uppfyllda. Nämnda artiklar har be- handlats närmare i avsnitt 5.16. Av artikel 33.2 framgår därtill, att om ett utvisningsbeslut i enlighet med artikel 33.1 verkställs efter det att beslutet fattades, skall medlemsstaten kontrollera om den berörda personen fortfarande utgör ett verkligt hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten, och bedöma om omständigheterna har ändrats sedan utvisningsbeslutet fattades. Enligt artikel 8.1 får medlemsstaterna ålägga unionsmedborgare att regi- strera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som överstiger tre må- nader. Det är således upp till medlemsstaterna att avgöra om ett registre- ringsförfarande skall införas. Av rörlighetsdirektivet framgår inte vilka uppgifter som i sådant fall får registreras. Artikel 8.2 anges visserligen vad registreringsbeviset (se nedan) skall innehålla, men direktivets regler har inte utformats som ett förbud mot registrering av vissa uppgifter. Vad som anges i och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet), vilket i svensk rätt har kommit till uttryck framförallt i personuppgiftslagen (1998:204) bör dock beaktas i sammanhanget. I artikel 8 föreskrivs vida- re vilka krav som får ställas på unionsmedborgare för att den mottagande medlemsstaten skall utfärda registreringsbevis, samt anger därutöver reg- ler avseende sanktioner och frist för registrering. Rörlighetsdirektivet anger i övrigt inte några andra begränsningar för registreringsförfarandet. 4.23Förfarandet i samband med utfärdandet av registre- ringsbevis och uppehållskort Av artikel 8.2 respektive 9.2 framgår att fristen för registrering respekti- ve ansökan om uppehållskort inte får understiga räknat från ankomstdagen. Registreringsbeviset för unionsmedborgare skall utfärdas , vilket torde innebära att beviset skall utfärdas så snart förut- sättningarna för registrering är uppfyllda. Ett intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort skall, enligt artikel 10.1, utfärdas . Själva uppehållskortet skall utfärdas senast efter ansökan. Intyget har inte någon annan betydelse än att det utvisar att en anmälan har läm- nats in. Intyget underlättar kontrollen av om den enskilde har uppfyllt sin anmälningsskyldighet. Uppehållskortet skall kallas uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem och skall gälla för utfärdandet eller för unionsmedborgarens vistelse, om denna inte överstiger . Artikel 11.2 innehåller vissa regler om hur kortets giltighet skall beräknas vid tillfällig frånvaro. Gil- tigheten skall inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger . Längre frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl som t.ex. graviditet eller förlossning, allvarlig sjukdom, stu- dier eller yrkesutbildning eller utstationering pga. arbete i ett annat land skall inte heller påverka uppehållskortets giltighet. Detsamma gäller frånvaro pga. obligatorisk militärtjänstgöring. Rörlighetsdirektivet tillåter enligt artiklarna 8.2 och 9.3 att den som underlåter att uppfylla registrerings- och anmälningsskyldigheten åläggs effektiva, proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner. I artikel 36 anges dessutom att medlemsstaterna skall fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antas i en- lighet med rörlighetsdirektivet. I sammanhanget kan även nämnas att rörlighetsdirektivet inte innehåller några egentliga regler om avregistre- ring, men att det i artikel 35 anges att medlemsstaterna under vissa förut- sättningar får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra Prop. 2005/06:77 tillbaka en rättighet enligt direktivet. Något hinder mot att registrerings- myndigheten i vissa fall vidtar avregistreringsåtgärder bör därför knap- past föreligga. Enligt artikel 25.2 skall handlingarna utfärdas gratis eller mot betal- ning som inte överstiger de avgifter som landets egna medborgare betalar för liknande handlingar. Inom gemenskapsrätten gäller en allmän likabehandlingsprincip. Princi- pen finns exempelvis uttryckt i diskrimineringsförbudet i artikel 12 i EG- fördraget. Den finns även intagen i andra rättsakter och har återkomman- de behandlats av . Likabehandlingsprincipen uttrycker bl.a. den grundprincip på vilken rörlighetsdirektivet vilar, nämligen att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på (ungefär) samma villkor som när medlemsstaternas medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Artikel 24.1 i rörlighetsdirektivet uttrycker att alla de som enligt direktivet uppehåller sig i landet skall åtnjuta samma behandling som de egna medborgarna inom de områden som omfattas av fördraget. Detta är således en återupp- repning av den gällande huvudregeln. Det skall dock på- pekas att rörlighetsdirektivet delvis omfattar fler personkategorier än vad de tidigare bestämmelserna, som upphävs, har gjort. har kret- sen av familjemedlemmar, oavsett nationalitet, som har rätt att röra sig fritt, skiftat beroende på vilken kategori den unionsmedborgare som de är beroende av tillhör. Genom artikel 24 blir det tydligt att alla nu aktuella kategorier inte bara omfattas av rätten till fri rörlighet utan även rätten till likabehandling. Det tydliggörs också att det finns ett direkt samband mel- lan rätten till likabehandling och rätten till bosättning (jfr mål C-85/96, ). Den allmänna bestämmelsen om likabehandling in- skränks på så sätt att artikel 24.2 tillåter vissa undantag beträffande andra än arbetstagare, egna företagare och deras familjemedlemmar. Bestäm- melsen anger att den mottagande medlemsstaten inte är skyldig att bevil- ja socialt bistånd under uppehållets tre första månader. Inte heller före- ligger det någon skyldighet att bevilja sådant bistånd för arbetssökande så länge de vistas i landet med stöd av artikel 14.4 b. Artikel 24.2 medger även vissa inskränkningar i rätten till studiebidrag och studielån. Sådana inskränkningar får endast gälla till dess permanent uppehållsrätt erhållits. Av artikel 23 framgår att unionsmedborgares familjemedlemmar som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt skall, oavsett medborgar- skap, ha rätt att ta anställning eller inleda verksamhet som egenföretaga- re. Med uppehållsrätt i detta avseende kan även avses uppehållsrätt enligt artikel 6, dvs. rätt att uppehålla sig i utan några andra villkor eller formaliteter än kravet att inneha ett giltigt identi- tetskort eller pass. Enligt artikel 22 skall uppehållsrätten och den permanenta uppehållsrät- ten gälla inom den mottagande medlemsstatens hela territorium. Av arti- keln följer att medlemsstaterna får begränsa den territoriella giltigheten endast om sådana begränsningar även gäller medlemsstatens egna med- borgare. Enligt artikel 34 skall medlemsstaterna sprida information om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rättigheter och skyldigheter inom det område som omfattas av rörlighetsdirektivet. Artikeln anger särskilt informationskampanjer via nationella och lokala medier och and- ra kommunikationsmedel. 5 Överväganden och förslag Regeringens förslag: Begreppet uppehållsrätt skall införas som en ny grund för EES-medborgares och deras familjemedlemmars rätt att vistas i . Bestämmelser om uppehållsrätt och de administrativa förfaranden som är förenade med denna införs utlänningslag (2005:716). Reger- ingen skall få meddela närmare föreskrifter om detta. Utredningens förslag: Utredningen gör samma bedömning som reger- ingen såvitt avser begreppet uppehållsrätt. Utredningen utgår till skillnad från regeringen års utlänningslag (1989:529) samt från att även schweiziska medborgare skall omfattas av rörlighetsdirektivets bestäm- melser. Remissinstanserna: Justitieombudsmannen anser att den sär- reglering beträffande unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som rörlighetsdirektivet innebär i förhållande till vad som gäller för övri- ga utlänningar är så omfattande att den bör regleras i särskild författning. har anfört att frågan om särreglering för unionsmedborgare bör övervägas ytterligare för att bidra till större tydlighet för enskilda. har förordat att en särskild lag om rörelsefri- het i för unionsmedborgare införs eftersom detta skulle underlät- ta en direktivkonform tolkning. I andra hand har nämnden förordat att bestämmelserna utgör ett särskilt kapitel i utlänningslagen. Skälen för regeringens förslag: En grundregel i den svenska utlän- ningsrätten är att utlänningar som avser att uppehålla sig i , skall ha uppehållstillstånd. Denna huvudregel gäller även för utlänningar som är EES-medborgare samt för dessas familjemed- lemmar dock inte för nordiska medborgare. Till följd av rörlighetsdirek- tivets genomförande kommer även övriga EES-medborgare och deras familjemedlemmar att befrias från kravet på uppehållstillstånd. 2005/06:77 utlänningar har i sin egenskap av unionsmedborgare eller unionsmedbor- gares familjemedlem uppehållsrätt innebärande en rätt att vistas i landet utan föregående prövning av någon myndighet eller med stöd av någon tillståndshandling. Möjlighet kommer dock att finnas att ansöka om up- pehållstillstånd enligt nationell rätt om personen i fråga så vill. Kravet på uppehållstillstånd kvarstår även för dessa utlänningar om de inte uppfyl- ler villkoren för att erhålla eller bibehålla uppehållsrätten Rörlighetsdi- rektivet medför således en stor förändring i den nu gällande regleringen av utlänningars rätt att resa in och vistas i . Regeringen anser att uppehållsrätten för EES-medborgare och deras familjemedlemmar bör lagfästas, inte minst med tanke på att den fria rörligheten för personer är en grundläggande rättighet som följer direkt av artikel 39 i EG-fördraget. Det finns med hänsyn till den omfattande reglering som det nya direktivet nödvändiggör flera skäl för att bestäm- melserna om uppehållsrätt och därmed sammanhängande bestämmelser som reglerar den fria rörligheten tas in i en särskild lag på sätt bl.a. Detta kräver dock en mer grundlig beredning än den som kan ske i detta ärende. Regeringen finner därför inte skäl att, för närva- rande föreslå en så betydande ändring, utan finner i likhet med utred- ningen att bestämmelserna nu kan inordnas i utlänningslagen. Bestäm- melserna bör dock så långt det är möjligt inordnas i ett särskilt kapitel om uppehållsrätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Det svenska medborgarskapet bör alltjämt vara utgångspunkten när det gäller att avgöra om en person är utlänning enligt den svenska utlänningslag- stiftningen. De bestämmelser i rörlighetsdirektivet som behandlar villkoren för att erhålla uppehållsrätt är relativt invecklade. Detsamma gäller de nuvaran- de bestämmelserna om uppehållstillstånd för EES-medborgare, vilka i huvudsak har reglerats i utlänningsförordningen.