prop · GT03133 · 2006-03-22 00:00:00 — Internationellt skall verka för en helhetssyn på krishantering från förebyggande åtgärder till konsekvenshantering. FN har det primära ansvaret för att värna fred och säkerhet inter- nationellt. Med en världsomspännande medlemskrets är legitimiteten i FN:s agerande hög. värnar FN:s unika mandatgivande roll i internationellt arbete för att förebygga och hantera konflikter och katastrofer, samt arbetar för att stärka FN-systemets effektivitet. FN leder 18 komplexa fredsfrämjande insatser och har betydande närvaro i ett stort antal konflikt- och krisområden. () är med sin breda medlemskrets ett viktigt instrument för att skapa långsiktig säker- het genom ett brett säkerhetsbegrepp som omfattar militärpolitiska aspekter, demokrati och mänskliga rättigheter samt ekonomi och miljö. EU arbetar med säkerhet inom flera områden. Inom ramen för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik pågår ett intensivt samarbete i syfte att axla ett större ansvar för en säkrare omvärld. Detta stärker också FN och ger organisationen de resurser som behövs för att den skall kunna fullgöra sina uppgifter. I Ett säkert i en bättre värld har medlemsstaterna formulerat en gemensam säkerhetsrelaterad syn på omvärlden. Inom den gemensamma säkerhets- och försvarspoli- tiken (ESFP) genomförs insatser utanför unionen för att stärka fred och säkerhet. EU bidrar till förebyggande av hot mot säkerheten genom åtgärder på områden som bistånd och miljö. Unionen bedriver också ett intensivt arbete inom bl.a. det polisiära området, smittskydd och olika infrastruktursektorer för att skydda medborgare och viktiga samhällsfunktioner. Genom EU:s forskningsprogram bedrivs omfattande säkerhetsforskning där redan framgångsrikt deltar. Nato har genomgått djupgående förändringar sedan slut med ett ökat fokus på krishantering. har, baserat på frivillighet och den militära alliansfriheten, ett nära och brett samarbete med Nato. Det sker både inom () och Partnerskap För Fred (PFF), samt genom samarbetet mellan EU och Nato. Ett betydande samarbete bedrivs också på områdena civil beredskap och katastrofhjälp. Vi deltar i övningsverksamhet som stärker den civila krishanteringsförmågan. På de civila områdena samarbetar på lika villkor med Natos medlemsstater. Samarbete för att hantera kriser som drabbar EU:s medborgare De naturkatastrofer och terroristattacker som EU-länder drabbats av har medfört ett intensifierat samarbete mellan medlems- länderna. Ett tydligt uttryck för detta är den mellanstatliga s.k. solida- ritetsdeklarationen som antogs av EU:s stats- och regeringschefer där de förklarade sig vara villiga att handla gemensamt i en anda av solidaritet om en av dem utsätts för en terroristattack. Varje med- lemsstat väljer själv de lämpligaste medlen för att fullfölja detta soli- daritetsåtagande med den drabbade staten. Det praktiska uttrycket för denna solidaritet är bl.a. utvecklingen av olika instrument för att underlätta stöd till ett medlemsland som drabbas av en kris. Ett av dessa instrument är den så kallade Gemenskaps- mekanismen för räddningstjänst (Rådets beslut /792/EG, Euratom av om inrättande av en gemenskapsmekanism för att underlätta ett förstärkt samarbete vid biståndsinsatser inom räddnings- tjänsten). Syftet med gemenskapsmekanismen är att förmedla informa- tion och förfrågningar om hjälp mellan medlemsländer samt stödja med utbildningar och övningar. Gemenskapsmekanismen reformeras f.n. för att stärka dess effektivitet. har redan dragit nytta av den politiska solidaritet och de praktiska samarbetsarrangemangen som finns inom EU när genom Gemenskapsmekanismen begärde och fick hjälp med reservkraftsaggregat efter stormen . Regeringens bedömning om förmåga att ta emot bistånd från andra länder redovisas i avsnitt 5.9. EU har, bl.a. på initiativ av , beslutat om arrangemang för stöd till EU:s politiska strukturer vid en kris. De är av ad hoc-karaktär och skall kunna aktiveras på mycket kort varsel om EU drabbas av en stor katastrof. Målsättningen är att dessa arrangemang skall vara fullt utbyggda . Regeringen fortsätter att vara aktiv i dessa ansträngningar och kommer att vidta de åtgärder som behövs för att fullt ut skall kunna bidra till, och dra nytta av, de arrangemang som byggs upp. Det konsulära samarbetet för att bistå EU-medborgare i tredje land har förstärkts . Flodvågskatastrofen har inneburit en ytter- ligare fokusering på detta samarbete. Regeringen anser att det är viktigt att EU:s övriga kris- och katastrofhanteringsförmågor kan utgöra en stödresurs för de konsulära samarbetsstrukturerna. Samarbete för att hantera kriser globalt Inom FN-systemet finns flera organ som fått axla ett allt större ansvar för att hantera hot mot säkerheten på global nivå även utanför kärnområdena internationell fred och säkerhet. Det tydligaste exemplet är den utvidgade roll som har fått för att bekämpa smittspridning runt om i världen. Regeringen anser att denna utveckling är positiv och stödjer bl.a. WHO i organisationens internationella krishanteringsarbete. I finns exempelvis en beredskapsgupp med smittskyddsexperter knuten till för mikrobiologisk beredskap som under ledning av WHO deltar i arbetet med att förhindra spridning av farlig smitta var den än upptäcks. Humanitära biståndsinsatser syftar till att lindra nöd för befolkningen i naturkatastrofer eller väpnade konflikter. I skrivelsen Regeringens politik för humanitärt bistånd (skr. 2004/05:52) redogör regeringen för sin politik för humanitärt bistånd. bistår framförallt FN med transporter, telekommunikationer och annat tekniskt underhåll vid humanitära biståndsinsatser. Inom Nato/PFF:s och EU:s räddnings- tjänstsamarbeten bedrivs också arbete vad gäller katastrofhjälp. Natos samordningsfunktion för katastrofinsatser har i första hand till uppgift att stödja FN i de länder som är medlemmar i , men har även haft en viktig roll i koordineringen av flygtransporter vid katastrofer i länder som och . Det är viktigt att FN:s ledande roll för att förebygga och hantera humanitära kriser globalt respekteras och att de insatser som EU och Nato gör kompletterar FN:s insatser. Det görs bl.a. genom att stödja FN:s samordningskontor för humanitärt bistånd, OCHA. beslutade med anledning av regeringens förslag i budgetpropositionen att utöka Statens räddningsverks förmåga på området (prop. 2005/06:1, utgiftsområde 6, bet. 2005/06:FöU1, rskr. 2005/06:82). Myndigheten skall utöka omfattningen på befintliga insatser, inklusive minhantering. Vid naturkatastrofer och andra stora olyckor är det av största vikt att insatsen sker skyndsamt. I Statens räddningsverks internationella, operativa verksamhet ingår att myndigheten skall öka kapaciteten för återuppbyggnad i katastrofutsatta biståndsländer. I vissa fall kan militära resurser behövas vid humanitära insatser. Det sker i enlighet med FN:s riktlinjer för utnyttjande av militära tillgångar till stöd för internationella katastrofinsatser. Det är viktigt att beakta kostnadseffektiviteten i nyttjandet av militära resurser i förhållande till civila. Dessa behov skall vidare ej vara Prop. 2005/06:133 dimensionerande för utvecklingen av militär förmåga. Det är viktigt att det finns utvecklade rutiner för hur förfrågan och förmedling av militära resurser till humanitära insatser skall gå till. FN är den viktigaste globala aktören för att hantera konflikter som hotar internationell säkerhet. Det är angeläget att svensk förmåga att bidra till det breda spektrum av fredsfrämjande insatser som genomförs internationellt förbättras, inte minst multifunktionella insatser där samverkan mellan militära och civila komponenter är central. Därigenom bidrar till fred och utveckling i världen. EU:s civila krishanteringsförmåga bör utvecklas så att samtliga resurser för krishantering och konfliktförebyggande insatser som står till unionens förfogande utnyttjas effektivt och att insatser kan komma igång . , som har varit initiativtagare till utveck- lingen av EU:s civila snabbinsatsförmåga, ställer experter till förfogande och anordnar utbildningar för egna och andra länders experter. spelar en viktig roll, bl.a. genom att förse EU:s civila ESFP-insatser med logistikexperter. Det är viktigt att den höga svenska ambitionsnivån präglar det sätt på vilket myndigheter, som tillhanda- håller berörda personalkategorier, arbetar med internationella frågor. deltar i militära krishanteringsinsatser både inom ramen för FN i , EU i samt Nato i Kosovo och . Regeringens ambition som anges i regeringens proposition Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) är att den svenska förmågan på detta område skall öka. En viktig del av detta är utvecklandet av den nordiska snabbinsatsstyrkan. kommer en nationell handlingsplan att presenteras för genomdrivandet av syftena i 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Genderperspektivet måste uppmärksammas på samtliga nivåer i arbetet med internationella insatser för att insatserna skall bli trovärdiga och få effekt. Bistånd från andra länder Regeringens bedömning: Förmågan att under kriser ta emot bistånd från andra länder bör stärkas. Försvarsberedningen: Överensstämmer i stort med regeringens Skälen för regeringens bedömning: Bistånd bör kunna tas emot från andra länder om nationella resurser i en svår situation visar sig vara Genom olika former av internationellt samarbete har också möjligheter att begära stöd från andra länder. finns inom olika sektorer och inom ramen för EU, FN och olika regionala Erfarenheterna från stormen i och orkanen i visade på behovet av god beredskap och förmåga att ta emot bistånd från andra länder vid krissituationer. utnyttjades det system som byggts upp inom EU för att begära och ta emot mobila elverk från och . emot bistånd från andra länder måste emellertid utvecklas. 2005/06:133 beredskapsmyndigheten lyfte i sin rapport krisberedskap i inter- nationellt samarbete fram behovet av att se över det regelverk som styr våra möjligheter att ta emot hjälp från utlandet. Regeringen har därför uppdragit åt att i samverkan med andra berörda myndigheter redovisa hur förmågan att ta emot internationellt stöd vid stora olyckor och allvarliga krissituationer av olika slag kan öka. I uppdraget ingår också att kartlägga behovet av utbildning och övning för att uppnå och upprätthålla förmågan. Uppdraget har redovisats (Fö2006/730/). Det bör finnas ett färdigt system för att finansiera mottagen inter- nationell hjälp inom ramen för olika former av ömsesidigt stöd. Rege- ringen anser att förslag om hur finansieringen av internationellt bistånd som utgör räddningstjänst samt internationellt bistånd som inte är rädd- ningstjänst bör utformas. Det är regeringens uppfattning att det är viktigt att ett helhetsgrepp tas när det gäller frågorna om statlig ersättning till kommunerna efter inträffade naturolyckor. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning med uppdrag att göra en översyn av systemet för statlig ersättning till kommunerna i samband med stora olyckor, katastrofer och internationellt bistånd. Regeringens bedömning: En inriktning för informationen till allmän- heten om säkerhetspolitiken, försvaret och krishanteringen bör tas fram. Inriktningen bör ta hänsyn till hur olika målgruppers intressen och behov kan tillgodoses. Den enskilde behöver få stöd i form av information om vilka egna säkerhetsåtgärder som kan vidtas för att kunna klara en krissituation, t.ex. långvariga avbrott i el-, vatten- och värmeförsörjning. Utredningen av totalförsvarsinformationen: I betänkandet Informera om samhällets säkerhet (SOU 2004:25) föreslås bl.a. att infor- mation om totalförsvar och säkerhetspolitik bör utvidgas till att omfatta information om samhällets sårbarhet, säkerhet, skydd, krishantering, försvar samt säkerhetspolitik. Det övergripande målet för informationen bör vara att skapa förutsättningar för den enskilde att inhämta kunskap och att tillskapa sig ett eget förhållningssätt till frågorna samt bidra till att individen förstår sin egen roll och uppgift. Vidare bör informationen bli mer omfattande samt nå personer med begränsade kunskaper i svenska och personer med olika slag av funktionsnedsättningar. Myndigheterna och de frivilliga försvarsorganisationerna bör därför öka sina ansträng- ningar på detta område. Remissinstanserna: Utredningens förslag biträds i huvudsak av remissinstanserna. Några påpekar vikten av folkförankringen så att för- svarsviljan inte urholkas. Försvarsberedningens bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Ett viktigt syfte med informationen om säkerhetspolitiken, försvaret, risker, sårbarheter och samhällets krishantering är enligt regeringen att skapa ett förtroende för förmågan att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet samt vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättsäkerhet och mänskliga fri- För att kunna delta i den demokratiska processen och debatten behöver medborgarna kunskap och information. Detta gäller inte minst frågor som är grundläggande för samhället och vilkas lösning kan få konsekvenser för vårt land och dess framtid. folkförankringen av försvaret varit viktig. avses här att uppnå en delaktighet bland befolkningen. har det skett en ökad betoning av samhällets förmåga att klara kriser. Regeringen anser därför att informationen om försvars- och säkerhetspolitik bör inriktas mot det vidgade säkerhetstänkandet på det sätt som beskrivs i utredningsbetänkandet Informera om samhällets Stor vikt bör i fortsättningen läggas på krissituationer av olika Regeringen anser vidare att en inriktning bör tas fram för informa- tionen om säkerhetspolitik, försvarspolitik, krisberedskap och skydd mot Inriktningen bör syfta till att skapa förutsättningar för människor att inhämta kunskap och bidra till att individen förstår sin egen roll och I förlängningen är det regeringens förhoppning att en sådan insats kan leda till att såväl delaktighet som engagemang på olika nivåer Det är viktigt, som såväl utredningen som Försvarsberedningen påpekar, att informationen når ut till så många som möjligt och därmed kan bidra till en fortsatt folkförankring av frågorna. därför att det finns skäl att genomföra såväl en brett upplagd informationsinsats som återkommande insatser som vänder sig till befolkningen och som beskriver säkerhetspolitik, försvar, krisberedskap och skydd mot olyckor. Informationen bör genomföras på stor bredd i samhället med användning av många kanaler. Regeringen avser därför att utarbeta en övergripande inriktning till hur allmänheten kan informeras och hur delaktigheten kan öka. måste tas till hur olika målgruppers intressen och behov kan tillgodoses. Information före en kris Den enskilde har ett ansvar att hålla sig informerad om risker och hot och att vidta de skyddsåtgärder som är befogade och möjliga. förmåga hos den enskilde att hantera kriser underlättar för samhällets operativa insatser, också i kriser. För att motivera enskilda att vidta egna säkerhetsåtgärder och att frivilligt medverka i kommuners och organisationers säkerhetsarbete, krävs att kommuner, stat och andra samhällsorgan och utövare av farlig verksamhet tydliggör och kommunicerar riskerna i samhället. enskilde bör också i möjligaste mån få reda på vilka risker som finns i samhället och vilka skyddsåtgärder som offentliga organ och enskilda verksamhetsutövare planerar och vidtar samt vilka åtgärder som enskilda medborgare kan och bör vidta för att höja den egna säkerheten. Var och en bör veta hur man kan klara sin situation vid t.ex. långvariga avbrott i el-, vatten- och värmeförsörjning. För att den enskilde skall kunna bidra till sin egen säkerhet och kunna skapa den förmåga som svarar mot ansvaret behöver den enskilde få stöd från framför allt kommunerna, men också från statliga myndigheter. I lagen (2003:778) om skydd mot olyckor föreskrivs att kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänsten skall se till att allmänheten informeras om vilken förmåga som finns för att genomföra räddningsinsatser. De skall dessutom lämna upplysning om hur varning och information till allmänheten sker vid allvarliga olyckor. Erfarenheterna efter stormen visar att information, rådgivning, utbildning och övning måste förbättras. Det offentliga har ett ansvar att analysera och bedöma risker och sårbarheter samt förmedla resultatet av detta arbete till den enskilde. Genom att förmedla en bild av potentiella risker kan individer och andra aktörer ges möjlighet att själva vidta skyddsåtgärder. Det är enligt regeringen viktigt att informationen utformas efter individens behov så att alla får möjlighet att lära sig och ta ställning i dessa frågor. Den enskilde bör oberoende av exempelvis ålder, kön, funktionshinder och språkkunskaper beredas möjlighet att få del av informationen. Även företag och organisationer har ett ansvar för att stärka den säker- het som är kopplad till den egna verksamheten. Om grundläggande säkerhetsåtgärder vidtas av den verksamhetsansvarige, kan ofta skade- verkningar begränsas vid kriser. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att i samråd med ideella organisationer redovisa vilka åtgärder som kan vidtas för att den externa informationen anpassas till olika medborgares behov både avseende utformning och spridning. Informationen om risk- och sårbarhetsutvecklingen samt samhällets och enskildas säkerhetsåtgärder bör enligt regeringens bedömning kunna påbörjas redan i skolan. Mot bakgrund av den begränsade omfattningen av den utbildning som sker med stöd av totaltförsvarsplikt behövs nu andra vägar för att hos ungdomar tidigt förankra och motivera frivilligt engagemang i samhällets säkerhetsarbete. Genomförandet skulle kunna ske på så sätt att den utbildning som redan bedrivs i gymnasieskolan, med bäring på försvar, krisberedskap samt olyckor, hålls samman i ett tema om samhällets säkerhet och kompletteras med praktiska inslag om hur man kan skydda sig själv och hjälpa andra i en olycks- eller krissitua- tion. Formerna för ett tema om säkerhet samt om myndigheternas och frivilliga organisationers eventuella roll, bör prövas. Detta skulle vidare kunna bidra till att bryta negativa trender i olycks- och skadeutveck- lingen i samhället. Information under en kris kriskommunikation Vid kriser prövas förtroendet för ansvariga myndigheter. En effektiv och trovärdig krishantering beror i allt högre grad på det sätt på vilket verk- samhetsansvariga informerar och kommunicerar med allmänhet och medier. Det handlar om att under stor tidspress och osäkra förhållanden kvalitetsgranska, sammanställa och lämna information samt att ta emot information från olika källor, t.ex. enskilda, organisationer och närings- liv. Hanteringen av information i samband med en kris får inte reduceras till att enbart bli en teknisk funktion. Offentliga organisationer måste även ha kompetens för att kunna möta människor i kris och se till att personalen är utbildad och övad i att ta emot och förmedla problematisk, osäker och svår information på ett respektfullt sätt och anpassat till olika målgrupper, t.ex. barn och ungdomar. Vidare bör myndigheterna ha en förmåga att ägna sig åt mediebevakning och möta mediernas krav på information. Regeringen vill betona vikten av att varje myndighet samarbetar med övriga myndigheter och bidrar med information. I avsnitt 5.4 redovisar regeringen sin syn på en krisledande myndighet. Ett fungerande informationsflöde är nödvändigt för att samordning av relevanta delar av myndigheternas information till allmänhet och medier skall kunna ske. Som ett stöd för spridning och samordning av information finns webbportaler och webbplatser som har till syfte att sprida olika slags krisinformation via Internet. Regeringen anser att Internet och andra kommunikationsverktyg, som t.ex. sms, ställer betydande krav på myndigheter att snabbt kunna informera och kommunicera med medier och allmänhet. På uppdrag av regeringen ansvarar för en nationell webbportal för krisinformation till allmänhet och medier. Den nationella portalen har flera syften. Före en kris skall allmänhet och medier informeras om hur krishanteringen fungerar i . Under en kris skall ansvarsförhållanden beskrivas och hänvisning göras till dem som är ansvariga för krishanteringen. Efter krisen kan Krisbered- skapsmyndigheten sammanfatta vad som har inträffat och beskriva de erfarenheter som har gjorts. Regeringen gav i uppdrag åt berörda myndigheter och samtliga länsstyrelser att de på sina hemsidor skall tillhandahålla krisinformation till allmänhet, företag och massmedier. Krisberedskaps- myndigheten skall ta fram råd och rekommendationer för dessa hem- sidor. har de flesta offentliga aktörer, inklusive kommunerna, förberedda webbsidor med krisinformation. Regeringens hemsida spelar här en särskilt viktig roll eftersom många medborgare i en nationell krissituation kan tänkas vända sig till den först för information. har enligt sin instruktion i uppgift att sprida kunskap och stärka samhällets krishanteringsförmåga genom att särskilt utveckla metoder för kriskommunikation. I syfte att ytterligare förbättra förmågan att kommunicera vid kriser avser regeringen att ge i uppdrag att följa upp myndigheters kris- kommunikation vid olika typer av kriser samt föreslå åtgärder för hur kommunikationen kan förbättras. I detta sammanhang bör möjligheten att samverka med ideella organisationer, inte minst inom ramen för konceptet Frivilliga resursgrupper (FRG), uppmärksammas. I rapporten i stormens spår, om stormen , konstaterar att samverkan mellan myndig- heter och företag behöver stärkas när det gäller information till drabbade. Regeringen anser att det bör finnas en förmåga att vid behov snabbt inrätta en instans inom en myndighet, eller gemensamt med flera offent- liga organ, dit allmänheten kan hänvisas med sina frågor och där dessa kan besvaras på ett genomtänkt och korrekt sätt. I arbetet med fågel- influensan och en eventuell pandemi har lämnat stöd till berörda myndigheter i form av samordnad information. Stödet innebär en gemensam informationstjänst om fågelinfluensa, ett 020-nummer, samt myndighetsgemensam information. Därutöver arbetar myndigheterna tillsammans med att ta fram en webblösning för informa- tion till allmänheten. Ett annat exempel är KrisSam som är ett regionalt webbaserat informationssystem som finns i respektive län och som syftar till att förse allmänheten med samordnad information vid en krissituation. I avsnitt 5.5 redovisar regeringen sin syn på sam- verkan och beredskap vid myndigheter. Regeringen avser att ge Kris- beredskapsmyndigheten i uppdrag att lämna förslag på hur samordning av information mellan offentliga organ samt mellan offentliga organ och näringsliv kan ske då en kris har inträffat så att allmänheten kan få en samlad bild av händelsen. Information efter en kris Även efter en kris är informationen viktig. Den kan syfta till att enskilda får information och råd om hur förehållanden skall kunna återställas och återgå till det normala efter t.ex. ett omfattande el- eller teleavbrott. Efter en kris kan det ibland finnas skäl att skapa en särskild samordning av information till drabbade på det sätt som har skett efter flodvågs- katastrofen, då regeringen inrättade Nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i (dir. 2005:1). Rådet har i rapporten Efter flodvågen (SOU 2005:60), redovisat vilka aktiviteter som hade genomförts. Under och efter en kris kan det enligt regeringen finnas skäl att överväga om det behövs en särskild samordning av information till drabbade på så sätt som gjordes efter flodvågskatastrofen. Effektiv användning av samhällets resurser 7.1Resursförstärkning genom samverkan och bistånd Regeringens bedömning: Förstärkning med personal och andra resurser vid stora olyckor och extraordinära händelser bör i första hand ske genom att offentliga organ samverkar och bistår varandra. Den gemensamma användningen av offentliga resurser bör utvecklas vidare.