prop · GT0378 · 2006-02-08 00:00:00 — Då förar- betena utarbetades omfattades inte naturgasnät av möjligheten till all- mänförklaring. I förarbetena till lagen om allmänna värmesystems be- rördes inte frågan om hur lagstiftningen, i fråga om naturgasledningar, förhåller sig till rörledningslagen. Fjärrvärme började byggas ut i , i större omfattning först dock . är det en mycket vanlig form av uppvärm- ning och ungefär tre fjärdedelar av alla lägenheter i flerbostadshus i lan- det värms med fjärrvärme. Med fjärrvärmeverksamhet menas huvudsak- ligen produktion och distribution av hetvatten för uppvärmning av bygg- nader. En av fjärrvärmens fördelar är att den kan nyttja energikällor som inte har någon alternativ användning, såsom avfall och skogsrester men även spillvärme från industrin och kraftvärmeverk går att nyttja. Utbygg- naden har bl.a. skett som en följd av ambitionerna att förbättra tätorts- miljön och genom att man med energiskattesystemets utformning skapat drivkrafter för en sådan utbyggnad. Traditionellt sett har fjärrvärme varit en angelägenhet och var så gott som all fjärrvärmeverksamhet av betydelse kommu- nalägda (i förvaltningsform eller genom kommunala bolag). En utveck- ling pågår dock som dels innebär att de stora energikoncernerna förvär- var kommunala företag, dels att mindre icke-kommunala entreprenörer etablerar sig på mindre orter (s.k. närvärme). Under 20012003 såldes 19 fjärrvärmeföretag varav nio köptes av . Det finns drygt 200 företag eller andra subjekt som distribuerar fjärrvärme. Svensk Fjärr- värme (tidigare ) fungerar som bransch- organisation för de flesta av dessa företag. Det är stora skillnader mellan fjärrvärmesystemen både avseende storlek och kundtäthet. levererade 1990 av värmen, 2002 hade andelen sjunkit till , och de fyra stora energikoncernerna (Fortum, , och ) . Den årliga tillväxten av fjärrvärme har varit . Enligt Svensk Fjärrvärmes beräkning kommer denna tillväxtgrad att bestå. Fjärrvärmepriserna har i stort följt konsumentprisindex . har medelpriset ökat med och ökade priserna betydligt jämfört med konsu- mentprisindex. Priserna är beroende av flera faktorer, såsom val av energi- källa, bebyggelsetäthet och anslutningsgrad. Även verksamhetens storlek kan påverka priset genom möjligheten till stordriftsfördelar. Prisvariatio- nen är så stor att de högsta fjärrvärmepriserna är ungefär dubbelt så höga som de lägsta. Någon säker statistik över hur ägarformen påverkar fjärr- värmepriserna finns inte. Kommunalt ägda fjärrvärmedistributörer har tidigare generellt sett haft något lägre priser. Enligt Energimyndighetens rapport i har priserna höjts mest i företag med lägst prisnivå. Detta verkar särskilt gälla för de kommunala bolag som sålts till stora energikoncerner. Prisvariationen mellan olika fjärrvärmedistributörer och betydande prishöjningar på vissa orter har rest krav på någon form av prisreglering. I i problem och förslag (2000, s. 154 f) uttalas bl.a. att priserna på fjärr- värme varierar starkt mellan olika kommuner, vilket kan vara en indika- tion på att fjärrvärmeföretagen drar fördel av sin monopolställning vid prissättningen. bedömning av prisutvecklingen är dock omstridd. Fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna och behovet av bl.a. förbättrat kundskydd för fjärrvärmekunderna har även varit föremål utredning av den statliga (N2003:03). Utredningen har presenterat sammantaget fyra betänkanden. I betänkandet Fjärrvärme och kraftvärme (SOU 2005:33) lämnas bl.a. förslag om en fjärrvärmelagstiftning i syfte att förbättra skyddet för fjärrvärmekunderna. Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . I sammanhanget kan även nämnas att enligt Svensk Fjärrvärme är skillna- den i pris för fjärrvärme i , där fjärrvärmemarknaden och priset på fjärrvärme är föremål för reglering, betydligt större än i . Den danska regleringen av fjärrvärme har en planekonomisk inrikt- ning. För att uppnå miljöfördelar och högre verkningsgrad infördes re- geln om anslutningsplikt och för att förhindra oskälig prissättning inför- des principen om självkostnader. I gäller den generella lagstift- ningen för näringslivet i form av konkurrens- och konsumentlagar också för fjärrvärmen. Kommunen äger i de flesta fall såväl nät som produk- I finns en prisreglering som innebär att fjärrvärmepriserna inte får överstiga kostnaden för elvärme. Naturgas introducerades i och var i hög grad en följd av en politisk vilja att hitta ersättningsråvaror till olja och kol. Inhemsk natur- gasproduktion finns inte utan all naturgas importeras. Eftersom det endast finns en inmatningsledning till via måste gasen överföras genom det danska naturgassystemet oavsett ur- sprungsland. Den svenska marknaden är koncentrerad till längs det ledningsnät som löper från till med förgrening till . används naturgas i ett trettiotal kommuner. äger stora delar av det svenska transmis- sionsnätet och bedriver, sedan handelsverksamheten överläts till /S 2004, enbart nätverksamhet. I övrigt finns det () sex naturgasföretag som säljer naturgas till slutkunder. har det förekommit flera planer på utbyggnad av systemet. Naturgas används, förutom till uppvärmning, främst inom industrin som processbränsle samt för kraft- och fjärrvärmeproduktion och som fordonsbränsle. Bara en mindre del går till uppvärmning av byggnader, kommunala anläggningar och växthus och är sådan som skulle kunna omfattas av lagen om allmänna värmesystem. Trots att lagstiftning funnits på området har inget värme- system förklarats för allmänt. Det är svårt att få något säkert svar varför så inte har skett. En tänkbar orsak till att verksamhetsutövarna inte valt att allmänförklara sina värmesystem skulle kunna vara att en allmänför- för verksamhetsutövaren innebär såväl en rättighet att kunna tvångsansluta fastigheter till nätet som en skyldighet att låta fastighets- ägare ansluta sig. Det är tydligt att kollektiva värmesystem bara byggs ut där det är affärsmässigt motiverat för verksamhetsutövaren. Branschorganisationerna Svensk Fjärrvärme och Svenska Gasfören- ingen har anmärkt att allmänförklaring inte framstår som något verkligt alternativ för deras medlemmar. En bidragande orsak till varför allmän- förklaring inte skett torde vara att företagsstrukturen på värmemarknaden har förändrats sedan lagstiftningen om allmänna värmesystem kom till. Även om privata intressenter förutsattes förekomma var nog tanken att utbyggnaden av värmesystem huvudsakligen skulle ske genom det all- männas försorg. Denna tanke hade säkert fog för sig i mitten av 1970- och , men spelar de privata intressena på fjärr- värme- och naturgasmarknaderna en betydande roll. Som framgått domi- nerar fortfarande det kommunala ägandet bland fjärrvärmedistributör- erna, men privata företag står för mer än en tredjedel av leveranserna i . På naturgasmarknaden förekommer kommunalt ägande av vissa lokala nät, men i stort är de dominerande marknadsaktörerna privata företag. Lagen om allmänna värmesystem gör i och för sig ingen åtskillnad mellan offentliga och privata verksamhetsutövare, men det är svårt att tänka sig att privatägda företag med vinstkrav skulle se några fördelar med att underkasta sig lagstiftningens krav på att prissättningen skall motsvara verksamhetens självkostnader. Eftersom även kommunalägda juridiska personer som distribuerar fjärrvärme och naturgas skall bedriva verksamheten affärsmässigt torde utrymmet för att någon verksam- hetsutövare skulle välja att allmänförklara sitt värmesystem vara litet. För naturgasens del ter det sig rent av som uteslutet att allmänför- skulle ske. Naturgasens främsta användningsområden avser annat än uppvärmning av bostäder. Eftersom naturgasutbyggnad inte i första hand förefaller ske för att tillgodose behovet av uppvärmning av bostäder inom ett område, finns det inte något skäl alls att allmänförklara ett na- turgasnät, i synnerhet som en allmänförklaring skulle medföra en ensam- rätt på värmeleveranserna i strid med EG:s lagstiftning på naturgasom- rådet. Det faktum att något värmesystem inte har allmänförklarats och inte heller kan väntas bli det enligt nuvarande lagstiftning, behöver dock inte innebära att det är onödigt med lagstiftning på detta område. Va-lagsut- redningen har därför haft i uppdrag att närmare undersöka behovet av fortsatt lagstiftning motsvarande lagen om allmänna värmesystem. Som framgått är lagen om allmänna värmesystem utformad i huvudsaklig överensstämmelse med va-lagen. Såväl va-försörjning som värmeförsörj- ning genom fjärrvärme och naturgas är ledningsbundna verksamheter där nätverksamheten utgör ett naturligt monopol. Vidare ligger det övergrip- ande ansvaret för såväl vattentjänster som energifrågor, innefattande vär- me, på kommunerna. Skillnaderna mellan vatten- och värmesektorerna är dock stora. Medan den nuvarande va-lagen reglerar så gott som all vattenförsörjning och avloppshantering av betydelse för bostadsbebygg- elsen, saknas en motsvarande samlad värmelagstiftning. Naturgasdistri- butionen omfattas av ett särskilt regelverk, naturgaslagen, som inte lätt låter sig förena med lagen om allmänna värmesystem, och som uppen- barligen tillkommit utan att hänsyn tagits till den senare lagen. Fjärrvär- medistributionen är i flera avseenden oreglerad, och i de delar reglering finns framstår kommunallagens bestämmelser om kommunala fjärrvär- meföretag delvis som oförenliga med lagen om allmänna värmesystem. Till detta kommer att den nuvarande va-lagen är utformad utifrån ett uttalat skyddsintresse, nämligen hälsoskyddet, medan något lika starkt betonat och preciserat skyddsintresse saknas i lagen om allmänna värme- system. De skillnader som finns mellan lagen om allmänna värmesystem och övrig lagstiftning på värmeområdet skulle inte minska utan snarare öka om förslaget till ny va-lagstiftning skulle läggas till grund för lagstiftning om allmänna värmesystem. Förslaget till en ny lag om allmänna vattentjänster innebär att va-lag- stiftningens bestämmelser om delegation av normgivningsmakt anpassas till den nuvarande regeringsformens krav. De normgivningsproblem som finns i den nuvarande va-lagen gäller i allt väsentligt även normgivnings- bestämmelserna i lagen om allmänna värmesystem. Eftersom lagen om allmänna värmesystem medger delegation av normgivning till anlägg- ningens huvudman, som kan vara ett enskilt subjekt och till och med en enskild person, är bestämmelserna om taxeföreskrifter, allmänna bestäm- Prop. 2005/06:78 melser och beslut om verksamhetsområde i lagen om allmänna värme- system oförenliga med regeringsformen. Medan va-lagens motsvarande bestämmelser inte var grundlagsstridiga vid ikraftträdandet och på grund av övergångsbestämmelserna till regeringsform äger fortsatt giltighet, tillkom lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar och den senare lagen om allmänna värmesystem efter det att reger- ingsform hade trätt i kraft. De aktuella normgivningsbestämmelserna i lagen om allmänna värmesystem i den mån de medger delegation till enskilda rättssubjekt var därmed grundlagsstridiga redan vid ikraftträ- dandet. Det kan påpekas att varken eller lagar under- ställdes Lagrådets granskning. Med hänsyn till dagens marknadsstruktur på värmemarknaden, med ett utbrett enskilt ägande, kan lagen om all- männa värmesystem användas endast i mycket begränsad omfattning. Om denna lagstiftning skall finnas kvar, måste alltså beslutsordningen för normbeslut regleras på annat sätt än . Ungefär en femtedel av fjärrvärmeanläggningarna och merparten av naturgasnätet av ägs av privata rättssubjekt. Den beslutsordning som fö- reslås för allmänna va-anläggningar, att kommunerna meddelar beslut om verksamhetsområde, taxeföreskrifter samt allmänna bestämmelser, kan alltså inte användas för allmänna värmesystem. Med beaktande av vad som anförts är förslaget till en ny lag om allmänna vattentjänster inte lämpligt som utgångspunkt för lagstiftning om allmänna värmesystem. Lagstiftningen förutsätter särregler i sådan omfattning att det, om lag- stiftningen alls skall finnas, skulle behövas ytterligare utredningsinsatser. Mot bakgrund av detta anser regeringen att utredningens förslag att upphäva lagen om allmänna värmesystem bör genomföras. Regeringens förslag: Den nya lagen om allmänna vattentjänster skall träda i kraft . Frågor om giltigheten av befintliga allmänna bestämmelser om an- vändningen av allmänna va-anläggningar, taxeföreskrifter och beslut om verksamhetsområden regleras i övergångsbestämmelser. Vad som skall gälla för va-anläggningar som förklarats för allmänna enligt 31 § nuvarande va-lagen eller motsvarande regler i äldre rätt, och som efter ikraftträdandet är att anse som allmänna va-anläggningar, regleras i övergångsbestämmelser varav bl.a. framgår att anläggning- arna får fortsätta att bedrivas som allmänförklarade till utgången av . Utredningens förslag överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: har anfört att ändringar av processrättslig karaktär brukar som huvudregel träda i kraft utan sär- skilda övergångsregler, om det kan ske utan olägenheter, och att de av utredningen föreslagna övergångsbestämmelserna därför bör övervägas ytterligare. Skälen för regeringens förslag: Förslaget till den nya lagen om all- männa vattentjänster innebär att den nuvarande va-lagens grundläggande innehåll i allt väsentligt behålls. Det finns därmed förutsättningar att låta den nya lagen bli tillämplig på de va-anläggningar som skall anses som allmänna enligt denna lag. Det gäller såväl de va-anläggningar som drivs av kommunerna i förvaltningsform som de som drivs av en juridisk person över vilken kommuner har det rättsligt bestämmande inflytandet. De sistnämnda anläggningarna blir alltså att anse som allmänna enligt den föreslagna nya lagen vare sig de förklarats för allmänna enligt nu gällande lag eller inte. Om en va-anläggning är att anse som allmän enligt lagförslaget kommer en tidigare allmänförklaring att sakna särskild rättsverkan. I ett väsentligt avseende förändras dock rättsläget, nämligen i fråga om beslutsordningen för föreskrifter om taxa och beslut om verksamhetsom- råde samt för allmänna bestämmelser om användningen av den allmänna va-anläggningen. Enligt den nuvarande va-lagen är det huvudmannen som har beslutsrätten. Med hänsyn till regeringsformens bestämmelser om normgivning föreslås att kommunen skall meddela taxeföreskrifter och, efter bemyndigande från regeringen, allmänna bestämmelser om an- vändandet. Kommunen skall också bestämma verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning. Sådana beslut är, om de har fattats av en huvudman som inte är kom- munen, oförenliga med den nya, föreslagna lagen. Det innebär att kom- munen efter den nya lagens ikraftträdande måste meddela nya föreskrif- ter om taxa och bestämmelser för användningen. Däremot kan det inte anses nödvändigt att kommunen måste meddela nya beslut om verksam- hetsområdet för den allmänna va-anläggningen. Ett av huvudmannen fastställt verksamhetsområde enligt den nuvarande va-lagen bör kunna fortsätta att gälla även enligt den nya lagstiftningen. Varje förändring av verksamhetsområdet efter ikraftträdandet av den föreslagna lagen förut- sätter däremot nya beslut om verksamhetsområdet, men för detta krävs inga övergångsbestämmelser. För att meddela nya taxeföreskrifter och allmänna bestämmelser behö- ver kommunerna få skälig tid. Enligt regeringens bedömning bör efter den föreslagna lagens ikraftträdande räcka. Tills dess bör de före- skrifter och bestämmelser som huvudmannen meddelat med stöd av den nuvarande va-lagen fortfarande gälla. Utanför tillämpningsområdet för den nya lagen faller sådana anlägg- ningar som förklarats för allmänna med stöd av 31 § den nuvarande va- lagen eller motsvarande bestämmelser i äldre rätt och där huvudmannen inte är en juridisk person som står under kommunens rättsligt bestäm- mande inflytande. Dessa anläggningar bör få behålla sin allmänna status enligt va-lagen med stöd av övergångsbestämmelser i den nya lagen. Detta skall dock bara gälla under vilken anläggningar bör övergå till annan lämplig form. Merparten av bestämmelserna i den nya lagen bör kunna tillämpas också för dessa anläggningar, så länge de behåller sin allmänna status. Dessa bestämmelser kan pekas ut direkt i övergångsbestämmelserna till den nya lagen. Förutsättningarna för drift och användning av allmänna va-anläggningar bör därmed bli i stort sett samma, vare sig anläggning- arna är allmänna enligt den nya lagen eller allmänförklarade med stöd av 31 § den nuvarande va-lagen. De förändringar som föreslagits i fråga t.ex. om rätten att inspektera en va-installation, om taxeföreskrifter och om skadeståndsskyldighet kommer alltså att gälla också för de sist- Prop. 2005/06:78 nämnda anläggningarna. Den föreslagna utvidgningen i fråga om sä- songstaxa kan däremot inte tillämpas för dessa anläggningar. Den s.k. takregeln i den nu gällande bestämmelsen om säsongstaxa, att nivån vid sådan säsongstaxa får vara högst dubbelt så hög som den som tillämpas i övrigt, avsåg att förhindra oskälig prissättning och motivera- des med att kommunfullmäktige inte hade något inflytande över de all- mänförklarade va-anläggningarna. Det finns därmed inte skäl att frångå det tidigare betraktelsesättet. Ekonomiska och andra konsekvenser av Den nya, föreslagna lagen bygger huvudsakligen på den nuvarande va- En skillnad i förhållande till denna lag är att kommunens ansvar avser en skyldighet att se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd när lagens förutsättningar är uppfyllda. denna skyldighet att kommunen då måste ordna en sådan anläggning och se till att den består så länge den behövs. Detta innebär formellt sett ett större ansvar för kommunerna. I praktiken går det redan till på det viset, kommunerna låter bygga en va-anläggning. när en enskild va-anläggning, som anlagts i ett bebyggelseområde som saknat gemensamma va-anordningar, allmänförklarats enligt 31 § va-lagen har så gott som uteslutande avsett områden av sådan karak- tär att en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen annars hade varit den lämpligaste lösningen. Den förordade utvidgningen kan därför inte i det stora hela bedömas innebära något ytterligare åtagande i prakti- ken för kommunerna. Lagförslaget innebär också att skyldigheten att ordna en allmän va-an- läggning utvidgas till att också gälla va-anläggningar som behövs med hänsyn till skyddet för miljön och inte bara med hänsyn till skyddet för Det bör understrykas att i de allra flesta fall när en anläggning är motiverad av miljöskäl är den också det av hälsoskyddsskäl. vidgning av kommunernas ansvar torde framför allt få betydelse för ut- byggnaden av anläggningar för bortledande av dagvatten. tänkas medföra en ökad utbyggnad av avloppsanläggningar i fritidsområ- Utan en fullständig inventering inom kommunerna av hur vattentjäns- ten för dagvattenavledning utförs är det inte möjligt att bedöma i vilken omfattning ytterligare utbyggnad för detta ändamål behöver ske med an- ledning av förslaget. Sannolikt kommer dock kommunernas skyldighet i detta avseende att innebära ökade krav på reningsåtgärder i dagvatten- hanteringen, vilket i förlängningen kan leda till ett ökat kostnadstryck med medföljande höjda avgifter för användarna. Dessa kostnader är svåra att exakt uppskatta men de skall som alltid motsvara en ökad samhälls- Förslaget i denna del kan vidare bedömas kunna främja möjlig- heterna att uppnå de av regeringen uppställda miljömålen, särskilt miljö- målen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans. närmare regleringen av miljöpåverkan genom allmänna va-anläggningar följer dock främst av . I övrigt innebär förslagen ett något utvidgat kommunalt ansvar också i en del andra avseenden, t.ex. genom att huvudmannen skall ha ett ekono- miskt och faktiskt ansvar för vissa anläggningar inne på fastigheterna som är nödvändiga med hänsyn till den allmänna va-anläggningens spe- ciella konstruktion. Såväl nuvarande som den föreslagna va-lagstift- ningen bygger på och möjliggör att huvudmannen genom avgiftsuttag kan få full kostnadstäckning från användarna för ordnande och drift av den allmänna va-anläggningen. De förändringar som föreslagits innebär därmed att kommunen inte behöver drabbas av ytterligare kostnader utan att få ersättning för dem. För den kommunala självstyrelsen bör förslagen inte innebära några beaktansvärda konsekvenser. Länsstyrelsernas uppgifter enligt va-lagstiftningen kommer att minska i och med att möjligheten att allmänförklara enskilda va-anläggningar tas bort. Detta medför att efter lagens ikraftträdande inte skall pröva ansökningar om allmänförklaring och, sedan befintliga allmänför- klarade va-anläggningar upphört att vara sådana, inte heller pröva frågor om sysslomän. Dessutom har föreslagits att uppgifter att i vissa fall fastställa verksamhetsområde samt föra uppgifter om befintliga verksamhetsområden skall försvinna. Å andra sidan läggs det i förslaget större vikt vid länsstyrelsernas tillsynsansvar för att allmänna va-anlägg- ningar kommer till stånd och består så länge de behövs. Detta ansvar kommer dessutom att öka eftersom sådana anläggningar skall ordnas även när det behövs med hänsyn till miljöskyddet. gör dock bedömningen att länsstyrelsernas arbetsbelastning och behov av resurser sammantaget inte kommer att öka och att kostnaderna för försla- gen därför ryms inom nuvarande ramar. Regeringen har samma uppfatt- ning. kommer genom förslaget att tillföras ytterligare mål- typer, t.ex. överklaganden av förelägganden i fråga om kommunens skyldighet att ordna en allmän va-anläggning samt vissa tvister mellan huvudmannen och kommunen eller andra företrädare för allmänna intressen. Dessutom kommer en typ av skadeståndstvister som tidigare handlagts av allmän domstol att i fortsättningen prövas av i första instans. Den föreslagna, förtydligade lagstiftningen bör dock kunna bidra till färre antal tvister och därmed till en minskad arbetsbelastning. kan man inte bortse från att förslagen om att såväl huvudmän som användare kan få sina rättigheter och skyldigheter prövade genom att talan väcks direkt vid nämnden, kan komma att leda till en viss ökad måltillströmning. Den sammanlagda ökningen av mål i kan dock inte bli mer än marginell, vilket ryms inom Va- nämndens nuvarande organisation. Eventuella merkostnader till följd av förslagen skall finansieras inom nuvarande ramar. beslut får överklagas till i dess sammansätt- ning som Miljööverdomstol och till . Som nämnts är de förslag som syftar till att undanröja oklarheter av skilda slag i lagstift- ningen avsedda att leda till en minskning av antalet tvister och överklag- anden. De eventuella kostnader för domstolsväsendet som förslagen kan komma att medföra bedöms vara små och kan hanteras inom befintlig Prop. 2005/06:78 anslagsram. Några beaktansvärda konsekvenser i övrigt torde inte uppkomma. 7.1Förslaget till lag om allmänna vattentjänster 1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa att vatten- försörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Bestämmelsen i 1 § har ingen motsvarighet i den nuvarande va-lagen. Den, liksom lagens rubrik, syftar till att lyfta fokus i lagen från den all- männa va-anläggningen som sådan till de vattentjänster som tillhanda- hålls genom den. Lagens reglering skall i första hand ta sikte på den form av samhällsservice som de allmänna vattentjänsterna är avsedda att vara och bestämmelserna i lagen skall alltid tolkas så att tillämpningen på bästa sätt tjänar syftet. Begreppen vattenförsörjning och avlopp defi- nieras i 2 §. 2 § I denna lag avses med vattenförsörjning: tillhandahållande av vatten som är lämpligt för nor- mal hushållsanvändning, avlopp: bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats, bortledande av spill- vatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning,