prop · GT03202 · 2006-05-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:202 Omstruktureringen av kommunala bostadsföretag Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas inriktningen på och effekterna av det statliga stödet till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet genom Bostadsdelegationen och . Regeringen bedömer att stödet, i sviterna efter den finansiella krisen och negativ tillväxt , var viktigt för förtroendet för hela den offentliga ekonomin. Stödet har riktats till de kommuner som bäst har behövt det och varit effektivt när resultaten ställs mot kostnaderna. Skrivelsen utgör ett komplement till budgetpropositionen för i fråga om redovisningen av resurser och uppnådda resultat för verk- samheten Omstrukturering av kommunala bostadsföretag, , anslag 31:12, inom politikområde Bostadspolitik. Kommuner med övertaliga bostäder och stora borgensåtaganden.... Borgensåtaganden för bostadslån ....................................... Formerna för det statliga stödet......................................................... Stödets omfattning och fördelning .................................................... Ekonomiska nyckeltal för kommuner med och utan stöd... Stödets omfattning och fördelning på åtgärder................... Stödets storlek i olika typer av kommuner ......................... Genomförandet av åtgärder med stöd................................. Utvecklingen i kommuner med respektive utan stöd ........................ Förändringar av bostadstätheten ....................................... Resultatutvecklingen i kommunkoncernerna.................... Resultatutvecklingen i bostadsföretagen........................... Uppföljningen av stödet .................................................................. Övertaliga bostäder och borgensåtaganden ............................ Borgensåtaganden för bostadslån ..................................... SBN:s slutsatser om stödverksamheten........................................... Remissinstansernas synpunkter på SBN:s rapport .......................... Regeringens bedömning av uppnådda resultat................................ Åtgärder för att begränsa antalet outhyrda sociala hyres- Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. bostadsutskott har i betänkandet (2004/05:BoU1) Utgifts- område 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande efterlyst en resultatskrivelse inom politikområdet Bostadspolitik. Bakgrunden är att beslutat att regeringen skall lämna resultatredovisningar för alla politikområden en gång per mandatperiod och politikområde, som komplement till resultatredovisningen i budgetpropositionen. Resultat- redovisningen kan avse en del av politikområdet och skall överlämnas . Resultatredovisningen skall inte innehålla några förslag. Om resultatredovisningen föranleder förslag, skall de redovisas i påföljande budgetproposition. Mandatperiodens resultatredovisning i politikområdet Bostadspolitik avser verksamheten inom () och dess föregångare Bostadsdelegationen. Efter mitten av blev det uppenbart att vissa kommuner med en minskande och åldrande befolkning riskerade att inte kunna fullgöra sina förpliktelser, främst på grund av outhyrda bostäder i de av kommu- nerna ägda allmännyttiga bostadsföretagen och borgen för lån till bostadsrättsföreningar. Ett misslyckande för en kommun att fullgöra sina förpliktelser hade fått svåra återverkningar på det finansiella förtroendet för hela den offentliga sektorn. För att hjälpa berörda kommuner att hantera sina svårigheter på ett rimligt sätt inrättade staten Bostadsdelegationen (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Bostadsdelegationens arbetsuppgifter övertogs i vidgad form av den då inrättade SBN (prop. 2001/02:58, bet. 2001/02:BoU4, rskr. 2001/02:160). SBN avvecklades vid utgången av då arbetsuppgifterna överfördes till Statens bostadskredit- nämnd. Ett grundläggande syfte med verksamheten i Bostadsdelegationen och SBN har alltså varit att bevara förtroendet för kommunernas betalnings- förmåga, men även ambitionen att minska de regionala obalanserna har varit ett motiv för det statliga stödet till svaga kommuner med över- mäktiga åtaganden för boendet. Vid utgången av hade Bostadsdelegationen och avtalat om omstruktureringsåtgärder med ca 50 kommuner till en total kostnad på varav staten svarat för nära . Efter medgivande av har lämnat kreditgarantier på totalt nära för lån till drygt 30 bostadsrättsföreningar som tidigare haft borgen som säkerhet för lån. För att täcka kostnader för förluster för dessa åtaganden har avsatt nära . I anslutning till avvecklingen av SBN har SBN redovisat inriktningen och effekterna av verksamheten inom Bostadsdelegationen och SBN i rapporten för kommunala bostadsåtaganden 19982005 om Bostadsdelegationen och (Dnr M2006/585/Bo). Rapporten har remitterats till Statskontoret och Kommuner och Landsting. Deras yttranden finns tillgängliga i ärendet. SBN:s rapport är, om inget annat anges, källan för redovisningen i de följande avsnitten 2-8. Kommuner med övertaliga bostäder och stora Skr. Antalet tomma hyreslägenheter kulminerade och uppgick då till över 62 000. Av dem låg nära 45 000 i de allmännyttiga företagen. I genomsnitt fanns alltså 5 lediga allmännyttiga lägenheter per 1000 invånare. Bakom dessa aggregerade tal gömmer sig stora skillnader mellan olika orter och regioner och mellan skilda kommuntyper. De nio kommuntyper som används i SBN:s rapport är storstadskommuner, förortskommuner, större städer, medelstora städer, industrikommuner, landsbygdskom- muner, glesbygdskommuner samt övriga större kommuner och övriga mindre kommuner. Medan antalet lediga allmännyttiga lägenheter per 1000 invånare i medeltal var lägre än 2 i storstadskommuner och förortskommuner var motsvarande tal runt 9 i industrikommuner, gles- bygdskommuner och övriga större kommuner och mellan 6 och 7 i medelstora städer, landsbygdskommuner och övriga mindre kommuner. I över 30 kommuner översteg vakanserna i de allmännyttiga bostads- företagen 15 lägenheter per 1000 invånare. Ett visst antal tomma bostäder behövs i varje bostadsföretag för att en normal omflyttning skall bli möjlig. Den normala omflyttningsvakansen brukar anses behöva uppgå till av företagets bostadsbestånd. Tomma bostäder därutöver kan därmed betecknas som övertaliga. Övertaligheten i denna mening uppgick i de allmännyttiga företagen till nära 32 000 lägenheter. För enskilda kommuner hade obalanserna på bostadsmarknaden blivit ett allt mer svårhanterligt problem allt efter som överutbudet hade ökat. Mest utsatta var sådana kommuner som åren närmast efter den finansiella krisen hade förlorat stora delar av sysselsättningen inom stål- och verkstadsindustrin eller mött en motsvarande strukturomvandling inom andra tidigare dominerande områden t.ex. skogsbruket eller försvaret. I ett tjugotal kommuner översteg övertaligheten 12 lägenheter per 1 000 invånare. Vid en genomsnittlig skuldsättning motsvarade det en belastning om per invånare eller mer. Högst låg två kommuner med 34 övertaliga allmännyttiga lägenheter per 1 000 invånare. Det fanns inte och finns fortfarande inte någon sammanställd statistik över kommunernas åtaganden i form av borgen för lån till bostäder. Av de finansstatistiska uppgifter som kommunerna fortlöpande lämnar till SCB kunde man se att kommunernas borgensåtaganden för andra än egna företag uppgick till . Siffran omfattar borgensåtaganden såväl för bostäder som för idrottsföreningar och Folkets Hus-föreningar m.fl. I flera fall har i de redovisade siffrorna inräknats även sådana statliga lån för vilka kommunen har ett partiellt förlustansvar gentemot staten. strax över halva borgensbeloppet, eller Majoriteten av dessa tillhörde de mycket stora kommu- nerna. Borgensåtagandenas inverkan på kommunernas ekonomi beskrivs mest rättvisande med måttet borgensåtaganden per invånare. Av de 133 kommunerna hade en borgensåtaganden som översteg per invånare och ytterligare sex borgensåtaganden som översteg per invånare. Totalt svarade dessa sju kommuner för åtaganden om nära . För tre av dem översteg åtagandena två tredjedelar av kommunens samlade inkomster av skatter och bidrag . Ytterligare 22 kommuner hade borgensåtaganden i intervallet 5 000- per invånare om tillsammans . Totalt svarade alltså det trettiotal kommuner som kan sägas ha varit hårt exponerade för borgensåtaganden om nära . Med hjälp av uppgifter från kreditinstituten uppskattades i stocken av kommunala borgensåtaganden till förmån enbart för bostadsrättsföreningar till ca dvs. till drygt hälften av kommunernas samlade borgensåtaganden för andra än egna företag. 3 Formerna för det statliga stödet Före etablerandet av Bostadsdelegationen fick kommuner med bostads- relaterade problem statligt stöd genom olika ad hoc-präglade insatser inom , t.ex. i fråga om , Bjuvs och Stenung- sunds kommuner. ökade antalet framställningar om sådana insatser kraftigt några tiotal kommuner begärde ett direkt ekonomiskt stöd. Det blev uppenbart att en mer institutionaliserad hanteringsordning utanför måste etableras. De materiella bestämmelserna om stödet genom Bostadsdelegationen var få: förordningen reglerade vilka stödformer som kunde komma i fråga och föreskrev att villkoren för stödet skulle läggas fast i avtal mellan staten genom delegationen och varje enskild kommun. Förutsätt- ningen för stöd var att kommunen riskerade att annars inte kunna fullgöra sina ekonomiska förpliktelser på grund av omfattningen av sina åtaganden för boendet. I övrigt ankom det på delegationen att från fall till fall bedöma vilka åtgärder som var mest lämpliga med hänsyn till kommunens förutsättningar. Dessa regler gäller fortfarande. Verksam- heten regleras numera i förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. De avtal som har tecknats mellan kommunerna och staten har alla en lång löptid som regel . finns det skyldigheter och begränsningar för kommunen som t.ex. förbud mot direkt och indirekt utdelning och en skyldighet att samråda vid större förändringar av företagets verksamhet eller fastighetsbestånd. Motivet till den långa avtalstiden och begränsningarna är att bostadsföretaget skall få långsiktiga förutsättningar att stå på egna ben, vilket kan ta tid att uppnå. Stödets omfattning och fördelning 4.1Ekonomiska nyckeltal för kommuner med och utan stöd Vid utgången av hade avtal om stöd träffats med 52 kommuner, 42 kommuner hade nekats avtal och 7 kommuner återtagit sina ansök- ningar. Dessa senare kommuner benämns i det följande avslags- kommuner. I följande tabell redovisas ett genomsnitt av skattesats, resultat, soliditet och teoretisk soliditet (omsättningstillgångar och finansiella anläggningstillgångar har kvittats mot skulder) i rikets kommuner för , det år då Bostadsdelegationen inrättades. -/inv. -/inv. Källa: Databasen , Kommuner och Landsting. Tabellen visar att stödkommunerna trots högre utdebitering hade väsentligt sämre resultat och lägre soliditet jämfört med avslagskom- munerna och övriga kommuner i riket. Spridningen inom gruppen stödkommuner var dock mycket stor. av stödkommunerna redovisade negativa resultat. Soliditeten varierade från till -. Utdebiteringen varierade från till . 4.2Stödets omfattning och fördelning på åtgärder Enligt en särskild redovisning från SBN fördelas stödet till kommunerna på följande ändamål: -avser lösen av lån, -avser rivnings- eller ombyggnadskostnader, -avser likviditetsförstärkningar i bostadsföretaget och -avser kostnader för avlyft av borgen. Utöver stödet till kommunerna har avsatts på konto i för att täcka förluster för statliga kreditgarantier som ersatt borgen. Dessa kreditgarantier genom avsåg från början totalt för 34 bostadsrättsföreningar i 12 kommuner. Vid utgången av hade utbetalats i ersättning till långivarna. Delar av det utbetalda beloppet kan komma Skr. 2005/06:202 att återvinnas. Sammantaget har de åtgärder som avsett borgen gjort det möjligt för kommunerna att minska sina borgensåtaganden med ca . Statens stöd till kommunerna för dessa ändamål har alltså uppgått till totalt nära eller i genomsnitt . 4.3Stödets storlek i olika typer av kommuner Storleken på stödet varierar mellan stödkommunerna från ca per invånare till per invånare. I genomsnitt har stöd- kommunerna fått per invånare i statligt stöd. Av följande tabell framgår fördelningen på olika kommuntyper enligt den indelning som gällde räknat per invånare. Stödets storlek i olika typer av kommuner Mer än hälften av stödkommunerna hör till kategorierna industrikom- muner och glesbygdskommuner. Framför allt är det brukskommunerna i Bergslagsområdet och glesbygdskommunerna i skogslänen som omfattas av stödet. Därefter kommer övriga mindre kommuner, medelstora städer och övriga större kommuner. Storstadskommuner, förortskommuner, större städer och landsbygdskommuner förekommer över huvud taget inte bland stödkommunerna. Det är också industrikommunerna som fått de största stödbeloppen räknat per invånare. Därefter kommer övriga mindre kommuner tätt följda av glesbygdskommunerna. En förklaring till stödets fördelning är givetvis befolknings- utvecklingen, se avsnitt 5.1. 4.4Genomförandet av åtgärder med stöd Avtalen med kommunerna om stöd innebär bl.a. att totalt ca 14 200 lägenheter skall avvecklas ur det ordinarie bostadsbeståndet. Av dessa lägenheter var enligt SBN:s årsredovisning för vid Skr. 2005/06:202 slutet av ca 10 200, eller , avvecklade på följande sätt: -ca 8 300 genom rivning, -ca 570 genom försäljning och flyttning, -ca 740 ombyggda för annan användning och -ca 600 avvecklade på annat sätt. Av de ca 3 900 lägenheter som återstår att avveckla är ca 1 500 tillgängliga för uthyrning, ca 600 tillfälligt uthyrda, oftast till Migrations- verket, och ca 1 800 i malpåse. Orsakerna till att dessa lägenheter inte är avvecklade är inte fullt ut kända, men kan enligt SBN:s årsredovisning bero på nya planeringsförutsättningar eller på att avvecklingen kan vara politiskt svår att genomföra. Om bedömningen av behovet av avveckling förändras, kan stödavtalen justeras. 5Utvecklingen i kommuner med respektive utan stöd Den ackumulerade befolkningsutvecklingen till och med skiljer sig kraftigt åt mellan olika kommuntyper. Tabellerna visar den ackumulerade befolkningsförändringen inom varje kommuntyp. Inom de kommuntyper där stödkommunerna är representerade redovisas även utvecklingen med uppdelning på stödkommuner, avslagskommuner och övriga kommuner inom kommuntypen. Ackumulerad befolkningsförändring, procent, i olika kommuntyper och kommungrupper Källa: Databasen , Kommuner och Landsting, bearbetad av SBN. de kommuner med vilka avtal har träffats om rekonstruktion eller omstrukturering av deras bostadsföretag har genomgående haft en väsentligt kraftigare befolkningsminskning än andra kommuner inom samma kommungrupp. Hur utbudet av permanentbostäder förhåller sig till befolkningens storlek kan kallas kommunens bostadstäthet, och mätas i antal bostäder per 100 invånare. fanns i riket som helhet 48,4 bostäder per 100 invånare. Lägst bostadstäthet hade kommun med 34,7 bostäder per 100 invånare. Högst låg kommun med 60,6 lägenheter per 100 invånare. En hög eller låg bostadstäthet säger i sig inte att det råder överskott eller brist på bostäder i den enskilda kommunen. Hur många bostäder som behövs för att den lokala bostadsmarknaden skall vara i balans varierar kraftigt mellan kommunerna och beror på hushållsstrukturen på orten. Små barn bor vanligen ihop med en eller flera vuxna, medan många äldre pensionärer bor ensamma kvar i sin bostad. Förorts- kommuner med stor andel barnfamiljer behöver därför väsentligt färre bostäder per capita än glesbygdskommuner med åldrande befolkning. Inom en och samma kommun är dock sannolikt strukturen rätt stabil sett över en avgränsad tid. Om man därför ser på hur bostadstätheten har förändrats i de enskilda kommunerna får man en rätt god bild av hur balansen på den lokala bostadsmarknaden har drivits mot ett läge med brist eller överutbud av bostäder. För riket som helhet ökade bostadstät- heten med 1,3 bostäder per 100 invånare. I minskade bostadstätheten med 6,0 lägenheter per 100 invånare och i ökade den med 9,0 lägenheter per 100 invånare. ökade bostadstätheten som mest, eller med mer än 6 bostäder per 100 invånare, i följande kommuner (från norr till söder): Näst mest, eller med 4,5-6 bostäder per invånare, ökade bostadstätheten i följande kommuner: Av dessa 20 kommuner hade 9 avtal om stöd. En över tiden snabbt ökande bostadstäthet i en och samma kommun är ett tydligt förebud om ökande vakanser bland hyresbostäderna och vikande priser på bostadsrätter och egnahem. Ökningarna indikerar därmed var behovet av insatser för att avhjälpa övertalighet på kort sikt är störst. Endast till mindre del påverkas den dock av åtgärder i de allmännyttiga bostadsföretagen bostadsbeståndet i flertalet av de nu berörda kommunerna domineras helt av andra bostadsförvaltare och andra upplåtelseformer, inte minst egnahem. Antalet kommuner med negativa resultat före extraordinära poster minskade starkt . Men ändå var det fortfarande ca en tredjedel av kommunerna som inte klarade av att redovisa positiva resultat . Antal kommuner som redovisade negativt resultat Källa: Databasen , Kommuner och Landsting, bearbetad av SBN. Den ackumulerade resultatutvecklingen till och med skiljer sig kraftigt åt mellan olika kommuntyper. Tabellerna visar den ackumulerade resultatförändringen i kommunkoncernerna inom varje kommuntyp. Inom de kommuntyper där stödkommunerna är represen- terade redovisas även utvecklingen med uppdelning på stödkommuner, avslagskommuner och övriga kommuner inom kommuntypen. Ackumulerat resultat i kommunkoncernerna, kr per invånare, i olika kommuntyper och kommungrupper Av tabell 5 framgår att skillnaderna i resultatnivå är mycket stora. Det är storstadskommuner, förortskommuner och större städer som klarar sig bäst. Värt att notera är den kraftiga positiva utvecklingen för storstä- derna. Där är det ackumulerade resultatet i de kommunala bolagen nära så stort som i kommunen. För stödkommunerna är utvecklingen betydligt sämre, även om det går att skönja en viss förbättring . Ofta består kommun- koncernen här endast av kommunen själv och dess bostadsföretag. Som regel saknas större företag med god intjäningsförmåga. Generellt sett har kommunkoncernen i stödkommunerna utvecklas sämre i alla kommun- grupper. Sämst har det gått för industrikommunerna och övriga större kommuner som tappat ca per invånare . Avslagskommunerna liksom övriga kommuner (kommuner som inte sökt statligt stöd) har en betydligt mer gynnsam utveckling. Undantaget är gruppen övriga större kommuner där avslagskommunerna utvecklats negativt. Där ingår dock bara två avslagskommuner. Även i andra avseenden än resultatet är situationen i stödkommunerna sämre än i avslagskommuner och övriga kommuner. Tabell 6: Kommunkoncernernas ekonomi och förändringar -/inv. Även om stödkommunernas skattesats är högre och resultat samt soliditet sämre än för avslagskommuner och övriga kommuner har förändringarna , utom i fråga om soliditet, varit positiva eller jämförbara med andra kommuner. SBN har analyserat utvecklingen i de allmännyttiga bostadsföretagen i stödkommunerna och i avslagskommunerna i en rad olika avseenden. I tabell 7 redovisas utvecklingen av avkastningen i bostadsföretagen. i stödkommunerna hade negativa avkastningar före de rekonstruktioner stödet använts till. Orsakerna var en sammantagen effekt av de delar som rekonstruktionerna sedan fokuserade på: höga vakanser, höga nivåer för skulder och bokförda värden samt i vissa fall alldeles för höga driftkostnader. En avveckling av övertaliga lägenheter ger lägre hyresbortfall och en reducering av driftkostnaderna, vilket medför att intäkterna ökar. Nedskrivningar anpassar de kvarvarande fastigheternas bokförda värden till nivåer som kan förräntas givet de intäkter som företaget har, och amortering av lån till ungefär samma nivå som bokförda värden ger hanterbara finansiella kostnader. Beroende på hur företagets skuldportfölj ser ut kan vidare räntekostnaderna sänkas ytterligare genom att i första hand dyra lån amorteras. De positiva effekterna av åtgärderna är tydliga. * övertog företaget viss verksamhet från kommunen, vilket gör det svårt att beräkna ett helt Avkastningen har dock med all säkerhet Totalt sett är det ingen större skillnad mellan företagen i stödkommu- nerna och i avslagskommunerna, trots att balansräkningens storlek genom det statliga stödet minskat betydligt mer i företagen i stödkommu- nerna. Det kan vara en indikation på att de företag som rekonstruerats med stöd från staten var i störst behov av en sådan anpassning, och att nivåerna nu i stort är utjämnade. Avkastningarna för åren 1998 resp. 2004 sammanfattar tydligt effekten Skr. 2005/06:202 av rekonstruktionerna och företagens ekonomiska utveckling. Det faktum att företagen i båda grupperna överlag utvecklats ungefär lika bra visar att rekonstruktionerna har fungerat: de kommuner och företag som behövde hjälp har lyfts upp till i nivå med övriga. har företagen inte rekonstruerats så mycket att de har blivit starkare än företagen i avslagskommunerna. I avslagskommunerna har företagen och/eller kommunerna själva kunnat hantera problemen i den mån de behövde hanteras. Flera kommuner har i egen regi genomfört någon form av rekonstruktion eller förändring av sitt bostadsföretags situation. Även om det har hänt en del i samhället som direkt påverkar företagen t.ex. kraftigt sjunkande räntor råder det ingen tvekan om att de genomförda rekonstruktionerna haft en avsevärd betydelse för företagens fortlevnad. Genom rekonstruktionerna har grundproblemen med strukturella överskott av lägenheter och för hög belåning hanterats, och det på en nivå som varken kommuner eller företag hade orkat med helt på egen hand. Det låga ränteläget har haft en stor betydelse för företagens ekonomi, genom att skapa en möjlighet att förbättra både likviditet och fastigheternas skick. En stor del av de lägre räntekostnaderna har kanaliserats till främst ökat underhåll, varför effekten på resultatet blir mindre än vad som kanske skulle förväntas. En annan effekt som har haft betydelse är arbets- marknaden. Då arbetstillfällena inte ökat i den takt man kunnat förvänta sig i en högkonjunktur, förefaller fler välja att stanna kvar i hemkommu- nen. Effekten blir en avmattning i utflyttningen och en förbättring i vakansläget för bostadsföretagen på orten. Av dessa tre påverkans- faktorer rekonstruktioner, lägre räntor och minskad utflyttning torde rekonstruktionerna svara för den största effekten. Det finns naturligtvis även faktorer som kommunerna och företagen själva kan påverka och som inverkar på effekterna av rekonstruktionerna. Exempel är fastighetsaffärer, omorganiseringar inom kommunkoncernen (gäller både personal och bolagsstrukturer) och nya ägartillskott. 6 Uppföljningen av stödet Som redovisats i avsnitt 3 har de avtal som har tecknats mellan kommu- nerna och staten alla en lång löptid som regel . finns det skyldigheter och begränsningar för kommunen som t.ex. förbud mot direkt och indirekt utdelning och en skyldighet att samråda vid större förändringar av företagets verksamhet eller fastighetsbestånd. En allt mer betydande del av SBN:s verksamhet har gått ut på att regelbundet följa upp de rekonstruerade företagen, hålla sig ajour med väsentliga händelser i kommunerna samt vara en samtalspartner och ett bollplank för både kommun och företag. Uppföljningarna består normalt av två delar: en revisionell som kontrollerar att avtalet efterlevs och en ekonomisk som studerar effekten av rekonstruktionen initialt, utvecklingen , hur företaget mår samt hur det kommer att må givet vissa prognoser. Ett väsentligt syfte med den ekonomiska delen är att visa kommunens och företagets ledning hur bostadsföretaget kan komma att utvecklas fram- Skr. 2005/06:202 över och vilka möjligheter de har att påverka denna utveckling.