prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — anläggning som inte har godkänts i enlighet med vad Prop. 2005/06:128 föreskrivit. En bestämmelse om detta bör föras in i lagen. Flera remissinstanser, däribland , har framhållit att alla verksamheter med livsmedel är förknippade med hygieniska risker, och att det därför inte är lämpligt att tillåta att livsmedel som hanterats i anläggningar som inte uppfyller föreskrivna registreringskrav släpps ut på marknaden. Som mycket riktigt påpekat kommer även de verksamheter som endast omfattas av krav på re- gistrering att lyda under samma hygienkrav som övriga anläggningar. Även om hygienriskerna generellt sett kan antas vara mindre i sådana verksamheter är det förenat med stora svårigheter att fastställa vilken risknivå som kan accepteras i fråga om livsmedel som släpps ut på marknaden, vilket i praktiken skulle bli följden av att saluförbudet inte omfattar livsmedel som hanterats i oregistrerade anläggningar. Med hän- syn till vad remissinstanserna anfört i den delen anser vi därför, till skill- nad från den bedömning som gjorts i promemorian, att det saknas skäl att inte låta det generella saluförbudet gälla även livsmedel som handhafts i anläggningar som inte registrerats. Det bör även införas ett generellt förbud mot att sälja livsmedel som inte har godkänts eller anmälts i enlighet med krav som föreskrivits av eller i EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. Utöver de förbud som följer direkt av lagen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av det bemyndigande som föreslagits i avsnitt 11.5 föreskriva förbud mot utsläppandet på marknaden av livsmedel som inte uppfyller vissa fastställda krav. En så- dan bestämmelse kan ofta vara en del i ett genomförande av ett EG- direktiv. Med stöd av det bemyndigandet kan förbud föreskrivas t.ex. mot utsläppandet på marknaden av kosttillskott som inte uppfyller EG:s krav eller för vissa livsmedel för särskilda näringsändamål. Det bör noteras att flera av EG:s förordningar innehåller direkt gäll- ande bestämmelser som riktar sig till den enskilde företagaren och som förbjuder utsläppandet på marknaden av livsmedel som inte uppfyller specifika krav i förordningen. Som exempel kan nämnas rådets förord- ning (EEG) nr 315/93 om främmande ämnen i livsmedel med tillämp- ningsförordning (EG) nr 406/2001och rådets förordning (EG) nr 258/97 om nya livsmedel. Det kan inom vissa begränsade områden finnas behov av att föreskriva om undantag från de nu beskrivna saluförbuden. Ett sådant område är gränsvärden för ämnen i dricksvatten. Den omständigheten att vattnet innehåller för höga halter av vissa gränsvärden bör inte med automatik innebära att dricksvattnet måste stängas av. Lagen bör därför innehålla en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om undantag från bestämmelserna om förbud mot att släppa ut livsmedel på marknaden. Regeringens förslag: Den nuvarande livsmedelslagens bestämmelser om ansvariga tillsynsmyndigheter skall i sak föras över till den nya Regeringen skall ges rätt att föreskriva att andra statliga myndigheter Prop. 2005/06:128 än de huvudansvariga myndigheterna skall utöva offentlig kontroll i vissa har inom länet ansvar för att samordna övriga kontroll- myndigheters verksamhet och lämna råd och hjälp i denna verksamhet. Regeringen skall ges rätt att föreskriva att en annan statlig myndighet än och länsstyrelserna inom vissa områden skall sam- ordna andra kontrollmyndigheters verksamhet och lämna råd och hjälp i verksamheten. Den myndighet som utövar offentlig kontroll skall genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, enligt föreskrifter och beslut som har med- delats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EG-bestämmelserna. Regeringens bedömning: Ansvaret för den offentliga kontrollen och därmed sammanhängande uppgifter i primärproducentledet bör följa samma principer som livsmedelskontroll m.m. i senare led. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. I promemorian föreslås dock inte att det skall särskilt föreskrivas att kontrollmyndigheterna genom rådgivning, information och på annat sätt skall underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen m.m. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrker förslaget och instämmer i bedömningen. befarar att förslaget kommer att innebära att länsstyrelserna får inflytande över kommunernas självbestämmande över livsmedelskontrollen. Sveri- ges veterinärförbund tillstyrker i och för sig förslaget, men påpekar att vissa verksamheter riskerar att falla utanför kontrollbegreppet, såsom rådgivning och allmän information efterlyser ett förtydli- gande om att den rådgivande funktionen i det nuvarande begreppet till- syn fortfarande kvarstår för de myndigheter som skall ansvara för detta och den operativa kontrollen. framhåller i fråga om kontrollen i primärproducentledet att det är viktigt att ta hänsyn till gårdsperspektivet och förordar att kontrollen av de olika lagstiftnings- områdena inklusive bestämmelser sker vid ett besök på gården. avstyrker förslaget att kommuner- na ges ansvaret för kontrollen i primärproduktionen och anför att regio- nala och centrala nivåer har avsevärt bättre kompetens för kontroll i de tidiga leden i livsmedelskedjan. framhåller att de nya kontrollerna i primärproduktionen kräver mer personal och möjlighet att täcka kostnader med avgifter. kommun understryker vikten av att kommunen ges tid att ställa om till de nya uppgifterna. kommun ifrågasätter behovet av kontroll i primärproducentledet. menar att den föreslagna ordningen med en och samma kontrollorganisa- tion för hela livsmedelskedjan ger bäst förutsättningar för enhetlighet i kontrollen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Allmänt om kontrollmyndigheterna och deras uppgifter I den nuvarande livsmedelslagen finns bestämmelser om tillsynsmyndig- heter och om tvångsåtgärder som tillsynsmyndigheterna får vidta för att lagen, övriga författningar och de EG-förordningar som kompletteras av lagen skall följas. Den nuvarande tillsynsordningen bygger på en uppdelning av ansvar och uppgifter mellan , länsstyrelserna och kom- munerna. Tillsynsmyndigheterna pekas ut i lagen medan den närmare an- svarsfördelningen myndigheterna emellan görs genom föreskrifter av regeringen. Innebörden av dessa är att kommunerna och i viss mån Livs- medelsverket har det operativa tillsynsansvaret medan länsstyrelserna fungerar som stödjande och rådgivande organ gentemot kommunerna. har förutom rent operativa tillsynsuppgifter även det övergripande ansvaret för tillsynen. Detta anges direkt i lagen och ut- trycks så att myndigheten samordnar övriga tillsynsmyndigheters verk- samhet och lämnar råd och hjälp i denna verksamhet. Som utvecklats närmare i avsnitt 9.5 saknas det enligt vår mening skäl att ändra den nuvarande tillsynsordningen. En motsvarighet till livsmedelslagens bestämmelser om huvudansvariga tillsynsmyndigheter bör därför tas in i den nya lagen. För vissa delar av livsmedelskontrollen kan omständigheterna dock vara sådana att övervägande skäl talar för att andra myndigheter än de som pekas ut i lagen bör ha det operativa kon- trollansvaret. Dit hör t.ex. kontrollen av fiskefartyg. Kommunerna eller utövar inte någon kontroll av livsmedelshante- ringen på sådana fartyg. Däremot kontrollerar att farty- gen uppfyller de krav som ställs bl.a. i fiskelagstiftningen. Fiskerikon- trollen har varit föremål för översyn av Utredningen om fiskeri- kontrollen (SOU 2005:27). Utredningens betänkande, som presenterades , är föremål för beredning i . För att uppnå en viss flexibilitet i fråga om valet av kontrollmyndigheter bör det i lagen öppnas en möjlighet för regeringen att förskriva att även andra myndigheter än , länsstyrelserna eller kommuner- na skall kunna utöva kontroll över efterlevnaden av lagstiftningen i vissa frågor. I och rådets förordning (EG) nr 882/2004 regleras bl.a. hur medlemsstaternas offentliga kontroll skall bedrivas. Begreppet kontroll är, som redan berörts i avsnitt 9.4, snävare än begreppet tillsyn i det att det till skillnad från tillsynsbegreppet endast innefattar rent operativa tillsynsuppgifter. I praktiken kan det dock vara svårt att i det enskilda fallet skilja rådgivande verksamhet från själva kontrollfunk- tionen. Det är ju t.ex. nödvändigt att i kontrollverksamheten utbyta infor- mation med den företagare som kontrolleras och föra en framåtsyftande dialog. Rådgivning och stöd som inte har något samband med en konkret kontrolluppgift faller dock utanför definitionen av offentlig kontroll i EG-rätten. Sådana uppgifter av rådgivande karaktär som alltså inte är ett led i kontrolluppgiften bör enligt vår mening även i fortsätt- ningen utföras av de myndigheter på central, regional och lokal nivå som ansvarar för den offentliga kontrollen. Vi anser därför i likhet med bl.a. och att det bör införas en sär- skild bestämmelse i lagen om skyldighet för kommunerna och andra kon- trollmyndigheter att genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen m.m. Utanför det nya kontrollbegreppet faller även de samordnande och stödjande uppgifter gentemot kommunerna som länsstyrelserna utför . Det bör därför enligt vår mening i tydlighetssyfte särskilt föreskrivas i den nya lagen att länsstyrelserna har till uppgift att inom länet samordna övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämna råd och hjälp i denna verksamhet. Som vi återkommer till i det följande kan det i vissa undantagsfall finnas behov av att överlämna även föreskriftsrätten i fråga om viss offentlig kontroll till en annan myndighet än . I de fall det bedöms lämpligt att förordna en annan myndighet än Livsmedels- verket som föreskrivande myndighet bör den myndigheten även ges rätt att på annat sätt än genom bindande föreskrifter samordna myndig- heternas offentliga kontroll och ge råd och hjälp i deras verksamhet. Det bör därför i den nya lagen öppnas en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om detta. Särskilt om den offentliga kontrollen i primärproduktionsledet Det har tidigare konstaterats att det nya EG-rättsliga livsmedelsbegreppet i vissa avseenden är vidare än livsmedelslagens livsmedelsdefinition. Generellt sett kan en primärprodukt således komma att betraktas som livsmedel på ett tidigare stadium än vad som är fallet . De allmänna EG-bestämmelserna om att livsmedel skall vara säkra eller hanteras på ett visst sätt kan därmed komma att omfatta produkter som betraktas som råvaror och som därmed inte täcks av livsmedelslag- stiftningens krav. Därutöver gäller att flera av EG:s förordningar inom området, däribland och rådets förordningar (EG) nr 178/2002, (EG) nr 852/2004 och (EG) nr 853/2004 inte begränsas till att gälla livsmedel utan täcker all verksamhet i alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel. och rådets förordningar (EG) nr 852/2004 och (EG) nr 853/2004, inne- håller sålunda förutom de krav som gäller själva livsmedlet bestäm- melser om vilka krav och villkor som skall uppfyllas för verksamhet i olika stadier i livsmedelskedjan. Många bestämmelser tar sikte på hante- ring i primärproduktionen och träffar därigenom bl.a. livsmedelsföretag med uppfödning av livsmedelsproducerande djur eller odling av vegeta- biliska livsmedel, verksamheter med jakt, bär- och svampplockning samt fiske och fiskodling. Bestämmelserna innebär att livsmedelsföretagen är skyldiga att uppfylla bl.a. vissa hygienkrav beträffande lokalers utform- ning och utrustning m.m. och om personals hälsa och utbildning. Vidare ställs t.ex. krav på att hanteringen av djur, primärprodukter och livsmedel är sådan att kontaminering förhindras. I avsnitt 11.2.1 föreslår vi att den nya lagens tillämpningsområde skall täcka alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel. Detta innebär att de kontrollmyndigheter som pekas ut i lagen ansvarar för den offentliga kontrollen av hanteringen av råvaror m.m. även i primärproducentledet, såvida inte regeringen uttryckligen föreskriver något annat. bedrivs ingen tillsyn över livsmedelslagstiftningen hos primär- producenter. Detta har delvis sin grund i den praktiska tillämpningen av nuvarande livsmedelsbegrepp, vilken innebär att en primärprodukt inte anses bli ett livsmedel förrän det når mjölkbilen, äggpackeriet, kvarnen etc. Den verksamhet som bedrivs på gårdsnivå kontrolleras dock med stöd av flera andra regelverk. Ett flertal olika myndigheter är ansvariga för den tillsynen. Sålunda utövar kommunerna den operativa tillsynen över efterlevnaden av djurskyddsregler och bestämmelser. är ansvarig myndighet för tillsynen över mjölkrum en- ligt det så kallade mjölkdirektivet. utövar även viss riktad tillsyn över frånvaro av kött och benmjöl i foder till livsmedels- producerande djur. Därutöver utövar operativ tillsyn över djurmärkning när det gäller nötkreatur samt kontrollerar efterlevnaden av regler för olika typer av EU-bidrag. Därtill kommer att i egenskap av ansvarig myndighet för övervakning och bekämpning av epizootiska och zoonotiska sjukdomar har vittgående befogenheter att vidta åtgärder på gårdsnivå. Dessa ingripanden ligger dock utanför vad som normalt sett betecknas som tillsyn. Som en allmän utgångspunkt för fördelning av uppgifter inom den offentliga kontrollen och närliggande uppgifter bör enligt vår mening gälla att det inom ett och samma lagstiftningsområde så långt som möjligt skapas en enhetlig kontrollorganisation. Ett lagstiftningsområde bör i det sammanhanget avgränsas utifrån det huvudsakliga syfte som regelverket har att fylla. I tillsyns- eller, med den nya terminologin, kon- trollfunktionen och därmed nära sammanhängande funktioner ingår enligt vårt förslag dels uppgiften som operativ kontrollmyndighet, dels uppgiften som föreskrivande och samordnande myndighet. Livsmedels- verket har det övergripande samordningsansvaret medan huvud- delen av de operativa uppgifterna, dvs. det som benämns offent- lig kontroll, utförs av kommunerna. Vi anser att den ansvarsfördelningen bör frångås endast om starka skäl talar emot en sådan fördelning. Majoriteten av remissinstanserna ställer sig bakom förslaget att för- delningen av kontrollansvaret i primärproducentledet följer samma prin- ciper som för livsmedelskontrollen i övrigt. Flera remissinstanser, där- ibland , har framhållit vikten av att hänsyn tas till gårdsperspektivet och av att kontrollen av de olika lagstiftnings- områdena inklusive bestämmelser sker vid ett besök på gården. Vi delar i hög grad den bedömningen. Det är enligt vår mening av grundläggande betydelse att kontrollen organiseras på ett sådant sätt att den enskildes verksamhet inte störs i större omfattning än vad som är nödvändigt. Det är särskilt viktigt att denne inte i onödan belastas med kontrollbesök från olika kontrollmyndigheter inom kortare tidsperioder. Detta talar enligt vår mening med styrka för att kom- munerna eller någon av de andra myndigheter som utför kontroller på gårdarna bör utföra de nya kontrolluppgifterna. Det förhållandet att kommunerna har ansvaret för att utöva kontroll på närliggande områden som miljö och djurskydd bör i sammanhanget tillmätas stor betydelse. Det kan även finnas behov av att i särskild ordning överväga hur en bättre och mer effektiv samverkan av kontrollen av olika lagstiftnings- områden skall ske. har i sitt slutbetänkande Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) lämnat förslag till reglering av samverkan mellan tillsynsorgan inom närliggande tillsynsområden. Denna fråga bereds inom . Ett fåtal remissinstanser har med hänvisning till kompetensskäl förespråkat att den offentliga kontrollen utförs av eller någon annan central myndighet, alternativt länsstyrelserna. Flera faktorer talar dock enligt vår mening emot en generell lösning i någon av de rikt- ningarna. utför inte någon operativ tillsyn på gårdarna och skulle därmed bli en helt ny aktör på området. Verket sak- nar dessutom i likhet med andra centrala myndigheter full geografisk täckning. Livsmedelskontrollens huvudsakliga syfte är att skydda kon- sumenterna mot hälsorisker. För att det syftet skall kunna uppfyllas måste den offentliga kontrollen ske på ett sakkunnigt sätt, vilket i sin tur kräver att kontrollmyndigheten har tillgång till personal med erforderlig kompetens, t.ex. livsmedelshygienisk och livsmedelteknisk expertis. finns den kompetensen huvudsakligen hos kommunerna och i viss utsträckning hos . Länsstyrelserna utför inte nå- gon operativ tillsyn inom livsmedelsområdet och skulle med ett nytt operativt kontrollansvar behöva tillföras betydande medel. Vi anser med hänsyn till vad som anförts att det saknas tillräckliga skäl att föreslå något annat än att ansvaret för den offentliga kontrollen i primärproducentledet skall följa samma principer som i fråga om övrig livsmedelskontroll. Uppgifterna inom den offentliga kontrollen bör alltså som en huvudregel ligga på kommunerna. En sådan lösning har, utöver det som nämnts, också den grundläggande fördelen att all offentlig kontroll enligt livsmedelslagstiftningen om inte annat särskilt före- skrivs utövas av kommunerna. Detta kan förmodas leda till en större likformighet i kontrollen jämfört med om denna bedrivs av olika myn- digheter. Det som sagts utesluter emellertid inte, som tidigare berörts, att det i fråga om vissa begränsade delar av livsmedelskontrollen kan finnas omständigheter som talar för att andra myndigheter än kommunerna eller bör utöva den offentliga kontrollen. Det är t.ex. inte självklart vilken myndighet som bör kontrollera att växande gröda inte kontamineras. Det är inte heller givet att den kontroll över mjölk- hygienen på gårdarna som utförs av i fortsätt- ningen bör utföras av kommunerna. Som vi tidigare nämnt bör det därför i lagen öppnas en möjlighet för regeringen att förskriva att andra myn- digheter än de som pekas ut i lagen skall kunna bedriva offentlig kontroll i vissa frågor. När det så gäller det samordnande ansvaret och rätten att meddela föreskrifter om kontrollens bedrivande gör vi bedömningen att det saknas skäl att lägga huvudansvaret för uppgifterna på någon annan myndighet än . Inom myndigheten finns redan en upparbetad kunskap och erfarenhet om livsmedelsfrågor. Vi anser att det bl.a. av kostnads- och effektivitetsskäl är en fördel att samla ansvaret för att sam- ordna livsmedelsfrågor på en myndighet. Enhetligheten i den offentliga kontrollen kan också antas öka om samma myndighet samordnar eller med bindande föreskrifter styr kontrollen oavsett på vilken anläggning livsmedlet befinner sig. Det kan vidare antas att risken för olika tolk- Prop. 2005/06:128 ningar av lagstiftningen minskar. Det kan dock inte uteslutas att det inom vissa begränsade områden framstår som mest ändamålsenligt att Jord- bruksverket eller någon annan statlig myndighet utfärdar föreskrifter om hur kontrollen skall bedrivas. Det kan t.ex. gälla kontroll av växande gröda före skörd eller sådan kontroll av efterlevnaden av bestämmelser om livsmedelshygien beträffande levande djur som delvis sammanfaller med krav som föreskrivs i EG-förordningar som reglerar smittskydd eller djurhälsa. Regeringen har med stöd av sitt bemyndigande i den föreslag- na 19 § möjlighet att föreskriva om detta. Det får enligt vår uppfattning förutsättas att och and- ra föreskrivande myndigheter inom närliggande kontrollområden exempelvis foder- och djurhälsoområdena samråder i framtagandet av föreskrifter. Länsstyrelserna har ett samordnande ansvar för livsmedels- lagstiftningen på regional nivå. Det ansvaret bör i konsekvens med det som sagts i fortsättningen omfatta även livsmedelsfrågor i primärpro- ducentledet. Det är slutligen viktigt att framhålla att livsmedelskontrollen hos primärproducenterna är begränsad till sådan verksamhet som primärt rör livsmedelssäkerhet. Begreppen primärprodukter eller jordbruksprodukter och livsmedel förekommer även i annan lagstiftning än livsmedels- lagstiftningen. Det förhållandet innebär dock inte med automatik att livsmedelslagens bestämmelser om kontroll blir tillämpliga även inom de områdena. ansvar för godkännande av kontrollprogram för salmonella m.m. på gårdsnivå enligt den nya lagen om kontroll av husdjur m.m. eller för utredning och bekämpning av epizootiska och zoo- notiska sjukdomar enligt epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) berörs således inte av de överväganden som gjorts. Kon- trollen av EG:s marknadsordningar faller uttryckligen utanför tillämp- ningsområdet för och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Det förhållandet att gränsen mellan primärprodukt och livsme- del flyttats påverkar därmed inte tillämpningen av marknadsordningarna eller den nationella lagstiftning som kompletterar dessa. Kontrollmyndigheternas skyldighet att verka för att Regeringens förslag: Bestämmelsen i den nuvarande livsmedelslagen om skyldighet för kontrollmyndigheterna att verka för att överträdelser av livsmedelslagen och de EG-bestämmelser som kompletteras av livs- medelslagen beivras, skall föras över till den nya lagen. Promemorians förslag: Promemorians förslag innehöll ingen bestäm- melse om kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet. Skälen för regeringens förslag: Enligt 25 a § i den nuvarande livs- medelslagen är tillsynsmyndigheterna skyldiga att verka för att överträ- delser av lagen beivras. Bestämmelsen infördes i lagen för att inskärpa vikten av att tillsynsmyndigheterna i ökad utsträckning beivrar de över- trädelser de uppmärksammar i sin verksamhet. särskilt vikten av att tillsynsmyndigheten vid misstanke om brott utan Prop. 2005/06:128 dröjsmål åtalsanmäler saken samt att myndigheterna mer aktivt använder vitesinstrumentet (prop. 1988/89:68 s. 59). I det förslag till ny livsmedelslag som remitterats finns ingen motsva- righet till den beskrivna bestämmelsen. Flera remissinstanser, däribland , har emellertid vid remissbehandlingen framhållit att det är angeläget att det även i den nya livsmedelslagen uttryckligen anges att tillsynsmyndigheterna är skyldiga att beivra överträdelser eftersom en sådan bestämmelse kan fungera som ett viktigt incitament för tillsyns- myndigheterna att medverka till lagföring av brott. Mot bakgrund av de synpunkter som framförts av remissinstanserna gör vi den bedömningen att även den nya lagen bör innehålla en bestämmelse om skyldighet för kontrollmyndigheterna att beivra överträdelser mot livsmedelslagen och de EG-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen. Åtgärder vid bristande efterlevnad m.m. Regeringens förslag: Livsmedelslagens bestämmelser om föreläggan- den, förbud, vite samt rättelse och övriga ingripanden skall i sak tas in i den nya lagen Det tydliggörs att bestämmelserna skall tillämpas utöver vad som följer av de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. förelägganden och beslut enligt EG-bestämmelser skall kunna förenas En skyldighet införs för den som är föremål för offentlig kontroll att tillhandahålla den hjälp som behövs för att kontrollen skall kunna ge- Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med promemo- Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig över för- Skälen för regeringens förslag: En grundläggande förutsättning för att kontrollmyndigheterna skall kunna säkerställa efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen är att myndigheterna har tillräckliga möjligheter att vidta åtgärder vid bristande efterlevnad av regelverket. melserna i den gällande livsmedelslagen har tillsynsmyndigheten möj- lighet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen skall Förelägganden och förbud får förenas med vite. får även förordna om rättelse på bekostnad av den som inte fullgör sina