prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — En analys av kilometerskattens effekter på regioner och näringar skall presenteras med sikte på ställningstagande i förslag: lade Vägtrafik- skatteutredningen fram sitt slutbetänkande Skatt på väg (SOU 2004:63). Utredningen föreslår bl.a. miljödifferentierad fordonsskatt och kilo- Kilometerskatt bör enligt förslaget debiteras på samtliga nationella och kommunala vägar samt på vissa enskilda vägar, och tas ut för samtliga tunga lastbilar oavsett i vilket land de är registrerade. börd förutsätts kunna ske automatiskt. Kilometerskatt bedöms kunna in- föras och bör enligt utredningen föregås av att fattar ett principbeslut i frågan. utom att en miljöinriktad fordonsskatteomläggning för tunga fordon (totalvikt över ) införs redan på kortare sikt. de flesta tunga fordon som uppfyller de senaste obligatoriska avgaskrav som gäller för nya tunga fordon eller framtida avgaskrav får sänkt skatt. Differentieringen kommer således att påverka både befintliga och nytill- kommande tunga fordon. Förslaget syftar dels till att förbättra åkeri- näringens konkurrenssituation, dels till att öka miljöstyrningen för tunga Förslaget bedöms öka användningen av miljövänliga tunga for- don samt ge incitament till att tidigarelägga inköp av nya tunga fordon med bättre miljöegenskaper. I samband med att kilometerskatt införs bör fordonsskatten, enligt utredningens förslag, sänkas till EU:s minimi- skattenivå för samtliga skattepliktiga lastbilar. Remissinstansernas synpunkter: Förslaget om miljödifferentierad fordonsskatt för tunga lastbilar ges ett brett stöd bland remissinstanserna. Principen om kilometerskatt tillstyrks av en majoritet av remiss- Däremot anser många att den skattenivå som utredningen använder för att illustrera sitt förslag är för hög. pekar på att förslaget kan ge negativa effekter för vissa landsdelar t.ex. inland samt för vissa näringar, särskilt skogsindustrin. Vid de regionala konferenser som höll under , som en del i förberedelsearbetet för den transportpolitiska propositionen, framfördes från flera håll en oro för att införandet av kilometerskatt för tunga lastbilar kan ge negativa effekter för transport- försörjningen och näringslivet, framförallt i norra . Godstransportdelegationens förslag: Även Godstransportdelega- tionen föreslår att kilometerskatt för tunga lastbilar bör införas. framhålls betydelsen av att en eventuell kilometerskatt sätts på en rimlig Utredningen anser p.g.a. de osäkerheter som finns beträffande den korrekta nivån på de samhällsekonomiska marginalkostnaderna, att skatten snarare bör baseras på värdering av landsbygdsexternaliteter än på ett medelvärde för tätort och landsbygd samt att behovet av att beakta näringslivets generella konkurrensförutsättningar motiverar en lägre skattenivå än den använde för att illustrera Remissinstansernas synpunkter: En majoritet av de remissinstanser som uttalar sig i frågan ger ett principiellt stöd till Godstransportdelega- tionens överväganden beträffande kilometerskatt. lyfter fram särskilda villkor för sitt stöd. Många anser sålunda att kilo- meterskatt bör införas samordnat inom EU och flera framhåller att andra trafikrelaterade skatter bör sänkas så att införandet av kilometerskatt blir en kostnadsneutral reform. Skälen för regeringens bedömning: Inom vägtrafikområdet pågår ett omfattande utvecklings- och lagstiftningsarbete Dels har ett direktiv om driftskompatibilitet mellan elektro- niska vägtullsystem i gemenskapen, det s.k. EFC-direktivet, antagits, dels pågår en revidering av direktivet om avgifter på tunga lastbilar för an- vändning av viss infrastruktur, det s.k. Eurovinjettdirektivet. EFC-direktivet22 fastslår att det skall tas fram en europeisk betaltjänst som innebär att en fordonsenhet, kopplad till ett kontrakt, skall kunna användas i alla europeiska vägavgiftssystem. Direktivet slår fast vissa grova ramar för hur tjänsten skall se ut och kommissionen ges, med stöd av en särskild kommitté, i uppgift att närmare definiera tjänsten, tekniskt såväl som funktionellt. Eurovinjettdirektivet, som revideras, sätter ramar för hur skatter och avgifter på tunga lastbilar får tas ut. ring av direktivet beskriver hur höga sådana skatter och avgifter får vara och hur de får differentieras. I direktivförslaget öppnas möjlighet att ta ut kilometerskatt på hela vägnätet. Frågan om kilometerskatt eller liknande skattesystem har aktualiserats i några länder i . införde en kilometerskatt i början av införde en vägtull som påminner om kilometerskatt införde ett kilometerskattesystem 2001. planer på att införa en kilometerskatt men tidpunkten för ett införande har skjutits . Regeringen anser att kilometerskatt för tunga lastbilar kan bidra till hållbar utveckling och till att miljökvalitetsmålen uppnås. för tunga lastbilar har enligt regeringens mening, rätt utformad, potential att vara en del i en effektiv och långsiktigt hållbar transportpolitik där den som använder vägar också betalar för de samhällsekonomiska kost- nader trafiken ger upphov till. Bland annat regionalt utvecklingspolitiska och näringspolitiska aspekter av kilometerskatt behöver dock analyseras 22 och rådets direktiv /52/EG av om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen, EUT L 166, 30.4.2004, s. 124 (Celex 32004L0052). Effekter på skogs-, livsmedels- respektive gruvindustri är av sär- skild betydelse att beakta i sammanhanget. Ur skattemässig synpunkt har kilometerskatt fördelen att den utgör en skattebas som på lika villkor kan tas ut av alla tunga lastbilar som använder det skattebelagda vägnätet. Det går inte att kringgå beskattning genom att tanka utomlands, eller re- gistrera fordonet i ett annat land. Det kan finnas skäl att differentiera en kilometerskatt efter fordons- egenskaper, trafikvolym och vägtyp. Det finns inga EG-rättsliga hinder för sådan differentiering, under förutsättning att en sådan differentiering utformas så att den inte utgör handelshinder, på annat sätt utgör otillåtet statsstöd eller utgör skattediskriminering. Förslaget till nytt eurovinjett- direktiv ger möjlighet att variera vägtullsatserna för att t.ex. motverka miljöskador, undanröja överbelastning och främja trafiksäkerheten eller beroende på EURO-utsläppsklass, tidpunkt , typ av dag eller årstid. Enligt detta förslag är det också möjligt att ta ut en lägre skatt i vissa delar av landet, exempelvis i glesbygd. Kilometerskatt kan införas i . Det måste finnas en uppbördsteknik som lämpar sig för svenska förhållanden och som är kostnadsmässigt rimlig. Frågan om kilometerskatt för tunga lastbilar kräver således fortsatt analys- och utvecklingsarbete. Det är viktigt att skapa en process där regioner, näringsliv och andra aktörer ges möjlighet att delta i och lämna synpunkter på arbetet. En viktig del i det fortsatta utvecklingsarbetet är att följa den tekniska utvecklingen och introduktionen av motsvarande system i andra länder. Lämplig skattestruktur bör analyseras vidare. Ett förslag till skattenivåer och skattestruktur, exempelvis hur kilometerskatten kan differentieras, bör därför utarbetas. I detta arbete bör ingå att dels redovisa förslag till skatteutformning vid ren tillämpning av marginalkostnadsprincipen, dels förslag till en skatteutformning där samtliga transportpolitiska delmål beaktas. Skilda skattestrukturers effekter på näringsliv, regioner och miljö bör analyseras. Om resultatet av analyserna inte visar på orimliga konsekvenser för regioner och näringar kommer regeringen att föreslå att en kilometerskatt för svenska och utländska tunga lastbilar införs. En teknisk specifikation av ett svenskt kilometerskattesystem bör utarbetas. En skiss på skatte struktur och en analys av kilometerskattens effekter på regioner och näringar remitteras med sikte på ställningstagande i . Regeringen vill redovisa att den nuvarande vägavgiften (den s.k. Eurovinjetten) avskaffas om kilometerskatt införs eftersom det inte är tillåtet att ta ut både vägavgift och kilometerskatt för samma vägnät. Om kilometerskatt införs skapas förutsättningar att sänka drivmedelsskatter och fordonsskatter för kilometerskattepliktiga fordon så långt som den europeiska lagstiftningen tillåter. Därigenom kan trans- portnäringen till del kompenseras för ökade kostnader. Sådana sänk- ningar bidrar till att den svenska transportnäringen blir mer konkurrens- kraftig i förhållande till utländska operatörer. Om kilometerskatt införs för tunga lastbilar kan det krävas anpass- ningar även för andra trafikslag. Mot den bakgrunden anser regeringen, som redovisats ovan i avsnitt 12.1, att en bredare översyn av kostnads- ansvaret bör ske i samband med förberedelserna av införande av kilo- Prop. 2005/06:160 meterskatt. I proposition 2005/06:167 Skattelättnad för bilar i vissa miljöklasser har regeringen föreslagit en lägre fordonsskatt för tunga fordon som upp- fyller de avgaskrav som blir obligatoriska för nya tunga fordon eller strängare avgaskrav. Syftet är att öka miljöstyrningen i fordonsskatten och förbättra åkerinäringens konkurrenssituation. Den lägre fordonsskatten föreslås börja tillämpas . Ytter- ligare förändringar i fordonsskatteuttaget kan bli aktuella när en kilo- meterskatt införs. Regeringens bedömning: Kunskaperna om järnvägens marginalkost- nader bör utvecklas och tillsammans med långsiktiga transportpolitiska hänsyn ligga till grund för framtida banavgifter. Det utvecklingsarbete som genomför inom området, liksom verkets bedömningar av annan relevant forskning, bör redovisas till regeringen. redovisning av marginalkostnadsuppdraget: Förslagen överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstansernas synpunkter: En majoritet av remissinstanserna håller med om att det finns fortsatt behov av kunskapsutveck- ling inom området. Till del framförs kritik mot att ny kunskap som Ban- verket tidigare förutskickat inte kunnat redovisas. I linje med utredning- ens skrivningar pekar flera remissinstanser ut , i egenskap av sektorsansvarig myndighet, som huvudansvarig för detta utvecklings- arbete. Flera remissinstanser avstår från att lämna synpunkter på angivna uppskattade marginalkostnader. Samtliga remissinstanser invänder mot öppning för ytterligare avgifter för att svara upp mot de kvalitetskrav som järnvägsföretagen ställer. Vissa remissinstanser har principiella invändningar mot förslaget medan andra har juridiska in- vändningar. efterlyser ett ställningstagande om vilken kvalitet hos marginalkostnadsunderlaget som bör krävas för att en marginalkostnads- komponent bör prissättas enligt marginalkostnadsprincipen. Godstransportdelegationens förslag: Delegationen föreslår att ban- avgifterna bör ha kortsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad som utgångspunkt och att marginalkostnader för buller i princip bör ingå i banavgiften. Remissinstansernas synpunkter: En stor majoritet av de remiss- instanser som uttalar sig i frågan stöder utredningens förslag. och framhåller dock att de ser det som viktigt att bulleravgifter inte baseras på genomsnittskostnadsberäk- ningar. Skälen för regeringens bedömning: publicerades direktiv /14/EG23 som bl.a. sätter upp gemensamma ramar för av- gifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Direktivet fastslår att banavgifterna skall fastställas till den kostnad som uppstår som en 23 EGT L 75, , s. 29, (Celex 32001L0014). direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Den svenska tolkningen av detta är att banavgifterna skall motsvara den samhällsekonomiska mar- ginalkostnaden. Under vissa omständigheter tillåter direktivet påslag, dvs. att en högre avgift tas ut. Ett villkor för att det skall tillåtas är att sådana påslag inte snedvrider marknaden så att den samhällsekonomiska effektiviteten eftersätts och transporter förs över till andra transportslag. Genom järnvägslagen (2004:519) har detta direktiv genomförts i svensk rätt. Regeringen har i enlighet med lagen givit Järnvägsstyrelsen bemyndigande att besluta när lagens bestämmelser om avgifter skall börja tillämpas. Lagen, som är tillämplig på såväl som på andra infrastrukturförvaltare, föreskriver att banavgifterna i grunden skall vara marginalkostnadsbaserade. öppnar lagen, under vissa vill- kor, för påslag. Genom det utvecklingsarbete som bedrivits finns en grund för att fastställa marginalkostnadsbaserade avgifter. I linje med utredningens förslag och remissinstansernas synpunkter gör regeringen bedömningen att det finns anledning att ta fram utvecklad kunskap om vissa kostnadsförhållanden. Det gäller främst trafikens betydelse för re- investerings- och bullerkostnader men även för olyckor och trängsel. Regeringens uppfattning är att tillämpning av järnvägslagens avgifts- bestämmelser, liksom tillämpning av marginalkostnadsprincipen i all- mänhet, kräver ett visst mått av schablonisering. Om alla detaljer skulle beaktas, torde avgifterna behöva varieras exempelvis med väderför- hållanden eller beroende på om en vagn gått igenom underhåll eller inte. Ett avgiftssystem kan inte ta hänsyn till alla detaljer utan måste med nödvändighet utformas mer generellt. Denna syn följer också av artikel 7.6 i direktiv /14/EG, vilken klargör att avgifterna får fast- ställas på en genomsnittsnivå beräknad på en rimlig spridning av järn- vägstrafik och tider för att undvika oönskade och oproportionerliga vari- ationer. Regeringen delar också inställning i denna del, nämligen att de förväntade effektivitetsvinsterna av att ut- veckla avgiftssystemet bör överstiga de administrativa kostnaderna för att utveckla och förfina systemet. Att kunskapsunderlaget inte är helt fullständigt i alla detaljer skall inte hindra att en rimlig avgift tas ut. Regeringen vill erinra om att det enligt järnvägslagen är Järnvägsstyrelsen som bedriver tillsyn och prövar tvister inom området. Det ger Järnvägsstyrelsen en nyckelroll vid prövning av hur kunskaps- underlag kan översättas till avgiftssystem. I linje med förslag anser regeringen att det är viktigt med en modell för löpande utveckling av kunskapsunderlag och uppdatering av avgifterna. Processen bör karaktäriseras av öppenhet och skapa förutsättningar för oberoende aktörer att delta i arbetet. bör enligt regeringens mening år- ligen redovisa de insatser som gjorts för att förbättra kunskaperna inom området och hur den nya kunskap verket självt och andra tagit fram vär- deras. Redovisningen bör också klargöra vilken avgiftsstruktur och vilka avgiftsnivåer som tillämpas. Dessutom skall i enlighet med järnvägsförordningen (2004:526) löpande redovisa avgifter och taxor i den beskrivning av järnvägsnätet som alla infrastrukturförvaltare skall upprätta enligt järnvägslagen. Regeringen konstaterar att Järnvägsstyrelsen anser att det är tveksamt Prop. 2005/06:160 om det finns stöd i lagen för att ta ut sådana ytterligare avgifter för att svara upp mot kvalitetskrav som diskuterar. Genom beslut om järnvägslag svarar dagens regelverk av- seende järnvägsavgifter, enligt regeringen bedömning, upp mot de för- slag som Godstransportdelegationen lade fram i sitt slutbetänkande. Regeringen bedömning: Den nuvarande modellen där den övervägande delen av verksamhet finansieras av avgifter bör fortsatt Utvecklingen för att få högre kostnadstäckning för lotsningsverk- samheten bör fortsätta. bör fortsatt arbeta internationellt för ökad användning av miljödifferentierade sjöfartsavgifter. ta initiativ till att sammankalla sjöfartens parter för att utreda förutsätt- ningarna och möjligheterna att vidta ytterligare miljöförbättringar inom Godstransportdelegationens förslag: Delegationen föreslog en fram- tida sänkning av nivån på farledsavgifterna, finansierad med intäkter från framtida kilometerskatt på tunga lastbilar. Vidare föreslogs att lotsav- gifterna i ökad utsträckning skall finansieras av brukarna och i mindre utsträckning via farledsavgifterna. Farledsavgifterna föreslås fortsatt de- biteras i förhållande till fartygs storlek men med fartygs s.k. netto i stället för brutto som debiteringsgrund och differentieras med avseende på far- Remissinstansernas synpunkter: De inkomna svaren ger stöd för uppfattningen att farledsavgifterna bör ha en samhällsekonomisk margi- nalkostnadsprissättning som utgångspunkt. specifikt stöd för förslaget att ändra avgiftsbasen till netto. remissinstanser tar avstånd från förslaget att differentiera farledsav- gifterna i förhållande till farledslängd. Flera remissinstanser instämmer i att lotsning är en tjänst som användaren bör betala för fullt ut. verket anser dock att ett visst inslag av allmän finansiering är motiverad eftersom lotsning innebär ökad säkerhet för all sjöfart. En stor del av de remissinstanser som uttalar sig i frågan anser att isbrytning bör finansie- ras via statsbudgeten. redovisning av marginalkostnadsuppdraget: Över- ensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstansernas synpunkter: Flera remissinstanser ställer sig i princip positiva till att även sjöfartens energianvändning beläggs med skatt i syfte att internalisera trafikens externa effekter. remissinstanserna motsätter sig emellertid av olika skäl att nationell skatt på bunkerolja införs. En sådan skatt beskrivs bl.a. som verkningslös. Risken för oönskade sidoeffekter bedöms av många som stor. Skälen för regeringens bedömning: är ett affärsverk vars verksamhet i huvudsak finansieras med avgifter som tas ut av bru- karna, dvs. De viktigaste avgifterna är farledsavgifter som uppgår till ca och lotsavgifter som uppgår till Farledsavgifterna täcker bl.a. kostna- derna för underhåll och nyinvestering i sjöfartsinfrastruktur samt sjö- Prop. 2005/06:160 säkerhetsarbete. tillkännagav uppfattningen att en översyn av farledsavgifterna borde genomföras i syfte att skapa ett avgifts- system som ger ett konkurrensneutralt förhållande mellan trafikslagen och som motsvarar marginalkostnadsprincipen.24 presenterade en översyn av farledsavgifterna och ett förslag till nya farledsavgifter (Nya farledsavgifter, Ds 2003:41). Rapporten omfattade analyser av hur skatter och avgifter påverkar konkurrenssituationen mellan skilda trafikslag, dvs. om vissa trafikslag i högre omfattning än andra kan sägas täcka de samhällsekonomiska marginalkostnaderna genom de skatter och statliga avgifter de betalar. Analysresultatet visade sig känsligt bl.a. för hur skilda utsläpp till luft värderas. Utredningens samlade slutsats var att sjöfartsavgifterna sannolikt var måttligt snedvridande vid en analys på trafikslagsnivå. konstaterades att färjor och passagerarfartyg i avsevärt lägre omfattning täckte sina marginalkostnader genom de statliga sjöfarts avgifterna än övriga fartyg. I linje med denna slutsats föreslogs att farledsavgifterna skulle höjas för passagerarfartyg och färjor men sänkas för övriga fartyg. innehöll också ökad miljödifferentiering och en närmare koppling mellan avgifter och trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader. innebar ingen strikt marginalkostnadsprissättning. lag som institutionella förhållanden och andra trafikpolitiska övervägan- den talade för att ökad differentiering, snarare än ren marginalkostnads- prissättning, är ett lämpligt steg. gavs i uppdrag att utveckla systemet för farledsavgifter med utgångspunkt i förslaget och regeringens bedöm- ningar med anledning av remitteringen. Det nya system som infördes från är också mer kundvänligt. begränsas och de s.k. avgiftstaken för frekvent trafik blir mer lätt- hanterliga (avgiftstak i stället ), ersätts också den fysiska deklarationen med en modern elektronisk deklaration. giften består fortsatt av en fartygsdel och en godsdel. i förhållande till fartygets storlek, medan den senare beräknas på lastad och lossad mängd gods. Fartygsdelen är miljödifferentierad så att fartyg som använder lågsvavlig bunkerolja och har låga kväveoxidutsläpp pre- Fartygsdelen tas ut endast för ett begränsat antal anlöp per kalen- Regeringen vill i det här sammanhanget erinra om att när systemet med miljödifferentierade farleds- och hamnavgifter infördes 1998 så var det resultatet av en trepartsöverenskommelse mellan , Hamnar och . heterna av denna trepartsöverenskommelse är goda varför regeringen avser ta initiativ till att sammankalla sjöfartens parter för att utreda förut- sättningarna och möjligheterna att vidta ytterligare miljöförbättringar Lotsavgifter debiteras i förhållande till lotsad tid och det lotsade far- Lotsningen bär, trots flera justeringar i avgiftsnivåerna de 2001/02:TU1. , inte sina kostnader fullt ut. Underskottet täcks med intäkter Regeringen anser att lotsverksamheten bör bära sina kostnader som uttaget av farledsavgifter minskas i För att uppnå detta kan ytterligare avgiftsjusteringar I avsnitt 22.2.2 föreslår regeringen också en utredning av lotsningsverksamheten där organisation, arbetssätt och regler är viktiga Denna översyn, tillsammans med teknisk utveckling inom om- rådet, öppnar enligt regeringens bedömning för mer effektiva arbetsfor- mer och lägre kostnader för verksamheten . har arbetat för att sprida miljödifferentiering av sjöfartsavgifter till andra länder. I om den gemensamma transportpolitiken som lades fram (KOM (2001) 370 slutlig) fram- hölls de svenska miljödifferentierade farledsavgifterna som en potentiell Tyvärr har kommissionen inte tagit något ytterligare initiativ bör fortsatt arbeta för internationell tillämpning av miljödifferentierade sjöfartsavgifter. Godstransportdelegationen föreslår i sitt betänkande att finansieringen av isbrytningen bör ske över statsbudgeten i stället för att som Grunden till detta ställningstagande är uppfatt- ningen att isbrytning främst är att betrakta som regionalpolitik. ingen anser att denna fråga, i likhet med delegationens övriga förslag beträffande sjöfartsavgifter, bör hanteras i den aviserade översynen av kostnadsansvaret (se avsnitt 12.1) som bör ske i samband med förbere- delserna av införande av kilometerskatt för tunga lastbilar. bör fortsatt arbeta för att olika projekt med anknytning till is- brytning erhåller EU-bidrag inom ramen för konceptet Sjömotorvägar (se avsnitt 22.1.2). har inom ramen för sitt marginalkostnadsuppdrag analy- serat förutsättningar att med stöd i EU:s energiskattedirektiv (dir. 2003/96/EG25) införa energiskatt på sjöfart. att det ur transportpolitisk och miljömässig synpunkt i princip vore önskvärt om koldioxidskatt kunde införas för sjöfart på samma grunder som inom andra sektorer. Regeringen ställer sig emeller- tid mycket tveksam till möjligheterna att på ett rimligt och effektivt sätt realisera sådan beskattning för sjöfart. förefaller nationell beskattning uteslutet. Det skulle medföra att fartyg bunkrar i andra hamnar, vilket bl.a. skulle riskera att medföra att bunk- ring med lågsvavliga oljeprodukter minskar. inom branschen skulle gå förlorade. Liksom gör regeringen vidare bedömningen att effektiv beskattning av internationell trafik inte heller kan åstadkommas genom enstaka bilaterala avtal. En sådan beskattning kräver samverkan mellan flera länder i svenskt närområde. För inrikes sjöfart är möjligheten att bunkra utomlands mindre. tidigt är det uppenbart att den del av flottan som används både i inrikes och i utrikes trafik i princip bara skulle bunkra utomlands. godstransporter, såväl som vissa fiskefartyg. När det ekonomiska utfallet blir positivt skulle också fartyg som normalt endast används i inrikestra- fik passa på att angöra en utländsk hamn för att bunkra. 25L 283, 31.10.2003, s. 51 (Celex 32003L0096). näringen finns det anledning att befara att sådana förändringar skulle Prop. 2005/06:160 kunna följas av mer strukturella effekter. När fiskefartyg angör utländska hamnar skulle det i ökad utsträckning också bli lönsamt att landa fångster i utlandet, vilket i sin tur skulle drabba den inhemska förädlingsindustrin och förändra balansen mellan import och export av fiskprodukter. Sådana förändringar av bunkringsmönster, såväl som av landningsmönster torde totalt sett bidra till ineffektivitet och globalt sett till ökad miljöpåverkan. I remissvaren har risken för bunkring till havs lyfts fram.