prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — Förutsättningarna för att driva företag skiljer sig åt beroende på var det är lokaliserat och på transportmöjligheterna. För viss företagsamhet be- höver inte långa avstånd till marknaden vara ett bekymmer, då en ut- byggd IT-infrastruktur möjliggör kommunikation med kunder världen över. Däremot utgör stora avstånd till kunden en kostnadsnackdel för företag som levererar varor. I inlandet är flygplatser och hög bärighet på väg- och järnvägsnät av stor betydelse för näringslivets konkurrenskraft, medan i andra delar av landet kan hamnar vara prioriterade. Flera faktorer påverkar företagens transportbehov bl.a. om företaget producerar varor eller tjänster, om dessa exporteras, hur varan kan trans- porteras samt om transporten sker till hushåll, grossister, företag eller andra. Olika branscher har olika transportbehov. Näringslivets godstransportbehov är att betrakta som flöden i trans- portkedjor snarare än enskilda transporter med vissa trafikslag. Många godstransporter blir ändå allt mer individuella och mer frekventa även om de är en del i större flöden. Marknadens krav har medfört mer diffe- rentierad produktion och logistiksystemen utvecklas alltmer. Flödena mellan underleverantörer, producenter och kunder samt lagerhållning har optimerats. Höga krav ställs på flexibla och framför allt punktliga, leve- ranssäkra och tillförlitliga transporter. I sin tur kräver detta transport- system med hög framkomlighet och tillgänglighet. Även basindustrin, exempelvis skogsnäringen, är beroende av hög framkomlighet och till- gänglighet. Den stora dominansen av lastbilstransporter på vissa områden ger upphov till en negativ miljöpåverkan. Både person- och godstransporter är i hög grad beroende av IT för att vara effektiva. Informationsöverföring är i många fall en kritisk punkt i logistikkedjan som kräver en väl utbyggd IT-infrastruktur. Näringslivets transportsystem påverkas i hög grad av varuvärde, geo- grafisk marknad och av kraven på lastbärare. Produkternas varuvärde är viktigt vid val av transporter. En internationell trend är att varuvärdena på godset ökar och därmed kvalitetskraven på transporten. Denna ut- veckling har i stor utsträckning gynnat landsvägstransporter och i viss mån flygfrakt. Valet av lastbärare styrs i stor utsträckning av produkten. 2005/06:160 ningen av enhetslaster (containrar m.m.) har ökat. Detta är en av flera faktorer som talar för ökad användning av kombitransporter (intermodala godstransporter). Samordning av olika transportslag är också viktig av miljöskäl. Mycket talar för att kombitransport lastbil järnväg lastbil kan bli konkurrenskraftig på transportavstånd ända ner (se avsnitt 21.4). Denna utveckling är viktig från miljösynpunkt. Persontrafik är också viktig för tillväxt och näringslivsutveckling. Högst väsentligt är möjligheterna för såväl låg- som högutbildade kvinnor och män i företagen att arbetspendla till och från arbetsplatserna. Många företag är dessutom beroende av att deras medarbetare kan göra tjänsteresor både inom och utomlands. Turism är starkt beroende av transporter. Det är angeläget att öka hållbarheten för persontranspor- terna bl.a. genom att minska miljöpåverkan. I avsnitt 7.2 beskrivs region- förstoring som kan främja hållbar regional utveckling. I avsnitt 15 och 17 föreslår regeringen vissa åtgärder med intermodal inriktning för person- transporterna bl.a. på järnvägsområdet som kan medverka till regionför- storing. Näringslivets tillgänglighet till och konkurrenskraft på en växande global marknad är i hög grad relaterad till ett väl fungerande transport- system. perifera geografiska läge i förhållande till de viktigaste exportmarknaderna och därmed långa transportavstånd samt det svenska näringslivets starka internationella kopplingar, innebär att transport- systemet i stora delar både är nationellt och en del av ett europeiskt och globalt nät för godstransporter och resor. Transport- och resekedjor måste inkludera inte bara goda förbindelser inom utan också väl fungerande nav och terminaler med effektiva förbindelser till och från utlandet. Hamnar, godsterminaler och flygplatser är därför väl så viktiga delar av transportsystemet som vägar och järnvägar. Regeringen föreslår i avsnitt 22 vissa åtgärder för att förbättra inter- modaliteten i godstransportsystemet. Kopplingen mellan infrastrukturut- veckling och behovet av transporter behöver förbättras och regeringen föreslår (avsnitt 7.3.2) bl.a. därför en ökad samordning mellan infra- strukturplaneringen och den regionala utvecklingsplaneringen. 7.2Regionförstoring för hållbar regional utveckling Regeringens bedömning: Utvecklingen av ett hållbart transportsystem, speciellt persontransporter som förbättrar tillgängligheten, bör öka förut- sättningarna för att regionförstoringen skall kunna bidra till en hållbar regional tillväxt, som den sker med minsta möjliga miljöbe- lastning och på jämställda villkor för kvinnor och män. Skälen för regeringens bedömning: Den regionala utvecklingspolitiken är en sammanhållen politik för alla delar av landet. Målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Inriktningen är att med olika medel stärka de lokala arbetsmarknadsregionernas funktionssätt. Primärt sker detta genom insatser inom de olika politikområden vars investeringar och insatser har särskilt stor strukturell betydelse för den regionala utvecklingen. Transportpolitiken är ett sådant politikområde. Åtgärder inom andra politikområden kan gälla regionalt utvecklingsarbete, stöd till kommersiell service, transportbidrag, IT-utveckling samt satsningar på utbildning och forskning. Regionförstoring är en pågående process och ett funktionellt begrepp som ofta relateras till de lokala arbetsmarknaderna. Funktionaliteten i begreppet innebär att man kan definiera olika former av regioner, t.ex. serviceregioner, utbildningsregioner och regioner som främjar en inno- vativ utveckling inom näringslivet. Den regionförstoring som avser för- storing av de lokala arbetsmarknaderna (LA-regioner) innebär att tidigare separata LA-regioner omvandlas till en ny och större genom ökad arbetspendling över kommungränserna. Det sker en arbetskrafts- matchning mellan LA-regionerna. har antalet LA-regioner halverats i . I en global kunskapsdriven ekonomi tilltar rörligheten av strategiska pro- duktionsresurser såsom kapital och kunskap. Företagens konkurrenskraft avgörs i allt större utsträckning av förmågan att snabbt anpassa produkter och tjänster till kundernas efterfrågan. Detta ställer krav på innovation, flexibilitet och ständigt lärande, som i hög grad utvecklas i samspel mellan olika aktörer där geografisk närhet har stor betydelse. med denna i stor utsträckning globala rörlighet av produktionsresurser ökar således den lokala miljöns betydelse för företagens konkurrenskraft. Dynamiska lokala miljöer utmärks ofta av öppenhet och ett rikt kontakt- nät utanför den nära omgivningen, såväl nationellt som internationellt. En förutsättning för denna rörlighet och utvecklingen av dynamiska lokala miljöer är väl fungerande hållbara transporter, infrastruktur och IT. Som följd av bl.a. dessa förändringar kommer kraven på att lokal och regional nivå breddas genom bl.a. regionförstoring. Regionförstoring underlättar för individen att få ökad tillgång till ar- bete utan att behöva byta bostadsort. Omvänt kan näringslivet få tillgång till fler personer med lämplig kompetens. Regionförstoring sker genom en ökad specialisering inom arbetslivet och förbättrade transportmöjlig- heter. Denna form av regionförstoring ökar möjligheterna till ekono- miska fördelar i form av fler specialiserade verksamheter, samt till en utvidgad och mer differentierad regional arbetsmarknad. I med en mängd befolkningsmässigt små lokala arbetsmark- nadsregioner, är regionförstoring särskilt viktig för ökad konkurrenskraft. Detta gäller även utanför storstadsområdena men förutsättningarna varie- rar dock i landet. Förhållandena i landets mest glesbefolkade områden och långa avstånd i inland, medför ett behov av andra lös- ningar. IT kan exempelvis bidra med förbättrade möjligheter till flexibla arbetsformer, såsom distansarbete, vilket kan minska behovet av arbets- pendling. Regionförstoring är starkt beroende av transportsystemets möjligheter att knyta samman olika regioner. Ökad tillgänglighet möjliggör ökad rörlighet, vilket i sin tur leder till ökad dynamik i samhället och minskad sårbarhet. Därmed ökar tillgången till andra marknader som producenter i andra områden lättare kan möta en lokal och regional efter- frågan. För näringslivet innebär geografiska läge med relativt långa avstånd till viktiga marknader, att tillgången till effektiva trans- porter starkt påverkar konkurrenskraften och har därmed stor betydelse för den ekonomiska tillväxten. Lika viktigt som geografisk förstoring av regioner är kvaliteten i den interaktion som finns inom de lokala arbetsmarknadsregionerna, dvs. människors och företags faktiska utnyttjande av de möjligheter till rör- lighet och samspel som redan finns. Kundperspektivet är viktigt dvs. möjligheterna att välja olika lösningar. Miljöaspekten bör vara tydlig vid sådana val. Regionförstoring måste ske inom ramen för en hållbar utveckling. Transportsystemets bidrag till hållbar regionförstoring måste ske så att miljöeffekterna ligger inom de ramar som miljökvalitetsmålen med till- hörande delmål ställer upp. Det är därför angeläget att miljökonsekven- serna bedöms noggrant vid val av åtgärder som har betydelse för region- förstoring. När det gäller arbetsresornas längd skiljer sig dessa åt mellan olika grupper i samhället. Studier visar bl.a. att högutbildade tenderar pendla längre än lågutbildade. Eftersom regionförstoringens fördelar ännu i realiteten i större utsträckning gäller män än kvinnor, är det viktigt att genomgående uppmärksamma förutsättningarna och behoven hos olika grupper av kvinnor och män (se avsnitt 10.3). Hänsyn till kvinnors och mäns olika pendlingsmönster, samt möjligheterna att förena arbets- pendling med ett gemensamt omsorgsansvar för hem och familj är nöd- vändigt. De sociala aspekterna av långa pendlingsavstånd till arbetet måste således också beaktas bl.a. ur ett jämställdhets- och barnperspek- tiv. Det krävs därför analyser av effekter för olika grupper av kvinnor och män, flickor och pojkar, som en grund för att uppnå en jämställd och i övrigt socialt hållbar regionförstoring. Enligt (2004:7) ger den ekonomiska utvecklingen starka drivkrafter för fortsatt regionförstoring. Detta ökar kraven på en flexibel och väl fungerande arbetsmarknad där arbetskraft kan överföras från näringsgrenar på tillbakagång till expansiva sektorer. Ökade hushållsinkomster möjliggör resor på längre avstånd mellan bo- stad och arbete. Enligt antas antalet bilar fortsätta öka i takt med att skillnader i tillgång till bil mellan kvinnor och män minskar, att an- delen högutbildade ökar etc. Utbyggd regional tågtrafik för effektiv ar- betspendling kan bidra till fortsatt regionförstoring. Transportåtgärder innebär inte med automatik regionförstoring. Även faktorer som t.ex. näringslivsstruktur, traditioner och arbetslöshetsnivåer påverkar människor och företag vid val av arbete och lokalisering av arbetsplatser. Enligt fortsätter troligen regionförstoringen, framför allt i de be- folkningstäta regionerna. Regionförstoringen medför också enligt att transportarbetet ökar. Regeringen anser att det är angeläget att möta denna utveckling med miljömässigt och socialt hållbara transportlösningar. En väl utbyggd kollektivtrafik har därvid stor betydelse. Samåkning, införande av flexibla arbetstider och effektivisering av bytespunkter samt andra åtgär- der som påverkar transportefterfrågan eller effektiviserar användningen av transportsystemet, s.k. mobility management, är också viktiga. Sam- tidigt är det angeläget att peka på andra insatser än de på transportom- rådet som kan bidra till regional utveckling och dämpa behoven av trans- portåtgärder samt förändra transportmönstren i hållbar riktning. Vid sidan av investeringar i transportinfrastruktur och främjandet av hållbara transportlösningar, bör därför lika stort fokus läggas på åtgärder som ger tillgänglighet till arbete och service utan att skapa ökat transportbehov, t.ex. förbättrad IT-infrastruktur och påverkan av bebyggelsemönstret genom regionplanering. 7.2.2Åtgärder i transportsystemet som främjar hållbar regionförstoring Regeringens bedömning: Snabba och frekventa regionala persontrans- porter bör vara en av de viktigaste åtgärderna för att möjliggöra arbets- pendling och därmed bidra till hållbar regionförstoring. En utbyggd regional tågtrafik bedöms vara en viktig åtgärd. Effekterna av sådan trafik bör kunna förstärkas om de samordnas med andra åtgär- der, t.ex. utbyggnad av pendlingsparkeringar. Skälen för regeringens bedömning Förutsättningarna för arbetspendling är olika för såväl lågutbildade som högutbildade kvinnor och män. Det är inte alltid geografiskt avstånd som är avgörande för resan. Kostnader och tidsåtgång är också viktiga faktorer. Det finns även mentala barriärer som påverkar individens värderingar, såsom traditionella könsmönster eller tveksamheter till att arbeta i en ort som man inte har en relation till tidigare. En utbyggnad av snabb regionaltågstrafik framstår som en av de viktigaste åtgärderna som kan bidra till hållbar regionförstoring. Skälen till detta är dels att tåget har den största potentialen att öka räck- vidden genom att hålla hög medelhastighet inom en begränsad tidsrymd, dels för att kollektivtrafik är ett ekonomiskt attraktivt alternativ för en stor del av befolkningen och slutligen för att hållbar regionförstoring därigenom kan ske med begränsade miljöeffekter. Även satsningar på expressbusstrafik är intressanta. Bussen kan också vara effektiv som matning till tåget. Som tidigare nämnts varierar förutsättningarna över landet för att en hållbar regionförstoring skall kunna ske. De långa av- stånden i inland minskar möjligheterna och ökar kostnaderna för att vidga arbetsmarknaderna. Där blir andra transportmedel, främst flyget, viktiga för att generellt öka tillgängligheten. Samordning av åtgärder kan höja effekten Vilka effekter olika åtgärder i transportsystemet kan få för den regionala utvecklingen beror i hög grad på de specifika regionala förhållandena samt i vilken mån åtgärderna samordnas med andra insatser. Enligt och regional utveckling (2001:3), bör därför åtgärder som syftar till att stimulera utvecklingen i en viss region ana- lyseras mot bakgrund av det regionala näringslivets behov och struktur. Storleken på de regionala effekterna påverkas även av i vilken mån Prop. 2005/06:160 olika åtgärder inom transportsystemet kan samordnas och kopplas till andra regionala utvecklingsinsatser. Åtgärdernas effekter kan också för- stärkas om de integreras bättre med den övriga samhällsplaneringen t.ex. vad gäller lokalisering av bebyggelse, arbetsplatser och högre utbildning. Om samhället t.ex. satsar stora resurser på regionala snabbtåg påverkas utfallet i antalet resande av kvaliteten i anslutande vägnät och trafik, till- gång till parkeringsplatser etc. Även stationens läge i förhållande till lokaliseringen av arbetsplatser och bostäder har samband med resandeut- vecklingen. Andra exempel kan vara samspelet mellan satsningar på högskolor/universitet och utbyggnad av transportsystemet. Regeringen föreslår i avsnitt 17 vissa åtgärder för att stärka intermoda- liteten för persontransporter och i avsnitt 15 föreslår regeringen vissa åtgärder på järnvägsområdet för persontransporter som kan medverka till hållbar regionförstoring. Regeringens bedömning: Arbetet med att förenkla, påskynda och effek- tivisera de planerings- och beslutsprocesser som berör transporter och infrastruktur, bör fortsätta. Förändringar som föreslås bör beakta kraven på demokratiskt inflytande och rättssäkerhet samt behovet av att proces- serna skall kunna överblickas av medborgarna. Skälen för regeringens bedömning: Transporter och infrastrukturut- veckling berörs av flera planerings- och beslutsprocesser på statlig och nivå. Exempel på sådana viktigare planerings- och besluts- processer är statens infrastrukturplanering, annan fysisk planering (bl.a. enligt och ) och de kommunala trafik- huvudmännens planering samt statens upphandling av interregional tra- fik. I många sammanhang framkommer synpunkter på planerings- och be- slutssystemen som berör transporter och transportinfrastruktur. Syn- punkter har exempelvis framförts av i slutbe- tänkande (SOU 2003:67) och Stockholmsberedningen (N 2001:02) i slut- rapport (N2003/9419/IR). Det upplevs att pro- cesserna har blivit alltför komplicerade och att handläggningstiderna i många fall är alltför långa. Önskemål framförs därför om att förenkla, påskynda, förkorta och öka flexibiliteten i processerna. Det finns också synpunkter på behovet av bättre samordning mellan systemen, bl.a. för att undvika dubbelarbete. Frågor om bättre samordning kan t.ex. gälla mellan den regionala utvecklingsplaneringen och infrastrukturplane- ringen samt mellan trafikhuvudmännens planering och den fysiska plane- ringen. Regeringen föreslog i proposition Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 20042015 (prop. 2003/04:95) att åtgärdspla- neringen, bl.a. för att öka flexibiliteten, bör ske i löpande form med en årlig uppdatering av de nationella väg- och banhållningsplanerna. regeringen tillkallade utredningar som har haft i uppgift att se över och Prop. 2005/06:160 lämna förslag till åtgärder som på olika sätt påverkar den fysiska plane- ringen har avlämnat sina slutbetänkanden. Det gäller dels (M 1999:03), dels (M 2002:05). Regeringen anser att det är viktigt att planerings- och beslutspro- cesserna som berör transporter och infrastruktur fungerar väl och har stor acceptans i samhället. Dessa processer är i hög grad en del av det demo- kratiska beslutssystemet och måste vara möjliga att överblicka och på- verka för allmänheten och inte bara av specialister. Viktigt är att intres- sen och värderingar hos både kvinnor och män kommer till uttryck på lika villkor. Även barns och ungas erfarenheter och synpunkter behöver beaktas. Särskilt är dessa aspekter viktiga när det gäller större infra- strukturprojekt som både kan vara mycket komplicerade och kräva för planering, projektering och byggande samt kan ge långsiktiga effekter på den framtida samhällsutvecklingen. Det finns å andra sidan en risk att förenklingar kan leda till otillräckligt demokratiskt inflytande och minskad rättssäkerhet för den enskilde. En balans i dessa avseenden är viktig att upprätthålla. Det finns även områden där det ställs krav på ökad planering, exempelvis inom trafikhuvudmännens ansvarsområde. Regeringens ambition i vid mening är att arbeta vidare med att för- enkla, påskynda och effektivisera planerings- och beslutsprocesserna som berör transporter och infrastruktur. Genomsynligheten i dessa pro- cesser bör också förbättras för att medborgarna lättare skall kunna se hel- heten och få överblick av vad som t.ex. skall prövas och i vilket skede. Åtgärder för att förbättra samordningen mellan systemen, bl.a. för att undvika dubbelarbete och spara resurser, bör också övervägas. Föränd- ringar som föreslås skall självfallet beakta kraven på demokratiskt infly- tande och rättssäkerhet. I följande avsnitt lämnas vissa förslag om planerings- och beslutspro- cesserna som berör transporter och infrastruktur. Regeringens bedömning: Utgångspunkten för utvecklingen av infra- strukturen bör vara de transportpolitiska målen. Ett genomförande av inriktningsplaneringen bör således bidra till att de transportpolitiska målen nås. Regeringens förslag i avsnitt 5 om ändringar av de trans- portpolitiska delmålen, innebär att inriktningsplaneringen också bör bidra till att miljökvalitetsmålen och målet för den regionala utveck- lingspolitiken nås. Inriktningsplaneringen bör förenklas och fokusera på följande analyser och underlag: Analyser av åtgärder som i särskilt hög grad kan påverka transport- behovet och val av transportsätt för olika grupper av kvinnor och män i olika åldrar samt för näringslivet. Underlag till regeringens förslag till om planeringsramar för infrastruktur och fördelning mellan olika typer av åtgärder. Infrastrukturplaneringen och den regionala utvecklingsplaneringen bör vara samordnad på länsnivå vad gäller övergripande strategiska mål och prioriteringar för den regionala utvecklingen. Skälen för regeringen bedömning har i det transportpolitiska beslutet (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) bedömt att planeringssystemet för infrastruktur bör inledas med en inriktningsplanering där mål, ekonomiska ramar och strategier utreds för att därefter läggas fast av . Inriktningsplaneringen bör omfatta en lägesanalys och, i en andra fas, en strategisk analys. I denna skall jämställdhetsperspektivet integreras. Den strategiska analysen bör utföras på såväl nationell som regional nivå. Åtgärdsplaneringen i infrastrukturen sker genom utarbetande av nationella ban- respektive väghållningsplaner samt länsplaner för regional transportinfrastruktur. Resultatet av den senaste planeringsomgången för infrastruktur, har regeringen redovisat till i proposition Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 20042015 (prop. 2003/04:95, bet. 2003/04:TU10, rskr. 2003/04:266). Regeringen konstaterade i propositionen att erfarenheterna från den genomförda planeringsomgången 20042015 visar att det finns en stor samstämmighet om planernas innehåll. Regeringens bedömning är därför att planeringsprocessen lett fram till att de viktigaste åtgärderna har identifierats, värderats och prioriterats. Det har inte framkommit att processen skulle ha misslyckats med att identifiera de viktigaste åtgärderna. Däremot har processen uppfattats som trög och tung. Möjligheten att utforma processen så att den blir enklare, effektivare och mer flexibel bör därför undersökas. Regeringen angav i propositionen att den lägesanalys som inledde pla- neringsarbetet har stora likheter med uppdrag att fortlöpande följa upp de transportpolitiska målen. Dessa två uppgifter bör med fördel kunna läggas samman. Vidare deklarerade regeringen sin avsikt att fort- sätta överväga och utveckla frågan om hur och när underlag för beslut om politikens inriktning på infrastrukturområdet skall utformas och åter- komma till med ett förslag. Regeringen har i proposition 2003/04:95 ställt krav på att åtgärderna skall analyseras enligt den s.k. fyrstegsprincipen vilket främst sker i samband med den fysiska planeringsprocessen. Inledningsvis genomförs en förstudie i den fysiska planeringsprocessen . Förstudien visar vad som behöver göras på en viss länk eller del av transportsystemet och möjliga lösningar för detta. I förstudieskedet skall den s.k. fyrstegsprincipen tillämpas, dvs. man bör i ett första steg överväga åtgärder som påverkar transportbehov och transportsätt. De åtgärder som kan bli aktuella i detta första steg omfattar planering, styrning, reglering, påverkan och infor- mation med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt för att minska transportefterfrågan eller föra över transporter till mindre ut- rymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare färdmedel. Om sådana åt- gärder inte bedöms kunna lösa problemen på ett tillfredsställande sätt, övervägs i steg två om det befintliga transportsystemet kan nyttjas effek- tivare. Åtgärder i detta andra steg kan omfatta exempelvis ökad bilpools- användning och samåkning, utökad kollektivtrafik, samt åtgärder som främjar ökad gång- och cykeltrafik. I steg tre övervägs begränsade om- byggnadsåtgärder. I steg fyra skall större ombyggnads- eller nybygg- nadsåtgärder övervägas.