prop · GT0399 · 2006-03-21 00:00:00 — I förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion finns bestämmel- ser om att arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet inte får tilldelas en fiskal. Landets sex hovrättspresidenter har gjort bedömningen att mål om vårdnad, boende och umgänge inte bör avgöras med en fiskal som ordförande om frågan kan antas kräva särskild erfarenhet. Vidare har domstolarna numera fått möjlighet att tilldela en eller flera organisatoriska enheter en viss typ av mål och ärenden. Några av de större domstolarna har genomfört en sådan specialisering när det gäller familjemål. Det pågår också flera projekt för att öka kompetensen hos domare i handläggningen av familjemål. De positiva effekter som den pågående utvecklingen i form av specialisering i domstolarna kan ha för domstolarnas förmåga att bibehålla och förbättra kompetensen bör enligt regeringens mening tas tillvara. De organisato- riska förutsättningarna för att finna lösningar som ger de beskrivna positiva effekterna varierar mellan olika domstolar. Mot bl.a. denna bakgrund är det enligt regeringens bedömning alltjämt mest ändamåls- enligt att låta domstolarna själva närmare bestämma om sin organisation i detta hänseende. arbetar kontinuerligt med att utbilda domare i frågor som rör barn. , som har haft i uppdrag att återrapportera sitt arbete i dessa frågor till regeringen, skall numera även redovisa de åtgärder som vidtas för att tillgodose barns behov i domstolsprocessen utifrån de krav som anges i och då särskilt ange de utbildningsinsatser som görs. Det kan därför följas vad som görs för att stärka kompetensen och värderas om ytterligare åtgärder behövs. Allmän domstol skall pröva verkställigheten Regeringens förslag: Handläggningen av beslut om verkställighet av avgöranden om vårdnad, boende och umgänge och liknande frågor flyttas från förvaltningsdomstolarna till de allmänna domstolarna. slut om verkställighet skall vara verkställbara. tingsrätt skall handlägga frågor om olovligt bortförda barn enligt 1980 Regeringens bedömning: Möjligheten att besluta om medling bör Ingen ändring bör göras i sak när det gäller möjligheten Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer huvudsakligen Kommittén föreslår dock att möjligheten till medling på verkställighetsstadiet avskaffas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslagen eller har inget att invända mot dem. Hovrätten över och , och Fredrika-Bremer-Förbundet invänder mot för- slaget att flytta verkställigheten till allmän domstol. avstyrker förslaget att avskaffa möjligheten till medling på verkställig- Hit hör Länsrätten i län, Kommuner och Landsting, , vid universitet och i Samhället (). delar remissinstanserna i stort kommitténs bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Verkställigheten bör flyttas till allmän domstol Verkställighet av vad allmän domstol bestämt i dom eller beslut om vård- nad, boende, umgänge kan sökas hos länsrätten. avtal om vårdnad, boende eller umgänge kan begäras verkställt. melser om förfarandet och prövningen finns i 21 kap. . Kommittén framhåller att det finns en tendens att verkställighets- processen växer ut till att i praktiken bli en repris av den rättegång där frågan om vårdnaden, boendet eller umgänget prövats i sak. undersökningar visar att detta kan vara ett betydande problem. de och utdragna processer är ofta till skada för barnet. utredningen ger bekräftas också av flera remissinstanser. mot att undvika upprepade processer om samma sak är att organisatoriskt föra verkställighetsförfarandet närmare rättegången. ningen blir då att flytta handläggningen till de allmänna domstolarna. anser regeringen att en sådan ändring skulle kunna ge flera positiva effekter. Möjligheten till samordning mellan rättegång och verkställighetsförfarande ökar. Erfarenhet och kunskaper om verk- ställighet kan lättare komma till nytta i rättegångar. Och omvänt kan det i verkställighetsförfarandet underlätta att den som handlägger ärendet är insatt i rättegångsfrågorna. I och med det ges bättre förutsättningar för en prövning som är både effektiv och av hög kvalitet. Det är i första hand barnen som vinner på den större rättssäkerhet som detta för med sig. Det finns alltså övertygande skäl för en överflyttning av ärenden om verk- ställighet till de allmänna domstolarna. Det förhållandet att samma domstol kommer att pröva både sakfrågan och verkställigheten bör inte vara ett hinder för förändringen. kan samma domare som avgör målet i sak besluta om viss åtgärd för verkställighet. Enligt är en domare jävig att handlägga ett mål om det föreligger någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet för domarens opartiskhet i målet (4 kap. 13 §). En sådan omständighet kan vara att domaren har tagit ställning till samma stridiga sakförhållande som skall prövas i målet. Prövningen i verkställighetsledet skall dock inte motsvara den prövning som redan har gjorts i sakfrågan. Som regeringen återkommer till i avsnitt 12.2 bör den i stället ta sikte på just de frågor som rör verk- ställigheten, bl.a. att fastställa om det finns något hinder mot de åtgärder för verkställighet som är aktuella. Något jävsförhållande uppkommer därför normalt inte. Är förhållandena undantagsvis sådana att en part kan hysa ett berättigat tvivel om domarens opartiskhet vid prövningen av verkställigheten, utgör jävsreglerna ett tillräckligt skydd. Inte heller finns det några hinder mot ändringen med hänsyn till domstolarnas organisation och övriga verksamhet. Omfördelningen är begränsad och ger inte anledning att omorganisera de olika domstolarna. Hos de allmänna domstolarna finns redan kunskap och erfarenheter av handläggning av familjemål som kan utnyttjas för hanteringen av de nya ärendena. Regeringens förslag är alltså att prövningen av verkställighet av avgö- randen och avtal om vårdnad, boende och umgänge flyttas från förvalt- ningsdomstolarna till de allmänna domstolarna. Förvaltningsdomstolarna prövar också de fall där en vårdnads- havare begär överflyttning av ett barn till honom eller henne utan att det handlar om verkställighet av ett avgörande eller ett avtal. Det kan t.ex. vara situationer där barnet vistas hos någon annan än vårdnadshavaren eller där barnet olovligen har förts bort eller hålls kvar av den andre vårdnadshavaren. Frågorna handläggs på motsvarande sätt som vid verk- ställighet. Förfarandet för överflyttning av barn i dessa fall bör hållas samman med verkställighetsförfarandet. Även detta förfarande bör därför föras över till de allmänna domstolarna. Detsamma bör gälla för den sär- skilda typ av åtgärder som avser återförande av olovligt bortförda eller kvarhållna barn med stöd av om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn. Prövningen i dessa fall avser återförande till en vårdnadshavare i ett annat land av ett barn som olovligen förts till eller hålls kvar i . Prövningen bör ske nära barnet Det bör direkt av lagen framgå vilken domstol i landet som prövar en fråga om verkställighet eller om överflyttning i annat fall. Utgångspunk- ten bör vara att prövningen sker vid den domstol som finns närmast barnet. Det för både parter och domstol enklaste är om man här ansluter till vad som gäller för mål om vårdnad, boende och umgänge. Det inne- bär att frågan bör tas upp av tingsrätten i den ort där barnet har sitt hem- I de flesta fall kommer verkställigheten därmed att handläggas av samma domstol som avgjorde frågan i sak. För att ge möjlighet till sam- ordning bör det också alltid vara möjligt att söka verkställighet hos en tingsrätt där det pågår ett mål mellan samma parter om barnets vårdnad, boende eller umgänge. Undantagsvis rör en ansökan om verkställighet eller överflyttning ett barn som inte har hemvist i . I linje med vad som gäller för vårdnadsmål bör sådana ansökningar handläggas av som reservforum. Det rör sig om relativt få fall, där både enskilda och myndigheter kan ha fördel av en sådan enkel ordning. En särskild grupp av ansökningar är de som avser överflyttning av olovligt bortförda eller kvarhållna barn med stöd av Haag- konvention. I de flesta sådana fall har barnet inte hemvist i landet. Inte heller i dessa fall bör handläggningen spridas på ett stort antal tingsrätter. Kommittén pekar på att ärendena är av speciell karaktär, att det finns ett särskilt krav på skyndsam handläggning enligt konventionen och att en koncentration av ärendena i andra konventionsstater har gett betydande fördelar. Regeringens bedömning är att åtaganden enligt kon- ventionen bäst säkerställs om handläggningen av samtliga dessa ärenden samlas till en tingsrätt. Sambandet med övriga ärenden där barnet saknar svenskt hemvist gör att de bör föras till . Som har framhållits innebär en överflyttning av verkställighetsför- farandet till de allmänna domstolarna att det blir lättare att samordna rättegången om sakfrågan och verkställigheten av vad som bestäms där. Redan dagens ordning ger, som redan påpekats, en viss möjlighet att ta upp frågan om verkställighet under rättegången. Tingsrätten kan meddela ett vitesföreläggande i samband med ett interimistiskt eller slutligt av- görande (6 kap. 21 § ). Kommitténs undersökningar ger vid handen att det inte sällan förekommer att rättegångar och verkställig- hetsmål pågår . Nackdelar som har visat sig av detta är att hand- läggningen fördröjs och att de olika besluten fattas mot bakgrund av olika underlag. Det är av vikt att undvika onödiga upprepningar och bristande sam- ordning i processerna för avgörande och verkställighet. Regeringens för- slag för att säkerställa detta är att prövningen av verkställighet förs till tingsrätterna och att prövningen renodlas på det sätt som närmare skall utvecklas i avsnitt 12.2. Regeringen vill däremot inte dessutom föreslå att verkställighetsfrågor skall handläggas inom ramen för ett pågående mål. En sådan ordning skulle riskera att motverka strävan att renodla verk- ställighetsprövningen. Den skulle också innebära att olika handlägg- ningsregler m.m. gällde vid prövningen av verkställighet beroende på om frågan kommer upp i ett pågående mål eller . En lämpligare ord- ning är att hålla prövningen av sakfrågan skild från verkställighetspröv- ningen. Det hindrar inte att domstolen utnyttjar möjligheter till sam- ordning av handläggningen. Samma domare som handlägger målet bör kunna handlägga frågan om verkställighet, under förutsättning att situa- tionen inte är sådan att domaren är jävig. Det kan också vara möjligt att hålla de olika sammanträdena i anslutning till varandra. kan nämnas den situationen att en ansökan om verkställighet av ett avgö- rande om umgänge följs av att den andra parten väcker talan om ändring av det som har bestämts i avgörandet. Om det i övrigt är lämpligt, är det tydligt att det i en sådan situation kan vara en fördel för parter och domstol att ett sammanträde i ärendet om verkställighet hålls direkt efter ett sammanträde för muntlig förberedelse i målet om umgänge. Den nuvarande möjligheten för tingsrätten att meddela ett vitesföre- läggande i samband med ett interimistiskt eller slutligt avgörande ger en tillräcklig möjlighet att redan i rättegången ta upp frågan om överläm- nande av barnet i de undantagssituationer där detta är motiverat. Lagrådet har framhållit att det finns skäl att införa en bestämmelse som innebär att en ansökan om verkställighet inte får tas upp till pröv- ning om det mellan parterna pågår ett mål om vårdnad, boende eller umgänge vid domstol och ansökan om verkställighet gäller samma sak. En sådan bestämmelse skulle ta sikte på dels fall som det nämnda exemplet, där en talan om ändring av ett avgörande väcks sedan ett ärende om verkställighet har inletts, dels fall där en ansökan om verk- ställighet av ett avgörande görs efter att en talan om ändring av avgöran- det har väckts. Det skäl Lagrådet har anfört för denna ordning är att det i princip skulle vara olämpligt att besluta om verkställighet innan det nya målet har avgjorts. Regeringen är inte beredd att instämma i denna bedömning. I praktiken kan det finnas ett berättigat behov av åtgärder för verk- ställighet just i samband med att konflikter mellan parterna uppstår och en talan om ändring av det tidigare avgörandet väcks. Möjligheten till verkställighet bör inte vara stängd under hela den tid målet pågår. En sådan ordning skulle också på ett olämpligt sätt kunna inbjuda till miss- bruk av talerätten i syfte att förhala en verkställighet. Vad som i och för sig kunde övervägas är att införa en föreskrift om att frågan om verk- ställighet inte skall avgöras innan ett aktuellt yrkande om interimistiskt beslut om ändring av det avgörande som begärs verkställt har prövats. I linje med vad som redan anförts är det dock normalt av processekonomiska skäl självklart att domstolen inte prövar frågorna i den ordningen. Ett föregående beslut i verkställighetsfrågan och en efter- följande interimistisk ändring i sakfrågan kan ju vanligen förväntas resul- tera i antingen en ändring av verkställighetsbeslutet efter överklagande eller en ny ansökan om verkställighet. Behovet av en sådan bestämmelse måste därför antas vara begränsat. Det finns också anledning med att räkna med många olika typer av situationer, och det är svårt att utforma en sådan begränsning så att den ger möjlighet till undantag i alla fall där det är ändamålsenligt. Möjligheten till medling bör behållas Som framgår av avsnitt 11.1 delar regeringen kommitténs bedömning att det bör införas en möjlighet för domstolen att under rättegången uppdra åt en medlare att försöka få föräldrarna att nå en samförståndslösning till barnets bästa. Länsrätten kan besluta om medling i verkställighetsförfarandet för att den som har hand om barnet frivilligt skall fullgöra vad som åligger honom eller henne (21 kap. 2 § ). slag är att denna möjlighet till medling nu avskaffas. Kommittén an- märker att medlingen på vissa håll har utvecklats i riktning mot att få föräldrarna att komma överens i själva sakfrågan, inte om verkställig- heten, vilket kan innebära att verkställigheten inte kan ske tillräckligt snabbt. Regeringen anser dock att det inte finns tillräckliga skäl att avskaffa möjligheten till medlare i verkställighetsförfarandet. Det är i och för sig naturligt att tyngdpunkten i arbetet med att finna samförståndslösningar ligger i ett tidigt skede. Men i praktiken är det inte sällan så att parterna enas först när saken behandlas i en verkställighetsprocess, och enligt regeringen bör en samförståndslösning eftersträvas ända fram till den punkt då tvångsmedel visar sig oundvikliga. Detta behöver inte heller innebära att tyngdpunkten i arbetet med att finna samförståndslösningar hamnar i verkställighetsförfarandet. I och med att möjligheten att för- ordna medlare i sakfrågan införs tydliggörs att försöken att få parterna att enas prioriteras i ett tidigare skede. En konsekvens av att de allmänna domstolarna övertar handläggningen av verkställighetsfrågorna kan också antas bli att domstolen, med en överblick av hela förfarandet, kom- mer att vara tydligare i sina anvisningar om inriktningen på ett medlings- uppdrag som lämnas under verkställighetsstadiet. Regeringens slutsats blir alltså att medlingsinstitutet bör finnas kvar i sin nuvarande form under verkställighetsförfarandet. Förordnar länsrätten om verkställighet, får den också besluta om tvångs- medel (21 kap. 3 och 4 §§ ). Den kan antingen förelägga ett vite eller besluta att barnet skall hämtas med hjälp av polismyndig- heten. Ett medlingsuppdrag kan ges även i detta skede, och har länsrätten beslutat om polishämtning skall den lämna ett sådant uppdrag om inte särskilda skäl talar mot det. Länsrätten får också bestämma att barnet skall tas om hand tillfälligt. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att det inte är moti- verat att göra någon saklig ändring när det gäller de tvångsmedel som kan tillgripas vid verkställigheten. Som tidigare bör utgångspunkten självfallet vara att alla ansträngningar skall ha gjorts för att nå en frivillig lösning innan det blir aktuellt att tillgripa tvångsmedel. Försöken att nå samförståndslösningar bör också pågå efter att tvångsmedel har aktuali- seras. I de ytterst få fall hämtning kan vara aktuell bör försöken pågå ända fram till den punkt då åtgärden är oundviklig. Även fortsättningsvis bör vite vara det huvudsakliga tvångsmedlet mot den som inte frivilligt medverkar. När vitet föreläggs skall det fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om mottagarens ekonomiska förhållan- den och till omständigheterna i övrigt kan antas få honom eller henne att följa föreläggandet. Om det är lämpligt kan ett föreläggande angående umgänge avse ett löpande vite för . Ytterligare vites- förelägganden bör naturligtvis inte meddelas om de inte bedöms bli verk- samma. Polishämtning bör liksom förekomma i ytterst få fall. När det gäller verkställighet av ett avgörande om vårdnad, boende eller över- lämnande av barn är det är tydligt att polishämtning måste kunna använ- das om barnet riskerar att lida allvarlig skada av att vara kvar i den miljö där det vistas och det därför är nödvändigt att det tas därifrån. I andra fall Prop. 2005/06:99 av verkställighet får det användas endast som ett yttersta medel när alla andra möjligheter är uttömda. I fråga om verkställighet av ett avgörande om umgänge gäller också att hämtning får beslutas endast om barnet har ett särskilt starkt behov av umgänge med föräldern. Hämtning för umgänge får alltså förekomma bara i rena undantagsfall. En polishämt- ning kan hämma förutsättningarna för ett harmoniskt umgänge mellan barnet och föräldern och kan därmed medföra att syftet med umgänget förfelas. Det är mycket sällsynt att behovet av umgänge är sådant att det kan överväga den risk för negativ inverkan som hämtningen är förenad med. Enbart det förhållandet att en förälder systematiskt försöker sabo- tera barnets umgänge med den andra föräldern är inte ett tillräckligt skäl för att besluta om hämtning. Några ändringar i sak bör alltså inte göras när det gäller tvångsmedlen. Som kommittén föreslår bör dock vissa klargöranden göras i lagtexten. Av lagen bör framgå att domstolen kan förordna om tvångsmedel obe- roende av yrkande från part. Det är inte lämpligt att domstolen i denna fråga, som skall avgöras efter vad som är bäst för barnet, kan antas vara bunden av parternas yrkanden. Genom en sådan ändring undviks den oklarhet i praxis som enligt kommittén råder i denna fråga. Det bör också i ett par avseenden ges tydligare lagstöd i fråga om omhändertaganden i samband med verkställighetsförfarandet. Möjligheten att omhänderta barnet används restriktivt. Det är av vikt att möjligheten behålls, efter- som det i akuta situationer kan vara nödvändigt med en sådan åtgärd för att tillvarata barnets bästa och hindra att han eller hon far illa. framgår det dock av lagen endast att domstolen kan besluta om omhän- dertagande och inte hur omhändertagandet skall gå till. Som kommittén framhåller har detta sitt ursprung i den ordning som gällde då länsstyrel- serna som barnavårdsmyndighet fattade beslut i verkställighetsfrågan. Länsstyrelserna förutsattes själva kunna kartlägga möjligheterna till placering av barnet och vid behov inhämta synpunkter från respektive . En domstol som prövar en verkställighets- fråga har vanligen inte motsvarande möjligheter att utreda vad som är en lämplig placering. Domstolen bör därför normalt kunna överlämna till socialnämnden att närmare bestämma om hur placeringen går till. Detta bör framgå av lagen. Om det finns förutsättningar för det, bör domstolen som tidigare kunna ordna en lämplig placering utan bistånd av social- nämnden. Vidare bör det ges uttryckligt stöd i lag för biträde av polis vid omhändertagandet i de undantagsfall då det är nödvändigt. Polisen kan biträda vid omhändertaganden, men det är inte lämpligt att polisen har denna befogenhet utan att detta framgår av en uttrycklig före- skrift. Det är av vikt att en person som kan vara till stöd för barnet är närvarande vid hämtning och omhändertagande. Om möjligt bör också en barnläkare, barnpsykiater eller barnpsykolog medverka. Bestämmel- serna om detta bör sammanföras och göras enhetliga för att underlätta tillämpningen. Besluten bör vara verkställbara Enligt gällande regler är utgångspunkten att ett beslut om verkställighet inte är verkställbart. För t.ex. ett beslut om verkställighet som avser umgänge innebär det att beslutet tillämpas först när tiden för över- klagande gått ut. Domstolen kan dock förordna att beslutet skall gälla . Enligt kommitténs undersökning meddelar domstolarna sådana förordnanden i de allra flesta fall. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det är lämpligare att denna ordning gäller redan enligt lag. Lagens huvudregel bör därför vara att beslutet om verkställighet gäller . Rätten bör kunna göra undantag och förordna att beslutet inte skall vara verkställbart förrän det har vunnit laga kraft. Den som i annat fall vill hindra att verkställighet sker för överklagande får i stället begära beslut om att verkställigheten skall vänta. Ett sådant beslut om inhibition kan meddelas av domstolen som skall pröva överklagandet. Det skyndsamhetskrav som gäller i frågor som rör återförande av olov- ligt bortförda eller kvarhållna barn motiverar att samma ordning skall gälla även besluten i dessa fall. Intresset av en enhetlig ordning gör att regeringen, till skillnad från kommittén, föreslår att detsamma även skall gälla för den återstående ärendegruppen som rör överflyttning av barn i övriga fall. Rättssäkerheten får även i dessa fall anses tillgodosedd genom möjligheten att begära inhibition. Frågan om verkställighet handläggs i allmän förvaltningsdomstol enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291). När nu handläggningen flyt- tas till allmän domstol måste en annan processordning väljas. Lagen (1996:242) om domstolsärenden överensstämmer i stora drag med för- valtningsprocesslagen. Lagen passar väl för frågor som är av stor be- tydelse för enskilda eller som är svåra att bedöma. Den ger utrymme för ett i det konkreta fallet mindre formbundet förfarande. Lagen ger också generellt sett ett snabbare förfarande än vad som är fallet vid en hand- läggning enligt . Enligt regeringens mening är det därför mest ändamålsenligt att frågor om verkställighet handläggs enligt lagen om domstolsärenden. Valet av den ordningen innebär bl.a. bestämmelserna om sammanträde i lagen om domstolsärenden blir tillämpliga. Ärenden om verkställighet är regelmässigt av sådan karaktär att det behöver hållas ett sammanträde. Som tidigare bör det finnas möjlighet att besluta om hämtning till rätten av en part som uteblir, om parten har kallats vid vite att inställa sig personligen. Den enkla ordningen för handläggning enligt lagen om domstolsären- den bygger på att tingsrätten normalt avgör ett ärende med en lagfaren domare. Trots det bör, med hänsyn till frågornas natur, nämndemän med- verka vid tingsrättens avgörande av frågor om verkställighet. På samma sätt som vid ett avgörande i sak om vårdnad, boende eller umgänge bör det dock vara möjligt att avgöra ärendet med en ensam domare om parterna samtycker till det eller om ärendet är av enkel beskaffenhet. särskilda bestämmelsen om tingsrättens sammansättning som krävs bör lämpligen finnas i 21 kap. . För domstolens sammansätt- Prop. 2005/06:99 ning i högre instans bör de vanliga reglerna som följer av lagen om dom- Genom lagen (2005:707) om ändring av lagen om domstolsärenden, som ännu inte har trätt i kraft, införs ett generellt krav på prövningstillstånd vid överklagande i domstolsärenden. Eftersom det inte nu bör införas krav på prövningstillstånd vid överklagande av den första instansens beslut i en fråga enligt 21 kap. (jfr avsnitt 11.3), måste det därför också finnas en särskild föreskrift om att det inte krävs tillstånd för prövning av ett sådant överklagande i hovrätten.