prop · GT03115 · 2006-03-22 00:00:00 — Vård- och omsorgsarbetet är en kvinnodominerad verksamhet. av dem som arbetar inom kommunernas vård och omsorg om äldre är kvinnor. De yrken inom vård och omsorg där andelen män är störst är sjukgymnaster, personliga assistenter och arbetsledare. Störst andel män finns i storstadsregionerna och minst i mindre kommuner. Regeringen anser att det är angeläget att ett ökat antal män väljer vård och omsorg om äldre som yrke. En sådan förändring är angelägen för att bredda rekryteringsbasen, för att utveckla verksamhetens kvalitet samt för arbetsliv och anställningsvillkor. Jämställdhetsarbetet bör inte enbart innebära att kvinnor söker sig till traditionellt manliga yrken, utan även att män söker sig till traditionellt kvinnliga. Ett steg för att lyckas är att ge äldreomsorgens yrken en tydligare identitet, bland annat genom att kompetenskraven och yrkesbenämningarna klargörs. Andra förutsätt- ningar är att arbetsförhållanden och villkoren i arbetet förbättras. Dessa åtgärder är av vikt för både kvinnor och män i valet av yrke. Ta tillvara de erfarna medarbetarnas kompetens möjliggör för fler att arbeta längre De erfarna medarbetarnas kompetens måste tas tillvara och de måste ges bättre möjligheter att stanna kvar längre i arbetslivet än vad som är fallet . Detta är inte minst viktigt i mötet i den äldres hem. I en undersök- ning av framgår att ett betydande skäl till att med- arbetare tror sig komma att sluta arbeta före uppnådd pensionsålder är att deras kompetens inte tas tillvara och att möjligheterna till utveckling är små. Äldre erfarna arbetstagare har ofta en särskild kompetens som, bort- sett från formell utbildning, ger insikt och omdömesfullhet. Utöver yrkeserfarenhet har de också en livserfarenhet som är värdefull. De kan ge goda råd och se det väsentliga i olika frågeställningar. Sådana egen- skaper är bra exempelvis vid problemlösning. För att få fler att stanna kvar längre i arbetet inom omsorgen om äldre bör arbetsinnehållet utvecklas. För att ta tillvara erfarenheter kan man t.ex. i större grad engagera erfarna medarbetare i mentorskap, handled- ning, internutbildning m.m. Erfarna äldre medarbetare bör få en indivi- duell utvecklingsplan som inventerar vilka arbetsuppgifter som kan till- föras och vilka moment som kan undvikas. Detta är ett arbetsgivaransvar. 2005/06:115 Arbetsgivarna måste bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete och undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall förebyggs. Flexibla och individuella lösningar där arbetet anpassas till individens psykologiska och fysiska behov och för- utsättningar är av vikt. Förändringar i arbetstid och arbetsuppgifter, flexibel nedtrappning av arbetet, och tid för återhämtning är några lös- ningar som särskilt gynnar äldre. Det är av vikt att skapa arbetsförhållanden som främjar hälsa. Av dem som arbetat och fortfarande arbetar har en fjärdedel varaktiga problem som de förknippar med arbetsmiljön. En mycket hög andel av personalen inom vård och omsorg upplever sitt arbete som allt- för ansträngande. Arbetets krav måste följa människokroppens naturliga biologiska förändringar. Det tar för en äldre person att återhämta sig efter en ansträngning än för en ung individ. Det räcker na- turligtvis inte med att lägga arbetet tillrätta för äldre medarbetare. Även om verkningarna i form av förtidspensionering visar sig tydligast i åldersgruppen börjar processen . Flera studier visar att vården och omsorgen är en av de branscher där personalen fick en försämrad arbetsmiljö även om vissa förbättringar kan skönjas . Möjligheterna att påverka arbetet är relativt begränsade, arbetsbelastningen, såväl fysiskt som psykiskt, är hög och personalen kan inte alltid ge den vård och omsorg som de äldre behöver. Förbättringar av den fysiska arbetsmiljön har kunnat ske där dåliga och trånga lokaler ersatts av nya mer ändamålsenliga. Trånga och bristfälliga lokaler i olika särskilda boenden är fortfarande ett problem. Trånga hygienutrymmen gör t.ex. att personalen får arbeta i vridna och böjda arbetsställningar som de gör tunga lyft. Den tekniska utvecklingen har också medfört förbättringar. finns tekniska lösningar som kan användas i de flesta moment i arbetet men de används av olika skäl inte fullt ut. Detta kan bero på resursbrist, kun- skapsbrist, tidsbrist eller att den äldre inte accepterar att man använder tekniska hjälpmedel. Den fysiska miljön är viktig men det finns också andra påverkande faktorer. Bland dessa är exempelvis den psykosociala miljön, persona- lens möjligheter till delaktighet och äldreomsorgens organisering viktiga att föra fram som förbättringsområden. Det finns brister i arbetsgivarföreträdarnas kunskaper om arbetsmiljö- lagstiftningen. Dessa behöver förbättras för att kunna utveckla det lokala arbetsmiljöarbetet. Det krävs dock mer än rena utbildningsinsatser. Arbetsmiljöaspekter behöver uppmärksammas i hela processen från poli- tiska beslut till det praktiska genomförandet som vårdplanering, bistånds- beslut och arbetets utförande. Det är arbetsgivarens ansvar att vidta arbetsmiljöåtgärder och att snabbt sätta in de rehabiliteringsinsatser som behövs. Sjukfrånvaron och arbetsskadorna ligger på en hög nivå bland personalen inom vård och omsorg om äldre. Att arbeta med människor skapar nor- malt engagemang och tillfredsställelse, men när det saknas förutsätt- ningar för att utföra ett professionellt arbete, t.ex. beroende på underbe- manning och otydliga förväntningar på arbetsinsats, uppstår känslor av otillräcklighet som bidrar till psykisk påfrestning och utveckling av ohälsa. En växande andel av personalen anser att arbetet är psykiskt och fysiskt påfrestande och att man har för mycket att göra. Omorgani- sationer, känsla av bristande delaktighet, otillräckliga utvecklings- möjligheter och bristande möjligheter för arbetsledningen att ge tillräckligt stöd bidrar till ohälsan. Enligt tillsyn av den sociala omsorgen får drygt en av tre aldrig eller nästan aldrig stöd och uppmuntran av chefen. Mer än var fjärde arbetstagare får aldrig eller nästan aldrig vara med och besluta om uppläggningen av det egna arbetet. Var femte uppger att det är svårt att framföra kritiska synpunkter på arbetsförhållandena. Chefer och arbetsledare har avgörande betydelse, både för att skapa goda arbetsförhållanden för personalen och för att utveckla verksamhe- ten. Men ett väl fungerande ledarskap förutsätter att chefer och arbetsle- dare har både tid och kunskaper för sitt uppdrag, och att de får stöd i sitt arbete i organisationen. Dessa förutsättningar saknas i många fall, enligt en tillsynsrapport från om arbetsmiljön för enhets- chefer inom äldre- och handikappomsorg. Det stora antalet medarbetare och omfattande uppdrag som många ledare har, leder till att deras arbete ofta domineras av administrativa uppgifter. Enhetscheferna har fått allt fler ansvarsområden och fler arbetsuppgifter. Det kan exem- pelvis vara ökade krav på dokumentation, större ansvar för ekonomin och krav på att arbeta med rehabilitering av långtidssjukskriven personal. Detta i kombination med minskat administrativt stöd, ökad vårdtyngd och mer komplicerade omsorgsbehov hos vårdtagarna har minskat utrymmet för andra arbetsuppgifter som ingår i arbetsledarrollen. Det kan vara svårt att hinna med handledning av personal, arbetsmiljöarbete samt långsiktigt utvecklings- och personalarbete. är det angeläget att inte beskriva problemet enbart som effekt av brist på tid. Brist på kom- petens kan vara en annan faktor liksom brist på stödfunktioner för ledare. Medarbetarnas kompetensutveckling genom lärande på arbetsplatsen ställer krav på arbetsledningens stöd i form av bl.a. handledning. Denna utveckling tydliggör behovet av avlastning av arbetsledare. Arbets- ledarna behöver få ett aktivt stöd både för en roll som pedagogiska handledare och för verksamhetsutveckling. Genom Kompetensstegens stöd prövas nu runt om i landet olika modeller för ledarskapsutveckling. Ett exempel är en ledarutbildning med fokus på temat chefen som motor i utvecklingen. Genom en sådan utbildning får arbetsledarna kunskap om betydelsen av lärande på arbetsplatsen samt former och arbetssätt för ett utvecklingsinriktat lärande. Regeringens bedömning: Ansvaret för att förverkliga utvecklings- planen vilar gemensamt på staten, kommunerna och landstingen. bör huvudmännens utveckling av äldre- omsorgen främjas. Regeringen avser att verka för en sådan utveckling genom t.ex. förtydliganden i regelverket, bättre system för kvalitets- utveckling och uppföljning och genom riktade stimulansåtgärder inom strategiskt viktiga områden. uppgift är att leda, sam- ordna och koordinera genomförandet av utvecklingsplanen, stimulera och stödja initiativ som kan ge långsiktigt positiva effekter på kvali- tetsutvecklingen, ansvara för kontinuerlig dialog och samverkan med kommuner och andra berörda samt på nationell nivå ansvara för upp- följning och utvärdering av såväl utvecklingsinsatser som resursför- stärkning. Regeringen bedömer att det behövs medel för arbete med att genomföra och följa upp utvecklingsplanen. Rege- ringen avser att återkomma ekonomiska vårproposition Skälen för regeringens bedömning: Om förväntas ande- len personer med behov av äldreomsorg att öka kraftigt. Förutom att antalet personer med omsorgsbehov kommer att öka förväntas även kra- ven från enskilda på en individuellt anpassad omsorg av god kvalitet att öka. För att samhället ska stå bättre rustat inför de väntade ökande kraven behövs redan nu stimulansåtgärder för att genom kvalitetsutveckling, förebyggande åtgärder, effektiviseringar, forskning och utveckling skapa förutsättningar för en äldreomsorg av god kvalitet även på lång sikt. Detta är ett gemensamt ansvar för huvudmännen och staten. Den natio- nella utvecklingsplanen syftar till att stödja utvecklingen av vård och omsorg om äldre. Regeringen prioriterar dels att stödja huvudmännen att avhjälpa aktuella brister och höja kvaliteten inom hem- sjukvården och dels att genom åtgärder på central nivå skapa förutsätt- ningar för en äldreomsorg av god kvalitet även på lång sikt. Utvecklingsplanen för vård och omsorg om äldre innehåller en rad lagförslag, beskrivningar av områden som behöver utvecklas och förslag till åtgärder. De förslag som riktar sig till statliga myndigheter kommer att beredas i särskild ordning. Detta gäller även t.ex. stöd till forskning. De flesta åtgärdsförslagen riktar sig dock till kommuner och landsting och de verksamheter som kommuner och landsting, oavsett driftsform, har ansvar för. Regeringen bedömer att det under den närmaste tioårs- perioden behövs förstärkta resurser för att stödja huvudmännen i deras arbete att öka kvaliteten och att genomföra lokala utvecklingsplaner för vården och omsorgen om äldre. Parallellt kommer ett arbete att påbörjas där huvudmännen, med nära stöd av , uppmuntras att utarbeta lokala utvecklingsplaner för äldreomsorgen. Regeringen bedömer att resurser behövs för att skall kunna bygga upp en väl fungerande verksamhet där kommuner och landsting kan få aktivt stöd för att utveckla sin verksam- het. ges i uppdrag att i samverkan med kommu- ner och landsting ta fram, samla in och sprida goda exempel på en effek- tiv och väl fungerande vård och omsorg om äldre av god kvalitet. 2005/06:115 ringen återkommer ekonomiska vårproposition angående 2006 och behovet av medel för därefter följande år. Till skall knytas en särskild referensgrupp med intres- senter från , regional och statlig nivå, arbetstagar- och pensio- närsorganisationer. Referensgruppen skall fungera som ett samrådsorgan för utvecklingen av vård och omsorg om äldre och för genomförandet av utvecklingsplanen. Regeringen avser att kontinuerligt återkomma till med nya initiativ för äldreomsorgens utveckling samt rapporte- ring om utvecklingsplanens genomförande. En första rapport beräknas . Regeringen bedömer att det behövs medel för utvecklingsplanens genomförande. Regeringen återkommer ekonomiska vårpro- position angående 2006 och behovet av medel för därefter följande år. Regeringen bedömer att det behövs medel för personalförstärkning och åtgärder för att uppnå en kvalitetshöjning inom vården av de mest sjuka äldre. Medlen skall bl.a. användas till rehabilitering, nutritionsarbete, läkemedelsgenomgångar och förstärkt läkarmedverkan. Regeringen bedömer även att det behövs medel för att stimulera en kvalitets- höjning i demensvården. Det är regeringens uppfattning att äldre personers möjligheter att finna goda alternativ för sina önskemål om boende behöver utvecklas. Därför avser regeringen att tillsätta en delegation med uppdrag att följa och analysera behoven och utvecklingen av boendefrågor för äldre. Rege- ringen bedömer att det behövs medel för denna delegation och . Regeringen bedömer att det behövs medel för stöd till nybygg- nad av, ombyggnad av och ombyggnad till särskilda boendeformer för äldre. För att stödja forskning och utveckling om äldre och åldrande bedömer regeringen att det behövs medel till för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och . skall för dessa medel utveckla ett nationellt för vård och omsorg om äldre där anhörigfrågor och demensfrågor ingår. Bra teknikstöd ger ökad säkerhet, förenklar rutiner och administration för vårdpersonalen, förbättrar tillgängligheten till vård och omsorg samt ger enskilda personer ökade möjligheter till vård och omsorg samt ger enskilda personer ökade möjligheter till självbestämmande och delaktig- het. Enligt regeringens bedömning behövs det medel för att stödja strategiskt viktig teknikutveckling inom äldreområdet. Förebyggande insatser riktade mot äldre kan medföra stora vinster för både individen och samhället. Regeringen bedömer att det behövs medel till kommunerna för att förstärka deras förebyggande och hälsofrämjande arbete riktat mot äldre kvinnor och män. Vidare bedömer regeringen att det behövs medel för att stimulera utvecklingen av äldreomsorg anpassad för ett mångkulturellt samhälle. Regeringen bedömer även att det behövs medel för den rapporteringsskyldighet som skall bidra till stärkt Prop. 2005/06:115 rättssäkerhet för äldre. Något behov av ytterligare resurser till länsstyrel- serna med anledning av förslagen för stärkt rättssäkerhet bedöms inte finnas. Något behov av resurstillskott till de allmänna förvaltningsdomstolarna med anledning av förslaget om sanktionsav- gifter bedöms inte finnas. Regeringen bedömer att behöver medel för uppdraget att ansvara för att det genomförs nationella brukarundersökningar inom äldreomsorgen. avser regeringen att genom t.ex. förtydli- ganden i regelverket, bättre system för kvalitetsutveckling och uppfölj- ning och genom riktade stimulansåtgärder inom strategiskt viktiga områ- den främja huvudmännens utveckling av äldreomsorgen. kommer att få i uppdrag att genomföra och följa upp utvecklingsplanen. Regeringen bedömer att det behövs medel för detta arbete. Även andra myndigheter kan komma att få uppdrag inom ramen för utvecklings- planen, t.ex. kan länsstyrelserna få i uppdrag att administrera stimulans- medel. Regeringen kommer att inom ramen för bedömda behov av stimulansmedel kompensera myndigheterna för eventuella merkostnader i samband med sådana uppdrag. Övriga förslag medför enligt regeringens bedömning inte några ekonomiska konsekvenser. 13 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Den nya lagen om befogenhet att tillhandahålla servicetjäns- ter åt äldre samt ändringarna kommunallagen (1991:900) och social- tjänstlagen (2001:453) föreslås träda i kraft . Lagänd- ringarna i övrigt föreslås träda i kraft . När det gäller särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verk- ställa en kommuns gynnande beslut enligt socialtjänstlagen (2001:453), får enbart tid från och med lagens ikraftträdande beaktas vid bedöm- ningen av om skälig tid har överskridits. Detsamma gäller särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns gynnande beslut eller en domstols gynnande avgörande enligt socialtjänstlagen, om verkställigheten av beslutet eller domen har avbrutits. Övergångsbe- stämmelser krävs för att de nya reglerna om sanktionsavgifter inte skall kunna tillämpas för retroaktiv tid i dessa avseenden. Beträffande förslagen till lagändringar i övrigt bedöms inte några övergångsbestämmelser vara nödvändiga. 14.1Förslaget till lag om befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre I första stycket ges en befogenhet, ingen skyldighet, att till- handahålla servicetjänster åt personer som fyllt . Detta kommer till uttryck genom att kommunen får tillhandahålla servicetjänster. Kommu- nen beslutar vilka tjänster som skall erbjudas, i vilken utsträckning, samt vilken åldersgrupp (eller därutöver) som skall omfattas. I andra stycket stadgas att med servicetjänster avses tjänster som är avsedda att förebygga skador, olycksfall eller ohälsa och som inte utgör personlig omvårdnad. Se avsnitt 9.2.5. Kommunen ges i paragrafen befogenhet att ta ut skäliga avgifter för ser- vicetjänster. Kommunen får differentiera avgifterna med beaktande av den enskildes betalningsförmåga. Avgifterna får inte överstiga kommu- nens självkostnader. Det innebär att det samlade avgiftsuttaget inom verksamheten med servicetjänster inte väsentligt får överstiga kommu- nens kostnader för verksamheten inklusive eventuell mervärdesskatt som kommunen är skyldig att betala. Se avsnitt 9.2.7. I paragrafen tydliggörs att kommunens skyldigheter att tillhandahålla hemtjänst enligt 4 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen (2001:453, SoL) inte inskränks genom att kommunen tillhandahåller servicetjänster. Det inne- bär att när en behovsbedömning görs enligt SoL kan det inte anses att behovet är tillgodosett genom att kommunen erbjuder servicetjänster. Se avsnitt 9.2.5. I fjärde paragrafen stadgas att den eller de nämnder som avses i 2 kap. 4 § första stycket SoL, dvs. vad som i SoL benämns socialnämnden, skall ha hand om verksamhet enligt lagen. Stadgandet medför bl.a. att verk- samheten enligt lagen kommer att omfattas av sekretess inom social- tjänsten enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100), se avsnitt 9.2.6. 14.2Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) I första stycket förtydligas att god vård även innebär att tillgodose patientens behov av kontinuitet och säkerhet i vården. Vidare klargörs i andra stycket att olika insatser för patienten skall samordnas på ett ända- målsenligt sätt. Se avsnitt 5.1.5. Enligt 18 c § skall kommunen i samband med hälso- och sjukvård enligt 18 § första stycket tillhandahålla förbrukningsartiklar på sätt anges i 3 d §. Beträffande behörigheten att förskriva förbrukningsartiklar gäller vad som föreskrivs i 3 d §. Enligt 3 d § skall i andra fall erbjuda dem som är bosatta inom och som på grund av allvarlig sjukdom eller efter behandling för sådan sjukdom är i fortlöpande behov därav, förbrukningsartiklar som behövs vid urinin- kontinens, urinretention eller tarminkontinens. Sådana förbruknings- artiklar får förskrivas av läkare samt av annan hälso- och sjukvårds- personal som förklarat behörig. I paragrafens nuvarande lydelse görs dock felaktigt en hänvisning till 18 b § i stället för 18 c §. Ändringen består endast i en rättelse av denna hänvisning. I tredje stycket tas kravet på regeringens medgivande för att en kommun skall kunna ta över ansvaret för hemsjukvård bort. görs en felaktig hänvisning till 3 c § i stället för till 3 d §. Denna hänvisning rättas. Ändringarna i fjärde stycket är en följd av att kommunen i 26 c § ges en rätt att anlita läkare. Se avsnitt 5.1.2 och 5.1.3. Paragrafen är ny. I bestämmelsens första stycke uppställs krav på att bidra med läkarmedverkan i särskilda boende och i dagverksamhet samt i ordi- närt boende i de fall kommunen genom avtal med övertagit ansvaret för vården i ordinärt boende, s.k. hemsjukvård. Det innebär att läkarmedverkan skall ske så att målet för och kraven på hälso- och sjuk- vården, som framgår av 2 § respektive 2 a, 2 b och 2 c §§ tillgodoses. Av ett tillägg till 2 a § följer dessutom att hälso- och sjukvården skall vara sådan att patienternas behov av kontinuitet och säkerhet i vården tillgo- doses samt att olika insatser för patienten skall samordnas på ett ända- målsenligt sätt. Den läkarmedverkan som behövs i hemsjukvården skall även tillgo- dose de enskildas behov av en sådan fast läkarkontakt som anges i 5 § andra stycket hälso- och sjukvårdslagen. Där föreskrivs att skall organisera primärvården så att alla som är bosatta inom får tillgång till och kan välja en fast läkarkontakt. Den landstingsanställde läkaren i den kommunala vården ska även akut kunna ge nödvändiga insatser i olika boendeformer där kommunen ansvarar för vården. Läkarens uppgift innebär vidare att regelbundet besöka de boende samt svara för stöd till olika yrkesutövare i deras respektive yrkesroller. Enligt andra stycket skall och kommunerna inom lands- tinget sluta avtal om omfattningen av och formerna för läkarmedverkan. Utgångspunkten för avtalen är målet för och kraven på hälso- och sjuk- vården som framgår av hälso- och sjukvårdslagen. Avtal skall träffas med samtliga kommuner men det finns inget som hindrar att har olika avtal med de olika kommunerna. Enligt tredje stycket har kommunen rätt att anlita läkare och få ersätt- ning för det från om inte fullgör sina skyldigheter Det är viktigt att parterna i avtalet reglerar frågan om Prop. 2005/06:115 ersättning. De kan t.ex. välja att avtala om att kostnaderna skall beräknas i enlighet med lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning och förord- ningen (1994:1121) om läkarvårdsersättning. Se avsnitt 5.1.3. Paragrafen är ny. De läkarinsatser som avsätts för enskilda i deras hem medför inte något minskat ansvar för sådana läkarinsatser och andra specialistinsatser som enskilda kan behöva från sjukhusens specialistvård och öppen hälso- och sjukvård som kräver särskild kompetens. Den sjukhusanknutna hemsjuk- vården och sådan öppen hälso- och sjukvård som kräver särskild kom- petens skall alltså inte ingå i de läkarresurser som landstingen skall avsätta för den kommunala hemvården. Enskilda kan behöva hälso- och sjukvårdsinsatser utöver vad kommunen skall svara för enligt 18 § första eller andra stycket och utöver vad som skall ingå i sådana läkarinsatser som anges i 26 c §. Det kan gälla såväl specialistsjukvård som habilite- ring och rehabilitering som inte ingår i kommunens ansvar. Sådana insat- ser skall den enskilde få genom försorg. I paragrafen stadgas att landsting och kommuner skall samverka så att enskilda alltid kan få den hälso- och sjukvård, de personliga hjälpmedel samt förbrukningsar- tiklar enligt 3 d § som deras tillstånd kräver. Detta i syfte att den enskilde skall få så god hälso- och sjukvård som möjligt. Insatser för habilitering och rehabilitering är en del av hälso- och sjukvården och innefattas där- för av bestämmelsens räckvidd. Bestämmelsen påverkar inte de sekre- tessbestämmelser som finns i landstingens och kommunernas verksam- het. Se avsnitt 5.1.7. 14.3Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) De ärenden som kan komma att granskas kan innehålla information som är känslig ur integritetssynpunkt. Sekretess gäller dock hos kommunen om revisorerna får del av uppgifter för vilka sekretess gäller (se 13 kap. 1 § sekretesslagen [1980:100]). Se avsnitt 8.8.2.3. 14.4 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Förslaget i paragrafens första stycke behandlas i avsnitt 8.8.3.1. skrivs att en kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt ett beslut av social- nämnden skall åläggs att betala en särskild avgift. En särskild avgift skall även kunna åläggas i fall då verkställigheten av ett beslut avbrutits. sta stycket föreskrivs därför vidare att en kommun som inte inom skälig