prop · GT03138 · 2006-03-15 00:00:00 — inte hör till saken eller som är förvirrande eller på annat sätt otillbörliga (se 36 kap. 17 § femte stycket ). Till följd av hänvisningar i 37 kap. 1 § och 3 § andra stycket rätte- gångsbalken gäller vad som har redovisats också vid förhör med part och med målsägande som inte för talan. Behovet att ge skyddet för vissa uppgifter företräde framför vittnesplikten Det är av största vikt att de grundläggande krav som kan uppställas i fråga om rättegångar kan upprätthållas. Ett av dessa krav är en parts rätt att ställa frågor till ett vittne i syfte att bedöma vittnets trovärdighet. syn måste alltid tas till den tilltalades och dennes försvarares intresse av en rättvis och i övrigt rättssäker rättegång. Vidare måste domstolen gi- vetvis få ett så fullständigt underlag för sitt ställningstagande som möj- En oinskränkt rätt att i samband med en rättegång ställa och få svar på frågor om ett särskilt personsäkerhetsarbete skulle dock allvarligt kunna motverka syftet med arbetet och till och med kunna spoliera detta. rättegång skulle därmed kunna medföra stora risker både för de personer som är föremål för säkerhetsåtgärder och för de tjänstemän som deltar i Dessutom skulle ett avslöjande av hur ett särskilt personsäker- hetsarbete är upplagt och bedrivs kunna försvåra eller rent av omöjlig- göra fortsatt arbete. Sistnämnda förhållande gäller även arbete i andra kanske ännu inte påbörjade ärenden då rutiner och arbetsmetoder kan komma att vara liknande eller de samma i olika ärenden. Som tidigare nämnts skall domstolen avvisa otillbörliga frågor. denna processledning kan många frågor som uppenbart inte hör till saken komma att inte tillåtas i rättegången. En förutsättning för att domstolen skall kunna utöva processledningen med avseende på frågor som rör sär- skilt personsäkerhetsarbete är givetvis att domstolen har kännedom om att sådant arbete bedrivs beträffande en bevisperson i ett visst mål. rättegång som behandlar den fråga till vilken behovet av säkerhetsåtgär- der direkt anknyter, får det förutsättas att domstolen, och i sådant fall även den tilltalade och dennes försvarare, informeras om att en person som skall höras är föremål för personsäkerhetsarbete. Det ligger i åklaga- rens intresse att så sker, och är även av vikt både för domstolen och för- svararen vid förberedelserna inför förhöret med ett skyddat vittne. kan å andra sidan finnas fall då det inte finns något behov av att infor- mation om säkerhetsarbetet lämnas. Så kan vara fallet då en person som är föremål för säkerhetsåtgärder skall höras om en händelse som helt saknar samband med de bakomliggande orsakerna till att säkerhetsarbete Det kan också vara svårt att avgöra om en fråga hör till saken. Vissa frågor, vars svar kan avslöja detaljer i ett personsäkerhetsarbete, kan i vart fall i förstone synas vara relevanta, t.ex. för bedömningen av ett vittnes tillförlitlighet. Vi anser därför att skyldigheten enligt 36 kap. 17 § att avvisa frågor som uppenbart inte hör till saken inte i alla fall kan anses utgöra ett tillräckligt skydd för sådana uppgifter om personsäkerhetsarbete som inte bör få röjas. Det finns mot denna bakgrund anledning att överväga om det bör infö- ras inskränkningar i vittnesplikten, t.ex. så att den tystnadsplikt som föl- jer av de sekretessbestämmelser som vi har föreslagit i avsnitt 6.1, helt eller delvis, ges företräde framför vittnesplikten. Mot detta står dock, som tidigare nämnts, bl.a. intresset för en part att kunna göra en bedöm- ning av en bevispersons trovärdighet och av de lämnade uppgifternas tillförlitlighet. För att en inskränkning i vittnesplikten skall kunna godtas måste därför skälen för en sådan inskränkning vara synnerligen starka. Förutsättningen för att grov eller organiserad brottslighet skall kunna bekämpas är att vittnen, målsäganden och andra bevispersoner vågar be- rätta om vad de har bevittnat eller varit utsatta för. Avsikten med det sär- skilda personsäkerhetsarbetet är bl.a. att sådana personer som till följd av sin vetskap är utsatta för särskilt allvarliga hot skall kunna ges ett sådant skydd att de, trots det föreliggande hotet, ändå vågar ställa upp och lämna informationen. Skälen för att hemlighålla uppgifter om hur säker- hetsarbetet går till och hur skyddet är utformat är därför sådana att det enligt vår uppfattning är acceptabelt att göra vissa inskränkningar i vitt- nesplikten. Utredningen har föreslagit att uppgifterna skall skyddas genom att det i 36 kap. 6 § införs en möjlighet för den som hörs som vittne att vägra att yttra sig om omständigheter som hänför sig till den särskilda personsäkerhetsverksamheten. Frågan är dock om en sådan re- glering är den mest ändamålsenliga beträffande alla vittneskategorier. De personer som kan bli aktuella att höra utgörs både av myndighets- personer, exempelvis anställda inom polisen, kriminalvården och social- tjänsten, och av andra, framför allt de personer som är utsatta för det ifrågavarande hotet. Genom de sekretessbestämmelser som har föresla- gits i avsnitt 6.1 kommer myndighetspersonerna att ha tystnadsplikt i förhållande till bl.a. sådana uppgifter som hänför sig till verksamhet av- seende personsäkerhetsarbetet, inklusive uppgifter om den särskilda per- sonsäkerhetsersättningen. Som ovan har redovisats innehåller 36 kap. 5 § regler om förhållandet mellan sekretesslagen och vitt- nesplikten. Av paragrafens första stycke följer att ett s.k. frågeförbud gäller bl.a. för uppgifter som omfattas av utrikes- eller försvarssekretess. När det gäller förhör i domstol med vittnen och andra som omfattas av tystnadsplikt och som kan lämna uppgifter om ett särskilt personsäker- hetsarbete är enligt vår bedömning ett frågeförbud enligt 36 kap. 5 § att föredra framför en bestämmelse som ger vittnet rätt att vägra att yttra sig. Just det förhållandet att det här rör sig om personer som omfattas av tystnadsplikt gör det naturligt att utforma begränsningen i vittnesplikten som ett frågeförbud. En annan anledning till att ett fråge- förbud är att föredra är att tystnadsplikten är motiverad av hänsyn till allmänna intressen, liknande de som skyddas i 36 kap. 5 § rättegångsbal- ken. Vi föreslår därför sammanfattningsvis att ett vittne som är bundet av Prop. 2005/06:138 tystnadsplikt, i domstol inte skall kunna höras om förhållanden som in- nebär att sekretessbelagda uppgifter om ett särskilt personsäkerhetsarbete avslöjas. Detta frågeförbud bör dock inte gälla om den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats, ger sitt tillstånd till att uppgiften röjs. Bestämmelsen bör tas in i 36 kap. 5 § första stycket rättegångsbal- ken som redan innehåller bestämmelser om frågeförbud med anknytning till olika slag av sekretess. Frågeförbudet bör begränsas till uppgifter om den verksamhet som avser personsäkerhetsarbete De föreslagna ändringarna i sekretesslagen innebär att ett stort antal upp- gifter kommer att omfattas av sekretess. Sekretess föreslås inte bara gälla uppgifter om verksamheten, t.ex. rutiner och arbetsmetoder hos de ansva- riga myndigheterna samt utformningen av arbetet i de enskilda ärendena, utan även andra uppgifter om enskildas personliga förhållanden som hän- för sig till sådant personsäkerhetsarbete. Som tidigare nämnts kan man i vissa fall tänka sig att sekretessbe- stämmelser helt eller delvis överlappar varandra och att samma uppgifter således kan komma att omfattas av sekretess enligt två eller flera lagrum. Så kan vara fallet inte bara beträffande den föreslagna bestämmelsen om skydd för enskilds personliga förhållanden som hänför sig till personsä- kerhetsverksamhet och sekretessregler som gäller till skydd för enskilds personliga förhållanden. Samma förhållande kan komma att uppstå vid tillämpningen av de två föreslagna nya sekretessbestämmel- serna som hänför sig till särskilt personsäkerhetsarbete. Exempel på detta skulle kunna vara adressuppgifter vid ett skyddat boende, vilka både kan avse uppgifter om verksamheten och uppgifter som hänför sig till den enskildes personliga förhållanden, dvs. var han eller hon hålls gömd. En tjänsteman som omfattas av tystnadsplikt kan främst komma i en situation där han eller hon under en rättegång behöver lämna uppgifter om verksamheten i ett särskilt personsäkerhetsarbete. Sådana uppgifter får endast lämnas om det står klart att verksamheten inte kommer att skadas genom utlämnandet. En uppgift om exempelvis hur stort ersätt- ningsbelopp som har betalats ut till ett vittne som är föremål för säker- hetsåtgärder kan vanligen inte anses vara en uppgift som kan skada verk- samheten. Däremot kan uppgifter om vilka förmåner i övrigt som en skyddad person har fått och hur säkerhetsarbetet bedrivs medföra att verksamheten skadas. Enligt vår uppfattning bör sådana uppgifter inte behöva avslöjas i domstol om det inte står klart att de kan lämnas ut utan att verksamheten skadas. De bör därför omfattas av ett frågeförbud. Vi anser däremot att det skulle föra för långt att låta alla uppgifter som hän- för sig till personsäkerhet omfattas av en sådan bestämmelse om fråge- förbud. Vi föreslår därför att uppgifter som enbart skyddar den enskilde, och som alltså inte också kommer att omfattas av sekretess enligt den re- gel som skall skydda själva verksamheten, inte bör omfattas av bestäm- melsen. En möjlighet att vägra att yttra sig införs för de vittnen som normalt inte omfattas av tystnadsplikt Att befattningshavare som föreslås inte får höras om personsäkerhets- verksamheten, innebär inte att ett heltäckande skydd för uppgifter om säkerhetsarbetet uppnås. Ett inte obetydligt antal skyddsvärda uppgifter som kan förekomma under en rättegång kan lämnas av personer som inte omfattas av bestämmelser om tystnadsplikt, t.ex. den hotade själv, perso- ner i dennes omgivning eller någon annan som av någon orsak har kän- nedom om de skyddade uppgifterna. Dessa uppgifter kan i många fall vara de samma som lämnas av tjänstemän, t.ex. poliser. Trots att det så- ledes inte kommer att vara möjligt att låta dessa uppgifter omfattas av ett frågeförbud talar starka skäl för att de inte bör behöva avslöjas under ett förhör vid rättegången. Bestämmelsen om ett frågeförbud i 36 kap. 5 § är som framgår ovan uppbyggd så, att den kommer att omfatta personer som p.g.a. sin befattning och bestämmelser om tystnadsplikt är förhind- rade att lämna vissa uppgifter. Detta kommer bl.a. att gälla poliser och tjänstemän, exempelvis inom kriminalvården, som således blir förhind- rade att vittna om själva verksamheten i ett särskilt personsäkerhetsar- bete. Enligt vår mening är det inte lämpligt att ändra denna processuella systematik genom att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde till att även omfatta personer som inte är bundna av en tystnadsplikt. För dessa vittnen anser vi att man i stället skall införa en ordning som i princip överensstämmer med den som utredningen har föreslagit, nämligen att ett vittne skall få vägra att lämna vissa sekretesskyddade uppgifter som hän- för sig till personsäkerhetsarbetet, dvs. att bestämmelsen i 36 kap. 6 § kompletteras med en sådan bestämmelse. Som framgår ovan föreslås frågeförbudet beträffande befattningsha- vare begränsas till uppgifter som, om de lämnas ut, kan skada själva verksamheten. Vid ett förhör med ett vittne som inte är tjänsteman faller det sig naturligt att delvis annorlunda uppgifter kommer att efterfrågas. I dessa fall, t.ex. vittnesförhör med en hotad person som själv omfattas av ett personsäkerhetsarbete, kan det snarare vara aktuellt att höra vittnet om förhållanden av personlig art. Mot den bakgrunden gör vi bedömningen att den föreslagna möjligheten att avstå från att yttra sig bör gälla enbart sekretesskyddade uppgifter rörande enskilds personliga förhållanden och inte uppgifter som uteslutande avser själva verksamheten. Den föreslagna regleringen i 36 kap. 6 § bör alltså, enligt vår mening, knyta an till den föreslagna sekretessbestämmelsen för enskilds person- liga förhållanden som hänför sig till verksamhet som avser särskilt per- sonsäkerhetsarbete. I enlighet med vad som gäller beträffande möjligheten att vägra att yttra sig bör den nya regeln inte vara undantagslös. I vissa fall bör intresset av att bevara uppgiften få vika för vikten av en fullständig utredning. Därför anser vi att undantag skall kunna göras för det fall att det förekommer synnerlig anledning att vittnet hörs. Vid den rättegång som utgör grunden till hotet bör t.ex. frågor om någon är föremål för sär- skilt säkerhetsarbete och till vilket belopp en eventuell ersättning har utgått kunna utgöra sådana undantag. Närmare frågor om innehållet i säkerhetsarbetet eller vilka utgifter och kostnader som ersättningen avser Prop. 2005/06:138 att täcka bör däremot normalt inte omfattas av undantaget. 7Frågan om beskattning av personsäkerhets- ersättning Regeringens bedömning: Beskattningen av personsäkerhetsersätt- ning följer regleringen i inkomstskattelagen (1999:1229). Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att personsäkerhets- ersättning skall vara undantagen från beskattning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte uttalat sig. har tillstyrkt förslaget men uttalat att det bör klargöras i vad mån skattefri personsäkerhetsersättning bör utgå eller en statlig arbetsgi- vare i stället bör kompensera den anställde Skälen för regeringens bedömning: Som angetts i avsnitt 4.1 före- kommer det ofta att personer som lever under allvarliga hot får förhöjda levnadskostnader eller drabbas av förluster i samband med att de försö- ker skydda sig mot brott. Möjligheterna att få ersättning enligt det gällande systemet är som angetts begränsade. Mot denna bakgrund har vi för avsikt att införa en ny ersättningsform, personsäkerhetsersättning, som under vissa förutsättningar skall kunna utbetalas till personer som omfattas av ett särskilt personsäkerhetsarbete. Avsikten är att viss ersätt- ning skall kunna lämnas i skälig utsträckning och som ett engångsbe- lopp för utgifter, förlorad arbetsinkomst, intrång i näringsverksamhet och förlust vid avyttring av egendom som orsakas av de åtgärder som vidtas för att förebygga brott. Ersättningen avses betalas ut som ett en- gångsbelopp med högst tio gånger det prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gäller då ersättningen bestäms. En särskild fråga är om en sådan personsäkerhetsersättning skall vara skattefri, som utredningen har föreslagit. Som motiv för skattefrihet har anförts att även om ersättningen till viss del skall kompensera inkomst- bortfall, kan ersättningen inte sägas ha sin grund i något tjänsteåtagande eller annat uppdrag. Fokus är i stället att garantera den enskildes person- liga säkerhet. Ersättningen bör därför vara skattefri och fastställas som ett nettobelopp. Regleringen i inkomstskattelagen innebär att inkomster som kan hän- föras till något inkomstslag (tjänst, näringsverksamhet, kapital) skall tas upp till beskattning. För personsäkerhetsersättning torde paralleller kunna dras till skadestånd som erhålls för att täcka inkomstbortfall. Så- dant skadestånd är skattepliktigt i det inkomstslag där inkomsten skulle ha beskattats (se t.ex. RÅ 1966:1 och 1971:6). Utredningens förslag att personsäkerhetsersättning skall vara undanta- gen från beskattning avviker alltså från gällande skatteprinciper. För så- dant undantag krävs starka skäl. Vad gäller förekomsten av starka skäl vill vi framhålla följande. De personer som kommer att få personsäkerhetsersättning löper en påtaglig risk att utsättas för allvarlig brottslighet. Som vi tidigare fram- hållit är det viktigt att såväl uppgifter om det särskilda personsäkerhets- Prop. 2005/06:138 arbetet som uppgifter om enskilda personer som är föremål för sådant arbete kan hemlighållas, då ett avslöjande skulle kunna få stora negativa konsekvenser, både för arbetet och för de personer som är inblandade i det. Frågan är då om risken för ett avslöjande skulle kunna motivera att ersättningen blir skattefri. Vid bedömningen härav måste sekretessreg- lerna beaktas. Sekretesskyddet för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som förekommer hos är mycket starkt. Enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller i dessa fall ab- solut sekretess, vilket innebär att någon prövning av eventuell skada inte skall ske. Sekretessen gäller enligt paragrafens tredje stycke som huvud- regel inte beslut, varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst fast- ställs eller underlag för bestämmande av skatt. Under förutsättning att personuppgifterna beträffande den som omfattas av beslutet är skyddade i folkbokföringen (spärrmarkering, kvarskrivning eller fingerade person- uppgifter) innehåller emellertid dessa beslut inte några uppgifter som innebär en risk för att skyddade uppgifter avslöjas. Det får också förut- sättas att huvuddelen av de personer som är föremål för särskilt person- säkerhetsarbete i någon form kommer att ha sådana skyddade person- uppgifter. Risken för att uppgifter om en enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden skall lämnas ut till någon obehörig framstår därför som mycket liten. Argumentet om anonymitetsskydd är således inte tillräckligt starkt för att motivera en särskild reglering om skattefrihet för personsäkerhetsersättning. Beskattningen av personsäkerhetsersättning bör i stället följa gällande inkomstskattereglering. Den skattepliktiga delen av personsäkerhets- ersättningen bör därmed fastställas som ett bruttobelopp. 8Frågan om utmätning av personsäkerhets- ersättning Regeringens förslag: Anspråk på personsäkerhetsersättning skall vara fri från utmätning. Sedan ersättning har betalats ut får vad som hålls avskilt inte utmätas, om ersättningen skall tillgodose ett kvarstående försörjningsbehov eller, i annat fall, om mindre än har förflutit sedan ersättningen betalades ut. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att personsäkerhets- ersättning skall vara fri från utmätning. Remissinstanserna: har tillstyrkt att personsäkerhetser- sättningen skall vara utmätningsfri. Övriga remissinstanser har inte utta- lat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Normalt kan ersättningar av olika slag utmätas. Utredningen har dock föreslagit att personsäkerhetsersätt- ningen skall vara fri från utmätning. Frågan är om det är motiverat att införa ett utmätningsförbud. Som redovisats ovan i anslutning till frågan om beskattning av person- säkerhetsersättning har den tänkta ersättningsformen till syfte att ersätta personer som omfattas av ett särskilt personsäkerhetsarbete för den eko- Prop. 2005/06:138 nomiska skada dessa genom de vidtagna säkerhetsåtgärderna har föror- Ersättningen avser alltså inte den lämnade informationen som sådan utan skall till viss del täcka de kostnader som uppstått till följd av de behövliga skyddsåtgärderna. Ersättningen får därför anses relatera till den enskildes säkerhet och är alltså av personlig natur. Genom personsä- kerhetsersättningen skall den enskildes existens till viss del tryggas. Tan- ken är dock inte att han eller hon genom ersättningen skall komma i ett bättre läge ekonomiskt . Som har anfört skulle en ordning där utmätning kan ske innebära praktiska handläggningssvårig- heter. Om ersättningen skall vara möjlig att utmäta, innebär det att åläggs en inte oväsentlig utredningsskyldighet och vidare skapas möjligheter till godtyckliga bedömningar. Med beak- tande av utsökningsbalkens regler om undantag från utmätning skulle ett sådant system troligen även medföra ett antal överklaganden till domstol, vilket skulle innebära en ökad insyn i ärendena och i förlängningen att skyddade uppgifter riskerar att bli kända. Sammanfattningsvis anser vi att dessa skäl talar för att det införs ett förbud mot att utmäta personsäkerhetsersättning. Som utredningen har uttalat kan paralleller dras mellan brottsskadeersättning och personsäker- hetsersättning. Enligt 16 § brottsskadelagen (1978:413) får inte anspråk på brottsskadeersättning utmätas. Sedan ersättningen har betalats ut får vad som hålls avskilt inte utmätas, om medlen skall tillgodose ett för- sörjningsbehov som alltjämt kvarstår eller, i annat fall, om mindre än har gått sedan utbetalningen skedde. Enligt vår mening bör frågan om utmätningsfrihet för personsäkerhetsersättning regleras på samma sätt. Frågor om personsäkerhetsersättning skall regleras i den förordning vi avser att införa. Utmätningsförbudet bör dock regleras i en särskild lag. Regeringens förslag: De kostnadsökningar som förslaget kan komma att medföra för polisen och Kriminalvården finansieras inom befintliga an- Lagändringarna skall träda i kraft . Utredningen har beräknat att kostnaderna för själva säkerhetsarbetet kommer att uppgå till . Som har redovisats ovan bedrivs dock personsäkerhetsarbete i de tre storstadsregio- nerna , och . Det är också i dessa regioner som merparten av skyddsinsatserna även fortsättningsvis kan förväntas, även om det kan bli aktuellt att bedriva arbete på ytterligare platser. sen har således kostnader för att trygga säkerheten för hotade En sammantagen nationell ordning för personsäkerhetsarbete skapar dock nya möjligheter för polisen att bedriva detta arbete och innebär en standardhöjning i förhållande till hur verksamheten är organi- Detta kan bl.a. antas visa sig i form av höjda genomsnitts- kostnader per ärende. De ökade kostnaderna för själva säkerhetsarbetet som förslaget kan komma att medföra är emellertid inte större än att de ryms inom polisens befintliga anslag. Som framgår ovan (avsnitt 4.1) finns det inte någon motsvarighet till den nya ersättningsformen Prop. 2005/06:138 personsäkerhetsersättning. Polisen har därför inte några kost- nader i denna del. Utredningen har utgått från att den årliga kostnaden för den nya ersättningen uppgår till . Personsäkerhetsersätt- ningen är tänkt att utgöra en del av säkerhetsarbetet, och de förväntade kostnaderna i denna del är inte heller större än att även de kan rymmas inom polisens anslag. Samma resonemang kan föras när det gäller Kri- minalvården. Kriminalvården har ett ansvar för säkerheten för de intagna. Det särskilda personsäkerhetsarbete som avses bedrivas av Kriminalvården kan inte förväntas medföra några nämnvärda kost- nadsökningar i förhållande till vad som gäller . Merparten av säker- hetsarbetet förväntas också att bedrivas av polisen. Sammantaget gör vi alltså den bedömningen att de kostnadsökningar som förslaget kan komma att medföra skall finansieras inom befintliga anslag för berörda myndigheter. Övriga förslag till lagändringar som behandlas i denna proposition följer av det föreslagna systemet om särskilt personsäkerhetsarbete, in- kluderat personsäkerhetsersättning. Dessa lagförslag bedöms inte med- föra några ökade kostnader för staten. Det är angeläget att lagändringarna träder i kraft som den tänkta förordningen. Förslagen bör träda i kraft . Behov av några särskilda övergångsbestämmelser bedöms inte finnas. 10.1Förslag till lag om ändring i 36 kap. 5 § Den som till följd av 2 kap. 1 eller 2 §, 3 kap. 1 § eller 5 kap. 9 § sek- retesslagen (1980:100) eller någon bestämmelse, till vilken det hänvisas i något av dessa lagrum, inte får lämna en uppgift får inte höras som vittne om uppgiften utan att den myndighet, i vars verksamhet uppgiften har inhämtats, har gett sitt tillstånd. Advokater, läkare, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykolo- ger, psykoterapeuter, familjerådgivare enligt socialtjänstlagen (2001:453) och deras biträden får höras som vittnen om något som i denna deras yr- kesutövning anförtrotts dem eller som de i samband därmed erfarit, en- dast om det är medgivet i lag eller den, till vars förmån tystnadsplikten gäller, samtycker till det. Den som till följd av 9 kap. 4 § sekretesslagen inte får lämna uppgifter som avses där får höras som vittne om dem en- dast om det är medgivet i lag eller den till vars förmån sekretessen gäller samtycker till det.