prop · GT0391 · 2006-02-03 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:91 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Med anledning av ett tillkännagivande i betänkande 1999/2000:AU1 (rskr. 1999/2000:83) om att verksamheten i personaluthyrnings- och bemanningsföretag bör ses över behandlar regeringen i skrivelsen anställningsvillkor för anställda i bemanningsfö- retag i olika avseenden. Situationen för anställda i bemannings- Situationen för anställda i kundföretaget Utdrag ur protokoll ......vid regeringssammanträde I samband med budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) lämnade ett tillkännagivande i betänkande 1999/2000:AU1 (rskr. 1999/2000:83) om att verksamheten i personaluthyrnings- och bemanningsföretag bör ses över. ansåg, bl.a. med hänvisning till vad Utredningen för utvärdering av avregleringen av arbetsförmedlingsmonopolet presenterat i sitt slutbetänkande Personaluthyrning (SOU 1997:58), att oklarheter i tillämpningen av reglerna kring personaluthyrning motiverar att bemanningsverksamheten ses över. En del av problemen som pekats på i motioner och nämnda utredning rör löneform och arbetstid. Detta är frågor som behandlas genom avtal. Andra frågor kanske inte kräver nya regler men en tillämpning som gör att regelverket fyller sin funktion. Översynen av befintliga regler borde enligt bedrivas förutsättningslöst, men de anställdas situation och de problem som kan vara förknippade med en anställning i ett bemanningsföretag, måste stå i fokus. Regeringen beslutade, med anledning av tillkännagivande, att tillsätta en arbetsgrupp med företrädare för , arbetsmarknadens parter och branschföreträdare med uppdrag att inventera de problem som kan vara förknippade med en anställning i ett bemanningsföretag. Uppdraget skulle redovisas . Under det att gruppen inledde sitt arbete lade fram ett förslag till direktiv om anställningsvillkor i bemanningsföretag. Med anledning av detta kom arbetet med de nationella frågorna att avvakta utvecklingen av förhandlingarna på EU-nivå. Efter intensiva förhand- lingar i rådet under inledningsskedet kom förhandlingarna att stanna av och återupptogs först . Genom ett beslut av regeringen förlängdes redovisningstiden för gruppen. Upp- draget skulle redovisas . Arbetsgruppen avslutade sitt arbete genom att lämna en promemoria till i form av en problem- sammanställning (dnr N2001/8934/ARM). Före gällde ett förbud mot privat arbetsförmedling. Det fanns enligt då gällande lagstiftning möjlighet för () att ge tillstånd till privat arbetsförmedling men detta skedde inte i någon större omfattning. infördes lagen (1991:746) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft som tillät förmedling av chefstjänster under vissa villkor samt uthyrning av arbetskraft med vissa inskränkningar. ersattes den av lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft (arbetsförmedlingslagen). Härmed avskaffades det krav på tillstånd som tidigare gällde och lagen innehåller i stället förbud mot villkor för arbetstagare som innebär hinder att ta anställning hos kundföretag, en karensregel för arbetstagare gentemot tidigare arbetsgivare samt ett förbud att ta betalt av arbetssökande eller arbetstagare. Förbudet är sanktionerat med böter eller fängelse . Bemanningsbranschen har som gått sedan förbudet mot privat arbetsförmedling upphävdes utvecklats i snabb takt. Enligt uppgifter från arbetsgivar- och branschorganisationen tagen finns det drygt 500 bemanningsföretag i som har 10 eller fler anställda (Bemanningsföretagen Statistik 2004). Siffran är hämtad från () och inkluderar även företag som per definition inte är att anse som bemanningsföretag utan rena arbetsför- medlings- och rekryteringsföretag. Efter en stadig ökning av antalet anställda mattades utvecklingen av i samband med nedgången i telekombranschen. sysselsattes cirka 5 000 personer inom branschen och siffran ökade till 42 300 personer . Enligt Bemanningsföretagens statistik för sysselsattes 31 500 personer vilket motsvarar av arbetskraften. I en rapport från () (IFAU rapport 2004:15 Hur fungerar bemanningsbran- schen? av och ) konstateras att av de personer som är sysselsatta i branschen är fortfarande majoriteten kvinnor även om andelen sjunkit något från 2002. En förklaring till att kvinnor är överrepresenterade i branschen kan vara att de största tjänsteområdena framförallt sysselsätter kvinnor, både i bemanningsbranschen och i branscherna som helhet. Det rör sig om administrativ personal, telefonister, receptionister och personal inom detaljhandeln. har dock uthyrning till tjänster som montörer, lagerarbetare och tekniker/ingenjörer ökat, vilket kan leda till att andelen män i branschen ökar. Branschen kännetecknas enligt nämnda rapport från IFAU av att det finns ett stort antal småföretag och några få stora företag där de två största är och , följda av och . och är internationella företag och de två största i världen. är även Randstad, ursprungligen från , etablerat på den svenska marknaden. slöts en överenskommelse mellan Bemanningsföretagen å ena sidan och (), företrädande samtliga tjänstemannaparter, och i (LO) å andra sidan om att införa en auktorisation för bemanningsföretag (se vidare avsnitt 3.1). Inom branschen finns två typer av kollektivavtal för den som är anställd hos ett bemanningsföretag. Skillnaden mellan de två modellerna ligger främst i beräkningen av lön. På tjänstemannasidan finns ett nytt avtal som gäller fram till och med . Avtalet innebär att arbetstagarna är garanterade en månadslön baserad på . Efter 18 månaders anställning baseras månadslönen . Därutöver finns en prestationslön för de timmar som överstiger den angivna tiden. LO:s senaste bemanningsavtal, som gäller till och med , bygger på huvudregeln att den som är uthyrd skall ha samma lön som de anställda i kundföretaget. Garantilönen för tid då arbetstagaren inte är uthyrd, baseras på av genomsnittsförtjänsten . För tid då arbetstagaren inte är uthyrd, men arbetar eller deltar i beordrad utbildning, utgår en så kallad personlig lön enligt den lönepraxis som gäller hos bemanningsföretaget. Denna lön får dock inte understiga den minimilön som framgår av kollektivavtalet. Förutom dessa modeller finns även det statliga bemanningsföretaget som har egna separata avtal för varje område inom vilket det är verksamt. Lönen utgör här en fast månadslön eller timlön på sedvanligt sätt, oavsett hur mycket arbetstagaren har varit uthyrd. Att inte följer någon av huvudmodellerna beror på att det slöt dessa avtal innan de stora avtalen kommit till. avtal är baserade på vanliga månadslöner och passade därför inte in i modellerna men man föredrog ändå att behålla den egna varianten. Detta har dock medfört att inte är medlemmar i . I samband med att bemanningsbranschen avreglerades sade upp sina åtaganden avseende reviderade konvention (nr 96) om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer. antog konventionen (nr 181) och rekommendationen (nr 188) om privat arbetsförmedling. Konventionen avser förutom arbets- förmedling även personaluthyrning och den reviderar ovan nämnda kon- vention nr 96. Konventionen innebär en anpassning till utvecklingen på arbetsmarknaden och erkänner den roll som privat arbetsförmedlings- verksamhet, inklusive personaluthyrning, har på arbetsmarknaden. 2005/06:91 uttalanden i propositionen konvention och rekommendation om de värsta formerna av barnarbete m.m. (prop. 2000/01:93, s.10) och arbetsmarknadsutskottets betänkande (2000/01:AU8, s.15) bedömdes att , med hänsyn till att det pågick ett översynsarbete inom och att förhandlingar inletts på europanivå om ett avtal om personaluthyrningsföretag, inte skulle ratificera konventionen. Förslag till EG-direktiv om anställningsvillkor i bemanningsföretag De europeiska arbetsmarknadsparterna försökte i förhandlingar att nå en överenskommelse angående anställningsvillkor i bemanningsföretag men efter det att förhandlingarna strandat tog kommissionen över initiativet. lämnade kommissionen ett förslag till direktiv om arbetsvillkor för personal som hyrs ut av bemanningsföretag och förhandlingar inleddes i rådet. Direktivförslaget syftar till att förbättra arbetskvaliteten för uthyrd arbetskraft genom att garantera principen om likabehandling. Vidare syftar direktivet till att fastställa en lämplig ram för inhyrning av arbetskraft för att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Fram var ärendet aktivt och förhandlingsarbetet intensivt. Vid rådsmötet stod det dock klart att skillnaden mellan medlemsstaternas ståndpunkter var så stor att ett beslut om gemensam ståndpunkt inte då var möjligt. Förslaget har därefter behandlats på olika nivåer utan att ärendet nämnvärt förts framåt. I avsnitt 3 behandlas de frågeställningar som tagits upp av parterna i arbetsgruppen. För varje fråga beskrivs rättsläget, vad arbetsgruppen ansåg samt anges regeringens slutsatser. Regeringens bedömning: Eftersom arbetsmarknadens parter har träffat avtal om auktorisation för bemanningsföretag och då inget tyder på att bemanningsföretag sköter sina åtaganden gentemot staten sämre än företag inom andra branscher ser regeringen inget behov av ytterligare åtgärder men avser att noga följa utvecklingen. Några lagregler som behandlar auktorisation eller registrering av beman- ningsföretag finns inte . En överenskommelse ingicks emellertid mellan Bemanningsföretagen å ena sidan och (företrädande samtliga tjänstemannaparter) och LO å andra sidan om att införa en auktorisation för bemanningsföre- tag. En nämnd bestående av en opartisk ordförande och representanter från avtalsparterna tar emot och behandlar ansökningarna samt tar beslut om auktorisation. Auktorisationen gäller för ett visst år och skall därför förnyas . De krav som ställs på ett bemanningsföretag är att det skall: följa Bemanningsföretagens etiska regler, vara medlem i Bemanningsföretagen och , vara bundet av kollektivavtal för det område som bolaget verkar inom och tillämpa detta om dispens ej givits (dispens kan ges när kollektivavtal saknas för ett verksamhetsområde), minst tillämpa Bemanningsföretagens Allmänna Leveransvillkor, ha en ansvarsförsäkring som skyddar kunderna vid sakskada, för- mögenhetsskada och förmögenhetsbrott, enligt Bemanningsföre- tagens allmänna leveransvillkor, ha varit verksam i branschen , ha en fastställd jämställdhetsplan, bedriva verksamheten i aktiebolagsform, i marknadsföring och platsannonser marknadsföra auktorisatio- nen, samt ha betalat auktorisationsavgift. Ett auktoriserat bemanningsföretag som inte längre uppfyller auktorisationskraven kan anmälas till av eventuellt fråntas sin auktorisation. Det bör dock påpekas att inte alla bemanningsföretag är medlemmar i , något som alltså krävs för att få auktorisation. Som sagts i avsnitt 2 är till exempel det statliga bolaget inte medlem. I arbetsgruppen fördes inledningsvis diskussioner om ett auktoriserings- förfarande för bemanningsföretag, som dock avstannade i och med att parterna slöt avtal i frågan. I gruppen förde LO fram den synpunkten att regeringen skulle pröva frågan om registrering av bemanningsföretag. Registreringen skulle enligt LO:s uppfattning gälla förhållandet mellan staten och företaget, det vill säga betalning av moms, skatter osv. Enligt LO skulle registreringen på så sätt vara en lägre tröskel än auktorisationen och innebära ett slags tillstånd att bedriva verksamhet i bemanningsföretag. Ett av LO:s argument för ett system med registrering var att det skulle vara mer heltäckande än den frivilliga auktorisationen och på så sätt skulle registreringen fånga upp alla företag som bedriver bemanningsverksamhet. Flertalet deltagare i arbetsgruppen ställde sig tveksamma till behovet och nyttan av att även införa en registrering. Bland annat nämndes pro- blem med gränsdragning mellan till exempel konsulter och bemannings- företag i detta hänseende. Det ifrågasattes även om en registrering verkligen skulle lösa några problem eftersom de företag som inte är seri- Skr. 2005/06:91 ösa skulle kunna driva sin verksamhet under annan beteckning. Frågan om auktorisation har som arbetsgruppen var verksam fått en lösning. Parterna har genom avtal tagit fram ett system för aukto- risation som börjat användas . Det bör dock observeras att auktorisationen inte är generell. För auktorisation krävs medlemskap i . Krav på auktorisation kan därför inte generellt användas som krav vid exempelvis upphandling. Seriösa bemanningsfö- retag som inte är medlemmar i arbetsgivarorganisationen skulle då komma att ställas utanför en sådan process. Detta skulle på så sätt kunna kränka den negativa föreningsrätten, det vill säga rätten att inte vara med i en organisation. Regeringen anser att parternas lösning först bör få tillfälle att prövas innan frågan ytterligare behandlas. Regeringen avser därför inte att ta några initiativ i frågan men kommer noga följa utveck- lingen. Den begäran att införa ett system med registrering, som LO framfört i arbetsgruppen, var förknippad med en möjlighet att kontrollera att bemanningsföretag fullgör sina skyldigheter mot staten. Det finns emellertid ingenting som tyder på att bemanningsföretag sköter sina åtaganden gentemot staten sämre än företag inom andra branscher. Den information som skulle vara aktuell finns dessutom redan tillgänglig hos exempelvis . Regeringen ser därför inget behov av att i detta läge införa en registreringsskyldighet för bemanningsföretag. Regeringens bedömning: Diskrimineringsfrågor rörande inhyrd personal bör tas upp i anslutning till behandlingen av kommande slutbetänkande. De diskrimineringsregler som finns motverkar i huvudsak diskriminering i tvåpartsrelationen mellan bemanningsföretaget som arbetsgivare och dess anställda. En ny diskrimineringslag, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering, och vissa ändringar i befintliga diskrimineringslagar trädde i kraft . Ytterligare skärpningar i diskrimineringslagstiftningen har trätt i kraft (prop. 2004/05:147 Ett utvidgat skydd mot könsdiskriminering). Några av ändringarna har skett med hänsyn till situationen för inhyrd och inlånad arbetskraft. I vissa fall skall numera inhyrda arbetstagare jämställas med anställda, nämligen när det rör sig om förbud mot repressalier och skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier. också ha möjlighet att begära jämkning eller ogiltigförklaring av interna ordningsregler som är diskriminerande på kundföretaget. Till skillnad mot de andra diskrimineringslagarna täckte jämställd- hetslagen (1991:433) tidigare inte situationer på kundföretaget. gäller motsvarande bestämmelser som gäller för andra diskriminerings- grunder även enligt denna lag. Lagstiftningen mot instruktion att diskriminera omfattar två fall: lydnads- eller beroendesituation och Som exempel på den senare anges i förarbetena den situationen att en arbetsgivare via arbetsförmedlingen eller ett bemanningsföretag söker personer att anställa eller anlita och då lämnar anvisningar om att vissa personer av viss anledning skall sållas bort (SOU 2004:55 Ett utvidgat skydd mot könsdiskriminering samt prop. 2004/05:147). I propositionen till diskrimineringslag finns motsvarande uttalanden (prop. 2002/03:65, s. 101 och 203). arbete skall enligt tilläggsdirektiven redo- visas (dir. 2002:11 samt tilläggsdir. Trepartssituationen i bemanningsföretag är inte särskilt nämnd i I den proposition som föregick ovan nämnda ändring av jäm- ställdhetslagen konstaterade regeringen att diskrimineringsfrågor rörande inhyrd personal berör alla diskrimineringslagarna och därför borde tas upp i anslutning till behandlingen av kommande slutbetänkande (prop. 2004/05:147, s.126). I arbetsgruppens promemoria presenteras problem som är hänförliga till den trepartsrelation som uppstår vid uthyrning av personal. sådana problem kan vara kundföretagets krav på till exempel visst kön eller etnicitet angående inhyrda arbetstagare, diskriminering som sker på kundföretaget gentemot en inhyrd arbetstagare eller sexuella trakasserier mot en inhyrd arbetstagare av en anställd på kundföretaget eller en Flera representanter i arbetsgruppen ansåg att någon särskild lagstift- ning för branschen inte är önskvärd utan bedömningen bör göras utifrån respektive diskrimineringslagstiftning och inom varje anställningsför- I arbetsgruppens promemoria har även de olika ombudsmännen mot diskriminering uttalat att det i diskrimineringssammanhang förekommer frågor som rör bemanningsföretag: i vissa fall vill det uthyrande företaget ha råd och stöd, i andra den anställde som hyrts ut. arna eller förfrågningarna som rör bemanningsföretag har någon stor Detta kan bero på att den anställde aldrig får reda på att han eller hon väljs bort av kunder eller att dessa har specifika önskemål, att bemanningsföretagen vill hålla sig väl med kunderna och därför inte invänder mot eller påtalar eventuell diskriminering eller att det inhyrande företaget överhuvud taget inte redovisar skälen till att det väljer bort en Underlag som visar hur vanligt eller ovanligt problemet är Ombudsmännen bekräftade även att trepartssituationen vid anställning i bemanningsföretag gör diskrimineringsfrågan speciell efter- som rollerna i anställningsförhållandet regleras på olika sätt. finns uttryckliga lagregler som förbjuder diskriminering, i andra fall Det kan därför vara svårt att avgöra vem som ansvarar Skr. 2005/06:91 för vad. Det finns brister i diskrimineringslagstiftningen när det gäller förhållandet mellan ett inhyrande företag och dels bemanningsföretaget, dels den inhyrda personalen, till exempel i fråga om trakasserier. Lagarna gäller i förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare, men inte mellan juridiska personer. Situationen för anställda i bemanningsföretag nämns inte specifikt i direktiven till , men bör som regeringen konstaterade i propositionen 2004/05:147 täckas av uppdraget. I nämnda proposition hänvisade regeringen till att generella diskrimineringsfrågor rörande inhyrd personal skulle tas upp i anslutning till kommande slutbetänkande. Regeringens bedömning: Regeringen har för avsikt att återkomma i frågan. I 4 § 2 lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft (arbetsförmedlingslagen) finns en karensregel som innebär att en arbetstagare, som sagt upp sig från en anställning och tar anställning i ett bemanningsföretag, inte får hyras ut till den förre arbetsgivaren tidigare än efter det att anställningen hos denne upphörde. En arbetsgivare som bryter mot bestämmelsen kan ådömas böter. Enligt förarbeten till bestämmelsen (prop. 1992/93:218) överfördes bestämmelsen års arbetsförmedlingslag. Regeln syftade till att motverka oönskad rekryteringsverksamhet från uthyrningsföretagens sida. Arbetsgruppens flertal angav i promemorian att de stödjer att bestämmelsen tas bort. Bemanningsföretagen anförde bl.a. att sådan oönskad och osund rekrytering, som skulle stävjas med bestämmelsen, har inte visat sig förekomma och att bestämmelsens skyddsintresse slår fel. Enligt Bemanningsföretagen drabbas de anställda av en form av livegenskap, där de själva inte kan förändra sin arbetssituation. framförde också att, även om det formellt är en begränsning riktad mot bemanningsföretaget, det i praktiken inom vissa branscher kan innebära ett slags yrkesförbud då arbetstagaren inte fritt kan välja var han eller hon skall placeras. Bestämmelsen skapar en inlåsningseffekt. LO framförde betänkligheter å statens vägnar mot att ta bort regleringen med hänsyn till att detta kan påverka lönebildningen. och anförde att de Skr. 2005/06:91 gärna ser att bestämmelsen finns kvar. Bestämmelsen i arbetsförmedlingslagen om karenstid skyddar arbetsgi- varen mot att arbetstagare genom att byta arbetsgivare höjer sin lön men ändå utför samma arbete. Den främsta anledningen till regeln är att för- hindra möjligheten till utpressningssituationer när det uppstår bristyrken. Detta kan i sin tur påverka bemanningsföretagens förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Det är dock inte helt klart i vilken utsträckning regeln tillämpas. Ur arbetstagarperspektiv kan emellertid karensregeln leda till att en person inte kan förändra sin arbetssituation genom att byta anställning. Särskilt gäller detta för anställda hos stora arbetsgivare inom en bransch, t.ex. landsting, där bemanningsföretag kan vara den enda alternativa arbetsmarknaden. Skulle personen ändå välja att byta anställning kan detta inom vissa branscher i stort sett innebära ett yrkesförbud . Karensregeln hindrar även möjligheterna att konkurrera med lönenivåer. Regeringen har för avsikt att återkomma i frågan. Det finns två aspekter på frågorna om anställningsvillkor och anställ- ningsskydd: dels situationen för de anställda i bemanningsföretaget, dels situationen för anställda i kundföretaget. Situationen för anställda i kundföretaget har i tidigare förarbeten inte beaktats utan det är situationen för anställda i bemanningsföretag som har varit i fokus. Nedan behandlas de två aspekterna. 3.4.1Situationen för anställda i bemanningsföretaget Regeringens bedömning: Verkningarna av de nya kollektivavtal som slutits inom branschen angående bl.a. föräldraledighet och kompetensutveckling bör avvaktas. Den särskilda situationen för anställda i bemanningsföretag bör dock beaktas i utredningar där frågor behandlas som kan påverka den. Anställda i bemanningsföretag har inte någon särreglering vad gäller ar- bets- och anställningsvillkor utan omfattas av den vanliga arbetsrättsliga lagstiftningen. Arbetsrätten är primärt avpassad till en tvåpartsrelation mellan arbetstagare och arbetsgivare. I och med att arbetstagaren utför arbete under kundföretagets ledning kan det dock vara svårt för beman- ningsföretaget (arbetsgivaren) att kontrollera att anställningsvillkor såsom arbetstid, arbetsmiljö, övertid och semester, i realiteten efterlevs. För de anställda i bemanningsföretaget kan fördelningen av ansvar för Skr. 2005/06:91 arbetsvillkoren vara ett problem. Det inhyrande kundföretaget har även visst ansvar enligt lag för den inhyrda personalen. Detta gäller bland annat enligt arbetsmiljölagen där ett skyddsansvar utöver det ordinarie arbetsgivaransvaret införts för den som hyr in arbetskraft. Detta ansvar motsvarar arbetsgivarens arbetsmiljöansvar men begränsas till det aktuella arbetet på kundföretaget, se vidare avsnitt 3.6. , och Svenska Kommunförbun- det uttryckte i arbetsgruppen att bemanningsföretag är och skall anses som vilka företag som helst och skall därmed omfattas av generell lag- stiftning. De menar att generell lagstiftning inte skall innehålla särregler beträffande en viss bransch och de ser inte något behov av en översyn av lagen (1982:80) om anställningsskydd (anställningsskyddslagen) med hänsyn till situationen i bemanningsföretag. TCO och framhöll som ett exempel på problem att arbetstagare, som utnyttjar sin rätt till föräldraledighet och som är anställda i bemanningsföretag, har en särskilt utsatt situation då det kan vara svårt att hyra ut en person på deltid. TCO ansåg även att kompetensutvecklingen kan vara ett problem för anställda i bemanningsföretag, det vill säga hur dessa arbetstagare skall förbli anställningsbara. menade att frågan om kompetens och kompetensutveckling kan vara ett särskilt problem vid övertalighet i samband med att en viss individ inte blir uthyrd och av arbetsgivaren anses sakna tillräckliga kvalifikationer för kvarstående arbetsuppgifter. Enligt arbetsgruppens promemoria har dock ett nytt avtal slutits på området där försök har gjorts att komma tillrätta med några av de problem som nämnts. Bemanningsföretagen anförde att resultatet av det nya avtalet först bör inväntas innan andra åtgärder vidtas. Den svenska arbetsrätten är generellt utformad och lagstiftningen kan i allmänhet frångås genom kollektivavtal som möjliggör anpassning till speciella förhållanden i en bransch. Som konstaterats ovan är själva anställningsförhållandet mellan arbetstagare och bemanningsföretag inte komplicerat. Den gällande lagstiftningen kan tillämpas på samma sätt som för andra arbetstagare.