prop · GT0378 · 2006-02-08 00:00:00 — Huvudmannen får sam- manlagt inte ta ut mer avgifter än vad som behövs för att täcka de nöd- vändiga kostnaderna för hela va-anläggningen och verksamheten får inte drivas så att den totalt sett ger en väsentlig vinst. Flera från varandra skilda kommunala va-verk utgör normalt en va- anläggning (NJA 1981 s. 640) och bedömningen av om regeln har iaktta- gits skall följaktligen ske med hänsyn till kostnaderna vid denna anlägg- ning som helhet. Om det sker ett väsentligt överuttag av avgifter är hu- vudmannan i princip återbetalningsskyldig (NJA 1988 s. 457). har visserligen i flera avgöranden godtagit att återbetalnings- pliktiga överuttag inte betalas tillbaka direkt till användarna utan att med- len i stället gottgörs avgiftskollektivet genom en taxesänkning eller en finansiering av investeringar. En förutsättning för en sådan kollektiv reg- lering har varit att den skett enligt en plan och inom en inte alltför från överuttaget. Eftersom flertalet kommuner strävar efter en hundraprocentig kostnadstäckning med avgiftsmedel, har begränsningarna av det maximala avgiftsuttaget fått allt större betydelse. När va-lag infördes räk- nade man med att va-verksamheten liksom tidigare skulle skattefinansie- ras i betydande utsträckning. Det ansågs därför inte så angeläget att i alla delar precisera det använda kostnadsbegreppet, vilket har medfört att det har lämnats ett relativt stort utrymme åt rättstillämpningen att vid behov göra sådana preciseringar. I praxis har i flera sammanhang understrukits att lagen inte talar om självkostnad utan om nödvändiga kostnader och framhållits att detta innebär en precisering och en skärpning. Förutom att kostnaderna skall vara direkt knutna till den allmänna anläggningens anskaffning eller drift eller annars ha ett starkt naturligt samband med va-verksamheten, skall de enligt i princip också vara nödvändiga i den meningen att de framstår som motiverade av en normalt fackmannamässigt och rationellt driven verksamhet som kapacitetsmässigt och i övrigt är lämp- ligt avpassad för sitt ändamål. Exempel på nödvändiga kostnader I förarbetena till va-lagen gavs en del exempel på kostnader som i lagens mening kunde anses nödvändiga, såsom skälig ersättning för lämnade tjänster och förmåner, internhyror eller andra utgifter för intern service och olika slags administrationskostnader. Någon avgift för upplåtelse av mark för ledningsdragning borde däremot inte komma i fråga när kommunen hade förvärvat marken genom avtal med en markexploa- tör eller fått ersättning enligt bestämmelserna i byggnadslagen, numera . Ersättning kunde dock utgå om gatuunderhållet för- dyrades av förekommande brunnar och liknande. Kostnader för under- sökningsarbete och projektering som hänför sig till en viss bestämd an- läggning borde kunna tas ut av dem som använder den anläggningen, medan översiktliga undersökningar och planeringsverksamhet borde be- av allmänna medel. Det finns inte något uttryckligt förbud mot att ta ut avgift för utveck- lingskostnader, dvs. merkostnader för att förbereda en va-anläggning för att kunna tillgodose ytterligare bebyggelseområden med vat- tentjänster, vilket också inkluderar kostnader för kartläggning av vatten- resurser. För utvecklingskostnader som avsevärt påverkar avgifternas storlek gäller dock att sådana inte betraktas som nödvändiga i avgifts- underlaget förrän utvecklingen har aktualiserats. I praktiken har det visat sig svårt att skilja ut sådana utvecklingskostnader från vad en från tek- niska och företagsekonomiska synpunkter sund framförhållning kan mo- tivera i fråga om en anläggnings dimensionering och kapacitet. har inte i något fall underkänt ett avgiftsuttag på den grun- den att utvecklingskostnader felaktigt ingått i avgiftsunderlaget. En annan typ av utvecklingskostnader, som däremot normalt anses nödvändiga, är kostnader för personalens kompetensutveckling och kost- nader för utveckling av teknik, metoder, rutiner, administration och orga- nisation i syfte att säkerställa va-anläggningens goda bestånd, öka effek- tiviteten i verksamheten och höja vattentjänsternas kvalitet. Bidrag som va-huvudmännen lämnar till en organiserad va-forskning som bedrivs av branschorganisationen vatten kan också omfattas. Kapitalkostnader i form av avskrivningar och ränta betraktas i och för sig som nödvändiga, men har vållat problem i rättstillämpningen med flera uppmärksammade rättsfall (bl.a. NJA 1988 s. 457 och 1994 s. 10 I). Vad först gäller avskrivningar så har i senare redovisningspraxis enligt bokföringslagen (numera 1999:1078), årsredovisningslagen (1995:1554) och kommunala redovisningslagen (1997:614) slagits fast att avskriv- ningar alltid skall ske enligt plan på det historiska anskaffningsvärdet. Detta torde accepteras också i den va-rättsliga tillämpningen. Vilken av- skrivningsmetod som används förefaller dock vara av mindre betydelse så länge den inte kan anses ge upphov till vinst. Metodfrågan har ännu inte ställts på sin spets i rättstillämpningen. Självkostnadsprincipen inne- fattar dock enligt Högsta domstolens uttalande ett principiellt förbud mot att dagens användare belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av framtida användare (NJA 1994 s. 10 I). I fråga om internräntan på investerat kapital har rättspraxis godtagit en räntesats som motsvarar ett genomsnitt av räntorna på kommunens totala långfristiga låneskuld med beaktande även av kursförluster och kurs- vinster vid belåning utomlands. Underlaget för internränteberäkningen får då inte överstiga restskulden. Denna svarar normalt mot det bokförda värdet, dvs. det historiska anskaffningsvärdet minskat med avskriv- ningar. Det saknar i allmänhet betydelse om de av kommunen tillskjutna medlen utgörs av skattemedel eller externt upplånade medel. I den mån en särskild upplåning sker för den allmänna va-anläggningen, kan dock ifrågasättas om en nämnvärt högre internränta än den faktiska lånekost- naden kan vara en nödvändig kostnad. Vid prövningen av kapitalkostnaderna måste hänsyn också tas till ut- rymmet för fondering av medel och till hur överskott och underskott i verksamheten behandlas. Med överskott och underskott avses här bara sådana som har en väsentlig omfattning. Tillfälliga överskott i va-verk- samheten under något eller kan förenas med självkostnadsprinci- pen, om de sett över motvägs av andra års underskott. Enligt Va-nämndens uttalande bör överskott och underskott i princip jäm- nas ut genom exempelvis en taxejustering. En godtas om huvudmannen har antagit en plan som visar hur utjäm- ningen skall ske. I den mån ett underskott inte kompenseras genom en taxehöjning , anses va-verksamheten finansierad på annat sätt än genom avgifter. En vald skattefinansiering är definitiv och även om det inte framgår att den är vald, behandlas den alltså som sådan om annat inte tydligt anges innan respektive års bokslut fastställs. Va-nämn- den har också ansett det vara förenligt med va-lagen att överskottsmedel och meravskrivningsmedel fonderas för framtida investeringar, om det sker i en begränsad omfattning och va-anläggningen tillgodoförs ränta på ansamlade medel. I princip får dessa medel inte överstiga det tillskott utöver avskrivningsmedel, anläggningsavgifter och andra mer normala finansieringsmedel som krävs för att täcka specificerade investerings- behov under den närmast följande femårsperioden. Kostnader för miljöåtgärder som sanering av sjöar och vattendrag måste ha ett klart samband med den egna avloppshanteringen, även om det ligger långt bak i tiden, för att kunna betraktas som nödvändiga. För avvattning av allmänna platser inom ett detaljplanelagt område gäller särskilda regler om avgiftsuttagets storlek. Sådana avgifter får inte överskrida huvudmannens kostnad för att genom anläggningen leda bort vatten från allmänna platser inom det område som det är fråga om. I den mån omfattningen av platserna uppenbarligen överstiger områdets eget behov skall kostnaden bäras av den som ansvarar för platsernas iordning- ställande och underhåll. Beräknade kostnader skall fördelas mellan användarna efter skälig och rättvis grund. Bestämmelsens ordalydelse uttrycker en slags likabehand- lingsprincip vid avgiftsuttaget (den sociala kostnadsfördelningsprincipen). I rättsfallet NJA 1981 s. 640 I har uttalat att va-avgift- erna i princip skall bestämmas med hänsyn till den huvudsakliga nytta som varje särskild fastighet har av va-anläggningen och med bortseende från huvudmannens individuella kostnader för fastigheten i fråga. Vidare angavs att en fördelning efter skälig och rättvis grund innefattar såväl en möjlighet som en skyldighet för huvudmannen att beakta sådana särför- hållanden som relativt sett innebär att va-försörjningen till en fastighet blir avsevärt dyrare eller billigare vid avgiftssättningen. Avgifter kan utgöras av engångsavgifter (anläggningsavgifter) eller periodiska avgifter (brukningsavgifter). En engångsavgift får inte sättas högre än att den motsvarar fastighetens andel i kostnaden för att ordna den allmänna va-anläggningen och befriar i princip användaren från att betala avgift för samma kostnad en gång till. Engångsavgifterna skall inte avse kostnader för anläggningens drift eller underhåll, vilket de periodiska avgifterna syftar till. De periodiska avgifterna får täcka också kapitalkostnader. Fördelningsregeln avser båda avgiftsslagen och en fastighets särför- hållanden skall alltså beaktas vid fördelningen av såväl engångsavgifter som periodiska avgifter. Det är huvudmannen som måste visa de särför- hållanden som ger grund för ett högre avgiftsuttag från en viss fastighet och i rättspraxis har detta lyckats beträffande engångsavgifter (t.ex. NJA 1993 s. 700 I och II). Det förefaller däremot inte finnas något avgörande där huvudmannen lyckats visa sådana särförhållanden som bör påverka de periodiska avgifterna. Genom lagändringar infördes en ny bestämmelse med innebörden att om kostnaden för en viss eller vissa fastigheters va-försörjning p.g.a. särskilda förhållanden i en beaktansvärd omfattning avviker från vad som i övrigt gäller för verksamhetsområdet bestäms engångsavgiften med hänsyn till dessa skillnader. Bakgrunden var att kraven på differentiering av engångsavgifterna ansågs ha blivit alltför högt ställda i rättspraxis (prop. 1995/96:188 s. 13). Bestämmelsen avviker från vad som tidigare gällde endast genom att kravet på kostnadsskillnad sänkts. Därigenom ansågs särtaxa kunna komma i fråga i något fler fall än de rena undan- tagsfallen. Bestämmelsen avser bara engångsavgifter. Vid bestämmande av de periodiska avgifterna skall hänsyn följaktligen enbart tas till avse- värda kostnadsskillnader. infördes en bestämmelse om säsongstaxa. Om det med hän- syn till vattenförsörjningen eller till behovet av en tillfredsställande av- loppsrening eller av andra skäl under en viss mindre del av året behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär vid en allmän va-anlägg- ning, får de periodiska avgifterna för denna del av året bestämmas med tillämpning av en taxenivå som är högst dubbelt så hög som den som tillämpas för huvuddelen av året. Det är främst inom de delar av ett verk- samhetsområde där belastningen på den allmänna va-anläggningen i avsevärd mån varierar under olika delar av året som säsongstaxor blir aktuella, t.ex. områden med en hög andel fritidsbostäder med hög belast- ning under vissa delar av året. Inom ramen för kostnadsfördelningsregeln har det inte ansetts vara möjligt att göra åtskillnad mellan bofasta och fritidsboende eller mellan personer folkbokförda i respektive utanför kommunen. Differentierade taxor kan dock utgöra en form av styrmedel för att uppnå ett från miljö- och resurshushållningssynpunkt önskvärt beteende hos användarna, sär- skilt en minskad vattenförbrukning under vissa delar av året. Takregeln, att den förhöjda avgiften fick uppgå till som mest två gånger den ordina- rie avgiften, kritiserades vid bestämmelsens tillkomst. I motiven anfördes att även om takregeln skulle minska bestämmelsens styrande effekt fick den ändå anses vara motiverad, särskilt med hänvisning till att kommu- nen hade ett mycket begränsat inflytande över enskilda allmänförklarade anläggningar (prop. 1995/96:188 s. 19 f). Kostnaden för servisledningar och andra för fastigheten särskilt avsedda anordningar fick enligt en särskild bestämmelse va-lag läggas på fastigheten. Om huvudmannen utför anordningar som ingår i den all- männa va-anläggningen men som endast avser en viss fastighet eller ett mindre antal fastigheter anses huvudmannen även utan uttryckligt lag- stadgande va-lag ha rätt att inom ramen för fördelning av kost- naderna efter skälig och rättvis grund ta ut sådana kostnader av de berörda fastighetsägarna. Om huvudmannen väljer att avgiftsfinansiera verksamheten skall avgift- erna betalas enligt en taxa, utformad i överensstämmelse med de grunder som anges i den nuvarande va-lagen. Taxan bestäms av huvudmannen. vatten har utformat basförslag till va- taxa, med olika alternativ beroende på vilken särskild inriktning för avgiftsfördelningen som huvudmannen väljer. Basförslagen har medfört att kommunala huvudmäns taxor över hela landet bestäms utifrån likart- ade principer. Traditionellt har nyttoaspekten tillgodosetts genom att avgiftsuttaget bestämts utifrån flera parametrar som i större eller mindre mån anses återspegla fastighetens nytta. För engångsavgifter är dessa parametrar en- ligt basförslaget servisavgift, avgift per förbindelsepunkt, tomtyteavgift och lägenhetsavgift, och beträffande periodiska avgifter utgörs de av fast avgift, avgift per kubikmeter, lägenhetsavgift för bostäder och tomtyte- avgift för industrier. Vid en förändring av fastighets- eller byggnadsbeståndet när det redan funnits en anslutning till allmän va-anläggning har en ny engångsavgift bara fått tas ut om den är orsakad av att fastigheten fått större nytta av sin anslutning till den allmänna anläggningen. Att engångsavgift tagits ut vid nybyggnad på en fastighet där äldre ansluten bebyggelse funnits har i NJA 1978 s. 596 ansetts strida mot va-lagens fördelningsregel för den del av nybyggnaden som motsvarade den äldre bebyggelsen. När avstyck- ning skett och de därigenom nybildade fastigheterna anslutits till en all- män va-anläggning har en engångsavgift inte godtagits i den mån den av- sett sådan tomtyta som redan beaktats vid den tidigare anslutningen. Det har i princip ansetts vara utan betydelse om avgift utgått för den tidigare anslutningen eller inte. När det varit fråga om en fullständig bebyggelse- sanering, som i princip varit att jämställa med nyetablering, har det dock accepterats att engångsavgifter motsvarande ny bebyggelse tagits ut. Huvudmannen anses ha rätt att ändra engångsavgifterna över tiden i den mån det är förenligt med en fördelning av avgiftsskyldigheten efter skälig och rättvis grund. Som tidigare angetts har och rådet antagit det s.k. ramdirektivet för vatten. Syftet med direktivet var att upprätta en ram för skyddet av såväl ytvatten som grundvatten. skall en pris- politik för vatten införas som ger vattenförbrukarna drivkrafter för en effektiv användning av vattenresurserna och som på så sätt bidrar till att miljömålen nås. I direktivet (artikel 9) finns bestämmelser om täckning av kostnaderna för vattentjänster. Utgångspunkten är att den som använ- der eller förorenar vatten skall betala kostnaderna som uppstår för detta. Det framgår dock att medlemsstaterna inte skall anses överträda direkti- vet om de beslutar att inte tillämpa en prispolitik enligt principen om att förorenaren betalar såvida detta inte äventyrar syftena och möjligheterna att uppnå direktivets mål. har på regeringens uppdrag granskat om bestämmel- serna om avgifter och taxor i den nuvarande va-lagen uppfyller de krav som ställs i artikel 9 i ramdirektivet. har i en rapport bedömt att va-lagens avgiftsbestämmelser i allt väsentligt är förenliga med ramdirektivet. har remissbehandlats och flertalet remissinstanser godtog slutsatser. Skälen för regeringens förslag Självkostnadsprincipen är fortfarande motiverad som skydd mot miss- bruk av huvudmannens monopolställning. Principen är dessutom väl för- enlig med den grundläggande utgångspunkten att de allmänna vatten- tjänsterna skall vara en form av samhällsservice som medborgarna skall kunna kräva att få tillgång till när förutsättningar för detta är uppfyllda. Avgiftsuttaget får inte bestämmas till högre belopp än vad som behövs för att täcka ordnandet och driften av va-anläggningen. Den närmare inne- börden av detta bör som tidigare avgöras i rättstillämpningen. Som föreslagits bör huvudregeln för avgiftsuttaget vara att avgifterna inte får överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nöd- vändiga för att kommunen skall kunna ordna och driva va-anläggningen. Det finns inget hinder mot att kommunerna skattefinansierar sin va- verksamhet, men en hög grad av skattefinansiering kan komma i konflikt med de intentioner som det s.k. ramdirektivet för vatten ger uttryck åt. I takt med att merparten av kommunerna strävar mot en full avgiftsfinan- siering av va-verksamheten blir denna konflikt dock allt mindre. Enligt uppgift från branschorganisationen vatten (Fakta om vatten och avlopp, 2001) täcker den sammanlagda va-avgiften för hela landet av verksamhetens kostnader och den återstående procenten täcks via kommunalskatten. över alla kommuner har täckt sina kostnader fullt ut med avgifter och en entydig trend pekar på att det kommer att bli så på fler ställen. Alla de större kommunerna har en sådan full kostnadstäckning. Med hänsyn särskilt till denna utveckling finns inte nu skäl att i lagen införa krav på full avgiftsfinansiering. Det har även tidigare, av Plan- och byggutredningen, föreslagits att hu- vudmannen skall ha rätt att avsätta medel till en särskild fond för att säkerställa underhåll och förnyelse av den allmänna va-anläggningen (SOU 1996:168). Förebilden för Plan- och byggutredningens förslag hämtades från lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter, där skyldigheten att göra en fondavsättning motiverades med att de som har fördel av gemensamhetsanläggningen bör ha ett ansvar för att den bi- behålls eller ersätts och att rättviseskäl talar för att kostnaderna fördelas över anläggningens livslängd (prop. 1988/89:77 s. 74). Plan- och bygg- utredningen ansåg att detta var uttryck för ett förändrat synsätt på fördel- ningen av kostnadsansvaret mellan olika användargenerationer som också borde gälla allmänna va-anläggningar. Det finns fog för betraktelsesättet att dagens användare bör ha ett ansvar för att en va-anläggning bibehålls och ersätts och följaktligen bidra till täckningen av de kostnader som det innebär. Syftet att säkerställa anläggningens fortbestånd bör kunna tillgodoses genom utökade möjligheter att avsätta medel till framtida nyinvesteringar som kommer hela va-kollektivet till godo. Även om de allmänna va-an- läggningarna ofta motsvarar vad som kan begäras i fråga om långsiktigt hållbara va-system, påverkas förutsättningarna för en rationell och kost- nadseffektiv drift av verksamheten av de närmare ekonomiska villkoren för planeringen av anläggningarnas fortbestånd. Detta talar för att möj- ligheten att avsätta medel för framtida nyinvesteringar kan behöva vidgas i förhållande till det fonderingsutrymme som fastställts i praxis. Allmänt sett förefaller det dessutom vara ganska rimligt att dagens användare får ta ett något större ansvar för att anläggningen bibehålls och ersätts genom nyinvesteringar än vad som följer av en helt proportionell fördelning av kostnadsansvaret mellan användargenerationerna. En utökning av fonderingsutrymmet bör gälla de fonderingsmöjlighe- ter som redan har godtagits i rättspraxis och som väsentligen avser hur överskott från verksamheten kan disponeras för detta ändamål. I framti- den bör därför avgiftsmedel kunna få särredovisas i en resultatfond inom ramen för det egna kapitalet. Medlen bör sedan återföras till verksamhe- ten på ettdera av två sätt. Det ena, som finns enligt gällande rätt, är att medlen antingen används för att kompensera underskott under de tre när- mast föregående åren eller för att finansiera löpande underhållsåtgärder eller taxesänkning inom de tre närmast kommande åren. Det förutsätts att avgiftsmedel som används på det här viset är av tillfällighetskaraktär. Det andra sättet, som bör utvidgas, är att medlen reserveras för framtida nyin- vesteringar som kommer hela va-kollektivet till godo. Det bör i så fall ske genom att medel motsvarande investeringsutgiften avsätts för detta ändamål i en särskild investeringsfond. En sådan avsättning bör bara få avse bestämda åtgärder som redovisas i en fastställd investeringsplan. Av planen bör framgå de beräknade kostnaderna för åtgärderna, när man avser att ta de avsatta medlen i anspråk och övriga upplysningar som behövs för att avsättningens storlek skall kunna bedömas, dvs. bedöma om avsättningen är rimlig eller inte. Lagen bör inte innehålla någon be- stämd tidsgräns för planen, men för dess trovärdighet bör förutsättas att investeringarna inte ligger för långt fram i tiden, normalt mindre än . Skulle de avsatta medlen av någon anledning inte komma till använd- ning som planerat, bör de återföras till den löpande redovisningen. När sedan investeringsutgiften har bokförts bör investeringsfonden successivt upplösas över investeringens nyttjandeperiod i takt med de avskrivningar som investeringen medför. Kostnader för miljövårdande åtgärder Möjligheten att avgiftsfinansiera miljövårdande åtgärder anses vara ganska strikt knuten till huvudmannens förpliktelser enligt bestämmelser i miljölagstiftningen och i de tillstånd som gäller för va-verksamheten. Allmänna miljövårdande åtgärder som inte omfattas av sådana skyldig- heter svarar normalt inte mot sådana kostnader som behövs för verksam- heten. Med den nu föreslagna nya lagen om allmänna vattentjänster ges ett något större utrymme för att finansiera miljökostnader med avgifter. Det gäller dock bara kostnader för åtgärder inom ramen för själva va- verksamheten och inte för vad som skulle kunna kallas externa miljö- vårdsåtgärder. För de interna miljövårdskostnaderna blir utrymmet större på flera sätt. Enligt förslaget till ny lagtext skall det uttryckligen framgå att ordnan- det och driften av en allmän va-anläggning skall uppfylla de krav som kan ställas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser. Detta understryker hu- vudmannens förpliktelser i dessa hänseenden. Huvudmannen skall utöver sådana specifika krav som följer av föreskrifter och bindande tillstånds- villkor tillgodose krav som gäller enligt allmänna hänsyns- regler. Krav av det senare slaget har dock inte alltid den konkretion som skulle kunna vara önskvärd för den praktiska tillämpningen. Kostnader för sådana miljövårdande åtgärder i vid bemärkelse som företas inom verksamheten bör betraktas som avgiftsgrundande, om åtgärderna kan anses nödvändiga för en från miljösynpunkt god och ansvarsfull förvalt- ning av den allmänna va-anläggningen. Den största ökningen av miljörelaterade nödvändiga kostnader kom- mer att följa på den föreslagna utvidgningen av kommunens skyldighet att ordna allmän va-anläggning när en sådan anläggning utöver hälso- hänsynen behövs med hänsyn till skyddet för miljön. Detta kan t.ex. leda till att bostadsbebyggelse med enskilda avloppslösningar, som kanske duger från hälsoskyddssynpunkt men inte klarar gällande miljö- mål, kommer att behöva tillgodoses med vattentjänsten från en allmän va-anläggning. Miljöhänsynen kommer också att få betydelse för utbygg- naden av allmänna dagvattenanläggningar, vilket kan medföra ökade kost- nader för dagvattenhanteringen och ingå i avgiftsunderlaget. När det däremot gäller kostnader för s.k. externa miljövårdsåtgärder t.ex. åtgärder bortom reningsverkets utloppsrör innebär förslagen inga förändringar.