prop · GT0378 · 2006-02-08 00:00:00 — Bara den omständigheten att det inte helt säkert går att utesluta att kommunens egenintresse kan komma att styra eller i vart fall påverka avgörandet riskerar att medföra att allmänheten förlorar tilltro till systemet, oavsett om beslutet om va-samverkan kan överklagas. Bland remissinstanserna har även framförts kritik mot att förslaget kan medföra att fastighetsägarna tvingas ta ansvaret för alltför stora och komplicerade anläggningar. När förutsättningarna är sådana att kommunen behöver se till att vatten- tjänster ordnas och fastighetsägarna inte själva kan enas om att man vill lösa va-frågorna på egen hand, är det enligt regeringens mening mest rimligt att kommunen fullgör sitt ansvar med en allmän anläggning. Majoriteten av de kommunala remissinstanserna har visserligen varit i huvudsak positiva till att införa möjligheten att låta kommunen besluta om va-samverkan som ett alternativ till en allmän anläggning. Flera har dock poängterat att den restriktiva tillämpning som utredningen har för- ordat, lämplighetskravet och förfarandet i sig, leder till att sådan va-sam- verkan endast får liten betydelse och tillämpning i praktiken. Om en va-samverkan skall kunna vara ett alternativ till en allmän va- anläggning bör, enligt , förutsättningarna för anslut- ning till gemensamhetsanläggningen i huvudsak vara de samma som för avgiftsskyldighet enligt va-lagen. Enligt utredningens förslag skall pröv- ningen av förutsättningarna för fastigheternas anslutning ske med delvis andra utgångspunkter än vad som annars gäller enligt anläggningslagen. Allmänintresset, liksom hänsynen till miljön och hälsoskyddet, måste i detta sammanhang få kräva att den enskilde fastighetsägarens intressen Prop. 2005/06:78 står tillbaka när en samlad lösning av va-frågan behövs. ningens förslag kräver att en kommuns beslut om va-samverkan föregås av en bedömning och avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Denna prövning, som i princip skulle motsvaras av den som lantmäteri- myndigheten gör vid en förrättning enligt anläggningslagen, kräver sär- skild kompetens och sakkunskap. Det är, enligt regeringens mening, tvek- samt om kommunerna skall behöva besitta och vidmakthålla sådan kom- petens med hänsyn till att va-samverkansalternativet sannolikt kommer att kunna tillämpas i relativt liten utsträckning. Sammanfattningsvis finns det inte tillräckliga skäl för en särreglering i enlighet med utredningens förslag om va-samverkan. 5.5Skyldigheten att ordna en allmän va-anläggning Regeringens förslag: I fråga om kommunens skyldighet att tillhanda- hålla vattentjänster införs i lagtexten preciseringar av vad som menas med vattenförsörjning och avlopp. Vattenförsörjningen skall avse till- handahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvänd- ning. Avloppstjänsterna avser att leda bort spillvatten och vatten som har använts för kylning samt att från ett område med samlad bebygg- else eller från en begravningsplats leda bort dagvatten och dränvatten. Skyldigheten att leda bort avloppsvatten skall inte längre vara kopplat till förekomsten av en detaljplan. Kommunens skyldighet att ordna en allmän va-anläggning utvidgas från att inte bara gälla när en sådan anläggning behövs av hänsyn till skyddet för människors hälsa till att också gälla när en sådan anlägg- ning behövs av hänsyn till skyddet för miljön. Skyldigheten gäller så länge behovet finns kvar. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Konsekvenserna av att bortledande av dagvatten skall omfattas av avloppstjänsterna är enligt inte tillräckligt belysta och enligt Svenskt vatten måste uttrycket tätbe- byggt område i utredningens lagförslag definieras. har anfört att en gemensam definition bör övervägas för och övriga be- rörda regelverk men har instämt i bedömningen att avloppsdefinitionen inte längre bör vara kopplad till förekomsten av detaljplan. Statens geo- logiska undersökning (SGU) har också ställt sig positiv till förslaget i denna del. Flera remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i Västra Göta- lands, , och , , Bover- ket, SGU, , kommun och Svenska kommuna- larbetarförbundet, har tillstyrkt förslaget om att utvidga ansvaret till att även omfatta miljöhänsyn. Några kommuner har påpekat att det utvid- gade ansvaret kommer att medföra ökade kostnader och taxehöjningar. , kommun och har anfört att hänsynen till miljön bör hanteras i den kommunala planerings- processen och att kommunerna inte bör kunna tvingas till en sådan ut- byggnad. kommun har anfört att miljöskyddsbegreppets inne- börd bör tydliggöras i lagtexten. Skälen för regeringens förslag I den nuvarande va-lagen definieras en allmän va-anläggning genom en ändamålsbestämning, nämligen som en eller en allmänförkla- rad va-anläggning som har till ändamål att bereda bostadshus eller annan bebyggelse vattenförsörjning och avlopp. Vad som närmare skall förstås med vattenförsörjning och avlopp det som här sammanfattande kallas vattentjänster anges inte i lagen, men detta har klargjorts ganska väl i rättspraxis. Vattentjänsterna är bebyggelseanknutna. Till bebyggelsen i det här sam- manhanget räknas inte bara byggnader och liknande anordningar utan också sådan tomtmark och gator och andra allmänna platser som finns i bebyggelseområdet. Enligt praxis kan vattentjänsterna tillgodose såväl vanliga hushållsändamål som de särskilda näringar som bedrivs inom be- byggelsen, t.ex. affärsverksamhet, industri, hantverk och boskapsskötsel. Bland tjänsterna ingår, enligt praxis, produktion och distribution av vat- ten för bevattning av trädgårdsland och parkanläggningar inom bebygg- elsen men inte för bevattning av större arealer som tjänar annat syfte än bebyggelsens direkta behov, t.ex. jordbruk. Utanför tillämpningsområdet faller också leverans av vatten som skall användas som drivkraft. När uppkommer ansvaret att ordna en allmän va-anläggning? Kommunernas roll i samhällsplaneringen och i miljö- och hälsoskydds- frågor gör tillhandahållandet av vattentjänster (vattenförsörjning och av- lopp) till ett sådant allmänt intresse för kommunmedlemmarna att kom- munen enligt kommunallagen måste anses ha befogenhet att ordna sådana tjänster. Enligt den nu gällande va-lagen är kommunen skyldig att se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd om en sådan, med hänsyn till hälsoskyddet, behöver ordnas i ett större sammanhang. Hänvisningen till hälsoskyddet medför en fortlöpande anpassning till de med tiden successivt ökande anspråken på hygienisk standard och har bl.a. lett till att kommunerna fått ett allt större ansvar för t.ex. fritidsom- rådenas va-frågor. Eftersom skyldigheten att inrätta en va-anläggning har knutits till behovet av hälsoskydd, har skyldigheten inte ansetts omfatta krav på att inrätta en allmän sådan anläggning för att tillgodose industri- ella anläggningars behov av vattentjänster. Förutsättningen att de aktuella va-frågorna behöver lösas i ett större sammanhang innebär att frågorna normalt måste röra fler än bara ett fåtal fastigheter. Hur många som skall vara berörda är framför allt beroende av hur starkt hälsoskyddsbehovet gör sig gällande eller kan förväntas komma att göra det. Enligt praxis behövs det åtminstone en något så när samlad bebyggelse av 2030 fastigheter som underlag för en allmän va- anläggning (jfr prop. En utbyggnad av en befintlig eller planerad allmän anläggning kan dock ske för betydligt färre fastigheter. I praxis har till och med enstaka fastigheter i närheten av ett befintligt verksamhetsområde ansetts planmässigt och i övrigt ha ett så nära samband med bebyggelsen inom verksamhetsområdet att fastigheternas va-frågor skulle lösas i det större sammanhanget med denna bebyggelse. Vattentjänsternas kvalitet och kvantitet Va-lagen preciserar inte standarden på de vattentjänster som den allmänna anläggningen skall tillhandahålla. Av förarbetena framgår att lagen fram- för allt skall tillgodose de krav som med stöd av hälsoskyddslagstift- ningen kan ställas för bostäder och hushåll. Praxis har därför slagit fast att syftet med en allmän va-anläggning primärt är att tillgodose hushålls- förbrukares normala behov av vattenförsörjning och avlopp och att behov för andra ändamål kommer i andra hand. I fråga om vattenförsörjning och spillvattenavlopp har detta lett fram till ståndpunkten att huvudman- nen för en allmän va-anläggning inte utan särskilt åtagande är skyldig att tillhandahålla vattentjänster av dessa slag med annan kvalitet och kvanti- tet än vad som normalt behövs för hushållsändamål. Det är den standar- den som användarna kan kräva. De kan däremot inte med lagens stöd göra anspråk på vattentjänster av annan särskild beskaffenhet, vare sig kvantitativt eller kvalitativt. Den från användarsynpunkt gällande mini- mistandarden är alltså att användarna skall tillhandahållas ett vatten som lämpar sig för gängse hushållsbruk och att de skall beredas möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt bli kvitt sitt hushållsspillvatten. För bedömningen av om ett vatten kan anses godtagbart som hushålls- vatten eller inte, har i rättspraxis ledning i första hand hämtats i Statens livsmedelsverks föreskrifter och allmänna råd. Vatten som uppfyller de kraven har normalt godtagits i den vattenförsörjning som va-lagen avser. Detta betyder inte att rätten till vattentjänsterna skulle vara mindre för exempelvis industrifastigheter inom va-anläggningens verksamhetsområde än för bostadsfastigheter, utan bara att de förra i princip inte kan ställa större krav på va-tjänsterna än de . Om inte huvudmannen för den allmänna anläggningen har åtagit sig uppgiften, ankommer det således på industriföretag och andra användare, som behöver vatten av särskild be- skaffenhet eller vilkas avlopp kräver speciella anordningar eller särskild rening, att själva vidta de åtgärder som behövs för att det levererade vatt- net skall få önskad beskaffenhet och för att avloppsvattnet skall kunna tas emot av va-verket under normala villkor. Leverans av vatten för använd- ning i industriproduktion är närmast att bedöma som en vanlig affärs- Sådana leveranser saknar i allmänhet de sanitära och sociala motiveringar som utgör den väsentliga grunden för lagstiftningen. Den till hushållskvalitet bestämda minimistandarden för de allmänna vattentjänsterna vattenförsörjning och spillvattenavlopp har befästs ge- nom särskilda föreskrifter i branschorganisationen vattens nor- malförslag till allmänna bestämmelser för brukande av en kommuns allmänna vatten- och avloppsanläggning (ABVA). bestämmelser avser huvudmannens leveransskyldighet endast vatten av dricksvattenkvalitet samt att denne inte garanterar att visst vattentryck alltid upprätthålls eller att en viss vattenmängd per tidsenhet alltid kan Vidare är huvudmannen inte skyldig att ta emot spillvatten vars beskaffenhet på ett inte oväsentligt sätt avviker från normalt hus- Dessutom anges att huvudmannen inte heller är skyldig att ta emot avloppsvatten som med större fördel kan avledas på annat Någon motsvarande kvalitativ eller kvantitativ begränsning av hu- vudmannens tjänster har däremot inte ställts upp för omhändertagandet av dag- och dränvatten och kylvatten. Va-lagens reglering är i princip tillämplig på alla vattentjänster som ryms inom den allmänna anläggningens ändamålsbestämning. Det inne- bär att användarna inom va-anläggningens verksamhetsområde (se nästa avsnitt) kan göra anspråk på att få tillgång till dessa tjänster i den mån tjänsterna omfattas av anläggningens syfte i verksamhetsområdet och att användarna i gengäld måste vara beredda att genom avgifter bidra till att täcka de nödvändiga kostnaderna för de tillgängliga tjänsterna. Utbudet av vattentjänster inom det aktuella verksamhetsområdet kan dock vara begränsat. Som regel anses flera anläggningar med samma huvudman i och för sig utgöra en enda allmän va-anläggning, även om anläggningarna saknar fysisk förbindelse med varandra. Skilda delar av en sådan allmän va-anläggning kan dock ha olika funktioner. Delarna kan var för sig vara avsedda uteslutande för en viss eller vissa vatten- tjänster. Hur det förhåller sig med detta framgår i allmänhet av beslutet om vilka verksamhetsområden de olika delarna har. Ett verksamhetsom- råde kan exempelvis vara bestämt att för en del av anläggningen bara gälla vattenförsörjning och för en annan del endast spillvattenavlopp. Inom ett på detta sätt inskränkt verksamhetsområde gäller användnings- rätt och avgiftsskyldighet enligt va-lagen bara de vattentjänster som verk- samhetsområdet omfattar. I praxis har vad som menas med avlopp tolkats i anslutning till den de- finition av avloppsvatten som tidigare fanns i vattenlagen och miljö- skyddslagen och som återfinns i sak oförändrad i 9 kap. 2 § . Med avloppsvatten avses där spillvatten eller annan flytande orenlighet, vatten som använts för kylning, vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, och vatten som avleds för avvattning av en begrav- ningsplats. Spillvatten och annan flytande orenhet omfattar bl.a. avloppsvatten från hushåll och industrier och lakvatten från deponier. Med vatten som an- vänts för kylning avses alla slags kylvatten, exempelvis kylvatten från kylning vid en industriprocess och vatten som används för att kyla ett värmesystem. Med dagvatten avses tillfälliga flöden av exempelvis regnvatten, smält- vatten, spolvatten och framträngande grundvatten. Dränvatten är sådant vatten i marken som avleds genom dränering. Formuleringen vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning har ibland vållat tolkningssvårigheter, men har ansetts täcka merparten av allt dagvatten och dränvatten som avleds inom ett detaljplanelagt om- råde. Att avledandet inte bara får gälla för en viss eller vissa fastigheter skall förstås så att det inte innefattar att enstaka fastighetsägare inom en detaljplan genom särskild ledning avleder dag- och dränvatten enbart för sina fastigheter. I de fall dag- och dränvatten från exempelvis husgrun- der, tomter, trädgårdar och trafikleder inom en detaljplan avleds genom en för området eller del av området gemensam ledning är det dock i regel att anse som avloppsvatten och när avledandet sker genom en allmän av- loppsanläggning är det alltid avloppsvatten. Beträffande dag- och dränvatten som avleds från sådana områden som inte omfattas av en detaljplan är va-lagen däremot inte tillämplig. Det lär visserligen vara vanligt att allmänna avloppsanläggningar i praktiken också används för avvattning av mark utanför planlagt område. Innan en detaljplan för området har kommit till stånd, finns det dock inte någon på va-lagens bestämmelser grundad skyldighet för huvudmannen att svara för denna vattentjänst eller för användarna att betala avgifter för den. Ett preciserat och utvidgat ansvar att ordna en allmän va-anläggning Utgångspunkten för den nya lag om allmänna vattentjänster som vi nu föreslår bör utöver säkerställandet av att va-anläggningar kommer till stånd i den omfattning som behövs för hälsoskyddet vara att lagstift- ningen bidrar till en hållbar utveckling och en god resurshushållning. Lagen bör därför utformas så att den möjliggör va-lösningar som tillgo- doser moderna krav på miljöhänsyn. Dessutom bör relevanta delar av definition av avloppsvatten införas. Det råder stor enighet om att miljöintressena skall ha ett större utrymme i en modern va-lag än de har . Därför föreslår vi att skyddet för miljön skall införas vid sidan om skyddet för människors hälsa som ett skäl för kommunens ansvar att ordna en allmän va-anläggning. För att miljöskyddsrekvisitet skall anses vara uppfyllt krävs att det kan förväntas att den allmänna va-anläggningen förhindrar eller åtminstone väsentligt motverkar påtagliga olägenheter för miljön. Förutom denna utvidgning av kommunernas utbyggnadsansvar är det också viktigt att försöka tillgodose intresset av en god hushållning med naturresurserna. Detta bör dock inte vara en särskild grund för kommu- nens utbyggnadsskyldighet. Det kan inte rimligen begäras att kommunen skall behöva bygga ut en allmän anläggning bara för att exempelvis öka möjligheterna att återföra avloppsvattnets näringsämnen till kretsloppet. Hushållningsaspekten får i stället tillgodoses i samband med hur man skall ordna och driva en allmän va-anläggning. De ökade hänsynen till miljön och resurshushållningen bör tas upp i samband med prövningen av dels kommunens skyldigheter att ordna all- männa anläggningar som tillhandahåller de vattentjänster som behövs, dels huvudmannens skyldigheter om hur en allmän anläggning skall underhållas och drivas. Det är framför allt genom dessa bestämmelser som det obligatoriska utbudet av allmänna vattentjänster och villkoren för produktionen och distributionen av tjänsterna bestäms. Konsekvenser av att miljöhänsynen utgör ett av lagens skyddsintressen En av miljöhänsyn motiverad utbyggnadsskyldighet kan medföra att bebyggelsen i större utsträckning kommer att försörjas med allmänna vattentjänster. Det kan exempelvis gälla omvandlingsområden och rena fritidsområden där hälsoskyddsskälen av någon anledning inte har räckt till för att få en sådan försörjning till stånd. Miljöhänsynen får san- nolikt också betydelse för utbyggnaden av allmänna dagvattenanlägg- ningar särskilt i tätbebyggda områden som inte omfattas av en detalj- plan och där kravet på en sådan planreglering tidigare ansetts hindra en Miljöhänsynen kommer förmodligen också att öka utrymmet för andra tekniska lösningar för dagvattenanläggningen än det konventio- nella bortledandet. Olika former av lokalt omhändertagande kan förvän- tas bli allt vanligare i områden utanför den centrala stadsbebyggelsen. För användarna kommer dagvattentjänsterna i övrigt inte att te sig annorlunda. För huvudmannens hantering av detta avloppsvatten kräver dock miljöaspekten förändringar. Om dagvattenanläggningen inrättas på grund av miljöhänsyn, måste dagvattenhanteringen också ta sikte på att undanröja eller motverka de befarade risker för miljöstörningar som mo- tiverat anläggningen, exempelvis genom att rena dagvattnet. Det innebär i sin tur, enligt va-lagens nuvarande avgiftsregler, att kostnaden för en sådan från miljösynpunkt behövlig rening i princip får ingå i underlaget för beräkningen av avgifter för dagvattentjänsten. Som vissa remissinstanser har anfört kan det dock ifrågasättas om den i det här sammanhanget nytillkomna miljökostnaden i sin helhet skall bäras av va-kollektivet. Det stämmer inte med den annars i miljösammanhang tillämpade principen att det är förorenaren som skall betala. En hel del av föroreningarna kan visserligen antas på olika sätt härröra från bebyggel- seområdet som sådant. Det kan komma från tak- och fasadmaterial på byggnaderna och från verksamheter som drivs i området. En stor andel kommer dock från annat håll. Åtminstone i storstädernas stadskärnor, som tillhör de områden där rening av dagvattnet kan behövas, lär for- donstrafiken utgöra den främsta föroreningskällan. Detta talar för att väg- hållaren eller den som annars svarar för allmänna platser inom verksam- hetsområdet i större omfattning bör bära kostnaderna för dagvattenhan- teringen än som följer av de nuvarande bestämmelserna i 25 § va-lagen. Det är inte orimligt att de särskiljbara kostnaderna för avledande och rening delas mellan dessa kostnadsbärare och va-kollektivet enligt vad som är skäligt med hänsyn till den berörda allmänna markens omfattning och va-kollektivets nytta av vattentjänsten. När förutsättningarna för utbyggnadsskyldigheten är uppfyllda, bör även fortsättningsvis gälla att den anläggning som behövs skall komma till stånd så snart det kan ske. Naturligtvis innebär skyldigheten att det inte räcker med att initialt bygga en anläggning, utan att va-tjänsterna skall ordnas så länge behovet kvarstår. Kommunen måste alltså se till att den allmänna va-anläggningen består och fyller sin uppgift på ett godtag- bart sätt så länge den behövs. Detta bör tydligt framgå av lagtexten. Som angetts är det avseende dag- och dränvatten bara sådant vatten från ett område inom en detaljplan eller från en begravningsplats som betraktas som avloppsvatten. Behov av markavvattning från bebyggelse- områden lär typiskt sett också kunna hänföras till just detaljplaneregle- rade områden. I verkligheten kan dock ett sådant behov naturligtvis göra sig lika starkt gällande i andra bebyggelseområden. Planförutsättningarna är inte avgörande. Behovet av vattentjänster är mer beroende av bebygg- elsens karaktär och utformning och områdets exploateringsgrad, mark- beskaffenhet, arrondering och typografi. Det är därför inte ovanligt att allmänna dagvattenanläggningar även betjänar tätbebyggda områden som inte omfattas av en detaljplan. Lämpligen bör det också vara på det viset, att det i första hand är det verkliga behovet som skall avgöra om en vattentjänst skall tillhandahållas eller inte. För va-lagens del finns det mot denna bakgrund inte anledning att ha kvar avloppsbegreppets kopp- ling till ett detaljplaneområde. Det bör i stället gälla alla områden med en samlad bebyggelse som kan ha behov av en allmän dagvattenanläggning. har föreslagit termen tätbebyggelse, men invänd- ningar har framförts mot att välja en term som inte längre används som definition i eller annan näraliggande lagstiftning. Liksom termen tätbebyggelse är formuleringen område med samlad bebyggelse vagt i jämförelse med detaljplanekriteriet, men det måste ändå anses tillräckligt precist för att kunna användas i det här samman- hanget. Uttrycket medger dessutom en flexibel tillämpning som ökar möjligheterna att fånga in de vattentjänster som bör omfattas av lagens reglering. Utbyggnadsskyldighet bör alltså gälla om det i ett område med en samlad bebyggelse finns ett faktiskt behov av en samlad lösning av dag- och dränvattenfrågorna, dvs. när avvattningen av bebyggelseområ- det med hänsyn till va-lagstiftningens skyddsintressen behöver lösas i ett större sammanhang. Va-lagstiftningens avloppsbegrepp blir på det här viset inte identiskt med . Skillnaden är inte helt utan betydelse för tillämp- ningen. Den nu föreslagna avloppsdefinitionen omfattar sådant bortledande av vatten som är markavvattning enligt . Enligt bestämmelserna om vattenverksamhet i 11 kap. avses med markavvattning åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avle- dande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (11 kap. 2 §). För markavvattning krävs tillstånd enligt och miljökraven på dagvattenhanteringen är något strängare inom detaljpla- nereglerade områden. Det är dock något som huvudmännen måste ta hänsyn till och det har såvitt bekant inte vållat några problem. Anläggningslagen (1973:1149) gäller inte för en allmän va-anläggning (1 § andra stycket anläggningslagen). En ny avloppsdefinition i va-lag- stiftningen medför därför inget problem för tillämpningen av anlägg- ningslagen. Inrättande av gemensamhetsanläggningar regleras i olika lagar bero- ende på anläggningarnas ändamål. För bildandet av en markavvattnings- samfällighet finns bestämmelser i 3 kap. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Det är miljödomstolen som är pröv- ningsinstans enligt den lagen. Av 1 § andra stycket anläggningslagen föl- jer att anläggningslagen inte gäller när en domstol eller annan myndighet enligt bestämmelser i annan författning än fastighetsbildningslagen kan pröva frågan om att inrätta en gemensamhetsanläggning. Anläggnings- lagen tillämpas däremot vid inrättande av en gemensamhetsanläggning för avloppshantering och det är lantmäterimyndigheten som utför förrätt- ningen.