prop · GT0372 · 2006-02-09 00:00:00 — Om det efter det att uppehållstillstånd beviljats kommer fram att det är fråga om ett skenäktenskap, skall uppehållstillståndet vanligtvis dras in, återkallas eller inte förnyas. FN:s konvention om barnets rättigheter antogs av . Konventionen bygger på fyra grundprinciper, nämligen förbud mot diskriminering, principen om barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten att framföra sina åsikter och få dem respekterade. var ett av de första länderna att ratificera konventionen. Konventionen trädde i kraft . I artikel 10 föreskrivs att ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåterförening skall behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventionsstaterna. Syftet med familjeåterföreningsdirektivet är att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna. I direktivet definieras tredjelandsmedborgare som personer som inte är unionsmedborgare enligt artikel 17.1 i EG-fördraget. Direktivet behandlar tredjelandsmedborgares rätt till familjeåter- förening med familjemedlemmar som också är tredjelandsmedborgare. Direktivet innehåller både obligatoriska och fakultativa bestämmelser. Direktivet skall inte påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller bibehålla förmånligare bestämmelser. bestämmelser får därför närmast ses som rekommendationer för medlemsländerna. För att omfattas av direktivets bestämmelser om rätt till familjeåterförening skall anknytningspersonen, dvs. den tredjelands- medborgare som bor i en medlemsstat och som önskar få återförenas med sina familjemedlemmar i det landet (i direktivet benämnd referensperson, men i denna proposition används genomgående begreppet anknytningsperson), inneha ett uppehållstillstånd med en giltighetstid och ha välgrundade utsikter att få ett permanent sådant. Direktivet föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd för make och omyndiga ogifta barn till anknytningspersonens make. När det gäller polygama hushåll skall dock inte uppehållstillstånd beviljas för ytterligare en make om anknytningspersonen redan bor tillsammans med en make i medlemsstaten. Direktivet föreskriver vidare en skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd för föräldrar till ensamkommande flyktingbarn. Rätten till uppehållstillstånd är dock begränsad på så sätt att undantag får göras i vissa angivna situationer. En ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening får t.ex. avslås med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, om det är fastställt att falska eller vilseledande uppgifter använts eller att ett skenförhållande är för handen. Medlemsstaterna får dessutom ställa som villkor för att bevilja uppehållstillstånd att anknytningspersonen har bostad, sjukförsäkring och försörjningen för hela familjen ordnad. Detta gäller dock inte vid ensamkommande flyktingbarns rätt till familjeåterförening med sina föräldrar. Direktivet innehåller fakultativa bestämmelser om uppehållstillstånd för registrerad eller ogift partner samt för föräldrar och myndiga ogifta barn. Ett uppehållstillstånd för en familjemedlem till anknytningspersonen får återkallas om det senare visar sig att villkoren för att erhålla detsamma är uppfyllda eller om det beviljats på felaktiga grunder. Vidare får ett uppehållstillstånd återkallas med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, om det är fastställt att falska eller vilseledande uppgifter använts eller att ett skenförhållande är för handen. Inför ett avslag på en ansökan om familjeåterförening, en återkallelse av ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning av den härvarande tredjelandsmedborgaren eller de anhöriga skall humanitära hänsyn tas. Ett avslags-, återkallelse- eller utvisningsbeslut skall kunna bli föremål för rättslig prövning. Den som har rätt till familjeåterförening enligt familjeåterförenings- direktivet skall beviljas ett uppehållstillstånd som är giltigt . Den anhörige som beviljats uppehållstillstånd skall ha samma rättigheter i fråga om tillträde till utbildning, anställning och vidareutbildning som anknytningspersonen. Direktivet innehåller också vissa bestämmelser om handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd för familjeåterförening. De obligatoriska bestämmelserna i direktivet gäller familjeåterförening med kärnfamiljen. Förslagen i denna proposition omfattar såväl obligatoriska som fakultativa bestämmelser i direktivet vad gäller kärnfamiljen. Regeringens bedömning: Det behövs inte några författningsändringar för att genomföra familjeåterföreningsdirektivets bestämmelser om vem som kan utgöra anknytningsperson. Utredningens (SOU 2005:15) bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Eftersom familjeåterföreningsdirektivet endast omfattar tredjelandsmedborgares rätt till familjeåterförening med familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare har utredningen valt att endast föreslå författningsändringar för tredjelandsmedborgare. Enligt utredningens förslag skall en anknytningsperson som är tredjelandsmedborgare, vilket enligt utredningens definition skulle innebära en person som inte är svensk medborgare, medborgare i en EES-stat eller i , ges en rätt till familjeåterförening med medlemmar ur kärnfamiljen som också är tredjelandsmedborgare. Utredningens förslag innebär att nuvarande lagstiftning skall fortsätta att gälla för svenska medborgare och andra utländska medborgare än tredjelandsmedborgare och för statslösa. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning påpekar att utredningens förslag innebär om än måhända inte i praktisk tillämpning oförmånligare regler för svenska medborgare än för andra länders medborgare. Detta förhållande påpekas även av , Röda Korset och . framhåller också att reglerna blir svåröverskådliga både vad gäller lagtext och tillämpning. anser det vara motiverat att andra utländska medborgare än medborgare i de nordiska länderna skall ha permanent uppehållstillstånd i för att omfattas av rätten till familjeåterförening enligt utlänningslagen. Även om detta krav innebär en strängare tillämpning än familjeåterföreningsdirektivet där en anknytningsperson behöver inneha ett uppehållstillstånd med en giltighetstid och ha välgrundande utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd anser verket från en integrationssynpunkt att det är viktigt att anknytningspersonens status i är av permanent natur innan familjeåterförening sker. () påpekar att det är en brist att familjeåterföreningsdirektivet och utredningens förslag utgår ifrån att anknytningspersonen är en vuxen person vilket innebär att barn som kommer ensamma till EU inte har samma rätt att inom EU återförenas med sina föräldrar som föräldrar som kommer ensamma till EU har att inom EU återförenas med sina barn. BO menar att det kan ifrågasättas om familjeåterföreningsdirektivet överensstämmer med det förbud mot diskriminering på grund av ålder som erkänns i EU:s egen grundrättighetsstadga. anser att flyktingar och skyddsbehövande i övrigt bör kunna utgöra anknytningsperson. Bakgrund: Familjeåterföreningsdirektivet bygger på tanken att en tredjelandsmedborgare som har en mera permanent bosättning i en EU- stat, den s.k. anknytningspersonen, skall ha rätt att återförenas med medlemmar i kärnfamiljen som också är tredjelandsmedborgare. För att Prop. 2005/06:72 åtnjuta rätt till familjeåterförening enligt familjeåterföreningsdirektivet skall anknytningspersonen ha ett uppehållstillstånd som är giltigt under och ha välgrundade utsikter att få ett permanent uppehållstillstånd. Enligt familjeåterföreningsdirektivet kan anknytningspersonen inte vara en tredjelandsmedborgare som har ansökt om att beviljas flyktingstatus om slutligt beslut i saken ännu inte meddelats. Anknytningsperson kan inte heller vara en tredjelandsmedborgare som har tillstånd att vistas i en medlemsstat med stöd av tillfälligt skydd och som i avvaktan på besked om att få sådan ställning ansöker om tillstånd att vistas här, eller en tredjelandsmedborgare som har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grund av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna, eller som har ansökt om uppehållstillstånd av sådan anledning och avvaktar besked om sin ställning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt familjeåterförenings- direktivet skall alltså en tredjelandsmedborgare, under vissa villkor, kunna utgöra en anknytningsperson med rätt till familjeåterförening. För att uppnå en enhetlig, ändamålsenlig och icke diskriminerande lagstiftning anser emellertid regeringen att samma regler för uppehållstillstånd på grund av anknytning bör gälla alla som är bosatta i oavsett medborgarskap. Detta är vad som gäller enligt nuvarande bestämmelser, 2 kap. 4 § UtlL (5 kap. 3 § NUtlL). Flera remissinstanser har också påpekat att lagstiftningen bör vara enhetlig. Eftersom familjeåterföreningsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv föreligger det inte heller några hinder mot att ha generösare bestämmelser i den nationella lagstiftningen. För att en person skall kunna vara anknytningsperson krävs enligt 2 kap. 4 § UtlL (5 kap. 3 § NUtlL) att han eller hon är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Både svenska och utländska medborgare samt statslösa kan alltså vara anknytningspersoner. När det gäller utländska medborgare och statslösa krävs i regel att utlänningen har ett permanent uppehållstillstånd i för att han eller hon skall kunna vara anknytningsperson. Detta gäller dock inte medborgare i de nordiska länderna eftersom de är undantagna från kravet på uppehållstillstånd i . Nordiska medborgare behöver således endast vara bosatta i för att kunna vara anknytningsperson. Enligt familjeåterföreningsdirektivet kan anknytningspersonen inte vara en asylsökande eller en tredjelandsmedborgare som vistas i medlemsstaten med stöd av bestämmelserna om tillfälligt skydd. Dessa personer ges inte permanent uppehållstillstånd i och kommer således inte att enligt gällande bestämmelser i utlänningslagen kunna vara anknytningsperson. Skyddsbehövande i övrigt skall enligt familjeåterföreningsdirektivet inte heller kunna vara anknytningsperson. Enligt nuvarande bestämmelser i utlänningslagen beviljas dock skyddsbehövande i övrigt i normalfallet ett permanent uppehållstillstånd och kan därmed vara anknytningsperson. Skyddsbehövande i övrigt likställs i princip med flyktingar i utlänningslagen och eftersom flyktingar kan vara anknytningsperson enligt direktivet finner regeringen att även skyddsbehövande i övrigt också fortsättningsvis skall kunna utgöra anknytningsperson. Regeringen delar således advokatsamfunds bedömning. Något hinder mot en sådan lösning föreligger inte eftersom direktivet är ett minimidirektiv. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att nu gällande bestämmelser om vem som kan vara anknytningsperson skall fortsätta att gälla. har anfört att det är en brist att familjeåter- föreningsdirektivet och utredningens förslag utgår ifrån att anknytningspersonen är en vuxen person. Regeringen vill här framhålla att uppehållstillstånd på grund av anknytning till ett i bosatt barn regleras i 5 kap. 3 § första stycket 7 NutlL. Enligt denna bestämmelse får uppehållstillstånd ges till en utlänning som skall utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i bosatt barn. Regeringen vill även erinra om det förslag i propositionen som innebär att ogifta underåriga barn som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt skall, om de vistas i utan medföljande vuxen, ha en rätt att återförenas med sina föräldrar. Regeringens förslag: En make, varmed också avses registrerad partner, eller en sambo till anknytningspersonen skall ha rätt till uppehållstillstånd i . Uppehållstillståndet skall ha en giltighetstid . Utredningens (SOU 2005:15) förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt utredningens förslag skall anknytningspersonens make eller sambo vara tredjelandsmedborgare för att ha rätt till uppehållstillstånd för familjeåterförening. Utredningens förslag innebär att seriositetsprövningen enligt nuvarande lagstiftning avseende makar och sambor som inte stadigvarande sammanbott utomlands behålls. Enligt regeringens förslag kommer seriositetsprövning endast att finnas kvar för personer som avser att ingå äktenskap eller att inleda ett samboförhållande med någon som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag skall seriositetsprövning gälla för makar och sambor som inte stadigvarande sammanbott utomlands. Remissinstanserna: Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning påpekar att utredningens förslag innebär olika regler för svenska medborgare och för andra länders medborgare. Detta förhållande påpekas även av , Röda Korset och . vid påpekar att familjeåter- föreningsdirektivet föreskriver en rätt för en anknytningsperson att åter- förenas med sin make och ifrågasätter att ordningen med uppskjuten invandringsprövning skall fortsätta att gälla för gifta par. Enligt fakultetens mening får en seriositetsprövning utföras endast om det, i enlighet med direktivet, finns skäl att misstänka skenäktenskap eller dylikt. Däremot kan fortsätta med samma seriositetsprövning beträffande sambor och registrerade partners. Även om det kan finnas fog för den svenska inställningen är utrymmet mycket litet för att införa begränsningar av denna rätt utöver vad som följer av direktivet. Fakulteten understödjer det synsätt som den svenska skyddsregeln i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL (5 kap. 17 § NUtlL) uttrycker men vill peka på risken för att detta undantag inte skulle hålla vid en prövning i . Även vid anser att det kan finnas skäl att se över utformningen av den s.k. seriositetsprövningen. Presumtionen att förhållandet är seriöst måste stärkas. Enbart när det har uppstått välgrundade misstankar för de där angivna formerna av missbruk skall en särskild kontroll företas. framhåller att seriositetsprövningen förvisso syftar till att avslöja skenförhållanden men att den sällan leder till en möjlighet att bedöma om det faktiskt föreligger ett skenförhållande eller inte. Om det endast är konstaterade skenförhållanden som kan ligga till grund för avslag skulle flertalet av de ansökningar som avslås i stället komma att bifallas. Röda Korset anser dock, trots att de flesta snabba anknytningar är seriösa, att det är nödvändigt att en seriositetsprövning även fortsättningsvis görs för att förhindra våld och kränkningar och för att förhindra att äktenskap ingås utan parternas fria vilja. Bakgrund: Enligt artikel 4.1.a i familjeåterföreningsdirektivet skall familjeåterförening tillåtas med anknytningspersonens make. I artikel 4.3 första stycket anges att medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för en ogift partner som är tredjelandsmedborgare och som har ett vederbörligen styrkt varaktigt förhållande med anknytningspersonen eller för en tredjelandsmedborgare som har familjeband med anknytningspersonen i form av ett registrerat partnerskap. En medlemsstat får bestämma att en registrerad partner skall behandlas som en make i fråga om rätten till familjeåterförening (artikel 4.3 andra stycket). Enligt artikel 5.2 tredje stycket skall medlemsstaterna, vid bedömningen av om det finns ett varaktigt förhållande vid prövningen av en ansökan avseende anknytningspersonens ogifta partner, beakta omständigheter som att det finns ett gemensamt barn, ett tidigare samboende, ett registrerat partnerskap eller andra tillförlitliga bevis. Enligt artikel 13.2 skall den berörda medlemsstaten utfärda ett första uppehållstillstånd med giltighet för familjemedlemmarna. Detta uppehållstillstånd skall kunna förnyas. Enligt artikel 13.3 får giltighetstiden för familjemedlemmens uppehållstillstånd i princip inte stäcka sig längre än till och med det datum då anknytningspersonens uppehållstillstånd löper ut. Förutsättningarna för att en make eller en sambo i etablerade förhållanden skall kunna få uppehållstillstånd enligt nuvarande reglering anges i 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL (5 kap. 3 § första stycket 1 NUtlL). Att registrerad partner likställs med makar i utlänningslagen följer av 3 kap. 1 § lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap. Vad som i fortsättningen sägs om make gäller därför även registrerad partner. Uppehållstillstånd får ges under de i 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL (5 kap. 3 § första stycket 1 NUtlL) angivna förutsättningarna. Med etablerade förhållanden avses att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott i utlandet. Bestämmelserna i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL (5 kap. 3 § första stycket 5 och 6 NUtlL) reglerar ordningen med s.k. uppskjuten invandringsprövning i snabba anknytningar. Med snabba anknytningar avses äktenskap eller samboförhållanden där makarna eller samborna inte stadigvarande sammanbott utomlands och förhållanden där parterna har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande i . Maken eller sambon respektive den blivande maken eller sambon till den härvarande anknytningspersonen beviljas, om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar däremot, vid första prövningstillfället ett tidsbegränsat uppehållstillstånd under en tvåårig prövoperiod. Finns det omständigheter som motiverar det kan tillstånd dock ges för kortare perioder, eller . Om det föreligger särskilda skäl får ett permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens utgång, t.ex. om parterna har gemensamma barn. Detta framgår av 2 kap. 4 e § första och andra stycket UtlL (5 kap. 16 § första och andra stycket NUtlL). Även om ett förhållande har upphört innan det andra prövningstillfället får ett uppehållstillstånd beviljas maken eller sambon under vissa i paragrafen angivna förutsättningar. Ett särskilt skäl att inte bevilja uppehållstillstånd kan vara risken att maken eller sambon kan komma att bli utsatt för våld. (I den nya utlänningslagen anges direkt i lagtexten att man vid tillståndsprövningen i dessa fall särskilt skall beakta om maken eller sambon eller makens eller sambons barn kan antas bli utsatt för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid om uppehållstillstånd meddelas, 5 kap. 17 § NUtlL). Särskilda skäl kan också vara månggifte, barnäktenskap eller förhållanden mellan minderåriga. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande lagstiftning får uppehållstillstånd ges till makar och sambor som stadigvarande sammanbott utomlands. Detsamma gäller för makar och sambor som inte stadigvarande sammanbott utomlands under förutsättning att förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Uppehållstillstånd för makar och sambor är alltså inte en rättighet enligt utlänningslagen, men enligt familjeåterföreningsdirektivet är detta en rättighet. I förarbetena till utlänningslagen uttalas dock att anhöriga inom kärnfamiljen skall ha en principiell rätt till familjeåterförening (prop. 1996/97:25 s. 111) och enligt praxis beviljas också som regel uppehållstillstånd för medlemmar i kärnfamiljen. Regeringen anser att rätten till familjeåterförening för makar måste komma till tydligt uttryck i lagtexten för att kravet i familjeåterföreningsdirektivet skall anses vara uppfyllt. Lagtexten skall alltså utformas så att det framgår att makar skall beviljas uppehållstillstånd och inte som i nuvarande lydelse endast får beviljas uppehållstillstånd. Familjeåterföreningsdirektivet medger vissa begränsningar i rätten till familjeåterförening för makar. Dessa skall enligt regeringens förslag anges uttryckligen i särskilda bestämmelser (se avsnitt 6.3). Utöver dessa begränsningar finns det inte något utrymme att uppställa krav i nationell lagstiftning som begränsar rätten till familjeåterförening för makar. För att uppnå förenlighet med familjeåterföreningsdirektivet måste seriositetsprövningen och prövningen av om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges därför tas bort för makar. En make skall således ha rätt till uppehållstillstånd utan särskild prövning. För makar är det endast de begränsningar som framgår av avsnitt 6.3 (t.ex. månggifte) som kan medföra avslag på ansökan om familjåterförening. Enligt nuvarande bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning likställs sambor med makar. Regeringen anser att detta bör gälla även fortsättningsvis. Trots att familjeåterföreningsdirektivet inte innebär något krav på att införa en rätt till familjeåterförening för sambor skall därför de föreslagna ändringarna om rätt till uppehållstillstånd samt de begränsningar i denna rätt som följer av direktivet gälla både för makar och för sambor. Vem som är sambo följer av 1 § sambolagen (2003:376) där sambor definieras som två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och har gemensamt hushåll. Registrerade partners skall också fortsättningsvis likställas med makar, vilket följer av 3 kap. 1 § andra stycket i lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap. Direktivet uppställer inga hinder för detta. När det gäller personer som avser att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande omfattas inte denna grupp av familjeåter- föreningsdirektivet. Regeringen anser att nuvarande bestämmelser om seriositetsprövning och särskilda skäl mot beviljande av tillstånd är väl avvägda och skall behållas. Denna kategori kommer även fortsättningsvis att utgöra s.k. snabba anknytningar. Beträffande uppehållstillståndets längd föreskriver direktivet att giltighetstiden skall vara . Nuvarande regler ger möjlighet att besluta om uppehållstillstånd än och därför måste en regel införas i utlänningslagen som föreskriver att uppehållstillståndet skall gälla . Bestämmelsen i artikel 13.3 att familjemedlemmens uppehållstillstånd inte får ha en längre giltighetstid än anknytningspersonens föranleder inte någon författningsändring eftersom han eller hon har ett permanent uppehållstillstånd. Eftersom familjeåterföreningsdirektivet vad gäller uppehållstillståndets längd endast uppställer krav på att giltighetstiden skall vara kan den s.k. uppskjutna invandringsprövningen (se avsnitt 4.1.) även fortsättningsvis tillämpas. Makar som inte stadigvarande sammanbott utomlands skall därför ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid det första beslutstillfället. Denna ordning gäller även för sådana makar. Det första uppehållstillståndet får dock med tanke på direktivet inte ha en kortare giltighetstid än . Mot bakgrund av att det enligt sambolagens definition av sambor krävs att dessa stadigvarande bott tillsammans kan den kategori av sambor som nämns i nuvarande 2 kap 4 § andra stycket 1 UtlL (5 kap. 3 § första stycket 5 NutlL) utgå. De kommer istället att omfattas av den kategorin personer som avser att inleda ett samboförhållande (2 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL, 5 kap. 3 § första stycket 6 NutlL). Den uppskjutna invandringsprövningen med beviljande av tidsbegränsat uppehållstillstånd skall således tillämpas på makar som inte stadigvarande sammanbott utomlands samt personer som avser att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande. Familjeåterföreningsdirektivet reglerar endast rätten till familjeåterförening med make och sambo som är tredjelandsmedborgare. För att uppnå en enhetlig och icke diskriminerande lagstiftning anser dock regeringen att den föreslagna rätten skall gälla oavsett makens eller sambons medborgarskap. Något hinder mot detta föreligger inte eftersom direktivet är ett s.k. minimidirektiv. Regeringens förslag: Oavsett medborgarskap skall barn, varmed också avses adoptivbarn, till en anknytningsperson eller till hans eller hennes make eller sambo ha rätt till uppehållstillstånd under förutsättning att barnet är ogift och under .