prop · GT03182 · 2006-03-21 00:00:00 — Det skulle dock vara möjligt att, som förordat, införa samma ordning för beslut om miljösank- tionsavgift som gäller enligt huvudregeln, dvs. kräva att besluten vunnit laga kraft innan verkställighet får ske. Enligt regeringens mening, som är densamma som kommitténs, skulle en sådan ändring kunna minska miljö- sanktionsavgifternas effektivitet som styrmedel och medföra fler överkla- ganden i syfte att hindra verkställighet (jfr prop. 1997/98:45, Del 1, s. 545 f.). De lösningar med anståndsförfarande som gäller för skatte- tillägg, eller möjligheterna till uppskjuten verkställighet som finns för tulltilläggen i vissa fall, kan inte anses motiverade för miljösanktions- avgifter där det rör sig om kortare handläggningstider och i allmänhet lägre belopp. Därtill kommer att det är möjligt att stoppa verkställigheten genom inhibition. Det är viktigt att bibehålla syftet med miljösanktionsavgifterna som en snabb och effektiv reaktion från samhällets sida. Detta förutsätter att en snabb verkställighet kan ske. Bestämmelserna bör dock ändras på det sätt kommittén föreslagit. är det möjligt att verkställa ett beslut om miljösanktionsavgift utan att den som är skyldig att betala avgiften har fått kännedom om beslutet och därmed också fått möjlighet att överklaga. Från rättssäkerhetssynpunkt är detta inte lämpligt. Utgångspunkten för betalningsfristen bör därför be- stämmas till den tidpunkt när beslutet om miljösanktionsavgift har del- getts den som anspråket riktas mot. Miljösanktionsavgiften skall alltså betalas (eller den som tillsynsmyndigheten bestämt i beslutet) från delgivningen. 7 De särskilda straffreglerna Regeringens förslag: Bestämmelsen om miljöbrott (29 kap. 1 § miljö- balken) ändras på följande sätt. Ett brott kan anses fullbordat redan när ett utsläpp av ett ämne skett och detta ämne typiskt sett, eller i det en- skilda fallet, medför eller kan medföra en förorening som är skadlig för människors hälsa, djur eller växter i en omfattning som inte har ringa betydelse eller som typiskt sett medför eller kan medföra någon annan betydande olägenhet i miljön (första stycket 1). Ett bortskaffande av avfall som kan medföra en skadlig förorening kan också utgöra ett miljöbrott (första stycket 2). Vidare kan en verksamhet eller åtgärd som innebär eller kan innebära en betydande skadlig ändring av yt- eller grundvattennivån utgöra ett miljöbrott (första stycket 4). Såväl uppsåt- liga som oaktsamma gärningar skall omfattas av bestämmelsen om miljöbrott, vilket innebär att bestämmelsen om vållande till miljöstör- ning (2 §) upphävs. Undantag från ansvar gäller för det som en behö- rig myndighet har tillåtit, och för det som är allmänt vedertaget eller som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt. Ett miljö- brott som är att bedöma som grovt ges en egen rubricering, grovt miljöbrott. Ett medvetet risktagande av allvarligt slag eller, när det krävts särskild uppmärksamhet eller skicklighet, en försummelse av allvarligt slag skall beaktas vid bedömningen. förslag överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. I fråga om att miljöbrott kan anses fullbordat redan när ett utsläpp har skett innebär kommitténs förslag en formulering (släpper ut) som inte lika tydligt som regeringens förslag (orsakar att det släpps ut) anger att även utsläpp som beror på passivitet omfattas av bestäm- melsen. Kommitténs förslag innehåller inte heller formuleringen att det skall vara fråga om utsläpp av ett ämne som typiskt sett medför eller kan medföra en skada eller olägenhet. Kommitténs förslag innebär att det uttryckliga undantaget för det som är allmänt vedertaget utgår från bestämmelserna, medan regeringen har valt att behålla det undantaget. I fråga om ringa brott, föreslog kommittén att det nuvarande undantaget tas in i 29 kap. 11 § medan regeringen har valt att i 29 kap. 1 § behålla skrivningar som innebär undantag för de fall då skadan eller risken för skada har en ringa betydelse. Kommittén har inte föreslagit att grova miljöbrott skall ges en egen rubricering. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. har anfört att förslaget i frågan om utsläpp innebär att det för straffbarhet räcker med en risk för förorening. har anfört att det bör betonas att det räcker med att det förelegat en abstrakt fara för att straffbarhet skall inträda. Riksåklagaren, som tillstyrkt förslaget att även oaktsamhet skall kunna straffas som miljöbrott, har anfört att det tydligare än behöver klar- göras att det för straffbarhet räcker med en risk för skada. Enligt Riks- åklagaren bör det vara tillräckligt att det typiskt sett föreligger en sådan risk och skaderekvisitet medför bör därför utgå. Riksåklagaren har an- slutit sig till kommitténs uppfattning om att undantagen för vad som är allmänt vedertaget och försvarligt tas bort. När det gäller undantag för ringa brott har Riksåklagaren ifrågasatt om det behövs eller är lämpligt med ett straffritt undantag för vissa mindre allvarliga fall. Enligt Riks- åklagaren bör undantagssituationer kunna hanteras inom ramen för be- stämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § , men om en ringaregel anses nödvändig bör den anges tillsammans med övriga undantag i 29 kap. 11 § . Vidare har Riksåklagaren, som anser att straffskalan inte bör ändras, anfört att normalpåföljden för miljöbrott bör ligga över bötesnivå och att detta bör framgå tydligt av förarbetena. chefsåklagaren har föreslagit en presumtionsregel där vissa beteenden eller vissa egenskaper hos ämnen beskrivs och skall anses farliga oavsett om fara kan påvisas i det enskilda fallet. har framhållit vikten av att ytterligare understryka att miljöbrott enligt 29 kap. 1 § verkligen är ett farebrott och bl.a. uttryckt oro över kommitténs formulering släpper ut. Föreningen har också pekat på risken för att den valda termen ämne inte omfattar olika blandningar. Föreningen har motsatt sig ett straffritt undantag för vissa mindre allvarliga fall av brott och anfört att de situationer som un- dantaget är avsett för bör kunna hanteras inom ramen för rättegångs- balkens bestämmelser om åtalsunderlåtelse. I frågan om straffskalan har föreningen anfört att normalpåföljden måste ligga över bötesnivå. har anfört att förarbetsuttalanden om straffmät- ning som inte medför någon ändring i bestämmelsernas straffskalor sällan följs i rättstillämpningen. har anfört att om miljö- brott i praxis skall uppfattas som ett brott varpå böter ytterst sällan kan följa, bör straffskalan ta sin utgångspunkt i fängelse. har föreslagit att termen förorening skall utgå ur lag- texten. har anfört att det nuvarande uttryckliga undan- taget för gärning som med hänsyn till omständigheterna är försvarlig bör finnas kvar för att inte t.ex. bilkörning skall omfattas av ansvar. Skogsindustrierna har uttryckt tveksamhet till den föreslagna tidigare- läggningen av fullbordanspunkten för brott som avser utsläpp och menat att fokus skall ligga på de fall där det verkligen skett en skada eller fun- nits en beaktansvärd risk för skada. Skogsindustrierna har inte haft någon erinran mot att undantagen för straffrihet avseende vad som är allmänt vedertaget och försvarligt tas bort, men framhållit att det är väsentligt att det straffbara området inte utvidgas. () har anfört att uppdelningen i ett upp- såtligt miljöbrott och ett oaktsamhetsbrott bör kvarstå, då förslaget är ägnat att göra en stor grupp förhållandevis harmlösa oaktsamhetsöver- trädelser mer straffvärda än vad som är motiverat. Enligt förbundet bör i stället ett tillägg om grova oaktsamhetsbrott göras i 29 kap. 2 §. Förbun- det har inte haft någon erinran mot kommitténs förslag om att undantaget från straffbarhet placeras i 29 kap. 11 § men anfört att det bör framgå att om vållande till miljöstörning begåtts av ringa oaktsamhet skall inte dömas till ansvar. m.fl. har avstyrkt förslaget eftersom det är svårt att överblicka konsekvenserna av den föreslagna ändringen. Skulle förslaget ändå antas har man framhållit att det är viktigt att begreppet förorening finns kvar i bestämmelsen för att inte avsevärt utvidga det kriminalise- rade området. I frågan om miljöbrott genom ändring av en yt- eller grundvattennivå har anfört att bestämmelsen bör omfatta även verk- samheter och åtgärder som påverkar vattenföringen i ett vattendrag, Kung- liga Skogs- och Lantbruksakademien tillstyrkt förslaget men förordat att skyddet bör gälla till förmån för hotade arter i stället för växter, efterlyst en mer utförlig motivering, Skogsindustrierna inte haft någon erinran, avrått med hänvisning till att det inte har redovisats någon utredning av behovet eller av konsekvenserna samt ifrågasatt behovet med hänvisning till att en sådan verksamhet är tillståndspliktig enligt 11 kap. och att en överträdelse därför kan sanktioneras som otillåten miljöverk- samhet. Några remissynpunkter, som inte har betydelse för helhetsbedöm- ningen av remissutfallet, redovisas i sitt sammanhang nedan. Skälen för regeringens förslag Ett effektivt skydd för miljön förutsätter ett väl fungerande sanktionssy- stem. Regeringen angav redan i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45) sin ambition att samla och effektivisera de skilda straffbestämmelser som då fanns i och de olika miljölagarna och konstaterade sam- tidigt att det på grund av användningen av s.k. blankettstraffbud var svårt att få en klar bild av vad som är kriminaliserat inom miljörätten. Flera brott fick i egna brottsbeskrivningar och beteckningar. Miljöbrottsbestämmelsen i 29 kap. 1 § är balkens mest centrala straffbestämmelse. Den måste vara tydlig, lätt att tillämpa och verkligen fånga upp de straffbara handlingar och underlåtenheter som den är avsedd för. Sanktionssystemet måste återspegla samhällets syn på miljöfrågornas tyngd och ha allmänhetens förståelse. För det allmänna rättsmedvetandet är det viktigt att allvarliga förseelser effektivt fångas upp och får konsekvenser som ter sig rimliga. måste straffbe- stämmelser alltid leva upp till högt ställda krav på förutsebarhet och andra krav på rättssäkerhet. Den nuvarande bestämmelsen har kritiserats från flera håll just för brister i tydlighet, men även för att den inte i prak- tiken i tillräcklig utsträckning lett till att allvarliga överträdelser beivras. Miljöbrott genom utsläpp i miljön I sin nuvarande lydelse omfattar bestämmelsen om miljöbrott genom ut- släpp (29 kap. 1 § första stycket 1 ) den som förorenar mark, vatten eller luft på ett sätt som medför eller kan medföra sådana hälso- risker för människor eller sådana skador på djur eller växter som inte är av ringa betydelse eller annan betydande olägenhet för miljön. har menat att kravet på förorening inte stämmer med uppfattningen att miljöbrottet är ett farebrott, dvs. ett brott som inte förutsätter att en skada faktiskt har inträffat utan där det räcker att en fara eller en risk för skada har förelegat. Det är viktigt att straffbestämmelsen även fångar upp överträdelser där det inte uppstått någon skada och där risken i det konkreta fallet inte varit särskilt stor, men där det typiskt sett förelegat stora risker för människors hälsa eller miljön. Som flera remiss- instanser har pekat på, behöver det klarläggas att det för straffbarhet räcker med en risk för skada. Regeringen delar denna bedömning. Straff- bestämmelsen om miljöbrott bör således ändras så att det för straffbarhet räcker att ett utsläpp har skett av ett ämne som typiskt sett medför eller kan medföra en skadlig förorening. I beredningen har föreslagits, bl.a. av , att termen förore- ning skall utgå ur lagtexten. En sådan lösning skulle dock kunna med- föra en betydande utvidgning av det straffbara området och gå utöver vad som i vanlig mening utgör brott mot miljön. Exempelvis skulle det vara främmande att betrakta det förhållandet att en person sprutar tårgas mot en annan person som ett miljöbrott. Rekvisitet förorening bör finnas kvar i lagtexten för att markera att det handlar om att miljön förorenas eller riskerar att bli förorenad. Den nackdel som termen förorenar har med- fört, nämligen svårigheten att styrka att en förorening faktiskt har skett, försvinner med förslaget att det för straffbarhet räcker att ett utsläpp har skett av ett ämne som typiskt sett medför eller kan medföra en skadlig förorening. Syftet med förslag är att fullbordanspunkten för brottet skall vara själva utsläppet och inte när en förorening har kunnat konstateras. Regeringen delar kommitténs uppfattning. Det är viktigt att brottets karaktär som farebrott blir tydlig och att straffbestämmelsen om- fattar de straffvärda beteendena. Det som skall motverkas är utsläpp som typiskt sett kan orsaka skada eller betydande olägenhet. Straffbestämmel- sen bör därför utformas så att det framgår att det är själva utsläppet som är straffbart. Som flera remissinstanser har påpekat, skulle den av kommittén valda formuleringen släpper ut kunna tolkas som att det för straffbarhet krävs att det varit fråga om en aktiv handling. I samband med att miljöbrotts- bestämmelsen infördes i anförde Lagrådet att den då före- slagna formuleringen tillför kunde tolkas som ett krav på handling när det i själva verket kunde vara fråga om pågående verksamhet. Lagrådet förordade därför formuleringen förorenar (prop. 1980/81:108 s. 111 f.). Precis som är fallet med ordet tillför kan uttrycket släpper ut enligt regeringens mening uppfattas som att det skall vara fråga om en hand- ling. Detta är inte avsikten med bestämmelsen utan den är tänkt att fånga upp även pågående skeenden och underlåtenhet att handla. Därför bör i stället för kommitténs formulering släpper ut väljas en formulering som inte ger intrycket att det krävs ett aktivt utsläppande. En sådan for- mulering är att någon orsakar att det släpps ut, vilket återspeglar att också en passivitet eller en pågående verksamhet kan vara orsaken till ett utsläpp. Med anledning av det som några remissinstanser har anfört om att rekvisitet medför skada borde utgå ur bestämmelsen, gör regeringen följande bedömning. Det är, precis som remissinstanserna har sagt, vik- tigt att miljöbrottets karaktär av farebrott förstärks och att det tydliggörs att det för straffbarhet räcker med en abstrakt fara. Detta skulle i viss mån förstärkas om man tar bort ordet medför och låter bara uttrycket kan medföra vara kvar. En sådan ändring skulle dock kunna leda till en oönskad effekt i preskriptionshänseende. I samband med att regeln om miljöbrott infördes i diskuterades om brottsbeskrivningen skulle begränsas till de fall då handlingen kunde antas medföra skadliga effekter. Departementschefen konstaterade att utgångspunkten för beräk- ning av preskriptionstiden då skulle bli den tidpunkt när handlingen före- togs, vilket skulle kunna få stötande effekter eftersom det kan ta innan den miljöfarliga effekten uppstår. Han föreslog därför att brotts- beskrivningen skulle innehålla ett särskilt led med sikte på fall då det står klart att en sådan effekt faktiskt har uppkommit (prop. 1980/81:108 s. 12). Om man endast anger rekvisitet kan medföra riskerar man alltså att på ett oönskat sätt få en situation där det inte finns någon annan utgångs- punkt för preskriptionstidens beräkning än den tidpunkt då utsläppet ägde rum. I fall där utsläppet verkligen först senare visat sig medföra en effekt i form av en skada, och utsläppet inte har beivrats tidigare, kan det alltså inträffa att brottet är preskriberat när väl effekten uppkommit. Miljöbrotts- bestämmelsen bör täcka in också den miljöskadliga effekten. Rekvisitet medför bör därför även fortsättningsvis finnas kvar i bestämmelsen. Det är naturligtvis viktigt att understryka att det är risken för skada och olägenhet typiskt sett som är av intresse vid bedömningen av en gärnings straffbarhet. Bedömningen av denna typiska risk påverkas inte av exem- pelvis det förhållandet att man genom efterföljande åtgärder har kunnat avvärja risken för negativ effekt på miljön. Detta bör komma till uttryck i bestämmelsen på ett tydligare sätt än i förslag. Bedömningen av risken för skada eller olägenhet behöver inte relateras till förhållandena på just den plats där utsläppet ägt rum. Vid bedöm- ningen av frågan om föroreningen är skadlig bör det för straffbarhet vara tillräckligt att kunna konstatera att det utsläppta ämnets egenskaper är sådana att det typiskt sett är förenat med risker att släppa ut ämnet i miljön. Den mottagande miljöns beskaffenhet i det enskilda fallet har ingen betydelse för den bedömningen. Det finns naturligtvis ämnen vars egenskaper är sådana att det typiskt sett inte är förenat med risker att släppa ut ämnet i miljön allmänt sett, men där en sådan typisk risk kan anses finnas när ämnet släpps ut i en viss typ av miljö eller släpps ut i en specifik miljö där utsläppet i det en- skilda fallet måste anses innebära en typisk risk för skada i den miljön. Straffbestämmelsen bör omfatta även sådana utsläpp. För straffbarhet bör det i sådana situationer vara tillräckligt att kunna konstatera att det ut- släppta ämnets egenskaper är sådana att ett utsläpp i den aktuella miljö- typen eller i den specifika recipienten typiskt sett innebär en risk för skada. Att införa en presumtionsregel med angivande av vissa särskilt farliga beteenden skulle dels innebära mycket svåra gränsdragningar, dels san- nolikt ändå medföra behov av en generell formulering för liknande straff- värda gärningar. En uttömmande beskrivning skulle innebära en risk för att straffvärda fall inte fångas upp, eftersom bara det som uttryckligen har räknats upp skulle omfattas. Ett alternativ vore att presumera miljö- brott vid varje utsläpp som inte är helt ofarligt, men en sådan lösning skulle göra det straffbara området alltför vidsträckt. I frågan om användningen av termen ämne har i sitt förslag velat fånga upp ämnen som kan medföra skador på männi- skors hälsa eller i miljön. Med ämne menas i normalt språkbruk ett material, en råvara, ett stoff eller en substans. Frågan är om termen ämne i den föreslagna bestämmelsen kan medföra tolkningssvårigheter. Det är alltid nödvändigt att lagtext är så klar och preciserad som möjligt, inte minst i fråga om straffbestämmelser. Det måste vara möjligt att på för- hand bedöma vad som utgör en straffbar gärning. Det som omfattas av kommitténs förslag är utsläpp av ett ämne som medför eller kan medföra en skadlig förorening. Enligt bestämmelsens nuvarande utformning måste det konstateras att någon förorenat t.ex. mark på ett sätt som kan orsaka skada, vilket gör att man måste bedöma om den förändring av den mottagande miljöns (recipientens) samman- sättning som ägt rum typiskt sett medför risk för skada. Med den före- slagna bestämmelsen skall en bedömning göras av om det som har släppts ut ämnet är sådant att det typiskt sett kan påverka en recipient på ett sätt som är skadligt. Om det är fråga om ett ämne som till sina egen- skaper är sådant att det typiskt sett medför risk för skada räcker det alltså med att det visas att ämnet släppts ut. Detta innebär en förstärkning av brottets farekaraktär genom att det tydligt framgår att det räcker med att det har skett ett utsläpp av något som typiskt sett medför eller kan med- föra skador. Formen för utsläppet saknar betydelse, dvs. det spelar ingen roll om det ifrågavarande ämnet släpps ut direkt eller genom t.ex. eld- ning, uppvärmning eller avkylning. Det spelar inte heller någon roll om det ifrågavarande ämnet är självständigt eller ingår i en blandning med andra ämnen. Termen ämne innebär ingen begränsning till sättet på vilket det släpps ut utan avser materians egenskaper. När ämne anges i bestämmelsen på det sätt som föreslås avses skilda typer av stoff som släpps ut och som genom förorening kan orsaka skada. Ämne skall inte förstås som ett visst kemiskt ämne eller annars begränsat till enbart något visst särskilt ämne utan som en fysisk sammansättning som släppts ut i någon form till mark, vatten eller luft och som kan medföra en skadlig förorening. Denna sammansättning kan utgöras av blandningar i t.ex. muddermassor och rivningsavfall m.m. eller av flera enskilda ämnen som reagerar tillsammans. Ett alternativ vore att i lagtexten göra en uppräkning av vissa egenska- per hos ämnen. Det skulle dock innebära en detaljreglering som riskerar att bli för begränsande med behov av upprepade lagändringar. De fördelar som en kasuistisk lagstiftningsteknik skulle kunna medföra uppväger inte de problem som en sådan utformning av bestämmelsen skulle orsaka. En exemplifiering av vilka egenskaper hos ämnen som är sådana att de faller in under bestämmelsen bör i stället tas in i författningskommentaren. Förvaring eller bortskaffande av avfall eller annat ämne När miljöbrottsbestämmelsen infördes angavs att den brottsliga gärningen också kunde bestå i att förvara avfall eller annat ämne på ett sätt som genom förorening kan medföra skada. Bestämmelsen fördes sedan över till . Av förarbetena till miljöbrottsbestämmelsen framgår att den var avsedd att täcka även situationer då någon exempelvis har låtit deponera ett bristfälligt emballerat miljöfarligt material utan avsikt att ta vidare befattning med detta (prop. 1980/81:108 s. 115). Det kan förefalla onaturligt att en situation där någon slutligt gör sig av med något skulle utgöra förvaring och det måste ses som en ganska långtgående tolkning av förvaringsbegreppet. För att bättre precisera vilka förfaranden som är straffbara har föreslagit att det uttryckligen skall framgå av bestämmelsen att även bortskaffande av avfall eller annat ämne omfattas. Regeringen anser att ett sådant förtydligande bör göras. Ett alternativ till termen bortskaffar är uttrycket gör sig av med. Regeringen har övervägt den formuleringen men kommit fram till att bortskaffar inne- bär en mer bestämd avgränsning av det straffbara förfarandet. Naturligt- vis måste det vara möjligt att straffritt bortskaffa eller göra sig av med ett avfall eller ett ämne genom att lämna det till någon som är behörig att ta hand om det. Detta framgår av paragrafens undantag för beteenden som en behörig myndighet har godkänt eller som är allmänt vedertagna. Att bortskaffa avfall i enlighet med gällande regler faller alltså inte inom det straffbara området. Syftet med bestämmelsen är att motverka att en förvaring av avfall eller ett ämne sker på ett sätt som kan orsaka skador. Det är naturligtvis nödvändigt i varje enskilt fall göra en bedömning av vem som är ansvarig för förvaringen eller bortskaffandet. I beredningen har den synpunkten kommit fram, från Föreningen , att det inte är rimligt att kriminalisera en underlåtenhet att städa upp efter andra. För att så skall bli fallet måste någon kunna pekas ut som ansvarig för förvaringen av det avfall som behöver städas upp. Att vara fastighetsägare innebär rent allmänt att man har ett särskilt ansvar för vad som försiggår på fas- tigheten men att man också har en möjlighet att agera och ställa till rätta felaktiga förhållanden där. Det är därför rimligt att en fastighetsägare som är medveten om eller har anledning att vara medveten om att en förva- ring av avfall pågår på fastigheten skall kunna göras ansvarig för detta. I vart fall bör det kunna ske i samma utsträckning som fastighetsägaren vid förvaring av avfall på fastigheten kan komma att betraktas som utövare av en miljöfarlig verksamhet. Om fastighetsägaren har arrenderat ut sin mark kommer det, som har konstaterat, sannolikt att vara arrendatorn som intar fastighetsägarens roll och kan anses vara verksamhetsutövare för förvaring som sker på den arrenderade marken. En prövning behöver, som sagt, göras i varje enskilt fall. Bestämmelsen om miljöbrott vid förvaring av avfall skall inte blandas samman med bestämmelsen om nedskräpning i 29 kap. 7 § . Nedskräpningsbestämmelsen reglerar fallet där någon skräpar ner utom- hus på en plats där allmänheten har insyn eller tillträde. Med skräp avses ordet i dess vanliga språkliga bemärkelse, t.ex. värdelösa och övergivna föremål.