prop · GT03154 · 2006-03-22 00:00:00 — LRF har framfört att animaliskt avfall bör vara certifikatberättigade. har också föreslagit att vissa animaliska biprodukter (kategorierna 1 och 2) skall berättiga till elcertifikat. Regeringen avser att Prop. 2005/06:154 överväga en sådan ändring i samband med den kommande ändringen i förordningen om elcertifikat. I det sammanhanget avser regeringen även att behandla förslag om att utöka och förtydliga för- ordningen med ett antal vegetabiliska oljor och bränslen. När så görs kommer även en bedömning av bränslenas samlade miljöeffekter att ske, för att undvika oönskade styreffekter. Två remissinstanser har påpekat svårigheter som uppkommit med att dagens styrmedel inneburit problem med råvaruförsörjningen för flera in- dustrier, eftersom råvaran eldas i stället för att förädlas. Regeringen är uppmärksam på denna problematik och avser att ytterligare analysera frå- gan inför kommande ändringar i förordningen om elcertifikat. Regeringens förslag: När en tilldelningsperiod har upphört skall till- synsmyndigheten återkalla det tidigare meddelade godkännandet av anläggningen. Departementspromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte uttalat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 kap. 6 § lagen (2003:113) om elcertifikat skall tillsynsmyndigheten återkalla ett godkännande av en anläggning om den inte längre uppfyller förutsättningarna för ett godkän- nande enligt 2 kap. 5 § lagen om elcertifikat eller om ett godkännande har lämnats på grund av oriktiga eller vilseledande uppgifter i en ansökan om godkännande. Genom förslagen i avsnitt 5.15.3 får certifikatberätti- gade producenter begränsade tilldelningsperioder. När en sådan period har gått till ända, bör produktionsanläggningen inte längre vara godkänd för tilldelning av elcertifikat. bör i sådana fall åter- kalla det tidigare lämnade godkännandet. En bestämmelse om det bör in- föras i 6 kap. 6 § lagen om elcertifikat. Av förslaget i avsnitt 5.3 följer att en anläggning under vissa förutsättningar på nytt kan godkännas, om den uppfyller vissa förutsättningar som innebär att den anses vara en ny an- läggning i systemet. Regeringens förslag: Om flera produktionsanläggningar för vindkraft finns i närheten av varandra och gemensamt matar in el på lednings- nätet, skall de anses som separata anläggningar vid tillämpningen av lagen om elcertifikat. Departementspromemorian innehöll inget förslag i denna del. Remissinstanserna: har påpekat att anlägg- ningsbegreppet bör definieras så att hänsyn kan tas till nyetableringar av vindkraftverk som matar in el på elnätet gemensamt med andra vind- kraftsanläggningar. Skälen för regeringens förslag: En vindkraftsanläggning bör vid tillämp- Prop. 2005/06:154 ningen av lagen om elcertifikat betraktas som en separat anläggning även om anläggningen matar in el på elnätet gemensamt med andra vindkrafts- anläggningar.Ett tillägg med den innebörden bör därför göras i 2 kap. 1 § lagen om elcertifikat. 6En utveckling och effektivisering av kvot- plikten 6.1Kvotpliktens omfattning och förlängd kvotperiod Regeringens förslag: Elcertifikatsystemet förlängs till utgången av 2030. Det nya målet för produktionen av förnybar el innebär en ökning med jämfört med nivå. Kvotplikten skall omfatta ett antal elcertifikat i förhållande till en el- leverantörs eller elanvändares försäljning respektive användning av el, enligt vad som framgår av nedanstående tabell. Antal elecertifikat per såld eller Departementspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med Promemorians förslag innebar en ambitionsnivå om 15 tera- wattimmars ökning och innehöll ingen teknisk justering av kvoterna med hänsyn till dels torven som ett certifikatberättigande bränsle, dels be- gränsningen av rätten att tilldelas elcertifikat för elproduktionen i små- skaliga vattenkraftverk. Remissinstanserna: Statskontoret, , , , Kommuner och Landsting, , , , , , , Oberoende elhandlare, SERO samt Svebio har tillstyrkt förslaget om en ökad långsiktighet i systemet. SERO och Vind- kraftsbranschen har anfört att åtgärder behövs för att hantera det över- skott på elcertifikat som finns . och Kommuner och Landsting har anfört att en ambitionsnivå på 15 tera- wattimmars ökning av andelen förnybar el till 2016 jämfört med nivå är väl avvägd. , , Sve- bio, SERO och Vindkraftsbranschen har anfört att den föreslagna ambi- tionsnivån är för låg. , , , LO samt Teknikföretagen har ansett att ambitionsnivån nu inte bör höjas. Bakgrund: I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljö- vänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) gjorde regeringen bedöm- ningen att en ökning av elproduktionen med förnybara energikällor med års nivå till 2010 var ett väl avvägt mål, med hänsyn till bl.a. olika intressen samt introduktions- och ledtider. En sådan ökning skulle innebära att andelen el som produceras med förnybara energikällor skulle uppgå till 2010, baserat på Energimyn- dighetens prognoser för elanvändningen. Regeringen redovisade att det fanns en kontrollstation inlagd för klimatarbetet 2004. Enligt regeringen fanns det anledning att då även utvärdera det nationella målet för främ- jande av el från förnybara energikällor. Om det visat sig att det finns för- utsättningar för ytterligare ökad tillförsel av sådan elproduktion, var re- geringens bedömning att målet för el producerad med förnybara energi- källor skall höjas. En lämplig ambition skulle vara att öka den förnybara elproduktionen med . I 4 kap. 1 § lagen (2003:113) om elcertifikat finns kvotnivåerna för beräknings- åren 2003 angivna. I propositionen om Program för energieffektivisering, m.m. (prop. 2003/04:170) framhöll regeringen att det är viktigt för elcertifikatsyste- mets stabilitet och tillförlitlighet, att kvotnivån fastställs för än vad som gjorts. Skälen för regeringens förslag: En viktig utgångspunkt i elcertifikat- systemet är att främja nyinvesteringar och produktionsökningar i förny- bar elproduktion, som annars inte skulle komma till stånd med de elpriser som råder på marknaden. Det finns flera faktorer som påverkar en an- läggnings ekonomiska förutsättningar och således dess stödbehov. Flera av dessa faktorer, såsom elpris, bränslepriser och lånevillkor är osäkra, men det finns goda möjligheter till långsiktig prisbildning och pris- säkring, vilket minskar osäkerheten. översyn visar att det finns vissa förutsättningar att öka ambitionen i elcertifikatsystemet till 2012, så att tillförseln av förny- bar el ökar med jämfört med nivå. I syfte att öka effektiviteten och stabiliteten i systemet är det dock mer angeläget att fastställa en ambitionsnivå och kvoter för , än att för- söka tvinga fram en orealistiskt hög ambition . Elcertifikatsystemets ambition och kvotnivåer bör därför fastställas till och med . En sådan förlängning är lämplig av flera skäl. Den ger tillräckligt utrymme för stabilitet och långsiktighet för aktörernas inves- teringar. Vidare skapas en tillräckligt lång planeringshorisont, så att de kvotpliktiga har möjlighet att förutse utvecklingen och agera enligt givna förutsättningar. Tillväxten i kvoterna inom systemet bör ske . Perioden och är anpassad för att de an- läggningar som tas i drift skall kunna få en stödperiod i enlighet med det förslag som redovisas i avsnitt 5. Efter stöd- perioden bör anläggningarna, enligt huvudregeln, fasas ut ur systemet. Den ökning av ambition och kvotnivåer som föreslås innebär att större delen av den potential som av bedömt som rimlig byggs ut. Att ytterligare höja ambitionen skulle få alltför stora konsekvenser för bl.a. konsumenternas elkostnader och skulle dessutom påverka elcertifikatmarknaden negativt. Konsekvenserna för konsumen- terna är avgörande för vilken ambition som kan anses rimlig. De analyser som har gjort visar att om ambitionen är alltför hög, kan konsumentens kostnader i form av ökade elpriser bli mycket höga. Regeringens slutsats blir därför att en lämplig ambitionsnivå bör vara lägre än den myndigheten bedömt vara den högsta rimliga potentialen. Det förslag som läggs fram är ändå ett mycket krävande och ambitiöst mål. Målet kommer att ställa stora krav på anpassning och utveckling av bl.a. tillståndsprocessen. Regeringen har påbörjat ett omfattande arbete med att förbättra vind- kraftens villkor, bl.a. i fråga om de planmässiga förutsättningarna och en effektivare miljöprövning. En särskild vindkraftsberedning har också in- rättats. Samtliga insatser för att förbättra vindkraftens förutsättningar kommer att redovisas i sin helhet i en kommande proposition om vind- kraftens villkor. Sammantaget bedöms förutsättningarna nu vara sådana att ambitionsnivån i systemet kan höjas med i stället för de 15 som föreslogs i departementspromemorian. Ambitionsnivån bör därför vara att till 2016 ha ökat andelen förnybar elproduktion med jämfört med nivå. Detta innebär att den produktion av förnybar el som totalt ges stöd genom el- certifikatsystemet uppgår till ca vid utgången av . Detta omfattar även den elproduktion om som ingick i systemet vid dess start . Kvotnivåerna kommer att trappas upp då de når och därefter görs en nedtrappning till utgången av 2030. En sådan nedtrappning av kvoterna motsvarar den bedömda framtida utfasningen av anläggningar ur syste- met. Det innebär att samtliga elproduktionsanläggningar som kommer in i elcertifikatsystemet garanteras en stödperiod . De elproduktionsanläggningar som tas i drift fram till denna tidpunkt får möjlighet att tilldelas elcertifikat längst till utgången av 2030. Vid den kommande kontrollstationen 2012 är det lämpligt att överväga elcer- tifikatsystemets fortsatta utveckling, inklusive kvotnivåerna, . Detta behandlas i avsnitt 6.2. I propositionen och elcertifikat (2003/04:42) bedömde regeringen att torven, som är ett certifikatberättigande bränsle i kraftvärmeverk, inte N y förnybar el, T W h Diagram 1: Kvotutveckling och tillkommande förnybar el skulle ha någon påtaglig inverkan på den tidigare fastställda kvotnivån för . Regeringen ansåg därför att kvotnivån inte borde ändras. I översynen av elcertifikatsystemet skulle dock torvens inträde i elcertifikatsystemet särskilt beaktas när kvotnivåerna och framåt fastställs. Torven har fått en större omfattning som certifikatberättigande bränsle än vad tidigare bedömdes. Förekomsten av torv och olika former av biomassa från blandat hushållsavfall har inneburit att betydligt fler certifikat än beräknat finns i omlopp. Det har påverkat prisbildningen på elcertifikaten och viljan till nyinvesteringar. De kvotnivåer som föreslås beaktar därför bl.a. torvens inträde i el- certifikatsystemet. Diagram 1 visar hur kvotnivåerna och den tillkommande nya förny- bara elproduktionen beräknas utvecklas fram . Diagrammets staplar visar ackumulerat den tillkommande förnybara elproduktion som har tagits eller beräknas tas i drift inom ramen för elcertifikatsystemet. Diagrammets kurva visar utvecklingen av kvotnivån med hänsyn till utfasningen av äldre produktionsanläggningar i systemet. I Tabell 1 på följande sida visas mer i detalj hur kvotplikt och förnybar elproduktion bedöms utvecklas fram . Jämfört med departementspromemorians förslag har bedömningen av hur elanvändningen kommer att utvecklas reviderats, vilket påverkar kvotnivåerna. Tabellen visar dels vilken utveckling som är antagen för den svenska elanvändningen , dels hur stor andel av elan- vändningen som är kvotpliktig . Under kolumnen Total förnybar el i tabellen framgår omfattningen av den förnybara el- produktion som bedöms produceras . Under kolumnen Ny förnybar el framgår utvecklingen av de nya anläggningar för förny- bar el som tas i drift . Av tabellen framgår slutligen om- fattningen av den produktion som kommer att fasas ut ur stödsystemet samt hur detta bedöms fördelas . Tabell 1: Utvecklingen av kvotplikten Siffrorna avser utfasningen av småskalig vattenkraft enligt förslaget i lagrådsremissen Förnybar el med gröna certifikat. Regeringen avser att återkomma med lagförslaget i denna fråga. Kraftproduktion från förnybara energikällor har goda miljöegenskaper och regeringen har därför påbörjat ett arbete för att förenkla och effekti- tillståndsprövningen för förnybara energislag, såsom vindkraft och biobränslen. En hög ambitionsnivå inom ramen för elcertifikatsystemet ställer krav på åtgärder för att underlätta tillståndsgivningen för sådana energislag. En särskild kontrollstation 2008 skall tillkomma utöver för- slaget i avsnitt 6.2 och användas för att se hur de åtgärder, som vidtagits för att underlätta denna tillståndsgivning, fallit ut. I det fall förutsättningarna att få till stånd utbyggnaden av sådan förnybar el- produktion inte påtagligt förbättrats, är det regeringens avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att förbättra förutsättningarna. Därmed skapas möjligheter för att senare fatta beslut om att höja ambitionsnivån inom elcertifikatsystemet med upp till . I besluts- underlaget bör ingå en analys av kostnader för systemet, inkluderat sam- hällsekonomiska kostnader och kostnader för staten, hushåll och företag. 6.2Kontrollstationer för den långsiktiga utvecklingen av elcertifikatsystemet Regeringens bedömning: Den långsiktiga utvecklingen av elcertifikat- systemet bör följas upp och utvärderas vid återkommande översyner, som bör ske med start vid en kontrollstation 2012. Departementspromemorians bedömning överensstämmer med reger- ingens. Remissinstanserna: och Skogsindustrierna har delat bedömningen att den första kontrollstationen bör vara 2012, då ställning kan tas till en eventuell fortsatt höjning av ambitionen efter 2016. Statskontoret har anfört att systemutformning, graden av målupp- fyllelse och systemets effekter bör ingå i den kommande utvärderingen av elcertifikatsystemet. Teknikföretagen och Svebio har anfört att en ut- värdering av systemet bör göras tidigare än 2012. Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Elcertifikat för att främja förnybara energikällor (prop. 2002/03:40) ansåg regeringen att en översyn av de framtida kvotnivåerna bör göras med början 2004. redovisade en första översyn av elcertifikatsystemet. Genom översynen har vissa delar av sys- temet identifierats, som kan förbättras och som omfattas av förslagen i denna proposition. Det finns anledning att kontinuerligt följa elcertifikatsystemet för att identifiera ytterligare behov av förändringar i effektiviserande syfte. Små förändringar bör kunna genomföras löpande allt eftersom behov uppstår. För att skapa ökad stabilitet krävs ökad långsiktighet och förutsägbar- het i systemet. Detta gäller framför allt de mål som ställs inom systemet men också andra större förändringar som på ett avgörande sätt påverkar marknadsförutsättningarna för inblandade aktörer. Dagens ordning, med en översyn av de framtida kvotnivåerna , innebär alltför korta intervall. En översyn och utvärdering av den långsiktiga utvecklingen av kvot- nivåerna bör ske i samband med en kontrollstation . Ett så- dant intervall bedöms vara en rimlig avvägning mellan kraven på förut- sägbarhet, uppföljning och kontroll. En sådan översyn och utvärdering av elcertifikatsystemet bör därför kunna göras 2012. Konsekvenserna för elkonsumenterna och ett eventuellt behov av anpassning med hänsyn till dessa bör särskilt värderas och övervägas. I samband med denna översyn bör också behovet av långsiktiga förutsättningar för att ytterligare öka den förnybara elproduktionen efter 2016 övervägas. De förslag och bedömningar som presenteras i denna proposition rör- ande elcertifikatsystemets långsiktiga utveckling kommer således att föl- jas upp med jämna mellanrum. Det finns därför inget behov av att nu överväga eller lämna närmare förslag om hur en eventuell avveckling av systemet efter 2030 skall hanteras praktiskt och juridiskt. 6.3Hur kvoterna skall uttryckas Regeringens förslag: Kvotplikten skall uttryckas som ett visst antal elcertifikat el som en elleverantör har sålt eller en elanvändare har använt. Regeringens bedömning: Som information bör den årliga kvotplik- ten även uttryckas i absoluta termer (terawattimmar), så att det indi- keras hur mycket ny förnybar elproduktion som kvotplikten motsvarar. Departementspromemorians förslag och bedömning överensstäm- mer med regeringens. Remissinstanserna: Svensk Fjärrvärme har tillstyrkt förslaget om hur kvoterna skall utryckas och menat att en redovisning i antalet mega- wattimmar endast kan uppfattas som information om målets storlek. har förordat att kvotplikten skall uttryckas i absoluta termer. har anfört att kvotplikten bara kan defi- nieras på ett sätt. I syfte att undvika tolkningsproblem bör, enligt myn- digheten, kvotpliktsbegreppet reserveras för andelsutformningen, medan en beräkning i absoluta termer förslagsvis kan användas som årliga mål för elcertifikatsystemet. Vindkraftbranschen har anfört att målet bör vara uttryckt i terawattimmar, eftersom detta är ett mycket tydligare mål som inte förändras beroende på klimatfaktorer. RECS har anfört att målen bör formuleras som konsumtionsmål. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt den nuvarande ordningen uttrycks kvotplikten som en procentandel av den kvotpliktiges användning av el under det s.k. beräkningsåret. Även i Europaparlamen- tets och rådets direktiv /77/EG av om främ- jande av el producerad från förnybara energikällor på den inre markna- den för el används procent som en enhet för att uttrycka det vägledande målet för den förnybara elproduktionen. Valet mellan ett procentmål eller ett absolut mål uttryckt i terawattim- mar är i detta sammanhang ett val mellan de kvotpliktigas eller invester- arnas krav på förutsebarhet. Ett mål uttryckt som en procentandel kan nås genom en ökad elproduktion eller genom en förändrad elanvändning, s.k. efterfrågeanpassning. Ett uppfyllt procentmål behöver därför inte nöd- vändigtvis innebära att målet är uppfyllt i absoluta termer, dvs. mätt som terawattimmar, då elanvändningen varierar mellan åren. Med ett tera- wattimmarsmål skapas en tydlighet i målet för den årliga, ökade förny- bara elproduktionen och även för det slutliga målet. Oavsett hur målet ut- trycks går det naturligtvis att, som information, översätta årliga procent- mål till terawattimmarsmål och tvärtom. Totalt sett bör dock förutsebar- heten vara god med båda typerna av mål, givet att de fastläggs för och utan årliga justeringar. Variationer i elanvändningen kan bero på konjunkturläget samt pris- och klimateffekter. Vare sig ett procentmål eller ett absolut terawattim- marsmål garanterar att kvotplikten uppfylls. Kvotpliktsuppfyllelsen beror i första hand på om målet är rimligt med hänsyn till drivkraften för kvotpliktsuppfyllelsen och till vad som är praktiskt möjligt i fråga om Det är kvotpliktsavgiften som är drivkraften Prop. 2005/06:154 bakom kvotpliktsuppfyllelsen, förutsatt att den utformas på ett sätt som gör det ofördelaktigt att välja denna avgift i stället för att uppfylla kvot- plikten. Mot den angivna bakgrunden är det lämpligt att kvotplikten uttrycks som en procentandel av den kvotpliktiges försäljning eller användning av el under beräkningsåret. En procentandel gör det enkelt för den kvotplik- tige att bedöma kvotpliktens omfattning och att administrera inköpen av elcertifikat. Det är vidare relativt enkelt att kommunicera innebörden av ett sådant mål till marknadens aktörer och konsumenterna. För att ge tyd- lig information till marknadens aktörer bör dock målet även uttryckas i absoluta termer som ett terawattimmarsmål, så att det indikeras hur mycket ny förnybar elproduktion som kvotplikten motsvarar. Detta kan lämpligen göras genom att offentliggör målet uttryckt i terawattimmar. 6.4Ansvaret för kvotplikten flyttas Regeringens förslag: Kvotplikten skall flyttas från elanvändarna till elleverantörerna, utom för elanvändare i den utsträckning de använt el som de själva pro- ducerat, importerat eller köpt från den nordiska elbörsen, och elanvändare som är elintensiva företag. De bestämmelser upphör att gälla som rör elleverantörernas rätt att ta ut ersättning för att hantera kvotplikten, skyldighet att särredovisa och rapportera sådan ersättning och möjligheten att frivilligt hantera kvotplikten. Departementspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: , , , , Kommuner och Landsting, LO samt SERO har tillstyrkt förslaget om att ansvaret för kvotplikten flyttas från elanvändarna till elleverantörerna. SERO har anfört att det måste finnas en kontroll av att alla kategorier av elkunder får samma certifikatavgift. och E.ON har avstyrkt förslaget om att ansvaret för kvot- plikten flyttas från elanvändarna till elleverantörerna. har anfört att den politiska osäkerhet som systemet innebär, medför att det är ohållbart för en elleverantör att till fullo förutse marknadens utveckling. Om kvotplikten flyttas är, enligt , en övergångsregel för befintliga kontrakt nödvändig, för att inte drabba elleverantörer med stora kostnader. E.ON har anfört att förslaget att flytta ansvaret för kvot- plikten innebär att elleverantören löpande behöver hantera en volymrisk i sina fastprisåtaganden till kund. Detta innebär en ny kostnad. Konsu- mentverket, Statskontoret, och har tillstyrkt förslaget om att slopa kravet på att elcertifikatkostnaden ska särredovisas på elräkningen. har dessutom anfört att det är viktigt att konsumenten även fortsättningsvis har möjlighet att få information om vilka priser elleverantörerna tar ut för certifikaten och att detta bör finnas tillgängligt via företagens, samt har instämt i att slopandet av kravet på särre- dovisning är positivt ur ett förenklingsperspektiv, men att det också kom- mer att göra konsumenterna mindre medvetna om elcertifikatsystemet och dess roll på den svenska elmarknaden. har ställt sig positivt till att certifikatavgiften skall bakas in i försäljnings- priset på el. Däremot bör kostnaden på något sätt fortfarande vara synlig på fakturan, liksom skatter och andra pålagor. Även Kommuner och Landsting har ansett att kostnaden för elcertifikaten även fortsätt- ningsvis skall anges på fakturan. Plast- & Kemiföretagen har ifrågasatt om konsumentens ställning inom elcertifikatsystemet stärks genom att kostnaden för elcertifikat inte görs synlig i förhållande till slutpriset. Statskontoret har inte sett några skäl för nya skyldigheter att offentlig- göra elpriser. Svensk Fjärrvärme, Tekniska Verken i , SERO och Vindkraftbranschen har anfört att möjligheten för mindre elanvändare att själva hantera sin kvotplikt inte bör tas bort. har efterlyst vissa skattemässiga klargöranden. Bakgrund: I propositionen Elcertifikat för att främja förnybara ener- gikällor (prop. 2002/03:40) föreslog regeringen att slutanvändarna av el skall vara kvotpliktiga, eftersom kostnaden för att köpa elcertifikat slut- ligen kommer att belasta dem och det är rimligt att de ges en möjlighet att påverka denna kostnad. Vad som menas med kvotplikt definieras i 1 kap. 2 § 2 lagen (2003:113) om elcertifikat. Det uttrycks som en elanvändares skyldighet att inneha elcertifikat i förhållande till sin förbrukning av el under det föregående kalenderåret. Kvotplikten hanteras av elanvända- rens elleverantör, om elanvändaren inte valt att själv hantera kvotplikten. En elanvändare som använt el som användaren själv producerat, impor- terat eller köpt på den nordiska elbörsen ansvarar för kvotplikten för så- dan el. En elanvändare i den s.k. elintensiva industrin ansvarar för hela sin kvotplikt. Kvotplikten utvecklas närmare i 4 kap. lagen om elcertifi- kat, där det finns bestämmelser om kvotpliktens omfattning, vilka som skall hantera kvotplikten, deklarationsskyldighet och annullering av el- certifikat. En elleverantör som hanterar kvotplikten har enligt 4 kap. 10 § lagen om elcertifikat rätt att ta ut en ersättning för den tjänsten. Denna ersättning skall redovisas särskilt i fakturan till elanvändaren. Genom en ändring i lagen om elcertifikat infördes en bestämmelse i 6 kap. 10 a §.