prop · GT0378 · 2006-02-08 00:00:00 — Regeringens förslag: Ordnandet och driften av en allmän va-anlägg- ning skall ske så att anläggningen uppfyller de krav som utöver vad som behövs från miljö- och hälsoskyddssynpunkt kan ställas med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser, samt så att också andra allmänna intressen kan tillgodoses, t.ex. räddnings- tjänstens behov. Vad som menas med förbindelsepunkt, dvs. gränsen mellan den all- männa va-anläggningen och fastighetsägarnas va-installation, anges i lagtexten. Om en enskild anläggning blir onyttig till följd av att en allmän va- anläggning ordnas eller utvidgas skall huvudmannen betala skälig er- sättning. Huvudmannen skall underrätta användarna om vattenavstängningar och andra väsentliga förändringar i möjligheterna att använda anlägg- ningen. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar utmönstras ur va-lagstiftningen. De bestämmelser i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar som i övrigt avser hur en allmän va- anläggning skall ordnas och drivas tas in i den nya lagen om vatten- tjänster under rubriken och driften av en allmän va-an- läggning. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har inte föreslagit någon justering av bestämmelsen om er- sättning för onyttiga anordningar. Remissinstanserna: Några direkta invändningar har inte riktats mot förslaget att god hushållning med naturresurser, liksom andra behovsrela- terade allmänna intressen, skall beaktas vid utformningen och driften av kommun har påpekat att det i betänkandet ges lite vägledning om vad som avses hushållning. har anfört att det bör klarläggas att det är huvudmannens skyldighet att ordna eller planera för reserver i sådan omfattning att risken för ett långvarigt och därmed hälsovådligt avbrott elimineras. Enligt Krisberedskapsmyn- digheten saknas det dock anledning att i lagen detaljera vilka krav på säkerhet som skall gälla för allmänna va-anläggningar. Förslaget om att utmönstra bestämmelsen om miljökonsekvensbeskrivningar har inte för- anlett några synpunkter. Skälen för regeringens förslag Huvudmannens ansvar att konstruera och driva en allmän va-anläggning finns angivet i 12 § va-lagen. I samband med tillkomsten av hälsoskydds- lagen (1982:1080) ersattes uttrycket allmän hälsovård med hälso- skydd (prop. 1981/82:219 s. 19 i fråga om hälsoskyddslagen och prop. 1982/83:111 om följdändringarna i bl.a. va-lagen). Att anläggningen även skulle uppfylla de krav som kan ställas från miljöskyddssynpunkt infördes genom en lagändring (prop. 1993/94:180). I den mån anläggningen är tillståndsprövad enligt eller tidigare miljöskyddslagen eller hälsoskyddslagen gäller givetvis att verksamheten måste uppfylla de krav som ställts vid tillståndsprövningen. bestämmelser och föreskrifter med stöd av balken torde omfatta driften av en allmän va-anläggning även i de delar anläggningen inte är tillstånds- eller anmälningspliktig. Även före- skrifter om dricksvatten påverkar huvudmannens skyldigheter. Beträffande vilka anordningar som en allmän va-anläggning skall vara försedd med anges i va-lagen bara att anläggningen skall ha de anord- ningar som krävs för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skä- liga anspråk på säkerhet. Närmare föreskrifter om anläggningens utform- ning har inte ansetts behövliga (prop. 1970:118 s. 137). I avsaknad av föreskrifter i va-lagen har sådana frågor fått avgöras i praxis, främst i mål om ersättning för översvämningsskador efter uppdämningar i det allmänna avloppsnätet. har godtagit att de regler som bransch- organisationen vatten har utarbetat om avloppsledningars dimen- sioner bör kunna läggas till grund vid bedömningen av om anläggningen tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet. I avgöranden från Statens va- nämnd och (tidigare Vattenöverdomstolen) har preci- serats vad som krävs för att en anläggning skall anses tillgodose skäliga krav på säkerhet. Om anläggningen inte tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet kan huvudmannen ådra sig skadeståndsskyldighet och förpliktas vidta åtgärder enligt 29 § va-lagen. Av lagen framgår vidare att en allmän va-anläggning inte får inrättas i strid med en detaljplan, områdesbestämmelser eller andra bestämmelser för markens bebyggande eller så att en ändamålsenlig bebyggelse eller lämplig planläggning försvåras. Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Huvudmannen är vidare skyldig att underhålla anläggningen, t.ex. ge- nom att se till att anläggningens kapacitet inte sätts ned genom avlag- ringar i ledningarna, inväxande rötter eller att nödvändiga pumpanord- ningar fungerar. Underhållsskyldigheten gäller så länge anläggningen be- En avveckling torde komma i fråga endast undantagsvis om an- läggningen inte längre behövs från allmän synpunkt. Det finns exempel på att enskilda va-anläggningar som allmänförklarats enligt 31 § va-lagen ansetts kunna upphöra genom att användarna själva tagit över driften i en gemensamhetsanläggning. Lagstiftningen utesluter inte heller en sådan omvandling av en . Såvitt känt har frågan dock aldrig prövats. Enligt 12 a § va-lagen skall huvudmannen upprätta en miljökonsekvens- beskrivning när en allmän va-anläggning eller en utökning av en sådan planeras, om anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan. Bestämmelsen infördes i samband med ikraftträdande i (prop. 1992/93:60). I va-lagen finns bestämmelser om förbindelsepunkt, som reglerar gräns- dragningen mellan vad som ingår i den allmänna va-anläggningen och fastigheternas installationer. Huvudmannen är ansvarig för den förra men inte för de . Bestämmelsen reglerar inte äganderätten till olika anordningar. Inget hindrar att huvudmannen äger anordningar som inte ingår i den allmänna va-anläggningen, såsom vattenmätare, eller att en fastighetsägare äger en anordning som av tekniska skäl har anslutits till ledningsnätet på huvudmannens sida om förbindelsepunkten (prop. 1970:118 s. 143). Att en förbindelsepunkt har upprättats och fastighets- ägaren informerats om detta har vidare betydelse för frågan om huvud- mannen skall anses ha fullgjort sin skyldighet att ordna anläggningen samt för frågan om avgiftsskyldighetens inträde. I den allmänna va-an- läggningen ingår ledningar och andra anordningar fram till förbindelse- punkten. Däremot ingår inte rännstenar, rännstensbrunnar och ledningar som förbinder sådana brunnar med en allmän avloppsledning i den all- männa va-anläggningen. Vägdiken ingår inte heller. En va-installation definieras som en ledning som för fastighet dragits från förbindelsepunkt samt anordning som förbundits med sådan ledning. Huvudmannen råder inte över va-installationens kvalitet. I va-lagens 19 § finns ett uttryckligt förbud för huvudmän att meddela installationsbe- stämmelser eller föreskrifter om vem som har rätt att utföra installations- arbete. Den bestämmelsen måste närmast ses som en upplysning, efter- som varken va-lagens bestämmelser om rätt för huvudmannen att med- dela allmänna bestämmelser för anläggningens användning eller annan lagstiftning ger huvudmannen i den egenskapen någon sådan rätt. I va-lagen finns särskilda bestämmelser om inlösen av anordningar be- lägna på fastigheter inom verksamhetsområdet och om ersättning till fastighetsägare för en anordning som blir onyttig till följd av att en all- män va-anläggning ordnas. Förutsättningarna för ersättning har precise- rats i avgöranden från , och den ti- digare Vattenöverdomstolen. Allmänna krav för ordnandet och driften av en allmän va-anläggning Även i fortsättningen skall en allmän va-anläggning utföras och drivas så att den uppfyller de krav som från miljö- och hälsoskyddssynpunkt skall tillgodoses. Som tidigare nämnts är det dock inte med stöd av nuvarande 12 § va-lagen möjligt att föreskriva längre gående åtgärder i dessa avse- enden än vad miljölagstiftningen kräver. Detta är rimligt eftersom va-lag- stiftningen inte är någon miljölagstiftning av traditionellt slag utan huvudsakligen reglerar vad som krävs av huvudmannen och av dem som använder anläggningen. Det är dock en självklarhet att en allmän va- anläggning som inrättats för det ändamål som va-lagstiftningen har skall ordnas och drivas på ett från miljö- och hälsoskyddssynpunkt godtagbart sätt. Det bör till och med kunna förväntas att kommunerna tar ett större ansvar för att minska omgivningspåverkan och, utöver det som miljölag- stiftningen kräver, om möjligt vidtar de ytterligare åtgärder som är på- kallade för att t.ex. återföra näringsämnen till det naturliga kretsloppet m.m. Att i va-lagstiftningen ställa upp särskilda krav i detta avseende är däremot inte lämpligt. Om det behövs tvingande föreskrifter som ålägger en verksamhetsutövare längre gående skyldigheter än andra verksamhetsutövare, bör detta inte regleras i va-lagstiftningen utan i den egentliga miljölagstiftningen, främst . Av inledande syftesbestämmelse framgår att skall tillämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hus- hållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Vidare gäller enligt de allmänna hänsynsreglerna i att alla som bedriver eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Detta gäller all verksamhet som faller under reglering, allt- så även i frågor om vattenförsörjning och avlopp. Naturligtvis bör en allmän va-anläggning drivas på ett sätt som tillgodoser en god resurshus- hållning. Detta bör uttryckligen framgå av va-lagstiftningen. har i rapporten 5214 Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp föreslagit att det i va-lagen införs en bestämmelse med innebörden att näringsämnen skall återvinnas i va-anläggningar. Natur- vårdsverket har som skäl anfört att de krav som följer av om resurshushållning torde innebära att kostnader för återvinning av närings- ämnen från avlopp kan debiteras användarna av en allmän va-anläggning med stöd av va-lagen. För att klargöra detta förhållande och undanröja tveksamheter om nödvändiga kostnader för en återföring, har Natur- vårdsverket ändå ansett att det i va-lagen bör föras in en bestämmelse med den innebörden. , som har remissbehandlats, har i de delar som rör va-frågor behandlats av . Regeringen instämmer i bedömning att frågor om miljö- och hälsoskydd samt resurshushållning bör regleras i och tillhörande författningar och inte genom särskilda regler i va-lagstift- ningen. Det innebär dock inte att de skäl som ligger bakom förslaget inte skall beaktas när en allmän va-anläggning ordnas och drivs. Det är vik- tigt att det genom anläggningen finns möjligheter att återföra olika slags näringsämnen, särskilt från avloppsslam, till det naturliga kretsloppet om detta är lämpligt. Särskilt viktigt blir detta sedan förbudet mot deponer- ing av slam trätt i kraft . Att en allmän va-anläggning skall tillgodo- se dessa intressen klargörs i den nu föreslagna nya lagen om allmänna De krav som därmed skall tillgodoses är alltså inte enbart sådana specifika krav som följer av beslut eller författning utan även krav som kan anses följa av allmänna hänsynsregler. Det bör dock inte i va-lagstiftningen preciseras närmare vilka krav som behöver ställas i det enskilda fallet. I omnämnda rapport behandlas också frågan om av- loppsplaner som underlag för bl.a. beslut om framtida avloppssystem, in- klusive återföring av näringsämnen. Flera omständigheter talar för lämp- ligheten av en samlad planering av avloppshanteringen, inte enbart inom verksamhetsområdet för den allmänna va-anläggningen utan för all bebyggelse inom kommunen. Syftet med avloppsplanerna anges bl.a. vara att fastlägga den långsiktiga inriktningen av vatten- och av- loppshanteringen, för såväl verksamhetsområdet som områden med en- skilda va-lösningar, samt att tydliggöra ansvarsfördelningen vid återför- ing av avloppsnäring från enskilda anläggningar. Kommunerna har ett övergripande ansvar för planeringen av vattenförsörjning och avloppshantering. För allmänna vattentjänster sker detta genom bestämmande av verksamhetsområdet låt vara att verksamhetsområdet bestäms av va-huvudmannen. Utanför verksam- hetsområdet kommer den kommunala planeringen till uttryck i vad som kan föreskrivas med stöd av miljö- eller bygglagstiftningen. Något formaliserat förfarande som särskilt avser dessa frågor är dock inte före- skrivet. Avloppsplanering eller annan va-planering av det slag som avses i bör givetvis inte begränsas till den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde. Kommunen har enligt den nu föreslagna ordningen ingen skyldighet att ordna en va-anläggning om det inte med hänsyn till lagens skyddsintressen anses finnas ett behov av en samlad lösning i ett större sammanhang. Vid genomförandet av ram- direktivet för vatten torde dock bli nödvändigt för kommunerna att i ännu högre grad än inventera och planera för all va-försörjning i kommu- nen. Kraven på vattentjänsterna kan dessutom antas öka genom ramdi- rektivet och det kan givetvis medföra en större skyldighet för kommu- nerna att se till att vattentjänsterna ordnas med hänsyn till skyddet för miljön. Lagförslaget kommer däremot inte att leda till ökade skyldigheter i detta hänseende när va-försörjningen inte behöver ordnas i ett större sammanhang. och andra allmänna intressens behov av vattentjänster Som tidigare konstaterats bör varken leverans av släckvatten eller vatten- försörjning för andra liknande ändamål ses som en obligatorisk vatten- tjänst. Däremot bör huvudmannen i viss omfattning vara skyldig att an- passa anläggningen så att den tillgodoser exempelvis räddningstjänstens behov. regleras genom lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, som ersatte räddningstjänstlagen (1986:1102). Kommunen skall ansvara för räddningstjänsten inom kommunen, utom när ansvaret undantagsvis faller på staten. De befintliga vattenledningsnäten är ofta utförda och dimensionerade med beaktande av räddningstjänstens behov av släckvatten. När det är möjligt, är det givetvis också lämpligt att såväl va-kollektivets som rädd- ningstjänstens behov kan tillgodoses genom den allmänna va-anlägg- ningen. En uppdimensionering av vattenanläggningen för att tillgodose räddningstjänstens behov är dock inte problemfri. En väl tilltagen dimen- sionering av ledningsnätet medför lägre vattenomsättning vilket kan leda till bl.a. försämrad dricksvattenkvalitet. Detta medför att en anpassning av vattenledningar för att tillgodose räddningstjänstens behov inte enbart är en ekonomisk utan i hög grad också en teknisk fråga. Behovet av tillgång till släckvatten har i viss mån förändrats. Släckvat- tenförsörjningen tillgodoses i stor utsträckning genom tankfordon. Trenden går dock mot allt mindre insatsstyrkor som inte möjliggör släck- ning med tankfordon. Även om det alltså inte i samma utsträckning som förr krävs en anpassning av den allmänna va-anläggningen till räddnings- tjänstens behov, måste detta behov fortfarande beaktas. Det är rimligt att låta räddningstjänsten, och inte va-kollektivet, stå för de merkostnader som en särskild anpassning av vattenanläggningen till räddningstjänstens behov medför. Det är däremot inte lika givet i vilken omfattning räddningstjänsten skall betala för den vattenförbrukning som sker och det kan strida mot va-kollektivets intresse att låta avgifterna för va-anläggningen omfatta kostnaden för ett stort släckvattensuttag. särskilda behov talar för att sådana vattentjänster i första hand bör regleras i avtal. I fråga om att använda vattenlednings- nätet borde det inte möta alltför stora svårigheter för huvudmannen och räddningstjänsten att komma överens om vad som skall gälla. Om en sådan överenskommelse däremot inte kan träffas, kan räddningstjänsten inte utifrån va-lagstiftningen och rättspraxis ställa andra krav på vatten- tjänsterna än vad som gäller för bostadsbebyggelsen. Det kan ifrågasättas om detta är en helt lämplig lösning. I och för sig skulle det föra för långt om huvudmannen alltid skulle vara skyldig att anpassa anläggningen till de behov som räddningstjänsten och andra allmänna intressen kan tänkas ha. Detta gäller inte minst då en sådan anpassning kan leda till en för- sämring av kvaliteten för bostadsbebyggelsens vattentjänster. Dessutom kan behovet av släckvatten numera också tillgodoses på annat sätt än genom den allmänna vattenanläggningen. Detta hindrar inte att huvudmannen ändå kan ha ett ansvar att i görlig utsträckning tillgodose allmänna intressen av detta slag, när det är fören- ligt med den allmänna va-anläggningens ändamål, t.ex. att anläggningen kan betjäna de brandposter som fortfarande behövs. I lagen bör det därför införas en uttrycklig bestämmelse om att en allmän va-anläggning, i den mån det är förenligt med anläggningens huvudsakliga ändamål, bör ord- nas och drivas så att också andra allmänna intressen kan tillgodoses. En sådan föreskrift ger huvudmannen ett större ansvar avseende räddnings- tjänsten och andra allmänna intressen. Skulle det uppkomma en tvist om dessa frågor kan den prövas av . Tvisten kan bestå i att man inte kan enas om huruvida vattenanläggningen lämpligen bör anpas- sas för att tillgodose ett visst allmänt behov eller hur detta i så fall skall göras eller på vilka villkor användningen skall ske. Allmänna va-anläggningar har ansetts vara av så central betydelse för samhällets förmåga att fungera att de omfattas av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Det kan finnas anledning att vidta särskilda säkerhets- åtgärder för att skydda den allmänna va-anläggningen mot sabotage eller terrorhandlingar. Den föreslagna ordningen att en allmän va-anläggning i vissa fall bör ordnas och drivas så att även andra allmänna intressen som har behov av anläggningen kan tillgodoses förstärker behovet av säker- hetsåtgärder. Genom förslaget att anläggningen skall fylla skäliga anspråk på säker- het har dessa risk- och sårbarhetsaspekter beaktats. Det är inte lämpligt att i lagtexten mera detaljerat föreskriva vilka åtgärder som skall vidtas. Det får överlämnas till huvudmannens bedömning med hänsyn till de sär- skilda förhållanden som gäller för anläggningen. Kostnader för motive- rade säkerhetsåtgärder mot t.ex. sabotage och terrorhandlingar måste be- traktas som nödvändiga kostnader för va-verksamheten. Med förbindelsepunkt avses, enligt gällande rätt och som den kommit till uttryck i praxis, gränsen mellan den allmänna anläggningen och fas- tigheternas va-installationer. Den har betydelse för frågorna om när rätten att använda en allmän va-anläggning inträder och avgiftsskyldighet uppkommer. Förbindelsepunkten står alltså i dessa avseenden för en rättslig reglering och avser inte i första hand en fysisk anordning. För att fylla sin funktion måste förbindelsepunkten dock kunna hänföras till en viss fysisk placering. Om en allmän anläggning ordnas för lokalt omhän- dertagande av dagvatten behöver normalt ingen förbindelsepunkt upp- rättas. Det får anses ligga i sakens natur och behöver inte anmärkas i lagtexten. Enligt gällande rätt skall förbindelsepunkten förläggas i fastighetens omedelbara närhet. Det är normalt inte rimligt att fastighetsägaren skall behöva förlägga fastighetens installationer på annans mark. Att förbin- delsepunkten skall vara belägen i fastighetens omedelbara närhet innebär dock inte nödvändigtvis att den måste upprättas så nära fastighetens byggnad eller anläggning som möjligt. För s.k. skafttomter är huvudman- nen berättigad att förlägga förbindelsepunkten där skaftet mynnar i gatan, oavsett var på fastigheten bebyggelsen är belägen. Liksom fastighets- ägaren i princip inte skall behöva svara för ledningar utanför den egna fastigheten skall å andra sidan inte heller huvudmannen enligt huvud- regeln behöva ha ansvaret för ledningar och andra anordningar inne på tomt- eller kvartersmark. Närhetskravet kan inte vara absolut. Om det på grund av terrängför- hållandena eller liknande inte är lämpligt, eller i vart fall förenat med betydande merkostnader, att förlägga förbindelsepunkten i fastighetens omedelbara närhet bör det, liksom enligt gällande rätt, finnas en möjlig- het att undantagsvis bestämma en annan plats för förbindelsepunkten. Motsvarande bör gälla om den rättsliga fastighetsindelningen är sådan att det för en viss fastighet inte är möjligt att i gatumark förlägga en förbin- delsepunkt, exempelvis om fastigheten har avstyckats från en annan och då tillförsäkrats rätt till anslutning till en gata (exempelvis genom servi- tut). Också när fastighetsägarna valt att inrätta en gemensamhetsanlägg- ning eller på annat liknande sätt inrättat ett internt distributionsnät för vatten och avlopp bör närhetskravet i vissa fall kunna frångås för var och en av fastigheterna till förmån för en gemensam förbindelsepunkt. Det nämnda exemplet överensstämmer med vad som i va-rättslig praxis har ansetts kunna utgöra särskilda skäl för en avvikande placering av förbin- delsepunkten. Det är inte möjligt att närmare ange i lagtexten de olika situationer som kan utgöra sådana särskilda skäl, utan det får även i fort- sättningen överlämnas åt rättstillämpningen att bestämma. De hittillsvar- ande erfarenheterna från tillämpningen tyder inte på något behov av änd- rade regler. Förbindelsepunkt för tredimensionella fastigheter Reglerna om tredimensionell fastighetsindelning, som trädde i kraft , medför att en fastighet skall kunna avgränsas inte enbart i markplanet utan även i vertikalplanet, dvs. i höjd och djupled. Vid tre- dimensionell fastighetsindelning kan det vara svårt att upprätthålla kravet på omedelbar närhet. Om den tredimensionella fastigheten avser en del av en byggnad, utan anknytning till markplanet, är svårigheten uppenbar. Inte heller för en tredimensionell fastighet som är belägen under mark- ytan är det alltid möjligt att upprätta en förbindelsepunkt i fastighetens omedelbara närhet. I propositionen 2002/03:116 ges en del exempel på tredimensionell fastighetsindelning och hur sådana fastigheter avgränsas. Bara undantagsvis kan det förutsättas att den tredimensionella fastighe- tens gräns sammanfaller med den tidigare traditionella fastighetens gräns. Det finns olika tänkbara sätt att hantera de tredimensionella fastighet- erna i det va-rättsliga systemet. Vid bedömningen av vilken lösning som är lämplig bör beaktas i vilken omfattning tredimensionell fastighetsindel- ning kan komma att bli aktuell. har gjort bedöm- ningen att sådan fastighetsindelning torde bli relativt ovanlig och att det därför är svårt att motivera en särreglering för tredimensionellt indelade fastigheter. I de fall då en tredimensionellt indelad fastighet faktiskt grän- sar till en gata finns det inte heller skäl att göra avsteg från närhetskravet. Det närmare behovet och utformningen kan hur som helst knappast bedö- mas innan det finns erfarenheter av tillämpningen av de nya reglerna. Frågan är om en förläggning i den omedelbara närheten bör vara hu- vudregeln också för de tredimensionella fastigheterna. I många fall skulle detta leda till mindre lyckade eller olämpliga lösningar, exempelvis att huvudmannen skulle ansvara för en allmän va-anläggning inom en bygg- nad som är uppdelad i flera fastigheter. Dessutom skulle en konsekvens vara att, om ett våningsplan i en byggnad på en traditionell fastighet har brutits ut till en särskild fastighet, huvudmannen gentemot den traditio- nella fastigheten kunde fullgöra sin skyldighet genom en förbindelse- punkt vid fastighetsgränsen men för den tredimensionella fastigheten skulle krävas ledningsdragning över den förra. Om huvudregeln formellt sett skall gälla för alla slags fastigheter bör det för tredimensionella fastigheter därför regelmässigt få anses finnas särskilda skäl för en annan placering av förbindelsepunkten än vad som Prop. 2005/06:78 följer av kravet på omedelbar närhet.