prop · GT0377 · 2006-02-09 00:00:00 — Registrering kan ha betydelse för bl.a. utlänningskontroll och statistik samt vara till ledning för myndigheternas handläggning av andra typer av ärenden rörande EES-medborgare. För verkets del kan det underlätta handläggningen av ärenden rörande uppehållskort. Det är dock enligt verkets mening inte något självständigt argument för att införa en sär- skild registrering. Verket ser dock ingen anledning att ta ställning till vilken princip som bör väga tyngst i valet mellan registrering eller icke- registrering. Däremot avstyrker verket utredningens förslag att även ar- betssökande ska omfattas av kravet på registrering. Förslaget går enligt verkets mening utöver vad direktivet kräver. Arbetssökande nämns heller inte i artikel 8.3 i direktivet där det finns en uppräkning av de krav som får ställas för att medge registrering. Verket påtalar även att arbetssökan- de inte enligt nuvarande regler behöver ha uppehållstillstånd ens om de- ras vistelse är . Vidare får arbetssökande anses vara en grupp vars vistelse i landet kan vara högst tillfällig och det kommer sannolikt att vara svårt att bedöma om de uppfyller den förutsättning som tagits upp i 3 kap. 5 a § fjärde stycket UtlF, dvs. om de har verklig möj- lighet att få anställning. Vidare anser verket att EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållstillstånd, oavsett på vilken grund tillstånden beviljats, ska vara undantagna från kravet på registre- ring respektive uppehållskort. delar utredningens uppfattning att den individuella utlänningskontrollen utgör ett starkt skäl för att infö- ra ett registreringsförfarande. förutsätter att verket i sin brotts- bekämpande verksamhet får direkttillgång till registret i likhet med ex- empelvis och polismyndigheterna. Säkerhetspolisen, Datainspektionen, CSN, Kommuner och Landsting och Lands- organisationen (LO) anser att en registrering bör införas och att de förde- lar som anges i betänkandet motiverar denna registrering. Arbetsmark- nadsstyrelsen har anfört att registreringen så långt som möjligt bör rym- mas inom befintliga system. anser att det inte finns behov av ytterligare registrering vid eftersom Skatte- verket kan utfärda samordningsnummer som är en enhetlig identitetsbe- teckning för fysiska personer som inte är eller har varit folkbokförda i . Registret förs hos och kan användas av både en- skilda och statliga verksamheter. Skälen för regeringens bedömning: Förfarandet med registrering in- nebär, som tidigare nämnts, en möjlighet att utöva en individuell utlän- ningskontroll, medför att intresset av att statistiskt kunna bevaka migra- tionen till landet kan tillgodoses och underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, t.ex. uppehållskort. Det bör vara en målsättning för registreringsförfarandet att skapa ett rättssä- kert och effektivt system som fastslår dels unionsmedborgares identitet och medborgarskap, dels grunden för deras uppehållsrätt. Om något sy- stem med registrering inte skulle finnas är risken att olika myndigheter, var för sig, skulle bli tvungna att utan annan vägledning göra svåra avvä- ganden som myndigheterna saknar egentlig kompetens för. står som både rättsosäkert, tidskrävande och ineffektivt. Ett registrerings- system med en centralt ansvarig registreringsmyndighet minskar risken för att olika myndigheter gör olika bedömningar. Det kan emellanåt vara svårt att avgöra om en person är unionsmedborgare. Det är även tänkbart att myndigheter har olika uppfattning om på vilken grund en viss uni- onsmedborgare har uppehållsrätt. Det synes därför mer ändamålsenligt att andra myndigheter har möjlighet att använda registreringen som en utgångspunkt för sin bedömning. Registreringen bör vara en åtgärd som normalt sett underlättar för unionsmedborgaren att komma i åtnjutande av de rättigheter och förmåner som följer av uppehållsrätten. Det är rim- ligt att utgå från att andra myndigheter i första hand kommer att göra en mer noggrann bedömning beträffande uppehållsrätten och dess följder i de fall sökanden saknar registreringsbevis. Även om varje myndighet har att göra en självständig prövning inom sitt respektive område, utgör regi- streringsförfarandet ett hjälpmedel för prövningen. Onödiga tvister vid andra myndigheter kan på detta sätt undvikas. Om myndigheter som kommer i kontakt med den enskilde kan få vägledning av registreringen bör förfarandet även medföra en samhällsekonomisk vinst. Eftersom för- farandet i normalfallet endast bör innebära att den ansvariga myndighe- ten utan någon fördjupad kontroll registrerar de uppgifter som den en- skilde tillhandahåller, bör det för övrigt vara möjligt att tillämpa ett för- enklat förfarande beträffande uppgiftslämnandet. Det är tänkbart att det i stor utsträckning går att använda elektroniska ansökningar. Migrations- verket utarbetar ett sådant system när det gäller vissa an- sökningar om uppehållstillstånd. Med ett sådant förenklat förfarande bör inskränkningen av den enskildes fria rörlighet kunna begränsas till ett minimum. Regeringen anser sammanfattningsvis att det finns övervä- gande skäl som talar för att registrering bör införas. Enligt personuppgiftslagen är den personuppgiftsansvarig för behand- lingen som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter. Det är således enligt personuppgiftslagen de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet som avgör vem som är personuppgiftsansvarig. I lag eller förord- ning kan emellertid bestämmelser med annan innebörd meddelas. Sådana bestämmelser tar nämligen över regleringen i personuppgiftslagen (se 2 §). En sådan bestämmelse finns redan nu i utlänningsdataförordningen. Ändamålsbestämningens centrala betydelse för integritetsskyddet gör att principiella skäl med styrka talar för att lagstiftaren uttryckligen bestäm- mer ändamålen med ett registreringsförfarande enligt rörlighetsdirektivet. Behandling av personuppgifter inom nu aktuellt område särregleras i utlänningsdataförordningen. Denna förordning har enligt 2 § PUL före- träde framför reglerna i personuppgiftslagen. Målet bör dock vara att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt käns- ligt innehåll regleras i lag. Det förfarande som här är i fråga bör utgöra sådan behandling som lämpligast regleras i lag. Utlänningsdataförord- ningen anger vissa godtagbara ändamål för behandling av personuppgif- ter. Bl.a. är det tillåtet att behandla personuppgifter för myndighets hand- läggning av ärenden i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller författ- ning samt för framställning av statistik. Det anges inte uttryckligen att det även är tillåtet att behandla personuppgifter i syfte att utöva kontroll av utlänningar under deras vistelse i . Något sådant ändamål finns inte heller angivet i personuppgiftslagen. har i sitt betänkande föreslagit att även den nya utlänningsdatalagen skall ange de fall i vilka behandling av personuppgifter är tillåten. Bl.a. skall personuppgifter få behandlas om det är nödvändigt för handläggning av ärenden, för kontroll av utlänning under vistelsen i samt för framställning av statistik. Enligt regeringens mening omfattar dessa för- slag även de ändamål som gäller för registreringsförfarandet enligt rör- lighetsdirektivet. Som tidigare nämnts är utlänningsdatautredningens förslag föremål för beredning i med sikte på en propo- sition , varför det saknas skäl att föreslå lagänd- ringar med avseende på registreringens ändamål. 5.14.5Registreringens utformning och organisation Regeringens förslag: skall vara ansvarig myndighet för registreringen av EES-medborgare. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utredning- en har dock pekat på att ett alternativ är att i utökad omfattning använda det befintliga systemet med samordningsnummer inom folkbokföringen. Remissinstanserna: motsätter sig inte att ansvaret för att administrera registreringen åläggs verket. , , , CSN och Kommuner och Landsting anser att bör vara ansvarig myndighet för registrerings- förfarandet. Skälen för regeringens förslag: Det finns olika alternativ till hur en registrering skall utformas och organiseras. De myndigheter som reger- ingen bedömer kan komma ifråga som ansvarig myndighet för registre- ringen är dock och . är central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet. Verket tillämpar de regler som styr invandring till och beviljande av svenskt medborgarskap. Verket tar emot och behandlar ansökningar om asyl, visum och uppehållstillstånd samt erbjuder de asylsökande bostad . Det är också verkets ansvar att underlätta för den som vill återvandra samt att förmå den som inte har erforderligt uppehållstillstånd att lämna landet. skall, enligt 3 § första stycket 3 förordningen (2004:294) med instruktion för , föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning som det behövs för verksamheten. har ett väl utvecklat system för automatiserad behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlänningslagstiftningen. Den centrala databasen inom betecknas centrala utlänningsdatabasen (). CUD utgör verkets utlänningsregister och möjliggör för verket att föra erforderlig statistik. behandling av personuppgifter regleras av utlänningsdataförordningen. Enligt förordningen får verket i automatiserat verksamhetsregister behandla personuppgifter för författ- ningsreglerad handläggning av ärenden och för fullgörande av sin för- fattningsreglerade underrättelseskyldighet. Verket får även behandla per- sonuppgifter för bl.a. framställning av statistik. Av utlänningsdataförord- ningen framgår vilka personuppgifter som får behandlas i registret. grationsverket upprätthåller också rättsfallsregister, fingeravtrycksregis- Prop. 2005/06:77 ter och landinformationsregister. , polismyndigheter, , och utlandsmyndigheter får en- ligt utlänningsdataförordningen ha direktåtkomst till verksamhetsregister (vad avser begreppet direktåtkomst, se avsnitt 6.17.1). Även har möjlighet att få tillgång till vissa uppgifter hos . ansvarar för folkbokföringsdatabasen. I databasen regi- streras en mängd olika händelser i människors liv såsom födelse, döds- fall, flyttningar, in- och utvandringar, vigslar, partnerskap, äktenskaps- skillnad och namnändringar. Folkbokföringen ligger till grund för ett stort antal av våra medborgerliga rättigheter och skyldigheter. Exempel- vis måste en person i många sammanhang kunna styrka en uppgift om namn eller civilstånd. Uppgiften om att en enskild är folkbokförd an- vänds vid bedömningen av dennes rätt till sociala förmåner och bidrag. Frågan om i vilken kommun beskattning skall ske är beroende av var inom landet personen är folkbokförd. Uppgifterna i folkbokföringsdata- basen vidarebefordras till personregister hos andra myndigheter. Folk- bokföringsdatabasen definieras som en samling personuppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de i lagen angivna ändamålen. Folkbokföringsdatabasen är främst avsedd att användas av myndigheter. Regeringen kan dock meddela före- skrifter om att uppgifter får lämnas ut till enskild. I den förvaltningspoli- tiska propositionen anges att det främsta skälet till att det skall finnas en möjlighet att lämna ut uppgifter till en enskild är att skall kunna använda sig av registret (prop. 1997/98:136, s. I övriga fall skall prövningen enligt motiven vara restriktiv. Endast sådana fall där behovet är utrett och inte kan tillgodoses inom ramen för SPAR bör överhuvudtaget komma i fråga. Det ovan sagda gäller direktåtkomst. När det gäller rätten att få avskrift av uppgifter i databasen gäller tryckfrihets- förordningen och vanliga sekretessregler. Det finns olika alternativ som alla innefattar att är per- sonuppgiftsansvarig myndighet. I likhet med vad som anförts i SOU 2005:49 anser regeringen att inget av dessa alternativ är att föredra. är central utlänningsmyndighet och har en organisation som utför i princip samma handläggning och pröv- ning som kommer att bli aktuell när rörlighetsdirektivet genomförs. Ver- ket är den myndighet som kanske bättre än någon annan myndighet har den kompetens som är nödvändig för förfarandet. da- tabas kan behandla alla de personuppgifter som aktualiseras i samband med det föreslagna registreringsförfarandet. Alla viktiga skäl till att införa registreringsförfarandet kan tillgodoses genom Migrations- verket. Som anförs i avsnitt 6.15.1 anser regeringen dessutom att Migra- tionsverket är den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för utfär- dandet av uppehållskort. Intresset av att begränsa administrativa förfa- randen och kostnader talar för att den myndighet som har ansvaret för uppehållskorten även bör ansvara för registreringsförfarandet. Samman- taget anser regeringen att det bör vara som skall ansva- ra för registreringsförfarandet. Regeringens förslag: En utlänning som är medborgare i en EES-stat och som har uppehållsrätt i skall registrera sig hos , om han eller hon avser att vistas i landet mer än . Nordiska medborgare och EES-medborgare som har uppehållstillstånd eller är ar- betssökande skall inte omfattas av registreringsskyldigheten. Regeringen skall bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om vil- ka uppgifter som skall lämnas vid registreringen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har anfört att det bör övervägas om inte registreringsskyldigheten enligt 5 kap. 8 § UtlL som i sig inte är rättighetsskapande bör knyta an till direktivtextens vid uppehåll i riket som överstiger . avstyrker utredningens förslag att kravet på registrering även ska omfatta EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållstillstånd enligt nationella reg- ler. Verket menar att de, i likhet med de EES-medborgare som har gäl- lande uppehållstillstånd enligt nuvarande EES-regler, bör undantas från kravet på registreringen. Att kräva registrering även av dem som har na- uppehållstillstånd skulle innebära att de på nytt måste vidtaga åtgärder för att legalisera sin vistelse här trots att de redan har uppehålls- tillstånd. Det framstå som en onödig administrativ pålaga för personerna i ifråga. Verket avstyrker även förslaget att arbetssökande skall omfattas av kravet på registrering. Enligt verkets mening är en registrering av ar- betssökande inte förenligt med rörlighetsdirektivet eller i vart fall inte i enlighet med direktivets anda att öppna för ett sådant registreringskrav. Skälen för regeringens förslag: Som angivits i avsnitt 6.14.4 bör ett särskilt registreringsförfarande införas. Som vidare angivits i avsnitt 6.14.5 bör vara ansvarig myndighet för registreringen. För att skall kunna genomföra denna uppgift måste den enskilde åläggas en skyldighet att registrera sig. Av artikel 8.2 respektive 9.2 framgår att fristen för registrering respek- tive ansökan om uppehållskort inte får understiga räknat från ankomstdagen. Enligt regeringens mening bör det i lag anges att registre- ring eller ansökan om uppehållskort skall ske senast efter ankomsten till . Med hänsyn till att utlänningar i allmänhet har rätt att vistas i utan uppehållstillstånd, är det både lämpligt och praktiskt att dessa tidsfrister överensstämmer. Det kan dock inte anses föreligga något hinder mot att, om utlänningen själv begär det, registrering utförs eller uppehållskort utfärdas redan under vistelsens tre första månader. Inte heller kan det anses föreligga något hinder mot att handlingar utfärdas innan den enskilde rest in i landet. Nordiska medborgare är undantagna kravet på uppehållstillstånd. Att ålägga dem en registreringsskyldighet vore att skärpa kraven på nor- diska medborgare i , vilket inte är önskvärt. Dessa medborgare bör därför undantas från registreringskravet. Utgångspunkten i förslaget är att de som har uppehållsrätt skall registrera sig. Det innebär att även de medborgare i en EES-stat som har uppehållstillstånd enligt ut- länningslags regler skall registreras, om de uppfyller kraven för uppe- Det förefaller härvid onödigt att belasta dessa utlänningar med det nya förfarandet så länge de har giltigt uppehållstillstånd enligt natio- nell rätt, varför även dessa bör undantas från registrering. Arbetssökande behöver enligt nuvarande regler inte ha uppehållstill- stånd ens om deras vistelse i landet är . Dessutom får arbetssökande anses vara en grupp vars vistelse i landet är högst till- fällig, eftersom de i regel kan antas lämna landet om de inte får något arbete. Om personen får ett arbete kommer han eller hon att registreras som arbetsstagare. Om vederbörande i annat fall upphör att vara arbets- sökande men ändå väljer att stanna kvar i landet pga. att han eller hon har tillräckliga medel för sin och sina familjemedlemmars försörjning, skall registrering istället att ske på denna grund. Det saknas därför anledning att nu införa ett krav på registrering för arbetssökande. Vilka uppgifter som utlänningen skall lämna för att kunna registreras bör anges i närmare föreskrifter av regeringen. Rörlighetsdirektivet anger härvid vilka krav som medlemsstaten högst får ställa för att registre- ringsbevis skall utfärdas. Eftersom utlänningen skall kunna föreläggas vid vite att lämna de uppgifter som krävs för att registrering skall kunna ske (se avsnitt 6.16.1), är det lämpligt att regeringen uttryckligen bemyn- digas att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som därvid skall läm- nas. 5.14.7Uppgifter som bör och får behandlas Regeringens bedömning: Det bör framgå av lag vilka uppgifter som får behandlas i registreringsförfarandet. Några lagändringar bedöms dock inte nödvändiga. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har anfört att frågan om hur omfattande prövning och kontroll som får göras beträffande själva regi- streringen bör beröras närmare. tillstyrker förslaget men föreslår att också skall registrera utländskt social- försäkringsnummer eftersom detta underlättar för den enskilde, Försäk- ringskassan och berörda utländska myndigheter. Att ha dessa uppgifter gör det lättare för i kontakten med utländska myndig- heter när det är fråga om att utreda försäkringstillhörighet och att lämna uppgifter om försäkringsperioder i till andra medlemsstater i en- lighet med bestämmelserna i rådets förordningar (EEG) 1408/71 och 574/74. betonar även att det är viktigt att grunden för registreringen framgår, dvs. att det framgår om den berörde är anställd, egenföretagare, arbetssökande eller pensionär. Uppgift om socialförsäk- ringsnummer bör enligt falla in under begreppet andra identifieringsuppgifter och kan registreras av Migrationsver- ket enligt 4 § förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, den s.k. utlänningsdataförordningen. Uppgift om den enskilde är anställd, egen företagare eller arbetssökande bör också kunna registreras med stöd av förordningen. Det kan däremot krävas en förordningsändring för att uppgift om den enskilde är pensionär ska kunna registreras. För att det ska vara möjligt för att registrera uppgift om socialför- säkringsnummer måste det i förslaget till ny 5 kap. 8 § i UtlL läggas till att utlänningen också ska lämna uppgift om utländskt socialförsäkrings- nummer vid registreringen. tillstyrker förslaget och anför att födelseland, vistelsens förväntade varaktighet och anled- ningen till invandringen bör registreras. SCB anser även att en koppling mellan det nya registret och folkbokföringen måste vara möjlig, t.ex. i form av samordningsnummer. Därigenom skapas möjligheter att följa de individer som går från att vara korttidsinvandrare till att folkbokföras. CSN instämmer i utredningens förslag om vilka uppgifter som bör och får behandlas. () har anfört att ett uttryckligt krav på uppvisande av anställningsbevis respektive handling utvisande att den berörde är egenföretagare bör finnas i UtlL. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 8 får varje medlemsstat ålägga unionsmedborgare som vistas i landet att registrera sig, dock framgår inte vilka uppgifter som får registreras. Artikel 8.2 anger visser- ligen vad registreringsbeviset skall innehålla, men direktivets regler har inte utformats som förbud mot registrering av vissa uppgifter. En möjlig slutsats är därför att rörlighetsdirektivet inte i något avseende utgör hin- der mot registrering av personuppgifter. Som anförts i avsnitt 6.14.2 an- ger dock personuppgiftslagstiftningen snävare ramar. Personuppgifter får behandlas endast för sådana ändamål som är tillåtna enligt personupp- giftslagen. De uppgifter som är tänkta att behandlas måste vara nödvän- diga och adekvata i förhållande till ändamålen. Således utgör registre- ringsförfarandets ändamål utgångspunkten för bedömningen av vilka uppgifter som bör behandlas i förfarandet. De aktuella uppgifterna skall därför vara nödvändiga och adekvata i förhållande till behovet av att ut- öva individuell utlänningskontroll, att statistiskt kunna bevaka migratio- nen till landet samt att underlätta den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, t.ex. uppehållskort. I utlänningsdataförordningen regleras i detalj vilka uppgifter som får behandlas. Det är tveksamt om denna uppräkning omfattar alla de upp- gifter som är aktuella i rörlighetsdirektivets registreringsförfarande. Vi- dare är det enligt 13 § PUL förbjudet att behandla känsliga personuppgif- ter, t.ex. uppgifter som avslöjar ras och etniskt ursprung. Begreppet känsliga personuppgifter överensstämmer med det motsvarande be- grepp som används i dataskyddsdirektivet. Förbudet gäller inte bara själ- va uppgiften om t.ex. etniskt ursprung utan även sådana uppgifter som avslöjar denna uppgift. (jfr SOU 2001:32 s.124). Från förbudet gäller vissa undantag. Uppräkningen av undantag är uttömmande och torde inte omfatta samtliga de för registreringsförfarandet aktuella ändamålen. I samband med det nu föreslagna registreringsförfarandet kommer ett stort antal olika uppgifter att behandlas. Vilka uppgifter det är fråga om samt i vilka sammanhang dessa kommer att behöva behandlas redogörs för i det följande. Artikel 8 anger vissa uppgifter och handlingar som aktualiseras i registre- ringsförfarandet. Registreringsbeviset skall enligt artikel 8.2 innehålla uppgift om den registrerade personens namn, adress och registreringsda- tum. Dessa uppgifter måste naturligtvis behandlas. inte innehålla uppgifter om giltighetstid (KOM [2001] 257 slutlig s.12), varför en sådan uppgift följaktligen inte bör registreras. Syftet med att denna uppgift inte skall registreras får förmodas vara att registreringen inte är ett förfarande som förfogar över uppehållsrättens giltighet och att en uppgift om giltighetstid härvid skulle ge sken av motsatsen. Uppe- hållsrättens varaktighet beror på de omständigheter som utgör grunden för den. Det är enligt rörlighetsdirektivet inte tillåtet att införa krav på återkommande förnyelse av registreringsåtgärden. Enligt artikel 8.3 får medlemsstaterna kräva att unionsmedborgaren visar upp vissa handlingar för att denne skall få ett registreringsbevis. Det är därför rimligt att dessa handlingar registreras. Alla unionsmedborgare skall visa upp ett giltigt identitetskort eller pass. En uppgift om att den enskilde har pass eller identitetskort kan knappast anses som känslig. Dock finns andra handlingar som bör visas upp i samband med utfärdan- de av registreringsbevis och vars registrering inte är lika självklar. De unionsmedborgare som uppehåller sig i i egenskap av an- ställda eller egenföretagare skall, för att få utfärdat ett registreringsbevis, uppvisa en bekräftelse från arbetsgivaren om anställning, ett anställnings- intyg eller ett bevis på att unionsmedborgaren är egenföretagare. Motsva- rande bör gälla för tjänsteutövare som inte är anställda eller egenföreta- gare i och som får registreras i detta förfarande.