prop · GT03182 · 2006-03-21 00:00:00 — Eftersom tillståndsplikten avser verksamheter och åtgärder generellt och inte bara sådana som vidtas i Natura 2000-områdena, bör straffbestäm- melsen finnas bland de allmänna bestämmelserna om otillåten miljö- verksamhet och inte i straffbestämmelserna om brott mot områdesskydd (som avser verksamheter och åtgärder i de skyddade områdena). Tillståndsplikter som inte bör omfattas av straffansvar Vissa brott mot tillståndsplikter har inte ett så högt straffvärde. Det gäller verksamheter där ett brott mot tillståndsplikten inte innebär sådana risker att straff är nödvändigt. Miljösanktionsavgift kan då vara en tillräcklig sanktion eller så kan ingripanden med vanliga tillsynsinstrument räcka. har föreslagit en avkriminalisering i fråga om tillståndsplikter som är hänförliga till bemyndigandena i 9 kap. 7 och 12 §§ avseende enskilda avlopp och värmepumpar. Reger- ingen delar kommitténs bedömning att de tillståndsplikterna inte behöver vara förenade med straffansvar. Miljösanktionsavgifter är lämpliga och tillräckliga för att motverka överträdelser. Enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är vissa värmepumpar anmäl- ningspliktiga som s.k. C-verksamheter. För dessa bör i stället miljösank- tionsavgift övervägas. Regeringen avser att göra det. Kommittén har även föreslagit en avkriminalisering av sådan tillstånds- plikt som avses i 9 kap. 11 § om hållande av djur. Reger- ingen delar också denna bedömning. De nuvarande reglerna ger endast möjlighet att föreskriva om tillståndsplikt inom områden som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser. Giftormar och liknande djur kan vålla samma typ av problem även utanför sådana områden. Det bör där- för övervägas om en reglering i fråga om hållande av djur som innebär säkerhetsproblem för människor inte borde vara densamma överallt i landet. Det är när djurhållning kan leda till allvarliga säkerhetsproblem som det kan vara motiverat att förena en tillståndsplikt med straffansvar. Den nuvarande kriminaliseringen är inte motiverad och bör upphävas. Frågan om kriminalisering av djurhållning bör, som påpekat, ses över särskilt. Mot bakgrund av dessa överväganden bör den bestämmelse som finns i 29 kap. 9 § första stycket 2 om förbud mot djurhållning utgå (jfr avsnitt 7.10). Även vissa anmälningsplikter har en sådan betydelse att en underlåten anmälan bör vara förenad med straff. Det gäller bl.a. anmälningspliktiga vattenverksamheter och s.k. C-verksamheter enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. har föreslagit att straffbestämmelsen endast skall omfatta de anmälningsplikter som meddelats med stöd av 9 kap. 6 § och bland dem endast de som regeringen särskilt har angett att de skall vara straffsanktionerade. Regeringen anser inte att detta vore en lämplig ordning. Anmälningsplikter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § bör alltid vara förenade med någon form av sanktion. För vissa anmälningsplikter kan miljösanktionsavgifter vara mer lämpligt medan i andra fall straffansvar bör gälla. Regelverket bör ordnas så att straff inte skall utdömas för en överträdelse som omfattas av föreskrifter om miljö- På så sätt blir regelverket tydligare än med kommitténs förslag. Särskilt om anmälan för samråd har särskilt övervägt frågan om en underlåtenhet att göra anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § bör vara kriminaliserad. Enligt den bestämmelsen skall en sådan verksamhet eller åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön anmälas för samråd hos tillsynsmyndigheten. I bestämmelsens andra stycke finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att meddela föreskrifter om att vissa verksamheter eller åtgärder i hela eller delar av landet skall anmälas för samråd. Sådana föreskrifter finns i fråga om vissa skoterleder, i fråga om renstängsel och i fråga om undersökningsarbeten enligt minerallagen (1991:45). Några remissinstanser har anfört att kriminaliseringen av brott mot plikten att anmäla för samråd enligt 12 kap. 6 § inte är till- räckligt väl avgränsad för att vara straffsanktionerad. Regeringen anser att samrådsbestämmelserna har en viktig funktion som ett förebyggande och enkelt medel för kontroll och styrning av potentiellt miljöstörande verksamheter. I samband med införandet av ansåg Lagrådet att straffsanktionen av samrådsregeln borde begränsas till de fall då sär- skilda föreskrifter om anmälningsskyldighet har meddelats. Regeringen delade inte denna bedömning utan menade att den miljömässiga vinsten sannolikt skulle minska betydligt med en regel utformad enligt Lagrådets förslag (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 382). Regeringen framhöll också som mycket viktigt att mera flagranta fall av brott mot anmälningsskyldigheten inte lämnas osanktionerade. Det straffbara området begränsas genom att det skall vara fråga om en väsentlig ändring i naturmiljön. Inte minst ur ett naturvårdsperspektiv är det viktigt att brott mot anmälningsskyldigheten omfattas av straffansvar. Vid tveksamhet är det lätt att fullgöra skyldig- heten genom att göra en anmälan (a. prop., Del 2, s. 307). Exempel på verksamheter som det kan vara motiverat att anmäla för samråd är större schaktningar och dräneringar, upptagande av ledningsgator samt uppför- ande av radio- och telemaster m.m. Regeringen gör inte någon annan bedömning av situationen nu än när infördes och instämmer alltså i kommitténs bedömning att straffsanktionen av 12 kap. 6 § första stycket bör behållas. Särskilt om gentekniska verksamheter I fråga om genetiskt modifierade organismer finns det enligt bestämmel- serna i 13 kap. föreskrifter om både tillstånds- och anmäl- ningsplikter. har övervägt om miljösanktionsavgifter skulle kunna föreskrivas för några av dessa skyldigheter men ansett att det är förenat med för stora svårigheter att skilja ut vilka verksamheter och åtgärder som skulle kunna omfattas av sådan avgift för att det skall vara möjligt. Även när det gäller genetiskt modifierade mikroorganismer har kommittén funnit det svårt att göra undantag från vad som skall gälla för övriga kategorier av genetiskt modifierade organismer. Regeringen delar kommitténs bedömningar men avser att i samband med det kommande arbetet med förordningen (1998:950) om miljösank- tionsavgifter närmare överväga frågan om inte miljösanktionsavgifter i vissa fall kan vara en lämpligare sanktion än straff. Anmälningsplikter som inte bör omfattas av straffansvar Det finns anmälningsplikter som avser verksamheter eller åtgärder som i mindre mån medför risk för skador och olägenheter och där det kan ifrågasättas om en straffsanktion är motiverad. I stället är miljösanktionsavgiften en bättre avvägd reaktion på en underlåten anmä- lan. Detta gäller exempelvis krav på anmälan av hotell, lokaler för hygie- nisk behandling och idrottsanläggningar m.m. enligt 38 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt anmälan av gödselstad enligt 37 § samma förordning. Straffansvar enligt 29 kap. 4 § bör därför inte omfatta dessa anmälningsplikter. Anmälningsplikter av närmast bagatellkaraktär, t.ex. skyldighet att anmäla ändrade adress- och telefonuppgifter, kan inte anses utgöra en del av samhällets förhandskontroll av miljöpåverkande verksamheter och bör därmed falla utanför vad som menas med otillåten miljöverksamhet. När det gäller anmälningsplikt som avses i 10 kap. 12 § (skyldighet att anmäla åtgärder i miljöriskområden) har kommittén före- slagit straffansvar enligt bestämmelsen om otillåten miljöverksamhet. Eftersom en sådan anmälningsplikt bestäms av bör en straff- sanktion med fängelse i straffskalan inte gälla. En miljösanktionsavgift kan dock vara lämplig som sanktion mot överträdelser av anmälnings- plikten. Sådana åtgärder i ett miljöriskområde som anges i 10 kap. 12 § omfattas av straffansvar enligt den nu föreslagna bestämmelsen i 29 kap. 8 § första stycket 5 (se avsnitt 7.9). I samband med arbetet med förordningen (1998:950) om miljösank- tionsavgifter avser regeringen också att överväga det som Jordbruksver- ket har anfört om att bestämmelserna i 12 kap. 9 § och 3 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket bör upphävas. Med stöd av 15 kap. 25 § första stycket 1 kan det ställas krav på att avfallstransporter som sker yrkesmässigt skall anmälas eller ha tillstånd. Reglerna om anmälningsplikt har kritiserats för att vara alltför omfattande. Alla transporter av farligt avfall som uppkommer i yrkesverksamhet och som inte transporteras av någon som har tillstånd omfattas av anmäl- ningsplikt enligt 34 § avfallsförordningen (2001:1063). Detta är en långt- gående skyldighet och frågan om anmälningsplikten ses över. Tillståndsplikt för avfallstransporter är dock, som har konstaterat, ett mycket viktigt instrument för att motverka att avfall transporteras felaktigt. Att transportera avfall utan föreskrivet tillstånd bör därför vara förenat med straffansvar. För sådana avfallstransporter där lagstiftaren har gjort bedömningen att en anmälningsplikt räcker, bör en miljösanktionsavgift kunna vara en lämplig sanktion. Straffbestäm- melsen om otillåten miljöverksamhet bör därför begränsas till att avse brott mot en föreskrift om tillståndsplikt som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 25 § första stycket 1 . Det bör inte dömas till ansvar för otillåten miljöverksamhet om överträdelsen kan sanktioneras med en miljösanktionsavgift För att undvika dubbel sanktionering av en överträdelse av en föreskrift om tillstånds- eller anmälningsplikt eller motsvarande, bör det i lagen tas in en bestämmelse om att det inte skall dömas till ansvar för otillåten miljöverksamhet om gärningen är en överträdelse som kan sanktioneras med en miljösanktionsavgift. Med en sådan ordning blir det både möjligt och nödvändigt att av- gränsa det straffbara området till de verkligt straffvärda fallen. I den på- gående översynen av förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter kommer regeringen att göra de närmare övervägandena om vilka anmäl- nings- och tillståndsplikter m.m. som bör sanktioneras med miljösank- tionsavgift och som är lämpliga för den sanktionsformen. Eftersom det straffbara området föreslås bli begränsat till de förprövnings- plikter som är mest straffvärda, finns det, enligt , anledning att överväga om det nuvarande undantaget för ringa brott (29 kap. 11 § första stycket ) bör kvarstå. Några remissinstan- ser har ansett att undantaget för ringa brott bör finnas kvar. Syftet med ringaundantaget är att det enbart bör komma i fråga när gärningen framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffansvaret. Det skall vara fråga om bagatell- artade förseelser (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 530 och Del 2, s. 312). Regeringen konstaterar att det intresse som direkt är avsett att skyddas med straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet är intresset av att den föreskrivna förprövningen faktiskt kan äga rum innan verksamheten eller åtgärden påbörjas. De olika förprövningsplikter som omfattas av straffansvar enligt den nu förslagna straffbestämmelsen är av central och grundläggande karaktär. Straffbestämmelsen blir tydligare avgränsad och de mindre straffvärda brotten mot förprövningsplikt förs bort från det straffbara området. Mot denna bakgrund finns det inte längre behov av eller utrymme för undantag för ringa brott. I den mån ett brott i det enskilda fallet anses vara mindre straffvärt, får detta beaktas inom ramen för straffmätning och påföljdsval. När det gäller brott mot villkor eller andra bestämmelser i ett tillstånds- beslut eller motsvarande, finns det dock anledning att behålla undantaget för ringa brott. Den frågan behandlas i avsnitt 7.6. 7.6Brott mot tillståndsvillkor och liknande Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor eller en bestämmelse i ett tillstånd eller i ett beslut om tillåtlighet, godkännande eller dispens skall dömas till ansvar enligt straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet. Detsamma skall gälla i fråga om villkor och bestämmelser i domar och beslut om lagligför- enligt lagen (1998:811) om införande av . Det skall inte dömas till ansvar för gärningar som är att anse som ringa. förslag skiljer sig från regeringens endast på så sätt att enligt kommitténs förslag regleras de nu ifrågavarande brotten i en särskild paragraf och rubriceras villkorsbrott. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt kommitténs förslag. har anfört att det är onödigt att bryta ut villkorsbrott från bestämmelsen om otillåten miljöverk- samhet. har anfört att villkor som ställs efter en anmälan av innesluten användning av genetiskt modifierade organismer bör vara straffbelagda. i har pekat på att det från miljösynpunkt är lika straffvärt att bryta mot ett bullervillkor oavsett om det finns i ett tillstånd eller i ett föreläggande och att detta bör utredas vidare. i har anfört att även överträdelser avseende meddelade försiktighetsmått och förbud gällande t.ex. anmälan av miljöfarlig verksamhet m.m. bör omfattas. har föreslagit att en avgränsning görs till villkor som är kopplade till risker. har ifrågasatt det rimliga i att straffsanktionera över- trädelser av villkor och andra bestämmelser som meddelats i samband med förprövningar som inte i sig är straffsanktionerade. har pekat på att det s.k. allmänna villkoret i tillståndsdomar och beslut kan göra det svårt att förutse var gränsen för det straffbara området går. Bergmaterialindustri har ansett att uttrycket liknande bestäm- melser i den föreslagna bestämmelsen bör utgå eftersom det minskar möjligheterna att förutse var gränsen för det kriminaliserade området går. Skälen för regeringens förslag regleras överträdelser av villkor i andra stycket i straffbestämmel- sen om otillåten miljöverksamhet (29 kap. 4 § ). har ansett att med den föreslagna omfattande utformningen av den bestämmelsen behöver villkorsbrotten regleras i en särskild paragraf. Enligt kommittén har också den nuvarande straffbestämmelsen en alltför begränsad lydelse eftersom den endast omfattar villkor. Det finns där- för ett behov av att ange att även andra liknande bestämmelser som är av samma karaktär som villkor omfattas av straffansvaret. Även villkor som förenats med s.k. lagligförklaring enligt lagen (1998:811) om införande av faller utanför bestämmel- sens tillämpningsområde. Lagligförklaring är ett speciellt vattenrättsligt institut som innebär en möjlighet till laglighetsprövning av vattenföretag som utförts utan tillstånd. Institutet fanns före införande och i samband med balkens tillkomst togs det in i övergångsbestämmel- serna till balken. De villkor eller andra bestämmelser som den prövande myndigheten har funnit behöver ställas upp som en förutsättning för att tillåta verk- samheten eller åtgärden och som myndigheten därför tar in som ett uttrycklig bestämmelse i tillståndet, i beslutet om godkännande eller i beslutet om dispens utgör en oskiljaktig del av tillståndet, godkännan- det eller dispensen. Detsamma gäller i fråga om lagligförklaringar. De är de förutsättningar som ställts upp för att tillståndet etc. skall kunna bli verklighet. Det kan visserligen vara motiverat att, som kommittén har gjort, lyfta fram brott mot villkor i en särskild paragraf, men den brotts- rubricering som kommittén har valt (villkorsbrott) är inte helt lyckad då den inte leder tanken till brott enbart på det miljörättsliga området. De nu Prop. 2005/06:182 ifrågavarande villkorsbrotten har ett så nära samband med brott mot förprövningsplikterna och vad som är tillåtet respektive inte tillåtet när man bedriver eller vidtar den prövade verksamheten eller åtgärden att de med fördel kan rubriceras otillåten miljöverksamhet. Villkor och andra bestämmelser i domar och beslut som rör lagligför- bör på samma sätt omfattas av straffbarhet. En bestämmelse om detta bör därför tas in i lagen (1998:811) om införande av . I den nuvarande lydelsen av 29 kap. 4 § andra stycket anges att det skall vara fråga om att bryta mot villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Detta har medfört tolkningssvårig- heter eftersom termen villkor inte har något enhetligt innehåll. har anfört att i vart fall s.k. provisoriska föreskrifter inte är villkor i termens snäva mening. Straffbestämmelsen bör täcka de bestämmelser i ett beslut som till syfte och funktion är att likställa med villkor. Detta oavsett om det är fråga om provisoriska villkor, om perma- nenta villkor eller om bestämmelser som rubricerats på annat sätt än som villkor men ändå på samma sätt utgör en förutsättning för verksam- heten eller åtgärden. För att undvika att ordet villkor i detta straffrättsliga sammanhang får en för snäv tolkning som gör att gärningar av samma karaktär som brott mot villkor blir straffria, bör det av bestämmelsen tydligt framgå att den omfattar alla de krav som i ett tillstånd, godkän- nandebeslut eller motsvarande ställs som en förutsättning för den aktuella verksamheten eller åtgärden. Att, som har föreslagit, göra en avgränsning till villkor som är kopplade till risker skulle göra det straffbara området mera svårbedömt och dessutom kan det anses ligga i villkorens natur att de har ställts upp för att minska risken för oaccepta- bel påverkan på omgivningen av den bedrivna verksamheten eller åtgär- den. I den utsträckning ett specifikt villkor är av mindre betydelse, kan detta beaktas vid bedömningen av brottets straffvärde. Det s.k. allmänna villkoret Det s.k. allmänna villkoret dvs. det villkor i ett tillstånd som brukar formuleras som ett krav på att verksamheten i övrigt (utöver de specifikt angivna villkoren) skall bedrivas i huvudsak enligt vad sökanden har angett i sin ansökan kan ha ett mycket viktigt innehåll, t.ex. avseende anläggningens konstruktion, utsläppspunkter och processteknik. Även om det är sökanden själv som har författat villkorets innehåll, innebär det allmänna villkoret att den beslutande myndigheten uttryckligen har valt att göra det till en förutsättning för verksamhetens bedrivande. Dess- utom bör det förutsättas att verksamhetsutövaren har god kännedom om vad som har utlovats i tillståndsansökan. Att göra avsteg från det kan vara att allvarligt frångå förutsättningarna för tillståndet. Det är därför nödvändigt att även brott mot det allmänna villkoret är förenat med straffansvar på samma sätt som i fråga om övriga villkor. Gränsdragningen mot bestämmelserna om miljösanktionsavgift Enligt 30 kap. 1 § första stycket 3 skall en miljösanktionsav- gift kunna utgå vid åsidosättande av villkor. Regeringen har dock inte meddelat någon föreskrift om miljösanktionsavgift för villkorsöverträdel- ser. Sådana överträdelser lämpar sig mindre väl för den sanktionsformen eftersom de ofta kräver bedömningar som inte passar in på de krav på enkelhet som avgiftssystemet förutsätter. Några svårigheter när det gäller gränsdragningen mot bestämmelserna om miljösanktionsavgift finns alltså inte. I den föreslagna bestämmelsen om otillåten miljöverksamhet räknas de förprövningsplikter upp som omfattas av straffansvar (29 kap. 4 § första stycket 1 ). Den nu föreslagna bestämmelsen om brott mot villkor och liknande (29 kap. 4 § första stycket 2) är däremot inte avgrän- sad till att enbart gälla de verksamheter och åtgärder som räknas upp i första punkten. har menat att det finns villkor som meddelats i samband med prövningar av verksamheter som inte omfattas av bestämmelserna i den nu föreslagna första punkten men som inte bör lämnas osanktionerade, t.ex. villkor om hur enskilda avlopp skall vara utformade. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning. Miljösanktionsavgift är normalt inte en möjlig sanktion för överträdel- ser av villkor och liknande eftersom ett konstaterande av sådana överträ- delser ofta kräver bedömningar av ett slag som inte går att förena med kravet på enkelhet i systemet med miljösanktionsavgift. Det finns därför ett behov av en straffrättslig sanktion. Straffbestämmelsen om brott mot villkor och liknande bör gälla gene- rellt när någon bryter mot en förutsättning som uttryckligen framgår av det tillstånd eller motsvarande som gäller i det enskilda fallet. Av den anledningen bör det straffbara området när det gäller villkor ha en vidare utformning än i fråga om brott mot förprövningsplikterna. Undantaget för ringa brott bör kunna tillämpas på överträdelser av villkor som inte framstår som straffvärda. Undantaget för ringa gärning bör därför kvarstå när det gäller de nu ifrågavarande brotten mot villkor och liknande bestämmelser. Såsom Lagrådet förordat bör ett undantag för ringa fall in- föras även avseende överträdelser av villkor som meddelats i samband med lagligförklaring. Enligt 20 § förordningen (2000:271) om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer kan tillsynsmyndigheten besluta att särskilda villkor skall gälla för en verksamhet som har anmälts enligt gällande anmälningsplikt. Ett sådant beslut av tillsynsmyndigheten kan närmast jämställas med ett föreläggande om försiktighetsmått i det en- skilda fallet med stöd av 26 kap. 9 § . Det finns ingen bestämmelse om straff enbart på den grunden att någon bryter mot ett villkor i ett sådant föreläggande. För straffbarhet krävs att det är fråga om någon sådan gärning som avses i de mer allmänna straffbestämmelserna om t.ex. miljöbrott och då kan en uttrycklig bestämmelse i ett förelägg- ande vägas in i bedömningen. har i denna del inte funnit skäl att föreslå någon ändring i den nuvarande ordningen. ingen delar denna bedömning. Det har även mera allmänt framhållits att försiktighetsmått och förbud Prop. 2005/06:182 kopplade till verksamheter som omfattas av anmälningsplikt eller som inte hör samman med förprövning i någon form bör omfattas av bestäm- melsen om s.k. villkorsbrott. Detta skulle dock innebära en väsentlig utvidgning av det straffbara området och sådana gärningar som inte bör vara förenade med straffansvar skulle riskera att omfattas av bestäm- melsen. Förelägganden kan förenas med vite. Särskilt viktiga försiktig- hetsmått för verksamheter kan också göras straffsanktionerade enligt 29 kap. 8 § om de utformas som generella föreskrifter av regeringen. Om villkor övrigt behöver vara straffsanktionerade, bör det i stället övervägas att införa tillståndsplikt för verksamheten eller i det enskilda fallet förelägga verksamhetsutövaren att söka tillstånd. Regeringens förslag: Bestämmelsen om straff för försvårande av miljökontroll förtydligas och avgränsas till att avse att någon med upp- såt eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift i en handling som skall ges in till en myndighet och uppgiften från miljö- eller hälsoskydds- synpunkt har betydelse för myndighetens prövning eller tillsyn (punkt 1), bryter mot en skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten om en driftsstörning eller liknande som kan skada människors hälsa eller miljön (punkt 2), bryter mot en skyldighet att underrätta tillsynsmyn- digheten om en upptäckt förorening (punkt 3), i fråga om en gentek- nisk verksamhet bryter mot en skyldighet att anmäla kännedom om nya uppgifter eller ändrade förhållanden (punkt 4), bryter mot en skyl- dighet att anmäla en kemisk produkt till produktregistret (punkt 5), eller bryter mot en skyldighet att underrätta om en kemisk eller bio- teknisk produkts skadliga verkningar (punkt 6). Av paragrafen framgår att det skall vara fråga om brott mot en handlingsregel i eller som regeringen har meddelat med stöd av balken. Kravet på att en tillståndsprövning eller en tillsynsmyndighets verk- samhet skall ha försvårats till följd av underlåtelsen eller den oriktiga uppgiften tas bort. Muntliga uppgifter undantas från det straffbara området. Beträffande punkterna (2)(6) avskaffas undantaget för ringa brott.