prop · GT0378 · 2006-02-08 00:00:00 — Principen innebar att det totala avgiftsuttaget inte skulle få överstiga de nödvändiga kostnaderna för att producera tjänsten eller nyttigheten, men under- eller överskott i avgiftssättningen skulle kunna tillåtas förutsatt att dessa ut- jämnades över tiden. Särskilt beträffande va-lagstiftningen pekade Av- giftsgruppen på att möjligheter till knapphetsprissättning borde införas. Den bestämmelse som sedan infördes i kommunallagen (numera 8 kap. 3 c §) ansågs i huvudsak återspegla det gällande rättsläget. En inom tillsatt referensgrupp (Referensgruppen) före- slog en ny va-lag . Även detta förslag byggde va- lag men förespråkade att beräkningen av verksamhetens självkostnader vilket också fortsättningsvis borde utgöra gränsen för avgiftssättningen skulle ta sin utgångspunkt i det företagsekonomiska självkostnadsbegrep- pet. Även andra förändringar i avgiftsfördelningen föreslogs i syfte att främja ett effektivare resursutnyttjande. Genom tilläggsdirektiv gav regeringen den då verksamma Plan- och byggutredningen i uppdrag att med utgångspunkt i Referensgruppens förslag se över va-lagen. En del frågor som bedömdes ha förturskaraktär utreddes dock inom och behandlades i promemorian Avgifter i va-lagen (Ds 1995:71). Arbetet resulterade i de nämnda änd- ringarna i fråga om avgiftsuttagets fördelning i vissa särskilda fall. Plan- och byggutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1996:168) en lag om vattenförsörjning och avlopp som skulle ersätta va-lagen. Även det förslaget hade va-lagen som utgångspunkt men kommunens utbygg- nadsskyldighet föreslogs bli lindrad i fall när det fanns förutsättningar för fastighetsägarsamverkan i va-frågan. 5 Överväganden och förslag 5.1En ny lag om allmänna vattentjänster Regeringens förslag: En ny lag om allmänna vattentjänster ersätter den nuvarande lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avlopps- anläggningar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. 2005/06:78 lagförslag har dock en annan redaktionell utformning och struktur. Remissinstanserna har inte haft någon invändning mot förslaget att den nuvarande lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar skall ersättas av en ny lag om allmänna vattentjänster. Skälen för regeringens förslag: Förutom de materiella ändringar i va- lagstiftningen som förslagen i detta lagstiftningsärende innebär behöver den nuvarande lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar (va-lagen) ges en mer modern språklig utformning och redak- tionell struktur som ger en tydligare och mer lättillgänglig bild av lagens innehåll. Tillsammans med de ändringar i lagstiftningen som presenteras i det följande bör därför också de bestämmelser som inte föreslås bli än- drade till sitt materiella innehåll omarbetas och tas in i en ny lag som ersätter den nuvarande lagen. Den nya lagen bör ges rubriken lag om allmänna vattentjänster. 5.2Ett kommunalt ansvar för allmänna vattentjänster Regeringens förslag: Allmänna vattentjänster skall tillhandahållas genom va-anläggningar som kommunen äger eller har ett rättsligt be- stämmande inflytande över. I lagtexten görs tydligt att med en allmän va-anläggnings huvudman avses den som äger den allmänna va-an- läggningen samt att en kommun skall anses ha ett rättsligt bestäm- mande inflytande över en sådan anläggning om kommunen äger an- läggningen i sin helhet eller på annat sätt förfogar över den bestäm- mande beslutsmakten hos den eller dem som äger anläggningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten har i huvudsak till- styrkt förslaget att allmänna vattentjänster skall tillhandahållas genom kommunala va-anläggningar. Några remissinstanser, bl.a. Konkurrens- verket, Fastighetsägarna och , har dock in- vänt att ägandeformen inte behöver tillmätas någon betydelse och att kommunerna kan åläggas ett övergripande ansvar men att de själva bör få avgöra vilka ägar- och driftsformer som bäst gagnar kommunens va-för- sörjning. har anfört att även om det skulle bedömas som olämpligt att överföra äganderätten över allmänna va-anläggningar till privata intressenter så innebär detta inte att alla andra samverkans- former med automatik också måste uteslutas och syftar på exempelvis nyttjanderätter och s.k. BOT- (Build-Operate-Transfer) och BOO-modeller (Build-Own-Operate). Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten i va-lagstiftningen är att det är i första hand en uppgift för det allmänna att ordna vattenför- sörjning och avlopp när det med hänsyn till hälsoskyddet behövs i ett större sammanhang för viss befintlig eller blivande bebyggelse. Så har det också fungerat i praktiken. Det kan anföras ideologiska skäl för att ägandet även fortsättningsvis bör stanna hos kommunerna. Va-försörjningen utgör ett naturligt mono- pol. Tillgång till vattentjänster är ett primärbehov och en förutsättning för en tillfredsställande levnadsstandard. Det talar för att tillhandahållandet av vattentjänster bör vara en samhällelig angelägenhet. Det är en inställ- ning som stämmer överens med den gällande regleringen, som ju närmast ser vattentjänsterna som en form av samhällsservice som inte ens för det allmänna får medföra ekonomiska vinster. För va-verksamheten gäller att avgiftsuttaget för användningen av vattentjänsterna begränsas genom be- stämmelsen i 24 § i den nuvarande va-lagen, nämligen att avgifterna inte får överskrida de kostnader som är nödvändiga för att huvudmannen skall kunna ordna och driva va-anläggningen. Några av de remissinstan- ser som har förespråkat en fortsatt tillämpning av självkostnadsprincipen har även påpekat att de senaste årens avregleringar på områden som tidi- gare betraktades som en naturlig samhällsservice utan enskilda vinstin- tressen har resulterat i att framför allt el- och fjärrvärmemarknaderna har blivit äventyrliga för konsumenterna. I detta sammanhang bör dock näm- nas att bl.a. i sitt remissyttrande har anfört att övervakningen av elnäten, som har såväl kommunala som statliga och privata ägare, visar att kontrollen fungerar väl utan att det offentliga be- höver ha rådigheten över resurserna. Det finns också praktiska skäl för ett offentligt ägande. Att kommunen behåller rådigheten över va-resurserna underlättar den kommunala pla- neringen, såväl i stort som i den mer specifika enligt plan- och bygglag- stiftningen. Det hjälper kommunen också att leva upp till sitt ansvar enligt författningarna på miljö- och hälsoskyddsområdet. Dessutom är det närmast en förutsättning för att kommunen på ett bra sätt skall kunna uppfylla sina förpliktelser enligt va-lagen. gäller ansvaret främst att ordna att va-anläggningar byggs när det behövs för hälsoskyddet. I det här lagstiftningsärendet föreslås att kommunens ansvar utvidgas så att det också gäller när en va-anläggning behövs för att skydda miljön. Om det finns förutsättningar för det, bör också exempelvis vattenförsörjning för räddningstjänstens behov beaktas. Ju mer omfattande kommunens ansvar blir, desto mer angeläget är det att kommunen har rådighet över de resurser som behövs för att klara uppgiften. Allmänintresset av en för samhället och medborgarna väl fungerande vattenförsörjning och avloppshantering medför att man måste värna det demokratiska inflytandet över verksamheten. Det talar också för att kom- munens ansvar bör fullgöras genom en anläggning som kommunen äger eller åtminstone utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över. Detta skulle också säkra allmänhetens möjligheter till insyn genom att offent- lighetsprincipen gäller för den kommunala verksamheten. Ett ytterligare skäl för offentligt ägande är regeringsformens bestäm- melser om normgivning. Huvudmannens beslut om taxa och allmänna bestämmelser för anläggningens användning har ansetts vara av sådant slag att de faller under regeringsformens normbegrepp. Enligt den nuvar- ande regeringsformen är det , regeringen, statliga myndig- heter och kommuner som kan ha sådan normgivningsmakt. Det bör alltså även fortsättningsvis förutsättas att det i första hand är kommunerna som skall utföra och driva de allmänna va-anläggningarna. I reglerna bör detta komma till tydligare uttryck än . Inriktningen bör vara att kommunen åtminstone skall ha rådigheten över själva an- läggningen, avgiftsuttaget och investeringarna. Kommunen måste därutö- ver säkerställa bl.a. nödvändig beställarkompetens i den mån drift eller annan del av verksamheten läggs ut på entreprenad. Enligt den nuvarande va-lagstiftningen får en allmän va-anläggning sin allmänna status genom att den drivs av en kommun eller förklaras all- män. Huvudmannaskapet är knutet till driften av anläggningen. En kom- munal va-anläggning är allmän bara så länge den drivs av kommunen. Det har i detta avseende godtagits att kommunen i stor utsträckning driver verksamheten med hjälp av självständiga entreprenörer. Om kommunen överlåter sin va-anläggning till ett kommunalt bolag eller någon annan, så måste anläggningen, liksom andra anläggningar som inte är kommunala, allmänförklaras av för att få allmän status. Däremot behåller en allmänförklarad anläggning sin ställning även efter överlåtelse till en ny ägare. De reella möjligheterna att råda över anläggningen förefaller i väsent- ligt högre grad vara beroende av ägandet än av driften. Den reglering som tar fasta på innehavet av rådigheten över resurserna bör därför inrik- tas på ägarförhållandena. Eftersom det är meningen att verksamheten under vissa förutsättningar även skall kunna drivas av fristå- ende entreprenörer, behövs ett klarläggande. Det bör tydligt framgå att den som äger en allmän va-anläggning skall anses vara anläggningens huvudman. Som en konsekvens bör den kommunala anläggningens all- männa status inte längre knytas till driften. En förutsättning för att en va-anläggning skall kunna betraktas som all- män är att den har ordnats eller att den används för att fullgöra kom- munens va-ansvar. Enbart det förhållandet att en va-anläggning finns på en fastighet som kommunen äger kvalificerar alltså inte va-anläggningen som en allmän va-anläggning i va-lagstiftningens mening. Även om en eller flera grannfastigheter genom servitut får nyttja den kommunägda fastighetens anläggning, behöver anläggningen nämligen inte ha ordnats för att fullgöra kommunens lagstadgade utbyggnadsskyldighet. Intresset av rådighet över resurserna kräver inte ett direkt ägande. Det bör räcka att anläggningen ägs indirekt genom en juridisk person över vilken kommunen ensam eller tillsammans med andra kom- muner har ett rättsligt bestämmande inflytande. En bestämmelse med vad som för va-sektorn avses med rättsligt bestämmande inflytande bör där- för införas i lagstiftningen. Allmänstatusen bör omfatta alla förekommande former av samverkan i privaträttsliga och offentligrättsliga juridiska personer. För- hållandet mellan kommunen och huvudmannen för va-anläggningen skall inte i någon större utsträckning påverkas av den valda formen för ägandet eller samverkan. Kommunen har kvar makten att besluta om föreskrifter om taxa, va-anläggningens verksamhetsområde och allmänna bestäm- melser om anläggningens användning. Vid alla former av samverkan kommer dessutom va-anläggningen att utgöra en egen allmän va-anlägg- ning i varje kommun, oavsett om huvudmannen är gemensam. Enligt 2 § den nuvarande va-lagen är kommunen skyldig att se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd så snart det med hänsyn till lagens skyddsintressen behövs en sådan. Skyldigheten är ovillkorlig så länge behovet finns kvar. Behovet har dock ansetts kunna tillgodoses på annat sätt utan kommunens medverkan genom exempelvis en gemensam- hetsanläggning enligt anläggningslagen eller en allmänförklarad anlägg- ning. För att säkerställa den kommunala rådigheten över resurserna bör kommunens ovillkorliga skyldighet att ordna en va-anläggning vara kvar men skärpas på så sätt att kommunen skall fullgöra sin skyldighet med en Prop. 2005/06:78 , dvs. en anläggning som kommunen äger eller har ett rättsligt bestämmande över. Med denna bestämning av vad som bör menas med en allmän va-an- läggning, som ju även omfattar anläggningar som ägs av kommunala bo- lag, finns det inte längre något behov av att kunna allmänförklara några kommunala anläggningar. Se nästa avsnitt. Regeringens förslag: Möjligheten att allmänförklara enskilda va-an- läggningar upphör. Befintliga allmänförklarade anläggningar, som inte också är att anse som allmänna enligt den föreslagna nya lagen, skall få drivas vidare i sin nuvarande form under en övergångstid om högst . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De få remissinstanser som har yttrat sig i frågan har i huvudsak ställt sig bakom förslaget. Skälen för regeringens förslag I såväl den nuvarande va-lagen som i äldre motsvarande lag är utgångs- punkten att om det behöver ordnas anläggningar för vatten och avlopp som har en mer allmän betydelse för hälsoskyddet, så är det en kommu- nal angeläget att se till att sådana anläggningar ordnas. Lagstiftningen ut- går från att kommunerna skall äga och driva anläggningarna i egen regi. Någon uttrycklig skyldighet om detta har dock inte kommit till uttryck i lagtexten eftersom ett sådant lagkrav inte har ansetts överensstämma med kommunernas självstyre. I förarbetena till va-lag anfördes att kommunernas skyldighet bara bör omfatta situationer där va-anlägg- ningar påkallas av sanitära hänsyn (prop. 1955:121 s. 57 f). Som en kon- sekvens av detta accepterade man att omfattande och annars från allmän synpunkt betydelsefulla anläggningar kunde få drivas i enskild regi (a. prop. s. 59). Enligt 31 § i den nuvarande va-lagen kan en va-anläggning som drivs eller skall drivas av någon annan än en kommun förklaras för allmän av , om anläggningen behövs från hälsoskyddssynpunkt eller annan allmän synpunkt. En ansökan om allmänförklaring kräver dess- utom att sökanden har förutsättningar, såväl ekonomiskt som i övrigt, att kunna fullgöra huvudmannaskapet samt att kommunen har tillstyrkt an- sökan. Det finns inget uttryckligt krav på att anläggningen skall ha en viss storlek. En begränsning ligger dock i behovsrekvisitet. Eftersom anläggningen måste behövas från allmän synpunkt kan det ifrågasättas om en anläggning kan förklaras för allmän om den inte syftar till att ordna va-försörjning i ett större sammanhang. Ett större sammanhang betyder normalt en ansluten bebyggelse motsvarande minst 2030 fastig- heter (jfr. 1955:121 s. 61). Allmänförklaringen medför att va-lagen blir tillämplig i förhållandet mellan huvudmannen och användarna. samma sätt som vid en allmän va-anläggning innebär detta bl.a. att rätt att använda anläggningen och skyldighet att betala avgifter för anlägg- ningen uppkommer för fastighetsägarna inom det verksamhetsområde som huvudmannen skall bestämma. Huvudmannen skall också fastställa taxor och allmänna bestämmelser som blir gällande mot användarna. Kommunen kan utse en tillsynsman för anläggningen. Denne har tillträde till hela anläggningen samt får granska räkenskaper och andra handlingar som rör anläggningen. kan förordna en syssloman att i hu- vudmannens ställe och för dennes räkning driva anläggningen, om det med skäl kan antas att huvudmannen driver anläggningen på ett mindre lämpligt sätt. I va-lagen saknas bestämmelser om upphävande av en allmänförklar- ing eller om nedläggande av en allmän va-anläggning. Huvudmannen är dock skyldig att bl.a. underhålla anläggningen så länge den behövs. Om behovet inte längre kvarstår kan huvudmannens skyldigheter också anses ha upphört och anläggningen läggas ned. En sådan situation kan enligt förarbetena antas uppkomma främst om antalet användare skulle minska mycket kraftigt. Eftersom detta endast i undantagsfall kan förväntas ske har någon särskild reglering inte ansetts behövlig (prop. 1955:121 s. 90 och prop. 1970:118 s. 137 f). Frågan om att upphäva en allmänförklaring har i övrigt inte diskuterats i lagförarbetena. En del länsstyrelser har dock haft frågan uppe i praxis. För små allmänförklarade anläggningar, som kanske bara betjänar ett begränsat fritidshusområde och som drivs av fastighetsägarna i samver- kan, verkar det i många fall vara mer en tillfällighet att man valt att all- mänförklara anläggningarna i stället för att driva dem som gemensam- hetsanläggningar enligt anläggningslagen (1973:1149). I några fall har på huvudmannens ansökan upphävt allmänförklaringen när huvudmannen avsett att låta anläggningen drivas som en gemensamhets- anläggning. Behovet av anläggningen som allmän har då ansetts upphöra genom den ändrade förvaltningsformen. Allmänförklarade va-anläggningar och regeringsformen Enligt va-lagen får den allmänna va-anläggningens huvudman i stor ut- sträckning besluta i frågor som reglerar rättsförhållandet mellan huvud- mannen och användarna. Detta gäller särskilt de taxor som reglerar av- gifterna och i viss mån även allmänna bestämmelser för anläggningens användning. En sådan beslutsrätt förutsätter numera en delegation av normgivningsmakt enligt 8 kap. regeringsformen. Huvudmannen för en allmänförklarad va-anläggning är alltid att anse som ett enskilt rättssubjekt, vare sig huvudmannen är ett kommunalt företag eller har en annan ägarstruktur. Medan regeringsform, som gällde vid va-lagens ikraftträdande, inte synes ha hindrat delegation av viss normgivningsmakt till enskilda rättssubjekt, råder det nu en annan ordning enligt normgivningsbestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. Dessa bestämmelser medger inte delegation, direkt eller efter s.k. sub- delegation, till andra än myndigheter och kommuner. De bemyndiganden i va-lagen som ger normgivningsmakt till huvudmän för allmänförkla- rade va-anläggningar är därför inte förenliga med regeringsformen. För att åstadkomma överensstämmelse mellan regeringsformen och va- lagstiftningens bestämmelser om delegation av normgivningsmakt före- slås på annan plats i detta lagstiftningsärende (avsnitt 5.10 och 5.12) att normbeslut skall kunna delegeras endast till kommunen, i vissa fall efter subdelegation från regeringen. Delegation av normgivningsmakt är dock inte möjlig i de fall som anges i 8 kap. 2 § regeringsformen. Bland dessa återfinns föreskrifter om enskildas ekonomiska förhållanden inbördes. För att den föreslagna lös- ningen skall vara grundlagsenlig krävs alltså att huvudmannen kan anses utgöra en del av det allmänna. Detta uttryck inbegriper i regerings- formen och i annan lagstiftning staten, landstingen och kommunerna, däremot inte statliga och kommunala bolag annat än i den mån de utövar myndighet (jfr t.ex. prop. 1975/76:209 s. 86 och 140 samt prop. 1998/99:3 s. 47). Även om de kommunala företag som är huvudmän för allmänna va-anläggningar inte föreslås få någon normgivningsmakt något som vore oförenligt med regeringsformen måste de ändå anses fullgöra sådana uppgifter att de kan ses som en del av det allmänna. Om huvud- mannen är helt fristående från stat och kommun, kan huvudmannen däremot knappast betraktas som en del av det allmänna. Detta gäller såväl i de fall då kommunen överlåtit sin allmänna va-anläggning till någon annan än ett kommunalt bolag som när anläggningen från början varit i privat ägo. Detta gäller även om något annat skulle kunna uttolkas ur följande uttalande i förarbetena till va-lag (prop. 1970:118 s. 23). Auktorisation av icke-kommunal anläggning torde ge denna ställning som offentlig anstalt. Rättsförhållandet mellan huvudman för auktoriserad va- anläggning och dess brukare får anses vara i stort sett av samma slag som det mellan andra huvudmän och deras brukare. Det har alltså en starkt offentlig- rättslig prägel. är det knappast möjligt att ge uttalandet sådan betydelse att rättsförhållandet mellan två privaträttsliga subjekt, som är helt fristående från statligt eller kommunalt inflytande, skall betraktas som ett förhåll- ande mellan enskilda och det allmänna. Rättsförhållandet i dessa fall förefaller i stället gälla enskildas ekonomiska förhållanden inbördes, om än reglerat i offentligrättslig lag. Om möjligheten att kunna allmänför- klara va-anläggningar som ägs av någon annan än en kommun skall fin- nas kvar, krävs en särreglering för sådana anläggningar. Det offentlig- rättsliga inslaget skulle behöva tonas ned och rättsförhållandet mellan huvudman och brukare göras väsentligt mer privaträttsligt än i fråga om kommunalägda anläggningar. För att en sådan särreglering skall vara motiverad måste det finnas ett påtagligt behov av kunna allmänförklara enskilda va-anläggningar. Allmänförklaringar i ett historiskt perspektiv har redovisat att det totala antalet allmänförklarade va-anläggningar uppgår till 122 (exklusive anläggningar där regeringen har upphävt beslut om allmänförklaring). Därutöver finns det i uppskattningsvis några tiotal allmänförklarade anläggningar, varav en är en tidigare . Eftersom det inte varit möjligt att få några samlade uppgifter om anläggningarna i är de inte medräknade i det följande. Redovis- ningen bygger på en enkätundersökning som 19 länsstyrelser har besva- rat. Flera länsstyrelser saknar ett samlat register över allmänförklarade va-anläggningar, vilket medför att en fullständig kartläggning av före- komsten av sådana anläggningar inte har varit möjlig. Av de 122 allmänförklarade anläggningarna är 23 kommunala anlägg- ningar där allmänförklaringen har föranletts av att anläggningarnas tidi- gare allmänna status upphört på grund av att huvudmannaskapet övergått till ett kommunalt bolag. I har huvudmannaskapet vid försäljningen av den kommunala anläggningen övergått först till Syd- kraft och senare till . kom- mun kommer dock enligt ett beslut i kommunfullmäktige att återförvärva anläggningen. De övriga allmänförklarade va-anläggningarna är av mycket skiftande karaktär. Merparten är anläggningar för fritids- men även permanentbebyggelse, särskilt i mindre områden utanför tätorterna. Allmänförklaring har dessutom beviljats för anläggningar som betjänar olika former av institutioner, såsom sjukhem, kursgårdar, kriminalvårds- anstalter, en djurpark och en restaurang. Detta rör sig dock om enstaka fall och huvudsakligen i två län. Huvudmännen för de allmänförklarade anläggningarna för permanent- eller fritidsbebyggelse är i flera fall sammanslutningar av fastighetsägare i ekonomiska föreningar eller annan associationsform. Även industriföre- tag förekommer som huvudmän för anläggningar i orter där företagen bedriver verksamhet. Exempel på detta är Svenska Sockerfabriks Aktie- bolags (numera ) anläggning i i , och AB:s anläggning i i . Dessutom förekom- mer markexploatörer som huvudmän för anläggningar inom det exploate- rade området. Gemensamt för de allmänförklarade icke kommunala anläggningarna är att de är små. Den största anläggningen betjänar drygt 700 anslutna fastigheter. Så stora allmänförklarade, icke-kommunala anläggningar är dock ovanliga och undersökningen har visat att endast några få anlägg- ningar betjänar fler än 300 personer. Länsstyrelserna saknar ofta uppgif- ter om anläggningarnas storlek. Antalet allmänförklarade anläggningar varierar starkt mellan olika län. Av de 99 allmänförklarade anläggningar som inte är kommunala finns 70 i tre län (29 i , 19 i och 22 i Östergöt- lands län). Däremot har länsstyrelserna i , och Krono- bergs län aldrig allmänförklarat någon va-anläggning och i län har endast allmänförklarat kommunala anläggningar som överlåtits till kommunala företag. Denna markanta skillnad beror knap- past på geografiska olikheter mellan länen utan förklaringen måste sökas på annat håll. Av länsstyrelsernas beslut framgår inte skälen till varför anläggningarnas ägare har ansökt om allmänförklaring. Enligt bedömning kan orsaken till allmänförklar- ingar i många fall vara de regler om statsbidrag till avloppsreningsverk som gällde . Maj:ts kungörelse (1968:308) om statsbidrag till avloppsreningsverk, som trädde i kraft , infördes en generell möjlighet till statsbidrag för just av- loppsrening.