prop · GT03184 · 2006-03-22 00:00:00 — Större vikt behöver läggas på den pedagogiska utformningen av ansökningsblanketter för att underlätta för verksamhetsutövare och hand- läggare. Detta har redan påbörjat. Arbetet med att besluta om tilldelning av utsläppsrätter var det arbets- moment som var mest tidspressat eftersom de anläggningar som fanns med i fördelningsplanen enligt handelsdirektivet skulle få beslut om tilldelning . De huvudsakliga insatserna gjordes av och som delade på beredningen av ansökningarna. Trots tidspressen gick arbetet överlag friktionsfritt. Samarbetet mellan myndigheterna, framför allt på handläggarnivå, gick mycket bra. Genom den dubbla beredningen och behandlingen i blev handläggningen kvalitativt bättre än den annars skulle ha varit och det fungerade också som en intern kvalitetskontroll. och ser därför ingen anledning till några större förändringar av tilldelningsprocessen. Nära förknippat med själva tilldelningsprocessen är tolkningen och tillämpningen av tilldelningsprinciperna. Bemyndigandet i lagen om handel med utsläppsrätter gäller i detta avseende endast för regeringen, vilket innebär att principerna i stort borde vara fria från tolkningar från myndigheternas sida. Detta har också i huvudsak varit fallet men inte desto mindre har det under tilldelningsarbetet funnits anledning att reflektera över vissa av de principer som tillämpats. och vill här betona att det inom den tid som stått till förfogande för detta uppdrag inte har varit möjligt att utarbeta ett samlat förslag till fördelningsprinciper. I stället lyfter vi fram vissa nu gällande principer och för en diskussion kring möjliga och ibland starkt önskvärda förändringar. I de nuvarande reglerna finns egentligen inget tak för hur många utsläppsrätter som får delas ut. Inledningsvis sattes ett sådant tak på en särskild reservpott för nya deltagare men genom lagen om handel med utsläppsrätter har denna strikta tolkning tagits bort. Det är önskvärt att det i fortsättningen fastställs ett tak för de samlade utsläppen med tillhörande nedskalningsregler. Det kan finnas behov av att undersöka möjligheten att ange sådana tak och nedskalningsregler branschvis. Härigenom skulle flera lagtolkningssvårigheter kunna undvikas, men det kan finnas andra principiella skäl som talar emot. Ett tak är dessutom nödvändigt om man skall fastställa ett nationellt klimatmål baserat på totalt tilldelade utsläppsrätter inom den handlande sektorn, vilket både och föreslagit i det s.k. kontroll- stationsuppdraget. Tilldelningen har som bas använt sig av utsläpp åren 19982001, de s.k. tilldelningsgrundande åren. utjämna variationer mellan olika år beroende på konjunktur- och Prop. 2005/06:184 vädervariationer. Dessutom ansågs 2001 vara då det Bilaga 3 funnits tillförlitliga data. Vid kommande tilldelning kommer befintliga anläggningar att ha utsläppsdata (eller produktionsdata) . Ett alternativ skulle kunna vara att låta verksamhetsutövarna välja från denna serie av data. Verksamhetsutövarna kommer sannolikt att ange relativt höga anspråk på tilldelning, men kan man till största delen undvika att blanda in begreppet exceptionella händelser. Med ovannämnda förslag om tak och nedskalningsregler kommer en för hög tilldelning att kunna undvikas. Ett annat alternativ skulle kunna vara att, åtminstone inom energi- sektorn, i ökad utsträckning använda sig av riktmärken som grund för tilldelningen. Båda alternativen måste ytterligare studeras och har också fått i uppdrag av regeringen att utreda möjligheterna att använda riktmärken som bas för tilldelningen av utsläppsrätter till nya och befintliga deltagare i energisektorn inför perioden 20082012. Definiering av och tilldelning till nya deltagare är komplicerat enligt den nuvarande lagstiftningen. Genom den förändring av nya deltagare som vi föreslår kan många av dessa svårigheter undvikas. Det behövs dock ytterligare detaljstudier för att undvika stora orättvisor. Prognoser för råvarurelaterade utsläpp har skapat tolkningsproblem. Ett problem med nuvarande tilldelning är att det inte finns något incitament till att förändra produktionsmetoder för att minska utsläppen. Man bör se över om sådana utsläpp i alla lägen skall ges full tilldelning. Råvarurelaterade utsläpp får tilldelning endast om det inte rör sig om förbränningsanläggningar. Genom den valda definitionen av förbrännings- anläggning kan det ifrågasättas om inte vissa utsläpp från sådana anläggningar bör betraktas som råvarurelaterade. Nuvarande tilldelningsregler är beroende av vem som är verksamhets- utövare. Vi föreslår att det i stället är för vilket ändamål energiproduk- tionen görs som skall vara avgörande för tilldelningen. Reglerna för energibeskattningen bör kunna utgöra grund för tilldelningsprinciperna. Användning av riktmärken i stället för historiska utsläpp som grund för tilldelningen skulle innebära en förbättring. Detta är inte möjligt för industrins vidkommande redan inför nästa handelsperiod, medan det däremot redan används inom kraft- och värmesektorn för nya anlägg- ningar. Detta borde kunna utvidgas till även befintliga anläggningar. Detta, inklusive frågan om att kunna tilldela utsläppsrätter även för nya biobränslebaserade förbränningsanläggningar utreds av Energimyndig- heten och därför har vi inte i denna rapport vidareutvecklat detta. Register för handel med utsläppsrätter Arbetet med att konstruera ett register för handel med utsläppsrätter har präglats av samma pressade tidsschema som det övriga arbetet med att införa handelssystemet. Lagstiftningsprocessen inom EU tog allt , vilket medförde svårigheter att bygga upp de processer som ska styra arbetet med registret. Övervakning, rapportering och verifiering De praktiska erfarenheterna av övervakning, rapportering och verifiering är begränsade. Arbetet har inriktats på att anknyta reglerna till hur andra medlemsländer gör för att därigenom kunna öka kretsen av tillgängliga ackrediterade kontrollörer. En direktkontakt med berörda har också resulterat i ett system som möjliggör för verksamhetsutövare att utnyttja kompetensen hos de auktoriserade ekonomiska revisorerna. De observationer som gjorts är förknippade med innehållet i kommissionens riktlinjer om övervakning och rapportering. Enligt nuvarande lagstiftning skall en kontrollör vara ackrediterad enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Detta begränsar möjlig- heten att på ett smidigt sätt använda sig av kontrollörer som ackrediterats i ett annat land mot samma regelverk som används i . Lagen bör därför ändras för att öppna för användande av sådana kontrollörer. Informationsverksamheten har följt den informa- tionsstrategi som myndigheterna lämnade till regeringen . Centrala punkter har varit hemsidan , utskick till verksamhetsutövarna, nätverk av berörda branschorganisationer samt deltagande i ett stort antal konferenser. Intrycket är att informationen i huvudsak nått ut även om förbättringar kan ske. Med utgångspunkt från nämnda strategi har en ny strategi utarbetats som i huvudsak baseras på samma huvudelement men med en något utökad inriktning på allmänheten. Till denna informationsverksamhet kommer de särskilda utbildnings- och samrådsinsatser som löpande riktats till länsstyrelserna med inledning . Det löpande EU-arbetet har i huvudsak varit koncentrerat till deltagande i och i kommissionens arbetsgrupp för handelsfrågor (WG3). För att effektivisera detta arbete och öka möjlig- heterna till inflytande på utvecklingen bör det utarbetas en långsiktig svensk strategi. Sammanfattning av promemorian De projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet och länkdirektivet (Ds 2005:19) I promemorian behandlas frågan om införande av regler om de två projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet, dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Reglerna kommer att komplettera det regelverk som gäller för handeln med utsläppsrätter . De projektbaserade mekanismerna regleras till övervägande del i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen, som är kopplade till . Genom EU:s länkdirektiv kopplas systemet för handel med utsläppsrätter till de internationella reglerna om projekt- baserade mekanismer. Förslagen i promemorian syftar till att genomföra länkdirektivet och delar av Kyotoprotokollet och Marrakechöverens- kommelsen i svensk lagstiftning. Genom de projektbaserade mekanismerna skapas möjligheter för de parter till Kyotoprotokollet som har ett kvantitativt åtagande att genom- föra kostnadseffektiva utsläppsminskningar i andra länder och tillgodo- räkna sig dessa när åtagandet skall uppfyllas. Länkdirektivet innebär att även verksamhetsutövare får använda sig av sådana utsläppsminskningar för att uppfylla sina skyldigheter enligt EU:s system för handel med utsläppsrätter. Ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter I promemorian föreslås att bestämmelser om de projektbaserade mekanismerna i huvudsak införs i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Det föreslås att det i lagen införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de projektbaserade mekanismerna. Föreskrifter får enligt förslaget meddelas om projektverksamhet för att minska eller begränsa utsläppen av växt- husgaser enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling i Kyotoprotokollet, användning av tillgodohavanden från sådan projektverksamhet vid verksamhetsutövares redovisning av utsläppsrätter, och avgift för en myndighets kostnader för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet. Därutöver föreslås följande ändringar i lagen om handel med utsläpps- rätter. I lagen införs definitioner av de mest centrala begreppen på området för projektbaserade mekanismer, bl.a. definitioner av de olika kyoto- enheterna. Den nationella fördelningsplanen skall inför varje handelsperiod innehålla uppgifter om den maximala mängd utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar (tillgodohavanden från projekt enligt de projektbaserade mekanismerna) som en verksamhetsutövare får överlämna vid redovisning av utsläppsrätter enligt 6 kap. 1 §. De registerregler som gäller för utsläppsrätter skall i flera avseenden gälla även för kyotoenheterna. Utsläppsrätter skall kunna sparas mellan handelsperioder, med början från perioden 20082012. Utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar skall också kunna sparas, men det sammanlagda antalet sparade enheter får för vardera slaget uppgå till högst två och en halv procent av den tilldelade mängden för . Frågor om godkännande av projektverksamhet skall prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projektmyndigheten). Utöver dessa lagändringar diskuteras det nationella regelverket för de projektbaserade mekanismerna i vissa andra avseenden. Följande överväganden redovisas i fråga om systemet för godkännande av projektverksamheter. I föreskrifter regleras när det krävs ett nationellt godkännande av projektverksamhet och vilka förutsättningarna är för prövningen av ansökningar om godkännande. Enligt föreskrifterna skall det alltid krävas ett godkännande av en projektverksamhet när är värdland och när är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land. Bestämmelserna om prövningen av ansökningar om godkännande anpassas till den internationella processen för godkännande av projekt- verksamhet. De krav som ställs i samband med godkännande av projekt- verksamhet när är investerarland bör vara mindre långtgående än när är värdland. Kraven på allmänhetens insyn och deltagande i processen för de projektbaserade mekanismerna uppfylls genom befintlig lagstiftning och genom de föreskrifter som kommer att antas för processen för de projektbaserade mekanismerna. Enligt föreskrifterna skall allmänheten ha möjlighet att lämna synpunkter på ett projekt i samband med ett nationellt godkännande av projektet. I enlighet med vad länkdirektivet anger bör särskilda krav ställas för godkännande av stora vattenkraftprojekt. Enligt länkdirektivet får utsläppsminskningsenheter endast under vissa förutsättningar utfärdas för projekt som leder till minskade eller begränsade utsläpp av växthusgaser från anläggningar som omfattas av handelssystemet. Regler behövs för två olika situationer. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning får utsläppsminsknings- enheter utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anlägg- ningens verksamhetsutövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning får utsläppsminskningsenheter utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella registret. Användning av tillgodohavanden från projektverksamheter i EU:s handelssystem Följande överväganden redovisas i fråga om användningen av utsläpps- minskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. I föreskrifter regleras möjligheten för verksamhetsutövare att över- lämna utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i stället för utsläppsrätter för att fullgöra sina skyldigheter i handels- Vissa kvantitativa och kvalitativa begränsningar anges för användningen av sådana tillgodohavanden. I föreskrifterna anges också att certifierade utsläppsminskningar får användas för att fullgöra skyldig- heter i handelssystemet medan ut- släppsminskningsenheter får användas först . En indikativ bedömning är att de företag som deltar i handelssystemet bör tillåtas att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar upp till en nivå som motsvarar av total tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2012. En volymbegränsning av denna storleksordning bedöms vara förenlig med bestämmelser om s.k. supplementaritet i Kyotoprotokollet och tillgodoser förväntningar på projekt hos utvecklingsländer respektive länder med ekonomier i omvandling. Beslut om den kvantita- tiva begränsningen i andra medlemsstater och deras totala planerade användning av de projektbaserade mekanismerna bör beaktas vid fast- ställandet av nivån i . Bedömningen ovan skall ses som utfallet av ett räkneexempel och det slutliga förslaget till begränsning tillsammans med den sammanlagda tilldelningen av utsläppsrätter kommer att anges i den nationella fördelningsplan som överlämnas till kommissionen . I föreskrifter regleras att det inte är tillåtet att i handelssystemet använda tillgodohavanden från projekt som avser upptag av koldioxid genom markanvändning och skogsbruk. I föreskrifter regleras att det till och med inte är tillåtet att i handelssystemet använda tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt. Det får närmare övervägas i vilken utsträckning projektmyndigheten skall få ta ut avgifter för prövning av ansökningar om godkännande av projektverksamhet. Sammanfattning av promemorian Vissa lagändringar avseende handeln med utsläppsrätter I promemorian behandlas några frågor som rör lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Vissa lagändringar föreslås som syftar till att lagstiftningen i dessa delar skall fungera på ett tillfredsställande sätt inför Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 20082012. Ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter I promemorian redovisas följande förslag till ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter. Bestämmelsen i 2 kap. 1 §, som inkluderar små förbränningsanlägg- ningar i handelssystemet, bör tas bort. En motsvarande bestämmelse kan istället med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 2 § införas i förordningen om handel med utsläppsrätter. Det bör i enlighet med vad handelsdirektivet anger inte vara möjligt att undanta anläggningar från handelssystemet från och med . Det bör införas en bestämmelse enligt vilken får för- ordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket får ett tillstånd avse en del av en anläggning. Bestämmelsen bör i fortsättningen endast avse det fallet att det finns flera verksamhetsutövare vid en anläggning. Ett nytt tillstånd bör i enlighet med vad handelsdirektivet anger meddelas när en ny verksamhetsutövare anmäls till tillståndsmyndig- heten. Det bör i regel vara en enkel åtgärd för tillståndsmyndigheten. En verksamhetsutövare som inte har tillstånd enligt 2 kap. kan enligt 3 kap. 4 § tredje stycket få en tilldelning av utsläppsrätter som är beroende av att ett sådant tillstånd meddelas . Detta bör inför inte vara möjligt för de anläggningar som omfattats av handeln . Skulle anläggningar som inte omfattas av handelssystemet inkluderas i systemet från och med , får det övervägas om bestämmelsen skall fortsätta att gälla för de nya anläggningarna. Bestämmelsen i 4 kap. 9 § 2 bör justeras så att kontoföringsmyndig- heten även skall avslå en ansökan om registrering, om registreringen inte godkänns därför att den inte är förenlig med registreringar i klimat- konventionens centrala register. Det kan inträffa att en verksamhetsutövare inte ger in en verifierad rapport om utsläppen av koldioxid, exempelvis om den kontrollör som skall verifiera utsläppen finner att underlaget i rapporten är alltför bristfälligt för en verifiering. Det bör i en sådan situation vara möjligt för tillsynsmyndigheten att bestämma hur stora utsläppen skall anses ha varit . bör i ett sådant fall ta fram ett förslag till beslut och där ange en siffra för utsläppen, som verksam- hetsutövaren får möjlighet att yttra sig över. beslut om hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit bör kunna överklagas. beslut att avslå en ansökan om registre- ring enligt 4 kap. 9 § bör kunna överklagas. Ändringar i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter I promemorian redovisas även förslag till ett par ändringar i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter. En mindre ändring föreslås av bestämmelsen enligt vilken skall lämna kontrolluppgift om avyttring av utsläppsrätter. Sådan uppgift skall lämnas i fråga om både antalet avyttrade utsläppsrätter och försäljnings- priset. I syfte att nå överensstämmelse med EU:s registerförordning bör uppgiftsskyldigheten i fortsättningen inte avse försäljningspriset. Den andra ändringen som föreslås i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter innebär att kontrolluppgifter om innehav och avyttring i fortsättningen även skall lämnas i fråga om utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. Detta är två enheter som i likhet med utsläppsrätter representerar tillgodohavanden för utsläpp av växthus- gaser. Förslaget är en följd av att innehav och avyttring av dessa enheter, i likhet med vad som gäller för utsläppsrätter, bör beskattas. Slutligen diskuteras i promemorian frågan om det bör införas regler om de sakrättsliga verkningarna av registreringar och pantsättning av utsläppsrätter. Detta föreslås emellertid inte, bl.a. med hänsyn till att behovet av en sådan reglering förefaller vara litet. Sammanfattning av Statens energimyndighets rapporter om riktmärken för tilldelning av utsläppsrätter Riktmärken som bas för tilldelningen av utsläppsrätter i energisektorn En nationell riktmärkesprincip för tilldelning av utsläppsrätter i energisektorn bör utarbetas i avvaktan på en harmoniserad tilldelnings- princip inom EU. Utgångspunkten är att sådana tilldelningsprinciper skall vara enkla och förutsägbara samt bidra till att systemet för handel med utsläppsrätter blir ett trovärdigt långsiktigt instrument. Riktmärken har i begränsad omfattning tillämpats i fördelningsplaner för perioden 20052007, i första hand med avseende på nya deltagare. En bränsleoberoende riktmärkesprincip förordas. Skälen är bl.a. att en bränsleberoende ansats skulle innebära större problem vid klassifice- ring av anläggningar och att ett nationellt bränsleberoende riktmärkes- system inte skulle skilja sig tillräckligt mycket från det nuvarande ut- släppsbaserade systemet. En bränsleoberoende riktmärkesprincip bedöms preliminärt vara förenlig med direktivets kriterier för tilldelning av utsläppsrätter. Storleken på riktmärket för el som skall användas för nya deltagare bör bestämmas så att det leder till en harmonisering mellan de nord- europeiska länderna. Ett riktmärkessystem kan utformas utan att i förhand veta vad den sammanlagda tilldelningen till energisektorn blir. Eventuella skalfaktorer kan tillämpas i efterhand oberoende av storleken på de riktmärken som beräknas utifrån nationella data. Det finns i befintlig statistik förutsättningar att beräkna nationella bränsleoberoende riktmärken för el och värme. Basen för riktmärkena för de befintliga anläggningarna bör vara produktion under senast möjliga aktivitetsår. Separata riktmärken bör tas fram för el och värme. För nya deltagare kan det finnas anledning att överväga riktmärken med en kapacitetsbaserad fördelningsgrund. Det finns skäl att i det fortsatta arbetet analysera i vilken utsträckning industripannor bör omfattas av riktmärkesprincipen. Det finns skäl att i det fortsatta arbetet analysera hur befintliga kondensanläggningar skall behandlas inom ett system med riktmärken. Bränsleoberoende riktmärken i energisektorn Ett bränsleoberoende riktmärkessystem förordas. Ett sådant system har förutsättningar att vara långsiktigt trovärdigt (i frånvaro av en obligatorisk auktion). Det utgör också ett enkelt, transparent och förut- De beräknade riktmärkena uppgår till koldioxid per giga- wattimme för värme och koldioxid för el. Det är högre än nuvarande riktmärken som används till nya deltagare och beror framför allt på att senare beräkningsgrundande år (20002003) har använts. Andra skillnader är att industripannor inte ingår och att fler anläggningar täcks in i denna riktmärkesberäkning. Givet samma totala tilldelning till befintliga anläggningar som under nuvarande period innebär de framräknade riktmärkena att befintliga fossilbaserade anläggningar får betydligt mindre utsläppsrätter som gratis utsläppsrätter delas ut till biobränslebaserad produktion. Tilldelningen till nya deltagare bör harmonisera med hur angräns- ande länder kommer att behandla nya deltagare 2012. I konsekvensanalysen används skalfaktorn 1,0 vid beskrivningen av hur mycket som tilldelas nya deltagare. Det finns skäl att skala ned tilldelningen till befintliga anläggningar, i första hand för att den sammanlagda tilldelningen inte skall bli större än . Den bränsleoberoende riktmärkesprincipen bedöms inte påverka vilka bränslen som kommer att användas vid befintliga anläggningar. Det är i stället marknadspriset på utsläppsrätterna och anläggningens egen marginalkostnadskurva för utsläppsminskningar som avgör det. Tilldelningen bedöms ha en viss påverkan på nya investeringar men andra faktorer, såsom bränslepriser, elpris, utsläppsrättspris, elcertifikat- pris, lokala investeringsförutsättningar samt marknadens avkastningskrav bedöms ha större betydelse. En förändring till ett bränsleoberoende riktmärkessystem bedöms inte påverka investeringarna inom ramen för elcertifikatsystemet i någon större omfattning. Tilldelningens främsta betydelse för företagen är att det innebär ett kapitaltillskott till verksamheten. Val av tilldelningsprincip är därför framför allt en fråga om hur en given förmögenhet fördelas mellan olika anläggningstyper. För staten innebär valet av tilldelningsprincip en signal till mark- naden. Genom nuvarande tilldelningsprincip signaleras att anläggningar som använder fossila bränslen behöver kompenseras för ökade kostnader. Med ett bränsleoberoende riktmärkessystem signaleras att även tidiga åtgärder bör belönas. betänkande Handla för bättre klimat från införande till utförande (SOU 2005:10)