prop · GT03149 · 2006-03-28 00:00:00 — Användandet av skyddsidentiteter omfattas numera även av internatio- nella överenskommelser som har tillträtt. Framför allt finns be- stämmelser om s.k. hemliga utredningar i artikel 14 EU- konvention om ömsesidig rättshjälp i brottmål mellan EU:s medlems- stater. Med hemliga utredningar avses brottsutredningar och annat sam- arbete som genomförs av poliser och andra tjänstemän med skyddsiden- titet. Mot bakgrund av att det redan förekommer ett betydelsefullt inter- nationellt samarbete inom detta område som deltar i har inte gjort någon reservation mot artikel 14, vilket annars hade varit möj- ligt. Konventionen trädde för del i kraft . Inför tillträdet till konventionen togs det i lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar in vissa grundläggande förfaranderegler som avser brottsutredningar där skydds- identiteter används. De nya reglerna ger möjlighet för svenska brottsbe- kämpande myndigheter att träffa överenskommelser om bistånd i brotts- utredningar som genomförs av tjänstemän med skyddsidentitet. Åtgär- dens varaktighet och övriga praktiska frågor skall framgå av överens- kommelsen (1416 §§). Det kan även nämnas att antog en rekommendation (Rec [2005] 10) om användandet av sär- skilda undersökningsmetoder i fråga om allvarlig brottslighet inbegripet terroristhandlingar. Rekommendationen utarbetades av en expertkom- mitté (PC-TI). Med särskilda undersökningsmetoder avses inhämtning av information som företas utan att de personer som är föremål för inhämt- ningen underrättas. Bland metoderna ingår s.k. undercover operations. I rekommendationen erkänns att användningen av särskilda under- sökningsmetoder är ett väsentligt redskap i kampen mot de mest all- varliga brottsformerna inbegripet terroristhandlingar. Användningen av särskilda undersökningsmetoder kräver konfidentialitet. Varje försök att begå allvarliga brott inbegripet terroristhandlingar bör när det är lämpligt förhindras med dolda operativa medel. Medlemsländerna rekommen- deras att med lagstiftning och tillhandahållande av resurser möjliggöra användningen av särskilda undersökningsmetoder men även säkerställa judiciell eller annan oberoende kontroll av användningen av dessa meto- der (se vidare Terrorism: special investigation techniques, , 2005). Intresset av att kan delta i europeiskt och annat internationellt polissamarbete, riktat mot gränsöverskridande brottslighet, talar alltså enligt vår mening med styrka för att svensk polis bör ges möjlighet att arbeta under kvalificerade skyddsidentiteter. Behovet av kvalificerade skyddsidentiteter i annan polisiär verksamhet Användandet av kvalificerade skyddsidentiteter kan, såsom har antytts, vara av värde även i annan polisiär verksamhet än brottsutred- Beredningen, liksom Riksåklagaren, har framhållit att tillgången till hållbara skyddsidentiteter skulle ha stor betydelse bl.a. för att skydda hotade och förföljda personer. överlämnade Personsäker- hetsutredningen sitt slutbetänkande Ett nationellt program om personsä- kerhet (SOU 2004:1). Utredningen konstaterade att, om det förslag om skyddsidentiteter som beredningen har lagt fram genomförs, använd- ningen av skyddsidentitet skulle kunna bli ett effektivt hjälpmedel i ar- betet med att skydda hotade personer. Om de särskilda handläggarna kan få skyddsidentiteter, kan man nämligen öka säkerheten för dem själva, deras anhöriga och de personer som skyddas. Dessutom skulle den metod som används vid ett sådant arbete bättre kunna skyddas från insyn, t.ex. genom att det blir möjligt för de deltagande poliserna att göra betalningar och hyra skyddsbostäder i sina skyddsidentiteter (s. 151). Vi delar utredningens uppfattning. Det förhållandet att det inte går att skapa kvalificerade skyddsidentiteter innebär stora svårigheter för svensk polis att uppträda diskret i den vittnesskyddande verksamheten. Att de deltagande poliserna inte på ett fullgott sätt kan dölja att de är poliser innebär självfallet att de drar uppmärksamhet till sig och att skyddet för hotade vittnen urholkas. Dessutom begränsar det svenska myndigheters möjligheter att delta i europeiskt och annat internationellt vittnesskydds- samarbete. Det finns alltså ett behov av att kunna använda kvalificerade skydds- identiteter i det personskydd som polisen har ansvaret för, t.ex. när per- sonskydd ges åt personer som skall lämna eller har lämnat vittnesutsagor eller på annat sätt bidrar till en brottsutredning. Som vi redan har varit inne på kan tillgången till kvalificerade skyddsidentiteter på motsvarande sätt vara av stort värde för poliser som upprätthåller kontakter med informatörer och andra underrättelsekällor, s.k. källdrivning. Sammanfattningsvis anser vi att det finns ett påtagligt och angeläget behov av att ge svenska poliser möjlighet att i vissa sammanhang verka under kvalificerade skyddsidentiteter. Detta förutsätter att det blir möjligt att föra in de fiktiva personuppgifter som ingår i skyddsidentiteten i folkbokföringen eller i olika typer av identitetshandlingar (se närmare avsnitten 6.2.3 och 6.2.4). Mot behovet av sådana kvalificerade skyddsidentiteter bör givetvis vägas de nackdelar som förekomsten av fiktiva personuppgifter kan ha. Det kan sålunda riktas vissa principiella invändningar mot att det tas in fiktiva uppgifter i dokument och register som staten svarar för. För medborgarna kan förekomsten av sådana fik- tiva uppgifter också innebära praktiska olägenheter. Det går inte heller att helt utesluta risken för missbruk. Dessa invändningar torde emellertid, om regleringen ges en restriktiv utformning, kunna tillmätas mindre vikt, särskilt om uppgiften att fatta beslut om kvalificerade skyddsidentiteter respektive att kontrollera hur de används anförtros ett oberoende organ. Övervägande skäl talar därför för att nu införa ett system som gör det möjligt att under vissa avgränsade förutsättningar tilldela svenska poliser kvalificerade skyddsidentiteter. Några remissinstanser har vitsordat att svensk polis har behov av att kunna använda sig av skyddsidentiteter av det aktuella slaget men har motsatt sig beredningens förslag med hänvisning till att frågan kräver Prop. 2005/06:149 ytterligare utredning. Bakgrunden torde främst vara att beredningen inte har lämnat några närmare förslag om hur skyddsidentiteterna skall ska- pas. Även vi anser att det är angeläget att förutsättningarna för att skapa kvalificerade skyddsidentiteter regleras närmare, inte minst för att upprätthålla tilltron till de handlingar och register som berörs av ett sy- stem med kvalificerade skyddsidentiteter. Huvuddragen av regleringen bör ske i lag. Som vi redan har varit inne på bör regleringen präglas av restriktivitet. Vi återkommer i följande avsnitt till frågor av detta slag. 4.5Behov av kvalificerade skyddsidentiteter för andra tjänstemän än poliser Regeringens bedömning: Också andra tjänstemän än poliser bör, om de är anställda vid , kunna tilldelas kvalificerade skydds- identiteter. Beredningen har inte diskuterat huruvida även andra tjänstemän än poliser bör kunna tilldelas kvalificerade skyddsidentiteter. Remissinstanserna: har påpekat att behovet av skyddsidentiteter inom polismyndigheterna gäller även personal som inte är poliser men som ändå medverkar i det operativa arbetet. har framhållit att även tulltjänstemän ibland kan uppträda dolt och därför bör kunna använda skyddsidentiteter. Enligt kan det uppstå behov av skyddsidentiteter för personal bl.a. vid sam- verkan med andra myndigheter. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har godtagit bedöm- ningen. Enligt och Kammarkollegiet bör det även be- träffande den öppna polisen vara möjligt att tilldela annan personal än poliser kvalificerade skyddsidentiteter. och i och har menat att även tjänstemän inom och kan ha behov av kvali- ficerade skyddsidentiteter. Skälen för regeringens bedömning: Vi har ovan konstaterat att be- stämmelserna om kvalificerade skyddsidentiteter bör ges en restriktiv utformning. Det talar för att möjligheten att tilldelas och därmed arbeta under sådan skyddsidentitet bör förbehållas poliser med den särskilda utbildning och erfarenhet som dessa har. Det var också den bedömning som gjordes i utkastet till lagrådsremiss. och Kammar- kollegiet har förordat att möjligheten att tilldela kvalificerade skydds- identiteter utsträcks till andra anställda inom polisen. Remissinstansernas ståndpunkt sammanhänger väsentligen med ett förslag från beredningen att civilanställda i större utsträckning skall kunna arbeta i den brottsutre- dande verksamheten (se SOU 2003:114). Förslaget bereds inom . Frågan om civilanställda inom den öppna polisen skall kunna tilldelas kvalificerade skyddsidentiteter bör enligt vår mening prövas i samband med det förslaget. Vi är alltså inte beredda att i detta sammanhang gå längre än vad som har föreslagits i utkastet till lagrådsremiss. När det gäller tjänstemän inom ställer sig saken dock annorlunda . Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verksamhet har alltmera förskjutits från brottsutredande verksamhet till förebyggande verksamhet och underrättelseverksamhet. Säkerhets- polisens behov av personal med annan kompetens än den polisiära har därför ökat. För verksamheten krävs inte heller polismans befogenhet i samma utsträckning som . Säkerhetspolisen rekryterar därför i ökande utsträckning personal utan polisutbildning till sin operativa verk- samhet. påbörjade Säkerhetspolisen ett nytt särskilt aspi- rantprogram för att ytterligare stärka sin kompetens långsiktigt. Sannolikt kommer endast en mindre del av aspiranterna att vara poliser. Denna utveckling av Säkerhetspolisens kompetens är enligt vår me- ning både naturlig och värdefull. Den ökar ytterligare möjligheterna att genom underrättelseverksamhet och annat förebyggande arbete avslöja och förhindra allvarlig brottslighet. Bland den personal som inte utgör poliser kommer det att finnas de som kan behöva uppträda under kvalifi- cerad skyddsidentitet. Även andra myndigheter än polisen har vissa brottsbekämpande funk- tioner. Det gäller t.ex. , och . Bl.a. har ansett att också tjänstemän vid dessa myndig- heter bör kunna få använda skyddsidentiteter. Enligt vår mening kan också tjänstemän vid exempelvis och ibland ha befogad anledning att uppträda under skyddsidentiteter i samband med uppdrag av brottsbekämpande natur. Behovet av att ge tjänstemän vid dessa myndigheter tillgång till kvalifi- cerade skyddsidentiteter synes emellertid avsevärt mindre än i fråga om poliser. Till detta kommer att tilldelandet av kvalificerade skyddsidenti- teter till tjänstemän i ytterligare myndigheter med brottsbekämpande uppgifter fordrar överväganden i en rad frågor som inte har kunnat be- handlas i detta lagstiftningsärende. Mot den bakgrunden och då den nya regleringen bör präglas av restriktivitet är vi inte beredda att förorda att regleringen får omfatta tjänstemän som har brottsbekäm- pande funktioner men inte är anställda vid polisen. Vi vill understryka att detta inte kommer att innebära något hinder för dessa tjänstemän att uppträda under vanlig skyddsidentitet. Behov av kvalificerade skyddsidentiteter Regeringens bedömning: Kvalificerade skyddsidentiteter, dvs. skydds- identiteter som kommer till uttryck i körkort, pass eller andra identi- tetshandlingar eller i folkbokföringen, bör även kunna tilldelas tjänste- män vid Försvarsmakten med uppgift att, i verksamhet enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, delta i sådant inhämtan- de av underrättelser som sker med särskilda metoder. Beredningen har inte berört denna fråga. Remissinstanserna har inte tagit upp frågan. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna har delat eller inte haft någon invändning mot be- dömningen. Skälen för regeringens bedömning: Lagen (2000:130) om försvars- underrättelseverksamhet innehåller bestämmelser om försvarsunder- rättelseverksamhetens uppgifter och arbetsmetoder. Sådan verksamhet skall bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med under- rättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred (se 1 § första stycket). Verksamheten får inte avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete (se 4 §). Regeringen bestämmer försvarsunderrättelseverksamhetens inrikt- ning (se 1 § andra stycket). Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer (se 1 § tredje stycket). Dessa andra myndigheter är Försvarets radioan- stalt, och (se 2§ förordningen [2000:131] om försvarsunderrättelseverksamhet). Försvarsmakten bedriver försvarsunderrättelseverksamhet bl.a. genom egen inhämtning av underrättelser. En form av sådan underrättelsein- hämtning sker med särskilda metoder. Med detta avses inhämtning ge- nom förfaringssätt som det inte ankommer på andra underrättelseorgan att använda. Denna inhämtning med särskilda metoder bedrivs av en en- het inom Försvarsmaktens militära underrättelse- och säkerhetstjänst (MUST) benämnd Kontoret för särskild inhämtning (KSI). KSI:s roll är därvid att ge Försvarsmakten möjlighet att ta tillvara tillfällen till under- rättelseinhämtning, som andra organ inte kan utnyttja därför att de inte har ett tillräckligt säkerhetsskydd (se SOU 1999:37 s. 91). Denna för- svarsunderrättelseinhämtning har inte brottsbekämpande syften och be- drivs utan polisiära befogenheter. Inhämtning av underrättelser med särskilda metoder för försvarsunder- rättelseändamål ställer mycket stora krav på säkerhetstänkande. Det krävs regelmässigt att den enskilde tjänstemannens verkliga identitet kan hållas hemlig för att sådan inhämtning över huvud taget skall kunna Ett avslöjande av tjänstemannens verkliga identitet eller hans eller hennes anställningsmyndighet kan äventyra uppdraget och in- Prop. 2005/06:149 nebära stora risker för tjänstemannens personliga säkerhet. kan också innebära risker för tjänstemannens anhöriga eller för de källor som han eller hon har kontakt med. Även om det finns påtagliga skillna- der mellan försvarsunderrättelseverksamhet och brottsbekämpande verksamhet finns alltså ett likartat behov av kvalificerade skyddsidenti- teter. Vi anser därför att även personal anställd vid Försvarsmakten, med uppgift att bedriva inhämtning av försvarsunderrättelser med särskilda metoder, bör kunna tilldelas kvalificerade skyddsidentiteter. 6Hur bör en reglering av kvalificerade skydds- identiteter utformas? 6.1.1En ny lag som reglerar skapandet av kvalificerade skyddsidentiteter Regeringens förslag: Bestämmelser om kvalificerade skyddsidentiteter för poliser och vissa andra tjänstemän tas in i en ny lag. Kvalificerade skyddsidentiteter skall kunna tilldelas polismän som har till uppgift att delta i spaning eller utredning som gäller allvarlig brotts- lighet eller i verksamhet för att förebygga sådan brottslighet. Kvalifi- cerade skyddsidentiteter skall också kunna tilldelas andra tjänstemän än poliser, som har motsvarande uppgifter vid . Kvalificerade skyddsidentiteter skall även kunna tilldelas tjänstemän som är anställda vid med uppgift att delta i sådant in- hämtande av försvarsunderrättelser som sker med särskilda metoder. Regeringens bedömning: Frågor om den närmare användningen av kvalificerade skyddsidentiteter bör inte lagregleras. Beredningens förslag innebär att det i polislagen tas in en ny bestäm- melse om att en polisman får använda skyddsidentitet för att förhindra, avslöja eller utreda brott. Beredningen, som har förutsatt att de fiktiva uppgifterna skall kunna föras in i folkbokföringen eller i körkort, pass eller andra identitetshandlingar, har inte föreslagit några särskilda regler om hur detta skall gå till. Remissinstanserna: Några remissinstanser har, som tidigare redovi- sats, föreslagit att en ny reglering bör omfatta också andra kategorier av tjänstemän inom brottsbekämpningen än polismän. De har emellertid inte närmare berört i vilka verksamheter som skyddsidentiteter skall kunna komma till användning. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: har avstyrkt förslaget och har uttalat att frågan bör utredas vidare. Övriga remissin- stanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot en ordning av det slag som föreslås i utkastet till lagrådsremiss. rådet och har dock ansett att det bör regleras mer i detalj vid vilka brott och med vilka åtgärder uppträdande under Prop. 2005/06:149 kvalificerad skyddsidentitet får ske. övervägas om tilldelningen av kvalificerade skyddsidentiteter för tjäns- temän vid Försvarsmakten inte i stället borde regleras i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bör användandet av kvalificerade skyddsidentiteter regleras? I avsnitt 4.4 har vi uttalat att poliser bör ges möjlighet att arbeta under kvalificerade skyddsidentiteter och i avsnitten 4.5 och 5 att detsamma bör gälla även vissa andra tjänstemän vid och Försvars- En första fråga blir då om rätten för tjänstemän i de angivna verksam- heterna att använda skyddsidentiteter av detta slag bör lagregleras. det i lagen slås fast att tjänstemännen får använda kvalificerade skydds- identiteter och, i så fall, bör lagen uppställa några närmare förutsättningar för sådan användning? En lagreglering kan ibland vara en förutsättning för att en åtgärd skall vara förenlig med 2 kap. regeringsformen eller artikel 8 i Europakonven- tionen (se avsnitt 4.2). Användandet av skyddsidentiteter torde dock i sig inte innebära något intrång i de rättigheter som skyddas av 2 kap. rege- Det är först i och med de åtgärder som vidtas vid dolt upp- trädande m.m. som ett sådant intrång kan uppkomma. 8 i har det, som beredningen uppmärksammar, i litteraturen konstaterats att konventionen ger medborgarna rätt att utan statens inblandning etablera och utveckla förhållanden med andra männi- skor men att detta skydd mot inblandning inte kan anses hindra polisen att genom infiltration göra sig bekant med människor i syfte att samla information som kan leda till att brott upp. Beredningen har för sin del konstaterat att det endast är när en myndighet på ett mycket mera om- fattande sätt följer och noterar de personliga aktiviteter som en person utför, för att på ett mera systematiskt sätt kartlägga personens liv, som skyddet för privatlivet mera allmänt kränks. identiteter innebär därför, enligt beredningen, i sig inte någon kränkning. Vi delar dessa bedömningar. Enligt beredningen bör användandet av skyddsidentiteter likväl i viss mån lagregleras, dels därför att man då kan uppfylla rättssäkerhetens krav på förutsebarhet, dels därför att en klargörande lagstiftning kan vara av värde för polisen, och dels därför att en sådan lagstiftning ligger väl i linje med legalitetsprincipen i 1 kap. 1 § regeringsformen. Det blir, me- nar beredningen, också tydligt för myndigheterna var gränserna går för maktutövningen, och man riskerar inte att hamna i en juridisk gråzon. har förordat att olika frågor kring användandet av Vi anser för vår del inte att det med hänsyn till legalitetsprincipen är nödvändigt att särskilt lagreglera användandet av kvalificerade skydds- identiteter (eller skyddsidentiteter av annat slag). eller någon av remissinstanserna har gett uttryck för uppfattningen att detta skulle vara nödvändigt. Frågan är då om rättssäkerhets- eller effek- tivitetsintressen talar för en lagreglering av användandet av kvalificerade skyddsidentiteter. , när någon lagreglering inte finns, står emellertid den allmänna principen klar; myndigheterna får låta sina tjänstemän uppträda under skyddsidentiteter. En lagreglering, som enbart slår fast den allmänna principen, skulle alltså inte ändra rättsläget eller klarlägga något som är kontroversiellt eller osäkert. Att skydds- identiteter får förekomma i exempelvis polisverksamhet kommer dess- utom att framgå genom de regler om tilldelande av skyddsidentitet som vi strax återkommer till. Däremot skulle det kunna hävdas att en mera ingående reglering, som tydligt lägger fast gränserna för när och hur skyddsidentiteter får användas, leder till bättre förutsebarhet och därmed kanske också bättre rättssäkerhet. Det framstår emellertid som mycket osäkert om det i praktiken är möjligt att åstadkomma en sådan reglering som tar hänsyn till de skilda och komplexa situationer som kan uppkomma i verkligheten och som även omfattar de många olika spa- nings- och andra arbetsmetoder som finns eller kan komma att utvecklas. Hur polisen mera exakt bör använda sig av skyddsidentiteter avgörs i stället, när det inte handlar om tvångsmedel, bäst inom ramen för de be- hovs- och proportionalitetsprinciper som kommer till uttryck i 8 § polislagen. Den försvarsunderrättelseinhämtning som sker med särskilda metoder är, som vi har nämnt i avsnitt 5, inte beroende av någon på brott inriktad reglering av det slag som gäller för polisen och andra brottsbekämpande myndigheter. Det saknas således även i detta fall anledning att reglera hur kvalificerade skyddsidentiteter mer exakt bör användas. Vår slutsats är att övervägande skäl talar mot en särskild lagreglering av användandet av kvalificerade skyddsidentiteter som arbetsmetod, också på det mer allmänna sätt som beredningen föreslagit. En annan sak är att det kan finnas anledning att i den nya lagen slå fast att en kvalifice- rad skyddsidentitet inte får användas utanför den verksamhet för vilken den är avsedd. Till den frågan återkommer vi . Förutsättningarna för tilldelandet av kvalificerade skyddsidentiteter bör regleras i lag Enligt vår mening bör författningsregleringen inriktas på förutsättning- arna och formerna för skapandet av kvalificerade skyddsidentiteter. Vid skapandet av kvalificerade skyddsidentiteter kommer det att i folkbokfö- ringen eller i identitetshandlingar som myndigheter utfärdar att tas in olika slag av fiktiva personuppgifter. Eftersom det gäller register och handlingar som i vart fall delvis är reglerade i lag och där fiktiva uppgif- ter normalt inte får förekomma, är det naturligt att förutsättningarna för sådana åtgärder ges stöd i lag eller annan författning. Vi förordar att de grundläggande förutsättningarna anges i lag. En särskild fråga är om en sådan reglering bör samlas i en enda lag som är gemensam för tjänstemän inom polisen och Försvarsmakten eller om regleringen bör delas upp på en lag som avser tjänstemän inom poli- sen och en lag som avser tjänstemän inom Försvarsmakten. För det se- nare alternativet talar bl.a. det förhållandet att det finns skillnader mellan brottsbekämpande verksamhet och försvarsunderrättelseverksamhet och att förutsättningarna för att tilldela tjänstemän inom respektive verksam- het kvalificerade skyddsidentiteter därför inte är helt desamma. Som vi Prop. 2005/06:149 återkommer till i följande avsnitt kan skillnaderna mellan de båda verk- samhetstyperna också tala för skilda förfaranden vad gäller beslut om kvalificerade skyddsidentiteter i brottsbekämpande verksamhet respek- tive försvarsunderrättelseverksamhet. Med två skilda förfaranden kan det te sig naturligt att också ha två skilda lagar. Enligt vår bedömning talar dock övervägande skäl för en gemensam lag. Med en gemensam lag blir regleringen mera överskådlig. De lik- artade frågor som uppkommer varje gång frågan om tilldelandet av en kvalificerad skyddsidentitet aktualiseras kan behandlas på ett samman- hållet sätt.