prop · GT03178 · 2006-03-21 00:00:00 — Kommissionen framhöll vidare att hemlig rumsavlyssning är mera svårkontrollerad och bl.a. av det skälet kan leda till ryktesspridning och bristande förtroende för polisen och andra myndigheter. redovisade uppfattningen (Hemlig avlyssning m.m., Ds Ju 1981:22 s. 47) att hemlig rumsavlyssning, i vart fall när det gäller avlyssning , blottlägger den enskildes privatliv på ett helt annat sätt än telefonavlyssning. ansåg (PM nr 5 Polisens insatser mot narkotikan, 1983, s. 79) att hemlig rumsavlyssning innebär en mer total kontroll än telefonavlyssning. I propositionen Vissa tvångsmedelsfrågor uttalade justitieministern, utan att gradera tvångsmedlen inbördes, att liksom telefonavlyssning är avlyssning med dold mikrofon ett djupt integritetskränkande tvångsmedel (prop. 1988/89:124 s. 58). SÄPO-kommittén nämnde i sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51 s. 155) att hemlig rumsavlyssning till sin natur är ägnad att medföra större risker för omfattande kränkningar av integriteten än exempelvis hemlig telefonavlyssning. När det gäller risken för integritetskränkningar finns det onekligen vissa likheter mellan hemlig rumsavlyssning och hemlig teleavlyssning. Båda metoderna medför med nödvändighet att polisen kommer att lyssna även på andra personer än de som avses med beslutet om avlyssning. Den enskildes personliga förhållanden blir vid såväl hemlig rumsavlyssning som hemlig teleavlyssning föremål för en kontroll som inte känner andra gränser än de som den enskilde själv sätter när han vid ett samtal kommer in på sitt privatliv eller sina personliga förhållanden i övrigt. Ett annat gemensamt drag för de båda åtgärderna är att den tvångsmedlet riktar sig mot inte har någon möjlighet att ifrågasätta beslutet, eftersom åtgärderna givetvis måste genomföras i hemlighet. Vilket tvångsmedel som är det mest kännbara från integritetssynpunkt, hemlig rumsavlyssning eller hemlig teleavlyssning, blir beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, närmare bestämt av hur avlyssningen är tänkt att gå till i praktiken. En hemlig rumsavlyssning som avser ett möte på en restaurang kan självfallet anses vara en från integritetssynpunkt avsevärt lindrigare åtgärd än en avlyssning av en bostadstelefon som pågår . Huruvida hemlig rumsavlyssning är mer integritetskränkande än hemlig teleavlyssning får som sagts bedömas med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Det finns emellertid ett antal faktorer som innebär att hemlig rumsavlyssning i många situationer framstår som en från integritetssynpunkt mer ingripande åtgärd än hemlig teleavlyssning. Hemlig rumsavlyssning, i vart fall där avlyssningen pågår någon tid, måste anses innebära en mer total kontroll än hemlig teleavlyssning. Detta hänger samman med att polisen kan lyssna på allt som sägs och även på annat än samtal i den avlyssnade lokalen, vid alla tider och oavsett vilka som vistas där. JO har påpekat kan mängden överskottsinformation bli omfattande. Det finns dessutom anledning att anta att människor i allmänhet är något mer återhållsamma med vad de säger i telefon än med vad de säger till varandra på tu man hand. I sin bostad torde de allra flesta människor utgå ifrån att ingen annan kan lyssna på det som sägs. Till detta kommer att hemlig rumsavlyssning ibland måste förenas med den ytterligare kränkning det innebär att polisen får rätt att bereda sig tillträde till bostäder för att placera ut de tekniska hjälpmedlen. En fråga av särskild vikt från rättssäkerhetssynpunkt är risken för missbruk. Frågan togs upp av som ansåg sig inte kunna utesluta att polis och åklagare, under andra förhållanden än som då rådde i landet, skulle kunna missbruka tvångsmedel genom att begagna dem för att få fram annan information än den som avses med ingripandet (SOU 1984:54 s. 184). När det gäller dagens användning av hemliga tvångsmedel uttalade regeringen i propositionen Överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel m.m. (prop. 2004/05:143) att risken för att hemliga tvångsmedel används på icke avsett sätt får anses liten. Regeringen framhöll bl.a. att det inte finns några indikationer på att uppgifter om andra begångna brott aktivt eftersöks på ett sådant sätt att polis eller åklagare försöker vilseleda domstolen genom att felaktigt påstå att en utredning avser ett helt annat och grövre brott än det man avser att utreda. Skulle ett sådant försök ändå göras och få framgång, har det enligt vad regeringen uttalade brustit i prövningsförfarandet hos domstolen. Regeringen pekade på att domstolen skall, när den tar ställning till en begäran om tvångsmedelsanvändning, bl.a. undersöka om syftet med tvångsmedelsanvändningen kan uppnås på ett mindre ingripande sätt samt se till att tvångsmedlet används på ett sätt som medför så litet ingrepp som möjligt för den enskilde samt se till att tvångsmedlet används enbart under tid som kan bedömas nödvändig för att det angivna syftet skall nås. Regeringen framhöll i det sammanhanget att offentliga ombud skall bevaka den misstänktes intressen i tillståndsärendet, och att ombudet har möjlighet att bl.a. överklaga beslut om tvångsmedelsanvändning till högre instans. Regeringen erinrade också om att den som gör sig skyldig till felaktigheter i dessa ärenden kan drabbas av straffansvar (prop. 2004/05:143 s. 32 f.) Vi ser inte något skäl att nu göra någon annan principiell bedömning av risken för missbruk av hemliga tvångsmedel än den som gjordes i det ovan nämnda lagstiftningsarbetet angående överskottsinformation. Det saknas alltså anledning att låta risken för missbruk stå i vägen för användandet av hemlig rumsavlyssning. Däremot bör risken för sådant missbruk beaktas vid den närmare utformningen av regleringen av hemlig rumsavlyssning. I sitt yttrande över lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. ansåg Lagrådet att den stora bristen i förslaget var avsaknaden av en utförligare reglering angående behandlingen av överskottsinformation. Lagrådet framhöll att frågan om användning av överskottsinformation måste lösas och att detta är en förutsättning för att en lagstiftning om hemlig rumsavlyssning skall kunna godtas. har i flera avgöranden framhållit betydelsen av att det i den nationella lagstiftningen finns mekanismer som reglerar användningen av överskottsinformation. Vi delar uppfattningen att regler om hemlig rumsavlyssning måste kombineras med regler om användandet av överskottsinformation som framkommer vid sådan avlyssning. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 10.2 men vill redan här framhålla att vi förordar att reglerna i detta sammanhang ges en mycket restriktiv utformning. I det föregående har vi konstaterat att det finns ett påtagligt behov av hemlig rumsavlyssning som en polisiär metod för att utreda mycket allvarlig brottslighet. Vi har också konstaterat att metoden framstår som effektiv. Det återstår dock att överväga om ett sådant tvångsmedel kan motiveras från integritetssynpunkt. Utgångspunkten bör vid en sådan bedömning vara att det krävs mycket starka skäl och betydande vinster för det allmänna för att ett sådant intrång skall kunna godtas. Det är från kriminalpolitiska utgångspunkter angeläget att polisen får rätt att använda moderna tekniska hjälpmedel för att effektivt kunna bekämpa mycket allvarlig brottslighet. råder det inte något tvivel om att hemlig rumsavlyssning är ett från integritetssynpunkt särskilt ingripande tvångsmedel. Detta gäller särskilt som hemlig rumsavlyssning, för att vara effektiv, måste få förekomma på de flesta platser och dessutom förenas med en befogenhet för polisen att bereda sig tillträde till platser som annars är skyddade mot intrång. Från rättssäkerhetssynpunkt inger det betänkligheter att göra avsteg från principer som uppställts i syfte att skydda enskilda mot det som kränker deras personliga integritet. Det måste också beaktas att användningen av hemlig rumsavlyssning även kan ha en påverkan på samhället i stort. Som JO har påtalat kan användningen av hemliga tvångsmedel ge upphov till ryktesspridning och misstankar om missbruk, vilket i sin tur kan äventyra allmänhetens tilltro till polisen och rättsväsendet i övrigt. Vi gör likväl den bedömningen att det som har redovisats i denna proposition om behovet av hemlig rumsavlyssning och dess effektivitet som en brottsutredande åtgärd, väger så tungt och innebär sådana vinster för det allmänna att en inskränkning i rättigheterna enligt 2 kap. 6 § regeringsformen och artikel 8:1 i är godtagbar. Detta förutsätter emellertid att regleringen kringgärdas av mycket starka rättssäkerhetsgarantier så att risken för missbruk kan minimeras och allmänhetens tilltro till de myndigheter som tillämpar regleringen därmed inte äventyras. Regleringen måste således innehålla så tydliga och strikta ramar att det inte ens kan misstänkas att regelsystemet utnyttjas utöver vad det skall tillåta. Den måste vidare utformas på ett sådant sätt att metoden kan accepteras av allmänheten som ett nödvändigt och godtagbart verktyg för de brottsutredande myndigheterna i kampen mot den allra grövsta kriminaliteten. Den måste också innefatta ett starkt skydd för den personliga integriteten. De risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten som hemlig rumsavlyssning kan medföra måste mötas på olika sätt, bl.a. genom en strikt beslutsordning (avsnitt 9.6). Det bör finnas en förstärkt granskning av hur den nya lagen tillämpas (avsnitt 9.10). Vidare bör i lagtexten tas in tydliga inskränkningar i tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning, t.ex. att vissa platser och samtal inte får avlyssnas (avsnitt 9.5). Det är också angeläget att någon inför rätten kan lyfta fram omständigheter som talar mot användandet av tvångsmedlet. Det är därför viktigt att systemet med offentliga ombud (avsnitt 9.6) gäller i ärenden om hemlig rumsavlyssning. Av stor vikt är också att det införs en sträng reglering för användningen av överskottsinformation (avsnitt 10.2). En enskild person som anser att en åtgärd varit till nackdel för honom eller henne i strid med skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 9.8. Det är angeläget att möjligheten till hemlig rumsavlyssning införs . Några remissinstanser, liksom Lagrådet, har ifrågasatt om man inte bör avvakta med införandet av metoden till dess att har slutfört sitt arbete. Vi kan konstatera att det normalt inte ligger inom ramen för ett utredningsuppdrag att utredningen skall yttra sig över pågående lagstiftningsärenden. Inte heller har givits en sådan uppgift. Den har bl.a. till uppgift att göra en samlad analys avseende förhållandet mellan den totala verkan av den nuvarande lagstiftningen om tvångsmedel och annan övervakning och skyddet för den personliga integriteten. Det är inte kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom lagstiftningen, utan bara att lämna förslag på eventuella generella bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Frågan om hemlig rumsavlyssning tas inte upp i utredningsdirektiven. Det finns därför inte anledning att avvakta kommitténs ställningstagande. Det ovan sagda hindrar inte att det finns anledning att i detta lagstiftningsärende självständigt överväga förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel, tillsammans med hemlig rumsavlyssning, och skyddet för den personliga integriteten. Enligt vad vi föreslår i denna proposition skall hemlig rumsavlyssning endast kunna komma i fråga för att utreda mycket allvarliga brott i de fall då det inte är Prop. 2005/06:178 möjligt att föra utredningen framåt på något annat sätt, t.ex. genom användning av andra tvångsmedel. Mot den bakgrunden bedömer vi att införandet av hemlig rumsavlyssning inte på något påtagligt sätt påverkar förhållandet mellan samhällets tvångsmedelsanvändning och skyddet för den personliga integriteten. Det kan på goda grunder förväntas att hemlig rumsavlyssning kommer att vara ett effektivt tvångsmedel i den brottsutredande verksamheten. Detta talar för att det redan nu borde införas en permanent lagstiftning om hemlig rumsavlyssning. Mot en permanent lagstiftning talar emellertid det faktum att hemlig rumsavlyssning är en ny utredningsmetod i som dessutom innebär vissa risker för otillbörliga integritetsintrång. Vi gör därför den bedömningen att den nya lagen bör tidsbegränsas. En utvärdering av lagens tillämpning kommer att utgöra ett ytterligare underlag inför ett ställningstagande om det finns skäl att permanenta lagen. De nya bestämmelserna bör med hänsyn till att lagen tidsbegränsas inte tas in i utan i en särskild lag. I promemorian föreslås att lagens giltighetstid skall begränsas till utgången av . har invänt mot detta och har uttalat att den nya lagen bör vara i kraft i åtminstone innan den utvärderas, för att inte antalet genomförda avlyssningar skall vara så litet att det inte går att dra några slutsatser. Vi anser i och för sig att det är angeläget att det finns underlag för en fullgod utvärdering av lagens tillämpning. Enligt vår mening bör dock en kortare giltighetstid än den som föreslås av och i promemorian vara tillräcklig för att tillgodose detta krav. Vi gör den bedömningen att lagens giltighetstid bör sträcka sig till och med . I följande avsnitt behandlas frågorna om hur tillämpningsområdet för de nya reglerna bör avgränsas och hur de närmare förutsättningarna för hemlig rumsavlyssning bör utformas. 9 En ny lag om hemlig rumsavlyssning 9.1Innebörden av hemlig rumsavlyssning Regeringens förslag: Med hemlig rumsavlyssning skall avses att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte haft några invändningar mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra förtroliga meddelanden. Detta skydd kan visserligen inskränkas men enbart under vissa angivna förutsättningar (se 2 kap. 12 §). Enligt artikel 8 i har envar rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Begränsningar i denna rätt får göras endast i lag och endast om åtgärden är förenlig med de undantag som anges i artikel 8:2, däribland om åtgärden är nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller till förebyggande av oordning eller brott. Således medger regeringsformen och att det inom dessa ramar införs lagstiftning om hemlig rumsavlyssning som tvångsmedel. Någon begränsning i lag av skyddet mot hemlig rumsavlyssning finns inte . Det innebär bl.a. att sådan rumsavlyssning inte är tillåten. Hemlig rumsavlyssning är också straffbart enligt bestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § . Vid utformning av en närmare definition av vad som skall avses med hemlig rumsavlyssning är det naturligt att utgå från straffbestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § , vilken i sin tur har utformats mot bakgrund av det skydd som föreskrivs i 2 kap. 6 § regeringsformen. Ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning kommer att utgöra ett undantag från denna straffbestämmelse och det är lämpligt att vid utformningen anknyta till de vedertagna begrepp som upptagits i denna. Enligt det nämnda lagrummet straffas den som olovligen, med tekniska hjälpmedel för återgivning av ljud, i hemlighet avlyssnar eller tar upp tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte har tillträde och som han själv inte deltar i eller obehörigen berett sig tillträde till. Objektet för hemlig rumsavlyssning bör därför vara tal, samtal och förhandlingar vid sammanträde m.m., dvs. allt mänskligt tal, som tas upp i hemlighet. Med i hemlighet avses här att samtliga deltagare i ett samtal är ovetande om att rumsavlyssning sker. Skulle en av deltagarna vara införstådd med att rumsavlyssning sker är det inte fråga om hemlig rumsavlyssning utan om en annan åtgärd för vilken det i och för sig saknas uttryckligt lagstöd men som inte är straffbar enligt 4 kap. 9 a § (se bl.a. SOU 2003:74 s. 82). tog upp frågan om en bestämmelse som tillåter hemlig rumsavlyssning borde vara begränsad till tal eller om andra ljud borde omfattas, eftersom det finns situationer där de brottsbekämpande myndigheterna inte i första hand är intresserade av att ta del av vad som sägs på en viss plats utan i stället av att avlyssna andra ljud än tal. kunde emellertid konstatera att i stort sett samtliga exempel som hade lämnats på behovet av buggning tog sikte på avlyssning av muntlig kommunikation. De exempel som hade lämnats på behovet av en vidare avgränsning av buggning hade enligt inte så stor praktisk betydelse. hänvisade också till att lagstiftning om buggning i de utländska rättsordningar som utredningen hade studerat tar sikte enbart på muntlig kommunikation. ställde sig därför tveksam till om det finns ett reellt behov av att utvidga definitionen av hemlig rumsavlyssning till att avse allt ljud. I denna fråga Prop. 2005/06:178 gör vi samma bedömning som den gjorde, nämligen att syftet med hemlig rumsavlyssning bör vara att avlyssna tal eller samtal. Hur avlyssning faktiskt går till är också av betydelse. Straffbestämmelsen om olovlig avlyssning omfattar endast sådana fall då åtgärden sker med direkt hjälp av ett tekniskt hjälpmedel som är avsett för återgivning av ljud. Hemlig rumsavlyssning bör därför begränsas till att avse avlyssning som sker med ett sådant tekniskt hjälpmedel. Med avlyssning bör jämställas upptagning som kan avlyssnas vid senare tillfälle. Avlyssning som sker på annat sätt, med blotta örat eller med hjälp av något slags föremål som kan användas för att uppfatta ljud, bör alltså inte utgöra hemlig rumsavlyssning enligt den lag som föreslås. Sammanfattningsvis drar vi alltså samma slutsats som har dragits i betänkande och i lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m., dvs. att med hemlig rumsavlyssning bör avses när tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Lagrådet har menat att orden mellan andra i detta sammanhang har en oklar innebörd, eftersom det inte anges vem som företar rumsavlyssningen Lagrådet har mot den bakgrunden föreslagit att orden mellan andra utgår. Med orden mellan andra tydliggörs det emellertid enligt vår mening att avlyssning av samtal i vilket den avlyssnade själv deltar inte utgör hemlig rumsavlyssning. Vi anser därför att orden mellan andra bör finnas med i lagtexten. 9.2Vid vilka brott skall hemlig rumsavlyssning få användas? Regeringens förslag: Hemlig rumsavlyssning skall få användas vid förundersökning som rör misstanke om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , vissa andra allvarliga brott, såsom grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse, eller försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott, om sådana gärningar är belagda med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte haft några synpunkter på promemorians förslag att hemlig rumsavlyssning skall få användas först när förundersökning om ett brott har inletts. har uttalat att hemlig rumsavlyssning skulle ha ett mycket stort värde för att kunna avstyra viss samhällsfarlig brottslighet. Samtliga remissinstanser har godtagit den huvudregel som föreslås i promemorian, dvs. att hemlig rumsavlyssning skall få användas vid misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . har föreslagit att hemlig rumsavlyssning, oberoende av brottets straffvärde, skall få användas vid misstanke om grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling. , och har förespråkat en generell straffvärdeventil i stället för den straffvärdeventil avseende vissa brott som föreslås i promemorian. Justitiekanslern har framfört att den föreslagna straffvärdeventilen torde innebära tillämpningsproblem. Säkerhetspolisen har godtagit promemorians förslag men har påpekat att hemlig rumsavlyssning med det föreslagna tillämpningsområdet inte kommer att kunna användas för vissa allvarliga brott inom verksamhetsområde. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har avstyrkt att hemlig rumsavlyssning skall få användas i andra fall än de som omfattas av den föreslagna huvudregeln. När det gäller de osjälvständiga brottsformerna, dvs. försök, förberedelse eller stämpling, har ansett att det i promemorian föreslagna kravet att straffvärdet i det enskilda fallet skall kunna antas överstiga fängelse, skulle leda till oacceptabla konsekvenser. Skälen för regeringens förslag Hemlig rumsavlyssning för att förhindra eller utreda brott? får hemliga tvångsmedel användas endast i förundersökning om ett visst brott, dvs. de får inte användas i syfte att förhindra att brott överhuvudtaget begås. övervägde om hemlig rumsavlyssning borde få användas även i preventivt syfte. Utredningen ansåg dock att det inte fanns anledning att närmare överväga om hemlig rumsavlyssning isolerat borde införas som en metod att förhindra brott. I det sammanhanget anförde utredningen att om tvångsmedel överhuvudtaget skall få användas i ett brottspreventivt syfte så borde det övervägas en lösning som innebär att samtliga tvångsmedel kan användas på ett tidigare stadium än att förundersökning skall vara inledd (s. 334). I sitt yttrande över lagförslagen i lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. konstaterade att hemlig rumsavlyssning enligt remissförslaget endast kunde användas för utredning av visst brott med en skäligen misstänkt person och inte för ren spaningsverksamhet. Enligt Lagrådet kunde värdet av hemlig rumsavlyssning med det föreslagna användningsområdet inte anses klarlagt. gav chefen för en sakkunnig person i uppdrag att utreda frågan om det borde införas en möjlighet att använda tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet. Uppdraget har redovisats i promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra särskilt allvarlig brottslighet (Ds 2005:21). I den promemorian lämnas förslag på en lagreglering som gör det möjligt att under vissa förutsättningar använda t.ex. hemlig teleavlyssning i syfte att kunna förebygga eller förhindra särskilt allvarlig brottslighet som hotar viktiga samhällsvärden. De förslag som har lämnats i promemorian behandlas i propositionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177) som vi har beslutat om. Vi gör som tidigare framgått bedömningen att det finns ett påtagligt behov av att införa hemlig rumsavlyssning i den brottsutredande verksamheten och att det på goda grunder kan förväntas att ett sådant tvångsmedel blir ett effektivt brottsutredningsverktyg (se avsnitt 8). Vi är dock inte beredda att i detta sammanhang föreslå att hemlig rumsavlyssning även skall få användas i brottspreventivt syfte. Denna fråga kräver mera ingående överväganden än vad som har kunnat göras i detta lagstiftningsärende. Det kan dock, såsom har gjort gällande, finnas anledning att längre fram återkomma till frågan. En första förutsättning för att hemlig rumsavlyssning skall få användas bör alltså vara att förundersökning om ett brott har inletts.