prop · GT03105 · 2006-03-17 00:00:00 — Biträde får lämnas endast om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns särskilda skäl för det. Sådana skäl är t.ex. att tvisten är av betydelse för en större grupp konsumenter. Syftet med lagen är följaktligen att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet. I enlighet med vad som anförs i kapitel 3 har försökslagen utvärderats i rapporten i vissa tvister och en lagrådsgranskning har gjorts av regeringens förslag till utvidgning av lagen. Den utvidgning som regeringen nu föreslår möjliggör ett kraftfullt agerande där det finns särskilda problem. För att kunna möta det behov som bedöms uppkomma i samband med att KO:s biträde utvidgas behöver KO:s sekretariat utökas. Denna personalförstärkning ska finansieras genom omdisponering inom anslag. Försökslagen trädde i kraft . Antalet beslut av KO i ansökningsärendena har varierat . KO har mottagit 54 ansökningar om biträde. har KO avgjort 73 ärenden. Av de 66 ansökningar som har prövats i sak har 65 avslagits. som försökslagen varit i kraft har KO fört talan i domstol som kärandeombud i fem fall och som svarandeombud i två fall. I så gott som samtliga fall då KO har bedömt att det funnits förutsättningar för att driva ett ärende till domstol, vilket varit fallet i ett drygt trettiotal fall , uppnåddes en förlikning eller medgavs konsumentens anspråk. Detta har medfört att stämningsansökan inte har givits in till domstol eller att talan har återkallats. Om KO för talan i domstol och förlorar målet, blir myndigheten skyldig att betala motpartens rättegångskostnader. har tillgång till medel under utgiftsområde 22 för uppkomna rättegångskostnader. Det förstärker KO:s möjlighet att bidra till prejudikatbildningen på konsumentområdet. Regeringens förslag: I en tvist mellan en konsument och en näringsidkare får biträda konsumenten som ombud, om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns ett allmänt konsumentintresse av att tvisten prövas. Giltighetstiden för lagen förlängs från utgången av 2006 till utgången av 2011. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag när det gäller lagens tillämpningsområde. () ska enligt förslaget få biträda konsumenten som ombud, om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen, ett allmänt konsumentintresse eller en större grupp konsumenter eller om det annars finns särskilda skäl för det. Försökstiden bör bestämmas till och fortsatt utredning om lagens eventuella permanentning bör inledas. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslagen i rapporten eller lämnar dem utan erinran. KO framhåller att behovet av att tillämpa lagen är väl så stort på andra områden som på det finansiella tjänsteområdet. emotser prejudikat, men anser att lagens preventiva verkan är nog så viktig från konsumentskyddssynpunkt. Statskontoret förordar att en icke utvidgad försökslag förlängs och att det i anslutning till ett sådant beslut säkerställs att underlag för att utvärdera den förlängda försöksverksamheten kommer att tas fram. avstyrker förslaget, i vart fall bör inte finansiella tjänster omfattas av försöksverksamheten, och menar att konsumentskyddet är tillräckligt tillgodosett på andra sätt. och tillstyrker att verksamheten förlängs avseende finansiella tjänster, avstyrker en utvidgning av verksamheten och de två organisationerna efterlyser en mer djupgående utredning om behovet av en utvidgning. och avstyrker förslaget och menar att det föreligger potentiella intresse- och jävskonflikter för KO att agera ombud i mål där eget regelverk kan komma att prövas. Hovrätten för konstaterar att i och med att de två omständigheterna, att en tvist rör en fråga som har allmänintresse för konsumenter eller har betydelse för en större grupp konsumenter, anges som självständiga rekvisit för när en tvist kan prövas så kan rekvisitet eller om det annars finns särskilda skäl för det utgå då samma två omständigheter anges som exempel på dessa särskilda skäl. och menar att det är svårt att definiera begreppet allmänt konsumentintresse och ifrågasätter det tolkningsutrymme som KO ges. Beträffande försöksperiodens längd konstaterar att en försökstid torde vara för kort för att kunna samla underlag för en utvärdering som rör hela konsumentområdet. KO menar att än krävs för att kunna se mätbara resultat av verksamheten och få fram praxis. föreslår att försökstiden bestäms till utom för finansiella tjänster där man önskar se att lagen permanentas. Skälen för regeringens förslag som försöksverksamheten pågått har få domstolsavgöranden kommit till stånd. Faktorer som har bidragit till detta kan vara att försöksverksamheten begränsats till de finansiella tjänsterna, att tillräckliga resurser inte har avsatts för försöksverksamheten samt att viss oklarhet funnits när det gäller grunderna för att använda lagen. KO har i sitt remissvar konstaterat att aktörerna på det finansiella tjänsteområdet i högre grad än i andra branscher kan vara villiga att komma överens med konsumenterna. Även om antalet prejudicerande fall har varit få konstateras i utredningsrapporten att lagen haft flera positiva effekter genom en ökad medvetenhet om konsumentskydd och konsumentskyddande civilrättslig lagstiftning både hos konsumenter och hos näringsidkare. Lagen utgör ett komplement till den verksamhet som bedrivs av Konsumenternas Bank- och , (se avsnitt 9.1.3) och () (se avsnitt 7.3). Därtill konstaterar KO att en positiv effekt av lagen är att klagomålshanteringen hos de finansiella instituten och kvaliteten på deras yttranden till KO har avsevärt förbättrats. Regeringen finner därmed att försökslagen fyller flera viktiga syften vid sidan om avsikten att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet och att den har positiva effekter för konsumentkollektivet när näringsidkaren efter ett avgörande till konsumentens förmån vidtar rättelse. gäller lagen (2002:599) om grupprättegång. Syftet vid tillkomsten av lagen om grupprättegång var att denna skulle komplettera andra processvägar. Grupptalan får inte föras när försökslagen är mer lämplig att tillämpa. Genom de två lagarna ges KO möjlighet att beroende av omständigheterna bedöma vilket medel som lämpligen bör användas. Mot bakgrund av detta instämmer inte regeringen i vad , , och har anfört om att tillkomsten av lagen om grupprättegång skulle bidra till att försökslagen inte skulle behövas. Inte heller har, såsom lyfts fram i vissa remissvar, andra instrument till godo för konsumentskyddet, såsom bevisregler till konsumenters förmån vid rättegångar eller konsumenters tillgång till försäkringslösningar för att själva finansiera rättegångskostnader, i praktiken vare sig visat sig råda bot på en låg prejudikatbildning inom konsumentområdet eller bidragit till de övriga positiva effekter som försökslagen har haft. I sammanhanget bör understrykas att såväl konsumenter som näringsidkare gynnas av ett klargörande av rättsläget på sakområden där osäkerhet om rättigheter och skyldigheter föreligger och där det kan ifrågasättas vilket ansvar som en näringsidkare har. Därtill gynnas näringsidkarna av försökslagens bestämmelser om rättegångskostnader som föreslås kvarstå oförändrade under den förlängda försöksperioden. Att KO genom medverkan i tvister bidrar till praxisbildning och ökad medvetenhet om konsumentskyddet ligger väl i linje med KO:s uppdrag. Någon intressekonflikt eller jävssituation är, enligt regeringens mening, svår att se. Även på andra förvaltningsområden förekommer det att en myndighets normgivningsfunktion har förenats med uppgiften att driva processer i domstol. KO:s processföring kommer inte i konflikt med normgivning. KO genom är en särskild enhet inom myndigheten, vilket innebär att processföringen hålls skild från myndighetens övriga uppgifter. Utvidgning av försökslagens tillämpningsområde När försökslagen infördes begränsades dess tillämpningsområde till finansiella tjänster. Regeringen konstaterade redan då att det inte var uteslutet att en utvidgning av området skulle kunna komma att bli aktuell . En viktig fråga i utredningsuppdraget kom att bli att analysera huruvida KO:s rätt att biträda konsumenter bör utvidgas att gälla även andra tvister än sådana som rör finansiella tjänster. Av rapporten framgår att det under utredningsarbetet har framkommit, bl.a. efter en studie av erfarenheterna i , att det kan finnas flera fördelar med ett system för utvidgad biträdesverksamhet. På det finansiella området finns ett fortsatt behov av att bedriva försöksverksamhet. Konsumenternas ställning på de finansiella marknaderna är alltjämt en viktig fråga. Det finns ett stort utbud av, ofta svårjämförbara och komplicerade, produkter och tjänster på de finansiella marknaderna och de val och beslut som konsumenterna gör är av stor betydelse för den enskilde. De regelreformerade marknaderna omfattar viktiga och inte sällan nödvändiga tjänster för konsumenterna. I regelutredningens delbetänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4), framhålls att särskilt höga krav bör ställas på det rättsliga konsumentskyddet på marknader som tillhandahåller allmännyttiga tjänster, såsom el och telefoni. Konsumenternas underlägsna ställning är särskilt uttalad på dessa marknader och behovet av konsumentskydd är därför extra högt. Trots de förbättringar i konsumentskyddet som har genomförts har , i promemorian konkurrensutsatta marknader en erfarenhetssummering (PM 2004:20), konstaterat att det fortfarande finns problem och bristande konsumentskydd på de regelreformerade marknaderna och man har bl.a. funnit att tvistlösningsmöjligheterna bör förbättras och utredas. Regeringen finner att mycket talar för att en utvidgning av försökslagens tillämpningsområde skulle vara särskilt viktig på området regelreformerade marknader. Den utvärdering av lagen och dess tillämpning som har gjorts och som redovisas i utredningsrapporten har inte lett till bedömningen att man bör avstå från att utvidga lagens tillämpningsområde utan begränsning. De erfarenheter som har vunnits kan lätt överföras till KO:s arbete med konsumenttvister i ett vidare sammanhang. Noteras bör också att försökslagen utgör ett viktigt komplement till lagen om grupprättegångar som gäller utan begränsningar. uppkommer situationer där KO, för tvister som inte avser finansiella tjänster, saknar alternativ till grupptalan. En utvidgning av försökslagen är ett led i att förbättra möjligheten till tvistlösning också på andra områden än finansiella tjänster. Kriterier för lagens tillämpning Försökslagens främsta syfte är att stärka rättsbildningen på konsumentområdet och med en utvidgning av lagens tillämpningsområde utöver finansiella tjänster ökar förutsättningarna för KO att bidra till praxisbildning. I utredningsrapporten har en studie gjorts av de ansökningar som KO har prövat och denna har visat att en viss osäkerhet när det gällt att bestämma om det har funnits särskilda skäl eller inte kan ha bidragit till att försökslagen kommit att tillämpas i förhållandevis få fall. Utredaren finner att ett tydliggörande av när lagen är tillämplig bör ske. Även i fall där tvisten inte primärt bidrar till en ökad prejudikatbildning på konsumentområdet kan det vara av värde för det allmänna konsumentintresset att tvisten prövas. Ett allmänt konsumentintresse kan anses föreligga i fall då tvisten är av Prop. 2005/06:105 betydelse för en större grupp konsumenter. Medverkan av KO i en konsumenttvist kan i sådana fall vara motiverad, exempelvis där konsumenterna kan antas lida en skada till följd av att en näringsidkare i civilrättsligt hänseende inte följer en dom där KO har vunnit en talan vid om oskäliga avtalsvillkor eller där likartade skador på grund av vilseledande marknadsföring drabbar en grupp konsumenter. Det är viktigt att understryka att lagens syfte inte är att stödja en enskild konsument med en talan i domstol rörande en tvist som inte uppbärs av något större allmänintresse från konsumentsynpunkt. En sådan ordning skulle heller inte ligga i linje med KO:s uppdrag. Stöd i en enskild tvist kan först tänkas bli aktuell i fall där tvisten innehåller element av sådan karaktär att ett allmänt konsumentintresse kan anses föreligga eller där en dom skulle vara av betydelse för rättsbildningen på konsumentområdet. Genom den föreslagna ändringen av försökslagen sker ett förtydligande på denna punkt. Det är KO:s sak att bedöma om det finns ett allmänintresse, grundat på starka konsumentskyddsskäl, som motiverar KO:s biträde i tvisten. Det är regeringens uppfattning att KO, trots att begreppet ett allmänt konsumentintresse är svårdefinierat, efter en självständig bedömning kan göra ett adekvat ställningstagande när ett sådant intresse föreligger. Genom preciseringen att försökslagen, vid sidan av fallet där tvisten är av betydelse för rättstillämpningen, är tillämpbar där det annars föreligger ett allmänt konsumentintresse täcks såsom framgått av situationen att tvisten omfattar en större grupp konsumenter. Beträffande utredarens förslag att i lagtexten även ange eller om det annars finns skäl för det anser regeringen att detta inte är nödvändigt när dessa skäl motsvarar just fall som inryms i ärenden av betydelse för en större grupp konsumenter eller där det föreligger ett allmänt konsumentintresse. Den föreslagna lagändringen innebär en precisering av när KO kan medverka i konsumenttvister. Ändringen ligger i linje med lagens målsättning och bidrar till de effekter lagen har att uppnå om en ökad medvetenhet hos både konsumenter och näringsidkare om konsumentskyddande civilrättslig lagstiftning. 8.2Försöksperiodens längd och ikraftträdande Med anledning av de ändringar som föreslås genomföras i lagens tillämpningsområde gör regeringen bedömningen att lagen bör fortsätta att vara av försökskaraktär. Försökstiden för en förlängd lag med utvidgat tillämpningsområde bör i enlighet med vad som har anförts av några remissinstanser inte vara för kort. Regeringen föreslår att den bör sträcka sig till utgången av 2011. kan erfarenheter vinnas som ger ett relevant underlag för en utvärdering som kan inledas innan försöksverksamhetens slut. Att redan nu inleda en utredning om försöksverksamheten, såsom förordats i vissa remissvar, eller dess eventuella permanentning, såsom föreslås i utredningsrapporten, är för Lagändringarna föreslås träda i kraft . Inom konsumentpolitiken är det framför allt fyra områden som är prioriterade och det är tjänsteområdet, säkra varor och tjänster, hållbara konsumtions- och produktionsmönster samt reklam till barn och unga. Dessa områden kommer att prägla verksamhet och prioriteringar. 9.1.1Elektroniska tjänster och kommunikation Regeringens bedömning: Konsumenterna bör tryggt och säkert kunna använda elektronisk kommunikation. Regeringen kommer att föreslå de lagändringar som behövs för att förebygga modemkapningar och liknande otillbörliga förfaranden. Krav på konsumenternas godkännande på förhand vid marknadsföring via elektroniska medier, såsom telefonförsäljning, kommer att utredas. kommer att vara pådrivande när det gäller internationella åtgärder mot skräppost. Egenåtgärder från branschens sida är angelägna. De positiva erfarenheter av konsumentbyråer som har gjorts på andra områden bör kunna tas till vara även inom området elektronisk kommunikation. Bedömningen i promemorian Den framtida konsumentpolitiken: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ställer sig i allt väsentligt positiva till den bedömning som görs i promemorian. Skälen för regeringens bedömning Elektronisk kommunikation och elektroniska tjänster utvecklas mycket snabbt. Trenden är att telefoni, datakommunikation och radio och TV växer samman genom det som kallas för konvergens, vilket gör det möjligt att exempelvis telefonera via datorn, använda Internet via TV:n och se på TV i mobiltelefonen. En mängd andra nya tjänster kopplade till infrastrukturen erbjuds kunderna. Utvecklingen är spännande och ger konsumenterna nya möjligheter som det också finns ett antal risker. Det handlar t.ex. om bedrägerier, ökad kommersiell påverkan och press på privatekonomin. Hushållens kostnader för elektronisk kommunikation har ökat markant . Detta har inneburit en ökad risk för överskuldsättning, särskilt för unga hushåll med liten inkomst. Enligt en rapport från har dessa hushåll lika stora utgifter för elektronisk kommunikation som hushåll med högre inkomster. Ett problem kan också vara att konsumenterna inte orkar utnyttja valfriheten och att vissa konsumentgrupper missgynnas. Konsumenterna behöver därför ett bra skydd för att tryggt och säkert kunna använda elektronisk kommunikation. I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) finns tydliga konsumentskyddande regler för vilka () är tillsynsmyndighet. Den snabba tekniska utvecklingen gör att tillsynen på området är svår, men inte desto mindre mycket angelägen. Den kan bidra till att upptäcka nya konsumentproblem . Marknaden för elektronisk kommunikation kännetecknas av snabb teknisk utveckling, ökad konkurrens och därmed allt fler aktörer som erbjuder allt fler olika tjänster. Regeringen ser positivt på denna utveckling som gynnar konsumenternas valmöjligheter när det gäller såväl tjänsternas kvalitet som pris. Utvecklingen innebär stora förändringar för konsumenter och andra slutanvändare och konsumentskyddet inom sektorn är därför viktigt. Den snabba tekniska utvecklingen gör att tillsynen på området är svår men särskilt angelägen för att bidra till att upptäcka nya konsumentproblem. Europeiska kommissionen har initierat en översyn av för elektroniska kommunikationer, där också konsumentrelaterade problem berörs. har framfört till kommissionen att utgångspunkten i den nya regleringen bör vara att den ska bidra till ett hållbart informationssamhälle för alla. Förändringar i regelsystemet bör därför ta hänsyn till konsumenternas intressen. Detta är särskilt viktigt på marknaden för elektroniska kommunikationer där förändringar sker snabbt. Regeringens bedömning är dock att åtgärder behöver vidtas för att stärka konsumentskyddet i olika avseenden när det gäller elektronisk kommunikation. har s.k. modemkapningar varit ett mycket stort konsumentproblem. Med modemkapningar avses att ett uppring- ningsprogram, en s.k. dialler, laddas ner på en dator, ändrar dess fjärranslutning och utan användarens godkännande ringer upp ett nytt nummer. Merkostnaden för detta debiteras abonnenten på dennes telefonräkning. Detta har lett till att många har drabbats av skyhöga telefonkostnader för tjänster som de inte har beställt. Problemen med modemkapningar kunde glädjande nog till stor del stävjas genom åtgärder från både statens och telebranschens sida samt genom minskad användning av modem. Ytterligare åtgärder bedömdes dock vara nödvändiga och en särskild utredare fick i uppdrag att granska problemet. I betänkandet Konsumentskydd vid modem- kapningar (SOU 2005:20) föreslår utredaren en särskild lag med civilrättslig reglering av användning av s.k. dialler samt ändringar i LEK om krav på teleoperatören att erbjuda konsumenter kreditspärr och möjligheten att spärra vissa nummer eller nummerserier. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Regeringens avsikt är att överlämna en proposition till . Konsumentbedrägerier på Internet är inte något nytt problem, men på grund av de stordriftsfördelar som uppnås kan problemen nå helt nya nivåer. Detta bekräftas av internationella erfarenheter av s.k. phishing, som ofta beskrivs som det snabbast växande problemet på Internet . Phishingmetoder går ut på att lura Internetanvändarna att lämna i från sig konfidentiell finansiell information om t.ex. bankkontonummer och koder genom att exempelvis svara på ett falskt e-postmeddelande eller genom att besöka en falsk webbsida och där lämna ifrån sig sådan information. Ännu är problemet inte så stort i , men det kan komma att växa i takt med att phishingaktörerna blir mer avancerade och börjar intressera sig för andra marknader än de engelskspråkiga. Stora mängder skräppost är däremot ganska vanligt, ungefär var tredje person har råkat ut för det enligt SCB:s undersökning Privatpersoners användning av datorer och Internet 2005. Bland studerande och ungdomar har mer än hälften fått skräppost. Kvinnor får skräppost i mindre omfattning än vad män får enligt undersökningen. En av anledningarna till att avsändare av skräppost är så framgångsrika är att många konsumenter svarar på skräpposten, t.ex. genom att göra en beställning eller klicka på en länk för att få mer information. Genom skräppost sprids också säkerhetsproblem som datamaskar, datavirus och trojaner. Det finns uppgifter som pekar på att av all skräppost skickas via fjärrstyrda (kapade) persondatorer. Sådana fjärrstyrda datorer kan sedan användas av dem som vill skicka skräppost eller olovligen lagra filer som man vill dölja, t.ex. piratkopierade filmer. I merparten av fallen är ägaren omedveten om att datorn kapats. Ständig uppkoppling kan innebära ökade risker att få sin dator övertagen och fjärrstyrd. Om säkerhetsproblemen inte kan hanteras, finns det risk för att förtroendet för elektronisk kommunikation och för informationssamhället som sådant undergrävs. Trots riskerna ökar användningen av elektronisk kommunikation och IT-tjänster. Det är angeläget att följa utvecklingen så att säkerhetsfrågorna inte i onödan hindrar utvecklingen och användningen av elektronisk kommunikation. Som regeringen anger i propositionen Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället (prop. 2004/05:175) behöver Internetanvändarna göras medvetna om de risker de utsätter sig för och hur dessa kan minimeras. Användarnas medvetande om och attityd till säkerhet på Internet måste förbättras. Till viss del kan generell information till hushållen öka medvetenheten, men enbart information är inte tillräckligt eftersom det är svårt att nå de grupper av ovana användare som är i störst behov av informationen. PTS har regeringens uppdrag att sammanställa information om säkerhet vid Internetanvändning. PTS har tagit fram verktyg som gör att Internetanvändaren själv kan undersöka sin egen säkerhet på PTS webbplats. har Internetanvändare genomfört över en miljon aktiviteter på webbplatsen, såsom säkerhets- och lösenordstester. PTS har redovisat erfarenheterna av satsningen och föreslagit fortsatta insatser i rapporten till Internetanvändare (N2005/6598/ITFoU). Förslagen bereds i . PTS har även fått i uppdrag att föreslå en strategi för säkrare Internet i enligt inriktningen i propositionen Från IT- politik för samhället till politik för IT-samhället (prop. 2004/05:175). Hos PTS finns även (Sitic). Sitic ger tidiga varningar om nya sårbarheter i IT-system. Centrumet riktar sig främst till mer avancerade användare, men underlaget används också för PTS information till konsumenter. De nu beskrivna aktiviteterna är exempel på insatser som regeringen har initierat för att försöka öka medvetenheten om säkerhetsproblem. Problemet är dock att IT-miljön ofta är komplex och att omfattande förståelse och kunskap behövs för att en enskild användare inte ska utsätta sig för onödiga risker. Regeringen menar att det förebyggande informationssäkerhetsarbete som görs av systemägare och användare är avgörande för en god säkerhet. Särskilt när det gäller användningen av Internet ökar riskerna då användarna har mycket olika säkerhetsnivåer. är marknads- och teknikutvecklingen så snabb att användarna i praktiken är beroende av den säkerhet som de som utvecklar och säljer produkter och tjänster inom IT-området bygger in. Regeringen redovisar en strategi för informationssäkerhet i proposition 2005/06:133 Samverkan vid kris för ett säkrare samhälle. Krisbered- skapsmyndigheten kommer att i samråd med berörda myndigheter få i uppdrag att utarbeta förslag till en handlingsplan för hur strategin ska kunna genomföras i samhället. Avsikten med handlingsplanen är att det ska finns förslag till konkreta åtgärder för hur informationssäkerheten ska höjas i hela samhället.