prop · GT0388 · 2006-03-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:88 Ekologisk produktion och konsumtion Mål och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av målen för ekologisk produktion och inriktningen för arbetet med konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor till 2010. Regeringens bedömning är att den certifierade ekologiska odlingen vid utgången av 2010 minst bör uppgå till av landets jordbruksmark. Den certifierade ekolo- giska produktionen av mjölk, ägg och kött från idisslare bör öka markant. Slutligen bör den certifierade produktionen av griskött och matfågel öka kraftigt. Efterfrågan på ekologiska livsmedel och marknadsutvecklingen, inklusive produktutveckling och distribution, är avgörande för om målen kan nås. För att stimulera en positiv utveckling av marknaden bör konsumtionen av certifierade ekologiska livsmedel i offentlig sektor öka. Inriktningen bör vara att av den offentliga konsumtionen av livs- medel skall avse ekologiska livsmedel 2010. Ekologiskt jordbruk innebär odling och djurhållning där man strävar efter miljöhänsyn, resurshushållning och en hög självförsörjningsgrad. Ekologisk produktion som är certifierad ger rätt att benämna och marknadsföra produkten som ekologisk. Ekologisk produktion är från en samhällelig utgångspunkt ett medel i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen, främst Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv men även Grundvatten av god kvalitet. Ekologisk produktion kan också bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Begränsad klimatpåverkan. Det övergripande målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. har fattat beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställt 16 nationella miljökvalitetsmål (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3). dessa 16 miljökvalitetsmål berör jordbruket. Ekologisk produktion bidrar Skr. 2005/06:88 till att nå flera av miljökvalitetsmålen. Ärendet och dess beredning............................................................... Kontroll, tillsyn och märkning............................................ Ekologisk produktion i .......................................... Miljöersättning till ekologiskt jordbruk............ Omfattningen av den ekologiska Marknadsutveckling och konsumtion............. Mål för ekologisk produktion.......................................................... Inriktningen för arbetet med konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor.............................................................. Åtgärder och kostnader.................................................................... Bilaga 1: förslag .......................................................... Bilaga 2: Förteckning över remissinstanser............................................. Bilaga 3: Förslag i slutbetänkandet Bilen, Biffen, Bostaden, Hållbara laster - Smartare konsumtion (SOU 2005:51) rörande konsumtion av ekologiska livsmedel ....................... Bilaga 4: Förteckning över remissinstanser............................................. Protokoll från regeringssammanträdet..................................................... Ärendet och dess beredning I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av målen för ekologisk produktion och inriktningen för arbetet med konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor till 2010. lade 1994 fast målet att av den svenska åkerarealen skall vara ekologiskt odlad 2000 (prop. 1993/94:157, bet. 1993/94: JoU22, rskr. 1993/94:272). Hållbart fiske och jordbruk anförde regeringen att den ekologiska produktionen bör ses som en del i en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JOU09). hållbar utveckling av landsbygden, m.m. (skr. 1999/2000:14, bet. 1999/2000:MJU2, rskr. 1999/2000:91) fastslog regeringen nya mål för ekologisk produktion till 2005. Den ekologiskt odlade arealen bör fördubblas () och den ekologiska animalieproduktionen bör öka. och slaktdjur av nöt och lamm bör finnas i ekologisk produktion Konsumenternas efterfrågan på ekologiska livsmedel är avgörande för om målen kan nås. Regeringen anförde också i skrivelsen att den ekologiska produktionen från en samhällelig utgångspunkt är ett medel i arbetet med att nå flera av de nationella miljömålen och ett steg mot en uthållig utveckling av Det bedömdes också vara viktigt att skapa förutsätt- ningar för en marknadsutveckling där konsumenternas efterfrågan av ekologiska livsmedel kan tillgodoses och där produktionen kan ske utan Måluppfyllelsen gällande regeringens mål för den ekologiska produktionen 2005 bedöms vara god även om målen inte har nåtts fullt ut på alla områden. Det övergripande målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa ge- neration kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är fattade beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). antog delmål och åtgärdsstrategier i syfte att nå 14 av de 15 miljökvalitetsmålen (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02: MJU3, rskr. 2001/02:36). beslutade om ett 16:e miljökvalitetsmål Ett rikt växt- och djurliv samt att revidera vissa delmål för några av de övriga miljökvalitetsmålen (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3). Miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande och be- skriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart och som miljöarbetet skall sikta mot. Flera av de 16 miljökvalitetsmålen berör jordbruket. Regeringen bedömer att det kommer att vara svårt att nå miljökvali- tetsmålet Giftfri miljö i sin helhet och att det därför kan finnas behov av att ytterligare åtgärder vidtas. Den ekologiska produktionen bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö såväl som andra miljökvalitets- gavs i uppdrag av regeringen att lämna förslag till nya mål för ekologisk produktion till 2010. lämnade sitt förslag Mål för ekologisk 2010 (Rapport 2004:19). finns i bilaga 1. Förslaget har remitterats. En förteckning över remiss- Skr. 2005/06:88 instanser finns i bilaga 2. En särskild utredare tillkallades 2004 för att precisera begreppet hållbar konsumtion och för att föreslå en handlingsplan för hållbar konsumtion för hushållen (dir. 2004:37). överlämnades delbetänkandet Hållbara laster - konsumtion för en ljusare framtid (SOU 2004:119) och slutbetänkandet Bilen, Biffen, Bostaden, Hållbara laster - Smartare konsumtion (SOU 2005:51). I betänkandena lämnas bl.a. förslag på mål för konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor. Betänkandena har remissbehandlats. Remissen av slut- betänkandet omfattade inte de förslag som rör skatt, tull och avgifter. En sammanfattning av förslaget finns i bilaga 3. En förteckning över remiss- instanser finns i bilaga 4. Skrivelsen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokra- tiska regeringen, och de Gröna. Ekologiskt jordbruk innebär odling och djurhållning där man strävar efter miljöhänsyn, resurshushållning och en hög självförsörjningsgrad. Både vad gäller växtnäring och foder utnyttjar man främst på platsen givna och förnyelsebara resurser. Kemiska bekämpningsmedel och lättlöslig handelsgödsel används inte i ekologisk odling. Växtskydd baseras i stället på en varierad växtföljd. med sin blandning av gräs- och kvävefixerande baljväxter spelar en avgörande roll för växtnäringsförsörjningen. Tillsammans med en an- passad jordbearbetning och mekanisk ogräsbekämpning är växtföljden viktig för att hålla ogräsen på en hanterbar nivå. Inom den ekologiska djurhållningen anpassas djurtätheten till gårdens förmåga att producera foder. En lägre djurtäthet som är anpassad till till- gänglig spridningsareal för stallgödseln ger möjlighet till ett effektivt utnyttjande av dess växtnäringsinnehåll och minskad risk för växt- näringsförluster till vatten. Inom ekologisk produktion är i flera fall över- skottet av kväve i produktionen mindre än i konventionell produktion, något som minskar risken för kväveförluster. Inom ekologisk odling är också arealen bevuxen yta högre, vilket även det är viktigt för minskad kväveutlakning. Genom att inte använda handelsgödselkväve finns det inom den ekologiska odlingen goda förutsättningar för en lägre energi- åtgång än vid konventionell odling. Etiska frågor är av stor betydelse för hur djuren hanteras och åtgärder som ökar djurens möjlighet till naturligt beteende främjas. Djuren i ekologisk produktion utfodras huvudsakligen med ekologiskt odlat foder, och andelen grovfoder i foderstaten är ofta högre än i konventionell produktion, vilket är viktigt för djurens hälsa och välbefinnande. Utöver de djurskyddsbestämmelser som gäller för all djurhållning, ställs ytterligare krav på bl.a. stallmiljö och möjlighet till utevistelse. Den ekologiska produktionen i växte fram . 2005/06:88 Det första statliga stödet till ekologisk produktion (då kallad alternativ odling) inrättades 1989. skedde en stor ökning av om- fattningen av den ekologiska produktionen i . antog rådet förordning (EEG) nr 2092/91 av om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel (EGT L 198, 22.7.1991, s.1 Celex 31991R2092). Denna förordning har kompletterats i flera omgångar och särskilt 1999 då rådet utvidgade förordningens tillämpningsområde till att omfatta ekologisk djuruppfödning. för ekologisk produk- tion omfattar odling, animalieproduktion, förädling, märkning, import och kontroll av ekologiskt framställda jordbruksprodukter och livsmedel. EU:s förordning utgör minimiregler som måste följas av alla som produ- cerar eller hanterar ekologiska produkter och livsmedel. presenterade en handlingsplan för ekologiska livsmedel och ekologiskt jordbruk som bl.a. innehåller förslag till utveck- ling av regelverket. Handlingsplanen lägger också grunden till en strategi för hur den ekologiska produktionen skall utvecklas inom EU. Som ett led i arbetet med handlingsplanen presenterade ett förslag till ny förordning som enligt förslaget skall ersätta nuvarande regelverk . 2.3Kontroll, tillsyn och märkning Enligt EU:s förordning om ekologisk produktion skall medlemsländerna upprätta ett särskilt kontrollsystem. Bland annat skall behöriga myndig- heter utses på området och kontrollorgan godkännas enligt krav i lagstift- ningen. och är i svensk lagstiftning utpekade som behöriga myndigheter. Den privata organisationen har godkänts av myndigheterna som kontrollorgan och är det enda godkända kontrollorganet i . Det råder således för när- varande ingen konkurrens på certifieringsmarknaden gällande ekologisk produktion. Förutom kontroll enligt arbetar KRAV också med kontroll enligt egna utarbetade villkor som på vissa punkter är strängare än . Exempelvis innehåller villkor som i högre utsträckning premierar djurens naturliga beteenden. I kan certifiering ske enligt , vilket ger rätt att benämna produkten ekologisk och att använda EU:s logotyp för ekolo- gisk produktion. Utöver denna certifiering har producenter även möjlig- het att certifieras enligt KRAV:s egna villkor, vilket ger rätt att använda KRAV:s logotyp. Eftersom KRAV:s villkor inbegriper får de producenter som är anslutna till KRAV:s villkor även använda benäm- ningen ekologisk och EU:s logotyp. I båda fallen utför KRAV kon- trollerna. En övervägande majoritet av de certifierade ekologiska produ- centerna i är certifierade enligt KRAV:s privata villkor. 2.4.1Miljöersättning till ekologiskt jordbruk I tillämpar man en modell för ersättningen till ekolo- giskt jordbruk som innebär att det inte krävs att produktionen skall vara certifierad för att få miljöersättning för ekologiskt jordbruk. är ensamt i EU om att tillämpa denna modell. Miljöersättningen, vilken finansieras inom ramen för miljö- och landsbygdsprogram, lämnas både för växtodling och för animalieproduktion. Reglerna för att få miljöersättning är baserade på EU:s lagstiftning om ekologisk produk- tion samt i viss utsträckning på vad gäller djurhållning. Kontrollen av den produktion som inte är certifierad men som får miljö- ersättning, genomförs av och länsstyrelserna. Av den totala ekologiska odlingen i är certifierad och en stor del av den ekologiska produktionen får därför inte marknads- föras som ekologisk. Denna produktion når marknaden och konsu- menten som konventionella produkter. Målen för ekologisk produktion till 2005 har avsett den totala ekologiska produktionen i , dvs. den som får miljöersättning vare sig den är certifierad eller ej. Som framgår i denna skrivelse är det emellertid regeringens bedömning att målet för ekologisk produktion skall avse certifierad produktion. 2.4.2Omfattningen av den ekologiska produktionen I var 2004 ca 457 000 ha ekologiskt odlad varav ca 180 000 ha var certifierad. Detta är ca 17 respektive av den totala åkerarealen. Preliminär statistik visar att den ekologiska åker- arealen har ökat och uppgår till ca 510 000 ha, vilket är av den totala åkerarealen i landet. Regeringens mål på är därmed nästan uppnått. Den ekologiska produktionen i är förhållandevis stor i ett internationellt perspektiv. Jämförelsevis var den ekologiska åkerarealen i EU 2002 av den totala åkerarealen. I diagram 1 visas utvecklingen av den ekologiska åkerarealen i . Diagram 1 Utvecklingen av den ekologiska åkerarealen till 2005 (ha) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Som framgår i diagrammet har den certifierade andelen ekologisk areal ökat långsammare än den totala ekologiskt odlade arealen. minskade den certifierade ekologiskt odlade arealen till och med något. Skälen till att inte fler ekologiska producenter är certifierade är flera bl.a. avgifter för certifiering samt flaskhalsar i förädlingsledet som medför att det kan vara svårt för primärledet att få avsättning för produktionen. har också förutsättningar för primärledet till avsättning av sina produkter försämrats inom vissa områden. Exem- pelvis finns det ingen möjlighet att slakta ekologiskt kött i . Förädlingsmöjligheterna för ekologisk mjölk har emellertid förbättrats . eller av den ekologiska åkerarealen är belägen i slättbygd. Andelen av den totala åkerarealen som är ekologiskt odlad är emellertid fortfarande avsevärt mindre i slättbygderna än i lan- dets skogs- och mellanbygder. Exempelvis var andelen ekologiskt odlad åkerareal 2005 (ca 23 600 ha) i och (ca 25 700 ha) i . Regionala skillnader är emellertid betydligt mindre i den certifierade ekologiska produktionen. har en mycket viktig roll i den ekologiska odlingen och är ett givet inslag i växtföljden för de flesta produktionsinriktningar i det eko- logiska jordbruket. Den ekologiska försörjer bl.a. marken med kväve, reglerar ogräs och skadedjur samt ökar mullhalten. Ekologisk djurhållning kräver också en foderstat med högre andel grovfoder, vilket ökar behovet av vallareal. Andelen vall är därför högre i ekologisk pro- duktion jämfört med konventionell produktion. är också en gröda som är relativt enkel att odla med god avkastning även i ekologisk pro- duktion. Spannmål och andra ettåriga grödor har motsvarande mindre andel i den ekologiska odlingen. Detta innebär att miljöeffekten av om- läggningen uppkommer inte bara genom att odling av ettåriga grödor övergår till att bedrivas utan handelsgödsel och kemisk bekämpning, utan även genom att andelen ettåriga grödor minskar till förmån för en ökad En ekologisk omläggning av en konventionell spannmålsgård innebär att vall kommer in i växtföljden. Den ekologiska odlingen av vall i är emellertid mycket större än vad som kan förklaras av dessa faktorer. På motsvarande sätt är odlingen av ettåriga grödor som t.ex. spannmål och oljeväxter mycket mindre än vad som kan förklaras av samma faktorer. gifter visar att (ca 345 000 ha) av den totala ekolo- giska åkerarealen utgör vallodling, medan är spannmål och endast är oljeväxter, potatis och sockerbetor. centandelar för hela det svenska jordbruket 2005 var , respek- Denna stora skillnad är betydligt mindre i den certifierade arealen, där procentsatserna 2005 var , respektive . Med andra ord är det den icke-certifierade arealen som till mycket stor del består av vall och till mycket liten del av spannmål och oljeväxter. Av den totala vallarealen inom stödet till ekologisk produktion fanns 2005 cirka 185 000 ha på jordbruk utan ekologisk animalieproduktion, och cirka 100 000 ha fanns på jordbruk som ej har animalieproduktion. I den certifierade ekologiska produktionen är vallodlingen inte lika do- minerande som i den icke-certifierade ekologiska produktionen. så omfattar den certifierade ekologiska produktionen ett större inslag av sådana grödor där man i den konventionella odlingen använder en för- hållandevis stor mängd bekämpningsmedel. certifierad produktion i större utsträckning än den icke-certifierade eko- logiska produktionen sker i intensiva jordbruksområden och med grödor som normalt odlas med hjälp av bekämpningsmedel, bedöms den upp- nådda miljönyttan från en omläggning till certifierad produktion ha varit större jämfört med omläggning till icke-certifierad ekologisk produktion. Målet för ekologisk animalieproduktion till 2005 är att av alla mjölkkor och slaktdjur av nöt och lamm bör finnas i ekologisk produk- Totalt sett finns av dessa djurslag i ekologisk produk- Fördelat per djurslag är emellertid andelen mjölkkor lägre än och beräknas till . av mjölkkorna i landet var certi- Andelen certifierade nöt för slakt var 2005 . förlitlig statistik avseende den totala andelen ekologiska nötdjur för slakt i landet men den beräknas vara högre än den certifierade andelen. ningar pekar på att antalet lamm i ekologisk produktion 2005 var av det totala antalet lamm. Andelen lamm i certifierad ekologisk produk- tion 2005 var emellertid endast . Ett stort antal av de lamm och nötdjur för slakt som finns i ekologisk produktion är således inte certifie- Den förhållandevis höga andelen slaktdjur av nöt och lamm i ekologisk produktion kan främst förklaras av att det krävs relativt små förändringar i produktionen vid en omläggning av dessa djurslag från konventionell till ekologisk produktion. För gris och fjäderfä saknas kvantitativa mål för produktionen till Preliminär statistik visar att andelen gris i ekologisk produktion 2005 var endast . Nära nog hela produktionen var certifierad. För fjäderfäproduktion lämnas inte miljöersättning för ekologisk produk- Skr. 2005/06:88 tion, vilket innebär att den totala ekologiska produktionen är lika med den certifierade produktionen. Andelen slaktkyckling i ekologisk pro- duktion var 2005 . Dock kan antalet slaktade ekologiska kycklingar variera mycket mellan åren. Motsvarande andel för värphöns var 2005 . Den ekologiska produktionen av gris och matfågel är mycket liten och proportionellt betydligt mindre än dessa produktionsinriktningars andel i den konventionella animalieproduktionen. Den främsta förklaringen till detta är att skillnaderna mellan konventionell och ekologisk produktion av gris och matfågel är mycket stora, bl.a. när det gäller krav på utevis- telse i den ekologiska produktionen. Den nuvarande ersättningsformen för ekologisk djurhållning missgynnar också djurslag som har en spann- målsbaserad foderstat. En ökad omläggning av gris- och matfågels- produktionen skulle innebära en ökad omläggning av foderproducerande spannmålsarealer, vilka odlas med insatser av kemiska bekämpningsmedel och handelsgödsel. 2.4.3 Marknadsutveckling och konsumtion omsatte världsmarknaden för ekologiska produkter ca 25 miljar- der dollar och 2004 ca . produkter växer främst i och i , men även de mindre marknaderna såsom och växer. marknaden växer för tillfället . I har marknaden för ekologiska livsmedel ökat Ökningen har varit i genomsnitt dock med en avstannande tillväxt . KRAV visar att försäljningen av ekologiska livsmedel ökade Även antalet ekologiska produkter på marknaden har ökat kraftigt . finns ca 4 000 olika ekologiska produkter certifierade i . ekologiska livsmedel i konsumentledet är ca . Trots den positiva utvecklingen i är de ekologiska livsmedlens andel av den totala livsmedelsmarknaden endast vilket är betydligt lägre än i t.ex. . I sker den största delen av försäljningen av ekologiska produk- ter genom dagligvaruhandeln. av den ekologiska maten säljs direkt från producent till konsument via gårdsbutiker och marknader. Av den totala marknaden för ekologiska livsmedel utgör den importe- Frukt, bär och grönsaker hör till de produkter som importeras i stor utsträckning. Det sker även en export av ekologiska pro- dukter som t.ex. spannmål. Det finns s.k. flaskhalsar på den ekologiska marknaden. av landet finns det inte tillgång till en förädlingsinfrastruktur, t.ex. certi- fierade slakterier, som hanterar ekologiska råvaror som det kan finnas en efterfrågan i konsumentledet. vågar inte alltid satsa och investera i förädlings- och marknadsbearbet- ning förrän det kan garanteras att en råvara finns i tillräcklig mängd av god kvalitet samt att frågan försvårar också förutsättningarna för en stabil utveckling av pro- duktion, förädling och försäljning. utgör konsumtionen av ekologiska livsmedel av den totala konsumtionen av livsmedel i . Andelen är således betydligt mind- re än den ekologiska åkerarealens andel av den totala åkerarealen i lan- det. Studier visar att konsumenternas attityder till ekologisk produktion skiljer sig från faktiska köpvanor. Endast en liten andel konsumenter är trogna köpare trots att en stor andel har en positiv inställning till ekolo- giska produkter. Att en stor andel konsumenter har en positiv inställning till ekologiska produkter bedöms emellertid innebära en potential för en fortsatt positiv utveckling av marknaden. För att kunna utnyttja denna potential är det viktigt att produktutbudet ökar och att insatserna då det gäller marknadsföring fortsätter. Huvudansvaret för detta ligger hos marknadens aktörer. Priserna på ekologiska produkter är normalt sett högre än för motsva- rande konventionella produkter. Detta beror både på lägre avkastning samt högre produktionskostnader i jordbruket och på merkostnader till följd av särhantering i senare led samt att betalningsviljan är högre. Pris- skillnaderna varierar emellertid mycket beroende på produkt, märke och butikstyp och det är svårt att finna ett mönster i variationen. Studier visar att merpriserna för ekologiska livsmedel i är förhållandevis låga i jämförelse med andra EU-länder. En undersökning från Konsument- verket visar på att den procentuella genomsnittliga merkostnaden för ekologiska livsmedel är . Tillgången på ekolo- giska livsmedel varierar mellan olika livsmedelsgrupper och långt ifrån alla butiker har ett brett sortiment. Det är också stor skillnad i utbudet av ekologiska varor mellan och inom butikskedjorna. finns det inte någon tillförlitlig statistik över hur den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel ser ut. Enligt en enkät- undersökning, genomförd av den ideella föreningen infor- mationscentrum för ekologiska produkter, ligger andelen ekologiska livs- medel på av den totala offentliga konsumtionen av livsmedel bland kommuner . Andelen varierar emellertid mycket mellan kommuner. Mål för ekologisk produktion Regeringens bedömning: Vid utgången av 2010 bör den certifierade ekologiskt odlade jordbruksmarken minst uppgå till av landets Den certifierade ekologiska produktionen av mjölk, ägg och kött från idisslare bör öka markant. Slutligen bör den certifie- rade produktionen av griskött och matfågel öka kraftigt. ternas efterfrågan och marknadsutvecklingen är avgörande för om målen kan nås. förslag: föreslår att till 2010 skall av jordbruksmarken, av antalet mjölkkor, ungnöt, lamm och värphöns samt av produktionen av griskött och matfågel finnas i certifierad ekologisk produktion.