prop · GT03183 · 2006-03-21 00:00:00 — liksom framtida erfarenheter av kostnaden för rivning, bör kunna utgöra ett kompletterande underlag vid beräkning av avgifternas storlek. 5.4Säkerheter och statens ekonomiska risk Regeringens förslag: Den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift skall vara skyldig att ställa säkerheter för de kostnader som ännu inte täcks av inbetalade avgiftsmedel. För den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skall det kunna krävas att säkerheten består i att ett eller flera ägarbolag åtar sig att betala avgifter i till- ståndshavarens ställe. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall, om det behövs för att tillgodose lagens syfte, fastställa statens ekonomiska risk för de kostnader som skall täckas av avgifter enligt lagen. Om en ekonomisk risk har fastställts skall tillståndshavaren få åläggas att betala en riskavgift. Riskavgiften skall inte få sättas högre än vad som behövs för att skydda staten mot denna risk och skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningens förslag överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har tillstyrkt att kärnkrafts- industrins ansvar vidgas och att statens ekonomiska risk hanteras. () och Kammarrätten i har inte haft något att erinra mot författningsförslagen. har påpekat att dagens system med borgen för tilläggsbelopp inte kan anses uppfylla de krav på fullgoda säkerheter som ställs, men att det är tveksamt om ett obegränsat betalningsansvar för kärnkraftindustrin är rimligt. Riksgälds- kontoret har angående frågan om säkerheter föreslagit ett system som tar sin utgångspunkt i vilken kreditrisknivå som kan anses som fullgod säkerhet för den aktuella löptiden. har pekat på att en viktig fråga är om ett system av detta slag skall sätta avgifter utifrån självkostnadsprincipen eller om avgiften skall utgå från marknadens värdering och krav på kompensation för denna typ av risk. Ekonomi- styrningsverket har ansett att det är oklart vad utredningens förslag om värdering och avgiftssättning av statens ekonomiska risk innebär. Stats- kontoret har sett positivt på utredningens ambition att på ett tydligare sätt säkerställa att systemet medför att kärnkraftsindustrin får stå för kostnaderna. Statskontoret har funnit en principiell poäng med en avgift för den risk som uppkommer för staten om ett annat ägarbolag än det med bäst betalningsförmåga tar på sig det sekundära betalningsansvaret. Däremot har Statskontoret funnit det oklart på vilka grunder utredningen menar att avgiften skall beräknas. har i allt väsentligt tillstyrkt utredningens förslag. för kärnavfallsfrågor KASAM har ifrågasatt behovet av ett utökat koncernansvar och förordat att nuvarande system bibehålls. har tillstyrkt att ägarbolagen åläggs ett betal- ningsansvar men ansett det tveksamt om det också behövs en riskavgift. har avstyrkt helt att ett obegränsat ansvar överförs till ägarbolagen liksom utredningens förslag om ytterligare garantier med sekundärt betalningsansvar för ägarbolagen. Svensk Kärnbränslehanter- ing AB (SKB) har, med instämmande från kärnkraftsföretagen och , avstyrkt förslaget om riskavgifter. Fortum Genera- tion AB och har motsatt sig förslaget om ökat ansvar för ägarbolagen och anfört att detta skulle innebära ett radikalt avsteg från vad som har gällt för ägarens ansvar för ett aktiebolags för- pliktelser. Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning anser att det finns goda skäl att kräva säkerheter i form av egendom som är oberoende av kärnkraftsverksamheten. Folkkampanjen mot Kärnkraft-Kärnvapen har tillstyrkt utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall är att kärnkraftsindustrin inte skattebetalarna skall stå för kostnaderna. Grunden i kärnavfallsprojektets finansiering, såvitt avser kärnkrafts- reaktorerna, är fyra fonder. Dessa byggs upp av avgifter som betalas in till staten av respektive reaktorinnehavare. Utöver medel som fonderas för att täcka en reaktorinnehavares kostnader skall varje reaktor- innehavare tillhandahålla säkerheter upp till ett visst belopp. Staten löper genom sitt sistahandsansvar en ekonomisk risk som är beroende av hur långt dessa finansiella åtgärder kan räcka för att täcka respektive reaktor- innehavares kostnader i projektet. avspeglar hur kärnkraftsindustrins kostnadsansvar är reglerat och i vilken utsträckning kärnkraftsindustrin kan förväntas ha betalningsförmåga. Utöver respektive fond finns alltså en säkerhet till ett visst begränsat belopp för en reaktorinnehavares kostnader. I samtliga fall har reaktor- innehavarna lämnat borgen som säkerhet. De sålunda garanterade be- loppen är i nominella termer, vilket innebär att framtida inflation kommer att urholka det reala värdet av beloppen. Fondmedlen och de säkerheter som har tillhandahållits av en reaktor- innehavare kan komma att visa sig otillräckliga för att täcka kostnaderna för reaktorinnehavarens del av kärnavfallsprojektet. I den mån så blir fallet kommer staten som i sista hand ansvarig alltså skattebetalarna att behöva skjuta till medel. De fyra reaktorinnehavarna är renodlade reaktorföretag. Tillgångarna i företagen är i allt väsentligt kärnkraftsreaktorerna eller, annorlunda ut- tryckt, de framtida intäkterna från försäljning av kärnkraftsel. Det ackumuleras inte några vinstmedel av särskild omfattning i dessa företag. Det är rimligt att anta att tillgångarna i respektive reaktorföretag i det närmaste kommer att vara obefintliga när elproduktionen upphör. Med andra ord har reaktorföretaget i det läget inte längre någon förmåga att uppfylla kärntekniklagens skyldigheter att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar och hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall. Det innebär att reaktorinnehavarnas ansvar enligt kärnteknik- lagen i praktiken inte kan förväntas förverkliga principen att kärnkrafts- industrin skall stå för kostnaderna. Om kostnaden för ett reaktorföretag blir högre än summan av fondmedel och garanterat belopp får i stället staten träda in och betala. Staten bär därtill en kreditrisk till följd av att ett betalningsskyldigt företag kan komma att sakna förmåga att fullgöra sitt borgensåtagande. En viss fond är dessutom enbart tillgänglig för ett reaktorföretags kostnader i projektet. På samma sätt kan den borgen som respektive reaktorföretag lämnar endast täcka kostnader som är hänförliga till respektive reaktorföretag. Det finns inte något solidariskt ansvar mellan reaktorinnehavarna för kostnader i projektet. kännetecknas projektet av att det finns sär- och samkostnader. Kostnaden för rivning av en reaktor är en typisk särkostnad för respektive reaktorföretag, medan kostnaden för slutförvaret är en samkostnad (gemensam kostnad) för reaktorföretagen. Kraftföretagen har sinsemellan kommit överens om hur samkostnaderna skall fördelas mellan dem. Denna överenskommelse mellan företagen regleras av ett civilrättsligt avtal mellan företagen och denna reglering påverkar direkt statens risk genom att staten får träda in om en part inte förmår betala under sin säkerhet. Övriga fondmedel och säkerheter är ju inte tillgängliga för att täcka upp för en fallerande part. Det är följaktligen centralt för statens risk hur stor del av de gemen- samma kostnaderna som en fallerande part skulle svara för. Statens roll i finansieringen av kärnavfallsprojektet kan mot denna bakgrund beskrivas som ett betingat åtagande. Huruvida åtagandet leder till betalningar för staten är beroende av fondmedlens tillräcklighet och kärnkraftsindustrins betalningar därutöver till följd av ställda säkerheter och ansvar enligt kärntekniklagen. Statens sistahandsansvar innebär med andra ord en ekonomisk risk som bör hanteras på ett ansvarsfullt sätt. Behovet av säkerheter för reaktorinnehavare Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret för kärnavfalls- projektet, men har det alltså inte eftersom det formella fulla betalnings- ansvaret är placerat hos reaktorföretagen och inte hos de ägarföretag där den långsiktiga betalningsförmågan finns. Som ovan konstaterats är det nuvarande systemet för säkerheter otill- fredsställande utifrån principen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna. Det bör därför vara möjligt att flytta över ett större ansvar på ägarföretagen inom kärnkraftsindustrin. Det av utredningen föreslagna systemet med beloppsmässigt obegränsade garantier har emellertid kritiserats av flera remissinstanser, bl.a. för att vara svårt att hantera företagsekonomiskt och kunna leda till negativa konsekvenser för de aktuella företagens kreditvärdighet. Regeringen finner mot denna bak- grund att det befintliga underlaget inte är tillräckligt för att ensamt kunna läggas till grund för en ny modell för säkerheter. Frågan om hur olika modeller för säkerheter skulle kunna utformas bör därför utredas vidare, varför regeringen avser att uppdra åt att göra en sådan utredning. Därefter kan de närmare kraven också för reaktorföretagens säkerheter föreskrivas. Mot denna bakgrund föreslås att det utöver det grundläggande kravet på säkerheter skall vara möjligt att för reaktorföretag kräva säkerhet i form av att ett eller flera ägarbolag tar på sig ansvar för avgifts- betalningarna. Hur detta åtagande i så fall skall konstrueras och förhålla sig till andra former av säkerheter får föreskrivas när den ovan nämnda utredningen föreligger. Något typiskt ansvarsgenombrott i aktiebolagsrättslig mening skulle Prop. 2005/06:183 det ovan skisserade ägaransvaret inte innebära, då det rör sig om ett för- utsebart åtagande som kan motverkas genom att en större del av reaktor- företagets vinstmedel lämnas kvar i företaget. Det är ju endast om vinst- överföringarna till ägarbolagen har överstigit vad som behövs för att täcka avfallskostnaderna som ett dylikt åtagande behöver tas i anspråk. I sådana fall är det, som regeringen har framhållit (jfr prop. 2004/05:85 s. 208), inte omotiverat med ett ägaransvar eftersom varje underlåtenhet på avfallsområdet kan orsaka stora miljöskador. Säkerheter för övriga tillståndshavare Den som har tillstånd till annan kärnteknisk verksamhet än en kärnkrafts- reaktor omfattas också av kravet på säkerheter i det nya finansierings- systemet. Då emellertid dessa verksamheter inte är av samma omfattning eller genererar den stora mängd avfall som kärnkraftsföretagen, är statens risk i dessa fall betydligt mindre. Den möjlighet till särskilda former av säkerhet som föreslås för kärnkraftsföretagen är därför inte motiverad för dessa verksamheter. I vissa andra sammanhang där staten tar på sig risk görs riskbedömningar vilka ligger till grund för avgifter som avsätts för att täcka framtida för- luster. Detta gäller exempelvis när staten agerar garantigivare på export- kreditområdet och vid finansieringen av . Så är dock inte fallet när det gäller kärnavfallsprojektet. Förslaget i utredningen är att statens ekonomiska risk även i detta projekt bör värderas och följas upp av lämplig myndighet. Utredningen påpekar även att frågan om en gene- rell avgift för statens ekonomiska risk bör belysas närmare och att den nya lagen bör utformas så att en riskavgift kan tas ut. Förslaget att risk- värdera och ta ut en riskavgift för statens sistahandsansvar har kritiserats av ett antal remissinstanser. Kritiken grundar sig bl.a. på att det är tvek- samt att jämställa detta åtagande med de garantiåtaganden som ingår i den statliga garantimodellen. Regeringen gör bedömningen att övervägande skäl talar för att det finns ett behov av riskvärderingar och riskavgifter och att det bör ges en möjlighet för staten att genomföra detta i de fall de är befogat. Därför föreslås att regeringen eller lämplig myndighet vid behov skall göra risk- bedömningar och på grundval av dessa få ålägga tillståndshavaren att betala en särskild riskavgift. Hur denna riskvärdering och riskavgift skall genomföras behöver dock, liksom frågan om säkerheternas utformning, utredas vidare. Regeringen avser att låta även denna fråga ingå i upp- draget till . Även frågan hur en sådan avgift skulle kunna beräknas bör ingå i utredningsuppdraget. Såsom Lagrådet har föreslagit bör det dock framgå av lagtexten att riskavgiften i det enskilda fallet inte får sättas högre än vad som behövs för att skydda staten för den ekonomiska risk som den bär för den aktuella verksamheten. Regeringens förslag: Skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerheter skall upphöra då de allmänna skyldigheterna enligt 10 § kärntekniklagen har fullgjorts. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte när- mare kommenterat förslaget. Statskontoret har påpekat att skyldigheten att betala avgifter även efter det att en kärnkraftsreaktor har stängts av kan komma att innebära att intäkter från annan verksamhet får betala för kärnavfallsprojektet, vilket skulle vara ett avsteg från principen att denna kostnad skall täckas av intäkterna från den energi som givit upphov till avfallet. har motsatt sig att kraftföretagens ansvar ut- sträcks till dess slutförvaret är förslutet. har stött förslaget om en förlängning av avgiftsplikten då detta skulle undanröja alla tvivel om att kraftföretagen kommer att fullgöra sitt betalningsansvar. Studs- vik AB har anfört att det bör finnas en möjlighet att befria tillståndshavare med små avfallsvolymer från avgiftsskyldigheten innan den tidpunkt då slutförvaret förseglas. Skälen för regeringens förslag: De som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ansvarar enligt 10 § kärntekniklagen bl.a. för att verksam- hetens restprodukter slutförvaras, vilket i praktiken innebär att se till så att dessa hamnar i ett förslutet slutförvar. Det långsiktiga ansvaret för slutförvaringen övertas därefter av staten. och har i regleringsbrev fått i upp- drag att lämna förslag till hur kärntekniklagen kan förtydligas med av- seende på det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle. Innan restprodukterna har placerats i slutförvaret kan den slutliga kostnaden för de åtgärder som tillståndshavaren ansvarar för inte fastställas. Enligt den nuvarande finansieringslagen upphör dock avgiftsskyldigheten redan då kärnkraftsreaktorn tas ur drift. Även an- svaret enligt Studsvikslagen upphör i praktiken senast vid denna tid- punkt, eftersom den avgiften beräknas i förhållande till levererad el. Studsvikslagen föreslås dock upphöra då tillräckliga avgifter har betalats in (se avsnitt 7.2). Tiden från det att en kärnteknisk verksamhet avslutas till dess att den slutliga kostnaden kan fastställas torde i vissa fall bli relativt lång, varför det inte kan uteslutas att felaktiga uppskattningar och oförutsedda händelser leder till betydande kostnadsökningar. Det kan också vara så att planerna för en verksamhet hastigt ändras så att denna avslutas , vilket kan få till följd att de ackumulerade avgiftsmedlen inte är tillräckliga vid stängningen. För att finansieringen skall kunna tryggas även för dessa fall bör möjligheten att ta ut avgifter och säker- heter kvarstå under hela den tid som betalningsansvaret gäller. En sådan förändring skulle inte, såsom Statskontoret har befarat, innebära något avsteg från principen om att det är intäkterna från energiproduktionen som skall betala avfallskostnaderna, eftersom det är en fråga om hur vinster i en koncern disponeras . Om en reaktorinnehavare, sedan driften har avslutats, inte har tillgångar som kan täcka kvarvarande kostnader för avfallshantering m.m. så torde anledningen vara att allt för stor del av vinsten har delats ut eller överförts till andra Att sådana vinstmedel sedermera återförs till reaktorinnehavaren . 2005/06:183 innebär därför inte att intäkter från annan verksamhet betalar för kärn- Det bör dock framhållas att målsättningen alltid skall vara att de avgifter som betalas in under verksamhetens drift skall vara tillräckliga för att täcka avvecklings- och avfallskostnaderna. För det fall det fram- står som orimligt att avgiftsskyldigheten skall kvarstå för mindre verksamhetsutövare som redan fått sitt avfall omhändertaget, finns möjlighet till befrielse från de allmänna skyldigheterna i 14 § kärn- tekniklagen. 5.6Förvaltning av avgiftsmedel och säkerheter Regeringens förslag: Avgifter skall betalas och säkerheter ställas till en myndighet som regeringen bestämmer. Avgiftsmedlen skall för- valtas i en fond, om vilken regeringen meddelar föreskrifter. Även av- gifter som har inbetalats enligt Studsvikslagen skall förvaltas i en sådan fond. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna över- ensstämmer i princip med vad som gäller för de avgiftsmedel som betalas enligt finansieringslagen och Studsvikslagen. Regeringen avser att bi- behålla dagens system där medlen placeras i en delfond för varje till- ståndshavare och förvaltas särskilt. Även Studsviksfonden skall förvaltas särskilt. 5.7Användning av fondmedel och säkerheter Regeringens förslag: Inbetalade kärnavfallsavgifter skall användas för att ersätta tillståndshavarens andel av de kostnader som anges i lagen. Om de inbetalade avgifterna inte är tillräckliga skall även ställda säkerheter få användas för att täcka kostnaderna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om användningen av fondmedel och säkerheter. De medel som har betalats enligt Studsvikslagen skall dock endast användas för sådana kostnader som anges i den lagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall, liksom enligt finansieringslagen, styra an- vändningen av de fonderade avgiftsmedlen och ställda säkerheterna. I enlighet med Lagrådets påpekande bör det även fortsättningsvis framgå av lagtexten att säkerheterna inte får tas i anspråk förrän avgiftsmedlen för en viss tillståndshavare har förbrukats. föreskrifter om användningen, såsom t.ex. villkor för bidrag till kom- muner och ideella föreningar, förtydligas så att det klart framgår att det Prop. 2005/06:183 omfattar samtliga användningsområden. Såsom Lagrådet har föreslagit bör det även framgå av lagtexten att de avgifter som har betalats enligt Studsvikslagen aldrig får användas för något annat ändamål än vad som anges i den lagen. Regeringens förslag: Avgiftsmedel som inte behövs för den finan- siering som lagen reglerar skall, efter beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, återbetalas till tillståndshavar- en eller till den som har fullgjort dennes förpliktelser. Medel som har inbetalats enligt Studsvikslagen skall inte återbetalas, utan tillfaller staten. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget i denna Skälen för regeringens förslag: I den mån fonderade avgiftsmedel för en tillståndspliktig anläggning överstiger vad som behövs för att täcka kostnaderna för det som avses i lagen, skall återbetalning ske. Detta kan ske innan betalningsskyldigheten enligt lagen har upphört. Avgifter som har betalats enligt Studsvikslagen bör däremot inte återbetalas, eftersom dessa närmast är att likna vid skattemedel. Någon bestämmelse om åter- betalning finns inte heller i den lagen. Eventuella överskjutande avgifts- medel som har betalats enligt Studsvikslagen bör i stället tillfalla staten, varför en sådan bestämmelse föreslås. Beslut om återbetalning kan fattas efter ansökan eller ex officio. Regeringens förslag: En tillståndshavare skall lämna de kostnads- beräkningar och andra uppgifter som behövs för att lagen skall kunna tillämpas. Tillståndshavaren får, vid vite, meddelas de förelägganden som behövs för att lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av den skall följas. Uppsåtligt eller grovt oaktsamt åsidosättande av uppgiftsskyldigheten genom att lämna oriktig uppgift skall kunna straffas med böter. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har påpekat att ut- redningens förslag är olämpligt utformat i det att den straffrättsliga sanktionen regleras i samma paragraf som bestämmelsen om vite samt att möjligheten att förelägga vid vite bör gälla alla förelägganden som meddelas med stöd av lagen. Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten att lämna beräkningar och andra uppgifter förutsätter inte något särskilt beslut i det enskilda fallet, men uppgiftslämnandet bör naturligtvis ske i samråd med de myndigheter som behöver materialet och i enlighet med föreskrifter och Möjligheten till föreläggande för att lagen skall uppfyllas Prop. 2005/06:183 bör inte begränsas till uppgiftslämnandet utan vara tillämplig på varje åt- gärd som behövs för att lagen skall uppfyllas. Vad gäller bestämmelser- nas systematik delar regeringen i huvudsak kärnkraftinspektionens upp- fattning och föreslår således att straffbestämmelsen skiljs från den administrativa sanktionen. Regeringens förslag: Lagen skall träda i kraft såvitt avser bestämmelserna om fastställande av avgift och säkerheter samt skyldighet att lämna uppgifter och i övrigt . Sist- nämnda datum skall finansieringslagen upphöra att gälla. Kärnavfalls- fondens medel skall förvaltas och användas i enlighet med lagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: SKB, med vilket kärnkraftsföretagen har instämt, har framhållit att de av utredningen föreslagna grunderna för beräkning av avgifterna bör tillämpas . I övrigt har remiss- instanserna inte haft några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Att göra de beräkningar som ligger till grund för fastställande av avgifter till Kärnavfallsfonden är redan med nuvarande lagstiftning en tidskrävande process. Det system som ut- redningen har föreslagit, och som regeringen avser att genomföra, fordrar lika noggranna överväganden, men har den fördelen att de i normalfallet bara skall göras . Mot bakgrund av de höga och delvis nya krav som ställs på såväl tillståndshavare som myndigheter, är det inte realistiskt att redan till 2007 kräva beräkningar gjorda enligt den nya lagen. Genom att i stället låta lagen träda i kraft hin- ner aktörerna, även de som inte har omfattats av finansierings- systemet, anpassa sig till de nya reglerna och väl genomföra de nöd- vändiga beräkningarna. Genom att bemyndigandena i 7 och 10 §§ samt skyldigheten att lämna uppgifter i 18 § träder i kraft kan avgifter och säkerheter vara såväl beräknade som beslutade när lagen träder i kraft. Någon skillnad vad gäller förvaltningen av avgiftsmedlen föreslås inte, utan såväl de tidigare inbetalade medlen som de som betalas enligt den nya lagen skall förvaltas gemensamt men i separata fonder. Den nya lagens regler skall gälla för de inbetalade medlen. 6Kompletterande ändringar i annan lagstiftning m.m. Regeringens förslag: Tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet skall kunna återkallas för den som i väsentlig mån åsidosätter sina skyldigheter vad gäller att svara för kostnaderna för de åtgärder som måste vidtas enligt de allmänna skyldigheterna för tillståndshavare eller säkerställa finansieringen av kostnaderna. Det skall tydliggöras att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall svara för kostnaderna för sådana åtgärder. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget till ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). Skälen för regeringens förslag: I de allmänna skyldigheterna för till- ståndshavare enligt 1014 §§ kärntekniklagen ingår bl.a. att vidta åtgärd- er för omhändertagande av avfall och avveckling och rivning av anlägg- ningar samt att svara för forsknings- och utvecklingsarbete.