prop · GT03111 · 2006-03-01 00:00:00 — Så gott som alla remissinstanser ställer sig bakom ett sådant resonemang. Som nämnts i det föregående finns det typer av terroristattentat som polisen inte kan ta hand om själv, framför allt sådana som sker till sjöss eller i luftrummet. Ett annat exempel då polisens resurser inte räcker till kan vara vid flera samtidiga terroristattentat på olika håll i landet där po- lisen har resurser att bemästra ett eller flera av dessa attentat men inte alla. Dessa fall täcks inte heller av nuvarande regler om stöd från För- svarsmakten som förhindrar ingripanden med vålds- och tvångsåtgärder. Även om risken för att attentat av de slag som har beskrivits skall in- träffa bedöms som synnerligen liten är det angeläget att vår beredskap även omfattar dessa fall. Det bör därför finnas en möjlig- het för Försvarsmakten att bistå polisen med vålds- och tvångsåtgärder för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot sådana terroristattentat som polisen saknar resurser att hantera på egen hand. Den närmare ut- formningen av en sådan möjlighet behandlas i avsnitt 7. I likhet med utredningen anser regeringen att det saknas skäl för en reglering som ger Försvarsmakten möjlighet att i vissa fall på eget initia- tiv ingripa mot terroristbrott. Utredningen har föreslagit att polisen skall kunna få stöd från andra myndigheter med bl.a. underrättelser eller annan information. gäller försvarsunderrättelseverksamheten följer av 4 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet att sådan verksamhet inte får avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyg- gande arbete. Den nuvarande gränsdragningen har medfört att det inte ansetts vara helt klart om Försvarsmakten och övriga myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet har någon fristående befogen- het att inom ramen för den egna verksamheten inhämta, bearbeta och analysera underrättelser om internationell terrorism (jfr t.ex. SOU 2003:32 s. 15). Utredningen har dock inte lämnat något förslag till änd- ring av lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. I stället har utred- ningen uttalat att de regler som finns i lagstiftningen om försvarsunder- rättelseverksamhet, bl.a. i fråga om kontrollfunktioner, skall tillämpas som speciallagstiftning också när det gäller underrättelser av betydelse för polisens terrorismbekämpning. Utredningens förslag har i denna del fått ett blandat mottagande av re- missinstanserna. En majoritet tillstyrker förslaget eller framför inga sär- skilda synpunkter. Andra är mer negativa. Bland annat Rikspolisstyrel- sen, Säkerhetspolisen och ställer sig tvekande till utredningens förslag att underrättelser och annan information bör omfat- tas av den nya regleringen. Enligt är det oklart vilken ytterligare information, utöver den som lämnas enligt befintliga regel- verk, som förslaget tar sikte på. Även tar upp frågor som rör förslagets förhållande till nuvarande regelverk och uttalar att det redan nu tillämpas särskilda väl fungerande rutiner för underrättel- seutbyte mellan myndigheterna. Säkerhetspolisen framhåller att det redan inom ramen för nuvarande lagstiftning pågår ett omfattande och väl fun- gerande samarbete mellan berörda myndigheter. Säkerhetspolisen ställer sig därför tveksam till utredningens förslag när det gäller underrättelser och annan information. Andra remissinstanser, bl.a. , framhåller att begreppet underrättelser i utredningens förslag till lagtext har en oklar innebörd. Ytterligare några remissinstanser, bl.a. Rikspolis- styrelsen, tar upp frågan hur utredningens förslag om underrättelse- och informationsutbyte förhåller sig till sekretesslagen och dess regler om sekretess mellan myndigheter. Frågor om försvarsunderrättelseverksamheten har senast berörts i pro- memorian En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (Ds 2005:30), upprättad inom Försvarsdepartementet. I promemorian föreslås bl.a. änd- ringar i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet som innebär att verk- samheten breddas från att omfatta yttre militära hot mot landet till även andra yttre hot. Internationell terrorism och annan gränsöverskridande brottslighet med säkerhetspolitiska konsekvenser skulle därmed komma att omfattas av försvarsunderrättelseverksamheten. Promemorian, som har remissbehandlats, bereds i . Enligt regeringen bör den pågående översynen av försvarsunderrättel- severksamheten inte föregripas. Sådant stöd som lämnas till polisen i form av underrättelser från de myndigheter som bedriver försvarsunder- rättelseverksamhet bör ske inom ramen för regleringen av försvarsunder- rättelseverksamheten. Frågor som rör försvarsunderrättelseverksamheten bör alltså lämnas utanför detta lagstiftningsärende. Detsamma gäller in- formationsutbyte mellan polisen och andra myndigheter under reger- ingen. 6.4Stöd från andra myndigheter under regeringen Regeringens bedömning: Några nya regler om stöd till polisen från andra myndigheter under regeringen än Försvarsmakten behöver inte införas. Utredningens förslag: Nya regler om skyldighet att lämna stöd till polisens terrorismbekämpande verksamhet bör omfatta samtliga myndig- heter under regeringen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna lämnar försla- get utan invändningar eller framför inga särskilda synpunkter. Flera re- missinstanser, däribland , , Kustbevak- ningen och ifrågasätter hur de föreslagna reglerna förhåller sig till nuvarande bestämmelser om myndigheternas skyldighet att bistå poli- sen. Enligt Statskontoret bör frågor om stöd till polisen från andra myn- digheter än Försvarsmakten regleras i en särskild förordning. Vidare an- ser Statskontoret att även kommuner och landsting bör omfattas av en sådan reglering. framhåller att frågor som rör andra myndigheter med polisiära uppgifter, bl.a. och Tull- verket, bör bli föremål för en fördjupad analys. Enligt bör personal från dessa myndigheter, när stöd lämnas till polisen, ges samma polisiära befogenheter som i betänkandet föreslås för Försvars- maktens personal. Också Försvarsmakten och Krisberedskapsmyndig- heten framhåller att andra myndigheter än Försvarsmakten kan ha behov av att agera med laga befogenheter när stöd lämnas till polisen. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 5.3.3 finns det inom ramen för nuvarande reglering goda förutsättningar för statliga myndigheter att lämna stöd till polisen i samband med dess brottsbekämpande verksamhet. Sådant stöd kan lämnas antingen direkt enligt gällande föreskrifter om myndigheternas egen verksamhet eller enligt bestämmelserna i 6 § förvaltningslagen och 3 § polislagen. Exempel på stöd som lämnas till polisen från andra myn- digheter är det tidigare omnämnda samarbetet mellan de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet och Säkerhetspolisen. Ett annat exempel är det samarbete inom maritim underrättelseverksamhet som äger rum mellan , polisen och . När det gäller kan stöd vidare lämnas inom en rad andra områ- den, t.ex. med ledning från luften av enheter till sjöss, dykning, spaning, bevakning och transporter. kan även stoppa, borda och visitera fartyg ute till havs beträffande sådan brottslighet som faller inom ansvarsområde enligt lagen (1982:395) om Kustbe- vakningens medverkan vid polisiär övervakning eller enligt smugglings- lagstiftningen. har också möjlighet att ingripa enligt lagen om straff för terroristbrott när det handlar om smuggling och grov varusmuggling. Härutöver kan en rad andra statliga myndigheter bistå polisen med framför allt information och expertkunskap. Ett exempel är som enligt sin instruktion skall lämna bistånd till Sä- kerhetspolisen i dess verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och i frågor som rör terrorism. Vid utredningens analys har ingenting framkommit som pekar på att det behov av stöd från andra myndigheter än Försvarsmakten som kan komma att uppstå hos polisen i samband med terrorismbekämpning inte i tillräcklig utsträckning kan tillgodoses redan inom ramen för nuvarande regelverk. Motsvarande syn har under remissbehandlingen redovisats av bl.a. . Ett skäl till att trots detta låta den nya regleringen om- fatta även andra myndigheter än Försvarsmakten är att personalen vid dessa myndigheter då skulle kunna ges samma särskilda befogenheter som polismän. framhåller sålunda i sitt remissvar att myndighetens personal bör ges samma befogenheter enligt polislagen som utredningen föreslår att personal från Försvarsmakten skall ha. Även Försvarsmakten och TULL-KUST, i och , framför liknande synpunkter. En utgångspunkt för de förslag regeringen nu har att ta ställning till är att befintliga myndighetsresurser skall användas på ett mer effektivt sätt för att kunna bekämpa terrorism. Det framstår enligt regeringens bedöm- ning inte som helt klart vilket behov som skulle tillgodoses genom en utvidgning av kustbevakningstjänstemännens befogenheter inom ramen för de resurser som myndigheten förfogar över . Frågan om en sådan utvidgning behöver dessutom övervägas i ett större sammanhang där även andra behov än terrorismbekämpning kan beaktas. En utvidgning av kustbevakningstjänstemännens befogenheter, enligt vad som föreslås av , är därför enligt regeringen inte aktuell inom ramen för detta lagstiftningsärende. Detsamma gäller för tjänstemän inom andra myndigheter med polisiära uppgifter, t.ex. tullen. Enligt utredningen bör, för att det inte skall råda någon osäkerhet om vad som gäller beträffande myndigheternas skyldighet att lämna stöd till polisen, frågor om sådant stöd samlas i en särskild reglering. Även Stats- kontoret förordar en generell reglering om myndigheternas stöd till poli- sen. En sådan bör dock enligt Statskontoret ske på förordningsnivå. Regeringen ser inte några fördelar med en sådan samlad reglering, av- seende även andra myndigheter än Försvarsmakten. Något egentligt be- hov av en sådan reglering när det gäller andra myndigheter än Försvars- makten har inte framkommit inom ramen för detta lagstiftningsarbete. Inte heller har regeringen funnit något som tyder på att det gällande re- gelverket, bl.a. 6 § förvaltningslagen och 3 § polislagen, inte skulle vara tillräckligt. En ny reglering av polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning bör därför begränsas till sådant stöd som kan läm- nas av Försvarsmakten. I den mån det uppkommer ett behov av ytterligare regler när det gäller andra myndigheters stöd till polisen torde sådana enligt regeringen kunna införas på förordningsnivå, t.ex. i myndigheternas instruktioner. I likhet med utredningen anser regeringen att en ny reglering inte bör omfatta kommuner och landsting. Utredningen har tagit upp vissa frågor om CBRN-skydd och har föror- dat ett utökat samarbete mellan polisen och de myndigheter som har re- surser och kompetens inom området. Förslaget innebär bl.a. att det inom () inrättas en mobil expertgrupp, för att på plats kunna analysera farliga prov. Vidare föreslås att det inom FOI byggs upp ett nationellt laboratorium för mottagning och uppack- ning av sådana prov. Enligt utredningen bör regeringen fatta ett särskilt beslut som kan ligga till grund för genomförandet av förslagen. Flera berörda remissinstanser, bl.a. och är kritiska till utredningens förslag. tutet pekar på flera frågor som måste analyseras närmare. Mot denna Prop. 2005/06:111 bakgrund anser regeringen att det saknas underlag för att i detta lagstift- ningsärende göra några närmare överväganden av frågor som rör polisens behov av stöd i samband med CBRN-händelser. Statskontoret efterlyser en närmare analys av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna när det gäller informationssäkerhet och IT-relaterade ter- roristdåd. Frågor om informationssäkerhet har behandlats av InfoSäk- utredningen som lämnade sitt slutbetänkande Informationssäkerhet Organisatoriska konsekvenser (SOU 2005:71) . Förslagen i be- tänkandet har remissbehandlats och bereds i . Vidare lämnade Försvarshögskolan, och terrorismstudier, en rapport om cyberterrorism till Försvarsde- partementet. Det beredningsarbete som pågår med anledning av betän- kandet och rapporten bör inte föregripas. De frågor som Statskontoret lyfter fram bör därför tas upp i ett annat sammanhang. 7En reglering av Försvarsmaktens stöd till polisen i samband med terrorismbekämpning Regeringens förslag: Om polisen inte har tillgång till resurser av sådant särskilt slag som behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, skall få begära stöd från Försvarsmakten i form av insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. Stöd får enligt huvudregeln begäras endast efter regeringens medgivande. Särskilda regler föreslås för brådskande fall. Försvarsmakten skall lämna stöd om den har resurser som är lämpliga och det inte medför synnerligt hinder i myndighetens ordinarie verksam- het. Utredningens förslag: Polisen får vid behov begära stöd i arbetet med att förebygga, förhindra, utreda eller på annat sätt ingripa mot sådana brott som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott och som är särskilt svårbemästrade eller andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker ut- redningens förslag. Flera remissinstanser, bl.a. Hovrätten över och , Kammarrätten i , och Stats- kontoret, anser att de nya reglerna bör begränsas till sådana brott som kan utgöra terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott och således inte vara tillämpliga på andra omfattande brottsliga angrepp på sam- Flera remissinstanser har synpunkter på den lagtekniska utform- Prop. 2005/06:111 ningen. Förslaget avstyrks av . Skälen för regeringens förslag Vid en översyn av polisens möjligheter till stöd från Försvarsmakten i form av insatser som kan innebära användning av tvång eller våld mot enskilda är givetvis sådana handlingar som kan utgöra brott enligt lagen om straff för terroristbrott av särskilt intresse. För terroristbrott döms enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott den som begår en gärning som anges i 3 §, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att 1.injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolknings- grupp, 2.otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisa- tion att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 3.allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, kon- stitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Följande gärningar utgör enligt 3 § terroristbrott under de förutsätt- ningar som ovan angetts: 1.mord, 3 kap. 1 § , 2.dråp, 3 kap. 2 § , 3.grov misshandel, 3 kap. 6 § , 4.människorov, 4 kap. 1 § , 5.olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § , 6.grov skadegörelse, 12 kap. 3 § , 7.mordbrand och grov mordbrand, 13 kap. 1 och 2 §§ , 8.allmänfarlig ödeläggelse, 13 kap. 3 § , 9.sabotage och grovt sabotage, 13 kap. 4 och 5 §§ , 10.kapning och sjö- eller luftfartssabotage, 13 kap. 5 a § , 11.flygplatssabotage, 13 kap. 5 b § , 12.spridande av gift eller smitta, 13 kap. 7 § , 13.olovlig befattning med kemiska vapen, 22 kap. 6 a § , 14.uppsåtligt vapenbrott, 9 kap. 1 § vapenlagen (1996:67), 15.brott enligt 21 § tredje stycket lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, 16.uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigs- materiel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speci- ella delar och substanser till sådant material, 17.brott enligt 18 och 20 §§ lagen (2000:1064) om kontroll av produk- ter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som avser sådana produkter eller sådant tekniskt bistånd som kan an- vändas för att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen, 18.smuggling och grov smuggling, 3 och 5 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om brottet avser sådana varor som omfattas av 1417, 19.olaga hot, 4 kap. 5 § , som innefattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i 118. För försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att av- slöja terroristbrott döms enligt 4 § lagen om straff för terroristbrott till ansvar enligt 23 kap. . Enligt regeringen är det naturligt att regleringen tar sikte på brott som utgör brott enligt den aktuella lagen, dvs. Polisens behov av stöd från Försvarsmakten torde också uppstå just i samband med terro- ristbrott. Att begränsa polisens möjligheter att få stöd från Försvarsmakten till åtgärder i samband med terroristbrott kan dock, i likhet med vad utred- ningen anför, medföra praktiska bekymmer. Som framgår ovan krävs för att ett terroristbrott skall föreligga att gärningsmannen haft en viss avsikt, t.ex. att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning. Det är dock långt ifrån alltid säkert att gärningsmannens eller gärningsmännens avsikt är klar- lagd när polisen ingriper i samband med ett attentat. Även om det finns en avsikt att begå ett terroristbrott, kommer den kanske inte att kunna klarläggas förrän i ett senare skede av brottsutredningen eller under hu- vudförhandlingen i brottmålsrättegången. Det kan heller inte uteslutas att en brottslig gärning i ett första skede kan te sig som ett typiskt terroristattentat medan den i själva verket be- gåtts med en helt annan avsikt, t.ex. en omfattande sprängning som ut- förts av en psykiskt störd gärningsman. Händelsen kan ändå ge upphov till samma behov av stöd hos polisen som ett terroristbrott i lagens me- ning. Enligt utredningen bör polisen ha möjlighet till stöd från Försvars- makten även i en sådan situation. Stöd kan alltså behövas i situationer när det är oklart om det rör sig om ett verkligt terroristbrott. Mot denna bak- grund föreslås i betänkandet att reglerna bör vara tillämpliga i samband med sådana brott som kan utgöra brott enligt lagen om straff för terro- ristbrott. Enligt innebär betänkandets förslag i denna del en alltför vag avgränsning av lagens tillämpningsområde. Enligt sam- fundet finns nämligen en vaghet redan i definitionen av vad som utgör terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott genom att vissa gär- ningar utgör terroristbrott om dessa kan skada en stat eller en mellan- folklig organisation och gärningen utförs med ett visst uppsåt. Betänkan- dets förslag innebär därför enligt samfundet en oklar avgränsning av la- gens tillämpningsområde. Även anser att ordet kan är allt för vagt och att det bör krävas en viss grad av sannolikhet för att det rör sig om ett terroristbrott. Regeringen delar utredningens bedömning att polisen måste ha möjlig- het att begära stöd från Försvarsmakten även om gärningsmannens upp- såt inte är klarlagt när frågan om stöd aktualiseras. Frågan är hur detta rent lagtekniskt skall åstadkommas. Enligt regeringen kan det inte bli aktuellt att, såsom föreslås av , införa något slags beviskrav för att det skall röra sig om ett terroristbrott. I de i många fall akuta situationer som förslaget tar sikte på torde det knappast finnas underlag att göra en sådan sannolikhetsbe- dömning som tingsrätten förordar. Utredningens förslag att det skall vara frågan om en gärning som kan utgöra terroristbrott innebär, som regeringen ser det, att stöd får begäras från Försvarsmakten för att ingripa mot gärningar som uppfyller de ob- jektiva rekvisiten i 2 § lagen om straff för terroristbrott, utan att det måste stå klart att det särskilda subjektiva rekvisit som ställs upp i para- grafen är uppfyllt. Utredningsförslaget innebär alltså att stöd får begäras endast om det behövs för att ingripa mot en gärning som avses i 3 § lagen om straff för terroristbrott och gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Regeringen anser att utredningens förslag i denna del uppfyller de krav på tydlighet som bör ställas och att förslaget inte har fått en alltför vid avgränsning. Utredningen föreslår vidare att polisen skall kunna begära stöd endast vid brott som är särskilt svårbemästrade. I betänkandet finns ingen när- mare analys av vad som menas med att ett brott är svårbemästrat. I likhet med bl.a. anser regeringen att det valda ut- tryckssättet brott som är särskilt svårbemästrade är alltför oprecist. Det tar heller inte sikte på polisens stödbehov, vilket, som redogjorts för i avsnitt 6.3, bör vara utgångspunkten för en begäran om stöd. En lämpli- gare avgränsning är därför att begränsa polisens möjligheter att begära stöd till situationer där stödinsatsen kräver resurser av särskilt slag som polisen inte har tillgång till. Det bör komma till uttryck direkt i författ- ningstexten. Som närmare berörs i avsnitt 7.4 bör en begäran om stöd som huvud- regel förutsätta att regeringen först lämnar sitt medgivande. Särskilda regler bör finnas för brådskande fall. Enligt utredningen bör den nya regleringen utöver terroristbrott vara tillämplig på andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. Med detta menas enligt utredningen allvarlig, omfattande brottslighet som angriper samhället eller vissa vitala samhällsfunktioner. Som exem- pel nämns vissa extrema fall av grov, organiserad brottslighet, både med och utan koppling till terrorism, samt sådan brottslighet som brukar be- tecknas som systemhotande, dvs. som utsätter rättsväsendet och andra samhällsordningens grundpelare för påfrestningar av allvarligt slag. Som exempel på det sistnämnda nämner utredningen den s.k. MC-brottslig- heten. Utredningen konstaterar att polisen med egna resurser har kunnat klara sina uppgifter i samband med denna typ av brottslighet. Det kan emellertid enligt utredningen inte uteslutas att polisen i exceptionella lägen kan behöva stöd från Försvarsmakten för att bemästra situationen. Som exempel nämns stöd med teknik för spaningsändamål, transporter, övervakning och skydd samt fritagningsoperationer. En rad remissinstanser, bl.a. Hovrätten över och , Kammarrätten i och Statskontoret, anser att de nya reglerna bör begränsas till sådana brott som kan utgöra terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott och således inte vara tillämpliga på andra om- fattande brottsliga angrepp på samhället. Enligt hovrätten framstår det som tveksamt om det finns skäl att befara att den organiserade brottsligheten i andra än terrorismsammanhang skulle utöva ett så allvarligt hot mot vitala samhällsintressen att det inte kan mötas med enbart polisiära resurser. Även kammarrätten anser att utredningen inte på ett övertygande sätt har påvisat att polisen kan ha behov av stöd när det gäller denna typ av brottslighet. Härtill kommer enligt kammar- rätten att lagförslagets utformning i denna del inte uppfyller kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet. Även vid framför invändningar av liknande slag. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte kan komma i fråga att Försvarsmakten lämnar stöd till polisen som kan innebära an- vändning av våld eller tvång i samband med sådan brottslighet som poli- sen återkommande har att hantera, t.ex. ordningsstörningar vid demon- strationer, gängbrottslighet eller fotbollshuliganism. Detsamma gäller vid händelser liknande de som uppstod i anslutning till Europeiska rådets möte i . Enligt regeringen saknas det skäl att anlägga något annat synsätt när det gäller annan brottslighet utan kopplingar till terrorism. Det är inte lämpligt att Försvarsmakten bistår polisen med va- penmakt mot den s.k. MC-brottsligheten. Inte heller vid andra former av s.k. systemhotande brottslighet utan kopplingar till terrorism bör sådan medverkan från Förvarsmakten komma i fråga. finns ingen- ting som pekar på att polisen saknar resurser för att hantera denna typ av brottslighet.