prop · GT0345 · 2006-03-02 00:00:00 — Förhållanden som kan föranleda ett sådant beslut är om företaget finns i tredje land och det finns rättsliga hinder för att överföra informationen, om företaget är för- sumbart i förhållande till målen för den extra tillsynen eller om det på annat sätt skulle vara olämpligt eller missvisande att ta med företaget i beräkningen (se även avsnitt 9.5). Vidare kan de relevanta behöriga myndigheterna i särskilda fall i sam- förstånd besluta att ersätta balansomslutningen med en eller båda av faktorerna intäktsstruktur och poster utanför balansräkningen. De får även besluta att lägga till en eller båda dessa faktorer till balansomslut- ningen (artikel 3.5). Skälen för regeringens förslag I det föregående avsnittet har de bestämmelser som anger när en före- tagsgrupp är ett finansiellt konglomerat behandlats. Trots att det finns ett finansiellt konglomerat enligt dessa bestämmelser medger emellertid direktivet att gruppen ändå inte behandlas som ett konglomerat. Det är också möjligt att välja andra kriterier än balansomslutningen vid be- stämmande av om en grupp är ett finansiellt konglomerat. Det är alltså möjligt att medge undantag från en huvudregel. När det finns flera relevanta behöriga myndigheter för ett finansiellt konglomerat är det emellertid enligt direktivet möjligt att göra nämnda undantag endast om de relevanta behöriga myndigheterna är överens om det. Kan de inte enas gäller huvudregeln. När de relevanta behöriga myndigheterna kommer överens om att frångå direktivets regler är det i vissa fall till förmån för de i konglo- meratet ingående företagen. Så är exempelvis fallet beträffande möjlig- heten att komma överens om att en grupp inte skall betraktas som ett finansiellt konglomerat trots att balansomslutningen för den minsta sektorn överstiger (artikel 3.3), undanta ett företag från procentsatserna i vissa fall (artikel 3.4 a) och låta bli att använda sig av de strängare gränsvärden som gäller för konglomerat som redan står under tillsyn (artikel 3.6). Enligt artikel 3.4 b får de relevanta behöriga myndigheterna beakta att de trösklar som anges i 1 och 2 har iakttagits i följd så att plötsliga byten av det tillämpliga regelverket kan undvikas och bortse från att så har skett, om väsentliga förändringar i gruppens struktur uppstår. Denna bestämmelses innebörd är inte helt klar. Enligt en tolkningsgrupp under kommissionen innebär regeln att när en grupp som identifierats som ett finansiellt konglomerat underskrider gränsvärdena genom att t.ex. sälja ett företag i gruppen, kan till- synsmyndigheterna ändå fortsätta att tillämpa den särskilda tillsynen un- der . Till skillnad från , och delar vi tolkningsgruppens uppfattning om bestämmelsens innebörd. Skall bestämmelser om särskilda beräkningsgrunder införas? Även om direktivets bestämmelser om särskilda beräkningsgrunder är förhållandevis detaljerade, ger det de relevanta behöriga myndigheterna ett stort handlingsutrymme att i enskilda fall avgöra vilka företagsgrup- per som skall betraktas som finansiella konglomerat. Direktivet ger också möjlighet för dessa myndigheter att i stor utsträckning undanta företags- grupper från vissa av de regler som direktivet ställer upp. Ett beslut i ett enskilt fall innebär alltså att det är de relevanta behöriga myndigheterna som avgör när vissa rättsregler skall tillämpas för en viss företagsgrupp. För de företag som kan komma att omfattas av lagstiftningen om fi- nansiella konglomerat kan dessa flexibla regler komma att innebära vissa problem när det gäller att förutse vilket regelverk som skall gälla. Sådana problem kan uppkomma såväl i frågan om företagsgruppen skall betraktas som ett finansiellt konglomerat som i frågan om vilka materi- ella bestämmelser företagsgruppen skall lyda under i det fall gruppen bedöms vara ett finansiellt konglomerat. Direktivet bygger emellertid på tanken att flexibla regler underlättar samarbetet mellan tillsynsmyndig- heterna i de olika länderna. Flexibiliteten gör det också möjligt att utöva en effektiv tillsyn då det bedöms som värdefullt för den finansiella stabiliteten, och att medge undantag när tillsynen inte motiverar att bestämmelserna tillämpas. Detta möjliggör också ett effektivare utnyttjande av resurser som avsatts för finansiell tillsyn. Här görs bedömningen att de skäl som talar för att införa de möjlig- heter till undantag som direktivet anger väger tyngre än de skäl som talar för att inte göra det. De förutsättningar under vilka skall medge undantag bör anges i lagbestämmelser. Frågan är då hur dessa förutsättningar bör utformas. Direktivets bestämmelser om när de relevanta behöriga myndigheterna får komma överens i olika frågor är tämligen generellt hållna. Om dessa bestämmelser preciseras eller ges en tydligare utformning än direktivets bestämmelser ökar sannolikt förutsebarheten för de enskilda företag som kan komma att ingå i ett konglomerat. Utgångspunkten bör vara att i svensk rätt återge de olika kraven och rekvisiten så att de överensstämmer med direktivets formuleringar av dem i så hög grad som möjligt. För att öka förutsebarheten för berörda företag bör det dock framgå att inspektionen skall tillämpa de särskilda beräkningsgrunderna, om vissa materiella förutsättningar är uppfyllda. I direktivet används i stället termen får. framgår av beskrivningen nedan räcker det emellertid inte med att de materiella förutsättningarna i svensk rätt är uppfyllda. Dessutom måste vara överens med de övriga relevanta behöriga myndigheterna om att de särskilda beräkningsgrunderna skall tillämpas. Om är den enda relevanta behöriga myndigheten för ett finansiellt konglomerat, kan inspektionen ensam fatta ett beslut om att tillämpa andra principer än de som följer av huvudregeln. Om det för- utom inspektionen finns andra relevanta behöriga myndigheter inblan- dade, måste myndigheterna emellertid komma överens om huruvida företagsgruppen skall behandlas som ett finansiellt konglomerat eller inte. En sådan gemensam överenskommelse är enligt vår uppfattning att be- trakta som en internationell överenskommelse. Enligt 10 kap. 1 § rege- ringsformen är behörigheten att ingå internationella överenskommelser förbehållen regeringen. Regeringen får dock enligt 10 kap. 2 § regerings- formen inte ingå en för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna om överenskommelsen t.ex. förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas. Enligt 10 kap. 3 § regeringsformen kan regeringen uppdra åt en förvaltnings- myndighet att ingå en internationell överenskommelse i en fråga som inte kräver eller medverkan. Genom att ingå en överenskommelse med övriga tillsynsmyndigheter om särskilda beräkningsgrunder åtar sig när den är samordnare att fatta ett nationellt beslut vars innehåll motsvarar innehållet i överenskommelsen. beslut är på vanligt sätt bindande för dem som det riktar sig till och skall kunna överklagas till domstol. Det bör framgå av den nya lagen att en förutsättning för att de särskilda beräkningsgrunderna skall kunna tillämpas är att har kommit överens om det med de övriga relevanta behöriga myndigheterna. Det uttryckliga bemyndigandet bör dock inte finnas i lag utan i en förordning eller i ett särskilt regeringsbeslut. Lagrådet har erinrat om att beslut om bemyndigande enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen skall fattas med tre fjärdedels majoritet. Vi vill med anledning av Lagrådets erinran anföra följande. När ingår en internationell överenskommelse med övriga tillsynsmyndigheter om särskilda beräkningsgrunder uppstår en folkrättslig förpliktelse, ytterst för den svenska staten, att införliva överenskommelsens innehåll i den svenska rättsordningen. En sådan folkrättslig förpliktelse förutsätter inte någon överlåtelse av beslutanderätt eftersom överenskommelsen inte automatiskt blir bindande för enskilda i . Det krävs ju någon form av införlivandeåtgärd för att en internationell överenskommelse skall bli en del av den nationella rätten och härigenom har svenska organ på det internrättsliga planet kvar befogenheten att bestämma innehållet i den föreskrift eller det beslut som skall införliva överenskommelsen (jämför prop. 2003/04:67, s. 36, bet. 2003/04:TU9 samt SOU 1984:14 s. 103 f., 1984/85:61 s. 20 f.). I det nu aktuella fallet sker införlivandet genom att när den är samordnare fattar ett nationellt beslut vars innehåll motsvarar innehållet i överenskommelsen. Enligt vår uppfattning förutsätter direktivet således inte att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning förs över till utländsk stat. Av artikel 4 i direktivet framgår att de behöriga myndigheter som auktoriserat de reglerade företagen skall identifiera varje grupp som är ett finansiellt konglomerat. När det finansiella konglomeratet har identifierats skall om den är samordnare för konglomeratet (se avsnitt 11.1 och 11.2) fatta ett beslut om att den ifrågavarande gruppen är ett finansiellt konglomerat. Inspektionen skall vidare underrätta bl.a. moderföretaget i konglomeratet om sitt beslut. Detta beslut skall kunna överklagas till domstol. Om beslut överklagas skall domstolen vid sin prövning naturligtvis tillämpa svensk rätt. De svenska reglerna genomför emellertid ett EG-direktiv. Som JO påpekar kan domstolen därför även behöva beakta de gemenskapsrättsliga bestämmelserna. JO, och har efterlyst en mer djupgående analys än den i promemorian av frågan om överklagande. Vi vill med anledning härav anföra följande. Om en domstol ändrar eller upphäver beslut, t.ex. för att det strider mot lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, påverkar detta inte utan vidare överenskommelsens innehåll eller giltighet utan endast det överklagade beslutet. Detta innebär att följderna av att en domstol ändrar eller någon annan behörig myndighets beslut så att det inte längre står i överensstämmelse med överenskommelsen, måste hanteras av tillsynsmyndigheterna i samband med att de ingår överenskommelsen. Eftersom överenskommelsen skall mynna ut i ett överklagbart beslut ligger det alltså i sakens natur att överenskommelsen utformas på ett sådant sätt att en domstols framtida ställningstagande kan beaktas, t.ex. genom att nya förhandlingar då skall inledas. Möjligheten att begära att prövar om villkoren i svensk rätt är uppfyllda Även när inte är samordnare kan dock inspektionens bedömning av om förutsättningarna i lagen (och direktivet) är uppfyllda få materiell betydelse för företagen i konglomeratet. kan göra en annan bedömning än övriga berörda tillsynsmyndigheter av om förutsättningarna för undantag i lagen (och direktivet) är uppfyllda. Ett företag som ingår i ett finansiellt konglomerat bör därför kunna begära att inspektionen prövar om villkoren i svensk rätt för att tillämpa någon av de särskilda beräkningsgrunderna är uppfyllda. I likhet med Länsrätten i anser vi att det bör framgå av lag att en sådan prövning skall utmynna i ett överklagbart beslut. Även om inspektionen anser att förutsättningarna är uppfyllda krävs det dock en överenskommelse med övriga relevanta behöriga myndigheter för att de Prop. 2005/06:45 särskilda beräkningsgrunderna skall kunna tillämpas. Lagbestämmelserna bör, som föreslår, kombineras med en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att genom föreskrifter precisera vilka omständigheter som motiverar att en grupp medges undantag från vissa eller samtliga bestämmelser som gäller för finansiella konglomerat. Med stöd av ett sådant bemyndigande är det möjligt att införa bestämmelser som följer direkt av direktivet men som inte tas in i lag (se t.ex. artikel 3.3 första stycket a och b). Eftersom direktivet bygger på tanken att flexibla regler underlättar samarbetet mellan de olika tillsynsmyndigheterna och då skall komma överens med andra relevanta behöriga myndigheter om när de särskilda beräkningsgrunderna skall tillämpas, bör dock möjligheten att meddela föreskrifter utnyttjas med försiktighet. 8.3Möjligheten till utvidgad tillämpning av bestämmel- serna om finansiella konglomerat Regeringens förslag: skall, i förekommande fall tillsammans med övriga relevanta behöriga myndigheter, komma överens om att reglerna om särskild tillsyn över finansiella konglo- merat skall tillämpas helt eller delvis på ett institut eller ett försäkringsföretag om: 1.en fysisk eller juridisk person har ägarintresse i, kapitalbind- ningar med eller ett väsenligt inflytande över ett eller flera institut och försäkringsföretag, 2.bland de företag, med vilka den fysiska eller juridiska personen har sådana förbindelser som anges i 1, finns minst ett företag i försäk- ringssektorn och minst ett i bank- eller värdepapperssektorn och verk- samheten inom dessa sektorer är betydande, och 3.det är nödvändigt att särskild tillsyn sker av institutet eller försäk- ringsföretaget såsom för finansiella konglomerat. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Konglomeratdirektivets innehåll: Även om ett reglerat företag inte ingår i ett finansiellt konglomerat kan det komma att omfattas av samma tillsyn som om det gjorde det. Enligt artikel 5.4 skall de relevanta behö- riga myndigheterna i samförstånd och enligt den nationella lagstiftningen avgöra om och i vilken omfattning tillsyn skall utövas över reglerade enheter som om de vore ett finansiellt konglomerat. En sådan överenskommelse skall ingås om personer har ägarintresse i eller kapitalförbindelser med en eller flera enheter eller utövar ett bety- dande inflytande över sådana enheter utan att ha ägarintresse eller kapi- talförbindelser. För att sådan tillsyn skall kunna utövas, skall minst en av enheterna vara en reglerad enhet som auktoriserats inom EES. Dessutom skall minst en enhet ingå i försäkringssektorn och en i bank- eller värdepap- perssektorn. Verksamheten inom både försäkringssektorn och bank- och värdepapperssektorn skall också vara betydande. De relevanta behöriga myndigheterna skall fatta sitt beslut med beak- tande av de mål som anges i konglomeratdirektivet för extra tillsyn av reglerade enheter som ingår i finansiella konglomerat. Vid tillämpning av den nämnda bestämmelsen på kooperativa grupper skall de behöriga myndigheterna beakta de offentliga finansierings- åtaganden som dessa grupper har gentemot andra finansiella företag. Skälen för regeringens förslag: Konglomeratdirektivet ger möjlighet att helt eller delvis behandla företag som om de ingick i ett finansiellt konglomerat trots att de inte ingår i en grupp som direkt faller under definitionen av finansiellt konglomerat. En förutsättning är dock att de relevanta behöriga myndigheterna kommer överens om detta. Hur skall regeln införas? Fördelen med att införa en bestämmelse liknande den i direktivet är att det blir möjligt att helt eller delvis tillämpa bestämmelserna i lagen på grupper som på grund av sin struktur eller riskbild liknar ett finansiellt konglomerat. Härigenom begränsas också risken för att lagen kringgås genom en omstrukturering av en grupp. Enligt direktivet får de relevanta behöriga myndigheterna komma överens om i vilken omfattning tillsynen skall utövas över de reglerade företagen som om de ingick i ett finansiellt konglomerat. Enligt svensk rätt bör dock gälla att , i de fall inspektionen ensam skall besluta i frågan, skall besluta att bestämmelserna om finansiella konglomerat eller vissa av dem skall gälla 1.när en fysisk eller juridisk person har ägarintresse i, kapitalbind- ningar med eller ett väsenligt inflytande över ett eller flera institut och försäkringsföretag, och 2.bland de företag med vilka den fysiska eller juridiska personen har sådana förbindelser som anges i 1, ingår minst ett företag i försäkringssektorn och minst ett i bank- eller värdepapperssektorn och verksamheten inom dessa sektorer är betydande. Det finns i dessa fall alltså inte något utrymme för att väga in andra skäl i bedömningen. Som en ytterligare förutsättning för att ett beslut om att utvidga tillsynen skall få fattas, bör därför gälla att det bedöms särskilt viktigt att särskild tillsyn sker av institutet eller försäkringsföretaget såsom för finansiella konglomerat. Detta bedöms ligga i linje med konglomeratdirektivet som anger att tillsynsmyndigheten skall fatta sitt beslut med beaktande av målen för den särskilda tillsynen. Genom preciseringen ökar dock förutsebarheten för de företag som kan komma att ingå i ett finansiellt konglomerat. Den underlättar också en eventuell bedömning av om beslutet som sådant har skäl för sig. En sådan precisering bör därför göras. Möjligheten att med stöd av den föreslagna bestämmelsen i lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat tillämpa bestämmelserna i lagen även på andra företagsgrupper än de som omfattas av definitionen av finansiellt konglomerat torde kunna användas för att utöka ett Prop. 2005/06:45 befintligt konglomerat med en eller flera ytterligare förbindelser, som enligt huvudregeln inte skulle falla inom ramen för definitionen av finansiellt konglomerat. Det blir också möjligt att tillämpa bestämmelser om särskild tillsyn över finansiella konglomerat på en företagsgruppering som inte har någon förbindelse med ett finansiellt konglomerat. Enligt direktivet skall tillsynsmyndigheterna ta hänsyn till eventuella offentliga finansieringsåtaganden vid bedömning av om bestämmelserna om finansiella konglomerat skall tillämpas på en kooperativ grupp som inte faller under direktivets definition av konglomerat enligt huvudregeln. Direktivet förklarar inte närmare vad som avses med kooperativa grupper eller offentliga finansieringsåtaganden. Direktivregeln torde emellertid vara tillämplig när åtminstone företaget i toppen av en grupp är en ekonomisk förening. Det bedöms inte nödvändigt att i lagen om särskild tillsyn över finan- siella konglomerat uttryckligen ange att hänsyn skall tas till offentliga finansieringsåtaganden vid bedömningen av om det finns skäl att utvidga bestämmelserna för finansiella konglomerat till en kooperativ grupp. Ett sådant hänsynstagande får anses falla inom ramen för en bedömning av om de rekvisit som har nämnts i det föregående kan anses uppfyllda. Internationella överenskommelser, överklagande m.m. Om är den enda relevanta behöriga myndigheten får ett beslut om att tillämpa bestämmelserna i lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat även på andra företag än de som omfattas av definitionen av finansiellt konglomerat fattas av ensam. Om det förutom finns andra relevanta behöriga tillsynsmyndigheter inblandade, skall de gemensamt komma överens om att företagen skall behandlas som ett finansiellt konglomerat. En sådan överenskommelse är enligt vår uppfattning att betrakta som en internationell överenskommelse. skall härefter om den är samordnare fatta ett beslut med ett innehåll som motsvarar överenskommelsen. Vad som i övrigt sägs i avsnitt 8.2 om överenskommelsen mellan tillsynsmyndigheterna, överklagande m.m. och möjligheten att begära att prövar om villkoren i svensk rätt är uppfyllda, gäller även för överenskommelser och beslut i de här aktuella ärendena. Regeringens förslag: För ett fondbolag skall bestämmelserna om finansiella företagsgrupper i kapitaltäckningslagen och bestämmel- serna om finansiella konglomerat gälla. Fondbolaget skall vid tillämp- ningen av dessa bestämmelser jämställas med ett värdepappersbolag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att det av kapital- täckningslagen och inte bara av lagen om investeringsfonder bör framgå att ett fondbolag kan ingå i en finansiell företagsgrupp. Inspektionen undrar också hur fondbolag skall behandlas vid riskviktningen av ett instituts tillgångar och åtaganden. Konglomeratdirektivets innehåll: I artikel 30 i konglomeratdirektivet finns det särskilda bestämmelser om att kapitalförvaltningsbolag (svenska fondbolag och förvaltningsbolag, se avsnitt 7.1), skall omfattas av 1.gruppbaserad tillsyn av kreditinstitut eller värdepappersbolag och/eller extra tillsyn över sådana företag som ingår i en försäkrings- grupp, 2.extra tillsyn om gruppen är ett finansiellt konglomerat. Medlemsstaterna skall därför föreskriva eller ge sina behöriga myn- digheter behörighet att besluta om att kapitalförvaltningsbolag skall om- fattas av bestämmelserna om tillsyn över finansiella företagsgrupper och/eller bestämmelserna om tillsyn över försäkringsgrupper. Om be- stämmelserna om finansiella företagsgrupper skall tillämpas, skall bola- gen behandlas som ett finansiellt institut vid bestämmande av i vilken form och utsträckning det skall omfattas av tillsynen. Om bestämmel- serna om försäkringsgrupper skall tillämpas för bolagen, skall i stället motsvarande bestämmelser för återförsäkringsföretag tillämpas. Vid tillämpningen av sektorsdirektivens regler om finansiella företags- grupper och försäkringsgrupper skall också hänvisningar till begreppet reglerat företag i konglomeratdirektivet anses i tillämpliga delar omfatta kapitalförvaltningsbolag. Detta gäller även begreppen behörig myndighet och relevant behörig myndighet i konglomeratdirektivet, som skall anses innefatta de behöriga myndigheter som ansvarar för tillsynen över kapi- talförvaltningsbolag. Om gruppen är ett finansiellt konglomerat, skall kapitalförvaltnings- bolagen behandlas som en del av den sektor som det skall räknas till i enlighet med sektorslagstiftningen. Även i dessa fall skall hänvisningar till begreppet reglerat företag och till begreppet behöriga myndigheter och relevanta behöriga myndigheter i konglomeratdirektivet anses inne- fatta kapitalförvaltningsbolag respektive de behöriga myndigheter som ansvarar för tillsynen över sådana bolag. Skälen för regeringens förslag I vilken sektor skall fondbolagen och förvaltningsbolagen höra hemma? och förvaltningsbolag gäller rådets direktiv /611/EEG av om samordning av lagar och andra författ- ningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag) (det s.k. UCITS-direktivet). och rådet beslutade om ändringar i UCITS-direktivet (direk- tiven 2001/107/EG och 2001/108/EG). Genom lagen (2004:46) om inve- steringsfonder, som trädde i kraft , har dessa ändrings- direktiv blivit genomförda. Valet står mellan att låta dessa bolag stå under tillsyn enligt bestäm- melserna i 6 kap. kapitaltäckningslagen om finansiella företagsgrupper eller enligt bestämmelserna i 7 a kap. försäkringsrörelselagen om försäk- ringsgrupper, alternativt enligt bestämmelserna i båda dessa lagar varvid omständigheterna i det enskilda fallet t.ex. vem som äger bolaget av- gör vilka bestämmelser som blir tillämpliga. Enligt 1 kap. 1 § 11 lagen om investeringsfonder definieras fondverk- samhet som förvaltning av en investeringsfond, försäljning och inlösen av andelar i fonden samt därmed sammanhängande administrativa åtgär- der. är enligt samma paragraf ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd att driva fondverksamhet. kan sägas förvalta finansiella instrument, t.ex. aktier, för ett kollektiv av investerare, dvs. Individuella förvalt- ningsuppdrag, dvs. förvaltning av någon annans finansiella instrument, fordrar tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. kan emellertid enligt lagen om investeringsfonder få tillhandahålla indi- viduell portföljförvaltning, efter tillstånd från . Ett sådant tillstånd får dock endast ges tillsammans med ett tillstånd att driva fondverksamhet. skall, enligt 2 kap. 4 § lagen om investeringsfonder, ha ett startkapital som motsvarar . Fondbolagets egna medel får sedan under pågående verksamhet inte understiga det minsta startkapital som bolaget skall ha. Med startkapital menas detsamma som i t.ex. kreditinstitutsdirektivet, dvs. i huvudsak de poster som ingår i bun- det eget kapital (prop. 2002/03:150 s. 151 f). som förvaltar en fondförmögenhet som överstiger ett belopp motsvarande skall utöver startkapitalet ha yt- terligare egna medel.