prop · GT03161 · 2006-03-21 00:00:00 — Förslaget till ändring i 36 kap. 5 § har dock utformats med hänsyn tagen till förslaget till ändring i samma paragraf i proposition Personsäkerhet (prop. 2005/06:138). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.2 och 9.1. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4 Sekretess för känsliga uppgifter om enskilda Sekretessregleringen är omfattande och detaljerad. Mycket få sekretess- bestämmelser har ett generellt tillämpningsområde, dvs. är tillämpliga hos alla myndigheter. Kommittén har föreslagit tre nya generellt tillämpliga sekretessbestämmelser till skydd för känsliga uppgifter om enskilda. I och med att dessa sekretessbestämmelser föreslås bli tillämp- liga hos alla myndigheter uppkommer frågor hur dessa bestämmelser förhåller sig till andra sekretessbestämmelser som kan vara tillämpliga hos en myndighet, till bestämmelser om överföring av sekretess, till befintliga sekretessbrytande regler etc. Som en bakgrund till dessa fråge- ställningar lämnas därför en inledande redogörelse över sekretessregle- ringens systematik. Av 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) framgår att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa intressen, bl.a. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Varje inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt TF anges noga i en be- stämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall anses lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100) och kompletterande bestämmelser i vissa avseenden finns i sekretessförordningen (1980:657). Sekretesslagen innehåller en reglering, inte bara av begränsningarna av rätten att ta del av allmänna handlingar, utan också av den tystnadsplikt som gäller i det allmännas verksamhet. Sekretess innebär således förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en allmän handling eller genom att röja uppgifter muntligt eller på något annat sätt (1 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen). I och med att bestämmelserna om sekretess även utgör tystnadspliktsbestämmelser innebär de också en begränsning av den i regeringsformen fastlagda yttrandefriheten. Primär och sekundär sekretess Vid införandet av sekretesslagen tog lagstiftaren ställning för att de olika sekretessbestämmelserna som huvudregel inte skall vara generellt tillämpliga hos alla myndigheter utan att sekretessen normalt skall regleras område för område. De olika sekretessbestämmelserna har så- ledes i regel ett snävt avgränsat tillämpningsområde och gäller för vissa angivna uppgifter i en viss typ av ärenden, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet (s.k. primär sekretess). Om en sekre- tessbelagd uppgift lämnas utanför det primära sekretessområdet följer sekretessen inte med uppgiften, om det inte finns en särskild regel om överföring av sekretess (s.k. sekundär sekretess). Som skäl för detta ställningstagande anfördes bl.a. att frågan om sekretess skall gälla för en uppgift inte bara kan bestämmas med hänsyn till sekretessintresset. Detta intresse måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myn- dighetens verksamhet. Denna avvägning kan mycket väl tänkas utfalla olika på olika områden. Offentlighetsintresset kan således kräva att en uppgift som behandlas som hemlig hos den ena myndigheten är offentlig hos en annan myndighet som inhämtat den hos den förstnämnda myndigheten. Någon allmän regel om överföring av sekretess infördes således inte. Sekretessbehovet fick istället i allmänhet tillgodoses vid utformningen av de primärt gällande sekretessbestämmelserna. Det antogs i och för sig att den valda metoden skulle föra med sig en del luckor i sekretesskyddet. Om det skulle visa sig att sådana luckor med- förde praktiska olägenheter fick emellertid justeringar i de primära reg- lerna göras (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f). Utbyte av uppgifter mellan myndigheter Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och, i den utsträckning olika verksamhetsgre- nar inom en myndighet uppträder självständigt i förhållande till varandra, även mellan sådana verksamhetsgrenar inom en myndighet (1 kap. 3 § första och andra styckena sekretesslagen). Det ligger dock i sakens natur att myndigheter i vissa fall måste kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande regler som har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Sekretessbrytande regler som gäller mellan myndigheter finns i 14 kap. sekretesslagen. Enligt 14 kap. 1 § hindrar sekretess inte att uppgift läm- nas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förord- ning. Detta innebär att det finns sekretessbrytande regler även i andra lagar än sekretesslagen samt i förordningar. Om en uppgift inte kan läm- nas med stöd av en preciserad sekretessbrytande regel kan den i vissa fall lämnas med stöd av den s.k. generalklausulen (14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen). Enligt sistnämnda bestämmelse får en uppgift som om- fattas av sekretess lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. I andra stycket av paragrafen anges dock undantag från generalklausulens tillämpningsområde, bl.a får uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess eller socialtjänstsekretess inte utbytas med stöd av generalklausulen. Bestämmelser om överföring av sekretess Även om lagstiftaren har tagit ställning mot en generellt tillämplig regel om överföring av sekretess finns det regler om överföring av sekretess som gäller för vissa särskilt angivna myndigheter eller inom vissa särskilt angivna områden. Dessa regler gäller för myndigheter som regelmässigt tar del av information från ett större antal myndigheter med sinsemellan olikartade uppgifter. I 1113 kap. sekretesslagen finns således regler om överföring av sekretess till , regeringen, ombuds- män, Justitiekanslern och domstolarna. Det finns vidare regler om över- föring av sekretess till myndigheter när de ägnar sig åt vissa särskilt an- givna verksamheter, t.ex. tillsyn, revision och forskning. I vissa fall har bestämmelser om överföring av sekretess även förts in i enskilda sekre- tessbestämmelser (se t.ex. 3 kap. 1 § första stycket, 6 kap. 1 § andra stycket, 7 kap. 15 § andra stycket, 8 kap. 8 § fjärde stycket och 8 kap. 10 § andra stycket sekretesslagen). Bestämmelser om överföring av sekretess är bara tillämpliga på sådana uppgifter som lämnas från den myndighet där den primära sekretessen gäller. Sådana bestämmelser kan inte tillämpas på en uppgift som lämnas direkt från en enskild till den mottagande myndigheten (se t.ex. prop. 1997/98:9 s. 38 ff och JO 2000/01 s. 44 och 50). Anta att sekretess gäller för uppgifter om NN:s hälsa hos myndighet A samt denna sekretess enligt en bestämmelse om överföring av sekretess kommer att överföras till myndighet B om uppgifterna lämnas dit. Om det inte finns någon primär sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som är tillämplig hos myndighet B och den en- skilde själv lämnar samma uppgifter till myndighet B blir uppgifterna offentliga hos myndighet B. Detta gäller trots att samma uppgifter om- fattas av sekretess hos myndighet A och trots att sekretessen skulle ha följt med till myndighet B om uppgifterna hade lämnats dit från myn- dighet A. Även om de flesta primära sekretessbestämmelser bara är tillämpliga på en begränsad del av den samhälleliga verksamheten finns det några sek- retessbestämmelser som har ett generellt tillämpningsområde, dvs. som är tillämpliga hos alla myndigheter. De primära sekretessbestämmelserna till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden finns i 79 kap. sekretesslagen. Av dessa bestämmelser är det endast den s.k. utlänningssekretessen (7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen), den sekretess som gäller för person- uppgifter, om de kan antas bli behandlade i strid med personuppgifts- lagen (1998:204) efter utlämnandet (7 kap. 16 § sekretesslagen), sekretessen för uppgifter om enskilds personliga förhållanden som inhämtats genom allmän kameraövervakning (7 kap. 32 § sekretesslagen) och sekretessen för upphovsrättsligt skyddade verk (8 kap. 27 §) som är Prop. 2005/06:161 tillämpliga hos alla myndigheter. Konkurrens mellan flera sekretessbestämmelser I vissa fall kan flera olika sekretessbestämmelser vara tillämpliga på samma uppgift. Uppgiften kan t.ex. omfattas av sekretess både enligt en primär sekretessbestämmelse till skydd för ett allmänt intresse och av en primär sekretessbestämmelse till skydd för enskilda intressen. Uppgiften kan därutöver omfattas av sekretess enligt en särskild bestämmelse om överföring av sekretess. När flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på samma uppgift är det den strängaste sekretessbestämmelsen som skall fälla utslaget (prop. 1979/80:2 Del A s. 70). När det gäller viss sekundär sekretess finns det dock undantagsbestämmelser från denna huvudprincip. Den sekundära sekretess som gäller för en uppgift hos en domstol enligt 12 kap. 12 §§ sekretesslagen eller i vissa verksamheter enligt 13 kap. sekretesslagen skall således inte tillämpas, om uppgiften omfattas av sekretess enligt en eller flera primära sekretessbestämmelser som gäller hos domstolen eller i verksamheten (12 kap. 1 § andra stycket och 13 kap. 6 § sekretesslagen). 4.2Känsliga uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv Regeringens förslag: En ny sekretessbestämmelse införs. Den skall ge ett minimiskydd för känsliga uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv inom hela den offentliga förvaltningen. Sekretess skall gälla om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen skall inte gälla för uppgifter i beslut. Sekretessen skall inte tillämpas om någon annan sekretessbestämmelse som ger ett starkare skydd för uppgiften är tillämplig hos myndigheten. Om en uppgift som omfattas av sekretess enligt den nya bestämmelsen omfattas av sekretess även enligt en annan paragraf i sekretesslagen och uppgiften enligt en bestämmelse i sistnämnda paragraf i vissa fall får lämnas ut till myndigheter eller till enskilda skall den bestämmelsen gälla. I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst . Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen skall ha företräde framför meddelarfriheten. Kommitténs förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens. Kommittén har dock inte berört frågan om begränsning av den tid sekretessen skall gälla eller frågan om meddelarfrihet. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget. Justitiekanslern anser att förslaget framstår som angeläget. ombudsmän () instämmer i utredningens bedömning att det finns uppgifter om enskilda som är så integritetskänsliga att de bör omfattas av sekretess inom i princip all verksamhet. JO delar vidare utredningens uppfattning att en sådan bestämmelse måste innehålla ett skaderekvisit med en särskilt stark offentlighetspresumtion. JO anser dock att det måste klarläggas hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till vissa närmare angivna bestämmer i sekretesslagen samt att frågan om med- delarfrihet måste övervägas. JO motsätter sig vidare att bestämmelsen blir tillämplig hos JO. och Svenska arkivsamfundet anser att den föreslagna sekretessbestämmelsen måste förses med en tidsgräns och föreslår . Kammarrätten i saknar ett resonemang om varför den före- slagna bestämmelsen inte omfattar även uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackföreningar. Kammarrätten instämmer inte heller i synsättet att uppgift om att en person utsatts för sexualbrott är en uppgift om den utsatta personens sexualliv eller att skildringar av barn i porno- grafiska bilder rör barnets hälsa eller sexualliv. har liknande synpunkter samt föreslår att begreppet sexualliv utgår och er- sätts av sexuell läggning. och anser att begreppen "hälsa" och "sexualliv" bör förtydligas genom en exemplifiering i lagtexten. anser att den föreslagna bestämmelsen förefaller ha blivit alltför snävt utformad. Med hänsyn till de av kommittén nämnda exemplen på när bestämmelsen skall tillämpas anser tingsrätten att det är tveksamt om andra ömmande fall som nämns i betänkandet och som motiverar införandet av den nya bestämmelsen skulle kunna sekretess- beläggas med den föreslagna regeln. Allingsås kommun anser att upp- gifter om somatiska sjukdomar kan anses vara lika känsliga som upp- gifter om psykiska sjukdomar. anser att det kan finnas andra känsliga uppgifter än hälsa och sexualliv som borde omfattas av den föreslagna bestämmelsen, t.ex. uppgifter som rör barnavård inom . , Samhällsvetenskapliga fakulteten anser att det bör övervägas om inte sekretesskyddet bör kunna utvidgas till att avse samtliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. kommun föreslår att den föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde även skall omfatta uppgifter om enskildas sociala och ekonomiska förhållanden. och Länsrätten i har synpunkter på den närmare utformningen av skaderekvisitet. anser att det kan diskuteras om inte ett omvänt skaderekvisit borde ha övervägts. anser att en starkare grad av sekretess än vad kommittén har föreslagit bör gälla för känsliga uppgifter om barn. efterlyser praktiska exempel på situationer när en sådan bestämmelse skulle kunna vara aktuell att tillämpa. Enligt RFV vore det bättre att se över införandet av särskilda bestämmelser om sekre- tess när behov uppstår. anser att psykiska funktionshinder inte skall vara något som man skall behöva skämmas för och ställer sig därför inte ba- kom ett förslag som leder till ökad sekretess om psykiska sjukdomar. Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny generell sekretessbestämmelse för uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv Enskilda lämnar på eget initiativ känsliga uppgifter om sig själva till myndigheter i olika sammanhang. Det går inte alltid att förutse när så skall ske. En konsekvens av sekretessregleringens nuvarande systematik är att sådana uppgifter i vissa fall blir offentliga hos en myndighet trots att det är uppenbart i det enskilda fallet att de borde omfattas av sekre- tess. En person kan t.ex. lämna en känslig uppgift om sig själv till en myndighet där det inte gäller sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i tron att uppgiften kommer att omfattas av sekretess där eftersom uppgiften omfattas av sekretess hos en annan myndighet. I de fall det är tillåtet för en myndighet att lämna en sekretessbelagd uppgift om en enskild till en annan myndighet med stöd av en sekretessbrytande bestämmelse uppstår i regel inget problem. omfattas uppgiften av en primär sekretessbestämmelse hos den mottagande myndigheten eller också följer sekretessen med uppgiften enligt en särskild bestämmelse om överföring av sekretess. I undantags- fall kan det dock hända att en sekretessbelagd uppgift överlämnas till en annan myndighet trots att uppgiften inte kommer att omfattas av sekretess hos den mottagande myndigheten. Om de uppgifter som över- lämnas är känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden kan problem uppstå. Om det på ett visst område visar sig finnas behov av en sekretessbestämmelse till skydd för enskilda tar det vidare relativt innan en ändring i sekretesslagen kan genomföras. kan enskilda drabbas av integritetskränkningar genom att mycket känsliga uppgifter om deras personliga förhållanden lämnas ut till allmänheten. Sammantaget finner regeringen, i likhet med kommittén och majo- riteten av remissinstanserna, att det finns ett behov av att införa ett grund- läggande sekretesskydd för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden som skall gälla hos alla myndigheter. Vilken typ av uppgifter bör bestämmelsen omfatta? Det har ifrågasatts av vissa remissinstanser om inte den föreslagna be- stämmelsens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta uppgifter om enskildas såväl personliga som ekonomiska förhållanden eller i vart fall uppgifter om ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiösa och filosofiska övertygelser samt uppgifter om medlemskap i fackförening. Enligt sekretesslagens terminologi omfattar begreppet enskilda enskilda fysiska och juridiska personer. Begreppet personliga förhållan- den omfattar, såvitt gäller fysiska personer, även uppgifter om en persons ekonomi (prop. 1979/80:2 Del A s. 84 och 190). Med hänsyn till vikten av offentlighet anser regeringen att en primär sekretessbestäm- melse som skall gälla hos alla myndigheter och som skulle omfatta alla uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden skulle ha ett allt för vitt tillämpningsområde. Bestämmelsen bör enbart garantera den miniminivå för skyddet för den personliga integriteten som bör gälla hos alla myndigheter. I den mån uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden frekvent förekommer hos en viss myndighet eller i en viss verksamhet bör det primära sekretesskyddet för dessa Prop. 2005/06:161 uppgifter utformas efter en sedvanlig avvägning mellan intresset av sekretess och intresset av insyn hos den aktuella myndigheten eller i den aktuella verksamheten. Som nämnts tidigare är det, vid konkurrens mellan flera olika tillämpliga sekretessbestämmelser, den strängaste sekretessbestämmelsen som skall fälla utslaget. Om en sekretessbe- stämmelse på ett visst område ger ett starkare sekretesskydd för en upp- gift som kommer att omfattas av den nya bestämmelsen är det således den förstnämnda bestämmelsen som skall tillämpas. Med hänsyn till den restriktiva hållning som bör intas vid utformandet av den aktuella sekretessbestämmelsen anser regeringen i likhet med kommittén att den bör begränsas till att omfatta uppgifter som rör enskilds hälsa eller sexualliv. När det gäller frågan vilken innebörd denna formulering bör ha, har kommittén utgått från den innebörd begreppet har i personuppgiftslagen (1998:204). Begreppet hälsa omfattar bl.a. olika former av sjukligt missbruk och upplysningar om ärftliga egenskaper. Vidare har uppgift om att någon har bytt kön ansetts vara en uppgift som rör den personens hälsa eller sexualliv. Enligt kommittén bör även uppgifter om att den enskilde blivit utsatt för sexualbrott och skildringar av barn i pornografiska bilder vara att hänföra till uppgift som rör den enskildes sexualliv. Kammarrätten i instämmer inte i sist- nämnda uppfattning. Det gör inte heller , som föreslår att begreppet sexualliv utgår och ersätts av sexuell läggning. Regeringen anser dock att formuleringen uppgifter som rör en enskilds hälsa eller sexualliv är tillräckligt vid för att innefatta såväl uppgifter om sexuell läggning som sexuella övergrepp. För att undvika tolk- ningsproblem i rättstillämpningen anser regeringen dock, i likhet med och , att det är lämpligt att införa en exemplifiering av begreppens innebörd i lagtexten (jfr 7 kap. 1 § första stycket andra meningen sekretesslagen). Vilken styrka bör sekretessen ha? Regeringen anser i likhet med kommittén att en sekretessbestämmelse som skall bli subsidiärt tillämplig inom hela den offentliga sektorn måste innehålla ett skaderekvisit med en särskilt stark offentlighetspresumtion. Kommittén har föreslagit att sekretess skall gälla för uppgift om enskilds hälsa eller sexualliv, om det är uppenbart att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider betydande men om uppgiften röjs. Regeringen anser dock, i likhet med , Länsrätten i och Lagrådet att rekvisitet uppenbart bör bytas ut mot en något annorlunda formulering som bättre ansluter till befintliga bestämmelser i sekretesslagen. Regeringen anser att sekretess bör gälla för uppgift om enskilds hälsa eller sexualliv, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Uppgifter i domar och beslut Kommittén har föreslagit att det av lagtexten skall framgå dels att sekre- tessen enligt den nya bestämmelsen inte skall gälla för uppgifter som tas in ett beslut, dels att 12 kap. 4 § sekretesslagen skall gälla även fort- sättningsvis för uppgifter som tas in i domar och beslut hos domstol. En- ligt sistnämnda bestämmelse är det i vissa fall möjligt att sekretess- belägga vissa uppgifter i domar och beslut hos domstolar. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det bör göras undantag från sekretessen enligt den nya bestämmelsen för uppgifter som tas in i beslut och att 12 kap. 4 § naturligtvis även fortsättningsvis bör tillämpas på uppgifter i domar och beslut. Det är dock inte bara 12 kap. 4 § som enligt dagens reglering ger myndigheter möjligheter att sekretessbelägga uppgifter i beslut. En sådan möjlighet finns t.ex. i 7 kap. 14 § andra stycket för upp- gifter i skälen i beslut som fattas i verksamhet som avser kontroll över utlänningar eller i ärenden om svenskt medborgarskap. Vidare finns en sådan möjlighet beträffande uppgifter i alla beslut som omfattas av så- dana sekretessbestämmelser där något särskilt undantag för uppgifter i beslut inte har gjorts. Dessa möjligheter bör kvarstå. När flera olika sekretessbestämmelser är tillämpliga är det den som ger det starkaste skyddet som skall tillämpas (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 70). Det följer således redan av sekretesslagens systematik att det, vid konkurrens mellan den nya sekretessbestämmelsen och sekretessbestäm- melser enligt vilka det är möjligt att hemlighålla uppgifter i beslut, är de sistnämnda bestämmelserna som skall tillämpas. För tydlighetens skull bör det dock uttryckligen anges i lagtexten att den nya sekretessbestäm- melsen inte skall tillämpas på en uppgift om en annan sekretess- bestämmelse som ger ett starkare skydd för uppgiften är tillämplig hos myndigheten. Undantag för uppgifter i familjemål m.m. Enligt 9 kap. 15 § sekretesslagen gäller sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i äktenskapsmål, mål och ärenden enligt samt i vissa andra mål och ärenden hos domstol, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Som JO har på- pekat gäller dock den nämnda sekretessen i vissa angivna typer av mål och ärenden endast om part begär det. För att den nya bestämmelsen inte skall bli tillämplig i ett fall när en part har lämnat en känslig uppgift om sin hälsa eller sitt sexualliv, men har avstått från att åberopa sekretess för uppgiften, bör det göras ett undantag från den nya bestämmelsens tillämpningsområde för uppgifter som förekommer i sådana mål och ärenden som anges i 9 kap. 15 § sekretesslagen. Undantag för uppgifter om misstänkta, tilltalade och svarande Uppgifter om sexualbrott kan omfattas av den nya bestämmelsens tillämpningsområde. Sådana uppgifter är inte bara känsliga för brotts- Det får även anses vara en mycket känslig uppgift att en person är misstänkt för t.ex. en grov våldtäkt eller är tilltalad i ett sådant mål.