prop · GT03158 · 2006-03-21 00:00:00 — Som skäl för förslaget angavs i rapporten bl.a. att den nuvarande regleringen innebär att förhållandevis långa naturgasledningar med relativt hög kapacitet kan byggas utan kon- cession, att det är en brist att det saknas en central instans som kan av- väga samhällsintresset av energiförsörjning mot samhällsintresset av natur- och miljövård eller mot enskildas rätt, att det med nuvarande reg- ler inte finns någonting som hindrar byggande av parallella ledningar och därmed uppkomsten av en från samhällssynpunkt icke ändamålsenlig in- frastruktur samt att samhället saknar kontroll över vem som bedriver överföring av naturgas. Till detta kommer att det nuvarande undantaget från koncessionsplikten också medför att det företag som investerar i dis- tributionsledningar och bedriver överföringsverksamhet löper risk att konkurrerande företag bygger egna ledningar till särskilt attraktiva kun- der. Därigenom skulle distributionsföretagets möjligheter att investera i överföring till mindre attraktiva kunder hotas. Slutligen skulle en konces- sionsplikt för distributionsledningar göra det möjligt att fastställa tydliga villkor för anslutningsplikt och utbyggnad av gasnätet inom området. Utredningen har funnit förslag i flera avseenden välmotiverat, men ansett att det inte är odiskutabelt att införa ett legalt monopol för distribution av naturgas inom ett visst område. Det svenska naturgasnätet är endast i begränsad utsträckning utbyggt och att utestänga konkurrens om en eventuell utbyggnad av nätet kan medföra nackdelar. Konkurrens i denna sektor bör såväl kunna stimulera till som effek- tivisera en utbyggnad av naturgasnätet. är dock de ekonomiska villkoren för att investera i distributionsledningar som går parallellt med befintliga nät med reglerat tredjepartstillträde och reglerade tariffer sådana att risken för en samhällsekonomiskt olämplig uppbyggnad av konkurrerande distributionsnät får anses vara liten. Den nuvarande regleringen av distributionsnät tycks inte i praktiken ha givit upphov till några allvarliga problem annat än i enstaka fall. De problem som identifierats kan också lösas på andra sätt än genom en ändrad koncessionsplikt. Mot denna bakgrund förefaller, enligt utredningen, behovet av att nu införa områdeskoncession för distributionsledningar inte vara stort. Där- emot anser utredningen att det finns anledning att införa krav på en sam- manhållen prövning av de frågor som anläggandet av distributionsled- ningar med en viss längd medför och för att bedriva verksamhet bestå- ende av distribution av naturgas. Genom ett sådant krav på tillstånd kan samhället utöva kontroll över att de som bedriver distribution av naturgas är lämpliga och också ställa de krav på verksamhetens utövande som anses nödvändiga. Dessutom får myndigheterna genom ett sådant till- ståndsförfarande kunskap om vilka som faktiskt distribuerar naturgas samt var detta sker utan att förfarandet medför ett geografiskt begränsat monopol på verksamheten. Utredningen föreslår att det nuvarande un- dantaget för koncessionsplikt för naturgasledningar belägna efter en mät- och reglerstation avskaffas och att en områdeskoncession för naturgasnät införs. Den svenska naturgasmarknaden har sedan genomförandet av natur- gasmarknadsdirektivet (och rådets direktiv /55/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphörande av direktiv /30/EG) varit föremål för om- fattande förändringar och det kan förväntas att anpassningen till de nya förutsättningarna kommer att ta ytterligare tid i anspråk. Ett utvidgat koncessionskrav kommer att medföra ökade administrativa krav för såväl verksamhetsutövare som tillståndsmyndigheten, t.ex. genom den utred- ning som skall tas fram och övervägas i ett koncessionsärende. Utredningen har i sitt arbete inte haft möjlighet att beakta den slutliga utformningen av den nya naturgaslagen (2005:403). I 3 kap. naturgas- lagen anges numera de skyldigheter som en innehavare av en naturgas- ledning har beträffande hanteringen av sin ledning eller sitt lednings- system liksom skyldigheten att ansluta och överföra naturgas på skäliga villkor. Dessa skyldigheter gäller för både transmission och distribution och saknar koppling till om någon koncession har meddelats för led- ningen i fråga eller vilken typ av koncession det rör sig om. Några av remissinstanserna, bl.a. , har pekat på behov av förtydliganden av utredningens förslag. Regeringen konstaterar att ut- redningen inte har beskrivit i vilka fall en naturgasledning är att hänföra till koncession för naturgasledning respektive koncession för område och därmed heller inte analyserat vilka konsekvenser som kan uppkomma i fråga om bl.a. miljökonsekvensbedömningen. Frågan om i vad mån en- skild rätt kan komma att beröras av den förslagna koncessionen har inte heller berörts av utredningen. Det framstår vidare som oklart i vilka situationer ett undantag från koncessionsplikt är avsett att tillämpas. Av författningsförslaget framgår vidare att frågan om en ledning skall om- fattas av motsvarigheten till de nu gällande bestämmelserna om konces- sion för naturgasledning eller av den föreslagna områdeskoncessionen, inte skulle bestämmas av om ledningen används för transmission eller för distribution. Även vissa distributionsledningar skulle således enligt för- slaget kunna byggas och användas med stöd av koncession för naturgas- ledning. Som framgår av yttrande har inte den föreslagna områdeskoncessionen någon avgörande betydelse för de säkerhetsmäs- siga aspekterna på driften av naturgasledningar. Regeringen har i propositionen Ursprungsgarantier för hög- effektiv kraftvärme m.m. (prop. 2005/06:83) föreslagit att fjärrvärmeled- ningar undantas från alla former av koncession. Det av utredningen före- slagna systemet med koncession har i stort utformats efter förebild från ellagens bestämmelser om nätkoncession, med den skillnaden att reg- lerna för tariffsättning och redovisning avseende överföringsverksamhet inte bör ha formell anknytning till koncessionerna. För elmarknaden har denna koppling ifrågasatts av såväl bransch som tillsynsmyndighet, lik- som gränsdragningen mellan elmarknadens nätkoncession för område respektive linje. Elmarknadens koncessionsbestämmelser kan därför kom- ma att behöva ses över. I pågår ett ar- bete med att utarbeta direktiv för bl.a. en sådan översyn. Mot bakgrund av de frågeställningar som uppkommit kring de nu gällande bestämmelserna om koncession och den av utredningen före- slagna regleringen är det regeringens bedömning att frågan om kon- cession för distributionsledningar för naturgas behöver utredas ytterligare Det är lämpligt att koncessionssystemen för el- och naturgasmarknaderna behandlas i ett sammanhang. Utredningens förslag skall därför inte nu läggas till grund för någon lagstiftning. Regeringens bedömning: Frågan om anvisad gasleverantör bör ana- lyseras ytterligare. Skälen för regeringens bedömning: El- och gasmarknadsutredningen anförde i sitt delbetänkande El- och naturgasmarknaderna europeisk harmonisering (SOU 2003:113) att det borde övervägas att införa en funktion med anvisad gasleverantör senast i samband med att den svenska naturgasmarknaden öppnas fullt ut . I den efterföljande propositionen 2004/2005:62 instämde regeringen i den bedömningen och angav att man avsåg att återkomma i frågan. Därefter har avlämnat en rapport till regeringen. I rapporten föreslås att bestämmelser om anvisad gasleverantör bör införas redan före . Rapporten har remissbehandlats. Förslaget mottogs med blandad kritik och avstyrktes av bl.a. med motiveringen att förslaget medför otydliga ekonomiska drivkrafter och kreditrisker. har vid underhandskontakter med Svenska Gasföre- ningen och bekräftat att de frågeställningar som branschen rest behöver analyseras ytterligare. har i regleringsbrevet för fått i uppdrag att återkomma i frågan, så att funktionen med anvisad gasleverantör kan få en tillfredställande lösning senast inför den fulla marknadsöppningen . Frågan om anvisad gasleverantör bör sålunda analyseras vidare och regeringen lägger därför inte nu fram något förslag i den delen. 10.3Europaparlamentets och rådets förordning om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten (naturgasförordningen) Regeringens förslag: Naturgaslagen kompletteras med en upplysning om att tillsynsmyndigheten enligt naturgaslagen även har tillsyn över och rådets förordning (EG) nr 1775/2005 av om villkor för tillträde till naturgasöverförings- näten (naturgasförordningen). Skälen för regeringens förslag: och rådets för- ordning (EG) nr 1775/2005 om villkor för tillträde till naturgasöver- föringsnäten, (EUT L 289, 3.11.2005, s. 1, Celex 32005R1775) natur- gasförordningen trädde i kraft och skall tilläm- pas från , med undantag för vissa bestämmelser i artikel 9.2 som behandlar utarbetandet av närmare riktlinjer, som skall tillämpas . Naturgasförordningen innebär i korthet en närmare detaljreglering än vad som följer av och rådets direktiv /55/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphörande av direktiv /30/EG (EUT L 176, , s. 57, Celex 32003L0055) naturgasmarknadsdirektivet av hur systemansvariga för transmissionsnät skall utöva sin verksamhet. I likhet med vad som anges i naturgasmarknadsdirektivet skall nät- tariffer vara objektiva och icke-diskriminerande samt säkerställa driften av systemet (artikel 3). Villkoren för nättjänster skall vara flexibla, bl.a. i fråga om löptid och sekunda kapacitet och tillämpas lika för alla nät- användare (artikel 4). Dessutom finns regler för fördelning av tillgänglig kapacitet och en mekanism som frigör bokad men inte utnyttjad kapacitet till en sekundär marknad (artikel 5). Nättjänsterna och villkoren för ba- lanstjänsten skall offentliggöras tillsammans med uppgifter om de tek- niska krav som ställs (artikel 6). Villkoren för balanstjänsten skall vara rättvisa, tydliga, icke-diskrimi- nerande och bygga på objektiva kriterier. Om de bygger på marknadsba- serade lösningar skall toleransnivåerna ge effektiva ekonomiska signaler till användarna, men även beakta säsongsvariationer och nätets kapacitet. Avgifter för obalans skall offentliggöras och de balansansvariga skall också få tillgång till aktuell balanshållning i realtid. Eventuellt överuttag för obalans skall återföras till användarna (artikel 7). Systemoperatörer för transmissionsnäten skall även vidta rimliga åtgärder för att möjlig- göra fri handel med kapacitetsrättigheter (artikel 8). Artiklarna är i huvudsak utformade som principiella bestämmelser som skall utfyllas med detaljerade regler av teknisk natur i form av de riktlin- jer, som återfinns i en bilaga till förordningen. Utvecklingen av riktlinjer sker enligt en procedur som anges i artikel 9. Det finns en sanktionerad upplysningsskyldighet för utveckling av riktlinjerna (artikel 11). Med- lemsländerna och tillsynsmyndigheten skall på begäran förse kommissio- nen med upplysningar. De tillsynsmyndigheter som har utsetts enligt arti- kel 25 i naturgasmarknadsdirektivet 2003/55/EG har till uppgift att säker- ställa efterlevnaden av förordningen och riktlinjerna. De skall också sam- arbeta sinsemellan och med kommissionen (artikel 10). I är utsedd till tillsynsmyndighet enligt artikel 25 i naturgasmarknadsdirektivet. En EG-förordning är bind- ande i sin helhet och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Medlemsstat- erna har dock rätt att behålla eller införa åtgärder som innehåller mer de- taljerade bestämmelser än de som anges i förordningen med tillhörande riktlinjer (artikel 12). Det är därför endast i de fall svensk rätt strider mot naturgasförord- ningen som ändringar i den svenska lagstiftningen är nödvändig. Enligt artikel 13 skall medlemsstaterna fastställa regler för sanktioner vid överträdelse av bestämmelserna i förordningen. Medlemsstaterna skall vidare vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att bestäm- melserna genomförs. Sanktionerna skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Dessa sanktioner skall inte vara straffrättsliga. Naturgaslagen innehåller inte några bestämmelser om sanktioner som skall tillämpas vid överträdelser av naturgasförordningen. Naturgasför- ordningens bestämmelser riktar sig till i egenskap av systemansvarig myndighet för naturgas. innehar dock inte något transmissionsnät utan detta innehas av privata aktörer på na- turgasmarknaden. Naturgasförordningens bestämmelser riktar sig också till dem som innehar transmissionsnät, vilket är privata aktörer på den svenska naturgasmarknaden. Dessa privata aktörer står under tillsyn av Tillsynen omfattar enligt 10 kap. 1 § efter- Prop. 2005/06:158 levnaden av naturgaslagen och av föreskrifter och villkor som har med- delats med stöd av lagen. Som framgått ovan skall tillsynen enligt artikel 10 i naturgasförordningen även omfatta bestämmelserna i förordningen och detta är direkt tillämpligt i . får enligt 10 kap. 3 § naturgaslagen meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av till- synen. Ett föreläggande får förenas med vite. För att tydliggöra att dessa sanktioner även omfattar efterlevnaden av naturgasförordningen bör 10 kap. 1 § kompletteras så att det där även anges att tillsynen omfattar naturgasförordningen. I egenskap av systemansvarig myndighet för naturgas har bl.a. ansvaret för den övergripande balanseringen och för den ekonomiska balansavräkningen. De metoder som har använts för att fast- ställa villkoren för balanstjänsten skall enligt 7 kap. 5 § naturgaslagen godkännas på förhand av och är således underkastad inspektionens tillsyn och sanktionsmöjligheter. I sin egen- skap av statlig myndighet står också under Justitie- kanslerns och ombudsmäns tillsyn. De sanktioner som de uppräknade instanserna kan göra gällande gentemot torde vara tillräckliga för att säkerställa att förordningens bestämmelser efterlevs. 11 Genomförande av gasförsörjningsdirektivet Rådets direktiv /67/EG av om åtgärder för att säkerställa en tryggad naturgasförsörjning (gasförsörjningsdirektivet) trädde i kraft . Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt . Gasförsörjningsdirektivet innebär i korthet att medlemsstaterna skall utarbeta en nationell strategi innehållande dels miniminormer för en tryggad naturgasförsörjning, dels en tydlig roll- och ansvarfördelning mellan marknadsaktörerna på naturgasområdet för att säkerställa natur- gasförsörjningen. Medlemsstaterna väljer själva hur högt kraven på för- sörjningstrygghet skall ställas och de har stor frihet i valet av instrument för att åstadkomma en trygg naturgasförsörjning. Under vissa omständig- heter skall dock gasförsörjningen till hushållskunder säkras i lämplig ut- sträckning. Medlemsstaterna skall vidare utarbeta strategier med planer för kris- situationer på naturgasområdet. Vid betydande försörjningsavbrott, eller om en medlemsstat påkallar det, träder en krismekanism på gemenskaps- nivå i kraft. Direktivet återges i bilaga 4. Regeringen gav i uppdrag att läm- na ett förslag på hur gasförsörjningsdirektivet bör genomföras i svensk rätt. har bedrivit arbetet i samråd med Svenska kraft- En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 5. Rapporten har Prop. 2005/06:158 remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. All naturgas som används i har nästan uteslutande leve- rerats från de danska fälten och i eftersom inte innehar någon inhemsk utvinning av naturgas. Tillförseln av natur- gas till sker via en ledning från i till söder om . Från går ledningar till kontinenten, vilket innebär att är sammankopplat med det kontinentala systemet. Naturgasnätet sträcker sig från i söder till i norr med förgreningar inåt land till . Naturgassystemet i kan delas in i transmissions- och distri- butionssystem samt lager. Enligt rapporten bestod det svenska naturgassystemet av transmissionsledning och distributionsledning I transmissionsledningar sker de långväga transporterna under högt tryck. Ledningarna i transmissionssystemet är dimensionerade för 80 bars tryck men under normal drift varierar trycket mellan 50 och 65 bar. Transmissionsledningarna är markförlagda och vanligen utförda i stål. Transmissionssystemet indelas i stamledning och grenledningar, de se- nare fördelar naturgasen till de områden där naturgasen skall distribueras. Efter en tryckreducering i så kallade mät- och reglerstationer tar det lokala distributionsnätet vid för transport till slutkunder. Distributionssystemet är normalt dimensionerat för ett tryck mellan bar, beroende på kundens behov. Även distributionsledningarna är markförlagda men är vanligen utförda i polyetenplast. Vissa fördel- ningsledningar i distributionsnätet och ledningar till kunder som har önskemål om leveranser med högre tryck, kan dock vara utförda i stål. Naturgassystemet skiljer sig från elsystemet som alltid måste vara i momentan balans, dvs. inmatning och uttag måste vid varje givet tillfälle balansera varandra. Naturgassystemet är trögt och gas som lagras i trans- missionsledning hjälper till att balansera inmatning och uttag. Mängden lagrad naturgas varierar med trycket i systemet och trycket varierar över tiden. Vissa förbrukare har också speciella krav på tryck för att deras an- läggningar skall fungera. I en allvarlig bristsituation och när en stor del av marknaden kopplats bort bedöms transmissionsnätet kunna drivas ned till 10 bars tryck. Myndigheterna har i sin rapport, utifrån dagens för- hållanden, redovisat att den i transmissionsledningen lagrade gasen kan försörja hela den svenska gasmarknaden . Denna tid blir be- tydligt längre om försörjningen enbart avser kunder som inte kan ställa om till annan förbrukning, s.k. gasspecifika kunder. Utifrån framtida för- hållanden kan det ökande inslag av den kraftvärme som byggs och pla- neras i respektive påverka bilden. Enligt rapporten har dock åtgärder vidtagits för att öka tillförselkapaciteten vid mottagnings- stationen i . Innan ledningen i byggdes gjordes omfattande undersökningar för att fastställa hur passagen över sundet skulle utföras. Det resulterade i en lösning med ett förstärkt skydd runt ledningen, i stället för ett ut- förande med dubbla ledningar. Sjöförlagda ledningar har förutom ett speciellt ytskydd på såväl in- som utsida, även ett yttre betongskydd med en tjocklek . För att ytterligare skydda Öresunds- ledningen mot yttre påverkan valdes en lösning som innebar att led- ningen förlades i en ledningsgrav och täcktes med ett gruslager med en minsta täckning på en meter. De riskstudier som utfördes i samband med planeringen av Öresundsledningen gav en beräknad sannolikhet för skada på ledningen och ett påföljande leveransavbrott till en gång . Det svenska transmissionssystemet är således markförlagt och ledning- arna är täckta med återfyllnadsmassor. Transmissionssystemet har ett stort antal linjeventilstationer som möjliggör stängning av hela eller delar av systemet, till exempel vid avbrott för reparationer, underhåll eller vid en skada. Avståndet mellan dessa stationer regleras i byggnormer och varierar beroende på bebyggelsetäthet. De mät- och reglerstationer som finns mellan transmissions- och distri- butionsnäten är dubblerade. Behöver en linje tas ur drift för reparation eller underhåll kan den andra linjen kopplas in. I det svenska transmissionssystemet, inklusive transitledningen i Dan- mark, har det inte inträffat några oplanerade avbrott som det svenska systemet har varit i drift. De planerade avbrott som genomförts har i mycket begränsad omfattning påverkat naturgasleve- ranserna. I samband med dessa planerade avbrott har förberedelser vid- tagits så att gasleveranserna har kunnat fortgå. Linjeventiler har stängts runt reparationsområdet och leveranserna har kunnat upprätthållas genom att den i transmissionsledningar lagrade gasen har tagits i anspråk. Det finns även en beredskap för att kunna svetsa in en provisorisk ledning och föra gasen förbi en eventuell skada. Ledningsskador kan i många fall repareras under drift. Mer omfattande skador kan emellertid förorsaka driftavbrott. Om Öresundsledningen havererar helt eller delvis är det en händelse som kan leda till ett avbrott i den nationella gasförsörjningen som i en ogynnsam situation kan få en varaktighet på . I dags- läget finns det i en sådan situation inte några tillförselalternativ för att försörja den svenska marknaden. Vid ett partiellt avbrott på Öresunds- ledningen är det under vissa omständigheter möjligt att upprätthålla naturgasleveranserna till konsumenter och, beroende på omfattning, även till andra delar av gasmarknaden. Enligt rapporten har ledningsägaren, , beredskap i form av reparationsavtal med marinfunktionen hos det danska företaget /S för reparation av skador på sjöledningen. Marinfunktionen svarar för besiktningar och haveriberedskap för Dongs egna offshore- ledningar samt vissa övriga danska sjöledningar. Det finns en specifikt framtagen reparationsmanual samt specifik reparationsutrustning för Öresundsledningen. Speciellt för Öresundsledningen förvarar /S så kallade haverirör som räcker för minst en omfattande skada på led- Prop. 2005/06:158 ningen. Gasproduktionen i kan minska vid problem på eller vid störningar i överföringen från plattform till fastlandet. Den danska naturgasmarknaden försätts då i ett beredskapsläge, vilket kan påverka leveranserna av naturgas till . har väl utvecklade system för att hantera avbrott på Nordsjöledningen. En situation kan dock uppstå då det genom avbrott av tekniska, kommersiella eller politiska skäl uppkommer en akut brist på naturgas på den europeiska naturgasmarknaden, vilket kan påverka överföringen från till . Om tillförseln av naturgas upphör till den svenska marknaden, och kunder måste kopplas bort, krävs särskilda åtgärder av säkerhetsskäl och för att driften skall kunna återupptas så snabbt och säkert som möjligt. Enligt rapporten finns i en reparationsberedskap som innebär att ledningar som är förlagda på land skall kunna repareras . Skador i distributionssystemet avhjälps i regel . Konsekvenserna av sådana avbrott blir ofta obetydliga och berör i normalfallet endast ett fåtal kunder. Sedan och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG (naturgasmarknadsdirektivet) ge- nomförts i svensk rätt framgår av 3 kap. 1 § och 4 kap. 1 § naturgaslagen de allmänna skyldigheter som åvilar innehavare av naturgasled-ningar, lagrings- eller förgasningsanläggningar. Bland dessa skyldigheter ingår att svara för att infrastrukturen är säker, tillförlitlig och effektiv. En innehavare av en naturgasledning svarar dessutom för att lednings- systemet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av naturgas. Innehavare av sådan naturgasinfrastruktur är också av säkerhetsskäl, framför allt brandrisk, angelägna om att naturgassystemen inte läcker. Detta leder till att drift och underhåll prioriteras mycket högt. Naturgasen tillsätts också luktämnen, s.k. odörisering, för att eventuella läckage snabbt skall kunna upptäckas. Drift och övervakning av ledningar och stationer sker via ett styr- och övervakningssystem som sköts från en driftledningscentral. Enligt rap- porten besiktigas transmissionsnätet med helikopter . Ledningar vid tätorter med ett tryck över 4 bar markbesiktigas med jämna mellanrum. Även inifrån inspekteras ledningarna med så kallade intelligent pigs. Härmed avses en utrustning som via speciella rensdonsstationer kan skickas in i systemet och följa gasströmmen för att mäta förändringar i godstjocklek och ytskydd utefter ledningen, utan att gastransporten störs. Enligt rapporten undersöks ledningar av regional eller nationell vikt, som t.ex. Öresundsledningen, på detta sätt minst . 11.3Allmänt om direktivet och svensk rätt Regeringens förslag: Naturgaslagens tillämpningsområde utökas till att även avse bestämmelser om trygg naturgasförsörjning. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens.