prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — Fyrstegsprincipen har tillämpats i varierande grad i de nu aktuella långsiktsplanerna men förväntas i allt större utsträckning tillämpas systematiskt och generellt i infrastrukturplaneringen. Regeringen anser att och har en viktig roll för att utveckla formerna för fyrstegsprincipens tillämpning. har på regeringens uppdrag utvärderat och Banver- kets arbete enligt fyrstegsprincipen. SIKAs utvärdering pekar bl.a. på svårigheterna att tillämpa fyrstegsprincipen. Utvärderingen är för när- varande föremål för remissbehandling. Kraven som ställs på inriktningsplaneringen är stora. Det är en om- fattande informationsmängd som skall vägas samman för att analysen skall kunna göra anspråk på att utgå från en helhetssyn. Regeringens uppfattning är att inriktningsplaneringen varit alltför trög och tung och att det underlagsmaterial som utarbetades inför regeringens proposition inte fokuserat på de politiskt mest intressanta frågorna. Den utvärdering av planeringsprocessen som regeringen genomfört ger stöd för denna uppfattning. Regeringen vill därför hitta ett arbetssätt för infrastruktur- planeringen där man tar stöd av andra processer inom transportpolitiken, dels den årliga uppföljning av läget i förhållande till de transportpolitiska målen som genomför, dels det kontinuerliga strategiska plane- ringsarbete som görs regionalt i samarbete mellan län, trafikverk m.fl. Tyngdpunkten i inriktningsplaneringen har för myndigheterna varit analys av olika inriktningar på nationell nivå. senaste inrikt- ningsbeslut (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) hade stora likheter med de transportpolitiska målen . Slutsatsen av detta är att regering och riksdag ser utvecklingen av infrastrukturen som en del av transportpolitiken, och att det övergripande målet för transportpolitiken med tillhörande delmål och etappmål även bör gälla för infrastrukturen. Ett genomförande av inriktningsplaneringen bör såle- des bidra till att de transportpolitiska målen nås. Regeringens förslag i avsnitt 5 om ändringar av de transportpolitiska delmålen, innebär att in- riktningsplaneringen också bör bidra till att miljökvalitetsmålen och målet för den regionala utvecklingspolitiken nås. Inriktningsplaneringen bör därför ta sin utgångspunkt i en bedömning av hur sam- hällets behov av transporter kommer att utvecklas på lång sikt, samt i omställningen till ett långsiktigt hållbart transportsystem. Följande ana- lyser och underlag blir då centrala: -Analyser av åtgärder som i särskilt hög grad kan påverka transportbehovet och val av transportsätt för olika grupper av kvinnor och män i olika åldrar samt för näringslivet. -Underlag till regeringens förslag till om planerings- ramar för infrastruktur och fördelning mellan olika typer av åtgär- De resultat som framkommer från analyserna skall remitteras för att sedan utgöra underlag för en proposition till om planerings- ramens storlek och fördelning på olika åtgärder samt formerna för den fortsatta planeringen. Regeringens bedömning är att en inriktningsplanering enligt ovan be- skrivna principer innebär en förenkling av planeringsarbetet för de ansva- riga myndigheterna. Ett omfattande arbete har tidigare lagts ner på att bygga upp och analysera olika inriktningsalternativ. Myndigheterna har dessutom haft i uppdrag att gemensamt redovisa hur planeringsramen skulle fördelas på investeringar respektive drift och underhåll av vägar och järnvägar etc. Med regeringens förslag reduceras analyserna som myndigheterna skall göra och frågan om hur de ekonomiska ramarna för infrastrukturen skall fördelas läggs huvudsakligen på den politiska nivån. Genom att beslut om övergripande mål och delmål för trans- portpolitiken även skall gälla för infrastrukturen säkerställs inflytande över infrastrukturplaneringen. Infrastrukturplaneringen har tidigare genomförts med en periodicitet som stämt överens med mandatperioder. Således har de åt- gärdsplaner som är slutresultatet av planeringen gällt för perioderna 19912000, 19942003, 19982007 respektive 20042015. Sambandet med mandatperioderna bröts i den senaste planeringsomgången. Sam- tidigt förlängdes planernas längd från tio till . Regeringen ser inget självändamål i att fortsättningsvis reglera infra- strukturplaneringen så att den tidsmässigt stämmer överens med riks- dagens mandatperioder. Beslut om att inleda nya planeringsomgångar bör i stället grunda sig på i vilken grad förutsättningarna har ändrats i termer av t.ex. trafikutveckling, omvärldsförutsättningar, tillgängliga resurser för infrastrukturåtgärder eller nya politiska prioriteringar. Regeringen har för avsikt att utöka årliga uppdrag att redovisa läget i förhållande till de transportpolitiska målen så att redovis- ning blir ett underlag till regeringen när det gäller frågan om att inleda en ny planeringsomgång för infrastrukturen. Även i de fall de ovan nämnda förutsättningarna inte har ändrats i så stor omfattning att regeringen ser behov av att inleda en ny planerings- omgång kan det finnas behov av att göra en förenklad revidering av lång- siktsplanerna. Orsaken till detta är att den fysiska planeringen och be- dömningar av miljökonsekvenserna för infrastrukturinvesteringar tar i anspråk och att det därför kan krävas en framförhållning så att planeringen kan inledas för framtida investeringsprojekt. Det kan då vara lämpligt att göra en mindre revidering av planerna, som kan bestå av att planperioden förlängs med ett eller och att prioriterade projekt fylls på under dessa år. En sådan mindre revidering kräver att tar ställning till planeringsramarna för de tillkommande åren. Efter att tagit ställning till planeringsramens storlek och för- delning på olika typer av åtgärder beslutar regeringen om direktiv för åtgärdsplaneringen. Denna är, vad gäller infrastrukturen, uppdelad i nationella planer, dvs. nationell banhållningsplan och nationell väghåll- ningsplan, samt länsplaner för regional transportinfrastruktur. De natio- nella ban- och väghållningsplanerna fastställs av regeringen efter förslag från respektive , medan länsplanerna fastställs av respektive län. Medel för genomförande av planerna förmedlas via an- slagen till och . De åtgärder som behandlas i åtgärdsplaneringen är drift och underhåll, investeringar samt sektorsuppgifter för och . Inom ramen för länsplaneringen behandlas investeringar på vägar som inte är nationella stamvägar samt statsbidrag till trafikhuvudmän och kommu- ner. Regeringens bedömning är att de analyser och den förankring som genomförs i åtgärdsplaneringen är en garanti för att prioriteringarna av åtgärder är i linje med de transportpolitiska målen som de möter en bra acceptans hos centrala myndigheter, län, kommuner, in- tresseorganisationer m.fl. Regeringen ser det som angeläget att Vägver- ket och även fortsättningsvis utarbetar beslutsunderlag för sina föreslagna investeringar som tydligt beskriver samhällsekonomiska effekter samt effekter på de transportpolitiska målen. När det gäller effekterna på delmålet god miljö bör beslutsunderlaget redovisa effekter på de olika miljökvalitetsmålen. Det är angeläget att beslutsunderlaget möjliggör en systematisk jämförelse mellan olika typer av åtgärder. Som nämndes i avsnitt 7.3.1. har regeringen i proposition Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 20042015 (prop. 2003/04:95, bet. 2003/04:TU10, rskr. 2003/04:266) aviserat sin avsikt att uppdatera åtgärdsplanerna. Uppdateringarna skall främst avse enskilda projekt, där kostnader eller tidsplaner blivit ändrade. Detta skall även gälla fortsättningsvis. har ansvar för att upprätta förslag till nationell väghåll- ningsplan. Det nationella stamvägnätets omfattning beslutades av riks- dagen 1993 i samband med behandlingen av propositionen Investeringar i trafikens infrastruktur m.m. (prop. 1992/93:176, bet. 1993/94:TU30, rskr. 1993/94:434) för att ge långsiktighet och stabilitet i väginvestering- arna samt för att utgöra en grundläggande förutsättning vid utvecklingen av de regionala transportanläggningarna. Stamvägnätet knyter ihop de större befolkningskoncentrationerna i hela landet och omfattar sådana vägar som fyller en utpräglat mångsidig funktion för landets ekonomi och välfärd. En stor del av de inrikes och utrikes godstransporterna går på detta nät. Det är därför viktigt för hela landet att stamvägnätet kan erbjuda säkra och effektiva transporter. har ansvar för att upprätta nationell banhållningsplan för det statliga järnvägsnätet. är i högre grad än väginfrastrukturen ett sammanhängande system. Enskilda insatser inom bannätet har ofta bety- delse för hela eller större delar av systemets funktion och kapacitet. Pla- neringen av hela det statliga järnvägssystemet bör ske med ett kund- orienterat synsätt och ett systemtänkande, vilket är en förutsättning för att kunna skapa konkurrenskraftiga villkor för bl.a. godstransporter på järn- väg. Ansvaret på regional nivå för planeringen av regional transportinfra- struktur och regional utveckling, varierar över landet. I ungefär hälften av länen har länsstyrelserna detta ansvar. I övriga län har ansvaret över- tagits antingen av självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan. Genom länsstyrelser/självstyrelseorgan/kommunala samverkansorgan sker också lokal och regional förankring av förslagen i de nationella pla- Ett medel för genomförandet av den regionala utvecklingspoliti- ken är de regionala utvecklingsprogrammen. Det regionala utvecklings- programmet är ett övergripande strategidokument där mål och inriktning för regionens viktigaste samhällsområden presenteras. En sådan bred samlad utvecklingsstrategi skall sedan ligga till grund för delprogram inom de olika sektorer som skall bidra till att uppnå för regionen gemen- samma mål. De regionala tillväxtprogrammen är exempel på sådana del- program. Den regionala utvecklingen har alltmer satts in i ett större länsgräns- övergripande sammanhang där vikten av en ömsesidig samverkan mellan de olika planeringsprocesserna för infrastruktur, transporter, fysisk sam- hällsplanering och regional utvecklingsplanering blir tydligare. Det finns därför viktiga beröringspunkter mellan den regionala utvecklingsplane- ringen och infrastrukturplaneringen. Samordningen av dessa planerings- processer sker främst på den regionala nivån, där ansvaret finns för de regionala utvecklingsprogrammen och tillväxtprogrammen samt länspla- neringen för transportinfrastruktur. Länen är också viktiga parter i Väg- verkets och diskussioner om nationella prioriteringar. Länen bör även i största möjliga mån samordna sina insatser i infrastrukturpla- neringen och den regionala utvecklingsplaneringen. Med samverkan och samordning avses bl.a. att de olika planeringsprocessernas prioriterade mål visar på en överensstämmelse sinsemellan och en helhetssyn i länen. Varje planeringsprocess skall även fortsättningsvis bedrivas utifrån sina egna beslutsramar. Samordningen kan t.ex. bestå i att förankring lokalt och regionalt görs samlat för infrastrukturplaneringen och den regionala utvecklingsplaneringen. Det främsta syftet för en samordning mellan infrastrukturplanering och den regionala utvecklingsplaneringsprocessen är att föra de strategiska inriktningsbesluten och åtgärdsbesluten närmare motsvarande priorite- ringar inom det regionala utvecklingsarbetet. Möjligheten att uppnå målen och att utföra identifierade åtgärder ökar då flera processer verkar för likartade mål. Med denna samordning vill regeringen uppnå ett bättre underlag för prioriteringar genom att tillföra båda processerna ett hel- hetsperspektiv. Samverkan handlar om att hitta helhetslösningar som påverkar och uppfyller länens tillväxt- och utvecklingsmål. Bättre sam- ordnade planeringsprocesser skall även öka genomsynligheten i proces- serna. Den fysiska planeringen spelar en mycket stor roll när det gäller möjlig- heterna att uppnå de transportpolitiska målen. En aktiv och väl genom- förd och förankrad fysisk planering kan också på olika sätt bidra till att flertalet miljökvalitetsmål uppnås. Innan väg- och järnvägsutbyggnaderna som prioriterats i den ekono- miska långsiktiga infrastrukturplaneringen (se avsnitt 7.3.2.) kan påbör- jas, skall de behandlas i den lagstadgade fysiska planeringsprocessen. Den fysiska planeringen är skild från den ekonomiska planeringen. Sam- tidigt har processerna klara beröringspunkter bl.a. genom den långsiktiga infrastrukturplaneringen och det underlag om objekten som den inne- håller. Dessa processer pågår även delvis parallellt. Den fysiska planeringsprocessen inleds med en förstudie. Fyrstegs- principen som beskrevs i avsnitt 7.3.2 tillämpas i förstudieskedet vilken innebär att först övervägs åtgärder som påverkar transportbehov och transportsätt och i sista hand övervägs ny- eller ombyggnadsåtgärder. Om alternativet ny- eller utbyggnad förordas skall en väg- /järnvägsutredning utarbetas, som eventuellt även skall tillåtlighetsprövas enligt av regeringen. Genom tillåtlighetsprövningen tar regeringen ställning till om och i vilken korridor som en utbyggnad skall kunna ske. För de objekt som ingår i långtidsplanen och som antingen givits tillåtlighet eller där tillåtlighetsprövning inte krävs utarbetas här- efter en arbetsplan/järnvägsplan som ställs ut och bereds i enlighet med bestämmelserna i väglagen respektive lagen om byggande av järnväg. Efter det att planen fastställts och vunnit laga kraft genomförs utbyggna- den i den ordning som anges i långsiktsplanerna och i den takt som medel anvisas i statsbudgeten. För byggande av väg och järnväg i tät- ortsmiljö krävs dessutom ofta att en detaljplan utarbetas enligt bestäm- melserna i . Som ovan beskrivs översiktligt i avsnitt 7.3.1 framkommer i många sammanhang synpunkter på planerings- och beslutssystemen som berör transporter och transportinfrastruktur. Inte minst den fysiska planerings- processens längd har diskuterats. Regeringen tillkallade två utredningar som har haft till uppgift att se över och lämna förslag till åtgärder som berör den fysiska planeringen. Den ena är (M 1999:03, dir. 1999:109, 2001:25, 2002:37, 2003:61) och den andra (M 2002:05, dir. 2002:97, 2003:172). Båda dessa kommittéer har avlämnat sina slutbetän- kanden . Enligt direktiven har bl.a. haft till uppgift att se över möjligheterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen. Kommittén har i denna delfråga överlämnat ett betänkande En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Regeringen har härefter överlämnat pro- positionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129) till riks- dagen. I propositionen föreslår regeringen en rad förändringar. Det över- gripande syftet är att effektivisera miljöprövningen, dvs. att göra pröv- ningen snabbare och enklare utan att åsidosätta hälso- och miljöskydds- kraven. En utgångspunkt är att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt utan att försvåra möjligheten att uppnå miljömålen eller åsido- sätta allmänhetens rätt till insyn och deltagande. har ställt sig bakom regeringens förslag till förändrad lagstiftning (prop. 2004/05:129, bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312). har redovisat ett delbetänkande om prövningsorganisationen. Kommitténs slutbetänkande ; miljökvalitetsnormer, miljö- organisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) överläm- nades till regeringen . slutbetänkande har remissbehandlats och bereds inom . har enligt direktiven haft till uppgift att lämna förslag för att stärka plan- och bygglagstiftningens roll som instrument för håll- bar utveckling. Lagstiftningen bör enligt direktiven ges en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för övrigt samhälls- byggande. Den skall också utvecklas så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess, som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande säkerställs och utvecklas. I direktiven till utred- ningen anger regeringen att det för det allmänna och för enskilda är det av stor betydelse att prövningen är snabb, effektiv och medverkar till att angelägna samhällsåtgärder såsom utbyggnad av t.ex. infrastruktur och bostäder kan genomföras utan tidsutdräkt. Direktiven anger också att instansordningen vid överklaganden bör innehålla så få steg som möjligt och att reglerna om vilka som skall betraktas som parter och som därmed skall höras före beslut samt kunna överklaga, delvis är oklara och bör ses över. Kommittén har med utgångspunkt från nämnda förhållanden haft till uppgift att överväga hur en samlad instansordning för prövningen av överklaganden enligt PBL bör utformas samt överväga behovet av kompletterande regler om möjligheten att överklaga olika typer av beslut. Kommittén har också haft att överväga och redovisa vilka lagstiftnings- åtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagstiftningen och m.fl. lagar. Kommittén överlämnade sitt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). slutbetänkande har remissbehandlats och bereds inom . Regeringens bedömning: Kopplingen mellan trafikering och infra- strukturåtgärder samt till den fysiska planeringen och den regionala ut- vecklingsplaneringen bör stärkas. Trafikhuvudmännen bör utarbeta lång- siktiga strategiska planer för den lokala och regionala kollektivtrafiken i länen. Om trafikhuvudmännen medverkar till utbyggnaden av regional kollektivtrafik över länsgräns, bör de långsiktiga strategiska planerna även innehålla denna trafik. förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: och , Rikstrafiken, Skånetrafiken, och delar kommitténs åsikt att trafikhuvudmännen bör utar- beta långsiktiga strategiska planer. tillägger att planerna bör utarbetas gemensamt av trafikhuvudmannen och de länstrafikansvariga. Enligt och måste den strategiska planeringen föregås av och regional planering. Skånetrafiken tillskriver att formerna för regionala samråd och beslutsfattande inte behöver regleras. Även är positivt till krav på en mer långsiktig och strategisk planering av kollek- tivtrafiken men pekar på kopplingen till det nya planinstrument i form av regionala utvecklingsplaner (RUP) som successivt växer fram i . Verket anser att de, av kommittén, föreslagna strategiska planerna för kollektivtrafik borde utgå från dessa planer. ningen (SLTF) anför att den fysiska planeringen på lång sikt har en mycket stark inverkan på möjligheterna att åstadkomma en attraktiv och effektiv kollektivtrafik. SLTF understryker vikten av att redan från bör- jan planera och bygga för kollektivtrafiken. instämmer i vikten av samarbete mellan aktörer på nationell, regional och nivå och sambandet mellan fysisk planering och kollektivtrafikplanering. Det är, enligt verket, viktigt att kollektivtrafiken synliggörs som ett allmänt intresse och att trafikhuvudmännen blir sakägare i den fysiska plane- ringen. Skälen för regeringens bedömning: Kollektivtrafikens terminalfunk- tioner, infrastruktur- och bebyggelseplanering samt olika former av sam- hällelig service är samhällsfunktioner som till stor del finns inom kom- munernas och landstingens ansvarsområden. De har ofta en stark kopp- ling till planeringen av markanvändningen. Kollektivtrafikfrågorna har också en koppling till regional utvecklingsplanering och den statliga infrastrukturplaneringen. I bl.a. , , och planeras kollektivtrafiken alltmer i större geografiska om- råden som ofta består av flera län och därigenom berör flera trafik- huvudmän. Bestämmelser finns i nuvarande lagstiftning om att trafik- huvudmännen skall upprätta trafikförsörjningsplaner. ansåg att den lokala och regionala kollektiv- trafiken främst utanför storstadsområdena ofta inte beaktas i tillräck- ligt hög grad i samband med den långsiktiga planeringen av infrastruktur och den fysiska planeringen bl.a. i kommunerna. Båda dessa processer har tidshorisonter som inte sällan är . Kollektivtrafikplane- ringen är ofta kortsiktigare och översiktlig , enligt kommittén. I främst storstadsområdena är dock kollektivtrafikplaneringen av större omfattning. För att kollektivtrafiken skall kunna få genomslag i de lång- siktiga planeringsprocesserna måste den också planeras med längre tids- horisonter och bättre beskrivas i termer av vad den betyder för andra samhällssektorer enligt kommittén. Mot denna bakgrund föreslog kom- mittén en mer långsiktig strategisk planering av kollektivtrafiken. Kollektivtrafikens framtida utveckling på lokal och regional nivå för- utsätter en ökad samverkan mellan kollektivtrafiken och andra samhälls- områden bl.a. infrastruktur, bebyggelse och olika former av samhällelig service. Det är därför väsentligt att kommuner och landsting, i samband med övrig samhällsplanering, också beaktar kollektivtrafikens använd- ning och behov. En nära koppling mellan den fysiska planeringen och planeringen av kollektivtrafiken främjar ett sådant perspektiv till gagn för olika grupper av kvinnor och män. I allt fler län tar regionala organ med politisk och demokratisk för- ankring över ansvaret från staten för regional utvecklingsplanering och länsplaner för transportinfrastruktur. Detta bör underlätta en samordning med kollektivtrafikplaneringen. Trafikhuvudmännens planering bör också vara nära kopplad till och planering och till kommunernas översiktliga planering. Den regionala utvecklingen med ökad trafik över länsgränserna ställer också nya krav på samordning. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör ställas krav på tra- fikhuvudmännen att utarbeta långsiktiga strategiska planer för den lokala och regionala kollektivtrafiken i länen. Nuvarande trafikförsörjnings- planer är på vissa håll inte tillräckliga men bör ändå vara en god ut- gångspunkt när trafikhuvudmännen skall utarbeta de nya långsiktiga Prop. 2005/06:160 strategiska planerna. Det är angeläget att dessa planer utarbetas för att öka den långsiktiga kopplingen mellan trafikering och infrastrukturåtgär- der samt öka kopplingen till den fysiska planeringen och den regionala utvecklingsplaneringen. I planerna bör bl.a. redovisas hur trafikförsörj- ningen skall ske i glesbygd (se avsnitt 17.1.3). Om trafikhuvudmännen medverkar till utbyggnad av regional kollektivtrafik över länsgräns, bör de långsiktiga strategiska planerna även innehålla denna trafik. En sam- ordning av planerna bör då ske mellan berörda trafikhuvudmän. När tra- fikhuvudmännen utarbetar sina långsiktiga strategiska planer bör de sam- råda med Rikstrafiken. Trafikhuvudmännens långsiktiga strategiska planer bör behandlas av kommuner och landsting i en bred demokratisk process, t.ex. ställas ut för synpunkter från allmänheten och behandlas av fullmäktigeförsam- lingarna. En utredning skall tillsättas (se avsnitt 17.3) med uppdrag att genom- föra en översyn av lagstiftningen för trafikhuvudmännen. Utredningen bör ges uppdrag att i samarbete med berörda aktörer ta fram förslag till innehåll och form för en sådan långsiktig och strategisk planering av tra- fikhuvudmännen. Regeringens bedömning: I syfte att utveckla etappmålet för säker trafik bör få i uppdrag att undersöka ett system med att redovisa och använda sjukhusens slutenvårdsstatistik och antalet sjukskrivningsdagar som orsakats av trafikolyckor. Arbetet med att integrera säkerhet i tra- fikmiljön på vägnätet, i kvalitetssäkringen av transporter, i arbetsmiljö- arbetet samt i fordonsutvecklingen bör intensifieras. Trafikanterna bör förmås att bättre följa gällande trafikregler, framför allt när det gäller hastighetsgränser, nykterhet och användning av skyddsutrustning. Skälen för regeringens bedömning intar en särställning bland världens länder avseende vägtrafik- säkerhet. Det långvariga arbetet med trafiksäkerhet i enlighet med noll- visionen, som har involverat såväl dem som utformar vägtransportsyste- met som dem som använder systemet, har lett till att antalet dödsfall i trafiken relaterat till befolkningens storlek är bland de lägsta i världen.