prop · GT03178 · 2006-03-21 00:00:00 — Hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse samt vid förundersökning som rör misstanke om försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. Vid utformningen av regler för när hemlig rumsavlyssning skall få användas finns det med hänsyn till tvångsmedlets särskilt ingripande karaktär starka skäl för att vara synnerligen restriktiv. föreslog i sitt betänkande att hemlig rumsavlyssning skall förutsätta att det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Härigenom kommer de allvarligaste brotten att omfattas av tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning. Som exempel på sådana brott kan nämnas mord, dråp, människorov som inte är mindre grovt brott, grovt rån, grov mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse som utgör grovt brott. Vi anser att utredningens förslag i den delen är väl avvägt. Mot den bakgrunden har vi i lagrådsremissen föreslagit att huvudregeln för vid vilka brott tvångsmedlet skall få användas bör utgå från att minimistraffet skall vara fängelse enligt brottets straffskala. Lagrådet har ansett att den beskrivning av behovet av hemlig rumsavlyssning som ges i avsnitt 7 i lagrådsremissen borde ha lett till en snävare begränsning av tillämpningsområdet. Lagrådet har framhållit att de skäl för att införa hemlig rumsavlyssning som anförs i lagrådsremissen är de behov som finns dels inom verksamhet för bekämpning av terrorism, spionage och författningshotande verksamhet, dels inom den öppna polisens verksamhet för bekämpning av organiserad brottslighet och systemhotande brottslighet. Lagrådet har påpekat att hemlig rumsavlyssning, enligt förslaget i lagrådsremissen, kan komma i fråga även vid förundersökning angående brott som inte är ett led i terroristisk eller organiserad brottslighet utan är ett verk av en enskild gärningsman. Som vi har uttalat i tidigare avsnitt är det framför allt ifråga om bekämpning av grov och organiserad brottslighet som behovet av att kunna använda hemlig rumsavlyssning gör sig gällande. Enligt vår bedömning bör emellertid tvångsmedlet även kunna användas vid förundersökning angående andra särskilt grova brott i de enstaka fall då utredningen inte kan föras framåt på något annat sätt. Vi föreslår därför, liksom i lagrådsremissen, att huvudregeln för vid vilka brott tvångsmedlet skall få användas bör utgå från att minimistraffet skall vara fängelse enligt brottets straffskala. En straffvärdeventil för vissa allvarliga brott Med en reglering som enbart utgår från brottets minimistraff skulle åtskilliga brott med mycket högt straffvärde, där behovet av hemlig rumsavlyssning kan göra sig starkt gällande, falla utanför tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning. Som exempel på sådana brott kan nämnas grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, eftersom dessa brott har ett straffminimum om fängelse . Det är dock möjligt att vidga tillämpningsområdet genom att införa en s.k. straffvärdeventil. I lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. föreslogs att en generell straffvärdeventil skulle införas för hemlig avlyssning. Som skäl angavs att det är ett viktigt samhällsintresse att med hjälp av effektiva tvångsmedel kunna utreda brott som i det enskilda fallet har mycket högt straffvärde, men som har en vid straffskala med lågt straffminimum, och att det således finns ett behov av att i viss utsträckning kunna beakta straffvärdet för det enskilda brott som förundersökningen avser. Lagrådet kritiserade emellertid vid sin granskning av den remissen den föreslagna straffvärdeventilen. Lagrådet ansåg att nackdelen med en straffvärdesregel är att ett brotts straffvärde skall prövas med hänsyn till en rad faktorer varav bara en del torde vara kända för de instanser som skall bedöma dem i tvångsmedelsärendet. Enligt vad Lagrådet då uttalade finns det därmed stor risk att bara för den misstänkte negativa faktorer tas med i bedömningen och att straffvärdet för det enskilda brottet senare visar sig vara betydligt mindre än vad som antagits först. Justitiekanslern och Juridiska fakultetsstyrelsen vid har framfört liknande synpunkter på promemorians förslag. Lagrådet har i sitt yttrande över den lagrådsremiss som har föregått denna proposition framfört att det ofta kommer att vara en omöjlig uppgift att på ett tidigt stadium av utredningen värdera om straffvärdet för ett misstänkt brott överstiger fängelse . har generella straffvärdeventiler införts för hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Regeringen ansåg i det lagstiftningsärendet att som hade avvisat tanken på en straffvärdeventil i huvudsak av de skäl som redovisats ovan hade övervärderat svårigheterna och nackdelarna med en sådan reglering. Enligt regeringen torde det inte vara någon avgörande skillnad mellan att på ett tidigt stadium bedöma om ett brott skall rubriceras på sådant sätt att en minimistraffregel är uppfylld och att göra en bedömning av detta brotts straffvärde. Regeringen hänvisade också till att det föreslagna systemet med offentliga ombud i ärenden om hemliga tvångsmedel ger förutsättningar för en mer allsidig belysning av de omständigheter som inverkar på frågan om tvångsmedlets tillåtlighet och också ger möjlighet att få beslut om tillstånd till hemliga tvångsmedel överprövade. Regeringen underströk att den omständigheten att utredningen i vissa fall kan vara mindre robust skall räknas den misstänkte till godo i form av ett lägre bevisvärde. Enligt regeringen skulle man kunna uttrycka detta så att en marginal till förmån för den misstänkte måste vägas in. Det finns enligt vår uppfattning inte skäl att göra någon annan principiell bedömning av de tillämpningsproblem en straffvärdeventil kan innebära än den som regeringen gjorde i det nämnda lagstiftningsärendet. Vad som har sagts talar således för att det i fråga om hemlig rumsavlyssning införs en straffvärdeventil som överensstämmer med den som gäller för hemlig teleavlyssning, med den enda skillnaden att straffvärdet i det enskilda fallet skall antas överstiga fängelse . En sådan lösning har också förespråkats av , Att införa en generell straffvärdeventil för hemlig rumsavlyssning skulle emellertid innebära att tvångsmedlet skulle få ett omfattande tillämpningsområde. Eftersom hemlig rumsavlyssning typiskt sett kan anses vara ett mycket mera integritetskränkande tvångsmedel än de nämnda tvångsmedlen, finns det skäl att vara mycket restriktiv med dess användande. Vi anser därför att straffvärdeventilen bör begränsas till att avse förundersökningar om vissa mycket allvarliga brott, där det finns ett beskrivet och känt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning. Ett sådant behov finns när det gäller viss grov organiserad brottslighet, särskilt sådan som innefattar systemhotande verksamhet (se avsnitt 7.3). Kriminaliseringen på dessa områden motiveras av särskilt starka allmänna eller enskilda skyddsintressen. Till de brott som bör omfattas av en straffvärdeventil, dvs. där hemlig rumsavlyssning bör kunna komma i fråga om det aktuella brottet kan antas leda till fängelse , hör därför grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling. Utredningar om narkotikabrott står för av den telefonavlyssning som förekommer i . När det i tidigare sammanhang övervägts att införa hemlig rumsavlyssning har det främst varit narkotikabrottsligheten man har haft för ögonen. Narkotikabrott utgör inte sällan en plattform för annan, organiserad brottslighet. har med hänvisning till det nu anförda föreslagit att hemlig rumsavlyssning skall få användas vid misstanke om grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, oberoende av brottets straffvärde. En sådan reglering skulle dock enligt vår mening innebära ett alltför omfattande tillämpningsområde. Det bör således som ovan har berörts krävas att brottets straffvärde i det enskilda fallet kan antas överstiga fängelse. Hot och våld från personer i kriminella grupper mot vittnen och målsägande har blivit allt vanligare (se avsnitt 7.3). Det är i högsta grad angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna har så effektiva verktyg som möjligt för att utreda sådan brottslighet. I lagrådsremissen har det därför föreslagits att hemlig rumsavlyssning bör få användas även vid utredning av grov utpressning och grovt övergrepp i rättssak, om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga fängelse . Det finns ofta en stark koppling mellan sådana brott och organiserad brottslighet. Som Lagrådet har anmärkt kan sådana brott emellertid också begås av en enskild gärningsman och således inte ingå i organiserad brottslighet. Enligt vår mening bör det även i sådana fall finnas en möjlighet för polisen att kunna använda hemlig rumsavlyssning, om det inte går att föra utredningen framåt på något annat sätt. Vi anser således att hemlig rumsavlyssning bör få användas även vid utredning av grov utpressning och grovt övergrepp i rättssak, om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga fängelse. Den gränsöverskridande handeln med människor för exploatering är ett ökande fenomen. Sådan handel innefattar ofta ett hänsynslöst utnyttjande av kvinnors och barns särskilt sårbara situation. Människor rekryteras, transporteras och säljs för att utnyttjas i prostitution eller på andra sätt, t.ex. i tvångsarbete. Brottsligheten är inte sällan av organiserat slag. Liksom när det gäller annan organiserad brottslighet är möjligheten att använda olika former av straffprocessuella tvångsmedel av väsentlig betydelse för att kunna upptäcka och utreda människohandelsbrott (se propositionerna Straffansvaret för människohandel [prop. 2001/02:124] och Ett utvidgat straffansvar för människohandel [prop. 2003/04:111]). Hemlig rumsavlyssning bör därför enligt vår mening få användas vid förundersökning om människohandel. I lagrådsremissen uttalade vi att det med hänsyn till den starka koppling som finns mellan människohandel och olika slag av allvarligt sexuellt övervåld och utnyttjande är naturligt att möjligheten till hemlig rumsavlyssning står till förfogande även vid förundersökning som rör särskilt allvarliga brott enligt 6 kap. ; våldtäkt (av normalgraden), grovt sexuellt tvång, våldtäkt mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, grovt koppleri och grovt barnpornografibrott. Lagrådet har invänt att de sexualbrott som diskuteras endast sällan torde vara led i organiserad brottslighet. När det gäller några av brotten, såsom grovt koppleri, delar vi inte Lagrådets uppfattning. Det finns ofta ett tydligt samband mellan sådan brottslighet och organiserad brottslighet, såsom människohandel; de olika brotten utgör endast olika moment i en större brottslig hantering (se bl.a. propositionen En ny sexualbrottslagstiftning [prop. 2004/05:45] s. 113). En del andra bland de aktuella brotten, t.ex. våldtäkt, är sådana brott som typiskt sett ofta torde förekomma i anslutning till eller som en följd av människohandel och grovt koppleri (se prop. 2001/02:124 s. 16 och prop. 2003/04:111 s. 26 och 29). Förundersökningar avseende det ena slaget av brott, exempelvis människohandel, kan komma att visa på förekomsten av det andra slaget av brott, t.ex. våldtäkt. Det framstår då vad gäller dessa de allvarligaste brotten i 6 kap. som rimligt att samma tvångsmedel kan användas, oavsett vilket av brotten som den ursprungliga brottsmisstanken avsåg, och att den information som framkommer vid utredningen av det ena brottet kan användas för att utreda också det andra brottet. Vi föreslår därför, liksom i lagrådsremissen, att hemlig rumsavlyssning skall få användas vid förundersökning angående de sexualbrott som har angetts ovan. Som ovan har berörts bör det dock i samtliga fall krävas att det misstänkta brottet kan antas ha ett straffvärde som överstiger fängelse . Det kan, som några remissinstanser, bl.a. , har uttalat, möjligen i enstaka fall finnas ett behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning även vid utredning av andra brott, som t.ex. grova förmögenhetsbrott. Som vi har konstaterat finns det emellertid skäl att vara mycket restriktiv med användandet av hemlig rumsavlyssning. Det är därför lämpligt att begränsa straffvärdeventilen till de brott som angetts ovan. Lagrådet har förordat att det kommer till uttryck i lagtexten att straffvärdeventilen bör tillämpas restriktivt, t.ex. genom att det krävs att det med hänsyn till omständigheterna föreligger övertygande skäl att anta att brottets straffvärde överstiger fängelse . Legalitetsprincipen som gäller för all tvångsmedelsanvändning innebär att en myndighet inte utan stöd i lag eller annan författning får ingripa i enskilds rättssfär. Principen följer av regelsystemet i 1 och 2 kap. regeringsformen. Den medför att tvångsmedelsbestämmelser skall tolkas enligt sin ordalydelse. har framhållit att bestämmelser som innebär en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet ger en särskild anledning till restriktivitet vid tolkningen av bestämmelsen (NJA 1996 s. 577). Att straffprocessuella bestämmelser skall tolkas restriktivt har vidare framhållits i den processrättsliga doktrinen (se t.ex. m.fl., Rättegång III, 1994, s. 28 f). Mot denna bakgrund finner vi inte skäl till att i lagtexten uttryckligen ange att den nu aktuella straffvärdeventilen skall tillämpas restriktivt. Såsom vid hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning bör det inte göras någon skillnad i fråga om misstanke om försöks- och förberedelsebrott å ena sidan och fullbordade brott å den andra. Tvärtom är det angeläget såväl av utredningstekniska skäl som för att förhindra att allvarliga brott kommer till fullbordan att de brottsbekämpande myndigheterna kan ingripa på ett tidigt stadium. Även straffbara fall av försök, förberedelse eller stämpling till allvarliga brott bör således kunna utredas med hjälp av hemlig rumsavlyssning. I promemorian föreslås att det skall krävas att det misstänkta brottet kan antas ha ett straffvärde som överstiger fängelse. har invänt mot detta och har bl.a. framhållit att när det gäller förberedelse och stämpling får enligt 23 kap. 2 § tredje stycket högre straff än fängelse bestämmas endast om fängelse eller däröver kan följa på det fullbordade brottet, vilket enligt torde innebära att det endast i undantagsfall skulle bli möjligt att använda sig av hemlig rumsavlyssning vid förberedelse eller stämpling till brott. Promemorians förslag innebär som har påpekat att hemlig rumsavlyssning inte kan användas vid förundersökning avseende förberedelse eller stämpling till ett antal brott där tvångsmedlet skulle kunna komma i fråga vid förundersökning avseende det fullbordade brottet. Enligt vår mening är detta dock inte tillräckligt starka skäl att utvidga tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning utöver vad som föreslås i promemorian. Vi anser således att det även beträffande de osjälvständiga brottsformerna bör krävas att den misstänkta gärningen kan antas ha ett straffvärde som överstiger Prop. 2005/06:178 fängelse. 9.3Brottsmisstankens styrka och behovet av åtgärden m.m. Regeringens förslag: Hemlig rumsavlyssning skall få användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket sådan avlyssning får ske och det är av synnerlig vikt för utredningen att avlyssning sker. Dessutom måste skälen för åtgärden uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Rätten skall i beslut om hemlig rumsavlyssning ta in villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte i onödan kränks. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås inte någon uttrycklig bestämmelse om villkor för att tillgodose enskildas integritetsintressen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte haft några invändningar mot promemorians förslag. Svenska avdelningen av har framfört att den starkaste graden av misstanke, dvs. på sannolika skäl misstänkt, bör föreligga för att hemlig rumsavlyssning skall kunna tillåtas. Även har ansett att den misstankegrad som föreslås i promemorian är för låg. Justitiekanslern och har ansett att det bör framgå av författningstexten att domstolen skall meddela de övriga föreskrifter och villkor som gäller för ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Skälen för regeringens förslag gäller för hemlig kameraövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning att sådant tvångsmedel får användas endast när utredningen har kommit så långt att det finns någon som är skäligen misstänkt för det brott som förundersökningen avser. Misstankegraden skälig misstanke krävs också vid t.ex. reseförbud, anhållande och s.k. utredningshäktning. Skälig misstanke ställer högre krav på misstankens styrka än vad som avses med uttrycket att en person kan misstänkas för brott (se t.ex. 23 kap. 9 § ). Sannolikt skulle det i vissa fall vara till fördel för brottsutredningen om hemlig rumsavlyssning kunde sättas in på ett tidigare stadium än när någon är skäligen misstänkt för brottet. Det skulle dock från integritetssynpunkt föra för långt att tillåta hemlig rumsavlyssning mot någon som kan antas ha utfört ett brott. I promemorian föreslås det därför att en förutsättning för användandet av hemlig rumsavlyssning bör vara att en viss person är skäligen misstänkt för något av de brott för vilka Prop. 2005/06:178 hemlig rumsavlyssning får beslutas. och har invänt mot detta. har ansett att den i promemorian föreslagna misstankegraden öppnar för ett icke ringa antal felaktiga bedömningar och har hänvisat till några kända fall där oskyldiga personer häktats med stöd av bestämmelsen om utredningshäktning. Lagrådet har med hänvisning till den mycket ingripande karaktären av hemlig rumsavlyssning ifrågasatt om det borde krävas att någon är på sannolika skäl misstänkt för ett visst brott. , som ingående diskuterade vilken misstankegrad som bör gälla för hemliga tvångsmedel, ansåg att det inte ens vid hemlig rumsavlyssning kan komma i fråga att ställa upp ett högre krav än skälig misstanke. Enligt utredningen skulle en högre grad av brottsmisstanke, sannolika skäl, nämligen innebära att tvångsmedlet i princip skulle komma att sakna betydelse i den brottsutredande verksamheten. För utredningen framstod misstankegraden skälig misstanke som den nivå där såväl effektivitets- som integritetsskyddsintressen bäst kan tillgodoses. Vi ser inga skäl att nu göra någon annan bedömning. Vi ansluter oss således till och promemorians bedömning att en förutsättning för användandet av hemlig rumsavlyssning bör vara att en viss person är skäligen misstänkt för något av de brott för vilka hemlig rumsavlyssning får beslutas. Synnerlig vikt för utredningen befintliga hemliga tvångsmedel får användas endast när det är av synnerlig vikt för utredningen. Begreppet synnerlig vikt för utredningen har definierats vid ett flertal tillfällen i fråga om användning av tvångsmedel. Det utgör en grundläggande förutsättning för tillstånd till bl.a. hemlig kameraövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Vad regeringen anförde i samband med behandlingen av bl.a. förslag torde alltjämt äga giltighet (se prop. 1988/89:124 s. 44 f.). Uttrycket synnerlig vikt för utredningen behöver inte nödvändigtvis avse att rumsavlyssningen skall ge avgörande bevisning som kan leda till fällande dom. I de flesta fall har telefonavlyssning en indirekt verkan: den bidrar till att kartlägga kontaktvägar och förehavanden, ger uppslag till vidare spaning och bildar underlag för andra åtgärder. En annan, främst i fall enligt lag förekommande verkan är att avlyssningen kan föra en på olika sätt uppkommen misstanke till nolläget, dvs. rentvå den misstänkte. Synnerlig vikt för utredningen inrymmer ett kvalitetskrav beträffande de upplysningar som avlyssningen kan ge. Dessa får sålunda inte inskränka sig till obetydliga detaljer, som man kan både ha och mista. Uttrycket innefattar emellertid därutöver ett krav på att utredningsläget gör avlyssningen nödvändig. Vad som kan vinnas genom åtgärden får i princip inte vara åtkomligt med andra, mindre ingripande metoder. En slentrianmässig bedömning får inte förekomma i fråga om vare sig utredningsläget eller de andra förutsättningarna som gäller för tvångsmedlet. En granskning av utredningsmöjligheterna i det enskilda fallet måste Granskningen måste mynna ut i bedömningen att utredningen i Prop. 2005/06:178 princip inte kan föras framåt med andra medel och att det finns skäl att räkna med att avlyssningen ensam eller i förening med andra åtgärder verkligen kan få effekt. I och för sig behöver något absolut hinder inte föreligga mot att få fram information på andra vägar. Det krävs dock att hindret är sådant att det inte skäligen kan begäras att man skall avstå från teleavlyssning. Kan personlig övervakning (skuggning) eller andra åtgärder användas som alternativ, bör det ändå vara tillåtet med teleavlyssning, om alternativen skulle kräva en orimligt hög personalinsats eller vara förenade med avsevärd risk att den pågående utredningen avslöjas för . Utgångspunkten bör dock vara att i första hand pröva andra metoder. I lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. föreslog regeringen att rekvisitet synnerlig vikt för utredningen skulle användas även i bestämmelserna om hemlig avlyssning. I sitt yttrande över remissen kritiserade Lagrådet valet av rekvisitet synnerlig vikt för utredningen. Lagrådet ansåg att det borde ställas högre krav på detta tvångsmedels betydelse för en brottsutredning än vid de andra tvångsmedlen, eftersom hemlig rumsavlyssning är ett mera långtgående integritetsintrång än andra hemliga tvångsmedel. Lagrådet såg också ett problem med flera alternativa tvångsmedel som står till buds och som vart och ett skall ha samma avgörande vikt från utredningssynpunkt. Enligt vår mening är det naturligt att samma kriterium, synnerlig vikt för utredningen, uppställs som villkor för användningen av hemlig rumsavlyssning som för nuvarande hemliga tvångsmedel. Vi kan inte se att detta kriterium skulle ge upphov till sådana problem som Lagrådet befarade vid behandlingen av den tidigare lagrådsremissen. De återgivna uttalandena i propositionen om vissa tvångsmedelsfrågor bör i allt väsentligt kunna vara vägledande för hur uttrycket synnerlig vikt för utredningen bör uppfattas vid prövning av ärenden om hemlig rumsavlyssning. Vi föreslår således att hemlig rumsavlyssning endast skall få användas om det är av synnerlig vikt för utredningen. För all tvångsmedelsanvändning gäller tre allmänna principer. De tre principerna, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsformen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel endast när det finns ett påtagligt behov av detta och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Den principen har behandlats ovan. Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Proportionalitetsprincipen har lagfästs i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i 27 kap. 1 § tredje stycket . Motsvarande reglering finns, när det gäller hemlig kameraövervakning (3 § första stycket 3 lagen [1995:1506] om hemlig kameraövervakning). I likhet med gällande rätt, såvitt avser de förekommande Prop. 2005/06:178 tvångsmedlen, bör givetvis ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen gälla även vid användningen av hemlig Proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck i lagtexten. Justitiekanslern har understrukit att det är angeläget att hemlig rumsavlyssning aldrig tillåts gå utöver vad som är nödvändigt. Detta är en uppfattning som vi delar.