prop · GT03192 · 2006-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:192 Lära, växa, förändra Regeringen överlämnar denna proposition till . (Utbildnings- och ) I propositionen gör regeringen bedömningen att statens syften med statsbidraget till folkbildningen i väsentlig mån har upp- nåtts. Principen om rollfördelningen mellan staten och folk- bildningen föreslås ligga fast. föreslås ange syftet med statens bidragsgivning, medan folkbildningen själv lägger fast målen för verksamheten. De syften med statens bidrag till folkbildningen som lades fast 1998 skall gälla även i fortsättningen. I stället för prioriterade målgrupper anges dock sju verksamhetsområden för folk- bildningen, vilka i särskilt hög grad skall utgöra motiv för statens stöd. Folkbildningen bör själv identifiera de målgrupper som är relevanta för verksamheten. Behovet av ett systematiskt kvalitetsarbete betonas, liksom vikten av uppföljning, utvärdering och forskning. Regeringen föreslår vissa ändrade former för statens utvärdering av folk- bildningen. I propositionen behandlas vidare bl.a. gräns- dragningen mellan studie- och bildningsarbete å ena sidan och verksamhetsstöd å den andra. Formerna för stödet till idrottens utbildningsverksamhet bedöms behöva förändras. Statens, kommunernas, landstingens och huvudmännens ge- mensamma ansvar lyfts fram och en allmän höjning av folkbild- ningsanslaget aviseras. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Utgångspunkter för regeringens överväganden............................... Folkbildningen stärker demokratin ................................... Folkbildningen bidrar till att öka människors makt över sin egna liv ................. Folkrörelsen är en i den Livslångt lärande för alla .................................................. 4.3Folkbildningen stärker enskilda individers Resultatet av utvärderingen............................................... Demokrati, lärande och personlig utveckling syftet med Den gemensamma värdegrunden ...................................... Det mångkulturella samhällets utmaningar....................... Den demografiska utmaningen ......................................... Det livslånga lärandet........................................................ Personer med funktionshinder .......................................... Folkhälsa, hållbar utveckling och global rättvisa.............. Självständighet, ansvar och kvalitet ................................................ 6.3Folkbildningsrådet dess roller, uppdrag och Uppföljning, utvärdering och forskning............................ Bildningsarbete och inte verksamhetsstöd........................ Stödet till idrottens utbildningsverksamhet....................... Pedagogik och flexibelt lärande........................................ Deltagarnas ställning och rättssäkerhet............................. Det statliga stödet.............................................................. Bilaga 1 Sammanfattning av slutbetänkandet Folkbildning i brytningstid (SOU 2004:30), utredningen får (SOU 2004:51) samt rapporten Förteckning över remissinstanser som avgivit yttrande över slutbetänkandet Folkbildning i brytningstid (SOU 2004:30), utredningen får (SOU 2004:51) samt rapporten SUFO 2:s analys av kostnadsutvecklingen och dess konsekvenser för studieförbund och folkhögskolor .............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om 1.syftena med statsbidraget till folkbildningen och verksam- hetsområden som utgör motiv för bidraget (avsnitt 5), samt 2.statens utvärdering av folkbildningen (avsnitt 6.4). 2 Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen då- varande skolministern att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en statlig utvärdering av folkbildningen (dir. 2001:74). Ut- redningen, som antog namnet Statens utvärdering av folkbildningen 2004, SUFO 2, lade fram betänkandet Folkbildning i bryt- ningstid en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor (SOU 2004:30). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkan- det har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildnings- och (U2004/1244/SV). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Utredningen gav några forskare i uppdrag att utföra studier av olika delar av folkbildningsverksamheten. Rapporterna från studierna har pub- licerats i fem delbetänkanden: Folkbildningens särart? (SOU 2003:94), Folkbildning och integration (SOU 2003:108), Deltagares upplevelse av folkbildning (SOU 2003:112), Fyra rapporter om folkbildning (SOU 2003:125) samt Folkbildning och lärande med IKT-stöd (SOU 2004:8). Genom beslut bemyndigade regeringen ansvarigt statsråd att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera frågan om folkbildningens inriktning, verksamhetsformer och organisation kan bedömas svara väl mot människors, och särskilt ungdomars, villkor i dagens och om möjligt morgondagens samhälle (dir. 2003:6). Ut- redningen lämnade sitt betänkande Vem får vara med? En belysning av folkbildningens relation till icke-deltagarna (2004:51) . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns till- gänglig i Utbildnings- och (U2004/1244/SV). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Regeringen beslutade att ställa medel till Folkbildnings- rådets disposition för att rådet tillsammans med berörda aktörer skulle möjliggöra för folkbildningen att utarbeta ett samlat dokument om dess framtida roll och uppgifter. överlämnade sin rapport framsyn Framtidens folkbildning, roll och uppgifter till dåvarande . En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildnings- och (U2004/1244/SV). En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 2. har granskat statsbidragen till idrottsrörelsen och folk- bildningen när det gäller regeringens styrning, kontroll, uppföljning och återrapportering till . I enlighet med 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. överlämnades rapporten förvaltning i privat regi statsbidrag till idrottsrörelsen och folk- bildningen (RiR 2004:15) till regeringen . Med anledning av rapporten lämnade en framställning (2004/05:RRS7) angående statens stöd till idrottsrörelsen och folkbild- ningen till . tillkännagav som sin mening att re- geringen tydligare redovisar för hur folkbildningen och idrotts- rörelsen utnyttjar de bidrag som staten beviljar (bet. 2004/05:KrU6, rskr. 2004/05:197). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den social- demokratiska regeringen och . Det organiserade folkbildningsarbetet i har gamla anor. Den första folkhögskolan grundades och antalet skolor är uppe i 148. Studieförbunden har växt fram . Folkbildningen har formats med nära anknytning till de traditionella folkrörelserna och är ett viktigt inslag i det moderna samhällets framväxt. Folkbildningen och människors bildningsarbete sprang fram ur en strävan efter att kunna påverka och förändra samhället och den egna livs- situationen. Historiskt sett har folkbildningen varit ett redskap för olika grupper i deras ambition att förbättra sin situation i samhället. har det skett en utveckling där folkbildningen och bildningsarbetet kommit att anpassas till nya behov och nya förutsättningar. Det offentliga har även kommit att ta över ansvaret för stora delar av verksamhetens finansiering. Staten, kommunerna och landstingen har därmed också fått inflytande över verksamhetens organisering och inriktning. Folkbildningen är en unik nordisk företeelse. Självfallet har ut- vecklingen tagit sig olika uttryck i de nordiska länderna, men det finns flera gemensamma karaktärsdrag. fattade ett beslut som innebar en markant förändring av ansvarsfördelningen mellan staten och folkbildningen. Den om- fattande statliga reglering som gällt tidigare ersattes av ett system med målstyrning. och regeringen skulle hädanefter fastställa de övergripande målen och motiven för det statsbidrag som tilldelades folk- bildningen . Inom angivna gränser skulle sedan studieförbund och folkhögskolor själva formulera verksamhetens mål. Ansvaret för bidrags- fördelning, administration, organisation samt uppföljning och ut- värdering av folkbildningen ålades det nyskapade (). bildades av (), Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation () samt . Till följd av riksdagsbeslut övergick således folkbildningen från att i hög grad vara inordnad i den statliga förvaltningen till en form av självstyre och egenförvaltning inom ramen för statens mål och rikt- linjer. Förändringen innebar likaså att styrelsen för varje enskilt studie- förbund och folkhögskola fick ett tydligare och större ansvar för den egna verksamheten än vad som varit fallet. Förändringarna inom statsbidragssystemet innebar att de två tidigare detaljreglerade anslagen till studieförbund och folkhögskolor ersattes med ett samlat anslag utan detaljreglering. tillsattes den första statliga utvärderingen av folkbildningen (SUFO 96). Det var den dittills sannolikt mest omfattande granskningen och genomlysningen av svensk folkbildning. I sitt arbete vände sig ut- redaren till forskare vid olika lärosäten och initierade forskningsprojekt med inriktning på studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet. Metoden innebar en utvärdering baserad på utomstående, oberoende be- dömningar. Det skedde också ett närmande mellan forskare och folk- bildning, där båda parter kunde dela med sig av värdefull kunskap och erfarenhet. SUFO 96 koncentrerade sitt arbete på studieförbunden och berörde i mindre utsträckning folkhögskolorna. Skälet var främst att kunskapen om studiecirkelverksamheten och cirkeldeltagarna upplevdes som mindre omfattande än kunskaperna om folkhögskolan och dess verksamhet. Ett annat skäl var att cirkelverksamheten berör ett avsevärt större antal människor än folkhögskoleverksamheten. Av resursskäl avstod ut- redningen från att mer ingående studera bland annat studieförbundens kulturverksamhet, den pedagogiska processen samt folkbildnings-verk- samhet för funktionshindrade. I sina slutsatser konstaterade SUFO 96 att beräkningar gav vid handen att av befolkningen deltog i studiecirkel- verksamheten och i folkhögskolornas verksamhet. Del- tagarna var generellt sett mycket nöjda med resultaten av studierna. Folkbildningen kan även sägas ha betytt mycket för den allmänna kun- skapsnivån liksom för kulturlivet. SUFO 96 pekade också på värdet av det sociala nätverk, i vardagslivet, som skapats genom främst studie- cirkelverksamheten. Utredningen riktade emellertid också kritik mot vissa delar av verk- samheten. Bland annat konstaterades att studieförbunden borde kunna göra mer för att öka deltagandet bland korttidsutbildade, invandrare och arbetslösa, dessutom borde såväl kvalitet som ambitionsnivån i vissa hantverkscirklar ses över samt tydliggöra den ideologiska profilen för deltagarna. Folkhögskolorna borde göra det möjligt för deltagarna att utöva större inflytande över verksamheten och dess innehåll och upplägg. Viss kritik riktades också mot . kom olika statliga åtgärder inom vuxenutbildnings- och arbetsmarknadsutbildningsområdet att ställa nya krav men åt- gärderna erbjöd också nya möjligheter för folkbildningen. Folkbildning som uppdragsutbildning blev allt vanligare. Andra aktörer i omvärlden fick också upp ögonen för folkbildningen som en intressant samarbets- partner, vilket innebar nya kontakter för studieförbund och folkhög- skolor. Folkbildningen kom också att använda sig av nya finansierings- former i större utsträckning, såsom medel från olika projekt inom EU liksom skilda typer av uppdragsutbildningar. I propositionen Folkbildning (prop. 1997/98:115) framhöll regeringen att den principiella synen på folkbildningen, i allt väsentligt låg fast. Riks- dagen skulle fastställa de övergripande målen och motiven för att bevilja statsbidrag till folkbildningen och inom angivna ramar formulerade studieförbund och folkhögskolor sedan målen och riktlinjerna för verk- samheten. Med utgångspunkt i resultaten och slutsatserna från den första statliga utvärderingen av folkbildningen (SUFO 96) gjorde regeringen i propo- sitionen bedömningen att folkbildningen genomfört en verksamhet som låg i linje med statens övergripande mål. och folkhög- Prop. 2005/06:192 skolor hade också genomfört en verksamhet som till sin omfattning mot- svarade vad staten kunde förvänta sig utifrån tilldelat statsbidrag. Re- geringen konstaterade att det, mot denna bakgrund, var motiverat att ge folkbildningen fortsatt stöd. En förändring var att syftena med stats- bidraget till folkbildningen, fastlagda av 1991, utökades. Re- geringen slog fast att statsbidraget hädanefter skulle ges ytterligare två syften. Det skulle dels bidra till att stärka och utveckla demokratin, dels bidra till att bredda kulturintresset i samhället, till ökad delaktighet i kulturlivet, till kulturupplevelser och slutligen till eget skapande. Ytter- ligare en markering var att arbetslösa tillkom som en viktig målgrupp för folkbildningens verksamhet. gavs ett fortsatt ansvar för att fördela statsbidraget till studieförbund och folkhögskolor utifrån övergripande mål. Den tidigare bestämmelsen om att folkhögskolans undervisning väsentligt skulle skilja sig från undervisningen i det offent- liga skolväsendet och inom högskolan togs bort som särskilt villkor för statsbidrag. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1997/98:KrU17, rskr. 1997/98:258). För att ge en mer heltäckande bild av folkbildningens utveckling, med tyngdpunkt , bör verksamheten även be- skrivas utifrån kvantitativa termer. Avsnittet är en jämförelse mellan /05. /91 fanns 11 statsbidragsberättigade studieförbund. har några studieförbund gått samman och ett studieförbund har bytt namn. kyrkliga studieförbund (SKS) bytte 2002 namn till . Två studieförbund har gått samman med ; och Tjänstemännens Bildningsverksamhet (TBV) . Det gemen- samma namnet är fortsättningsvis . Sensus studie- förbund har också ett samarbete med Ibn Rushd, ett muslimskt studie- förbund, som inte uppbär statsbidrag. () bytte namn till kyrka och sam- hälle. Vid utgången av 2005 fanns det nio statsbidragsberättigade studie- förbund, med sammantaget omkring 270 anslutna medlems- organisationer. till alla typer av arrangemang (studiecirklar, kulturprogram och annan gruppverksamhet) märks en mycket tydlig ökning av verksam- heten . Dock har antalet studiecirklar minskat (Diagram 1). Diagram 1 Antal arrangemang och antal studiecirklar , 1997, (Källa: Regeringens proposition 1997/98:115 Folkbildning och årsredovisning Diagram 2 Antal deltagare i studieförbundens verksamhet 1991, (Källa: Regeringens proposition 1997/98:115 Folkbildning och årsredovisning 2005) Av Diagram 1 framgår förändringen av det totala antalet arrangemang med statsbidrag, liksom det totala antalet studiecirklar. Man kan också konstatera en ökning av antalet deltagare i studieförbundens verksamhet (Diagram 2). Antalet deltagare per cirkel ökade med 0,2 till Prop. 2005/06:192 8,5 och antalet studietimmar per cirkel ökade med 3,4 till 36,6 studie- Studieförbunden tenderade alltså att anordna allt längre studie- cirklar. har utvecklingen delvis varit en annan. An- talet deltagare per cirkel har sjunkit med 0,5 till 8,0. Däremot har antalet studietimmar per cirkel fortsatt att öka och var vid utgången av 2005 uppe i 40,4. Diagram 3 ger en bild av fördelningen mellan män och kvinnor i studiecirkelverksamheten, uppdelad på olika huvudämneskategorier, . Detta var som huvudämnena uppdelade på kön redo- visades. Diagram 3 Studiecirkelverksamhetens deltagare uppdelade på män och kvinnor inom olika huvudämnesområden (Källa: årsredovisning 2004) finns uppgifter om könsfördelningen för de tio underämnen som samlade störst antal deltagare. Uppgifterna framgår av diagram 4. Diagram 4 Underämnen med störst antal deltagare uppdelade på Prop. 2005/06:192 kön 2005 (Källa: årsredovisning 2005) Könsfördelningen i studiecirklarna har varit i stort sett oförändrad . /92 var av cirkeldeltagarna kvinnor, 1997 var kvinnor och 2005 var kvinnor. I Tabell 1 sammanfattas vissa uppgifter rörande studieförbundens kultur- program. märks en klar ökning av antalet besökare lik- som av antalet medverkande. I tabellen finns även uppgifter angående antal program med sång och musik samt deras andel av det totala antalet program. Tabell 1 Studieförbundens kulturprogram 1991, 1997 och 2005 kulturprogram (miljoner) Antal medverkande/agerande Antal program med sång och musik Sång och musik som andel av det totala antalet program (Källa: Regeringens proposition 1997/98:115 Folkbildning och årsredovisning 2005) Under /91 fanns sammanlagt 128 statsbidragsberättigade folkhögskolor i . Efter beslut av tillkom ytterligare 21 folkhögskolor. En folkhögskola har lagts ned och två folkhögskolor har gått samman till en. Sammanlagt fanns det därmed totalt 147 folkhögskolor 1997. Antalet folkhögskolor uppgick till 148. Vissa förändringar har skett vad gäller fördelningen mellan olika typer av huvudmän för folkhögskolorna. har det skett en förskjutning, så till vida att de rörelseanknutna folkhögskolorna har ökat medan de skolor som har landsting eller regioner som huvudman minskat något. Antalet med huvudman är i stort sett oför- ändrat. Diagram 5 visar hur folkhögskolorna fördelar sig efter typ av huvudman. Diagram 5 Folkhögskolor fördelade efter typ av huvudman (Källa: Regeringens proposition 1997/98:115 Folkbildning och /page/9/folkhogskolor) Omkring hälften av de nya skolorna låg 1997 i storstadsområdena, , och , i medelstora städer och reste- rande på landsbygden. fanns av de totalt 148 folkhögskolorna i storstäder, förortskommuner och pendlingskommuner, 18 pro- cent i större städer samt i övriga kommuner. Av Tabell 2 framgår hur folkhögskolorna är fördelade geografiskt. Figuren visar också hur befolkningen, i åldersspannet 20 , fördelar sig på samma kommunuppdelning. Tabell 2 Folkhögskolornas geografiska fördelning, deltagar- veckor per kommungrupp samt befolkningsfördelning i procent av totalen Deltagarveckor i procent av Befolkningen 20 - 64 år (Källa: kommuner och landsting, 2005) De allmänna behörighetsgivande kurserna på grundskole- och gymnasie- nivå minskade från ca 11 000 till ca 10 000 deltagare . uppgick antalet deltagare till ca 7 400 . De särskilda profilerade kurserna, oftast på eftergymnasial nivå, ökade däremot i omfattning från 9 000 deltagare till ca 11 000. De särskilda kurserna samlade 2005 ca 12 900 deltagare. För folkhögskolornas korta kurser kan noteras att antalet deltagare hållit sig i stort sett . Antalet deltagarveckor har dock minskat, om än i klart mindre omfattning än (Diagram 6). Diagram 6 Antal kortkursdeltagare och antal deltagarveckor 1991, 1997 och 2005 150 000 150 000 (Källa: Regeringens proposition 1997/98:115 Folkbildning och årsredovisning 2005) I likhet med studieförbundens cirkelverksamhet, tenderar köns- Prop. 2005/06:192 fördelningen för folkhögskolornas kurser att vara i stort sett oförändrad. Diagram 7 illustrerar deltagarna, på folkhögskolans långa och korta kurser, uppdelade på kön. Diagram 7 Könsfördelning på folkhögskolornas långa och korta (Källa: Regeringens proposition 1997/98:115 Folkbildning och årsredovisning 2005) Statsbidragets utveckling, såväl det allmänna statsbidraget i löpande priser som det sammanräknade anslaget (inklusive arbetsmarknads- åtgärder) till , åskådliggörs i Diagram 8. Ökningen /95 av det allmänna statsbidraget hänför sig till den årliga pris- och löneomräkningen. Diagram 8 Det allmänna statsbidraget och det totala statsbidraget Prop. 2005/06:192 via FBR 1991/921992/93 (Källa: SUFO 2 samt årsredovisning 2005) Kommunernas och landstingens bidrag Stödet från kommuner och landsting har minskat . Kommunernas bidrag till studieförbunden uppgick till 663 mil- joner kronor. hade bidragen i löpande priser minskat till . minskade kommunernas allmänna bidrag till studieförbundens folkbildningsverksamhet, i absoluta tal, med eller . Utöver stödet till de kommunägda folkhögskolorna är kommunernas bidrag till folkhögskolan obetydligt. Landstingens bidrag till studieförbunden uppgick till . har landstingsbidragen minskat med , eller , i absoluta tal. var lands- tingens bidrag till folkhögskolorna och var bidraget , dvs en ökning . SUFO2:s analys av kostnadsutvecklingen och dess konsekvenser för studieförbund och folkhögskolor redovisas i sammandrag i bilaga 3. 4Utgångspunkter för regeringens över- väganden Folkbildningen är en omistlig del av det svenska samhället. I snart ett- har folkbildningen samlat deltagare på folkhögskolor och i studieförbund. innefattar folkbildningen över två och en halv miljoner deltagare i studiecirklar, etthundrasjuttiofemtusen del- tagare i korta och långa kurser på folkhögskolor, över och cirkelverksamhet i alla kommuner. Folkbildningens historia är en historia om kunskapens makt och vittnar om gruppers och individers förmåga att genom folkbildningens organisationer av egen kraft kan hävda sin ställning i samhället. Folkrörelser, föreningar och organisationer har under alla år använt sig av folkbildningen för att stärka och utveckla det ideella arbetet. Såväl arbetarrörelsen, som använde sig i stor utsträckning av folkbildningen för att skola sina medlemmar och utveckla organisationerna. Utan folk- bildningen hade folkrörelserna varit svagare och nått betydligt färre. Folkbildningen växte fram ur människors och gruppers egna behov av bildning och utbildning. Genom ideellt arbete och bred uppslutning kring de grundläggande bildningsidéerna fick folkbildningen en avgörande roll för landsbygdsbefolkningens och arbetarklassens tillgång till kunskap och . Trots att folkbildningen startade som helt egen finansierad verksamhet är staten och kommunerna och landstingen huvudsakligt ansvariga för folkbildningens finansiering. Statens stöd till folkbildningen bygger på insikten att folk- bildningen tjänar samhällsnyttan. är folkbildningen fri från staten. Det innebär att staten anger syften för hur statsbidraget skall an- vändas men att folkbildningens aktörer själva bestämmer hur dessa syften skall uppnås och hur statsbidraget skall fördelas. Denna ordning har fungerat väl. Det är dock rimligt att staten anger vissa grundläggande uppgifter för folkbildningen som motiv för statens stöd. Denna propo- sition syftar till att fastställa dessa. Folkbildningen växte fram i industrisamhällets ungdom. Den har haft en anmärkningsvärd förmåga att anpassa sig till samhällets förändringar. Dessa förändringar pågår oavbrutet och upplevs vara snabbare . De metoder, medel och verksamheter som har varit ändamåls- enliga i skiftet mellan kan snabbt förlora i relevans. En av folkbildningens största utmaningar är att möta den nya tiden med dess värderingar, dess livsstilar, dess arbetsliv samt dess kulturella och religiösa mångfald på ett sådant sätt att människors behov av bildning, utbildning och kultur kan mötas. Den försvagning av särskilt studieförbundens ekonomi, som är en följd bl.a. av de minskande kommunala bidragen, har medfört att avgifterna för att delta i en studiecirkel numera kan vara ganska höga. Därmed be- gränsas möjligheterna att deltaga, för dem som i särskilt hög grad skulle gynnas av studiecirkelverksamheten, nämligen dem med kortast ut- bildning och störst ekonomisk eller social utsatthet. Mängden och värdet av de samlade folkbildande insatser som görs i överstiger folkbildningens verksamhet inom folkhögskolor och studieförbund. Till detta bidrar bl.a. teatrar såsom , folkbiblio- teken i landets alla kommuner, de statliga och länsvisa museerna och Utbildningsradion.