prop · GT03149 · 2006-03-28 00:00:00 — Nämnden skall ha till uppgift att granska användningen av hemlig tele- avlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, post- kontroll och överskottsinformation enligt regleringen i , lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (1988:97) om förfa- randet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Granskningen skall enligt förslaget i promemorian syfta till att säker- ställa att tvångsmedlen och överskottsinformation används i enlighet med gällande författningar. Det påpekas i promemorian att även vissa sär- skilda polisiära arbetsmetoder kan vara känsliga från integritetsskydds- och rättssäkerhetssynpunkt. Enligt promemorian bör, om statsmakterna beslutar att författningsreglera någon eller flera av dessa arbetsmetoder, den föreslagna nämnden kunna vara ett lämpligt organ för att utöva till- syn över användningen av de metoderna. Granskningsarbetet föreslås resultera i allmänna omdömen om hur de hemliga tvångsmedlen har använts och hur författningarna har efterlevts. Nämnden skall enligt promemorian ha en viss ärendeinsyn i enskilda, pågående fall för att kunna utöva en principtillsyn. Nämnden föreslås däremot inte få ingripa i enskilda fall mot vad den anser vara en felaktig tillämpning av regelverken. Nämnden skall vidare enligt promemorian verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. I promemorian föreslås att nämnden skall bestå av högst åtta ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid. Det parlamentariska inslaget föreslås i promemorian vara bredare än det är i (av vars sex ledamöter två har parlamentarisk anknytning). Nämnden skall före lämna en berättelse till regeringen om sin egen verk- samhet och den verksamhet som har granskats under det närmast föregå- ende kalenderåret och i övrigt lämna redovisningar till regeringen när den finner skäl för det. Förslagen i promemorian har remissbehandlats. Vi avser att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel. Regeringen kommer att presentera sin uppfatt- ning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Det är vår avsikt att denna förstärkta granskning skall omfatta även den verksamhet inom och den öppna polisen som bedrivs med användning av kvalificerade skyddsidentiteter. Regeringens förslag: Den nya lagen om skyddsidentitet och övriga nya bestämmelser skall träda i kraft . Beredningens förslag innebär ett ikraftträdande . Remissinstanserna har inte uttalat sig i denna fråga. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss innebar ett ikraftträdande . Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte haft någon invändning mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. har beträffande körkort föredragit ett ikraftträdande . Skälen för regeringens förslag: Ikraftträdandet av de nya reglerna bör som har anfört föregås av visst utvecklingsarbete hos be- rörda myndigheter. Den nya lagen och övriga lagändringar bör därför träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Regeringens bedömning: Förslagen medför inte i sig ökade kostnader för staten. I likhet med beredningen bedömer vi att införandet av ett system med kvalificerade skyddsidentiteter kommer att medföra en effektivare brottsbekämpning. Också underrättelseverksamheten kommer att effek- tiviseras. Det kommer att genomföras spaningsoperationer som inte har varit möjliga. Riskerna för att pågående operationer måste avbrytas på grund av avslöjanden minskas eller undanröjs. Admi- nistrationen av det nya systemet kommer i och för sig att kräva vissa re- surser men dessa kommer att uppvägas av de effektivitetsvinster som förslagen leder till. Vår bedömning är att kostnaderna för ett system med kvalificerade skyddsidentiteter för de aktuella operativa myndigheterna (anställnings- myndigheterna) är så små att de kan hanteras inom befintliga ramar. Att flera brott upp kan självfallet i förlängningen leda till en ökad belastning på andra sektorer av rättsväsendet. kan en ef- fektivare brottsförebyggande verksamhet och underrättelseverksamhet ge konsekvenser i den motsatta riktningen. Det är inte möjligt att nu upp- skatta kostnadskonsekvenserna i dessa hänseenden. Eventuella framtida konsekvenser får hanteras genom omfördelningar av befintliga resurser inom aktuella utgiftsområden. Det står i och för sig klart att vår bedömning att i förhållande till den operativa verksamheten hos polisen och Försvarsmakten fristående nämnder skall besluta om skapandet av skyddsidentiteter kommer att ge upphov till vissa kostnader. Vårt förslag innebär emellertid att besluts- organen inte skall ha några egna lokaler eller någon egen fast personal. 2005/06:149 Vi bedömer därför att de kostnader som uppkommer för beslutsorganen kan finansieras inom de befintliga ramarna för aktuella utgiftsområden. Detta gäller även deltagande i beslutsorganen. Vad gäller verkställigheten av besluten om kvalificerade skyddsiden- titeter främst införandet i folkbokföringsdatabasen och utfärdandet av nya identitetshandlingar kommer antalet åtgärder som skall verkställas bli mycket litet i förhållande till motsvarande ordinarie åtgärder. De kostnader som kan uppkomma för dessa åtgärder kan finansieras inom befintliga ramar. En uppföljning bör göras Det bör bör göras en utvärdering av den föreslagna regler- ingen och det bör då göras en förnyad bedömning av behovet av kvalifi- cerade skyddsidentiteter. Utvärderingen bör vara så heltäckande som möjligt och inte avse endast konsekvenser för myndigheter och domsto- lar utan också konsekvenserna för enskilda. 11.1Förslaget till lag om kvalificerade skyddsidentiteter Vad som avses med en kvalificerad skyddsidentitet Med kvalificerad skyddsidentitet förstås i denna lag en särskilt beslutad skyddsidentitet som består av andra personuppgifter än de verkliga och som har förts in i statliga register eller i handlingar som har utfärdats av statliga myndigheter. Såsom framgår av paragrafen, vilken väsentligen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, utgör en kvalificerad skyddsidentitet en samling fiktiva personuppgifter som tas in i statliga handlingar eller register. Begreppet kvalificerad skyddsidentitet har valts för att markera en skillnad gentemot andra enklare slag av skyddsidentiteter (täckidentite- ter) som ibland används i polisarbete. En kvalificerad skyddsidentitet kommer enligt förslaget till genom ett särskilt myndighetsbeslut. Vilket organ som kan meddela beslut om kvalificerade skyddsidentiteter regle- ras i 5 §. Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet skall avse en enskild tjäns- teman. Vilka slag av tjänstemän som kan tilldelas en kvalificerad skyddsidentitet behandlas i 2 §. Beslutet skall ange de fiktiva personuppgifter som skall ingå i skydds- identiteten och som behövs för de förordnanden om införande i register och handlingar som behandlas i 4 §. De fiktiva personuppgifterna kan vara av samma slag som verkliga personuppgifter. Det får från fall till fall avgöras vilka fiktiva personuppgifter som behöver ingå i den kvalifi- cerade skyddsidentiteten (jfr avsnitt 6.2.5). I första hand torde det bli fråga om namn och personnummer. Vid införing i folkbokföringen kan också en fiktiv adress och ytterligare fiktiva folkbokföringsuppgifter Prop. 2005/06:149 skapas. I det enskilda fallet kan det också vara fråga om andra slag av uppgifter som skall tas in i en sådan handling som avses i 4 § första stycket 1 eller 2. Däremot skall beslutet inte avse sådana fiktiva person- uppgifter som den operativa myndigheten i och för sig avser att knyta till den kvalificerade skyddsidentiteten men som inte skall komma till ut- tryck vare sig i handlingar av de angivna slagen eller i folkbokföringen. Den föreslagna lagen är inte avsedd att begränsa möjligheterna att an- vända skyddsidentiteter som inte har stöd i vare sig folkbokföring, kör- kort eller identitetshandlingar. Användningen av sådana skyddsidentiteter är alltså inte beroende av beslut enligt denna lag. Vem ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet får avse Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet får endast avse 1.en polisman med uppgift att delta i spanings- eller utredningsverk- samhet som gäller allvarlig brottslighet eller verksamhet för att före- bygga sådan brottslighet, 2.en annan tjänsteman som är anställd vid med upp- gift att delta i verksamhet som avses i 1, eller 3.en tjänsteman som är anställd vid Försvarsmakten med uppgift att, i verksamhet enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, delta i sådant inhämtande av underrättelser som sker med särskilda me- toder. I paragrafen, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, anges uttömmande vilka personer som får tilldelas en kvalificerad skyddsiden- Det handlar i samtliga fall om vissa slag av statliga tjänstemän. uppställs ytterligare förutsättningar för att en kvalificerad skyddsidentitet skall få tilldelas en sådan tjänsteman som nämns i denna paragraf. Enligt punkten 1, vars bakgrund har behandlats i avsnitt 4.4, kan en kvalificerad skyddsidentitet tilldelas en polisman som har till arbetsupp- gift att delta i spanings- eller utredningsverksamhet som gäller allvarlig En polisman får även tilldelas en sådan skyddsidentitet om han eller hon deltar i annan verksamhet för att förebygga sådan brottslig- Den förebyggande verksamheten kan vara av många olika slag. kan vara fråga om infiltration av kriminella grupperingar eller om vitt- nesskyddsverksamhet eller annan personskyddsverksamhet. också vara fråga om upprätthållandet av kontakter med informatörer eller andra källor inom kriminalunderrättelseverksamheten. avses svensk polisman (jfr 4 § polisförordningen [1998:1558]). Begreppet allvarlig brottslighet är inte knutet till vissa särskilt utpe- kade straffbestämmelser eller strafflatituder. som en viss polisiär verksamhet avser är av så allvarlig karaktär att den bör föranleda ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet får bedömas efter Härvid bör beaktas såväl straffvärdet hos de enskilda brott som verksamheten avser att bekämpa som den samlade brotts- lighetens omfattning och art. Det bör också tillmätas betydelse om brotts- ligheten kan sägas vara organiserad eller särskilt samhällsfarlig. brottsligheten bedrivs dolt är också av betydelse. riktad på brottslighet som enbart förskyller böter, bör beslut om kvalifi- cerad skyddsidentitet givetvis inte komma i fråga. Det bör understrykas Prop. 2005/06:149 att den nu aktuella bedömningen avser tilldelandet av kvalificerad Huruvida den tilldelade skyddsidentiteten får användas i en enskild operation får bedömas mot bakgrund av bestämmelsen i 12 § att en kvalificerad skyddsidentitet får användas endast i den utsträckning det är nödvändigt enligt 3 § 1 och 2. Vid bedömningen måste hänsyn även tas till de behovs- och proportionalitetsprinciper som kommer till uttryck i 8 § polislagen. Av punkten 2, som har behandlats i avsnitt 4.5, följer att en kvalifice- rad skyddsidentitet också kan tilldelas annan tjänsteman än polisman, om tjänstemannen är anställd vid och där deltar i sådan verksamhet som omfattas av föregående punkt. Såsom framgår av punkten 3 får kvalificerad skyddsidentitet tilldelas en tjänsteman som är anställd vid Försvarsmakten under förutsättning att han eller hon där har till arbetsuppgift att, i verksamhet enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, delta i sådant inhäm- tande av underrättelser som sker med särskilda metoder. Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5. Det finns inget hinder mot att en tjänsteman tilldelas flera kvalificerade skyddsidentiteter, om det finns skäl för det. Förutsättningarna för ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet får meddelas endast om 1.tillgången till en kvalificerad skyddsidentitet är nödvändig för att beslutade eller förutsedda åtgärder inom sådan verksamhet som avses i 2 § inte skall röjas, 2.det finns en påtaglig risk för att ett sådant röjande som avses i 1 all- varligt skulle motverka verksamheten eller utsätta någon som berörs av verksamheten för allvarlig fara, och 3.skälen för beslutet uppväger det men som beslutet kan innebära för allmänna eller enskilda intressen. I paragrafen anges de närmare förutsättningarna för att ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet skall kunna meddelas. stämmelserna har behandlats i avsnitt 6.1.2. En grundläggande förutsättning för att en kvalificerad skyddsidentitet skall få beslutas är att skyddsidentiteten skall användas i det slag av verksamhet som har angetts i 2 §. En annan förutsättning är att en kvalificerad skyddsidentitet är nöd- vändig för att verksamhetens beslutade eller förutsedda åtgärder inte skall röjas (punkten 1). Så kan t.ex. vara fallet om polisen genomför eller planerar en infiltrationsoperation mot kriminella grupperingar. också vara fallet om polisen har kontakter med personer som har vittnes- skydd och som, om polisen uppträdde öppet, skulle kunna spåras genom Ytterligare en förutsättning för att en kvalificerad skyddsidentitet skall få beslutas är att det finns en påtaglig risk för att ett röjande av åtgärden allvarligt skulle motverka verksamheten eller utsätta någon som deltar i eller annars berörs av verksamheten för allvarlig fara (punkten 2). exempel på när det första av dessa kriterier är för handen kan nämnas att avslöjandet av en infiltrerande polismans rätta identitet skulle äventyra Prop. 2005/06:149 hela infiltrationsoperationen. Med begreppet utsätta någon som berörs av verksamheten för allvarlig fara avses bl.a. den situationen då det finns risk för att en infiltrerande polisman skulle komma att utsättas för allvarligt våld, om hans eller hennes rätta identitet avslöjades. Också risken för våld riktat mot polismannens närstående skall beaktas. Be- greppet får även betydelse bl.a. vid vittnesskyddsverksamhet och vid kontakter med informatörer och andra underrättelsekällor. Risken för konsekvenser av de angivna slagen måste vara påtaglig. Det innebär att det i det enskilda fallet måste finnas konkreta omständigheter som talar för att ett avslöjande av åtgärden kan få dessa slag av konsekvenser. Lagrådet har föreslagit att ordet motverka av språkliga skäl byts ut mot ordet försvåra och att så sker även beträffande förslaget till en ny be- stämmelse om sekretess till skydd för ärenden om kvalificerad skydds- identitet. Regeringen har i den delen inte följt Lagrådets förslag. Det har ansetts att det inte är lämpligt att introducera en ny formulering i sekre- tesslagen samt att samma lydelse bör användas i lagen om kvalificerade skyddsidentiteter som i sekretesslagen. Slutligen innehåller paragrafen en proportionalitetsprincip (punkten 3). Av bestämmelsen följer att beslutsmyndigheten varje gång den tar ställ- ning till en begäran om kvalificerad skyddsidentitet måste väga nyttan av en sådan skyddsidentitet mot de olägenheter som förekomsten av fiktiva uppgifter i folkbokföringen eller i olika slag av handlingar kan innebära för enskilda eller allmänna intressen. Bestämmelsen får särskild bety- delse vid valet mellan olika slag av kvalificerade skyddsidentiteter (jfr 4 §). För att minimera olägenheterna med skyddsidentiteten kan det i ett enskilt fall finnas skäl att begränsa beslutet så att det enbart ger rätt att föra in fiktiva personuppgifter i en eller flera identitetshandlingar. Det kan innebära att ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet begränsas till att gälla en enstaka handling, t.ex. en polislegitimation eller ett annat statligt tjänstekort. För att kunna bedöma om villkoren i paragrafen är uppfyllda måste be- slutsmyndigheten kunna få tillgång till information om arten av den verksamhet som skall bedrivas under kvalificerad skyddsidentitet, de syften som verksamheten har och de risker som den är förenad med. Av- sikten är dock inte att den myndighet som ansöker om den kvalificerade skyddsidentiteten skall behöva lämna beslutsmyndigheten någon närmare information om de spaningsoperationer där skyddsidentiteten är avsedd att användas (jfr avsnitt 6.2.1). Vad ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet får innehålla I ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet får det förordnas 1.att skall utfärda körkort i den kvalificerade skyddsidenti- tetens namn, 2.att andra statliga myndigheter skall utfärda pass eller andra identi- tetshandlingar i den kvalificerade skyddsidentitetens namn, eller 3.att skall registrera den kvalificerade skyddsidentiteten i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av per- sonuppgifter i folkbokföringsverksamhet. Ett förordnande enligt första stycket 1 får meddelas endast för den som innehar motsvarande körkort. I samband med förordnandet får det be- slutas att eller någon annan körkortsmyndighet skall föra in uppgifter om körkortet i vägtrafikregistret. I samband med ett förordnande enligt första stycket 2 får det beslutas att den myndighet som utfärdar handlingen även skall föra in uppgifter om handlingen i det register där handlingar av det aktuella slaget regi- streras. Ett förordnande enligt första stycket 3 får meddelas endast om åtgärder enligt första stycket 1 eller 2 inte är tillräckliga. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafens första stycke anger de olika typer av förordnanden som ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet kan innehålla. Beslutet måste innehålla i vart fall något förordnande av de slag som anges i paragrafen. Det är alltså inte möjligt att besluta om en kvalificerad skyddsidentitet som inte kommer till uttryck i några av de aktuella handlingarna eller registren. Det är inte heller möjligt att i ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet ta in förordnande om att fiktiva uppgifter skall föras in i andra handlingar. Utfärdande av ytterligare handlingar, t.ex. ett betalkort, sker i stället med användande av den beslutade och skapade skyddsidentiteten. Enligt punkten 1 kan beslutsmyndigheten förordna att skall utfärda ett körkort i den kvalificerade skyddsidentitetens namn. Vägver- ket är utfärdare av körkortshandlingen även i fall där utfärdandet bygger på fiktiva uppgifter om att en regional körkortsmyndighet har fattat ett grundläggande beslut t.ex. om utbyte av körkort. kan också, enligt punkten 2, förordna att andra statliga myndigheter skall utfärda pass eller andra identitetshandlingar i den kvalificerade skyddsidentitetens namn. Det handlar, utöver pass, främst om nationella identitetskort, polislegitimationer och andra tjänste- kort. Förordnandet skall ange den handling som avses och peka ut den myndighet som skall utfärda handlingen. Slutligen får enligt punkten 3 beslutsmyndigheten förordna att Skatte- verket skall registrera de personuppgifter som ingår i den kvalificerade skyddsidentiteten i folkbokföringsdatabasen. Också skall verkställa förordnandet utan någon egen prövning. Bestämmelserna om registrering inom folkbokföringen har motiverats i avsnitt 6.2.3. Andra stycket innehåller särskilda bestämmelser som kompletterar be- stämmelserna om utfärdande av körkort. Till att börja med klargörs att ett förordnande om utfärdande av körkort får meddelas endast om tjänste- mannen har gällande körkort. Det nya körkortet för skyddsidentiteten får inte ge en vidare förarbehörighet än den som tjänstemannen har i verk- ligheten. Det åligger beslutsmyndigheten att kontrollera dessa förhållan- den. I samma stycke anges vidare att ett förordnande om utfärdande av kör- kort får innehålla en föreskrift om att uppgifter om körkortet skall föras in i vägtrafikregistret. En sådan registrering är dock inte nödvändig. Ett förordnande om utfärdande av körkort kan således innebära att ett kör- kort skall utfärdas utan någon sådan registrering. Om uppgifter om kör- kortet skall föras in i vägtrafikregistret, beslutar beslutsmyndigheten om registreringen skall verkställas av eller av en regional körkortsmyndighet, dvs. skall registrera de i beslutet angivna fiktiva personuppgifterna utan någon egen prövning. Det tredje stycket innehåller en kompletterande bestämmelse om andra identitetshandlingar än körkort. Där anges att ett förordande om utfär- dande av en sådan identitetshandling (t.ex. pass, nationellt identitetskort eller tjänstekort) får innehålla föreskrift om att handlingen skall registre- ras i passregistret eller annat aktuellt register över sådana handlingar. En sådan registrering är dock inte nödvändig. I fjärde stycket klargörs att ett förordnande om registrering av en kvali- ficerad skyddsidentitet i folkbokföringen får meddelas endast om ett tillräckligt skydd inte kan åstadkommas enbart genom utfärdande av kör- kort eller andra identitetshandlingar. De i paragrafen angivna åtgärderna får vidtas endast efter förordnande av beslutsmyndigheten. Det är således inte tillåtet att på grundval av ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet som enbart innehåller ett förord- nande om registrering inom folkbokföringen låta tjänstemannen hos passmyndigheten ansöka om t.ex. ett pass i den kvalificerade skydds- identitetens namn. Vill den ansökande myndigheten att beslutet skall kompletteras med ett ytterligare förordnande, får myndigheten ansöka om att beslutsmyndigheten med stöd av 8 § ändrar i beslutet. Beslut om kvalificerade skyddsidentiteter meddelas av den eller de myn- digheter som regeringen bestämmer (beslutsmyndigheten). Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet skall, om den som skydds- identiteten skall avse är anställd vid beslutsmyndigheten, fattas av en sär- skild nämnd inom myndigheten. Vid tillämpningen av 9 och 10 §§ skall vad som sägs där om beslutsmyndigheten avse denna nämnd. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om nämnden, dess ledamö- ter och nämndens beslutförhet. Paragrafens första stycke innehåller en bestämmelse om att beslut om kvalificerade skyddsidentiteter skall fattas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Frågan har behandlats i avsnitt 6.2.1. I andra stycket regleras den särskilda situation då den som den kvalifi- cerade skyddsidentiteten skall avse är anställd vid beslutsmyndigheten. Beslutet måste då fattas av en särskild nämnd inom myndigheten. Tredje stycket innehåller en erinran om att regeringen kan meddela föreskrifter om nämndens, dess ledamöter och nämndens beslutförhet. Såsom har konstaterats i avsnitt 6.2.1 avser regeringen att meddela föreskrifter som innebär bl.a. att nämndens ledamöter utses av regeringen. Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet meddelas på ansökan av den myndighet där den som skyddsidentiteten skall avse är anställd (anställ- ningsmyndigheten). Om den som skyddsidentiteten skall avse är anställd vid beslutsmyndigheten, skall ansökan göras av den enhet inom myndig- heten där han eller hon är verksam (anställningsenheten). I paragrafens första mening föreskrivs att en ansökan om kvalificerad Prop. 2005/06:149 skyddsidentitet skall göras av den myndighet där den som skyddsidenti- teten skall avse är anställd. Den enskilde tjänstemannen kan således inte ansöka om en kvalificerad skyddsidentitet (jfr avsnitt 6.2.1). Såsom har konstaterats i avsnitt 6.2.1 avser regeringen att genom för- ordning överlåta åt en särskild nämnd inom Försvarsmakten att besluta om kvalificerade skyddsidentiteter för tjänstemän som är anställda vid Försvarsmakten med uppgift att delta i sådant inhämtande av försvarsun- derrättelser som sker med särskilda metoder. I sådana fall kommer be- sluten att fattas av en nämnd vid den myndighet där tjänstemannen är anställd (jfr 5 §). Av paragrafens andra mening framgår att ansökan i så fall skall göras av den enhet inom Försvarsmakten där tjänstemannen är Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet skall verkställas på ett sådant sätt att det inte framgår att det är fråga om en skyddsidentitet. Av 4 § följer att det redan av beslutet skall framgå vilken eller vilka myndigheter som skall verkställa förordnandena i beslutet.