prop · GT03102 · 2006-04-18 00:00:00 — Den tredje balansperioden, åren 2002 2004, var det 47 av 112 () som kunde återställa sitt negativa resultat. Det har alltså skett en förbättring bland kommunerna . Bland landstingen har utvecklingen varit sämre. Endast ett respektive två landsting har lyckats återställa sina underskott de två första perioderna. Den tredje perioden har utvecklingen inte förändrats, då endast två av 15 landsting klarade att återställa sina underskott. Inga kommuner eller landsting har redovisat underskott hela perioden 20002005, men det finns ett antal som haft underskott fem av . För att nå en god ekonomi är det viktigt att lägga realistiska budgetar och att dessa följs . Uppstår en avvikelse är det viktigt att vidta åtgärder. Diagram 2.4 Budgetavvikelser i kommunerna 2004 Procentuell avvikelse i förhållande till nettokostnaderna Anm. Budgetbeloppen baseras på enkätsvar från 248 kommuner. Källor: och . Bland kommunerna finns det stora skillnader när det gäller de faktiska budgetavvikelserna. Eftersom kommunernas storlek varierar mycket är det intressant att studera budgetavvikelsen i förhållande till netto- kostnaden. Detta redovisas i diagram 2.4. Av kommunerna hade en budgetavvikelse 2004 som uppgick till +/ . Flertalet av kommunerna låg på en budgetavvikelse mellan och . Många av de kommuner som hade stora positiva avvikelser hade gjort försäljningar med stora realisationsvinster, vilket förklarar en stor del av deras budgetavvikelse. Av de kommuner som hade stora negativa avvikelser hade många lämnat bidrag till sina bostadsföretag. I kommuner som hade positiva resultat underskattades resultatet i budgetarna i genomsnitt med motsvarande av netto- kostnaderna. För kommuner med negativa resultat blev utfallet i genomsnitt sämre än budgeterat. Diagram 2.5 Budgetavvikelser i landstingen 2004 Procentuell avvikelse i förhållande till nettokostnaderna Källa: Kommuner och Landsting. Även för landstingen är budgetavvikelserna stora. Sätts de i relation till Skr. 2005/06:102 verksamhetens nettokostnader har de varierat mellan -och +2 % Bäst följsamhet hade och läns landsting. Deras avvikelse låg på . Sämst budget- följsamhet hade , , och läns landsting. För av landstingen var budgetavvikelsen negativ, dvs. budgetarna var mer optimistiska än utfallen. 2.4Införande av nya regler kring god ekonomisk hushållning infördes nya regler i kommunallagen (SFS 1991:900) med syfte att stödja kommuner och landsting i strävandena mot att uppnå en god ekonomisk hushållning. De nya reglerna innebär bl.a. att kommuner och landsting i budgeten, förutom finansiella mål, skall ange mål och riktlinjer för verksamheten. I förvaltningsberättelsen skall en utvärdering av om målen har uppnåtts genomföras i samband med delårs- och årsbokslut. För att stärka tillämpningen av regelverket skall revisorerna bedöma om resultaten i delårsrapporten och årsbokslutet är förenliga med de mål fullmäktige beslutat om i budgeten och planen för ekonomin . Vilka finansiella mål, verksamhetsmål och riktlinjer som skall anges i budgeten regleras inte i lagen utan det är upp till varje enskild kommun respektive landsting att precisera dessa utifrån sina förutsättningar. För att ge exempel på hur de nya reglerna kring god ekonomisk hushållning tillämpats har budgetar och delårsrapporter avseende 2005 och 2006 studerats i 17 kommuner och fem landsting. Det begränsade urvalet av kommuner och landsting har gjorts utifrån befolkningsstorlek, ekonomisk situation och geografiskt läge i landet med avsikt att få en viss spridning. Kommuner och landsting skall ange en tydlig ambitionsnivå för den egna finansiella utvecklingen i form av mål. Målformuleringarna bör utgå från vad som i normalfallet är att betrakta som god ekonomisk hushållning och därefter anpassas till egna förhållanden och omständigheter. Som en allmän utgångspunkt brukar anges att varje generation skall bära kostnaderna för den service som generationen själv konsumerar. Bland de studerade kommunerna och landstingen är det de finansiella målen som är mest utvecklade. Det beror på att det finns en tradition att styra och följa upp sin ekonomi mot denna typ av mål. Vid en jämförelse mellan budgetarna respektive 2006 kan en utveckling av och ökad fokusering på de finansiella målen observeras. Antalet mål varierar men är i regel mellan tre och sex. En del kommuner och landsting har valt att dela upp de finansiella målen . Tabell 2.5 Exempel på de fem vanligaste finansiella målen Budgeterat ekonomiskt resultat skall vara lägst två procent av summa skatteintäkter och statsbidrag. Kommunen skall ha ett årligt resultat som möjliggör att även framtida kommuninvånare kan tillförsäkras en bibehållen hög standard på anläggningar, service Den löpande verksamheten skall visa positivt Nyinvesteringar skall finansieras fullt ut med skatte- medel, dvs. med avskrivningar och resultat. Investeringar som lånefinansieras, dvs. utrymmet för summan av resultat och avskrivningar, skall tillföra kommunens anläggningstillgångar ett värde som är lägst lika med den ökade upplåningen. Den egna finansieringen av investeringarna skall Verksamhetens externa nettokostnader (inkl avskrivningar) får inte överstiga av skatte- intäkter och bidrag från utjämningssystemet. Låneskulden skall nettoamorteras med minst tio De gemensamma tillgångar som kommuninvånarna äger genom kommunen direkt eller i hel- eller delägda bolag skall ge god avkastning i förhållande till det samlade värdet och verksamhetens art. Det vanligaste finansiella målet avser mål för resultatet. Det kan vara ett resultatkrav i form av ett belopp, en procentsats i förhållande till netto- kostnader eller skatteintäkter och generella statsbidrag. Många resultat- mål relaterar till ett bestämt värde men det finns också exempel på resultatmål som mer anger en ambitionsnivå. Det näst vanligaste finansiella målet avser investeringar. Mål avseende investeringar berör framför allt volymen på investeringarna och finansieringen. Ett annat vanligt område för finansiella mål är nettokostnaderna. Många av dessa tar sikte på nettokostnaderna i förhållande till skattein- täkter och generella statsbidrag. I flertalet kommuner och landsting har målet satts som en procentsats, vilken varierar mellan och . Mål som avser låneskulden är också ofta förekommande. Dessa rör bl.a. amorteringar, lånefinansieringsgrad samt definition av hur låne- finansiering skall användas. Det är också vanligt att kommunerna anger mål för de kommunala Skr. 2005/06:102 företagen. De finansiella målen kan avse avkastning och risker. kommuner har satt konkreta avkastningskrav i form av en procentsats eller i kronor, medan andra kommuner har angett att företagen skall ge god avkastning. Andra finansiella mål än de fem vanligaste finns för bl.a. budgetföljsamhet, kommunalskatt, försäljning av tillgångar, finansiering av pensioner, soliditet och likviditet. Verksamhetsmålen skall ta sikte på kommunens eller förmåga att bedriva sin verksamhet på ett kostnadseffektivt och ända- målsenligt sätt. För att styra verksamheten behövs regelverk, planer och riktlinjer. Kommuner och landsting väljer själva vilka mål och riktlinjer de vill ha för sin verksamhet. Variationen avseende hur de undersökta kommunerna och landstingen arbetat med verksamhetsmålen är mycket stor. En del kommuner och landsting har valt att ha ett fåtal övergripande mål för god ekonomisk hushållning avseende verksamheterna medan andra har valt ett stort antal mål. Vanligast är mål som rör områdena skola, äldreomsorg och kommunen/som arbetsgivare. Kopplingen mellan god ekonomisk hushållning och verksamhetsmålen är inte alltid tydlig. Tabell 2.6 Exempel på verksamhetsmål Ett av de huvudsakliga målen för utbildnings- verksamheten i kommunen är att fler ska avsluta sina studier med godkända betyg och skolan skall stå för kvalitet vad gäller kunskaper och färdigheter och stå sig väl i jämförelse med andra skolor. I samverkan med föräldrar, fritids- och föreningslivet, samt näringslivet skall de förebyggande insatserna inom skolan utvecklas. skall präglas av tidig och öppen kommunikation med skall arbeta hälsofrämjande och sjukdoms- förebyggande för människors hälsa och livskvalitet. För att följa upp målet finns detaljerade mått för primärvård, specialiserad vård och tandhälsovård. Exempel inom tandhälsovård: Andel förskolor och familjedaghem som fått erbjudande om att få information om tand- Andel 19-åringar utan kariesskador på kontakt- ytorna mellan tänderna. Samtliga kliniker skall använda riskgrupperingssystem i barn- och vuxentandvård. När det gäller att ange riktlinjer som är av betydelse för god ekonomisk hushållning är det vanligaste att kommuner och landsting har angett ett fåtal riktlinjer i budgeten. I urvalet finns några kommuner och landsting som också har angett riktlinjer på en mer detaljerad nivå t.ex. verksamhetsnivå medan andra inte alls har angett riktlinjer i budget- dokumentet. Delårsrapporten är ett uppföljningsinstrument som är väsentligt för ekonomistyrningen i kommunen eller . Genom att krav införts att fullmäktige skall behandla delårsrapporten förbättras möjligheterna till en bedömning av det ekonomiska läget och förmågan att upprätthålla en god ekonomisk hushållning under verksamhetsåret. Av dem i urvalet har flertalet kommuner och landsting i sina delårsbokslut relaterat resultatet till målen för god ekonomisk hushållning. Det handlar främst om att de ekonomiska målen stämts av. Ett mindre antal i urvalet har även stämt av mot verksamhetsmålen. En del kommuner och landsting har inte gjort någon avstämning alls. Tabell 2.7 Exempel på uppföljning i delårsrapport Kommunen skall ha en Arbete med översiktsplan påbörjades under samråd skett och därefter skall planen ställas som skall vara ett besluts- Ett slutligt förslag till ny översiktsplan kommer enligt tidsplanen att presenteras runt som beslut om planering Målet är ännu ej uppfyllt. för nya bostäder och Uppföljningen av påbörjade och färdig- ställda lägenheter sker . Nybyggda lokaler är uthyrda och vakans- graden i det befintliga beståndet har minskat att få behovet av mark och innebär målet ett positivt resultat Resultatet för delåret uppgår till Målet kommer att uppfyllas. Denna studie har visserligen gjorts på ett begränsat urval men ändå kan vissa relevanta iakttagelser göras. Arbetet med god ekonomisk hushållning har kommit en bit på väg, men fortfarande finns det mycket som kan utvecklas. Det handlar framför allt om verksamhetsmålen och kopplingen till god ekonomisk hushållning, riktlinjer i budgeten samt uppföljning av målen i delårsbokslutet. De mindre kommunerna i urvalet tenderar att inte ha kommit lika långt med införandet av det nya regelverket för god ekonomisk hushållning. Det märks framförallt på att delårsboksluten saknar eller har en mindre utvecklad avstämning mellan resultat och mål för god ekonomisk hushållning både avseende de finansiella målen och verksamhetsmålen. Även i budgetarna återfinns skillnaderna. 2.5Särskilda insatser i vissa kommuner och landsting Regeringen disponerar ett anslag som i huvudsak är avsett för tillfälliga bidrag till enskilda kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter hamnat i en särskilt svår ekonomisk situation. Medel från anslaget användes också till förebyggande hiv/aidsverk- samhet i storstadsregionerna. Från anslaget utgår även medel till vissa utvecklingsinsatser. Diagram 2.6 Utbetalningar från anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting Miljoner kronor, löpande priser De stora utbetalningarna från anslaget under 20012003 förklaras av särskilda stöd till kommuner och landsting efter beredning av de för ändamålet tillsatta Kommun- och Bostadsdelegationerna. Nedan redovisas vilka insatser som i huvudsak belastat anslaget 2005. Pågående överenskommelser med enskilda kommuner och landsting Efter beredning av Kommundelegationen beviljade regeringen villkorade stöd till 36 kommuner och 4 landsting med en särskilt svår ekonomisk situation. Vid ingången av 2005 hade samtliga utom och slut- redovisat. beviljades slutlig utbetalning till . har av regeringen fått förlängd avtalstid t.o.m. bokslutet med villkor om att uppnå positiva resultat både 2005 och 2006 för att erhålla slutlig utbetalning. ingick regeringen en överenskommelse med om ett villkorat bidrag på , varav hälften utbetalades . har inkommit till regeringen med underlag för bedömning om resterande del av bidraget skall utbetalas. I syfte att främja samverkan mellan kommuner och/eller landsting med befolkningsminskning beviljade regeringen sammanlagt i bidrag till samverkansprojekt. Av totalt 370 inkomna ansökningar beviljades 202 projekt bidrag. Samverkansprojekten var främst inriktade på vård, omsorg, utbildning, funktionella områden, t.ex. räddningstjänst och bibliotek, samt ett mindre antal projekt med bäring på näringslivsutveckling. Av samtliga projekt bestod drygt hälften av förstudier för att utreda förutsättningar för att samverka. Nära hälften av projekten syftade till att höja kvaliteten och kompetensen i verksamheterna medan ca en tredjedel syftade till att spara resurser. En återrapportering av projekten skulle ske senast efter att projekten avslutats, dock senast . Medel som inte förbrukats vid utgången av 2004 skulle återbetalas. Elva projekt beviljades förlängning av projekttiden, som längst till . Av det totala bidraget på har, efter slutrappor- tering (dnr Fi2004/1514), ca återbetalats. Skälen för att medlen inte förbrukats varierar, men främst beror återbetalningarna på att projekten inte startat enligt plan. Efter uppdrag av regeringen (dnr Fi2004/1264) presenterade Stats- kontoret en uppföljning av bidragen till samverkan, Statsbidrag till kommunala samverkansprojekt (2005:23). I rapporten dras slutsatsen att bidragets utformning haft allt för allmänt hållna kriterier och lågt ställda krav på projektens innehåll. Statskontoret poängterar att fokus hamnat på att stimulera samverkan i sig, med små projekt som inte inriktats på några större omprövningar av hur kommunerna, trots sin befolkningsminskning, skall klara sina framtida åtaganden. Statskontoret menar vidare att samverkan är en fråga som ingår i kommunernas ansvar att driva en effektiv och rationell verksamhet. Enligt Statskontorets slutsatser har emellertid bidraget för vissa kommuner och landsting varit en förutsättning för att sätta igång projekten och att det för andra inneburit att projekt har kunnat tidigare- Kommuner och landsting har uppgett att bidraget möjliggjort en höjning av ambitionsnivån i projekten. Av Statskontorets slutsatser Skr. 2005/06:102 framgår också att bidraget i viss mån stimulerat till nytänkande och inneburit att små kommuner med begränsade resurser erhållit medel som har möjliggjort samverkan. har bidrag utbetalats från anslaget till förebyggande hiv/aidsverksamhet i storstadsregionerna. utbetalades sammanlagt till , , kommun, , Västra och läns landsting. har anslaget minskats med och motsvarande medel har överförts till anslaget 14:1 Insatser mot hiv/aids och andra smittsamma sjukdomar inom utgiftsområdet 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Från anslaget utbetalades också medel till Rådet för kommunala analyser och jämförelser. Utöver drift och utveckling av en databas är rådets uppgift att stimulera jämförelser och stödja upp- följningen av måluppfyllelse och resursanvändning i kommuner och landsting. Rådet upphörde men för fortsatt drift och vidareutveckling av databasen har avtal slutits mellan staten och Kommuner och Landsting om att bilda en ideell förening, Rådet för främjande av kommunala analyser. Föreningen bildades och finansieras, till den del som ankommer på staten, från anslaget 48:4 Bidrag till organisationer inom det kommunalekonomiska området. 2.6Nettokostnader i olika verksamheter I detta avsnitt redovisas en samlad beskrivning av nettokostnads- utvecklingen inom de kommunala verksamheterna. För de större verk- samheterna redovisas även kostnadsutvecklingen i respektive kapitel för verksamheterna. Den sammanlagda nettokostnaden för kommunsektorns verksamhet uppgick till 2004, vilket är en ökning med jämfört med . Kostnadsökningen har dock minskat, från 2004. Om man istället tittar på nettokostnaden i fasta priser har dessa ökat ungefär lika mycket, med några tiondels procent under dessa år. Tabell 2.8 Nettokostnader i olika verksamheter Miljarder kronor, löpande priser -varav insatser enligt LSS -7,1 Källa: och . Inom barnomsorgen, dvs. förskoleverksamhet och skolbarnomsorg, har ett antal reformer genomförts . Exempelvis infördes maxtaxa och ett arbete med kvalitetssäkring påbörjades samt infördes allmän förskola för 4 och 5åringar. Antalet inskrivna barn ökade medan de minskade med drygt 7 000 . har antalet inskrivna barn i förskolan ökat medan antalet inskrivna barn i både familjedaghem och fritidshem har minskat. Nettokostnadsökningen har avtagit 2004 jämfört med 20022003. Det förklaras av att kostnaden för familjedaghem och fritidshem avtagit 2004 p.g.a. minskat antal inskrivna barn. Kostnaderna i förskolan har däremot ökat till följd av att antalet inskrivna barn har ökat. Antalet elever i har minskat och nettokostnader ökade med 2004. Den relativt sett snabbare nettokostnadsökningen för gymnasieverksamhet sammanhänger med ett ökat antal elever. har antalet vårdtagare i äldreomsorgen ökat marginellt men vårdtagarna har blivit äldre och mer vårdkrävande. När det gäller verksamheten omsorg om funktionshindrade står insatser enligt LSS och för av kostnaden. Insatser enligt LSS och uppvisar den största nettokostnadsökningen i kommunsektorn men kostnadsökningen avtog 2004. Under 20002004 har antalet personer med korttidstillsyn, ledsagarservice, daglig verksamhet och boende för vuxna enligt LSS ökat mest. Antalet insatser totalt enligt LSS har ökat jämfört med . Även nettokostnaderna för hälso- och sjukvård har ökat snabbare än genomsnittet för kommunala verksamheter. Detta förklaras bland annat av den medicintekniska och demografiska utvecklingen. Kostnads- ökningen har dock avtagit och uppgick . Högre andel köp av verksamhet Den del av kommunernas verksamhet som utförs av företag och föreningar fortsatte att öka 2004. har ökningen varit störst inom utbildningsverksamheten där andelen har fördubblats. Störst andel köpt verksamhet finns inom individ- och familjeomsorg. Totalt köpte kommunerna verksamhet från utomstående för ca 2004. Diagram 2.7 Andel köpt verksamhet 2000-2004 Den ökade möjligheten att lägga ut verksamhet på entreprenad och hyra in personal återspeglas även i sysselsättningsstatistiken. Dessutom genomfördes flera reformer, t.ex. på skolområdet som ökade valfriheten mellan olika anordnare. Denna utveckling har medfört att allt fler av de personer som sysselsätts inom tidigare traditionella kommunala verksamheter numera registreras som sysselsatta i näringslivet, trots att verksamheterna finansieras av kommuner och landsting i samma utsträckning som . I kategorin anställda inom vård och utbildning i näringslivet ingår även de som arbetar i verksamheter som inte skattefinansieras, t.ex. privata utbildningsföretag. Däremot ingår inte anställda i bemanningsföretag som hyrs in av kommuner och landsting i statistiken. Diagram 2.8 Antal anställda i kommunsektorn och i näringslivet inom vård och utbildning. Näringsliv Vård och utbildning Antalet anställda i kommunsektorn var som högst 1990 och uppgick till 1 214 000. Antalet påverkas av den genomsittliga sysselsättningsgraden som ökat , främst genom att kvinnor i kommuner och landsting i högre grad arbetar heltid. är dock andelen med heltidsanställning lägre för kommunanställda kvinnor än för männen, jämfört . Siffrorna avser den överenskomna sysselsättningsgraden. Sjukfrånvaron fortsätter att minska infördes en medfinansiering i sjukförsäkringen för alla arbetsgivare motsvarande av sjukpenningen för anställda som har hel sjukpenning. I gengäld sänktes arbetsgivaravgiften och den period då arbetsgivaren står för hela sjuklöne- kostnaden sänktes . Eftersom reformen beräknades likformigt för hela arbetsmarknaden fanns farhågor att kommunsektorn skulle få ökade kostnader eftersom sjukfrånvaron är högre där än i andra sektorer. Beräkningar av Kommuner och Landsting avseende 2005 visar att nettokostnaden för kommunerna blev ca medan landstingen i stort sett kompenserades för reformen. Sjukfrån- varon har fortsatt att minska och en större andel i kommunsektorn än på arbetsmarknaden som helhet är deltidssjukskrivna och ingår därmed inte i underlaget för medfinansieringen. Diagram 2.9 Sjukfrånvaro per arbetsmarknadssektor, kvartalsvis 2004K1 2004K2 2004K3 2004K4 2005K1 2005K2 2005K3 2005K4 av de anställda i kommuner och landsting är kvinnor. Inom privat och statlig sektor är könsfördelningen betydligt jämnare. Debatten om löneskillnader och eventuell lönediskriminering av kvinnor har därför ofta handlat om förhållandet i kommunsektorn. Kvinnors lön som andel av männens var 2004 för hela arbetsmarknaden (tabell 2.9). De största löneskillnaderna mellan könen finns i landstingen. Om man tar hänsyn till skillnader i ålder, utbildning, arbetstid och yrke i en s.k. standardvägning så minskar löneskillnaderna betydligt och försvinner nästan helt för kommunerna. har de faktiska löneskillnaderna mellan könen minskat i kommunerna medan de har ökat i landstingen. Tabell 2.9 Kvinnors lön i procent av mäns efter arbetsmarknadssektor Anm: För statlig verksamhet kunde ingen standardvägning genomföras p.g.a. ändrad indelning i yrkesgrupper. Det standardvägda värdet (std.v.) för samtliga är därför exklusive statlig sektor. Källa: och . Den största påverkan på löneskillnaderna mellan könen har skillnaderna mellan olika yrkesgrupper, vilket också förklarar de stora olikheterna mellan könen i landstingen. Det finns även faktorer som kan förklara löneskillnader men som inte tas med i standardvägningen, t.ex. yrkes- erfarenhet och arbetsledaransvar. Den officiella lönestatistiken kan inte ge svar på frågan om i vilken utsträckning det förekommer lönediskriminering i jämställdhetslagens Lagen tar sikte på förhållandena hos den enskilde arbetsgivaren, . 2005/06:102 medan statistiken avspeglar andra nivåer. I samband med behandlingen av förra årets skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2004/05:102) förutsatte finans- utskottet att redovisningen av statsbidragen kommer att utvecklas vidare (bet. 2005/06:FiU3). Det gällde särskilt en samlad utvärdering av mål- uppfyllelsen för samtliga statsbidrag till kommuner och landsting eller för utvalda statsbidrag på anslagsnivå. Det finns totalt 114 anslag på statsbudgeten som omfattar bidrag till kommunsektorn. En övergripande utvärdering av måluppfyllelsen för samtliga statsbidrag till kommuner och landsting skulle kräva ett omfattande arbete och kan inte göras i denna skrivelse utan regeringen får återkomma i denna fråga. Under respektive verksamhetsavsnitt längre fram i skrivelsen redogörs för några reformer där den ekonomiska regleringen har gjorts i form av specialdestinerade statsbidrag. Diagram 2.10 visar utvecklingen av specialdestinerade och generella statsbidrag. Även tillskott och ersättningar till kommunsektorn som belastar statsbudgetens inkomstsida ingår. Statsbidragen och tillskotten uppgick totalt till 2005, vilket motsvarar av kommunsektorns totala intäkter. Diagram 2.10 Statliga bidrag till kommunsektorn Miljarder kronor, löpande priser Källor: och . Statsbidragen har sammantaget minskat med ca Skr. 2005/06:102 och de specialdestinerade statsbidragen har ökat sin andel av de totala statsbidragen från . Detta beror främst på ekonomiska regleringar som gjorts i de generella statsbidragen i syfte att neutralisera ekonomiska effekter av olika statliga beslut. Den största regleringen är en nivåsänkning av de generella statsbidragen 2003 med som gjordes på grund av ändrad finansiering av ersättningarna till kommuner och landsting för viss mervärdesskatt.