prop · GT03200 · 2006-04-18 00:00:00 — Regeringens förslag: De nuvarande tio regionala kronofogde- myndigheterna avvecklas och en ny myndighet med rikstäckande verksamhet inrättas. Myndigheten skall benämnas Kronofogde- myndigheten och inrättas . Regeringens bedömning: bör enligt vad regeringen avser att närmare föreskriva vara knuten till i strategiska frågor och för utnyttjande av gemensamt stöd när det gäller IT-verksamheten och administrativa stödfunktioner. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det bildas en rikstäckande myndighet, , som är helt fristående från . Den helt övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker att det bildas en rikstäckande kronofogdemyndighet, . Fler- talet remissinstanser är också positiva till att göra den nya myndigheten fristående från . påpekar att de ekonomiska fördelarna med att bilda en kronofogdemyndighet inte har beräknats men torde enligt verket i ett längre perspektiv innebära rationaliseringar och effektivitetsvinster. , som sänt utredningens förslag på underremiss till de tio kronofogdemyndigheterna, framhåller att av de synpunkter som dessa lämnat framgår en i det närmaste total uppslutning kring förslaget att bilda en rikstäckande myndighet. anför att nämndens erfarenhet av att själv vara en rikstäckande myndighet är mycket god. Nämnden ser med hänsyn till detta att det kan finnas en mängd fördelar även för kronofogdemyndigheten att bilda en riks- täckande myndighet. De fördelar nämnden ser är bl.a. förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning samt ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Det är endast och Föreningen som har uttryckt tveksamhet till utredningens förslag i denna del. anför att utredningen inte diskuterat de krav på oberoende som måste ställas där statens och enskildas intressen ställs mot varandra. I detta avseende måste enligt höga krav ställas. Universitet anser att en uppdelning i en central myndighet, som kan ge generella direktiv, och en lokal organisation av nuvarande slag sannolikt ger en bättre garanti för oberoende. Till detta kommer enligt att den exekutiva verksamheten till sin natur är lokal och att det därmed behövs en närhet och lokal anpassning som bör speglas i organisationen. Föreningen anser att en rikstäckande kronofogde- myndighet, vilken förutsätter ett flertal chefsnivåer, innebär både möjligheter och faror. I en rikstäckande organisation är det, enligt föreningen, risk för att beslutskraften på lokal nivå blir liten om alla beslut i enhetlighetens namn måste hänskjutas till central nivå. Ingen av de övriga remissinstanserna har haft något att invända mot förslaget, men framhåller att den nuvarande ordningen ur verkets synvinkel fungerar väl. Från verkets sida känns det därför inte nödvändigt med en förändring av kronofogdemyn- digheternas organisation. Flertalet remissinstanser är också positiva till att göra den nya myndigheten helt fristående från . De remissinstanser som motsätter sig att det bildas en helt fristående myndighet är Kammarkollegiet och dåvarande och . Kammarkollegiet anser inte att de slutsatser utredningen drar beträffande de ekonomiska förutsättningarna för en fristående kronofogdemyndighet är övertygande. Från de uppgifter som lämnats i betänkandet är kollegiet fastmer övertygat om att den föreslagna organisationen av skatteförvaltningen och exekutionsväsendet inte ryms inom den totala resursram som gäller för och kronofogdemyndigheterna. Enligt Svenska Kommunförbundets och mening finns det ett starkt funktionellt samband mellan skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas verksamheter. Kronofogdemyndigheterna bör därför även fortsättningsvis vara inordnade i . Förbunden konstaterar vidare att den genomgripande omstöpning som pågår inom skatteorganisationen över tiden kan komma att medföra personalförändringar på olika skattekontor på lokal och regional nivå. Det är enligt förbunden av största vikt att förändringen av kronofogdemyndigheterna görs på ett sådant sätt att samhällets servicenivå inte urholkas. Skälen för regeringens förslag: Oberoende av om den framtida exekutionsverksamheten skall vara inordnad i eller vara organiserad som en helt fristående myndighet uppkommer frågan om verksamheten skall bedrivas inom en eller flera myndigheter. Utredningen har inte funnit några bärande skäl till varför exekutions- väsendet skulle organiseras i fler än en myndighet. Tvärtom anser utredningen att med en rikstäckande myndighet uppnår man motsvarande fördelar för exekutionsväsendet som man får genom den genom- förda enmyndighetsreformen för skatteförvaltningen. Detta gäller t.ex. utvecklingen av ledning och styrning av myndigheten samt möjligheten att skapa en mer processanpassad verksamhet samt en mer enhetlig rättstillämpning och ett mer likartat beslutsfattande. I propositionen Det nya (prop. 2002/03:99 s. 284) anförde regeringen att ett av skälen för att genomföra omorganisationen av skatteförvaltningen var att öka dess flexibilitet och effektivitet genom att göra det enklare att flytta arbetsuppgifter i stället för personal. Ett annat skäl var att möjligheterna till specialisering och koncentration av arbetsuppgifter ökar i en enmyndighetsorganisation. Ett tredje skäl var att enmyndighetsorganisationen erbjuder större möjligheter att på ett enkelt sätt ta hänsyn till förändringar rörande befolkningen och näringslivet. Detta sammantaget skulle enligt regeringens bedömning komma att ge effektivitetsvinster. De tillkommande kostnaderna för skatteför- valtningen som beräknades uppstå i ett inledningsskede skulle täckas inom ramen för ordinarie medelstilldelning. Några kostnadskonsekvenser utöver detta bedömdes omorganisationen inte medföra för skatteförvalt- ningen. Däremot skapades enligt regeringens mening förutsättningar för en effektivare skattekontroll. Reformen bedömdes av regeringen gene- rellt sett ha en effektivitets- och servicehöjande effekt vilket medför att ökade satsningar kan ske inom skatteförvaltningens område. påbörjades inom dåvarande också ett arbete med att analysera effekterna av en sammanslagning av kronofogdemyndigheterna och förbereda bildandet av en rikstäckande kronofogdemyndighet. Erfarenheterna av den genomförda sammanslagningen av de tio skattemyndigheterna och till har varit ytterst värdefulla i detta utredningsarbete. Utöver rationaliseringar avseende ekonomi, lönehantering och kompe- tensförsörjning kan enligt mening en rikstäckande myndig- het skapa förutsättningar för ytterligare rationaliseringseffekter bl.a. när det gäller ledning och lokalisering av verksamheter. Regeringen är övertygad om att en rikstäckande kronofogdemyndighet skulle bli påtagligt mer flexibel än dagens ordning eftersom det då inte längre kommer att finnas några administrativa hinder för var de olika arbetsuppgifterna skall utföras. Verksamheter kan flyttas och förläggas till viss ort utan några särskilda administrativa åtgärder och helt utifrån vilka behov som skall tillgodoses. Det blir också avsevärt lättare att flytta arbetsuppgifter och ärenden mellan handläggare för att förhindra eventuella skevheter i arbetsbelastning och bemanning på olika kontor. Det kommer dessutom att finnas förutsättningar att koncentrera vissa arbetsuppgifter eller funktioner, t.ex. administration, exekutiv försäljning av fast egendom eller specialindrivning, till ett mindre antal kontor på ett helt annat sätt än med dagens organisation. En rikstäckande organisation kan dessutom i än större utsträckning anpassas till att möta de ekonomiska och demografiska förändringar som sker i omvärlden och tillgodose de krav som ställs från medborgare, företag m.fl. En rikstäckande myndighet ger förutsättningar för en kvalitativ och enhetlig ärendehantering och bör även kunna ge större utrymme för att personalen skall få ökade utvecklingsmöjligheter med tillfälle att specialisera sig och fördjupa sin kompetens. Vad gäller de farhågor för en alltför centraliserad styrning som uttryckts av Föreningen och i viss mån även anser regeringen att det även inom en rikstäckande myndighet finns stora möjligheter att delegera ansvar och befogenheter till lokal nivå. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att i lag eller förordning närmare reglera hur detta skall ske. Myndigheten bör i den mån inte annat följer av lag eller förordning själv ha rätt att bestämma sin inre organisation. Bildandet av en rikstäckande kronofogdemyndighet bedöms inte i sig leda till någon större förändring av antalet kontor eller andra enheter eller deras belägenhet. Som regeringen återkommer till i avsnitt 8.3 leder däremot genomförandet av förslag till viss omlokalisering av verksamhet. Enligt regeringens åsikt finns det emellertid inte skäl att nu i detalj låsa förutsättningarna för den nya myndigheten på visst sätt. Verksamhetens krav och behov bör vara utgångspunkten för hur den inre organisationen utformas och var de olika delarna lokaliseras eftersom det inte är självklart att den organisation och lokalisering som har passat för tio olika myndigheter är den bästa för att ta tillvara fördelarna med den nya organisationen. Ett viktigt syfte med den nya organisationen är ju också att den skall bli mer flexibel. Regeringen ser, i motsats till , inte en rikstäckande myndighet som något hot mot beslutsfattarnas oberoende. Ett berättigat krav från medborgarnas och företagens sida är att lika fall skall behandlas lika, såväl vad gäller handläggningstid som resultat, oberoende av vid vilket kontor ett ärende handläggs. Några av förutsättningarna för detta är en jämn resurstillgång inom exekutionsväsendet, rätt kompetens hos personalen och en övergripande materiell styrning. Bildandet av en enda kronofogdemyndighet öppnar möjligheter till betydande förbättringar i dessa avseenden. Detta banar väg för ett mera likformigt beslutsfattande och en mera enhetlig rättstillämpning. Styrningen kan även avse andra frågor där myndigheten behöver uppträda på ett enhetligt sätt. Det kan gälla exempelvis ambitionsnivåer och policyfrågor. På grund av vad som sagts nu föreslår regeringen att nuvarande tio kronofogdemyndigheter skall upphöra och deras verksamhet och personal m.m. övertas av den rikstäckande Kronofogde- myndigheten. Skälen för regeringens bedömning I promemorian Det nya (Ds 2002:15) berördes kortfattat för- och nackdelar med att infoga kronofogdemyndigheterna i den nya myndigheten, liksom motsvarande i fråga om en lösning där kronofogdemyndigheterna är fristående. En fördel med att infoga kronofogdemyndigheterna i den nya myndigheten skulle vara att verkets resurser kan utnyttjas på ett effektivt sätt utan att det behövs några särskilda arrangemang för att åstadkomma detta. Vidare angavs att borgenärsfrågorna i skatteindrivningen därigenom sannolikt skulle lösas bättre än . framhölls att det fanns starka invändningar mot ett inordnande. Lösningen berörde principiella och grundläggande frågor om exekutionsväsendets uppgifter och ställning i rättssystemet. Om kronofogdemyndigheterna infogades i skatteförvaltningen skulle exekutiv verksamhet i enskilda mål komma att hanteras av en myndighet som var beskattningsmyndighet. promemorian att kronofogdemyndigheternas andra borgenärsneutrala uppgifter, som konkurstillsynen, kunde vara känsliga. Enligt utredningen skulle ett inordnande av i inte vara acceptabelt ens om borgenärsuppgifterna flyttades till den del av verket som handhar beskattningsverksamheten. Det finns flera skäl till detta ställningstagande. Verket är företrädare för statens fiskala intressen och med utredningens förslag skulle det komma att handha borgenärsfunktioner vad gäller andra offentligrättsliga fordringar än skatter och allmänna avgifter. Ett inordnande av Kronofogdemyn- digheten i skulle enligt utredningen innebära en organisation med inbyggda intressekonflikter, där enskilda borgenärer för verkställighet av en fordran skulle bli hänvisade till en myndighet som ofta är deras huvudkonkurrent om de medel som kan tas i anspråk. Anordningar för att tillskapa avgränsningar inom mellan de verkställande och borgenärsneutrala uppgifterna som hanteras av och borgenärsuppgifter och beskattningsverksamhet och därmed opartiskheten kunde i en sådan organisation alltid komma att ifrågasättas. Ett inordnande skulle också innebära komplikationer från lednings- och styrningssynpunkt, eftersom de verkställande och borgenärsneutrala uppgifterna måste hållas skilda från beskattningsverksamheten även på ledningsnivå. Placeringen av andra verksamheter, tillsyn i konkurser, summarisk process och skuldsanering, kunde dessutom komma att äventyras vid ett inordnande av i . Som redan framgått (se avsnitt 7.2) gör regeringen bedömningen att det med en från helt fristående kronofogdemyndighet finns en risk för att det kan uppkomma betydande merkostnader främst för IT- verksamheten, om det visar sig att en ordning med fortsatt gemensamt utnyttjade inte är hållbar. Det är enligt regeringens mening nödvändigt att skapa garantier för att myndigheterna inte driver utvecklingen i fråga om IT-stödet och andra stödfunktioner inom sina respektive verksam- hetsområden på ett sådant sätt att de totala kostnaderna ökar. Detta bör lämpligen åstadkommas genom en reglering i myndigheternas instruktioner om bl.a. samutnyttjande vad gäller såväl IT-verksamheten som administrativa stödfunktioner. Genom att kronofogdemyndigheten knyts till skapas vidare bättre förutsättningar för att vid styrningen av verksamheten beakta det funktionella sambandet mellan skatteindrivningen och tidigare led i beskattningsförfarandet än vad som skulle bli fallet med en helt fristående myndighet. ställning, ledningen av myndigheten m.m. Vid finns en styrelse. Eftersom skall vara knuten till skall denna styrelse även besluta om årsredovisning, delårsrapporter och budgetunderlag för Kronofogdemyn- digheten. Chefen bör, eftersom skall vara knuten till , inte benämnas generaldirektör utan lämpligen riks- kronofogde. För att utöva sin ledningsroll kommer denne att ha huvudkontorsfunktioner inom ett centralt kansli till sitt förfogande för främst frågor om operativ ledning, styrning, uppföljning och utveckling Prop. 2005/06:200 av verksamheten. anser regeringen, som också framgått i det föregående, att det är väsentligt att i sin operativa verksamhet kan arbeta helt självständigt och upprätthålla partsneutraliteten i det exekutiva arbetet och i annan verksamhet av judiciell natur, samt att myndigheten också av utomstående bedömare uppfattas som opartisk och självständig i förhållande till i sitt beslutsfattande. Även detta ställer krav på reglering i instruktionerna. Den självständiga ställning som avses ha i operativt hänseende kommer också till uttryck genom att myndigheten i sin processförande roll ges behörighet att föra processer även i överinstanserna. Bestämmelser om processföring finns i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m., i konkurslagen (1987:672) och i lönegarantilagen (1992:497). Med den ovan beskrivna ordningen, och med det förslag som regeringen avser att lägga fram om att placera statens offensiva borgenärsuppgifter på , bör det kunna skapas goda förutsättningar för att bedriva de judiciella verksamheterna på ett sådant sätt att rättssäkerheten och partsneutraliteten inte behöver ifrågasättas. Detta gäller också för konkurstillsynsverksamheten. Enligt regeringens bedömning finns det därför inte tillräckliga skäl att skapa en från fristående konkurstillsynsmyndighet såsom har föreslagit. Tidpunkt för inrättandet av m.m. Regeringen föreslår att de nuvarande tio kronofogdemyndigheterna avvecklas och att inrättas . De åtgärder som är nödvändiga för inrättandet av den nya myndigheten samt de som kan behövas i samband med avvecklingen av de förutvarande kronofogdemyndigheterna bör lämpligen vidtas av . Ett särskilt uppdrag kommer därför att lämnas till verket. Inom verket har arbetet inför bildandet av den nya myndigheten pågått som bland annat arbetet med att koncentrera vissa arbetsuppgifter som en följd av förslag pågått. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att för sin del är väl förberett för ett inrättande av . 8.2Anställningsavtal och andra civilrättsliga avtal Regeringens bedömning: Den verksamhet som förs över från kronofogdemyndigheterna och till den nya myndigheten, , bevarar sin identitet vid övergången varför reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd är tillämpliga. Dessa regler innebär att anställningsavtalen automatiskt kommer att föras över till , om inte arbetstagaren motsätter sig övergången. Andra civilrättsliga avtal än anställningsavtal som ingåtts av en kronofogdemyndighet eller av kan också föras över till . Utredningens förslag: Utredningen har inte tagit upp frågan. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: I 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd sägs bl.a. att vid övergång av ett företag, en verk- samhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställ- ningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången på den nya arbetsgivaren. Detta gäller även arbetstagare i allmän tjänst. Berörd personal skall därvid tillfrågas om man motsätter sig övergången. Den nu föreslagna organisationen innebär att arbetstagarens arbets- skyldighet gäller på alla orter där kronofogdemyndigheterna har verksamhet såvida inte annat särskilt framgår av anställningsavtalet eller följer av god sed på arbetsmarknaden. Den föreslagna organisationen innebär också att arbetsgivarens omplaceringsskyldighet ökar vid arbetsbristsituationer. Även företrädesrätten påverkas på motsvarande sätt. Detta innebär, att den nya måste ha ett tydligt ansvar för t.ex. personalregister, personalsituation, bevakning av vakanser etc. Regeringen vill framhålla att det är viktigt att under sitt förberedelsearbete inför inrättandet av den nya ser till att det finns fungerande rutiner även för dessa arbetsuppgifter som kan tas i bruk så snart myndigheten inrättats. För att övergången till den nya myndigheten ska gå smidigt är det viktigt att och personalorganisationerna inleder diskussioner med anledning av inrättandet. I samband med att den nya bildas behöver en del förändringar i organisationen ske genast. Exempelvis gäller det tillskapandet av huvudkontorsfunktioner inom ett centralt kansli. Vissa anpassningar av de administrativa funktionerna ute på de nuvarande myndigheterna blir naturligtvis också nödvändiga och kommer att medföra personaleffekter. Frigjorda resurser kommer att kunna föras över till operativ kärnverksamhet. Effekterna i personalhänseende inom indrivningsverksamheten blir mer märkbara först på något eller . En effekt av utvecklingsarbetet kan bli att nyrekrytering inte behöver ske på en ort och att uppsägningar av personal kan undvikas på en annan genom att material och arbetsuppgifter flyttas. Det bör dock påpekas att både nyrekryteringar och uppsägningar blivit nödvändiga till följd av de omlokaliseringar av verksamheten inom bl.a. den summariska processen och skuldsaneringsförfarandet som gjorts med anledning av förslag. Specialisering och koncentration av arbetsuppgifter medför personella effekter. Det är utvecklande för den personal som får fördjupa sina kunskaper inom specialområden. Genom att arbetsuppgifterna måste preciseras blir arbetsuppgifterna och målen tydligare för medarbetarna . 2005/06:200 som den höjda kompetensen i ärendehanteringen är till gagn I andra fall kan emellertid effekten ur den anställdes perspektiv bli den motsatta, dvs. att den anställde förlorar de uppgifter han eller hon ägnar sig åt genom att uppgifterna förs över till en specialistfunktion vid ett annat kontor. I dessa fall bör myndigheten, om den anställde vill det, eftersträva en lösning där den anställde, på ett annat kontor eller inom ett annat verksamhetsområde, får användning för sin erfarenhet och kom- petens. Bildandet av får personaleffekter inte bara för verksamheten inom de olika verksamhetsprocesserna utan också för verksamheten inom det administrativa området. Förutsättningarna förbättras, som regeringen framhållit i det föregående, för ett mer ra- tionellt resursutnyttjande och en ökad effektivitet i verksamheten. Även i detta sammanhang bör planerade förändringar diskuteras med berörda personalorganisationer. Civilrättsliga avtal som ingåtts av en kronofogdemyndighet bör enligt regeringens bedömning kunna föras över till . Detta är primärt en fråga om information till avtalsparterna. I en del fall kan det emellertid behövas ändringar i avtalsinnehållet eller att avtalen sägs upp. Återkrav och fordringar får hanteras på motsvarande sätt. Detta bör vara en uppgift för inom ramen för dess förbe- redelsearbete inför inrättandet av . Regionala konsekvenser och regionalt ansvar Regeringens bedömning: Den rikstäckande nya myndigheten ger förbättrade förutsättningar för att ta hänsyn till regionala konse- Utredningens bedömning: Utredningen har inte gjort någon bedömning i denna fråga. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens bedömning: har beslutat om en regional utvecklingspolitik i enlighet med regeringens förslag i propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4). Målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Politiken skall bidra till att människor och företag har tillgång till kommersiell och offentlig service. offentlig service avses servicefunktioner som tillhandahålls av såväl statliga som kommunala aktörer. För att förverkliga den politiska målsättningen är det nödvändigt att alla statliga myndigheter och verk tar regionala hänsyn vid omorganisationer och lokaliseringar. det serviceställen, men även arbetsplatser. Kronofogdemyndigheternas indrivningsverksamhet är i betydande utsträckning lokalt anknuten, eftersom den innefattar arbete på fältet med bl.a. förrättningar i gäldenärers och andra svarandes bostäder Förutsättningarna vad gäller lokalisering av delen av kronofogdemyndigheternas verksamhet förändras därför inte på Prop. 2005/06:200 något genomgripande sätt genom att myndighetsgränserna mellan Med andra delar av verksamheten förhåller det sig annorlunda. Med utgångspunkt från (N 2004:15) förslag i promemorian Omlokalisering av statlig verksamhet, Rapport 2, har regeringen uppdragit åt att omlokalisera verksamhet avseende summarisk process, rättelser, skuldsanering, kundcentrum för indrivning, IT och utbildning. Omlokaliseringen skall omfatta ca 115 årsarbetstillfällen till och ca 55 till . Beslutet är ett led i regeringens arbete med att genomföra lokaliseringar av statliga verksamheter till de lokala arbetsmarknadsregioner som berörs mest av förändringarna inom Försvarsmaktens grundorganisation. Med dagens organisation kräver omlokaliseringen särskilda administrativa arrangemang, t.ex. särskilda förordnanden att handlägga ärenden som hör till en annan region än den dit verksamheten är lokaliserad och där personalen är anställd. Med en rikstäckande myndighet behövs inte längre några arrangemang av detta slag. Av 7 § 4 verksförordningen (1995:1322) framgår bl.a. att en myndighets chef skall beakta de krav som ställs på verksamheten vad gäller regionalpolitiken. I praktiken innebär detta att myndighetschefen vid fördelningen av arbetsuppgifter mellan arbetsenheter belägna på olika orter inom myndighetens verksamhetsområde, i den mån det är möjligt, skall ta hänsyn till regionala konsekvenser. I förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete förtydligas detta krav. I dagens organisation har dessa bestämmelser begränsad betydelse, eftersom de närmast riktar sig till chefen för respektive regional myndighet. Med en rikstäckande myndighet kommer kraven att gälla för hela landet utan att begränsas av någon regional indelning. Därigenom ges bestämmelserna i förordningen om regionalt utvecklingsarbete större genomslag.