prop · GT03129 · 2006-03-21 00:00:00 — Regeringens bedömning i fråga om ekonomiska konsekvenser, övriga konsekvenser, ikraftträdande och övergångs- bestämmelser med anledning av lagändringarna lämnas i avsnitt 7.1. Vidare behandlas genomförandet av direktivet om uppehållstillstånd för studier i avsnitt 6. Till följd av genomförandet i svensk rätt av detta direktiv föreslås att en ny paragraf, 7 kap. 7 a §, införs i utlänningslagen. Regeringens bedömning i fråga om ekonomiska konsekvenser, ikraftträdande och övergångsbestämmelser med anledning av lagändringen lämnas i avsnitt 7.2. 5 Genomförandet av rådets direktiv Prop. 2005/06:129 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare Direktivet 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare syftar enligt artikel 1 till att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Översändandet skall ge dessa myndigheter tillräcklig tid för en detaljerad och utförlig kontroll av varje passagerare. Direktivet utgör också ett led i kampen mot terrorismen. I artikel 2 i direktivet definieras ett antal termer. Med transportör avses varje fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig persontrafik luftvägen. Yttre gräns är beteckningen på EU:s medlemsstaters yttre gränser till tredjeländer. Med medlemsstaterna jämställs här de stater som har slutit avtal enligt med konventions- staterna. Gränskontroll avser den kontroll som utförs vid en gräns uteslutande till följd av en avsikt att passera gränsen utan hänsyn till andra skäl och gränsövergångsställe varje övergångsställe som de behöriga myndigheterna har godkänt för passerandet av de yttre gränserna. Beträffande personuppgifter och register med personuppgifter hänvisar direktivet till den betydelse som fastställs i artikel 2 i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281 23.11.1995, s. 31, Celex 395L0046), det s.k. dataskyddsdirektivet. I denna bestämmelse förklaras att som personuppgifter räknas varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (den registrerade). En identifierbar person är en person som kan identifieras, direkt eller indirekt, framför allt genom hänvisning till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som är specifika för hans fysiska, fysiologiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Med behandling av personuppgifter menas varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring. Register med personuppgifter (register) definieras slutligen som varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden. I artikel 3 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörerna att på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna senast vid slutet av incheckningen översända viss information. Det gäller information om de passagerare som transportören kommer att befordra till ett godkänt gränsövergångsställe genom vilket dessa personer kommer att resa in på en medlemsstats territorium. Informationen skall innehålla uppgift om nummer på och typ av resehandling som används, gränsövergångsstället för inresa till medlemsstaternas territorium, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare vid transporten och ursprunglig ort för ombordstigning. Överföringen av dessa uppgifter befriar aldrig transportörerna från de skyldigheter och det ansvar som följer av bestämmelserna i artikel 26 i , kompletterade genom direktivet om transportörsansvar. För en närmare redovisning av dessa bestämmelser, se avsnitt 5.2.1.2. I artikel 4 i direktivet finns bestämmelser om ekonomiska sanktioner. Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa påföljder för transportörer som genom fel eller försummelse har underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att påföljderna är avskräckande, effektiva och proportionella. Medlemsstaterna har möjlighet att välja att införa ett maximibelopp för sådana påföljder eller ett minimibelopp. Beloppen skall bestämmas för varje resa som har gjorts utan att uppgifterna om passagerarna har lämnats eller om uppgifterna har lämnats inkorrekt. Maximibeloppet får inte understiga , medan minimibeloppet inte får understiga . I bägge fallen gäller som alternativ till de angivna beloppen i euro motsvarande belopp i nationell valuta till den växelkurs som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning som direktivet trädde i kraft. Direktivet hindrar inte medlemsstaterna från att införa eller behålla andra påföljder gentemot transportörer som mycket allvarligt åsidosätter de skyldigheter som följer av bestämmelserna i direktivet. Sådana påföljder kan vara t.ex. körförbud, beslag och förverkande av transportmedel eller tillfälligt upphävande eller återkallande av den Prop. 2005/06:129 operativa licensen. Medlemsstaterna är enligt artikel 5 skyldiga att se till att det i deras lagar och andra författningar föreskrivs rätt till effektiva rättsmedel för de transportörer mot vilka rättsliga åtgärder har vidtagits i syfte att ålägga dem påföljder. Direktivet innehåller också bestämmelser om behandling av uppgifter. Dessa finns i artikel 6. De personuppgifter som skall överföras skall sändas till de myndigheter som ansvarar för genomförandet av personkontroller vid de yttre gränser som passeras när passagerarna reser in på en medlemsstats territorium. Syftet med detta är att underlätta gränskontrollerna för att mer effektivt kunna bekämpa den olagliga invandringen. Medlemsstaterna skall se till att uppgifterna samlas in av transportörerna och överförs elektroniskt eller om detta är omöjligt på annat lämpligt sätt till de myndigheter som ansvarar för genomförandet av gränskontrollerna vid det gränsövergångsställe genom vilket passageraren reser in på en medlemsstats territorium. De myndigheter som ansvarar för genomförandet av personkontroller vid de yttre gränserna skall spara uppgifterna i ett tillfälligt register. När passagerarna har rest in i landet skall de myndigheter som ansvarar för genomförandet av personkontroller vid de yttre gränserna radera uppgifterna efter översändandet, om inte uppgifterna behövs senare för att dessa myndigheter skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter enligt nationell lag och i enlighet med bestämmelser om uppgiftsskydd enligt dataskyddsdirektivet. Enligt artikel 7 i direktivet åläggs medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra direktivet i nationell lagstiftning . Det s.k. transportörsansvaret innebär att transportören har vissa skyldigheter beträffande de personer som de transporterar till ett lands gräns. De kan också åläggas sanktioner om de inte uppfyller sina skyldigheter. har alltsedan anslutningen till den s.k. Chicagokonventionen haft internationella åtaganden när det gäller transportörsansvaret. De svenska reglerna bygger huvudsakligen på dessa internationella åtaganden. har anslutit sig till konvention angående internationell civil luftfart Chicagokonventionen, också kallad (SÖ 1946:2). Denna konvention reglerar internationell civil luftfart och i ett s.k. finns bl.a. internationella normer om transportörsansvar. Konventionens syfte är att upprätthålla säkerheten under internationell lufttrafik och att underlätta och främja luftfarten. Så gott som alla länder har anslutit sig till konventionen. Den trädde i kraft för svensk del . Den svenska luftfartslagstiftningen bygger i stora delar på konventionen. Artikel 3.39 ålägger transportörer att kontrollera att passagerare vid ombordstigningen innehar pass och tillstånd för transit och inresa. De fördragsslutande staterna och transportörerna skall enligt artikel 3.54, om möjligt, samarbeta för att fastställa giltigheten och äktheten av de pass och viseringar som visas upp. Om passagerare vid ankomsten eller i transit inte innehar nödvändiga resehandlingar, skall de fördragsslutande parterna enligt artikel 3.55 inte bötfälla transportörerna, om transportörerna kan visa att de har vidtagit tillräckliga åtgärder för att kontrollera att passagerarna har innehaft nödvändiga handlingar. Enligt artikel 3.58 skall myndigheterna utan dröjsmål informera transportören när en person inte tillåts resa in och rådgöra med transportören angående möjligheter till återförande. Varje fördragsslutande stat skall se till att personer som inte tillåts resa in förs tillbaka till transportörens förvar. Transportören är därefter enligt artikel 3.60 ansvarig för att passageraren snabbt återförs till den plats där han eller hon har påbörjat sin resa eller förs till någon annan plats där han eller hon tas emot. Transportören får enligt artikel 3.62 inte hindras från att ta ut transportkostnaden från den avvisade personen. Återförandeplikten upphör enligt artikel 3.65 när personen tillåts att resa in i landet. har också EG-rättsliga åtaganden om transportörsansvar. Artikel 26 i och direktivet 2001/51/EG av om komplettering av bestämmelserna i den artikeln (direktivet om transportörsansvar) behandlar transportörsansvaret. I artikel 26 i föreskrivs att de avtalsslutande parterna om inte annat följer av förpliktelser i samband med anslutning till , ändrad genom New York-protokollet skall införa vissa bestämmelser på området. Dessa bestämmelser gäller en skyldighet för transportören att kontrollera inresehandlingar och ett ansvar för denne att ordna återresa för utlänningar som vägras inresa i en Schengenstat samt sanktioner mot den som befordrar utlänningar utan nödvändiga resehandlingar. Med transportör avses i Schengen- konventionen varje fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig persontrafik luft-, sjö- eller landvägen. Med utlänning avses varje annan person än EU-medborgare. Med EU-medborgare likställs här Prop. 2005/06:129 medborgare i stater som har slutit avtal om samarbete enligt med konventionsstaterna. Med tredje land avses alla andra stater än Schengenstaterna. Som Schengenstater räknas de stater som har tillträtt eller anslutit sig till eller som har slutit samarbetsavtal enligt konventionen med konventions- staterna. Direktivet om transportörsansvar har som syfte att harmonisera medlemsstaternas lagar om ekonomiska sanktioner mot transportörer som försummar sin kontrollskyldighet avseende inresehandlingar. 5.2.2Svenska bestämmelser om transportörsansvar Genom en ändring i utlänningslagen (1989:529) som trädde i kraft utvidgades transportörsansvaret i svensk rätt (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214). Transportörers skyldighet att kontrollera att utlänningar har pass och andra tillstånd som krävs för inresa i landet lagreglerades, liksom skyldigheten att kontrollera att utlänningar har medel för sin hemresa. Det infördes också en bestämmelse om att transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet under vissa förutsättningar skall betala en särskild avgift, se vidare avsnitt 5.2.2.5. Dessutom utvidgades transportörers kostnadsansvar till att avse även utlänningens uppehälle i de fall där en utlänning har vägrats inresa och omedelbar vidaretransport inte är möjlig. I och med denna utvidgning av transportörsansvaret har uppfyllt de EG-rättsliga åtaganden som följer av artikel 26 i Schengen- konventionen och direktivet om transportörsansvar. Direktivet om överföring av passageraruppgifter föreskriver inte några utökade skyldigheter för transportörer i dessa avseenden. I samband med utvidgningen av transportörsansvaret tillkännagav även att regeringen borde genomföra en förnyad översyn av transportörsansvaret och därefter återkomma till med en redovisning och analys. Med anledning av detta tillkännagivande gav regeringen och i uppdrag att följa upp tillämpningen av bestämmelserna om transportörsansvar. Uppdragen redovisades till regeringen , se vidare avsnitt 5.2.2.5. I regeringens skrivelse 2005/06:18 Migration och asylpolitik lämnar regeringen en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna om transportörsansvar. Bestämmelser om transportörers kontrollskyldighet finns i 9 kap. 3 § i den nya utlänningslagen (2005:716, NUtlL). Enligt dessa bestämmelser skall en transportör kontrollera att en utlänning, som denne transporterar till direkt från en stat som inte omfattas av , innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet. Transportören skall också om det inte är obehövligt på grund av resultatet av denna kontroll kontrollera att utlänningen har medel för sin hemresa. 5.2.2.3Ansvar för utlänningens återresa I 12 kap. 5 § NUtlL finns bestämmelser om ansvar för transportörer att ombesörja utlänningars återresa i vissa fall. Med transportör avses här ägare eller brukare av ett fartyg eller ett luftfartyg. En utlänning som har kommit till med ett fartyg eller ett luftfartyg direkt från en stat som inte omfattas av och som har avvisats för att han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, får föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget eller sättas ombord på ett annat sådant med samma transportör. Om det är nödvändigt att bevakningspersonal följer med skall även denna ges plats på fartyget eller luftfartyget. Utlänningen får emellertid inte sättas ombord på ett fartyg eller luftfartyg som skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas på grund av att det finns risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller förföljelse. Detsamma gäller om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett sådant land. Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen får polismyndigheten förelägga honom eller henne vite. I 19 kap. 2 § NUtlL finns regler om transportörers kostnadsansvar för utlänningar som har transporterats till med ett fartyg eller ett luftfartyg från en stat som inte omfattas av och har avvisats på grund av att han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa. I sådana fall är transportören normalt skyldig att ersätta staten för -kostnaden för utlänningens resa från , -resekostnaden från och tillbaka för den bevaknings- personal som behöver följa med och -kostnaden för utlänningens uppehälle här innan avvisningen kan verkställas, om dröjsmålet av verkställigheten beror på transportören. Om transportören visar sig ha haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i skall transportören helt eller delvis befrias från kostnadsansvar. Detta kan t.ex. vara fallet om utlänningen när resan påbörjades hade sådana handlingar som krävs för inresa och medel för hemresa. Någon skyldighet att kontrollera äktheten av resehandlingar finns i princip inte. En förfalskning kan emellertid vara så uppenbar att den rimligen borde ha upptäckts. I sådana fall kan transportören inte göra gällande att utlänningen har haft den aktuella handlingen i den bemärkelse som bestämmelsen förutsätter. Det kan också vara så att transportören haft goda grunder att anta att utlänningen Det kan också av praktiska skäl ha varit omöjligt att företa en ordentlig kontroll av passagerarnas handlingar (prop. 1988/89:86 s. 206). Transportören kan också helt eller delvis befrias från kostnadsansvar om det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden. Transportören skall t.ex. inte behöva stå för kostnaden för transport med ett fartyg eller ett flygplan som har en annan ägare eller brukare, om detta ställer sig väsentligt dyrare och transportören själv är utan skuld till att detta transportmedel måste väljas. Transportören skall i stället stå för den del av kostnaden som motsvarar vad det skulle ha kostat att ordna resan med ett eget fartyg eller flygplan. Om kostnaderna däremot har uppkommit för att transportören har vägrat att uppfylla sin skyldighet att själv ordna återresan bör denne stå för hela kostnaden (prop. 1988/89:86 s. 206). Om det kan antas att kostnadsansvar skall åläggas en transportör skall enligt 8 kap. 8 § utlänningsförordningen (2006:97, NUtlF) polis- myndigheten i det polisdistrikt där inresan gjordes göra den utredning som krävs och yttra sig över frågan om betalningsansvar skall åläggas transportören. Transportören skall ges tillfälle att yttra sig. Betalningsskyldighet skall sedan beslutas av den myndighet som verkställer avvisningen. Transportörer kan också enligt 19 kap. 3 § NUtlL åläggas kostnads- ansvar för utlänningar som är anställda ombord på fartyget eller luftfartyget eller som är fripassagerare. Om en sådan utlänning lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i och olovligen reser in i landet och avvisas, är fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare skyldig att svara dels för de kostnader för utlänningens uppehälle som uppstår , dels för utlänningens utresa ur . Har fartyget eller luftfartyget utländsk ägare eller brukare, är befälhavaren skyldig att på dennes vägnar svara för dessa kostnader, om det inte är uppenbart oskäligt. Beslut om kostnadsansvar enligt 19 kap. 2 § NUtlL får enligt 14 kap. 14 § NUtlL överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I 19 kap. utlänningslagen finns också bestämmelser om ekonomiska sanktioner mot de transportörer som inte har fullgjort sin kontrollskyldighet beträffande pass och de tillstånd som krävs för inresa i landet. En transportör som inte har fullgjort denna skyldighet skall enligt 19 kap. 5 § NUtlL normalt betala en särskild avgift om beslut om avvisning har meddelats på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa och beslutet har vunnit laga kraft eller har verkställts trots att det inte har vunnit laga kraft. Om transportören visar sig ha haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i skall transportören emellertid inte betala någon särskild avgift. Detsamma gäller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Det rör sig här om situationer av samma slag som redogjorts för ovan i samband med befrielse från betalningsskyldighet för utlänningens återresa (prop. 2003/04:50 s. 65). Den särskilda avgiften skall enligt 19 kap. 6 § NUtlL för varje utlänning bestämmas till högst . Om det kan antas att transportören skall betala en särskild avgift skall polismyndigheten i det polisdistrikt där inresan skedde enligt 8 kap. 7 § NUtlF göra den utredning som krävs och yttra sig över frågan. Transportören skall också ges tillfälle att yttra sig. Frågan om transportören skall betala en särskild avgift prövas enligt 19 kap. 7 § NUtlL av den myndighet som skall verkställa avvisningen. Avgiften skall betalas till och tillfaller staten. Mål om uttagande av avgift handläggs som allmänt mål. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Beslut om särskild avgift får enligt 14 kap. 14 § NUtlL överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Som nämnts i avsnitt 5.2.2.1 gav regeringen och i uppdrag att följa upp hur bestämmelserna om transportörsansvar har tillämpats. Uppdraget avsåg perioden - . Av framgår att endast en av landets polismyndigheter, i (Flygplatssektionen ), har tagit upp ärenden om uttag av särskild avgift för transportörer. Denna polismyndighet har tillsammans med asylärendena vidarebefordrat ett antal ärenden om uttag av särskild avgift till . Samma polismyndighet har själv handlagt 21 ärenden om särskild avgift och i fem av dessa ärenden beslutat om särskild avgift. Av framgår att verket har haft 43 ärenden där en polismyndighet har tillställt transportören en notifiering om särskild avgift samt där ansökan om asyl och avvisningsärendet har avgjorts på ett sådant sätt att frågan om särskild avgift skulle kunna prövas. har emellertid funnit att det endast i ett av dessa ärenden skulle kunna komma i fråga att besluta om särskild avgift. Detta ärende har prövats, varvid verket beslutade att särskild avgift inte skulle tas ut. Transportörer har en skyldighet att på begäran lämna vissa uppgifter om bl.a. sina passagerare till Polisen respektive . Enligt 25 § polislagen (1984:387) skall ett transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon på begäran av en polismyndighet skyndsamt lämna de aktuella uppgifterna om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretaget har såvitt avser passagerare endast skyldighet att lämna uppgift om namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. Uppgifterna får begäras endast om de kan antas ha betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Uppgifterna kan enligt 26 § polislagen lämnas på så sätt att de görs läsbara för polismyndigheten genom terminalåtkomst. Myndigheten får emellertid ta del av uppgifterna på detta sätt endast i den omfattning och som behövs för att kontrollera aktuella transporter. Den får inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt. Uppgifter om enskilda personer som har lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst skall förstöras, om de visar sig sakna betydelse för utredning eller lagföring av brott. Motsvarande bestämmelser finns i 15 och 16 §§ lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen samt 6 kap. 23 och 24 §§ tullagen (2000:1281) beträffande transportörers skyldighet att lämna uppgifter till . Inresa och utresa över en yttre gräns skall normalt ske vid ett gränsövergångsställe. Befälhavaren på ett luftfartyg som kommer från en ort utanför Schengenstaterna skall enligt 6 kap. 8 § NUtlF före ankomst underrätta flygplatschefen om ankomsten. Flygplatschefen skall in sin tur utan dröjsmål underrätta polismyndigheten om att ett luftfartyg kommer från eller avgår till en ort utanför Schengenstaterna. Besättningsmän och passagerare på luftfartyg som kommer från en ort utanför Schengenstaterna kan emellertid enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 NUtlF om de har särskilda skäl utan tillstånd av polismyndigheten resa in eller ut över en yttre gräns vid ett annat ställe än ett gränsövergångsställe. I ett sådant fall måste dock befälhavaren på luftfartyget utan dröjsmål anmäla ankomsten och lämna uppgift om luftfartyget samt om personer ombord till polismyndigheten. Befälhavaren, eller en representant för denne, på fartyg som kommer från utrikes ort skall enligt 6 kap. 9 § NUtlF till lämna skriftliga uppgifter om fartyget, besättningen, passagerarna, destinations- orten, hamnar som skall angöras och planerad tidpunkt för utresa ur svenskt sjöterritorium. Uppgifterna skall lämnas timmar före ankomst till destinationsorten och vid uppehåll på svenskt sjöterritorium, om det inte gäller en sådan oskadlig genomfart som avses i . Befälhavaren, eller en representant för denne, skall också senast i förväg meddela ändrad tidpunkt för utresa. Han eller hon är också skyldig att meddela ändringar av övriga uppgifter som har lämnats.