prop · GT03182 · 2006-03-21 00:00:00 — Det bör alltså finnas en straffbestämmelse, med fängelse i straffskalan, som omfattar sådana brott. I en sådan straffbestämmelse är det nödvän- digt att ange de väsentliga momenten i de handlingar som bör förskylla straff. Vissa typer av åtgärder är sådana att de typiskt sett medför skada eller risk för skada i sådana skyddsområden som avses i 7 kap. miljöbal- ken. Det rör sig om åtgärder som ofta förbjuds eller för vilka det införs restriktioner i de områdesskyddsföreskrifter som myndigheter och kom- muner meddelar. För straffansvar bör det krävas att gärningen i det en- skilda fallet omfattas av ett sådant förbud eller en sådan restriktion som nämns i straffbestämmelsen. Även brott mot de handlingsregler som an- ges direkt i lagen (7 kap. 11 § andra stycket och 16 § ) är så- dana att de bör kunna medföra fängelsestraff. Om en gärning har inneburit brott mot en föreskrift, skulle den kunna sanktioneras med böter enligt vad som sagts ovan. Straffbarhet enligt 29 kap. 2 a § i regeringens förslag förutsätter inte att en skada, olägenhet eller risk för skada har inträffat. Om samma gärning har inneburit en skada, olägenhet eller risk för skada, har gärningen ett högre straffvärde och kan omfattas av den nu beskrivna straffbestämmelsen med fängelse i straffskalan. Brott mot handlingsreglerna i 7 kap. 11 § andra stycket eller 16 § bör också kunna sanktioneras med fängelse. Brott mot bestämmelser till skydd för nationalparker Som redan nämnts finns inte någon straffbestämmelse som reglerar överträdelser mot bestämmelser för nationalparker utfärdade med stöd av 7 kap. 3 § . En sådan straffbestämmelse fanns tidigare i natur- vårdslagen (1964:822). Regeringen delar uppfatt- ning om att det saknas skäl till varför inte även dessa bestämmelser skall vara förenade med straffansvar. Överträdelser av dessa bestämmelser har ett lika högt straffvärde som överträdelser av bestämmelser för skyddet av andra områden. Det är, som kommittén påpekat, möjligt att en krimi- nalisering saknas på grund av ett förbiseende vid tillkomst. Ett straffansvar bör införas. förslag innebär att överträdelser av förbud som gäller inom strandskyddsområden och som har meddelats enligt 7 kap. 30 § inte längre kommer att vara straffsanktionerade. De är sanktionerade enligt 29 kap. 9 § första stycket 1. Ett förekommande exempel är förbud att inom strandskyddat område elda på berghällar. Med den utformning som kommittén har föreslagit faller ordningsföre- skrifter för strandskyddsområden utanför det straffbara området. Någon sådan ändring torde dock inte ha varit avsedd. I betänkandet anges inget om att ordningsföreskrifter avseende biotopskydds- eller strandskydds- områden skulle undantas från det straffbara området. Enligt regeringens förslag kommer brott mot ordningsföreskrifter som meddelats med stöd av 7 kap. att omfattas av straffbestämmelsen om områdesskydd. Den kommer alltså att omfatta även strandskyddsområden. Miljöskyddsområden och Natura 2000-områden I 7 kap. finns även regler om miljöskyddsområden. Dessa regler har en annan inriktning än de övriga områdesskyddsbestämmel- serna och avser områden som är utsatta för föroreningar eller annars inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. Syftet med reglerna är inte att bevara natur- eller kulturmiljö utan att på olika sätt motverka skador till följd av de föroreningar som redan finns i området eller att motverka att föroren- ingarna förvärras. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att skyddet för miljöskyddsområde och miljöriskområde inte hör hemma i de regler som rör övrigt områdesskydd utan de bör i stället regleras i 8 §. För Natura 2000-områdena är skyddsreglerna direkt kopplade till den tillståndsplikt som gäller för dessa områden. Brott som rör Natura 2000- områden täcks därför i stället helt av straffbestämmelserna om otillåten miljöverksamhet och villkorsbrott. I fråga om en gärning som är att anse som ringa bör undantag gälla i en- lighet med bestämmelsen i 29 kap. 11 § första stycket . Med anledning av det som Lagrådet har anfört i frågan om konkurrens mellan brott mot områdesskydd och artskyddsbrott anser regeringen att det uttryckligen i bestämmelserna om brott respektive föreseelse mot om- rådesskydd bör anges att dessa bestämmelser vid konkurrens med art- skyddsbrott enligt 29 kap. 2 b § är subsidiära. Regeringens förslag: En särskild straffbestämmelse för överträdelser av regler om artskydd med brottsrubriceringen artskyddsbrott införs (29 kap. 2 b § ). De nuvarande bestämmelserna om brott mot föreskrifter om artskydd förtydligas och samlas i den nya bestäm- Straffbestämmelsen om brott mot den s.k. CITES-förord- ningen (rådets förordning [EG] nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem) förtydligas. En skärpt straffskala för grova artskyddsbrott införs (fängelse i lägst och högst ). rubriceras grovt artskyddsbrott. Straffbestämmelsen i 29 kap. 10 § förslag överensstämmer i huvudsak med reger- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. förslaget, inte minst vad gäller förslaget om att det för allvarliga fall av artskyddsbrott skall införas en grov variant med skärpt straffskala. verket har inte haft något att invända mot kommitténs förslag. Advokatsamfund har ansett att det är oklart vad uttrycket annan vara skulle kunna omfatta som inte redan faller under något av de andra uppräknade begreppen i lagtexten. har tillstyrkt förslaget men ifrågasatt om inte straffmaximum borde sättas i paritet med vad som gäller för grovt miljöbrott. anfört att kommitténs förslag inte innebär en tillräcklig sanktionering av brott mot artikel 8.5 rådets förordning (EG) nr 338/97 av 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (CITES-förordningen). Tingsrätten har också anfört att ordet exemplar bör återfinnas i straffbestämmelsen samt att brott mot sådan tillstånds- och anmälningsplikt som avses i 8 kap. 4 § bör omfattas av den särskilda paragrafen om artskyddsbrott. missynpunkter, som inte har betydelse för helhetsbedömningen av re- missutfallet, redovisas i sitt sammanhang nedan. Skälen för regeringens förslag Artskyddet har stor betydelse för bevarandet av den biologiska mång- Bestämmelser om artskydd finns i 8 kap. i form av bemyndiganderegler som rör fridlysning av djur- och växtarter (1 och 2 §§), utsättning av arter (3 §) och handel med arter (4 §). skyddsbestämmelserna finns i artskyddsförordningen (1998:179) och i och länsstyrelsernas föreskrifter. rad internationella överenskommelser och EG-rättsakter. enskommelse är den s.k. (Konventionen om inter- nationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter) som reglerar handeln med de mest hotade djur- och växtarterna. förandet av den har EG antagit en förordning om tillämpningen av kon- ventionen (CITES-förordningen). Förordningen innebär i flera avseenden ett starkare skydd än konventionen och reglerar passerande av gemen- skapens yttre gräns samt handel och transport inom gemenskapen. De straffrättsliga regler som rör artskydd finns i 29 kap. 8 § första stycket 911 och 28, 9 § 11 samt 10 § . Reglerna är utfor- made som blankettstraffbud som fylls ut av föreskrifter meddelade av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer och det är svårt att snabbt få en överblick av vad som utgör det straffbara området. Med hänsyn till allvaret i frågan om överträdelser av artskyddet bör, så- som kommittén har framhållit, straffbestämmelserna om artskydd lyftas fram och samlas i en central bestämmelse i 29 kap. Det är även nödvän- digt att se över straffreglerna eftersom de kan fyllas ut av föreskrifter på myndighetsnivå trots att fängelse ingår i straffskalan. Eftersom artskyddsbestämmelserna måste vara kopplade till förteck- ningar över de specifika arter som är hotade i olika mån är det inte möjligt att helt undvika en koppling till underliggande bestämmelser. Att föra in de olika listorna över arter direkt i straffbestämmelserna är inte lämpligt. Lagtexten skulle bli alltför detaljerad, svårläst och oöverskåd- lig. Straffbestämmelserna bör därför utformas som blankettstraffbud, men de bör förtydligas så att det tydligare framgår vilka gärningar som är förenade med straffansvar och också vilka artiklar i CITES-förordningen som omfattas av straff. En form av artskydd är fridlysning. Fridlysningsbestämmelser kan, för- utom av regeringen, meddelas av och länsstyrel- serna. Bestämmelserna är förenade med straffansvar. Så länge fridlys- ningarna beslutas på myndighetsnivå, bör de inte vara förenade med straffansvar i form av fängelse. Det är också svårt att överblicka det straffbara området, inte minst eftersom beslut om fridlysning fattas av olika myndigheter. Fridlysningarna bör lyftas upp på förordningsnivå och avser att vidta de åtgärder som behövs för detta. Därefter bör det över- vägas om fängelse bör ingå i straffskalan för brott mot fridlysningsföre- skrifterna. Rekvisitet ta befattning med förslag innebär att rekvisitet ta befattning med, som begränsar det straffbara området i förhållandet till föreskrifter med- delade med stöd av 8 kap. 4 § , skall tas bort (29 kap. 8 § första stycket 11). Rekvisitet infördes efter synpunkter från Lagrådet om att det inte var möjligt att bedöma hur omfattande de föreskrifter som meddelades med stöd av bemyndigandet kommer att bli och att det därför kunde ifrågasättas om inte straffansvar som omfattade alla föreskrifter gick för långt (prop. 1995/95:117 s. 102 f.). Regeringen instämde i att inte alla föreskrifter borde vara straffsanktionerade. En motsvarande be- gränsning fanns tidigare beträffande straffsanktionen av den dåvarande CITES-förordningen. När den nuvarande förordningen trädde i kraft fick dock den relevanta straffbestämmelsen en utformning som inte var kopplad till befattning med djuret eller växten. Regeringen delar kom- mitténs uppfattning att begränsningen genom kravet på befattning inte är särskilt tydlig och att tveksamheter kan uppstå vid tolkningen, vilket också har bekräftats i rättspraxis. I de ovan nämnda förarbetena fanns inte något resonemang om vad som var avsett att föras bort från det straffvärda området genom kravet på befattning. Lagrådet gav som exempel att föreskrifter om krav på att tillstånd eller annan handling skall uppvisas vid införsel eller utförsel av vissa djur m.m. inte borde omfattas av kriminalisering. Detta krav fanns i den dåvarande EG-förordningen och är inte aktuellt som vägledning för vad som bör vara straffbart enligt 8 kap. 4 §. Brottsförutsättningen att det skall vara fråga om befattning med djur och växter skapar otydlighet och tolkningssvårigheter. Den bör därför tas bort. Av artikel 8.5 i CITES-förordningen framgår att det förbud som anges i artikel 8.1 också skall tillämpas på exemplar av de arter som upptagits i förordningens bilaga B, utom då den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten har övertygats om att exemplaren har förvärvats och, om de har sitt ursprung utanför gemenskapen, att de har införts i enlighet med gällande lagstiftning för bevarande av vilda djur och växter. Genom att i straffbestämmelsen direkt hänvisa också till artikel 8.1 anges det straffbara området på ett tillräckligt sätt. Ordet exemplar finns i de artiklar i förordningen som straffbestämmelsen hänvisar till och någon tvekan om att straffbestämmelsen omfattar exemplar behöver därför inte uppstå. Med exemplar avses enligt CITES-förordningen även annan vara. Med anledning av Lagrådets synpunkter har regeringen i författnings- kommentaren närmare kommenterat vad som avses med annan vara. Med stöd av 8 kap. 4 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om tillstånds- och an- mälningsplikt för artskyddet. Det nu presenterade förslaget till en straff- bestämmelse om artskyddsbrott omfattar brott mot en sådan tillstånds- plikt. I artskyddsförordningen (1998:179) finns ett krav på anmälan till läns- styrelsen för förevisande av vissa djur. har anfört att anmälningsplikten bör vara förenad med straffansvar eftersom det inte är lämpligt att ingripa med vitesföreläggande i sådana fall. Kommittén har menat att miljösanktionsavgift kan övervägas för denna typ av överträ- delse. har föreslagit en sådan avgift (dnr M2004/2012/R). Regeringen delar denna bedömning. Miljösanktions- avgift är en väl avvägd sanktion för överträdelser av denna anmälnings- skyldighet. När det gäller uppgiftslämnande enligt 21 § artskyddsförord- ningen har Världsnaturfonden anfört att denna skyldighet inte bör sank- tioneras med miljösanktionsavgift utan vara straffsanktionerad. Enligt bör miljösanktionsavgift övervägas. Naturvårdsver- ket har också föreslagit detta. Regeringen anser att en överträdelse av skyldigheten för den som har tillstånd enligt 15, 17 eller 18 § artskydds- förordningen att föra förteckning är en viktig del av tillsynen. Skyldig- heten är dock av en sådan administrativ karaktär att den lämpar sig väl för miljösanktionsavgift. Straffvärdet för en överträdelse är inte heller sådant att den bör vara förenad med straffansvar. Miljösanktionsavgift bör därför väljas som sanktion för överträdelser av denna uppgiftsskyldighet. Med stöd av 8 kap. 4 § kan det också för artskyddet med- delas föreskrifter om restriktioner för in- och utförsel av växter och djur. I CITES-förordningen finns också bestämmelser om import och export. har inte ansett att dessa regler behöver sanktioneras i 29 kap. eftersom de omfattas av bestämmelserna i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). En otillåten förflyttning kan, om den sker över en nationsgräns, vara sådan att den omfattas av bestämmelserna i smugglingslagen. I den mån en otillåten förflyttning sker på den svenska sidan om nationsgränsen finns det dock behov av att kunna sanktionera gärningen oberoende av smugglingslagen, eftersom alla otillåtna förflyttningar inte förutsätter att förflyttningen sker över en nationsgräns. Det är ofrånkomligt att en otillå- ten import eller export också kan utgöra en otillåten förflyttning eller otillåten transport och att den nu föreslagna straffbestämmelsen om art- skyddsbrott i 29 kap. kan komma att också omfatta en gär- ning som täcks av smugglingslagen. En sådan kollision kan lösas enligt 29 kap. 11 § andra stycket , där det sägs att det inte skall dömas till ansvar enligt 29 kap. om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt smugglingslagen. En fråga som har uppkommit i beredningen handlar om att ansvar för en otillåten förflyttning över nationsgränsen kan i fall av oaktsamhet ut- dömas enligt smugglingslagen endast om oaktsamheten varit grov medan ansvar för samma otillåtna förflyttning enligt endast förut- sätter oaktsamhet av normalgraden. Det kan alltså uppkomma situationer då ansvar för en otillåten förflyttning över nationsgränsen inte kan dömas ut enligt smugglingslagen. Frågan är då om konkurrensbestämmelsen i 29 kap. 11 § andra stycket innebär att ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 29 kap. . Den frågan bör ses över särskilt. har föreslagit att det skall införas en skärpt straff- skala för grovt brott och anfört att artskyddsbrottslighet är en typ av brott som omsätter stora pengar och kan ha drag yrkesmässighet. Den kan vara omfattande och ske systematiskt. Den kan också hota mycket viktiga värden och leda till fullständig utrotning av en viss art. Regeringen delar kommitténs uppfattning. Det bör vara möjligt att inskärpa allvaret i synen på denna typ av brott och att bedöma den som grov. För grovt jaktbrott skall det enligt 44 § jaktlagen (1987:259) dömas till fängelse i lägst och högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall beaktas bl.a. om det avsett ett hotat, sällsynt eller annars särskilt skydds- värt vilt eller har utförts i större omfattning. Grova överträdelser av art- skyddsbestämmelserna bör medföra samma straff som grova jaktbrott. Samma straffskala bör gälla. Det finns inte skäl att ändra på gränsdragningen mellan jakt- och artskyddsbrott. Ett grovt brott mot artskyddet bör få rubriceringen grovt artskyddsbrott. För en gärning som är att anse som ringa bör undantag gälla i enlighet med bestämmelsen i 29 kap. 11 § första stycket . Den särskilda häleribestämmelsen i 29 kap. 10 § I 29 kap. 10 § regleras det straffrättsliga ansvaret för den som obehörigen tar befattning med exemplar av en djur- eller växtart m.m. som gärningsmannen vet eller har skälig anledning att anta har åtkom- mits genom brott mot föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 1 eller 2 §. Bestämmelsen infördes i naturvårdslagen med bestämmelsen i jaktlagen om jakthäleri som förebild. Med tanke på den omfattning bestämmelserna i och föreskrifter som reger- ingen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § har är det svårt att se något tillämpningsområde för 29 kap. 10 §. Det som bör vara straffsank- tionerat omfattas av andra bestämmelser. Straffbestämmelsen i 29 kap. 10 § bör därför utgå. 7.4Miljöfarlig och olovlig kemikaliehantering Regeringens förslag: De blankettstraffbud i 29 kap. 8 § som avser brott mot föreskrifter om kemikaliehantering upphävs och de straffvärda överträdelserna flyttas till paragrafen om miljöfarlig kemikaliehantering (29 kap. 3 §). Den som vid kemikaliehantering låter bli att vidta behövliga försik- tighetsmått och därigenom orsakar en skada eller risk för skada på människors hälsa eller i miljön kan dömas till böter eller fängelse i högst . För ansvar enligt detta allmänna krav på iakttagande av försiktighetsmått krävs uppsåt eller grov oaktsamhet. Ett sådant brott rubriceras miljöfarlig kemikaliehantering. Den som bryter mot ett särskilt försiktighetsmått eller förbud som finns i eller som har föreskrivits av regeringen kan också dömas till böter eller fängelse. I de fallen behövs ingen prövning av om det förelegat en risk för skada. Straffsanktioneringen av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av om ämnen som bryter ned ozonskiktet görs tydlig genom att de artiklar i förordningen som är förenade med sanktioner anges uttryck- ligen. Straffansvar införs för den som bryter mot vissa angivna skyl- digheter i och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av om tvätt- och rengöringsmedel. I alla de nu nämnda fallen, som också bör rubriceras miljöfarlig kemikaliehanter- ing, är straffskalan böter eller fängelse i högst och för ansvar är det tillräckligt att gärningen begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. Därutöver kan den straffas med böter som uppsåtligen eller av oakt- samhet bryter mot ett förbud som en myndighet har föreskrivit om. Ett sådant brott rubriceras olovlig kemikaliehantering. Straffbestämmelserna om miljöfarlig kemikaliehantering gäller inte gärningar som omfattas av bestämmelserna om bristfällig miljöinfor- mation eller gärningar som omfattas av särskilda straffbestämmelser om märkning och innehållsförteckning av kosmetiska och hygieniska produkter. Om man kan döma till ansvar för miljöbrott enligt 29 kap. 1 § för en gärning som omfattas av bestämmelserna om miljöfarlig eller olovlig kemikaliehantering, skall ansvar dömas ut enligt 29 kap. 1 §. förslag skiljer sig från regeringens i följande avseenden. Enligt kommitténs förslag skall fängelsestraff kunna dömas ut även för brott mot bestämmelser om försiktighetsmått i myndighets- föreskrifter. Vidare skall det, vid brott mot ett uttryckligt förbud eller krav på ett specifikt försiktighetsmått i lagen, regeringens förordningar och myndighetsföreskrifter, alltid behöva visas att en skada eller risk för skada inträffat. I oaktsamhetsfall krävs det, enligt kommitténs förslag, aldrig grov oaktsamhet. Kommitténs förslag innebär inte någon uppdel- ning i två straffskalor. Regeringens uppdelning i två straffskalor är föran- ledd av att fängelse inte bör ingå i straffskalan för brott mot förbud som har meddelats av en förvaltningsmyndighet. Brott enligt den rena bötes- bestämmelsen i regeringens förslag rubriceras olovlig kemikaliehan- tering. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Bland dem har Riksåklagaren och an- fört att kravet på grov oaktsamhet bör tas bort och dessutom att brottet bör tydligt utformas som ett farebrott. Enligt är det viktigt att även anmälnings- och uppgiftsskyldighet i förhållande till är straffsanktionerad. har anfört att den av kommittén valda utformningen strider mot regeringsformen. Enligt verket är det lämpligare att låta be- stämmelserna i olika föreskrifter vara vägledande för bedömningen av vilka försiktighetsmått som behövs för hanteringen av en viss kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara. Om det är nödvändigt att peka ut särskilda försiktighetsmått bör bestämmelsen, enligt verket, inskränkas till sådana försiktighetsmått som har föreskrivits av regeringen. Riksåkla- garen har avstyrkt den del av kommitténs förslag som innebär att det för brottslig gärning skall konstateras att man inte vidtagit de försiktighets- mått som föreskrivits och därigenom har orsakat eller riskerat att orsaka skada. Enligt åklagaren skulle förslaget leda till en bedömning i två steg där en överprövning av föreskriften eller kommer att ske. Även har motsatt sig förslaget i denna del och menat att det kan leda till en sänkning av miljöskyddsnivån eftersom regeln då främst kommer att tillämpas på situationer där skada redan skett i stället för att gälla krav på förebyggande arbete. har tillstyrkt ändringen men ansett att det straffbara området är för stort och att det bör krävas att man brutit mot uppenbara försiktighetsmått. m.fl. har ifrågasatt om det behövs en särskild straffbestämmelse om kemikaliehantering. Enligt är de allmänna aktsamhetsregler, t.ex. produktvals- regeln, som kriminaliseras genom 29 kap. 3 § alltför vaga och otydliga för att utgöra grund för straffsanktionering. har anfört att det inte finns något tungt vägande skäl för att slopa kravet på att en oaktsamhet skall vara grov för att vara straffbar. Skogsindustri- erna har anfört att kommittén inte har lyckats öka precisionen på den objektiva sidan i bestämmelsen, att problemen med en mycket omfatt- ande kriminalisering därför kvarstår, att det kriminaliserade området inte är definierat, att förslaget därför inte är förenligt med rimliga krav på rättssäkerhet samt att första stycket i kommitténs förslag bör utgå eller i vart fall att det nuvarande kravet på grov oaktsamhet bör kvarstå och bestämmelsen begränsas till att gälla kemiska produkter och biotekniska organismer. har anfört att den allmänt hållna straffbestämmelsen måste kompenseras genom högt ställda krav i subjek- tivt hänseende och kravet på grov oaktsamhet bör därför kvarstå. När det gäller bestämmelsens utformning i övrigt har an- fört att första stycket bör förtydligas så att inte orden eller vara enbart hänför sig till biotekniska organismer. har ifrågasatt varför inte en vara som innehåller en bioteknisk organism är med i texten. Verket har också uttryckt tveksamhet till brottsrubriceringen eftersom så- dana organismer omfattas av bestämmelsen. har anfört att brott mot regler om märkning inte bör avkriminaliseras. Skälen för regeringens förslag De nuvarande straffrättsliga reglerna på kemikalieområdet finns dels i bestämmelsen om otillåten kemikaliehantering (29 kap. 3 § ), dels i ett antal punkter i 29 kap. 8 §. För att förbättra systematiken och öka tydligheten bör dessa straffbestämmelser sammanföras. De bör också få ett tydligare innehåll och en tydligare avgränsning. Det bör finnas en straffbestämmelse om brott mot den allmänna skyldigheten att iaktta försiktighetsmått Straffregeln i 29 kap. 3 § har kritiserats för att vara vag och kommittén har närmare övervägt om den kan avgränsas på ett bättre sätt. Ett sätt att åstadkomma en sådan avgränsning är att räkna upp särskilda skyddsåt- gärder direkt i lagtexten i stället för att tala allmänt om försiktighetsmått. Det skulle dock vara svårt att räkna upp samtliga tänkbara försiktighets- mått och texten skulle riskera att bli oöverskådligt lång.