prop · GT03180 · 2006-03-29 00:00:00 — När det gäller avstängning på grund av att en nämndeman uppvisat ett olämpligt beteende eller tillstånd bör tiden för avstängning bestämmas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det torde dock sällan finnas anledning att fatta ett beslut som gäller . Regeringen anser därför att beslut om avstängning i dessa fall inte bör gälla än . Om en nämndeman efter avstängningen återigen uppvisar ett olämpligt tillstånd eller beteende som bedöms skada allmänhetens förtroende för rättskipningen kan ett nytt beslut om avstängning fattas. Regeringens förslag: Den domstol där nämndemannen tjänstgör skall i administrativ ordning besluta i frågor om entledigande och avstängning. Beslut i dessa ärenden skall kunna överklagas till en särskild statlig nämnd. Nämndens beslut skall inte kunna överklagas. Kommitténs förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens såvitt avser beslutsorgan i första instans (avsnitt 8.2.4 i betänkandet). Kommittén anser att beslut i ärenden om entledigande och avstängning av nämndemän bör kunna överklagas till (avsnitt 8.2.9 i betänkandet). Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna uttalar sig inte särskilt i dessa frågor. Länsrätten i län anser att man bör överväga att låta valförsamlingen pröva frågor om entledigande. Länsrätten anser dock att domstolen bör besluta i frågor om avstängning eftersom det i dessa fall är nödvändigt med ett snabbt beslut. Hovrätten över och anser att nämndemännen bör bedömas i sin egenskap av domare och att vägledning därför bör hämtas i de regler som gäller för domare. Hovrätten anser således att uppgiften att skilja en nämndeman från tjänsten inte bör anförtros domstolschefen. Med hänvisning till ett förslag av domarutredning (SOU 1994:99) anser hovrätten att prövningen i första hand bör ske i domstol och i andra hand i en särskild nämnd. anser att beslut om entledigande och avstängning bör fattas av juristdomare och nämnd. Tingsrätten framhåller dock att man vid en sådan domstolsprövning måste lösa de jävsfrågor som kan tänkas uppstå. Hovrätten för Nedre anser att frågor om entledigande och avstängning av nämndemän berör den dömande verksamheten på ett sådant sätt att det inte är lämpligt att domstolens beslut i sådana frågor överprövas av . anser att det inte är tillfredställande ur rättssäkerhetssynpunkt att prövar frågor om entledigande av nämndemän eftersom detta innebär att verket kan avsätta domare. anser inte att som administrativ myndighet bör överpröva domstols beslut i behörighets- frågor. Tingsrätten förordar i stället att besluten skall kunna överklagas till . anser att det är klart olämpligt att får inflytande över vilka som får vara domare och förordar att överklagande bör ske till överrätt beträffande nämndemän i underrätt. Länsrätten i anser att rätten att överklaga bör regleras i lag. Vidare efterlyser länsrätten ett klargörande om beslutens verkställbarhet. Justitiekanslern anser att det finns en risk för att förtroendet för rättsväsendet skadas om det uppstår en misstanke om att en nämndeman stängs av på grunder som är ovidkommande. En överprövning i domstol får därför enligt Justitiekanslern anses ha betydande principiella fördelar framför en sådan prövning i administrativ ordning. ifrågasätter det lämpliga i att domstols beslut i dessa frågor överklagas till verket. Skälen för regeringens förslag Prövningen i första instans Nämndemännen utses av de kommunala valförsamlingarna. Mot denna bakgrund övervägde kommittén en ordning enligt vilken valförsamlingen skulle pröva frågor om entledigande och avstängning av nämndemän. Länsrätten i län anser att en sådan ordning bör övervägas ytterligare. Regeringen anser att det är viktigt att betona att en nämndeman som utför sitt uppdrag inte upprätthåller någon politisk funktion. För att bibehålla en tydlig skiljelinje mellan de politiska valförsamlingar som utser nämndemännen och de domstolar i vilka nämndemännen utför sina uppdrag bör enligt regeringen valförsamlingen inte ha något inflytande över nämndemännens tjänstgöring. Som framgår av avsnitt 7.2.1 behandlar frågor om avskedande och avstängning beträffande vissa högre befattnings- havare bl.a. inom rättsväsendet. Nämndens avgöranden är att betrakta som den statliga arbetsgivarens beslut i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Nämndemännen är dock offentliga uppdragstagare och kan inte jämställas med arbetstagare. I likhet med kommittén anser därför regeringen att det vore främmande att låta pröva frågor om nämndemännens uppdrag. En nämndeman utför sitt uppdrag i domstolen. Domstolen indelar nämndemännen för tjänstgöring och ansvarar för nämndemännens introduktion och utbildning. Domstolen prövar också frågor om ersättning för nämndemännen. I dessa avseenden upprätthåller domstolen en funktion som kan liknas vid en anställningsmyndighet. Dessa omständigheter talar för att domstolen i administrativ ordning bör pröva frågor om entledigande och avstängning av nämndemän. Mot en sådan ordning har Hovrätten över och och invänt. Av rättssäkerhetsskäl förordar dessa remissinstanser en prövning med juristdomare och nämnd. Ett stort antal mål och ärendetyper i domstol prövas normalt med nämnd. Detta gäller bl.a. åklagares talan om ansvar för brott, vissa former av talan inom familjerättens område samt olika beslut av förvaltningsmyndigheter som överklagats till allmän förvaltnings- domstol. Frågor om avstängning eller entledigande av nämndemän har dock en annan karaktär. Enligt regeringens mening talar ärendenas beskaffenhet mot en prövning med nämnd. En domstolsprövning, såväl utan som med nämnd, skulle dessutom ge upphov till en rad problem, bl.a. frågan om partsställning och svårhanterliga jävsituationer. Enligt nuvarande regler fattar domstolschefen ensam beslut i administrativa ärenden. Regeringen anser att det saknas anledning att befara att en domstolschef skulle ta ovidkommande hänsyn i ärenden om entledigande eller avstängning av nämndemän. En prövning i administrativ ordning innebär att den berörde nämndemannen får insyn i ärendet och att denne ges möjlighet att lämna synpunkter på det som läggs honom eller henne till last. Det är också den ordning som råder för prövning av entledigande av nämndemän enligt gällande rätt. Med hänsyn härtill och till förslaget nedan att inrätta en särskild av domstolens beslut om entledigande och avstängning av nämndemän anser regeringen att högt ställda krav på rättssäkerhet kan tillgodoses även inom ramen för en prövning i administrativ ordning. Sammantaget anser regeringen att den domstol där nämndemannen tjänstgör i administrativ ordning bör besluta i frågor om entledigande och avstängning. Domstols beslut i administrativa ärenden överklagas normalt till och beslut till regeringen. Kommittén föreslår att domstolens beslut om entledigande och avstängning skall kunna överklagas på samma sätt som andra Ett flertal remissinstanser, bl.a. , är kritiska mot att beslut om entledigande och avstängning av nämndemän skall kunna överklagas till . har till uppgift att i administrativt hänseende leda och samordna den dömande verksamheten. har dock inget inflytande över frågor om avskedande och avstängning av juristdomare. I likhet med vad flera remissinstanser framfört anser regeringen att verket inte heller skall ha det beträffande nämndemännen. För att värna nämndemännens självständighet och ställning i den dömande verksamheten anser regeringen att det bör inrättas en särskild statlig nämnd som skall kunna överpröva domstolens beslut om entledigande och avstängning av nämndemän. Nämnden kan knytas till en redan befintlig myndighet. Nämndens prövning bör ske i en sammansättning som är anpassad till att ärendena rör frågor om nämndemäns uppdrag, t.ex. med representanter från kommuner och landsting samt företrädare för nämndemännen. Nämndens beslut bör inte kunna överklagas. Bestämmelser om överklagande av domstols beslut om entledigande och avstängning av nämndemän samt om förbudet att överklaga nämndens beslut bör meddelas i lag. Föreskrifter om nämnden kan dock meddelas i förordning. Länsrätten i har tagit upp frågan om verkställighet av beslut om entledigande och avstängning. Enligt nuvarande ordning finns det ingen särskild bestämmelse om verkställighet av domstols beslut i administrativa ärenden. Regeringen anser inte heller att det finns skäl att införa någon sådan regel för beslut om entledigande eller avstängning av nämndemän. En myndighet som skall pröva ett överklagande får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla (29 § förvaltningslagen). Regeringens bedömning: Vid domstols handläggning av administrativa ärenden tillämpas förvaltningslagen (1986:223). Regeringen anser inte att det finns något behov av särreglering för handläggningen av ärenden om entledigande och avstängning av nämndemän. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår särskilda regler för hur ärendena skall handläggas. Nämndemannen skall beredas tillfälle att yttra sig innan beslut fattas. Beslut om avstängning skall vara skriftliga och motiverade samt omprövas om det finns anledning till det. Vidare skall samråd ske med företrädare för nämndemännen vid domstolen (avsnitt 8.2.6 i betänkandet). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser uttalar sig inte särskilt i denna fråga. och Länsrätten i anser att besluten inte bör föregås av samråd med företrädare för nämndemännen vid domstolen. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av föregående avsnitt anser regeringen att ärenden om entledigande och avstängning av nämndemän bör handläggas i administrativ ordning av den domstol där nämndemannen tjänstgör. Det innebär att förvaltningslagen kommer att vara tillämplig vid handläggningen av dessa ärenden. Detsamma gäller för handläggningen vid den nämnd till vilken domstols beslut om entledigande och avstängning av nämndemän kan överklagas. Med hänsyn till att entledigande och avstängning av nämndemän måste anses utgöra myndighetsutövning mot enskild kommer samtliga bestämmelser i förvaltningslagen att vara tillämpliga. I det följande övervägs behovet av en särreglering för handläggningen av ärenden om entledigande och avstängning av nämndemän. I likhet med kommittén anser regeringen att en nämndeman som blir föremål för ett ärende om avstängning eller entledigande bör underrättas om vad som läggs honom eller henne till last och få tillfälle att yttra sig över detta. I fråga om ärenden om avstängning bör dock domstolen, om avgörandet inte kan uppskjutas, kunna fatta beslut utan att nämnde- mannen har fått tillfälle att yttra sig. En sådan situation skulle t.ex. kunna uppstå om domstolen före tjänstgöringstillfället får reda på att en nämndeman som kallats till tjänstgöring själv står åtalad för brott som kan antas leda till entledigande vid en fällande dom. Handläggningen i detta avseende bör således följa av förvaltningslagens bestämmelser (16 och 17 §§). Förvaltningslagen utgår från att myndigheterna dokumenterar sina beslut. Det finns visserligen ingen uttrycklig föreskrift om detta i förvaltningslagen, men en dokumentationsskyldighet följer av allmänna grundsatser och direkta föreskrifter i andra författningar. Det ligger också i sakens natur att vissa regler, t.ex. underrättelse om beslut, normalt förutsätter att beslutet är dokumenterat (, T. m.fl., Förvaltningslagen, 2003, s. 213). Mot denna bakgrund anser regeringen, till skillnad från kommittén, att det inte finns behov av att införa regler om att beslut i ärenden om entledigande och avstängning av nämndemän skall vara skriftliga. En grundsats i svensk rättsordning är att varje beslut av en myndighet skall grundas på objektivt konstaterbara skäl. Dessa skäl skall också redovisas öppet i beslutet. Av 20 § förvaltningslagen följer att beslut varigenom en myndighet avgör ärenden skall innehålla de skäl som bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas t.ex. om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Enligt regeringens mening finns det inte något behov av särskilda regler om att beslut i dessa ärenden skall innehålla de skäl som bestämt utgången. Kommittén föreslår att det i lag skall föreskrivas att beslut om avstängning skall omprövas om det föreligger skäl för det. Enligt 27 § förvaltningslagen är beslutsmyndigheten skyldig att ompröva sitt beslut om beslutet är uppenbart oriktigt, om beslutet kan ändras snabbt och enkelt samt om ändringen kan ske utan nackdel för någon enskild part. Omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen skall dock uppfattas som ett minimikrav. Bestämmelsen är inte avsedd att inskränka de omprövningsbefogenheter som myndigheterna har på sedvanerättslig grund. När det gäller betungande beslut och avslagsbeslut finns det i princip inget hinder mot att ändra beslut utanför den nu nämnda paragrafens ram (a. a. s. 315 f.). Mot denna bakgrund anser inte regeringen att det finns skäl att särreglera frågan om omprövning av beslut i ärenden om entledigande och avstängning av nämndemän. och Länsrätten i är kritiska mot Prop. 2005/06:180 kommitténs förslag att samråd bör ske med företrädare för nämndemännen vid domstolen. De anser att ett sådant samrådsförfarande skulle kunna upplevas som integritetskränkande för den enskilde nämndemannen. Regeringen delar remissinstansernas bedömning i denna del. Någon regel om att domstolen bör ta initiativ till att samråda med företrädarna för nämndemännen vid domstolen bör därför inte införas. Det finns dock inget hinder mot att den enskilde nämndemannen självmant tar kontakt med den lokala nämndemannaföreningen. Sammanfattningsvis anser regeringen att det saknas behov av att införa någon särreglering för handläggningen av ärenden om entledigande och avstängning av nämndemän. Rätt till ledighet för nämndemannauppdrag Regeringens förslag: En nämndeman skall ha rätt till ledighet från anställning i den utsträckning som behövs för att kunna utföra uppdraget. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens (avsnitt 6.2.2 i betänkandet). Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna fråga tillstyrker kommitténs förslag. dock tveksamhet till den föreslagna regeln. framhåller att den föreslagna regeln inte har sin plats i påpekar att det möjligen finns ett behov av att reglera nämndemännens rätt till ledighet även i den Skälen för regeringens förslag: Den som skall tjänstgöra som nämndeman bör ha möjlighet att vara ledig från sitt Som tidigare nämnts är den som är valbar och behörig för nämndemannauppdrag skyldig att ta emot och fullgöra ett sådant Det saknas däremot en mot skyldigheten korresponderande rätt till ledighet för att utföra uppdraget. I den mån en nämndeman har en sådan rätt till ledighet följer den av anställningsavtal eller kollektivavtal. Från nämndemannahåll har det påpekats att det kan vara svårt att ta ledigt från arbetet för att tjänstgöra som nämndeman. arbetskamraternas inställning till en nämndemans bortavaro från arbetet kan skapa lojalitetsproblem. Detta gäller inte minst på arbetsplatser där arbetsbelastningen är hög. Med kommunallag infördes en lagfäst rätt till ledighet för Som skäl för införandet anfördes bl.a. En av förutsättningarna för en väl fungerande representativ demokrati är att alla som uppfyller valbarhetskraven ges likvärdiga möjligheter att åta sig och fullgöra offentliga uppdrag. Man bör sträva efter att undanröja de hinder som finns. Ett steg i den riktningen är att förbättra möjligheterna till ledighet för fullgörande av offentliga uppdrag. att det inte bara är en rättighet utan också en skyldighet att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag leder enligt regeringens mening till att rätten till ledighet bör garanteras i lag. Därigenom markeras också betydelsen av de stora insatser i samhällets tjänst som de många medborgarna utför som åtar sig kommunala förtroendeuppdrag. Den föreslagna bestämmelsen syftar till att ge en yttersta formell garanti för att förtroendeuppdrag skall kunna fullgöras oberoende av inom vilken sektor av samhället man är yrkesverksam (prop. 1975/76:187 s. 229 f.). Även för andra förtroendevalda finns lagregler om rätt till ledighet. Enligt 4 kap. 6 § regeringsformen får riksdagsledamöter och ersättare fullgöra uppdrag som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom. Nämndemannauppdraget är inte att anse som ett kommunalt förtroendeuppdrag. Kommunallagens bestämmelse om rätt till ledighet för förtroendevalda omfattar därför inte nämndemännen. Regeringen anser dock att de skäl som anfördes till stöd för en lagfäst rätt till ledighet för de kommunalt förtroendevalda också kan anföras till stöd för en motsvarande rätt till ledighet för nämndemän. Det är av central betydelse att alla valbara medborgare ges likvärdiga möjligheter att åta sig och utföra uppdrag som nämndeman. Eftersom det är en formell skyldighet att åta sig uppdrag som nämndeman bör de som åtar sig ett sådant upp- drag också ges rätt till den ledighet som behövs för att utföra uppdraget. kan fler kategorier av arbetsgivare komma att ha anställda som vill tjänstgöra som nämndemän. Detta talar också för att införa en lagfäst rätt till ledighet för dessa. Vidare skulle införandet av en sådan regel markera den betydelse som tillmäts nämndemännen i våra domstolar. Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att det införs en regel som ger en nämndeman rätt till ledighet från anställning i den utsträckning som behövs för att han eller hon skall kunna utföra sitt uppdrag. Det innebär att rätten till ledighet i vart fall omfattar tid för deltagande vid förhandlingar och andra sammanträden i domstolen samt tid för resor till och från domstolen. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att närmare precisera rätten till ledighet. Den föreslagna regeln är av arbetsrättslig karaktär. Regeringen delar Hovrättens för Nedre uppfattning att bestämmelsen typiskt sett inte passar in i . Ett alternativ skulle vara att införa en särskild lag om rätt till ledighet för uppdrag som nämndeman. Motsvarande lagar har bl.a. införts för att ge arbetstagare med invandrarbakgrund rätt till ledighet för svenskundervisning (SFS 1986:163) och för att ge arbetstagare rätt till ledighet vid trängande familjeskäl (SFS 1998:209). I dessa lagar regleras, utöver rätten till ledighet, olika frågor som rör arbetstagarens anställningsskydd. När det gäller rätt till ledighet för riksdagsledamöter och kommunalt förtroendevalda har statsmakterna inte uppmärksammat något behov av att reglera sådana frågor om anställningsskydd m.m. som kan uppkomma i samband med ledigheten. Regeringen anser inte heller att det finns något behov av att i lag reglera frågor om anställningsskydd för arbetstagare som tjänstgör som nämndemän. Det framstår därför inte som motiverat att införa en särskild lag om rätt till ledighet för uppdrag som Regeringen anser därför att den föreslagna regeln bör Prop. 2005/06:180 införas i och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 8.2Möjlighet att behålla uppdrag som nämndeman vid ändrade bosättningsförhållanden Regeringens förslag: Valförsamlingen får besluta att en nämndeman som upphört att vara valbar på grund av ändrad folkbokföring får ha kvar sitt uppdrag under återstoden av mandatperioden. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att det införs en undantagsregel i 4 kap. 9 § RB som ger en nämndeman i tingsrätt rätt att vid avflyttning ur kommunen fortsätta sin tjänstgöring mandatperioden ut, förutsatt att nämndemannens är bosatt i domsagan (avsnitt 4.4 i betänkandet). Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i frågan tillstyrker kommitténs förslag. och anser att det föreslagna undantaget borde utökas till att avse hela länet. Hovrätten för anser att regeln borde omfatta även nämndemän i hovrätten. Hovrätten för Nedre anser att regeln även borde omfatta nämndemän i andra domstolar än tingsrätt. Hovrätten över och ifrågasätter behovet av den föreslagna regeln. Beträffande domsagor där det ingår en eller flera små kommuner påpekar att en liten kommun vid avflyttning kan förlora sin insyn i domstolarnas verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 7.2.1 är det ett valbarhetskrav att man är folkbokförd i en kommun eller ett län som hör till domstolens domkrets (4 kap. 6 § RB och 20 § LAFD). Om en nämndeman upphör att vara valbar förfaller uppdraget (4 kap. 8 § RB och 21 § LAFD). En nämndeman kan således inte fortsätta sitt uppdrag om folkbokföringen i kommunen eller länet upphör. har fullmäktige rätt att besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige och som upphör att vara val- bar får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandatperioden (4 kap. 8 § kommunallagen). I förarbetena uttalades bl.a. följande. Enligt en undersökning var utflyttning det vanligaste skälet till att lämna uppdrag . I flertalet fall är det naturligt att den förtroendevalde som flyttar också lämnar sina uppdrag. Detta eftersom den naturliga anknytningen till kommunen eller upphör. Det förekommer emellertid tillfällen då det kan finnas skäl att låta en förtroendevald som flyttar från en kommun eller ett landsting att få behålla sina förtroendeuppdrag, t.ex. när det endast handlar om en temporär bosättning i en annan kommun eller ett annat landsting. Även en sådan temporär flyttning leder normalt till ändrad folkbokföring. Särskilt för unga personer kan det vara aktuellt att exempelvis studera på annan ort för att sedan återvända till kommunen. Regeringen anser att förtroendevalda som temporärt flyttar till en annan kommun för en period som överstiger och som enligt folkbokföringslagens regler således skall vara folkbokförda i den nya kommunen, bör kunna få behålla sina uppdrag under resten av mandatperioden. Denna möjlighet kan exempelvis gälla förtroendevalda som flyttar till en annan kommun för att bedriva högskolestudier eller i andra situationer där flytten är av tillfällig karaktär. Den förtroendevalde bör också ha praktiska möjligheter att delta i de flesta sammanträden som följer av uppdraget. Om detta inte är möjligt bör den förtroendevalda inte heller få stanna kvar på sitt uppdrag. Enligt regeringens mening ankommer det på fullmäktige att utifrån en helhetsbedömning i det enskilda fallet avgöra om den förtroendevalda skall få behålla sitt uppdrag (prop. 2001/02:80 s. 91 f.). Regeringen konstaterar att det även från nämndemannahåll har framförts att avflyttning är en vanlig orsak till förtida avhopp. De skäl som anförts till stöd för att införa regeln om möjlighet för kommunalt förtroendevalda att behålla uppdraget vid flytt kan även anföras till stöd för en motsvarande regel för nämndemän. Ett undantagslöst krav på folkbokföring i kommunen eller länet kan också verka hindrande för yngre personer att åta sig uppdrag som nämndeman. Det finns därför anledning att överväga en ordning som innebär att nämndemän som ändrar sin bostadsort skall få möjlighet att fortsätta sina uppdrag mandatperioden ut. Den regel som kommittén föreslår innebär att en nämndeman som ändrat sina bosättningsförhållanden under vissa förutsättningar skall ha rätt att få fortsätta sitt uppdrag. Den införda regeln i kommunallagen innebär att valförsamlingen ges möjlighet att besluta att en förtroendevald som upphört att vara valbar får ha kvar sitt uppdrag mandatperioden ut. En förtroendevald som flyttat till en annan kommun har således inte någon rätt att få fortsätta sitt uppdrag. Om en nämndemans uppdrag förfaller på grund av t.ex. ändrad folkbokföring så är det valförsamlingen som enligt gällande regler skall utse en ny nämndeman i ett fyllnadsval. Enligt regeringens mening talar dessa förhållanden mot att valförsamlingen skall vara utan inflytande i den aktuella situationen. Regeringen anser att det är viktigt att valförsamlingen i varje enskilt fall får avgöra om en nämndeman som ändrat folkbokföring ändå kan anses representera det omgivande lokal- samhället.