prop · GT0395 · 2006-03-14 00:00:00 — Kommittén rekommenderade att öka samordningen mellan olika aktörer, särskilt polisen, och , för att öka förmågan att reagera skyndsamt och effektivt när ett barn försvunnit. för barnets rättigheter rekommenderade också att överväga att utse en god man för varje ensamkommande barn från ankomsten, att förbättra utbildningen för berörda yrkesgrupper i frågor om barnets rättigheter samt att tillse att generellt sett pröva barns flyktingskäl i ett barnperspektiv, särskilt genom att ge barns ansökningar företräde och utreda de särskilda former av förföljelse som kan innebära att ett barn är att betrakta som flykting enligt konvention. Principen om barnets bästa bör vara vägledande i asylprocessen, vilket bör framgå av riktlinjer.186 Även Evangeliska Frikyrkan har framfört att denna princip bör ges prioritet vid beslut om uppehållstillstånd som rör barn. Frågor om barn med diagnosen depressiv devitalisering, dvs. de s.k. apatiska barnen, har nämnts i såväl utvärderingen av den första handlingsplanen som av flera referensgrupper, såsom JK, av mänskliga rättigheter vid , Advokater utan Gränser och Evangeliska Frikyrkan. Regeringen har tagit ställning emot att fatta ett generellt beslut om att dessa barn skall få stanna i . har framhållits att inom ramen för nuvarande lagstiftning har möjlighet att ge uppehållstillstånd för barn som har livshotande sjukdomar. för barnets rättigheter framhöll vidare i sitt yttrande att vissa problem som togs upp fortfarande inte åtgärdats, bland annat vad gäller diskriminering av gömda barn. Flera företrädare för referensgrupperna, bland andra , , , och Asylkommittéernas Riksråd samt , har också understrukit vikten av att skydda utländska barns rättigheter medan de med eller utan tillstånd vistas i landet. har framfört att asylsökande och gömda barns rättigheter till bland annat vård och skola bör prioriteras i , dokument CommDH(2004)13. Många referensgrupper har framfört att barnets rätt till Skr. 2005/06:95 utbildning i största möjliga mån bör respekteras även i fråga om barn som hålls gömda och att skolan bör ses som en fredad zon i detta avseende. Bland annat har anfört att är tydlig i avseendet att den gäller för alla barn som vistas i ett land, oavsett rättslig status, och att därför bör se till att alla barn i får gå i skolan. Det bör påpekas mot bakgrund av dessa synpunkter att asylsökande barn och barn som hålls undan verkställighet av avvisningsbeslut har tillgång till fullständig sjukvård och tandvård. Barn vars föräldrar inte sökt asyl har dock endast tillgång till omedelbar vård. Asylsökande barn har också rätt till samma skolgång som barn bosatta i . Den fråga som är aktuell är alltså främst de gömda barnens skolgång. Frågan bör ses mot bakgrund av det förbud mot diskriminering som uttrycks i , artikel 2, och som omfattar alla konventionsrättigheterna, såsom rätten till utbildning. för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har påpekat att rätten till skydd mot diskriminering vad avser möjligheterna till skolgång avser alla barn i skolåldern som befinner sig i ett land, oavsett om de är medborgare i landet eller inte och om de har tillstånd att vistas där eller inte. Kommittén stödde sig i detta avseende på rätten till utbildning och rätten till skydd mot diskriminering såsom dessa rättigheter uttrycks i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och i samt på (1960) mot diskriminering i utbildningen. kommission mot rasism och intolerans (ECRI) rekommenderade i sin rapport att tillse att barn som befinner sig i landet utan tillstånd inte fråntas sin rätt till utbildning.187 3.8.6Personer som befinner sig i utan tillstånd Även frågor om rättigheter för vuxna personer som befinner sig här i landet utan tillstånd har tagits upp av referensgrupperna. I denna grupp finns både människor som vistas i landet utan uppehållstillstånd och som inte är asylsökande och personer som håller sig undan efter ett lagakraftvunnet avslagsbeslut på asylansökan. Det är framförallt två problem som lyfts fram när det gäller personer som befinner sig i denna situation, dels i vilken mån de får sjukvård, dels deras situation på arbetsmarknaden. I fråga om sjukvård kan konstateras att ersättningar till kommuner och landsting för sjukvård åt asylsökande inte omfattar denna grupp. Enligt hälso- och sjukvårdslagen skall dock erbjuda omedelbar hälso- och sjukvård åt den som vistas inom utan att vara bosatt där. Denna skyldighet omfattar även personer som vistas i utan tillstånd. Vad som skall anses som omedelbar vård prövas från fall till fall av den medicinskt ansvarige. Vård enligt smittskyddslagen gäller också för denna grupp. är inte skyldigt att tillhandshålla 187 , dokument CRI (2005) 26. vården kostnadsfritt eller till ett särskilt lågt pris. Ingen får dock nekas omedelbar vård på grund av bristande betalningsförmåga. har anfört i ett skriftligt yttrande att personer i denna grupp inte får tillräcklig behandling, såsom bromsmediciner. När dessa människor drabbas av aidssymptom får de i stället läggas in på sjukhus för akut vård, vilket ofta orsakar ett omfattande mänskligt lidande. Det finns risk för att de papperslösa personerna utnyttjas på arbetsmarknaden på ett sätt som strider mot svensk lag. vill dessa människor inte ge sig till känna för myndigheterna om detta inte är absolut nödvändigt. Flera företrädare för referensgrupperna, bland annat , har framfört under kartläggningsarbetet att borde ratificera FN:s konvention om migrerande arbetares rättigheter, vilken tillerkänner även papperslösa arbetare ett visst minimiskydd vad gäller rättigheter. I sammanhanget kan nämnas att den globala kommissionen om internationell migration (GCIM) har lagt fram sin rapport . I rapporten konstateras bland annat att det skydd som stadgas i konventionen om migrerande arbetares rättigheter i huvudsak följer redan av de sex andra centrala konventionerna om mänskliga rättigheter och av . träder en ny utlänningslag i kraft (2005:716). En ny instans- och processordning införs där beslut kan överklagas till migrationsdomstolar som andra instans och till en Migrationsöverdomstol som tredje instans. Migrationsdomstolarna utgörs av länsrätterna i , och . Kammarrätten i blir Migrationsöverdomstol. Kraven på domstolsprövning, tvåpartsprocess och en öppnare process samt ökad möjlighet till muntlig förhandling tillgodoses genom reformen. Regeringen kommer inte längre att fatta vägledande beslut eftersom den nya lagens praxis skall fastställas av domstol. Den nya lagen innebär också att skyddsbestämmelserna får en framträdande ställning. Så kallade politisk-humanitära skäl kommer i fortsättningen att utgöra en grund för uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov. Begreppet humanitära skäl tas bort som särskild tillståndsgrund. Om tillstånd inte kan ges enligt någon annan tillståndsgrund skall uppehållstillstånd dock kunna ges om det finns synnerligen ömmande omständigheter. Den sökandes hälsotillstånd, anpassning till det svenska samhället och situationen i hemlandet skall särskilt beaktas i denna prövning. I ärenden som rör barn behöver omständigheterna inte ha samma allvar och tyngd. Vidare införs nya grunder för uppehållstillstånd. Om ett internationellt organ med behörighet att pröva individuella klagomål mot , t.ex. , funnit att en avvisning strider mot ett internationellt åtagande, såsom , skall uppehållstillstånd ges om inte synnerliga skäl talar mot detta. Att uppehållstillstånd skall ges till en utlänning som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Skr. 2005/06:95 (vidarebosättning för s.k. kvotflykting) lagregleras. Genom en lagändring, som träder i kraft med den nya utlänningslagen , skall personer som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning få skydd som flyktingar i stället för, som , skyddsbehövande i övrigt. Även transpersoner berörs av ändringen. Kön och sexuell läggning hänförs därmed till begreppet tillhörighet till viss samhällsgrupp, vilket utgör ett av kriterierna för flyktingskap enligt om flyktingars rättsliga ställning. Med anledning av reformerna planerar utbildningar för domare och föredragande vid berörda domstolar. I utbildningen ingår flyktingrätt och asylrätt. Vidare bör nämnas att direktiv till en utredning om förvar av flyktingar m.fl. är under utarbetande inom . Direktivet till utredningen planeras bland annat omfatta en utvidgad översyn av förvarsverksamheten. 4Organisation och samordning av arbetet för de mänskliga rättigheterna Gentemot det övriga världssamfundet är det regeringen som ansvarar för att internationella åtaganden om mänskliga rättigheter följs. Olika staters interna organisations- och samordningsproblem kan aldrig utgöra en ursäkt för att de internationella åtagandena inte efterlevs. är en mängd aktörer på olika nivåer av förvaltningen involverade i arbetet med att skydda och främja rättigheterna. central nivå finns därför ett behov av överblick och samordning av skyddet för och arbetet med att främja de mänskliga rättigheterna. Genom den nationella handlingsplan som lades fram lade regeringen grunden för ett mer samlat synsätt på frågor om mänskliga Regeringens långsiktiga mål på området för de mänskliga rättigheterna hänvisar till bättre samordning av arbetet med att främja mänskliga rättigheter som en viktig metod för att uppnå full respekt för rättigheterna. Att uttryckligen relatera nationella förhållanden till de internationella reglerna om mänskliga rättigheterna är fortfarande ett relativt nytt sätt att arbeta och se på frågor inom den svenska offentliga förvaltningen. Medan rättighetsperspektivet har analyserats, lyfts fram i och skall genomsyra den svenska politiken för global utveckling, inklusive utvecklingssamarbetet, har detta perspektiv inte analyserats i någon högre grad i relation till nationella frågor och förhållanden. särskilt de ekonomiska och sociala rättigheterna. I utvärderingen av den första handlingsplanen nämns att det behövs en djupare förståelse av den Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning har betonat vikten av att särskild uppmärksamhet betydelsen av rättighetsperspektivet som sådant, oavsett sakområde, i arbetet med handlingsplanen. () har anfört att mänskliga rättigheter inte tas på tillräckligt allvar i domstolars och förvaltningsmyndigheters beslut. () har betonat att företrädare för den offentliga sektorn bör verka utifrån en respekt för och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna. JK har nämnt möjligheten att olika myndigheter, bland annat JK, uttryckligen skulle rapportera om sin verksamhet utifrån internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. vid har framfört att de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter bör få en tydligare ställning i den svenska rättsordningen för att i det konkreta fallet kunna ge det skydd som varit avsett på folkrättslig nivå, t.ex. genom att konventionerna inkorporeras eller genom en lagstadgad förpliktelse att beakta konventionerna. Vidare har det föreslagits i utvärderingen samt av ett par företrädare för referensgrupperna, bland andra , att regeringen tydligare skall markera att de konventioner om mänskliga rättigheter som har ratificerat är bindande för myndighetsutövning och rättsskipning i landet. En annan fråga som flera referensgrupper har nämnt under kartläggningsarbetet är den dubbla utsatthetens problematik, dvs. särskilda utsatthet som människor som utsätts för flera former av diskriminering eller människorättskränkningar befinner sig i. exempel kan nämnas att utbildningsstöd (Sisus) har framfört att det är viktigt att uppmärksamma kvinnor och barn med funktionshinder som har utländsk bakgrund. riskerar att hamna i bakgrunden i olika mer specificerade handlingsplaner och åtgärdspaket, men skulle kunna tas mer tydligt i beaktande inom ramen för en övergripande analys av betydelsen av respekt för de mänskliga rättigheterna inom olika sak- och samhällsområden. En ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna kan också ha en inverkan på frågor om samhällets organisering. perspektiv är det centrala att det finns tydliga regler för hur en rättighet skall tillgodoses, inte vilken del av samhället som har det operativa ansvaret för att detta sker. I utvärderingen av den första handlingsplanen framhålls att det är en utmaning inför det fortsatta arbetet för mänskliga rättigheter att planera och säkerställa effektiva åtgärder för rättigheterna på alla nivåer i samhället. , vars övergripande uppdrag är att analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras, skall enligt sina direktiv också beakta internationella åtaganden om mänskliga rättigheter.188 Det har nämnts såväl i utvärderingen av den första handlingsplanen som av flera företrädare för referensgrupperna, bland andra och , att det finns behov av att samla goda exempel och utarbeta indikatorer eller liknande verktyg som kan ställa de internationella reglerna om mänskliga rättigheter i direkt relation till olika delar av den svenska förvaltningen. indikatorer kan utformas som ett hjälpmedel dels för att mäta kunskap 188 Dir. 2004:93. och medvetenhet om rättigheterna, dels för att mäta skyddet och Skr. 2005/06:95 främjandet av rättigheterna, särskilt på det ekonomiska och sociala området, där det inte alltid är helt klart vilka krav de internationella reglerna ställer. finns ingen särskild myndighet som kan utföra dessa uppgifter. De ombudsmän som lyder under regeringen har en omfattande verksamhet, men deras uppdrag täcker endast några aspekter av mänskliga rättigheter. Under genomförandet av den första handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna har försökt arbeta utåtriktat och kunskapsspridande. Då det finns ett växande behov av utbildning och information om de mänskliga rättigheterna blir det dock allt svårare för myndigheten att själv tillgodose de önskemål som framställs. Detta innebär en begränsning av förutsättningarna för att bedriva ett mer omfattande och systematiskt arbete med att stärka kunskapen och medvetenheten om mänskliga rättigheter hos myndigheterna, kommunerna och landstingen. Flera företrädare för referensgrupperna har framfört synpunkten att en ombudsman för mänskliga rättigheter eller liknande institution borde inrättas i . I samband med utvärderingen av den första handlingsplanen framfördes förslag om inrättandet av en kommission för mänskliga rättigheter. Under kartläggningsarbetet har HO framfört att det behövs en nationell rättigheter med ett tydligt mandat i och att utgångspunkten för denna bör vara Paris- principerna, som antogs av 1993. Enligt dessa principer bör en sådan institution ha en fristående ställning och befogenheten att behandla vilken fråga som helst om mänskliga rättigheter. HO har påpekat att ett uppdrag att enbart övervaka efterlevnaden av svensk diskrimineringslagstiftning inte är tillräckligt. Även Röda Korset har framfört att en oberoende institution med helhetsansvar för mänskliga rättigheter borde inrättas. har anfört att de svenska ombudsmännens mandat är alltför begränsade för att motsvara det som sägs i Paris-principerna. Även för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har uppmanat att överväga att bilda en nationell och främjandet av alla mänskliga rättigheter, inklusive de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna.189 4.2Kommunernas och landstingens roll Den kommunala självstyrelsen är en del av den svenska förvaltningsmodellen. är det, som nämnts ovan, regeringen som har det yttersta ansvaret för att ratificerade konventioner om mänskliga rättigheter efterlevs på nationell nivå. HomO har betonat detta ansvar och att de styrinstrument som faktiskt finns, såsom lagstiftning, måste användas för att de internationella reglerna skall följas på alla nivåer av förvaltningen. HO har bland annat pekat på problemet med besluts- och domstolstrots i detta sammanhang. I utvärderingen av den första handlingsplanen sägs att primärkommunernas och landstingens roll för att skydda och främja rättigheterna är viktig, men inte tydligt 189 FN-dokument E/C.12/1/Add. Dilemmat mellan de internationella åtaganden som måste Skr. 2005/06:95 respekteras av hela den offentliga förvaltningen å den ena sidan, och den kommunala självstyrelsen å den andra, kräver nya grepp, konstateras det i utvärderingen. Det rekommenderas att ansvarigt statsråd tar upp dessa frågor med företrädare för Kommuner och Landsting. Såsom även nämns i avsnitt 5.4.6 har det framgått i diskussionerna med referensgrupperna under kartläggningsarbetet att de flesta kommuner och landsting inte arbetar med mänskliga rättigheter som begrepp. Det kan antas att kommunernas och landstingens intresse för frågor om skyddet och främjandet av mänskliga rättigheter kan ökas genom utbildning och verktyg som kan vara till hjälp för politiker och tjänstemän i den kommunala verksamheten. Under kartläggningsarbetet har det också framförts att den kommunala revisionens roll och kunskapsbehov i relation till frågor om mänskliga rättigheter skulle kunna diskuteras. I utvärderingen av den första handlingsplanen betonas vikten av en tydlig och samordnad styrning av myndigheternas arbete med frågor om mänskliga rättigheter. ses som det centrala instrumentet, där precisa skrivningar om uppdrag och återrapportering bör göras. Uppföljningen av resultaten bör vara grundlig. I utvärderingen rekommenderas att undersöker möjligheterna att utarbeta indikatorer för att mäta resultaten. Vidare rekommenderas det att vikten av ett rättighetsperspektiv tydliggörs i myndigheters instruktioner eller andra relevanta styrinstrument. Slutligen betonas vikten av ledningens stöd och kunskap och att fortbildning om mänskliga rättigheter även sker på denna nivå. Ett förslag som förts fram av några av de olika aktörer som utvärderaren haft diskussioner med är att ansvaret för att respektera och tillgodose mänskliga rättigheter skrivs in i verksförordningen (1995:1322) så att dessa frågor betonas som kontinuerligt relevanta och prioriterade. gör i ett skriftligt yttrande observationen att myndighetschefen enligt verksförordningen skall tillse att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. I sammanhanget kan nämnas att detta ansvar omfattar att beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller // en ekologisk hållbar utveckling, jämställdheten mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken.190 Flera av de synpunkter som förts fram i utvärderingen angående myndigheterna har också betonats av referensgrupperna, inte minst av myndigheterna själva. Flera myndigheter har understrukit vikten av preciserade, systematiska och återkommande uppdrag med tydliga återrapporteringskrav. anför i ett skriftligt yttrande att uppdrag som rör mänskliga rättigheter med fördel kan ges i regleringsbreven men då i form av mer övergripande mål. Myndigheten delar den uppfattning som framförs i utvärderingen om att kommande handlingsplan bör vara tydligare när det gäller ansvar och 190 Verksförordningen (1995:1322), 7 § 4 p. Vidare anför myndigheten att uppföljning är viktig, att Skr. 2005/06:95 utbildning bör genomföras kontinuerligt samt att verksamhetschefens intresse för frågorna är avgörande för att de skall få genomslag i den dagliga verksamheten. Även betonar regleringsbrevens betydelse och anser att utbildningar om mänskliga rättigheter bör vara återkommande och obligatoriska, och att uppdragen bör följas upp. Andra myndigheter som betonat vikten av preciserade uppdrag om mänskliga rättigheter i regleringsbreven är Jämställdhets- ombudsmannen (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), () och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). nämner i ett skriftligt yttrande att uppföljning och kontroll av statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter, mångfaldsfrågor och diskrimineringsfrågor bör samordnas mer. anser också att mänskliga rättigheter bör nämnas i regleringsbrevet som ett perspektiv som tillsammans med andra skall genomsyra verksamheten på olika sätt samt att konkreta utbildningsuppdrag är ändamålsenliga för att frågorna skall bli ett ämne för bland annat resultatdialoger. Det bör uppmärksammas att mänskliga rättigheter också kan aktualiseras som en fråga som olika granskande myndigheter skall bevaka. JO och JK har naturligtvis en central roll härvidlag. JK har under kartläggningsarbetet framfört att myndigheten tydligare skulle kunna lyfta fram de mänskliga rättigheterna i sitt arbete. Ett annat exempel på det är att JämO i samband med referensgruppsmötena fört fram förslaget att bör uppmärksamma jämställdhetsfrågor vid sina yrkesinspektioner. Sammanfattningsvis kan frågor om mänskliga rättigheter aktualiseras på flera sätt i myndigheternas verksamhet; som ett perspektiv som bör genomsyra myndighetens kärnverksamhet (och som därmed också bör vara ett föremål för information från myndighetens sida), som frågor som bör uppmärksammas av myndigheterna i egenskap av arbetsgivare, som ett ämne för kompetensutveckling samt som frågor som vissa myndigheter bör beakta vid sin granskning av offentlig verksamhet. Insatser som planeras inom området bör genomföras mot bakgrund av en analys av hur frågor om mänskliga rättigheter skall integreras i dessa olika aspekter av verksamheten. Vidare har det framgått under kartläggningsarbetet att olika perspektiv, såsom jämställdhets-, barn-, tillgänglighets- och diskrimineringsperspektiv, behöver samordnas med det mer generella perspektivet mänskliga rättigheter. Det har betonats såväl i utvärderingen av den första handlingsplanen som av en rad företrädare för myndigheter och andra referensgrupper att reglerings- breven är det centrala instrumentet för myndighetsstyrningen och att uppdrag i dessa bör kopplas till tydliga återrapporteringskrav samt uppföljning. 4.4Arbetsgruppen för mänskliga rättigheter Som ett led i arbetet för en bättre samordning av arbetet för mänskliga rättigheter på nationell nivå tillsattes en interdepartemental arbetsgrupp för mänskliga rättigheter. Arbetsgruppens mandat har Skr. 2005/06:95 förlängts och utökats . uppdrag omfattar bland annat att utarbeta ett förslag till en andra nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna. Detta arbete skall vara avslutat . I arbetet med handlingsplanen ingår också att genomföra den kartläggning av skyddet för mänskliga rättigheter i som presenteras här. Vidare har arbetsgruppen uppdraget att utgöra ett forum för information och diskussion om det internationella arbetet för mänskliga rättigheter samt att vid behov medverka i samordning och planering inför förhandlingar i internationella fora. Arbetsgruppen leds gemensamt av Justitiedeparte- mentet, enheten för demokratiutveckling, mänskliga rättigheter, nationella minoriteter, folkrörelsefrågor och idrott, samt Utrikes- departementet, enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt. Det har varit tydligt för arbetsgruppen under dess hittillsvarande arbete att gruppens samordnande funktion är viktig för arbetet med frågor om de mänskliga rättigheterna, vilka berör de flesta politikområden och alla departement. Förutom de centrala arbetsuppgifterna att utarbeta, genomföra, följa upp och utvärdera den första handlingsplanen för mänskliga rättigheter samt att utarbeta nästa handlingsplan samordnar arbetsgruppen flera uppgifter som berör många departement och politikområden. Två av dessa uppgifter har varit att planera och utforma utbildning om mänskliga rättigheter för personal och att arbeta med frågor om konventioner om mänskliga rättigheter. Närmare bestämt har gruppen arbetat med regeringens åtagande i den första handlingsplanen, att se över i vilken mån ytterligare konventioner och tilläggsprotokoll om mänskliga rättigheter kan ratificeras, samt att se över reservationer till sådana dokument för att överväga om de kan dras tillbaka.