prop · GT03177 · 2006-03-20 00:00:00 — Så skedde bl.a. vid utredningarna avseende mordet på en fackföreningsman och vid bilbomben mot två journalister i . Regeringen bedömer sammanfattningsvis, i likhet med de brottsbekämpande myndigheterna, att polisen har ett påtagligt behov av att kunna få använda tvångsmedel för att förhindra viss annan systemhotande brottslighet än den som huvudsakligen Säkerhetspolisen skall bekämpa enligt gällande ansvars- och uppgiftsfördelning inom polisen. Bör polisen ges möjlighet att använda tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott? Regeringens bedömning: Effektiviteten i brottsbekämpningen kom- mer att förbättras, om tvångsmedel får användas för att förhindra brott. Intresset av att vissa allvarliga brott förhindras väger tyngre än integritetsintresset för de presumtiva gärningsmännen och andra som kan bli föremål för tvångsmedelsanvändningen. Polisen bör därför ges möjlighet att använda tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ombudsmän, , , , , , , , Säkerhetspolisen, Brottsoffer- myndigheten, , , , Kust- bevakningen, Försvarsmakten, , , och () är positiva till prome- bedömning. Hovrätten över och , och har tillstyrkt att Säkerhetspolisen skall få använda tvångsmedel i sin verksamhet för att förhindra vissa allvarliga brott men har ansett att den öppna polisen inte bör ges någon motsvarande möjlighet. för Mänskliga rättigheter har ifrågasatt om en preventiv tvångsmedelsanvändning utgör en effektiv metod att förhindra brottslighet. Promemorians bedömning har avstyrkts av Justitiekanslern, vid , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , , , , Tidningsutgivarna och Svenska avdelningen av . Skälen för regeringens bedömning En effektiv brottsbekämpning kan, såsom har berörts i föregående av- snitt, vara beroende av att de brottsbekämpande myndigheterna får använda sig av vissa tvångsmedel. Användningen av tvångsmedel kan innebära ett intrång i den personliga integriteten. Så är regelmässigt fallet med de hemliga tvångsmedlen, t.ex. hemlig tele- avlyssning. De regler som styr tvångsmedelsregleringen bygger därför på en avvägning mellan å ena sidan samhällets och medborgarnas intresse av en effektiv brottsbekämpning och å andra sidan intresset av att skydda enskildas integritet. Innan de brottsbekämpande myndigheterna ges möjlighet att använda tvångsmedel i syfte att förebygga eller förhindra brott, måste det därför göras en avvägning mellan å ena sidan hur angeläget ingreppet är för att avslöja eller förhindra viss brottslighet, och å andra sidan den olägenhet eller skada som ingreppet innebär för i första hand den enskilde. En utgångspunkt vid denna avvägning är att integritetskränkande tvångsmedel inte bör få tillgripas i andra fall än där det är helt nödvändigt. Det måste finnas starka skäl och betydande vinster för det allmänna för att intrång av det slag som behandlas i detta lagstiftningsärende skall kunna övervägas närmare. De svårigheter som de brottsbekämpande myndigheterna har att komma potentiella gärningsmän på spåren och att förhindra mycket allvarliga brott skulle, som redan har berörts, kunna minskas om myndigheterna fick ökade möjligheter att använda tvångsmedel. sätter de grundläggande demokratiska principerna, däribland respekten för individens rätt till personlig integritet, gränser för vilka medel och metoder som kan tillåtas i samhället. Vidare bör de brottsbekämpande myndigheterna inte ges sådana befogenheter att medborgarnas tilltro till myndigheterna och rättssystemet påverkas negativt. Skadan som ett minskat förtroende för de brottsbekämpande myndigheterna kan medföra kan vara större än nyttan av att viss brottslighet kan förhindras. En annan utgångspunkt är att ingen medborgare i varje situation kan hävda en absolut rätt till handlingsfrihet eller rätt att bli lämnad i fred från samhällets organ. menade att regler som syftar till att skydda den enskildes personliga integritet måste förses med olika, i skilda situationer, mer eller mindre vittgående undantag, eller på något annat sätt begränsas i sin giltighet så att andra människors och samhällets intressen i övrigt inte träds för när (SOU 1970:47 s. 56). Regeringen delar den uppfattningen. I det följande redovisas regeringens avvägning mellan å ena sidan behovet av och effektiviteten hos en ny reglering och de integritetsintrång som en ny reglering kan medföra. Regeringen har i avsnitt 8 konstaterat att såväl Säkerhetspolisen som den öppna polisen i vissa avseenden har ett påtagligt behov av att kunna använda tvångsmedel innan förundersökning har kunnat inledas. Enligt regeringens bedömning måste det ifrågasättas om inte möjligheterna till tvångsmedelsanvändning i ett tidigt skede mot särskilt allvarlig brottslighet är beskuren på ett sätt som kan anses vara svårt att förena med medborgarnas krav på att polisens förebyggande arbete skall bedrivas effektivt. I detta sammanhang bör det framhållas att möjligheter till preventiv tvångsmedelsanvändning för att förhindra vissa allvarliga brott finns bl.a. i , , , , , och , se bilaga 6. En principiell invändning mot regler som ger möjlighet att använda hemliga tvångsmedel redan innan förundersökning har inletts skulle kunna vara att det är möjligt att inleda förundersökning om någon är misstänkt för stämpling, försök eller förberedelse till vissa brott, dvs. i ett skede före brottets fullbordan, och att nya regler därför inte skulle ha någon större betydelse. Både Hovrätten över och och har framfört invändningar av detta slag. Regeringen menar dock att de möjligheter som nuvarande regler ger inte är tillräckliga. Som grundläggande förutsättning för straffprocessuella tvångsmedel uppställs att det finns anledning att anta att någon form av brott redan har begåtts. Detta brott kan i och för sig vara ett stämplings- eller förberedelsebrott. Sådana osjälvständiga brottsformer kan dock inte betraktas isolerade utan måste avse en bestämd gärning. Tvångsmedel vid misstanke om att straffbar stämpling, försök eller förberedelse till brott har förövats förutsätter alltså att det finns en konkret, objektivt underbyggd misstanke om att ett fullbordat brott av visst slag är under planerande. En annan sak är att gärningsmännens uppsåt för straffansvar inte behöver avse en och rum specificerad gärning, utan det räcker med att deras uppsåt täcker att brott av ifrågavarande slag förr eller senare kommer till stånd (se t.ex. SOU 1996:185 Straffansvarets gränser del 1, s. 277 med hänvisningar). Om de angivna grundförutsättningarna prövas på ett givet spanings- ärende, uppstår frågan i vilken grad tvångsmedlet i praktiken blir användbart för att förhindra brottets fullbordan. På spaningsstadiet saknas ofta kunskaper om det tänkta huvudbrottet. Det framstår vidare som rimligt att förmoda att något straffbart förstadium till huvudbrottet normalt inte ens i objektiv mening föreligger förrän i anslutning till, exempelvis, de telefonkontakter de brottsbekämpande myndigheterna vill avlyssna. Det är därför i praktiken ofta svårt att kunna bilda sig någon uppfattning om det är fråga om ett huvudbrott av så allvarligt slag att det kan bli aktuellt med tillstånd till tvångsmedelsanvändning. Tvångsmedlet blir således inte möjligt att använda på spaningsstadiet. Kravet på att i vart fall stämpling, försök eller förberedelse till ett huvudbrott skall kunna konstateras, kan därför innebära betydande begränsningar i möjligheterna att använda tvångsmedel i syfte att förhindra fullbordade brott. Detta leder i sin tur till att myndigheternas möjligheter att förhindra förekomsten av allvarliga brott i praktiken minskar väsentligt. Nuvarande rättsläge framstår alltså inte som tillfredsställande när det gäller mycket allvarliga brott, dvs. brott som riktas mot de allra viktigaste samhällsvärdena. Som redan har berörts krävs det här effektiva åtgärder för att bekämpa en ofta välorganiserad och allvarlig brottslighet. Om dessa åtgärder inte kan vidtas, kan det i värsta fall leda till stort mänskligt lidande och till omfattande materiella skador. Själva lagföringen är här av stort intresse från samhällsskyddssynpunkt. Men det allra viktigaste är att brottet inte fullbordas. Och även om resultatet skulle bli endast en måttlig ökning av antalet förhindrade brott, kan det vara av synnerligen stort värde för samhället och dess invånare. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att en möjlighet till tvångsmedelsanvändning för att förhindra att mycket allvarliga brott begås kommer att bli ett effektivt verktyg för att bekämpa sådan brottslig verksamhet. En särskild fråga som bör ställas i detta sammanhang är om det finns en risk för att de brottsbekämpande myndigheterna kommer att missbruka regelverket, exempelvis genom att använda sig av hemliga tvångsmedel för att söka efter uppgifter som inte rör det befarade brott som legat till grund för tillståndet till tvångsmedelsanvändningen. I finns såväl regler som syftar till att motverka missbruk av sådana medel som olika organ för kontroll av tvångsmedlens användning. I regeringsformen finns bestämmelser till skydd för grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. angående tvångs- medelsanvändning. I och andra lagar finns uttryckliga bestämmelser om de hemliga tvångsmedlens innebörd, användningens omfattning och varaktighet samt under vilka förutsättningar de får användas. Det finns också bestämmelser om vilka organ som är behöriga att ansöka om, ge tillstånd till eller verkställa en tvångsmedelsåtgärd. De brottsutredande myndigheterna är under en förundersökning skyldiga att iaktta saklighet och objektivitet samt att tillvarata såväl den misstänktes som andra personers intressen. Användningen av hemliga tvångsmedel är undantagslöst underkastad domstols prövning. Det finns även ett omfattande regelverk som rör sekretess och behandling av personuppgifter. Tillämpningen kontrolleras på olika sätt. håller regeringen underrättad om verksamheten vid den öppna polisen och vid . får från regeringen en skrivelse för tillämpningen under det föregående året av de aktuella tvångs- medelsbestämmelserna. bereder bl.a. ärenden som rör de brottsutredande myndigheterna och hemliga tvångsmedel. I propositionen Överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel m.m. (prop 2004/05:143) uttalades att risken för att hemliga tvångsmedel används på ett inte avsett sätt i brottsförebyggande syfte får anses liten. Det framhölls bl.a. att det inte finns några indikationer på att uppgifter om andra begångna brott aktivt eftersöks på ett sådant sätt att polis eller åklagare försöker vilseleda domstolen genom att felaktigt påstå att en utredning avser ett helt annat och grövre brott än det man avser att utreda. Det påpekades att domstolen, när den tar ställning till en begäran om tvångsmedelsanvändning, bl.a. skall undersöka om syftet med tvångsmedelsanvändningen kan nås på ett mindre ingripande sätt samt se till att tvångsmedlet används på ett sätt som medför så litet ingrepp som möjligt för den enskilde. Den skall också se till att tvångsmedlet används enbart under tid som kan bedömas nödvändig för att det angivna syftet skall nås. Regeringen har samma uppfattning . Det finns också i det här sammanhanget anledning att framhålla att offentliga ombud skall bevaka den misstänktes intressen i tillståndsärendet och att ombudet har möjlighet att bl.a. överklaga beslut om tvångsmedelsanvändning till högre instans. har det framförts att individens ställning har kommit att försvagas på detta område. Justitiekanslern har framfört liknande kritik och uppgett sig sakna en helhetssyn i lagstiftningsarbetet, en samlad analys av förhållandet mellan den totala verkan av tvångsmedel och annan övervakning och skyddet för den personliga integriteten. Han har vidare påtalat att fått i uppdrag att analysera detta beträffande den nuvarande lagstiftningen (Dir 2004:51) och att det finns anledning att avvakta resultatet av kommitténs arbete innan ytterligare förändringar av stor betydelse genomförs. arbete skall slutredovisas . , , för mänskliga rättigheter och Svenska avdelningen av internationella Jurist- kommissionen har framfört samma uppfattning. Med undantag av för mänskliga rättigheter har de sistnämnda remissinstanserna också uppgett att integritetsskyddet inte tillräckligt har beaktats i promemorian. De har bl.a. därför avstyrkt promemorians förslag. Regeringen delar inte denna bedömning. I likhet med flertalet remissinstanser anser regeringen att medborgarnas berättigade krav på trygghet och skydd mot terrorism och annan samhällsfarlig brottslighet väger tyngre än de presumtiva gärningsmännens intresse av skydd mot övervakning och kontroll. Användandet av hemliga tvångsmedel kan i och för sig inkräkta på tredje mans integritetsintresse, t.ex. en person som talar i telefon med en presumtiv gärningsman. De behovs- och effektivitetsskäl på det brotts- förebyggande området som talar för förslaget väger emellertid så tungt att tredje mans integritetsintresse i viss mån måste få stå tillbaka i dessa fall. I avsnitt 6 behandlas de krav som måste ställas på lagstiftningen enligt regeringsformens och krav. Det kan konstateras att varken regeringsformen eller uppställer något förbud mot att använda tvångsmedel i brottsförebyggande syfte. Av praxis framgår tvärtom att varje stat har utrymme att bestämma om och i vad mån ett intrång är nödvändigt för något av de i artikeln angivna skyddsintressena, såsom t.ex. intresset av att förebygga brott. Som framgår av bilaga 6 tillåter också en lång rad andra stater som är bundna av att tvångsmedel får användas i detta syfte. Lagrådet har ansett att det finns aspekter av den nu föreslagna lagstiftningen som skulle vara förtjänta av att övervägas av i samband med regler som gäller för användningen av tvångsmedel i andra sammanhang. Till sådana övergripande problem hör enligt Lagrådet t.ex. frågan om och i vilken utsträckning det av rättssäkerhetsskäl och med hänsyn till konventionsåtaganden bör finnas en skyldighet att i efterhand lämna underrättelse om vidtagna hemliga tvångsåtgärder till den som varit föremål för sådana åtgärder. Regeringen konstaterar att det normalt inte ligger inom ramen för utredningsuppdrag att utredningen skall yttra sig över pågående lagstiftningsärenden. Inte heller Prop. 2005/06:177 har givits en sådan uppgift. har bl.a. till uppgift att göra en samlad analys av förhållandet mellan den totala verkan av den nuvarande lagstiftningen om tvångsmedel och annan övervakning och skyddet för den personliga integriteten. Det är inte kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom lagstiftningen, utan bara att lämna förslag på eventuella generella bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Frågan om en underrättelseskyldighet av det slag som Lagrådet tagit upp nämns inte i kommitténs direktiv. Regeringen delar i och för sig uppfattningen att frågan bör utredas (se nedan) men anser att det bör ske i särskild ordning. Det finns därför inte anledning att avvakta resultatet av kommitténs arbete. Det ovan sagda hindrar inte att regeringen i detta lagstiftningsärende självständigt överväger förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel, tillsammans med hemlig rumsavlyssning, och skyddet för den personliga integriteten. Enligt vad regeringen föreslår i denna proposition skall hemliga tvångsmedel endast kunna komma i fråga för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och endast i de fall då det inte är möjligt att få information om sådan förestående brottslig verksamhet på något annat sätt. Mot den bakgrunden bedömer regeringen att den föreslagna tvångsmedelsanvändningen inte på något påtagligt sätt påverkar förhållandet mellan samhällets tvångsmedelsanvändning och skyddet för den personliga integriteten. Lagrådet har vidare uttalat att frågan huruvida rätten enligt artikel 13 i konventionen till ett effektivt rättsmedel är tillgodosedd kan medföra särskilda problem, med hänsyn till att den som utsatts för tvångsmedlen enligt de föreslagna bestämmelserna normalt inte får någon underrättelse om det intrång han utsatts för. Enligt regeringens bedömning kan det såsom redan konstaterade (se SOU 1998:46 s. 434) mot bakgrund av avgöranden (se bl.a. Klass m.fl. mot , , appl. 5029/71) inte hävdas att eller praxis från ställer upp något generellt krav på att den enskilde skall underrättas om tvångsmedelsanvändningen i efterhand. Regler om sådan underrättelse torde endast vara ett moment av flera som kan beakta vid en prövning av om ett lands lagstiftning om t.ex. hemlig teleavlyssning tillhandahåller tillgång till ett effektivt rättsmedel i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 13. Det kan dock konstateras att det uppkommer särskilda problem när den som tvångsmedelsanvändningen avser inte har kännedom om de förhållanden som kan ha innefattat ett brott mot konventionen. Ett exempel är hemlig teleavlyssning, som behandlades av i det ovannämnda avgörandet. Domstolen framhöll att det vid hemlig teleavlyssning är svårt eller ibland omöjligt att använda normala rättsmedel och att ett effektivt rättsmedel i det speciella sammanhanget måste förstås som ett så effektivt rättsmedel som möjligt med hänsyn till de särskilda omständigheterna. infördes en lagstiftning som innebär att offentliga ombud skall närvara i ärenden där domstol beslutar om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Enligt vad regeringen föreslår i avsnitt 10.4 skall systemet med offentliga ombud gälla även vid domstolens prövning av tillstånd till tvångsmedelsanvändning enligt den nu föreslagna lagen. Det offentliga ombudets medverkan innebär att det skapas ytterligare en viktig kontrollmekanism som, i motsats till ett underrättelseförfarande eller den granskning som regering, riksdag, JO eller Justitiekanslern kan utföra, har den fördelen att den verkar innan tvångsmedlet har beslutats. Det offentliga ombudet skall ha full insyn i ärendet hos domstolen. Ombudet skall ha rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet till dess det avslutats. Han eller hon skall också ha rätt att yttra sig i ärendet och ha rätt att överklaga domstolens beslut. För det fall det offentliga ombudet uppmärksammar missförhållanden är det en naturlig följd av uppdraget att han eller hon påtalar det för JO eller Justitiekanslern (se prop. 2002/03:74 s. 24). Enligt regeringens bedömning har förslaget att offentliga ombud skall delta i ärenden om tvångsmedelsanvändning av det aktuella slaget väsentlig betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Genom det offentliga ombudet kan beslutet om tvångsmedelsanvändning prövas i ytterligare en domstolsinstans eller komma under JO:s eller Justitiekanslerns granskning. Både JO och Justitiekanslern kan agera efter klagomål eller på eget initiativ. Därtill kommer den parlamentariska kontroll över tillämpningen av reglerna om hemliga tvångsmedel som utövas av (se vidare avsnitt 5.6). Enligt regeringens bedömning får den svenska ordningen, med bl.a. domstolsprövning och offentliga ombud med de uppgifter som har angetts ovan, jämte den extraordinära tillsyn som utförs av JO och Justitiekanslern och den parlamentariska efterhandskontroll som utövas av , anses uppfylla de krav som ställs i artikel 13. Trots denna slutsats anser regeringen att det finns starka skäl att införa en underrättelseskyldighet vid bl.a. det slag av tvångsmedelsanvändning som behandlas i denna proposition. För enskilda innebär en sådan underrättelseskyldighet en möjlighet att själv reagera genom att t.ex. kräva ersättning för skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. För rättsväsendet och samhället i stort bidrar en underrättelseskyldighet till en ytterligare kontroll av att hemlig rumsavlyssning tillämpas restriktivt i enlighet med lagen. Regeringen avser därför att införa sådan underrättelseskyldighet. När, hur och till vilka informationen skall lämnas kräver dock ytterligare överväganden. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning med uppgift att skyndsamt lämna förslag på lagstiftning om underrättelseskyldighet vid användning av tvångsmedel enligt vad som behandlas i denna proposition och annan användning av hemliga tvångsmedel. Utredningen kommer dessutom få i uppdrag att utvärdera det införda systemet med offentliga ombud och vid behov lämna förslag på förbättringar av systemet. Det är regeringens målsättning att ett förslag om underrättelseskyldighet avseende användningen av hemliga tvångsmedel skall föreläggas så snart det är möjligt under /07. Justitiekanslern och vid Prop. 2005/06:177 universitet har ifrågasatt om inte promemorians förslag innebär en otillåten inskränkning av rättighetsskyddet i regeringsformen. anser bl.a. att förslaget kan medföra en sådan otrygghet som kan utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Regeringens förslag nedan innebär vid en jämförelse med promemorians förslag betydande inskränkningar i möjligheten att använda tvångsmedel för att förhindra brott, bl.a. genom att misstankar som enbart riktar sig mot organisationer eller grupper inte skall kunna ligga till grund för tvångsmedelsanvändningen. Med hänsyn till det föreslagna tillämpningsområdet kommer det därför inte att bli fråga om någon ny omfattande tvångsmedelsanvändning. Regeringen delar bl.a. därför inte Justitiekanslern och fakultetsnämndens farhågor. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att övervägande skäl talar för att polisen ges möjlighet att använda tvångsmedel för att förhindra viss särskilt allvarlig brottslighet. Även om integritetsintresset inte har sådan tyngd att det på ett avgörande sätt talar emot att ge polisen möjlighet till tvångsmedels- användning för att förhindra brott, bör det få genomslag på så sätt att det i regelverket säkerställs att tvångsmedel för att förhindra att vissa allvarliga brott begås får tillgripas endast i sådana fall där ett integritetsintrång bör kunna anses fullt rimligt. Som Tidningsutgivarna har uppgett kan några generellt vidgade befogenheter till tvångsmedels- användning därför inte vara aktuella. De föreslagna åtgärderna bör förses med särskilda rättssäkerhetsgarantier innefattande en förstärkt granskning av tvångsmedelsanvändningen. Det integritetsintrång som det föreslagna systemet ofrånkomligen kommer att medföra, kan därvid mötas på olika sätt, bl.a. genom krav på domstolsprövning och deltagande av offentliga ombud. 10En ny lag om tvångsmedelsanvändning för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott 10.1Vilka tvångsmedel skall få användas i syfte att förhindra vissa särskilt allvarliga brott? Regeringens förslag: Polisen skall få använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning för att förhindra vissa allvarliga brott. Polisen skall i samma syfte också få genomföra postkontroll, dvs. öppna, undersöka och granska försändelser. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens på så sätt att det i promemorian föreslås att även husrannsakan skall få användas samt att föremål som då påträffas skall kunna medtas och undersökas utan att föremålet tas i beslag. Remissinstanserna: Av de fåtal remissinstanser som särskilt yttrat sig i denna del har förklarat sig inte ha några invändningar mot promemorians förslag. för Mänskliga rättigheter, och har ifrågasatt förslaget vad avser husrannsakan. De två sistnämnda remissinstanserna har bl.a. påpekat att detta förslag medför en risk för rättsosäkerhet. Skälen för regeringens förslag Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning De tvångsmedel som framför allt är av intresse för polisen i dess brottsförebyggande verksamhet är sådana som ger tillgång till information. Av polisens egna exempel framgår att det är främst hemliga tvångsmedel som efterfrågas. I likhet med bedömer regeringen att polisen bör ges möjlighet att använda i vart fall hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning.