prop · GT03160 · 2006-03-22 00:00:00 — I syfte att undvika beskattning skulle tankbåtar, mer eller mindre permanent, kunna erbjuda bunkring till havs. Regeringen ser allvarligt på de miljörisker sådan verksamhet skulle kunna vara förknippad med. redovisar i utredningen bedömningen att energiskatt på inrikes bunkerolja sannolikt också skulle få negativa konsekvenser från ett regionalpolitiskt perspektiv och föreslår att frågan bör belysas ytter- ligare om regeringen vill gå vidare med frågan. Fiskeriintressen fram- håller att en skatt på bunker särskilt skulle drabba det mindre, kustnära fisket som regionalt är av mycket stor betydelse för sysselsättningen. I flera remissvar beskrivs risker för negativa konsekvenser för skärgårds- samhällen. Utredningen påpekar också att den kostnadsökning som en bränslebe- skattning på inrikes trafik skulle medföra i stor utsträckning skulle drabba den offentliga sektorn, bl.a. genom ökade kostnader för trafik- huvudmännen, för Rikstrafiken som handlar upp Gotlandstrafiken, för som driver ett stort antal vägfärjor och för egna fartyg. Flera remissinstanser anser att beskattning av bunker som används i offentlig verksamhet vore en onödig rundgång av offentliga medel och föreslår att andra medel används för att styra verksamheten i miljöanpassad riktning. Som ett uttryck för att det är möjligt framhålls att , såväl som , satsat stora resurser på att miljö- anpassa sin fartygsdrift. Regeringens samlade bedömning är att det i princip vore önskvärt ur transportpolitisk och miljömässig synpunkt att inkludera sjöfarten i ener- gibeskattningen. Det är dock klart olämpligt att nationellt införa energi- beskattning på bunkerolja, både för inrikes och för utrikes trafik. Netto- utfallet beträffande miljöpåverkan är oklart, risker med bunkring till havs är allvarliga, de regionala och konkurrenssnedvridande effekterna är inte tillfredsställande belysta och kontrollproblemen skulle bli betydande. Beskattning av bunker skulle också strida mot regeringens ambition att stödja det småskaliga kustfisket, såsom det beskrivits i regeringens pro- position Kust och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51). Regeringen bedömning: bör fortsatt arbeta internationellt för ökad användning av miljödifferentiering av luftfartsavgifter. Styrmedel som syftar till att minska flygets utsläpp av växthusgaser bör införas på internationell nivå. bör verka inom EU och för att sådana styrmedel införs. redovisning av marginalkostnadsuppdraget: Prop. 2005/06:160 har utrett förutsättningarna för och effekterna av att be- skatta luftfartens bränsle i enlighet med de möjligheter som EU:s energi- skattedirektiv erbjuder. menar att en skatt på flygbensin kan vara motiverad ur ett transportpolitiskt perspektiv. En eventuell be- skattning av flygbensin bör i så fall omfatta både privata och yrkes- mässiga ändamål. Däremot konstaterar att beskattning av flygfotogen är mer komplicerad, främst på grund av flygets internatio- nella karaktär och den mängd internationella överenskommelser som reglerar luftfarten. Det finns stora möjligheter att kringgå beskattning av inrikestransporter genom s.k. ekonomitankning utomlands. En fotogen- skatt har mycket olika styreffekter beroende på om den införs i ett enskilt land eller i flera länder genom omförhandlade bilaterala luftfartsavtal. De olika fallen har olika konsekvenser för konkurrenssituationen för flyg- bolagen men också för vilka miljöeffekter som kan uppnås. Remissinstansernas synpunkter: Remissinstanserna har främst kommenterat möjligheterna att införa skatt på flygfotogen. De remissin- stanser som företräder flyg- och transportindustrin, petroleumindustrin samt näringslivet är negativa till införandet av skatt på flygfotogen. Väg- verket och menar att flygets internationella karaktär gör ett ensidigt svenskt agerande ineffektivt. bör i stället verka internationellt för en harmonisering av beskattning och prissättning av luftfartens bränslen. ser svårigheter att upprätthålla en effektiv kontroll vid en differentierad beskattning av flygfotogen. VTI och är till övervägande del positiva. anser att dagens skatte- befrielse av luftfarten orsakar en snedvridning i relation till väg- och järnvägstrafik. Både och anser att skatt på flygfotogen kan införas fram till dess luftfarten ingår i EU:s handelssystem för utsläpps- rätter. anser att handel med utsläppsrätter bör kompletteras med en koldioxidskatt. och Svenska Naturskyddsföre- ningen är positiva till skatt på flygbränsle. Regeringens bedömning: införde nya startavgifter med utvecklad miljödifferentiering enligt den s.k. ERLIG-modellen. Det nya avgiftssystemet har utvecklats inom ECAC under ledning av . Regeringen kan konstatera att systemet ligger i linje med den ambition som angavs i verkets marginalkostnads- uppdrag , dvs. att möjligheten att basera avgiftsdifferentieringen på skillnader i marginalkostnader skulle prövas. infrastrukturproposition gjorde regeringen bedömningen att fortsatt bör arbeta nationellt och internationellt för ökad miljö- differentiering av luftfartens avgifter (prop. 2001/02:20). Det internatio- nella arbete som bedrivit har också bidragit till att utanför infört miljödifferentierade landningsavgifter enligt ERLIG-modellen och att , nationellt, avser införa mot- svarande system. När EU:s förordningar om det gemensamma luftrummet förhandlades lyckades inte få stöd för miljödifferentie- ring av undervägsavgifterna (en-route-avgifterna). Därmed saknas förut- sättningar att driva frågan om marginalkostnadsbaserad miljödifferentie- ring i den översyn av Eurocontrolavgifterna som pågår. All förbrukning av flygbensin och flygfotogen är be- friad från skatt. Skattebefrielsen för internationell luftfart grundar sig på överenskommelser inom . I Chicagokonventionen har signatärstaterna enats om att inte beskatta internationellt flygbränsle. Överenskommelsen har befästs genom att skattebefrielse skrivits in i en mängd bilaterala avtal som reglerar luftfarten mellan medlems- stater. Frågan om beskattning av flygbränslen har diskuterats kontinuerligt inom EU. Genom en ändring av energiskattedirektivet tillåts numera be- skattning av flygbränsle för inrikes trafik. Genom att ingå bilaterala avtal kan medlemsstaterna komma överens om att även beskatta flygbränsle som förbrukas i trafik länderna emellan. Den inrikes flygmarknaden fungerar inte som ett slutet system utan tvärtom finns goda möjligheter för flygbolagen att kringgå en skatt på flygfotogen genom att tanka utomlands. Ekonomitankning urholkar de positiva effekterna i form av minskade växthusgasutsläpp som en skatt syftar till. Att lyfta extra bränsle kräver energi vilket genererar ökade koldioxidutsläpp. Regeringen anser att det inte är lämpligt att införa en beskattning av flygfotogen för inrikes trafik, utan inväntar resultaten av nedan nämnda utredning om beskattning av flygbränsle. För att undvika ekonomitankning behövs gemensamma EU-regler för allt flyg eller åt- minstone att förhandlar fram avtal med närliggande länder om att undanta flyget från skattebefrielse. kommer i första hand att fort- sätta att verka internationellt för att flyget tas in i det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter. Marknaden för flygbensin är avsevärt mer begränsad än marknaden för flygfotogen. Förbrukningen av flygbensin i uppgår till mellan 5 000 och . Detta motsvarar ungefär den årliga bränsleför- säljningen vid en större svensk bensinstation. Flygbensin används som drivmedel i mindre flygplan, s.k. sportflygplan och i vissa helikoptrar. Andelen bensin som förbrukas för privat nöjesflygning tros vara . Övrig flygbensin förbrukas av mindre bolag och flygklubbar som utför exempelvis persontransporter i glesbefolkade eller otillgäng- liga områden, flygskoleverksamhet eller inspektion av kraftledningar. Regeringen bedömer att en skatt på flygresor bör införas, utformad som en skatt på transporterade passagerare. Det är önskvärt att en skatt utformas med möjlighet att ta regionalpolitiska hänsyn och att en skatt i övrigt skall kunna innehålla olika differentieringar för att uppnå mest ändamålsenliga styreffekt. Regeringen har beslutat lag- rådsremiss om skatt på flygresor. Avsikten är att skatt skall tas ut . Om ett effektivare styrmedel senare införs är avsikten att detta skall ersätta skatten på flygresor. Regeringen avser att tillsätta en utredning med uppgift att utreda förutsättningar, lämplighet och utformning av en skatt på flygbränsle i , inrikes och bilateralt med andra länder. 13.1Förutsättningar för det internationella arbetet Regleringen av transporter är till sin natur i hög grad internationell. De har utvecklingen av den rättsliga ramen för de olika trafikslagen till väsentlig del ägt rum i mellanstatliga organisationer, så- som till exempel IMO och . EU:s transportpolitik har i viss ut- sträckning kommit att hamna mellan den internationella regleringen och de nationella reglerna, som inte sällan är utformade för att skydda in- hemska marknader. För och för andra länder i den nordligaste delen av gäller vissa speciella villkor för transporterna. Särskilt utmärkande förut- sättningar är de långa kusterna, vinterklimatet, den låga befolkningstät- heten och de jämförelsevis små godsvolymerna. Särskilt tydliga blir dessa förhållanden i EU där och andra randstater, jämfört med de mer centrala medlemsstaterna, har längre avstånd till och svårare villkor för att nå de stora europeiska marknaderna. När en växande del av transporterna och trafiken blir gränsöver- skridande leder detta ofrånkomligen till att transportsystemen i ökad ut- sträckning måste integreras över nationsgränserna. I flera fall är de frågor som skall lösas av sådan karaktär att det endast kan ske genom inter- nationella överenskommelser. Till vilket forum insatserna skall kon- centreras är mycket beroende av den behandlade frågans art. Internatio- nella samarbetsorgan återfinns på olika nivåer, såväl mer globalt i t.ex. IMO eller som regionalt i EU eller i Östersjösamarbetet. Samar- betet kan emellertid också ske bilateralt. geografiska läge och internationella beroende medför sålunda att vi i hög grad måste se transportpolitiken från en internationell ut- gångspunkt. Betydelsen och omfattningen av det internationella trans- portsamarbetet blir allt större. agerande i internationella fora skall självfallet, oavsett var det äger rum, styras av den inriktning och de prioriteringar som regering och riksdag genom transportpolitiken lagt fast för aktuellt område. Ett samordnat svenskt agerande i olika organ är en grundläggande förutsättning för ett trovärdigt och framgångsrikt in- ternationellt arbete. förändras det formella samarbetet i på så sätt att det koncentreras till vissa bestämda områden medan andra områden inte längre omfattas. Det innebär bl.a. att transportområdet nu- mera ligger utanför rådets direkta ansvar. Regeringens bedömning: bör även i fortsättningen ta aktiv del i de viktiga internationella organen för utvecklingen av de internationella regelverken på transportområdet. Det är viktigt att det internationella arbete som utförs av myndigheterna i ökad utsträckning samordnas med Skälen för regeringens bedömning: bidrar till att utveckla det internationella samarbetet på transportområdet bl.a. genom att aktivt delta i flera internationella organisationer. De viktigaste av dessa organi- sationer beskrivs kortfattat i det följande. Europeiska transportministerkonferensen, CEMT, har 43 fullvärdiga medlemsländer och åtta som är associerade eller Organisationens främsta uppgifter är att hjälpa till med skapandet av ett integrerat landtransportsystem i samt att vara ett forum för samråd mellan transportministrarna i EU och resten av län- Den arbetar främst med att ta fram resolutioner som är frivilliga för medlemsstaterna att följa. CEMT har också infört ett system med multilaterala tillstånd för transporter av gods på väg. sådana tillstånd kan åkeriföretag från ett medlemsland utföra transporter inom hela CEMT-området. Det gäller dock inte cabotage, dvs. åkare från ett land utför inrikes transporter i ett annat land. Internationella civila luftfartsorganisationen, , är FN:s globala organ på luftfartsområdet. Dess främsta uppgift är att ta fram och fast- ställa regler och rekommendationer för den internationella luftfarten. Tyngdpunkten ligger på arbetet med flygsäkerhet och miljö. nens säte är förlagt till och den består av knappt 189 medlems- Internationella sjöfartsorganisationen, IMO, är FN:s globala organ Organisationen har en viktig roll i arbetet med att skapa grundläggande internationella regler för sjöfarten med fokus på sjösäker- het och miljö. organiserar IMO 163 medlemsstater och har sitt säte i . Organisationen för internationell järnvägstrafik, OTIF, med 41 med- lemsstater har sin bas i . Organisationen ansvarar för konventionen om internationell transport med järnväg (COTIF), de civilrättsliga reg- lerna om transport av passagerare och gods i internationell trafik ( och ) samt reglerna om internationell transport av farligt gods (RID). UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) är FN:s ekonomiska regionala kommitté för som bl.a. är verksam inom Antalet medlemsstater uppgår till 55 och kommittén har sitt säte i . På transportområdet är UNECE kanske mest in- tressant för sitt arbete att genom internationella konventioner harmoni- sera vägtrafikregler, vägmärken, körkortsregler, regler för transport av farligt gods och tekniska regler för vägfordon. riellt samarbete med miljö- och hälsosektorerna. WTO () är det globala internationella sam- arbetsorganet för handelsregler mellan världens stater med mer än 140 Syftet med organisationen är att underlätta handeln med gods och tjänster, bl.a. transporter, mellan medlemsstaterna. UNCITRAL (United Nations Commission on International Trade ) är för internationell handelsrätt. Där utarbetas en konvention med civilrättsliga bestämmelser om godstrans- porter som är av betydelse för svenska transportörer och transportköpare. deltar också aktivt i de internationella oljeskadefondernas (IOPCF) verksamhet. Fonderna har sitt säte i . De har till uppgift att betala ersättning för oljeskador i de fall tillräcklig ersättning inte har kunnat fås från den ansvarige fartygsägaren. Fonderna ägnar sig inte åt konventionsarbete, men verkar delvis som beredningsorgan vid översyn av det regelverk som styr deras verksamhet. EU har skaffat sig en alltmer aktiv och framträdande roll i flera av de beskrivna organisationerna. Framför allt är det fallet i de organisationer som ansvarar för sådan reglering som påverkar transport- lagstiftningen på den inre marknaden. är EU med i OTIF och UNECE beträffande tekniska regler för vägfordon. I IMO har EU observatörsstatus och har möj- lighet att delta i olika möten i . Kommissionen driver aktivt frå- gorna om EU:s medlemskap i såväl som IMO och menar att det är en paradox att EU, som världens främsta handelsmakt, väger så lätt vid arbetet med den internationella lagstiftningen i dessa organisationer. Ett medlemskap för EU skulle enligt kommissionen innebära att medlems- staterna kan tala med en gemensam stämma och därigenom påverka verksamheten i dessa organisationer så att de bättre tillgodoser EU:s in- tressen och målet om en hållbar utveckling. För är det en viktig strategisk fråga om vi skall agera självständigt i dessa globala fora eller om kraften, där det främjar våra intressen, skall läggas på att driva för angelägna frågor genom EU. Enligt regeringens uppfattning är det av stor vikt att medlemsstaterna i EU agerar enhetligt gentemot om- världen, inte minst i frågor som berör den gemensamma luftfarts- respektive sjöfartspolitiken. På vissa delar av transportområdet har EU dessutom exklusiv kompetens och medlemsstaterna kan vid behandling av frågor på dessa områden i internationella organ inte agera självstän- digt. har EU givits allt större befogenheter på en rad områden som berörs av den internationella regleringen. På luftfarts- sidan har Europeiska byrån för luftfartssäkerhet () bildats och på sjöfartssidan Europeiska byrån för sjöfartssäkerhet (EMSA). Regeringen anser mot den bakgrunden att bör verka för att EU ges bättre möjligheter att agera enhetligt i internationella fora och därmed ges en större tyngd vilket också bör vara till nytta för . Det förhindrar dock inte att agera på eget initiativ där så är lämpligt och möjligt En stor del av arbetet i de internationella organen, exempelvis i de olika FN-organen, sköts av de svenska transportmyndigheterna. De är en mycket viktig resurs i detta arbete som de över lag sköter på ett förtjänst- fullt sätt. blir det allt viktigare att arbetet samordnas med det arbete som utförs av EU. En ökad samordning mellan och aktuella myndigheter är därför angelägen för att effektivisera det internationella arbetet framöver. En sådan samordning bör bl.a. ske genom att de viktigare frågorna i de internationella organen också beak- tas i de referensgrupper som behandlas i det följande avsnittet 13.5. Regeringens bedömning: Formerna och innehållet för det fortsatta Östersjösamarbetet på det transportpolitiska området bör ses över. Skälen för regeringens bedömning: har till- baka aktivt engagerat sig i det transportpolitiska samarbetet i Östersjö- regionen. Inte minst gäller det i frågor för att komma till rätta med de miljö- och säkerhetsproblem som finns inom transportsektorn. Transport- frågorna har behandlats såväl vid bilaterala möten som vid olika stats- chefs- och ministermöten. Regionens transportfrågor behandlas dessutom av flera olika fora i vilka deltar i merparten i olika grad. De vik- tigaste av dessa är (), Helsingfors- kommissionen (HELCOM), , Vision and Strategies around the Baltic Sea 2010 (VASAB) samt arbetsgrupper inom ramen för Östersjöstaternas råd (), såsom för och arbetsgruppen för transportfrågor. Dess- utom utgör EU:s Interregprogram ett konkret samarbete i Östersjöom- rådet med tillgänglighet som ett prioriterat område. genomgick de grundläggande förutsättningarna för samar- betet kring den viktigaste förändringen . Genom utvidgningen av EU har kommit att bli ett hav så gott som helt omgivet av medlemsstater i EU, med undantag för . Det innebär att en gemensam marknad, som också är en av de främsta tillväxtregio- nerna i EU, bildats runt med gemensamma regler för den fria rörligheten. Detta bör utan tvekan ytterligare stärka samarbetet i i allmänhet men också skapa goda förutsättningar för ett gemensamt agerande i det nya, utvidgade EU i många transportrelaterade frågor där ett gemensamt Östersjöintresse finns. Utvidgningen av EU innebär även förändringar både vad gäller trans- portpolitiska prioriteringar och arbetsformer inom EU. Exempelvis bred- das den europeiska transportpolitiken som fokus alltmer riktas mot regioner, såsom . Behovet av och möjligheterna för samarbete på regional nivå kommer därför med all sannolikhet att öka. Sådant samarbete, som kan resultera i gemensamt agerande av länderna i en region, kommer också att utgöra en förutsättning för att ge genomslag åt ståndpunkter som skall drivas bland en växande skara EU-medlemmar i ett allt viktigare europeiskt men även globalt samarbete. De nuvarande formerna för transportsamarbetet mellan länderna kring kan enligt regeringens uppfattning behöva ses över för att bli bättre lämpade för ett samarbete med en sådan inriktning som på ett mer uttalat sätt tar sikte på agerandet i EU. När fortfarande hade ansvar för transportområdet tog rådet initiativ till ett arbete med att se över de institutionella ramarna för det transportpolitiska samarbetet i . Resultatet av detta arbete bör enligt regeringens mening inväntas och beaktas i ett fortsatt arbete om Östersjösamarbetets former och innehåll. Det är i detta sammanhang också befogat att peka på att förbättringar kan göras i det nationella svenska arbetet för att vi skall få ut mer av vårt Östersjösamarbete. Med de nya förutsättningar som råder i regionen är det därför angeläget att ett utökat samarbete kommer till stånd mellan och transportmyndigheterna. Regeringens bedömning: Utgångspunkterna för EU-arbetet på trans- portområdet med så decentraliserade beslut som möjligt i EU-processen och en integrering av det europeiska transportsystemet bör stå fast. nordliga dimensionen och de särskilda förutsättningar som den innebär bör lyftas fram i arbetet. Samarbetet mellan , myndig- heterna, näringslivet och övriga intressenter behöver förstärkas för att ge bättre förutsättningar i förhandlingsarbetet. För att öka effektivi- teten i EU-arbetet bör tydligare svenska prioriteringar göras. Skälen för regeringens bedömning: Transportområdet har under senare år varit ett av de områden där tillkomsten av ny EG-lagstiftning varit mest omfattande. missionen enligt generaldirektoratet för transporter och energi (GD TREN) inom sitt område lagt fram 190 förslag till rättsakter av vilka 121 har blivit antagna. Flertalet av dessa har gällt transportområdet. förslag till lagstiftning på området har varit av uttalat komplicerad natur och i många fall krävt omfattande arbetsinsatser. Detta har medfört att behovet av resurser för behandling av EU-ärenden har varit stort, såväl i som på hemmaplan i . Den ökande regleringen på transportområdet innebär i sin tur att vill- koren för de svenska transporterna och transportnäringen i allt större om- fattning bestäms inom ramen för EU-samarbetet. Reglering får inte bli ett självändamål och ytterligare regler bör komma till användning blott i de fall de verkligen behövs. Det är viktigt att betona att det omfattande gemensamma regelverket på transportområdet verkligen utnyttjas fullt ut och tillämpas harmoniserat innan det byggs ut vidare. Det förtjänar att mot denna bakgrund upprepa betydelsen av att den svenska transportpolitiken ses ur en internationell synvinkel. också viktigt att fortlöpande i EU-arbetet hålla i minnet de speciella vill- kor som gäller för de länder som liksom vårt ingår i den nordliga dimen- sionen med låg befolkningstäthet, små godsvolymer, vinterklimat och Det gäller även de långa geografiska avstånden, såväl i fråga om inrikes transporter som transporter för att nå våra viktiga han- delspartners i EU. I det transportpolitiska beslutet konstateras också att en viktig utgångspunkt för vårt arbete med EU-frågor skall vara att transportbesluten fattas i så decentraliserade former som möjligt. tidigt innebär vår transportpolitiska situation att ett grundelement i det långsiktiga arbetet måste vara att vi verkar för en aktiv transportpolitik på EU-nivå för att främja en stark integrering av det europeiska transport- I denna inriktning ligger att arbeta för att EU:s verksamhet på transportområdet fokuseras på sådana frågor som har en tydlig gemen- Dessa viktiga utgångspunkter och därmed samman- hängande prioriteringar för vårt EU-arbete på transportområdet bör ligga fast även fortsättningsvis. medlemskap i är de grundläggande förutsättningar som bör vara uppfyllda för att vi skall få gehör för våra svenska intressen i EU-arbetet i allmänhet väl kända. De är däremot inte alla gånger helt lätta att uppfylla. Genom utvidgningen av EU till 25 medlemsstater för- ändras inte bara antalet aktörer utan i hög grad också förutsättningarna för arbetet i den europeiska gemenskapen. Det blir allt viktigare att agera Prop. 2005/06:160 tidigt och arbeta på ett systematiskt sätt för att få genomslag för svenska En förutsättning är att arbetet präglas av god framförhållning. Vi måste tidigt veta vad vi vill och ha strategier för att ta oss dit. Det innebär inte bara att tidigt ha svenska ståndpunkter vad gäller förslag i förhandlings- processen utan också så långt möjligt försöka påverka innehållet redan i de förslag som kommissionen håller på att utarbeta. De största möjlig- heterna till inflytande finns tidigt i processen. En annan viktig förutsätt- ning för ett framgångsrikt EU-arbete är en tidig förankring på hemma- plan och kontakter med andra medlemsstater och aktörer i EU.