prop · GT03169 · 2006-03-20 00:00:00 — skulle i sådana fall kunna tvingas göra besvärliga avvägningar som utrymmet för invändningar och överklaganden från näringsidkarna skulle bli stort. Syftet med nu aktuell lagstiftning är bl.a. att försvåra för näringsidkare att inte redovisa all personal. Att då inte förena kravet på registrering i personalliggaren med en sanktion vid överträdelse vore en allvarlig brist i ett effektivt fungerande system. Frågan är dock om en kontrollavgift som skall utgå under dessa förutsättningar går att förena med ett strikt ansvar. skattekontrollutredning har i betänkandet Krav på Kassaregister Effektivare utredning av ekobrott (SOU 2005:35) uttalat att en grundläggande förutsättning för att en kontrollavgift skall vara acceptabel ur rättssäkerhetssynpunkt är att överträdelserna normalt inte kan förekomma annat än som en följd av näringsidkarens uppsåt eller oaktsamhet (jfr vad departementschefen uttalade i prop. 1981/82:142 s. 21 f., bet. JuU 1981/82:53 s. 8). Vad gäller förutsättningar för strikt ansvar finns det inget krav på att det måste vara den som skall uppfylla vissa föreskrifter som själv gör överträdelsen. Det är näringsidkaren som svarar för brister hänförliga till företaget och dess struktur och organisation (jfr det straffrättsliga företagaransvaret). Omedvetna överträdelser av registreringskravet kan vara hänförliga till brister i företagets organisation, vilket näringsidkaren svarar för. Överträdelser av exempelvis personal kan vidare vara sanktionerade eller påbjudna av näringsidkaren. Det får därför anses motiverat att näringsidkaren får bära ansvaret för nu aktuella överträdelser. En sanktion skulle i sådana fall dessutom kunna utgöra ett incitament att organisera verksamheten på ett sätt som motverkar överträdelser. Regeringen anser därför att en kontrollavgift går att förena med ett strikt ansvar. Detta särskilt som regler om befrielse från kontrollavgiften föreslås, se nedan. anser att det krävs ett subjektivt rekvisit eftersom det inte kan uteslutas sabotage eller andra åtgärder som inte är hänförliga till företagaren. Subjektiva rekvisit är inte en generell förutsättning för kontrollavgifter. Från effektivitetssynpunkt är det angeläget att kontrollavgiften kan tas ut av och att rekvisiten utformas så att ett enkelt förfarande i övrigt är möjligt. I enlighet med vad som anförts ovan bör ansvaret för att överträdelser sker därför vara strikt utan subjektiva rekvisit i form av krav på uppsåt eller oaktsamhet. För överträdelser av skyldigheten att föra personalliggare föreslås en kontrollavgift om . En annan situation där kontrollavgiften också föreslås uppgå till är när näringsidkaren vägrar att lämna ut personalliggaren. Ett sådant agerande kan jämföras med att personalliggare helt saknas och motiverar därför samma avgift som den situationen. I de situationer där personalliggare saknas, är så bristfällig att den inte kan ligga till grund för kontrollen eller då näringsidkaren vägrar lämna ut den skall även en kontrollavgift om påföras per misstämning, dvs. för varje person som påträffas i verksamhetslokalen och enligt vad kan konstatera vid kontrollbesöket är verksam i den aktuella rörelsen. Visserligen går det inte att kontrollera om det rör sig om misstämningar när näringsidkaren vägrar lämna ut personalliggaren men då det skall anses som att personalliggare saknas i en sådan situation får varje i verksamhetslokalen påträffad verksam person anses som en misstämning jämfört med personalliggaren. Vägrar näringsidkaren t.ex. att lämna ut personalliggaren men vid sin kontroll kan konstatera att det finns tre personer som arbetar i verksamhetslokalen skall kontrollavgifter om sammanlagt påföras (+ ). Vad det gäller brister i bevarandet av uppgifterna i personalliggaren föreslås att en kontrollavgift om skall tas ut. Anledningen till detta är att det är av värde för kontroll att kunna leta sig bakåt i personalliggaren för att se hur förhållanden varit vid andra tillfällen än vid kontrollbesöket. Regeringen delar den uppfattning som bl.a. framförts av Kammarrätten i och i att det i vissa fall inte räcker med den av arbetsgruppen föreslagna kontrollavgiften för att uppnå regelefterlevnad hos näringsidkarna. Avgifterna måste vara kännbara för att de skall avskräcka från överträdelser. måste avgifterna stå i rimlig proportion till de överträdelser det är fråga om. Regeringen föreslår att ytterligare avgift skall tas ut om näringsidkare trots föreläggande inte vidtar rättelse inom skälig tid eller upprepar en överträdelse . Den nya avgiften skall då uppgå till . För de fall då kontrollavgiften på grund av förhållandena i det enskilda ärendet ändå inte utgör en tillräcklig sanktion bör det finnas möjlighet att förelägga näringsidkaren vid vite att vidta rättelse. Europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller som lag i . Frågan är om de kontrollavgifter som föreslås innefattar en anklagelse om brott i konventionens mening. Artikel 6 i innehåller bl.a. bestämmelser om rätten till domstolsprövning och en rättssäker process. Enligt punkten 1 skall var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Av punkt 2 följer att var och en som har blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. I punkt 3 anges vissa minimirättigheter som skall garanteras den som blivit anklagad för brott. Han skall utan dröjsmål, på ett språk som han förstår och i detalj, underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen. Han har rätt att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar. Vidare har han rätt att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett. Om han saknar tillräckliga medel och rättvisans intresse kräver det har han rätt till rättegångsbiträde utan kostnad. Den anklagade har också rätt att inkalla och förhöra vittnen. Om inte den anklagade förstår eller talar det språk som används i domstolen har han rätt att utan kostnad biträdas av tolk. Begreppen brott och brottslig gärning skall ges en självständig och allmängiltig tolkning. Klassificeringen i det nationella rättssystemet har därför ingen avgörande betydelse. tillämpar i första hand tre kriterier för bedömningen av vad som är ett brott i konventionens mening, nämligen klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet (se t.ex. m.fl. mot , dom , Öztürk mot , dom och mot , dom ). Kriterierna är alternativa vilket innebär att det är tillräckligt att ett kriterium är uppfyllt för att artikel 6 skall vara tillämplig. Det hindrar dock inte en kumulativ tillämpning i de fall en separat analys av varje enskilt kriterium inte ger en klar slutsats. Det första kriteriet klassificeringen i den nationella rätten bildar ofta endast en utgångspunkt för den fortsatta prövningen men kan ensamt leda till att en förseelse bedöms som brott i konventionens mening om förseelsen är klassificerad på det sättet i den nationella rätten. övriga kriterierna gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet är normalt de mest betydelsefulla vid domstolens prövning och leder inte sällan till att förseelser som avkriminaliserats i den nationella rätten ändå kommer att bedömas som brott i den mening som avses i konventionen. Av betydelse för kriteriet gärningens natur är bestämmelsens räckvidd och syfte. Är bestämmelsen generell och riktar sig till alla medborgare och inte endast till en särskild grupp talar det för att fråga är om brottslig gärning. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada är handlingen till sin natur straffrättslig. Bedömningen av kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. En frihetsberövande påföljd talar i allmänhet för att gärningen faller in under artikel 6 medan typiska disciplinstraff såsom suspension och varning, talar för att så inte är fallet. Ekonomiska sanktioner kan falla in under artikelns tillämpningsområde. Vid utformningen av reglerna om kontrollavgift är det ur rättssäkerhetssynpunkt av intresse om påförande av kontrollavgiften skall anses utgöra en anklagelse för brott i den mening som avses i artikel 6 i . Eftersom begreppen brott och brottslig gärning i artikeln skall ges en självständig och allmängiltig tolkning innebär den omständigheten att det enligt den svenska rätten inte är fråga om en straffrättslig anklagelse inte att det är uteslutet att artikel 6 är tillämplig. Tvärtom har så ansetts vara fallet beträffande andra sanktionsavgifter. I domarna Janosevic mot och och Vulic mot (domar ) har kommit fram till att de svenska bestämmelserna om skattetillägg omfattas av artikel 6 eftersom de är generella och deras syfte både är avskräckande och bestraffande. aktuell kontrollavgift skiljer sig i vissa avseenden från skattetillägget. Kontrollavgiften är bestämd till beloppet medan skattetillägg kan uppgå till mycket höga belopp utan någon övre beloppsgräns. Vidare kan kontrollavgiften endast tas ut av näringsidkare i två specifika branscher medan skattetillägget kan tas ut av den mycket vida kretsen skatt- och avgiftsskyldiga. Regeringen har i propositionen Administrativa avgifter på skatte- och tullområdet, m.m. (prop. 2002/03:106) i fråga om bestämmelserna om tulltillägg som riktar sig till en begränsad krets om ca 20 000 företag dragit slutsatsen att det inte är helt säkert att skulle bedöma tulltilläggen på samma sätt som skattetilläggen. Regeringen ansåg trots detta att det fanns skäl att se till att reglerna om tulltillägg uppfyller krav. Som skäl för osäkerheten vid bedömningen hänvisas till beslut i målet Inocêncio mot (beslut ). I beslutet ansåg domstolen att det inte var fråga om anklagelse för brott enligt artikel 6 då klaganden ålagts en administrativ avgift på grund av att han utfört arbete på sitt hus utan att först ha fått nödvändigt tillstånd. Domstolen framhöll att kravet på tillstånd utgjorde ett medel att kontrollera användningen av egendom i syfte att åstadkomma en sammanhängande stadsplanering och att straff för underlåtenheten att uppfylla ett sådant krav inte utgjorde en bestraffande åtgärd som var generellt tillämplig på alla medborgare. Regeringsrätten har i avgörandet RÅ 2004 ref. 17 funnit att påförande av särskild avgift enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument företer sådana karakteristika att artikel 6 är tillämplig på förfarandet. Anmälningsskyldigheten enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument avser endast vissa befattningshavare och uppdragstagare i aktiemarknadsbolag och annan person som själv eller tillsammans med vissa närstående innehar aktiepost av viss storlek i sådant bolag. Avgifterna kan dock komma att uppgå till betydande belopp. Den kontrollavgift som föreslås har som syfte att avskräcka och gäller generellt för den som driver näringsverksamhet i viss form. Mot bakgrund av de bedömningar som gjorts i ovan nämnda domar kan det inte helt uteslutas, även med beaktande av beloppsgränsen, att artikel 6 är tillämplig. Regeringen bedömer därför att reglerna bör utformas så att de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 6 uppfylls. Befrielse från kontrollavgifter m.m. Det strikta ansvar som föreslås bör för att vara godtagbart med hänsyn till och de rättssäkerhetskrav som ställs upp i övrigt nyanseras genom att en möjlighet till befrielse från avgiften införs. Regeringen instämmer i arbetsgruppens förslag att befrielse skall kunna medges från kontrollavgiften. Regeringen instämmer i Företagarnas åsikt att det kan uppstå situationer då en kontrollavgift inte kan anses proportionerlig till överträdelsen. En möjlighet till delvis befrielse bör därför införas. Regeringen föreslår därför att befrielse från kontrollavgiften skall kunna medges helt eller delvis om det endast är fråga om ringa fel i personalliggaren. Det kan t.ex. vara frågan om att den personalliggare som förs är tillräcklig för att skall kunna utföra den nödvändiga kontrollen, men på någon mindre punkt avviker från den form som föreskrivits. Även i de fall en överträdelse av reglerna om personalliggare är ursäktlig eller om det annars föreligger särskilda skäl skall näringsidkaren helt eller delvis kunna befrias från kontrollavgiften. Vad som skall förstås med särskilda skäl är det svårt att ge någon uttömmande beskrivning av utan det får närmast bli en fråga för rättstillämpningen att avgöra. Ett exempel skulle kunna vara att en anställd utan näringsidkarens vetskap saboterat personalliggaren. De särskilda skälen bör kunna vara att hänföra såväl till själva felaktigheten som till näringsidkaren personligen. Bedömningen av om skäl för befrielse föreligger skall vara nyanserad och inte alltför restriktiv. Vite och kontrollavgift kan i vissa fall komma i fråga för en och samma gärning. Något hinder mot en sådan reglering finns inte (se RÅ 1992 ref. 25 och prop. 2003/04:121 s. 162), jämför bl.a. 23 § marknadsföringslagen (1995:450) och 38 § produktsäkerhetslagen (2004:451). För att undvika att dubbla ekonomiska sanktioner döms ut finns i dessa lagar bestämmelser med innebörden att kontrollavgift inte får åläggas då överträdelsen omfattas av ett vitesförbud eller vitesföreläggande. En motsvarande begränsning skall gälla i nu aktuellt fall. Regeringens förslag: får förena ett föreläggande att vidta rättelse med vite. Arbetsgruppens förslag: Något förslag om vite har inte lämnats. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. Kammarrätten i och i anfört att kontrollavgifterna enligt arbetsgruppens förslag är för låga. Skälen för regeringens förslag: Av effektivitetsskäl kommer kontrollavgiften att bestämmas till ett i lag fastställt belopp oberoende av näringsidkarens ekonomiska förhållanden. Det kan därför tänkas uppkomma situationer då en kontrollavgift inte är en tillräcklig sanktion för en överträdelse som konstaterats vid kontrollbesök. I sådana fall anser regeringen att det är nödvändigt att ges möjlighet att förelägga näringsidkaren vid vite att vidta rättelse. Vitesbeloppet kan i det enskilda fallet anpassas till vad som krävs för att bryta den tredskandes motstånd. Situationer då behov av att vid vite förelägga en näringsidkare att vidta rättelse kan tänkas finnas är framför allt när en näringsidkare inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen att införskaffa en personalliggare, att åtgärda brister i en personalliggare eller att lämna ut en sådan för kontroll. Regeringens förslag: I fråga om kontrollavgifter skall skattebetalningslagens (1997:483) bestämmelser om debitering, betalning, överklagande och förfarandet i övrigt gälla. Muntlig förhandling skall hållas i länsrätt och kammarrätt om näringsidkaren begär det och det inte saknas anledning att anta att avgift kommer att tas ut. Prövningstillstånd uppställs som krav för prövning i kammarrätt. beslut om oannonserade kontrollbesök och begränsad revision skall inte kunna omprövas eller överklagas. Arbetsgruppens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i anför att en rätt till muntlig förhandling inte bör gälla i kammarrätten. Skälen för regeringens förslag: I skattebetalningslagen (1997:483) finns bestämmelser om skatte- och avgiftsredovisningar, in- och utbetalningar av skatter, omprövnings- och anståndsbestämmelser samt bestämmelser om överklagande. En grundläggande målsättning är att förfarandet vad gäller just hanteringen av skatter och avgifter så långt möjligt skall anpassas efter skattebetalningslagens regler. anser därför att även kontrollavgifterna bör hanteras inom ramen för skattekontosystemet, varför skattebetalningslagens regler i princip bör tillämpas i fråga om debitering och betalning av kontrollavgift, omprövning, överklagande och förfarandet i övrigt. bli aktuella motiverar dock inte en längre tidsfrist för omprövning och överklagande än . överklagande som enligt skattebetalningslagen gäller för bl.a. beslut om anstånd med inbetalning av skatt bör därför tillämpas för beslut om kontrollavgift. För skattetillägg har införts särskilda regler om anstånd med betalning (17 kap. 2 a § skattebetalningslagen). Med hänsyn till att kontrollavgiften kommer att uppgå till väsentligen lägre belopp än vad skattetillägg kan komma att uppgå till bör 17 kap. 2 § skattebetalningslagen om anstånd med betalning kunna tillämpas utan att det finns risk för konflikter i förhållande till artikel 6 i . Något behov av att göra den särskilda bestämmelsen om anstånd som gäller för skattetillägg tillämplig för kontrollavgiften finns därför inte. Beslut om kontrollavgifter skall gälla . Anståndsreglerna och reglerna om ställande av säkerhet i 17 kap. 2 och 3 §§ skattebetalningslagen kommer att bli tillämpliga på kontrollavgifterna. Det bör vara möjligt att överklaga beslut om kontrollavgift till domstol. Reglerna i taxeringslagen (1990:324), skatte- betalningslagen, förvaltningslagen (1986:223) och förvaltnings- processlagen (1971:291) som allmänt gäller för handläggning och vid överklagande bör tillämpas när det gäller påförande av kontrollavgift. Att skattebetalningslagen bör gälla bl.a. för överklagande och förfarandet i övrigt i fråga om kontrollavgifter innebär i fråga om muntlig förhandling enligt 22 kap. 13 § skattebetalningslagen jämfört med 6 kap. 24 § taxeringslagen att länsrätt och kammarrätt skall hålla muntlig förhandling om den skattskyldige begär det, men att muntlig förhandling inte behövs om det inte finns anledning att anta att avgift kommer att tas ut. Om bestämmelserna om muntlig förhandling för kontrollavgifter regleras på annat sätt, så innebär det som Lagrådet påpekat bl.a. en omotiverad skillnad i förhållande till vad som gäller för övriga liknande avgifter enligt skattebetalningslagen. Regeringen instämmer därvid i vad Lagrådet sagt om att det inte bör föreslås några särskilda bestämmelser om muntlig förhandling som avviker från de som gäller enligt 22 kap. 13 § skattebetalningslagen jämfört med 6 kap. 24 § taxeringslagen. Vid överklagande till kammarrätt föreslås ett krav på prövningstillstånd. Även detta är i överensstämmelse med vad som gäller beträffande en rad beslut enligt skattebetalningslagen, som t.ex. beslut om anstånd och om preliminär skatt. Regeringens förslag: Sekretess skall inte gälla beslut om Arbetsgruppens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns ett behov av att kunna registrera uppgifter i de ärenden som kommer att handläggas med stöd av den föreslagna lagen. Regeringen avser att ändra beskattningsverksamhet så att det klart framgår att uppgifter som behövs vid handläggningen av ett ärende enligt den föreslagna lagen skall få behandlas i databasen. För dessa uppgifter kommer sekretess att gälla enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). De uppgifter som inte förs in i beskattningsdatabasen kommer enligt regeringens bedömning att omfattas av sekretess enligt 9 kap. 2 § första stycket 1 sekretesslagen. Sekretessen bör dock inte gälla för beslut om kontrollavgift enligt den föreslagna regleringen. En ändring bör därför göras i 9 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen så att sådana beslut undantas från sekretess. I allmänhet avses med straffprocessuella tvångsmedel sådana tvångsmedel som förekommer i brottmålsprocessen. straffprocessuella tvångsmedel i brottsutredningar finns huvudsakligen i (RB). skattebrottslighet är det främst de straffprocessuella tvångsmedlen beslag, husrannsakan, gripande, anhållande och häktning som är aktuella. Tvångsmedel förekommer även utanför brottmålsprocessen. får t.ex. med stöd av bestämmelser i lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet (tvångsåtgärdslagen) använda vissa tvångsmedel i revisionsärenden. utsökningsbalken, vapenlagen (1996:67), jaktlagen (1987:259), lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Bestämmelserna i polislagen (1984:387) ger polisen en särställning när det gäller att genomföra tjänsteåtgärder som kan komma att innefatta våld i vissa fall. I 29 § polislagen finns regler som, under särskilda förutsättningar, ger en polisman rätt att bruka våld också till vissa andra befattningshavare än Det gäller bl.a. personer som med lagstöd skall verkställa ett frihetsberövande samt den som i myndighetsutövning har befogenhet att verkställa vissa tvångsåtgärder såsom husrannsakan, beslag och Som tidigare nämnts finns det även i annan lagstiftning än bestämmelser om tvångsmedel. nämnas lagen (2000:1225) om straff för smuggling enligt vilken inom sitt verksamhetsområde får verkställa och i vissa fall även besluta om straffprocessuella tvångsmedel. har i vissa fall givits sådana befogenheter att verkställa och besluta om straffprocessuella tvångsmedel. Tjänstemän vid får inte verkställa beslut om tvångsmedel. Detta framgår av 2 § tredje stycket lagen om medverkan i Det finns dock ett visst utrymme för utredarna vid skattebrottsenheterna att medverka vid I de situationer där det krävs tvångsmedel i Prop. 2005/06:169 skattebrottsenheternas förundersökningar är det åklagaren som fattar beslut om tvångsmedel och polisen som verkställer beslutet. I samband med husrannsakan kan polisen dock beslagta egendom utan föregående beslut av åklagaren. Detsamma gäller om det finns fara i dröjsmål. 5.2Bör skattebrottsutredare ges möjlighet att verkställa beslut om straffprocessuella tvångsmedel? Regeringens förslag: I syfte att tillvarata skattebrottsenheternas kompetens i en brottsutredning skall vissa begränsade möjligheter finnas för att verkställa straffprocessuella tvångsmedel. Utredningens förslag: Utredare vid skattebrottsenheterna ges befogenheter att i vissa fall verkställa husrannsakan och beslag alternativt delta mer aktivt i verkställigheten av sådana tvångsåtgärder. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser har inte närmare kommenterat frågan. Ett antal remissinstanser tillstyrker förslagen. Till dessa hör Länsrätten i , Statskontoret, och Hjo kommun. och har inget att erinra mot förslagen. Hovrätten för , , , , och avstyrker förslagen. Justitiekanslern () anför att man av rättssäkerhetsskäl bör vara mycket försiktig att överlåta rätten att verkställa tvångsmedel till andra yrkeskategorier än polisen. Utredningens förslag om verkställande av beslag och husrannsakan i de fall våld inte behöver användas står inte i någon påtaglig konflikt med något motstående rättssäkerhetsintresse. Man måste ha en restriktiv utgångspunkt och tvångsmedlen skall tillämpas endast när det står klart att våld inte behöver användas. JK har inte heller något att erinra mot att skattebrottsutredare får medverka vid en husrannsakan i andra fall. ställer sig inte avvisande till förslagen och konstaterar att erfarenheterna från skattebrottsenheternas verksamhet är mycket goda. Tillämpningen av tvångsmedel ställer dock särskilda kunskapskrav. Hanteringen av tvångsmedel ingår som en central del av polis- och åklagarväsendets verksamhet och utbildning. Tillämpningen är underkastad noggrann kontroll och tillsyn. Eftersom denna kompetens inte finns inom skattebrottsenheterna förutsätter förslagen gedigna utbildningsinsatser för skattebrottsenheternas personal. motsätter sig förslagen som innebär att utredare vid skattebrottsenheterna skall få rätt att verkställa beslut om tvångsmedel på egen hand och anför bl.a. att användningen av tvångsmedel i förundersökningar är en av samhällets mest ingripande åtgärder och det skall vara tydligt för en enskild under vilka förutsättningar sådana tvångsåtgärder får vidtas.