prop · GT0399 · 2006-03-21 00:00:00 — Enligt nuvarande regler kan enbart socialnämnden föra talan om sådant umgänge men det har i vissa sammanhang framförts önskemål om att sådana närstående själva skulle kunna föra talan om umgänge. Vi vill inte föreslå en sådan ordning. Det finns som nämnts redan i dagens läge möjlighet att få till stånd ett sådant umgänge. En ordning genom vilken närstående tillerkänns talerätt om umgänge innebär därför närmast att det skulle införas en ny processmöjlighet. Enligt vår mening är det av största vikt att barnet inte utsätts för fler processer, kanske med åtföljan- de umgängesutredningar m.m., än som är absolut nödvändigt. Av natur- liga skäl är en sådan avvägning inte lätt att göra för den utomstående person som vill ha umgänge med barnet. Helt annorlunda förhåller det sig med socialnämnden som utifrån ett mera objektivt betraktelsesätt kan överväga om de nackdelar som en process för med sig från barnets synvinkel vägs upp av de fördelar som ett umgänge kan leda till. föreslår därför att dagens reglering om att endast socialnämnden är behörig att föra talan om barnets umgänge med annan än en förälder behålls. Risken för att barnet far illa Det har framhållits att såväl domstolar som socialnämnder tillämpar bestämmelsen i 6 kap. 2 a § FB på det sättet att barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna väger över risken för att barnet far illa. Våra undersökningar tyder också på detta. Även om ett barn i de allra flesta fall mår bäst av att få träffa båda sina föräldrar får detta inte innebära att ett barn måste leva eller umgås med en förälder under alla förhållanden. Enligt vår mening måste en grundläggande utgångspunkt vara att alla barn under alla omständigheter har en absolut rätt att aldrig någonsin behöva bli utsatta för våld, övergrepp eller annan kränkande behandling av en förälder. För att tydliggöra att risken för att ett barn far illa alltid skall komma i främsta rummet vid bedömningen av vad som är till barnets bästa föreslår vi att bestämmelsen i 6 kap. 2 a § andra stycket FB formuleras om. Om det förekommer uppgifter om övergrepp eller annan kränkande behandling måste domstolen och socialnämnden alltid bedöma och bemöta påståendena. Ofta är det två frågor som aktualiseras: om det har förekommit några övergrepp och vilken risk för att barnet kan komma att fara illa som kan föreligga. Enligt vår uppfattning måste domstolen och socialnämnden i varje enskilt fall göra en riskbedömning av barnets situation. Barnets rätt att komma till tals och påverka I alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge är barnet huvud- personen. Det är därför självklart att stor vikt måste läggas vid barnets egen uppfattning om hur det vill ha det. talas om att domstolen skall beakta barnets vilja. Ordet vilja kan leda till tanken att barnet måste ha uttryckt en bestämd uppfattning, exempelvis om vilken förälder som barnet vill bo hos. Men detta överensstämmer inte med tankarna i eller hur vi för vår del anser att barnets inställning skall beaktas. Det är klart att om barnet har en bestämd uppfattning måste denna, beroende på ålder m.m., beaktas. Men även om barnet inte har en sådan bestämd uppfattning kan barnet ha synpunkter på hur dess tillvaro bör vara. Inte sällan vill barnet inte ta direkt ställning mellan föräldrarna men kan ge uttryck för i vilken skola som det vill gå, vilka fritidsaktivi- teter det vill ägna sig åt m.m. Härav kan indirekt följa exempelvis vilken förälder som barnet bör bo hos respektive hur ett umgänge bör vara utformat för att barnets önskemål skall kunna tillgodoses. Det är enligt vår mening inte förenligt med barnets bästa att bortse från sådana mera allmänt uttryckta funderingar från barnets sida. Vi föreslår alltså därför att lagtexten ändras så att det är barnets inställning som domstolen skall beakta. Vi föreslår också att även mindre barn skall få komma till tals och ges möjlighet att påverka sin situation. Våra undersökningar visar att det numera är vanligt att föra samtal med barn om dess inställning från i vart fall ålder. Vi föreslår därför som huvudprincip att barnet alltid skall ges möjlighet att komma till tals och att dess inställning skall beaktas. Barn har olika mognadsgrad och förutsättningar och det måste i varje enskilt fall göras en bedömning av dels om det är olämpligt att tala med barnet, dels vilken betydelse barnets eventuella inställning skall tillmätas. Av våra undersökningar framgår att det inte är vanligt att samtals- ledaren talar med barnet i samband med samarbetssamtal mellan föräld- rarna. är barnet emellertid redan indraget i föräldrarnas konflikt och för barnet kan det t.o.m. vara kränkande att ingen talar med det om hur det vill ha det innan beslut fattas över dess huvud. Barn har en klar uppfattning om hur de vill ha sin framtida tillvaro och bör ges möjlighet att få uttrycka den. Vi föreslår därför att samtal med barnet skall ske någon eller under det att föräldrarna genomgår samarbetssamtal. Det är endast om det är olämpligt att barn- samtal sker som det bör komma i fråga att inte hålla ett sådant. Våra undersökningar visar att det inte är särskilt vanligt att social- nämnden talar med barnet innan ett avtal godkänns. Samhället har ett absolut ansvar för att objektivt se till barnets bästa. Beslut som inte är till barnets bästa får inte sanktioneras av samhället. I detta ligger att barnet måste få möjlighet att komma till tals och ge sin syn på saken i de fall föräldrars avtal skall godkännas av socialnämnden. Vi föreslår därför att samtal med barnet skall ske innan socialnämnden godkänner ett avtal. Det är endast om det är olämpligt att barnsamtal sker som det bör komma i fråga att inte hålla sådant. Sker inte ett barnsamtal i samband med att socialnämnden godkänner föräldrarnas avtal skall föräldrarna tillfrågas om barnets inställning. Av våra undersökningar framgår att innehållet i snabbupplysningar varierar en hel del beroende på vilken kommun som handlägger ärendet. Vi anser att hanteringen vid socialnämnderna måste bli mer enhetlig. Vi föreslår därvid att handläggaren, om det inte är olämpligt, skall ha ett samtal med barnet innan snabbupplysningarna lämnas till domstolen. I den situation som föreligger när snabbupplysningar aktualiseras är barnet redan indraget i föräldrarnas konflikt. Som vi redan varit inne på kan det för barnet t.o.m. vara kränkande att ingen talar med det om hur det vill ha det innan beslut fattas över dess huvud. Barnet måste få möjlighet att ge sin syn på hur det vill ha sin framtida tillvaro. Våra undersökningar visar att kvaliteten på vårdnadsutredningar har förbättrats . Barnen kommer till tals i betydligt större ut- sträckning än vad som var fallet . Men det betyder inte att kvaliteten inte kan bli ännu bättre. De förbättringar som kan göras är bl.a. att utredaren träffar och samtalar med barnen i större utsträckning än vad som sker . För att barnets bästa skall tillgodoses är det nödvändigt att handläggarna får utbildning i bl.a. att samtala med barn på barns villkor, att tolka barns uttryckssätt och olika utrednings- metoder. För att underlätta för föräldrar att uppnå samförståndslösningar i frågor som rör barnet anser vi att måste vara aktiv. måste erbjudas samarbetssamtal. samarbetssamtal skall föräldrarna och barnet alltid erbjudas uppföljnings- samtal om det inte är olämpligt eller obehövligt. rar att sluta tidsbegränsade avtal om boende och umgänge bör uppmärk- sammas och skall alltid följa upp sådana avtal. I vårt uppdrag har ingått att kartlägga gällande praxis avseende barns Såvitt våra undersökningar visar riktar sig den kritik som framförts när det gäller barns folkbokföring inte huvudsakligen mot folkbokföringsreglerna som sådana, utan kritiken rör framförallt den praktiska tillämpningen av dem. Eftersom det är viktigt att de uppgifter som finns i folkbokföringen är neutrala och faktiska kan vi inte finna att folkbokföringsreglerna på något sätt bör ändras. De riktlinjer som gäller för bedömningen av var ett barn skall folkbokföras avspeglar också detta Domstolars och socialnämnders beslutsunderlag I uppdraget har ingått att bedöma om domstolarna och socialnämnderna får tillgång till allt det beslutsunderlag som kan behövas och, om för- hållandena inte anses tillfredsställande, föreslå hur de kan få tillgång till När det gäller snabbupplysningar visar våra undersökningar att inne- hållet i dessa varierar en hel del beroende på vilken kommun som hand- Det vanligaste är att snabbupplysningarna enbart består av ett utdrag ur de sociala registren, för det fall att där förekommer upp- gifter om en eller båda föräldrarna och barnet. Enligt vår uppfattning bör snabbupplysningarna vara så fylliga som möjligt, eftersom ett interi- mistiskt beslut i många fall har stor inverkan på kommande slutliga Samtal med föräldrarna redan i samband med snabbupplysning- arna är ett sätt att fånga upp de föräldrar som kan komma vidare i sina diskussioner om barnet genom samarbetssamtal. Vi föreslår att social- nämnden, innan den avger snabbupplysningar till domstolen, alltid skall ha ett samtal med föräldrarna och, som vi nämnt i föregående avsnitt, med barnet, om det inte är olämpligt. När det gäller vårdnadsutredningar visar vår granskning att utredning- arnas kvalitet har förbättrats . Den som verkställer en vårdnadsutredning är inte skyldig att lämna en rekommendation till beslut i utredningen, men vår granskning av vårdnadsutredningar visar att utredaren som regel gör detta. rekommendationer är av stor betydelse. Utredaren är som regel vid sidan om föräldrarna den som är bäst insatt i barnets situation och den som objektivt kan se till vad som är bäst för det enskilda barnet. föreslår därför att utredaren skall lämna förslag till beslut i sin utredning, om det inte är olämpligt eller obehövligt. Enligt vår uppfattning bör vidare utredaren få möjlighet att ta del av samma information som social- nämnden kan få innan den prövar om föräldrarnas avtal skall godkännas. Vi föreslår därför att det införs en sekretessbrytande regel för inhämtande av uppgifter från annan socialnämnd i dessa fall. Vi anser att domstolen skall agera med fast hand och vara aktiv så att målet förs framåt. Det finns från många utgångspunkter anledning att försöka begränsa antalet processer om vårdnad, boende och umgänge. kan sådana processer vara till skada för barnet och det är angeläget att domstolen inte bara när det gäller det materiella avgörandet utan också när det gäller processen försöker att i görligaste mån anlägga ett barnperspektiv. Och utifrån ett sådant perspektiv är det ofta viktigt att processen genomförs utan dröjsmål och att man så snabbt som möjligt kommer till ett slut, till ett läge som barnet kan inrätta sin tillvaro efter. Ett viktigt inslag därvidlag är att försöka att se till att redan det grundläggande avgörandet vid tingsrätten om vårdnad, boende och umgänge blir så väl underbyggt som möjligt. Som ett led i detta föreslår vi att domstolen som huvudregel skall ta upp frågan om samförståndslösning och aktivt verka för att föräldrarna når en samförståndslösning. Domstolen skall dock inte verka för att en samförståndslösning ingås till varje pris, utan barnet och barnets bästa skall alltid stå i fokus. Enligt gällande ordning har en allmän domstol inte möjlighet att besluta att föräldrarna skall inställa sig till ett möte inför medlare. Det kan däremot beslutas i verkställighetsprocessen. Det ter sig inte tillfreds- ställande att insatser görs för att få föräldrar att komma överens först på verkställighetsstadiet. Som nämnts ovan anser vi att domstolen själv, som huvudregel, skall försöka ena föräldrarna. Vi föreslår också att dom- stolen, i de fall där det är lämpligt, skall få uppdra åt en medlare att försöka få föräldrarna att nå en samförståndslösning som är i enlighet med barnets bästa. Medlaren skall aktivt verka för att samförstånd nås som barnets bästa alltid skall stå i fokus vid medlingen. Vi föreslår vidare att en domstol skall kunna förordna om interimis- tiska prövoperioder, vilket innebär att föräldrar och barn får möjlighet att testa en viss lösning för att se om den också i praktiken kan tillgodose barnets bästa. får målet i övrigt vila. Visar det sig att den testade lösningen fungerar kan den få komma till uttryck i ett slutligt avgörande. Visar det sig att den inte fungerar får en annan lösning övervägas. När det gäller de mera traditionella interimistiska besluten som dom- stolen kan fatta under handläggningen är det angeläget att möjligheten att meddela sådana beslut begränsas. Inte sällan fattas de på ett magert beslutsunderlag men de får ändå inte sällan en styrande inverkan på det slutliga beslutet. är det naturligtvis nödvändigt att domstolen beslutar tillfälligt om vad som skall gälla men det finns också i praktiken fall där beslut i en omtvistad fråga mycket väl kan vänta till dess att beslutsunderlaget har blivit fylligare och mera tillförlitligt. Vi föreslår därför att möjligheten att meddela interimistiska beslut begränsas på det sättet att domstolen får meddela interimistiskt beslut i en fråga bara om det finns skäl som talar för det. Vi föreslår också att det skall införas ett krav på prövningstillstånd vid överklagande från tingsrätt till hovrätt. För att säkerställa kvaliteten på domstolens avgörande föreslår vi också åtgärder i syfte att stärka domarnas kompetens. Ett problem som vi uppmärksammats på gäller handläggningen av mål och ärenden där barnet och den förälder barnet bor hos har skyddade personuppgifter. Problem kan uppstå t.ex. om domstolen anser att det är nödvändigt att inhämta en utredning om vårdnad, boende eller umgänge, eftersom det inte är möjligt för vare sig domstol eller socialnämnd att för ena parten hemlighålla uppgiften om vilken socialnämnd som fått upp- draget att utse någon att verkställa utredningen. För att komma till rätta med detta problem föreslår vi att domstolen för det fall en förälder eller barnet har skyddade personuppgifter skall lämna uppdraget att utse någon att verkställa en utredning om vårdnad, boende eller umgänge till socialnämnd som särskilt utsetts av regeringen. Motsvarande skall gälla när domstolen skall inhämta upplysningar från socialnämnden i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Någon egentlig översyn av reglerna i 21 kap. FB om verkställighet och överflyttning har inte gjorts sedan de infördes i . Genom de ändringar som har skett i reglerna om vårdnad, boende och umgänge i 6 kap. FB har sam- bandet mellan dessa regler och reglerna om verkställighet och överflytt- ning delvis gått förlorat. Vi har haft till uppgift att göra en översyn av verkställighetsreglerna och att överväga om verkställigheten skall flyttas från allmän förvaltningsdomstol till allmän domstol eller någon statlig förvaltningsmyndighet. Vi föreslår ett helt nytt system. En grundtanke bakom detta är att renodla verkställighetsprocessen till att verkligen bli en verkställighets- process och inget annat. I dagens läge handlar nämligen verkställighets- processen i de flesta fall om frågor som rör själva det grundläggande avgörandet, såsom om det verkligen är lämpligt att barnet bor hos en viss förälder eller om barnet kan riskera att fara illa av att umgås med en viss förälder. Man brukar tala om parallella processer och även om det formellt inte är på det sättet handlar det i praktiken ändå om att pröva samma saker i skilda processformer. Det är en ordning som inte från någon utgångspunkt kan anses lämplig. Tvärtom måste det, som vi har varit inne på, vara önskvärt från barnets perspektiv att antalet processer blir så få som möjligt och att man i stället kommer fram till ett välgrundat avgörande som barnet kan inrätta sin tillvaro efter. Enligt vår mening är en grundläggande förutsättning för att verkställig- hetsprocessen skall bli just en verkställighetsprocess och inget annat att endast sådana invändningar mot verkställigheten får beaktas som tar sikte på själva genomförandet av verkställigheten men inte sådana som tar sikte på det avgörande som verkställigheten avser. Framställs en invänd- ning som ger anledning att ändra det grundläggande avgörandet bör det vara detta avgörande som skall angripas, inte verkställigheten av det. Verkställighetsprocessen bör således i princip ta sikte enbart på omstän- digheter och förhållanden som är av tillfällig natur och som har inträffat efter den dom som ligger till grund för ansökan om verkställighet. I reali- teten blir det emellertid ofta inte så med dagens ordning. samma omständigheter som prövades i exempelvis umgängesmålet som sedan på nytt aktualiseras i verkställighetsmålet. Om exempelvis i ett mål om umgänge den ena föräldern som en invändning mot den andra för- älderns yrkande om umgänge invänt att den senare föräldern uppträtt kränkande mot barnet men tingsrätten inte ansett att omständigheterna utesluter ett umgänge görs ofta samma invändning i verkställighetsmålet, inte sällan i förening med påståenden om nya kränkande handlingar. Det görs då inte sällan gällande att de kränkande handlingarna sammantagna bör motivera att något umgänge inte äger rum, varför verkställighet skall vägras. blir det därför en rätt omfattande prövning i verk- ställighetsmålet som till stor del kommer att omfatta samma omstän- digheter som redan prövats i umgängesmålet och som kommer att handla om huruvida barnet bör ha ett umgänge med föräldern. Vår granskning av verkställighetsdomar visar att det förhållandevis ofta blir på detta sätt. Visserligen visar vår granskning också att det är sällan som förvaltningsdomstolen ger en part rätt i fall som de nu aktuella. Det förhållandet att man ändå får omfattande verkställighetspro- cesser som i realiteten tenderar att bli nya mål om vårdnad, boende och umgänge kan emellertid inte vara en för barnet önskvärd ordning. Inte bara är upprepade processer typiskt sett till skada för barnet. Det måste också typiskt sett antas vara till skada för barnet att det avgörande som tingsrätten fattat inte kan verkställas. Vi har som ovan nämnts förordat regler för hanteringen av dessa mål som vi menar bör leda till att tingsrätten på ett så bra och grundligt material som möjligt och inom rim- lig tid kommer fram till ett avgörande som är mest förenligt med barnets bästa. Då kräver också hänsynen till barnets bästa att avgörandet blir verklighet för barnet, dvs. att det kan verkställas. Har man barnets bästa för ögonen måste alltså verkställighetsprocessen vara utformad så att ett domstolsavgörande om vårdnad, boende eller umgänge i princip skall verkställas utan någon mera ingående prövning. Givetvis kan det inträffa saker efter tingsrättens avgörande som kan behöva beaktas. Det kan vara så att barnet blir sjukt eller vill åka på en klassresa som ett umgänge skall äga rum. Men det kan också ha inträffat förhållanden som har en mera bestående inverkan. Det kan ha kommit fram bevis för att övergrepp skett eller så kan det vara så att en förälder efter tingsrättens dom begår kränkande handlingar mot barnet eller någon annan familjemedlem. Med utgångspunkt i vad vi har sagt är det tydligt att man måste göra skillnad på hindrande omstän- digheter av mera tillfällig natur, t.ex. att barnet vill följa med på ett idrottsläger en viss helg, och hindrande omständigheter som inte är av tillfällig natur, t.ex. att en förälder brister i sin omsorg om barnet genom att behandla det kränkande. Omständigheter av det förra slaget är sådana som naturligen hör hemma i en verkställighetsprocess. De rör inte det grundläggande avgörandet utan tar sikte på verkställigheten av detta vid ett eller flera specifika tillfällen. När det däremot gäller omständigheter av det senare slaget hör de inte hemma i en verkställighetsprocess efter- som de kan ge anledning att ändra det grundläggande avgörandet och innebära att detta inte längre bör följas. Detta leder oss till slutsatsen att verkställighetsprocessen endast bör omfatta hinder av tillfällig natur. Vi föreslår därför att verkställighetsprocessen renodlas. Endast sådana hinder mot verkställighet som tar sikte på genomförandet av verkställig- heten skall beaktas. Invändningar som skulle kunna ge anledning att ändra det grundläggande avgörandet får prövas genom att talan väcks om ändring i detta avgörande och inte inom ramen för verkställighets- processen. Denna skall därför enbart omfatta hinder av tillfällig natur. räcker det naturligtvis inte att ha två från teoretiska utgångspunkter renodlade system utan de måste samordnas så att systemet garanterar att varje avgörande vid varje givet tillfälle är förenligt med barnets bästa. För att tillgodose detta föreslår vi att, om en invändning görs i verk- ställighetsprocessen att verkställighet inte bör ske med hänvisning till ett hinder som inte är av tillfällig natur, domstolen skall kunna ge parterna möjlighet att initiera en talan om ändring av det grundläggande avgöran- det innan beslut fattas om verkställighet av det ifrågasatta avgörandet. Så bör kunna ske om part åberopar bevis eller omständighet som inte har prövats i det tidigare avgörandet och domstolen anser att det av hänsyn till barnets bästa är påkallat att den fråga som ansökan om verkställighet gäller prövas på nytt. Om en sådan talan inte väcks kommer det befint- liga avgörandet att gälla. kan det ju hända att en part inte väcker talan om ändring i det grundläggande avgörandet trots att det skulle ha varit befogat. För att säkerställa att barnet i sådana fall inte riskerar att råka illa ut föreslår vi att inte bara föräldrarna utan även socialnämnden skall beredas tillfälle att väcka talan. Enligt vår mening talar också starka skäl för att verkställighetspro- cessen så långt som möjligt integreras i vårdnadsprocessen. Vi föreslår därför att frågan om verkställighet av ett interimistiskt beslut skall prövas av domstolen inom ramen för det pågående målet om vårdnad, boende eller umgänge. Som ett ytterligare led i detta föreslår vi också att en ansökan om verkställighet över huvud taget inte får tas upp till prövning, om det mellan parterna pågår ett mål om vårdnad, boende eller umgänge och ansökan om verkställighet gäller samma sak. Med en sådan ordning får den domstol som handlägger ett mål om vårdnad, boende eller um- gänge vid varje givet tillfälle möjlighet att fullt ut verka för att barnet kommer i åtnjutande av den lösning som bäst gagnar barnet. Som ett ytterligare inslag i detta föreslår vi att handläggningen av frågor om verkställighet av domar och avtal rörande vårdnad, boende och umgänge flyttas från förvaltningsdomstol till allmän domstol. Ett skäl för detta är att säkerställa att de domare som arbetar med mål om vårdnad, boende och umgänge även får kunskap om de problem som kan uppstå på verkställighetsstadiet, detta för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att det grundläggande avgörandet skall bli praktiskt hanter- bart. Över huvud taget ser vi det som en fördel om samma domstol får hantera såväl vårdnadsfrågor som verkställighetsfrågor. I frågan om tvångsmedel gör vi den bedömningen att domstolen inte bör få tillgripa andra tvångsmedel än de som finns, dvs. vite och hämtning. Våra undersökningar visar att reglerna om tvångs- medel tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. Enligt vår upp- fattning bör förutsättningarna för domstolen att förordna om vite eller hämtning inte ändras. I vårt uppdrag har också ingått att utreda om mål om överflyttning av barn enligt lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländ- ska avgöranden m.m. och om överflyttning av barn (överflyttningslagen) bör föras samman till ett eller några beslutande organ. också sådana mål skall handläggas av de allmänna domstolarna i stället för som av de allmänna förvaltningsdomstolarna. slag lägger vi i fråga om mål om verkställighet av avgöranden om vård- nad och umgänge enligt lagen (1977:595) om erkännande och verkstäl- lighet av nordiska domar på privaträttens område. När det gäller målen enligt överflyttningslagen föreslår vi att dessa förs samman till ett