prop · GT03172 · 2006-03-22 00:00:00 — För att uppnå en god ekonomi och för att hushålla med de gemensamma resurserna bör den kombination av åtgärder genomföras som långsiktigt uppnår önskat mål till lägsta möjliga kostnad, dvs. den mest kostnadseffektiva åtgärdskombinationen. För detta krävs att ett marginalkostnadsperspektiv används, både vad avser val mellan olika åtgärder för att uppnå samma mål och val av styrmedel. Dessutom skall samhällsekonomisk effektivitet eftersträvas, vilket innebär att den marginella nyttan av en insats är större än den marginella kostnaden för samhället. En betydande potential att minska utsläppen finns, enligt regeringens bedömning, i transport- och bostadssektorerna. Utsläppen från transportsektorn har uppvisat en ökande trend även om den ökade inblandningen av etanol i bensin har haft en viss dämpande effekt. En ökad andel av miljöanpassade fordon och drivmedel men även förändringar i bl.a. godstransportsystemen krävs för att möjliggöra ett långsiktigt mer hållbart transportsystem. Det är även viktigt att utsläppen av koldioxid från nya fordon avsevärt minskar. Genom att utnyttja olika styrmedel kan denna utveckling stimuleras. Utsläppen från bebyggelsen har, till skillnad från transportsektorn, uppvisat en minskande trend. Denna positiva trend bör förstärkas, bl.a. genom en satsning på energieffektivisering i bebyggelsen. nationella klimatpolitik bygger i hög grad på vårt samarbete inom EU. EU:s medlemsländer har en gemensam, ambitiös politik på klimatområdet som syftar till kraftiga utsläppsbegränsningar inom unionen. Inom ramen för Kyotoprotokollet har EU åtagit sig att minska utsläppen av växthusgaser under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (jämfört med nivå). Detta åtagande är fördelat mellan de femton gamla medlemsländerna medan de s.k. nya medlemsländerna har egna åtaganden. Enligt en överenskommelse mellan medlemsländerna skall begränsa sina utsläpp till högst av utsläpp. Som tidigare nämnts har genom beslut i valt att gå längre genom att minska utsläppen jämfört med . EU har utarbetat ett handlingsprogram för klimatförändringar (ECCP). Inom ramen för detta har unionen utarbetat ett antal styrmedel som syftar till att minska utsläppen. sjösattes t.ex. ett handelssystem för utsläppsrätter för energiintensiv industri och el- och värmeproducenter. Genom att förvärva eller överlåta utsläppsenheterna kan företagen välja att minska utsläppen i de anläggningar där det är mest kostnadseffektivt. Systemet omfattar ca 12 000 anläggningar i unionens 25 medlemsländer. Genom att ange ett absolut tak för de totala utsläppen från de anläggningar som omfattas av handelssystemet kan EU påverka de totala utsläppen från dessa anläggningar. Sammantaget kräver en fortsatt framgångsrik politik för minskade nationella utsläpp att perspektivet på klimatfrågan är brett och långsiktigt. kommer det att bli allt viktigare med åtgärder som är långsiktigt kostnads- och resurseffektiva, både nationellt och internationellt. Det beror på att allt mer långtgående åtaganden om utsläppsminskningar krävs för att vända utvecklingen. måste den ekonomiska politikens inriktning mot hållbarhet ytterligare stärkas. En sammanhållen energi- och klimatpolitik Energi- och klimatfrågorna hör nära samman och en sammanhållen klimat- och energipolitik bör därför utvecklas. Förutsättningar bör skapas för att bryta beroende av fossila bränslen till 2020. Förhoppningen är att det då finns alternativ till fossila bränslen för att exempelvis värma bostäder och driva fordon. Utgångspunkten är gällande energi- och klimatpolitiska beslut samt förutsättningar för en långsiktigt hållbar tillväxtpolitik. Möjligheter till synergier mellan åtgärder som vidtas i syfte att nå de energipolitiska respektive de klimatpolitiska målen bör tillvaratas. Centrala element är att främja förnybar energi och energieffektivisering, forskning och utveckling, utsläppshandel och andra flexibla mekanismer samt klimatinvesteringsprogram. Regeringen avser att återkomma till frågan i anslutning till den kommande klimatpolitiska kontrollstationen. Samhällets sårbarhet för klimatförändringar Även med kraftiga och omedelbara globala utsläppsminskningar kommer det att bli nödvändigt med vissa anpassningsåtgärder för att möta en klimatförändring. Det beror på en tröghet i klimatsystemet som innebär en fördröjning av effekterna vid utsläppsminskningar. Anpassningsåtgärder syftar till att minska samhällets sårbarhet för ett förändrat klimat och extrema väderhändelser. För att inhämta ytterligare kunskap om bl.a. vårt anpassningsbehov till och sårbarheten för klimatförändringar i samhället har regeringen tillsatt en särskild utredning för att belysa detta (dir. 2005:80). Utredaren skall kartlägga det svenska samhällets sårbarhet för klimatförändringar och de regionala och lokala konsekvenserna av dessa samt bedöma kostnader för skador som klimatförändringar kan ge upphov till (se vidare avsnitt 9). Utredaren skall även föreslå åtgärder som kan minska samhällets sårbarhet. Av särskilt intresse är klimatförändringar som påverkar infrastruktur som t.ex. vägar, telekommunikation och elförsörjning, areella näringar samt vattenförsörjning och avloppssystem. Frågan om anpassningsbehovet till klimatförändringarna har även fått hög prioritet på den internationella dagordningen. Det beror delvis på att frågan starkt engagerar utvecklingsländerna som till viss del behöver stöd för att vidta anpassningsåtgärder. Inom ramen för klimatkonventionen diskuteras ett femårigt arbetsprogram för anpassningsåtgärder kallat Programme of Work on Adaptation and Response Measures. Syftet med programmet är att arbeta med de vetenskapliga, tekniska och socioekonomiska aspekterna av effekter, sårbarhet och anpassning till klimatförändringen. Vid COP 11 i () kom parterna överens om bl.a. mål och omfattning för detta arbetet. Som ett första steg skall klimatkonventionens sekretariat sammanställa en lista över organisationer och institutioner som bör engageras i arbetet. Den svenska biståndsmyndigheten arbetar med bilateralt stöd till utvecklingsländernas arbete med klimatanpassning. Utveckling av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer Kyotoprotokollet anger två vägar för protokollets parter att vidta åtgärder för att uppfylla sina åtaganden inom det egna landets territorium och utomlands i samarbete med andra länder genom protokollets flexibla mekanismer. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer gör det möjligt att förena de rika ländernas ansvarstagande med en effektiv geografisk fördelning av åtgärder. De flexibla mekanismerna omfattar handel med utsläppsrätter och de två projektbaserade mekanismerna kallade gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling (se avsnitt 6). Syftet är att mekanismerna skall ge möjligheter till kostnadseffektiva åtgärder genom att tillåta att utsläppsminskningar genomförs i länder och sektorer där de kan göras till en lägre kostnad. En sådan kostnadseffektiv fördelning av åtgärderna är en viktig förutsättning för att uppnå så stora reduktioner som möjligt och för att uppnå mer långtgående framtida Protokollet anger dock att mekanismer bara får användas för att uppfylla en del av ett lands utsläppsåtagande. En betydande del av en parts ansträngning att nå sina utsläppsåtaganden skall ske genom nationella åtgärder. Flertalet av de länder som har åtaganden enligt protokollet planerar att använda de flexibla mekanismerna. Mekanismerna har varit en viktig förutsättning för många länders ratificering av protokollet. Till skillnad från utsläppshandel mellan länder avser de projektbaserade mekanismerna konkreta projekt som ska leda till minskade utsläpp av växthusgaser i specifika anläggningar och verksamheter. Ett viktigt syfte med mekanismen för ren utveckling är att även bidra till hållbar utveckling i utvecklingsländer som saknar åtaganden för utsläppsreduktioner inom ramen för Kyotoprotokollet. Det finns därför även stora förväntningar, inte minst från utvecklingsländerna, att mekanismen för ren utveckling skall bidra till utsläppsminskningar i de länder som saknar reduktionsåtaganden enligt Kyotoprotokollet samt bidra till deras hållbara utveckling. Det är viktigt att även utvecklingsländerna redan nu kan skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt, t.ex. genom investeringar i koldioxideffektiv energiproduktion, som gör det möjligt att nå de långsiktiga klimatmålen enligt klimatkonventionen. Det är också strategiskt viktigt för Kyotoprotokollets utveckling att parterna förvärvar tillräcklig kompetens och erfarenheter av de flexibla mekanismerna. Ett fungerande system som visar sig vara kostnadseffektivt innebär i förlängningen möjligheter till större totala utsläppsreduktioner och kan utjämna skillnader mellan olika länder. Det kan även bidra till en hållbar utveckling och underlätta avtal om mer långtgående utsläppsbegränsningar efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod som slutar . En långsiktigt hållbar klimatstrategi bör vara rättvis i sin fördelning av ansvar för att kunna upprätthållas och genomföras. De industrialiserade länderna har ett huvudansvar för de historiska utsläppen medan utvecklingsländerna kommer att stå för huvuddelen av utsläppen av växthusgaser. Utsläppen per person kommer dock att domineras av industriländerna. Majoriteten av parterna förväntar sig att Kyotoprotokollets flexibla mekanismer eller liknande instrument kommer att spela en viktig roll i en framtida klimatregim efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Det finns således betydande förväntningar på mekanismernas bidrag till en global klimatregim nu och . är mekanismerna fortfarande i en utvecklingsfas. Därför är det särskilt viktigt även för att fortsatt aktivt engagera sig i utvecklingen av de flexibla mekanismerna till trovärdiga instrument i det globala klimatsamarbetet. Detta inkluderar deltagande och utvecklande av EU:s handelssystem, och deltagande i konkreta utsläppsminskningsprojekt enligt gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling samt stöd i utveckling av regelverket och institutionerna inom FN. Energiomställning, utveckling av icke fossila energislag, teknikspridning och utveckling av ny teknik, bl.a. inom energisektorn, är centralt för att klara långsiktiga mål och förutsätter ett samspel mellan innovatörer, entreprenörer och marknad. För att teknikutvecklingen skall ta fart är efterfrågan på marknaden nödvändig och skapandet av nischmarknader kan vara ett bidrag för att de långsiktiga klimatmålen skall kunna uppnås. Den relativt begränsade svenska marknaden för svenska företag kan vidgas genom Kyotoprotokollets flexibla mekanismer som öppnar möjligheter för spridning av ny effektiv teknik till utvecklingsländer och övergångsekonomier. Statens energimyndighets program för internationella klimatinsatser och det långsiktiga energipolitiska programmet viktiga strategiska roller i Det inrättade miljöteknikrådet (SWENTEC) för samordning av insatser inom miljöteknik, miljödriven affärsutveckling och miljöteknikexport kan bli betydelsefullt. Pådrivande och förtroendeskapande insatser i klimatförhandlingar och I de internationella klimatförhandlingarna har intagit en aktiv och pådrivande roll. Denna roll är en väsentlig del av Det är angeläget att tillsammans med övriga EU-länder agerar strategiskt och lyckas med att hålla igång en dialog med andra länder, bl.a. att arbeta med aktiviteter som bidrar till att överbrygga eventuella förtroendeklyftor mellan industriländer och utvecklingsländer. Sådana aktiviteter kan t.ex. vara arbetet med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer och På den internationella arenan är EU en aktiv och pådrivande aktör i EU:s klimatförhandlare arbetar globalt för att även andra länder skall genomföra åtgärdsminskningar nationellt. arenan för de globala förhandlingarna är klimatkonventionens Klimatforskningen är tvärvetenskaplig och rymmer studier inom en rad olika områden som meteorologi, oceanografi, biologi, geografi, men också teknik, samhällsvetenskap och ekonomi. handlar bl.a. om klimatets förändring och om hur samhället och naturmiljön kan påverkas av klimatförändringar. också på möjligheter till anpassning till ett förändrat klimat liksom åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser. Klimatförhandlingar är en komplex process som involverar många parter med olika prioriteringar, en mängd frågor, vetenskapliga problem samt kräver lösningar som sträcker sig över en lång tidshorisont. nationella och internationella forskningsinsatser ges underlag och kompetens till de globala förhandlingarna och underlag för nationella åtgärder för att begränsa effekterna av klimatförändringar, bl.a. behovet Detaljerade regionala analyser av klimateffekter är här betydelsefulla. Klimatförändringarna är redan en realitet. Jordens medeltemperatur har stigit med ungefär och har varit de varmaste . Nederbördsmönstren ser också annorlunda ut, bl.a. har antalet tillfällen med kraftig nederbörd ökat i vissa regioner. Vidare har havsytan höjts med och havsisens utbredning i har successivt minskat . Forskarobservationer har visat att de flesta glaciärer utanför polarområdena minskar i omfattning. Ledande klimatforskare är överens om att merparten av den uppvärmning som skett är en följd av människans aktiviteter som ger upphov till utsläpp av s.k. växthusgaser. I figur 4.1 illustreras den globala medeltemperaturens utveckling för perioden 18602000. Den främsta källan till den ökande koncentrationen av växthusgaser i atmosfären är förbränning av fossila bränslen, dvs. främst olja, naturgas och kol som genererar utsläpp av koldioxid. Förändrad markanvändning som avskogning, främst i tropikerna, leder också till betydande utsläpp av den koldioxid som finns lagrad i skog och mark. Andra växthusgaser av betydelse är metan och lustgas. Figur 4.1 Global medeltemperaturens utveckling för perioden 2000 (källa: IPCC) Det biologiska systemet har redan påverkats av klimatförändringen så att växtsäsongen på norra halvklotet har förlängts med mellan en och per decennium . Vidare har fåglars flyttmönster förändrats och man har noterat att fåglar lägger ägg tidigare . Utbredningsgränser för växter, insekter och djur har förskjutits mot polerna och upp på högre höjder. På flera håll i fjällvärlden har trädgränsen flyttats till högre höjd. Människans aktiviteter kommer även att påverka klimatet genom utsläpp av växthusgaser, men omfattningen av klimatförändringarna beror på vilka åtgärder som genomförs för att minska den s.k. växthuseffekten. FN:s klimatpanel (IPCC) bedömer i den tredje utvärderingsrapporten att jordens medeltemperatur kan komma att öka med 1,4 till . Temperaturökningens storlek beror på hur samhället utvecklas, tekniska innovationer och energitillförseln men även de areella näringarnas utveckling. Klimatförändringen innebär bl.a. att den globala genomsnittliga temperaturökningen, förändrade nederbördsmönster och att antalet extrema väderhändelser kan komma att öka. Exempel på extrema väderhändelser är värmeböljor, kraftiga regnoväder, stormar, översvämningar, torrperioder och bränder. Medelnederbörden bedöms öka och kraftiga regnoväder bedöms bli fler i vissa områden. Andra regioner kan drabbas av torka. Forskarna bedömer att temperaturökningen kommer att vara större över land än över havsområden samt större nära polerna och vid ekvatorn. Ett globalt varmare hav leder till ett högre vattenstånd i världshaven då vatten utvidgas vid uppvärmning. Dessutom kommer avsmältning av kontinentala glaciärer att bidra till att havsytans nivå höjs. Globalt bedöms havsytan stiga med i genomsnitt 0,10,jämfört med . Även efter en stabilisering av jordens medeltemperatur kommer havsytan att fortsätta att stiga på grund av världshavens stora tröghet. Spännvidden i intervallet beror främst på olika antaganden om samhällsutvecklingen. Klimatförändringen kan innebära att vissa ekosystem utsätts för betydande och irreparabel påverkan. Det gäller t.ex. glaciärer, korallrev och mangroveskogar samt ekosystem i polarområden och alpina områden. Risken är stor att vissa särskilt känsliga arter utrotas och att den biologiska mångfalden minskar. Klimatförändringarna kan i vissa regioner även få vissa positiva effekter på vattenresurser, jordbruk, naturliga ekosystem och hälsa. Vid en mindre temperaturökning förväntas jordbrukets produktion öka i områden på medelhöga och höga breddgrader. Men ju större klimatförändringen blir, desto mer dominerar de negativa effekterna. Exempelvis bedöms hela bli betydligt torrare och i många av de tropiska områdena kommer vattentillgången att ytterligare minska. Detta leder bl.a. till produktionsbortfall för jordbruket i dessa trakter. Klimatförändringens effekter på samhället avgörs bl.a. av samhällets sårbarhet, hur stor klimatförändringen är och med vilken hastighet förändringen sker. Särskilt allvarliga är effekterna när förekomsten av extrema väderfenomen ökar. Vid kraftiga regnoväder, flodvågor och cykloner kan tiotals miljoner människor utsättas för översvämning. Förskjutna klimatzoner kan också leda till att utbredningen av sjukdomar som malaria, dengue-feber och kolera ökar. Utvecklingsländerna och deras fattiga befolkning är mest utsatta för klimatförändringarnas effekter, bl.a. eftersom de ofta är beroende av areella näringar och dessutom saknar tillräckliga finansiella, tekniska och institutionella resurser för att på olika sätt skydda sig. Stora mängder metan ligger på havens botten och en del även i permafrost i form av metangas inkapslad i is. Forskarna bedömer att det finns mer kol i dessa metanlager än i de kända reserverna av kol, olja och Metanhydrater är värmekänsliga och en Prop. 2005/06:172 uppvärmning skulle kunna leda till en frigörelse av stora mängder metan Eftersom metan är en kraftfull växthusgas kan detta kraftigt öka den globala uppvärmningen jämfört med påverkan av koldioxidutsläpp. Även med kraftfulla åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser är en viss klimatförändring oundviklig. Det innebär att vi måste kartlägga samhällets sårbarhet för klimatförändringar och planera för en anpassning till ett varmare klimat och extrema väderhändelser med nya förutsättningar för en rad sektorer. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 9. Forskarna bedömer att klimatförändringarnas effekter blir större på jordens norra delar än i andra områden. Klimatet i bedöms vara känsligare för utsläpp än det globala klimatet i genomsnitt. Även om de flesta landområden beräknas värmas upp mer än havsområden, finns det en extra förstärkning i norra genom återkopplingar i reflexionsförmåga, s.k. albedo, via uppvärmningens effekt på vintertida snötäcke och havsis. Området präglas dessutom av osäkerheten i den framtida utvecklingen av i och av stormbanornas och de atmosfäriska cirkulationsmönstrens möjliga lägesändringar. I de scenarier som använts i de regionala klimatmodelleringar som används av och förändras årsmedeltemperaturen i med ca för den närmaste hundraårsperioden. Detta är mer än den globala medelförändringen. Förändringen i vintertemperaturer beräknas bli något större, och förändringen i sommartemperaturer beräknas bli något lägre, . Temperaturförändringar påverkar olika klimatvariabler och klimatprocesser, t.ex. påverkas avdunstningen av temperaturen. Det säsongsvisa snöklimatet och havsisen påverkas också av temperaturen. Vidare förväntas vegetationsperiodens längd förlängas Detta skulle påverka förutsättningarna för skogs- och jordbruk. Nederbördsmönstret kommer också att påverkas i regionen. och i norra förväntas en ökad nederbörd. kan förhållandena bli torrare . temperaturen gör att snötäcket blir mindre omfattande, trots den ökade nederbörden i stora områden. Eftersom snöperiodens längd och snödjupet förväntas minska till följd av uppvärmningen bedöms den så karakteristiska vårfloden bli mer oregelbunden och mindre kraftig. det gäller vattenföringsförändringarna följer dessa i princip nederbördsmönstret (eg. nederbördsmängden minskad med avdunstad Bedömningen är att det kommer att bli ökad vattenföring i norr och oförändrad eller något mindre vattenföring i . förväntas vattenföringen öka och höst på grund av ökad nederbörd. Detta leder till att översvämningsrisken blir större men minskar . Tillrinningen till påverkas också. Tillrinningen av färskvatten ökar i norr och är oförändrad eller minskar något i söder. Den regionala uppvärmningen påverkar också vattentemperaturen i . Uppvärmningen av vattnet förväntas bli störst i norr och störst i söder och . På årsbasis kan havsytan värmas med uppemot . En uppvärmning av ytvattnet kan också bidra till ökad algblomning. Uppvärmningen medför också en avsevärd ändring av issituationen i . Sannolikt kommer nivå att följa utvecklingen i . De snabbaste klimatförändringarna pågår allra längst upp i norr, i . Årsmedeltemperaturen i har stigit nästan dubbelt så snabbt som temperaturen på lägre breddgrader, med vissa variationer inom regionen. Utvecklingen i är av särskilt intresse för klimatforskningen eftersom den ger oss viktiga indikationer på tempot i klimatförändringarna. Uppvärmningen i har också stor betydelse för det globala klimatet, bl.a. genom att den stora avsmältningen påverkar havsnivå och havsströmmar. Forskarnas bedömning är att klimatförändringarna i kommer att innebära ökad nederbörd, kortare och varmare vintrar samt betydande minskning av snö- och istäcket. Avsmältning av högreflekterande arktisk snö och is gör att mark- och sjöområden exponeras, vilket ökar absorptionen av värme från solen och värmer planeten ytterligare. Genom att avsmältningen från glaciärer på olika platser i och avrinning från floder ökar tillförs havet mer sötvatten och den globala havsnivån höjs. Detta kan eventuellt minska havscirkulationen, som för värme från tropikerna till polerna, vilket får konsekvenser för klimatet, både globalt och regionalt. Uppvärmningen kommer med stor sannolikhet att förändra både frigörande och upptag av växthusgaser från marken, vegetationen och haven. Vidare kommer konsekvenserna av klimatförändringar i att påverka den biologiska mångfalden eftersom migrerande arter är beroende av lek- och näringsområden i . Förändringar förväntas också i arktiska vegetationszoner och isutbredning. Ursprungsbefolkningarnas kunskaper och iakttagelser bekräftar forskarnas resultat. Befolkningen har konstaterat att betydande förändringar redan har inträffat i , bl.a. genom den kraftiga smältningen av glaciärer och havsis. Det har också noterats att perioden med snötäcke kraftigt har förkortats. Genom att den globala koncentrationen växthusgaser ständigt ökar, beräknas temperaturen i öka med under . Det är ungefär dubbelt så mycket som det globala genomsnittet. För ursprungsbefolkningarnas samhällen i kan förändringarna få svåra ekonomiska och kulturella konsekvenser. Många ursprungsbefolkningar är beroende av jakt på isbjörn, valross, säl och ren. Aktiviteter som renskötsel, fiske och samlande är avgörande inte bara för den lokala ekonomin utan också som grunden för den kulturella och sociala identiteten. 4.3Svensk forskning och utveckling Regeringen anser att det är viktigt att grundforskning bedrivs om klimatet, klimatförändringar och effekter av ett förändrat klimat i linje med vad som beskrevs i propositionen Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80, bet. 2004/05:UbU15, rskr. 2004/05:289) inom ramen för de medel som anvisats till Formas, och till stöd för forskning om miljö och ekologiskt hållbar utveckling. Det är också viktigt med åtgärdsinriktad forskning inom dessa medel avseende styrmedel och teknisk forskning och utveckling, särskilt inom energiområdet. Huvuddelen av klimatforskningen i bedrivs på universitet och högskolor, men i viss utsträckning även på forskningsinstitut som IVL och på myndigheter som (). Ansvar för att finansiera grundläggande klimatforskning vilar främst på och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) inom ramen för de medel som fördelats för forskning för en hållbar utveckling.