prop · GT03124 · 2006-03-01 00:00:00 — Liksom utredningen anser regeringen dock att det finns problem förknippade med en sådan ord- ning. För gäldenären själv kommer det i allmänhet vara alltför svårt att bedöma om han eller hon tillhör den grupp av gäldenärer där det inte krävs något egenförsök. Och inte heller en rådgivare kan, utan att utreda förhållandena mer noggrant, förväntas kunna avgöra om ett sådant försök är nödvändigt. Frågan blir om egenförsöket i stället kan tas bort. I så fall kan i många fall rådgivarnas tidskrävande arbete med att kartlägga gäldenä- rens samtliga skulder komma att minska. Dessutom kan man räkna med en inte obetydlig tidsvinst, genom att gäldenären slipper att skicka ett förslag till samtliga sina fordringsägare och avvakta svarstidens ut- gång. I de ärenden där det redan från början står klart att det saknas förutsättningar för en frivillig uppgörelse behöver gäldenären eller i praktiken ofta rådgivaren inte vare sig upprätta eller skicka något förslag till borgenärerna. I stället kommer rådgivaren att kunna ägna mer tid åt att medverka till frivilliga uppgörelser där det finns större möjlighet att lyckas och att vid behov att hjälpa gäldenären med att upprätta en ansökan om skuldsanering. blir det kronofogde- myndigheten som tillställer borgenärerna ett förslag och därmed und- viks dubbelarbete för det allmänna. för budget- och skuldrådgivare framhåller kan en sådan ordning visserligen medföra att kronofogdemyndigheten får motta ett större antal bristfälliga ansökningar om skuldsanering än . Mot detta skall dock ställas att en för såväl den enskilde som samhället angelägen skuldsanering ofta skulle kunna komma igång betydligt snabbare. Skuldsaneringsförfarandet kommer därmed att kunna effektiviseras och de totala handläggningstiderna kortas. Dessutom kan en sådan ordning gynna borgenärerna, eftersom dessa slipper att hantera förslag till uppgörelser i två omgångar (se avsnitt 6). Regeringens slutsats blir alltså att utredningens förslag om avskaf- fande av kravet på egenförsök bör genomföras. Regleringen bör då ut- formas så att det vid den allmänna skälighetsbedömningen inte längre särskilt skall beaktas de ansträngningar gäldenären har gjort för att på egen hand söka nå en uppgörelse med sina borgenärer. Ansträngningar att nå en uppgörelse med borgenärerna bör dock alltjämt kunna tillmätas en betydelse som en omständighet bland andra inom ramen för den allmänna skälighetsbedömningen, särskilt om gäldenären har en relativt stor betalningsförmåga. Den föreslagna regleringen innebär emellertid att eventuella egenförsök kommer att tillmätas ett annat och lägre värde liksom att bedömningen kan ske friare och på ett mer nyanserat sätt. På detta sätt tydliggörs också att frånvaron av ett fullgott egenförsök i sig inte bör utgöra hinder mot en skuldsanering. 4.1.2En förenklad instansordning för beslut om skuldsane- ring Regeringens förslag: skall pröva en ansö- kan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering. Kronofogdemyn- dighetens beslut får överklagas till domstol. (Se 21 § och 29 § första stycket.) Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se betän- kandet s. 216 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller lämnar det utan några invändningar. Några re- missinstanser, bl.a. , Inkassoorga- nisation och Föreningen , som i och för sig till- styrker förslaget, anser dock att en förutsättning för reformen bör vara att problemet med kronofogdemyndighetens dubbla roller kan lösas. , som avstyrker förslaget, anser att beslut om tvingande skuldsanering har en sådan karaktär att de bör beslutas av domstol. Samfundet, liksom även , anför vidare att de tids- och effektivitetsvinster som kan tänkas uppnås med förslaget av allt att döma kommer att bli begränsade, eftersom huvud- delen av handläggningstiden ligger hos kronofogdemyndigheten. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nuvarande ordningen beslutar kronofogdemyndigheten om frivillig skuldsanering och domstolen om tvingande skuldsanering. Har någon borgenär motsatt sig kronofogdemyndighetens förslag till skuldsanering, och skall ansö- kan inte avslås, skall ärendet alltså överlämnas till tingsrätten (se 21 § skuldsaneringslagen). Tingsrätten kan därvid besluta om skuldsanering trots att en eller flera borgenärer har motsatt sig en sådan. Att de tvingande besluten om skuldsanering skall fattas av domstol motivera- des i förarbetena med att ett sådant beslut är ett mycket allvarligt och långtgående ingrepp i parternas mellanhavanden. En borgenär behöver enligt den nuvarande ordningen inte ange något skäl till varför borgenären motsätter sig att skuldsanering bevil- jas, för att ärendet skall överlämnas till tingsrätten. Det innebär alltså att den borgenär som av principiella skäl är emot att en gäldenär bevil- jas skuldsanering kan förlänga processen i ett enskilt ärende med åt- skilliga veckor, utan att ha något egentligt rättsligt argument för sin ståndpunkt. Av utredningens utvärdering framgår också att det i den praktiska tillämpningen är tämligen vanligt förekommande att borge- närer motsätter sig en skuldsanering utan att ange någon orsak för detta (se betänkandet avsnitt 7.3.4). Utvärderingen utvisar också att krono- fogdemyndighetens förslag till skuldsanering fastställs av tingsrätten i av de ärenden som överlämnas dit. Om kronofogdemyndigheten i stället ges möjlighet att meddela be- slut om skuldsanering även när en eller flera borgenärer motsätter sig en sådan, kan en ofta onödig och kostnadskrävande domstolspro- cess i fall som de nämnda undvikas. Än viktigare är emellertid att den totala skuldsaneringsprocessen med en sådan lösning generellt sett blir avsevärt kortare. Härigenom kan såväl parterna i det enskilda skuldsaneringsärendet som det allmänna spara både tid och kostnader. När det gäller effektiviteten i förfarandet konstaterar utredningen också att kronofogdemyndigheterna som har gått sedan skuldsaneringslagen trädde i kraft har upparbetat en väl fungerande organisation för hanteringen av skuldsaneringsärenden. är den administrativa hanteringen av skuldsaneringsärenden vid tingsrät- terna, enligt utredningen, förhållandevis tungrodd och tidskrävande. Det senare torde främst ha sin förklaring i bristen på ett särskilt ut- vecklat datastöd och på det förhållandevis ringa antalet skuldsane- ringsärenden där. Ett överförande av beslutsrätten vid tvingande skuldsanering från domstol till kronofogdemyndighet ligger även i linje med det arbete som pågår med att renodla verksamheten vid domstolarna till den dömande verksamheten (se senast skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29 och rskr. 2000/01:283). En särskild utredare har också tillkallats med uppdrag att utreda förutsättningarna för och lämplighe- ten av att till förvaltningsmyndighet flytta över handläggningen av ärenden som handläggs av tingsrätt (se dir. 2005:124). har en lång och bred erfarenhet av insol- vensrättsliga frågor. Redan enligt den nuvarande ordningen ligger tyngdpunkten i förfarandet hos denna myndighet, vilket bl.a. innefattar huvuddelen av utredningsarbetet och de huvudsakliga borgenärskon- takterna (se prop. 1993/94:123 s. 82 f.). Som framgår både av utred- ningen och av de olika utvärderingar som föregått denna är också kva- liteten på myndighetens avgöranden i skuldsaneringsärenden överlag mycket god (se bl.a. betänkandet avsnitten 6.5 och 12.6.3). I stort har kronofogdemyndigheten alltså de personella och andra resurser som fordras för handläggningen. Med förslaget att myndighe- ten skall kunna besluta om skuldsanering även mot en eller flera borgenärers vilja förändras dock karaktären i myndighetens prövning. Utöver det redan befintliga arbetet med att utreda gäldenärens per- sonliga och ekonomiska förhållanden kommer således avvägningen mellan motstående intressen att hamna mer i fokus. För att säkerställa att förfarandet även präglas av allsidiga och väl avvägda bedömningar torde det krävas vissa kompetensförstärkningar och ut- bildningsinsatser hos kronofogdemyndigheten. Regeringen återkom- mer till denna fråga nedan i avsnitt 6. En särskild fråga, som flera remissinstanser har tagit upp, är om kro- nofogdemyndighetens roll som borgenärsföreträdare för det allmännas fordringar kan sägas utgöra ett hinder för den myndigheten att även fatta tvingande beslut om skuldsanering. Frågan om kronofogdemyn- dighetens dubbla roller i detta avseende har behandlats av Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid i betänkandet En Kronofogde- myndighet i tiden (SOU 2003:97). Den utredningen föreslog att det skulle bildas en fristående rikstäckande och att de borgenärsuppgifter kronofogdemyndigheten har skulle flyttas till och övriga debiterande myndigheter. I budgetpropositionen för har regeringen ställt sig bakom utredarens tanke om en rikstäckande kronofogdemyndighet. När det gäller frågan om den myndigheten i organisatoriskt hänseende skall vara fristående från har regeringen emellertid, särskilt med hänsyn till de merkostnader det skulle kunna medföra, gjort be- dömningen att ansvaret för administrativ ledning och styrning av verk- samheten liksom bör ligga på . Regeringen har dock betonat att det finns skäl att närmare överväga vilka särskilda arrangemang i fråga om lednings- och styrningsfunktionerna samt förändringar vad gäller arbetsuppgifter av borgenärskaraktär som kan behövas, för att man så långt som möjligt skall kunna uppnå de fördelar som utredningens förslag om en från helt fristå- ende myndighet innebär, som man säkerställer att sambandet mellan de olika stadierna i beskattningsverksamheten beaktas i indriv- ningsarbetet (se prop. 2005/06:1 Utgiftsområde 3, s. 19). Redan den nuvarande organisationen och arbetsfördelningen är emellertid enligt regeringen sådan att den i sig inte kan sägas utgöra hinder mot att låta kronofogdemyndigheten fatta tvingande beslut om skuldsanering. Samtliga skuldsaneringsärenden hos kronofogdemyn- digheten hanteras på särskilda skuldsaneringsenheter, där handläggar- na aldrig sysslar med frågor som avser myndighetens roll som borge- närsföreträdare. Och likabehandlingsprincipen i skuldsaneringslagen motverkar att borgenärerna skulle komma att behandlas olika. Den enskildes rätt till domstolsprövning och en rättssäker process garanteras bl.a. genom att denne bör ha en oinskränkt möjlighet att överklaga kronofogdemyndighetens beslut till tingsrätten. Något krav på prövningstillstånd bör alltså inte uppställas. Möjligheten till muntlig förhandling kommer att tillgodoses dels genom regleringen i 14 § lagen (1996:242) om domstolsärenden, vilken enligt förslaget kommer att gälla vid tingsrättens handläggning av överklagade ärenden, dels genom en ändring beträffande kronofogdemyndighetens skyldighet att hålla sammanträde. Det föreslås att myndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde, om det kan antas vara till fördel för utredningen (se avsnitt 4.6.1). Sammantaget finner regeringen alltså inte anledning att göra en annan bedömning än utredningen i fråga om kronofogdemyndighetens möjlighet och förmåga att trots borgenärsfunktionen kunna avgöra även ärenden om tvingande skuldsanering på ett sakligt och opartiskt sätt. Regeringen föreslår alltså att kronofogdemyndigheten skall pröva en ansökan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering samt att den en- skilde skall ha rätt att få beslutet överprövat av domstol. Regeringens förslag: skall kunna ändra eller upphäva ett beslut om skuldsanering. Den enskilde skall ha rätt att få ett sådant beslut överprövat av domstol. (Se 2429 §§.) Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 242 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller lämnar det utan någon invändning. och anser dock att om- prövningsärenden även i fortsättningen bör prövas av tingsrätten. Skälen för regeringens förslag: I föregående avsnitt har regeringen gjort bedömningen att skuldsaneringsförfarandet bör koncentreras till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten. I linje med detta föreslås att kronofogdemyndigheten som första instans skall pröva en ansökan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera bor- genärer motsätter sig en skuldsanering. Enligt regeringen följer naturli- gen att också handläggningen av ärenden om ändring eller upphävande av ett beslut om skuldsanering (omprövningsärenden) bör flyttas över från tingsrätten till kronofogdemyndigheten. Precis som för besluten om skuldsanering talar också effektivitets- skäl för en överflyttning av omprövningsärendena till kronofogdemyn- digheten. Vid utredningens utvärdering har framkommit att det i genomsnitt har kommit in cirka 500 ansökningar om omprövning till tingsrätterna . Det är ett förhållandevis litet antal ansökningar och vissa tingsrätter har således fått in ett mycket begränsat antal ansökningar. Dessa få ansökningar har varit administrativt krävande att hantera för tingsrätterna. Ett skäl till detta är att tingsrätterna saknat, och alltjämt saknar, administrativt datastöd för beräkningen av gäldenärens betalningsutrymme och för att upprätta nya betalningsplaner. har kronofogdemyndigheterna, som redan har konstaterats, upparbetat en väl fungerande organisation för Prop. 2005/06:124 hanteringen av skuldsaneringsärenden. Härtill kommer att det nämnda arbetet med att renodla verk- samheten vid domstolarna till den dömande verksamheten naturligtvis talar för en överflyttning även av omprövningsärendena till kronofog- demyndigheten. Vid handläggningen hos kronofogdemyndigheten gäller förvalt- ningslagen (1986:223). Som utredningen konstaterar saknas därför, med något undantag, anledning att införa särskilda förfaranderegler i skuldsaneringslagen för myndighetens handläggning av omprövnings- ärenden. I avsnitt 4.6.1 nedan behandlas frågan om under vilka förut- sättningar kronofogdemyndigheten bör kalla parterna personligen till ett sammanträde. Övriga frågor med anknytning till förfarandet i om- prövningsärenden behandlas närmare i författningskommentaren. 4.2Den kommunala budget- och skuldrådgivningen 4.2.1Kommunens uppgifter och ansvar Regeringens bedömning: Kommunen bör även fortsättningsvis inom ramen för eller på annat sätt lämna råd och anvisningar i budget- och skuldfrågor till skuldsatta personer. Regeringens förslag: Det klargörs att kommunens skyldighet gäller även råd och anvisningar under skuldsaneringsförfarandet och för betalningsplanen. (Se 2 § andra stycket.) Utredningens bedömning och förslag överensstämmer med rege- ringens (se betänkandet s. 213 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utred- ningens bedömning och förslag eller lämnar dem utan någon invänd- ning. Flera kommuner, bl.a. kommun och kom- mun, framhåller att det är viktigt att det sker en förstärkning av lag- skyddet för den kommunala verksamheten med budget- och skuldråd- givning. anser dock att det i skuldsaneringslagen eller kanske än hellre i en ny special- författning ytterligare bör preciseras vad det kommunala ansvaret inne- fattar. Flera remissinstanser, bl.a. , anför att det är bra att kommunerna i lagen åläggs att ge stöd och råd under hela skuldsaneringsförfarandet. Kommuner och Landsting (och i samverkan) anser dock att det varken är möjligt eller lämpligt att i olika speciallag- stiftningar som denna precisera vad som skall anses ingå i den allmän- na skyldigheten enligt socialtjänstlagen. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Enligt den nuva- rande ordningen skall kommunen inom ramen för eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer (se 1 § andra meningen skuldsaneringslagen). Tanken är att de kommunala myndigheterna genom olika former av ekonomisk rådgivning skall bidra till att förebygga överskuldsättning. dessutom aktivt medverka till att en skuldsanering aktualiseras och hjälpa ett inte obetydligt antal gäldenärer att redan på ett tidigt stadium finna en lösning på sina problem. Det är också värdefullt om det finns någon myndighet som är behjälplig med råd och annat bistånd vid en ansökan om skuldsanering. Av förarbetena framgår att ansvaret i dessa avseenden var tänkt att innebära en precisering av det generella ansvar som kommunerna bär enligt socialtjänstlagen, men det ansågs att det borde stå en kommun fritt att avgöra om socialnämnden, konsument- vägledare eller någon annan skall svara för denna uppgift (se prop. 1993/94:123 s. 81 f.). Vid utredningens utvärdering har framkommit att den kommunala budget- och skuldrådgivningens arbete framförallt är inriktat på att gäldenären skall få en översikt över sin skuldsituation och kontroll över sin vardagsekonomi. En förhållandevis stor del av rådgivarnas ar- bete går åt till att motivera, stödja och vägleda gäldenären i dennes för- sök att få ordning på sin ekonomiska situation. Att gäldenären lyckas med detta är en viktig förutsättning för att han eller hon skall klara av en skuldsanering och därmed bli ekonomiskt rehabiliterad. Men härut- över fyller rådgivningsverksamheten naturligtvis en mycket viktig funktion också för alla dem som av olika anledningar inte kan eller vill komma i fråga för en skuldsanering. Som utredningen har kunnat konstatera är behovet av råd och anvis- ningar till skuldsatta personer stort. Regeringen delar också utred- ningens bedömning att ett avskaffande av gäldenärens egenförsök inte heller kommer att medföra att detta behov minskar nämnvärt. Däremot kan det leda till att de kommunala insatserna ändrar inriktning något. Även det nu föreslagna skuldsaneringsförfarandet kommer att ställa stora krav på gäldenären. Förutom att gäldenären skall lämna ingående uppgifter om sina ekonomiska förhållanden i en ansökan krävs även i övrigt en aktiv medverkan från hans eller hennes sida under hela förfa- randet. Att gäldenären har möjlighet att få de råd och anvisningar från kommunen som kan behövas är därför en viktig förutsättning för att förfarandet skall fungera i enlighet med sina syften. Som utredningen framhåller är det sannolikt att många gäldenärer även i fortsättningen kommer att vända sig till en rådgivare för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering. Inte minst tyder de av utredningen redo- visade erfarenheterna från på att så kommer att bli fallet (se betänkandet avsnitt 4.3.2 jämfört med 4.3.3). En särskild fråga är gäldenärens behov av råd och anvisningar under det att en ansökan behandlas hos kronofogdemyndigheten eller tings- rätten och efter ett beslut om skuldsanering. Utredningens undersök- ningar visar att gäldenären parallellt med själva skuldsaneringen ofta behöver få hjälp med att få ordning på sin ekonomi genom t.ex. bud- getrådgivning. Genom slopandet av egenförsökskravet kan resurser i kommunerna frigöras till den angelägna uppgiften att stödja gäldenä- ren med budgetrådgivning under en pågående betalningsplan enligt skuldsaneringslagen. Gäldenären kan på detta sätt få professionell väg- ledning från det att han eller hon vänder sig till en rådgiva- re fram till dess att skuldsaneringen är helt avslutad vid utgången av betalningsplanens löptid, vilket bör öka möjligheterna för att fler gäldenärer verkligen blir ekonomiskt rehabiliterade genom skuldsane- ringen. Regeringen anser alltså att kommunens rådgivningsskyldighet uttryckligen skall gälla även under skuldsaneringsförfarandet och för en betalningsplan. Kopplingen till skuldsaneringsförfarandet får fortfarande anses vara så stark att kommunens rådgivande skyldigheter i förhållande till skuldsatta personer alltjämt bör få sitt mer preciserade innehåll genom en reglering i skuldsaneringslagen. Formuleringen i lagen bör dock ta sikte på det numera vedertagna begreppet budget- och skuldrådgiv- ning. Utöver det bistånd som skall lämnas till gäldenärer som ansöker om skuldsanering är tanken också att rådgivarna även i fortsätt- ningen skall ge råd till och verka för olika former av frivilliga uppgö- relser för gäldenärer som av en eller annan anledning inte kan eller vill komma i fråga för en skuldsanering enligt lagen. Av utredningens utvärdering framgår att kommunernas budget- och skuldrådgivning är organiserad i olika förvaltningar beroende på var man kommer i landet. I många kommuner är socialförvaltningen hu- vudman, i andra kommuner fullgörs uppgifterna av konsumentvägle- dare och i någon kommun ankommer det på att handha verksamheten. För resultaten synes det emellertid inte spela någon egentlig roll hur kommunen har organiserat verksamheten. Viktigare är att man har en genomtänkt organisation, med gäldenären i fokus, och att det finns tillräckligt många budget- och skuldrådgivare för att täcka upp det behov som finns i kommunen. Regeringen ser därför ingen anledning att nu frångå den bedömning som gjordes i förarbetena till skuldsaneringslagen. Någon lagreglering av hur kom- munen skall organisera verksamheten bör inte införas (se även nedan avsnitt 4.2.2). 4.2.2Stöd och vägledning för den kommunala budget- och skuldrådgivningen Regeringens förslag: ges ett ansvar för att stödja och ge vägledning för den budget- och skuldrådgivning som kom- munerna skall svara för. (Se 2 § tredje stycket.) Utredningens förslag: I utredningens förslag talas om ett samord- ningsansvar för den kommunala rådgivningsverksamheten. I övrigt stämmer utredningens förslag överens med regeringens (se betänkan- det s. 215 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller lämnar det utan någon invändning. Konsument- verket ser positivt på förslaget. Med ett tydligt uppdrag och den tilldel- ning av medel som föreslås bli kopplad till detta kan den kommunala rådgivningen, enligt verket, få det stöd som den behöver för att utveck- las. , som också tillstyrker förslaget, anser att det även kan finnas ett behov av att precisera vilken myndighet som har det for- mella tillsynsansvaret. kommuner och Landsting avstyrker förslaget med hänvisning till att området är under kommunalt ansvar och att styrning över den kommunala verksamheten kommer att bli för betydande. Skälen för regeringens förslag: I skuldsaneringslagen anges att kommunen har att lämna råd och anvisningar till skuldsatta inom ra- men för eller på annat sätt. Ansvaret innebär en preci- sering av det generella ansvar som kommunerna bär enligt socialtjänst- lagen för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver (bestämmelsen härom återfinns numera i 2 kap. 2 § social- tjänstlagen [2001:453], se även 3 kap. 1 § samma lag). Förslaget i av- snitt 4.2.1 att omformulera och ytterligare precisera det kommunala ansvaret innebär inte någon ändring i detta avseende. Uppgiften att lämna budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer utgör alltså fortfarande socialtjänst i vid mening. Skuldsaneringslagen innefattar ingen bestämmelse om vilken myn- dighet som bär ansvaret för uppföljning, kontroll och vidareutveckling av kommunernas rådgivande och stödjande verksamhet enligt skuldsa- neringslagen. Frågan berörs inte heller i lagens förarbeten. Det har också, bl.a. av revisorer, påtalats att i första hand ansvars- fördelningen mellan och är oklar i detta avseende. Som utredningen konstaterar har bristen på ett tydligt huvudmannaskap ofta upplevts som en svaghet av de kommunala råd- givarna (se betänkandet avsnitt 10.3). Enligt förordningen (1996:570) med instruktion för är denna myndighet central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör bl.a. socialtjänst i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet att handlägga sådana ärenden. skall bl.a. följa utvecklingen och utvärdera verksamheten samt därvid samverka med andra samhällsorgan i den utsträckning det behövs. Myndigheten skall också vaka över verksamheten vad gäller kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter.