prop · GT03128 · 2006-03-20 00:00:00 — Regeringen skall ges rätt att föreskriva att andra statliga myndigheter än de huvudansvariga myndigheterna skall utöva offentlig kontroll i vissa avseenden. Regeringen skall ges rätt att föreskriva att kontrolluppgifter får över- lämnas från en statlig myndighet till en annan statlig myndighet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen eller har inte något att erinra. Några av dessa remissinstanser, bl.a. i , i län, kommun, , kommun samt Svensk Mjölk har lämnat synpunkter på att kommunernas nya ansvarsområde kommer att kräva en utökad kontrollorganisation, ökat utbildningsbehov och ökade arbetsinsatser. i län påpekar dessutom att möjligheten att kunna överlåta kontrolluppgifter till bl.a. länsstyrelserna kan medföra problem för myndigheten vid planering av personalbehov och tilldelning av anslag. och Statens veterinär- medicinska anstalt anser att det tydligare bör framgå hur uppdelningen av kontrollansvaret mellan verket och kommunerna för vissa kontroll- objekt skall ske. påpekar även att det av lagen bör framgå att en kommuns uppgift skall fullgöras av den eller de kommu- nala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskydds- området. Verket har dessutom framfört synpunkter på fördelningen av kontrollansvaret av animaliska biprodukter på slakterier. Även Livsme- delsverket har synpunkter på vilken myndighet som skall ha det huvudsakliga ansvaret för kontrollen av animaliska biprodukter på slakterier och har motsatt sig att verket skall ha ansvaret för kontrollen av detta regelverk hos de livsmedelsanläggningar som kommunen har kontrollansvaret för. Några remissinstanser är negativa till att kommunen skall utgöra kontrollmyndighet enligt den nya lagen eller avstyrker detta förslag, bl.a. , kommun, , kommun, Kommuner och Landsting samt veteri- närförbund. yttrar därvid att de regionala och centrala kontrollmyndigheterna har avsevärt bättre kompetens än vad kommuner i allmänhet har för kontroll av de tidigare leden i livsmedels- kedjan och av foder och animaliska biprodukter. kommun menar att förslaget är ohållbart ur regionalpolitisk synvinkel eftersom en vidgad kontroll tillsammans med ett nytt avgiftssystem kommer att slå ut många jordbruksföretag. anser att det är effektivare att stärka den tillsynsorganisation som redan finns, då antalet tillsynsobjekt ökar väsentligt och då arbetsbördan på de inspektörer som skall utföra kontrollen blir orimlig. kommun och anmärker att det blir svårt för kommunerna att uppnå tillräcklig volym på kontrollverksamheten för att kunna upprätthålla en godtagbar kompetens och kvalitet. Kommuner och Landsting anser att ansvaret för den operativa foderkontrollen skall vara kvar hos , alternativt att kommunen skall ha möjlighet att ta över denna kontroll om kommunen så begär. kommun påpekar dessutom att förslaget inte kommer att medföra färre offentliga kontroller för den enskilde jordbru- karen. och kommuner anser att antalet kontrollobjekt för kommunerna tillsammans med livsmedelskontrollen över primärprodu- centerna kommer att öka väsentligt. anser att kommunens roll i foderkontrollen innebär ett kompetensproblem lokalt eftersom kommunens djurskyddsinspektörer förutom djurskydd måste behärska miljöskydd, livsmedel och foder. Kommunen har ifrågasatt det krav på kompetens som förslaget innebär mot bakgrund av en kontroll- frekvens på en procent. anför att det vid kontroll i primärproduktionen är viktigt att hänsyn tas till gårdsperspek- tivet, dvs. att gården är en enhet som omfattas av både livsmedels- säkerhetskrav, djurskyddslag och . Förbundet förordar att kontrollen av de olika lagstiftningsområdena sker vid ett besök på gården. Skälen för regeringens förslag I den nuvarande foderlagen och lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. finns bestämmelser om tillsynsmyndigheter och om tvångs- åtgärder som tillsynsmyndigheterna får vidta för att lagarna, övriga författningar och de EG-förordningar som kompletteras av lagarna skall följas. Enligt den nuvarande tillsynsordningen utövas tillsynen över efterlevnaden av foderlagstiftningen av , som även har möjlighet att överlåta tillsyn till länsstyrelserna och till andra myndig- heter. Enligt förarbetena till foderlagen (prop. 1992/93:119 s. 40) avses med annan myndighet i lagen främst som utför analyser och konsulteras vid tillsyn. Även och kan, enligt förarbetena, komma i fråga för olika tillsynsuppgifter. Enligt den nuvarande provtagningslagen utövar , om inte regeringen föreskriver något annat, tillsyn över bl.a. regelverket om animaliska biprodukter. Enligt den lagen har möjlighet att överlåta åt länsstyrelse och kommun att utöva tillsyn. Som närmare har utvecklats i avsnitt 9.5 saknas det, enligt regeringens mening, skäl att ändra den nuvarande tillsynsordningen. bör därför i likhet med ha det centrala ansvaret för den offentliga kontrollen av efterlevnaden av regelverken om foder och animaliska biprodukter. En motsvarighet till foderlagens och prov- tagningslagens bestämmelser om huvudansvarig kontrollmyndighet för dessa områden bör därför tas in i den nya lagen. Mot bakgrund av de krav som den nya EG-lagstiftningen ställer vad gäller kontrollen i primärproduktionen av bl.a. foder konstaterar vi emellertid i avsnitt 9.5 att särskilda överväganden behöver göras när det gäller ansvarig myndig- het för kontrollen av foder i primärproduktionen och av animaliska biprodukter. Denna fråga behandlas särskilt nedan. För vissa delar av kontrollen av bestämmelserna om foder och ani- maliska biprodukter kan omständigheterna vara sådana att andra statliga myndigheter än de som pekas ut i lagen bör ansvara för kontrollen. Ett exempel på detta kan vara ansvaret för kontrollen av hanteringen av animaliska biprodukter på slakterier där Europeiska gemenskapernas kommission har kritiserat för bristande kontroll av regelverket. Det kan även finnas andra begränsade områden där det kan vara lämpligt att låta en annan statlig myndighet än utföra kontroll. I den nya lagen bör därför öppnas en möjlighet för regeringen att föreskriva att en annan statlig myndighet än skall kunna utöva kontroll av efterlevnaden av lagstiftningen i vissa frågor. Enligt den nuvarande foderlagstiftningen finns det en möjlighet för att överlåta tillsynsuppgifter till länsstyrelse eller annan statlig myndighet. Även enligt den nuvarande provtagningslagen får överlåta till att utöva viss tillsyn inom länet och till kommun att inom kommunen kontrollera att föreskrifter och beslut om animaliska biprodukter följs. bör även i fortsättning ha möjlighet att överlämna kontrolluppgifter till annan statlig myndighet. Denna möjlighet bör omfatta även annan statlig myndighet som enligt lagen pekats ut av regeringen som ansvarig kontrollmyndighet för ett begränsat kontrollområde. Ett bemyndigande för detta bör därför tas in i den nya lagen. Särskilt om den offentliga kontrollen i primärproduktionsledet Den nuvarande foderkontrollen hos jordbruksföretagen sker i begränsad omfattning och har i första hand varit inriktad på fall där misstanke föreligger om att djur utfodras med undermåligt foder eller att foder- tillsatser används på ett otillåtet sätt (prop. 1984/85:149 s. 10). Tonvikten på foderkontrollen ligger i stället på företag som tillverkar foder i kommersiell skala. I och med att de nya EG-bestämmelserna börjar gälla kommer det emellertid att bli nödvändigt att genomföra en mer om- fattande foderkontroll. Detta gäller särskilt kontrollen av foder i primär- produktionsledet. och rådets förordningar (EG) nr 178/2002 och (EG) nr 183/2005 omfattar uttryckligen alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av foder respektive verksamhet i alla led fr.o.m. primärproduktion av foder t.o.m. utsläppandet på marknaden eller utfodring av djur. Många bestämmelser i förordningarna tar sikte på hantering i primärproduktionen av foder och träffar därigenom bl.a. foderföretag på gårdsnivå. Enligt och rådets förordning (EG) nr 183/2005 är primärproducenterna skyldiga att följa bl.a. vissa föreskrivna hygienkrav beträffande lokalers utformning och utrustning m.m. De skall vidare se till att hanteringen och transporten av foder är sådan att kontaminering förhindras. Det föreskrivs också om en skyldighet att föra journal. Även Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 om livsmedels- hygien innehåller hygien- och hanteringsbestämmelser samt krav om journalföring när det gäller foder som används i primärproduktionen av livsmedel. I avsnitt 12.2 föreslår vi att den nya lagens tillämpningsområde skall täcka alla led fr.o.m. primärproduktionen av foder t.o.m. utsläppande av foder på marknaden eller utfodring av djur samt befattning med animaliska biprodukter och därav framställda produkter. Detta innebär att de kontrollmyndigheter som pekas ut i lagen ansvarar för den offentliga kontrollen av hanteringen av foder även i primärproducentledet, såvida det inte uttryckligen föreskrivs något annat i lagen. I och rådets förordning (EG) nr 882/2004 fastställs villkoren för offentlig kontroll av bl.a. primärproduktionsanläggningar i såväl livsmedelsföretag som i foderföretag. För att offentlig kontroll skall kunna genomföras inom foderområdet i enlighet med de nya kraven för primärproduktionen krävs en avsevärt utökad kontrollorganisation. Det nu redovisade innebär således att det är nödvändigt att peka ut en eller flera myndigheter som skall ansvara för kontrollen av fodersäkerheten i såväl primärproducentledet, dvs. foderhanteringen på gårdsnivå, som andra led, t.ex. beträffande den mera storskaliga, kommersiella foder- produktionen. Som ovan har konstaterats sker det endast i begränsad omfattning kontroll av efterlevnaden av foderlagstiftningen hos primärproducenter. Däremot sker kontroll av efterlevnaden av annan lagstiftning på gårdarna av kommuner och länsstyrelser. Det kan också nämnas i detta samman- hang att innebörden av det nya livsmedelsbegreppet innebär att en primärprodukt generellt sett kan komma att betraktas som livsmedel på ett tidigare stadium än vad som är fallet . Det bör även påpekas att det är användningen av en vara, t.ex. spannmål, som avgör om den hos primärproducenten skall klassificeras som livsmedel eller som foder. De flesta jordbruksföretag är också att betrakta som livsme- delsföretagare enligt definitionerna i EG-förordningarna. Frågan om hur kontrollen av primärproducenterna av livsmedel skall hanteras har behandlats i avsnitt 11.11. I likhet med flera remissinstanser anser regeringen att en allmän utgångspunkt för ansvarsfördelningen mellan olika kontrollmyndigheter bör vara att det inom ett och samma lagstiftningsområde så långt som möjligt finns en enhetlig kontrollorganisation. Ett lagstiftningsområde bör i det sammanhanget avgränsas utifrån det huvudsakliga syfte som regelverket skall fylla. Kontrollfunktionen innefattar dels uppgifter som föreskrivande och samordnande myndighet, dels uppgiften som operativ kontrollmyndighet. När det gäller valet av operativ kontrollmyndighet finns det flera faktorer som måste beaktas. Av grundläggande betydelse är att kontrollen organiseras på ett sådant sätt att enskildas verksamhet inte störs i större omfattning än vad som är nödvändigt. Såsom flera remissinstanser också har påpekat är det särskilt viktigt att enskilda inte i onödan belastas med kontrollbesök från olika kontrollmyndigheter inom kortare tidsperioder. Antalet jordbruksföretag i landet kan uppskattas till cirka 80 000. Det ställs mot denna bakgrund stora krav på en kontrollorganisation som är geografiskt spridd i landet och som kan verka på lokal nivå. Om skall utöva offentlig kontroll i egen regi framstår två alternativ som möjliga, nämligen att kontrollen utförs av veterinärer verksamma inom den statliga () eller att bygger upp en särskild kontrollorganisation för Mot alternativet att distriktsveterinärerna skulle utföra kontrollerna kan invändas att dessa i sin ordinarie funktion endast besöker animalieproducenter och alltså inte övriga jordbruksföretag inom primärproduktionen. Vidare utnyttjar inte alla animalieproducenter DVO:s tjänster, vilket bl.a. beror på att mera specialiserade former av animalieproduktion, som exempelvis slaktkycklinguppfödning, anlitar de veterinärer med specialistfunktion som tillhandahålles av näringen själv. Mot alternativet talar dessutom att DVO inte har full geografisk täckning över landet, då inom vissa områden privata veterinärer svarar för djur- sjukvården. Vid sidan av ett system som skulle byggas upp genom DVO:s försorg skulle alltså dessutom en kompletterande organisation erfordras. Mot alternativet att skulle bygga upp en särskild landstäckande kontrollorganisation talar i första hand de höga kostnader som detta skulle innebära. Det är av central betydelse att kontrollmyndigheten kan tillhandahålla en god och effektiv kontroll. Kommunerna ansvarar , med stöd av livsmedelslagen (1971:511), för en stor del av den offentliga kontrollen inom livsmedelskedjan. Som framgår av avsnitt 11.11 föreslås kommunerna tilldelas ansvaret att utöva offentlig kontroll av livsmedels- lagstiftningen i primärproduktionen av livsmedel. Kommunerna har god kännedom om livsmedelshantering, vilket skulle gagna kontrollen även inom primärproduktionen av foder som ju är en del av livsmedelskedjan. De primärprodukter, livsmedel eller foder, som skall kontrolleras kan också, enligt ovan, ofta i princip röra sig om samma vara, då det är den kommande användningen som avgör produkttillhörigheten. Detta kan således innebära att kontrollen i form av t.ex. provtagning blir ensartad. Få besök per animalieproducent är önskvärt från smittskydds- synpunkt. Kommunerna ansvarar vidare för miljötillsynen enligt miljö- balken (1998:808) och djurskyddstillsynen inom primärproduktionen med stöd av djurskyddslagen (1988:534). I djurskyddslagen finns vissa bestämmelser om foder varför djurskyddsinspektörerna , till viss del, är inblandade i kontrollen av foderhanteringen hos animalie- producenter. Som framgår av avsnitt 6.2.3 utövar kommunen även viss tillsyn över bestämmelserna om animaliska biprodukter som omfattas av den nuvarande lagen om provtagning på djur. Den nya lagen om foder och animaliska biprodukter föreslås dock utvidgas till att omfatta all befattning med animaliska biprodukter. Flera remissinstanser, bl.a. , har framhållit vikten av att hänsyn tas till gårdsperspektivet och att kontrollen av de olika lagstiftningsområdena inklusive bestämmelser sker vid ett besök på gården. Regeringen delar i hög grad den bedömningen. Det är enligt vår mening av grundläggande betydelse att kontrollen organiseras på ett sådant sätt att enskildas verksamhet inte störs i större omfattning än vad som är nödvändigt. Det är särskilt viktigt att enskilda inte i onödan belastas med kontrollbesök från olika myndigheter inom kortare tidsperioder. Detta talar enligt vår mening starkt för att kommunerna tilldelas den nya kontrolluppgiften. Det förhållandet att kommunerna har ansvaret för kontrollen på närliggande områden som miljö och djurskydd bör i sammanhanget tillmätas stor betydelse. Kommunen utför på uppdrag av vissa kontrolluppgifter när det gäller kontrollen av regelverket om Kommissionen har dessutom kritiserat för att tillräcklig kontroll inte genomförs av regelverket av animaliska biprodukter på bl.a. styckningsanläggningar. Det är av stor vikt att en effektiv kontroll genomförs av bl.a. detta regelverk hos de anläggningar som kommunen redan har kontrollansvaret för enligt livsmedels- lagstiftningen. Det kan även finnas behov av att i särskild ordning överväga hur en bättre och mer effektiv samverkan av kontrollen av olika lagstiftnings- områden skall ske. har i sitt slutbetänkande Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) lämnat förslag till reglering av samverkan mellan tillsynsorgan inom närliggande tillsynsområden. Denna fråga bereds inom . Regeringen anser med hänsyn till vad som anförts att det framstår som mest ändamålsenligt att låta kommunerna ansvara för den offentliga kontrollen av såväl foder i primärproduktionsledet som av animaliska biprodukter på lokal nivå. Uppgifterna inom den offentliga kontrollen av dessa sakområden bör alltså som huvudregel ligga på kommunerna. I den nya lagen bör följaktligen även kommunen utpekas som en av de huvudansvariga kontrollmyndigheterna enligt lagen. Till skillnad mot bl.a. och kommuner anser vi att denna förändring inte bör innebära att antalet kontrollobjekt för kommunerna ökar. Däremot skulle det medföra att jordbrukarna i den sammanlagda kontrollen av sina företag fick färre besök och av ett mindre antal olika inspektörer jämfört med om olika myndigheter ansvarade för olika delar av livsmedelskedjan i primärproducentledet. Detta är något som är eftersträvansvärt i syfte att höja effektiviteten i den offentliga kontrollen och som ett medel för att motverka kostnadshöjningar för såväl myndigheter som för de företagare som skall kontrolleras. Den närmare ansvarsfördelningen mellan , kommu- nerna eller annan statlig myndighet bör som bl.a. påpekat bestämmas av regeringen. Utgångspunkten vid denna fördel- ning bör vara att även i fortsättningen skall ansvara för kontrollen av anläggningar tillhörande de foderföretagare som i egentlig mening är att klassificera som foderleverantörer och således tillverkar, för in eller importerar foder för försäljning. Detta är i regel sådana foderanläggningar som kräver godkännande i enlighet med Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005. Regeringen anser emel- lertid att även om vissa foderanläggningar av denna kategori endast skulle behöva registreras så bör grundregeln vara att kontrollen skall ombesörjas av . Kommunerna bör som anförs ovan ha det huvudsakliga ansvaret för kontrollerna av efterlevnaden av foderlagstiftningen på primär- produktionsnivå. Kommunernas ansvar bör även innefatta kontrollen av att regelverket om animaliska biprodukter efterföljs på lokal nivå. Detta kontrollansvar kan bl.a. lämpligen inbegripa kontrollen av regelverket om animaliska biprodukter på sådana livsmedelsanläggningar som kommunerna enligt livsmedelslagstiftningen ansvarar för. Det bör finnas möjlighet för kommuner att samverka vid offentlig kontroll (se avsnitt 12.11). Detta är ett förhållande som på ett påtagligt sätt bör underlätta för kommunerna att genomföra kontrollen av foder i primärproducentledet och av befattningen med animaliska biprodukter. 2005/06:128 Svårigheten med att upprätthålla kompetens vad gäller detta kontroll- område, vilket påpekats av flera remissinstanser, bör genom sådan samverkan väsentligt kunna reduceras. Det åligger även att i egenskap av central kontrollmyndighet stödja kommunerna i uppbyggandet av nödvändig kompetens. har påpekat att en kommuns uppgift bör fullgöras av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Det är angeläget att den kommunala kontrollen blir så likvärdig som möjligt över landet. I livsmedels- och djurskydds- lagstiftningen finns reglerat att kommunens kontrollansvar skall utövas av nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Regeringen delar därför uppfattning om att det i lagen bör anges vilken nämnd inom kommunen som skall fullgöra de kontrolluppgifter som ankommer på kommunen. Regeringens förslag: Den myndighet som utövar offentlig kontroll skall genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som meddelats med stöd av EG- samordnar övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar råd och hjälp i denna verksamhet, om inte regeringen före- skriver något annat. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- I promemorian föreslås dock inte någon särskild bestämmelse om myndighetens skyldighet att genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen och övriga författningar. Remissinstanserna: De stora flertalet remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva i sak. En sammanfattande redogörelse för remissinstansernas inställning finns i avsnitt 9.4. Skälen för regeringens förslag: I och rådets förordning (EG) nr 882/2004 regleras bl.a. hur medlemsstaternas kontroll Begreppet offentlig kontroll är, som redan berörts i avsnitt 9.4, snävare än begreppet tillsyn i det att det till skillnad från tillsyns- begreppet endast innefattar rent operativa tillsynsuppgifter. kan det dock vara svårt att i det enskilda fallet skilja rådgivande verksamhet från själva kontrollfunktionen. Det är ju t.ex. nödvändigt att i kontrollverksamheten utbyta information med den företagare som kon- trolleras och föra en framåtsyftande dialog. Rådgivning och stöd som inte har något samband med en kontrolluppgift faller dock utanför definitionen av offentlig kontroll i EG-rätten. Sådana uppgifter av råd- givande karaktär bör oavsett om de kan karaktäriseras som offentlig kontroll eller inte enligt regeringens mening även i fortsättningen utföras av de myndigheter på central, regional och lokal nivå som ansvarar för den offentliga kontrollen. Regeringen anser därför i likhet Prop. 2005/06:128 med bl.a. och att det bör införas en särskild bestämmelse i lagen om skyldighet för kommunerna och andra kontrollmyndigheter att genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen m.m. Utanför det nya kontrollbegreppet faller även samordnande och stödjande uppgifter som den centrala kontrollmyndighet behöver utföra gentemot kommuner och andra statliga myndigheter som utför kontroll på uppdrag av . När det gäller det samordnande ansvaret och rätten att meddela föreskrifter om kontrollens bedrivande gör vi bedömningen att även i fortsättningen bör ha huvud- ansvaret för denna uppgift. Inom myndigheten finns redan en upparbetad kunskap och erfarenhet om de frågor som regleras genom den nya lagen. Vi anser att det av bl.a. kostnads- och effektivitetsskäl är en fördel att samla ansvaret för att samordna dessa frågor hos en myndighet. Enhetligheten i den offentliga kontrollen kan också antas öka om samma myndighet samordnar eller med bindande föreskrifter styr kontrollen oavsett på vilken anläggning fodret eller den animaliska biprodukten befinner sig. Det kan vidare antas att risken för olika tolkningar av lagstiftningen minskar. I syfte att lyfta fram och tydliggöra verkets samordnande och stödjande funktion bör den samordnande uppgiften i likhet med vad som gäller i fråga om och samordningsansvar inom livsmedels- respektive djur- skyddsområdena framgå direkt av lagen. Som har konstaterats i avsnitt 12.8 kan det inte uteslutas att det inom vissa begränsade områden framstår som mest ändamålsenligt att någon annan statlig myndighet än utfärdar föreskrifter om hur kontrollen skall bedrivas. Som vi tidigare nämnt bör därför i lagen öppnas en möjlighet för regeringen att föreskriva om detta. Det får enligt vår uppfattning förutsättas att och andra föreskrivande myndigheter inom närliggande kontrollområden exempelvis livsme- delsområdet samråder i framtagandet av föreskrifter. Kontrollmyndigheternas skyldighet att verka för att Regeringens förslag: I lagen skall det tas in en bestämmelse om skyldig- het för den myndighet som utövar offentlig kontroll att verka för att överträdelser av bestämmelser i lagstiftningen om foder och animaliska Promemorians förslag: I promemorian föreslås inte någon bestäm- melse om kontrollmyndigheternas skyldighet att verka för att över- trädelser av bestämmelser om foder och animaliska biprodukter beivras. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande foderlagen innehåller inte någon särskild bestämmelse om tillsynsmyndighetens ansvar att