prop · GT03179 · 2006-03-21 00:00:00 — För att Stockholmsreglerna skall träda i kraft krävs att alla de stater som var konsultativa parter då Stock- holmsreglerna antogs har godkänt dem (miljöskyddsprotokollets artikel 9 och Antarktisfördragets artikel IX). I samband med Stockholmsreglerna antogs också ett beslut (s.k. Decision) enligt vilket en årlig utvärdering av staternas tillträde till Stockholmsreglerna skall ske. Ett beslut är verkande. Syftet är att få alla parter att tillträda Stockholmsreglerna . Enligt beslutet skall parterna etablera en tidsram i syfte att påbörja för- handlingar som täcker hela förpliktelsen i artikel 16 i miljöskyddsproto- Detta skall ske senast efter det att Stockholmsreglerna För att skall bli folkrättsligt bundet av Stockholmsreglerna Prop. 2005/06:179 krävs således att godkänner dem enligt den föreskrivna procedu- I detta avsnitt beskrivs Stockholmsreglerna, på grund av sin komp- lexitet, relativt ingående. Här beskrivs också hur Stockholmsreglerna på- verkar den svenska lagstiftningen om . Till skillnad från tidigare bilagor till miljöskyddsprotokollet innehåller Stockholmsreglerna beaktandesatser som uttrycker parternas viljeförklar- ing dels för att belysa syftet med Stockholmsreglerna, dels för att signa- lera vilka steg som skall tas . Av särskilt intresse är tredje beaktandesatsens hänvisning till miljö- skyddsprotokollets artikel 15. Den skall läsas tillsammans med Beslut 1 (2005) som är gällande. Enligt beslutet skall Antarktisfördra- gets konsultativa möte (ATCM) utvärdera arbetet med genomför- andet av Stockholmsreglerna. Hänvisningen är viktig eftersom den lyfter fram skillnaden mellan den mer begränsade förpliktelsen i artikel 15 att bemöta miljöfarliga olyckor i och den mer omfattande förplik- telsen i artikel 16 om att parterna skall utarbeta en bredare ansvarsordning. Stockholmsreglerna är enligt artikel 1 tillämpliga på miljöfarliga olyckor i fördragsområde som härrör från vetenskapliga forsknings- program, turism och alla andra statliga och icke-statliga verksamheter för vilka förhandsnotifiering krävs enligt artikel VII (5) i Antarktisfördraget, inklusive tillhörande logistisk stödverksamhet. Artikeln fastslår också ut- tryckligen att reglerna skall tillämpas på alla turistfartyg som inträder i Antarktisfördragets område. Det har inte varit politiskt möjligt att göra Stockholmsreglerna tillämpliga även på fiskefartyg. Genom artikelns av- slutande formulering öppnas dock för att parterna kan komma överens om att även annan verksamhet skall omfattas. Turistfartyg som inte avser att lägga till i omfattas inte av Antarktisfördragets krav på förhandsnotifiering. Sådana fartyg omfattas dock uttryckligen av Stockholmsreglerna så snart de kommer in i Ant- fördragsområde, dvs. söder om sydlig bredd. har valt att definiera inte som kontinenten utan som området söder om sydlig bredd. En konsekvens av detta är att uttrycket miljön i därmed får en vidare innebörd i den svenska lagstiftningen än i Antarktisfördraget eftersom uttrycket i den svenska lagstiftningen innefattar såväl kontinenten som havs- miljön söder om sydlig bredd. Detta innebär att inom ramen för vår jurisdiktion har mer omfattande miljöskyddskrav än vad som följer av Antarktisfördraget och andra instrument under fördraget. Mot bakgrund av den betydelse som skyddet av miljön bör tillmätas inom hela Antarktisfördragets område är det regeringens uppfattning att det utökade svenska miljöskyddet skall ses som en tillgång i sammanhanget. I det här lagstiftningsärendet föreslår regeringen ingen ändring av hur Prop. 2005/06:179 definieras i svenska lagstiftningen om . har inte heller valt att begränsa tillämpningen av Stockholms- reglerna på det sätt som artikel 1 i reglerna ger möjlighet till. I stället gäller bestämmelserna i för all verksamhet i Antark- tis, oberoende av om dessa omfattas av kravet på förhandsnotifiering en- ligt Antarktisfördraget eller inte. I Stockholmsreglernas artikel 2 definieras vissa centrala termer och ut- tryck. Främst bland dessa är uttrycket Environmental emergency som också finns i miljöskyddsprotokollets artikel 15 och på svenska översätts med miljöfarlig olycka (SÖ 1994:52). Med en miljöfarlig olycka avses en avsiktlig eller oavsiktlig händelse som har inträffat efter det att Stockholmsreglerna trätt i kraft, och som har resulterat i eller medför en risk att resultera i en betydande skadlig inverkan (significant and harmful impact) på miljö. Det förtjänar att påpekas att händelser som inträffar innan Stockholms- reglerna trätt i kraft alltså inte kommer att omfattas. Detta innebär i prak- tiken att Stockholmsreglernas detaljerade bestämmelser om t.ex. skyldig- het att ingripa för att förebygga skador inte gäller för händelser som in- träffat innan Stockholmsreglerna trätt i kraft även om händelserna resul- terar i betydande miljöskador eller risk för betydande miljöskador efter ikraftträdandet. Däremot kan ett allmänt ansvar uppstå genom reglerna i miljöskyddsprotokollet. Det är dock inget som hindrar att tilläm- par Stockholmsreglerna på svenska verksamhetsutövare och huvudmän. Vidare definieras de aktörer, benämnda operators, som omfattas av Stockholmsreglernas ansvarsbestämmelser. Definitionen av huvudman (operator) är central genom de rättsverk- ningar som följer av dennes ansvar. Huvudregeln är att alla fysiska och juridiska personer som organiserar verksamhet som skall utföras i Ant- fördragsområde faller in under den grundläggande definitionen av huvudman. Av bestämmelsens andra mening följer dock att ett antal personkatego- rier uttryckligen undantas från att omfattas av definitionen. Det rör bl.a. fysiska personer i tjänst hos en fysisk eller juridisk person som organi- serar verksamhet att utföras inom fördragsområde, liksom juri- diska personer som kontrakteras för att utföra tjänster åt en statlig huvud- man. Undantagen från huvudregeln innebär således att ett stort antal per- soner inte kommer att kategoriseras som huvudmän (operators), och då inte kommer att träffas av de förpliktelser som gäller huvudmän. Undan- tagna är alltså, som bestämmelsen har avfattats, även privata företag som kontrakterats av statliga institut och myndigheter för att utföra verksam- het i fördragsområde. Ett praktiskt förekommande exempel är det arbete som företaget utför åt amerikanska National Science Avsikten med detta är att personer som kan ha ett stort an- svar för olika delar av en expeditions genomförande men som inte del- tagit i planeringen och utförandet av verksamheten som sådan inte skall kunna falla in under definitionen av huvudman (operator). Fartygs befäl- havare, piloter och andra personer inom liknande yrkeskategorier är så- lunda inte att betrakta som huvudmän (operators) i Stockholmsreglernas mening när de enbart utför sina sedvanliga arbetsuppgifter inom ramen för en expedition inom fördragsområde. Av bestämmelsens ut- formning följer alltså att det är den fysiska eller juridiska person som är ytterst ansvarig för de aktiviteter som utförs i fördragsområde som ansvarar även för de åtgärder som vidtas av personer i tjänst hos denne. Det framstår som troligt att en miljöfarlig olycka ofta kan komma att orsakas av någon som är i huvudmannens tjänst och inte av huvud- mannen själv. Definitionen medger inte någon möjlighet för en huvudman att friskriva sig från detta ansvar. Svenska huvudmän och andra parters huvudmän För att kunna fastställa anknytningen mellan en huvudman och en stat som är part i Stockholmsreglerna krävs en definition av Operator of the Party. (Endast stater kan vara parter i Antarktisfördraget och miljö- skyddsprotokollet. Internationella organisationer kan inte tillträda fördra- gen.) Definitionen Operator of the Party finns i artikel 2 (d) och innehåller kriterier för att kunna fastslå vilken fördragspart som en hu- vudman anses anknuten till. För att en huvudman skall kunna knytas till en viss stat krävs att två krav är uppfyllda, nämligen 1.att huvudmannen, inom fördragspartens territorium, organiserar en aktivitet att utföras i fördragsområde, och 2.att huvudmannens aktivitet är föremål för en tillståndsprövning av fördragsstaten, eller föremål för en prövning med motsvarande innebörd i fördragsstaten. Detta dubbla krav på anknytning innebär att vissa huvudmän kan komma att falla utanför bilagans definition av operator of a party och sålunda sakna anknytning till en specifik fördragsstat. Detta gäller sådana huvudmän som i en stat organiserar aktiviteter att utföras i fördragsområde, men beviljas tillstånd (eller motsvarande) för sådana aktiviteter i en annan stat. Viktigt i det sammanhanget är att alla svenska medborgare som avser att vistas i måste ha tillstånd till det enligt 16 § i den nuvarande lagen om (3 § i den föreslagna nya lagen). Skäliga förebyggande åtgärder och ingripanden I Stockholmsreglernas artikel 2 (e) definieras vad som skall anses skäligt (reasonable) i situationer då förebyggande åtgärder (preventative mea- sures) eller ingripanden (response actions) vidtas. Response action är föremål för en egen definition i artikel 2 (f). Preventative measures är inte definierat, men väl reglerat i artikel 3. En åtgärd skall anses vara skälig om de kriterier som anges i definitionen är uppfyllda. Åtgärder i händelse av miljöfarliga olyckor (response actions) omfattar enligt artikel 2 (f) skäliga (reasonable) åtgärder som vidtas efter det att en miljöfarlig olycka har inträffat. En konsekvens av detta är att eventuella förebyggande åtgärder som genomförs innan den miljöfarliga Prop. 2005/06:179 olyckan har inträffat, även , inte omfattas av defini- tionen på åtgärder i Stockholmsreglernas mening. De förpliktelser att in- gripa som Stockholmsreglerna i vissa fall lägger på huvudmän är således inte tillämpliga i förhållande till åtgärder som en huvudman vidtar eller underlåter att vidta innan en miljöfarlig olycka har inträffat. Av Stockholmsreglernas artikel 2 (g) framgår slutligen att med uttrycket parterna skall förstås de stater för vilka Stockholmsreglerna har trätt i kraft i enlighet med miljöskyddsprotokollets artikel 9. 5.4Förebyggande åtgärder och beredskapsplaner Enligt Stockholmsreglernas artikel 3 skall parterna kräva att dess huvud- män vidtar skäliga förebyggande åtgärder i syfte att begränsa risken för miljöfarliga olyckor samt de potentiella skadliga effekter (adverse impact) som kan uppkomma. Formuleringen fångar upp förpliktelsen i artikel 3:2 (a) i Antarktisfördraget. Artikeln skall läsas mot bakgrund av definitio- nen av skäliga (reasonable) i artikel 2 (e). I artikelns andra stycke ges exempel på vilka förebyggande åtgärder som kan komma i fråga. Det kan t.ex. röra sig om särskild utrustning eller procedurer som är kopplade till byggnader, anordningar och fartyg samt utbildning och övning av besätt- ning och personal. I artikel 4 regleras parternas förpliktelser i fråga om beredskapsplaner. Artikeln är uppdelad i en tvingande del och en till ramen tvingande del men med ett dispositivt innehåll. Parterna skall kräva att dess huvudmän upprättar beredskapsplaner (contingency plans) för åtgärder i händelse av incidenter som riskerar att skada den antarktiska miljön eller därav beroende och därmed sammanhängande ekosystem. Huvudmännen skall samarbeta vid utarbetandet och tillämpningen av sådana beredskapsplaner. I artikelns andra stycke föreskrivs vad beredskapsplanerna skall inne- hålla, dock med en viss möjlighet till undantag (when appropriate). I beredskapsplanerna skall ingå procedurer för utvärdering och notifiering, identifiering av de resurser som kan behövas för mobilisering, åtgärds- planer, utbildning eller övning, dokumentering av uppgifter samt avmo- bilisering. Parterna är vidare skyldiga att upprätta och genomföra proce- durer och system för omedelbar notifiering och samarbetsåtgärder vid miljöfarliga olyckor. Parterna skall verka för att dessa notifieringsproce- durer och samarbetsåtgärder används av den egna huvudman som orsa- kat den miljöfarliga olyckan. 5.5Åtgärder vid miljöfarliga olyckor Skyldighet att vidta åtgärder Stockholmsreglernas artikel 5 behandlar frågan om åtgärder, inklusive snabba och effektiva åtgärder (prompt and effective response action). Ordvalet följer artikel 15:1 i miljöskyddsprotokollet. Av artikel 5:1 följer att parterna skall förplikta sina huvudmän att snabbt och effektivt Prop. 2005/06:179 ingripa mot miljöolyckor som härrör från huvudmännens aktiviteter. bör noteras att artikel 5:1 reglerar ansvar att vidta åtgärder vid miljö- farliga olyckor, inte vid alla skador (damage). Här ryms den grund- läggande skillnaden mellan ansvar enligt Stockholmsreglerna och det mer generella ansvaret enligt artikel 16 miljöskyddsprotokollet som har en vidare innebörd då den behandlar ansvar för skada till följd av verk- samhet som äger rum i Antarktisfördragets område Uppmuntran till andra att vidta åtgärder Artikel 5:2 reglerar den situation då huvudmannen inte lever upp till sina förpliktelser i artikel 5:1. Den syftar till att skapa ett system där konse- kvenserna av en miljöfarlig olycka begränsas, främst genom att andra ingriper och gör det huvudmannen borde ha gjort. Eftersom man inte kan ålägga en stat att ta ansvar för konsekvenserna av en olycksvållande huvudman från en annan stat, innehåller artikeln inga förpliktelser, utan en uppmuntran till huvudmannens fördragsstat och andra parter att in- gripa mot inträffade miljöfarliga olyckor. Notifieringsplikt innan man frivilligt vidtar åtgärder efter en olycka som har hänt i en verksamhet för vilken en annan parts huvudman ansvarar Andra parters huvudmän eller ombud skall vara särskilt befullmäktigade av dessa. Avsikten med det är att förhindra att någon ingriper och sedan framställer krav på ersättning, utan att det funnits ett behov av ingripande. Om en part önskar ingripa mot en inträffad miljöfarlig olycka skall parten enligt Artikel 5:3 (a) notifiera dels den orsakande huvudmannens fördragsstat, dels . Tanken är att huvudmannens fördragsstat har ett primärt intresse och en primär rätt att vidta åtgärder för den händelse den miljöfarliga olyckan härrör från fördragsstatens huvudman. kommer då att ha en samordnande funktion och skall kommunicera med alla fördragsparter. Förpliktelsen att förhandsnotifiera gäller inte om 1.det föreligger ett förestående hot om betydande (signifi- cant) och skadlig (harmful) inverkan på miljön i , och 2.det under alla förhållanden vore skäligt (reasonable) att ingripa . I sådana akuta fall skall huvudmannens stat och notifieras . Kriterierna under 1 ovan sammanfaller delvis med definitionen av mil- jöfarlig olycka i artikel 2 (b). Detta, tillsammans med definitionen av reasonable i 2 (e), torde innebära att denna situation kan komma att uppstå i en stor andel av de fall då en miljöfarlig olycka inträffar. Ytterligare förutsättningar för att frivilligt få vidta åtgärder efter en olycka som har orsakats av en annan parts huvudman I Stockholmsreglernas artikel 5:3 (b) förtydligas villkoren ytterligare för ingripanden av andra parter än huvudmannens fördragsstat. Andra parter skall inte ingripa, förutom om 1. hotet om betydande (significant) och skadlig (harmful) risk för bety- dande miljöskador är förestående och det under alla förhåll- anden vore skäligt (reasonable) att ingripa , 2.huvudmannens fördragsstat inte inom rimlig eller skälig (reasonable) tid har anmält sin avsikt att ingripa till , eller 3.huvudmannens fördragsstat inte har vidtagit någon åtgärd inom rimlig eller skälig (reasonable) tid efter det att en sådan anmälan har gjorts. I det första fallet gäller kriterier som är identiska med de i artikel 5 (3) (a), medan de två senare fallen rör situationer då huvudmannens för- dragsstat inte inom rimlig tid ger uttryck för någon vilja att ingripa. Be- stämmelsen är uppbyggd på ett sådant sätt att det i de senare två situa- tionerna inte gäller något krav på att risk för betydande miljöskador före- ligger och det vore skäligt (reasonable) med hänsyn tagen till omstän- digheterna att ingripa. (Av naturliga skäl talas i de två senare fallen inte längre om ett ingripande.) Dessutom torde i praktiken de tidsfrister som skall löpa ut innan kriterierna i något av de två senare fallen är uppfyllda kunna bli synnerligen korta när en miljöfarlig olycka inträffar i fördragsområde. I Stockholmsreglernas artikel 5:3 (c) föreskrivs att när huvudmannens fördragsstat ingriper, och är villig att motta hjälp från andra parter, skall de vidtagna åtgärderna koordineras av huvudmannens fördragsstat. Be- stämmelsen har en tvingande formulering (shall coordinate), vilket inne- bär att huvudmannens fördragsstat alltid kommer att få en ställning med särskilt ansvar och inflytande i de fall då ett antal parter eller dessas huvudmän, enligt 5:1 ovan tillsammans ingriper mot en miljöfarlig olycka. Artiklarna 5:4 och 5:5 hänger ihop. I artikel 5:4, som endast reglerar konsultationsförpliktelsen, behandlas situationen då det inte är klart vil- ken part som är huvudmannens fördragsstat, eller då flera parter skulle kunna falla i denna kategori. För detta fall gäller att varje part som ingriper mot den miljöfarliga olyckan skall söka rådgöra i frågan och anmäla händelsen till om det låter sig göras under omständigheterna. Av bestämmelsen framgår inte tydligt vem eller vilka som den ingri- pande parten har att rådgöra med. Formuleringen är naturlig eftersom man inte kan specificera okända intressenter. Inte heller skulle det kunna gå att få enighet om att konsultation t.ex. skall ske med en stat med terri- toriella anspråk i endast av skälet att olyckan inträffat inom ett område på vilken det framställts sådana anspråk. Rimligen måste den in- gripande parten rådgöra med de andra parter som kan antas ha anknyt- ning till händelsen eller annars finns representerade, genom t.ex. fartyg eller baser, i närheten av den miljöfarliga olyckan, för att söka fastställa vilken part som är huvudmannens fördragsstat eller om huvudmannen är anknuten till icke fördragsansluten part. I artikel 5:5 regleras den ingripande partens (alternativt de ingripande parternas) konsultations- och samarbetsförpliktelser. Fördragsparter som ingriper vid en miljöfarlig olycka skall rådgöra och koordinera sina akti- viteter med alla övriga parter som ingriper, bedriver verksamhet i när- heten av den miljöfarliga olyckan eller annars påverkas av detta. Om det Prop. 2005/06:179 är möjligt, skall parterna ta hänsyn till råd från experter och organisa- tioner med relevant sakkunskap, främst med de organisationer som ver- kar inom Antarktisfördragets system. Bestämmelsen innehåller dels ett uttryckligt krav på att parter skall rådgöra och samordna sina ingripanden med övriga berörda parter, och därutöver ett krav på att inhämta relevant experthjälp i den mån detta låter sig göra. Rätten att inhämta råd från expertis är inte begränsad. 5.6Betalningsansvar vid miljöfarliga olyckor Stockholmsreglernas artikel 6 reglerar under vilka förhållanden en hu- vudman blir betalningsansvarig för kostnader som har uppkommit i sam- band med en miljöfarlig olycka som orsakats av den verksamhet som huvudmannan ansvarar för. En huvudman som misslyckas med att vidta snabba och effektiva åtgärder (prompt and effective response action) vid en miljöfarlig olycka som hänt i verksamheten, skall enligt Artikel 6:1 betala kostnaden för andra parters åtgärder vidtagna enligt artikel 5:2. Detta är huvudregeln och den gäller alla huvudmän, statliga som icke- statliga. I Artikel 6:2 regleras vad som gäller när åtgärder efter en miljöfarlig olycka inte har vidtagits. Tillvägagångssättet för att bestämma storleken på ersättningen i sådana fall varierar något beroende på om ersättnings- ansvaret gäller en statlig eller en icke-statlig huvudman. Artikel 6:2 (a) reglerar fall med statliga huvudmän. Om det rör sig om en statlig huvudman som inte har vidtagit de snabba och effektiva åt- gärder som denne är skyldig att vidta, så är den statliga huvudmannen för verksamheten betalningsansvarig. Det belopp som kommer att bli aktuellt är den hypotetiska kostnad som skulle ha uppstått om åtgärderna skulle ha vidtagits. Ersättningen skall då betalas till den fond som det hänvisas till i Stockholmsreglernas artikel 12. Fonden skall administreras av . Artikel 6:2 (b) reglerar fall med icke-statliga huvudmän. På samma sätt som en statlig huvudman blir en icke-statlig huvudman betalningsansva- rig i de fall då huvudmannen inte har vidtagit de snabba och effektiva åtgärder som man är skyldig att vidta, även i fall då ingen annan part har vidtagit åtgärder. Så långt är förpliktelserna lika för de statliga och de icke-statliga huvudmännen. Därefter skiljer de sig åt. Medan omfattningen av den statliga huvudmannens betalningsansvar är kostnaden för de åtgärder som borde ha vidtagits, fastslås i artikel 6:2 (b) att den icke- statliga huvudmannen skall betala en summa som så långt som möjligt speglar kostnaden för de åtgärder som borde ha vidtagits. Beloppet skall betalas direkt till fonden, till den stat huvudmannen tillhör, eller till den part som verkställer mekanismen i artikel 7:3. Här finns alltså en val- möjlighet för den stat som reglerar sina huvudmän. En mekanism måste sättas på plats genom vilken huvudmannens skyldigheter klargörs samt i vilken form ersättning skall utgå. En part som erhåller sådan ersättning från en av sina icke-statliga huvudmän, skall verka för att det till fonden betalas en summa som så långt som möjligt motsvarar den Detta är inte en optimal konstruktion, men var en Prop. 2005/06:179 nödvändig kompromiss när Stockholmsreglerna förhandlades fram. Enligt artikel 6:3 gäller strikt ansvar. Vissa undantag finns dock upp- räknade i artikel 8. Om den miljöfarliga olyckan har orsakats av två eller flera huvudmän skall huvudmännen enligt artikel 6:4 vara solidariskt ansvariga, om man inte kan visa att den egna verksamheten endast orsakat en del av olyckan. Enligt artikel 6:5 påverkar Stockholmsreglerna inte statsfartygs eller statsflygplans suveränitet. Detta innebär att miljöskador som härrör från statsfartyg täcks av Stockholmsreglerna som de åtnjuter den immunitet som sådana enheter har enligt folkrätten. Stockholmsreglernas artikel 7 innehåller bestämmelser om actions for compensation. Under denna rubrik ryms regler för hur talan kan föras och hur den rättsliga prövningen skall gå till. Artikel 7:1 reglerar förhållandet mellan en stat och en icke-statlig huvudman. Bestämmelsen stadgar att endast en fördragspart som har vidtagit åtgärder i enlighet med 5:2 (dvs. en stat som vidtagit åtgärder när en miljöolycka har orsakats i en verksamhet där huvudmannen är från ett annat land men huvudmannen inte vidtagit de åtgärder som denne skulle ha gjort) har rätt att väcka talan mot en icke-statlig huvudman i enlighet med 6:1 (dvs. talan om att få ersättning för kostnaderna för åtgärderna). En sådan talan får bara föras i en domstol i den stat där huvudmannen har sitt säte (incorporated or principal place of business) eller domicil. För det fall huvudmannen inte har sitt säte eller domicil i en fördragsstat, får talan föras i en fördragsstat till vilken huvudmannen har anknytning enligt det dubbla nexus som framgår av artikel 2 (d) (dvs. att huvudmannen, inom fördragspartens territorium, organiserar aktiviteter att utföras i An- tarktis fördragsområde, och att huvudmannens verksamhet är föremål för en tillståndsprövning av fördragsstaten, eller i fördragsstaten är föremål för en prövning med motsvarande innebörd). I artikeln anges vidare de preskriptionsregler som gäller för talan. Talan måste ha väckts vid den senare av följande tidpunkter, nämligen 1.inom tre år från det datum åtgärderna (response action) började vid- tas, eller 2.inom tre år från det datum parten fick kännedom eller borde ha fått kännedom om huvudmannens identitet. Talan måste under alla omständigheter ha väckts från det att åtgärderna började vidtas.