prop · GT0345 · 2006-03-02 00:00:00 — bestämmel- ser som säkerställer att instituten har ett tillräckligt stort kapital i förhål- lande till de risker som är förknippade med deras tillgångar och åtagan- den, dels regler om stora exponeringar, dvs. ett slags riskspridningsreg- ler, för de individuella instituten. Lagen innehåller även bestämmelser om finansiella företagsgrupper. 4.2.2Kapitalkrav m.m. för individuella institut Banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag Banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag (i detta avsnitt benämnda institut), måste kunna hantera de risker som deras verksamhet är förenad med. Den dominerande risken i dessa institut är den finansi- ella risken, dvs. marknads-, likviditets- och kreditrisker. Ett institut skall då verksamheten påbörjas ha ett visst startkapital. Ett bankaktiebolag måste exempelvis ha ett startkapital som motsvarar . För värdepappersbolag varierar startkapitalets mini- minivå mellan fem miljoner och beroende på vilken verk- samhet bolaget skall bedriva. När verksamheten påbörjats skall institutet dessutom ha en viss minsta kapitalbas. Denna får aldrig understiga vad som vid verksamhetens bör- jan motsvarade institutets startkapital. Kapitalbasen består av primärt och supplementärt kapital. Efter justeringar för vissa poster, bl.a. goodwill, består det primära kapitalet i princip av institutets egna kapital (för sparbanker vissa fonder). Som supplementärt kapital räknas bl.a. vissa förlagslån. Det primära kapitalet skall alltid utgöra minst hälften av kapitalbasen. För att bestämma kapitalkravet, som styr hur stor kapitalbasen måste vara, utgår man från tillgångar och åtaganden uppdelade med avseende på kreditrisker och marknadsrisker. Med kreditrisk avses risken för att motparten inte kan fullgöra sina förpliktelser gentemot institutet. Som exempel på tillgångar eller åtaganden som är utsatta för kreditrisker kan nämnas krediter, leasingavtal och garantier. Med marknadsrisk avses risken att positioner i finansiella instrument eller råvaror som institutet tagit för att på kort sikt göra vinst skall minska i värde. Dit hör ränte-, aktiekurs-, råvarupris- och valutakursrisker. Kapitalkraven för kreditrisker och marknadsrisker viktas efter olika procentsatser beroende på typ av och relativ storlek på risk. I kapitaltäckningslagen finns också bestämmelser om begränsning av stora exponeringar, som har till syfte att reducera storleken på den förlust ett institut kan ådra sig i det fall en kund eller grupp av kunder inte kan infria sina lån eller andra åtaganden mot företaget. Enligt kapitaltäckningslagen får värdet av ett instituts exponering mot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning inte överstiga 25 pro- cent av kapitalbasen. Om denna kund eller grupp av kunder är institutets moderföretag eller dotterföretag får exponeringen inte överstiga 20 pro- cent av kapitalbasen. Dessutom får inte det sammanlagda värdet av ett instituts stora exponeringar överstiga av kapitalbasen. Med stor exponering avses en exponering mot en kund eller en grupp av kun- der med inbördes anknytning som överstiger av institutets kapitalbas. Instituten skall kvartalsvis lämna in kapitaltäckningsrapporter och rapporter om stora exponeringar till . Enligt lagen om utgivning av elektroniska pengar skall ett pengar ha ett startkapital som motsvarar när verksamheten inleds. Ett sådant institut skall ha en kapitalbas som med hänsyn till verksamhetens art och omfattning är tillräckligt stor. Kapitalbasen får aldrig understiga startkapitalet och inte heller ett belopp motsvarande av det högsta värdet av utestående elektroniska pengar och det genomsnittliga värdet under de närmaste föregående sex månaderna av utestående elektroniska pengar. För institut för elektroniska pengar gäller inte kapitaltäckningslagens bestämmelser om stora exponeringar. Ett sådant instituts tillgångar får dock endast placeras i tillgångar med låg risk och på ett sådant sätt att lämplig riskspridning uppnås och så att institutets betalningsberedskap är tillfredsställande. ett bolag som förvaltar investeringsfonder, skall en- ligt lagen om investeringsfonder ha ett startkapital som motsvarar . Kapitalkravet för ett fondbolag bestäms av fondförmögenhetens storlek och bolagets fasta omkostnader. Dessutom skall fondbolag som förvaltar någon annans finansiella instrument ha ett kapital för att täcka kreditrisker och marknadsrisker som enligt kapitaltäckningslagen krävs för värdepappersbolag med motsvarande verksamhet. För ett sådant fondbolag gäller även övriga bestämmelser i kapitaltäckningslagen som gäller för den typen av värdepappersbolag, t.ex. bestämmelserna om stora exponeringar och finansiella företagsgrupper. 4.2.3Gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag Som har nämnts i det föregående har det inte ansetts tillräckligt att över- vaka kreditinstitutens och värdepappersbolagens ekonomiska ställning individuellt. Den individuella tillsynen kombineras därför med bestäm- melser om tillsyn över finansiella företagsgrupper och om skyldighet att lämna s.k. samlad information. Dessa bestämmelser finns i 6 och 7 kap. kapitaltäckningslagen samt i föreskrifter och all- männa råd (FFFS 2003:10) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Reglerna om kapitalkrav för kreditrisker och marknadsrisker samt begränsning av stora exponeringar skall även tillämpas på den samlade ekonomiska ställningen för en finansiell företagsgrupp. Institut och det företag som skall upprätta en gruppbaserad redovisning för en finansiell företagsgrupp skall ha betryggande system för bl.a. övervakning och kontroll av marknadsrisker och stora exponeringar inom företagsgruppen. Det finns inga bestämmelser i kapitaltäckningslagen som ålägger institut att rapportera interna transaktioner mellan företagen i en finansiell företagsgrupp. En finansiell företagsgrupp finns enligt 6 kap. 1 § kapitaltäcknings- lagen, om det i toppen av en företagsgrupp finns en bank, ett kreditmark- nadsföretag eller ett värdepappersbolag (dvs. ett institut) eller ett hol- dingföretag med finansiell verksamhet som har 1.dotterföretag som är bank, kreditmarknadsföretag, värdepappers- bolag, pengar eller motsvarande utländska företag eller finansiella institut, eller 2.ägarintresse med begränsat ägaransvar i förhållande till andelen av kapitalet (joint venture) i företag som angetts i 1. Enligt föreskrifter som , med stöd av bemyndi- gande, har meddelat skall bestämmelserna om finansiella företagsgrupper gälla för ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet och de institut, pengar, motsvarande utländska företag eller finansiella institut som det finns ägarintressen i (1 kap. 2 § 3 föreskrifter och allmänna råd om kapitaltäckning och stora exponeringar). Enligt 6 kap. 5 § kapitaltäckningslagen skall en separat tillsynsredo- visning (en s.k. gruppbaserad redovisning) tas fram för en finansiell företagsgrupp. I den gruppbaserade redovisningen skall de företag som ingår i gruppen räknas in helt, oavsett moderföretagets ägarandel i före- taget (förvärvsmetoden). Ett företag som det finns ägarintresse i behöver dock bara ingå till proportionell andel om moderföretaget särskilt kan visa att ansvaret är begränsat till andelen av kapitalet (joint venture). Be- dömningen av den gruppbaserade finansiella ställningen görs sedan med hjälp av de principer som används i fråga om enskilda institut på grund- val av de sammanställda räkenskaperna för gruppen. Metoden motsvarar konsolideringsmetoden, som får tillämpas för tillsyn av försäkringsgrup- per om skäl föreligger (se följande avsnitt). Uppgiftslämnare för en finansiell företagsgrupp är som huvudregel det institut eller holdingföretag med finansiell verksamhet som finns i toppen av den finansiella företagsgruppen (7 kap. 6 § kapitaltäckningslagen). Om moderföretaget för en finansiell företagsgrupp som avses i 6 kap. 2 § kapitaltäckningslagen är ett utländskt holdingföretag med finansiell verk- samhet, skall rapporterna lämnas av det i gruppen ingående institutet un- der tillsyn som har den största balansomslutningen (15 kap. 4 § föreskrifter och allmänna råd om kapi- taltäckning och stora exponeringar). I fråga om grupper som består av kreditinstitut vars moderföretag är ett s.k. holdingföretag med blandad verksamhet är inte reglerna om finansiella företagsgrupper tillämpliga. I stället skall gruppen lämna sådan information som kan vara av betydelse för tillsynen över de dotterföretag som är institut. Med ett holdingföretag med blandad verksamhet avses ett svenskt eller utländskt moderföretag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag eller pengar, motsvarande utländskt företag eller hol- dingföretag med finansiell verksamhet men som har minst ett dotterföre- tag som är kreditinstitut, värdepappersbolag, pengar eller motsvarande utländskt företag. Ett holdingföretag med blan- dad verksamhet kan exempelvis vara ett försäkringsföretag. Vilken information som skall lämnas anges närmare i 13 kap. 5 § föreskrifter och allmänna råd om kapitaltäckning och stora exponeringar. 4.3.1Allmänt om regleringen av försäkringsbolag Det grundläggande syftet med regleringen av försäkringsbolag är att skydda försäkringstagarnas intressen. För försäkringsbolag gäller stabi- litetsprincipen som innebär att rörelsen skall drivas med en för rörelsens omfattning och beskaffenhet tillfredsställande soliditet, likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker. Stabi- litetstillsynen över försäkringsbolag omfattar hela verksamheten, men är främst inriktad på att säkerställa att företaget uppfyller solvensreglerna, dvs. reglerna avseende avsättningar, kapitalbas och skuldtäckning samt placeringsreglerna. skall även övervaka försäkrings- bolagets metoder för administration och redovisning samt dess interna kontrollsystem. Merparten av den svenska försäkringsrörelselagstiftningen är baserad på EG-rätten. Den i sammanhanget centrala solvensregleringen finns i rådets första direktiv /239/EEG om samordning av lagar och författ- ningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring (första skadeförsäkringsdirektivet) samt rådets direktiv /83/EG om livförsäkring (livförsäkringsdirekti- vet). En genomgripande reformering av de gemenskapsrättsliga reglerna på området pågår i det s.k. solvens . Arbetet syftar bl.a. till att utforma ett system som tar bättre hänsyn till de finansi- ella riskerna i försäkringsbolagets tillgångar då nivån på lämplig kapital- buffert skall bestämmas. Ett nytt direktiv beräknas vara klart tidigast . för försäkringsföretag är införlivade med svensk rätt genom försäkringsrörelselagen (1982:713) och föreskrifter meddelade av . Solvensreglerna finns främst i 7 kap. försäkringsrörelselagen och i allmänna råd (FFFS 1998:15) om möjligheten för försäkringsbolag att räkna in förlagslån i kapitalbasen. De svenska solvensreglerna har utretts av (dir. 2000:15 och 2002:138). Utredningen har lämnat delbetänkandet Principer för ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolag (SOU 2003:14) och slutbetänkandet Förslag till ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolag (SOU 2003:84). Betänkandena har remissbehandlats och bereds i . Försäkringsbolagens huvudsakliga uppgift är att för försäkringstagares räkning ta på sig ett stort antal individuella risker i syfte att minska eller helt eliminera dem. De risker som är speciellt framträdande för försäk- ringsbolagen är försäkringsrisk och finansiell risk. Försäkringsrisken in- nefattar bl.a. risken att antalet skador blir fler och dyrare än beräknat. Inom begreppet finansiell risk ryms bl.a. ränte-, valuta-, likviditets- och kreditrisker. I syfte att se till att försäkringsbolag har ett tillräckligt kapital för att Prop. 2005/06:45 hantera de risker som försäkringsrörelsen är förenad med finns det, som nämnts ovan, särskilda solvensregler i 7 kap. försäkringsrörelselagen. Utgångspunkten för all försäkring är att det skall göras en värdering av den risk som försäkringsbolaget tar över från försäkringstagaren. Värde- ringen av försäkringsåtagandet är därför central för solvenssystemets uppbyggnad. För försäkringsbolagets åtaganden skall bolaget göra av- sättningar, benämnda försäkringstekniska avsättningar. Dessa skall inte förväxlas med vanliga skulder eftersom de grundas på en värdering av osäkra åtaganden och kan komma att förändras över tiden. De försäkringstekniska avsättningarna skall motsvaras av tillgångar som måste uppfylla vissa krav. Dessa tillgångar benämns skuldtäckningstillgångar. Skuldtäckningstillgångar skall placeras på ett sådant sätt att de motsvarar försäkringsbolagets åtaganden (matchning), att lämplig riskspridning uppnås (diversifiering) samt så att bolagets betalningsberedskap är tillfredsställande (likviditet). Skuldtäcknings- tillgångar får placeras i vissa tillgångsslag, bl.a. aktier, obligationer och andra skuldförbindelser, fastigheter, bankmedel etc. Det finns också begränsningar för hur stor andel av dessa tillgångar som får placeras i ett visst tillgångsslag. Dessa tillgångslimiter kombineras med bestämmelser om hur stor del av skuldtäckningstillgångarna som får härröra från samma utgivare (enhandsengagemang). De tillgångar som inte används för att täcka de försäkringstekniska av- sättningarna brukar benämnas fria tillgångar och omfattas inte av de nu beskrivna placeringsreglerna. Utöver detta finns det regler som syftar till att bolaget skall ha ett buf- fertkapital om utfallet av försäkringsrörelsen blir sämre än väntat. Buf- fertkapitalet, benämnt kapitalbas, motsvaras till största delen av poster inom det egna kapitalet och skall också vara sammansatt på ett särskilt sätt. Kapitalbasen skall vara minst lika stor som den s.k. solvensmargi- nalen (jfr kapitalkravet för institut). Solvensmarginalens storlek bestäms på olika sätt för livförsäkringsbolag och skadeförsäkringsbolag. Solvensmarginalens storlek i livförsäkringsföretag bestäms i stora drag som en viss andel av de försäkringstekniska avsättningarna. I skadeförsäkringsbolag bestäms solvensmarginalen i proportion till premieindex och skadeindex. Solvensmarginalen skall dock aldrig underskrida en viss minsta nivå kallad garantibelopp. För livförsäkringsbolag är denna summa . För skadeförsäkringsbolag är det lägsta beloppet men kan ökas beroende på i vilken försäkringsklass företaget bedriver sin verksamhet. I båda dessa fall finns det möjlighet att bestämma garantibeloppet till ett lägre belopp eller om det finns särskilda skäl. Svenska försäkringsbolag skall lämna in solvensdeklaration till (se Finans- inspektionens föreskrifter FFFS [2004:13] om svenska försäkringsbolags skyldighet att lämna solvensdeklaration). Att ett försäkringsbolag har en tillräcklig kapitalbas övervakas inte bara på individuell nivå utan även på gruppnivå. Regler om tillsyn över för- säkringsgrupper finns i och rådets direktiv /78/EG om extra tillsyn över försäkringsföretag som ingår i en försäkringsgrupp (försäkringsgruppsdirektivet). Direktivet genomfördes i svensk rätt efter förslag i prop. 1999/2000:99 Gruppbaserade försäkringsrörelseregler och bestämmelserna är bl.a. införda i 7 a kap. försäkringsrörelselagen (se även 26 a26 h §§ lagen [1972:262] om understödsföreningar). Vissa be- stämmelser finns också i föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2002:4) om gruppbaserad kapitalbas och solvensmarginal för försäkringsföretag och understödsföreningar som ingår i en grupp samt i föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2002:10) om rapportering av väsentliga affärshändelser och avtal inom en försäkrings- grupp. Enligt försäkringsrörelselagen finns en försäkringsgrupp i tre olika fall, nämligen om ett försäkringsbolag 1.har ett dotter- eller intresseföretag som är försäkringsföretag, 2.har ett moderföretag som är ett försäkringsholdingföretag, ett utländskt återförsäkringsföretag eller ett annat försäkringsföretag hemmahörande utanför EES, eller 3.har ett moderföretag som är ett annat företag än som avses i 1 och 2. När det finns en försäkringsgrupp omfattar den även andra företag som försäkringsbolaget är närstående till, bl.a. andra dotter- och intresseföre- tag än de som är försäkringsföretag. De krav som ställs på en försäkringsgrupp varierar beroende på vilken slags försäkringsgrupp det rör sig om. Endast en sådan försäkringsgrupp som avses i punkten 1 ovan skall uppfylla ett gruppbaserat kapitalkrav. Förenklat uttryckt innebär det att den gruppbaserade kapitalbasen skall uppgå till en nivå som är tillräcklig med hänsyn till andra företag i före- tagsgruppen (gruppbaserad solvensmarginal). När den gruppbaserade kapitalbasen och solvensmarginalen bestäms tillämpas bestämmelserna i 7 kap. försäkringsrörelselagen om kapitalbas och solvensmarginal, dvs. samma bestämmelser som gäller för den individuella tillsynen. För sådana försäkringsbolag som ingår i försäkringsgrupper som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall det göras en beräkning av den gruppbase- rade kapitalbasen och solvensmarginalen för att bestämma den ekono- miska ställningen med hänsyn till andra företag i företagsgruppen. Syftet med reglerna är att undvika att samma tillgångar täcker kapitalkravet i flera företag, (s.k. double-gearing). Den gruppbaserade kapitalbasen justeras för sådana poster som kan ingå i fler än ett företags kapitalbas samt belopp som härrör från inbördes finansiering i gruppen. Det är fråga om poster som får ingå i kapitalbasen, men som skapas i balansräkningen utan att nytt kapital tillförs utifrån, exempelvis eviga förlagslån. Försäkringsgruppsdirektivet anger tre alternativa metoder för beräk- ning av kapitalbasen och kapitalkraven; sammanläggnings- och avräk- ningsmetoden, kravavräkningsmetoden samt en metod baserad på sam- manställd redovisning (konsolideringsmetoden). Då reglerna genomför- des i svensk rätt fastställdes det att den gruppbaserade ekonomiska ställ- ningen i första hand skall beräknas med hjälp av sammanläggnings- och Om det finns skäl får dock konsolideringsmetoden Prop. 2005/06:45 användas. Oavsett vilken typ av försäkringsgrupp det handlar om skall ett försäk- ringsbolag ha god kontroll över affärshändelser och andra avtal (interna transaktioner) med andra företag i försäkringsgruppen eller med en fysisk person som har ett kvalificerat innehav i eller en nära förbindelse med försäkringsbolaget eller ett annat företag inom försäkringsgruppen. För- säkringsbolaget skall inte bara ha kontroll över affärsförbindelserna och avtalen som sådana utan även över hur de påverkar dess ekonomiska ställning. Försäkringsbolaget skall upprätta och till ge in en gruppbaserad redovisning. Den gruppbaserade redovisningen skall inne- hålla en sammanställning av väsentliga affärshändelser och avtal. Om försäkringsgruppen skall göra en beräkning av den gruppbaserade kapi- talbasen och solvensmarginalen, skall den gruppbaserade redovisningen också innehålla en sådan beräkning. På gruppnivå finns det dock inte någon skyldighet att beräkna eller rapportera storleken på exponeringar mot vissa tillgångsslag eller perso- ner. Försäkringsgruppsdirektivet genomfördes på motsvarande sätt för un- derstödsföreningar genom ändringar i lagen om understödsföreningar. Eftersom en understödsförening på grund av sin särskilda kooperativa natur knappast kan vara dotterföretag regleras dock där bara fallet när understödsföreningen är moderföretag. Även om en gruppbaserad ställ- ning i förekommande fall ska beräknas och rapporteras, finns inget sådant gruppbaserat kapitalkrav som för försäkringsbolagen. Detta hänger samman med att det saknas direkta kapitalkravsregler för enskilda understödsföreningar. Sådana understödsföreningar som meddelar tjänstepension skall dock underkastas ett kapitalkrav på såväl företags- nivå som gruppnivå. 4.4Tillsyn över blandade finansiella koncerner Som framgår av ovanstående redogörelse är det nuvarande regelverket som rör tillsyn över finansiella företag och grupper i allt väsentligt uppdelat på regler som rör kreditinstitut och värdepappersbolag å ena sidan och å andra sidan försäkringsbolag. Trots denna formella uppdelning fokuserar den tillsyn som utövar i praktiken i stor utsträckning på den övergripande nivån av en finansiell koncern oavsett vilka företag som ingår i koncernen. har exempelvis särskilda koncernansvariga tillsynstjänstemän, vars uppgift är att ansvara för tillsynen och bedöma riskerna i de finansiella koncernerna. Skälet för detta är att riskerna i ett enskilt företag mycket väl kan påverka risksituationen i andra företag i samma koncern. Vidare så är det lättare att bedöma strategier, ledning, styrning, intern kontroll m.m. genom en helhetssyn, där den rent juridiska strukturen på företagen i gruppen får underordnad betydelse. De rapporteringskrav som ställs på finansiella företag och grupper med utgångspunkt i rörelselagstiftningen möjliggör i stor utsträckning en sådan övergripande tillsyn över den finansiella koncernen som helhet. De regler om finansiella konglomerat . 2005/06:45 som behandlas i denna proposition, bör betraktas mot denna bakgrund. Som har nämnts i det föregående finns det i gällande rätt bestämmelser om tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag som ingår i finansi- ella företagsgrupper och om försäkringsföretag som ingår i försäkrings- grupper. Före antagandet av och rådets direktiv /87/EG av om extra tillsyn över kreditinsti- tut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglo- merat och om ändring av rådets direktiv /239/EEG, 79/267/EEG, 92/49/EEG, 92/96/EEG, 93/6/EEG och 93/22/EEG samt Europaparla- mentets och rådets direktiv /78/EG och 2000/12/EG (konglomerat- direktivet) fanns det däremot inte någon heltäckande reglering på EG- nivå för tillsynen av företagsgrupper som innehåller båda företagskate- gorierna kreditinstitut eller värdepappersbolag och försäkringsföretag. Konglomeratdirektivet kompletterar reglerna om tillsyn över försäkrings- grupper och finansiella företagsgrupper. Tillkomsten av konglomeratdirektivet skall ses mot bakgrund av att det har växt fram allt fler företagsgrupper som innehåller företag både från bank- eller värdepapperssektorn och försäkrings- sektorn. Om ett företag i en sådan grupp skulle få finansiella problem, kan det påverka inte bara det företaget eller andra företag inom samma sektor utan även sprida sig till företag inom andra sektorer. Syftet med direktivet är därför att utveckla lämpliga tillsynsformer för sådana företagsgrupper. Detta skall kunna bidra till bättre stabilitet på den europeiska finansmarknaden och till att det införs gemensamma normer för tillsynen över finansiella konglomerat i . Eftersom direktivet är ett minimidirektiv, får dock på nationell nivå införas strängare regler än de som föreskrivs i direktivet. Följaktligen kan de nationella regelverken komma att se olika ut. I ett finansiellt konglomerat kan det finnas företag i olika medlems- stater. För att tillgodose de intressen som tillsynsmyndigheterna i de olika länderna kan ha finns i direktivet en typ av bestämmelser som hit- tills varit sällsynta i svensk rätt. Som exempel kan nämnas att vissa be- slut bara får fattas om de berörda tillsynsmyndigheterna i de olika med- lemsstaterna är överens om det. Andra beslut förutsätter att en myndighet hör de andra myndigheterna, och i vissa fall med det finansiella konglomeratet, innan den bestämmer vilken lösning som skall väljas för ett visst finansiellt konglomerat. De enskilda besluten kan alltså anpassas till det finansiella konglomeratets struktur, riskbild etc. Utöver de nya bestämmelserna om finansiella konglomerat innehåller konglomeratdirektivet ett stort antal följdändringar i andra direktiv. I det följande beskrivs dock endast översiktligt den nya regleringen av finansi- ella konglomerat. Vad är ett finansiellt konglomerat? Definitionen av ett finansiellt konglomerat innehåller ett antal kriterier.