prop · GT03149 · 2006-03-28 00:00:00 — ligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, eller angelägenhet som angår tvångsmedel, om det kan antas att det har varit en förutsätt- ning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas. Då det inom det straffrättsliga samarbetet anses vara en självklar utgångspunkt att känsliga uppgifter i en utländsk brottsutredning kan skyddas i den anmodade staten råder trots det raka skaderekvisitet en stark presumtion för sekretess (prop. s. 209 och prop. 2003/04:7 s. 216). Bestämmelsen är tillämplig endast på sådana uppgifter som framkommer i ett ärende som har initierats av ut- Frågan om sekretesskydd för en skyddsidentitet som har beslutats i en annan stat behandlas vidare i avsnitt 7.2.3. Behovet av en ny sekretessbestämmelse Offentlighetsprincipen är, som en omistlig del av vårt demokratiska statsskick, grundlagsfäst i tryckfrihetsförordningen. Den innebär att all- mänheten har rätt till insyn i myndigheters verksamheter. främjar rättssäkerhet och effektivitet, inte minst som yttrande- och informationsfriheten, också den grundlagsskyddad, kan användas för att Intresset av insyn i den kvalificerade brottsbekämpningen och under- rättelseverksamheten är inte mindre än intresset av insyn i andra delar av det allmännas verksamhet. Det förhållandet att bl.a. straffprocessuella befogenheter, som för enskilda utgör intrång, kommer till användning i den brottsbekämpande verksamheten innebär naturligtvis att det finns ett särskilt krav på insyn. Ett helt fritt informationslämnande skulle emellertid skada de viktiga intressen som den kvalificerade brottsbekämpningen och underrättelse- verksamheten har till uppgift att värna om. Som redovisningen ovan utvi- sar ger sekretesslagen redan möjlighet att beträffande vissa känsliga upp- gifter inskränka offentlighetsprincipen. Frågan är vilken anpassning av sekretessreglerna som kan behövas till följd av införandet av kvalifice- Syftet med kvalificerade skyddsidentiteter är att med fiktiva person- uppgifter som kommer till uttryck i körkort, pass eller andra identitets- handlingar eller i folkbokföringen dölja att poliser eller andra tjänstemän är anställda vid en polismyndighet eller vid Försvarsmakten. kvalificerad skyddsidentitet skall kunna ge det åsyftade skyddet är det naturligtvis nödvändigt att uppgifter om skyddsidentiteten inte är offent- liga så länge ett offentliggörande skulle riskera att skada verksamheten. Att vissa personuppgifter är en del av en kvalificerad skyddsidentitet kan naturligtvis inte vara offentligt, om denna skall kunna med framgång användas för vittnesskydd och infiltration m.m. Det behövs därför be- stämmelser om sekretess för uppgift i ärenden om kvalificerad skydds- Även efter det att den kvalificerade skyddsidentiteten har slutat att användas kan ett offentliggörande av uppgifter om den motverka det syfte som den har avsetts ha. Har exempelvis en underrättelseoperation genomförts med användning av en kvalificerad skyddsidentitet, kan det vanligen inte efter operationens genomförande offentliggöras att de personuppgifter som skyddsidentiteten omfattar hör till en skydds- identitet. Det skulle nämligen riskera att röja operationen, förta dess ver- kan och utsätta underrättelsetjänstemännen, deras anhöriga och deras underrättelsekällor för risken för repressalier. Detta utesluter dock inte att det kan finnas fall där förekomsten av en kvalificerad skyddsidentitet kan offentliggöras efter en operation. En uppgift om att den öppna polisen har avslöjat brottlighet genom infiltration utförd av en po- lisman under skyddsidentitet kan ibland offentliggöras utan att brotts- bekämpningen skadas eller polismannen eller hans anhöriga utsätts för en ökad risk för repressalier. Undantagsvis kan även polisens verkliga namn offentliggöras. Behovet av sekretess gör sig gällande hos de myndigheter som på nå- got sätt kommer i kontakt med den kvalificerade skyddsidentiteten. Dessa myndigheter skall visserligen behandla de fiktiva personuppgif- terna på samma sätt som verkliga personuppgifter. Men i de fall en myn- dighet har en uppgift om att personuppgifter är fiktiva och hör till en kvalificerad skyddsidentitet bör den uppgiften kunna skyddas av sekre- tess. Först och främst gäller sekretessbehovet förstås den myndighet som beslutar om skyddsidentiteten och den myndighet i vars verksamhet skyddsidentiteten skall användas. Men det gäller givetvis också den myndighet som verkställer ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet ge- nom att utfärda körkort, pass eller andra identitetshandlingar i skydds- identitetens namn eller genom att föra in skyddsidentiteten i folkbokfö- ringen. Behovet av sekretess gör sig också gällande hos andra myndig- heter inom brottsbekämpningen och underrättelseverksamheten som deltar i eller kommer i annan nära kontakt med konkreta operationer där skyddsidentiteter används och hos myndigheter som av andra skäl får tillgång till uppgifter avseende skyddsidentiteter. Gällande sekretessreg- ler kan, som genomgången ovan utvisar, ge ett visst skydd för känsliga uppgifter i brottsbekämpande verksamhet och underrättelseverksamhet (se särskilt 2 kap. 2 § och 5 kap. 1 § sekretesslagen). Det är emellertid inte helt klart att dessa bestämmelser ger ett heltäckande och därmed till- fredsställande sekretesskydd. Inte heller skulle dessa bestämmelser ge den grad av förutsebarhet som kan uppnås med en ny, tydlig bestäm- melse. Vår uppfattning är därför att sekretesslagen bör kompletteras med en särskild sekretessbestämmelse för uppgifter som hänför sig till ärenden om kvalificerade skyddsidentiteter. Bestämmelsen bör utformas så att den är tillämplig inte bara hos beslutsmyndigheten utan även hos t.ex. de myndigheter som har att verkställa beslut om kvalificerad skyddsidenti- tet. Som vi redan varit inne på är det i ett demokratiskt samhälle nödvän- digt att den kvalificerade brottsbekämpningen och underrättelseverksam- heten blir föremål för en viss genomlysning. Eftersom brottsbekämpning och underrättelseverksamhet ibland måste vidtas i hemlighet eller i övrigt dolt för att verksamheten skall vara meningsfull har det skapats andra former för insyn än den som ett offentliggörande av uppgifter innebär. Således är brottsbekämpningen och underrättelseverksamheten föremål för insyn och kontroll av fristående organ utöver den allmänna insyn och och Justitiekanslern utför av I fråga om brottsbekämpningen ges möjlighet till en sådan insyn och kontroll genom att det är domstol som skall fatta be- slut om hemliga tvångsmedel. Ett annat exempel är att har till uppgift att ganska Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen (1998:622). uppgift att följa Försvarsmaktens underrättelseverksamhet och skall där- vid bl.a. särskilt ägna uppmärksamhet åt de enheter inom Försvarsmakten som inhämtar underrättelser med särskilda metoder. Som vi tidigare framhållit kommer också tilldelning och användning av kvalificerade skyddsidentiteter att omfattas av den särskilda insyn och kontroll som angår brottsbekämpningen och underrättelseverksamheten. En ny bestämmelses placering I fråga om en ny bestämmelses placering berörs 2 kap. sekretesslagen med bestämmelser med hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess för- hållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 5 kap. sekre- tesslagen med bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intres- set att förebygga eller beivra brott men också 7 kap. sekretesslagen med bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds Frågan är till en början om sekretesskyddet bör ges genom en eller fler Det står klart att det i vart fall behövs en sekre- tessbestämmelse till skydd för verksamheten. Men behövs det därutöver även en bestämmelse om skydd för enskilds personliga förhållanden? Kvalificerade skyddsidentiteter skall kunna användas endast av tjänste- män i polisens brottsbekämpande verksamhet eller Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet under deras tjänsteutövning. om kvalificerad skyddsidentitet kommer, beträffande den enskilde tjäns- temannen, inte att innehålla annat än grundläggande uppgifter om dennes Bestämmelserna om kvalificerad skyddsidentitet är avsedda att fylla flera syften, dels att skydda de i verksamheten planerade operationerna, dels att skydda myndighetens personal under och efter Om personalen skadas till följd av att uppgifter om deras verkliga identitet lämnas ut, finns det risk för att personalen inte kan utföra sitt arbete. Om personalen inte bereds skydd mot efterföljande repressalier, kan det bli svårt att rekrytera personer som är villiga att åta sig uppdrag under skyddsidentitet. Det är således ett verksamhetsintresse att bereda de anställda ett skydd både under och efter avslutade operatio- På motsvarande sätt innebär tjänstemannens skyddsidentitet en avgö- rande säkerhet också för de informatörer, vittnen och andra som berörs av den verksamhet tjänstemannen deltar i. Även dessa personers säkerhet är avgörande för verksamhetens framgång. Den enskilde tjänstemannen, och därmed indirekt även informatörer, vittnen och tjänstemännens anhö- riga, kommer således att kunna beredas tillräckligt skydd för sin person- liga säkerhet utifrån verksamhetens behov av sekretess för uppgift i ärenden om kvalificerad skyddsidentitet. Med hänsyn härtill bedömer vi, i enlighet med utkastet till lagrådsremiss, att det inte finns behov av att införa ytterligare en sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om be- rörda tjänstemäns personliga förhållanden. Det framstår mot bakgrund av det sagda som lämpligast att pla- cera en bestämmelse om sekretess i fråga om kvalificerad skyddsidentitet i kapitel 2 eller 5 men inte i kapitel 7. I valet mellan kapitel 2 och 5 fram- står kapitel 5 som lämpligast. Med hänsyn till att sekretessen för uppgif- ter i ärenden om skyddsidentiteter angår flera myndigheter och verksam- heter, också utanför brottsbekämpningen, är det inte lämpligt att infoga den nya bestämmelsen i någon av de befintliga paragraferna i 5 kap. retesskyddet för skyddsidentiteter bör därför åstadkommas genom att det införs en ny paragraf i kapitlet. Sekretessen bör, som vi redan varit inne på, omfatta uppgift om att visst namn och andra personuppgifter hör till en kvalificerad skyddsidentitet. Men även en uppgift i ärendet om kvalificerad skyddsidentitet som mer medelbart kan röja att det är fråga om en skyddsidentitet bör omfattas. Vidare bör sekretessen omfatta uppgifter som gör det möjligt att koppla ihop en verklig identitet och en kvalificerad skyddsidentitet men även uppgift som kan koppla en kvalificerad skyddsidentitet till den anställ- ningsmyndighet som har tilldelats den. Vi föreslår mot bakgrund av det sagda att sekretess skall gälla för upp- gifter som hänför sig till ett ärende om kvalificerad skyddsidentitet. Med detta uttryckssätt åstadkoms att alla de slag av uppgifter som kan röja en kvalificerad skyddsidentitet omfattas. Vidare innebär den valda formuleringen att sekretessen inte bara gäller hos beslutsmyndigheten och anställningsmyndigheten utan att sekretessen även följer med en uppgift som lämnas till en annan myndighet, exempelvis vid verkställig- het av ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet (jfr 5 kap. 1 § sekre- Sekretessen kommer alltså med denna lösning att gälla i alla verksamheter där uppgiften finns. Eftersom sekretessen kommer att gälla hos alla myndigheter, står det normalt klart att uppgiften kan lämnas vidare från en myndighet till en annan utan att syftet med den kvalifice- rade skyddsidentiteten motverkas. Det behöver därför inte införas någon särskild sekretessbrytande regel i förhållande till andra myndigheter. En felaktig bedömning av den risk för skada som kan uppkomma vid röjandet av en kvalificerad skyddsidentitet kan uppenbarligen få mycket Som vi framhållit ovan kan den brottsbekämpande verksamheten och underrättelseverksamheten, där den kvalificerade skyddsidentiteten används eller har använts, då motverkas. man som har tilldelats en kvalificerad skyddsidentitet eller hans eller hennes anhöriga kan utsättas för hot och repressalier. andra som tjänstemannen har haft kontakt med kan drabbas om den kva- lificerade skyddsidentiteten avslöjas. Vi anser därför att den särskilda sekretessbestämmelsen bör ha ett starkare skaderekvisit än det raka ska- derekvisit som allmänt gäller för t.ex. utrikes-, försvars- och förunder- Sekretessregeln bör i likhet med bl.a. bestämmelsen om sekretess för underrättelseverksamhet m.m. (5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen) innehålla ett omvänt skaderekvisit. för sig till ett ärende om skyddsidentitet bör således få röjas endast om det i det enskilda fallet står klart att syftet med skyddsidentiteten, dvs. verksamheten hos den ansökande myndigheten, inte motverkas. tess bör således gälla för en uppgift som hänför sig till ett ärende om Prop. 2005/06:149 skyddsidentitet om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att det motverkar verksamheten hos den ansökande myndigheten. Med meddelarfrihet avses rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryck- frihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Meddelarfriheten är dock inte oinskränkt. Det är inte tillåtet att uppsåtligen lämna ut en allmän handling som omfattas av sekretess. Det är inte heller tillåtet att åsidosätta tystnadsplikt i de fall som anges antingen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen eller i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Tystnadsplikten har företräde framför meddelarfriheten på vissa områden. Bland annat gäller detta för uppgifter i förundersökning om de avser kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning eller hemlig kameraövervakning på grund av beslut av domstol, under- sökningsledare eller åklagare (se 16 kap. 1 § första stycket 3 sekretessla- gen). För uppgifter som omfattas av försvarssekretess är meddelarfriheten starkt begränsad. De fall där denna tystnadsplikt har företräde framför meddelarfriheten anges direkt i tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (se 7 kap. 3 § första stycket 1 och 4 § 18 tryckfrihetsförordningen, 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen samt prop. 1979/80:2 Del A s. 369 f.). Uppgifter som rör ärenden om kvalificerade skyddsidentiteter kommer att angå den mest känsliga brottsbekämpningen och underrättelseverk- samheten. Röjandet av kvalificerade skyddsidentiteter skulle kunna leda till allvarlig skada för den operativa verksamheten och utsätta de tjäns- temän som deltar i verksamheten eller dem som berörs av verksamheten för allvarlig fara. Vi anser i likhet med Justitiekanslern att detta talar för att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen bör ha företräde framför meddelarfriheten. Förutsättningar att dela upp tillämpningsområdet i sådana uppgifter som kan falla in under meddelar- friheten och sådana som inte kan det saknas enligt vår mening när det gäller uppgifter som hänför sig till ärende om skyddsidentitet. Tystnads- plikten bör därför i sin helhet ha företräde framför meddelarfriheten på motsvarande sätt som de tystnadsplikter som följer av 5 kap. 2, 3 och 8 §§ sekretesslagen. Bestämmelsen i 16 kap. 1 § sekretesslagen bör änd- ras i enlighet härmed. 7.2Vissa frågor om sekretess vid domstol och vittnes- plikt Den ovan föreslagna sekretessbestämmelsen kommer i de flesta fall att ge uppgifter om kvalificerad skyddsidentitet ett gott skydd. Frågan är dock i vad mån skyddet kan upprätthållas också i en åtföljande förunder- sökning och rättegång. Huruvida så är fallet har givetvis en avgörande betydelse för sårbarheten i ett system med kvalificerade skyddsidentite- Prop. 2005/06:149 ter. Den grundläggande och även grundlagsskyddade principen är att för- handling vid domstol skall vara offentlig (se 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och 5 kap. 1 § första stycket ). Under pågående utredning får den misstänkte viss rätt till insyn i och med att han eller hon delges skälig misstanke. Enligt 23 kap. 18 § rätte- gångsbalken har den misstänkte och hans eller hennes försvarare från denna tidpunkt rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit under förundersökningen. Vid slutdelgivningen har den misstänkte rätt att ta del av hela utred- ningsmaterialet. När åtal har väckts, blir den tilltalade part i domstolspro- cessen. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen innebär sekretess inte någon begränsning i en parts rätt enligt att få ta del av alla omständigheter som läggs till grund för ett avgörande av ett mål eller ärende. Vad som har sagts innebär att uppgifter om identiteten hos poliser och andra tjänstemän inom brottsbekämpningen och underrättelseverk- samheten kan hållas hemliga för den misstänkte och dennes försvarare fram t.o.m. förundersökningen. Under den följande rättegången är för- hållandena i viss mån annorlunda. Om åklagaren åberopar förhör med tjänstemannen som vittne eller målsägande, utgör uppgifterna praktiskt taget alltid processmaterial och kan då inte hemlighållas för den miss- tänkte och hans eller hennes försvarare. Visserligen behöver rätten inte fråga ett vittne eller en part eller en målsägande som inte för talan om hans eller hennes ålder, yrke och hemvist, om det inte behövs i det en- skilda fallet (se 36 kap. 10 § och 37 kap. 3 § ). Vittnet eller parten eller målsäganden måste dock alltid uppge sitt namn. Mot den nu angivna bakgrunden finns det anledning att överväga om tjänstemän med kvalificerade skyddsidentiteter skall kunna använda dessa när de vittnar eller hörs som part eller som målsägande som inte för talan. Det finns också anledning att diskutera om den tystnadsplikt som följer av den i föregående avsnitt föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför vittnesplikten. 7.2.1Vittnesmål i skyddsidentitetens namn Regeringens bedömning: Det bör vara möjligt för en tjänsteman som har en kvalificerad skyddsidentitet att i samband med vittnesförhör eller målsägandeförhör i domstol använda det namn som ingår i skyddsiden- titeten. Regeringens förslag: Den som i samband med ett vittnesförhör eller målsägandeförhör uppger det namn som ingår i en kvalificerad skydds- identitet i stället för sitt verkliga namn skall upplysa om att det är fråga om en skyddsidentitet. Beredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Beredningen har dock inte lämnat förslag om att den som vittnar i en skyddsidentitet skall upplysa om att det är fråga om en skyddsidentitet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte berört frågan. har ansett det väl långtgående att tillåta vittnes- mål i skyddsidentiteters namn. har å sin sida under- strukit att det finns ett behov av att ge polismän möjlighet att vittna under skyddsidentitet. Bedömningen och förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer med regeringens bedömning och förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot bedömningen och förslaget. Några remissin- stanser, däribland och , har pekat på vissa praktiska frågor kring vittnesförhör under skyddsidentitet. Dom- stolsverket har avstyrkt förslaget och uttalat att frågan bör utredas vidare. Skälen för regeringens bedömning och förslag: En tjänsteman i den brottsbekämpande verksamheten som har arbetat under en kvalificerad skyddsidentitet kommer ofta att ha gjort iakttagelser som kan vara av största betydelse i en rättegång. Det är därför viktigt att tjänstemannen inte är förhindrad att vittna i en rättegång. Om tjänstemannen därvid måste avslöja sin rätta identitet, kan det emellertid innebära risker både för honom eller henne själv och för den verksamhet som han eller hon har deltagit i och som kanske fortfarande pågår. Intresset av att kvalifice- rad brottsbekämpning och polisiär underrättelseverksamhet kan bedrivas effektivt och på ett för de deltagande tjänstemännen säkert sätt talar därför med styrka för att den kvalificerade skyddsidentiteten skall kunna användas även under en rättegång. Det kan dock i förstone tyckas betänkligt att låta ett vittne avge en vitt- nesutsaga under ett annat namn än det verkliga. Det kan hävdas att dom- stolen och parterna därmed inte får någon riktig bild av vem vittnet är och inte heller får möjlighet att ställa relevanta följdfrågor som är av betydelse för att bedöma vittnets trovärdighet. Det kan rentav hävdas att man därmed närmar sig ett system med s.k. anonyma vittnen (dvs. vitt- nen vars identitet den misstänkte inte tillåts få kunskap om). Samma frå- gor uppkommer i fråga om förhör med part eller målsägande som inte för talan. har framfört invändningar av detta slag. När det gäller partsinsynen i förhållande till vittnen och andra bevis- personer är artikel 6 i om rätten till en rättvis rätte- gång av betydelse. Enligt denna artikel skall var och en som anklagas för brott ha möjlighet att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom eller henne samt att för egen räkning få vittnen inkallade och för- hörda. Något absolut förbud mot anonyma vittnen anses inte följa av konventionen. I några avgöranden från har anonyma vittnen sålunda godtagits. Det har då varit fråga om fall där det har fun- nits ett konstaterat behov av skydd för vittnet och där dessutom försvaret har getts tillfälle att ställa frågor till vittnet (om praxis, se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., s. 211 f.). I vissa länder dock inte har det mot bak- grund av det utrymme som ger införts lagstiftning som möjliggör att vittnen och andra bevispersoner under särskilda om- ständigheter hörs utan att deras identitet avslöjas för den åtalade. Att ut- rymmet för användandet av anonyma vittnen är begränsat står dock klart. Frågan är om en ordning där tjänstemannen avger vittnesmål sedan han eller hon har uppgett ett fiktivt namn i stället för det riktiga strider mot de nu angivna principerna. Enligt vår uppfattning blir svaret på den frågan beroende av hur vittnesförhöret i övrigt anordnas. Det bör t.ex. normalt inte accepteras att ett vittne uppträder under ett fiktivt namn utan att domstolen och parterna känner till att det är fråga om en skyddsidentitet. Det är inte heller rimligt att tjänstemannen under själva vittnesmålet fort- sätter att spela sin fiktiva roll, eftersom det skulle innebära ett vilsele- dande av domstolen och parterna. Sålunda bör den tjänsteman som vitt- nar i fiktivt namn ha samma skyldighet att lämna uppgifter om sin an- ställning som när han eller hon vittnar i sitt verkliga namn. Vidare bör båda parter ha samma möjligheter att ställa frågor till vittnet om hans el- ler hennes iakttagelser och hur det kommit sig att han eller hon kunnat göra dessa iakttagelser som när vittnet uppträder under sitt eget namn. Om de angivna förutsättningarna är uppfyllda, framstår emellertid en- ligt vår mening en ordning där en tjänsteman vittnar under sin kvalifice- rade skyddsidentitet som acceptabel. För den tilltalade innebär den en- dast att han eller hon inte får kännedom om vittnets verkliga namn. I öv- rigt kommer den tilltalade att kunna ställa alla relevanta frågor till vittnet, däribland också frågor om hur vittnet har kunnat göra sina iakttagelser. Vittnets sanningsplikt kommer inte att påverkas. En polisman som har infiltrerat en kriminell gruppering kommer sålunda inte att ha rätt att, när han eller hon hörs i domstol, fortsätta att agera i den roll som han eller hon har spelat under spaningsuppdraget. Ännu mindre kommer vittnet att ha rätt att lämna sanningslösa uppgifter om hur han eller hon har gjort de iakttagelser som vittnesmålet gäller. Såväl domstolen som den tilltalade kommer att kunna sätta in vittnesmålet i ett sammanhang.