prop · GT0386 · 2006-02-16 00:00:00 — Att det i hög grad är ett ansvar för det allmänna att säkra betingelserna för den samiska kulturen har vidare tidigare i annat sammanhang uttalats av (bet. 1999/2000:KU6 s. 21 f). Mot den nu angivna bakgrunden är det enligt regeringens uppfattning naturligt att utgångspunkten för den fortsatta rennäringspolitiken ur kulturellt hänseende är att samernas strävan att bevara och utveckla rennäringen och andra traditionella samiska näringar som en grund för samisk kultur skall främjas. Eftersom även andra näringar än renskötseln, som jakt, fiske och slöjd, ingår i den samiska kulturen gäller denna utgångspunkt inte enbart rennäringen som sådan. Ekonomiska utgångspunkter för rennäringspolitiken Rennäringen skapar arbetstillfällen, inte bara inom själva rennäringen, utan även för annat näringsliv, t.ex. i fråga om turism, transporttjänster, verkstäder och service. föreslår att den ekonomiska basen för den samiska kulturen bör breddas genom att den nya rennäringspolitiken skall omfatta mer än enbart rennäringen, dvs. renskötsel och därmed förknippad jakt och fiske. Kommittén påpekar bl.a. att detta kan bidra till att kvinnornas roll blir tydligare, eftersom rennäringen är mansdominerad. Regeringen instämmer i att perspektivet på rennäringspolitiken bör vidgas till att avse all verksamhet som bedrivs med stöd av renskötselrätten. Även med ett sådant synsätt är det dock rimligt att också i fortsättningen utgå från rennäringens särställning bland de samiska näringarna och den betydelse för den samiska kulturens överlevnad som rennäringen har. har föreslagit är det naturligt att den nya rennäringspolitiken skall utgå från samerna och att samerna och samebyarna själva, utifrån sina regionala och naturgivna förutsättningar, skall råda över förutsättningarna för att utveckla och upprätthålla det samiska näringslivet. För att skapa förutsättningar för en effektiv rennäring i hela renskötselområdet bör näringsutvecklingen vara dynamisk och i huvudsak styras av näringsutövarna själva. Samerna bör därför som anförts inledningsvis och som vi återkommer till i avsnitt 6 så långt möjligt ges ökat inflytande över administrationen av rennäringen och av de stöd som beviljas rennäringen. Miljömässiga utgångspunkter för rennäringspolitiken Rennäringen har stor betydelse för landskapets karaktär och den biologiska mångfalden i fjällen. Det samiska kulturarvet är dessutom en viktig del av kulturmiljövärdena i fjällen och i de norrländska skogarna. Rennäringen och andra samiska näringar omfattas liksom övriga näringar av de miljömål som har uppställts i miljöpolitiken. Dessa mål är inte juridiskt bindande för den enskilde utan mål som skall uppnås i ett vidare perspektiv. De miljömål som har antagits av i miljömålsarbetet bildar utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorsvis och geografisk anpassning till olika samhällssektorer. En sådan precisering har för rennäringens del gjorts i 65 a § rennäringslagen. Enligt denna bestämmelse skall rennäringen bedrivas med bevarande av naturbetesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga så att dessa ger en uthålligt god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Bestämmelsen, som ger uttryck för ett produktions- mål och ett med detta jämställt miljömål, infördes för att betona att rennäringen är en med andra areella näringar jämställd näring (se prop. 1995/96:226 s. 54). När miljömålet uppställdes angavs vidare att det innebär att samebyarnas betesuttag, renantal och hjordsammansättning skall vara anpassade till betesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga och bevarandet av den biologiska mångfalden. Därigenom skulle miljömålet också bidra till att stärka en verksamhet som är av central betydelse för att långsiktigt säkra den samiska kulturen. Miljömålet angavs innebära att kraven på hänsynstagande till miljön vid rennäringens utövande gjordes tydliga. Hänsynen angavs inte enbart gälla själva renbetet utan även påverkan på naturmiljön av rennäringens anläggningar och driftsformer. Rennäringen har stor betydelse för upprätthållandet av natur- och kulturmiljövärdena i fjällen. Man kan dock inte bortse från att rennäringen och annan samisk markanvändning även kan påverka miljön negativt på olika sätt. Om det finns fler renar i ett område än vad naturbetet kan föda kan detta t.ex. medföra att mängden naturbete minskar. Detta gäller särskilt på lavmarker. Markskador kan vidare uppstå på grund av renars tramp, t.ex. om renarna hindras i sin naturliga strövning. Markskador kan även uppkomma på grund av barmarks- körning med terrängfordon eller användning av hästar. Motorfordon, flygplan och helikoptrar som används i renskötseln påverkar också miljön genom buller och avgaser. Mot den angivna bakgrunden föreslår kommittén bl.a. att ett nytt miljömål för rennäringen skall uppställas för att komplettera de av kommittén föreslagna kulturella och ekonomiska målen. Miljömålet skall innebära att verksamheter som bedrivs med stöd av renskötselrätten skall utövas under hänsynstagande till naturresursernas långsiktiga produk- tionsförmåga, den biologiska mångfalden, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet. När det gäller värden för friluftslivet skyddas sådana värden av den materiella regeln i 65 § rennäringslagen där det framgår att det vid renskötselns utövande skall tas hänsyn till andra intressen. Det framgår Prop. 2005/06:86 vidare redan av miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö att bl.a. ren- näring, jakt och fiske skall bedrivas med hänsyn till bl.a. värden för friluftsliv. Det miljömål som anges i rennäringslagen har i övrigt motsvarande innebörd som det av kommittén föreslagna. Trots att det redan finns ett miljömål i rennäringslagen kan det enligt vår mening finnas anledning att tydliggöra att det även är en allmän utgångspunkt för den fortsatta rennäringspolitiken att verksamheter som bedrivs med stöd av renskötselrätten skall utövas under hänsynstagande till natur- resursernas långsiktiga produktionsförmåga, den biologiska mångfalden, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet. Som och påpekat är det en förut- sättning för rennäringen att betestrycket långsiktigt anpassas till betestillgången och att renantalet vid renskötsel anpassas till de naturgivna betesresurserna. Av bestämmelsen i 65 a § rennäringslagen framgår också att rennäringen skall bedrivas med bevarande av naturbetesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga. Att renantalet vid renskötsel skall anpassas till de naturgivna betesresurserna ingår således i rennäringspolitikens miljömål och bör därmed också vara en del av utgångspunkterna för den fortsatta rennäringspolitiken. 6Ett ökat samiskt inflytande i frågor som rör samiska förhållanden Regeringens bedömning: Myndighetsuppgifter som rör samiska förhållanden bör successivt överföras till . I ett första skede bör överta uppgifter från länsstyrelserna och som i huvudsak rör interna samiska förhållanden. förslag om att det bör utredas om kan vara ett organ för självstyre och om uppgifter skall anges i lag bör inte genomföras. Frågan om en grundlagsreglering av samernas särställning som ursprungsbefolkning tas inte upp i det här sammanhanget. Förslaget om att anslag i budgetprocessen skall utformas på ett generellt sätt bör inte genomföras. Rennäringspolitiska kommitténs förslag: Överensstämmer till viss del med regeringens. Kommittén föreslår dock att även vissa uppgifter som berör andra markanvändare än samer skall överföras till samt att vissa uppgifter skall överföras från till länsstyrelserna. Remissinstanserna: Förslagen tillstyrks i sin helhet av , och . Flertalet övriga remissinstanser har avrått från att överföra uppgifter till som påverkar förhållandet mellan samer och övrig befolkning. Flera remissinstanser har framhållit att en överflyttning skall begränsas till frågor som rör enbart samer. Ett stort antal remissinstanser, däribland samtliga berörda länsstyrelser och , har vidare ifrågasatt om har den organisation, det allmänna förtroende och de resurser som krävs för ett utökat myndighetsansvar. Några av dessa remissinstanser menar dock att vissa frågor kan överföras till . Samtliga kommuner som yttrat sig över förslagen, förutom och kommuner, avstyrker eller är tveksamma till dem. Samtliga berörda länsstyrelser samt och påtalar att många av de uppgifter som föreslås överlämnas har en stark regional karaktär och att saknar kunskap om de lokala förhållandena. Berörda länsstyrelser påtalar även de fördelar som finns med att rennäringsfrågor och fjäll- förvaltningen handläggs av samma myndighet samt att länsstyrelserna även har ansvaret för länets natur- och kulturmiljövård. tillstyrker att de frågor som har direkt anknytning till renskötseln och övrig samisk verksamhet övertas av . De frågor som har anknytning till markanvändningen bör enligt mening handhas av även fortsättningsvis. förslag: föreslår att det vidare bör utredas om kan vara ett organ för självstyre. Härutöver föreslås att ställning bör stärkas genom att anslag i budgetprocessen utformas som ett enda ramanslag och genom att samtliga uppgifter anges i lag. Utredningen föreslår vidare att regeringen på nytt bör överväga om samernas särställning som ursprungsbefolkning bör grundlagsregleras. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget om att regeringen bör utreda om kan vara ett organ för självstyre. Länsstyrelserna i , och samt anser dock att det först måste utredas vad som avses med samiska frågor och vilka frågor som kan överlämnas till det självstyrande organet. anser även att i ökad omfattning kan vara remissinstans och att de närmare förut- sättningarna för att i ökad omfattning arbeta som opinions- bildare och som remissinstans bör utredas. pekar på möjligheten att göra en ändring i regeringsformen så att blir en myndighet under . Beträffande förslaget att bevilja ett enda ramanslag påpekar många remissinstanser att tingets största medelspost avser rovdjursersättning för rivna renar och att rovdjursförvaltningen inte enbart är en samisk angelägenhet. Samtliga remissinstanser som yttrar sig över förslaget att uppgifter bör bestämmas i lag tillstyrker det. De remissinstanser som tagit ställning i frågan om grundlagsskydd är positiva till utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Det är, i enlighet med rege- ringens bedömning i avsnitt 5, en del av utgångspunkterna för ren- näringspolitiken att samerna så långt möjligt skall ha bestämmanderätten över frågor som rör samiska förhållanden. Rennäringspolitiska kom- mittén föreslår i linje därmed bl.a. att ett antal myndighetsuppgifter skall överföras från länsstyrelserna och till . Som beskrivits i avsnitt 4 utgör ett folkvalt organ vars ledamöter valts av en valmanskår som består av enbart samer. är även en myndighet. har kritiserats för att inte i tillräcklig utsträckning kunnat skilja mellan dessa båda roller. också påpekats att saknar tillräcklig kompetens, både i sak och beträffande regionala förhållanden, för att kunna överta de före- slagna uppgifterna. Regeringen instämmer i att organisation uppvisat brister och att det finns visst fog för remissinstansernas kritik. Som vi åter- kommer till i avsnitt 7 genomför emellertid en organisationsförändring. Denna omorganisation och de lagändringar vi föreslår i avsnitt 7 kommer enligt vår bedömning att medföra att blir väl rustat att hantera nya myndighetsuppgifter. Vid en överföring av uppgifter kommer även ekonomiska resurser att överföras från de myndigheter som tidigare handlagt uppgifterna. kommer därmed att kunna anställa personer med den sakliga kompetens som krävs för att hantera de nya uppgifterna. Vid organisations- förändringen skall vidare reglerna om övergång av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd beaktas. När det gäller kunskaper om regionala förhållanden kan bl.a. påpekas att redan har flera lokalkontor och att inte på denna grund synes ha sämre förutsättningar att hantera uppgifterna än länsstyrelserna. Mot bakgrund av särskilda förhållanden och de förhållanden som i övrigt råder i renskötselområdet finns det dock enligt regeringens mening anledning att föra över de nya uppgifterna successivt. Regeringen instämmer därvid i att den samiska självbestämmanderätten i första hand bör ökas genom att övertar myndighetsuppgifter som rör samiska förhållanden. Bland kommitténs förslag återfinns, som vi återkommer till i avsnitt 6.2, överflyttande av myndighetsuppgifter som även berör markägare och andra i renskötselområdet. Med hänsyn till den remisskritik som förekommit mot att överföra uppgifter som till någon del rör även andra än samer är det lämpligt att de uppgifter som överförs i ett första skede är de uppgifter som i första hand bedöms röra enbart samiska förhållanden. Regeringen återkommer till vilka uppgifter dessa är i de följande avsnitten. Även utgångspunkt är att ställning skall stärkas. Enligt utredningen bör det utredas om kan vara ett organ för självstyre och om detta organ kan företräda i samiska frågor i internationella sammanhang. Utredningen konstaterar dock att ett sådant självstyre förutsätter en ändring i regeringsformen och en noggrann analys av flera juridiska frågor. I avvaktan på fortsatta utredningar förslår att en utveckling mot ökat självstyre påbörjas inom ramen för det befintliga regelverket. Som ett led i denna utveckling föreslår att ställning i förhållande till staten stärks genom att anslag i budgetprocessen utformas på ett generellt sätt, genom att regeringen i budgetpropositionen föreslår ett enda ramanslag för , och genom att samtliga uppgifter anges i sametingslagen. bör det enligt utredningen även utredas om det är möjligt att i regeringsformen reglera att uppgifter skall bestämmas i lag på motsvarande sätt som gäller för kommunerna. Utredningen anser vidare att samernas ställning skulle stärkas genom att deras särställning som ursprungsfolk grundlagsregleras och föreslår att regeringen på nytt överväger denna fråga. har det inom folkrätten skett en dynamisk Prop. 2005/06:86 utveckling av framför allt urfolks rätt till självbestämmande, förutsatt att de uppfyller folkrättens kriterier på vad som utgör ett folk. Alla folk som benämner sig själva som urfolk utgör inte folk i folkrättslig mening och saknar därmed rätt till självbestämmande. Det samiska folket utgör emellertid ett sådant folk som i folkrättens mening har rättigheter, inklusive rätten till självbestämmande. Hur det materiella innehållet i självbestämmanderätten skall se ut är dock till stor del en fråga mellan samerna och staten. Som framgått ovan bör det samiska själv- bestämmandet enligt vår bedömning tillsvidare ökas genom att som myndighet successivt ges fler myndighetsuppgifter som berör samiska förhållanden. Det finns därmed inte anledning att utreda om kan vara ett organ för självstyre. Regeringen avser att även fortsättningsvis samråda med om det närmare innehållet i det samiska självbestämmandet. När det sedan gäller förslag att samtliga uppgifter bör anges i lag konstaterar regeringen att så länge är en förvaltningsmyndighet under regeringen måste regeringen på vanligt vis kunna styra förvaltningen genom föreskrifter, direktiv och budgetbeslut. Då nya uppgifter successivt kommer att föras över till från andra myndigheter skulle det vidare bli onödigt komplicerat att reglera dessa i lag när regeringen enligt regeringsformen kan besluta om dem. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras. Regeringen har tidigare gjort bedömningen att regeringsformen redan ger ett skydd för samerna som etnisk minoritet i och att någon ytterligare grundlagsreglering därför inte är nödvändig (jfr prop. 1992/93:32 s. 30 ff.). Samernas ställning i förhållande till andra minoriteter har i stället ansetts tillgodosedd genom de särskilda åtgärder som görs till skydd för den samiska kulturen, t.ex. genom verksamhet. Efter detta uttalande har samernas ställning som ursprungsfolk stärkts i den internationella rätten. Samernas särställning har också fått ett grundlagsskydd i och . Frågan om en eventuell förnyad bedömning tas dock inte upp i det här sammanhanget. Utredningen rekommenderar regeringen att i budget- propositionen föreslå ett enda ramanslag till . Regeringen anser att detta skulle kunna vara en rimlig konsekvens av att samerna intar en särställning i det svenska samhället. Frågan om hur en sådan överföring skulle kunna genomföras bör dock analyseras närmare, varvid hänsyn bl.a. måste tas till . Mot denna bakgrund och med tanke på den organisationsförändring som genomgår anser regeringen att det nu är för tidigt att genomföra ett sådant förslag. 6.1Överföring av uppgifter till 6.1.1Registrering av sameby m.m. Regeringens förslag: skall föra register över samebyarna och deras stadgar. Val av styrelse i sameby eller ändring av dess sammansättning skall fortsättningsvis anmälas till . skall i stället för förordna syssloman att handha byns angelägenheter och företräda byn såsom styrelse i fall då styrelse saknas. skall vidare överta uppgift att i förekommande fall utlysa stämma. skall anmäla till om den bemyndigat särskild person att företräda samebyn eller återkallat sådant bemyndigande. beslut skall kunna överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Rennäringspolitiska kommitténs förslag: Överensstämmer i denna del i huvudsak med regeringens. Kommitténs förslag är dock anpassade till de förslag som lämnas beträffande samebyarnas organisation. Dessa förslag behandlas inte närmare i denna proposition. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslagen. Skälen för regeringens förslag: Det är enligt 10 § rennäringslagen samebyn som företräder medlemmarna i frågor som rör renskötselrätten och medlemmarnas gemensamma intressen inom rennäringen i övrigt. Dagens samebyar har bildats med anledning av rennäringslagen, genom att de tidigare lappbyarna ombildades till samebyar vid lagens ikraftträdande (se prop. 1971:51 s. 160 f). Eftersom rennäringslagen förutsätter att det finns samebyar saknar lagen regler om upplösning av sameby. Till följd härav finns det inte heller några särskilda regler om samebys bildande. Det anges dock i 10 § rennäringslagen att samebyn inte kan förvärva rättigheter eller åta sig skyldigheter förrän registrering skett. Registrering av samebyn och dess stadgar skall enligt 39 § rennäringslagen ske hos . skall därvid pröva att stadgarna tillkommit i föreskriven ordning och att de inte innehåller något som strider mot lag eller författning. Detta gäller även vid ändring av stadgarna. anser att lagen om ekonomiska föreningar skall tillämpas på sameby så långt det är möjligt. Kommitténs förslag innebär således t.ex. att en sameby skall kunna upplösas efter konkurs och att en ny sameby därefter skall kunna bildas i dess ställe. Kommittén föreslår vidare att för samebyarna skall ha den roll som har för ekonomiska föreningar och att således skall vara registermyndighet för samebyarna. Som berörts i avsnitt 3 avser regeringen i ett annat sammanhang återkomma till kommitténs förslag om ändrad organisationsform för samebyarna. Frågor om registrering av sameby och om den prövning av stadgarna som föreskrivs i 39 § rennäringslagen är emellertid frågor som enbart rör samiska förhållanden. Dessa frågor bör därför i enlighet med Prop. 2005/06:86 vad vi anfört inledningsvis i avsnitt 6 flyttas över till . Enligt 49 § rennäringslagen skall samebyns styrelse efter val, liksom ändringar i dess sammansättning, anmälas till . Länssty- relsen kan också enligt 50 § rennäringslagen, i fall då det inte finns någon styrelse för sameby, på yrkande av någon vars rätt är beroende av att styrelse finns förordna syssloman att handha byns angelägenheter och företräda byn såsom styrelse. Sysslomannen har rätt till arvode av samebyn. Arvodet bestäms av . Enligt 62 § rennäringslagen skall även, efter anmälan av röstberättigad medlem eller revisor, utlysa stämma om styrelse inte finns eller styrelsen underlåter att i föreskriven ordning kalla medlemmarna till ordinarie eller extra stämma. Mot bakgrund av att skall vara registermyndighet för samebyarna bör enligt vår uppfattning även uppgiften att ha tillsyn över att styrelse finns, samt att annars förordna syssloman i dess ställe och bestämma dennes arvode flyttas över till . Likaså bör uppgiften att i förekommande fall utlysa stämma flyttas till . kan, som vi återkommer till i avsnitt 6.1.4, även förordna syssloman i de situationer som anges i 43 och 72 §§ rennärings- lagen. Syssloman kan enligt 43 § förordnas på borgenärs yrkande för att debitera och utta erforderliga belopp till täckande av en klar och förfallen skuld i fall då styrelsen försummar att utdebitera förskott enligt 42 §. Syssloman enligt 72 § kan förordnas för att ta hand om renskötseln i byn och förvalta byns övriga ekonomiska angelägenheter då renskötseln i byn är bristfällig, om överenskommelse med byn om rättelse inte kan träffas eller rättelse inte vidtas. Då förordnande av syssloman i dessa situationer inte är en internt samisk angelägenhet bör dessa uppgifter alltjämt handhas av . Enligt 52 § rennäringslagen kan samebys styrelse bemyndiga särskild person att företräda samebyn, om inte annat beslutats. Sådant bemyn- digande och återkallelse därav skall anmälas till . Sådan anmälan bör i fortsättningen göras hos . De uppgifter som behandlas i detta avsnitt innefattar myndighets- utövning. Som vi återkommer till i avsnitt 7.2.1 skall uppgifterna således handhas av eller av den nämnd som utsett för att pröva sådana frågor. Besluten bör vidare kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol på motsvarande sätt som beslut enligt 99 § rennäringslagen kan . Regeringens förslag: skall ha ansvaret för indelning av året-runt-markerna och, i förekommande fall, vinterbetesmarkerna i byområden. skall bereda berörda samebyar och berörda fastighets- ägare tillfälle att yttra sig över ändringar i indelningen. skall hålla sammanträde med berörda samebyar innan indelningen ändras. Vid ett sådant sammanträde skall berörda fastighetsägare ha rätt att närvara. Sammanträde behöver inte hållas om berörda samebyar är överens om indelningen och sammanträde inte begärs av någon berörd fastighetsägare. beslut skall kunna överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Rennäringspolitiska kommitténs förslag: Överensstämmer i detta avseende i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår dock att ägare till fastighet som berörs av indelningen endast skall höras under vissa förhållanden och att fastighetsägare inte skall kunna överklaga Same- tingets beslut om ändrad indelning. Remissinstanserna tillstyrker i de flesta fall förslaget eller lämnar det utan invändningar. Flera instanser påpekar att det kan finnas praktiska svårigheter för att klara uppgiften. i anser t.ex. att uppgiften i princip bör omhänderhas av samerna själva, men att handläggningen av gränsfrågor kräver mycket god insikt i lokala förhållanden och ett väl fungerande Sameting, varför länsstyrelserna även fortsättningsvis bör sköta uppgiften. kommun konstaterar att den yttre gränsen för renskötselområdet inte är fastställd och att fastställandet av byområden och betesområden torde bli en grannlaga uppgift för . i och förordar att det skall vara tillåtet för två eller flera samebyar att enas om gemensamt vinterbete. instämmer i utredningens förslag och betonar att nuvarande byområden måste ligga till grund för den framtida indelningen. Kammarrätten i påpekar bl.a. att indelningen i byområden skall göras så att områdena blir lämpade för sitt ändamål med hänsyn till betestillgång och övriga omständigheter, men att det saknas förarbeten som belyser vad som är att anse som övriga omständigheter. Denna kammarrätt anför även att det bör klargöras vad som avses med att fastighetsägare skall beredas tillfälle att yttra sig I den utsträckning som är nödvändigt med hänsyn till indelningens art och förhållandena i övrigt.