prop · GT03123 · 2006-03-07 00:00:00 — Kriminalvårdens beslut enligt 59 § överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den kriminal- vårdsanstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den enskilde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades. 11Senaste lydelse av tidigare 59 a § 2005: 971. 12Senaste lydelse av tidigare 59 d § 2005: 971. verkställigheten medverkar till Prop. 2005/06:123 terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. 5 kap. Om överklagande Kriminalvårdens beslut i sär- skilda fall enligt denna lag får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol, om inte annat följer av 80 §. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut av Kriminalvården enligt denna lag får inte överklagas. Ett beslut får inte överklagas enligt 74 § första stycket innan beslutet har omprövats av Kriminalvården. En sådan om- prövning får begäras av den beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Ett överklagande av ett beslut som inte har omprövats skall anses som en begäran om omprövning. Vid omprövning enligt denna paragraf får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. 74 § första stycket överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den kriminalvårdsanstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den enskilde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades. beslut enligt 70 och 71 §§ överklagas hos Anträffas i andra fall än som avses i 63 § inom anstalten egendom som kan antas bli tagen i beslag, får Kriminalvården omhänderta egendomen i avvaktan på beslut i frågan. Omhänder- tagandet skall anmälas till den som får besluta om beslag. får inte överklagas. Beslut i fråga om vistelse utanför intagen för vilken regeringen har meddelat ett förordnande enligt 31 § överklagas hos regeringen. Anträffas i andra fall än som avses i 83 § inom anstalten egendom som kan antas bli tagen i beslag, får Kriminalvården omhänderta egendomen i avvaktan på beslut i frågan. Omhänder- tagandet skall anmälas till den som får besluta om beslag. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande dels i fråga om en verkställighet enligt 33 a § som pågår vid ikraftträdandet, dels i fråga om en ansökan om en placering enligt 34 § som har gjorts före ikraftträdandet. 3.En ansökan om att få avtjäna ett fängelsestraff enligt 33 a § som har gjorts före ikraftträdandet skall anses som en ansökan om utökad frigång enligt den nya 58 §. 4.En placering enligt 34 § som pågår vid ikraftträdandet skall efter ikraftträdandet anses som en vårdvistelse enligt den nya 56 §. 13 Senaste lydelse av tidigare 64 § 2005:971. Ärendet och dess beredning Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag (dir. 2002:90). Kommittén skulle enligt direktiven särskilt uppmärksamma frågor om hur verkställigheten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts. I det sammanhanget skulle kommittén överväga hur en mer individualiserad verkställighet kan uppnås. Resultatet skulle bli en ny, modern kriminalvårdslag som kan svara mot kraven på en effektivt och humant bedriven kriminalvård. Kommittén antog namnet (Ju 2002:13). Genom tilläggsdirektiv beslutade regeringen att kommittén inte längre skulle vara förhindrad att föreslå förändringar i reglerna om tidpunkten för villkorlig frigivning från fängelsestraff (dir. 2004:33). överlämnade kommittén betänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54). I denna proposition behandlar regeringen kommitténs förslag när det gäller frågor om utslussning och villkorlig frigivning. En sammanfattning av betänkandet, i fråga om utslussning och villkorlig frigivning, finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag, i nu aktuella delar, finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i ärendet (dnr Ju2005/5429/). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och de gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har godtagit förslagen, men har haft vissa språkliga och redaktionella synpunkter. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentaren. 4 Några utgångspunkter för reformen 4.1En mer individuell verkställighet för att förebygga återfall i brott Kriminalpolitiken har som främsta syfte att förebygga brott. Påföljdssystemet har en viktig roll i det sammanhanget. Principer som proportionalitet, likabehandling, konsekvens och förutsebarhet är centrala vid straffmätning och påföljdsval. Detta hindrar inte att behandlingsperspektivet ges stort utrymme på verkställighetsstadiet. Inom ramen för utdömda påföljder måste stora ansträngningar göras för att rehabilitera de dömda för att minska risken för att de skall återfalla i brott. Målen för Kriminalvårdens verksamhet är att påföljder skall Prop. 2005/06:123 verkställas på ett både säkert och humant sätt och att återfallen i brott Detta innebär bl.a. att verksamheten skall kännetecknas av en human människosyn, god omvårdnad och ett aktivt påverkansarbete med iakttagande av en hög grad av säkerhet samt respekt för den enskildes integritet och rättssäkerhet. Verksamheten skall inriktas på åtgärder som påverkar den dömde att inte återfalla i brott. Den måste bygga på kunskap om vad som är verkningsfullt för att ge positiva resultat i nu nämnda avseenden. Att finna de rätta formerna för att rehabilitera de dömda, med bibehållen trovärdighet i verkställigheten och utan att kraven på samhällsskydd och rättssäkerhet eftersätts, är den kanske allra största utmaningen för framtidens kriminalvård. En viktig del i reformarbetet är att överväga hur en individualiserad verkställighet kan uppnås. Det är också betydelsefullt att individens egen motivation till förändring tas till vara, framför allt genom att positiv utveckling förstärks och uppmuntras. 4.2Försöksverksamheten med förstärkta frigivningsförberedelser En mycket viktig komponent i en kriminalvård där det återfallsförebyggande arbetet sätts i centrum är bra och effektiva frigivningsförberedelser. Det är väl känt att själva övergången från vistelse i anstalt till vistelse i frihet är en kritisk tidpunkt när det gäller risken för återfall i brott. har regeringen därför aktivt arbetat för att underlätta de intagnas övergång från anstalt till frihet. Som ett led i det arbetet tog regeringen initiativ till en försöksverksamhet för att intensifiera och strukturera frigivningsförberedelserna (prop. 2000/01:76, bet. 2000/01:JuU21, rskr. 2000/01:198). Försöksverk- samheten innebär att frigivningsförberedelserna i anstalt skall vara inriktade på konkreta åtgärder för att underlätta övergången till ett liv i frihet. Kriminalvården skall, i samråd med berörda myndigheter, organisationer och enskilda, på ett strukturerat sätt utreda och planera frigivningen. En målsättning för försöksverksamheten är att det för varje intagen med en längre strafftid skall finnas en planering för en strukturerad övergång från anstalt till frihet. I propositionen anges att detta i normalfallet skall innebära någon form av placering eller aktivitet åtminstone delvis utanför anstalt (s. 17). Genom försöksverksamheten infördes också en möjlighet för långtidsdömda att avtjäna den sista delen av fängelsestraffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. IÖV-utsluss). Flera utvärderingar från visar att denna utslussningsform har haft många positiva effekter, bl.a. på de dömdas sociala situation (Brå rapporter Fängelse i frihet [2003:4] och Ett steg på väg mot frihet [2004:4]). Mot bakgrund av detta har försöksverksamheten utökats (prop. 2004/05:34, bet. 2004/05:JuU14, rskr. 2004/05:148). Som ett led i arbetet med att underlätta övergången från anstalt till frihet och som en fortsättning på de positiva erfarenheterna med IÖV-utsluss finns det nu anledning att överväga om möjligheterna till en strukturerad övergång från anstalt till frihet bör utvecklas. 4.3Vissa delar av förslag bör genomföras redan nu Regeringens bedömning: För att underlätta möjligheterna till en successiv utslussning från anstalt till frihet bör vissa delar av förslag genomföras . Övriga delar av kommitténs förslag till ny kriminalvårdslag kräver dock ytterligare överväganden innan det kan läggas till grund för en ny kriminalvårdslag. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. föreslår att verkställighet av fängelsestraff, skyddstillsyn och samhällstjänst regleras i en ny kriminalvårdslag. Den intagnes motivation och egna ansvarstagande skall tas tillvara genom införandet av ett förmånssystem. Möjligheten att få vistas utanför anstalt utvidgas och kopplas till förmånssystemet. Reglerna om villkorlig frigivning ändras. Dömda som allvarligt missköter sig under verkställigheten kan efter en särskild prövning behöva avtjäna mer än två tredjedelar av den utdömda strafftiden i anstalt. Remissinstanserna: och åt narkotika- och läkemedelsberoende avstyrker förslaget. I övrigt har kommitténs förslag i huvudsak tagits emot positivt av remissinstanserna. Många remissinstanser, t.ex. (Brå) och , pekar på vissa svårigheter med förslaget, främst när det gäller förmånssystemet. De har efterfrågat ytterligare kunskapsunderlag och föreslagit att ett förmånssystem bör införas i begränsad omfattning på försök för att sedan utvärderas. Några remissinstanser, t.ex. Justitiekanslern, och tingsrätt, avstyrker att ett förmånssystem skall införas, men anser att andra delar av förslaget kan ligga till grund för ny lagstiftning. Skälen för regeringens bedömning: En viktig utgångspunkt för en kriminalvård där det återfallsförebyggande arbetet sätts i centrum är att verkställigheten i det enskilda fallet så långt det är möjligt anpassas efter individuella behov och förutsättningar. Grundläggande för det återfalls- förebyggande arbetet bör vara att individens egen motivation till för- ändring tas tillvara, framför allt genom att positiv utveckling förstärks och uppmuntras. Framtidens kriminalvård bör få bättre förutsättningar att på ett mer tydligt sätt premiera en positiv utveckling. Det var mot denna bakgrund som fick i uppdrag att utarbeta en ny kriminalvårdslag. I direktiven angav regeringen att kommittén särskilt skulle uppmärksamma frågor om hur verkställigheten i det enskilda fallet kan anpassas så att den förebygger återfall i brott bl.a. genom utökade möjligheter till differentiering under verkställigheten och utslussning från anstalt. Kommittén har föreslagit att lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt skall ersättas av en ny kriminalvårdslag. Den intagnes motivation och egna ansvarstagande skall tas tillvara genom att ett förmånssystem införs under verkställigheten. Förmånssystemet innebär bl.a. att den intagne inledningsvis placeras på en grundnivå där han eller hon får del av ett grundutbud av förmåner. Om den intagne följer verkställighets- planen och även i övrigt är skötsam skall han eller hon tilldelas särskilda förmåner genom uppflyttning till en förhöjd nivå i förmånssystemet. 2005/06:123 den intagne missköter sig och inte längre uppfyller de krav som ställs skall han eller hon flyttas ned till grundnivån. Kommittén har även föreslagit ett utvidgat och mer konsekvent utslussningssystem. Den intagnes utslussning till samhället skall enligt kommitténs förslag vara kopplad till förmånssystemet. Den som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet skall efter att minst hälften av strafftiden har avtjänats kunna få vistas utanför anstalt enligt de former för utslussning som finns samt genom nya regler om utökad frigång och vistelse i ett av Kriminalvården kontrollerat boende, s.k. halvvägs- hus. Kommittén föreslår även ändrade regler för villkorlig frigivning. Dömda som allvarligt misskött sig under verkställigheten skall efter en särskild prövning kunna få avtjäna mer än två tredjedelar av den utdömda strafftiden i anstalt. Ett flertal remissinstanser är tveksamma till kommitténs förslag om ett förmånssystem. välkomnar förslaget om ett förmånssystem, men har relativt omfattande synpunkter på hur ett sådant bör utformas. Brå stödjer grundtanken att kriminalvården bör ha större möjligheter att ge positiv och negativ förstärkning på de intagnas beteende så att det blir mer lönsamt för dem att sköta sig. Brå menar dock att det inte är säkert att det finns förutsättningar att i praktiken realisera ett så långtgående system som kommittén föreslår. Brå föreslår därför att det skall inhämtas ett mer utvecklat kunskapsunderlag om hur ett förmånssystem bör utformas och att någon form av förmånssystem därefter skall prövas i begränsad skala. anser att om man överhuvudtaget skall gå vidare med förslaget om ett förmånssystem, behöver detta testas och utvärderas med avseende på vilka positiva och negativa effekter det leder till, samt vilka kostnader som en anpassning till detta system kan komma att innebära, innan det genomförs fullt ut. Regeringen instämmer i bedömningen att delar av kommitténs förslag, inte minst förmånssystemet, kräver ytterligare överväganden innan det kan läggas till grund för en ny kriminalvårdslag. Regeringen har därför för avsikt att ge Kriminalvården i uppdrag att utreda hur ett system för mer utvecklad positiv förstärkning av de intagnas beteende kan skapas. Mot bakgrund av de positiva erfarenheterna från försöksverksamheten med förstärkta frigivningsförberedelser anser regeringen dock att det finns anledning att , som ett första steg mot en mer individuell verkställighet, behandla kommitténs förslag i de delar som rör utslussning och villkorlig frigivning. 5En samlad reglering av utslussningsåtgärderna 5.1Möjligheterna till en strukturerad utslussning utökas Regeringens bedömning: För att fler skall kunna få en strukturerad övergång från anstalt till frihet bör det införas utökade möjligheter till bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Enligt kommittén skall dock utslussnings- möjligheterna vara kopplade till det av kommittén föreslagna förmåns- systemet. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrat sig i denna del är positiva till att det införs utökade möjligheter till utslussning. Flera av dem, bl.a. , , Justitie- kanslern, tingsrätt, , Föreningen , och åt narkotika- och läkemedelsberoende, anser emellertid att utslussnings- åtgärder inte skall vara kopplade till förmånssystemet. Skälen för regeringens bedömning I kriminalvårdens verksamhet finns flera olika institut som syftar till att göra frigivningen mer successiv och på det sättet förbereda de intagna för ett liv i frihet. Överflyttning från sluten till öppen anstalt är en del i frigivningsförberedelserna. Vidare kan en intagen genom frigång vistas utanför anstalten under arbetstid för att utföra arbete, delta i undervisning eller utbildning, få behandling eller delta i någon annan särskilt anordnad verksamhet (11 § lagen [1974:203] om kriminalvård i anstalt, KvaL). En intagen kan också, om det finns särskilda skäl, medges att vistas utanför anstalt för att bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta hans eller hennes anpassning i samhället (34 § KvaL). Det vanligaste är att intagna genom en sådan s.k. § 34-placering får behandling mot missbruk eller beteendestörningar på ett behandlingshem eller i familjehem, men även placeringar för andra ändamål förekommer. Dessutom spelar permissioner en viktig roll när det gäller att ge intagna en möjlighet att bygga upp en ordnad social situation utanför anstalten och successivt vänja sig vid ett liv i frihet. I samband med att försöksverksamheten med förstärkta frigivningsförberedelser inleddes introducerades ett nytt utslussningsalternativ, intensivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. IÖV-utsluss). Inledningsvis innebar detta utslussningsalternativ att den som avtjänade fängelse i lägst kunde få avtjäna av straffet med s.k. elektronisk fotboja i bostaden. Vid IÖV-utsluss är den intagne förbjuden att lämna sin bostad annat än för vissa av Kriminalvården bestämda ändamål och på särskilt angivna tider. En förutsättning för IÖV-utsluss är att den intagne har en permanent bostad. Den som bor ihop med den intagne måste samtycka till att IÖV- utsluss pågår i bostaden. Har brottet riktat sig mot en familjemedlem bör verkställigheten inte ske i det gemensamma hemmet. Särskild hänsyn tas också till om det finns barn i hemmet och hur utslussningen påverkar deras situation. Vidare krävs att den intagne har en sysselsättning som kan schemaläggas, men det behöver inte vara ett ordinarie avlönat arbete. IÖV-utsluss får inte beviljas om det kan befaras att den intagne kommer att avvika, återfalla i brott eller missbruka alkohol, narkotika eller andra beroendeframkallande medel eller om särskilda skäl i övrigt talar mot verkställighet utanför anstalt. (Brå) har på regeringens uppdrag utvärderat försöksverksamheten med IÖV-utsluss (Brå rapporter Fängelse i frihet [2003:4], Ett steg på väg mot frihet [2004:4] och Effekter av utslussning med elektronisk fotboja [2005:6]). Utvärderingarna visar att IÖV-utsluss är en verkställighetsform som i princip upplevs som lika ingripande som verkställighet i anstalt, men som inte har frihetsberövandets negativa konsekvenser. Vidare framgår att andelen som missköter sig är låg och att de allra flesta fått en förbättrad social situation efter den villkorliga frigivningen jämfört med när utslussningen inleddes. har drygt 600 personer avslutat sin verkställighet genom IÖV-utsluss. Mot bakgrund av de goda erfarenheterna har möjligheten till IÖV-utsluss utökats (prop. 2004/05:34, bet. 2004/05:JuU14, rskr. 2004/05:148). Genom de lagändringarna har den som avtjänar fängelse i lägst möjlighet att avtjäna i slutet av straffet genom IÖV-utsluss. Intagna som avtjänar fängelse i lägst och kan avtjäna högst genom IÖV- utsluss. Betydelsen av en successiv utslussning från anstalt till frihet Det är viktigt att Kriminalvårdens resurser utnyttjas så bra som möjligt. Kriminalvårdens arbete skall därför vara inriktat på åtgärder som ökar de dömdas förutsättningar att leva ett liv utan kriminalitet och droger efter frigivningen. Den dömde bör efter verkställt straff vara för att klara samhällets krav på ett laglydigt liv. Det innebär att den senare delen av verkställigheten bör inriktas på insatser som underlättar den kritiska övergången mellan anstalt och frihet. Målsättningen måste vara att ingen skall återfalla i brott enbart på grund av att frigivningen inte är tillräckligt välplanerad. Det är idealiskt om den successiva övergången från anstalt till frihet innebär att frigivningsförberedelserna kan fortsätta utanför anstalten. Det är därför enligt regeringens mening angeläget att fortsätta arbetet med att strukturera och förbättra frigivningsförberedelserna så att fler får möjlighet till någon form av placering eller aktivitet utanför anstalten. Regeringen konstaterar att försöksverksamheten med IÖV-utsluss har fallit väl ut. Denna utslussningsform fyller en viktig funktion som ett sätt att få en kontrollerad övergång från vistelse i anstalt till vistelse i frihet och bidrar därmed till att minska risken för återfall i brott. Däremot har den mer generella delen av Kriminalvårdens arbete med förstärkta frigivningsförberedelser inte visat på lika goda resultat. Många intagna friges fortfarande till en instabil situation när det gäller arbete, sysselsättning och bostad. Det är visserligen inte Kriminalvården som har huvudansvaret för detta förhållande. Enligt den s.k. normaliserings- principen vilar ansvaret för att tillgodose de intagnas behov av vård, arbete, bostad m.m. på de ordinarie myndigheterna och samhällsorganen på samma sätt som för andra medborgare. Kriminalvården har inte till uppgift att tillgodose sådana behov och har inte heller resurser till detta. Det kan däremot krävas av Kriminalvården att man under verkställigheten och inför frigivningen på ett aktivt sätt verkar för att sådana behov identifieras och, i möjligaste mån, tillgodoses. Det innebär att Kriminalvården måste förmedla kontakter mellan den intagne och olika samhällsorgan, men också att Kriminalvården måste vara drivande när det gäller att utveckla formerna för samarbetet med de andra huvudmännen. Huvudansvaret för stödåtgärder som behövs efter frigivningen ligger på . Dessutom gör frivillig- organisationerna ett betydelsefullt arbete för att underlätta frigivningen och tiden därefter. Kriminalvården synes ändå ha behov av ytterligare verktyg för att kunna ta sin del av ansvaret och erbjuda ändamålsenliga utslussningsåtgärder för att fler intagna skall kunna få en strukturerad övergång från anstalt till frihet. Det finns därför anledning att överväga om det bör införas ytterligare och mer individuellt anpassade utslussningsalternativ. Utslussning som riktar sig till olika målgrupper behövs En viktig del i Kriminalvårdens arbete med frigivningsförberedelser är att motivera var och en av de intagna till att vilja och kunna medverka till en utslussningsåtgärd som är meningsfull. De som avtjänar fängelsestraff är inte en homogen grupp, utan de har olika problem och förutsättningar och därmed olika behov av vård, stöd och kontroll. De skall dock alla förr eller senare friges och det är därför angeläget att det finns olika utslussningsalternativ som är anpassade för olika målgrupper. Exempelvis har kvinnor särskilda förutsättningar och behov. Kvinnor som döms till fängelse har i större utsträckning än män missbruksproblem och en dålig social situation. Dessutom har kvinnorna barn och inte sällan ett ansvar som ensamstående förälder. Det är, som bl.a. och Brå har påpekat, viktigt att utslussningsåtgärderna är sinsemellan väl avgränsade och inte går in i varandra och riktar sig till samma målgrupp. Ett system med fler utslussningsåtgärder som liknar varandra i alltför hög grad riskerar att upplevas som oklart och oförutsebart och kan leda till tillämpnings- problem för Kriminalvården. Bestämmelserna om utslussning bör förenklas och göras mer tydliga och möjligheterna till olika utslussningsåtgärder bör utökas. Som ett led i en mer individualiserad verkställighetslagstiftning är det viktigt att det införs fler olika utslussningsalternativ som passar intagna med olika förutsättningar och behov. Även tiden som utslussningen kan pågå bör kunna utökas. Med ytterligare möjligheter till utslussning kan den intagne, med stöd från Kriminalvården, andra myndigheter och frivillig- organisationer, successivt anpassa sig till livet utanför anstalt och ta itu med sin sociala situation t.ex. vad gäller arbete, bostad och eventuell behandling. Möjlighet att avtjäna en del av straffet under friare former torde inte bara bidra till att den intagne klarar övergången från ett anstaltsliv till ett liv i frihet bättre, utan bör också vara ett incitament till skötsamhet i anstalt. En successiv utslussning under ordnade former, som innefattar hjälp med att bygga upp ett fungerande nätverk av social och samhällsstödjande karaktär, ökar möjligheterna för den intagne att leva ett liv utan kriminalitet efter frigivningen. De nya utslussningsåtgärderna bör alltså syfta till att minska risken för återfall i brott och även i övrigt underlätta den intagnes anpassning till samhället. För barn till intagna innebär det faktum att föräldern vistas utanför Prop. 2005/06:123 anstalten en viktig möjlighet att få tillbringa med honom eller henne och på så sätt få en normaliserad kontakt med föräldern. Att vidta ytterligare åtgärder för att utöka möjligheterna till en noga planerad successiv utslussning under kontrollerade former gynnar inte bara den intagne och hans eller hennes närstående, utan även samhället i stort. Reformer som ökar den intagnes möjligheter att leva ett laglydigt liv efter frigivningen medför fördelar i många avseenden, inte minst ur ett brottsofferperspektiv.