prop · GT03125 · 2006-04-18 00:00:00 — Utredaren skall be- döma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekono- miska styrmedel i stället bör förordas. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som i så fall är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. De samhällsekonomiska konsekvenserna och miljömäs- siga effekterna av en skatt på avfall som förbränns samt dess förhållande till energibeskattningen är av särskilt intresse. Utredaren skall beakta resultaten från tidigare relevanta utredningsinsatser. Utvecklingen av kostnader för olika former av avfallsbehandling och återvinning skall också vägas in i analysen. Utredaren skall även följa arbetet med utveck- ling av strategi för återvinning, avfallshantering och definition av avfall som sker inom Europeiska kommissionen i enlighet med det sjätte miljö- handlingsprogrammet. Utredaren skall vidare genomföra en översyn och utvärdering av lagen (1999:673) om skatt på avfall. Utredaren skall följa utvecklingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredaren skall analysera vilka effekter avfallsbeskattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken. Den del av uppdraget som rör skatt på avfall som förbränns skall redo- visas med förtur, vilket nu görs genom detta delbetänkande. Utredningsuppdraget omfattar styrmedel inom framförallt det avfalls- politiska området. Även om delbetänkandet omfattar en förhållandevis väl avgränsad fråga eftersträvar utredningen ett helhetsperspektiv. Det kan därför bli aktuellt att i vårt slutbetänkande i någon mån komplettera de förslag som lämnas med ytterligare ställningstaganden. Lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns Ett övergripande syfte bakom en skatt på avfall som förbränns är att öka Skatten skall därvid vara ett medel för att säker- ställa att materialåtervinning utnyttjas när det i en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat (se regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117, s. 33). gripande syftet bakom skatten skall utredningen även beakta i vilken mån skatten styr mot uppfyllandet av andra relevanta mål, t.ex. de energi- politiska målen (se a. prop. s. 35). I uppdraget som delredovisas ligger ett krav på att utforma en skatt på avfall som förbränns och att därefter utvärdera lämpligheten i att införa en skatt enligt den föreslagna utformningen. punkt för utredningen har emellertid varit att försöka åstadkomma en utformning som vid en slutlig bedömning kan bedömas lämplig att införa samt styr mot såväl ökad materialåtervinning som mot övriga relevanta politiska målsättningar. En naturlig ansats vid utformning och bedömning av lämpligheten av en skatt på avfall som förbränns har varit att först försöka klargöra var en sådan skatt hör hemma i beskattningssystemet och om det inom ramen för detta system finns några fastlagda principer att beakta. I stort sett allt avfall som förbränns används för energiutvinning, dvs. framställning av (fjärr-) värme och el. Avfall är således i den meningen ett bland flera bränsleslag på marknaden. Vid en jämförelse mellan övriga fossila bräns- len och avfall kan konstateras att avfall som förbränns är skattesubven- tionerat, till den del avfallet är av fossilt ursprung, eftersom övriga fossila bränslen beskattas enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE. Utredningen har valt att utforma en skatt på avfall som förbränns enligt en modell som utredningen benämnt energiskattemodellen. Termen ger uttryck för att skatten på avfall som förbränns skall åstadkommas genom att infoga avfallet inom ramen för den befintliga energibeskattningen. Syftet med att föra in de fossila avfallsfraktionerna i LSE är att fokusera på avfallet som resurs och på dess innehåll av energi. Denna energi kan tas till vara för uppvärmningsändamål och bör då beskattas efter samma grunder som de fossila bränslen som beskattas enligt LSE. En neutralisering sker då av den snedvridning till fördel för förbränning av avfall till värmeproduktion som följer av dagens energi- och koldioxidbeskattning av mineraloljor, kol och naturgas. En sådan förändring medför att de ekonomiska förhållandena förändras och att det i vissa fall blir lönsamt att nyttja avfallets materialresurs energiresurs slutligen nyttjas. Härigenom blir avfallsförbränning dyrare relativt andra avfallsbehandlingsmetoder. Nuvarande skattebefrielse för avfallets fossila del innebär svårigheter att, såväl på kort som på lite , uppnå målsättningen om en ökad materialåtervinning, som skattefriheten för biobränslen urhol- kas i förhållande till avfallsbränslena. Därutöver kan konstateras att den rådande skattefriheten för avfallsbränslet innebär att det inte har någon betydelse om avfallet förbränns i ett värmeverk (hetvattenpanna) eller i ett kraftvärmeverk. Utöver den bristfälliga avfallspolitiska styr- ningen i skattesystemet (som är det huvudsakliga skälet till en skatt på förbränning av avfall) saknas det således en energipolitisk styrning med avseende på avfallsförbränningen. Genom att infoga avfallet i energibeskattningen i syfte att utjämnas den befintliga snedvridningen i energiskattesystemet som inom kraft- och värmesektorerna utgör ett kraftigt incitament för förbränning av avfall på bekostnad av andra bränslen, varav biobränslena naturligtvis är viktigast. Indirekt innebär detta också en avfallspolitisk styrning, eftersom alternativa avfallsbehandlingsmetoder blir relativt sett billigare. En sådan beskattning ger således ett incitament till ökad material- återvinning, i synnerhet av plast- och gummifraktioner, men sannolikt även till ökad materialåtervinning av andra avfallsfraktioner. Energi- skattemodellen medför också ett kraftigt incitament för kraftvärme- produktion, eftersom sådan produktion beskattas avsevärt lägre än het- vattenproduktion. Eftersom skatten placerar sig väl inom ramen för det befintliga energi- skattesystemets art och funktion kommer den att vara billig att admini- strera sett både i förhållande till intäktssidan som till styreffekten. I stats- stödshänseende bedöms kompletteringen av LSE ha goda möjligheter att få nödvändiga godkännanden. Mot bakgrund av den tyngd som konkur- rensfrågor tillmäts inom gemenskapen bör denna fördel inte underskattas ur kostnadseffektivitetssynpunkt sett i ett helhetsperspektiv, utan tvärtom väga tungt vid valet av lagteknisk lösning. Med en energibeskattning av avfall med fossilt ursprung underlättas en fortsatt positiv utveckling på materialåtervinningsområdet som placerar sig i framkant när det gäller utveckling och användning av styrmedel som bidrar till flera mål inom såväl avfalls- som energi- politikens område. Enligt utredningens mening är det en naturlig tåg- ordning att först åtgärda den befintliga snedvridningen inom avfalls- och energibeskattningen innan ytterligare styrmedel eventuellt införs. Vid lämplighetsbedömningen kommer utredningen in på sådana över- väganden som delvis har styrt utformningen av skattemodellen. Såsom nämnts ovan måste utredningen utöver det övergripande syftet om att främja ökad materialåtervinning även beakta övriga relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen. Det ligger därmed i sakens natur att den valda modellens lämplighet måste vägas mot samtliga de mål som bedöms relevanta. Vid en helhetsbedömning kan vi konstatera att ett införande av energi- skattemodellen om än i olika omfattning styr mot flera relevanta mål. Den ligger därmed i linje med t.ex. den utveckling av kretsloppstrategin som föreslagit. Vid beaktande av modellens för- och nackdelar finner utredningen att fördelarna med ett införande av model- len överväger nackdelarna. Det är vid denna helhetsbedömning svårt att se att något annat ekonomiskt styrmedel skulle förordas i stället för energiskattemodellen. Däremot kan modellen komma att kräva någon form av kompletterande styrmedel för att inom något eller några områ- den nå en högre måluppfyllelse. Detta förhållande förändrar emellertid inte utredningens bedömning att modellen vid en helhetsbedömning är lämplig att införa. En skatt på avfall som förbränns skall åstadkommas genom att avfallets innehåll av fossilt kol skall vara ett skattepliktigt bränsle enligt LSE. Som sådant skall bränslet lyda under de generella regler som finns i LSE. I korthet innebär detta följande. Energiskatt och koldioxidskatt skall tas ut på bränslet när det används för uppvärmningsändamål. Den totala skattesatsen för det nya skattepliktiga bränslet uppgår till totalt per ton enligt följande. per ton i energiskatt, och per ton i koldioxidskatt. De angivna skattesatserna tas endast ut delvis vid viss använd- ning och inom vissa sektorer. Förbrukning inom kraftvärme- produktion och tillverkningsindustri samt yrkesmässig jord- bruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet beskattas såle- des koldioxidskatt (den s.k. industri- skattesatsen). Någon energiskatt tas inte ut. I tabell 1 nedan redovisas vilka olika faktiska skattesatser som kan förekomma. För förbrukning inom tillverkningsindustrin samt yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet komplette- ras industriskattesatsen med särskilda nedsättningsregler. Andra övervägda utformningar av en skatt på avfall som förbränns Under arbetet med utformning av en lämplig lagteknisk lösning har utredningen prövat flera olika modeller utifrån deras respektive förutsätt- ningar. En helt rak skatt (dvs. utan några former av undantag) har inte bedömts realistisk. Den modell som är det andra reella alternativet till en skatt på avfall som förbränns är i stället den modell som utredningen benämnt avfallsskattemodellen. Modellen tar sitt avstamp i den befintliga lagen (1999:673) om skatt på avfall enligt vilken skatt tas ut på avfall som deponeras. Enligt denna modell skall skatten vara viktbaserad och den bör, enligt utredningens mening förenas med undantag för vissa avfallsslag. Vid en jämförelse med energiskattemodellen har utredningen funnit att det är lämpligt att först åtgärda den snedvridning som existerar inom energi/avfallsområdet, varför utredningen förordar in- förandet av energiskattemodellen. Om den föreslagna förändringen vid en senare utvärdering bedöms styra otillräckligt mot det avfallspolitiska målet, att avfall skall behandlas enligt avfallshierarkin, bör kompletterande styrmedel övervägas. Ett alternativ till att införa kompletterande styrning i form av ett nytt ekono- miskt styrmedel är att justera det redan befintliga producentansvaret för att den vägen söka nå uppställda mål. Utredningen har övervägt några olika former av alternativa ekono- miska styrmedel och formerna härför. Det rör sig framförallt om den s.k. avfallsavgiften, om återvinningscertifikat samt om råvaru- eller produkt- skatter. Utöver dessa styrmedel finns även möjligheten att inom ramen för lagen (1999:673) om skatt på avfall införa en kompletterande styr- ning. Elcertifikat för avfallsförbränning? Under arbetets gång har frågan om den förnybara delen av avfallet skall föreslås vara ett elcertifikatberättigande bränsle diskuterats. Frågan är i allra högsta grad relevant men ryms inte inom ramen för avgränsningen av delbetänkandet, vilket också framgår av utredningens direktiv. Utred- ningen avsåg emellertid att återkomma till denna fråga i samband med att slutbetänkandet lämnas. Vad beträffar omfattningen av den ökade materialåtervinningen, eller rättare sagt utsorteringen är den svår att bedöma. Utredningen bedömer dock att en ökad utsortering kan uppgå till . Förslaget innebär i denna del reduktioner av koldioxidutsläpp med , till följd av minskad ökning av förbränningen och ökad material- återvinning av plast. Eftersom hetvattenproduktion till följd av kraftvärmebeskattningen förväntas ersättas av kraftvärmeproduktion bedöms ytterligare koldioxid- reduktioner, i ett globalt perspektiv, kunna uppgå till cirka en miljon ton . Utredningens förslag innebär ökade nettointäkter för offentlig sektor för om ca . Den varaktiga nettoeffekten kan beräknas till ca . De tillkommande administrativa kostnaderna för för att utöka energibeskattningssystemet med den fossila delen av avfallet kan beräknas till i ökade årliga driftskostnader samt som en initial investeringskostnad. Beräkningarna grundar sig på att antalet skattskyldiga uppgår till högst 100 stycken. Kostnadsökningar för hushållen och näringslivet Hushållens kostnader för avfallshanteringen bedöms öka med 3,526,. Genomsnittligt medför detta ökade kostnader med för ett villahushåll och med för ett hushåll i fler- familjshus. Näringslivets ökade kostnader p.g.a. skatten är betydande i de verksamheter där det finns små möjligheter till anpassning och där det finns stora mängder fossilt avfall. Även om det är ett förhål- landevis litet antal företag totalt sett som hanterar fossilt avfall i större mängd kan kostnaderna bli stora för dessa företag. Det rör sig om ett be- gränsat antal företag inom kemi- och plastindustrin samt om retur- pappersbruken (särskilt de två som återvinner plastad kartong) Därutöver förekommer s.k. plastrejekt inom plaståtervinningsindustrin. I det fall som det fossila avfallet är producentansvarsmaterial torde det dock vara möjligt att övervältra kostnadsökningarna. I sammanhanget bör beaktas att skatten infogas i en befintlig lagstiftning som innehåller vissa begränsningsregler till skydd för konkurrensutsatt verksamhet. Eftersom det är fråga om ett generellt beskattningssystem har utredningen avstått från att föreslå att någon särregel införs i energibeskattningen utan valt att lämna den generella strukturen i LSE oförändrad. De förslag till förändringar som vi lämnar bör kunna träda i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1776) om skatt på energi dels att nuvarande 4 kap. 12 a § skall betecknas 4 kap. 13 § och nuvarande 4 kap. 12 b § skall betecknas 4 kap. 15 §, dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 4, 8, 10 och 11 §§, 4 kap. 12 §, 5 kap. 2 § och 9 kap. 9 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 1 kap. 3 b §, 2 kap. 4 a §, 4 kap. 14 §, 5 kap. 4 a § och 6 a kap. 6 § av följande lydelse. bränslen som anges i 2 kap. 1, 1 a, bränslen som anges i 2 kap. 1, 1 a, 3 och 4 §§. 3, 4 och 4 a §§. betalas för bränslen som anges i 2 skall betalas för bränslen som kap. 1, 3 och 4 §§. anges i 2 kap. 1, 3, 4 och 4 a §§. skall betalas på svavelinnehållet i bränslen som anges i 3 kap. 1 §. anges i 3 kap. 1 §. finns i 210 kap. om dessa skatter finns i 210 kap. Bestämmelser om skatt på elektrisk kraft finns i 11 kap. avses en enhet inom vilken det i en process sker en integrerad och energi och elektrisk eller mekanisk energi och som uppfyller kraven och rådets direktiv /8/EG av jande av kraftvärme på grundval värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EG.21 21EUT L 52, 21.2.2004, s. 50, Celex 32004L0008. Energiskatt och koldioxidskatt skall betalas även för andra pro- dukter än som avses i 1 och 3 §§, om en sådan produkt Energiskatt och koldioxidskatt skall betalas även för andra pro- dukter än som avses i 1, 1 a och 3 §§, om en sådan produkt 1.säljs eller förbrukas som motorbränsle eller som tillsats till motorbränsle eller som medel för att öka motorbränslets volym, eller 2.innehåller minst fem viktprocent flytande eller gasformiga kolväten och säljs eller förbrukas för uppvärmning. Skatt skall i fall som avses i första stycket betalas med de skattebelopp som gäller för motsvarande bränsle enligt 1 §. Skatt enligt första stycket 2 skall dock betalas endast för den del av produkten som består av flytande eller gasformiga kolväten. Förutom för de produkter som avses i 1, 1 a, 3 och 4 §§ skall energiskatt och koldioxidskatt även betalas för innehållet av fossilt kol i avfall om avfallet för- brukas för uppvärmning. Med av- fall jämställs även annat material. I fall som avses i första stycket skall energiskatt betalas med per ton fossilt kol och koldioxidskatt med per ton fossilt kol. Skatt enligt andra stycket skall inte tas ut om andelen fossilt kol understiger en viktprocent. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om märkämnen som avses i 1 § första stycket 3 a. Skatt enligt 1 § första stycket 3 b skall inte tas ut om oljeprodukten har försetts med märkämnen som avses i 1 § första stycket 3 a 1. vid import av den som är 1. vid import av den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § första stycket 1 eller 2 eller 12 a § första stycket 1 eller 2 eller 13 § första stycket 3 a eller b senast när första stycket 3 a eller b senast när produkten deklareras för övergång produkten deklareras för övergång till fri omsättning, eller till fri omsättning, eller 2. i annat fall än som avses under 1 senast när skattskyldighet för produkten inträder enligt 5 kap. Märkning enligt andra stycket får i göras endast på en depå som är godkänd för detta ändamål av i fall som avses i 1 och 22 Senaste lydelse 2004:121. på ett skatteupplag som är godkänt av beskattningsmyndigheten för märkning i fall som avses i 2. betalas med belopp som efter en betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i 1 § årlig omräkning motsvarar de i 1 och 4 a §§ angivna skattebeloppen multiplicerade med det jämförelse- uttryckt i procent, som anger tal, uttryckt i procent, som anger före det år beräkningen avser och före det år beräkningen avser och Regeringen fastställer före november månads utgång de omräknade skattebelopp som enligt denna lag skall tas ut för påföljande kalenderår. Beloppen avrundas till hela kronor och ören. Energiskatt och koldioxidskatt skall inte betalas för 1.metan som framställs genom biologiska processer, 2.trädbränsle som säljs eller förbrukas för motordrift vid samtidig produktion av värme och elektrisk kraft i en kraftvärmeanläggning, 3.bränsle som tillhandahålls i en särskild förpackning om högst en 4. bränsle enligt 1 kap. 3 a § 4. bränsle enligt 1 kap. 3 a § som till följd av bränslets som till följd av bränslets beskaffenhet förlorats i samband beskaffenhet förlorats i samband med att det framställts, bearbetats, med att det framställts, bearbetats, lagrats eller transporterats. lagrats eller transporterats, 5. torvbränsle ur KN-nr 2703. Första stycket 2 gäller dock inte råtallolja. Första stycket 4 gäller dock för varumottagare och skatterepresentant som avses i 4 kap. 8 § endast bränsle som förlorats under transport till varumottagaren. Skattskyldig för energiskatt för råtallolja samt för energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt för bränslen som avses i 2 kap. 1 § första stycket 68, bränslen enligt 3 och 4 §§ som inte avses i 1 kap. 3 a § samt vad gäller svavelskatt även bränslen som avses i 3 kap. 1 § 1 är den som 1. godkänts som lagerhållare 1. godkänts som lagerhållare enligt 12 b §, enligt 15 §, 2. i annat fall än som avses i 1, tillverkar eller bearbetar bränsle, 24Senaste lydelse 2001:518. 3.i annat fall än som avses i 1 och 2 för in kolbränsle, petroleumkoks, råtallolja eller torvbränsle till från ett annat eller tar emot en sådan leverans, och 4.förvärvat bränsle för vilket ingen skatt eller lägre skatt skall betalas när bränslet används för visst ändamål men som använder bränslet för ett ändamål som medför att skatt skall betalas med högre belopp. Som tillverkare anses den som för in naturgas till samt den för vars räkning sådan införsel äger rum. Som tillverkare anses även den som tar upp torvbränsle. Skattskyldig för energiskatt och koldioxidskatt för bränsle som avses i 2 kap. 4 a § är den som förbrukar bränslet för uppvärm- ning. 1.för varumottagare som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 2, när han tar emot leverans av bränsle, 2.för skatterepresentant som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 3, vid mottagandet av bränslet, 3.för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 5 eller 12 § första stycket 3, när bränslet förs in till , och 4. för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § eller 12 a § och som enligt 5 § skall betala skatten till , då skyldighet att betala tull enligt tullagstiftningen inträder eller skulle ha inträtt om skyldighet att betala tull förelegat. I fall som avses i 4 kap. 1 b § första stycket 3 eller 12 a § första stycket 3 c inträder skattskyldigheten då skyldighet att betala tull inträder eller skulle ha inträtt i det andra EG-landet. 4. för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § eller 13 § och som enligt 5 § skall betala skatten till , då skyldighet att betala tull enligt tullagstiftningen inträder eller skulle ha inträtt om skyldighet att betala tull förelegat. I fall som avses i 4 kap. 1 b § första stycket 3 eller 13 § första stycket 3 c inträder skattskyldigheten då skyldighet att betala tull inträder eller skulle ha inträtt i det andra EG-landet. Skattskyldighet inträder för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 14 § när bränslet förbrukas för uppvärmning. 26 Senaste lydelse 2004:121. Vid samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft i en kraftvärmeanläggning skall, för den del av bränslet som förbrukas för framställning av värme, skattebefrielsen enligt 1 § 7 när det gäller koldioxidskatt endast utgöra . Såvitt avser råtallolja skall befrielsen utgöra av den energiskatt och av den koldioxidskatt som tas ut på bränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 a. Fördelning av bränslet som förbrukas för framställning av värme respektive elektrisk kraft skall ske genom proportionering i förhållande till respektive energiproduktion. Detsamma gäller om elektrisk kraft framställs i en sammankopplad anläggning vid samtidig kraftvärme respektive kondenskraftproduktion. Om olika bränslen förbrukas skall proportioneringen avse varje bränsle för sig. Bestämmelserna i första stycket gäller inte för energiskatt och koldioxidskatt på bränslen som förbrukas för framställning av ånga eller hetvatten som tappas av från ång- eller hetvattensystemet före ångturbinen eller annan utrustning för utvinning av mekanisk energi ur ånga eller hetvatten i en kraftvärmeanläggning. Bestämmelserna i första stycket gäller inte heller om förhållandet mellan el- och värmeproduktions- förmågan (alfavärdet) understiger 0,20. Befrielse från energiskatt och koldioxidskatt gäller också för avfall som avses i 2 kap. 4 a §, om detta utgör farligt avfall och för- bränns i en högtemperaturanlägg- ning vars huvudsakliga syfte är att destruera avfall. Utöver möjligheterna till avdrag enligt 7 kap. 1 § första stycket 4, köp av bränsle befriat från skatt enligt 8 kap. 1 § eller till återbetalning enligt 9 kap. 2 § gäller följande. Har bränsle, dock inte bensin eller bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b, förbrukats vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet, medger beskattningsmyndigheten efter ansökan nedsättning av koldioxidskatten eller, beträffande råtallolja, energiskatten för den del av skatten som överstiger av de framställda produkternas försäljningsvärde. Nedsättning medges med sådant belopp att den överskjutande skattebelastningen inte överstiger av det överskjutande skattebeloppet för bränslet. Nedsättning får dock inte 27Senaste lydelse 2004:223. 28Senaste lydelse 2004:1038. medges för skatt på bränsle som förbrukats för drift av motordrivna Bestämmelserna i första stycket gäller även mottagare av värme- leveranser om värmen har använts vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruks- I sådana fall avses med bränsle det bränsle som förbrukats för framställning av värmen. Om olika bränslen förbrukas för denna värmeframställning får fördelningen mellan bränslena väljas fritt vid beräkning av nedsättningen. Motsvarande gäller för mottagare av