rfr · GT0WRFR7 · 2006-01-01 00:00:00 — En uppföljning av genomförandet av systemet för skydd mot grova våldsbrott gentemot sjöfarten Riksdagstryckeriet, , 2006 beslöt vid sammanträde att genomföra en uppföljning av den nya lagstiftning om sjöfartsskydd, som trädde i kraft . Lagstiftningen, som har sin grund i såväl ett internationellt som EG-rättsligt regelverk, tillkom som en direkt följd av händelserna i . Regelverket togs fram och det får anses ingripande för flera av de aktörer som berörs, framför allt rederier och hamnar. Av dessa skäl ansåg utskottet att uppföljningen skulle genomföras endast ett drygt år efter reglernas ikraftträdande. Vidare fann utskottet att det var värdefullt att redan på ett tidigt stadium få en överblick över den organisation och samordning mellan myndigheter och övriga aktörer som regelverket förutsätter. Uppdraget lämnades till (). Det har genomförts av utredaren och såvitt avser avsnittet En internationell utblick av utredaren . liksom uppföljnings- och utvärderingsfunktionen inom har biträtt i planeringen och genomförandet av uppföljningen. I den föreliggande rapporten redovisas resultatet av detta arbete. Syfte och inriktning.................................................................................... Genomförande och avgränsningar............................................................ Det nya regelverket ........................................................................................ EG-förordningen om sjöfartsskydd.......................................................... Sjöfartsskyddslagen och sjöfartsskyddsförordningen............................... Lagen resp. förordningen om medverkan vid instruktion samt föreskrifter....................................... Överenskommelse mellan , , samt avseende rutiner för bestämmande av skyddsnivåer m.m. .................................................. Nytt direktiv från EU om ökat hamnskydd .............................................. Två nya utredningar på området för säkerhet och Hur har systemet för sjöfartsskydd genomförts?............................................ Kostnader för genomförandet av de nya reglerna hos några aktörer........ Personalmässiga konsekvenser på grund av det nya regelverket.............. En sammanfattning av aktörernas synpunkter.......................................... Hur samordningen mellan några berörda aktörer är organiserad ................... Beslut om skyddsnivå .............................................................................. Förhandsanmälan från ankommande fartyg ............................................. Hur samordningen uppfattas av de tillämpande aktörerna ....................... Övriga myndigheter och organ................................................................. Reglerna om begränsat tillträde till hamnanläggningar några Allmänhetens tillträde till svenska hamnanläggningar ............................ Besättningens möjligheter att gå i land.................................................... En internationell utblick ................................................................................ Slutsatser och kommentarer .......................................................................... Till ansvarig för sjöfartsskyddsfrågorna inom länspolismyndigheten ........... Till följd av händelserna i tog den internationella sjöfartsorganisationen () initiativ till ett arbete för att söka förhindra motsvarande brottsliga handlingar inom sjöfarten. , , antogs inom IMO ett omfattande regelverk om skydd för fartyg och hamnanläggningar. Genom EG- förordningen om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar har flertalet av de nya skyddsbestämmelserna införlivats i gemenskapsrätten med bindande regler för EU:s medlemsländer.1 I har tagits fram ytterligare föreskrifter i form av lagen respektive förordningen om sjöfartsskydd.2 Både EG-förordningen och de svenska föreskrifterna trädde i kraft . har beslutat att följa upp det nya systemet för sjöfartsskydd. Uppdraget att genomföra uppföljningen har lämnats till (). I uppdraget har ingått att kartlägga hur systemet har genomförts och hur genomförandet fortlöper i olika avseenden. Enligt utskottet var det angeläget att systemet såsom det utformats och tillämpas i följs upp och utvärderas eftersom detta i flera avseenden får anses ingripande för en rad intressenter; staten och dess myndigheter, många kommuner, företagen och de anställda i sjöfartssektorn samt godstransportköpare och passagerare inom sjöfarten. Från vissa håll inom sjöfartsnäringen uttrycktes också farhågor inför den då förestående omställningen som det fanns indikationer på att alla delar i systemet ännu inte var i full funktion med en balanserad skyddsnivå mellan olika delar i transportkedjan. Eftersom det nya regelverket togs fram fick berörda myndigheter och övriga aktörer inte på sig för att kunna uppfylla de nya krav som ställdes. fick således aktörerna lägga ned ett omfattande arbete inom sina respektive verksamheter. Innan det nya systemet kan anses vara helt genomfört återstår en del arbete. De föreskrifter som krävs för att polisen skall kunna förordna sjöfartsskyddskontrollanter har ännu inte tagits fram av . I avsaknad av dessa föreskrifter har polisen inte kunnat förordna några kontrollanter, och därmed har inte heller några kontroller kunnat genomföras. Övningar i sjöfartsskydd har genomförts på vissa håll medan man på andra håll inte haft några övningar . Någon övning på central nivå har inte genomförts . Planering för övningar pågår dock på olika håll hos aktörerna. Utbildning och information har i viss utsträckning, främst i samband med reglernas ikraftträdande, genomförts men ytterligare utbildning och information efterfrågas från 1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. 2Lagen (2004:487) om sjöfartsskydd samt förordningen (2004:283) om sjöfartsskydd. 2005/06:RFR7 SAMMANFATTNING Det råder i vissa fall oklarheter när det gäller kommunikationsvägarna mellan myndigheter och mellan myndigheter och övriga aktörer. , , och är de myndigheter som skall samordna sina verksamheter när det gäller sjöfartsskyddet. På central nivå har dessa myndigheter tagit fram skriftliga rutiner för bl.a. beslut om skyddsnivåer. Vissa kommunikationsvägar är emellertid ännu inte fastställda. Inom pågår arbete med att ta fram ytterligare rutiner för detta. Från polismyndigheterna har i vissa fall uttryckts en osäkerhet när det gäller det nya regelverket. Särskilda föreskrifter eller rutiner om hur samverkan på lokal nivå skall bedrivas saknas hos flertalet polismyndigheter, som inväntar föreskrifter och ytterligare rutiner. Hamnarna säger sig i några fall inte känna till hur polismyndighets beslut om förhöjd skyddsnivå skall komma hamnen till del. Hamnar och rederinäring anser sig inte ha fått tillräcklig information och känner därför inte till vilka olika roller och uppgifter myndigheterna egentligen har om en hotsituation skulle uppkomma. Dessa aktörer efterlyser också något slag av nationell handlingsplan när det gäller samordningen både inom landet och i förhållande till grannländerna. De nya reglerna om begränsat tillträde till hamnanläggningar har inneburit en rad olika konsekvenser. Allmänhetens tillträde till hamnarna har förhindrats eller försvårats men några indikationer på ett mera utbrett missnöje med detta har inte framkommit. Initialt har det i några fall förekommit att besättningsmedlemmar blivit nekade eller haft problem med att få gå iland i en svensk hamn. När det gäller besättningens möjligheter att gå i land utomlands, förekommer det dock fortfarande att medlemmar ur besättningen nekas att gå i land eller får problem på annat sätt. Tjänstemän från har fortfarande i enstaka fall problem med att få tillträde till en hamnanläggning. Arbetsmiljön för dem som verkar inom en hamn har enligt uppgift blivit bättre. får endast behöriga personer finnas inom hamnområde, och ett resultat av detta är att antalet stölder har minskat. Några indikationer på att balansen mellan olika transportslag skulle ha rubbats i någon nämnvärd utsträckning har inte kommit fram vid de intervjuer och samtal som genomförts med olika företrädare inom sjöfartsnäringen. Denna fråga har det därför inte funnits anledning att närmare undersöka. Reglerna för sjöfartsskydd har genomförts på olika sätt i andra europeiska länder, främst beroende på skillnader i hur hamn- och sjöfartsverksamhet regleras. I flera länder där sådan verksamhet är föremål för tillsyn från statliga myndigheter, har ny lagstiftning införts i syfte att genomföra reglerna för sjöfartsskydd. I andra länder har ansvaret för att genomföra reglerna åvilat regionala eller kommunala beslutsorgan. De kostnader som genomförandet av reglerna medför bärs i majoriteten av länderna av berörda hamnar, rederier och fartygsägare. Kort om trafikutskottets uppdrag beslutade att låta genomföra en uppföljning av det nya systemet för sjöfartsskydd som infördes samt att detta uppdrag skulle lämnas till (). I uppdraget ingår att kartlägga hur systemet har genomförts och hur genomförandet fortlöper i olika avseenden. En beskrivning av uppdraget i dess helhet finns i bilaga 1. tidigare ställningstaganden i frågor om sjöfartsskydd Vid tillämpningen av det nya regelverket förutsatte utskottet att det skulle eftersträvas en balans mellan å ena sidan intresset av ett förstärkt sjöfartsskydd och å andra sidan ett system som är kostnadseffektivt och som inte inverkar negativt på varors fria rörlighet eller näringslivsutvecklingen i landet (bet. 2003/04:TU3 s. 9). Utskottet ansåg det vidare eftersträvansvärt att tillsynen av det nya regelverket skulle utföras på ett effektivt sätt och med minsta möjliga olägenhet för rederierna och hamnanläggningarna (bet. 2003/04:TU13 s. 1011). När det gäller undersökning av personer och egendom ansåg utskottet det vara viktigt att sådana står i proportion till den faktiska hotbilden och att undersökningarna utförs med beaktande av den personliga integriteten (bet. 2003/04:TU13 s. 11). Likaså ansåg utskottet att det måste finnas en rätt att inspektera hytter, men betonade vikten av att denna möjlighet tilllämpas med respekt och omdöme, dvs. i praktiken endast när det finns indikationer av något slag (a.a. s. 1415). Beträffande kostnaderna för det nya systemet fann utskottet det rimligt att detta skulle vara självfinansierande, dvs. den som skyddas och drar nytta av det nya regelverket bör också stå för uppkomna kostnader (a.a. s. 1819). I samband härmed förutsatte utskottet att regeringen återkommer till och lämnar en närmare redovisning av de ekonomiska konsekvenserna för det stärkta sjöfartsskyddet liksom konsekvenserna för olika inblandade vad gäller bl.a. skyddet av den personliga integriteten (a.a. s. 20). Det nya regelverket innebär en rad effekter för rederier och hamnanläggningar, däribland kostnader för utbildning, framtagande av skyddsplaner, anläggningar för fysiskt skydd samt tillsyn. Enligt trafikutskottet är det därför angeläget att systemet såsom det utformats och tillämpas i följs upp 2005/06:RFR7 INLEDNING och utvärderas eftersom detta i flera avseenden får anses ingripande för en rad intressenter; staten och dess myndigheter, många kommuner, företagen och de anställda i sjöfartssektorn samt godstransportköpare och passagerare inom sjöfarten. Från vissa håll inom sjöfartsnäringen uttrycktes också farhågor inför den då förestående omställningen som det fanns indikationer på att alla delar i systemet ännu inte var i full funktion med en balanserad skyddsnivå mellan olika delar i transportkedjan. Följande frågeställningar skall enligt utskottet särskilt belysas: Hur har det nya regelverket genomförts och hur fortlöper genomförandet hos aktörerna? Vilket arbete bedrivs ute bland aktörerna och vad återstår att göra för att systemet skall anses genomfört? Vilka kostnader har vissa av aktörerna haft på grund av det nya regelverket? Hur ser situationen ut när det gäller undersökning av personer och egendom respektive tillsyn? Hur är samordningen mellan berörda aktörer organiserad när det gäller en förändring av skyddsnivån och hur uppfattar aktörerna att denna samordning fungerar? Vilka andra myndigheter eller organ kan komma att bli involverade i frågor om sjöfartsskydd? Hur har tillträdet till hamnanläggningarna förändrats genom de nya bestämmelserna? Har systemet för sjöfartsskydd rubbat balansen mellan de olika transportslagens förutsättningar? Hur har systemet med sjöfartsskydd genomförts i våra grannländer , , och ? Avslutningsvis har utskottet, när det gäller uppföljningen, framhållit att ett brett angreppssätt är viktigt för att man härigenom skall kunna fånga upp problem eller oklarheter som inte har framkommit tidigare på ett samlat sätt. I enlighet med trafikutskottets uppdrag har arbetet inriktats på att kartlägga hur genomförandet av de nya reglerna för sjöfartsskydd fortlöper och i vilken utsträckning enhetliga, tydliga och tillräckliga riktlinjer har utfärdats och tillämpas av berörda aktörer på området. Vidare har arbetet inriktats på att undersöka hur samordningen mellan berörda myndigheter är organiserad och hur den fungerar. Det begränsade tillträde till hamnanläggningar som de nya reglerna resulterat i har också undersökts. En kartläggning har gjorts av hur , , och har genomfört de nya reglerna samt hur finansieringen av skyddet ser ut i dessa länder. INLEDNING 2005/06:RFR7 kommentarer som uppföljningen har gett upphov till redovisas under särskilt avsnitt. Projektet har letts av trafikutskottets kansli med biträde av . För genomförande av projektet har ett antal intervjuer med företrädare för berörda myndigheter samt andra berörda aktörer gjorts. Ett antal av dessa intervjuer har skett vid ett personligt besök. Övriga intervjuer har skett per telefon.3 Slutligen har en enkät skickats ut per e-post till samtliga polismyndigheter, se bilaga 2. Vid redovisningen av det som framkommit vid de olika intervjuerna har endast sådant som bedömts vara relevant och av vikt för de frågor som uppdraget omfattar tagits med. Företrädare för , , Polismyndigheterna i , samt , , , Hamnar, hamnarna i , och , samt har beretts tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på de delar av rapporten som berör respektive aktör. Utöver , , och finns det ytterligare aktörer som på olika sätt kan bli involverade i frågor som hänger ihop med sjöfartsskyddet. En kort presentation av dessa myndigheter och deras uppgifter finns på s. 55. Någon undersökning av hur kommunikationsvägarna mellan dessa myndigheter och de fyra stora myndigheterna är avsedda att fungera har inte genomförts. Undersökningen av hur samordningen fungerar när det gäller ett beslut om skyddsnivå har begränsats till hur parterna i en överenskommelse om bestämmande av skyddsnivåer har uppfyllt sina åtaganden, på vilket sätt de har gjort detta samt vad som enligt de inblandade fortfarande återstår för att få till stånd en väl fungerande samordning. Några starkare indikationer på en rubbning av balansen mellan de olika transportslagen har inte framkommit under arbetet med uppföljningen. Det har därför inte funnits anledning att närmare undersöka denna fråga, se mera om detta i avsnittet Slutsatser och kommentarer, s. 76. I det internationella avsnittet begränsas beskrivningen till det organisatoriska ramverket för arbetet med sjöfartsskydd i de undersökta länderna samt hur de merkostnader som genomförandet medfört har fördelats bland de aktörer som påverkas av den nya lagstiftningen. Därutöver lämnas endast kortfattad information om hur hamnväsendet är uppbyggt och hur kostnader för olika aktiviteter med anknytning till hamnverksamhet, avseende t.ex. infrastruktur i hamnområde, fördelas mellan hamnmyndigheter och det allmänna. En övervägande del av faktauppgifterna i avsnitten om hamnväsendets struktur har hämtats från Factual Report on (publicerat ). 3 Vilka företrädare som intervjuats framgår av referensförteckningen. 2005/06:RFR7 INLEDNING I rapportens första avsnitt beskrivs det regelverk som har tagits fram på området för sjöfartsskydd. Här redovisas också i korthet två utkomna rapporter på området för säkerhet och terrorismbekämpning. I det andra avsnittet redogörs för hur myndigheter och övriga aktörer har genomfört det nya systemet samt vad som återstår för dessa att göra för att systemet skall anses vara helt genomfört. Därefter följer en redovisning av hur samordningen mellan myndigheter och mellan myndigheter och hamnar är organiserad. Reglerna om tillträde till hamnanläggningar och några konsekvenser av dessa beskrivs i ett därpå följande avsnitt. I avsnittet En internationell utblick beskrivs det organisatoriska ramverket för arbetet med sjöfartsskydd i länderna , , och samt hur de merkostnader som genomförandet medfört i dessa länder har fördelats bland de aktörer som påverkas av den nya lagstiftningen. I ett avslutande avsnitt finns de slutsatser och kommentarer som uppföljningen gett upphov till. Till följd av händelserna i tog den internationella sjöfartsorganisationen () initiativ till ett arbete för att söka förhindra motsvarande brottsliga handlingar inom sjöfarten. Vid en diplomatkonferens inom IMO antogs ett omfattande regelverk om skydd för fartyg och hamnanläggningar. Regelverket togs i huvudsak in som ett nytt kapitel i the International Convention for the Safety of Life at Sea ().4 Till det nya kapitlet (XI-2) fogades en kod, the International Ship and den internationella koden för sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (ISPS-koden). Vid samma diplomatkonferens antogs också en resolution, som rör bl.a. fartygspersonalens möjlighet att gå i land.5 Vid ett möte inom den Europeiska byrån för sjösäkerhet (EMSA)6 togs denna fråga upp på nytt och ett cirkulär, som ger specifika riktlinjer om hur sjöfartsskyddsreglerna skall implementeras i förhållande till bland annat personalens möjligheter att gå i land utarbetades.7 Genom och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (EG-förordningen) införlivas flertalet av de nya skyddsbestämmelserna i gemenskapsrätten med bindande regler för EU:s medlemsländer. Syftet med EG-förordningen är att tillhandahålla en grund för en harmoniserad tolkning och ett harmoniserat genomförande av om ökat sjöfartsskydd. EG-förordningens räckvidd är begränsad till skyddsåtgärder ombord på fartyg och till samverkan mellan fartyg och hamn i s.k. hamnanläggningar. Den nya regleringen är konstruerad så att utgör bilagor till EG-förordningen.8 EG-förordningen innehåller ett antal viktiga 4164 länder är anslutna till . 5Conference resolution 11 (adopted on ) Human-element-related aspects and shore leave for seafarers. 6EMSA, , är ett EU-organ. 7The at its seventy-eight session (12 to 21 2004), MSC/Circ. 1112, 7 2004, Shore Leave and Access to Ships under the ISPS-Code. 8Tre av de nya bestämmelserna i , reglerna om automatiskt identifikationssystem (, ), IMO-identifikationsnummer samt fartygshistorik, har inte införts i EG-förordningen. I stället avses dessa regler bli införda genom ändringar i det s.k. övervakningsdirektivet (och rådets direktiv /59/EG om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen och om upphävande av rådets direktiv /75/EEG) respektive i direktivet om hamnstatskontroll (rådets direktiv /21/EG av om hamnstatskontroll av fartyg). 2005/06:RFR7 DET NYA REGELVERKET tillägg och utvidgningar i förhållande till . En sådan skillnad mellan och EG-förordningen är, att förordningen utökar tilllämpningsområdet när det gäller vilka slags fartyg som skall omfattas av de nya reglerna. En annan skillnad mellan regelverken är att del B, som i ISPS- koden utgörs av rekommendationer, i vissa fall behandlas som bindande i EG- förordningen.9 En tredje skillnad innebär att kommissionen enligt EG- förordningen har rätt att utöva tillsyn över medlemsländernas införlivande av förordningen.10 De fördragsslutande staterna har enligt bestämmelserna i olika typer av ansvar, vilket bl.a. omfattar11 fastställande av lämplig skyddsnivå, godkännande av fartygets skyddsplan, kontroll av att fartygen uppfyller kraven i bestämmelserna samt utfärdande av internationellt sjöfartsskyddscertifikat, fastställande av vilka av de hamnanläggningar som finns inom territoriet, som skall utse en sjöfartsskyddsansvarig med ansvar för utarbetande av hamnanläggningens skyddsplan, tillsyn av att skyddsutredningen av hamnanläggningen genomförs och godkänns, godkännande av hamnanläggningens skyddsplan, utförande av kontrollen av efterlevnaden, prövning av godkända planer, och information till IMO samt sjöfartsnäringen. För att genomföra dessa skyddsskyldigheter har staten enligt EG-förord- ningen möjlighet att utnämna en utsedd myndighet som underställs regeringen för att genomföra dessa skyldigheter.12 Lagen (2004:487) om sjöfartsskydd (sjöfartsskyddslagen) samt förordningen (2004:283) om sjöfartsskydd (sjöfartsskyddsförordningen) är avsedda att utgöra komplement till EG-förordningen. I sjöfartsskyddslagen finns bestämmelser om bl.a. vem som skall besluta om vilken skyddsnivå som skall gälla för fartyg och hamnanläggningar, undersökning av personer och egendom, straff för den som inte genomför sjöfartsskyddet på det sätt som anges i EG-förordningen eller på annat sätt bryter mot bestämmelserna i denna förordning. Lagen innehåller också en bestämmelse som möjliggör för tillsynsmyndigheten inom sjöfartsskyddet att vidta åtgärder mot svenska fartyg som har brister i sitt 9Se artikel 3.5 förordning (EG) nr 725/2004. 10Se artikel 9.4 förordning (EG) nr 725/2004. 11Se artikel 1.6 i bilaga 2 till förordning (EG) nr 725/2004. 12Se artikel 1.7 i bilaga 3 till samma förordning. DET NYA REGELVERKET 2005/06:RFR7 sjöfartsskydd.13 I övrigt innehåller lagen kompletterande tillsynsregler, bestämmelser om avgifter för sjöfartsskyddet etc. I sjöfartsskyddsförordningen finns ytterligare kompletterande bestämmelser, som t.ex. att utgör sambandspunkt och är behörig sjöfartsskyddsmyndighet. Vidare regleras frågor om de olika myndigheternas skyldighet att biträda vid tillsynen på begäran av tillsynsmyndigheten. Det är som efter hörande av och fattar beslut om vilken skyddsnivå som skall gälla för ett fartyg eller en hamnanläggning.14 Om något beslut inte fattas råder den lägsta skyddsnivån. I brådskande fall får fatta beslut utan att och har hörts. Beslutet skall dock omprövas av efter att och har hörts. I brådskande fall får också polismyndighet fatta beslut om skyddsnivå utan att höra och . beslut skall i sådant fall underställas som, efter att ha hört och , utan dröjsmål skall pröva om beslutet skall bestå. När den högsta skyddsnivån gäller får såväl som och fatta beslut om att ytterligare åtgärder än de som anges i ett fartygs eller en hamnanläggnings skyddsplan skall vidtas. Innan ett sådant beslut fattas skall den beslutande myndigheten ha hört de båda andra myndigheterna. Undersökning av personer och egendom Enligt 1316 §§ sjöfartsskyddslagen får för att förebygga brott som utgör fara för säkerheten i samband med sjöfarten den som uppehåller sig på ett fartyg eller i en hamnanläggning kroppsvisiteras. För samma ändamål får väska, fordon, gods, rum eller annat slutet förvaringsställe på fartyget eller inom hamnanläggningen undersökas. Sådana undersökningar skall ske i den omfattning som anges i skyddsplanen för fartyget eller hamnanläggningen. Det är rederiet och hamnanläggningsinnehavaren som ansvarar för att undersökningarna sker i den omfattning som följer av skyddsplanerna för fartyget respektive hamnanläggningen. Undersökningarna skall bekostas av rederiet respektive hamnanläggningsinnehavaren.15 Det är således den individuella skyddsplanen som bestämmer när en kroppsvisitation eller annan undersökning skall ske. Till exempel kan det i en skyddsplan finnas föreskrivet att av alla passagerare som går ombord skall kontrolleras. 13Se 9 a § sjöfartsskyddslagen.