urf · GTA5URF1 · 2006-01-01 00:00:00 — ska lämnas , vilket motsvarar den ordning som redan tillämpas inom riksdagsområdet. Årsredovisningens innehåll bör regleras i lag. Innehållet bör motsvara vad som föreskrivs för myndigheter under regeringen, dvs. årsredovisningen ska innehålla resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning samt noter. Huruvida det finns skäl att också ställa krav på att myndigheterna ska upprätta finansieringsanalys bör övervägas för varje myndighet för sig. Behovet av finansieringsanalys diskuteras från och till inom regeringsområdet bl.a. i ESV:s rapport av ekonomiadministrationen för små myndigheter Regeringsuppdrag (ESV 2004:1). Med små myndigheter avses i rapporten myndigheter med högst 50 anställda. ESV menar att kravet på att upprätta finansieringsanalys bör kunna slopas för små myndigheter eftersom mycket av den information som finansieringsanalysen ger framgår av anslagsredovisningen, statsredovisningen och noter till resultat- och balansräkningen samt att små myndigheters andel av statens investeringar i det närmaste är försumbar. ESV lämnar inte något förslag om någon konkret avgränsning i rapporten. Av rapporten framgår dock att ESV menar att avgörande bör vara hur stora anläggningstillgångar myndigheterna har och vilket behov de har av investeringar i sådana. Ytterligare en viktig faktor är om myndigheten har en splittrad finansieringsbild, särskilt om denna förändras märkbart över tiden. En jämförelse med den privata sidan visar att rekommendationer, som tillämpas av icke noterade företag, inte anger något krav på finansieringsanalys för företag med högst 200 anställda och där tillgångarnas nettovärde uppgår till högst 1 000 gånger prisbasbeloppet (ca ). Enligt uppgift från ESV och bereds frågan om ett eventuellt undantag för små myndigheter från skyldigheten att lämna finansieringsanalys. Beredningen är dock inte slutförd. Även om regeringen ännu inte tagit ställning till frågan finns det skäl att överväga att undanta JO från krav på upprättande av finansieringsanalys. Kriterierna förefaller väl avvägda och bör kunna ligga till grund för bedömningen av om myndigheter ska lämna finansieringsanalys eller ej. Alla de kriterier för ett undantag som framgår ovan är relevanta för JO. Myndigheten har mycket små anläggningstillgångar () och liten investeringsvolym samt en enkel finansieringsbild (anslagsfinansiering). Detta talar för att JO bör undantas från kravet på upprättande av finansieringsanalys. Vare sig riksdagsförvaltningen eller svarar mot kriterierna ovan utan bör även framöver ha krav på sig att upprätta finansieringsanalys. myndigheter tar redan fram det underlag ESV behöver för att upprätta underlag till årsredovisningen för staten. Ordningen har fungerat väl, och expertgruppen förutsätter att den fungerar väl även i fortsättningen. Nå- gon särskild bestämmelse om detta bedöms inte behövas. 10 REDOVISNING OCH REVISION 2005/06:URF1 10.4 Rapportering till statens informationssystem för budgetering och uppföljning Rapportering till statens informationssystem för budgetering och uppföljning ska ske på det sätt och i den omfattning som gäller för myndigheter under regeringen. 35 § Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp. 36 § Under löpande budgetår skall regeringen för redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Budgetlagens bestämmelse i 35 § motiveras främst med de krav som EU- medlemskapet ställer på kontroll av budgetunderskott och skuldnivå samt med att utgiftstak och ramar för utgiftsområden förutsätter uppföljning. För att ha tillräcklig kontroll behöver regeringen under budgetåret noga följa hur budgetens olika poster utvecklas i förhållande till den statsbudget som har beslutat. Det betyder att utvecklingen av inkomsttitlar och anslag samt andra ekonomiska transaktioner som påverkar statens lånebehov behöver uppmärksammas. Regeringen behöver prognoser eller underlag för prognoser om hur statsbudgetens inkomster och utgifter utvecklas samt om utgiftsramarna kommer att hålla. Dessutom behövs prognoser om utnyttjandet av interna låneramar och krediter samt om statens lånebehov. Sådana prognoser är av betydelse bl.a. för uppföljningen av den löpande budgeten, bedömningen av åtgärdsbehovet under det löpande budgetåret och beredningen av budgeten för det kommande budgetåret. ska, enligt 36 § budgetlagen, under löpande budgetår tillställas en redovisning av budgetutfallet dittills under budgetåret och framför allt en bedömning av utfallet för hela budgetåret. Budgetprognoser ingår i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Budgetprognoserna kan också överlämnas till med en skrivelse om detta bedöms lämpligt. Något hinder finns självfallet inte för regeringen att lämna ytterligare budgetprognoser till vid andra tillfällen . Förordningen om myndigheters bokföring I 21 § förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring finns bestämmelser om rapportering till statsredovisningen. Av ESV:s föreskrifter till bestämmelsen framgår bl.a. att myndigheten ska lämna utfallsuppgif- 2005/06:URF1 10 REDOVISNING OCH REVISION ter till statsredovisningen avseende utfall som avräknats mot anslag, utfall som avräknats mot inkomsttitel samt utfallet vad avser betalningar och avräkning med statsverket i balansräkningen. Regeringen begär in prognoser från myndigheterna genom beslut i regleringsbreven. Bestämmelsen i 35 § budgetlagen om uppföljning av inkomster, utgifter och upplåning är föranledd av de restriktioner som är satta för statsbudgeten. Dessa bestämmelser gäller i första hand regeringen. Även myndigheter måste dock rapportera till statsredovisningen som underlag för regeringens uppföljning. myndigheter åläggs i anslagsdirektiven att redovisa utgiftsprognoser. Dessa krav på att lämna prognoser överensstämmer med de krav regeringen ställer på sina myndigheter genom beslut i regleringsbreven. myndigheter bör även i fortsättningen lämna underlag för regeringens prognoser. Underlag för regeringens uppföljning och prognoser lämnas genom rapportering till statens informationssystem för budgetering och uppföljning (). Statsredovisningen är en del av detta informationssystem. I lagen bör därmed anges en skyldighet för myndigheter att rapportera till detta informationssystem på det sätt och i den omfattning som gäller för myndigheter under regeringen. Härmed avses bestämmelserna i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag samt de krav på prognoser som regeringen särskilt beslutar om. Myndigheten ska redovisa för vilka åtgärder myndigheten vidtagit eller avser att vidta med anledning av revisionens iakttagelser. 47 § Regeringen skall redovisa för vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. Bestämmelsen tillkom i samband med bildandet av och är en kodifiering av gällande praxis. reviderar riksdagsförvaltningen och JO. svarar för att revision sker av . För och JO finns det inte några särskilda krav på redovisning inför med 10 REDOVISNING OCH REVISION 2005/06:URF1 anledning av revisionens granskningar. Enligt 20 § lagen (2000:419) om instruktion för riksdagsförvaltningen ska förvaltningen, om revisionsberättelse över riksdagsförvaltningens årsredovisning innehåller någon anmärkning, inom efter berättelsens överlämnande, till redovisa de åtgärder förvaltningen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av anmärkningen. Bestämmelsen motsvarar de krav som gäller för myndigheter under regeringen enligt 15 § verksförordningen (1995:1322). I verksförordningen används dock begreppet invändning i stället för anmärkning. Det korrekta begreppet inom revisionen är invändning, enligt uppgift från . I budgetlagen används det vidare begreppet iakttagelser. I den allmänna motiveringen i propositionen till budgetlagens bestämmelse (prop. 2001/02:190 s. 138) preciseras iakttagelser till att gälla iakttagelser vid den årliga revisionen (revisionsberättelser) och effektivitetsrevisionen (granskningsrapporter). Enligt uppgift från innebär en iakttagelse i revisionsberättelsen att väsentliga fel i årsredovisningen eller ledningens förvaltning kan påvisas. Revisorn ger därmed invändning i revisionsberättelsen. En iakttagelse i revisionsberättelsen leder således till en invändning. Regeringen redovisar normalt åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser i budgetpropositionen. saknas det bestämmelser om revisionens iakttagelser för JO och medan det för riksdagsförvaltningens del finns en bestämmelse som avviker från budgetlagens bestämmelse. Enligt expertgruppens mening finns det ingen anledning att ha olika regler för olika myndigheter. Det förefaller även väl långtgående att begära redovisning till inom efter revisionsberättelsens överlämnande. Det bör i stället vara ett tillräckligt krav på myndigheter att, i likhet med vad som gäller för regeringen, redovisa för vilka åtgärder myndigheten vidtagit eller avser att vidta med anledning av revisionens iakttagelser. Detta bör framgå av ekonomiadministrativa bestämmelser. Be- stämmelsen i riksdagsförvaltningens instruktion är därmed överflödig och kan upphävas. 11 Ändringar i riksbankslagen I 9 kap. 13 och 14 §§ regeringsformen (RF) finns bestämmelser om verksamhet, bl.a. om ansvar för penningpolitiken och ensamrätt att ge ut sedlar och mynt. I 3 kap. 8 § och 8 kap. 7 § riksdagsordningen finns bestämmelser om framställningar hos respektive om val av riksbanksfullmäktige. Den övriga regleringen finns huvudsakligen i lagen (1988:1385) om riksbank. Målet för verksamhet är att upprätthålla ett fast penningvärde (riksbankslagen). har därtill uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Övriga uppgifter som har anges i riksbankslagen. leds av en direktion. Direktionens ledamöter väljs av riksbanksfullmäktige, som i sin tur utses av . utövar sin verksamhet med en hög grad av självständighet. Området för självständigheten anges i EG-fördraget (artikel 108). I förarbetena till riksbankslagen (prop. 1997/98:40) anges att det instruktionsförbud som tagits in i regeringsformen och i riksbankslagen omfattar samtliga ECBS-relaterade uppgifter, dvs. förutom penningpolitik också betalningssystem, sedlar och mynt m.m. Fullmäktige har, förutom att välja ledamöter till direktionen, som en av sina huvuduppgifter att utöva en kontrollerande funktion gentemot och direktionen. Det sker bl.a. genom att fullmäktige har en revisionsenhet till sitt förfogande. Fullmäktige följer verksamhet på vägnar och utgör förankring i samhället. Till skillnad från riksdagsförvaltningen, JO och finns för i riksbankslagen bestämmelser inom delvis samma områden som budgetlagen. I vissa avseenden saknas dock bestämmelser som motsvarar budgetlagen. I ett par betänkanden från finansutskottet behandlas frågor med anknytning till detta. inkom med förslag till om att få överföra de kulturhistoriskt värdefulla delarna av AB till (förs. 2001/02:RB3). förslag var föranlett av att hade ingått avtal om försäljning av AB och att avtalet inte omfattade de kulturhistoriskt värdefulla delarna. Avtalet omfattade sedelpappersbruket och sedeltryckeriet. i hade före försäljningen avskilts från bolaget och sålts till myntverk, . I finansutskottets betänkande (bet. 2001/02:FiU15) biträder utskottet förslag vad gäller överlåtelse av de kulturhistoriska delarna av bruket. konstaterar utskottet att själva frågan om försäljningen av AB och inte har underställts . Utskottet konstaterar vidare att i motsats till vad som gäller för regeringen 11 ÄNDRINGAR I RIKSBANKSLAGEN och regeringens myndigheter, formellt inte är skyldig att bereda tillfälle att pröva företagsförsäljningar. I budgetlagen finns vissa grundläggande bestämmelser om formerna för överlåtelse av statens egendom. Enligt vad utskottet anförde fanns det anledning att överväga om inte budgetlagens föreskrifter i tillämpliga delar också bör vara styrande för de ekonomiadministrativa rutiner som används inom riksdagsförvaltningen och av myndigheter. Utskottet framför att särskild hänsyn härvidlag bör tas till speciella ställning. Eftersom inte är anslagsfinansierad bör exempelvis banken själv få förfoga över de inkomster som uppkommer vid försäljning av egendom. I samband med finansutskottets granskning av verksamhet redovisade utskottet sin syn på det sätt som direktion skött frågan om bolagiseringen av kontanthantering (bet. 2003/04:FiU23). Principbeslutet om att praktiska hantering med kontanter skulle överföras till ett separat bolag fattades av riksbanksfullmäktige i sin tidigare form , dvs. före omläggningen till en mer oberoende Riksbank. Det formella beslutet om bolagsbildningen togs av direktionen och det nya bolaget () började sin verksamhet . syfte var att överlåta bolaget till bankerna. Inför bildandet räknade med att bolaget skulle redovisa förluster , men att dessa underskott skulle vändas i ett nollresultat 2001, som därefter skulle övergå i successivt ökade vinster. Resultatutvecklingen i PSAB blev dock betydligt sämre än förutsett. Bankerna visade heller inget intresse för att överta verksamheten. , då verksamheten överfördes till bolaget, och var resultatet negativt. Verksamheten i PSAB (PiS) och moderbolaget () gav under dessa 5,5 åren ett sammanlagt underskott på . Kostnaderna är dock till viss del sådana som hade uppkommit även om verksamheten även i fortsättningen drivits i . Det gäller löpande driftsunderskott om , uppsägning av personal och avveckling av lokaler och maskiner motsvarande samt utveckling av ett nytt IT-system om ca . Nettokostnader om hade således uppkommit även vid fortsatt drift i . Den negativa resultatutvecklingen gjorde det nödvändigt för att skjuta till i aktieägartillskott till bolaget. gjordes en uppdelning av PSAB i två delar, SKAB med de riksbanksnära delarna och PiS för den konkurrensutsatta delen av verksamheten. senare behövdes ett nytt aktieägartillskott på och reserverade ytterligare för ett beslutat, men inte utbetalat, ägartillskott. beslutade om i kapitaltäckningsgaranti för PiS och i aktieägartillskott för SKAB. 11 ÄNDRINGAR I RIKSBANKSLAGEN 2004 hade av kapitaltäckningsgarantin ianspråktagits av PiS samt därtill de av SKAB. Vid bildandet försågs PSAB med ett eget kapital på , varav i form av fastigheter och maskiner och som ett kapitaltillskott. Därefter har skjutit till ytterligare i aktieägartillskott och kapitaltäckningsgarantier, varav ianspråktagits. Sammanlagt har alltså PiS och dess efterföljare () fått ägartillskott på . konstaterade vid sin utvärdering (bet. 2003/04:FiU23) att den riksbanksnära verksamheten i PiS reglerades genom ett särskilt avtal och också stod under direkta tillsyn. Lösningen innebar att ett privaträttsligt subjekt som senare skulle avyttras fick i uppdrag av att ansvara för den praktiska hanteringen av vissa av bankens myndighetsåligganden. Med hänsyn till de offentligrättsliga aspekter en sådan privatisering rymmer borde, enligt utskottets mening, ha underställt ett förslag i frågan i vilket konsekvenserna av förändringen tydligt redovisats. 11.2 Förvärv av aktier och andelar Riksbankslagen bör kompletteras så att medgivande krävs innan , i fråga om andra uppgifter än uppgifter som centralbank, förvärvar aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rättigheter och tar på sig de förpliktelser som är förenade med dessa rättigheter. Enligt 6 kap. 5 § riksbankslagen får i penningpolitiskt syfte köpa, sälja och förmedla värdepapper. Enligt 7 kap. 3 § får i valutapolitiskt syfte köpa, sälja och förmedla utländska statspapper. Vidare får , enligt 8 kap. 2 § riksbankslagen, inom sina uppgifter som centralbank förvärva aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rättigheter och ta på sig de förpliktelser som är förenade med dessa rättigheter. äger till bolagen , som vid utgången av 2004 var värderat till , och , som var värderat till . Utöver detta hade aktier i (Society for , 33 aktier à ), BIS (, , vilket motsvarar några procent av ägandet) och i ECB (, , vilket 11 ÄNDRINGAR I RIKSBANKSLAGEN motsvarar av den andel ska erlägga vid svenskt eventuellt fullt medlemskap i valutaunionens tredje steg). Den ordning som tillämpas mellan och regeringen avseende förvärv av aktier, kapitaltillskott och liknande baserar sig på uttalanden från . I första hand gäller detta ett uttalande från om att medgivande behövs om staten ska köpa aktier eller bilda ett aktiebolag (bet. KU 1986/87:29). uttalade i ett betänkande 1995/96 om aktiv förvaltning av statens företagsägande (bet. 1995/96:NU26) att regeringen inte kan, utan hörande, förvärva aktier i bolag i vilka staten inte äger aktier. Regeringen kan inte heller besluta om bildande av ett nytt förvaltningsaktiebolag för statliga företag, utan godkännande av . I ett betänkande över tilläggsbudget 1 behandlade finansutskottet ett förslag om en förbättrad kapitalstruktur i statliga bolag (bet. 2002/03:FiU21). Av yttrande över förslaget framgår att enligt bör besluta i varje enskilt fall om kapitalinsatser. har således värnat sitt inflytande och sin finansmakt på ett tydligt sätt gentemot regeringen på detta område. har, till skillnad från regeringen, rätt att själv besluta om förvärv av aktier, bildande av bolag och kapitaltillskott till bolag så länge som detta sker inom ramen för uppgifter som centralbank. har således i riksbankslagen givits större befogenheter än regeringen på detta område. Skulle den praxis som råder i fråga om förhållandet mellan regering och riksdag beträffande beslut om kapitaltillskott och förvärv av aktier tillämpas på skulle inte utan medgivande få bilda bolag, göra kapitaltillskott i bolag eller förvärva aktier. skulle exempelvis inte längre kunna förvärva ytterligare aktier i , BIS eller ECB. Expertgruppen menar att en sådan förändring av riksbankslagen skulle föra för långt och ge riksbank alltför snäva befogenheter jämfört med andra centralbanker inom EU.4 Ett ytterligare skäl för att behålla nuvarande ordning är den roll som givits riksbanksfullmäktige. Genom lagändringarna i riksbankslagen 1999, där självständighet stärktes, fick riksbanksfullmäktige en kontrollerande funktion. De elva ledamöterna i fullmäktige utses av och ska fungera som en brygga mellan och . Enligt förarbetena till lagändringarna (prop. 1997/98:40) innebär riksbanksfullmäktige att som huvudman för ges möjlighet till en bättre insyn och kontroll av direktionens ledning av banken än vad som skulle vara möjligt utan fullmäktige. 4 Expertgruppen har studerat ordningen i , , , och . 11 ÄNDRINGAR I RIKSBANKSLAGEN Den begränsning som finns i riksbankslagen till förvärv som ligger inom ramen för uppgifter som centralbank bör därmed, enligt expertgruppens mening, vara vägledande även i fortsättningen. Förvärv av aktier i , BIS och ECB är självklara uppgifter för som centralbank och har inte haft några synpunkter på dessa förvärv utan ordningen tycks fungera väl. Några starka motiv för att ändra på denna ordning har inte framkommit i utredningen. När det gäller bildandet av PSAB får finansutskottets uttalanden tolkas som att uppbyggnaden av den konkurrensutsatta värdetransportverksamheten till enskilda kunder inom handel och bank inte bedömdes ligga inom ramen för uppgifter som centralbank. gick dessutom in som konkurrent på en marknad och ådrog sig kritik för att inte konkurrera på lika villkor. borde således inte, enligt finansutskottet, utan medgivande ha utvecklat denna rörelse. Detta framgår dock inte på ett tydligt sätt av riksbankslagens nuvarande lydelse. Expertgruppen föreslår att medgivande ska krävas innan , i fråga om andra uppgifter än uppgifterna som centralbank, förvärvar aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rättigheter och tar på sig de förpliktelser som är förenade med dessa rättigheter. Såväl bolagsbildning som kapitaltillskott ska anses rymmas inom denna formulering. Begreppet uppgifter som centralbank bör ges en snäv tolkning. bör i tveksamma fall begära ett medgivande från . 11.3 Försäljning av aktier och andelar En ny bestämmelse bör föras in i riksbankslagen som anger att får besluta om försäljning av aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rättigheter. Om försäljningen innebär en minskning av statens ägarandel i företag där staten har minst hälften av rösterna eller försäljningen har ett stort samhällsekonomiskt intresse krävs dock medgivande för försäljningen. tecknade avtal med det amerikanska företaget om försäljning av AB samt med myntverk om försäljning av i , som tillhört . såldes huvuddelen av tillgångarna i PSAB till . Som tidigare framgått har ingen av dessa försäljningar underställts för beslut. Riksbankslagen innehåller ingen uttrycklig reglering av försäljning av egendom utan har av tolkats som att bestämmelserna om förvärv av egendom även gäller för försäljning av sådan. 11 ÄNDRINGAR I RIKSBANKSLAGEN budgetlagens bestämmelser om överlåtelse av aktier och andelar gällt även för skulle de nämnda försäljningarna ha underställts för beslut. Riksbankslagen bör kompletteras med bestämmelser om vad som gäller vid överlåtelse av egendom. I enlighet med finansutskottets uttalanden bör budgetlagens bestämmelser vara vägledande. Med nuvarande aktieinnehav skulle budgetlagens bestämmelser innebära att inte utan bemyndigande skulle få sälja eller . I avsnitt 8.3 föreslår expertgruppen, i fråga om riksdagsförvaltningen, JO och , att myndigheterna måste ha bemyndigande innan de får fatta beslut om försäljning av aktier eller andelar i ett företag. Någon begränsning motsvarande den som gäller för regeringen enligt 26 § budgetlagen, till fall där staten har minst hälften av rösterna i företaget, föreslås inte för myndigheter. Således erfordras enligt förslaget bemyndigande i alla fall av aktie- eller andelsförsäljningar. Skulle lyda under samma bestämmelser som myndigheter i övrigt, skulle även försäljning av innehaven i Swift, BIS och ECB behöva underställas . På motsvarande sätt som får förvärva aktier som hör till uppgifter som centralbank bör dock, enligt expertgruppens mening, även som huvudprincip ha befogenhet att sälja sådana aktier. Vid de av finansutskottet kritiserade försäljningarna av , AB och PSAB miste staten kontrollen över bolagen. ansåg som nämnts att borde ha tillfrågats om detta. För del bör det därför införas en bestämmelse motsvarande den som gäller för regeringen enligt budgetlagen och som innebär att majoritetsregeln tillämpas. Det finns dock skäl att överväga ett tillägg som innebär att beslut krävs även vid försäljning av en minoritetspost i det fall försäljningen är av stort samhällsekonomiskt intresse. Skulle sälja en väsentlig del av innehavet i exempelvis BIS skulle detta påverka och därmed även relationer i förhållande till andra länders centralbanker. ställning som centralbank skulle påverkas och beslut i frågan bör därmed krävas. Mot bakgrund av ovanstående har expertgruppen stannat för att beslut bör krävas om säljer aktier eller andelar i företag där staten har minst hälften av rösterna eller om försäljningen är av stort samhällsekonomiskt intresse. 11 ÄNDRINGAR I RIKSBANKSLAGEN Riksbankslagen bör kompletteras så att medgivande krävs vid förvärv och försäljning av fastigheter när värdet överstiger . Bestämmelsen avser inte förvärv för att skydda en fordran. I 8 kap. 4 § första stycket riksbankslagen regleras att får förvärva fastigheter och inventarier som är avsedda för den verksamhet som banken bedriver eller har del i. Några bestämmelser om överlåtelse av fastigheter finns inte. äger två fastigheter, huvudkontoret och Bagggensnäs. Huvudkontoret har ett bokfört värde på , och Baggensnäs bokförda värde uppgår till . har enligt nuvarande lagstiftning ingen skyldighet att underställa beslut om förvärv eller överlåtelser av fastigheter.