rfr · GT0WRFR4 · 2006-01-01 00:00:00 — Allt det här är sådant som leder till att den enskildes intressen kommer i kläm. I sammanhanget måste man också tänka på att just de personer som har störst skyddsbehov oftast har svårast att göra en JO-anmälan. Hur gör ett barn som blivit omhändertaget på ett regelvidrigt sätt? Barnet kan inte skriva själv till JO i alla fall. Från den synpunkten kan jag tycka att det är olyckligt att det går åt så mycket tid till klagomålshantering att det finns risk att inspektionsverksamheten trängs undan. Hur som helst förs det protokoll över iakttagelserna vid inspektionerna. Det protokollet innehåller också JO:s synpunkter på förhållandena. Här finns alltså en djup källa att ösa ur för den som vill veta vad som händer i den offentliga förvaltningen. Ofta handlar det, både när det gäller inspektionsprotokoll och vanliga beslut, förstås om frågor som inte kommer på annat sätt. Bristande kunskap i en myndighet behöver inte nödvändigtvis synas som materiellt oriktiga beslut som går att överklaga. Men bristen på kunskap kan innebära att vägen fram till beslutet blir onödigt lång och krånglig för den enskilde. Dåligt bemötande når nästan aldrig offentlighetens ljus utom hos JO. Samma sak gäller när en myndighet inte uppfyller sin serviceskyldighet enligt förvaltningslagen. Nackdelen, både med besluts- och inspektionsprotokoll, är naturligtvis att det som kommer fram i allt väsentligt är negativt. Här som i andra sammanhang gäller att hälsan tiger still. Det som fungerar bra behöver inte kommenteras. Efter den här beskrivningen kan man ju fråga sig: Hur kan all den erfarenhet som återges i JO:s beslut och protokoll tas till vara av och andra kontrollorgan, ? En reflexion som man kan göra när det gäller relationen mellan JO och är att vi går in i frågorna från olika håll. Jag granskar handläggningen av individuella ärenden och upptäcker den vägen måhända systematiska brister. Jag inbillar mig det får kanske tillfälle att REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 säga något om att gör tvärtom, startar med de övergripande frågorna. Jag tror att det bör finnas ett gränssnitt där det finns utrymme för samarbete. Till exempel skulle JO:s beslut kunna vara en del av beslutsunderlaget när det gäller ställningstagande till vad som ska revideras. Många klagomål och många kritikbeslut mot en viss myndighet borde kunna vara en indikator på att tillståndet i myndigheten inte är gott. Omvänt kan det vara så att en effektivitetsrevision som visar påtagliga problem kan vara skäl att göra en inspektion för att kontrollera handläggningen av enskilda ärenden. När det sedan gäller måste jag säga att det ibland känns som om det finns vattentäta skott mellan och den kontroll som jag utövar för räkning. Detta är bra och nödvändigt när det gäller den process som leder fram till ett JO-beslut. Jag har uppdrag att bevaka enskildas rättssäkerhet i deras kontakter med myndigheterna. Det är ett uppdrag som bygger på förtroende. Och jag sköter det genom att se till att gällande regler följs. Det finns inte, och ska inte finnas, någon politik i det. Mina bedömningar av hur myndigheterna efterlever regelsystemen ska inte påverkas av någon, inte heller av . Däremot får jag förstås finna mig i att bedömningarna i efterhand ifrågasätts. Men det är en annan sak. Lika intressant ur ett kontrollperspektiv är hur tar till vara sina ombudsmäns kunskap om tillståndet i förvaltningen. Här är väl mitt intryck dessvärre att det inte görs så mycket inom ramen för arbete mer än att JO:s ämbetsberättelser behandlas av efter beredning i KU. Jag tror att man bör fråga sig på vilket sätt utskotten, till exempel i sitt arbete med uppföljning och utvärdering, kan tillgodogöra sig ombudsmännens samlade kunskap och erfarenhet. Men det är ju en fråga för utskott. Så jag bollar den frågan vidare och tackar för uppmärksamheten. , riksrevisor: Jag vill beskriva lite grann hur jag ser på roll och relationen till liksom vad vi har gjort under våra första dryga . Jag gör det därför att vi är en nykomling inom kontrollmakten. Jag skulle också vilja säga någonting om förtroende. själv beskriver sin kontrollmakt på hemsidan utifrån just detta perspektiv, förtroende. Jag läser så får ni strax höra: kontroll ska bidra till att regeringen och myndigheterna följer lagarna, arbetar effektivt och att medborgarna känner förtroende för den offentliga makten. Allmänt kan man konstatera att intresset för grundlagsfrågor och kontrollmakt har ökat . Jag tycker också att det här seminariet är ett väldigt positivt uttryck för detta. Varför finns det då ett intresse för de här frågorna? Ett svar tror jag kan vara att det finns en allmän insikt om betydelsen av förtroende för det allmänna. kantades av ett antal affärer och skandaler som, även om de i vissa fall kunde ses som bagateller, successivt bidrog till ett urholkat förtroende för det allmänna, för politiker och för våra folkvalda institutioner. 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Vi riksrevisorer har också valt begreppet förtroende som utgångspunkt för vår verksamhet. Vi har en ledstjärna där vi talar om fullt förtroende för förvaltningen i staten. Hur kan en statlig revision bidra till ökat förtroende? är trots allt en myndighet som ägnar sin tid åt att upptäcka och granska brister i staten. Skulle inte detta i stället undergräva förtroendet? Jo, men då glömmer man bort att bakom varje iakttaget fel eller en konstaterad brist finns också en möjlighet att förbättra, åtgärda och göra de här sakerna bättre . Revision kan man alltså se som en hjälp till självhjälp, och våra rapporter kan leda till ökat förtroende genom att medborgarna ser att fel och brister blir uppmärksammade och förhoppningsvis åtgärdade. har ett grundlagsskyddat oberoende och ett mycket kraftfullt granskningsmandat. Det är naturligtvis vår uppgift som riksrevisorer att förvalta detta mandat genom att granska och upptäcka brister i statliga förvaltningen. Vad har vi då gjort som vi har funnits? Det första jag ska säga är att vi bedriver olika typer av granskningar, i huvudsak två typer av granskning. Bland annat granskar vi alla årsredovisningar för samtliga förvaltningsmyndigheter och vi förordnar också revisorer för statliga bolag och stiftelser. Det här görs inom ramen för det som vi kallar årlig revision, där återrapporteringen sker i revisionsberättelser till regeringen och till myndigheternas ledningar. Den årliga revisionen är, som hörs på namnet, återkommande. Den har en viktig kontrollfunktion ur den här aspekten, och den är också viktig för oss därför att den ger en djup och bred bild av hur svensk statsförvaltning fungerar. Men det som uppmärksammas mest i är vår effektivitetsrevision. Där granskar vi om de resultat och effekter som lagstiftningen eftersträvade faktiskt har uppnåtts och om inte, varför? Jag tror att den här rollen är särskilt viktig i ett land som där vi av tradition har en lagstiftning som ofta är inriktad på just vad som ska uppnås. Däremot överlämnar man till stor del till förvaltningen att avgöra hur man ska nå resultat och det åsyftade målet. En konsekvens av detta är att vi i den svenska statliga revisionen inte enbart granskar om en viss norm har efterlevts utan vi försöker också belysa om de eftersträvade målen och effekterna faktiskt har uppnåtts och också om de myndigheter och andra som ska ha koll på verksamheten har det. På detta sätt anser vi att vi på ett effektivare sätt kan bidra till att ge ett bättre underlag för uppföljning och omprövning av statliga åtaganden, inte minst i rollen som lagstiftare genom omprövning och korrigering av lagstiftningen. Jag vill gärna illustrera vår granskning genom att utgå från vår årliga rapport som vi presenterade . I den årliga rapporten sammanfattar vi resultaten och de viktigaste iakttagelserna från både effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. valde vi att redovisa iakttagelser utifrån ett ansvarsperspektiv. Vi gjorde detta i tre huvudrubriker. REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 Vi talade om regeringens redovisning till . Vi tog upp regeringens styrning av myndigheter och statliga bolag. Vi pratade också om myndigheternas förmåga att genomföra sina uppdrag. När det gäller den första punkten uppmärksammade vi ett antal brister. Det handlade bland annat om redovisningen av effekter och resultat. Det fanns också andra brister som hänför sig till den finansiella sidan, till tillämpning av budgetlagen. Vad det handlade om var om prognoserna är tillförlitliga, prin- cipen om bruttoredovisning och behovet av fullständighet. Under rubriken av myndigheter och bolag har vi särskilt tittat på mål- och resultatstyrningen, som ju är en viktig del av den ekonomiska styrningen. I flera av våra granskningar har vi konstaterat att de mål som regeringen har formulerat för myndigheterna och bolagen är otydliga och att de är svåra att följa upp. Otydliga återrapporteringskrav försvårar för regeringen och i förlängningen för att bedöma verksamhetens resultat. Och när det gäller regeringens styrning av de statliga bolagen pekar vi på brister i insyn och transparens som en följd av det som brukar kallas för formlös styrning inklusive en bristfällig dokumentation av underlag inför beslut. Vi redovisade självklart också myndigheternas genomförande av sina uppdrag. Där gav vi positiv kritik. Vi pekade på att myndigheternas ekonomiska redovisning med några få undantag ger en i allt väsentligt rättvisande bild. Däremot kunde vi konstatera att det fanns problem vid relativt många myndigheter vad gäller bemyndiganden att ingå åtaganden om framtida utgifter. Vi uppmärksammade också att myndigheter och organisationer inte alltid behandlar medborgarna på ett likvärdigt sätt. En bidragande orsak till detta är att den statliga tillsynen inte alla gånger lever upp till högt ställda krav. Inför bildandet av fanns en viss osäkerhet om vår roll. Osäkerheten gällde förutsättningarna för en oberoende revision. Fanns det inte en risk att en oberoende tjänstemannaledd revision skulle gå in på den politiska arenan och själv fastställa vad som är rätt och vad som är riktigt? Jag vill i det sammanhanget trycka på att en revision som ska upplevas som trovärdig och kompetent så långt som möjligt måste utgå från sakliga och invändningsfria bedömningsgrunder. Det är också väldigt viktigt att de här bedömningsgrunderna, de normer vi granskar emot, redovisas tydligt och öppet. För innebär det att vi försöker ta utgångspunkt i egna beslut. Vi kan och bör granska underlag för politiska beslut och även effekter av bedriven verksamhet. Men vi ifrågasätter inte politiken som sådan. Självklart ligger ansvaret för att åtgärder ska vidtas kvar hos riksdag, regering och naturligtvis också hos ansvariga myndigheter. Men denna förutsättning för sakliga bedömningsgrunder för en oberoende granskning ställer givetvis också krav på en tydlighet i styrningen och uppföljningen av förvaltningen. En förvaltning som styrs med otydliga mål och föreskrifter och ibland med oklara ansvarsförhållanden, där underlag för beslut inte finns dokumenterade, skapar givetvis ett problem för revisionen och påverkar dess möjligheter att aktivt och effektivt bidra som en del av 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Det här är naturligtvis förhållanden som vi kan framhålla i vår rapportering. I första hand ställer detta krav på regeringen och . Ska effektivt kunna granska regeringens underlag till måste höga krav kunna ställas på hur dessa underlag dokumenteras och arkiveras. finns få riktlinjer för hur underlag ska dokumenteras i . Det är alltså enligt min mening av stor vikt och en förutsättning för en effektiv kontrollmakt att också i sin tur är beredd att ställa bestämda krav på regeringen. Det måste finnas en tydlighet från , annars finns det en risk att brist på efterfrågan leder till en kravlöshet som sprider sig genom statsförvaltningen. Hur ska vi då arbeta för att våra granskningar ska uppfattas som nyttiga för ? Jag har tidigare pekat på att framför allt våra effektivitetsgranskningar kan vara till nytta när det gäller lagstiftningsmakt. Det gäller i synnerhet vid den delegerade mål- och resultatstyrningsmodell som gäller i . När det sedan gäller finansmakt tror jag att det är ett område där vi kan bidra med mer. Vi har genomfört ett antal granskningar som handlar om frågor relaterade till budgetlagen och även till regeringens återrapportering. Här kan man naturligtvis tänka sig ytterligare insatser, till exempel att vi granskar underlag för beräkning av anslag, skatteberäkningar eller finanspolitiska mål. Det finns erfarenheter från andra länder att ta till vara på det här området. Jag kan också passa på att nämna att offentliga finanser är ett område där vi kommer att bygga upp kompetens . Däremot är det min personliga uppfattning att bör undvika att komma för djupt in i de förberedande delarna av budgetprocessen. Fokus bör i stället ligga på att ställa tydliga krav på regeringen och att det är väldigt viktigt att får en så rättvisande bild som möjligt av både de finansiella och verksamhetsmässiga resultaten. På så sätt kan beslutsunderlag förbättras. Avslutningsvis vill jag ta upp två aspekter som jag tror är av betydelse för kontrollmakt och för oss som en del av kontrollmakten. Den ena handlar om regeringens återrapportering och den andra aspekten handlar om samlade behandling av revisionens resultat. Regeringens återrapportering till av åtgärder med anledning av vår granskning görs nu i huvudsak genom budgetpropositionen och delvis genom årsredovisningen för staten. I budgetpropositionen omnämns 38 av de 45 granskningsrapporter som publicerat under de här dryga två och ett halvt åren. Det samlade intrycket när man läser den här redovisningen är att regeringen har fördjupat sin redovisning av vilka åtgärder man planerar eller har vidtagit men att tyngdpunkten ligger på vad man avser att göra och mindre på vad som faktiskt har genomförts. På samma sätt tenderar regeringen att vara tydligare när det gäller uppmärksammade problem vid underliggande myndigheter REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 medan man mer allmänt berör frågor som rör regeringen och . Det kan finnas en risk att regeringens återrapportering försvinner bland all annan viktig information som lämnas i budgetpropositionen. Man kan heller inte räkna med att regeringen alltid har hunnit bereda och ta ställning till eller genomföra åtgärder med anledning av våra granskningar. Man kan också konstatera att budgetlagens krav på vad som ska återrapporteras från regering till riksdag när det gäller revisionen är relativt oprecis. Sammantaget riskerar återrapporteringen därmed att bli mer allmänt hållen och kanske inte så konkret som skulle vara av värde för . Jag tycker att man i det här sammanhanget kan notera att finansutskottet kommenterade regeringens återrapportering i sitt betänkande över årliga rapport. Utskottet angav bland annat att regeringen bör ange när ett visst ärende är slutbehandlat och en tidsram för pågående eller kommande åtgärder. Det här tycker jag är ett viktigt område som bör diskuteras vidare. Den andra aspekten som jag vill uppmärksamma är behandling av revisionsfrågorna. Konstruktionen av med en styrelse fungerar så att styrelsen är en viktig länk mellan oss och . Ärenden från styrelsen behandlas i de utskott till vilka de sakmässigt hör. Sedan bildades har styrelsen behandlat 46 rapporter från effektivitetsrevisionen. Av dessa har styrelsen i flertalet fall, närmare bestämt 33, utnyttjat sin initiativrätt och lämnat över rapporten antingen med en redogörelse eller med en framställan till . Men rapporter från har också gett underlag för debatt och beslut i på annat sätt, till exempel genom motioner eller interpellationer. Vi har också sett att utskotten på eget initiativ har använt våra granskningar som underlag för beredning av ärenden. Därutöver har det också hänt att rapporter har använts som underlag för anmälan till KU. Det är naturligtvis bra att vår revision och våra rapporter används på olika sätt. Den nuvarande ordningen innebär inte en samlad behandling av revisionens frågor. Om det här är ett stort eller ett litet problem eller om det inte är ett problem alls för är inte upp till mig att avgöra. Men det är ändå ett område som jag vill peka på och att det kanske också finns ett behov av en mer översiktlig diskussion och en samlad behandling i av revisionens iakttagelser. Här kan man naturligtvis överväga olika åtgärder. För att sammanfatta mitt budskap: uppgift inom ramen för kontrollmakten är att genomföra en oberoende granskning. Ansvaret för att genomföra åtgärder utifrån det som kommer fram i granskningarna ligger hos , hos regeringen och hos myndigheterna. Förtroende är någonting som skapas genom att det vidtas åtgärder med anledning av de brister som kan komma fram i våra granskningar. 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Tack för ordet! Vice ordföranden: för det, ! Vi går raskt vidare till nästa inledande avsnitt, Kontroll och revision i , som föredras av professor . Medan går till talarstolen kan jag säga att vi har ett utbyte mellan i och motsvarande utskott i . Det här är ett led i de kontakterna, och det ska bli intressant att höra vilka de norska aspekterna är på kontroll och revision. : Jag vill först tacka för inbjudan att berätta om norska överenskommelser. Låt mig börja med ett klassiskt motiv i bildkonsten, nämligen där lejonet angriper hästen. Det är en svår balansgång på det här området. Det måste finnas en effektiv och ändamålsenlig parlamentarisk kontroll i regi av parlamentet självt eller externa hjälporgan. får det inte gå så långt att parlamentet symboliserar lejonet och går till angrepp, skadar och kanske till och med dödar regeringen, själva arbetshästen i det parlamentariska systemet. I alla fall i norska sammanhang menar jag att det har kunnat diskuteras om delar av den parlamentariska kontrollen i perioder har drivits för långt. Det här är bakgrunden jag återkommer till den till ett land som i ännu starkare grad än är präglat av minoritetsparlamentarism. Vi fick den första parlamentariska regeringsbildningen , och den första minoritetsregeringen satt vid rodret 1888. har två tredjedelar av alla regeringar i varit minoritetsregeringar. Det finns särskilt perioder då det har varit minoritetsregeringar . Det kan sägas ha präglat den parlamentariska kontrollen. Som känt är är vi nu tillbaka i en situation med en majoritetsregering i . Det är den första majoritetsregeringen sedan den som leddes av 19831985. Jag ska ta upp tre punkter. Först ska jag säga lite grann om kontrollinstrumenten i . Sedan ska jag säga lite grann om bruket av kontrollinstrumenten, med exempel. Sedan ska jag kommentera varför kontrollaktiviteten har ökat . Jag har ett statsvetenskapligt perspektiv på detta inte juridiskt. och justitieombudsmannen i är kraftfulla externa institutioner i . Jag ska inte säga något särskilt om dessa organ i detta sammanhang. Vi har i sett en stor reformaktivitet på området för kontroll. Det har varit stora ändringar. Själva kontrollfunktionen har uppdaterats. Det har varit en serie med större eller mindre reformer, men det är svårt att säga att det har varit en samlad design eller överordnad plan i dessa reformer. Själva kontrollfunktionen nämns i liten grad i den norska konstitutionen. De instrument som nyttjas mest aktivt i den dagliga parlamentariska verksamheten regleras i arbetsordning motsvarigheten till riksdagsordningen. Reglementet i har på sätt och vis en lägre juridisk status i REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 och med att arbetsordningen kan ändras vid vilken som helst tidpunkt med vanlig majoritet i . Det finns inte någon stark bindning i det formella regelverket på området. Det vi särskilt har sett är att kommittéstrukturen har ändrats utskottssystemet. Det har etablerats en kontroll- och konstitutionskommitté som ett vanligt fackutskott i linje med de andra fackutskotten i . Lite av bakgrunden var det man hade sett i med . Det finns viktiga skillnader mellan kommittésystemet i och utskotten i . Först och främst ska alla ledamöterna vara medlemmar i utskott. Alla ska vara medlemmar i en fackkommitté. Det finns ingen anledning till dubbla medlemskap. hade vi tolv fackkommittéer. är det 13 fackkommittéer. De varierar mycket i storlek. Den minsta har 8 medlemmar och den största har nästan 20 medlemmar. är en liten kommitté med 9 medlemmar. Det finns också anledning att peka på att kontrollkommittén, så länge den har existerat , har haft framträdande stortingsledamöter som medlemmar. när man frågar ledamöter i intervjuer är det få av dem som egentligen har lust att sitta där om de kunde ha fått välja helt fritt. På ett sätt är det en tung kommitté, men en som många ledamöter betackar sig för att sitta med i. Trots detta är det inget tvivel om att kontrollkommittén kan betecknas som en viktig kommitté i norska . Det har varit en central reform i på kontrollområdet. Det är en reform som har lagt grunden för ytterligare reformer på fältet. Det har varit en hel del ändringar i frågeinstitutet i . Kännetecknande för ändringarna har varit att man efterhand har rört sig mot en ordning som ger en större grad av smidighet, anledning att ta upp dagsaktuella saker och större inslag av direkt dialog mellan ledamöter och regeringen. Jag tror inte att det finns anledning att gå in på detaljer när det gäller de exakta frågeformerna. Men detta har varit riktningen av reformerna på området. En annan viktig reform som kom 1996 var införandet av öppna utfrågningar, vilket inte var möjligt tidigare i . Vi har sett ett ökat bruk av parlamentariska granskningskommissioner. Det har också varit ändringar knutna till externa organ, till exempel och justitieombudsmannen. Särskilt spelar en viktig roll både i kontrollkommitténs arbete och i hela kontrollbilden i norska sammanhang. Det finns en del reformer som väntar på att bli antagna i . De är särskilt knutna till organiseringen av riksrätten. Den riksrätt som finns är egentligen i grunden samma ordning som antogs 1814. Det finns förslag knutna till upplösningsrätt och förslag knutna till investitur. På de två sista områdena, upplösningsrätt och investitur, är det i stort sett tal om att införa en variant av svenska ordningar i . 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Det har blivit större uppmärksamhet på kontroll. Det har blivit nya instrument på området. Till detta blir instrumenten i stort sett mer använda . Det här är ett exempel knutet till olika frågeformer som finns i . Jag kunde ha valt andra instrument, men detta illustrerar att det har varit en ökning i aktiviteten till viss del en dramatisk ökning. Den svarta linjen är vanliga frågor, frågestund. I slutet finns en brant kurva. Det är skriftliga frågor som besvaras skriftligt. Det är en ny ordning som vi fick i mitten av 1990- talet. Den har delvis avlastat andra frågeformer men också ökat frågeaktiviteten. En sida av detta som gäller frågeformerna och en del andra saker är att de bidrar till att , parlamentet, får mer makt över dagordningen . Det ökar betydelsen av det arbete som görs i . Vi har sett vissa ökningar. Detta är inte en specifik norsk ökning. Det finns en tendens i många andra parlament på många områden, inte minst inför den politiska kontrollen knuten till frågeformer. Det är en tendens som finns i så gott som alla parlamentariska länder i , men man finner den också i till exempel , som inte har ett parlamentariskt system men ett system präglat av maktbalanser. Det finns en ökning av bruket av den typen av instrument. För att ansluta till den första punkten om grunder till att observera en ökad kontrollaktivitet: Det är en generell tendens med större vikt vid öppenhet och kontrollrätt än tidigare i alla fall i de allra flesta etablerade demokratierna. Då gäller det att förklara mönstren i och varför det blev denna uppblomstring . Ett oavbrutet minoritetsstyre var en del av förklaringen.