urf · GTA5URF4 · 2006-01-01 00:00:00 — Vidare uppgav att det inte föreligger något behov av att formulera om registrets ändamål i någon del. En mindre andel () uppgav att de inte ansåg att det nuvarande ändamålet utgjorde en relevant motivering för att föra registret. I denna grupp återfanns dels ett antal ledamöter som ansåg att något register inte bör föras över huvud taget, dels några ledamöter som ansåg att anmälan till registret skall vara obligatorisk och att detta bör framgå av ändamålsbestämmelsen. Av enkätsvaren framgår sålunda att en stor majoritet anser att det ändamål som anges i lagens 5 § utgör en relevant motivering för att föra register och att den nuvarande formuleringen är väl avvägd. 2005/06:URF4 6 ÄNDAMÅLET MED REGISTRET Enligt utredningens mening bör det av ändamålsbestämmelsen tydligt framgå vilket syfte registreringen har. Vidare bör bestämmelsen möjliggöra en viss flexibilitet vad gäller omfattningen av de uppgifter som skall registreras. Utredningen anser att den nuvarande ändamålsbestämmelsen tydligt klargör syftet med registreringen att registrering skall ske av ledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen i den omfattning som är motiverad av ett befogat allmänt intresse som en avgränsning görs av vilka uppgifter som kan bli föremål för registrering. Sammantaget anser utredningen därför att den nuvarande ändamålsbestämmelsen bör behållas. Riksdagsordningen innehåller bestämmelser om jäv vid kammarsammanträde respektive sammanträde i utskott. Enligt 2 kap. 11 § får ingen vid ett kammarsammanträde delta i behandlingen av ett ärende som personligen rör honom eller henne eller någon närstående. I 4 kap. 14 § anges att riksdagsledamot inte får närvara i ett utskott, när ett ärende som personligen rör honom eller henne behandlas. Dessa förbud innebär att jäv föreligger när ett ärende är personindividualiserat, dvs. det personligen rör en riksdagsledamot eller dennes närstående. Om ledamoten berörs som medlem av ett kollektiv eller som tjänsteman föreligger inte jäv. Detta får bl.a. till följd att en ledamot som är verkschef eller styrelseledamot i en myndighet inte anses jävig vid behandlingen av anslag till eller förslag från myndigheten i fråga. I förarbetena till den nuvarande lagen diskuterades hur reglerna om registrering skall förhålla sig till bestämmelserna om jäv i riksdagsordningen. anförde att reglerna om jäv har ett mycket begränsat tillämpningsområde när det gäller riksdagsledamöternas arbete i . Enligt utskottet borde någon koppling mellan jävsreglerna i riksdagsordningen och lagen om registrering inte komma i fråga. Urvalet av uppgifter som skall ingå i ett register bör därför ske utan hänsyn till om ett visst förhållande kan bli relevant vid bedömningen av en jävssituation. Inte heller bör en registrering ha någon inverkan på bedömningen av jävsfrågorna (bet. 1995/96:KU13 s. 8 f.). Utredningen delar uppfattningen att registrering av åtaganden och ekonomiska intressen bör ses skilt från frågan om ledamöters jäv. Genom att uppgifter om åtaganden och ekonomiska intressen anmäls till registret, kan jävsgrundande intressekonflikter visserligen komma att uppdagas, men reglerna om jäv är tillämpliga oavsett om anmälan av uppgifter till registret skett eller inte. Dessutom har, som påpekat, jävsreglerna ett mycket begränsat tillämpningsområde. Vid en jämförelse framstår definitionen av de uppgifter som skall anmälas till registret uppgifter som omfattas av ett befogat allmänt intresse som mer vidsträckt. Detta förhållande avspeglar enligt utredningens mening skillnaden i syfte mellan jävsrespektive registreringsbestämmelserna. Jävsreglerna syftar till att undvika att riksdagsarbetet påverkas otillbörligt genom att en ledamot deltar i beslut rörande frågor där han eller hon har ett personligt intresse. Reglerna om registrering tar däremot sin utgångspunkt i allmänhetens befogade intresse av information om de folkvaldas åtaganden och ekonomiska intressen, oavsett om dessa 6 ÄNDAMÅLET MED REGISTRET 2005/06:URF4 bindningar just vid ett visst givet tillfälle har bäring på de beslut som fattas i utskott eller kammare, eller för den delen på verksamhet i övrigt. Det saknas därför, enligt utredningens mening, anledning att i reglerna för registret uttryckligen anknyta till riksdagsordningens bestämmelser om jäv. 7 Uppgifterna i registret I utredningens direktiv anförs att kunskaperna om vilka uppgifter som skall registreras i många fall är bristfälliga och skälen för urvalet av registreringspliktiga uppgifter dåligt förankrade hos ledamöterna. Vidare anförs att registeruppgifterna inte alltid är aktuella, på grund av brister i anmälan och registrering av ändrade uppgifter. Enligt direktiven skall utredningen undersöka om den nuvarande omfattningen av de uppgifter som ingår i registret är ändamålsenlig och lämplig eller om andra eller ytterligare uppgifter, även av icke-ekonomisk art, bör ingå. Bedömningen bör enligt direktiven ske utifrån en avvägning mellan det allmänna intresset av insyn i förekomsten av ledamöters sidointressen och sidouppdrag samt ledamotens berättigade krav på hänsyn till den personliga integriteten. 7.1 Ledamöternas synpunkter på omfattningen av uppgifter i registret En fråga i enkäten till ledamöterna var, om den nuvarande omfattningen av de registreringspliktiga uppgifterna är ändamålsenlig och lämplig. Av de ledamöter som svarat på frågan har en stor majoritet, , uppgett att de anser att så är fallet. Ett mindre antal ledamöter, , har framfört synpunkter på hur uppgifterna närmare bör bestämmas och avgränsas. En översikt över dessa inkomna synpunkter görs i det följande. Det har anförts att avgränsningen av de uppgifter som ingår i registret får olyckliga konsekvenser. Genom att registreringsplikt föreligger även för innehav av andelar i t.ex. familjeföretag som bedrivs i handels- eller aktiebolagsform, kommer i registret att införas uppgifter som inte på något sätt har bäring på ledamotens uppdrag. Förekomsten av dessa uppgifter i registret kan felaktigt ge intrycket att ledamoten på grund av dessa innehav har en intressekonflikt. Det har även anförts att registrering av styrelse- och revisorsuppdrag i juridiska personer kan innebära att det i registret förs in uppgifter som inte har någon relevans för ledamotens utförande av sitt uppdrag och sålunda inte omfattas av ett befogat allmänt intresse. Kritik har framförts mot att det av den nuvarande uppräkningen inte framgår huruvida arvoderade uppdrag som utförs i egenskap av riksdagsledamot, t.ex. medlemskap i beredningar, utredningar och styrelser omfattas av registreringsplikten. Vidare framstår definitionerna av de registreringspliktiga uppgifterna som oklara, bl.a. avseende vilka löne- och pensionsförmåner hänförliga till tidigare anställningar som skall anmälas. Någon ledamot har anfört att det förefaller oklart huruvida ekonomiskt stöd under valrörelsen omfattas av registreringsplikten. 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET Några ledamöter har framhållit att de nuvarande uppgifterna i registret inte ger någon information om skuldsättning. Det har föreslagits att nettoskulder överstigande tio basbelopp skall registreras, förutom sådana skulder som hänför sig till fastigheter eller studieskulder. Någon ledamot har i detta sammanhang anfört att skuldsättning i högre grad än tillgångar skapar beroendeställning, att registret inte innehåller uppgifter om kronofogdekrav, konkurser o.d., samt att registreringsplikten även bör omfatta anställning i myndighet eller intresseorganisation som kan ge upphov till jävsproblematik. Några ledamöter har förordat att uppgifter om uppdrag inom lobbying- och intresseorganisationer bör vara registreringspliktiga. Det har också anförts att styrelseuppdrag i ideell förening bör omfattas av registreringsplikten. Någon ledamot har efterfrågat registrering av intresseengagemang, medan en annan ledamot har anfört att även motsvarande uppgifter om make/maka och barn bör finnas i registret. Någon ledamot har gjort gällande att registret, om det skall finnas, bör omfatta även t.ex. uppgifter om skulder, bolån och innehav av fondandelar. De nuvarande reglerna för uppgifter om aktieinnehav har kritiserats, dels därför att det är ogörligt att löpande registrera aktie- och derivataffärer, dels därför att gränsen för anmälningsskyldighet två basbelopp framstår som omotiverad och komplicerad. I sammanhanget har anförts att reglerna om insiderhandel borde räcka även för riksdagsledamöter. Flera ledamöter har påpekat att särskilt ändringsanmälningar av aktieinnehav är komplicerade i det nuvarande systemet, eftersom ändringsanmälan krävs så fort ändringar görs i en aktieportfölj. Någon ledamot har anfört att registret, med den nuvarande ordningen för ändringar, troligen alltid är inaktuellt. Någon ledamot har ifrågasatt det befogade allmänna intresset av att uppgifter om aktieinnehav registreras och anfört att uppgifter i självdeklarationen om sådana innehav borde vara tillräckligt. Vidare har ledamoten anfört att det faktum att registret är frivilligt gör att uppgifterna knappast är tillförlitliga, eftersom uppdateringar sannolikt inte görs. Några ledamöter har anfört att registret är alltför omfattande och att en minskad redovisning bör eftersträvas. 7.2 Antalet anmälningar per registerpost I nedanstående tabell redovisas hur många ledamöter som anmält uppgifter till registret under de olika poster som anges på registerblanketten. var sammanlagt 262 ledamöter anmälda till registret. 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET 1a (Innehav av aktier eller finansiella instrument som berättigar till förvärv av aktier) 1b (Andel i handelsbolag) 1c (Andel i ekonomisk förening) (Ägande, helt eller delvis, av näringsfastighet) Inkomstbringande verksamhet utöver ledamotsupp- 3a (Avlönad anställning, som inte endast är av tillfällig 3b (Inkomstbringande självständig verksamhet som bedrivs vid sidan av uppdraget som riksdagsledamot) Avtal av ekonomisk karaktär 4a (Avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgi- vare som avtal om löne- eller pensionsförmån eller annan förmån som utgår under tid som omfattas av uppdraget som riksdagsledamot) 4b (Avtal med en arbetsgivare eller uppdragsgivare, även om avtalet får effekt först efter det att uppdraget som riksdagsledamot upphört) 5a (Styrelseuppdrag och uppdrag som revisor i aktiebo- lag, handelsbolag, ekonomisk förening eller motsvaran- de utländsk juridisk förening) 5b (Styrelseuppdrag och uppdrag som revisor i ideell förening som har till syfte att främja medlemmars eko- nomiska intressen, i en stiftelse som bedriver rörelse eller annan ekonomisk verksamhet eller i motsvarande utländsk juridisk person) 5c (Statligt, primärkommunalt och landstingskommunalt uppdrag som inte är av endast tillfällig karaktär) (Stadigvarande materiell förmån och sekreterar- eller utredningshjälp som inte har betalats av ledamoten själv och som har anknytning till uppdraget som riksdagsle- 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET Endast en mycket liten andel av ledamöterna, 10 respektive 14 personer, uppger att de innehar registreringspliktiga andelar i handelsbolag respektive ekonomiska föreningar. Däremot uppger 56 ledamöter, eller av de registrerade, att de innehar aktier eller finansiella instrument som berättigar till förvärv av aktier. I kategorin företagsintressen utgör sålunda innehav av aktier och därtill kopplade finansiella instrument den vanligast förekommande uppgiften. Dessutom har flera ledamöter lämnat uppgifter om innehav av aktiefonder, trots att sådana innehav inte är registreringspliktiga enligt lagen. I fråga om andelar i ekonomiska föreningar avser några anmälningar uppgifter om andelar med ett mycket lågt, närmast symboliskt värde. I något fall anges värdet av den innehavda andelen i en ekonomisk förening till . Uppgifter om innehav av näringsfastighet, om anställning och egen verksamhet samt om olika avtal av ekonomisk karaktär med nuvarande eller tidigare arbets- eller uppdragsgivare förekommer hos färre än av de ledamöter som är anmälda i registret. Vad gäller näringsfastigheter ger flertalet anmälningar vid handen att innehavet avser antingen näringsfastighet på vilken egen näringsverksamhet (jord- eller skogsbruk) bedrivs eller samägande betingat av familjeförhållanden. Även uppgifter om inkomstbringande verksamhet utöver ledamotsuppdraget har lämnats av färre än av de till registret anmälda ledamöterna. Anmälningarna avser i några fall uppgifter om anställning från vilken ledamoten är tjänstledig utan att uppbära ersättning. I några fall förekommer uppgifter om viss självständig verksamhet, främst av opinionsbildande karaktär såsom hållande av föredrag eller författande av artiklar i tidskrifter. Det framgår av flera anmälningar om sådan verksamhet att ersättningsbeloppen uppgår till något eller några tusental kronor. Ett stort antal ledamöter har till registret anmält uppgifter om uppdrag utöver ledamotsuppdraget. 89 ledamöter har anmält att de sitter i styrelsen eller har uppdrag som revisor i aktie- eller handelsbolag eller ekonomisk förening. Ett mindre antal, 25 ledamöter, har anmält att de är styrelseledamöter eller uppdragsrevisorer i ideella föreningar som har till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen eller i rörelsedrivande stiftelse. En majoritet av de till registret anmälda ledamöterna, 180 personer, har anmält att de har ett eller flera uppdrag i stat, primärkommun eller landstingskommun. Vad gäller anmälan av stadigvarande materiell förmån, sekreterar- eller utredningshjälp har endast åtta ledamöter uppgett att de mottagit sådant stöd. Sex av dessa åtta anmälningar avser stöd från respektive ledamots partikansli vid , av politiska sekreterare och annan personal anställd vid dessa kanslier. En anmälan avser stöd från partiorganisation utanför , och endast en anmälan innehåller uppgift om materiellt stöd (upplåtande av kontorsplats) från annan organisation än det egna partiet, i förevarande fall en utbildningsinstitution. Här kan framhållas att , i sitt förslag till lag om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen, uttalade att de förmåner och stöd som här avses är sådana som inte betalas av statliga medel, av ledamotens parti eller av ledamoten själv (bet. 1995/96:KU13 s. 13). Sju av de åtta anmälningar som gjorts avser 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET sålunda icke registreringspliktiga uppgifter. I något fall har en ledamot även vid anmälan till registret anfört att det är oklart vad som avses med registreringspliktiga uppgifter. av de till registret anmälda ledamöterna har uppgett att de inte har några registreringspliktiga uppgifter att anmäla. 7.3 Möjligheter att inhämta information från andra register Enligt direktiven skall utredningen bl.a. undersöka om det är möjligt att införa automatiska rutiner för att hämta in uppgifter ur andra register, t.ex. genom kammarkansliets försorg, i stället för att uppgiftslämnandet helt vilar på den enskilda ledamoten. Information om innehav av finansiella instrument som kontoförs hos en s.k. central värdepappersförvarare enligt lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument registreras löpande hos den centrala värdepappersförvarare där de finansiella instrumenten kontoförs. De aktiebolag vars aktier är registrerade i ett avstämningsregister hos en central värdepappersförvarare är s.k. avstämningsbolag. finns i endast en central värdepappersförvarare, . VPC kontoför innehav av finansiella instrument inom det s.k. VPC-systemet, däribland bl.a. innehav av aktier i omkring 1 600 avstämningsbolag. Samtliga börsnoterade aktiebolag är avstämningsbolag, liksom ett stort antal andra publika aktiebolag. Uppgifter om enskilda personers innehav av finansiella instrument som kontoförs inom VPC-systemet kan i viss utsträckning överföras automatiskt till andra register, om det finns lagstöd för sådan överföring. Information om innehav på s.k. ägarkonton i VPC och förändringar i innehavet kan överföras automatiskt, via en fast uppkoppling från VPC. För s.k. förvaltarregistrerat konto i VPC, där ett flertal personers innehav av finansiella instrument kontoförs tillsammans av en förvaltare det kontoförande institutet gäller däremot att uppgifter om enskilda personers innehav på ett sådant konto inte kan föras över automatiskt. Detta gäller t.ex. depåkonton i en bank. Enligt bestämmelser i lagen om kontoföring är en förvaltare dock skyldig att till den centrala värdepappersförvararen lämna uppgifter om de aktieägare vilkas aktier han förvaltar, och information om fördelningen av aktieinnehav mellan olika personer med uppgift om varje persons innehav finns sålunda tillgänglig hos VPC. Det är inte heller möjligt att automatiskt överföra uppgifter om innehav när de finansiella instrumenten omfattas av samäganderätt och kontoförs inom VPC-systemet på s.k. samägarkonto. Av för registrering framgår att om det finns flera ägare till ett värdepappersinnehav kan endast en av ägarna registreras som kontohavare (företrädare). I sådant fall antecknas särskilt att samägare finns, utan angivande av deras identitet. För sådana konton gäller att den person som står registrerad som kontohavare skall rap- 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET portera vilka personer som är samägare till VPC en gång , då kontrolluppgifter lämnas enligt lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Sådan information skall lämnas för varje kalenderår, närmast följande kalenderår. Information om de personer som är samägare till kontot finns sålunda tillgänglig hos VPC, där uppgifter om eventuella förändringar i ägarkonstellationen uppdateras i efterhand. Det är emellertid enligt uppgift från VPC inte tekniskt möjligt att sammanställa uppgifter om enskilda personers innehav på samägarkonton, när dessa inte är registrerade som kontohavare. Automatisk överföring från VPC är heller inte möjlig när ägaren saknar svenskt person- eller organisationsnummer. Eftersom regeringsformen uppställer krav på svenskt medborgarskap för att utöva uppdraget som riksdagsledamot, synes emellertid några hinder för automatisk överföring på grund av avsaknad av personnummer inte kunna uppkomma. Automatisk överföring från VPC-systemet är alltså inte möjlig om en ledamot innehar finansiella instrument med samäganderätt eller innehar finansiella instrument som är förvaltarregistrerade. Det är emellertid tekniskt möjligt att hämta in uppgifter om innehav av förvaltarregistrerade instrument från VPC, dock utan möjlighet till automatisk överföring. Uppgifter om aktier som inte är finansiella instrument, andelar i handelsbolag och ekonomiska föreningar samt andelar i utländska juridiska personer kontoförs endast i begränsad utsträckning inom ramen för VPC-systemet. Uppgifter om innehav av s.k. delägarrätter behandlas hos i form av kontrolluppgifter avseende föregående års innehav. Med delägarrätt förstås enligt 48 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229) aktie, rätt på grund av teckning av aktier, teckningsrätt, delrätt, andel i en investeringsfond, andel i en ekonomisk förening, vinstandelsbevis, konvertibelt skuldebrev, termin och option vars underliggande tillgångar består av aktier eller termin och option som avser aktieindex och annan tillgång med liknande konstruktion eller verkningssätt. I lagen anges även att andel i privatbostadsföretag inte utgör delägarrätt. I begreppet delägarrätter innefattas bl.a. uppgifter om innehav av finansiella instrument som innehas med samäganderätt och kontoförs inom VPC-systemet. Dessa uppgifter anmäls till i enlighet med lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Möjligheterna att hämta in dessa uppgifter framgår av lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Det är möjligt, men otympligt, att systematiskt hämta in information om fastighetsinnehav från fastighetsregistret genom tjänsten FastighetSök. Re- gistret är uppbyggt så att sökning sker med utgångspunkt i fastigheter och inte i fysiska eller juridiska personer, vilket får till följd att det saknas möjlighet att direkt i registret söka efter uppgifter om en viss persons ägande av fastigheter. Detta innebär i praktiken att det krävs mer omfattande efterfrågningar för att få fram information om en enskild persons innehav av näringsfastigheter. På grund av avsaknaden av sammanhållna register finns det ingen praktisk möjlighet att få fram uppgifter om anställningsförhållanden, avtal av ekono- 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET misk karaktär med nuvarande, tidigare eller framtida arbetsgivare samt uppgifter om inkomstbringande självständig verksamhet. Det är möjligt att hämta in information om styrelse- och revisorsuppdrag i aktiebolag, samt styrelseuppdrag i handelsbolag, från det bolagsregister som förs av . Dessutom är det möjligt att hämta in information om styrelseuppdrag i ekonomisk förening från det föreningsregister som förs av . Från föreningsregistret går det även att hämta information om styrelseuppdrag i ideell förening med syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Register över styrelse- och revisorsuppdrag i rörelsedrivande stiftelse förs av länsstyrelserna, men dessa uppgifter finns inte tillgängliga elektroniskt. Detta får till följd att det inte går att söka information om en enskild persons uppdrag, förutom genom att efterfråga sådan information direkt hos berörd länsstyrelse. Det förs inget offentligt tillgängligt register över uppdrag i stat, primärkommun eller landstingskommun. Information om sådana uppdrag finns ofta tillgänglig, även elektroniskt genom t.ex. kommuners eller myndigheters hemsidor, men det är i praktiken ogörligt att från dessa källor ta fram samlad information om en enskild persons samtliga uppdrag. Det finns inga register som innehåller uppgifter om vilka materiella förmåner eller administrativt stöd som ledamöter åtnjuter. 7.4 Överväganden och förslag Den nuvarande utformningen av reglerna om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen innebär att ett stort antal särskilt angivna uppgifter skall anmälas av de ledamöter som anslutit sig till registret. I praktiken har det visat sig att vissa typer av uppgifter endast förekommer sporadiskt i registret. Av enkätsvaren framgår dessutom att vissa uppgifter i uppräkningen ifrågasatts som man aktualiserat om inte vissa andra uppgifter, som inte finns med i uppräkningen, borde vara förenade med anmälningsskyldighet. Den detaljerade uppräkningen av registreringsuppgifter har också medfört en rad tillämpningsproblem. Det anförda visar att övervägandena om vilka uppgifter om åtaganden och ekonomiska intressen som registret skall innehålla bör ta sin utgångspunkt i annat än en sådan detaljerad och uttömmande uppräkning av registreringspliktiga uppgifter som den nuvarande lagen innehåller. Avgörande för vilka uppgifter som skall registreras är ändamålet med registret, vilket är att ge en samlad information om ledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen i den omfattning som är motiverad av ett befogat allmänt intresse. En annan utgångspunkt är att hanteringen skall vara praktisk och enkel och att möjligheterna att centralt hämta in information från andra register tas till vara så långt det är möjligt. Som framgått av avsnitt 7.3 ovan finns det sådana möjligheter. 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET 7.4.1 Andelar i juridiska personer Uppgifter om innehav av finansiella instrument inom VPC- systemet och innehav av delägarrätter (vissa andelar i juridiska personer) skall antecknas i registret. Enligt utredningens mening torde ledamöters innehav av aktier i avstämningsbolag tilldra sig stort intresse från allmänheten. Under utövandet av sitt uppdrag kan ledamöterna få tillgång till känslig information av ekonomisk art, och det är därför viktigt att misstankar om att man utnyttjar sådan information för egen inte kan uppstå. I första hand gäller det sådana värdepapper som kan bli föremål för handel på organiserade handelsplatser. Ledamöternas innehav av aktier i avstämningsbolag bör därför enligt utredningens mening antecknas i registret.