rfr · GT0WRFR6 · 2006-01-01 00:00:00 — Därutöver har Sidas bidrag till Asiatiska , AsDB, ökat betydligt från 2002 till 2004. har bidrag till () tillkommit och uppgick till . När det gäller har Sidas bidrag totalt sett inte förändrats nämnvärt. Ytterligare Sidabidrag till dels andra FN-organ, dels övriga multilaterala organisationer är, i förhållande till de övriga grupperna, beloppsmässigt mindre. Bidragen till övriga multilaterala organisationer har dock ökat mest procentuellt sett jämfört med övriga grupper. Det beror i hög grad på att organisationer som inte har fått bidrag från Sida har tillkommit . Sådana exempel är EU och . 45 Sida; Svensk samfinansiering med 19982004, . 5 Principer för multilateralt stöd och inflytande aktiva stöd för FN och dess underordnade organ har varit ett centralt inslag i svensk utrikespolitik . Enligt är FN den enda multilaterala organisationen med ett verkligt globalt medlemskap. FN har därför en representativitet och trovärdighet som gör den unik som både normskapande och genomförande organisation. Enligt är det multilaterala biståndet genom de organ inom FN som bedriver en social och ekonomisk verksamhet en viktig del i den politik som driver i förhållande till utvecklingsländerna. Av denna anledning sker inga dramatiska förändringar i bidragsgivningen till olika organ. En konsekvent hållning och stöd till de FN-organ och organisationer som är kopplade till FN är en förutsättning för att dessa ska kunna bedriva en planerad och långsiktig verksamhet. För är det naturligt att vara stora givare i både FN-systemet och de internationella finansiella institutionerna eftersom verksamheterna kompletterar varandra.46 5.1 En samlad svensk strategi för det multilaterala samarbetet saknas När det gäller fördelningen av bidrag till olika multilaterala organ saknas en samlad strategi för hur denna fördelning ska ske. Detta förhållande har DAC uppmärksammat i sin av den svenska biståndspolitiken. DAC rekommenderar och Sida att fortsätta sitt arbete med att utarbeta en tydligare multilateral strategi och utveckla system för uppföljning och utvärdering som utgångspunkt för det svenska engagemanget med dessa organisationer. Även i utredning lyfter man fram behovet av att utveckla en svensk strategi för det multilaterala utvecklingssamarbetet som grundas på politiken för global utveckling (se även avsnitt 5.7). Avsaknaden av en strategi som omfattar det svenska multilaterala samarbetet uppmärksammades i den s.k. multiöversynen som genomfördes av och Sida.47 Översynen omfattade uppgifter och samarbetsformer mellan och Sida när det gällde FN-organen på det ekonomiska och sociala området. I översynen föreslog man att en svensk policy som omfattade mål och former för det samlade svenska biståndssamarbetet med FN skulle fastställas. En sådan policy skulle exempelvis innehålla uppgifter om vilka mål och områden 46Uppgift av vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 47Lundborg, ; Mulitöversynen slutrapport, . 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE som prioriteras som policyn omfattar. Inom ramen för översynen hade man bl.a. tagit del av erfarenheter från som hade en handlingsplan för det multilaterala samarbetet och som hade utarbetat en strategi för samarbetet med FN. Bakgrunden till förslaget var att man hade funnit att det saknades en gemensam uppfattning inom Sida samt mellan Sida och om ambitionsnivån för samverkan med de multilaterala organisationerna. Inom Sida och fanns det olika förväntningar om hur mycket tid som man skulle använda för att förbereda de svenska uppfattningarna, styrning och uppföljning av insatserna samt återföring av erfarenheter. Företrädare för uppger vid en intervju att man är medveten om dessa brister. Denna fråga kommer därför att hanteras inom ramen för den utredningen som man avser att tillsätta och som kommer att behandla det multilaterala utvecklingssamarbetet. 5.2 Strategier för det svenska samarbetet med vissa FN-organ I den ovannämnda översynen föreslogs också att man skulle ta fram strategier för fackorganen och de större biståndsorganisationerna där den svenska mul- tibi-finansieringen är betydande. De biståndsorganisationer som omnämndes var , (), (), Världslivsmedelsprogrammet (WFP) och FN:s flyktingkommissarie (). Behovet av en strategi för fackorganen var, enligt rapporten, särskilt påtagligt eftersom det fanns många svenska aktörer. För nio FN-organisationer har regeringen fastställt strategier för det svenska samarbetet. Med undantag för strategin för FN:s miljöprogram () har Sida, på uppdrag av regeringen, utarbetat dessa strategier. De omfattar perioden 20022005 om inget annat anges. Sådana strategier finns för: FN:s aidsprogram ()49 mot brott mot narkotika (UNODC/UNDCP) avseende 2004 200750 48Working in Partnership with UNDP, UNFPA and , A Swedish Strategy Framework for 20042007. 49Working in Partnership with , A Swedish Strategy Framework for 20042007. 50Working in Partnership with UNODC/UNDCP A Swedish Strategy Framework for 2004 2007. 51Sida; Sweden´s Development Co-operation with WHO, a Strategy for the period 2002 2005. 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE för utbildning, forskning och kultur () avseende 2003200752 Internationella arbetsorganisationen () avseende 2003200653 FN:s miljöprogram () avseende 2004200654 För de strategier som löper fram har () fattat beslut om att strategierna för och ska revideras. När det gäller strategin för avvaktar resultat från utredningen om bidrag till den globala bekämpningen av smittsamma sjukdomar (dir 2005:30) som eventuellt kan vara av betydelse. I regleringsbrevet har Sida fått i uppdrag av regeringen att utarbeta förslag till en strategi för svenskt extrabudgetärt samarbete med FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO). Enligt budgetpropositionen har Sida lämnat ett förslag till en strategi till . Re- geringsbeslut planeras . Därutöver har Sida i enlighet med ett uppdrag inkommit med ett underlag till strategi för FN:s boende och bebyggelsecenter (UN-Habitat).55 När det gäller strategin för har denna utarbetats av , , , Sida samt den svenska ambassaden i , där är beläget. De befintliga strategierna omfattar en redogörelse för organisationen och bedömning av denna samt hur den svenska politiken och strategiska prioriteringar förhåller sig till organisationens dito. Vidare redovisas de svenska positionerna i respektive organisation. När det gäller de svenska prioriteringarna för de organisationer som ingår i gruppen FN:s fonder och program (UNDP, UNFPA, och ) framgår tydligt att förordar att finansieringen genom reguljära bidrag ska öka. En annan fråga som är gemensam för strategierna är att man lyfter behovet av samverkan med andra FN-organ, mottagarländer och andra aktörer. När det gäller bedömningar av organisationernas policy och programutveckling får UNFPA beröm. Enligt den svenska bedömningen har organisationen anledning att vara stolt över vad den har uppnått. Varken tillvägagångssätt eller metoder behöver vidareutvecklas. De strategier som finns för fackorganen har delvis en annan utformning. Ur ett biståndspolitiskt perspektiv torde vara den mest intressanta eftersom merparten av WHO:s verksamhet är biståndsrelaterad. Som har framgått räknas av den obligatoriska avgiften till WHO som bistånd enligt . Motsvarande andelar för och är respektive . I strategierna anges också vissa principer som man bör tillämpa vid finansieringen vid sidan om de reguljära bidragen, vilka redovisas i avsnitt 6.1. 52Working in Partnership with , A Swedish Strategy Framework for 20032007. 53Working in Partnership with the , A Swedish Strategy Framework for 20032006. 54Regeringen; Svensk UNEP-strategi för perioden 20042006. 55Uppgift av vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE 5.3 Faktorer som påverkar fördelningen av bidrag till FN:s fonder och program Vid intervjuer med företrädare för och i tidigare utredningar har det framkommit att det finns några faktorer som har betydelse för fördelningen av de reguljära bidragen till FN:s biståndsorganisationer. Sådana faktorer är en bedömning av organisationen, den historiska tilldelningen och bördefördelningen mellan olika länder. 5.3.1 Bedömning av organisationen Den biståndspolitiska utredningen menade att borde basera bidragens storlek på en bedömning av varje organisation för sig. Den enskilda organisationens effektivitet och verksamhetens inriktning skulle således avgöra bidragets omfattning.56 Även framhöll att de viktigaste kriterierna för fördelning av bidrag var måluppfyllelse, effektivitet och inflytande. När de inte pekade åt samma håll så skulle de vägas mot varandra.57 Vid intervjuer med företrädare för bekräftas att prioriterar sitt stöd till olika organ på grundval av en helhetsbedömning av organisationen, i första hand huruvida organisationens mål är förenliga med det svenska biståndspolitiska målet. Bedömningen omfattar även de ovan nämnda områdena samt organisationens förmåga att samarbeta med övriga organ inom FN, mottagarländer och övriga aktörer, och dess effektivitet. (Se även kapitel 7 om uppföljning och utvärdering.) Dessa bedömningar grundas på information som svenska representanter får genom att aktivt och löpande delta i organisationens styrelsearbete. Utöver att delta i styrelsemöten innebär informationsinhämtandet nära kontakter med företrädare för organisationerna och samarbete med andra medlemsländer i bl.a. oberoende utvärderingar av organisationernas verksamhet. Utlandsmyndigheterna bidrar, enligt departementet, också kontinuerligt med värdefull information om hur de multilaterala organisationerna bedöms fungera i fält.58 Det är, enligt uppgifter vid intervjuer, ovanligt att organisationens mål inte är förenliga med de svenska biståndspolitiska målen. Om organisationen brister i något avseende så att resultatet inte uppfyller förväntningarna agerar i styrelsen självt eller genom representanter tillsammans med andra likasinnade givarländer. Man försöker således att komma till rätta med de brister som har uppmärksammats. Vid intervjuerna har det dock inte framkommit några exempel på att har omprövat sitt stöd till en organisation till följd av missnöje med resultatet. Däremot har vissa organisationer fått relativt större eller mindre ökningar beroende på prestation. 56SOU 1977:13; samarbete med . 57SOU 1991:48, Bistånd genom internationella organisationer. 58Uppgift av vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE Däremot finns det exempel på att har ökat sina bidrag till en organisation när det finns indikationer på att brister kommer att åtgärdas. Bland givare har det tidigare funnits ett lågt förtroende för mot brott och narkotika, UNODC, till följd av vad som uppgivits vara ett dåligt ledarskap och ett centraliserat beslutsfattande, vilket har lett till att förväntade resultat inte har uppnåtts. Andra givarländer har därför reducerat eller fryst sina bidrag till organisationen. När en ny chef för tillträdde i mitten av 2002 och förutsättningarna förändrades gav utfästelser om att bidragen skulle öka när reformprocessen ledde till positiva resultat.59 har ökat bidragen till UNODC 2004. Det finns exempel på att kan prioritera en särskild del av verksamheten inom en organisation. En sådan prioritering förekommer när det gäller Världslivsmedelsprogrammet, WFP. stöder WFP:s humanitära verksamhet som bl.a. innebär att man distribuerar mat och förnödenheter till nödlidande människor som drabbats av naturkatastrofer eller krig. Den svenska prioriteringen sker genom att i ett brev till WFP redogör för sin uppfattning om vad bidragen ska användas till. tecknades ett samförståndsavtal med organisationen men anser att det fungerar bra med att skriftligt redovisa sina önskemål. WFP kan redovisa för att bidragen har använts i enlighet med de svenska önskemålen. 5.3.2 Den historiska tilldelningen Enligt fördelades de multilaterala anslagen mellan organisationerna i praktiken på känn, vilket innebar att även andra faktorer beaktades. En tungt vägande faktor ansågs vara den historiska tilldelningen, dvs. vilken fördelning som varit rådande . Av intervjuer framgår att om eller andra större givare skulle göra markanta förändringar när det gäller bidragen till en organisation från till ett annat kan organisationens verksamhetsplanering försvåras. Enligt företrädare för har historiska faktorer fortfarande betydelse för bidragstilldelningen. har länge tillsammans med andra likasinnade givare verkat för att ge organisationerna en tryggad och långsiktig finansiering. Detta är särskilt viktigt för de FN-organ som saknar varje form av uttaxering och enbart bygger på frivilliga bidrag. Enligt skulle plötsliga stora omsvängningar därför ses som en drastisk kursändring i politik visavi FN:s sociala och ekonomiska verksamhet och delvis också påverka vårt internationella anseende. Det är dock inte fråga om en slentrianmässig bidragsgivning, där föregående års summa bara enkelt räknas upp. framhåller att givarna inklusive har drivit hårt och konsekvent att finansiering till FN-organisationerna i så stor ut- 59 Sida, Working in Partnership with UNODC/UNDCP A Swedish Strategy Framework for 20042007. 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE sträckning som möjligt ska vara stabil och förutsägbar för att kunna underlätta deras verksamhetsplanering. Denna policy förklarar en någorlunda jämn nivå på bidragen. Fördelningen av bidragsbördan mellan givarländerna har, enligt företrädare för , betydelse för storleken på de svenska bidragen. Den svenska inställningen är att inte ska vara den största givaren i en särskild organisation. Men för att få inflytande i styrelsen så att man kan påverka besluten och därigenom verksamheten bör tillhöra de tio största givarna. Det är viktigt att bördefördelningen uppfattas som rimlig mellan givarländerna med hänsyn till utvecklingspolitik och förmåga att ge bidrag. Om ett givarland blir alltför dominerande i en organisation finns risk för att andra länder inte tar ansvar för sin del av finansieringen. Det har förekommit att andra länders agerande har haft betydelse för beslut om att utöka stöd till ett särskilt organ. När upphörde med sina bidrag till , UNFPA ökade , övriga nordiska länder och andra likasinnade länder sina bidrag till fonden för att dem skulle kunna fullfölja den planerade verksamheten. Från nordiskt håll anser man att UNFPA:s arbete med befolkningsfrågor som omfattar reproduktiv hälsa, familjeplanering, information och utbildning är särskilt angeläget. var tillsammans med övriga nordiska länder de klart största bidragsgivarna i UNFPA, en situation som enligt företrädare för inte var önskvärd med tanke på att bördefördelningen inte var rimlig. har försökt åstadkomma en rättvis fördelning av bidragsbördan mellan de olika bidragsgivarna. Det har främst skett genom att man har försökt förmå andra givarländer att öka de reguljära bidragen. Enligt uppgifter i ett betänkande har inte dessa ansträngningar lett särskilt långt.60 De uppgifter som har lämnat när det gäller ranking av bidragsgivare tyder på att detta förhållande kvarstår i flera organisationer (se bilaga 3). 5.4 Svenskt inflytande i FN:s fonder och program Reguljära bidrag till multilaterala organisationer har, som tidigare nämnts, ingen givaridentitet när medlen har nått organisationen. Styrelsen beslutar om hur medlen används. Användningen av medel ska ske inom ramen för organisationens mandat och i enlighet med de riktlinjer och prioriteringar som styrelsen beslutar om. I likhet med arbetet i andra internationella organisationer utövar sitt inflytande genom att delta i styrelsearbetet och därigenom påverka de beslut som fattas. ingår inte alltid i styrelsen som ledamot men alla medlemsländer kan delta vid mötena som observatör med yttranderätt. 60 SOU 1991:48; Bistånd genom internationella organisationer. 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE uppgifter från finns det vissa formella skillnader mellan att vara observatör och ledamot, men i praktiken har detta inte så stor betydelse eftersom konsensus eftersträvas i alla beslut som styrelsen fattar. har, enligt företrädare för , som stor givare med en lång tradition som ansvarsfull styrelsemedlem stort inflytande på styrelsearbetet. Det är också naturligt för att aktivt samverka med likasinnade länder som de nordiska länderna, vissa länder inom EU och . Ett aktivt styrelsearbete innebär också att man har regelbundna kontakter med styrelsen och övriga givarländer. utser representanter från departementet som företräder i organisationernas styrelser. Företrädarna för departementet har till huvuduppgift i styrelsen att få genomslag för svenskt biståndspolitiskt tänkande och att medverka till att styrelsen fattar sådana beslut som leder till att verksamheten bedrivs så effektivt som möjligt. De har också ett ansvar för att den policyutveckling som sker inom organisationen återförs till så att den kan användas för att utveckla den svenska biståndspolitiken. Sida deltar ofta vid styrelsemötena. Myndigheten ansvarar för frågor som rör praktiskt utvecklingssamarbete, vilket bl.a. omfattar bedömningar om vilka projekt organisationen ska genomföra i olika länder, metoder samt uppföljning och utvärdering av projekt. dokumenterar resultatet av styrelsemötena. Från svensk sida har man verkat för åtgärder som stärker styrelsens ställning i den multilaterala organisationen.61 Styrningen av FN:s program och fonder har förbättrats genom att man har infört exekutivstyrelser med 36 medlemmar i stället för de tidigare stora och ofta ineffektiva styrelserna. Enligt uppgift vid intervjuer har ofta drivit olika frågor som syftar till att säkerställa att det finns bra verktyg för att nå organisationens mål. Sådana exempel är att behovet av uppföljning, utvärdering och revision har uppmärksammats. Som tidigare framgått anser man från svensk sida att medel till respektive organisation i huvudsak ska förmedlas genom reguljära bidrag. Öronmärkta bidrag, som går till särskilda program eller projekt, kan leda till att styrelsens beslut om verksamhetens inriktning störs genom att finansieringen ensidigt inriktas på vissa områden. Det leder ibland till att styrelsens möjligheter att påverka vilka projekt som ska genomföras begränsas. 61 Det s.k. nordiska presenterade 1991 ett förslag om att reformera styrningen och finansieringen av FN:s utvecklingsaktiviteter. 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE 5.5 Faktorer som påverkar fördelningen av bidrag till de internationella finansiella institutionerna Enligt har bedömningen av organisationens verksamhet, historiska faktorer och bördefördelningen betydelse för det svenska stödet till de internationella finansiella institutionerna. Det är således samma faktorer som påverkar den svenska fördelningen av bidrag till dem som till FN:s fonder och program. I de multilaterala utvecklingsbankernas fonder för utlåning till de fattigaste länderna sker förhandlingar om vilka principer som ska gälla för utlåningen , hur mycket pengar som ska tillskjutas och utifrån vilka principer dessa medel ska fördelas. För svenskt vidkommande är, enligt uppgift vid intervjuer, utvärderingar av institutionernas verksamhet centralt för vad man är beredd att tillskjuta vid påfyllnadsförhandlingar i respektive organ. Utgångspunkten för förhandlingen är, enligt företrädare för , en utvärdering då givarna (ägarna) får information om hur det faktiska resultatet förhåller sig till tidigare beslutade mål. Därutöver har det också stor betydelse i vilken omfattning får gehör för sina förslag om hur verksamheten ska utformas och inriktas. Dessa förhandlingar förbereds genom att utarbetar riktlinjer för hur stora bidrag kan lämna och vilken utveckling av verksamheten som, ur svensk synvinkel, är önskvärd. När det gäller den reguljära finansieringen till de internationella finansiella institutionerna finns en viktig formell skillnad jämfört med finansieringen av FN:s program och fonder. Åtaganden till banker och finansieringsinstitutioner sträcker sig över . I samband med senaste påfyllnadsförhandlingen i Internationella utvecklingsfonden () band upp sig för en årlig utbetalning till fonden . Att bryta ett sådant juridiskt bindande åtagande är, enligt , i praktiken nästan omöjligt eftersom ett sådant agerande skulle kunna få återverkningar på kreditvärdighet. Ett missnöje med institutionen skulle sannolikt leda till beslut om att inte ingå i framtida påfyllnadsförhandlingar som genomförs vart tredje år.62 5.5.1 Den internationella utvecklingsfonden () har prioriterat Världsbanksgruppen och då främst den Internationella utvecklingsfonden, . Den svenska prioriteringen har grundats på att är den institution inom som inriktar verksamheten på de fattigaste länderna genom att bidra med räntefria lån med förmånliga återbetalningsperioder och gåvobistånd.63 62Uppgift från vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 63www.regeringen.se; Pressmeddelande . 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE I en utredning som har genomförts på uppdrag av framhålls att antagligen är den mest effektiva multilaterala kanalen.64 Vid en intervju har framkommit att denna uppfattning grundas på de resultat som man har åstadkommit inom sitt verksamhetsområde. Särskilt inom områden som ekonomi och infrastruktur finns en god kompetens. har en fördel av att ingå Världsbanksgruppen. Gruppen har stora ekonomiska resurser eftersom man har en finansieringsmodell med en administrativ avgift på de lån som erbjuds. De finansiella volymerna som man hanterar gör att bankerna är mindre beroende av givarnas godtycke än flertalet FN- organ.65 Världsbanksgruppen har till sitt förfogande en kader av högutbildad personal på alla nivåer i organisationen som innebär att en stor del av forskning om utvecklingsfrågor sker inom banken. Resultatet av forskningen kan relativt snabbt omsättas i praktiken. Jämfört med organ inom FN-systemet har haft bättre möjligheter att rekrytera den personal som man bedömer är mest kompetent. Organ inom FN-systemet behöver anpassa sin personalrekrytering till formaliserade geografiska hänsynstaganden.66 Även övriga företrädare för framhåller som ett exempel på en organisation som har en väl fungerade verksamhet. De svenska bidragen har därför ökat betydligt. Stödet kommer att uppgå till . Merparten av bidragen, , utgår till IDA:s reguljära verksamhet. Därutöver har lämnat extra bidrag till som totalt uppgick till 1,8 miljarder, varav var ett ovillkorat bidrag och var ett villkorat bidrag. Skälet till de extra bidragen till är att inte ville ha en alltför hög utgångsnivå när det gäller bördeandelen inför nästa påfyllnadsförhandling. Genom att tillskottet skedde genom ett extra bidrag blir ökningen av den svenska bördeandelen inför framtida påfyllnader begränsad. Det villkorade bidraget är kopplat till ett initiativ som tillsammans med har tagit i IDA:s fjortonde påfyllnadsförhandling. Initiativet innebär att ska genomföra insatser för att harmonisera och samordna sitt stöd med andra givare. Därutöver ska se över de villkor som institutionerna har för sina låneprogram på landnivå. ska visa att resultat har uppnåtts inom dessa områden. Sammantaget är den enskilt största bidragsmottagaren av de svenska multilaterala biståndsmedlen. Det gäller för reguljärt stöd och troligtvis också för multibi-bistånd.67 I Sidas rapport om det multilaterala arbetet har man kommenterat de ökade bidragen till . Man menar att denna fråga måste uppmärksammas mer än vad man har gjort. Vad som först förefaller vara en positiv utveckling kan på få negativa konsekvenser. 64Jan ; PGU och utvecklingssamarbetet, dnr 2005/47245. 65Uppgift från vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 66Uppgift från vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 67Sida har inte fördelat stödet till Världsbanksgruppen på olika organisationer. 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE