rfr · GT0WRFR3 · 2006-01-01 00:00:00 — Kontrollanterna skall kunna redogöra för precis vad de tycker skall vara annorlunda och hur. De skall inte bara se sig själva som anställda för att hitta fel utan också se möjligheter.53 Från projektet uppges att inom rennäringen upplever förädlingsföretagen ofta att kontrollen är till för att stjälpa, inte för att hjälpa: Kontrollanterna säger inte hur man skall göra, bara vad man inte skall göra. Tillsynen är inte enhetlig och konsekvent har vid olika tillfällen fått kritik från för att centrala myndigheter inte kan se till att tillsynen tillämpas lika i hela landet. Från pekas på att det är en skillnad mellan och många andra länder. Medan tillsynen i många andra länder sköts av en övergripande central myndighet är den i uppdelad på en stor mängd aktörer, bl.a. alla kommunerna. I den enkätundersökning som SLU och Nordlandsforskning genomförde 2001 svarade av småföretagen att olika tillsynsmyndigheter tillämpar regelverket olika vad gäller lokalkrav. Ungefär hälften av företagen ansåg att tillämpningen var olika vad gäller avgifter och egenkontroll. 54 Även Li har pekat på problemet och framfört att tillsynen borde vara ett helstatligt ansvar för att uppnå en effektiv, likvärdig och konkurrensneutral livsmedelstillsyn i hela landet. En tillsyn som inte är likvärdig inom landet leder enligt Li till osund konkurrens och försvårar även för företag med verksamhet i flera kommuner. I uppföljningen har från LRF framförts att tillsynen skiljer sig mellan kommunerna, både vad gäller utförande och avgiftsfinansiering, och att det vore bättre om t.ex. svarade för tillsynen. Att det är stora regionala skillnader mellan inspektörerna i kompetens, vilja, 53E-brev från Gårdsmejerister. 54I enkätundersökningen var svarsfrekvensen . 2005/06:RFR3 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM erfarenhet och samarbetsvilja framgår också av de intervjuer som har genomförts med företag inom ramen för miljö- och jordbruksutskottets uppföljning. I utredning konstaterade att livsmedelstillsynen inte bedömdes vara effektiv och likvärdig i hela landet. Även i utredning pekades på att tillsynen inte kunde anses vara enhetlig och konsekvent i hela landet. I utredningen framfördes från livsmedelsproducenter att myndighetsutövningen blir godtycklig på grund av dålig kunskap och osäkerhet hos inspektörerna. Dessutom skiftar bedömningen från kommun till kommun och ibland även inom kommunen. Enligt verket drabbar detta småföretagen särskilt hårt med tanke på deras utsatta situation. Under miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har framfört att verket vidtagit åtgärder för att öka likvärdigheten i tillämpningen, men att man ännu inte har kommit i mål. beslut med anledning av tillsynspropositionen innebär bl.a. att kommunerna får möjlighet att samverka kring tillsynen. När det gäller kompetenshöjande insatser för inspektörerna är en utbildningssatsning kring riskbaserad systemtillsyn på gång, vilken bedöms komma att nå de flesta inspektörerna i landet. tar vidare fram vägledningar till EG:s förordningar. Från Li har i uppföljningen framförts att en väl fungerande tillsyn ligger i näringens intresse. Li anser att de förändringar som har genomförts för att förstärka livsmedelstillsynen är helt otillräckliga för att åstadkomma effektiv och likvärdig tillsyn i hela landet. Li har även betonat vikten av att livsmedelsinspektörerna kommer att tillämpa det nya regelverket likvärdigt över hela landet. redovisar hur livsmedelskontrollen fungerar. Enligt verkets allmänna råd bör varje anläggning inspekteras minst en gång . Av uppgifter från framgår dock att årliga inspektioner inte genomförs på alla livsmedelsföretag. Ett kontrollbesök kan delas in i nio kontrollpunkter. Om man vid ett kontrollbesök behandlar minst fem av dessa punkter räknas det som en inspektion, i annat fall som ett övrigt kontrollbesök. Av statistik framgår att anläggningarna fick i genomsnitt 0,64 kontrollbesök per anläggning och år varav 0,43 inspektioner.55 I t.ex. uppges att årlig tillsyn sker på de större livsmedelsföretagen, men på små företag som inte har några problem sker tillsynen vartannat eller . avsätter en heltidstjänst till att gå igenom alla livsmedelsföretag, och koncentreras tillsynen på något annat område än livsmedel. Två typer av tillsyn bedrivs dels systemtillsyn där kvalitetssäkringssystemet (system för egenkontroll) vid livsmedelsföretaget (dokument och rutiner) undersöks, dels traditionell tillsyn 55 SOU 2005:44. 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM 2005/06:RFR3 där inspektörerna går runt i lokaler och ser efter om det fungerar i verkligheten. Den årliga avgiften för provtagningar och undersökningar tas ut oavsett om provtagning sker eller inte. Statistik från om inspektioner och kontrollbesök visar att kontrollfrekvensen skulle behöva fördubblas för att leva upp till allmänna råd om att varje anläggning bör inspekteras . En särskild utredare har i betänkande SOU 2005:52 framfört att livsmedelskontrollen i många kommuner inte är prioriterad. Från Li har i uppföljningen framförts att livsmedelsföretagen vill ha tillsyn de vill veta om de ligger rätt till. Eftersom företagen betalar för den offentliga kontrollen vill de också att den utförs, har hög kvalitet och är likvärdig. Li menar att övergången till systemtillsyn är bra, men att det görs endast i varierande grad i kommunerna. Flera företagare har uttryckt sig positivt om övergången till ökad egenkontroll. En företagare i påpekar att egenkontrollprogrammen är dyra i början, men att de leder till lägre kostnader. Den höga initiala kostnaden kan upplevas som en tröskel av nya småföretagare. Företrädare för Li menar att egenkontroll i princip är bra, men att det också innebär mycket arbete för t.ex. de små bageriföretagen att dokumentera egenkontrollen. Tillstånd för livsmedelslokal och § 16-tillstånd I en enkätundersökning framkom att av de svarande småföretagen ansåg att lokalkrav innebär svårigheter eller hinder, medan drygt hälften av företagen inte ansåg det.56 I utredning framfördes från livsmedelsproducenter synpunkter på regelverket kring livsmedelslokaler, t.ex. krav på toalett när verksamhet bedrivs endast per dag. Föreskrifter inom området bygger enligt dock på EG-direktiv, och det finns bara möjligheter till nationella lättnader från kraven på vissa produktområden. Det framfördes även att myndigheternas krav på lokaler slår hårt mot fäbodar. Några ansåg att lagstiftningen alltför mycket tar fasta på lokalkraven i mejerierna i stället för krav på slutprodukten. Från uppges att eftersom fäbodar vanligtvis inte har lokaler gäller inte lokalkraven. I stället ges § 16-tillstånd. I utredning konstaterades vidare att s.k. § 16-tillstånd för att få sälja livsmedel utomhus till allmänheten gäller endast i den kommun som meddelat tillståndet. ansåg att ordningen inte var effektiv. I en rapport konstaterade att kravet på tillstånd för tillfälliga, enklare verksamheter tog stora resurser i anspråk för ren administration utan att motsvarande effekter på livsmedelssäkerheten kunde uppnås. 56 , 2001. 2005/06:RFR3 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM I den nu genomförda uppföljningen för miljö- och jordbruksutskottet har bl.a. LRF och företag i framfört att det är ett problem att företagen måste söka s.k. § 16-tillstånd i olika kommuner om man t.ex. vill sälja livsmedel på marknader på olika håll i landet. Tillstånden kostar varje gång, och det är förenat med en administrativ apparat för företagen. Det har visserligen gjorts vissa förenklingar kring § 16-tillstånden, men dessa har enligt tillsynen i inte främst kommit de småskaliga livsmedelsförädlarna till godo. Att det inte längre krävs tillstånd för liten verksamhet vid ett fåtal tillfällen har gynnat t.ex. korvförsäljning vid fotbollsmatcher. För kommunen har förenklingarna av § 16-tillstånden inneburit att tillsynen kan lägga mer resurser på riskverksamheter i stället. Från i län uppges att småskaliga livsmedelsproducenter efterlyser standardiserade ritningar, inklusive ritningar på olika inredningsförslag för livsmedelslokaler. Detta skulle innebära att de enskilda företagen inte skulle behöva gå igenom hela processen själva och att projektstöd inte skulle behöva användas för att ta fram ritningar. Detta kan enligt ses som exempel på vad som skulle kunna ingå i branschriktlinjer. Avgifterna upplevs som alltför höga I flera undersökningar framkommer att avgifter för tillsyn, kontroll och tillstånd upplevs som ett dominerande problem bland företagen. uppmärksammar i en utredning att avgifter är mer kännbara för små företag med liten omsättning än för stora företag. Enligt utredning var avgifter för livsmedelstillsynen den fråga som gav upphov till den största svårigheten för de små företagen. Svårigheterna är i första hand av ekonomiskt slag; från många håll betonades att avgifterna är så höga att det medför stora problem. Någon företrädare för småskaliga slakterier framförde också att kostnadernas storlek berodde på vilken distriktsveterinär som förordnas som besiktningsveterinär. Eftersom taxan är timbaserad blir det dyrare med en veterinär som tar på sig. I utredning pekades det vidare på att reglerna som kräver analys av prov vid ackrediterade laboratorier innebär stora kostnader för småskaliga slakterier. Enligt SLU:s enkätundersökning ansåg knappt hälften av de småföretag som besvarade enkäten att avgifter innebär svårigheter eller hinder för verksamheten. ansåg inte att avgifterna innebär svårigheter. Även i denna uppföljning pekar småföretagen på höga avgifter. Småföretag menar ofta att de i förhållande till stora företag betalar procentuellt mycket mer. Denna syn delas av näringslivsenheten vid som framför att avgifterna är en tung börda för de små företagen. De små företagen har inte så många produkter att slå ut kostnaderna på. Småkom har i uppföljningen framfört att företagen ofta tar upp att små producenter får betala lika mycket för olika tillstånd, kontroller och inspektioner som stora företag. Även Hushållningssällskapen och LRF nämner kostnader för tillsyn, tillstånd etc. som ett stort problem. inser man att någon måste beta- 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM 2005/06:RFR3 la företaget eller skattebetalarna. Från i pekas särskilt på att de obligatoriska kostnaderna för tillsyn är stora för de små företagen. Tjänstemän vid menar att kostnaderna drabbar både näringen och konsumenterna och att effekten blir att konsumenterna i stället väljer andra, billigare produkter. Från kommuner och landsting (SKL) görs bedömningen att de avgifter för tillsyn som företagen betalar inte är av någon avgörande betydelse för företagens ekonomiska utveckling. SKL anser att företagen måste stå för de kostnader som en förbättring och förstärkning av tillsynen innebär. Li menar att intäkterna från livsmedelstillsynen och vilka faktiska kostnader som finns för denna måste redovisas på ett tydligt sätt. Li menar också att staten skall fastställa tillsynsavgifterna för den tillsyn som utövas av kommunerna. KCF framför att tillsynsavgifterna sammanlagt har ökat kraftigt och att det borde undersökas var i tillsynsorganisationen som kostnaderna kan sänkas i syfte att sänka avgifterna. revisorer har framfört att avgiftssystemet bör skapa incitament för verksamhetsutövare att följa gällande regler. Det skall också ge tillsyns- myndigheterna förutsättningar att kontrollera att företagen följer dessa regler.57 Nytt avgiftssystem för köttbesiktning Den särskilde utredaren som har sett över avgiftskonstruktionen för bl.a. livsmedelstillsynen har uppmärksammat att det från köttbranschen länge har framförts kritik mot ökade kostnader för besiktningsverksamheten. hade de 25 slakterier som står för av slakten en årlig avgiftshöjning på i genomsnitt ca 10 %.58 Det nya systemet för köttbesiktningsavgifter som införts stegvis innebär sänkta kostnader för de minsta slakterierna. Föreningen kontrollslakterier ser positivt på att besiktningsavgifterna har sänkts i och med det nya avgiftssystemet. Företrädare för har i uppföljningen däremot framfört att det är fel att de något större slakterierna skall betala tillsynen för de allra minsta slakterierna, vilket enligt KCF har blivit effekten av det förändrade avgiftssystemet. Som exempel på höga kostnader anges från KCF ett litet större men ändå småskaligt slakteri där kontrollkostnaderna utgör av de rörliga kostnaderna. Från menar man dock att resekostnader för småskaliga slakterier betalas med anslagsmedel och inte av de större företagen. Enligt verket beror avgiftshöjningen för slakteriet i exemplet snarare på en omfördelning inom gruppen storskaliga slakterier. har uppmärksammat att det nya avgiftssystemet kan innebära en viss tröskeleffekt. Slakterier som hamnar över en viss produktionströskel måste ha en hel veterinärtjänst och drabbas av en kostnadshöjning. 57Förslag till 2001/02:RR19. 2005/06:RFR3 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM Problem för kommunerna att finansiera livsmedelstillsynen pekar i en utredning på olika negativa faktorer med avgifter. En sådan faktor är att avgifter kan minska effektiviteten genom att kravet på motprestation styr verksamhetens inriktning i alltför hög grad. Enligt verket är risken stor att tillsynen inte riktas mot problemen och därigenom förlorar i effektivitet. Verket pekade också på att avgifterna medför administrationskostnader. Verket uppskattade att de administrativa kostnaderna för den årliga tillsynsavgiften uppgick till av det årliga avgiftsuttaget. Kommunernas livsmedelstillsyn är både avgifts- och skattefinansierad. Från kommunerna har framförts att man har svårt att finansiera tillsynen. Att genomföra tillsynen i ett litet företag tar nästan lika mycket tid som tillsyn i ett stort företag (resor, genomgång av företaget, rapportskrivande). Provtagningsavgiften finansierar i praktiken en viss del av tillsynen. Tillsynen i ser behov av mer avgiftsfinansiering, medan tillsynen i menar att grunden borde vara att tillsynen är skattefinansierad, men kostnaden vid uppföljning av brister borde bekostas av företaget. Olika finansiering i olika länder kan snedvrida konkurrensen En särskild utredare har i ett betänkande konstaterat att företag i en medlemsstat med uteslutande avgiftsfinansierad kontroll lever under sämre konkurrensvillkor än där skattefinansiering råder. konstaterar utredaren att den avsikt är att den svenska kontrollen i sin helhet skall vara avgiftsfinansierad.59 Li har i en rapport framfört att finansieringssystemet för tillsynen av konkurrensskäl måste överensstämma med det i övriga EU-länder. Företagare kan uppleva det som krångligt och komplicerat att ansöka om statliga bidrag, kanske till och med så krångligt att man avstår från att ansöka om stöd. I och redovisas att av de företag som svarade på enkätundersökningen hade sökt ekonomiska stöd och att inte hade sökt något stöd. Av samma rapport framgår att av de företag som i enkätundersökningen har angivit varför de inte har sökt stöd för småskalig livsmedelsförädling har av företagen angivit att det var krångligt. har angett att det inte var värt besväret eller att de ville driva företaget utan stöd. Även i utredning redovisades att proceduren att ansöka om medel sågs som besvärlig. 59 SOU 2005:52. 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM 2005/06:RFR3 I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har det pekats på att företagare som söker bidrag menar att blanketterna för t.ex. förädlingsstödet och projektstödet är komplicerade och svåra att fylla i. Särskilt nya företagare upplever att det är krångligt att fylla i blanketterna eftersom de ännu inte är insatta i verksamheten. Från Li har pekats på att det behövs konsulter för att fylla i bidragsansökningar och att det skulle behövas mer rådgivning. kommuner och landsting (SKL) har i ett remissvar bl.a. pekat på problem kring Leader, vars redovisningskrav upplevs som omständliga och krångliga, vilket gör att många drar sig för att nyttja möjligheterna att starta projekt. SKL menar att enkelhet i administration och redovisning måste eftersträvas. Handläggare på håller med om att det finns problem. Från menar man att blanketterna är komplicerade eftersom verket måste lämna många uppgifter i form av indikatorer vidare till EU. Tjänstemän vid har under uppföljningen uppgett att man försöker förenkla stödhanteringen. Bland annat har man övervägt att ställa mindre krav på de små företagen. I det tekniska underlaget för nytt landsbygdsprogram menar att förenklingar i stödsystemen för såväl kunder som administration är en väsentlig utgångspunkt vid utarbetandet av ett nytt landsbygdsprogram för perioden 20072013. Som en del av framtagandet av ett tekniskt underlag för ett nytt landsbygdsprogram har genomfört en inventering av förenklingsmöjligheter utifrån såväl kundsom administrationsperspektiv. I utredning framfördes följande problem rörande stöd till småskalig livsmedelsproduktion. Det framkom att en helhetssyn saknas när det gäller stöden, bl.a. genom att stöden delas upp på länen. Vidare framkom att reglerna för projektstöd betraktades som krångliga. I denna uppföljning har flera aktörer pekat på svårigheter när det gäller att sätta sig in i regelverket för stöden inom miljö- och landsbygdsprogrammet (LBU). En företagare i pekar t.ex. på att investeringsstöd inte kan utgå för förädling av älgkött, vilket är ett problem eftersom företaget använder älgkött i korvtillverkningen. En annan företagare menar att det är ett problem för den småskaliga livsmedelsförädlingen i att regelverket inte utgår från att produkter från skogen ingår som en del i det normala jordbruket. Även i den enkätundersökning som genomfördes av SLU pekade företag på att vissa kategorier verksamheter, t.ex. honungsföretag, inte finns med bland stödberättigade företag. Under uppföljningen har från tjänstemän vid framförts att det finns utrymme för förenklingar inom det nationella regelverket, även om mycket är styrt genom EU. Den sektorsindelning som gäller vid stödgivning är ett område där förenklingar skulle kunna göras att t.ex. inte honung och socker ingår kan vara svårt att förstå för de stödsökande. 2005/06:RFR3 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM Osäkerhet kring utbetalningar av stöd Företag i och LRF har under uppföljningen pekat på att det upplevs som osäkert om och när LBU-stöd till projekt utbetalas. Från LRF uppges att det råder en motvilja bland både organisationer och företag för att söka bidrag från LBU på grund av osäkerheten. I uppföljningen har det från några företag framförts att myndigheternas kontroll i samband med de ekonomiska stöden är alltför omfattande och byråkratisk. Företag i menar att samma fakturor kontrolleras i detalj. Först kontrollerar företagen och sedan kontrolleras av EU. I kontakter med framkommer att det är oklart om företag inom livsmedelsområdet kan ges stöd med näringspolitiska medel. Ett exempel är att ansökningar inom det regionalpolitiska området, som kommer från företag som skulle kunna få stöd från , inte behandlas. Inom programmet Produktutveckling i små företag av varor och tjänster skall dock enligt samtliga företag som uppfyller kriterierna kunna söka, oavsett vilket politikområde de tillhör.60 I uppföljningen har projektet mat framfört att mycket lite medel går från till livsmedelsområdet. Enligt Regional mat finns det dock enstaka projekt som har fått stöd, bl.a. Gåsamärkning i . Regional mat uppger att man har haft kontakt med kring detta och att motsvarande gäller även för stöd från . () har på regeringens uppdrag genomfört en utvärdering av ett investeringsstöd till livsmedelsindustrin (vidareförädlingsstödet 19951999). I utvärderingen framkom att inga effekter av stöd kunde påvisas. Stödet hade inte påverkat livsmedelsindustrins produktivitet eller råvaruförbrukning. Däremot ansåg i viss utsträckning de företag som fått del av stödet att det hade haft betydelse. Merparten av medlen gick till stora, väletablerade företag, inte till småföretag som har svårt att finansiera sina investeringar. Mycket tydde enligt utvärderingen på att investeringsprojekten i stor utsträckning skulle ha blivit genomförda även utan stöd. I den enkätundersökning som presenteras av och i rapporten svarade 55 av 246 företag att företaget förmodligen inte skulle ha existerat utan stöden för småskalig livsmedelsförädling. 24 företag uppgav att stöden inte hade haft någon större betydelse. 60 E-brev från . 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM 2005/06:RFR3 De intervjuer som genomförts i denna uppföljning visar att aktörerna inom området har delvis olika syn på stöden. I uppföljningen har flera aktörer pekat på att det behövs ekonomiska insatser från statens sida för att stödja den småskaliga livsmedelsproduktionen. har flera aktörer även framhållit vikten av att företagen inom den småskaliga livsmedelsproduktionen kan överleva utan stöd. I uppföljningen har t.ex. framfört att samhällets stöd under uppbyggnaden av företagen har varit avgörande för flera av företagen. LBU-stöden är en förutsättning för att den småskaliga livsmedelsproduktionen skall kunna konkurrera med de storskaliga producenterna. LRF menar att LBU-stöden är bra och att de bör förbehållas lantbruket och landsbygden, inte gå till tätorter. Enligt en företrädare för kan det ligga något i den kritik som framförts mot stödens effekter. Det har t.ex. varit dålig samordning mellan länen man borde dra erfarenhet av andra län. Stöden har både brister och möjligheter. Det är viktigt att stöden kommer de enskilda företagen till del, inte bara går till konsulter etc. Detta är en synpunkt som delas av bl.a. företag i som menar att det vore bättre och billigare om företagen själva fick göra mer. LRF menar vidare att det i stödsammanhang är viktigt att se till hela företagscykeln, inte bara företagsstarten. Från i län framförs att det är för tidigt att uttala sig om vilka resultat i form av nystartade företag som olika insatser har lett till. Man uppger dock att kurser, projektstöd m.m. är mycket uppskattade och att får ett mycket positivt gensvar från deltagarna. Stöden uppges ofta ha en positiv påverkan på de företag och de personer som får stödet, men att det inte har en så stor generell påverkan eller långsiktig effekt. Det konstateras vidare att antalet lantbrukare som faktiskt nystartar eller utvidgar småskalig verksamhet är begränsat, trots generösa bidragsmöjligheter. i län menar att de statliga och kommunala insatserna i länet har medfört ett ökat intresse för egen förädling och försäljning samt en ökande insikt om vad det innebär. menar att de projekt som drivits i länet, bl.a. Mälargårdar och ett småskaligt slakteriprojekt, har gett erfarenheter som kan användas för att på ett effektivt sätt hjälpa nya företagare med kunskap. Hushållningssällskapen menar att staten behöver hjälpa den småskaliga livsmedelsproduktionen genom LBU:s investeringsstöd. är det viktigt att tydliga krav ställs på företagen. Man menar vidare att det borde vara en mindre stark koppling till lantbruket och mer handla om landsbygden. Från Småkom har framförts att man är mycket positiv till de statliga ansträngningarna för att främja småskalig livsmedelsproduktion av hög kvalitet. I uppföljningen har några aktörer uppmärksammat att det kan vara svårt att utvärdera de ekonomiska stödens resultat. Hushållningssällskapen menar att staten bör vara tydlig med vad den eftersträvar och sedan göra uppföljningar av t.ex. skapade sysselsättningstillfällen. Liksom flera andra aktörer pekar 2005/06:RFR3 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM man på att det dock är svårt att följa upp resultaten eftersom statistiken är dålig. Problemet uppmärksammas i och där det konstateras att effekterna av olika projektstöd kan vara svåra att mäta. En orsak till detta är svårigheterna i statistiken. Därtill kommer att de övergripande målen för strukturfondsprogrammen och LBU är olika.