rfr · GT0WRFR4 · 2006-01-01 00:00:00 — (): Min fråga knyter an till inledning och hans konstaterande att inte styr riket utan att regeringen gör det. Det är en sanning som får upprepas ibland även i riksdagsarbetet. Jag tänker på fallet med Hebys länstillhörighet och liknande. Nåväl, det var inte det som jag skulle fråga om utan mer om hur detta förhåller sig till och då i synnerhet KU:s granskning av enskilda regeringsbeslut i efterhand. När vi i KU ska försöka definiera vår uppgift brukar vi säga ungefär följande: Vi granskar inte om regeringen fattade rätt beslut utan om regeringen hade rätt att fatta det beslut som den fattade. Men den distinktionen går inte alltid att upprätthålla. debatterade vi KU:s granskningsbetänkande, bland annat om utvisning av två personer till . Där konstaterade KU att regeringen inte bort godta den så kallade garantin från och att de två männen inte borde ha avvisats. Det var en granskning av ett uttalande om själva sakinnehållet i beslutet. Vi har ingen kritik mot regeringen vad gäller dess legala rätt att fatta detta beslut, annat än i förhållande till internationell konvention, i och för sig. Min fråga är : Kan använda granskningen i efterhand så att säga kringgå förbudet, om det nu är ett förbud, att styra regeringen i detalj? Bör man vara mer försiktig än vad KU har varit med att uttala sig om vilket beslut som regeringen faktiskt borde ha fattat? Eller är det tvärtom så att granskningen i efterhand får tolkas på ett helt annat sätt och att det därför är helt i sin ordning och att KU kanske i större utsträckning också bör bedöma det substantiella innehållet i de fattade besluten? (): Jag skulle vilja gå vidare lite grann när det gäller det som har varit inne på att granskningen fokuseras på misslyckanden kan ge en sned bild och generella lärdomar, och kunskap kan fordra annan granskning och andra händelser som KU kan granska. Vi upplever också att anmälningarna från riksdagsledamöter till KU ökar i omfattning. Jag skulle vilja ha en liten fundering från : sin tid åt rätt saker? Sådana här saker tar ju mer och mer tid. Men det kanske är KU:s huvuduppgift, eller finns det andra saker som vi borde lägga mer tid på än vad vi gör ? Jag har en fråga till också när det gäller att regeringen har rättsliga möjligheter att regera mer än vad den gör. Borde regeringen styra sina myndigheter på ett annat sätt och kanske mer än vad man gör ? Man är ju lite försiktig. Och som sade har vi inte ministerstyre, utan det är regeringen tillsammans som fattar beslut. Men borde man kanske ändå ha en annan styrning än ? REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 (): Jag är också lite förvånad över den stora frihet som ger regeringen att gå emot . Jag grundar den förvåningen på tre olika saker. Det finns i svensk organisationskultur, folkrörelser, fackliga rörelser och andra, en ingrodd föreställning om att en styrelse verkställer årsmötets intentioner och beslut. Och när man talar om för allmänheten att regeringen inte vill göra som sade, då blir den mycket förvånad och undrar vad det är för ordning eftersom det inte stämmer med hur svensk organisationskultur faktiskt fungerar i övrigt. Sedan visar det sig att även om uttrycker sig i väldigt hovsamma ordalag och säger att man för regeringen tillkännager som sin åsikt någonting, så förväntar sig trots allt att regeringen ska följa dessa önskemål som om det vore ett verkställande organ. Hebyfallet är ett strålande exempel på detta, där regeringen trots en viss inledande istadighet ändock kom fram till beslutet att skulle byta län. I och för sig är det inte så märkvärdigt eftersom vi beslutar om var vartenda militäretablissemang ska ligga. Och indelningen av län och kommuner är egentligen mycket viktigare. Mitt sista argument är naturligtvis risken för misstroendevotum om regeringen inte följer önskemål. Har man en gång brutit igenom med ett sådant misstroendevotum är ju frågan avgjord. Därför undrar jag: Är det ändå inte lika bra att regeringen finner sig i att följa beslut såsom ett verkställande organ? Ordföranden: Jag har fyra punkter som jag vill ta upp. Först vill jag vända mig till . Det är inte enbart så att har tappat makt i förhållande till regeringen när det gäller EU-frågor. har också vunnit makt på utrikespolitikens område. I praktiken går man igenom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i och även i utrikesutskottet. Och det har blivit ett oerhört mycket större inflytande för ledamöter i den delen. När det gäller det andra som jag vill ta upp vänder jag mig till . Det gäller mordet på . KU har att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Jag var inte med i KU , så jag talar därför inte i egen sak här. Men jag misstänker att man förmodligen inte såg vari detta bestod. Var det något regeringsärendes handläggning och statsråds tjänsteutövning som skulle granskas i samband med mordet på ? Du som har granskat det vet väl mycket mer, och du kanske har ett svar på den frågan. Men jag misstänker att det förmodligen var det förhållningssättet från KU:s ledamöter som gjorde att man tyckte att man inte hade någonting att granska just i den delen. Att det är en stor händelse i största allmänhet måste ändå ha en relation till själva uppgiften. Det tredje som jag vill ta upp var inne på. Om vi tar exemplet med granskningen av utvisningen av de två personerna till 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT har KU fem mycket distinkta områden för en mycket tydlig och skarp kritik på avgränsade områden. Men till slutsatsen ligger implicit att man måste ändra sig på dessa punkter. Även om KU inte kan ge förslag för framtiden eftersom granskningen formellt sett inte har den inriktningen, är det likväl en mycket tydlig signal till regeringen att inte göra på det sätt som har kritiserats. I praktiken får det en mycket bestämd framåtriktande effekt trots att man granskar det förflutna. Slutligen något beträffande regeringens roll. Regeringen styr riket. Men regeringens roll att styra riket är inte särskilt kraftfull. Egentligen är regeringens huvudsakliga politiska makt att vara förslagsställare till . Tänk er en regering som inte fick framställa propositioner. Det skulle bli en ganska svag regering. Det skulle inte vara särskilt stort intresse för en sådan regering, även om den hade visst utrymme för utnämningar och visst spelrum inom ramlagar och så vidare. Men dess roll är framför allt såsom förslagsställare till . Då är det ändå på något sätt ett beredande utskott, om man nu skulle använda det, till . Då kommer man in på frågan: Har tillkännagivanden då inte en funktion just där? Det är ju ändå i relation till eget arbete. Och det är ju där som de centrala tillkännagivandena ligger. Man vill ha ett förslag på ett visst område för att i sedan kunna behandla det. Och regeringen är det förvaltningsorgan som ska bereda förslag. Vi vill ju normalt sett inte att ska bereda förslag vi gör det bara undantagsvis utan vi vill att regeringen och ska göra det. Det är detta som jag tycker är det centrala. Om man skulle ha den begränsningen att regeringen skulle styra riket utan rätt att framställa propositioner, så skulle det inte bli så mycket kvar av regeringsmakten. Var så goda. Detta var något att bita i. : Då kan jag börja med det sista. När jag beskrev vad jag menar med att styra riket hade jag som ett element i det just rätten att väcka initiativ i och att det är en del av regeringens roll. Och det är en väldigt central roll och kanske den viktigaste, precis som du säger, för att kunna genomdriva en politisk inriktning. kommer förslag som ett resultat av en riksdagsbeställning som man har fått som ett tillkännagivande härifrån om att vill ha förslag av ett visst innehåll eller med en viss inriktning. Min poäng var egentligen bara att säga att regeringen rättsligt sett har rätt att säga nej. Men artigheten kräver nog egentligen att man svarar. ska regeringen leverera en skrivelse till där man berättar vad man har gjort med anledning av dessa olika tillkännagivanden. Där står det väl ofta bara att ärendet bereds. Och det kan vara ett sätt att möjligen dölja att man krumbuktar sig och inte vill bereda ärendet men ändå gör det. Man låtsas att man jobbar med saken. Det gör man kanske just för att man inte törs säga nej. Men den rätten skulle man egentligen ha. Men det är klart att man bör svara på en framställning från . REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 Jag vill också säga att jag ser den här liknelsen med regeringen som en sorts styrelse i förhållande till årsmötet som felaktig. Det är inte det som regeringsformen ger uttryck för, utan regeringen har en egen roll. Styrelsen kan så att säga inte sparka årsmötet, men regeringen kan faktiskt sparka och utlysa nyval om den menar att den har en fråga som den vill gå till väljarna med. Och om det finns möjlighet till misstroendeförklaring handlar också om huruvida det finns ett realistiskt alternativ till den sittande regeringen. Det borde regeringen kunna lägga i en vågskål när den bedömer om den vågar säga nej eller inte. Om en sittande regering avgår får följande fråga ställas: Finns det i den konstellation som man ser i då något alternativ? Är det någon som kan ta över regeringsmakten? Om det inte är det borde regeringen i så fall också kunna sträcka på sig lite mer och känna att den sitter säkrare i sadeln än vad den annars skulle göra. Vad gäller frågan om det var rätt beslut eller om man har rätt att fatta beslutet, är det väl riktigt att man granskar om regeringen har rätt att fatta de beslut som den fattar. Men en rättslig granskning innefattar nog också om beslutet materiellt sett var möjligt att fatta. De rättsliga reglerna ställer inte bara krav på formen utan ibland också på innehållet i beslutet. Och där kan man mycket väl hamna i att man säger att regeringen hade visst rätt att fatta beslutet men att man inte fick fatta ett beslut som såg ut som det som blev. Och det kan till exempel vara därför att det strider mot annan lagstiftning eller att det strider mot folkrättsliga åtaganden. Jag ser nog inte att KU:s granskning av enskilda fall blir ett problem om man bara granskar utifrån rättsliga utgångspunkter. När det gäller om regeringen borde styra sina myndigheter mer, är det nog samma sak, alltså att regeringen har rätt att styra mer än den faktiskt gör. Det är väl en fråga om hur mycket tid man orkar lägga ned på att styra myndigheterna. Men myndigheterna är ju så att säga regeringens verktyg för att genomföra den politik som man vill ha genomförd. Där är det väl olika på olika områden hur mycket man borde styra. : Jag ska först säga någonting om fråga om hur man ska se på prickningssystemet. När det gäller de formuleringar som nämns här, om i vilken grad de är anmärkningsvärda och så vidare, så är det en form av betygssystem när utskottet bedömer regeringen. Men problemet med era granskningar är att ni egentligen inte har något annat sanktionssystem än att just sätta betyg. Ni har inget annat maktmedel än misstroendeförklaringar. Men någonting som faktiskt förvånansvärt sällan förekommer i är misstroendeomröstningar om enskilda ministrar. Detta kan man faktiskt utnyttja. Vid de tillfällen som detta har förts på tal har statsministern ställt sig bakom den enskilde ministern, och sedan har frågan handlat om hela regeringen. Men där finns det i alla fall en öppning. 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Skulle man kunna införa någon annan typ av sanktionssystem? Nej, jag tror faktiskt inte det, utan det är precis som var inne på, nämligen att det fungerar ungefär som i en förening. Man väljer styrelsen. Sedan får man uthärda att leva med den styrelsen tills man väljer en ny. Och det är ju så att regeringen har stöd av en majoritet av parlamentet även när den inte sköter sig på alla punkter. Tyvärr är det så. och har ställt ungefär samma fråga om vilken typ av ärenden som ska bli föremål för granskning, och om jag föreslår att någon annan typ av ärenden ska anmälas. Gör KU rätt saker? Det kan jag nog inte riktigt svara på helt och hållet eftersom jag inte har full kontroll över vad ni gör . Men jag skulle vilja föreslå att en viss typ av händelser ändå kommer högre upp på er agenda, och det gäller den typ av krishändelser som jag har studerat och som är stora i sig, och där man inte kan säga att det finns en minister som har misskött sig. Tvärtom kan det vara så att ministern faktiskt har skött sig men att händelsen i sig är av så pass stor vikt att det skulle kunna vara värt att granska den ändå. Är det så att ert bord är fullt med granskningsärenden av oviktig natur och så vidare? Det är mycket möjligt att det har blivit så i . Ett förslag är faktiskt att ni åker på besök till andra länder och ser vilka granskningssystem de har. Det är nämligen ganska vanligt att parlament har mer granskningsmakt gentemot regeringen än vad vi har i . fråga om varför det inte blev någon utredning i . Formellt sett kanske detta inte var något ärende. Nej, det är mycket möjligt att det inte finns någon strikt formell grund. Men en av mina poänger är: Måste det verkligen finnas en paragraf att luta sig mot om man ska inleda en undersökning? Räcker det inte med att man kan se att detta är en viktig händelse där det skulle kunna vara så att företrädare för regeringen träder över gränsen för vad som sägs i 11 kap. 7 § regeringsformen? Det skulle kunna vara så. Men varför ska jag som enkel medborgare ute på gatan bara sätta min blinda tillit till företrädare i regering och riksdag? Ska man inte begära att ni också ska visa att ni verkligen sköter er? : Det var kanske bara en fråga som direkt ställdes till mig, och det var den som vi förut var inne på om prickningarna och formuleringarna där. Av förstår jag att även KU:s ledamöter ibland har lite svårt att förstå innebörden i de här formuleringarna. Därför skulle jag kanske föreslå att man överger de formuleringarna och i stället för betygssättningen skriver om vad det är man kritiserar. Sedan tänkte jag göra ett litet påpekande om detta med tillkännagivanden, detta med anledning av vad sade. Kanske ska man göra skillnad när tillkännagivanden görs på lagstiftningsområdet. Där har ju egen makt. kan lagstifta i vilket ögonblick som helst. Det blir en åtgärd av bekvämlighet, kan man säga, att vända sig till regeringen eller en åtgärd därför att man vill få hjälp med utredningsresurser som man REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 själv inte har i . Därför tycker jag väl att man får fästa särskilt avseende vid att de tillkännagivanden uppfylls som görs på det området, redan av det skälet så att säga att medlet ju kan ligga i att annars gör det själv, med egna resurser. Jag ska kanske erinra om att bakgrunden till de här tillkännagivandena är den gamla regeringsformen där regeringen eller Kunglig Majestät hade en på konstitutionen grundad rätt att lagstifta på vissa områden. kunde bara ägna sig åt uttalanden. Ordföranden: finns det någon som inte är ledamot av KU men som vill ställa en viktig och intelligent fråga. Ingen tycks ta chansen att få en viss fråga belyst. KU genomför vad vi kallar för höstgranskningar, mera systematiska granskningar, men inte av en händelse utan av ett område. Vi granskar till exempel tillväxt och sätt att administrera sig självt. Vi har också utnämningsmakten och hur den frågan hanteras. Vi har kommittéväsendet, och vi har aktbildning. Det låter kanske inte så upphetsande, men det handlar om hur regeringen dokumenterar sitt eget, och i det fall vi granskar , relationerna till statliga företag. Vi har en mängd sådana saker. har vi uppemot åtta eller tio olika områden. Tyvärr väcker de ganska liten uppmärksamhet. Det beror kanske på att det ofta råder enighet. Därmed blir det inte en politisk strid kring det hela. , det här med att gå ifrån det generella är något som vi faktiskt redan har gjort. Vår kritik är ganska precis i sak. Den kan vara mycket skarp i sak utan att man för den skull sedan behöver dra nästa slutsats. Sanningen är väl dessutom och det bör vi komma ihåg att om man har en ordning där ett statsråd egentligen som statsråd individuellt inte har något att säga till om utan det är regeringen som har något att säga till om, är det svårt att utdela kritik som inte träffar hela regeringen om man nu som statsråd inte har gjort något fel och så att säga överträtt det hela. Men om man som regering har gjort det träffar det hela regeringen. Vi bör komma ihåg att så är det i vårt styrelseskick. Vi konstaterar att regeringen visserligen kan avsätta , men den kan inte avsätta folket. Det är vi tacksamma för. Med dessa ord går vi till kaffepaus för att sedan återsamlas . Tack ska ni ha! Vice ordföranden: Ni är välkomna till den andra delen av seminariet om regeringsmakt och kontrollmakt. Man kan möjligen säga att vi nu går in på den del av kontrollverksamheten där politikerna, i varje fall i själva utövandet av kontrollen, inte spelar så stor roll. Jag tänker på JO, med den långa traditionen, och den nyskapade , där en bärande tanke vid tillkomsten, i varje fall från dem som var hetast tillskyndare till detta, var att politikerna i form av revisorer inte längre skulle utöva den direkta 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT revisionskontrollen utan det skulle ske i den fristående om vars inrättande var enig. Vi har också en representant från här. Lite översiktligt kan det kanske sägas att man där har mer en kombination av saklig revision, eller revision utförd av sådana som är yrkesrevisorer, och att politikerna spelar en något annorlunda roll i hela processen, i varje fall innan revisionsdokumentet kommer till . Det ska bli intressant att höra om de olika delarna. Jag lämnar först över ordet till . , justitieombudsman: Då skulle vi gå över från de övergripande principerna till den handfasta verkligheten. Jag avser att utnyttja min tilldelade tid till en kort beskrivning av JO:s verksamhet för att därmed illustrera hur JO kan användas i utövande av sin kontrollmakt. För säkerhets skull ska jag också säga att jag har lång erfarenhet av riksdagsarbete och kort erfarenhet av JO-arbete. Jag utgår från att huvuddragen i är kända och nöjer mig här med att som hastigast nämna att det finns fyra ombudsmän som är valda av . Alla har olika ansvarsområden. Varje ombudsman har sin egen avdelning som består av ett tiotal medarbetare. De flesta är jurister i domarkarriären. Hela den offentliga förvaltningen står under JO:s tillsyn. Och någonting som jag tror är väldigt viktigt för allmänheten är att handläggningen hos JO inte kostar någonting. Hit kan man vända sig med frågor och klagomål utan att behöva ta ekonomiska hänsyn. JO:s tillsyn är extraordinär. JO griper alltså in på förekommen anledning. Anledningen kan till exempel vara en anmälan från en privatperson som tycker att hans eget ärende hos en viss myndighet inte har handlagts på ett bra sätt eller en uppgift i massmedierna som tyder på att en verksamhet inte sköts enligt förvaltningslagens regler. Jag tog till exempel ett initiativ för sedan när i stora annonser förklarade att verksamheten var stängd för byte av datasystem. Frågan är om faktiskt stängde eller om man hade öppet i den omfattning som förvaltningslagen som minimum kräver. Den frågan är inte färdigutredd . I regeringsformen slås det fast att JO är en del av kontrollmakt. På vilket sätt kontrollen ska utövas preciseras i riksdagsordningen och i JO:s instruktion. Uppdraget går ut på att se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter iakttar regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. JO ska också bevaka att medborgarnas mänskliga rättigheter i kontakten med myndigheterna respekteras. I huvudsak handlar det om att se till att handläggningen ute på myndigheterna sker på ett korrekt sätt. Det kan ju låta ganska klart. Ändå tycker jag att det finns anledning att ställa frågan: Vad är egentligen JO:s uppdrag? Är uppdraget att vara allmän- REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 hetens klagomur eller är det att vara förlängda arm in i den offentliga förvaltningen? Personligen är jag inte benägen att se mig själv som en klagomur. Jag vill hellre se mig som öra mot marken. I mina beslut återger jag det jag hör. kan skapa sig en god bild av mullret i folkdjupet genom besluten. Den första frågan är då hur jag hör att det mullrar. Jo, det gör jag genom att läsa de anmälningar till JO som allmänheten gör. Att ta ställning till dem är den främsta arbetsuppgiften. Det senaste verksamhetsåret tog JO emot 5 600 nya ärenden. Det fattades ungefär lika många beslut. Ungefär hälften av ärendena skrevs av utan åtgärd och den andra halvan utreddes i större eller mindre utsträckning. Sammanlagt ledde av alla ärenden till kritik, uttryckt i ungefär samma former som KU gör. Det är alltså JO:s normala sätt att uttrycka missnöje på. det kan ju låta som ganska lite muller. Men det är det inte. Det finns två saker som man ska tänka på. Det ena är att JO inte har utredningsplikt. Jag bestämmer själv vad som ska utredas. Jag får till exempel många klagomål på långsam handläggning i . Om det enda felet som syns i anmälan är en allmänt seg handläggning får anmälaren ofta ett svar som går ut på att jag har utrett många sådana ärenden. Långsamheten är ett välkänt problem, och jag tänker inte utreda ett sådant ärende till. Jag kan ändå inte göra mycket åt det, nämligen. Det andra är att också ett avskrivningsbeslut, som det ju blir fråga om när JO inte inleder ett utredningsförfarande, innehåller en verklighetsbeskrivning. Den finns det som regel inte någon anledning att ifrågasätta. Att jag inte utreder en sådan anmälan om som jag beskrev betyder inte att handläggningen hos i och för sig är bra. Det är inte en slutsats man kan dra. Man kan bara dra slutsatsen att det inte har funnits anledning att utreda just den frågan, till exempel därför att den redan är utredd. En annan sak är att många anmälningar skrivs av hos JO därför att anmälaren klagar i sak. I sak ska klagomålet som regel prövas på annat sätt, till exempel i en förvaltningsdomstol. JO kan inte ändra på en myndighets beslut och tar i princip inte ställning till om det materiella beslutet är rätt eller fel. Men om man vill veta något om tillståndet i förvaltningen har också avskrivningsbesluten, det vill säga den stora halvan av besluten, sitt intresse. Man kan också få veta en hel del om hur allmänheten uppfattar en viss myndighet. När det gäller anmälningar som har föranlett utredning blir besluten av uppenbara skäl fylligare. De innehåller inte bara en redovisning av klagomålet utan också av gällande rätt, av myndighetsföreskrifter och i förekommande fall ett remissvar från den myndighet som berörs. Beslutsmotiveringen blir utförligare och innehåller synpunkter på myndighetens handläggning. Här förtjänar också att nämnas att remissvaren från myndigheterna är en utmärkt informationskälla till vad som händer ute på myndigheterna. 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT beskriver myndigheten det händelseförlopp som har lett fram till klagomålet, och myndigheten gör en bedömning av om handläggningen har haft brister i förhållande till regelverket. Det innebär i sin tur att redan utarbetandet av ett remissvar gör myndigheten uppmärksam på brister i de egna rutinerna. Ett annat verksamhetsområde som också handlar om tillståndet i förvaltningen är de inspektioner som JO företar. Redan med min begränsade erfarenhet vågar jag mig på att påstå att det är vid inspektioner som de stora problemen påträffas. Det beror ju på att det är mest en slump om en enskild person råkar anmäla ett fel eller ett misstag som är systematiskt medan vi vid inspektioner siktar in oss på sådana delar av en myndighets verksamhet som ur JO-perspektivet ska fungera. Vi upptäcker också många konstigheter vid inspektionerna. Det kan handla om att förvaltningslagen inte följs, om bristande förståelse för den materiella lagstiftningen som myndigheten hanterar, om myndighetsföreskrifter som inte är anpassade till gällande rätt eller i största allmänhet om dåliga administrativa rutiner.