urf · GTA5URF1 · 2006-01-01 00:00:00 — När det gäller riksdagsförvaltningens investeringar i mark ligger det tillvägagångssätt som tillämpas av och närmast till hands, dvs. anslagsfinansiering och redovisning under posten Statskapital i balansräkningen. Lånefinansiering skulle innebära att riksdagsförvaltningen får betala ränta på lånet . Till skillnad från och kan riksdagsförvaltningens kapitalkostnad inte föras över till någon hyresgäst. Investeringar i mark bör således finansieras med anslag, och detta bör uttryckligen framgå av ekonomiadministrativa bestämmelser. Eftersom marken används i verksamheten blir detta ett undantag från vad som i övrigt föreslås gälla för anläggningstillgångar som används i verksamheten. Det bokförda värdet av riksdagsförvaltningens tillgångar i byggnader och markanläggningar uppgick till vid utgången av . Byggnader och markanläggningar skrivs av under en ekonomisk livslängd . Ny-, till- och ombyggnader skrivs av som motsvarar byggnadens resterande ekonomiska livslängd. Ordningen med avskrivningstid övertogs från i samband med invärderingen. investeringar i byggnader och markanläggningar anslagsfinansierades fram t.o.m. . lånefinansierades en fastighetsinvestering. finansierades investeringar med både anslag och lån. var huvuddelen av investeringarna lånefinansierade och tillämpas lånefinansiering av byggnader och markanläggningar. totala lån för investeringar i fastigheter uppgick till vid utgången av 2004. Amorteringen av lånen uppgick till och räntan till 2004. Som pågående nyanläggningar fanns redovisat vid utgången av 2004. Detta belopp finansieras från räntekontot och omvandlas successivt till lån efter hand som anläggningarna färdigställs. Anslaget förvaltningskostnader är i anslagsdirektivet indelat i två anslagsposter varav en avser fastighetskostnader. Under denna anslagspost fanns uppfört 2004, och motsvarande belopp finns även uppfört 2005. På grund av de långa avskrivningstiderna och det faktum att riksdagsförvaltningen endast helt har lånefinansierat investeringar i byggnader och markanläggningar kommer den totala lånesumman att stiga väsentligt . Enligt beräkningar gjorda inom riksdagsförvaltningen kommer nyupplåningen för fastig- hetsinvesteringar att vara ca fram . Därefter beräknas investeringsvolymen sjunka. Räntor och amorteringar beräknas totalt uppgå till 2007. Lånen amorteras löpande varför den totala lånesumman inte ökar lika mycket som nyupplåningen. är det s.k. tätskärmsprojektet det största fastighetsprojektet för riksdagsförvaltningen. Projektet syftar till att stabilisera grundvattennivån runt för att långsiktigt säkra trägrundläggning. Detta projekt påbörjades och beräknas vara klart . Projektet beräknas totalt kosta . svarar för av fastighetsinvesteringar (av totalt ). Ett annat projekt av liknande karaktär har varit ombyggnationen och förstärkningen av bankkajen, vilket genomfördes . Detta projekt kostade totalt och lånefinansierades delvis. Bankkajen och tätskärmsprojektet tar således betydande resurser i anspråk, och det är troligt att liknande projekt kan bli aktuella även . Frågan är vilken finansieringsform som är mest lämplig för dessa och liknande investeringar. Investeringarna i bankkajen och tätskärmsprojektet syftar huvudsakligen till att bevara riksbyggnaderna på . Bevarande av dessa byggnader är både en angelägenhet för riksdagsförvaltningen och i vidare bemärkelse för staten. Byggnaderna har i detta avseende vissa likheter med kulturtillgångar, genom att det finns samhälleliga skäl till att bevara dessa byggnader för framtiden. Förvisso förvaltar riksdagsförvaltningen även andra fastigheter som har ett kulturhistoriskt värde, men dessa fastigheter är inte på samma sätt statens angelägenhet. Oavsett vem som äger dessa fastigheter ska kulturvärdena skyddas. Mot bakgrund av att investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna bedöms tjäna vidare statliga intressen än bara de rent verksamhetsmässiga samt det faktum att dessa investeringar tar betydande resurser i anspråk i riksdagsförvaltningens verksamhet bör anslag anvisas för sådana investeringar. har emellertid även andra investeringsprojekt, som exempelvis ombyggnaden av plenisalen och entréer samt anskaffningen av reservkraftanläggningar, som har en direkt koppling till verksamhet. Till skillnad från investeringar i mark, konst och bostadsrätter har sådana investeringar i byggnader och markanläggningar begränsad ekonomisk livslängd. Vid lånefinansiering överensstämmer lånets löptid med den ekonomiska livslängden, vilket innebär att amorteringsbelopp och avskrivningsbelopp blir desamma. Räntan speglar kapitalkostnaden för lånet. Om lånefinansiering tillämpas belastas anslaget med amortering och ränta. An- slagsbelastningen speglar de faktiska kostnaderna för anläggningstillgången. Investeringens kostnader kan därmed ställas mot de löpande personal-, lokal- och driftskostnaderna i verksamheten på ett rättvisande sätt. Genom lånefinansiering tvingas myndigheten också beakta de långsiktiga ekonomiska konsekvenserna av sina investeringsbeslut. Investeringar i byggnader och markanläggningar bör som huvudregel lånefinansieras. Undantag bör dock göras för investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna på , vilka bör anslagsfinansieras. Finansiering på annat sätt För myndigheter under regeringen gäller att en anläggningstillgång som används i verksamheten får finansieras med bidrag från en icke-statlig givare, om ändamålet med bidraget är att svara för hela finansieringen (7 § kapitalförsörjningsförordningen). Även för myndigheter bör det finnas möjlighet att finansiera anskaffningar med donationer eller bidrag i enlighet med givarens önskemål. Expertgruppen anser att detta är en rimlig ordning även när donationen eller bidraget bara delvis finansierar tillgången. Bestämmelserna för mottagande av donationer som föreslås ingå i ekonomiadministrativa bestämmelser måste dock beaktas. Expertgruppen återkommer till frågor om donationer i avsnitt 9. Enligt kapitalförsörjningsförordningen fastställer ränta och andra lånevillkor på marknadsmässiga grunder. En upplysning om detta bör tas in i ekonomiadministrativa bestämmelser. Myndigheten ska använda ett räntekonto i för de medel myndigheten disponerar för sin verksamhet. Rörelsekapital i myndighetens verksamhet får finansieras med kredit på räntekontot. Krediten får uppgå till högst av de anslagsmedel som anvisats och som myndigheten disponerar för sin verksamhet, om inte beslutar annat. beslutar om ränta och andra villkor för krediten. Myndigheten får disponera ränteintäkter som uppstår på räntekontot. 21 § Inom en kreditram som fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i . Regeringen får besluta om villkoren för dessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar. Myndigheterna måste kunna finansiera såväl tillfälliga medelsunderskott som omsättningstillgångar, exempelvis fordringar och lager. Detta gäller särskilt de avgiftsfinansierade myndigheterna. Myndigheternas behov av rörelsekapital motsvarar värdet av omsättningstillgångarna minskat med kortfristiga skulder. Sådana tillgångar kan finansieras med leverantörsskulder eller från myndigheternas räntekonton. Det ytterligare behov av rörelsekapital som finns finansieras med krediter i . Med krediter avses här till skillnad från lån att ett högsta tillåtna belopp fastställs medan det faktiska utnyttjandet av krediten bestäms av tillfälliga över- eller underskott. fastställer en kreditram för rörelsekapital. Därigenom behåller kontrollen över den statliga upplåningen. årliga bemyndigande avser inte skilda kreditramar för olika slag av rörelsekapital eller olika myndigheter. fastställer i stället en enda samlad kreditram för rörelsekapital i statens verksamhet. Det ankommer på regeringen att besluta hur stor kredit en enskild myndighet får utnyttja och av vilket slag den ska vara. Regeringen får vidare besluta om de villkor som ska gälla för krediten. Så- dana villkor avser bl.a. den räntesats och de löptider som ska gälla. Har någon myndighet ett osedvanligt stort behov av rörelsekapital och det därför kan finnas skäl att överväga delvis bundna krediter, finns inget hinder mot att även den möjligheten prövas. Myndigheternas räntekostnader ska täckas av medel som de disponerar i verksamheten om inte regeringen beslutar annat. En myndighet kan få ett överskott av likvida medel. Regeringen får besluta om villkoren för sådana medel. Medelsöverskott på räntekonto eller i anslutning till en rörlig kredit leder till att myndigheten påförs ränteintäkter. Dessa intäkter får regeringen besluta att myndigheten ska få disponera. I kapitalförsörjningsförordningen anges i 11 § att rörelsekapital får finansieras med kredit på räntekonto eller med annan kredit i . ska fastställa ränta och kreditvillkor på marknadsmässiga grunder. I ett allmänt råd anges att en myndighet disponerar de ränteintäkter respektive finansierar de räntekostnader som uppstår på räntekontot. Vidare framgår av 13 § att en myndighet som har tilldelats ett räntekonto ska använda detta för de medel myndigheten disponerar i sin verksamhet. Efter ett särskilt beslut av regeringen får även ett annat konto i användas för betalningar. , och har räntekonton med kredit i . En tolftedel av anslagen, med undantag för det under utgiftsområde 1 upptagna anslaget Stöd till politiska partier, överförs till räntekonto. Räntekontokrediten uppgår till av totalt anvisade anslagsmedel som förs till respektive räntekonto. Riksdagsstyrelsen beslutar enligt nuvarande rutiner om räntekontokreditens storlek för riksdags- förvaltningen och för JO medan beslutar om räntekontokreditens storlek för . I budgetpropositionen kommer alla tre myndigheterna att underställa förslag om räntekontokreditens storlek. Myndigheterna disponerar inte några andra krediter i . Som nämnts får regeringen enligt 21 § budgetlagen besluta att rörelsekapital ska finansieras med krediter i . Finansieringsmöjligheten avser alla slag av krediter i och således inte bara krediter på räntekonto. Inom riksdagsområdet förekommer dock inte någon annan kredit än räntekontokredit, med undantag för låneramen. Myndigheternas verksamhet finansieras huvudsakligen med anslag eller med lån. Avgifter svarar för en mycket liten del av finansieringen. Behovet av kreditutrymme för rörelsekapital är därmed litet. För riksdagsförvaltningens del innebär dock fastighetsinvesteringar som är pågående nyanläggningar och där lån ännu inte tagits upp, en belastning på räntekontot. I stället för att förvaltningen ges en särskild kredit i , eller en höjd räntekontokredit, bör detta kunna lösas genom byggnadskreditiv, vilka täcks in av bemyndigandet om låneram. Expertgruppen gör bedömningen att det inte kan finnas något behov av ytterligare krediter. I ekonomiadministrativa bestämmelser bör därmed införas en bestämmelse om att myndigheten ska använda ett räntekonto i för de medel myndigheten disponerar för sin verksamhet. Inom regeringsområdet gäller att räntekontokrediten normalt uppgår till av summan av såväl de räntebelagda anslag som myndigheten disponerar som de beräknade avgiftsintäkter och bidragsintäkter som myndigheten disponerar. Räntekontokreditens storlek beslutas i regleringsbreven. myndigheter tillämpar en något lägre kreditram än myndigheterna under regeringen. Detta beror på att det endast är anvisade anslagsmedel som ligger till grund för beräkningen. Eftersom avgiftsfinansieringen är liten bedöms dock den gällande ordningen vara fullt tillräcklig för myndigheter. Med anvisade anslagsmedel ska endast avses medel som myndigheten disponerar för sin egen verksamhet. Transfereringsanslaget Stöd till politiska partier ska således inte ligga till grund för räntekontokreditens storlek. Räntekontokreditens storlek bör läggas fast i lag, på motsvarande sätt som anslagskrediten. Det finns inga skäl till att särskilt och för respektive myndighet ska besluta om detta förhållandevis tekniska villkor. bör dock ha möjlighet att besluta om annan kreditnivå. Enligt budgetlagen får regeringen besluta om villkoren för krediterna. Re- geringen har i kapitalförsörjningsförordningen beslutat att ska fastställa ränta och andra kreditvillkor på marknadsmässiga grunder. Denna ordning bör även gälla för myndigheter. I ekonomiadministrativa bestämmelser bör som en upplysning anges att beslutar om ränta och andra villkor för krediten. Avslutningsvis bör det av lagen framgå att myndigheten får disponera de ränteintäkter som uppstår på räntekontot. Ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing) får träffas under förutsättning att det, sett över hela den ekonomiska livslängden, leder till en lägre kostnad för staten än anskaffning genom köp. I budgetlagen finns inte några bestämmelser om leasing. I kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) anges i 12 § att ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing) får träffas under förutsättning att det, sett över hela den ekonomiska livslängden, leder till en lägre kostnad för staten än anskaffning genom köp. Vidare gäller att ett avtal om försäljning och återhyra eller återköp eller andra liknande avtalsformer endast får träffas efter ett särskilt bemyndigande av regeringen. Detta krävs även för leasingavtal där hyra eller andra avgifter betalas i eller baseras på annan än svensk valuta. leasar utrustning, främst IT-utrustning åt ledamöterna och partikanslierna. Även tjänstemännens hemdatorer leasas. På motsvarande sätt som riksdagsförvaltningen leasar JO tjänstemännens hemdatorer. leasar kopiatorer, skoputsmaskiner och vattenautomater. En bestämmelse om leasing som baseras på de bestämmelser som finns i kapitalförsörjningsförordningen bör därför ingå i ekonomiadministrativa bestämmelser. I bestämmelsen bör det ställas krav på att leasing ska leda till en lägre kostnad än köp. När den planerade användningstiden sammanfaller med hela den förväntade ekonomiska livslängden, t.ex. vid finansiell leasing, blir leasing av utrustning i regel dyrare än köp för staten. Om myndigheten har möjlighet att köpa utrustningen, t.ex. genom att ta upp lån i , torde det oftast även för myndigheten vara ekonomiskt mer fördelaktigt än att leasa den. I dessa fall bör utrustningen därför köpas. Leasingalternativet kan dock vara fördelaktigt för staten när behovet av utrustning är begränsat i tiden. Några särskilda bestämmelser utöver detta om t.ex. försäljning och återhyra (sale-lease-back) bedöms inte behövas på riksdagsområdet eftersom sådana avtal inte förekommer där. 6.4 Kompensation för ingående mervärdesskatt Myndigheten har rätt till kompensation för belopp motsvarande ingående skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200), som hänför sig till verksamheten. Myndigheten har dock inte rätt till kompensation om den ingående skatten omfattas av begränsningar i avdragsrätten enligt 8 kap. 9, 10, 15 eller 16 § mervärdesskattelagen. Förordning om myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt Myndigheternas rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt regleras i förordningen (2002:831) om myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen som ingår i den statliga redovisningsorganisationen, om inte beslutar annat. I förordningen regleras bl.a. i 4 § att en myndighet har rätt till kompensation för belopp som hänför sig till verksamheten motsvarande ingående skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Myndigheten har dock inte rätt till kompensation om den ingående skatten omfattas av begränsningar i avdragsrätten enligt vissa bestämmelser i mervärdesskattelagen. , och rekvirerar kompensation för ingående mervärdesskatt i enlighet med beslut om att även myndigheter bör anvisas anslag exklusive mervärdesskatt fr.o.m. /92 (bet. 1990/91:FiU20, rskr. 1990/91:77). Myndigheternas anslag är därmed beräknade exklusive mervärdesskatt. Som framgår av följande sammanställning är kompensationsbeloppen väsentliga. Hade myndigheterna inte haft denna rättighet hade anslagen sammanlagt behövt höjas med . Ingående moms som rekvirerades 2004 Riksdagsmyndigheternas rätt till kompensation har grundats endast på ovan nämnda riksdagsbeslut. En särskild bestämmelse om rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt bör dock för tydlighetens skull införas i ekonomiadministrativa bestämmelser. 7.1 Rätten att ta ut avgifter Myndigheten får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller av ett särskilt beslut av . Myndigheten får, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, mot avgift tillhandahålla: 1.tidskrifter och andra publikationer, 2.informations- och kursmaterial, 3.konferenser och kurser, 6.offentlig inköps- och resurssamordning och 7.information i elektronisk form. Varor och tjänster enligt ovan får tillhandahållas bara om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. För dessa varor och tjänster bestämmer myndigheten avgifternas storlek. och får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Avgifterna ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen. Myndigheten får disponera de avgifter som tas ut med stöd av denna bestämmelse. Budgetlagen innehåller inga bestämmelser om rätt att ta ut avgifter. Däremot finns en bestämmelse om att regeringen får disponera avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Vissa tvångsmässigt uttagna avgifter, s.k. betungande avgifter, får endast besluta om. Befogenheten att besluta om avgifter som utgör skälig ersättning, inom ramen för full kostnadstäckning, för prestationer som frivilligt tas i anspråk tillhör däremot regeringens s.k. restkompetens (jfr RF 8:13). Praktiskt taget alla myndigheter erbjuder i en liten omfattning mot en avgift olika former av varor och tjänster, t.ex. publikationer, kurser, rådgivning och lokaler. I vissa myndigheter har den avgiftsfinansierade verksamheten en stor omfattning. Eftersom prestationerna efterfrågas frivilligt måste verksamhetsvolymen kunna varieras beroende på hur stor efterfrågan är. synnerhet om verksamheten helt finansieras med avgifter. Över- och underskott måste kunna balanseras till kommande år. Avgiftsinkomster i verksamheter som är helt avgiftsfinansierade och som frivilligt tas i anspråk tas därför inte upp på inkomsttitlar och anslag. Om avgiftsinkomsterna endast ska bidra till att finansiera verksamheten avräknas inkomsten i stället mot ett ramanslag som därmed blir nettoredovisat. Ett över- eller underskott kan då visserligen inte balanseras, men utrymmet för utgifter påverkas genom anslagssparandet eller utnyttjandet av anslagskrediten. På dessa sätt blir avgiftsinkomsterna specialdestinerade och ställs till regeringens disposition för den verksamhet där de uppstår. avstår därmed från att låta dem finansiera annan statlig verksamhet. Att besluta om avgifter och hur avgiftsinkomster ska disponeras är viktiga led i regeringens styrning av myndigheterna. I många myndigheter lämnar den avgiftsfinansierade verksamheten ett bidrag till finansieringen av myndighetens samkostnader. Verksamheten befinner sig ofta i en gråzon mellan budgetstyrning och marknadsstyrning. Motiven till att inte låta verksamheten ingå i budgetreglering är att den ska kunna utvecklas enligt sina egna förutsättningar och föreliggande efterfrågan. Under vissa förutsättningar får regeringen med stöd av bestämmelser i om restkompetensen besluta att en avgift ska tas ut på ett verksamhetsområde. Regeringen får även besluta hur hög avgiften ska vara eller hur den ska beräknas. I avgiftsförordningen (1992:191) finns utförliga bestämmelser som berör rätten att ta ut avgifter för olika varor och tjänster. Huvudregeln är att en myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (3 §). I 4 § avgiftsförordningen ges myndigheterna rätt att ta ut avgifter för verksamhet som är av tillfällig natur eller mindre omfattning inom vissa angivna områden, exempelvis publikationer, informationsmaterial och kurser. Särskilda bestämmelser finns om avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. myndigheter har inte någon motsvarande befogenhet som regeringen när det gäller att besluta om att ta ut avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster eller bestämma avgifternas storlek. myndigheter har endast rätt att meddela föreskrifter som avser förhållanden inom eller dess myndigheter (RF 8:14). Detta har medfört att riksdagsförvaltningens, JO:s och rätt att ta ut avgifter regleras i revisionslagen samt i myndigheternas lagar med instruktioner. Där finns också bestämmelser som rör avgifternas storlek. får, enligt 9 § lagen (2000:419) om instruktion för riksdagsförvaltningen, inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla varor och tjänster samt inom fastigheter upplåta lägenheter och lokaler. Förvaltningen får ta ut avgifter för sådana varor och tjänster samt uppdrag och upplåtelser. bestämmer avgifternas storlek. intäkter av avgifter och andra ersättningar uppgick till . Intäkter av hyror svarade för och intäkter av försäljningsverksamhet för . Av försäljningsverksamhetens intäkter svarade riksdagstrycket för och tidningen för . Enligt 27 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ska expedition utfärdas utan avgift om ej särskild anledning föranleder annat. Ska avgift utgå ska den bestämmas med ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. JO:s intäkter av avgifter uppgick till ca 2004 och avser avgifter för kopior. får enligt 22 § lagen (2002:1023) med instruktion för inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster. bestämmer avgifternas storlek och får disponera avgiftsinkomsterna. intäkter av internationell uppdragsverksamhet uppgick till 2004. myndigheter bör, på motsvarande sätt som myndigheter under regeringen, ha rätt att ta ut avgifter för verksamhet som är av tillfällig natur eller mindre omfattning samt för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Rätten att ta ut sådana avgifter bör framgå av lag. Till viss del finns redan en sådan reglering. Den ovan nämnda bestämmelsen i 9 § riksdagsförvaltningens instruktion får anses innefatta även dylika avgifter. För JO:s del gäller att expedition ska utfärdas utan avgift om inte särskilda skäl föranleder annat (27 §). Enligt förarbetena till bestämmelsen (förs. 1985/86:6) bör den enskilde utan kostnad få del av de beslut som JO fattar liksom de handlingar på vilka beslutet grundas. Bestämmelsen ger JO rätt att vid okynnesbeställning e.d. som leder till en olämplig arbetsbelastning för JO, ta betalt för kopior av allmänna handlingar. JO ska i sådana fall, enligt sin instruktion, följa de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Någon rätt för JO att ta betalt för informations- och kursmaterial, konferenser och kurser m.m. när verksamheten är av tillfällig natur eller mindre omfattning kan inte anses ligga inom ramen för bestämmelsen i JO:s instruktion. Beträffande innehåller varken revisionslagen eller instruktionen några bestämmelser om avgifter för verksamhet av tillfällig natur eller mindre omfattning respektive avgifter för kopior. De tre myndigheternas avgiftsfinansierade verksamheter är således reglerade på skilda sätt. Regleringen i ekonomiadministrativa bestämmelser måste ske med hänsyn till detta förhållande. Expertgruppen föreslår att lagen som huvudprincip anger att myndigheten får ta ut avgifter för varor och tjänster bara om det följer av en lag eller ett särskilt beslut av . La- gen bör därutöver innehålla reglering av rätten att ta ut vissa övriga avgifter. Regleringen bör avse rätten att ta ut avgifter för viss verksamhet av tillfällig