rfr · GT0WRFR6 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta beror på att rutiner för dokumentation saknas och att redovisningen till DAC inte överensstämmer med den svenska anslagsstrukturen. 5För 2003 har specificerat vilka organisationer som har fått bidrag. 6Se fotnot 4. Källa: som har förmedlats av Sida, samt utredningstjänstens bearbetningar. Tabell 4 visar att det multilaterala biståndet enligt DAC:s definition har ökat med en dryg miljard . I tabell 5 redovisas andelen av det svenska multilaterala stödet till olika organisationer. De båda tabellerna kommenteras tillsammans nedan. ANDEL (%) AV DET SVENSKA MULTILATERALA BISTÅNDET ENLIGT DAC:S DEFINITION FÖRDELAT PÅ ORGANISATIONER ÅREN 19992003 Afrikanska (AfDB) Afrikanska utvecklingsfonden (AfDF) Asiatiska (AsDB) Asiatiska utvecklingsfondens spec. fonder Europeiska kommissionen (EC) 2 Europeiska utvecklingsfonden (EDF) Internationella utvecklingsfonden () Internationella jordbruksfonden () Multilaterala investeringsorganet (MIGA) för de palestinska flyktingarna Världslivsmedelsprogrammet (WFP) 1-6 Se tidigare fotnoter i tabell 4 (sid. 27) Källa: som har förmedlats av Sida, samt Utredningstjänstens bearbetningar. Utifrån den internationella statistiken om multilaterala bistånd kan konstateras att fördelningen av det multilaterala stödet mellan olika organisationer har varierat . Variationerna har varit störst när det gäller banker och finansieringsinstitutioner, vilket sannolikt beror på . Dessa regler innebär att skuldsedlar bokförs som bistånd när de utfärdas och inte när de utbetalas. Av tabellen framgår att den största multilaterala bidragsmottagaren har varit Internationella utvecklingsfonden, . De totala bidragen som har betalat eller förbundit sig att betala uppgår till . åtagande till när det gäller en skuldsedel som utfärdades uppgick till nästan , vilket motsvarade ungefär hälften av de rapporterade biståndsmedlen detta år. Vid intervjuer med företrädare för har framgått att skälet till att bidrag till olika organisationer varierar kan vara att utbetalningen av årsbidraget ibland har tidigarelagts. Omvänt kan det ha skett en eftersläpning av utbetalningen. Ofta är det, enligt departementet, budgettekniska överväganden som ligger bakom variationerna som exempelvis utgiftsbegränsningar ett givet budgetår. I synnerhet har bidragen till övriga multilaterala organisationer ökat betydligt, från 1999 till 2003. Detta motsvarade respektive av multilaterala bistånd dessa år. har preciserat hur dessa bidrag har fördelats på olika organisationer (totalt ) enligt följande: har lämnats i bidrag till den globala miljöfonden (GEF), har utbetalats till Globala fonden för hiv/aids, tuberkulos och malaria (GFATM), har utgått till det internationella och fria val (), har lämnats i bidrag till Afrikanska kapacitetsbyggnadsfonden (ACBF), har utbetalats till Montrealprotokollet, har lämnats i bidrag till () som är en fond som hör till (). utgörs av övriga utbetalningar. uppger att utbetalningarna till IIC inte har redovisats korrekt beroende på att förkortningen IIC är likalydande för som är en av övriga multilaterala organisationer som bedriver biståndsverksamhet. 4.3.1 Jämförelse med andra DAC-länder I tabell 6 finns uppgifter om hur de svenska bidragsandelarna har fördelats vid en internationell jämförelse med övriga DAC-länder åren 19992003. SVENSK ANDEL (%) AV DAC-LÄNDERNAS BIDRAG TILL MULTILATE- RALA ORGANISATIONER ÅREN 19992003 andel av DAC- län- Europiska kommissionen (EC)2 Europiska utvecklingsfonden (EDF) ken (IDB) dens speciella operativa fond3 för de palestinska flyk- tingarna (UNRWA) 1-6 Se tidigare fotnoter i tabell 4 (sid. 27) Källa: som har förmedlats av Sida, samt utredningstjänstens bearbetningar. En jämförelse av bidragsandelar till olika organisationer över tiden kan återspegla eventuella skillnader mellan svenska och övriga DAC-länders prioriteringar. I förhållande till övriga DAC-länder prioriterar i hög grad Internationella jordbruksfonden (), övriga regionala banker, de afrikanska bankerna och finansieringsinstitutionerna samt Internationella utvecklingsfonden (). Den svenska bidragsandelen har ökat kraftigt i och är i ett internationellt perspektiv hög. Omvänt har något lägre andelar när det gäller banker och finansieringsinstitut som är inriktade mot jämfört med övriga DAC-länder. I bilaga 2 finns vissa uppgifter om var placerar sig på givarnas rankinglista för olika organisationer. har ökat sin andel jämfört med de övriga DAC-länderna när det gäller de reguljära bidragen till Världslivsmedelsprogrammet (WFP). I stället har andelar minskat i och för de palestinska flyktingarna (UNRWA). uppger att detta förhållande beror på att andra givare har gjort relativt stora höjningar av sina bidrag.33 De omprioriteringar som har gjort grundas, enligt , på de överväganden som redovisas i kapitel 5, Principer för multilateralt stöd och inflytande. 4.4 Svenskt multilateralt bistånd inklusive multibibistånd De regler som gäller för rapporteringen till DAC innebär att det inte finns någon internationell statistik som belyser bidrag till multilaterala organisationer som är öronmärkta i något avseende. Sådant bistånd benämns ofta som multibi-bistånd. Multibi-verksamheten uppstod i samband med att den svenska biståndsverksamheten byggdes upp. Verksamheten tilltog snabbt i omfattning eftersom den hade olika fördelar. kunde främja bistånd till de FN-organ som vi ansåg var särskilt angelägna. Den lättade även på trycket på den svenska biståndsapparaten som var under uppbyggnad.34 Enligt uppgift från Sida har myndighetens administrativa kapacitet fortfarande betydelse för om bidragen kanaliseras via multilaterala organisationer eller enskilda organisationer alternativt att Sida själv svarar för insatserna. , när frågan om multibi-biståndet senast behandlades av en offentlig utredning, konstaterade utredningen att multibi-biståndet var en relativt okänd del av det multilaterala samarbetet. Såväl internationellt som nationellt var kartläggningen och redovisningen otillfredsställande. Utredningen var kritisk mot denna form av bistånd eftersom av villkor inom multibi-biståndet innebar betydande olägenheter, i synnerhet för möjligheterna att styra och prioritera inom de multilaterala organisationerna. Vidare lämnade utredningen ett antal rekommendationer när det gällde dels vilka frågor skulle driva i de multilaterala organisationerna, dels vad som skulle eftersträvas i det svenska multibi-biståndet. En fråga som utredningen ansåg att borde driva inom de multilaterala organisationerna var att de borde lämna en fullständig redovisning av sitt multibi-samarbete till såväl FN som sina styrande organ. 33Uppgifter från vid faktakontroll av utredningstjänstens utkast . 34SOU 1991:48; Bistånd genom internationella organisationer. När det gällde det svenska multibi-biståndet förordade man en klarare redovisning av multibi-samarbetet. Sidas rutiner borde förbättras. Därmed skulle också möjligheterna att samordna multibi-biståndet med de principer som gällde för det multilaterala samarbetet underlättas. Utredningen menade att man borde iaktta en viss återhållsamhet med multibi-biståndet eftersom denna typ av bistånd utgjorde en hög andel av det svenska multilaterala biståndet. Utredningen såg att det fanns risk för att organisationer och andra givare utnyttjade välvillighet att lämna extra bidrag till för oss angelägna ändamål som miljö, kvinnor, sociala sektorer etc. Sådana områden borde i stället prioriteras inom den reguljära verksamheten. Vissa multibi-bidrag till små innovativa projekt ansågs däremot inte skapa några större problem. Små udda bidrag till t.ex. seminarier och konferenser kunde dock, enligt utredningen, skapa betydande administrationskostnader innan beslut fattades. Ut- redningen förordade att sådana beslut skulle delegeras till så låg nivå som möjligt. Nackdelar med multibi-bistånd finns även dokumenterade i rapporter som har publicerats. I den svenska strategin för samarbetet med mot brott och narkotika, UNODC som fastställdes av regeringen pekar man på att en av huvudorsakerna till den kris som UNODC befann sig i berodde på den strikta öronmärkningen av bidrag från många givare.35 Enligt uppgifter från är de flesta bidrag från flertalet givare till UNODC mycket hårt bundna till konkreta projekt. Dessa givare lämnar inte några bidrag eller mycket små bidrag i obunden form. Un- dantagen är , , och . UNODC:s rörelsefrihet är därmed starkt begränsad. framhåller att UNODC:s finansiering är ett specialfall som inte äger en generell giltighet för finansieringen av multilaterala organisationer. 4.5 ger i bistånd via multilaterala organisationer I budgetpropositionen redovisar regeringen 20022004 uppgifter om det samlade multilaterala biståndet.36 Regeringen uppger att Det samlade biståndet som lämnas via multilaterala organisationer genom UD och Sida uppgick till 2004, oh det bilaterala landdestinerade biståndet var . begärde utredningstjänsten att få uppgifter från om storleken på de bidrag som hade utbetalat till de multilaterala organisationerna fördelat på respektive organisation och typ av bidrag, dvs. multilateralt eller multibi. 35Sida; Working in Partnership with UNODC/UNDCP A Swedish Strategy Framework for 20042007. 2005/06:1; Budgetproposition , Utgiftsområde 7, Internationellt bistånd s.12. mentet har denna fråga föranlett ett betydande manuellt arbete, eftersom det inte finns framtagna rutiner som är avpassade för att hämta dessa uppgifter från redovisningssystem. När det gäller Sidas redovisningssystem finns det också begränsningar som gör att det inte är enkelt att få en överblick över bidrag till multilaterala organisationer.37 Sidas redovisning av bidrag till de multilaterala organisationerna är inte helt konsekvent. Man har delvis valt att redovisa enskilda och multilaterala organisationer tillsammans i sina årsredovisningar och andra sammanställningar. Det innebär att man måste ha kunskap om vilka organisationer som är multilaterala för att kunna tillgodogöra sig redovisningen.38 Bristen på statistik om de svenska bidragen till de multilaterala organisationerna är inte någon ny fråga. I en översyn som gjordes av och Sida 1999 framkom att det fanns brister som rörde aktuell statistik om svenska biståndsfinansierade bidrag till olika FN-organ.39 De brister som uppmärksammades avsåg främst Sidas multibi-finansiering. Redovisningen i detta avsnitt grundas på dels uppgifter från Sidas årsredovisning, dels uppgifter som har lämnats av . gjorde departementet vissa ändringar och kompletteringar av tidigare lämnade uppgifter. Departementet har redovisat utfall av anslag som sedan har fördelats på respektive organisation. I bilaga 3 finns en sammanställning av Sidas och uppgifter om utbetalade bidrag till respektive organisation, fördelat på multilateralt bistånd och multi- bi-bistånd för åren 20022004. 37Sida; Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172. 38Sida; Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172, Sida; årsredovisning 2003 och 2004. 39Lundborg, ; Multiöversynen, . UTBETALADE BIDRAG TILL MULTILATERALA ORGANISATIONER IN- KLUSIVE MULTIBI-BISTÅND ÅREN 20022004, MILJONER KRONOR Källa: Sida och samt utredningstjänstens bearbetningar. Tabellen visar att totala bidrag till multilaterala organisationer uppgick till 2004. Det är en kraftig ökning av både det multilaterala biståndet och multibi-biståndet . Totalt har bidragen ökat med , vilket motsvarar en ökning . Procentuellt har ökningen varit störst för multibi-biståndet som har ökat , vilket utgör . 4.6 Många organisationer får bidrag men FN-organ dominerar har lämnat bidrag till drygt ett 70-tal multilaterala organisationer enligt redovisningarna från och Sida. Dessa redovisningar har bestått av uppgifter om utbetalade bidrag och förkortning på de organisationer som har erhållit bidrag. För att dessa uppgifter skulle kunna användas i uppföljningen och bli begripliga för fler än de som är experter inom området behövdes en förkortningsordlista på engelska och svenska, uppgifter om organisationen som hade fått bidrag är en multilateral organisation och typ av organisation. Behovet av att förklara alla förkortningar är särskilt stort när det gäller de multilaterala organisationerna eftersom det förekommer att skilda organisationer har en likalydande förkortning (jämför exempelvis fallet IIC s. 26). Tillsammans med och Sida har utredningstjänsten försökt klara ut dessa frågor. Under detta arbete har det framkommit att det saknas en överblick eller dokumentation inom både och Sida om vad samtliga förkortningar betyder och om dessa organisationer är multilaterala. framhåller att de ansvariga handläggarna har en god bild över vilka organ de hanterar och att det finns en samlad kunskap hos ledningen när det gäller den efterfrågade informationen. I bilaga 1 finns uppgifter om vilka organisationer (förkortning, namn på engelska och i förekommande fall svensk översättning) som har fått bidrag och vem/vilka som har utbetalat bidragen. 1Skuldsedlar som har utfärdats till banker och finansieringsinstitutioner redovisas här det år de har utbetalats från den svenska statsbudgeten och inte när de har utfärdats vilket sker enligt gällande rapporteringsordning till DAC 2De uppgifter som regeringen redovisar i budgetpropositionen om det samlade multilaterala biståndet 2004 är inte samstämmig med de uppgifter som har lämnats av Sida och UD. Regeringen uppger i budgetpropositionen att det samlade multilaterala stödet via Sida och UD uppgick till . Någon förklaring till denna avvikelse har inte redovisats för utredningstjänsten. För att få en överblick över bidragsgivning till olika multilaterala organ har, efter samråd med Utrikedepartementet och Sida, dessa organ grupperats enligt följande: Internationella finansiella institutioner, , FN och dess fonder och program, övrigt FN samt övriga multilaterala organ. I tabell 8 redovisas hur multilaterala bidrag har fördelats på dessa grupper 20022004. Av bilaga 4 framgår vilka organisationer som ingår i grupperna. TOTALT UTBETALADE BIDRAG TILL MULTILATERALA ORGANISA- TIONER FÖRDELADE PÅ OLIKA GRUPPER 20022004, MILJONER KRONOR FN, fonder och program Källa: Sida och samt utredningstjänstens bearbetningar. Tabellen visar att av det totala svenska multilaterala biståndet 2004 förmedlades till FN-organisationer. Det motsvarade av det totala multilaterala biståndet. De svenska bidragen till FN har ökat med , vilket motsvarar en ökning . De internationella finansiella institutionerna svarade för och övriga multilaterala organ för av de totala bidragen 2004. 4.7 Ansvariga för bidragsgivningen Bidragen har främst utbetalats av och Sida men även övriga departement samt () och har svarat för utbetalningarna. Av tabell 9 framgår hur bidragsutbetalningarna har fördelats mellan , Sida samt övriga departement och myndigheter. Övriga omfattar , , , och . De ansvarar för utbetalningar av årsavgifter till fackorgan som bedriver en biståndsrelaterad verksamhet som får räknas som bistånd enligt DAC. När det gäller och rör det sig om mindre belopp som räknas som bistånd. Totalt räknades som bistånd 2004 av de obligatoriska medlemsavgifterna till (), Världspostunionen (UPU) och Internationella teleunionen (ITU). ANSVARIG FÖR UTBETALNING AV BIDRAG FÖRDELAT PÅ MULTILA- TERALT OCH MULTIBI ÅREN 20022004, MILJONER KRONOR Källa: Sida och samt utredningstjänstens bearbetningar Av tabellen framgår att och övriga departement samt och , med undantag , ansvarar för utbetalning av de multilaterala bidragen. Sida svarade för utbetalningen av de reguljära bidragen, det s.k. basstödet till , (), (), FN:s aidsprogram () och FN:s dåvarande narkotikakontrollprogram (UNDCP) som ingår i mot brott och narkotika (UNODC). Regeringen överförde därefter ansvaret för utbetalning av dessa bidrag till . Regeringen hade fört över ansvaret för utbetalningarna från till Sida. Beslutet grundades på en översyn som och Sida tillsammans hade genomfört40. Av effektivitetsskäl förordade man att beredning och uppföljning av de samlade svenska bidragen till ett enskilt organ borde samordnas. uppger att man senare upptäckte att denna nyordning var mindre ändamålsenlig och återförde därför utbetalningsansvaret till . Enligt uppgift vid faktakontroll uppges att eftersom ansvarar för att fastställa beloppen på de reguljära bidragen utifrån de principer som redovisas i avsnitt 5.3 omfattade Sidas ansvar enbart utbetalningen. Detta medförde ett merarbete för såväl Sida som och för att förenkla för alla parter återfördes ansvaret till Utrikesdepartementet.41 Av tabellen framgår att både Sida och kraftigt har ökat sina utbetalningar till de multilaterala organisationerna. Ökningen preciseras i tabellerna 10 och 11. Övriga departement och myndigheter som ansvarar för de obligatoriska bidragen till fackorganen har däremot minskat sina utbetalningar. Som har nämnts fastställs de obligatoriska bidragen till fackorganen efter en förhandling där de länder som är medlemmar bestämmer 40Uppgift vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast 41Uppgift vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . För berörda fackorgan avgör sedan DAC hur stor andel av medlemsavgiften som får räknas som bistånd. uppger att den extrabudgetära delen av fackorganens verksamhet i flera fall har ökat , dvs. den del som finansieras av frivilliga bidrag som framför allt omfattar utvecklingsrelaterad verksamhet i fält. Att skapa en bättre balans mellan uttaxerad budget och den frivilligt finansierade delen är en prioriterad fråga för Utrikesdepartementet.42 UD:S UTBETALNING AV BIDRAG FÖRDELAT PÅ GRUPPER AV MULTI- LATERALA ORGANISATIONER 20022004, MILJONER KRONOR FN, fonder och pro- 1Sidas utbetalning av de reguljära bidragen 2002 har lagts till för att uppgifterna ska vara jämförbara. Utbetalningen uppgick till 1 . Källa: , Sidas årsredovisning 2003 samt utredningstjänstens bearbetningar. I bilaga 3 redovisas utbetalningar till varje organisation. Av tabell 10 framgår att bidrag till de multilaterala organisationerna har ökat med , vilket är en ökning . I absoluta tal har bidragen till övriga multilaterala organisationer ökat mest av alla grupper. Ökningen uppgick till . Det beror på att ett större belopp av medlemsavgiften till EU har avräknats som bistånd och på höjda bidrag till Europeiska utvecklingsfonden (EDF) och Globala fonden för hiv/aids, malaria och tuberkulos. Inom gruppen internationella finansiella institutioner är det Internationella utvecklingsfonden () som svarar för den största ökning. Bidragen till har ökat från till . Ökningen uppgår till , vilket motsvarar en procentuell ökning med 42 Uppgift vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . Utbetalningarna till Afrikanska utvecklingsfonden (AfDF) har också ökat , dvs. bidrag till 2004 avser två bidrag till , . Det ena bidraget avsåg Global Polio Eradication Initiative som lämnades efter en appell från WHO och uppgick till . Sida har i en intern utredning kommenterat de bidrag som har utbetalat till WHO. Bidraget hade lämnats utan att Sida hade konsulterats. Enligt uppgifter i utredningen åsidosatte den nuvarande ansvarsfördelningen mellan dem. Beslutet var även motstridigt de prioriteringar som hade lagts fast i strategi för samarbetet med WHO som regeringen har fastställt.43 menar att denna beskrivning är felaktig. Global Polio Eradication Initiative är ett sekretariat inom WHO där flera parter ingår. Bi- draget avsåg sekretariatet och lämnades för att fylla ett finansieringsunderskott i verksamheten som hotade de stora landvinningarna som hade gjorts i bekämpningen av polio. Enligt strider inte bidraget emot de prioriteringar som har lagt fast för samarbetet med WHO. Det andra bidraget uppgick till och avsåg WHO:s arbete med hiv/aids med särskilt fokus på en utökad satsning på vård och behandling. bidrag till FN och dess fonder och program har ökat med , vilket utgör en ökning . I synnerhet har bidragen till () ökat kraftigt, från 2002 till 2004. Enligt beror ökningen på att och ett antal likasinnade givare kompenserade organisationen när drog tillbaka sina bidrag och på en politisk prioritering av den verksamhet som UNFPA bedriver (se även avsnitt 5.3). Därutöver har Världslivsmedelsprogrammet (WFP) fått höjda bidrag med . Bidragen till övriga FN-organ har fördubblats och uppgick till 2004. Inom denna grupp förmedlas biståndsmedel till främst Globala miljöfonden (GEF) som också har fått höjda bidrag. 43 Sida, Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172. SIDAS UTBETALNING AV BIDRAG FÖRDELAT PÅ GRUPPER AV MUL- TILATERALA ORGANISATIONER 20022004, MILJONER KRONOR FN, fonder och pro- 2,903,0 1Sidas utbetalning av de reguljära bidragen 2002 har exkluderats för att uppgifterna ska vara jämförbara. Utbetalningen uppgick till 1 Källa: Sida samt utredningstjänstens bearbetningar. I bilaga 3 redovisas Sidas bidrag till respektive organisation. Av tabell 11 framgår att Sidas bidrag till multilaterala organisationer har ökat med åren 20022004, vilket motsvarar en ökning på . Sida har i en rapport konstaterat att bidragen till multilaterala organisationer har ökat men i dess redovisning ingår även större enskilda organisationer.44 Vid intervjuer har dock framkommit att de tänkbara förklaringarna till ökningen som ges i rapporten även är giltiga för de multilaterala organisationerna. Sida menar att det är troligt att det är en kombination av faktorer som ligger bakom ökningen. En förklaring kan vara att s.k. sviktande stater (som inkluderar stater som har varit eller nästan befinner sig i krig) som t.ex. , och har fått stöd eller att stödet till dem har ökat. I sådana länder saknas bilaterala kanaler. Regeringen öronmärker även medel för transitionsländer, dvs. länder som befinner sig i övergången mellan krig och fred, vilket sannolikt innebär en ökad resursöverföring via multilaterala kanaler. En annan förklaring kan vara ett ökat förtroende för de multilaterala organisationerna. Av Sidas rapport framgår att flera större FN-organisationer numera har en mer långsiktig finansiering av projekt som innebär att man gör en utbetalning av överenskommet belopp som sedan ska täcka utgifterna . Ett sådant exempel är (). Bidragen har ökat med , vilket nästan är en fördubbling . (Se även bilaga 2.) Sidas bidrag till har också ökat betydligt med 224 miljoner , vilket är mer än en för- 44 Sida, Review of Multilateral Work at Sida dnr 2005-010172. Orsaken till detta förhållande är, enligt Sida, att interna reformer har lett till en förbättrad fältnärvaro, vilket i sin tur kan ha lett till bättre relationer med bilaterala aktörer på fältet. De höjda bidragen till och förklarar till stor del ökningen för gruppen FN och dess fonder och program. Därutöver har det skett en viss ökning till de flesta organisationerna inom gruppen med undantag för anslagsposterna FN och FN:s flyktingkommissarie (). Samtliga banker och fonder som Sida ger bidrag till har fått ett ökat stöd. Ökningen är störst för Världsbanksgruppen där ökningen uppgår till åren 20022004. Det ökade stödet till Världsbanksgruppen förklaras, i likhet med bidragshöjningen till UNDP, med en ökad fältnärvaro. Totalt uppgick bidragen till Världsbanksgruppen till 2004. Sida utbetalar bidrag till /dvs. samfinansieringsfonder (Internationella återuppbyggnads- och , , In- ternationella utvecklingsfonden, ). Därutöver lämnar Sida bidrag till In- ternationella finansieringsinstitutet, IFC. Bidragen utgår som gåvor. Den största delen av stödet görs via IBDR/och av stödet lämnades till IFC.45 Sida har uppgivit att utbetalningen till /uppgick till 2004. För IFC var utbetalningen . Enligt Sida går det inte att särskilja och som trustfondspartner och huvudman för projekt- och programverksamhet. De är i realiteten samma organisation men i vissa fall separata juridiska personer när det gäller finansieringsvillkor för verksamhet i samarbetsländerna. Sidas trustfondsavtal ingås med både IBDR och som avtalspartner och undertecknas gemensamt av en representant för Världsbanksgruppen.