urf · GTA5URF1 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt förarbetena avses med detta att regeringen, vad gäller de regelstyrda utgifterna och statsskuldsräntorna, får underskrida anslag om anvisade medel inte behöver förbrukas för att ändamålet med anslaget ska uppfyllas. För övriga utgifter gäller att om de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska förutsättningarna har förändrats väsentligt efter budgetbeslut, eller om förutsättningarna för den verksamhet som finansieras med anslaget har förändrats väsentligt sedan beslutet fattades, har regeringen möjlighet att besluta att en verksamhet ska begränsas och att utgifterna under det innevarande budgetåret ska begränsas i förhållande till anvisade anslag. När det gäller villkor för olika anslag har regeringen i anslagsförordningen (1996:1189) inskränkt myndigheternas befogenheter jämfört med budgetlagen. För ramanslag gäller, enligt 11 §, att myndigheten får disponera anslagssparande av anslaget. I 11 a § anges att myndigheten efter särskilt beslut av regeringen kan få disponera anslagssparande överstigande . En myndighet får, enligt 13 §, disponera ett anslagssparande under högst två budgetår efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten (s.k. äldre anslag). Enligt 14 § beslutar regeringen särskilt om anslagskreditens storlek, vilket görs genom beslut om regleringsbreven. , och disponerar ramanslag på statsbudgeten. Eftersom myndigheterna inte lyder under budgetlagen är innebörden av ramanslag för deras del oreglerad. En lagreglering är därmed motiverad. Frågan är dock vilka anslagsvillkor som bör gälla för anslagen. 2005/06:URF1 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR Det obetecknade anslaget kommer fr.o.m. inte att användas inom regeringsområdet. För inget av de anslag som riksdagsstyrelsen eller lämnar förslag om på statsbudgeten kan anslagstypen obetecknade anslag komma i fråga. disponerar ett bidragsanslag inom utgiftsområde 1 för stöd till politiska partier. Även detta anslag är ett ramanslag. Några reservationsanslag finns uppförda på statsbudgeten. I samband med budgetpropositionen gjordes reservationsanslagen om till ramanslag. I stället för att anvisa reservationsanslag som täcker ett projekts kostnader , vilket ofta medför stora anslagsbehållningar, anvisar anslag som endast täcker budgetårets utgifter. De långsiktiga åtagandena styrs genom beslut om beställningsbemyndiganden och investeringsplaner. För riksdagsförvaltningens fastighetsinvesteringar skulle anslagstypen reservationsanslag kunna komma i fråga. I enlighet med den ordning som tillämpas inom regeringsområdet bör dock modellen med ramanslag för årets utgifter kombinerad med beställningsbemyndigande utgifter väljas, snarare än reservationsanslag. För riksdagsförvaltningens, JO:s och förvaltningskostnader är anslagstypen ramanslag relevant. Ramanslag kommer fr.o.m. att vara den enda använda anslagstypen på regeringsområdet och även den som tillämpas inom riksdagsområdet. För anslag som anvisas till myndigheter bör det även i fortsättningen finnas möjlighet till utnyttjande av anslagskredit och till anslagssparande varför anslagstypen ramanslag bör tillämpas. I det följande övervägs hur bestämmelserna om anslagskredit respektive anslagssparande bör utformas. tilldelades riksdagsförvaltningen anslagskredit uppgående till både på ledamotsanslaget och förvaltningsanslaget. JO hade en anslagskredit på . hade en anslagskredit på på förvaltningsanslaget men ingen kredit på anslaget för internationella uppdrag. har samtliga anslag inom riksdagsområdet tilldelats en anslagskredit på . beslutar om anslagskrediter medan riksdagsstyrelsen beslutar om anslagskrediter för riksdagsförvaltningen och JO. I budgetpropositionen kommer dock samtliga anslagskrediter till anslag som disponeras av myndigheter att underställas beslut. disponerar även ramanslaget Stöd till politiska partier. Regeringen beslutar om regleringsbrev för detta anslag. Anslagskrediten uppgår till en procent enligt regleringsbrev. Det anslag som förefaller mest svårbudgeterat inom riksdagsområdet är ledamotsanslaget. Utgifterna under anslaget avser t.ex. pensioner, ersättningar och resor, och dessa utgifter är opåverkbara för riksdagsförvaltningen. 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR digt måste det alltid finnas utrymme under anslaget att finansiera dessa utgifter. Vidare kan det komma reformförslag under löpande budgetår som bör finansieras inom ram. Sedan ramanslagets införande har riksdagsförvaltningen dock endast behövt använda anslagskrediten, nämligen 2002, och detta gällde förvaltningsanslaget. Överskridandet var då , vilket motsvarade en procent av anslaget. Denna historik talar för att anslagskreditens storlek skulle kunna begränsas inom riksdagsområdet i förhållande till budgetlagens bestämmelse. De motiv som finns för att inom regeringsområdet ha i kreditnivå är dessutom inte giltiga inom riksdagsområdet eftersom det inte finns några svårbudgeterade transfererings- eller investeringsanslag För förvaltningsanslagen, och som regel även för ledamotsanslaget, bör 3 procents anslagskredit vara tillfyllest. bör dock, om särskilda skäl föreligger, kunna besluta om en annan kreditgräns. I ekonomiadministrativa bestämmelser bör således anges att myndigheterna får ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anslaget samt att kan besluta om andra villkor. myndigheter disponerar som regel anslagssparande utan någon begränsning. I anslagsdirektiv för JO anges dock att utgående anslagssparande som överstiger disponeras av riksdagsförvaltningen. Riksdagsstyrelsen beslutar om indragning av anslagsmedel för såväl riksdagsförvaltningen som JO. avser att föreslå indragning av anslagssparande på de två anslag som myndigheten disponerar. Inom regeringsområdet är ordningen den att anvisar anslag till regeringen som i sin tur tilldelar anslag till myndigheterna. De belopp som regeringen tilldelar en myndighet kan vara lägre än de belopp anvisar. Regeringens myndigheter kan inte själva besluta om indragning av anslagsmedel eftersom det är regeringen som anvisats medlen och som därmed måste besluta om en indragning. Inom riksdagsområdet är förhållandet annorlunda. anvisar anslagen direkt till myndigheterna. Det finns ingen instans under som har rätt att tilldela något annat belopp än det har beslutat om. bör därför även besluta om begränsningar i rätten att utnyttja anslagssparande. En bestämmelse om att anslagssparande får utnyttjas bör dock, som sin motsvarighet i budgetlagen, vara dispositiv. Detta innebär att myndigheten själv får besluta om outnyttjade medel ska användas eller inte. Har myndigheten själv beslutat om indragning av anslagsmedel bör myndigheten för redovisa vilka indragningar som skett och motiven för dessa. En sådan ordning behöver inte fastställas i lag, eftersom det rör sig om att frivilligt återlämna anslagsmedel. Av lagen bör dock framgå att myndigheten får använda outnyttjade medel och att kan besluta om andra villkor för ett visst anslag. 2005/06:URF1 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR Ett sparande som är obegränsat i tiden efter det att anslaget senast varit uppfört på statsbudgeten kan leda till oklarheter, dels i fråga om ändamålet för anslaget, dels i uppföljningen av anslagsbehållningar. Om medel till en verksamhet inte längre anslås av bör det därför finnas tydliga tidsramar för ett slutförande. Den nuvarande begränsningsregeln för ramanslag som anges i anslagsförordningen ger uttryck för en lämplig tidsperiod och bör gälla även på riksdagsområdet. Enligt 6 § andra stycket budgetlagen får regeringen tillfälligt överskrida ett anslag under de särskilda förutsättningar som expertgruppen redogjort för ovan. Det finns ingen verksamhet inom riksdagsområdet som uppfyller de krav som brukar ställas inom regeringsområdet för att ett s.k. medgivet överskridande ska få tillämpas. Det har inte heller framkommit att det av andra skäl skulle finnas ett behov av en sådan möjlighet inom riksdagsområdet. Med undantag för ledamotsanslaget avser anslagen i huvudsak förvaltningsändamål. För dessa anslag är utgifterna i hög grad förutsägbara. Om en myndighet behöver ytterligare medel under löpande budgetår bör detta ske genom beslut om högre anslagskredit eller beslut om ytterligare medel på tilläggsbudget. myndigheter bör anvisas anslag som har såväl kreditmöjlighet som möjlighet till sparande knutet till sig (ramanslag). Anslagskrediten bör dock begränsas till jämfört med budgetlagens . Anslagssparandet bör vara obegränsat. Upphör anslaget på statsbudgeten bör anslagssparandet dock få användas i högst efter upphörandet. kan för ett visst anslag besluta om andra villkor. För att göra en åtskillnad mellan de ramanslag som anvisas regeringen, och som har delvis andra villkor knutna till sig, och de ramanslag som anvisas myndigheter bör ramanslag benämnas ramanslag (rd). 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR 4.2 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar Inkomster som myndigheten inte disponerar ska redovisas mot inkomsttitel. Transfereringar ska redovisas mot anslag det budgetår då betalning sker. Övriga utgifter ska redovisas mot anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig. Redovisning mot inkomsttitel ska göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar ska göras löpande. 9 § Statsinkomster som beräknas av skall redovisas mot inkomsttitlar. 10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetår då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår till vilket utgiften hänför sig. Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras det budgetår då betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig. Avräkning skall göras löpande. kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning skall göras på någon annan grund. När enligt RF 9:3 bestämmer till vilket belopp statsinkomsterna ska beräknas används inkomsttitlar för de olika slagen av inkomster. När budgetlagen infördes kodifierades gällande ordning avseende redovisning mot anslag och inkomsttitlar. Lagen öppnade för möjligheten för att besluta om undantag från huvudprinciperna genom avräkning på annan grund. Enligt 4 § anslagsförordningen (1996:1189) avses med en inkomsttitel en post i statsbudgeten mot vilken statsinkomster som myndigheten inte får disponera ska redovisas. Bestämmelserna om inkomsttitlar gäller även för undertitlar. När det gäller redovisning mot anslag anger 16 § anslagsförordningen att en myndighet ska avräkna utgifter för transfereringar mot anslag det budgetår då betalningarna sker. Övriga utgifter ska avräknas mot anslag det budgetår till vilket utgifterna hänför sig. Inkomster som förekommer på ett anslag ska avräknas mot anslaget på motsvarande sätt som utgifterna. När det gäller redovisning mot inkomsttitel anger 17 § anslagsförordningen att en myndighet ska avräkna inkomster i form av skatter, socialavgifter, allmän pensionsavgift, bidrag från EU och återbetalning av lån mot inkomst- 2005/06:URF1 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR titlar det budgetår då betalning erhålls. Överskott och utdelningar som inlevereras från myndigheter och aktiebolag ska avräknas det budgetår då betalning sker till statsverkets checkräkning i . Övriga inkomster ska avräknas mot inkomsttitlar det budgetår till vilket inkomsterna hänför sig. I avgiftsförordningen (1992:191) finns bestämmelser om disposition av avgiftsinkomster. I 26 § anges bl.a. att inkomster från avgiftsbelagd verksamhet som en myndighet inte får disponera, ska tillföras statsverkets checkräkning i och redovisas under den inkomsttitel på statsbudgeten som regeringen bestämmer. I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. finns bestämmelser om att avgiftsinkomster för årlig revision ska redovisas mot inkomsttitlar. I övrigt sker normalt inte någon redovisning mot inkomsttitlar hos , riksdagsförvaltningen eller JO. Sådan redovisning kan dock förekomma i enstaka fall. Budgetlagen anger att statsinkomster som beräknas av ska redovisas mot inkomsttitel. Den ordning som tillämpas är att godkänner beräkningen av statsbudgetens inkomster enligt den specifikation som regeringen redovisar i budgetpropositionen. godkänner inte någon beräkning av inkomsterna per myndighet. Sett ur en myndighets perspektiv ska de inkomster som myndigheten inte disponerar redovisas mot inkomsttitel. Eftersom den föreslagna lagen riktar sig till myndigheterna bör detta förhållande framgå av lagtexten. De anslag som anvisas till myndigheter och de inkomsttitlar som används ingår i statsbudgeten. Därmed måste självfallet samma redovisningsprinciper tillämpas av myndigheter som gäller för statsbudgeten i övrigt. När det gäller redovisning mot anslag föreslår expertgruppen att samma redovisningsprinciper ska gälla som för myndigheterna under regeringen, dvs. utgifter för transfereringar ska avräknas mot anslag det budgetår då betalning sker, och övriga utgifter ska avräknas mot anslag det budgetår till vilket utgifterna hänför sig. För de inkomster som myndigheter har bör samma redovisningsprinciper tillämpas som för statens inkomster i övrigt. Detta innebär att redovisningen sker det budgetår till vilken inkomsten hänför sig (s.k. inkomstmässig redovisning). Som framgår ovan tillämpas enligt budgetlagen en särskild redovisningsprincip för skatter. Av naturliga skäl är det för myndigheter inte aktuellt att införa en motsvarande bestämmelse. Inte heller de särskilda principer som gäller enligt anslagsförordningen för redovisning av bidrag från EU, återbetalning av lån, överskott och utdelningar är relevanta för myndigheter, eftersom de inte har den typen av inkomster. 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR Om en inkomst betalas kontant eller till följd av avtal och fakturering i egentlig mening inte sker, uppkommer inkomsten den dag då betalning mottas, eller enligt avtalet ska mottas, i enlighet med ESV:s föreskrifter till anslagsförordningen. Enligt 10 § fjärde stycket budgetlagen kan besluta om avräkning på annan grund. Detta har skett när det gäller anslag till universitet, högskolor, forskning och forskarutbildning samt anslag för bidrag till statliga myndigheter som i övrigt bedriver avgiftsfinansierad verksamhet, inkomster av vissa offentligrättsliga avgifter, återbetalningar av lån och ränteinkomster av studielån samt bidrag m.m. från EU (prop. 1996/97:150, s. 126). Inget av dessa fall är aktuella för myndigheter. Någon motsvarighet till nämnda bestämmelse bedöms därför inte vara nödvändig på riksdagsområdet. 4.3 Brutto- och nettoredovisning Myndighetens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i en verksamhet bara ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto mot anslag. 17 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag. Bruttoprincipen innebär att samtliga statens insatser och verksamheter på olika områden redovisas på statsbudgeten och att inkomster redovisas mot inkomsttitel och utgifter mot anslag. Undantag från bruttoprincipen tillämpas på inkomster som har specialdestinerats för en viss verksamhet, vilket innebär att för ett verksamhetsområde med krav på full kostnadstäckning redovisas inkomsterna och utgifterna utanför statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. För övrig verksamhet är bruttoprincipen vägledande vid utformningen av statsbudgeten och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar. I fråga om avgiftsinkomster m.m. i en verksamhet som i övrigt är finansierad med anslag på statsbudgeten tillämpas dock nettoredovisning mot anslag, dvs. inkomsterna redovisas under anslag i stället för mot inkomsttitel. Flertalet myndigheter erbjuder mot en avgift olika typer av tjänster och varor. sker detta i en mindre omfattning. Det kan gälla t.ex. kurser eller publikationer. Inkomsterna i sådan verksamhet avses i regel endast bidra till att täcka myndighetens utgifter, även om krav på full kostnadstäckning också 2005/06:URF1 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR Genom att omfattningen av verksamheten är liten behöver hänsyn knappast tas till dessa inkomster då anslag anvisas. Detta leder till att inkomsterna specialdestineras till verksamheten. En del myndigheter har emellertid mer omfattande avgiftsinkomster i verksamheter som inte lämpligen kan särredovisas med krav på full kostnadstäckning. Myndigheternas verksamhet är i övrigt anslagsfinansierad, och inkomsterna avses i regel endast bidra till att täcka myndighetens kostnader. Eftersom inkomsterna är betydande tas normalt hänsyn till avgiftsinkomsterna när anslaget anvisas. Även i sådana fall bör anslaget få avräknas med nettoutgifterna. Åtskilliga myndigheter erhåller gåvor och andra bidrag till verksamheten från givare utanför staten. Det är heller inte ovanligt att bidrag lämnas mellan statliga myndigheter. Gåvor och andra bidrag kan ses som en inkomst som specialdestinerats för en viss verksamhet men som inte behöver täcka alla dess kostnader. Sådana gåvor bör därför behandlas på samma sätt som avgiftsinkomster. Redovisning mot anslag bör göras netto så att utfallet visar den andel av utgifterna som ska finansieras med statens gemensamma inkomster. Det kan också förekomma att inkomster från försäljning av statens egendom ska användas som delfinansiering av en i övrigt anslagsfinansierad återinvestering. I förvaltningen av statsskulden förekommer såväl inkomstsom utgiftsräntor. Även i dessa fall är nettoredovisning mot anslag en lämplig metod. Enligt propositionen till budgetlagen var det regeringens avsikt att ge en god presentation av den nettoredovisade verksamheten samt av den del av statens verksamhet som inte redovisas mot inkomsttitlar och anslag (prop. 1995/96:220, s. 44). Så har också skett. Några föreskrifter om detta togs inte in i budgetlagen. ska enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ta ut avgift för årlig revision. Avgiften ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Avgiften ska bestämmas som behövs för att fullgöra uppdraget och utifrån en tidtaxa som följer av lönenivån för dem som deltar i granskningen. Ersättning för direkta kostnader för konsulter, resor och liknande bestäms för sig. I lagen anges vilken tidtaxa som ska tilllämpas beroende på revisorernas olika lönenivåer. Inkomsterna ska tillföras statsverkets checkräkning i och redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten. Avgifterna för årlig revision ses som offentligrättsliga avgifter, och verksamheten finansieras med anslag och inkomsterna redovisas mot inkomsttitel. får, enligt lagen (2000:419) om instruktion för riksdagsförvaltningen, inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla varor och tjänster samt inom fastigheter upplåta lägenheter och lokaler. Förvaltningen får ta ut avgifter för sådana varor och tjänster samt uppdrag och överlåtelser. bestämmer avgifternas storlek. har i anslagsdirektiv beslutat att riksdagsförvalt- 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR ningen får disponera avgiftsintäkterna. Där finns också angivet vilka ekonomiska mål som ska gälla för delar av den avgiftsbelagda verksamheten. I inget fall gäller full kostnadstäckning som ekonomiskt mål, utan inkomsterna nettoredovisas mot anslag. JO ska enligt 27 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän utfärda expedition utan avgift om ej särskild anledning föranleder till annat. Ska avgift utgå ska den bestämmas med ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. JO redovisar avgiftsinkomster mot anslag. Såväl bruttoprincipen som nettoprincipen tillämpas således inom riksdagsområdet, och en bestämmelse om detta som motsvarar regleringen i 17 § budgetlagen bör därför införas i ekonomiadministrativa bestämmelser. 4.4 Redovisning vid sidan av statsbudgeten En verksamhet där myndighetens kostnader helt ska täckas med verksamhetens intäkter och där myndigheten får disponera intäkterna, ska inte redovisas mot anslag eller inkomsttitlar. 18 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Avgiftsfinansierad verksamhet som är efterfrågestyrd och bygger på full kostnadstäckning ska i princip inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Skälet till detta är att i en sådan verksamhet måste över- eller underskott kunna överföras till kommande år. Som exempel kan affärsverken nämnas. Det förekommer även att helt avgiftsfinansierade verksamhetsgrenar i andra myndigheter redovisas vid sidan av statsbudgeten. Full kostnadstäckning föreligger då intäkterna helt ska täcka kostnaderna inom ett verksamhetsområde. Kravet på full kostnadstäckning upprätthålls även då ett fastställt bidrag lämnas från anslag som anvisas på statsbudgeten, om verksamhetens intäkter därutöver ska täcka samtliga kostnader. Däremot är kravet inte uppfyllt om medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella underskott som inte närmare preciseras. Endast om inkomsterna kan anpassas till utgifterna eller tvärtom ska en verksamhet inte redovisas på statsbudgeten. Helt avgiftsfinansierad verksamhet ska gå jämnt upp . Det betyder att ett över- eller underskott som ackumulerats under också ska avvecklas under en liknande tidsrymd. Den avgiftsfinansierade verksamheten kommer därför inte att påverka statens upplåningsbehov utöver ett visst behov av rörelsekapital och investeringar. 2005/06:URF1 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR liga underskott i en verksamhet kommer normalt att balanseras av tillfälliga överskott i andra verksamheter. Förändringen i sådana verksamheters nettokapitalbehov innefattas i beräkningen av statens lånebehov. får, enligt sin instruktion, inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster. bestämmer avgifternas storlek och får disponera avgiftsinkomsterna. Enligt anslagsdirektivet ska avgiften beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Verksamheten redovisas vid sidan av statsbudgeten. och JO redovisar ingen verksamhet vid sidan av statsbudgeten, men det kan inte uteslutas att det kan komma att bli aktuellt för riksdagsförvaltningens del. En bestämmelse om redovisning utanför statsbudgeten bör således införas även för myndigheter. Ett förtydligande krävs dock i lagtexten med hänsyn till årliga revision, vilken, som tidigare nämnts, bedrivs med krav på full kostnadstäckning men redovisas brutto på statsbudgeten. Lagen bör därmed formuleras så att bestämmelsen endast gäller i de fall myndigheten får disponera intäkterna. För det ändamål och med högst det belopp som beslutar får myndigheten beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år statsbudgeten avser. 12 § För det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser. I RF 9:10 finns ett förbud för regeringen att utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Frågor om statens upplåning regleras i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. I statsförvaltningen används ett system med beställningsbemyndiganden för vissa investeringsliknande verksamheter och i stödverksamheter där bidragsbeslut i många fall blir kommande års utbetalningar. Det innebär att bemyndigar regeringen att intill ett visst belopp och för ett visst ändamål beställa varor och tjänster som kommer att levereras och betalas under en följd av år. Medel anvisas endast för det närmast förestående budgetåret, men åtar sig genom bemyndigandet att under senare budgetår anvisa vad som behövs. Fördelen med beställningsbemyndiganden är att man kan undvika stora behållningar på anslagen.