urf · GTA5URF1 · 2006-01-01 00:00:00 — Riksdagsstyrelsen beslutade genom tilläggsdirektiv att ge i uppdrag att lämna förslag till hur en anpassning av lagen (1996:1059) om statsbudgetens bestämmelser med kompletterande förordningar kan ske till myndigheters verksamhet. tillkallade en särskild expertgrupp bestående av biträdande kanslichefen i , kanslichefen i finansutskottet , ekonomichefen i riksdagsförvaltningen , kanslichefen hos ombudsmän , stabschefen i , avdelningschefen i , departementsrådet i samt enhetschefen i . Administrative direktören i riksdagsförvaltningen Per har varit ordförande i gruppen. Sekreterare har varit kanslirådet i . Hovrättsassessorn har maj ingått i sekretariatet. Expertgruppen påbörjade sitt arbete . Expertgruppen får härmed överlämna sitt betänkande Införande av vissa av budgetlagens bestämmelser för myndigheter. Uppdraget är härmed slutfört. 1.Förslag till lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och 11 2.Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank18 3.Förslag till lag om ändring i lagen (2000:419) om instruktion för Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Disposition av betänkandet................................................................ 2 Behov av budgetlagens bestämmelser inom riksdagsområdet.................... Tydligare bestämmelser behövs ........................................................ Myndigheternas särskilda ställning ................................................... En särskild lag med ekonomiadministrativa bestämmelser ............... Områden där en lagreglering behövs ................................................. 3 Effektivitet och resultat .............................................................................. Effektivitet och god hushållning........................................................ Mål och resultat ................................................................................. 4 Anslag och inkomsttitlar............................................................................. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar......................................... Brutto- och nettoredovisning ............................................................. Redovisning vid sidan av statsbudgeten ............................................ 5 Ekonomiska förpliktelser............................................................................ Åtaganden i den löpande verksamheten ............................................ Finansiering av anläggningstillgångar ............................................... Kompensation för ingående mervärdesskatt...................................... Rätten att ta ut avgifter ...................................................................... Beslut om avgiftens storlek ............................................................... Disposition av avgiftsintäkter............................................................ 8 Förvärv och överlåtelse av statens egendom............................................... 8.2 Fast egendom ..................................................................................... 8.3 Aktier och andelar .............................................................................. 8.4 Annan lös egendom............................................................................ 8.6 Disposition av försäljningsinkomster ................................................. 9.1 Mottagande av donationer.................................................................. 10 Redovisning och revision.......................................................................... Rapportering till statens informationssystem för budgetering och 11 Ändringar i riksbankslagen ....................................................................... Förvärv av aktier och andelar......................................................... Försäljning av aktier och andelar ................................................... Kompensation för ingående mervärdesskatt................................... Avgifter för kopior m.m. ................................................................ Effektivitet och hushållning ........................................................... 11.10 Övriga överväganden ................................................................... Utveckling och förvaltning av föreskrifter ..................................... Anslag och inkomsttitlar ................................................................ Kompensation för ingående mervärdesskatt................................... Bokföring och årsredovisning ........................................................ Betalningar och medelsförvaltning................................................. Hantering av statliga fordringar...................................................... 12.10 Övriga överväganden om tillämpningsföreskrifter....................... 12.11 Beslut om tillämpningsföreskrifter............................................... 13 Övriga frågor........................................................................................... Konsekvensändringar i riksdagsförvaltningens instruktion............ Konsekvensändringar i instruktion....................... Konsekvensändringar i JO:s instruktion......................................... Ansvaret för anslaget Statligt stöd till politiska partier .................. Ekonomiska konsekvenser av förslagen......................................... Förslaget till lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:419) om instruktion för Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Förslag till tillämpningsföreskrifter............................................................. Expertgruppen har haft till uppgift att överväga hur en anpassning av bestämmelserna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) med kompletterande förordningar kan ske till myndigheters verksamhet. En utgångspunkt för arbetet har varit att bestämmelserna i budgetlagen och tillhörande förordningar ska gälla för myndigheter om inte särskilda skäl finns. Expertgruppen anser att det finns ett stort behov av ökad klarhet om vilka skyldigheter och befogenheter som myndigheter har på finansmaktens område. Genom att införa vissa av bestämmelserna i budgetlagen och tillhörande förordningar för myndigheter skulle ökad klarhet nås. Dessutom skulle upprätthållandet av goda rutiner i budgetarbetet inom område underlättas. Införandet av sådana bestämmelser kan ske på ett sätt som är förenligt med riksdagsmyndigheternas särskilda ställning. Expertgruppen anser att detta lämpligen bör åstadkommas genom en särskild lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän () och . För del föreslår expertgruppen att relevanta bestämmelser i budgetlagen införs genom kompletteringar i riksbankslagen. Skälen för detta är att endast ett fåtal av budgetlagens bestämmelser är tillämpliga på och att erforderliga anpassningar till budgetlagen kan ske inom riksbankslagens ram. Beskrivningen i det följande av innehållet i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser gäller således inte . En särskild lag med ekonomiadministrativa bestämmelser Förslaget till lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och , nedan kallad ekonomiadministrativa bestämmelser, innehåller relevanta delar av budgetlagens bestämmelser anpassade till riksdagsområdet. Vidare ingår ett antal bestämmelser som regeringen beslutat om i förordning men som för myndigheter behöver ges lags form. Inom finansieringsområdet, dvs. anslag, kapitalförsörjning och avgifter, samt inom området förvärv och överlåtelse av statens egendom föreslås alla väsentliga bestämmelser föreskrivas i lag. En mycket begränsad mängd tillämpningsföreskrifter behövs till dessa bestämmelser. Inom redovisningsområdet, dvs. bokföring och årsredovisning, föreslås ekonomiadministrativa bestämmelser innehålla reglering som i huvudsak motsvarar budgetlagens bestämmelser. I tillämpningsföreskrifterna föreslås att hänvisning görs till regeringsområdet avseende bokföring och upprättande av resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning, finansieringsanalys och tillhörande noter. , och ingår i den statliga redovisningsorganisationen och konsolideras i Årsredovisningen för staten, och det är nödvändigt att de följer samma bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen. Sammantaget har förslaget till ekonomiadministrativa bestämmelser, inklusive 2005/06:URF1 SAMMANFATTNING allmän motivering och författningskommentarer, samt de föreslagna tillämpningsföreskrifterna utformats så att de i allt väsentligt bedöms täcka in det ekonomiadministrativa området i sin helhet. Förslaget till ekonomiadministrativa bestämmelser innebär att alla anslagsvillkor föreskrivs i lagen, såväl vad gäller anslagssparande som anslagskredit. Anslagskreditens storlek föreslås begränsas till och anslagssparande får disponeras av myndigheten. kan dock för ett visst anslag besluta om andra villkor. Lagregleringen innebär att riksdagsförvaltningens rätt att besluta om anslagsvillkor upphör att gälla. De s.k. anslagsdirektiven kommer dock att finnas kvar men endast innehålla en sammanställning över de finansiella villkor som gäller för respektive myndighet med anledning av beslut om statsbudgeten. Detta framgår av förslag till ändringar i riksdagsförvaltningens instruktion. Budgetlagens bestämmelse om beställningsbemyndigande bör föras in i ekonomiadministrativa bestämmelser. används inte beställningsbemyndigande inom riksdagsområdet, men expertgruppen har identifierat två fall där beställningsbemyndigande bör övervägas. Det ena fallet gäller åtaganden om biståndsprojekt som finansieras från det särskilda biståndsanslag som disponerar. Det andra fallet gäller vissa fastighetsinvesteringar inom riksdagsförvaltningen. Det senare är en konsekvens av att vissa fastighetsinvesteringar föreslås anlagsfinansieras. Hur anläggningstillgångar ska finansieras bör föreskrivas i ekonomiadministrativa bestämmelser. Eftersom lagen vänder sig direkt till myndigheterna bör det i lag framgå vad som ska gälla för varje slag av anläggningstillgång. I likhet med vad som gäller för myndigheter under regeringen bör anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet finansieras med lån i . beslutar om dessa låneramar. kan dock besluta att finansiering ska ske på annat sätt. JO har en mycket begränsad investeringsverksamhet till följd av att myndigheten hyr väsentliga anläggningstillgångar från riksdagsförvaltningen. JO är undantagen från lånefinansiering, och expertgruppen föreslår att JO även fortsättningsvis får anslagsfinansiera sina investeringar. Expertgruppen föreslår vissa generella undantag från lånefinansiering. Bo- stadsrätter och mark bör anslagsfinansieras då dessa tillgångar har evig livslängd och ett lån aldrig skulle amorteras. Detta överensstämmer med den ordning som tillämpas av riksdagsförvaltningen. Även investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna på bör anslagsfinansieras. är ett exempel på en sådan SAMMANFATTNING 2005/06:URF1 investering som inte i första hand är avsedd för verksamhet utan som görs i syfte att bevara byggnaderna, vilket bedöms tjäna ett vidare statligt och samhälleligt intresse. lånefinansieras alla fastighetsinvesteringar med undantag för investeringar i mark. Förslaget innebär därmed en ny ordning för vissa fastighetsinvesteringar. Kulturtillgångar och andra tillgångar som inte används i verksamheten ska, enligt lagförslaget, anslagsfinansieras, i enlighet med den ordning som gäller för myndigheter under regeringen och som även tillämpas av riksdagsförvaltningen . Myndigheternas rätt att använda ett räntekonto i för de medel myndigheten disponerar för sin verksamhet föreskrivs i lagförslaget. Även räntekontokreditens storlek bör anges i lag. Krediten föreslås uppgå till högst av årets anvisade anslagsmedel som myndigheten disponerar för sin verksamhet, om inte beslutar annat. Denna kreditnivå överensstämmer med gällande ordning. myndigheter har inte någon motsvarande befogenhet som regeringen när det gäller att besluta om att ta ut avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster eller bestämma avgifternas storlek. Enligt regeringsformen har myndigheter endast rätt att meddela föreskrifter som avser förhållanden inom eller dess myndigheter (RF 8:14). I förslaget till ekonomiadministrativa bestämmelser anges därför att myndigheten får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller av ett särskilt beslut av . , och rätt att ta ut avgifter regleras i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. samt i myndigheternas lagar med instruktioner. Där finns också bestämmelser som rör avgifternas storlek. Med undantag för riksdagsförvaltningen omfattar nuvarande bestämmelser inte rätten att ta ut avgifter för varor och tjänster av tillfällig natur eller mindre omfattning, t.ex. för informations- och kursmaterial, konferenser och kurser. En bestämmelse om detta bör därför införas i ekonomiadministrativa bestämmelser. Ett motsvarande förfarande bör tillämpas när det gäller rätten att ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. I lagförslaget föreskrivs att en myndighet får bestämma avgiftens storlek endast efter särskilt bemyndigande från . Sådana bemyndiganden ges i den föreslagna lagen och i myndigheternas lagar med instruktioner. Slutligen innehåller lagförslaget ett generellt bemyndigande för myndigheten att disponera avgiftsintäkter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster, vilket motsvarar regeringens bemyndigande enligt budgetlagen. 2005/06:URF1 SAMMANFATTNING Förvärv och överlåtelse av statens egendom Inom riksdagsområdet ska endast riksdagsförvaltningen förvärva och förvalta fast egendom. Detta bör framgå av lag. Lagförslaget innehåller därutöver bestämmelser om såväl förvärv som överlåtelse av fast egendom. Enligt förslaget är riksdagsförvaltningen skyldig att lämna förslag till en investeringsplan över fast egendom till för godkännande. Investeringsprojekt med en kostnad överstigande ska särredovisas. får, enligt lagförslaget, besluta att sälja fast egendom om värdet inte överstiger . Bestämmelserna om fast egendom ska även gälla för tomträtt, bostadsrätt och byggnad som är lös egendom. Ordningen motsvarar i huvudsak den som regeringen har beslutat om för . Myndigheter under regeringen får enligt beslut i förordning inte bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt eller förvärva aktier eller andelar i företag eller göra kapitaltillskott. Myndigheterna får inte utan regeringens bemyndigande sälja aktier eller andelar i ett företag. Motsvarande bestämmelser föreslås gälla för riksdagsförvaltningen, JO och . Dessa myndigheter äger inte några aktier eller andelar i företag. Däremot finns Stiftelsen . Förvaltare av stiftelsen är genom interparlamentariska grupp. har åtaganden gentemot där förvaltningen är en av flera stiftare. Annan lös egendom än aktier och andelar i företag får myndigheten besluta att överlåta, enligt lagförslaget. Lagförslaget innehåller bestämmelser om disposition av försäljningsinkomster som i huvudsak motsvarar budgetlagens bestämmelser, dvs. har beslutat om försäljning av egendomen ska inkomsten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten. Om riksdagsförvaltningen har beslutat om försäljning av fast egendom får inkomsten disponeras för att finansiera investeringar som ingår i en av godkänd investeringsplan. Har myndigheten beslutat om försäljning av lös egendom bestämmer finansieringssättet, dvs. anslag, lån eller annat sätt, hur försäljningsinkomsten får disponeras. Regeringen har beslutat om bestämmelser för donationer i förordning. I förslaget till ekonomiadministrativa bestämmelser är vissa av dessa bestämmelser införda. Bestämmelserna anger när myndigheten får ta emot en donation. medgivande krävs när donationen utgörs av fast egendom som ska behållas än , när donationen inte får avyttras (gäller dock ej kulturföremål) eller om donationen medför ett ökat behov av medel från statsbudgeten. SAMMANFATTNING 2005/06:URF1 Bestämmelserna om redovisning i förslaget till ekonomiadministrativa bestämmelser motsvarar i huvudsak vad som gäller för regeringen enligt budgetlagen, dvs. en allmän redovisningsskyldighet inför , att god redovisningssed ska följas och att årsredovisning ska lämnas till . Årsredovisningens innehåll och tidpunkten för avlämnandet överensstämmer med vad som gäller för myndigheter under regeringen. JO undantas dock från kravet på att upprätta en finansieringsanalys. , och är vidare skyldiga att rapportera till statens informationssystem för budgetering och uppföljning på det sätt och i den omfattning som gäller för myndigheter under regeringen. Detta innebär krav på att redovisa utfallsinformation till statsredovisningen och att lämna prognoser över utgifter och inkomster. Riksdagsstyrelsen bör få meddela tillämpningsföreskrifter till ekonomiadministrativa bestämmelser. Skälen för den föreslagna ordningen är att enhetlighet bör gälla inom riksdagsområdet. Det är även en praktisk ordning att det endast är en uppsättning tillämpningsföreskrifter som ska förvaltas och utvecklas. För att säkerställa att tillämpningsföreskrifterna inte kommer i konflikt med JO:s respektive särskilda ställning innehåller lagförslaget ett beredningskrav med dessa myndigheter. Vidare innebär lagförslaget att riksdagsstyrelsen inte får besluta om sådana föreskrifter som begränsar JO:s eller självständighet i den granskande verksamheten. Förslag till ändringar i riksbankslagen Expertgruppens förslag till ändringar i riksbankslagen har budgetlagen och förslaget till ekonomiadministrativa bestämmelser som förebild. Särskild hänsyn har tagits till de befogenheter har inom ramen för penning- och valutapolitiken och inom ramen för övriga uppgifter som centralbank. Strävan har varit att tillgodose de uttalanden har gjort med anledning av försäljning av AB och . De föreslagna ändringarna i riksbankslagen innebär att medgivande krävs innan , i fråga om andra uppgifter än uppgifter som centralbank, förvärvar aktier m.m. Vidare föreslås att inte utan medgivande får sälja aktier i bolag där staten har minst hälften av rösterna eller där försäljningen är av stort samhällsekonomiskt intresse. I likhet med vad som föreslås gälla för riksdagsförvaltningen bör ha medgivande innan banken förvärvar eller säljer fastigheter vars värde överstiger . Bestämmelsen avser inte förvärv för att skydda en fordran. 2005/06:URF1 SAMMANFATTNING Ekonomiska konsekvenser av förslagen Investeringar som utförs av riksdagsförvaltningen och som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna på , föreslås anslagsfinansieras. Vid utgången av 2006 bedöms riksdagsförvaltningen ha tagit upp lån motsvarande för att finansiera sådana investeringar. Antas förslaget till ekonomiadministrativa bestämmelser bör anslagsmedel tillskjutas för att lösa dessa lån och omvandla dem till statskapital för att få en ren modell som bygger på de nya principerna och underlätta den ekonomiska styrningen av riksdagsförvaltningen. ekonomiadministrativa bestämmelser föreslås träda i kraft . Konsekvensen blir en tillfällig höjning av riksdagsförvaltningens anslag på ca . Statens lånebehov påverkas inte av detta. Expertgruppen har följande författningsförslag. Förslag till lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser i anslutning till 9 kap. regeringsformen. Bestämmelserna gäller för verksamhet som riksdagsförvaltningen, Riksda- gens ombudsmän och ansvarar för. Bestämmelser om finns i lagen (1988:1385) om riksbank. 2 § I myndighetens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. 3 § Myndigheten skall för redovisa verksamhetens mål och de resultat som uppnåtts. 4 § När enligt 9 kap. 35 §§ regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål, skall anslagstypen ramanslag användas. Följande villkor skall gälla för de anslag myndigheten disponerar. Myndigheten får tillfälligt överskrida ett anslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Tillgängliga medel skall reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit. Myndigheten får använda outnyttjade medel (anslagssparande) , dock längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. kan för ett visst anslag besluta om andra villkor. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar 5 § Inkomster som myndigheten inte disponerar skall redovisas mot inkomsttitel. 2005/06:URF1 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG 6 § Transfereringar skall redovisas mot anslag det budgetår då betalning sker. Övriga utgifter skall redovisas mot anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig. Redovisning mot inkomsttitel skall göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar skall göras löpande. Redovisning på eller vid sidan av statsbudgeten 7 § Myndighetens inkomster och utgifter skall redovisas brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i en verksamhet bara skall bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto mot anslag. 8 § En verksamhet där myndighetens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter och där myndigheten får disponera intäkterna, skall inte redovisas mot anslag eller inkomsttitlar. 9 § För det ändamål och med högst det belopp som beslutar får myndigheten beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år statsbudgeten avser. Åtaganden i den löpande verksamheten 10 § Myndigheten får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande. Myndigheten får dock inte utan bemyndigande ingå hyres- eller arrendeavtal med längre löptid än . 11 § Anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet skall, inom en eller flera ramar som fastställer, finansieras med lån i , om inte beslutar att finansiering skall ske på annat sätt. beslutar om ränta och andra villkor för sådana lån. 12 § Bostadsrätter och mark samt sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna skall trots bestämmelsen i 11 § finansieras med anslag. Även kulturtillgångar och andra anläggningstillgångar som inte används i verksamheten skall finansieras med anslag. FÖRFATTNINGSFÖRSLAG 2005/06:URF1 13 § En anläggningstillgång får trots bestämmelserna i 11 och 12 §§ finansieras med donation eller bidrag, om bidraget eller donationen skall svara för hela eller en del av finansieringen. 14 § Myndigheten skall använda ett räntekonto i för de medel myndigheten disponerar för sin verksamhet. Rörelsekapital i myndighetens verksamhet får finansieras med kredit på räntekontot. Krediten får uppgå till högst av de anslagsmedel som anvisats och som myndigheten disponerar för sin verksamhet, om inte beslutar annat. beslutar om ränta och andra villkor för krediten. Myndigheten får disponera ränteintäkter som uppstår på räntekontot. 15 § Ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing) får träffas under förutsättning att det, sett över hela den ekonomiska livslängden, leder till en lägre kostnad för staten än anskaffning genom köp. Kompensation för ingående mervärdesskatt 16 § Myndigheten har rätt till kompensation för belopp motsvarande ingående skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200), som hänför sig till verksamheten.