rfr · GT0WRFR3 · 2006-01-01 00:00:00 — Förutsättningar för småskalig livsmedelsproduktion Riksdagstryckeriet, , 2005 Miljö- och jordbruksutskottet har beslutat att inom politikområdet Livsmedelspolitik genomföra en fördjupad uppföljning av förutsättningarna för småskalig livsmedelsproduktion. Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till uppföljningen har på gruppens uppdrag tagits fram av utvärderaren och utredaren vid i samarbete med uppföljnings- och utvärderingsgruppens sekreterare, föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. Sammanfattning och bedömningar.................................................................. Syfte och inriktning.............................................................................. Definitioner och avgränsningar............................................................ 2 Livsmedelssektorn och den småskaliga produktionen................................ Vad är småskalig livsmedelsproduktion?............................................. Livsmedelsproduktionens omfattning och fördelning.......................... 3 Statlig styrning inom livsmedelsområdet ................................................... Politikområden, mål och myndigheter ................................................. Regelverket inom livsmedelsområdet .................................................. Tillstånd och tillsyn.............................................................................. Ekonomiskt stöd till småskalig livsmedelsproduktion ........................... Utbildning, forskning och statistik inom livsmedelsområdet............... 4 Den småskaliga livsmedelsproduktionens möjligheter............................... Tillväxt, sysselsättning och regional utveckling .................................. Småskalig livsmedelsproduktions betydelse för andra näringar .......... Livsmedelsproduktionen och de regionala tillväxtprogrammen .......... 5 Den småskaliga livsmedelsproduktionens problem.................................... Regelverket inom livsmedelsområdet .................................................. Tillstånd, tillsyn och kontroll............................................................... Kontakter med och samverkan mellan myndigheter............................ Andra hinder för småskalig livsmedelsproduktion .............................. Utbildning och forskning ..................................................................... Problem kring distribution och konsumtion av livsmedel.................... 6 Insatser för den småskaliga livsmedelsproduktionen efter Initiativ från regeringen ....................................................................... Nytt system för köttbesiktningsavgifter ............................................... Ökad samverkan mellan tillsynsmyndigheter och små företag............ Ändring i dricksvattenföreskrifterna .................................................... Rapport från och 2005.................. Insatser för gårdsnära slakt .................................................................. 6.10 Förändringar i livsmedelstillsynen.................................................... 6.11 Nationella och regionala resurscentrum............................................ 6.12 Rapporter från ................................... 6.13 Utredningar m.m. inom näraliggande områden ................................ 7 Internationell utblick ................................................................................. Bilaga 1 Tabellbilaga ................................................................................... Bilaga 2 Politikområden, mål och myndigheter ........................................... Bilaga 3 Regelverk och tillsyn inom livsmedelsområdet ............................. Bilaga 4 Olika aktörer inom livsmedelsområdet .......................................... Bilaga 5 Utbildning och forskning ............................................................... Bilaga 6 och län............................................................. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning i korthet: Inom livsmedelsbranschen finns många små företag. Intresset för småskalig livsmedelsproduktion är stort, men det är svårt att få en tydlig bild av dess omfattning och betydelse utifrån den begränsade statistik som finns tillgänglig. Dessutom saknas en entydig definition av begreppet. Småskalig livsmedelsproduktion berör flera politikområden där myndigheterna arbetar utifrån olika uppdrag. Det finns en efterfrågan från konsumenterna och den småskaliga livsmedelsproduktionen bedöms ha möjligheter att vidareutvecklas i enlighet med livsmedelspolitiska mål. Av avgörande betydelse är företagens egen förmåga att själva utveckla sin verksamhet. Den småskaliga produktionen har betydelse för bl.a. tillväxt, sysselsättning, regional utveckling, hållbar utveckling samt för andra näringar. Den småskaliga livsmedelsproduktionen möter olika problem och hinder, bl.a. i regelverk, tillsyn, tillståndsgivning, kompetensutveckling, distribution samt finansiering. Det nuvarande regelverket är oöverskådligt och krångligt och innebär delvis problem, men också ett stöd för företagen. Det är svårt att entydigt bedöma hur stort problem som dagens regelverk och kontroller utgör. Efter tillkännagivande har ett flertal åtgärder vidtagits av regeringen och myndigheterna. Ett nytt för hygien och kontroll införs 2006. Förändringar i tillsynen har beslutats av och särskilda medel för småskalig livsmedelsproduktion har avsatts. Småskalig livsmedelsproduktion uppmärksammas i flera länder. Det finns skillnader mellan länderna när det gäller de små företagens andel av produktion och konsumtion, vilka delvis kan förklaras av olika traditioner. Det grundläggande regelverket är lika i EU:s medlemsstater och företagen möter liknande problem i de olika länderna. Miljö- och jordbruksutskottet har beslutat att genomföra en uppföljning kring förutsättningarna för småskalig livsmedelsproduktion. Syftet har varit att ge utskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen och en aviserad skrivelse om småskalig livsmedelsförädling samt motioner inom området. Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av uppföljnings- och utvärderingsfunktionen vid i samarbete med miljö- och jordbruksutskottets kansli. Utgångspunkt för arbetet har varit det tillkännagivande om förutsättningarna för småskalig SAMMANFATTNING OCH BEDÖMNINGAR 2005/06:RFR3 livsmedelsproduktion som beslutade om , dvs. vad som görs för att förenkla regelverket, hur staten bidrar till att skapa bättre förutsättningar för lokal och småskalig livsmedelsproduktion samt hur staten främjar etablering av nya företag inom området. Uppföljningen bygger på studier av tidigare utredningar inom området och intervjuer med ett mindre antal små företag, branschorganisationer samt lokala, regionala och centrala myndigheter och andra aktörer. Inom livsmedelsbranschen finns ett stort antal små företag, men produktionen sker till övervägande del i de stora företagen. Av de drygt 3 000 företagen inom livsmedelsindustrin har färre än 50 anställda. Livsmedelsindustrin sysselsätter närmare 60 000 personer, vilket motsvarar något mindre än en tiondel av den totala sysselsättningen inom industrin. Under en lång följd av år har det skett en utveckling mot ökad storskalighet. Det saknas heltäckande statistik som belyser den småskaliga livsmedelsproduktionen, och det är oklart vilken myndighet som har ansvaret för att ta fram och samordna statistik inom området. I uppföljningen har framkommit att det finns olika definitioner av begreppet småskalig livsmedelsproduktion som används på varierande sätt av olika aktörer i skilda sammanhang. Den vanligaste definitionen utgår från antalet anställda i företaget (under 50 anställda). Andra definitioner utgår från att livsmedelsproduktionen är hantverksmässig eller att den är inriktad på den lokala eller regionala marknaden. När det gäller definitionen är det viktigt att notera att ett litet antal anställda inte med nödvändighet innebär att produktionen är hantverksmässig eller lokal. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Småskalig livsmedelsproduktion är ett område som möter stort intresse från bl.a. producenter, organisationer, myndigheter och konsumenter. är det svårt att utifrån befintlig statistik få en tydlig bild av läget och utvecklingen för den småskaliga livsmedelsproduktionen, både vad gäller omfattning och ekonomisk betydelse. Dels finns det stora skillnader mellan företagen, dels saknas en entydig definition, dels är statistiken otillräcklig. Vad gäller statistiken bör det klarläggas vilket ansvar som olika myndigheter har. För att kunna vidareutveckla kunskapen om och förståelsen för den småskaliga livsmedelsproduktionen och dess förutsättningar bör det enligt uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning ses över vilken statistik om den småskaliga livsmedelsproduktionens omfattning och utveckling som olika aktörer har behov av. 2005/06:RFR3 SAMMANFATTNING OCH BEDÖMNINGAR Den statliga styrningen inom livsmedelsområdet Statliga insatser som påverkar den småskaliga livsmedelsproduktionen görs inom bl.a. livsmedelspolitiken och landsbygdspolitiken, vars mål, anslag och regelverk bereds av miljö- och jordbruksutskottet. har beslutat att målet för livsmedelspolitiken är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion som speglar konsumenternas efterfrågan. Frågor kring småskalig livsmedelsproduktion handläggs i första hand av och , men även , länsstyrelserna och en rad andra myndigheter berörs på olika sätt. Ekonomiskt stöd till småskalig livsmedelsproduktion utgår i första hand genom Miljö- och landsbygdsprogrammet och Strukturfondsprogrammen. Livsmedelsområdet är ett område med ett omfattande regelverk som till stor del är harmoniserat inom EU, vilket innebär att det inte är tillåtet för de enskilda medlemsstaterna i EU att ha vare sig strängare eller mer liberala bestämmelser. Regelverket syftar till skydd av konsumenternas hälsa och underlättande av handeln inom EU. införs mer generella och målinriktade EG-regler för hygien, tillsyn och kontroll. Tillsyn sker enligt livsmedelslagen och bedrivs av bl.a. kommunerna. är central tillsynsmyndighet och utövar även operativ tillsyn i bl.a. större livsmedelsanläggningar. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Småskalig livsmedelsproduktion är ett område som berör ett flertal statliga och kommunala myndigheter på central, regional och lokal nivå som styrs av olika mål. Från ett statligt perspektiv berörs dessutom flera olika politikområden. De olika myndigheterna arbetar utifrån sina respektive uppdrag, vilket ibland leder till problem när det gäller samverkan mellan berörda myndigheter, både i kontakterna med enskilda företag och i det mer långsiktiga arbetet med att förbättra förutsättningarna för den småskaliga och lokala livsmedelsproduktionen. De olika myndigheterna bör förbättra sin samverkan och i sitt arbete i högre grad utgå från de små företagens behov och förutsättningar. Det kan t.ex. vara värt att pröva frågan om någon form av arbetsgrupp med företrädare för olika myndigheter kan tillsättas efter modell från . När det gäller regelverket pågår ett omfattande utvecklingsarbete, och det är ännu för tidigt att värdera vilka effekter som det nya regelverket och dess tillämpning kommer att få på den småskaliga livsmedelsproduktionen. När det gäller tillsynen har beslutat om vissa förändringar. Den småskaliga livsmedelsproduktionens möjligheter En del i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har varit att kartlägga den småskaliga livsmedelsproduktionens möjligheter och betydelse. I uppföljningen har följande framkommit. SAMMANFATTNING OCH BEDÖMNINGAR 2005/06:RFR3 Företag, organisationer och myndigheter ser den småskaliga, lokala livsmedelsproduktionen som viktig för tillväxt, sysselsättning och regional utveckling. Det har i uppföljningen bl.a. pekats på att de små företagen skapar arbetstillfällen på landsbygden, men det har inte varit möjligt att närmare undersöka hur många arbetstillfällen som området i praktiken skapar eftersom statistik saknas. Den småskaliga livsmedelsförädlingen har dessutom betydelse för andra näringar, bl.a. som ett komplement till jordbruket, rennäringen och turismen. En intressant utvecklingstendens är att livsmedelsförädlingen kan ge möjlighet till fortsatt jordbrukverksamhet. Statistik från SCB visar t.ex. att antalet företag som förädlar och säljer gårdsprodukter ökade (till drygt 900 företag). Uppföljningen visar att livsmedelsområdets betydelse endast uppmärksammas i begränsad omfattning i de regionala tillväxtprogrammen. Den småskaliga och lokala livsmedelsproduktionen ligger vidare i linje med arbetet för en hållbar utveckling. I uppföljningen har framkommit att många småskaliga producenter är inriktade på en miljövänlig hantering och att djurskyddet upplevs som viktigt. Det finns vidare exempel på hur personer med utländsk bakgrund har kunnat bidra med kunskaper när det gäller småskalig livsmedelsproduktion och därmed bidra till fortsatt utveckling av branschen. Från både företag, organisationer och myndigheter framförs att det finns en tydlig konsumentefterfrågan och att handelns intresse för det närproducerade har ökat. Det framhålls bl.a. att den småskaliga livsmedelsproduktionen ökar konsumenternas valfrihet genom att öka mångfalden produkter. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Den småskaliga, lokala och hantverksmässiga livsmedelsproduktionen har förutsättningar att utvecklas vidare i enlighet med det av beslutade målet för livsmedelspolitiken. Förutom att på ett hållbart sätt producera livsmedel som konsumenterna efterfrågar har näringen betydelse för att uppnå mål för andra politikområden än livsmedelspolitik, t.ex. landsbygdspolitik. Av avgörande betydelse för den fortsatta utvecklingen är företagens förmåga att själva utveckla sin verksamhet och anpassa utbudet av småskaliga, lokala livsmedel till konsumenternas efterfrågan. och har framfört att den viktigaste faktorn för den fortsatta utvecklingen ligger hos företagen och företagaren. Det är viktigt att fortsättningsvis uppmärksamma den småskaliga livsmedelsproduktionens betydelse för möjligheten att uppnå det av beslutade målet för livsmedelspolitiken. Resultatet bör följas upp i bl.a. myndigheternas årsredovisningar till regeringen och regeringens årliga resultatredovisningar till . 2005/06:RFR3 SAMMANFATTNING OCH BEDÖMNINGAR Den småskaliga livsmedelsproduktionens problem I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har ingått att kartlägga problem och hinder för den småskaliga livsmedelsproduktionens fortsatta utveckling. I uppföljningen har följande resultat framkommit. Det nuvarande regelverket upplevs som omfattande, detaljerat och komplext. Både från företag och berörda myndigheter framgår att det är svårt att få en heltäckande bild av vilka regler som gäller. Olika aktörer pekar på en rad konkreta regelproblem kring bl.a. hantering av slaktavfall, provtagningar och krav i samband med osttillverkning. finns bland livsmedelsproducenterna en förståelse för regelverket och konsumenternas krav på säker mat. I uppföljningen har inga önskemål om att sänka de hygieniska kraven framförts. Vissa menar att regelverket är anpassat till storskalig verksamhet, medan andra pekar på att det finns möjlighet till lokala anpassningar. I det nuvarande regelverket finns möjligheter till undantag från huvudreglerna för småskalig verksamhet. Det nya regelverket uppges innebära att mycket detaljreglering tas bort och att undantagen för småskalig verksamhet därmed kan tas bort. Det har vidare framkommit att företag och andra aktörer upplever att det finns problem kring tillsynen, tillståndsgivningen och finansieringen av dessa. I uppföljningen framförs bl.a. att inspektörernas kunskap och kompetens varierar, liksom deras inställning till rådgivning. Flera aktörer har pekat på att tillsynen tillämpas olika i kommunerna och att tillsynsfrekvensen är låg. När det gäller tillståndsgivningen har det framförts att det förekommer problem kring tillstånd för tillfällig hantering av livsmedel. Det har vidare framkommit att avgifter för tillstånd och kontroller upplevs som ett problem av företagen. Flera företag upplever att de betalar för en tillsyn som sedan inte genomförs. Aktörerna upplever att samverkan mellan olika myndigheter brister, både när det gäller samordning av tillsynsinsatser, uppgiftsinsamling och myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för en fortsatt utveckling av den småskaliga livsmedelsproduktionen. När det gäller de ekonomiska stöden inom området upplever aktörerna att ansökningsförfarandet är komplicerat och att det är svårt att utvärdera resultaten av stödinsatserna. I uppföljningen redogörs även för ett antal problem som inte primärt ligger inom det livsmedelspolitiska området, men som ändå beskrivs för att ge en mer heltäckande bild av förutsättningarna för den småskaliga livsmedelsproduktionen. Som exempel menar producenter, branschorganisationer och andra aktörer att attityderna gentemot livsmedelsbranschen i allmänhet och småskalig livsmedelsproduktion i synnerhet upplevs vara negativa. De småskaliga livsmedelsproducenterna pekar ofta på problem när det gäller möjligheterna att finansiera investeringar och att svårigheterna att få låna i bank har ökat. Många små företag upplever dessutom lönsamhetsproblem. I uppföljningen har vidare framkommit att det finns behov av kompetensutveckling bland företagarna, liksom av konsultstöd och rådgivning. De enskilda företagen har SAMMANFATTNING OCH BEDÖMNINGAR 2005/06:RFR3 dock svårt att på egen hand kunna finansiera sådana tjänster. Liksom i näringsutskottets uppföljning av forsknings- och utvecklingsstöd till små företag uppmärksammas även i denna uppföljning problem när det gäller de små företagens tillgång till resultaten av forskning och utveckling inom området. Det uppmärksammas vidare bl.a. att det finns oklarheter när det gäller frågan om företag inom livsmedelsområdet kan få stöd med näringspolitiska medel. I uppföljningen redovisas även problem kring distributionen av småskaligt producerade livsmedel. Det har bl.a. framkommit att det från ett konsumentperspektiv kan vara svårt att få tillgång till de småskaligt och lokalt producerade livsmedlen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Den småskaliga livsmedelsproduktionen möter olika problem som försvårar en fortsatt utveckling av branschen. kan det konstateras att livsmedelslagstiftningen förändras och att flera av de problem som uppmärksammas i lagstiftningen hänför sig till bestämmelser som upphör . Det nuvarande regelverket är oöverskådligt, och det finns delar i regelverkens utformning som innebär problem för småskaliga producenter och där producenterna menar att riskerna för konsumenterna överdrivs. Det kan finnas motstridiga intressen mellan producenternas önskemål om enkla regler och konsumenternas önskemål om livsmedel av hög kvalitet, men det behöver inte finnas någon motsättning mellan enkla regler och säker mat. Uppföljningen visar att det bland företagen och andra aktörer finns en stor förståelse för syftet med regelverket och en insikt om konsumenternas höga krav på säker mat av hög kvalitet. Det kan dessutom konstateras att många menar att problemen huvudsakligen ligger i tillämpningen av regelverket, inte att reglerna i sig är problemet. Flera av de redovisade problemen har uppmärksammats i tidigare utredningar, och i flera fall har åtgärder redan vidtagits från regeringen och myndigheterna för att minska problemen. Till detta kommer att regelverket förändras och att det ännu inte är klart hur det nya hygienregelverket kommer att implementeras i och vad det kommer att betyda i praktiken för den enskilde livsmedelsproducenten. Förändringarna i regelverket innebär att utvecklingen går från detaljerad kontroll av produktionen till att ställa krav på den färdiga produkten, vilket är en utveckling som motsvarar önskemålen från flera av aktörerna inom området. Det är enligt gruppens bedömning svårt att entydigt bedöma hur stort problem för företagen regelverket och kontrollen egentligen utgör. I det fortsatta utvecklingsarbetet kring regelverken, tillsynen och tillståndsgivningen är det enligt gruppens bedömning viktigt att fortsätta uppmärksamma de små producenterna och deras särskilda förutsättningar. Det är även viktigt att uppmärksamma andra problem som småskaliga livsmedelsproducenter ställs inför och hur de kan lösas. är det viktigt att konkurrensförhållanden mellan företagen inte snedvrids. När det gäller de problem kring stödåtgärderna som har uppmärksammats i uppföljningen är det 2005/06:RFR3 SAMMANFATTNING OCH BEDÖMNINGAR viktigt att dessa beaktas i arbetet med det nya landsbygdsprogrammet. En annan viktig fråga är hur staten kan verka för att tillgodose de små företagens behov av kompetensutveckling, stöd och rådgivning. I sammanhanget bör även formerna för spridningen av resultaten av statligt finansierat forsknings- och utvecklingsarbete beaktas. Av avgörande betydelse för den småskaliga livsmedelsproduktionens fortsatta utveckling är konsumenternas efterfrågan av och intresse för småskaligt, lokalt och hantverksmässigt producerad mat. Det kan konstateras att det i inte finns någon lång tradition när det gäller produktion och konsumtion av småskaligt, lokalt och hantverksmässigt tillverkad mat. Tillgången till småskaligt producerad mat i de vanliga livsmedelsbutikerna är en avgörande faktor för den fortsatta utvecklingen av konsumenternas efterfrågan. Insatser för den småskaliga livsmedelsproduktionen efter tillkännagivande Ett flertal åtgärder har vidtagits efter tillkännagivande till regeringen i syfte att förenkla regelverket och skapa bättre förutsättningar för lokal och småskalig livsmedelsproduktion. Regeringen har t.ex. initierat ett antal olika uppdrag till myndigheter, vilka har redovisats i bl.a. samt och gemensamma rapport . publicerade dessutom en rapport om småskalig livsmedelsförädling i Ds-serien. I samband med detta aviserades att regeringen har för avsikt att lämna en skrivelse om småskalig livsmedelsförädling till . träder ett nytt och enklare regelverk för hygien och livsmedelstillsyn i kraft inom EU. genomför bl.a. utbildningar för lokala inspektörer som ett led i införandet av det nya regelverket. Dessutom kan nämnas att har förenklat reglerna för dricksvatten och att regeringen har gett olika myndigheter i uppdrag att utreda hur den administrativa bördan för små företag kan minskas. Vidare kan nämnas att ett arbete pågår inom kring reglerna för krav på pastörisering av mjölk i osttillverkning. När det gäller tillsynen har beslutat om vissa förändringar som syftar till att skapa en likvärdig tillsyn i hela landet. Vidare har inlett arbetet med att ta fram olika metoder för att förbättra likvärdigheten i tillsynen. När det gäller tillstånd för tillfällig hantering av livsmedel har vissa förenklingar genomförts. Ett nytt system för köttbesiktningsavgifter infördes , vilket har inneburit sänkta kostnader för de minsta slakterierna. har vidare vidtagit åtgärder för ökad samverkan mellan tillsynsmyndigheter och småföretag inom mjölkområdet. En utredare har redovisat förslag till ett nytt avgiftssystem för bl.a. livsmedelstillsynen. SAMMANFATTNING OCH BEDÖMNINGAR 2005/06:RFR3 Vid olika tillfällen har särskilda medel avsatts för småskalig livsmedelsförädling. Genom beslut med anledning av budgetpropositionen avsattes för pilotprojekt rörande närslakt och för projekt rörande nationella och regionala resurscentrum för småskalig livsmedelsförädling. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning