rfr · GT0WRFR6 · 2006-01-01 00:00:00 — uppföljning av det multilaterala utvecklingssamarbetet Riksdagstryckeriet, , 2006 Inom ramen för sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete inventerade utrikesutskottet , med stöd av , tänkbara uppföljnings- och utvärderingsprojekt inom sitt ansvarsområde. Efter en genomgång av vad som därvid framkom beslöt utskottet att följa upp och analysera det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet. Uppdraget att ta fram ett underlag för denna uppföljning gavs till utredningstjänsten. I denna rapport redovisas resultatet av utredningstjänstens uppdrag. vid har svarat för genomförandet av utredningsarbetet. Resultatet av uppföljningen har använts som ett underlag vid utskottets behandling i betänkande 2005/06:UU2 av regeringens budgetproposition . 1 Uppföljningens bakgrund och syfte ............................................................ Syfte och frågeställningar................................................................... Avgränsningar och begrepp................................................................ 2 en generös biståndsgivare ........................................................... Offentligt utvecklingsbistånd definitioner och regler...................... Rapportering av bistånd till DAC....................................................... 3 Svenskt utvecklingssamarbete en översikt ............................................... 3.1.1 Företrädare för i multilaterala organ............................. 3.1.2 Ansvarsfördelningen mellan och Sida...... Principer för fördelning av bilateralt och multilateralt bistånd........... Statistik om bilateralt och multilateralt bistånd enligt DAC............... 4 Multilateralt bistånd .................................................................................... är stor givare i flera organisationer........................................ Statistik om svenskt multilateralt bistånd enligt DAC ....................... 4.3.1 Jämförelse med andra DAC-länder ........................................... Svenskt multilateralt bistånd inklusive multibi-bistånd...................... ger i bistånd via multilaterala Många organisationer får bidrag men FN-organ dominerar............... Ansvariga för bidragsgivningen ......................................................... 5 Principer för multilateralt stöd och inflytande............................................. En samlad svensk strategi för det multilaterala samarbetet Strategier för det svenska samarbetet med vissa FN-organ................ Faktorer som påverkar fördelningen av bidrag till FN:s fonder 5.3.1 Bedömning av organisationen ................................................... 5.3.2 Den historiska tilldelningen....................................................... Svenskt inflytande i FN:s fonder och program................................... Faktorer som påverkar fördelningen av bidrag till de internationella finansiella institutionerna ........................................... 5.5.1 Den internationella utvecklingsfonden () ........................... 5.5.2 Afrikanska (AfDB) ..................................... Svenskt inflytande i de internationella finansiella Kommentarer om det svenska samarbetet med de multilaterala 6 Principer för fördelning av multibi-bistånd ................................................ Regeringens riktlinjer för vissa FN-organisationer............................ Riktlinjer för handelsrelaterat bistånd................................................ Riktlinjer för humanitärt bistånd ....................................................... Riktlinjer i Sidas instruktion och regleringsbrevet ............................ Sidas beredning, beslut och samordning av multbi- Regeringens beredning, beslut och samordning av sitt multibi- 7 Uppföljning och utvärdering ...................................................................... Uppföljning och utvärdering inom multilaterala organisationer........ Gemensam utvärdering av givarna .................................................... Svensk granskning, utvärdering och uppföljning av multibi- 8 Rapportering till om det multilaterala samarbetet ...................... Omfattningen av det multilaterala biståndet...................................... Resultatbedömning av FN-organen ................................................... FN:s fonder och program................................................................... De internationella finansiella institutionerna..................................... Sidas multilaterala utvecklingssamarbete.......................................... 9 Iakttagelser och slutsatser........................................................................... Utgångspunkter för uppföljningen..................................................... Uttalade principer för att fördela bilateralt och multilateralt Det svenska multilaterala biståndet har ökat ..................................... Redovisningen av det multilaterala biståndet är bristfällig................ Det saknas en överblick över det svenska multilaterala Det saknas en samlad strategi för det svenska samarbetet med de multilaterala organisationerna....................................................... Ansvarsfördelningen mellan och Sida är Det är svårt att överblicka genomförda uppföljningar och Regeringens rapportering till om den multilaterala samverkan är ofullständig och oklar.................................................. Förkortningsordlista och bidragsgivare.......................................................... ranking i några internationella finansieringsinstitutioner och Svenska bidrag till multilaterala organisationer 20022004 ........................ Gruppering av multilaterala organisationer.................................................. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. har beslutat att följa upp och analysera det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet. har bistått utskottet med att genomföra uppföljningen. Det multilaterala biståndet är en förhållandevis okänd del av det svenska biståndsflödet som tills endast har behandlats av ett fåtal utredningar. är en stor givare i flera multilaterala organisationer. Av 15 undersökta organisationer tillhör de sex största givarna i 12 organisationer. Sida har genomfört en översyn av sitt multilaterala arbete och resultatet presenterades i en rapport . Regeringen har aviserat att man har för avsikt att tillsätta en utredning som ska behandla det multilaterala utvecklingssamarbetet. Av uppföljningen framgår att det samlade multilaterala biståndet uppgick till ungefär hälften av det svenska biståndet 2004. Det svenska multilaterala biståndet uppgick till , varav var reguljära bidrag till multilaterala organisationer och var multibi-bistånd, dvs. öronmärkta bidrag till de multilaterala organisationerna. ger bidrag till ett 70-tal multilaterala organisationer. ökade de samlade bidragen till de multilaterala organisationerna med , vilket motsvarar . ökade de reguljära bidragen . För multibi-biståndet var ökningen . lämnades av de svenska multilaterala bidragen till FN- organisationer, vilket ligger i linje med aktiva stöd för FN och deras organ. De internationella finansiella institutionerna erhöll av bidragen och stödet till övriga multilaterala organisationer motsvarade av samtliga bidrag. Uppföljningen visar att redovisningen av de svenska bidragen till multilaterala organisationer är bristfällig. har inte fått någon samlad redovisning av storleken på det multilaterala stödet. Det saknas även en heltäckande bild av vilka organisationer som får bidrag och hur utbetalningarna har fördelats mellan olika myndigheter som svarar för utbetalningarna. När det gäller ansvaret för att fördela bidrag till de multilaterala organisationerna svarar främst för utbetalning av de reguljära bidragen, men i vissa fall lämnar departementet öronmärkta bidrag till de multilaterala organisationerna. Sammanlagt utbetalade i bidrag till multilaterala organisationer 2004. Det innebär att det sker en betydande ärendehantering inom departementet. Detta förhållande kan bidra till att ansvarsförhållandena mellan och Sida uppfattas som otydliga, vilket har uppmärksammats i olika sammanhang. SAMMANFATTNING 2005/06:RFR6 Uppföljningen har visat att det inte finns några uttalade principer för att fördela biståndet på de olika biståndsformerna dvs. bilateralt och multilateralt bistånd. Det finns strategier för det svenska samarbetet med nio FN-organ men det saknas en samlad strategi som utgångspunkt för hela det svenska multilaterala samarbetet. Detta förhållande har också uppmärksammats av /DAC i sin 2005 av det svenska utvecklingssamarbetet. Det är svårt att överblicka genomförda uppföljningar och utvärderingar av de multilaterala organisationernas verksamhet. Information om genomförda insatser är utspridd på många aktörer exempelvis de multilaterala organisationerna, olika nätverk och givare. En bättre överblick över genomförda uppföljningar och utvärderingar som innefattar hur resultaten tillvaratas kan underlätta bedömningen av respektive organisation som grund för den svenska bidragsfördelningen. har beslutat att regeringen ska återrapportera till om resultatet av fattade beslut t.ex. när det gäller politiken för global utveckling. har också uppmärksammat vikten av att av mål- och resultatstyrningsinformation finns så att politiska prioriteringar kan göras i budgetarbete. Regeringens rapportering till är dock ofullständig när det gäller redovisningen av de svenska bidragen till de multilaterala organisationerna. Detta gäller bidragens storlek, vilka överväganden som ligger till grund för bidragstilldelningen och vilka resultat som har uppnåtts. Om regeringens rapportering till kan utvecklas så att fler konkreta resultat redovisades, skulle sannolikt få ett bättre underlag som grund för sina ställningstaganden. 1 Uppföljningens bakgrund och syfte I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 18 § riksdagsordningen 1974:153). har beslutat att följa upp och analysera det multilaterala utvecklingssamarbetet. Vid sitt sammanträde uppdrog utskottet åt att ta fram underlag till uppföljningen.1 I denna rapport redovisar utredningstjänsten resultatet av uppföljningsuppdraget. 1.1 Syfte och frågeställningar Syftet med uppföljningen är att ge utrikesutskottet ett fördjupat beslutsunderlag dels inför behandlingen av budgetpropositionen , dels för beredning av motioner som rör det multilaterala biståndet. Underlaget ska också kunna användas för att bedöma om regeringens rapportering till behöver förändras. Utgångspunkten för utskottets uppföljning är att man från svenskt håll har ansvar för användningen av biståndsmedel även om uppgiften att genomföra insatser har delegerats till en organisation. Uppföljningen har inriktats mot att undersöka hur frågor om det multilaterala biståndet hanteras av och Sida. I studien ingår att klarlägga storleken på det svenska multilaterala biståndet. Även andel av de totala bidragen till de större FN-organen samt de internationella finansiella institutionerna ska belysas. Uppföljningen syftar till att besvara följande frågeställningar: Vad styr medelsfördelningen mellan å ena sidan bilateralt och å andra sidan multilateralt bistånd? Vilken är grunden för hur medelsfördelningen mellan olika multilaterala organisationer sker? Hur har ansvaret fördelats mellan och Sida för det multilaterala biståndet? Hur följer upp medelsanvändningen inom de multilaterala organisationerna? Hur samordnas frågor som rör det multilaterala biståndet mellan och Sida? Är regeringens rapportering till om det multilaterala biståndet ändamålsenlig för behov av information? 1 Utredningstjänsten; uppföljning av det multilaterala biståndet förslag till huvudstudie, . 1 UPPFÖLJNINGENS BAKGRUND OCH SYFTE 2005/06:RFR6 Underlag för denna uppföljningsrapport är offentligt tryck, rapporter och annat skriftligt material. Vidare har intervjuer genomförts med företrädare för och Sida samt vissa övriga personer med sakkunskap inom området. Rapportutkastet har faktakontrollerats av företrädare för och Sida. Den studerade tidsperioden har anpassats efter tillgången på data. Tyngdpunkten i redovisningen av utvecklingen av de svenska bidragen till multilaterala organisationer avser perioden 20022004. Uppgifter om utbetalade bidrag till multilaterala organisationer har lämnats av och Sida. Internationellt jämförbara uppgifter som avser det svenska biståndet omfattar perioden 19992003. Uppgifterna har hämtats från /DAC:s (Or- ganisation of Economic Co-operation and Development/) redovisningar av offentligt utvecklingsbistånd. Därutöver har utredningar, propositioner och betänkanden som belyser utvecklingen utnyttjats om källor. 1.3 Avgränsningar och begrepp Utgångspunkten för uppföljningen är att undersöka de befintliga processerna inom och Sida när det gäller hur frågor om det multilaterala biståndet hanteras. Detta innebär att studien inte omfattar bedömningar av mottagarländerna eller resultatet av utvecklingssamarbetet. Hur de multilaterala organen fungerar och hur man hanterar sina medel ingår inte heller i uppföljningen. Inom ramen för uppföljningen behandlas däremot hur de svenska företrädarna bedömer olika organisationer och på vilka grunder förmedlar bidrag till dessa. Med undantag för redovisningen av storleken på det svenska stödet till de multilaterala organisationerna behandlas inte förekommande utvecklingssamarbete inom Europeiska unionen. I rapporten används multilateralt bistånd och multilateralt utvecklingssamarbete i huvudsak som liktydiga begrepp. Med multilateralt bistånd avses statligt finansierad resursöverföring till multilaterala organisationer (se även avsnitt 2.1). Multibi-bistånd används som term för att beskriva samtliga bidrag som utbetalas i biståndssyfte till de multilaterala organisationerna vid sidan om den reguljära finansieringen till respektive organisation. Rapporten inleds med en kort beskrivning av utmärkande drag i den svenska biståndspolitiken samt definitioner, regler och den rapportering som ligger till grund för den internationella statistiken om bistånd (kapitel 2). I kapitel 3 finns en översikt över det svenska utvecklingssamarbetet och ansvarsfördel- 2005/06:RFR6 1 UPPFÖLJNINGENS BAKGRUND OCH SYFTE ningen mellan statliga aktörer. Vidare redovisas principer för fördelning av bilateralt och multilateralt bistånd. Kapitlet innehåller också uppgifter om det svenska bilaterala och multilaterala biståndet som har hämtats från internationell statistik om bistånd. Kapitel 4 innehåller en redovisning av det multilaterala biståndet som dels grundas på den internationella statistiken, dels uppgifter om bidrag till multilaterala organisationer som även innefattar multibibistånd, dvs. öronmärkta bidrag till de multilaterala organisationerna. I kapitel 5 finns en redogörelse för principer för multilateralt stöd och inflytande samt de svenska strategierna för samarbetet med vissa FN-organ. Kapitel 6 innehåller en redogörelse för principer för fördelningen av multibi-bistånd. Kapitel 7 behandlar frågor om uppföljning och utvärdering. I kapitel 8 redovisas regeringens rapportering till . Utredningstjänstens iakttagelser och slutsatser presenteras i kapitel 9. 2 en generös biståndsgivare Ett utmärkande drag för den svenska biståndspolitiken är att vi har en lång tradition som generös biståndsgivare och en politik som grundas på en solidaritet med fattiga länder. Enligt befintlig internationell statistik var bistånd av BNI 2004, vilket innebär att ligger på sjunde plats bland biståndsgivande länder i världen.2 har avancerat i rankinglistan jämfört med året innan då vi låg på tolfte plats. Ett annat utmärkande drag är att alltid varit en stark förespråkare för FN och andra multilaterala organ. Dessa drag kommer troligtvis att befästas ytterligare eftersom avsikten är att den svenska biståndsvolymen 2006 ska öka till av BNI.3 förväntas då bli världens mest generösa biståndsgivare.4 Den ökade biståndsvolymen torde leda till att både det bilaterala och det multilaterala biståndet ökar. Det multilaterala biståndet har varit en förhållandevis okänd del av det svenska biståndsflödet. Till var det få utredningar som närmare hade penetrerat den svenska multilaterala biståndspolitiken. har emellertid för biståndsfrågor, DAC5 avgivit en av den svenska biståndspolitiken som bl.a. berör det multilaterala utvecklingssamarbetet. publicerade Sida en intern utredning om sitt arbete med det multilaterala biståndet.6 På uppdrag av har ambassadören genomfört en analys av hur en sammanhållen politik för global utveckling ska genomföras. Utredningen lämnades i juli 2005.7 Därutöver har genomfört en intern organisationsutredning som bl.a. berör hur det multilaterala utvecklingssamarbetet ska organiseras inom Utrikesdepartementet.8 Sammantaget visar dessa rapporter att det behöver vidtas ett flertal åtgärder av både regeringen och Sida för att man ska komma till rätta med uppmärksammade brister som rör det multilaterala utvecklingssamarbetet. I denna rapport kommer relevanta delar av dessa resultat att återges. 2OECD/Development Co-operation Directorate (DAC); Review of the development cooperation policies and programmes of , 2005. 3Biståndsramens storlek bestäms utifrån den procentsats (procent av BNI) som beslutar om varje enskilt år. Vid beräkning av biståndsramen används den senast tillgängliga BNI-prognosen. rapporteras det totala svenska biståndet till DAC. Vid rapporteringstillfället till DAC används den senast tillgängliga prognosen, vilket kan bidra till att skillnader mellan prognos och officiell statistik uppstår. 4OECD/Development Co-operation Directorate (DAC); Review of the development cooperation policies and programmes of , 2005. 5DAC har bl.a. till uppgift att genomföra regelbundna översyner av medlemmarnas biståndspolitik. 22 länder och Europeiska kommissionen är medlemmar i . 6Sida; Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172. 7Jan ; PGU och utvecklingssamarbetet, , dnr 2005/47245. 8Utrikesdepartementet; Översyn av organisation, . 2 EN GENERÖS BISTÅNDSGIVARE uppger vid intervju att man avser att tillsätta en utredning som ska behandla det multilaterala utvecklingssamarbetet. Direktiv för denna har dock inte ännu utarbetats. 2.1 Offentligt utvecklingsbistånd definitioner och regler Med offentligt utvecklingsbistånd (Official Development Assistance, ) åsyftas statligt finansierade resurser som överförs från rika till fattiga länder. för biståndsfrågor (, DAC) fastställer vilka villkor som ska vara uppfyllda för att resursöverföringen ska godkännas som bistånd och hur olika former av bistånd ska klassificeras.9 Många kriterier måste vara uppfyllda för att överföringen av medel ska räknas som bistånd. Exempel på ett sådant kriterium är att alla eller merparten av organisationens aktiviteter sker med biståndssyfte. För att bistånd ska räknas som multilateralt bistånd, enligt DAC, ska ett antal villkor vara uppfyllda.10 Organisationen ska vara multilateral, vilket innebär att suveräna stater ingår och att FN:s medlemsländer får vara medlemmar i organisationen.11 Det innebär att statligt finansierat bistånd som kanaliseras genom enskilda organisationer, som t.ex. Röda Korset, betraktas som bilateralt bistånd. DAC fastställer vilka multilaterala organisationer som får räknas som godkända mottagare av utvecklingsbistånd. Multilateralt bistånd är, enligt DAC:s direktiv, bidrag till multilaterala organisationer som har förlorat sin givaridentitet och som fördelas gemensamt av organisationen. Bidrag till en multilateral organisation som är öronmärkta på något sätt ska däremot räknas som bilateralt bistånd. Exempel på sådana bidrag som räknas som bilateralt bistånd är: Multibi-bistånd, dvs. bidrag till särskilda projekt som den multilaterala organisationen bedriver. Bidrag där särskilda aspekter specificeras, t.ex. syfte, användning eller återbetalning. DAC:s direktiv omfattar totalt 112 sidor. Enligt uppgifter från både statistiker vid Sida och statistikansvariga vid är direktiven svåra att förstå och därigenom krångliga att tillämpa vid rapporteringen. En särskild problematik ligger i den skillnad som finns mellan DAC- rapporteringen och den svenska anslagsstrukturen för hur skuldsedlar till banker och finansieringsinstitutioner redovisas. Enligt ska skuldsedlar redovisas det år de har utfärdats. I den svenska statsbudgeten redovisas utfallet av beloppet i skuldsedlarna det aktuella året när de utbetalas. 9DAC är biståndsgivarnas främsta samarbetsorgan när det gäller statistik, policyfrågor och metoder som avser utvecklingsbiståndet. 10OECD/DAC; DAC statistical reporting directives (2000)10. 11SOU 1991:48; Bistånd genom internationella organisationer. 2 EN GENERÖS BISTÅNDSGIVARE 2.2 Rapportering av bistånd till DAC Alla givarländer rapporterar uppgifter om bistånd till DAC som sedan sammanställer och publicerar internationell statistik om bistånd. De direktiv som DAC har utfärdat ligger till grund för samtliga länders rapportering av biståndsinsatser. Enligt sin instruktion ska Sida sammanställa statistik som ska rapporteras till regeringen och DAC i enlighet med de direktiv som DAC har utfärdat.12 Sida lämnar uppgifter om svenskt bistånd till DAC. Det innebär bl.a. att Sida inhämtar uppgifter från övriga myndigheter och . svarar för att samla in uppgifter från de övriga departementen och att förmedla dessa till Sida. De rapporterade uppgifterna ska omfatta samtliga utbetalningar och avtalade belopp inklusive avräkningar som kan klassificeras som bistånd enligt DAC. Avräkningarna avser t.ex. kostnader för flyktingar från biståndsländer, kostnader för administration av biståndet och delar av EU-biståndet. gör Sida den första rapporteringen av biståndet till DAC, en s.k. Advance Questionnaire on main /OA aggregates. Det är en preliminär rapportering på en aggregerad nivå. I rapporteringen ingår exempelvis uppgifter om hur mycket bidrag som har utbetalats i bilateralt respektive multilateralt bistånd. eller sker den slutliga rapporteringen till DAC av det svenska biståndet. De uppgifter som då lämnas till DAC är relativt detaljerade och omfattar bl.a. mottagarländer, sektorer, typ av bistånd och vilka multilaterala organisationer som har erhållit bistånd. Vi- dare lämnar också Sida uppgifter om belopp som avtalats . Sammantaget innebär denna process att uppgifter blir fastställda . Uppgifter kan även kompletteras efter detta datum. Eventuella ändringar rapporteras till DAC som sedan för in uppgifterna i sin databas. 12 Förordning (1995:869) med instruktion för (Sida). 3 Svenskt utvecklingssamarbete en översikt Syftet med det svenska biståndet har varit att höja de fattiga folkens levnadsnivå.13 Biståndet skulle inriktas på att främja ekonomisk utveckling på . Alltsedan första ställningstagande till principer för samarbete med utvecklingsländer har solidaritet med de fattiga folken varit ett överordnat motiv. Bistånd har varit ett medel för att främja en långsiktig utveckling i mottagarländerna och lägga grunden för en utveckling som sedan fortsätter av egen kraft. Många utredningar, propositioner, betänkanden och riksdagsbeslut har därefter bekräftat både syfte och inriktning. beslutade om enprocentsmålet. Beslutet har haft en avgörande betydelse för den nuvarande nivån på biståndet enligt både regeringen och . handlade biståndsdebatten i hög grad om hur anslagen snabbt skulle kunna höjas. I den biståndspolitiska utredningen pekade man på att frågor som rörde biståndets kvalitet och inriktning hade blivit allt viktigare. Utredningen föreslog inget nytt volymmål för att inte riskera att frågor om kvalitet och inriktning kom i skymundan. Regeringen menade dock att frågan om biståndets omfattning inte hade fått mindre betydelse. hade som första industriland uppnått 0,7-procentsmålet 1974 och regeringen ansåg att en fortsatt ökning av det svenska biståndet var angelägen.