rfr · GT0WRFR6 · 2006-01-01 00:00:00 — Av Sidas rapport om sitt multilaterala arbete framgår att det finns brister när det gäller samordning av multilaterala biståndsinsatser. Ett exempel som redovisas rör . har många kontakter med . Många avdelningar inom Sida och ambassaderna samfinansierar eller bidrar till olika projekt genom eller genom organisationens trustfonder. Enligt rapporten saknas överblick över olika typer av insatser. Det har hänt att har gjort en förfrågan om stöd som har avslagits hos en avdelning inom Sida men som har beviljats av en annan, utan att kunskap har funnits om det första avslaget. I rapporten framförde man synpunkter på att borde ta till vara Sidas erfarenheter från fältet i samband med att underlag för de svenska ställningstagandena i olika frågor tas fram. En ökad kommunikation med fältet skulle vägleda såväl Sidas som personal i kontakterna med när olika program och projekt ska bedömas. 87Riksrevisionen; Bistånd via ambassader en granskning av UD och Sida i utvecklingssamarbetet, RiR 2004:10. 88Sida; Sida at Work. 89Uppgift vid faktakontroll av utredningstjänsten rapportutkast . 90Av regleringsbrevet för Sida framgår att Sida, utan regeringens medgivande, får fatta beslut om högst per insats. För beslut i enlighet med land- eller samarbetsstrategi krävs inte regeringens medgivande. 6 PRINCIPER FÖR FÖRDELNING AV MULTIBI-BISTÅND I utredningen lämnades ett antal förslag för att råda bot på den bristande samordningen. Generaldirektören har därefter beslutat att genomföra en omorganisation som innebär att de multilaterala frågorna kommer att ingå i Sidas policy- och metodavdelning samt att inrätta en funktion med ansvar för strategiskt tänkande och koordinering av de multilaterala frågorna. Den nya organisationen trädde i kraft den 1 september 2005.91 Sida hade tidigare en mul- ti-enhet. Den integreras nu huvudsakligen i policy- och metodavdelningen. Syftet är att integrera multibi-bistånd och det bilaterala biståndet så att multiperspektivet inom Sida blir starkare. Vid intervju med företrädare för Sida framkom att arbete pågår inom myndigheten med vidare beredning och genomförande av de förslag som lämnades i rapporten. 6.6 Regeringens beredning, beslut och samordning av sitt multibi-bistånd Regeringens och beslut om multibi-insatser grundas inte på några generella riktlinjer. Enligt uppgifter från bereds insatserna på följande sätt: Varje ärende bereds av den ansvarige handläggaren inom respektive område och bedöms utifrån behov, relevans, samstämmighet med prioriteringar, andra givares agerande, förtroende för organisationen och syfte med insatsen. Bedömningen görs i samråd med andra intressenter inom enheten för global utveckling, andra enheter inom , Sida och andra departement. Enligt är beslut om särskilda insatser ett uttryck för en politisk prioritering som fattas efter en förfrågan från organisationen. Om insatsen anses angelägen är det ofta fråga om vem som har medel som avgör om Sida eller ska svara för utgiften. 91 Sida; , Beslut nr 2005-1692. 7 Uppföljning och utvärdering Att biståndsinsatser behöver följas upp och utvärderas har slagits fast av många utredningar vilka sedan har följts av beslut av statsmakterna. Redan i det första beslutet om offentligt utvecklingsbistånd påpekades att biståndsinsatsers förverkligande och effekter borde följas upp.92 Detta ansågs vara en grannlaga uppgift som dock torde ligga även i den mottagande partens intresse. I beslutet om politik för global utveckling betonades vikten av att utvärdering och analys av globala utvecklingsfrågor förstärktes. Regeringen föreslog därför att en självständig funktion för uppföljning och utvärdering skulle inrättas. Utgångspunkten för verksamheten ska vara utvärdering av hur svenska biståndsmedel används i förhållande till utvecklingssamarbetets mål och syfte liksom effekterna av de använda medlen. Den blivande utvärderingsmyndigheten ska kunna analysera och utvärdera både multilateralt och bilateralt utvecklingssamarbete. Både och Sidas insatser ska kunna granskas. Myndigheten ska komplettera den utvärderingsverksamhet som bedrivs vid Sida.93 beslutade i enlighet med regeringens förslag. kommer en ny myndighet för analys och utvärdering av det internationella biståndet att inrättas. Myndigheten kommer att placeras i . När det gäller behovet av att utvärdera både det multilaterala och bilaterala stödet diskuteras denna fråga i en konsultrapport som utarbetades på uppdrag av i samband med att den nya utvärderingsmyndigheten skulle inrättas.94 I rapporten framhåller man att behovet av utvärdering har ökat beroende på att det tillkommer nya frågor som behöver granskas. Ett sådant exempel är hur givarsamordning fungerar vid olika typer av samfinansiering. Även frågor om hur de svenska företrädarna fungerar i den multilaterala miljön behöver utvärderas. Det gäller exempelvis vilka frågor man har drivit och vilken genomslagskraft man har fått för svenskt biståndspolitiskt tänkande. Även de mål som har fastställts på global nivå, dvs. millennieutvecklingsmålen som har utarbetats på grundval av FN:s millenniedeklarationen, förutsätter att det sker en systematisk uppföljning av vilka resultat som uppnås. Alla länder ska mäta och rapportera utvecklingen i s.k. millenniemålsrapporter. Den systematiska uppföljningen skiljer sig från tidigare mål som fastställts på den globala nivån. En första avstämning skedde i samband med , där var ordförande. /genomfördes ett högnivåmöte i som utmynnade i ett gemensamt manifest om ett effektivare utvecklingssamarbete (Parisde- 2004/05:1, Utgiftsområde 7, s. 67. 94Molander, Ett fristående utvärderingsorgan för utvecklingssamarbetet, . 2005/06:RFR6 7 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING klarationen).95 Deklarationen innehåller ett antal åtaganden som ska genomföras av både givarländer och samarbetsländer. För att säkerställa att dessa åtaganden verkligen genomförs kommer en årlig uppföljning att ske på tre nivåer. Den viktigaste är uppföljningen i samarbetsländerna. Arbetet på landnivå ska prioriteras för att säkerställa att deklarationen kommer att få så stort genomslag som möjligt. Kraven på givare och samarbetspartners skärps. ska aktivt medverka till att uppföljningsmekanismer kommer på plats och fungerar i samarbetsländerna på det sätt som anges i deklarationen.96 har identifierat några viktiga frågor som bör arbeta vidare med. En sådan fråga är att i ökad utsträckning bör använda mottagarländernas system för upphandling, rapportering, utbetalningar, uppföljning och revision. Där en anpassning till mottagarlandets system inte är möjlig ska en samordning med andra biståndsgivare ske. 7.1 Uppföljning och utvärdering inom multilaterala organisationer De multilaterala organisationerna gör egna uppföljningar och utvärderingar av resultatet av biståndsinsatserna. Enligt uppgifter vid intervjuer har framkommit att både FN-organisationer och övriga multilaterala organisationer producerar en mängd utvärderings- och uppföljningsrapporter på alla nivåer och av olika slag. Hur utvärderings- och uppföljningsverksamheten är utformad varierar inom olika organisationer. Enligt har flertalet multilaterala organisationer en egen utvärderingsavdelning.97 har både egen utvärderingsavdelning och en forskningsavdelning. Utvärderingsavdelningen har en oberoende ställning och rapporterar till styrelsen. Båda avdelningarna har olika uppgifter gällande uppföljning och utvärdering.98 Utvärderingsavdelningens rapporter utgörs av projektrapporter, landbaserade rapporter, sektorsrapporter och tematiska rapporter samt processrapporter. Alla projekt avslutas av de verksamhetsansvariga med en slutrapport som studeras och valideras av utvärderingsavdelningen. Vart fjärde projekt (omkring 70 ) väljs ut för en djupare studie som utmynnar i en utvärdering. Huvudaspekten i bedömningen är resultat, uthållighet och långsiktig effekt på institutionerna. Landrapporteringen (ca 10 ) bedömer resultaten från de senaste fyra, fem årens projekt i ett land. Ungefär 6 sektorsrapporter och tematiska rapporter produceras . De kan exempelvis avse jordbruk eller fattigdomsbekämpning. Även utför kvalificerade utvärderingsuppgifter. Inom sitt program Knowledge for change genomför man bl.a. effektutvärderingar. 95High , February 28March 2. 96Utrikesdepartementet; Promemoria . 97Uppgift vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 98Molander, Ett fristående utvärderingsorgan för utvecklingssamarbetet, . 7 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2005/06:RFR6 () har ett utvärderingsorgan. Det är uppbyggt efter i stor sett samma modell som . Utvärderingsorganet har en oberoende ställning och rapporterar till styrelsen. När det gäller de övriga finansiella institutionerna bedrivs utvärderingsverksamheten av självständiga enheter som rapporterar direkt till styrelsen. Bankerna har också en samordningsgrupp () som har antagit gemensamma utvärderingsregler för lån till privat respektive statlig sektor. Utvärderingsverksamheten inom exempelvis har inte en lika stark ställning som motsvarigheterna i och . Verksamhetsplanen för utvärderingsorganet utarbetas i samråd med UNDP:s ledning och baseras på ledningens egen verksamhetsplan. Inom FN-systemet finns en samordningsgrupp, (). Gruppen har antagit normer för utvärderingar som ska gälla för hela FN-systemet. Reglerna syftar till att förbättra utvärderingsverksamheten inom hela FN-systemet. Utöver utvärderingsverksamheten inom FN finns kommittéer och revisionsorgan. Den rådgivande kommittén för administrativa och budgetära frågor, () granskar och lämnar rekommendationer om budget och redovisning för . Revisionsorganen bedriver främst redovisningsrevision. Ett sådant exempel är () som leds av tidigare generaldirektör. Ett annat exempel är Joint Inspection Unit som är ett Genèvebaserat externt revisionsorgan. De olika FN-organen har också internrevisionsfunktioner. Enligt uppgift vid en intervju är inte deras granskningar offentliga. 7.2 Gemensam utvärdering av givarna Det finns flera exempel på att program eller projekt som finansieras av flera givare som också innefattar multilaterala organisationer utvärderas gemensamt av givarna (s.k. joint evaluations). Inom DAC finns ett utvärderingsnätverk som har genomfört gemensamma utvärderingar.99 Sida representerar i nätverket där Sidas chef för sekretariatet för utvärdering och revision (UTV) är ordförande. I nätverket ingår både bilaterala och multilaterala utvärderingsverksamheter. har nätverket genomfört ca 50 utvärderingar. Merparten av dessa studier har berört multilaterala organisationer, främst olika organ inom FN. De genomförda studierna har ibland också omfattat bilate- 99 on Development Evaluation; Joint Evaluation: Recent experiences, lesson learned and options for the future. 2005/06:RFR6 7 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING rala givare och enskilda organisationer. Utvärderingarna har ofta genomförts av några givarländer och ibland tillsammans med FN-organ. har olika FN-organ gemensamt genomfört en utvärdering. I några fall (sju stycken) har utvärderingen genomförts tillsammans med samarbetslandet. Motivet till de utvärderingar som har genomförts har, enligt Sida, varit att det har funnits behov av ett finansiellt tillskott, ett antal givare har behövt ett underlag för att öka eller minska sitt stöd eller att det har funnits frågor om hur organisationen fungerar. I något fall har både givare och styrelsen för det berörda organet uppmärksammat behovet av att genomföra en gemensam utvärdering. Ett sådant exempel är en utvärdering av Internationella jordbruksutvecklingsfonden () där resultatet bl.a. syftade till att förbereda en kommande påfyllnadsförhandling. Sidas sekretariat för utvärdering och revision har deltagit i sju gemensamma utvärderingar inom nätverket som har berört multilaterala organisationer. Skälet till att Sida inte har deltagit i fler insatser är, enligt uppgifter vid en intervju, att med undantag för 20002002 har ansvarat för det multilaterala stödet. Sidas utvärderingsmandat omfattar inte departementets ansvarsområde. De erfarenheter som finns av gemensamma utvärderingar är, enligt uppgift vid en intervju, att det är en omständlig och tungrodd process med många inblandade aktörer. Av denna anledning pågår ett arbete inom nätverket med att utveckla en metod för att bedöma organisationens egen kapacitet att genomföra uppföljningar och utvärderingar.100 Vid en intervju med företrädare för Sida har det framkommit att gemensamma utvärderingar behöver förankras grundligt inom Sida. Ofta känner man ett större ansvar för sina egna utvärderingar. Förankringsbehovet kan tillgodoses genom att man inrättar interna referensgrupper som är kopplade till de utvärderingar som man medverkar i. Inom Sida finns ett system för hur resultaten av utvärderingar ska tas till vara och detta system ska även tillämpas för gemensamma utvärderingar.101 Även i DAC:s av medlemsländernas utvecklingssamarbete finns ofta kommentarer om respektive lands utvärderingsorganisation som kan innefatta hur det multilaterala biståndet följs upp. I av den svenska biståndspolitiken framgick att DAC ansåg att Sida och borde utveckla ett system för uppföljning av det multilaterala utvecklingssamarbetet som grundas på det svenska engagemanget med dessa institutioner. 100Även () i har utvecklat en modell för att bedöma multilaterala organisationer, Multilateral effectiveness framework, MEFF, www. 101Enligt Sidas arbets- och beslutsordning ansvarar UTV i sin verksamhet direkt inför sty- relsen men är administrativt underställd generaldirektören som beslutar om ställningstaganden och åtgärdsplaner som är föranledda av genomförda utvärderingar. 7 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2005/06:RFR6 Ett ytterligare exempel på nätverk som genomför utvärderingar är (). Det är ett nätverk som består av likasinnade givarländer som övervakar hur de multilaterala organisationerna bedriver biståndsverksamhet i fält i olika länder. I nätverket ingår , , , , , , och . Därutöver medverkar och som observatörer.102 Syftet med MOPAN:s arbete är: Att förbättra informationen om de multilaterala organisationernas verksamhet, särskilt i fält. Att göra det möjligt för givarländerna att agera mer effektivt i organisationen. Att öka möjligheten för de nationella parlamenten att utkräva ansvar (accountability). Att bättre förstå de aktuella organisationernas arbete och prioriteringar. har MOPAN lämnat två rapporter, varav en utgjordes av en pilotstudie, där utvalda organisationers arbete granskas. I den andra rapporten som var en fullständig studie undersökte man hur , Afrikanska (AfDB) och FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) utförde sina uppgifter i tio länder. Resultatet av studien grundas på en enkät som har skickats till givarländernas ambassader eller fältrepresentanter, vilka har bedömt hur respektive organisation fungerar i fält. Det var dock svårt för givarländernas representanter att bedöma resultatet av FAO:s och AfDB:s arbete eftersom kontakten mellan dem och respektive organisation var sparsam. Däremot fick UNDP relativt goda omdömen. Enligt beror detta förhållande på att Afrikanska än så länge är alltför svagt representerat i fält i alla länder för att på allvar kunna ha en meningsfull dialog med övriga givare. Därmed har förmodligen ambassaderna inte kunnat uttala sig. Banken har varit centralstyrd men det har fattats beslut om en kraftig decentralisering av såväl personal som beslutsbefogenheter. Denna plan ska utmynna i att 25 nya landkontor ska öppnas under 2006.103 När det gäller de omdömen som FAO fick av givarländernas fältrepresentanter uppger företrädare för vid intervju att en mer genomgripande utvärdering ska påbörjas av deras verksamhet. Enligt uppgifter vid intervjuer är hittillsvarande erfarenheter av MOPAN:s verksamhet positiva. Genom att ambassaderna har engagerats i undersökning- 102MOPAN; The multilateral , The MO- 2004, January 14, 2005. 103Uppgift från vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 2005/06:RFR6 7 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING en har deras intresse för det multilaterala utvecklingssamarbetet ökat. Återföringen av fälterfarenheter till styrelserna har också ökat.104 har resultatet använts i samband med att man har fört en dialog med respektive organisation. har också uppmanat ansvariga handläggare att i samband med budgetarbetet beakta vad som har framkommit i genomförda studier. I såväl Sidas som rapport framhåller man att de utvärderingar som genomförs i samarbete med andra givare är positiva initiativ som bör utvecklas och fortsätta.105 Enligt uppgifter från Sida har man inom () diskuterat om insatser inom MOPAN ska betraktas som utvärderingar. Resultatet av MOPAN bygger på givarnas uppfattningar. Dessa uppfattningar har inte kommunicerats med de berörda organisationerna på lokal nivå. 7.3 Svensk granskning, utvärdering och uppföljning av multibi-bistånd granskade 1996 Sidas bistånd som kanaliserades genom (). Verket fann att Sida saknade en policy för hur det multibilaterala utvecklingsarbetet skulle bedrivas. Det saknades också en systematisk styrning och uppföljning av det multibilaterala stödet. konstaterade också att rapportering till Sida var bristfällig och att Sida borde verka för givarsamordning gällande rapporteringen.106 Av avsnitt 5.2 framgår att regeringen därefter har fastställt en strategi för samarbetet med . Sidas internrevision granskade 2000 Sidas uppföljning av projekt som kanaliserades via FN.107 Bakgrunden till granskningen var, enligt rapporten, RRV:s tidigare granskning, Sidas kortfattade regelverk, avsaknaden av policy för arbetet och multibi-biståndets omfattning. Ytterligare skäl var att utvecklingssamarbetet genom FN-organisationerna kännetecknades av komplexa strukturer med många inblandade intressenter på olika nivåer (landkontor, regionkontor och huvudkontor) i dels , dels FN:s partner i samarbetslandet. Sidas internrevision lämnade 13 rekommendationer som syftade till att åtgärda de brister som man hade funnit vid sin granskning. Med undantag av en rekommendation har samtliga brister åtgärdats (). Den kvarstående frågan avser utbildning av personalen. Vid Sidas internrevision planeras inga nya granskningar av multibi-biståndet. Sidas sekretariat för utvärdering och internrevision ska bl.a. initiera för biståndet strategiska utvärderingar (UTV).108 Urvalet av vilka utvärderingar 104Uppgift från Sida vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 105Sida; Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172, ; PGU i ett utvecklingssamarbetet. 106Riksrevisionsverket; Sidas multibistöd genom , RRV 1996:71. 107Sida; Internrevisionen 00/1, Sidas uppföljning av projekt som kanaliseras via FN. 108Sidas arbets- och beslutsordning. 7 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2005/06:RFR6 som ska göras grundas ofta på att det finns ett behov inom Sida att genomföra en mer ingående studie. Resultatet av utvärderingen används ofta för att utveckla eller revidera en policy för de frågor som har utvärderats. På eget initiativ har UTV inte genomfört någon utvärdering av multibi-biståndet. Däremot har man i samverkan med övriga givare deltagit i utvärderingsprojekt (se avsnittet ovan). Utöver dessa insatser har det , enligt uppgift vid intervjuer, inte funnits någon efterfrågan i organisationen på särskilda multibiutvärderingar. I vilken mån det skulle finnas skäl för UTV att initiera en utvärdering av multibi-bistånd beror delvis på vilket behov en sådan studie skulle fylla för att inte överlappa eller dubblera andra typer av utvärderings- och uppföljningsinsatser. En intressant fråga kan, enligt företrädare för Sida, vara att utvärdera val av biståndskanal utifrån perspektivet vad man vill åstadkomma med sitt bistånd. Om man som biståndsgivare vill bekämpa hiv/aids är det då bra att kanalisera biståndet via Globala fonden för hiv/aids, tuberkulos och malaria som sedan gör insatser i många länder eller finns det något annat sätt. Enligt Sida är sådana frågor inte belysta i särskilt stor utsträckning. Det finns även andra intressanta frågor som kan utvärderas. En sådan fråga är hur Sida använder sig av multibi som kanal, dvs. när det är lämpligt, hur man bedömer den multilaterala organisationens komparativa fördelar samt hur man följer upp och utvärderar. Inom Sida är utvärderingsansvaret decentraliserat. Formerna för rapportering, uppföljning och ofta utvärdering regleras i avtal med aktuell samarbetspartner. Detta bör framgå av den bedömningspromemoria som är beslutsunderlag för en särskild insats. I avtalet anges vad som ska följas upp, när uppföljning ska ske och vem som ska svara för uppföljningen. När det gäller mul- tibi-insatser är det vanligtvis den organisation som genomför insatsen som svarar för uppföljningen enligt uppgifter som har framkommit vid intervjuer. Vid Sida är det den enhet som förfogar över de aktuella medlen som har uppföljningsansvaret. I praktiken innebär det ofta att den ansvarige handläggaren som har berett ärendet svarar för att uppföljningen genomförs i enlighet med vad som har angivits i avtalet. När det gäller utvärdering av insatser är det den ansvariga avdelningen eller ambassaden som beslutar om att genomföra en utvärdering. Sådana utvärderingar är sedan underlag för beslut om fortsatt eller förändrat stöd eller beslut om att avsluta en insats. har Sidas avdelningar genomfört 147 utvärderingar av olika biståndsinsatser. Av dessa har 16 berört multibi-insatser genom multilaterala organisationer. En av dessa utvärderingar omfattade det totala stödet till i ett land.109 Utvärdering av multibi-insatser kan också förekomma inom ramen för tematiska utvärderingar inom Sida. Ett sådant exempel är Area Development Projects, Poverty Reduction, and the New architecture of Aid (02/14). 109 Sida Evaluation 03/41, Tom Dahl-Østergaard, , ; Sida-funded Projects through , 19892002. 2005/06:RFR6 7 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING bygger på tre fallstudier där var en av aktörerna i en av studierna. 8 Rapportering till om det multilaterala samarbetet Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen till redovisa mål och resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden. I utskottets löpande uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Budgetpropositionen är en viktig källa till information men resultatinformation redovisas även i särpropositioner och skrivelser från regeringen. har regeringens rapportering till om det multilaterala utvecklingssamarbetet främst omfattat budgetpropositioner för de aktuella åren samt följande resultatskrivelser politik för global utveckling,110 Verksamheten i , och de regionala utvecklingsbankerna,111 i Förenta nationerna112 samt Regeringens politik för humanitärt bistånd.113 Utgångspunkten för redovisningen av regeringens rapportering till om det multilaterala samarbetet är framför allt utrikesutskottets synpunkter när det gäller behovet av mål- och resultatstyrningsinformation. När utskottet behandlade regeringens proposition En samlad politik för global utveckling framhöll utskottet att det var väsentligt att anslagstilldelningen för det internationella utvecklingsarbetet skedde inom ramen för den normala budgetprocessen. Budgetarbetet förutsätter att inför sitt beslut har tillgång till mål- och resultatstyrningsinformation i en sådan utsträckning att politiska prioriteringar kan göras och att tillräckligt beslutsunderlag i övrigt föreligger.114 Utskottet behandlade också regeringens rapportering till när det gällde den årliga resultatskrivelsen om politik för global utveckling. I sitt bifall till propositionen pekade utskottet på att skrivelsen borde vara utformad på ett sådant sätt att utvecklingen mot ökad samstämmighet av regeringens politik kan jämföras . Det betyder att utvecklingen jämfört med operativa mål inom respektive politikområde skulle redovisas. Skrivelsen borde, enligt utskottet, innehålla en redovisning av hur millenniemålen uppfylls. 2004/05:4 och skr. 2004/05:161. 2004/05:54. 2002/03:83 och skr. 2004/05:95. 2004/05:52. 2003/04:UU3, s. 179.