rfr · GT0WRFR5 · 2006-01-01 00:00:00 — 7 Av proposition 1991/92:102 (s. 36137) och proposition 1994/95:100 (bilaga 5, s. 66) framgår vilka delfaktorer som skall vägas samman i framräkningen av försvarsprisindex. 2005/06:RFR5 2 PRIS- OCH LÖNEOMRÄKNING den konkurrensutsatta sektorns kostnader och försämra dess konkurrenskraft. Utan ett produktivitetsavdrag finns en risk att den konkurrensutsatta sektorn trängs ut av kostnadsökningar inom den offentliga sektorn. Ett annat skäl som angivits var att den offentliga sektorn skulle kunna höja lönerna mer än den privata sektorn om man inte tillämpade ett produktivitetsavdrag. Utrymme för ökade löner i den privata sektorn skapas genom produktivitetsökningar. Skulle omräkningen av myndigheternas lönemedel följa den privata sektorns löneutveckling kan ökad produktivitet i den statliga sektorn ge utrymme för högre löneutveckling i den statliga sektorn än i den privata sektorn. Detta skulle, i teorin, kunna leda till ett för andra sektorer ogynnsamt konkurrensläge vad gäller arbetskraften (SOU 2002:32). 2.3.4 Synen på produktivitetsavdraget inom kultursektorn En frågeställning som ligger till grund för kulturutskottets uppföljning är hur diskussionen förs kring produktivitetsavdraget inom kultursektorn. I de intervjuer som gjorts med företrädare för teatersektorn inom ramen för detta uppföljningsprojekt har det riktas kritik mot produktivitetsavdraget. Bland annat anges att en viss pjäs kräver ett visst antal skådespelare på scen, dvs. det är inte möjligt att rationalisera bort roller och därmed nå ökad produktivitet, teater- och danssektorn till sin karaktär är personalintensiv och att detta gör det extra svårt att hänga med i samhällets produktivitetsutveckling, kraven på ökad produktivitet med tiden kommer att leda till att den samlade repertoaren ändrar karaktär, uppsättningar med många skådespelare på scen kommer att bli alltmer sällsynta. Vidare menar företrädare för teatersektorn att kravet på en årlig ökad produktivitet står i konflikt med och regeringens kulturpolitiska mål. Kravet på en kontinuerlig produktivitetsökning anses styra inriktningen av verksamheten på ett sådant sätt som försvårar uppfyllandet av målet om kulturell mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet, motverka målet om allas möjlighet till delaktighet genom att det framtvingar ökade biljettkostnader och gör det svårare att finansiera turnékostnader, begränsa verksamheternas omfattning, vilket motverkar målet om att efterfrågan på teater skall öka, vara svårt att förena med regeringens mål att teater- och dansinstitutionerna skall öka andelen barn och unga i publiken eftersom barn- och ungdomsföreställningar med hög kvalitet ofta förknippas med mindre grupper av åskådare. Produktivitetsavdraget har även kommenterats av . I rådets budgetunderlag för 20042006 lyftes scenkonstområdets speciella svårigheter att klara det produktivitetsökningskrav som finns inbyggt i pris- och löneomräkningssystemet fram. Myndigheten påpekade inledningsvis att man ser det som 2 PRIS- OCH LÖNEOMRÄKNING 2005/06:RFR5 rimligt att även institutioner som bedriver konstnärlig verksamhet kan öka sin produktivitet. Det finns möjligheter att åstadkomma samordningsvinster, förbättrade administrativa rutiner etc. men det är svårare att åstadkomma produktivitetsökningar när det gäller den konstnärliga verksamheten, enligt . I sitt remissvar på den arbetsgivarpolitiska utredningens betänkande Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten (SOU 2002:32) anförde bl.a. att den konstnärliga verksamheten kräver sina givna aktörer, tid och tekniska ramar utifrån de konstnärliga val som ligger till grund för verksamheten. Enligt bedömning har det rationaliseringsutrymme som tidigare funnits inom exempelvis scenkonstutrymmet i stort sett redan tagits i anspråk. Det leder enligt myndigheten till att ett fortsatt produktivitetsavdrag för konstnärlig verksamhet inte bara leder till en minskning av verksamheten utan också till risker för en oönskad styrning av repertoarval etc. angav vidare att syftet med ett produktivitetsavdrag inte är att minska volymen på verksamheten, utan att öka effektiviteten. Om en institution inte klarar att minska kostnaderna blir konsekvensen att verksamhetens volym måste minska, vilket enligt rådets mening står i konflikt med de av beslutade målen för kulturpolitiken. 2.3.5 Undersökningar av produktivitetsutvecklingen En av de frågor som skall belysas i denna uppföljning är om det gjorts undersökningar av vilka möjligheter det finns till produktivitetsökning inom teater- och dansområdet. Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling i berörs bl.a. i Utredningen om översyn av den ekonomiska statistikens betänkande SOU 2002:118 och i /04 (SOU 2004:19). Av utredningarna framgår att det saknas tillförlitliga uppgifter om hur produktiviteten utvecklas inom offentlig sektor i . Mätproblemen kan till stor del förklaras av svårigheter att mäta produktionsvolym för offentliga tjänster. I nationalräkenskaperna antas produktiviteten i offentlig sektor vara oförändrad mellan åren. Det pågår ett arbete inom nationalräkenskaperna som syftar till att beräkna produktivitetsvolymen inom offentlig sektor med nya metoder . Enligt kommer de nya metoderna inte att lösa alla mätproblem, men målsättningen är att utveckla metoder som kan mäta kvantitets- och kvalitetsförändringar på ett tillfredsställande sätt. anger att undersökningar som gjorts av den faktiska produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor indikerar att nationalräkenskapernas antaganden om oförändrad produktivitet inte varit helt felaktigt. Statskontoret beräknade produktivitetsutvecklingen för vissa delar av den statliga förvaltningen 1998. Enligt Statskontoret ökade produktiviteten för de undersökta myndigheterna med i genomsnitt . Teaterområdets kostnads- och produktivitetsutveckling utreddes av (SOU 1991:71). Utredningen hade i uppdrag att bl.a. jämföra kostnadsutvecklingen för teatersektorn 2005/06:RFR5 2 PRIS- OCH LÖNEOMRÄKNING med den allmänna kostnadsutvecklingen i samhället och att belysa produktivitetsutvecklingen vid teatrarna. Utredningen använde sig av två metoder för att mäta produktiviteten. Båda visade på en minskande produktivitet. Produktivitetsminskningen var dock inte större än vad som gällde för en stor del av samhällets övriga tjänsteproduktion. Produktiviteten minskade med . Produktivitetsminskningen förklarades främst av ökade kostnader och ett minskat publikunderlag. För Operan och var resultatet bättre endast en liten minskning av produktiviteten än för gruppen institutionsteatrar som helhet. 2.3.6 Ekonomiska teorier rörande produktivitetsutvecklingen De vetenskapliga teorier som finns rörande teatersektorns möjligheter att nå ökad produktivitet baseras till stor del på forskning som den amerikanske ekonomen publicerade och i början av 1970-talet8. Teorierna tar sin utgångspunkt i det faktum att ökningen av arbetsproduktiviteten har varit betydligt större i vissa sorters produktion än i andra. Med hjälp av modern produktionsteknik kan en människa producera mycket mer varor och tjänster nu än vad hon kunde för t.ex. . Genom att produktiviteten har ökat har också arbetarens reallön ökat. Inom vissa tjänstesektorer, som t.ex. teater och dans, har det dock varit betydligt svårare att utnyttja tekniska framsteg. Andra tjänstesektorer som har liknande förutsättningar är t.ex. undervisning, sjukvård och hantverk. I ett exempel jämför Baumol en urmakare med en medlem i en symfoniorkester . Klockorna har blivit mycket billigare och urmakarens reallön har flerdubblats . Urmakarens produktivitet har ökat om. Detta har dragit med sig musikerns lön, trots att han spelar lika snabbt nu som då. På så vis har de relativa kostnaderna för en konsert blivit mycket högre det går många fler klockor på en konsert än vad det gjorde . har teater och dans kunnat tillgodogöra sig tekniska innovationer. Moderna transportmedel har höjt produktiviteten för turnerande teater. Film, tv, radio etc. har gjort det möjligt att nå ut till en stor publik. Det är dock svårare att åstadkomma regelbundna och täta produktivitetsökningar inom teater- och dansområdet än i andra delar av ekonomin. Baumol visade att lönerna i teatersektorn följde industriarbetarnas löner. I och med att produktiviteten ökat inom industrin medan den i stort sett varit oförändrad inom teatersektorn har teaterns kostnader för en viss verksamhetsnivå ökade snabbare än industrins produktionskostnader. I en ekonomi där en sektor stadigt släpar efter de övriga i produktivitetsutvecklingen måste kostnaderna för denna ständigt stiga i förhållande till kostnadsnivån inom resten 8 Detta avsnitt bygger på en genomgång av teorier som W. Baumol formulerat gällande bl.a. teaterområdets kostnadsutveckling som redovisas i betänkande SOU 1991:71. 2 PRIS- OCH LÖNEOMRÄKNING 2005/06:RFR5 av ekonomin enligt Baumol. Denna stegring kommer att vara oupphörlig och kumulativ. För teaterns del innebär denna slutsats att kostnaden per föreställning kan förväntas fortsätta öka snabbare än den allmänna prisnivån. Enligt Baumol medför den process som skapar stigande kostnader för tjänster tillräckliga inkomster för att samhället skall kunna fortsätta att producera tjänsterna. Samhället har därmed medel att upprätthålla tjänsteproduktionen och arbetskraft kommer kontinuerligt att flyttas från industrin till tjänstesektorn. Detta är dock inte detsamma som att alla tjänster kommer att fortsätta att produceras. Beroende på marknadsmekanismer och politiska processer kommer tjänster att behandlas olika . Som exempel på tjänster som allmänheten motsatt sig en nedskärning av både kvalitativt och kvantitativt anger Baumol sjukvård och i viss mån utbildning. För dessa tjänster har samhället valt att tillåta att utgifterna ökat i takt med de kumulativa kostnadsökningarna. För andra tjänster som prioriterats lägre, såsom t.ex. heltidshembiträden och möbelsnickare, har utbudet av tjänster minskat drastiskt. Baumol uttrycker oro för att vissa tjänster kan komma att försämras eller försvinna , inte för att de kostar mer än vad de upplevs vara värda utan genom försumlighet och brist på framsynthet. Verksamheter som råkar ut för finansiella problem är, enligt Baumol, sällan hotade av totala sammanbrott. Däremot sker gradvisa kvalitetsförsämringar som producenterna av tjänsterna försöker dölja så skickligt som de kan. På lång sikt kan detta leda till en påtaglig försämring eller till att verksamheten marginaliseras. I ett långsiktigt budgetengagemang måste man, enligt Baumol, ta hänsyn till att tjänsternas karaktär medför att de medel som är tillräckliga för att finansiera en tjänst kommer att vara otillräckliga och att den mängd som är tillräcklig inte kommer att vara nog i övermorgon. 2.3.7 Tillämpningen av pris- och löneomräkningen I den arbetsgivarpolitiska utredningens betänkande SOU 2002:32 redovisas beräkningar av hur samtliga förvaltningsanslag utvecklats under budgetåren 1994/952001. Utredningens syfte var att utvärdera den arbetsgivarpolitiska reformen och det ingick i utredningsuppdraget att granska den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag. Regeringen behandlade utredningens förslag i budgetpropositionen (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 2). I propositionen anges att remissförfarandet visat att det finns ett brett stöd för principerna bakom systemet för pris- och löneomräkningen. Mot bakgrund av vad utredningen föreslog angav regeringen att omräkningen av myndigheternas lönekostnader fortsättningsvis bör baseras på arbetskraftskostnadsutvecklingen för tjänstemän i tillverkningsindustrin , och inte som tidigare på kostnadsutvecklingen för både tjänstemän och arbetare. Den arbetsgivarpolitiska utredningen redovisar en genomgång av hur löneomräkningen genomförts i praktiken under budgetåren 1994/952002. Genomgången visar att det gjorts justeringar av pris- och löneomräkningen 2005/06:RFR5 2 PRIS- OCH LÖNEOMRÄKNING samt generella besparingar på förvaltningsanslagen som inneburit en minskad uppräkning av förvaltningsanslagen . Enligt utredningen har kritik riktats mot att regeringen som det uppfattats har manipulerat systemet för löneomräkningen, både öppet och dolt i syfte att spara pengar. Kritiken har enligt utredningen främst avsett hanteringen av den allmänna löneavgiften9. Under budgetåren 19972000 ingick inte kompensation för myndigheternas kostnader för den allmänna löneavgiften i underlaget för lönekostnadsomräkningen. Det innebar att pris- och löneomräkningen inte kompenserade myndigheterna för dessa kostnader. Om den allmänna löneavgiften ingått i beräkningsunderlaget hade summan av löneindexet för de fyra åren varit högre. Beslutet att inte kompensera för den allmänna löneavgiften upphörde i och med (SOU 2002:32). Utredningens genomgång visar t.ex. att anslagsuppräkningen reducerades i syfte att göra en indragning av myndigheternas buffertutrymme. I statsbudgeten ingick en generell besparing motsvarande på anslagen för förvaltnings- och investeringsändamål. Syftet var att finansiera satsningar på vård, skola och omsorg samt utbyggnaden av välfärdssystemen inom ramen för budgettaket (prop. 2002/03:1 volym 1, avsnitt 6.2.1) Enligt utredningens beräkningar har lönedelen i myndigheternas förvaltningsanslag räknats upp med mindre än vad som motsvarar de aggregerade kostnadsökningarna till följd av de centrala ramavtalens lägstanivåer /952001. Myndigheternas kostnader ökar dock i praktiken oftast mer än dessa lägstanivåer (SOU 2002:32). I budgetpropositionen aviserade regeringen åtgärder för att undvika överskridande av utgiftstaken under budgetåret. Av vårproposition framgår att regeringen för flertalet anslag under beslutat att ställa av anslagsmedlen till regeringens disposition. Detta innebar i praktiken att den uppräkning av anslagen som pris- och löneomräkningen gav upphov till inte slår igenom fullt ut på myndighets- och institutionsnivå. Vidare får, som huvudregel, varken sparade medel eller anslagskrediter utnyttjas av myndigheterna utan särskilt beslut av regeringen. 9 Den allmänna löneavgiften är den del av de totala arbetsgivaravgifterna som inte är kopplad till finansieringen av de allmänna trygghetssystemen. Avgiften infördes för att utgöra en del av finansieringen av EU-avgiften. 3 Statsbidrag, kostnader och verksamhet 19972003 I detta kapitel redovisas översiktligt inriktningen av statens insatser för teater och dans . Vidare redovisas hur beslut fattas om statsbidrag till teater och dans, vilken omräkning som gjorts av statsbidragen samt hur verksamheten och dess kostnader utvecklats 2003. Redovisningen görs uppdelad på nationella och regionala/lokala teater- och dansinstitutioner samt fria teater- och dansgrupper. 3.1 Inriktningen av teater- och danspolitiken fr.o.m. har beslutat om målen för en nationell kulturpolitik (prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). att värna yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för alla att använda den, att verka för att alla får möjlighet till delaktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande, att främja kulturell mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet och därigenom motverka kommersialismens negativa verkningar, att ge kulturen förutsättningar att vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft i samhället, att bevara och bruka kulturarvet, att främja bildningssträvandena, att främja internationellt kulturutbyte och möten mellan olika kulturer inom landet. I proposition 1996/97:3 Kulturpolitik som låg till grund för beslut om en nationell kulturpolitik redovisade regeringen som sin bedömning att statens insatser på teater- och dansområdet bör syfta till att efterfrågan på teater ökar, spridningen av teater ökar och tillgängligheten förbättras, teaterutbudet är allsidigt och håller hög kvalitet, barn och ungdomar får tillgång till teater av hög kvalitet, regional teater utvecklas, nationalscenernas ställning i landet stärks, ge danskonsten regional förankring, utveckla intresset för dansen som konstform, stödja ett brett dansutbud av hög kvalitet samt främja dansens förnyelse och utveckling. 2005/06:RFR5 3 STATSBIDRAG, KOSTNADER OCH VERKSAMHET 19972003 Statens insatser i sektorn teater, dans och musik har ökat från 1997 till 2004. Ökningen är en följd av den årliga pris- och löneomräkningen och av olika satsningar som genomförts inom området efter kulturpolitiska beslut. Enligt budgetpropositionen har satsats på långsiktiga åtgärder och reformer inom teater-, dans- och musikområdet 19972004. har bl.a. beslutat om följande långsiktiga åtgärder och reformer: Verksamhetsbidragen till regionala och lokala teaterinstitutioner har förstärkts. Vidare har sju regionala teater-, dans- och musikinstitutioner införlivats i det regionala stödsystemet . Stödet till fria teater-, dans- och musikgrupper har förstärkts. Dansområdet har tillförts medel för utökad verksamhet vid bl.a. och för ökat verksamhetsbidrag till regionala dansinstitutioner. Beslut om att förbättra konstnärers villkor har bl.a. resulterat i inrättandet av . Statens verkliga kostnader för pensioner för anställda inom teater- och danssektorn har synliggjorts . Institutionerna har tillförts som kompensation för höjda pensionspremier. Principerna för beräkning av nationalscenernas lokalhyra har ändrats. Vidare har olika engångsvisa satsningar genomförts . Staten anslog för genomförandet av . I regleringsbrev angavs t.ex. att av kulturhuvudstadsårsbudgeten 1997 skulle användas till egenproducerade uppsättningar på och Operan. Vid sidan av statens satsningar tillkom även medel från kommun och näringsliv. upplevde många teaterinstitutioner ekonomiska problem trots en god publikutveckling. Regeringen bedömde att detta sannolikt berodde på att teatrarnas kostnader, framför allt löne- och lokalkostnader, ökat starkt och att konstnärliga mål satte gränser för institutionernas rationaliseringsmöjligheter (prop. 1997/98:1). Som en följd av de ekonomiska problemen genomförde flera institutioner omstruktureringar av sin verksamhet. Enligt budgetpropositionen har engångsinsatser gjorts till ett värde av för att bl.a. stödja institutioner med ekonomiska problem . 3.2 Kostnader för löner och ändrade skatte- och pensionsregler Kostnader för löner inklusive sociala avgifter svarar för ungefär två tredjedelar av teatrarnas totala kostnader. En central fråga i kulturutskottets uppföljning är att jämföra hur kostnader för löneökningar och sociala kostnader ökat i förhållande till pris- och löneomräkningssystemet. I tabellen nedan redovisas 3 STATSBIDRAG, KOSTNADER OCH VERKSAMHET 19972003 2005/06:RFR5 uppgifter över löneökningar (minimilönepotter) som avtalats av de centrala parterna, och Svensk Scenkonst, för de nationella och regionala teater- och dansinstitutionerna . I tabell 3 nedan redovisas också utvecklingen av genomsnittslöner för teateranställda och löneutvecklingen för statligt anställda. Av tabellen framgår att de avtalade lägsta löneökningarna uppgick till . Genomsnittslönen för teateranställda ökade med . I denna löneökning ingår bl.a. särskilda konstnärspotter som förhandlades fram för de konstnärsgrupper som genom förändrade anställningsformer gjorde avsteg från lagen om anställningsskydd (LAS). Dessa fanns i avtalen , 2000 och 2001 och uppgick till totalt . Som en referens redovisas i tabellen även löneutvecklingen för statligt anställda vars löner ökade , vilket är mer än vad de teateranställdas löner ökade med. Utfall av förhandlingar om minimilönepotter vid nationella och regionala teater- och dansinstitutioner samt utvecklingen av genomsnittslöner för teateranställda och statligt anställda åren 19982003 statligt anställda*** *De avtalade löneökningarna grundas på minimilönepotterna i avtalen mellan och Svensk Scenkonst. I avtalen , 2000 och 2001 fanns därutöver särskilda konstnärspotter på totalt som en kompensation för ändrade anställningsformer. **De genomsnittliga löneökningarna för teateranställda grundas på lönestatistik från Svensk Scenkonst. Dessa genomsnittslöner är inget vedertaget lönestatistiskt begrepp men ger en rimlig indikation på löneutvecklingen. I siffrorna ingår effekterna av de särskilda konstnärspotter som fanns 19992001. gjordes ingen statistikinsamling, varför siffrorna avser båda åren. ***Löneutvecklingen för statligt anställda grundas på uppgifter från och avser den sektorsvisa löneutvecklingen enligt SCB:s konjunkturstatistik. Vid sidan av lönerörelsen har staten fattat ett antal beslut som inneburit ökade kostnader för teater- och danssektorn. Enligt dom i Regeringsrätten () och besked från gäller för samtliga kulturinstitutioner att moms skall debiteras när t.ex. länsmusikorganisationer och länsteatrar säljer produktioner till arrangörer. Eftersom de flesta teater- och musikföreningar är ideella föreningar och därmed saknar avdragsrätt för moms, innebär detta att deras kostnader för att köpa produktioner ökar som en följd av Regeringsrättens dom. 2005/06:RFR5 3 STATSBIDRAG, KOSTNADER OCH VERKSAMHET 19972003 Scenkonst har teatrar och orkestrar tvingats sänka sina priser som en följd av domstolens beslut. Skattemyndigheterna har invänt mot orkester- och teaterinstitutioners tidigare bedömning av hur skattelagstiftningens regler för resor och traktamenten bör tillämpas. Detta har resulterat i ökade kostnader för institutionerna. Enligt budgetunderlag för 20042006 visar beräkningar från att institutionernas kostnader för resor och traktamenten sammanlagt kunde komma att öka med som en följd av detta10. Enligt är det framför allt institutioner utanför storstadsregionerna som fått ökade kostnader i och med att de i större utsträckning är beroende av att betala resor och traktamenten för korttidsanställd personal. Finansieringen av de statliga tjänstepensionerna lades om . En försäkringsmodell infördes som ett led i att myndigheterna skall ha det fulla kostnadsansvaret för förändringar i anställningsvillkoren. De anställda vid ett stort antal teater-, dans- och musikinstitutioner har statlig pensionsrätt enligt förordningen (2003:56) om tjänstepension och tjänstegrupplivförsäkring (PISA-förordningen). Därmed gäller det statliga pensionsavtalet, PA03, för de anställda, förutsatt att arbetsgivaren betalar för detta enligt förordningen (1997:908) om för statens avtalsförsäkringar. Den kompletterande ålderspensionen, den s.k. Kåpan, är dock inte automatiskt tillämplig för dessa grupper. I budgetpropositionen aviserade regeringen en omläggning av premiehanteringen inom PISA-området. Enligt propositionen uppgick det årliga statliga pensionsåtagandet vid statsunderstödda teater-, dans- och musikinstitutioner till ca . Av beloppet ingick ca i de befintliga statsbidragen, medan resterande var en dold utgift i statsbudgeten genom att institutionerna inte betalade sina fulla pensionskostnader. Regeringen föreslog att institutionernas skulle ökas för att motsvara den faktiska kostnaden och att statsbidragen till institutionerna skulle höjas med för att kompenseras för detta. vårproposition tillfördes ytterligare under anslag 28:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete. Orsaken var att det ökade premieuttaget innebar att den särskilda löneskatten höjdes, vilket institutionerna kompenserades för. Vidare tillfördes ytterligare i budgetpropositionen som engångsvis kompensation för tiden 20012004. Därutöver tillfördes som nivåhöjning . Av dessa var avsedda för att möjliggöra en kompletterande ålderspension, Kåpan, för området och för att justera för tidigare beräkningar. Omläggningen av pensionspremierna har inte inneburit att institutionerna fått ett större ekonomiskt utrymme. 10 Svensk Scenkonst, tidigare , har inhämtat uppgifter från sin medlemmar som visar att ett undantag i inkomstskattelagen, liknande det som gäller för t.ex. byggbranschen skulle innebära minskade kostnader om ca för de berörda dans-, teater- och musikinstitutionerna.