urf · GTA5URF4 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen anser vidare att, förutom uppgifter om innehav av aktier i avstämningsbolag, även uppgifter om innehav av övriga finansiella instrument, t.ex. teckningsrätter, konvertibla skuldebrev, optioner m.m. som kontoförs inom VPC-systemet bör antecknas i registret. Den insyn i ledamöternas ekonomiska bindningar som därmed uppnås bör motverka misstankar om att ledamöter kan tänkas utnyttja insiderinformation vid handel med finansiella instrument. Flera ledamöter har lämnat uppgifter om innehav av andelar i investeringsfonder (aktiefonder), trots att någon anmälningsskyldighet inte föreligger enligt nu gällande lagstiftning. Här skiljer sig regleringen för ledamöterna från de regler som gäller för funktionärer vid myndigheter. I sistnämnda fall avser registreringsskyldigheten finansiella instrument, till vilka hänförs bl.a. innehav av andel i investeringsfond. För statsråden gäller att innehav av fondpapper skall anmälas. Även detta begrepp innefattar andelar i investeringsfonder. Med hänsyn till den stora spridning som sparande i investeringsfonder har fått i (se t.ex. prop. 2002/03:150 s. 103), torde omfattningen av sådant sparande vara icke obetydlig bland ledamöterna. Eftersom fondandelar liksom aktier varierar i värde beroende på den information som finns tillgänglig, uppstår även för fondandelar möjligheter att med hjälp av sådan kurspåverkande information bereda sig egen . Misstankar om marknadsmissbruk kan därmed uppstå. Det framstår därför som naturligt att även uppgifter om innehav av andelar i investeringsfonder förs in i registret. När det gäller övriga uppgifter om andelar i juridiska personer, i den mån dessa täcks av begreppet delägarrätt i 48 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229), förefaller risken för missbruk av kurspåverkande information vara mindre. Viss risk för sådana misstankar torde finnas för aktier som inte kontoförs inom VPC-systemet och för sådana till aktier relaterade delägarrätter som tecknings- eller delrätter samt terminer och optioner. Innehav av andelar i en ekonomisk förening innebär en icke obetydlig bindning till den berörda juridiska personen, även om innehavet kan avse ett mindre belopp. 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET Innehavet kan grunda farhågor huruvida ledamoten på ett opartiskt sätt hanterar frågor som har bäring på den aktuella ekonomiska föreningen. Det framstår därför som befogat att låta även uppgifter om innehav av en andel i en ekonomisk förening, liksom övriga delägarrätter, omfattas av registreringen. Sammanfattningsvis anser utredningen att uppgifter om innehav av finansiella instrument inom VPC-systemet, samt övriga andelar i juridiska personer som utgör delägarrätter enligt 48 kap. 2 § inkomstskattelagen, bör omfattas av registrering med hänsyn till ett befogat allmänt intresse. De uppgifter som föreslås bli registrerade enligt detta avsnitt bör kunna hämtas in centralt av kammarkansliet; se vidare avsnitt 9.4.1. 7.4.2 Styrelse- och revisorsuppdrag Uppgifter om styrelse- eller revisorsuppdrag i aktiebolag skall antecknas i registret liksom uppgifter om styrelseuppdrag i handelsbolag, ekonomisk förening eller ideell förening som har till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Styrelse- och revisorsuppdrag i bolag och föreningar innebär en icke obetydlig bindning till den berörda juridiska personen som kan grunda farhågor om att ledamoten får det svårare att på ett opartiskt sätt hantera frågor som har bäring på den aktuella juridiska personen. Uppgifter om sådana uppdrag torde därför i de flesta fall omfattas av ett befogat allmänt intresse och bör antecknas i registret. Det gäller samtliga styrelseuppdrag i aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och ideell förening som har till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Vidare bör även uppgifter om uppdrag som revisor i ett aktiebolag antecknas i registret, med hänsyn till de särskilda skyldigheter gentemot aktiebolaget som åvilar revisorn enligt aktiebolagslagen (2005:551). Även uppgifterna i detta avsnitt bör kunna hämtas in centralt av kammarkansliet; se vidare avsnitt 9.4.1. En bestämmelse införs enligt vilken riksdagsledamöterna till registret, utöver de uppgifter som angetts i avsnitten 7.4.1 och 7.4.2, skall anmäla sådana uppgifter om åtaganden och ekonomiska intressen som enligt ledamotens bedömning omfattas av ett befogat allmänt intresse. 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET De uppgifter som omfattas av registreringsplikt enligt den nuvarande lagen, och som inte kommer att omfattas av centrala rutiner enligt vad som angetts i de två närmast föregående avsnitten, är följande: Innehav av aktier eller andra delägarrätter i utländska juridiska personer; Ägande av näringsfastighet; Avlönad anställning som inte är av endast tillfällig karaktär; Avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgivare, såsom avtal om löne- eller pensionsförmån eller annan förmån som utgår under tid som omfattas av uppdraget som riksdagsledamot; Avtal av ekonomisk karaktär med en arbetsgivare eller uppdragsgivare, även om avtalet får effekt först efter det att uppdraget som riksdagsledamot har upphört; Inkomstbringande självständig verksamhet som bedrivs vid sidan av uppdraget som riksdagsledamot; Uppdrag som revisor i handelsbolag eller ekonomisk förening och samtliga styrelse- och revisorsuppdrag i utländskt aktiebolag, handelsbolag eller ekonomisk förening; Uppdrag som revisor i ideell förening som har till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen och styrelse- eller revisorsuppdrag i rörelsedrivande stiftelse; Statligt, primärkommunalt eller landstingskommunalt uppdrag som inte är av endast tillfällig karaktär; Stadigvarande materiell förmån samt sekreterar- eller utredningshjälp som inte har betalats av ledamoten själv och som har anknytning till uppdraget som riksdagsledamot. Det rör sig här om ett stort antal olika kategorier av uppgifter, som av lagstiftaren bedömts vara av befogat allmänt intresse. Under utredningens gång har det framkommit att åsikterna bland ledamöterna är delade om dessa uppgifters relevans. Vissa ser ett behov av att lägga till uppgifter medan andra anser att den nuvarande uppräkningen innefattar uppgifter som saknar betydelse för utövandet av uppdraget och dessutom inkräktar på den personliga integriteten. Ett stort antal ledamöter har kritiserat den nuvarande uppräkningen av uppgifter och anfört att den inte är ändamålsenlig. En jämförelse kan göras med det engelska överhusets uppförandekod där det har tagits in kriterier för vad som utgör ett relevant intresse (relevant interest). Ett intresse är relevant om det skäligen kan uppfattas av allmänheten såsom påverkande parlamentsledamotens sätt att utföra sitt parlamentariska värv. Det avgörande för bedömningen är inte huruvida ledamoten kommer att påverkas av sitt intresse, utan att allmänheten skäligen kan befara att så kommer att ske. Relevanta intressen innefattar såväl finansiella som icke- 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET finansiella intressen.15 Den uppräkning av uppgifter som görs utgör förtydliganden på vissa specifika punkter av de generella principerna och ställer bl.a. upp krav på att vissa uppgifter alltid skall anmälas till registret. Det är i detta sammanhang även värt att notera att lagen med instruktion för innehåller en bestämmelse enligt vilken riksrevisorerna skall anmäla uppgift om annan anställning, uppdrag eller annat ägande som kan antas påverka uppdragets utförande till . Det lämnas alltså åt riksrevisorerna att i denna del närmare avgöra vilka uppgifter som skall anmälas. Den formulering som används, nämligen att en uppgift skall anmälas om den kan antas påverka uppdragets utförande, skiljer sig något från definitionen i överhusets uppförandekod där det talas om uppgifter som skäligen av allmänheten kan uppfattas påverka uppdragets utövande. Den anmälningsskyldighet som åvilar överhusets ledamöter ger intryck av att vara mindre omfattande än den anmälningsskyldighet som riksrevisorerna har att iaktta. Erfarenheterna visar enligt utredningen att den nuvarande ordningen med en uttömmande reglering av vilka uppgifter som är registreringspliktiga utan direkt och tydlig koppling till ändamålsbestämmelsen inte är lämplig och leder till bristande tillförlitlighet hos registret. När det gäller vilka uppgifter som, utöver uppgifter om andelar i juridiska personer och om styrelse- och revisorsuppdrag, skall antecknas i registret bör det avgörande vara om uppgiften omfattas av ett befogat allmänt intresse. Registreringsplikten knyts på detta sätt tydligt till ändamålet med registret. Det förefaller vidare naturligt att bedömningen av vilka uppgifter som omfattas av ett befogat allmänt intresse görs av ledamoten själv. Härigenom uppnås att för registreringen obetydliga uppgifter inte behöver anmälas, som varje ledamot får ett ansvar för att sådana uppgifter som verkligen har ett befogat allmänt intresse också blir föremål för registrering. Enligt utredningens direktiv bör bedömningen av vilka uppgifter som skall ingå i registret ske utifrån en avvägning mellan det allmänna intresset av insyn i förekomsten av ledamöters sidointressen och sidouppdrag samt ledamotens berättigade krav på hänsyn till den personliga integriteten. Med anledning härav finns det anledning att närmare diskutera integritetsaspekterna med utgångspunkt från de förslag som utredningen övervägt. När lagen om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen infördes anförde att ett rimligt hänsynstagande till ledamöternas personliga integritet borde kunna göras genom att uppgifter om ledamöterna får registreras endast i den omfattning som är försvarlig utifrån ett befogat allmänt intresse (bet. 1995/96:KU13 s. 11). 15 Se not 11 ovan. 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET leringen av lagens ändamål i 5 § innebär alltså enligt ett rimligt hänsynstagande till ledamöternas personliga integritet. Vid bedömningen av om utredningens förslag i tillräcklig grad tillgodoser ledamöternas berättigade krav på hänsyn till den personliga integriteten är personuppgiftslagen (1998:204) av särskilt intresse. Syftet med lagen är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Lagen innehåller inte någon definition av begreppet personlig integritet, och någon definition finns inte heller i EG-direktivet 95/46/EG (och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter), vars bestämmelser personuppgiftslagen genomför i svensk rätt. Förslag till ändringar i personuppgiftslagen, bl.a. i syfte att underlätta behandlingen av personuppgifter, lämnas i proposition 2005/06:173. I propositionen anförs att en kränkning av den personliga integriteten skulle kunna bestå i ett intrång i en fredad sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där ett oönskat intrång, såväl psykiskt som fysiskt, bör kunna avvisas. Vidare anförs att särskild hänsyn bör tas till vissa faktorer vid bedömningen av om viss automatiserad behandling av personuppgifter är integritetskänslig eller inte. Här nämns arten av de personuppgifter som samlas in och syftet med insamlingen av uppgifterna, vem som använder uppgifterna och hur de används, samt även mängden av insamlade uppgifter som är sammanställda eller möjliga att sammanställa (prop. s. 15). I propositionen anförs vidare att rätten till personlig integritet inte är absolut, utan kan inskränkas. Inskränkningar i den personliga integriteten kan ske genom att en avvägning görs mellan integritetsintresset och motstående, legitima och grundläggande värden och intressen. Bland sådana intressen nämns yttrandefrihet, informationsfrihet, offentlighet och brottsbekämpning (prop. s. 16). Här hänvisas till ett uttalande i förarbetena till datalag med innebörden att skyddet för den personliga integriteten inte kan sträcka sig längre än vad som är möjligt med hänsyn till de krav samhällsgemenskapen uppställer (prop. 1973:33 s. 89). Enligt utredningens mening förefaller denna gränsdragning vara väl förenlig med den avgränsning av registreringsplikten som görs i 5 § lagen om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen, enligt vilken uppgifter får registreras i den omfattning som är motiverad av ett befogat allmänt intresse. I lagens förarbeten uttalar att skyddet för den personliga integriteten också för riksdagsledamöter bör ligga på en hög nivå, men att det i ett öppet samhälle måste accepteras att en riksdagsledamot i frågor som rör denne i hans eller hennes egenskap av offentlig person bör tåla en något större insyn än vad som kan krävas av enskilda personer i övrigt (bet. 1995/96:KU13 s. 7). Personuppgiftslagen innehåller vissa bestämmelser som, enligt utredningens mening, bör beaktas vid en översyn av lagen om registrering av riksdags- 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET ledamöters åtaganden och ekonomiska intressen. Sålunda bör det av lagen framgå vem som bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter (personuppgiftsansvarig). Den personuppgiftsansvarige är, i flera registerlagar som antagits efter personuppgiftslagens tillkomst, den myndighet i vars verksamhet registret förs (jfr t.ex. enligt 4 § polisdatalagen (1998:622) eller enligt 1 kap. 6 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet). Det framstår därför som lämpligt att riksdagsförvaltningen är personuppgiftsansvarig vid behandlingen av personuppgifter enligt lagen om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen. En bestämmelse med denna innebörd bör enligt utredningens mening föras in i lagen. Vidare bör bestämmelser tas in i lagen som syftar till att skydda de personer som omfattas av registreringen mot risken att felaktiga uppgifter förs in i registret. Regleringen bör utformas som en hänvisning till föreskrifterna om rättelse i personuppgiftslagens 28 § och om skadestånd vid felaktig behandling av personuppgifter i lagens 48 §. Integritetsskyddet för ledamöterna enligt utredningens förslag Enligt utredningens förslag kommer vissa uppgifter som omfattas av registreringsplikt att tas in i registret genom inhämtande av information från andra register. Utöver dessa uppgifter skall ledamöterna själva ange sådana förhållanden som de anser vara av ett befogat allmänt intresse. Beroende på de bedömningar som varje enskild ledamot sålunda gör, kan naturligtvis uppgifter som inte tidigare funnits tillgängliga komma att föras in i registret. Det kan vara fråga om t.ex. anställnings- eller uppdragsförhållanden eller uppgifter rörande utländska styrelseuppdrag och värdepappersinnehav. Om en ledamot bedömer att en viss övrig uppgift inte bör anmälas, eftersom publicering av uppgiften i registret skulle vara integritetskränkande, går det inte att bortse från möjligheten att samma uppgifter tas fram av medierna eller allmänheten på annat sätt. I ett sådant fall kan ledamoten efter förfrågningar från medierna behöva förklara varför han eller hon inte anser att uppgifterna i fråga omfattades av ett befogat allmänt intresse. Någon annan följd än den eventuella rapportering som kan ske i olika medier får dock inte en sådan händelse. Den eventuella kränkning av den personliga integriteten som ett sådant offentliggörande av uppgifter kan innebära sker alltså oberoende av det register som förs i . I detta sammanhang kan noteras att registreringsplikten enligt utredningens förslag är avsevärt mindre omfattande än den registreringsplikt som åvilar parlamentsledamöter i ett flertal av de länder vars regler undersökts av utredningen. Enligt reglerna i det danska , det norska och det brittiska parlamentets underhus skall såväl gåvor över ett visst värde som bidrag till resekostnader anmälas till respektive parlaments register. Även regelverken i det brittiska parlamentets överhus, den tyska förbundsdagen och fastslår en registreringsplikt av väsentligen större omfatt- 7 UPPGIFTERNA I REGISTRET ning än den som utredningen nu förordar. Sådana mer omfattande uppräkningar av registreringspliktiga uppgifter har ansetts förenliga med parlamentsledamöternas krav på skydd för den personliga integriteten. Sammanfattningsvis anser utredningen att en registreringsskyldighet i enlighet med utredningens förslag inte innebär att skyddet för ledamöternas personliga integritet åsidosätts. 8 Frågan om obligatorisk registrering Registreringen görs obligatorisk för samtliga ledamöter. Utredningen har i enlighet med sina direktiv övervägt förutsättningarna att införa ett obligatoriskt register. Vissa ledamöter har i enkäten, utan att utredningen direkt frågat om det, berört frågan om registret bör vara obligatoriskt. De ledamöter som förordar att registret avskaffas har till stöd för detta anfört bl.a. att många av uppgifterna redan finns tillgängliga i andra register. Flera ledamöter har dessutom uppgett att registrets ändamål som det anges i lagens 5 § inte är en relevant motivering för att föra ett register. Vissa ledamöter som uttryckligen framfört att registret inte bör vara obligatoriskt har motiverat sin ståndpunkt med att de nuvarande uppgifterna i registret inte ger en rättvisande bild av riksdagsledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen. Ett antal ledamöter har anfört att registret bör vara obligatoriskt. Några ledamöter har förordat en lösning där åtaganden och ekonomiska intressen över en viss nivå görs till föremål för obligatorisk registrering, medan någon ledamot vill utsträcka den obligatoriska registreringsplikten till alla former av ekonomiska åtaganden, bolagsverksamhet och styrelseuppdrag samt ekonomiska tillgångar. Som skäl för ett obligatorium anför någon ledamot att registret annars inte uppfyller sitt ändamål. var 294 ledamöter anslutna till registret (bet. 2000/01:KU4 s. 50), medan antalet anmälda ledamöter uppgick till 261 . Antalet anmälda ledamöter har således minskat jämfört med föregående mandatperiod och uppgår nu till omkring tre fjärdedelar av det totala antalet riksdagsledamöter. Enligt utredningens mening kan det, med hänsyn till att så många ledamöter valt att inte ansluta sig till registret, ifrågasättas om registret fyller sitt ändamål att ge en samlad information om ledamöters åtaganden och ekonomiska intressen. Detta talar för att man bör överväga att göra registret obligatoriskt för att bättre uppnå syftet med registreringen. Ytterligare skäl för att göra registreringen obligatorisk är att anmälningsskyldigheten inom myndigheter under riksdag och regering utan undantag är obligatorisk. Som tidigare nämnts (se avsnitt 4.34.5) vilar anmälningsskyldigheten här mycket på vikten av att allmänheten känner förtroende för den statliga sektorns institutioner och de personer som verkar i det offentligas tjänst. En jämförelse kan här även göras med det engelska överhusets uppförandekod (se avsnitt 5.6) där det uttryckligen slås fast att det avgörande för bedömningen om en viss uppgift skall registreras inte är om ledamoten i och 8 FRÅGAN OM OBLIGATORISK REGISTRERING 2005/06:URF4 för sig kommer att påverkas av ett visst intresse utan om allmänheten skäligen kan befara att så kommer att ske. Liknande överväganden ligger bakom reglerna om offentligt anställdas bisysslor i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Enligt dessa regler är det inte tillåtet för en arbetstagare att som bisyssla inneha en anställning eller något uppdrag eller utföra någon verksamhet som kan rubba förtroendet för arbetstagarens opartiskhet eller som kan skada myndighetens anseende. Vissa arbetstagare ordinarie domare och chefer för myndigheter som lyder under regeringen är bl.a. därför skyldiga att på eget initiativ anmäla vilka typer av bisysslor de har (jfr prop. 2000/01:147 s. 26 f.). En ökad öppenhet kring ledamotskapet skulle sannolikt bidra till att öka allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen och för riksdagsledamöterna och det politiska systemet. Även detta talar enligt utredningens uppfattning för att registret görs obligatoriskt. Inte minst gäller det de uppgifter om innehav av bl.a. finansiella instrument samt styrelse- och revisorsuppdrag som utredningen behandlat i avsnitt 7.4.1 och 7.4.2 ovan. Ett obligatorium måste emellertid vägas mot ledamöternas befogade krav på skydd av den personliga integriteten. När lagen om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen infördes, anförde som tidigare nämnts att ett rimligt hänsynstagande till ledamöternas personliga integritet borde kunna göras genom att uppgifter om ledamöterna får registreras endast i den omfattning som är försvarlig utifrån ett befogat allmänt intresse (bet. 1995/96:KU13 s. 11). Det framgår alltså av detta uttalande att den nuvarande formuleringen av lagens ändamål enligt utskottets mening innebär att rimlig hänsyn tagits till ledamöternas personliga integritet. Utredningen har för egen del tidigare funnit att ändamålsbestämmelsen bör behållas, eftersom den utgår från en rimlig avvägning mellan behovet av insyn i ledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen å ena sidan och skyddet för den personliga integriteten å andra sidan. Enligt utredningens mening lägger alltså hänsynen till den personliga integriteten inte hinder i vägen för att göra registret obligatoriskt. För ett obligatorium talar också att så många av de viktigare uppgifterna angående ledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen enligt utredningens förslag kommer att hämtas in genom kammarkansliets försorg medan det ankommer på ledamöterna själva att avgöra vilka övriga uppgifter som är av sådant allmänt intresse att de bör registreras. Mot bakgrund av vad som anförts anser utredningen att övervägande skäl talar för att registret görs obligatoriskt. 9 Den praktiska hanteringen av registret Enligt direktiven skall utredningen bl.a. överväga bättre och mer lättillgängliga instruktioner till ledamöter och kammarkansliet för användningen av systemet. Med utgångspunkt i detta uppdrag har utredningen låtit undersöka den nuvarande registerhanteringen, den information som finns tillgänglig om registret och instruktionerna för anmälan och lämnande av uppgifter till registret, och övervägt lämpliga förändringar. 9.1 Det nuvarande systemet för registrering Registreringen sker i ledamotsekonomiska registret, LedEkReg. Registret körs i Lotus Notes och administreras av kammarkansliet. En vidareutvecklad version av dataregistret togs i bruk sedan öppnats efter valet . Anmälan sker genom att ledamoten fyller i ett anmälningsformulär direkt i databasen i Notes. I och med att ledamoten på detta sätt registrerar uppgifterna får kammarkansliet ett meddelande härom per e-post. För att en sålunda registrerad anmälan skall vara fullständig krävs att ledamoten dessutom skriver ut anmälningsblanketten, undertecknar denna och insänder den undertecknade blanketten till kammarkansliet. En användarinstruktion för databasen för ledamöter och administrativ personal finns tillgänglig online med möjlighet till utskrift. I de fall då en ledamot inte har sänt in en undertecknad pappersversion av anmälningsblanketten till kammarkansliet, görs en påminnelse till ledamoten genom att kammarkansliet skickar ut en utskriven anmälningsblankett till ledamoten för undertecknande. När den undertecknade anmälan kommer in till kammarkansliet diarieförs den manuellt i Riksdia. Den förvaras sedan i ett låst arkivskåp på kammarkansliet, och en kopia sätts in i en särskild pärm. Ändringsanmälningar biläggs den ursprungliga anmälan och diarieförs med separat löpnummer. Efter valet gick information ut från kammarkansliet till samtliga ledamöter om möjligheten att anmäla sig till registret. Informationen innefattade en blankett för anmälan om registrering och anvisningar för anmälan. Omvalda ledamöter som varit registrerade under förra valperioden fick särskild information om att de måste komma in med en ny anmälan om de ville kvarstå i registret.