rfr · GT0WRFR4 · 2006-01-01 00:00:00 — Offentligt seminarium anordnat av anordnade ett offentligt seminarium om konstitutionella kontrollfrågor. Inledare var regeringsrådet , fil. , f.d. kanslichefen i , justitieombudsmannen , riksrevisorn och professorn . Bland de inbjudna gästerna fanns ordföranden i Kontrollog konstitusjonskomiteen i det norska Lodve Solholm, ledamöterna av kommittén och samt kommittésekreteraren . Seminariet leddes av ordförande () och vice ordföranden (). Seminariet ägde rum i andrakammarsalen. De anföranden och diskussionsinlägg som förekom återges i denna dokumentation av seminariet. Offentligt seminarium anordnat av Ordföranden: Jag vill på konstitutionsutskotts vägnar hälsa samtliga välkomna till detta öppna seminarium om regeringsmakt och kontrollmakt. Vi är glada att våra gäster har kommit hit. Vi vill särskilt säga välkommen till vårt systerutskott i det norska kontroll- och konstitutionskommitté. Det är ledamöterna och sekreteraren . Vi är glada för alla inbjudna som har velat komma hit. Vi är också glada att kommer att sända detta så att vi bredare ut till det svenska folket kan förmedla våra tankar om kontrollmakt. Makt måste kontrolleras. Det är en central tankegång. kom den ju in i den svenska grundlagen tankegångar med ett konstitutionsutskott. Det är ju det som anordnar detta seminarium. Vi har som var ett stort steg man skulle kunna säga ett revolutionerande steg för sin tid. har ju blivit trendsättare. Det har blivit en stor exportvara från med justitieombudsmannaämbetet. Det heter till och med ombudsman på de flesta språk. Man har inte ens översatt det utan det är det svenska uttrycket som används. Vi har också revisionsfunktionen. Det som är . Då var det revisorer. Det har också sin start från denna tidpunkt. Att kontrollera har ju många aspekter. Det vi först och främst tänker på är naturligtvis det som har med revision att göra, som är till för att förhindra fusk och bedrägerier. Det som är självklart. Nästa steg är att kontrollera effektivitet, det vill säga att saker och ting inte bara sker korrekt utan att de också sker på ett bra sätt. Det finns ett tredje steg, som man kan diskutera om det är kontrollmaktens funktion. Även om man gör en sak korrekt och på ett bra sätt har den avsedda åtgärden eller reformen verkligen den effekt som den ska ha? Det kanske mer är en politisk kontroll än en kontrollfunktion i strikt mening och snävare bemärkelse. Vad som händer , inte bara i den svenska utan i parlament i stora delar av världen, är att parlamenten får en viktigare roll och ett större fokus på just kontrollfunktionen. Det kanske hänger samman med bilden att det inte räcker med att ha goda idéer och bra budgetar, man måste i efterhand kontrollera att vi politiker inte bara har idéerna utan också genomför och verkställer dem på ett korrekt och bra sätt. Det är ett slags förskjutning av att man mer tittar på det faktiskt genomförda än de planer och idéer man har. 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Vi är glada att ha det här seminariet. Idén är ju att vi ska fokusera på en del tankar kring detta. Vi har delat upp det i två halvlekar. Vi håller först på med presentationer, frågor och diskussioner. Först får utskottets ledamöter chansen att ställa sina frågor, sedan öppnar vi för alla övriga att kommentera och fråga. Det pågår fram till . påbörjar vi andra halvlek. Då kommer vice ordförande att leda den andra delen av förhandlingarna. Det pågår till . Vi börjar nu den första delen. Vi har nöjet att se regeringsrådet som vi hälsar särskilt välkommen. Vi hälsar också fil.dr från , lika välkommen. Sist men inte minst har vi som är tidigare mångårig kanslichef på . Han är väl känd i utskottet. Vi börjar med era inledningar. Sedan öppnar jag upp ordet. Jag återkommer till en del ordningsregler när vi börjar diskussionen. : Tack för ordet. Jag har blivit ombedd att tala om och regeringens roller. Eftersom jag är jurist tar jag min utgångspunkt i de lagregler som gäller för detta och naturligt nog det som står i regeringsformen. Det finns naturligtvis en hel del politiska aspekter på detta. Jag har ingenting emot att man diskuterar detta i politiska termer. Men ibland kan det vara värdefullt att skilja på vad som är juridik och vad som är politik. Jag tänker ägna mig åt juridiken. Den regeringsform vi har bygger inte, som många andra länders, på någon teori om maktdelning mellan riksdag och regering. Den bygger på folksuveränitetens princip och på parlamentarism. Regeringen är alltså beroende av för sitt bildande och också för sin fortlevnad. Men det är inte så att all makt finns i och kommer ut till regeringen. När regeringen väl är bildad har den flera direkt på regeringsformen grundade kompetenser som den ska utöva självständigt. ska, som det heter i regeringsformen 1:4, vara folkets främsta företrädare, stifta lag, besluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel ska användas. Den ska granska rikets styrelse och förvaltning. Det är regeringen som styr riket och gör det under ansvar inför . ger alltså riktlinjer för hur regeringen ska styra riket. Men det är regeringen som självständigt faktiskt gör det. Vad innebär det egentligen att regeringen styr riket? Det är en väldig massa saker. Om man läser vidare i regeringsformen kan man se att det är regeringen som lägger förslag till i olika avseenden, huvudsakligen propositioner. Det är kanske det som i praktiken styr en hel del av verksamheten i det här huset. Till den ändan förfogar regeringen över utredningsväsendet. Den utövar en alldeles egen normgivning. Den förvaltar statens tillgångar. Den företräder internationellt och leder den statliga förvaltningen. REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 När den gör allt detta ska den självfallet följa de lagar som har stiftat för hur verksamheten ska gå till. Den ska också följa de anslagsvillkor som har stipulerat när den har anslagit medel till de här verksamheterna. Ett utslag som man kan se av regeringens självständighet är ju att regeringen inte är skyldig att använda alla de pengar som anslår till en verksamhet. Om regeringen tycker att har varit onödigt generös har den rätt att bara anslå det man tycker räcker för den verksamhet som staten ska bedriva. granskning, som jag läser det i regeringsformen, ska se till att regeringen sköter detta i enlighet med de regler som finns. Re- geringen har, inom det här området, rätt att driva sin egen politik och är inte bara ett verkställande organ för . är, enligt regeringsformen, till och med förbjuden att fullgöra uppgifter i enskilda fall, något som där kallas rättskipnings- och förvaltningsuppgifter annat än när det är tydligt sagt i regeringsform och riksdagsordning att får göra det. Det skulle, enligt min mening, strida mot grunderna för den bestämmelsen, om i ett tillkännagivande kunde tala om för regeringen hur den ska agera i ett enskilt fall och på det sättet gå runt grundlagsförbudet. Den bestämmelse som skyddar domstolarna och förvaltningsmyndigheterna även från styrning i enskilda fall omfattar inte regeringen. Som jag ser det är tillkännagivanden utanför det som gäller lagstiftning och anslagsvillkor inte juridiskt bindande för regeringen. Det kan naturligtvis vara klokt av regeringen att följa tillkännagivanden i alla fall. Som jag sade inledningsvis är ju regeringen beroende av acceptans för sin fortlevnad. Man ska erinra sig att när misstroendeförklaringen introducerades i svensk grundlag uttalade tydligt att det är väldigt viktigt att skilja misstroendeförklaringen från granskningen i . Det är ett självständigt politiskt ansvarsutkrävande. Man behöver inte ha begått något fel för att drabbas av en misstroendeförklaring. Det räcker med att har tröttnat på regeringen för att man ska kunna byta ut den. Enligt min mening hävdar inte regeringen riktigt den självständighet som den faktiskt har. Inte sällan ser man propositioner som är ett verkställande av beställningar från . När man läser en sådan proposition där regeringen inte delar åsikterna i den blir det en rätt förvirrande läsning. Det står egentligen ingenting om varför man föreslår det man föreslår, annat än att vill ha det på ett visst sätt. Lagrådet, där jag har tjänstgjort , hamnar då i en konstig situation. Bland det som Lagrådet ska granska är om ett framlagt lagförslag är ägnat att uppfylla de mål som man säger att man ska uppnå. Om det inte står något om det i lagrådsremissen blir förutsättningarna ganska svåra. Jag vill alltså inte beskriva regeringen som ett från utgående utskott som ska verkställa vad säger. Jag diskuterade detta en gång med en tidigare ledamot av . 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT att regeringen mer var ett främsta utskott. Därför var det enligt hans mening principiellt fel att regeringen hade rätten att upplösa och utlysa nyval. Det borde inte ett utskott i kunna göra. Den riktiga slutsatsen av det är väl egentligen att synsättet på regeringen som ett ur utgående utskott är oförenligt med regeringsformen. Regeringen har en egen roll och den har regeringen rätt att hävda. Jag tycker inte att regeringen gör det i den utsträckning som regeringen borde. Jag vet inte om det beror på att den tror att den inte får eller om det är för att den inte törs. En del av diskussionerna här kanske kan ge lite klarhet i den frågan. Ordföranden: , . Vi går över till nästa inledning som har . Jag lämnar ordet till fil.dr från . : Den rubrik som har satts på mitt anförande är Styrning och kontroll. Det är en mycket ambitiös titel. Då blir man tvungen att göra en avgränsning. Jag ska prata om kontroll, mer än styrning. Jag tänker säga en del som grundar sig på min forskning som handlar om rättssäkerhet vid krishantering. har jag arbetat med en fallstudie i krishanteringen i samband med mordet på utrikesminister . Alldeles strax kommer en uppsats om detta att publiceras, om vill ge sin välsignelse och trycka den. Den finns i alla fall i läsbart skick. Jag vill också passa på att tacka de ledamöter i som ställde upp som intervjupersoner. Jag kom att arbeta med olika frågeställningar som bland annat berörde och . När jag gjorde mina intervjuer med ledamöterna hade jag för avsikt att få svar på just en fråga: Varför har inte KU granskat regeringens agerande i samband med mordet på ? Det samstämmiga svaret från intervjupersonerna var att det inte hade funnits någon anledning. Det fanns ingen anmälan och ingen av ledamöterna hade funnit att något hade gått snett. Ingen rök, alltså ingen eld. Jag misstänkte att detta skulle bli svaret. Därför hade jag laddat upp med ett par följdfrågor. En följdfråga var: Vi har ju haft ministermord tidigare. Då utbröt ett kaos i rättsväsendet. Regeringen hade en stor del i detta. Varför skulle inte samma sak ha kunnat ske igen? Här fick jag tveksamma svar. Några menade att den läxa man hade lärt sig den gången borde räcka även för detta. Man skulle alltså inte behöva göra någon granskning den här gången. Jag följde upp med en annan fråga: Ett mord på en utrikesminister är ju en oerhört stor händelse. Skulle då inte händelsens dignitet i sig vara tillräckligt REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 för att ganska denna händelse? Jag menar då inte granskning av problemet att det brast i personskydd för eller polisutredningen, utan just regeringens förehavanden. Vid ett sådant här tillfälle kan man ju räkna med att regeringen inte är passiv och bara sätter sig på läktaren och tittar på medan myndigheterna agerar. Även här fick jag blandade svar. En ledamot svarade öppet att han tyckte att man kanske skulle ha gjort det. Han sade: Vi har nog bara inte tänkt på det. Det kanske hade varit en bra idé. En annan ledamot tyckte att frågan i det närmaste var dum och tyckte att jag väl inte riktigt förstod vad uppgift var. Det skulle finnas ett konstitutionellt skäl. Den här ledamoten såg uppenbarligen inte några konstitutionella frågor alls i ett utrikesministermord. En tredje fråga som jag förde fram gällde medborgarna. Jag ställde frågan om ledamöterna hade fört fram åsikter eller frågor direkt hämtade från medborgarna. Här var inte mitt intresse att studera just utan medborgarnas möjligheter till insyn i statsförvaltningen. Medborgarnas perspektiv är inte detsamma som riksdagsledamöters eller regeringstjänstemäns. För många av dem är staten en ogenomtränglig grå betongbunker. Min undran var därför om KU:s ledamöter vid sådana tillfällen tog upp frågor direkt hämtade från allmänheten eller kanske initierade av ledamöterna själva och som ledamöterna själva kanske redan kände till svaret på men som skulle kunna vara bra att delge allmänheten. Som erfarna politiker vet ju ledamöterna hur man gör för att vinna förtroende. Det är viktigt att låta väljarna ställa så kallade dumma frågor. Här blev resultatet att KU väljer att huvudsakligen uppmärksamma det som initieras av andra ledamöter som i sin tur reagerar på saker som rapporteras av medierna. Endast undantagsvis förs frågor in i systemet via direktkontakter mellan ledamöter och väljare. Kan man då dra några generella lärdomar av detta? Det jag säger nu baseras inte bara på mina intervjuer med utskottsledamöterna utan det rör mina allmänna studier av mordet på . För enkelhetens skull kan vi dock hålla oss till . En god predikan, har det sagts mig, ska innehålla tre punkter. Jag ska därför föra fram tre diskussionspunkter. En första sådan är: Ska man möjligtvis införa en princip att alla större händelser alltid ska granskas av ? Det som utmärker en händelse av den här typen är att den präglas av en hög grad av osäkerhet. Här erbjuder forskningen om krishantering en lång lista över vanligt förekommande misstag som begås vid krissituationer. Erfarenheten av denna forskning är ganska nedslående. Det går tyvärr aldrig att påstå att ett fall är väl skött. Det finns inga på förhand uppgjorda planer som överlever kontakt med verkligheten. Med stora händelser menar jag sådana där mycket står på spel. Det kan antingen vara att människoliv är hotade, eller, som i det här fallet, kanske rättssäkerheten. 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Kan man därför verkligen på förhand anta att regeringens tjänstemän vid en sådan här händelse är bättre på att inte ägna sig åt olovlig myndighetspåverkan i strid mot 11 kap. 7 § regeringsformen, än vad de annars skulle vara? Incitamenten att inkräkta på den här paragrafen ökar ju dramatiskt om det är en regeringsmedlem som mördas. Är inte detta i sig ett tillräckligt skäl att inleda en granskning? En annan fråga som är värd att ta upp handlar om den negativa granskningslogiken. Huvudregeln är att KU endast granskar regeringen på begäran av andra ledamöter. Men det är inte alltid anmälningar görs med avseende på konstitutionen. Det kan snarare vara oppositionspolitiker som ser sin chans att blamera regeringen. Denna negativa logik har vissa problem. Den kallas ibland för brandlarmsprincipen. Systemet ska larma först när det börjar brinna. En tjänsteman kan begå många misstag innan elden bryter ut. Man kanske leker med elden och nästan får den att sprida sig men lyckas kväva den precis innan röken sprider sig. Ett annat problem är att den konsekvent leder till ett skevt urval av fall att studera. Det är något som vi som forskare direkt slår ned på. Om man ska dra några generella lärdomar av krishantering eller andra typer av händelser ska man ha ett så brett urval av fall som möjligt. Med den här granskningslogiken koncentrerar man sig på misslyckanden. Då inhämtar man också bara kunskap om misslyckanden. Den kunskap som då ackumuleras i systemet, det vill säga den som sammanfattas i betänkanden, innehåller då också bara kunskap om misslyckanden. Det ger aldrig en korrekt bild av hur regeringen egentligen agerar. Det skulle vara som att försöka bedöma svenska folkets laglydighet genom att studera kriminalregistret. Oppositionens vilja att blamera regeringen skapar ytterligare ett problem. Det är nämligen skillnad mellan att begå snedsteg och att råka ut för ett misslyckande. Oppositionen ställer i och för sig den korrekta frågan när de alltid misstänker att det är en minister som har begått ett snedsteg. Oppositionens förslag i det läget är som bekant alltid att det finns en inkompetent minister bakom allt. Det är också den korrekta teoretiska frågan att ställa ur ett ansvarsutkrävande perspektiv, däremot inte om man vill bygga upp generella lärdomar. Om man vill att granskningssystemet ska generera generell kunskap ska en mer förutsättningslös utredning göras. Den sista diskussionspunkten jag vill skicka med handlar om medborgarperspektivet. Den fallstudie som jag har gjort innebär i praktiken ett slags granskning motsvarande den som KU skulle ha gjort om man hade valt att granska fallet. Jag tror mig därför kunna säga något om hur det är att som enskild medborgare genomföra en sådan granskning. I en demokrati är det ju medborgarna REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 själva som i slutänden får göra den här typen av granskning om granskningssystemet inklusive medierna fallerar. Hur enkelt är det? Jag har arbetat utifrån ungefär samma frågeställningar som jag tänker mig att skulle ha gjort. Mitt fokus har varit på regeringsformens 11 kap. 7 §. Det är inte lätt, kan jag säga. Även om vi förväntar oss att medborgaren har en god allmän kunskap om hur staten styrs och vet vad han vill veta och vet hur man ska göra för att ta reda på informationen är det inte lätt. Det stora problemet är att insynen i betongbunkern är begränsad. En sådan här granskning går inte att genomföra utan intervjuer med ansvariga politiker och tjänstemän. Det skriftliga materialet är mycket tunt. Det hjälper inte att man har en generös offentlighetsprincip. De händelser som jag har varit intresserad av att studera har handlat mycket om informella möten mellan regeringstjänstemän och förvaltningstjänstemän. Den här typen av möten protokollförs inte. Det förs inga minnesanteckningar eller görs någon annan typ av dokumentation. Däremot ska det sägas om svenska politiker och tjänstemän att de är mycket generösa när det gäller att ställa upp på intervjuer, och de är hjälpsamma och tillmötesgående. Trots det är det min uppfattning att medborgarna inte har så mycket insyn att tala om. Att jag har kunnat göra en egen granskning beror på att jag har haft gott om tid och vet hur man gör eftersom jag har utredningar som yrke. Som avslutning vill jag därför återknyta till frågan om rätten att ställa dumma frågor. Vem är nämligen den konstitutionella granskningen till för? Vems frågor är det som ska besvaras? Ja, i en demokrati är det i slutändan medborgarnas frågor som ska besvaras, oavsett om dessa är befängda eller inte. Medborgare ska även, tycker jag, få svar på sådana frågor som de borde ställa men som de kanske inte har tänkt på själva. Rimligtvis ligger det ju i uppdraget som riksdagsledamot att företräda medborgarna i sådana frågor som de själva inte har möjlighet att sätta sig in i. Ordföranden: för det, . Redan i det gamla sade man: Vem vaktar väktarna? har vi fått klart för oss vem som granskar granskarna. Det är , det. Då går vi vidare i vår panel. är det tur att ge perspektiv på utvecklingen års regeringsform. : Min framställning blir lite mer översiktlig och inte så problemorienterad som de tidigare två. Jag tänker mest uppehålla mig vid den kontroll som utövas av och riksdagsledamöterna själva. eller tidiga eftermiddagen kommer ju företrädare från JO och att prata om de särskilda kontrollorganen. 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Jag vill börja med att säga att det finns ett antal konstitutionella argument för varför kontrollfunktion är viktig. Det första är att med regeringsformens ord är folkets främsta företrädare. bär därmed det yttersta ansvaret för den förda politiken inför medborgarna. Därför måste genom sin kontroll av regeringsmakten försäkra sig om att besluten verkligen blir genomförda på ett sätt som överensstämmer med , och ytterst då medborgarnas, intentioner. Särskilt viktigt från ett medborgarperspektiv, som var inne på , är att kontrollen sker så öppet som möjligt. arbetar också under väldigt stor offentlig insyn. In- och utgående dokument är med få undantag öppna. Överläggningarna i kammaren är givetvis öppna, liksom en stor del av utskottens utfrågningar. Öppenheten själv är naturligtvis ett kontrollinstrument i det här sammanhanget. Det finns anledning att betona att behov att kontrollera regeringsmakten snarare har ökat än minskat . Det beror på två omständigheter. Den ena är att nya former för styrning har slagit igenom i den offentliga verksamheten. Jag tänker då på sådant som ramlagstiftning och mål- och resultatstyrning. Det lämnar regeringen och myndigheterna större frihet att genomföra besluten och ökar då behovet av efterhandskontroll från sida. Den andra omständighet jag tänker på är EU-inträdet. Här är maktöverföringen från till regeringen mer definitiv. Det är ju regeringen som företräder i förhandlingarna i EU och som på det överstatliga området beslutar på vägnar. Tyngdpunkten här måste i särskilt stor utsträckning ligga på förhandskontroll av vad regeringen tänker göra i överläggningarna i . har stolta traditioner att slå vakt om när det gäller kontrollmakt. grundlagsfäder ägnade stor uppmärksamhet åt kontrollfrågorna, så stor att den gamla författningens kontrollmakt av en statsvetare betecknades som rikare utvecklad och mer månggrenad än kanske något annat lands konstitution. KU:s granskning av regeringen och statsråden, och även JO:s kontroll av domstolars och förvaltningsmyndigheters efterlevnad av lagar, har som bekant sina rötter regeringsform. Tills hade vi också kvar revisorer från den gamla RF. När vår nuvarande regeringsform skrevs visade man stor respekt för traditionen. Man lyfte in de gamla möblerna i det nya huset, som någon har uttryckt det. JO och revisorer förändrades i stort sett inte alls. KU:s granskning ändrades på initiativ av utskottet självt, men övergav KU till viss del denna nya inriktning och gick tillbaka till det gamla jag återkommer till det strax. Interpellationer och frågor hade funnits men kom nu att regleras i regeringsformen. Det nya som tillkom var misstroendeförklaringen, och den hade redan tillkommit genom den partiella grundlagsreformen . REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 Möjligen kan man säga att respekten för det nedärvda kontrollsystemet var alltför stor och att detta rentav har stått i vägen för önskvärda reformer på detta område. En förändring av stor betydelse har dock ägt rum, och det var när man gjorde om den statliga revisionsverksamheten . Det var givetvis en anomali från principiella utgångspunkter att det organ som svarade för det mesta av den revisionella granskningen av statsverksamheten stod i ett beroendeförhållande till regeringen som ledde samma verksamhet. En annan viktig förändring från senare tid är kraven på att ordinarie utskott, inte bara KU, ska följa upp och utvärdera riksdagsbesluten på sina respektive områden. En utveckling i den riktningen förespråkades redan vid den stora grundlagsreformen. Det får kanske så här i efterhand betecknas som det enda riktigt framåtsyftande i grundlagsreformen på kontrollområdet. framstår ju också utskottens uppföljning och utvärdering som än angelägnare efter den revisionella reform som innebar att revisorer, den av riksdagsledamöterna själva genomförda förvaltningsrevisionen, avskaffades. Hur har då utvecklingen sett ut under den nya RF:s tid? Vad gäller KU:s granskning har jag redan konstaterat att utvecklingen tog lite andra banor än man räknat med . Utskottet framhöll självt 1968 att grundtanken var att granskningen skulle vara administrativt och inte politiskt inriktad. Till en början arbetade också KU helt och hållet enligt den nya inriktningen med att kartlägga rättslig och administrativ praxis på olika områden. började man dock, oftast efter anmälningar från riksdagsledamöter, att undersöka enstaka beslut av regeringen som vållat diskussion från mer eller mindre tydliga konstitutionella utgångspunkter.