rfr · GT0WRFR6 · 2006-01-01 00:00:00 — bidragen till blir alltför omfattande finns det risk för att de ersätter bidragen till FN eller andra organisationer. Vilken ståndpunkt bör inta i denna fråga behöver enligt rapporten analyseras närmare.68 5.5.2 Afrikanska (AfDB) Afrikanska utvecklingsbanksgruppen (AfDB) består av tre organisationer: Afrikanska (AfDB), Afrikanska utvecklingsfonden (AfDF) och (). minskade 1995 sina bidrag till Afrikanska utvecklingsfonden (AfDF), enligt uppgifter från , i samband med att Afrikanska (AfDB) genomgick en kris. Bankgruppen hade stora ekonomiska problem. Några bidragande faktorer var en alltför generös utlåning, svag ledning, korruption och bristande ägaransvar. och andra ägare hade till en början varit beredda att stänga banken, men det åtgärdsprogram som en ny president lade fram godtogs men storleken på påfyllnaden var mindre än hälften av den föregående och omgärdades av ett antal villkor. Den nuvarande presidenten har dock stärkt institutionen markant.69 har därefter ökat sina bidrag till Afrikanska utvecklingsfonden. I förhållande till övriga DAC-länder är en stor givare eftersom vi svarade för av DAC-ländernas bidrag till Afrikanska utvecklingsfonden . 5.6 Svenskt inflytande i de internationella finansiella institutionerna De internationella finansiella institutionerna ägs av sina medlemmar. Länderna tecknar aktiekapital i utvecklingsbankerna, och denna aktieandel ger en formell rösträtt i de beslutande församlingarna. Ett lands röststyrka beror till stor del på hur stor andel av kapitalet som man har tillskjutit. Enligt uppgifter från är det ovanligt att man har omröstning i olika frågor. Dessa institutioner har en liknande styrelsestruktur där varje medlemsland har en representant i det högsta beslutade organet i respektive institution guvenörsstyrelsen.70 Efter varje möte skriver tillsammans med en rapport som delas till bl.a. utrikesutskottet. Det dagliga arbetet leds av exekutivdirektörsstyrelser, där representationen är organiserad i valkretsar. Den valkrets som ingår i varierar beroende på vilket organ som avses. I exempelvis Världsbanksgruppen ingår i 68Sida; Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172. 2004/05:54; Redovisning av verksamheten i , och de regionala utvecklingsfonderna /04 samt uppgifter vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 2004/05:54; Redovisning av verksamheten i , och de regionala utvecklingsbankerna /04. 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE en nordisk-baltisk valkrets som representeras av en gemensam direktör i exekutivstyrelsen. Denna nomineras av det land som har ansvaret för samordningen inom och och utses gemensamt av samtliga länder inom valkretsen. Ansvaret som koordinerande land byts efter ett till beroende på institution. I Världsbanksgruppen koordineras arbetet inom valkretsen på följande sätt. I viktiga frågor grundas den nordisk-baltiske exekutivdirektörens agerande på instruktioner som förbereds och samordnas på huvudstadsnivå. Utkast till positioner, dvs. gemensamma ståndpunkter för valkretsen, tas fram av det koordinerande landet inom valkretsen. Utkasten skickas till Finans- och Utrikesdepartementen som gemensamt, i samarbete med Sida, utarbetar den svenska synen. De nordiska länderna kommunicerar en gång genom telefonkonferenser då både Finans- och Utrikesdepartementen deltar. För Afrikanska (AfDB), () och Asiatiska (AsBD) sker motsvarande samordning på nordisk nivå. I sker samordningen inom tillsammans med utlandsmyndigheterna och Sida. Sedan skickas de svenska synpunkterna till valkretskontoret där de tillsammans med synpunkter från övriga länder i valkretsen vägs samman och bildar ett gemensamt ställningstagande. När det gäller de internationella finansiella institutionerna avgörs som tidigare nämnts ländernas formella inflytande av deras ägarandel av aktiekapitalet. I de regionala utvecklingsbankerna har de regionala medlemsländerna den största andelen av kapitalet. I är detta särskilt tydligt där de afrikanska länderna äger av banken. är den enskilt största ägaren. När det gäller IDA:s fjortonde påfyllnad dominerar i kraft av att vara den största givaren. svarar för av bördeandelen när det gäller den reguljära finansieringen 2005. Motsvarande andel för de nordiska länderna tillsammans är av den totala finansieringen.71 Av de nordiska länderna svarar för den största andelen som uppgår till av den reguljära finansieringen. Regeringen menar att det, enligt mening, inte enbart är det formella inflytandet vid beslutsfattandet vid styrelserna som bör uppmärksammas. Väl så viktigt är att ha kapacitet att kunna förhandla sina land- och låneprogram med institutionerna så att landets egna prioriteringar beaktas.72 En- ligt uppgift från har de valkretsar där ingår en betydligt större tyngd än vad den formella rösträtten visar. Detta beror på att en stol eller ett land med liten rösträtt kan göra sig gällande med att ha bra argument, att vara påläst och att man har en skicklig styrelserepresentant.73 avgående president har i ett brev till utrikesministern tackat för förhandlarnas insatser och det substantiella bidraget i samband 2004/05:54; Redovisning av verksamheten i , och de regionala utvecklingsbankerna /04. 73Uppgift från vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE med IDA:s senaste påfyllnadsförhandling.74 Enligt företrädare för är det ovanligt att insatser röner en sådan uppskattning, vilket också kan ses som ett uttryck för att har ett inflytande som har betydelse för resultatet av påfyllnadsförhandlingarna. 5.7 Kommentarer om det svenska samarbetet med de multilaterala organisationerna Frågor som rör kunskap, information och samordning beträffande det svenska samarbetet med de multilaterala organisationerna har uppmärksammats i olika rapporter. menar i sin rapport att måste utveckla sitt arbete med de multilaterala organisationerna. Detta gäller arbetet i såväl mottagarländerna i fält som styrelserna. Insatser genom multilaterala organisationer måste vara ett alternativ till att göra allt själv. Ett sådant förhållningssätt förutsätter bättre kunskap inom den svenska administrationen om hur dessa organisationer fungerar. Enligt uppgifter i den nämnda rapporten behövs ett gediget institutionellt kunnande för att göra korrekta bedömningar om medelstilldelning, delta i institutionernas policydialog och medverka till den effektivisering som behövs inom respektive organisation. Att sådana kunskaper saknas när man tillhör de största givarna är, enligt rapporten, inte ett professionellt förhållningssätt. Vid en intervju med utredaren har framgått att det brister i dessa avseenden när det gäller de svenska företrädarna. Enligt utredaren beror detta på att inte utser tillräckligt erfarna representanter i organens styrelser eftersom denna uppgift inte har prioriterats inom departementet. Vidare uppges att det finns brister när det gäller departementets instruktioner till de personer som företräder . Kunskap och erfarenheter måste byggas upp för ett kompetent deltagande i styrelsearbete så att man kan förstå styrkor och svagheter i olika organisationer. Mot denna bakgrund pekar på vikten av att en multilateral strategi med utgångspunkt i politiken för global utveckling utvecklas. När det gäller Sidas arbete pekar på att det finns få incitament för Sida, som är en stor bilateral aktör, att prioritera det multilaterala arbetet. Enligt uppgifter vid intervjun förstärker detta förhållande behovet av att utveckla en tydlig och konkret strategi. Särskilt i Sidas rapport om det multilaterala arbetet men även i rapport lyfter man fram behovet att ta till vara erfarenheterna från fältorganisationen om hur de multilaterala organisationerna fungerar. Uppföljningen i fält är, enligt rapporterna, centrala för att kunna bedöma de olika organens effektivitet och kapacitet. Vid intervjuer med företrädare för Sida har det framkommit att det ibland skiljer sig mellan organisationernas effektivitet i 74 Brev från , , . 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE En organisation kan fungera väl i ett land men samma organisation kan fungera betydligt sämre i ett annat land. Av Sidas rapport framgår att det () inte finns krav från vare sig eller Sida att ambassaderna regelmässigt ska rapportera om de multilaterala organisationerna. Enligt rapporten visar kommentarerna från ambassaderna att positioner i de multilaterala organisationernas styrelser inte alltid avspeglar de erfarenheter som man har vunnit på fältet. Flera fall av allvarliga motsägelser i budskapen till organisationerna har, enligt rapporten, inträffat. Av rapporten framgår också att den svenska permanenta missionen i bekräftar att man sällan får tydlig information från ambassaderna men man ser gärna att detta förhållande förändras. Insatser inom ramen för MOPAN framhålls som ett bra exempel då man har frågat ambassaderna om deras erfarenheter av några multilaterala organisationer, men enligt rapporten kan inte sådana insatser ersätta en reguljär rapportering (se avsnitt 7.2.3).75 När det gäller FN:s fonder och program påpekar att ambassaderna alltid tillfrågas i samband med att respektive landprogram ska behandlas i styrelsen. Återrapporteringen från ambassaderna varierar dock i omfattning och kvalitet eftersom detta inte prioriteras i utlandsmyndigheternas verksamhet. Det innebär att det inte finns någon systematisk och kontinuerlig återkoppling från erfarenheter i fält till positioner när det gäller de multilaterala organisationernas verksamhet.76 När det gäller de internationella finansiella institutionerna anser att erfarenheter från fältet tillvaratas.77 skickar en skrivelse till ambassaderna med information om arbetet i de olika bankerna . Syftet är att utlandsmyndigheter ska få kännedom om dels policydiskussionen i bankerna, dels projekt som berör deras länder, särskilt när det gäller att uppmärksamma dem på kommande landstrategidiskussioner som berör deras länder. Tanken är att utlandsmyndigheterna ska försöka påverka bankerna i fält och i deras dagliga arbete men också gällande landstrategierna som bankerna upprättar. När dessa strategier sedermera diskuteras i styrelsen finns en inarbetad rutin där styrelsedokumentet sänds för synpunkter till fältet. Synpunkter från fältet inarbetas sedan i instruktionerna till exekutivdirektören. Enligt företrädare för har detta arbetssätt haft ett bra genomslag. De nordiska stolarna i de olika bankerna är kända för sin förmåga att inordna fältperspektivet i styrelsearbetet. Av Sidas utredning framgår att kunskapsnivån inom myndigheten behöver öka om dels de multilaterala organisationerna, dels positioner och förhållande till dessa organisationer. I Sidas och rapporter framgår att samordningen och samarbetet mellan Sida och behöver förbättras. Detta gäller i såväl 75Sida; Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172, s. 17. 76Uppgift vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 77Uppgift vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 5 PRINCIPER FÖR MULTILATERALT STÖD OCH INFLYTANDE Även i rekommenderar man att och Sida diskuterar hur man i praktiken ska förbättra och effektivisera samarbetet på alla nivåer. Rapporterna visar också att det finns exempel på att samarbetet fungerar väl inom vissa områden och i vissa länder. Av Sidas rapport framgår att samarbetet mellan och Avdelningen för samverkan med enskilda organisationer, humanitärt bistånd och konflikthantering (SEKA) fungerar väl. Sådana exempel ger vid handen att det går att finna bra och fungerande samarbetsformer utan att den formella ansvarsfördelningen behöver förändras. Behovet av att förbättra samordning, rapportering och att ta till vara erfarenheter från berörda myndigheternas när det gäller deltagande i internationella organisationer har även uppmärksammats i en utvärdering. Statskontoret har, på uppdrag av , utvärderat det svenska deltagandet i några internationella mellanstatliga organisationer. I utvärderingen ingick dels (), dels Asiatiska utvecklingsfonden (AsDB). Av utvärderingen framgick att styrningen och rapporteringen behövde förbättras. Det saknades även en samlad bild av det svenska deltagandet i internationella organisationer. Statskontoret framhöll att samordningen mellan departementen kunde förbättras och att myndigheternas kompetens borde utnyttjas mer i beredningen.78 78 Statskontoret; i världen en utvärdering av svenskt deltagande i några internationella mellanstatliga organisationer, 2000:6. 6 Principer för fördelning av multibi-bistånd Regeringen har inte utfärdat några generella riktlinjer som avser multibibistånd. Det finns däremot vissa riktlinjer för finansiering vid sidan om de reguljära bidragen i de tidigare nämnda strategierna som har fastställts av regeringen. Därutöver finns särskilda riktlinjer för det handelsrelaterade biståndet och det humanitära biståndet. I regleringsbrevet för Sida finns i vissa fall några bemyndiganden om storleken på multibi-biståndet till ett fåtal organisationer. 6.1 Regeringens riktlinjer för vissa FN-organisationer Som tidigare nämnts finns strategier för det svenska samarbetet med ett antal FN-organ. Bland annat finns strategier för (), och () som tillhör de största bidragsmottagarna (se bilaga 3). När det gäller Världsbanksgruppen, som Sida lämnar de största bidragen till, har inte regeringen utfärdat några särskilda riktlinjer. I strategierna för dessa FN-organ finns vissa riktlinjer för när finansieringen vid sidan om de reguljära bidragen kan beviljas. I flera strategier framgår att insatsen ska vara förenlig med FN:s millenniutvecklingsmål och för utvecklingssamarbete (UNDAF), den egna organisationens mål och de svenska prioriteringarna. För och finns de mest detaljerade redogörelserna för när olika multibi-arrangemang kan vara aktuella. För anges att insatsen bör baseras på ett eller flera motiv enligt följande: Arbete i områden som har identifierats i den svenska land- eller regionstrategin där har expertis som är bättre än den expertis som kan erbjuda. Arbete i länder där inte har en tillräcklig närvaro eller tillräcklig administrativ kapacitet men där kapacitet och arbete bedöms vara lämpliga. Stödja länder som är i kriser eller efterkonfliktssituationer där som en multilateral organisation har en komparativ fördel jämfört med bilaterala insatser. Skapa ömsesidiga fördelar för och genom att utveckla innovativa sätt att genomföra biståndsinsatser och lära av varandra för att skapa bättre program. I strategin för WHO redovisas tio punkter som ska utgöra en vägledning för samarbetet med organisationen, varav sju är kopplade till finansieringen. När det gäller multibi-bistånd finns följande exempel: 6 PRINCIPER FÖR FÖRDELNING AV MULTIBI-BISTÅND Frivilliga bidrag ska lämnas med så liten öronmärkning som möjligt. Dialog och samarbete ska koncentreras till vissa utvalda program, och bidragen ska användas till de frågor som prioriteras i den svenska biståndspolitiken. WHO ska användas som biståndskanal där organisationen har en bättre kompetens än andra organisationer. De frivilliga bidragen till WHO föreslås öka med . När det gäller strategin för UNDP anges att alla förslag till samfinansiering måste vara förenliga med millennieutvecklingsmålen, UNDP:s principer och de mål som finns för för utvecklingssamarbete (UNDAF). Sammantaget visar dessa exempel att regeringens riktlinjer för samarbetet med olika organisationer varierar i detaljeringsgrad. Men vid intervjuer med företrädare för Sida uppger man att dessa strategier har varit ett bra stöd i samband med beredning och beslut av multibi-bistånd. Detta gäller särskilt för ambassadernas handläggning av de biståndsinsatser som kanaliseras genom de nämnda organisationerna. Sida har i sin rapport om det multilaterala arbetet redovisat att inte alltid har betraktat dessa strategier som officiella strategier. Uppfattningen grundas på att man anser att ibland har åsidosatt de principer som gäller och agerat i motsatt riktning. Detta har resulterat i en bristande samstämmighet när det gäller kontakterna med FN-organisationerna.79 6.2 Riktlinjer för handelsrelaterat bistånd beslutade regeringen om riktlinjer för det handelsrelaterade biståndet som gäller till och med . Av riktlinjerna framgår att insatser kan göras både inom ramen för det multilaterala och bilaterala utvecklingssamarbetet. Syftet med riktlinjerna är att: stärka det svenska handelsrelaterade biståndet och öka dess integrering i utvecklingssamarbetet som helhet, tydliggöra kopplingarna mellan internationella handelsförhandlingar och förhandlingsrelaterat stöd samt stöd till utvecklingsländernas förmåga att formulera och driva en egen handelspolitik, stärka samarbetsformerna mellan och Sida. I riktlinjerna redovisar regeringen vilka insatsområden som är prioriterade samt klargör formerna för dialog och samarbete med Sida och . Vid intervju med företrädare för Sida har framkommit att riktlinjerna har fungerat bra i samarbetet mellan dem och . Riktlinjerna fastställdes efter en långvarig diskussion mellan Sida och departementet om ansvarsförhållanden. I uppmärksammades att det fanns 79 Sida; Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172. 6 PRINCIPER FÖR FÖRDELNING AV MULTIBI-BISTÅND oklarheter när det gällde departementets styrning av Sida på denna punkt (se avsnitt 3.1.2). 6.3 Riktlinjer för humanitärt bistånd Regeringen beslutade om övergripande riktlinjer för det humanitära biståndet som gäller för Sidas samarbete med bl.a. de multilaterala organisationerna. Av riktlinjerna framgår att Sida i sin beredning av beslut ska göra avvägningar mellan behoven i akuta och kroniska kriser i ett globalt perspektiv. Detta förutsätter en nära dialog med samarbetsorganisationerna på olika nivåer och en kontinuerlig uppföljning i fält. En viktig princip är att ge största möjliga handlingsfrihet åt de humanitära organisationerna. Sida ska därför minimera öronmärkningen av bidrag samt lämna finansiella bidrag kontant. Vidare ska Sida se till att det finns en beredskap för att kunna finansiera humanitära insatser . I sina beslut om finansiellt stöd ska Sida särskilt stödja de multilaterala mekanismerna som finns för samordning och genomförande av internationella humanitära biståndsinsatser i syfte att förstärka effektiviteten i det samlade internationella gensvaret på internationella kriser. Sida ska finansiera humanitär verksamhet genom att svara på appeller från exempelvis FN:s humanitära organisationer. Fördelning av medel ska ske för länder och regioner i nära dialog med organisationerna.80 I samband med att utrikesutskottet behandlade regeringens skrivelse om politik för humanitärt bistånd redogjorde utskottet för regeringens riktlinjer.81 Utskottet såg positivt på att regeringen hade utfärdat sådana riktlinjer. 6.4 Riktlinjer i Sidas instruktion och regleringsbrevet Av Sidas instruktion framgår att Sida ska, i den omfattning som regeringen beslutar, medverka i utvecklingssamarbetet genom Europeiska unionen och internationella organisationer. Efter sådana beslut från regeringen får Sida i samverkan med andra givarländer och internationella organisationer låta samverkanspartner svara för beredning, genomförande och uppföljning av svenska biståndsinsatser samt själv åta sig motsvarande uppgifter.82 I Sidas regleringsbrev finns ett fåtal riktlinjer som kan avse storleken på multibi-biståndet till vissa organisationer.83 Dessa omfattar främst verksamhetsgrenen Globala program. Regeringen bemyndigar Sida att bereda och besluta om: 80Regeringsbeslut; Riktlinjer för Sidas arbete för humanitärt bistånd, UD2004/60685GS bilaga 1. 81Regeringens skrivelse 2004/05:52; Regeringens politik för humanitärt bistånd, betänkande 2004/05:UU11. 82Förordning (1995:869) med instruktion för (Sida). 83Utrikesdepartementet; Regleringsbrev . 6 PRINCIPER FÖR FÖRDELNING AV MULTIBI-BISTÅND Högst för stöd till multilateral och bilateral verksamhet inom narkotikaområdet. Högst i stöd får lämnas till (WMU/Internationella sjöfartsuniversitetet i ). Högst till arbete som bedrivs inom Fast Track Initiative inom ramen för Education for All (). Högst för handelsrelaterat bistånd i enlighet med regeringens riktlinjer för handelsrelaterat bistånd. Högst får användas för insatser inom det multilaterala miljöområdet för att främst följa upp världstoppsmötet i och långsiktigt stödja utvecklingsländernas möjligheter att leva upp till åtagandena i den internationella miljökonventionen. Högst för användas för att förstärka myndighetens medverkan i och uppföljning av multilateralt miljösamarbete. ska betalas som ett engångsbelopp till den multilaterala gåvofonden Global Crop Diversity Trust. Sida ska också delta aktivt i uppföljningen av det svenska engagemanget i fonden. Därutöver anger regeringen att Sida får använda medel inom anslagsposten för vissa andra ändamål t.ex. program inom immuniseringsverksamheten. Sida bedriver multibi-verksamhet inom nästa alla verksamhetsgrenar84 som ingår i verksamhetsområdet utvecklingssamarbete. Det innebär att verksamhetsgrenen Globala program inte omfattar allt samarbete som Sida har med multilaterala organisationer. omfattade Sidas multibiinsatser totalt . Utbetalningarna inom verksamhetsgrenen Globala program uppgick till 2004. I Sidas interna utredning om det multilaterala arbetet uppmärksammar man dock att det finns få riktlinjer som avser Sidas multilaterala arbete.85 6.5 Sidas beredning, beslut och samordning av multbibiståndsfrågor Sida har inga generella principer som enbart gäller för det multilaterala biståndet. Enligt uppgifter vid intervjuer med företrädare för Sida är multibibiståndet som förmedlas via dem föremål för samma berednings- och beslutsordning som en bilateral insats. Insatserna ska normalt grundas på att det finns en region- eller landstrategi som regeringen har fastställt. Landstrategierna syftar till att styra utvecklingssamarbete. De innehåller beskrivningar om vad som ska göras, hur det ska göras och vilka resultat som ska uppnås i ett land. Strategierna sträcker sig ofta över en längre 84Sidas verksamhetsgrenar är: , , och , och , Globala utvecklingsprogram, Forskning, Humanitära insatser och konflikthantering, Ekonomiskt stöd, Enskilda organisationer och Information. 85Sida; Review of Multilateral Work, dnr 2005-010172. 6 PRINCIPER FÖR FÖRDELNING AV MULTIBI-BISTÅND tidsperiod, upp till . De utarbetas gemensamt av , regionavdelningen på Sida samt svenska ambassaden i nära samarbete med representanter för landet. Regionstrategierna belyser utvecklingen inom ett större område och berör flera länder.86 Regeringens beslut om landstrategierna omfattar vanligtvis en delegering till Sida att besluta om insatser och andra frågor som faller inom ramen för strategin.87 Sida har i den tidigare nämnda rapporten pekat på att det finns brister i landstrategierna som avser de multilaterala aspekterna. Exempelvis saknas riktlinjer för om det förväntas att ambassaderna ska vara aktiva i någon särskild multilateral process och vilka frågor som de borde ta upp med mottagarlandet. Sida at Work, som är Sidapersonalens mest centrala instruktion för sitt arbete, saknar referenser till multilaterala frågor och multilaterala organisationer.88 Enligt uppgifter från Sida pågår nu () ett arbete med att revidera Sida at Work.89 Enligt företrädare för Sida är det vanligtvis ambassaderna som lämnar förslag om att medverka till finansieringen av multibi-insatser eftersom organisationerna ofta vänder sig till ambassaden i det land där projektet ska bedrivas. Det innebär att ambassaderna genomför insatsberedningen. Sidas generaldirektör beslutar om insatsen om den finansiellt överstiger 50 miljoner kronor.90 Sådana insatser genomgår även en särskild kvalitetskontroll i Sidas centrala projektkommitté. För insatser är beslutsrätten delegerad inom Sida i eller fältorganisationen. Vid Sida finns ingen central samordning eller överblick när det gäller mul- tibi-insatser eftersom man har ett delegerat beslutssystem.