rfr · GT0WRFR4 · 2006-01-01 00:00:00 — Från och med 1980-talet kan granskningsarbetet sägas helt domineras av sådana här ärenden. Ett inslag som utan tvekan har vitaliserat granskningen är utfrågningarna av statsråden. är det nästan svårt att föreställa sig hur man före 1970- talet kunde bedriva någon granskning värd namnet utan utfrågningar av statsråd. Lagom till att drabbade utskottet och svenska folket blev ju dessa utfrågningar öppna, och var och en kunde följa vad som hände i just den här salen . En styrka i KU:s granskning, som jag ser det, är öppenheten. Men det finns också fördelar från andra utgångspunkter. Det är en fördel från utredningssynpunkt att det i allmänhet finns två parter: Det finns en oppositionssida som är åklagare och en regeringssida som är försvarare vilka letar argument för sina ståndpunkter. Dessutom finns det ett kansli som försöker se till att ärendena också blir så allsidigt utredda som möjligt. De paralleller som på det här viset möjligen kan dras till domstolsprocessen håller dock inte när man kommer till avgörandena. Då är det ofta försvarssidan eller åklagarsidan om den hunnit få majoritet sedan det granskade fallet inträffade som avgör till sin fördel. Det är klart att man måste säga att förtroendet för KU i någon mån skadas av detta, även om man naturligtvis 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT kan säga att det är naturligt att politiker uppträder som politiker och inte som domare. Enligt den ordning som utbildats i praxis sker omröstningar i kammaren om KU:s granskningsbetänkanden. Man kan ha olika synpunkter på det, men jag går inte in på det. En sådan omröstning kan sägas vara en sorts light- version av misstroendeförklaring, och på det viset fyller den kanske en funktion i systemet. Ett prickat statsråd behöver inte avgå. Det har i själva verket aldrig hänt att ett statsråd avgått av det skälet. Misstroendeförklaringen, som naturligtvis är det tyngsta vapnet i den här kontrollarsenalen, har aldrig använts för att fullfölja en granskning i KU, som var inne på tidigare. De genomförda misstroendeomröstningarna är som vi vet mycket få. Endast fem stycken har ägt rum som vi har haft detta institut, och vid samtliga tillfällen har yrkandena om misstroendeförklaring förkastats. Detta har säkert de partier som legat bakom omröstningarna förutsett, och det har därför i själva verket handlat om demonstrationer. Däremot har det vid två andra tillfällen funnits tillräcklig majoritet för en aviserad misstroendeförklaring. Någon omröstning har då inte ens behövt genomföras eftersom själva hotet om misstroendeförklaring har visat sig vara tillräckligt för att uppnå syftet. De två fall jag tänker på är dels när regeringen nr 2 tvingades avgå efter det att hade lämnat regeringen, dels när justitieminister avgick som en följd av . Det hävdas ibland att införandet av misstroendeförklaring skulle ha ändrat förutsättningarna för parlamentarismen i vårt land. Likväl kan man konstatera att de flesta regeringsavgångar, liksom , har berott på att regeringen gjort erfarenheten eller bedömningen att man inte fått eller inte skulle få stöd för sin politik i viktiga delar i . Egentligen tror jag alltså inte att skillnaderna är så stora jämfört med tidigare. Låt mig sedan nämna några ord om interpellationer och frågor, som ju hör till kontrollinstrumenten. Den främsta fördelen med dem är att de ger möjlighet till information, debatt och kritik av regeringen. Någon omröstning anordnas ju inte i anslutning till interpellationsdebatterna. Antalet interpellationer och frågor har ökat kraftigt . Under föregående ägnade kammare inte åt att debattera 688 interpellationer. Under samma ställdes 1 867 skriftliga frågor. Inte undra på att måste byggas ut med ytterligare tjänstemän! Det säger sig självt att med den omfattningen kan inte längre varje interpellation, och ännu mindre varje fråga, få särskilt stor betydelse. Viktigare aktuella ämnen behandlas numera inte heller i interpellationer utan oftare i en annan debattform i , så kallade särskilt anordnade debatter i en viss fråga. När det gäller EU-frågorna har ett särskilt kontrollorgan, , inrättats. har det redan från början varit en strävan att utskotten ska spela en så aktiv roll vid beredningen av EU-ärenden som möjligt fram till REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 dess att förhandlingarna i ministerrådet kommer in i ett avgörande skede. Tanken har varit att förhandlingsmandatet ska formuleras i . Rollfördelningen har emellertid inte blivit riktigt så tydlig. har överskuggat utskotten. Strävanden mot uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten i utskotten har inte heller slagit igenom fullt ut. Somliga utskott har arbetat systematiskt med uppföljning och utvärdering, andra mera tillfälligtvis. I det här sammanhanget kanske en input från JO och skulle kunna fungera som en stimulans. Ett annat problem med utskottens uppföljningsundersökningar är att det har varit svårt för utskotten att ta hand om den information som kommit fram i undersökningarna. Utskotten är inte vana vid att ta egna initiativ, även om det har varit tillåtet . Varför har då vissa kontrollformer varit framgångsrika och andra inte? Jag ska lägga fram en hypotes på det området. Jag utgår från en distinktion som har gjorts mellan ansvarskontroll och styrningskontroll. Ansvarskontrollen tar sikte på att hålla regering och statsråd ansvariga för fel och brister genom kritik eller formella sanktioner, till exempel genom beslut om misstroendeförklaring. Perspektivet är i huvudsak tillbakablickande. Perspektivet i styrningskontrollen är däremot framåtblickande. Den syftar primärt till att rätta till fel och brister i den offentliga verksamheten. Någon tydlig gräns kan inte dras mellan de här två kontrollformerna. I själva verket går de naturligtvis i varandra ganska mycket, och all kontroll innehåller kanske element av båda typerna. Om man tittar på den utveckling som har varit kan man dock se att framgången tycks ha varit större för kontrollformer som är mer inriktade på ansvarskontroll än på styrningskontroll. KU:s granskning är ett väldigt bra exempel på en kontrollform där tyngdpunkten förändrades från styrningskontroll till ansvarskontroll genom den utveckling som skedde och framåt . När utskottet övergick från att granska bara rättslig och administrativ praxis till att också granska enskilda fall där regeringen eller enskilda statsråd varit inblandade skedde en vitalisering. Bakom detta ligger naturligtvis också att oppositionspartiernas intresse för granskningen ökar när den handlar om ansvarskontroll snarare än styrningskontroll. Det bristande intresset för utskottens uppföljning och utvärdering skulle med tillämpning av denna tankegång kunna förklaras med att det handlar om styrningskontroll och inte ansvarskontroll. Skulle då lösningen ligga i att man ökar inslaget av ansvarskontroll i utskottens uppföljning och utvärdering? Nej, inte nödvändigtvis. Det skulle lika gärna kunna handla om att alla partier, inklusive regeringssidan med sitt intresse för att peka framåt mot förbättringar, driver på för att få till stånd mer uppföljning och utvärdering. Problemet är dock att regeringssidan kanske inte känner sig bekväm med en sådan roll. För regeringssidan är kanske regeringsmakten viktigare än kontrollmakten. 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Om jag till slut ska sammanfatta min syn på den del av kontrollmakten som jag har behandlat vill jag gärna säga att den kontroll som på detta sätt utför är utomordentligt viktig, i själva verket helt grundläggande, för det parlamentariska systemet. Alla kontrollinstrument som jag har behandlat kan och bör utvecklas, men som jag ser det sker detta bäst inom ramen för de grundkoncept som finns. Det gäller även KU:s granskning, där jag inte delar den uppfattning som man ibland hör framföras att den borde ersättas av något annat. Skulle något nytt organ övervägas, till exempel en författningsdomstol, hoppas jag att man ser till att det inte rubbar förutsättningarna för KU:s granskning. Ordföranden: för det, ! Därmed fick vi ett perspektiv på KU . är det utrymme för frågor och synpunkter. Jag lämnar ordet fritt. (): Jag har ett par frågor, dels om jag missuppfattade Gö- ran Schäder på en punkt, dels någon fråga till . När talade om relationen mellan regering, riksdag och myndigheter studsade jag lite. Det finns ju ett beslutsförbud i 11 kap. 7 § regeringsformen. Jag bara undrar: Schäder menar väl att det förbudet också gäller regeringen? Så har vi nämligen uppfattat det i KU, men jag blev lite osäker på formuleringarna där. hade flera intressanta vinklingar på vad KU bedriver för granskning, inte minst detta med informell styrning. Hur man gör en formell granskning av informell styrning är ett intressant ämne som kanske kräver massor av seminarier, och jag ska inte fördjupa mig i det. Frågan är dock är intressant: Vad är det som KU granskar? Vilka typer av händelser granskar KU? Det här med är ett exempel. Jag tror att vi granskade till exempel finanskrisen också regeringsbildningen, tror jag utan att det fanns några direkt politiska krav. I stället var det initiativärenden. Även när det gäller tsunamikatastrofen har vi tagit initiativ. Men frågan är: När man lyssnar på dig får man en känsla av att du egentligen vill att KU ska skriva regeringens historia, och det är ju ett vittomfattande arbete. Hur ska man egentligen avgränsa sig för att hitta den linje som du är inne på? (): Jag tillhör dem som intervjuade om hur regeringen hade hanterat detta, så det är väl i och för sig intressant att diskutera vad jag nu egentligen svarade. Det var dock inte därför jag begärde ordet utan mera för att få en aspekt på förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. Det har ju också bäring på det tog upp om vad KU kan granska, nämligen regeringen men inte myndigheterna, vilket ju är en intressant diskussion. REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 Jag har också en fundering om alla dessa KU-anmälningar så ska jag kanske inte säga, men många av dem handlar om det om det som populärt kallas ministerstyre. Det kan väl vara en fråga till hela panelen. För svenska folket kan det framstå som något underligt att ett statsråd inte skulle ha tillåtelse att tycka någonting om sådant som myndigheter har att hålla på med. Jag tror att det kunde vara intressant att få några synpunkter på företeelsen ministerstyre. (): Det heter ju att regeringen styr riket, vilket är mycket fundamentalt, och sedan ska granska. Men utövas hela regeringsmakten i regeringen, eller är det någonting som vi inte kommer åt i vår granskning? Man kan ju tänka sig en situation där en minoritetsregering samarbetar med partier i som till och med har egna tjänstemän i och som de facto utövar stor makt. Hur ska KU eller kunna granska denna del av regeringsmakten? Detsamma gäller begreppet ministerstyre. Om en ledamot av ett samverkande parti i som alla hör talar jag lite i omskrivningar här för att göra det mer generellt försöker utöva påtryckningar på en polismyndighet eller någon annan myndighet kan man ju inte tala om ministerstyre, för vederbörande är inte minister utan en mer inflytelserik person än mången minister. Frågan är hur KU ska kunna granska regeringsmakten om den på detta sätt är undflyende och går utöver själva den sittande regeringen. Låt mig också ställa en liten fråga till, kanske närmast till med sin stora erfarenhet: Räcker de instrument för kritik som KU har för att granskningen ska vara meningsfull? Misstroendevotum används i praktiken inte. Misstroende light, alltså omröstning i kammaren, uppmärksammas inte särskilt mycket. I övrigt är det bara kritik som framförs på papperet. Räcker de instrument som KU har för att granskningen ska vara tillräckligt respektingivande? (): Tack för tre spännande infallsvinklar! Jag får växla spår lite; en del av min första frågeställning handlade just om ministerstyre, och den frågan är ju redan väckt. Då vill jag ta fasta på det talade om, nämligen regeringen som inte törs, inte vill eller inte kan hävda sig. Det kan naturligtvis ha flera orsaker. Naturligtvis måste den parlamentariska situation som rått i vårt land spela roll, där regeringen inte har egen majoritet utan måste söka den. Det gör möjligtvis att man agerar med lite större försiktighet. Men jag vill ändå fråga , som har tittat på detta i ett kanske lite längre perspektiv: När syntes en regering i som kunde och vågade hävda sin position? Sedan har jag bara en kommentar till det sade om att det är viktigt med dumma frågor. Det är väldigt skönt att höra en sådan bekräftelse. Vi ställer stundom frågor av den arten, befängda frågor och oförskämda frågor, men jag tror att vi önskar att vi oftare, i alla fall ställde konstruktiva 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT frågor, konstitutionellt grundade och så vidare. Ofta får jag som granskare i medborgarnas kommentarer omkring de frågor vi har ställt. Domen är ganska hård, kan jag säga. Jag får ofta höra vilka frågor vi missade och så vidare. Kan vi få någon ytterligare liten reflexion från dig, , omkring själva frågandet? Är vi bra, eller? Ordföranden: gör vi en paus så att ni kan få svara; sedan har jag ytterligare namn därefter. Annars blir det väldigt mycket att hålla reda på för panelen. (): Jag tänkte börja med det som var inne på om förhållandet mellan regering och riksdag. Jag tolkade ditt inlägg lite grann som att det var normativt önskvärt att balansen tippade åt det hållet att regeringen tog för sig mer på olika sätt. Jag skulle möjligtvis vilja ifrågasätta det något. Det finns några faktorer som inträffat och den nya regeringsformen och som faktiskt har lett till att regeringen har fått mer att säga till om än vad jag tror var förutsett när man tog fram regeringsformen. Det ena är EU-medlemskapet, som har nämnts, där ju regeringen har fått mer makt på bekostnad. Jag tror inte att det har skett av nödvändighet det handlar rätt mycket om hur har ordnat sin kontroll av regeringen men det har ändå lett till det. Det andra är en sak som ingen av er har nämnt. Det handlar om den nya budgetlagen och den nya budgetprocessen i , där en minoritetsregering i stort sett kan lägga fram sitt budgetalternativ och få det godkänt utan att egentligen ha en uppgörelse med andra partier bakom sig. Detta har lett till en väldigt stor förskjutning från till regeringen på den punkten. Jag skulle vilja ha några synpunkter på det. Är det inte egentligen så att har tappat makt, bland annat av de här två skälen, i förhållande till regeringen, och är det då verkligen önskvärt att vi får ytterligare en förskjutning åt det hållet? Det är den ena frågan. Den andra frågan hänger samman med det och handlar om roll. har som ni tidigare var inne på flera olika uppgifter stifta lag, besluta om statens inkomster och utgifter, besluta om skatt, men också frågan om granskning och kontroll. Tittar man på hur använder sin tid, både i utskott och i kammaren, tror jag att man kommer att finna att använder väldigt mycket tid åt sådant där egentligen inte har så mycket att säga till om. Ett exempel är finansmakten, där man i praktiken har delegerat väldigt mycket till regeringen. Borde vi inte ha lite mer kraftfulla reformer för att se till att verkligen ägnar sig åt de områden där kan utöva makt och inflytande, huvudsakligen inom kontroll- och granskningsmakten? REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 Ordföranden: för det! ber jag panelen kommentera och ge svar. Vi börjar väl i den ordning som ni inledde. Varsågod , du väljer de frågor du vill kommentera. : Till vill jag säga att förbudet enligt 11 kap. 7 § för att beordra myndigheter att fatta vissa beslut naturligtvis också gäller för regeringen. Vad jag ville säga var att 11 kap. 7 § inte förbjuder att beordra regeringen att fatta vissa beslut. 11 kap. 7 § riktar sig till förvaltningsmyndigheter, och regeringen är ingen förvaltningsmyndighet. Vad jag sedan allmänt beskrev var väl ett utrymme för regeringen att regera mer, så att säga, än vad den faktiskt gör. Huruvida det är önskvärt eller inte tror jag inte att jag i min egenskap av jurist egentligen ska bedöma. Vad jag ville säga var bara att om regeringen vill och törs så har den de rättsliga rättigheterna att regera mer än vad den gör. : Jag fick ju flera frågor, så jag kanske ska göra ett litet urval och gå snabbt fram. frågade om KU ska skriva regeringens historia. Ja, ni gör ju redan det, fast ni skriver regeringens skräckhistoria. Frågan är om ni ska blanda in annat som kanske också är av intresse. Detta handlar om att gå från den typ av granskning ni gör till en annan. Jag kan inte ge ett klart svar på hur ni ska göra med den saken, men jag tycker att det är en fråga som ska föras upp till diskussion: om man bara ska gå på den typ av ärenden som anmäls av oppositionen, eller om det kan finnas händelser av en viss dignitet som i sig förtjänar att granskas även om man inte kan misstänka att det ligger någonting lurt bakom hos någon minister. Jag tycker att man måste skilja mellan två olika typer av ministerstyre. Den ena är när en minister utan ett formellt regeringsbeslut går i väg och bestämmer saker. Den andra är om regeringen eller en minister själv inkräktar på det så kallade förbjudna området, 11:7-området. Dessa saker måste man hålla isär. Och 11:7-området är ganska litet. Det måste man ha klart för sig. Det handlar nästan bara om rättstillämpning. kan berätta mer om vad som egentligen menas med rättstillämpning. ställde en fråga om tjänstemän som arbetar i men som inte tillhör regeringspartiet, om jag förstod frågan rätt. Formellt sett är de naturligtvis anställda i , och det är regeringen som är ansvarig för dem. Regeringen kan anställa vilka politiskt sakkunniga de vill. De politiskt sakkunniga måste inte vara medlemmar i , man kan ta vem som helst. Det är naturligtvis regeringen som är ansvarig för dem. ställde en fråga om hur man ska se på detta med dumma frågor. Jag tror att du och jag har ungefär samma inställning här, det vill säga att riksdagsledamotens uppgift är att vara en länk mellan medborgarna och statens styrelse i form av regeringen. Du ska naturligtvis inte ta på 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT dig en annan roll än den du har, det vill säga att du ska bidra konstruktivt mot och även försöka suga upp så mycket synpunkter som möjligt hos dina väljare. Men poängen är att jag tycker att det är just den här funktionen att väljarnas synpunkter ska sugas upp av ledamöterna som har kommit i skymundan. Jag har framför allt en fråga som jag vill föra ut här. Borde det inte vara så att riksdagsledamöterna i också har en pedagogisk uppgift gentemot väljarna att förklara hur det konstitutionella systemet fungerar? Vi vet att de konstitutionella frågorna visserligen är viktiga men att det inte är så många som tycker att de är intressanta. De flesta tycker att de är skäligen ointressanta. Jag tycker att det här mycket bra visar sig i att pressuppbådet inte är så jätteimponerande. Det är ett problem, och någon måste föra ut dessa frågor. Ordföranden: tittar en och annan på SVT24 och kan följa detta ändå. : Jag fick några frågor av . Den första rörde granskningen av minoritetsregeringar, kan man kanske vidga det till att säga. Vi har haft en tradition av minoritetsregeringar i , så problemet är i och för sig inte nytt. Och det är klart att det är bara regeringen som KU kan granska och inte några partier som står utanför regeringen men som samverkar med regeringen. Men har den form för minoritetsregerande som vi nu har i något annat sammanhang karakteriserats som en skvader. Det är varken en majoritetsregering eller en minoritetsregering, det är egentligen någonting mittemellan. Det försvårar naturligtvis det problem som tar upp. Men det formella svaret måste fortfarande vara att KU granskar regeringen och ingenting annat. Det är alltså regeringssystemet som det är fel på och inte , tror jag. Den andra frågan gällde KU:s reaktioner så att säga, alltså kritiken och om man kan hitta några nya vägar för att föra fram kritik. Då kan det kanske fortfarande vara intressant att göra den distinktion som jag gjorde, ett framåtsyftande och ett tillbakasyftande. Det finns ju kritik hos KU som är framåtsyftande. Man säger: ska ni göra på ett annat sätt än ni har gjort tidigare. Där finns det naturligtvis anledning att följa upp den kritiken. Det tror jag också att KU gör och ser att utvecklingen av rutinerna inom blir just den som man har förespråkat. Det är delvis ett sätt att svara på detta. När det gäller ansvarskritiken, som jag tror att du närmast är ute efter, har KU någon sorts intern betygssättning. Trots att jag har arbetat där i förstår jag inte riktigt den. Den innebär att man använder formuleringar som kan inte undgå kritik eller förtjänar kritik. I värsta fall kan man dra till med förtjänar allvarlig kritik, och då är det förstås väldigt allvarligt. Men det är fortfarande ord och inte handling. Jag tror att det nog är REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 svårt att tänka sig någon ytterligare variant än det som faktiskt nu äger rum, alltså omröstningarna och naturligtvis misstroendeförklaringen, men den har på något sätt levt sitt eget liv vid sidan av KU:s granskning. Och det är kanske trots allt ganska bra att det inte börjar utvecklas en praxis i riktning mot att det blir normalt att använda misstroendeförklaringen som ett sätt att demonstrera kritik. Ordföranden: går in på andra omgången av ledamöternas frågor. (m): Jag har en fråga till . Den gäller tillkännagivandena. Regeringen svarar ju inför , och jag tror att tillkännagivanden vanligen brukar uppstå i en jordmån där regeringen är en minoritetsregering. Det finns dock exempel på tillkännagivanden som en majoritet bestående av även företrädare för regeringspartiet har ställt sig bakom. Men problemet med hur man ska hantera tillkännagivanden kvarstår. Ett visst missnöje finns nog hos majoritet som har ställt sig bakom ett tillkännagivande, nämligen där man beställer en form av utredning, ett beslut eller lagförslag från regeringens sida, där regeringen i en eller annan mening är motspänstig och inte är med på noterna och hur man ska hantera det. Man kan ju tänka sig en misstroendeförklaring om regeringen inte fullföljer beslut. Jag skulle gärna vilja veta hur tycker att man bör komma till rätta med dessa tillkännagivanden. Om det ändå är så att regeringen svarar inför , borde också regeringen effektuera beslut. Mot det står att regeringen är ett självständigt rätts- och handlingssubjekt så att säga och har en egen vilja, och den kan den sätta emot en riksdagsmajoritet till och med. Då har riksdagsmajoriteten möjligen den utposten att den kan förklara att den saknar förtroende för regeringen med statsministern eller för enskild minister. Men tillkännagivanden och hur man hanterar dem är besvärligt. Utveckla gärna tankarna lite grann om det. Jag vill vända mig till . Är snedsteg alltid detsamma som misslyckanden? Ja, det kan man fråga sig när enskild riksdagsledamot för KU:s granskning anmäler någon minister för att möjligen ha gjort sig skyldig till ministerstyre. Vi har inte det i vårt land, utan regeringen fattar sina beslut i plenum och in corpore så att säga. Min fråga till dig kan jag även koppla till eftersom den handlar om värdet av prickningarna. Ni har berört det lite grann här tidigare. Det har inte utvecklats någon längre praxis av hur KU:s formuleringar ska tolkas i varje enskilt fall. Allvarlig kritik, mindre allvarlig kritik, inte undgå kritik, brukar det heta. Hur ska ett enskilt statsråd tolka detta i varje enskilt läge? Ska han eller hon självständigt kunna ta sin ur skolan eller ej, eller ska alltid behöva ställa sig bakom en misstroendeförklaring för att vederbörande ska inse att det nu är dags att ge upp den politiska karriären? 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Man kan grunna lite grann över det. Jag är intresserad av att höra vad ni har för synpunkter.