eunbil · GT0N1674 · 2006-09-08 00:00:00 — UNIONENS RÅD (31.7) fr) 11902/06 från: , direktör, för Europeiska kommissionens generalsekreterare mottagen den: till: , generalsekreterare/hög representant : Meddelande från kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel För delegationerna bifogas kommissionens dokument - . Bilaga: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION den KOM(2006) 372 slutlig MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, , EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN Temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel {KOM(2006) 373 slutlig} {SEK(2006) 894} {SEK(2006) 895} {SEK(2006) 914} MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, , EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN Temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel (Text av betydelse för EES) 1. Inledning 3 Beskrivning av miljöproblemet 3 Nuvarande rättslig ram 3 Utarbetande av den temainriktade strategin 4 Syftet med den temainriktade strategin 6 Åtgärder och medel: åtgärder som ingår i den temainriktade strategin 7 Nya åtgärder som inte kan integreras i befintlig lagstiftning 8 Åtgärder som bäst kan integreras i befintlig lagstiftning 9 Åtgärder och insatser som inte föreslås ingå i den temainriktade strategin men som kan tas upp i ett senare skede 11 Förväntade resultat och effekter 11 Bekämpningsmedel utgörs främst av växtskyddsmedel och biocidprodukter och är utformade för att påverka grundläggande processer i levande organismer. De har därför förmågan att döda eller bekämpa skadliga organismer såsom skadegörare. De kan också orsaka oönskade effekter på icke-målorganismer, människors hälsa och miljön. De möjliga risker som är förknippade med användningen godtas i viss utsträckning av samhället på grund av de ekonomiska fördelarna, eftersom exempelvis växtskyddsmedel bidrar till en stabil tillgång på billiga och hälsosamma jordbruksprodukter med hög kvalitet. Regler för bekämpningsmedel har funnits länge i de flesta medlemsstater och i gemenskapen . har det utvecklats ett omfattande system för att bedöma hälso- och miljöriskerna med bekämpningsmedel. Trots alla ansträngningar som gjorts för att begränsa riskerna med användningen av bekämpningsmedel och motverka oönskade effekter, finns fortfarande alltför stora mängder av vissa bekämpningsmedel i miljön (särskilt i mark och vatten) , och det förekommer fortfarande att jordbruksprodukter innehåller rester som överskrider gränsvärdena . Det är därför nödvändigt att så långt som möjligt minska bekämpningsmedlens risker för människor och miljö genom att minimera eller om möjligt eliminera exponeringen och genom att stödja forskning och utveckling av mindre skadliga, även icke-kemiska, alternativ. Genom att anta det sjätte miljöhandlingsprogrammet bekräftade och rådet att hälso- och miljöeffekterna av bekämpningsmedel, särskilt växtskyddsmedel, måste minskas ytterligare. De framhöll vikten av att uppnå en mer hållbar användning av bekämpningsmedel och en betydande total minskning av riskerna och av användningen av bekämpningsmedel som är förenlig med ett tillräckligt växtskydd. I sjätte miljöhandlingsprogrammet föreslås därför en tvådelad strategi: Fullständigt genomförande och översyn av gällande lagstiftning . Utarbetande av en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel. Gemenskapens lagstiftning om bekämpningsmedel är främst inriktad på utsläppandet på marknaden och slutet av livscykeln för dessa produkter. De viktigaste rättsakterna om växtskyddsmedel är 1. direktiv /414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden , 2. förordning (EG) nr 396/2005 om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i livsmedel och foder . Målet för direktiv /414/EEG är att motverka risker vid källan genom en mycket omfattande riskbedömning av varje verksamt ämne och de produkter som innehåller ämnet, innan de kan godkännas för användning. Om ett växtskyddsmedel godkänns för vissa användningar innebär detta alltså att det har visats att dessa användningar under normala förhållanden inte ger några oacceptabla effekter på människors och djurs hälsa eller på miljön. I förordning (EG) nr 396/2005 fastställs gränsvärden för rester av verksamma ämnen i vegetabiliska och animaliska produkter, i syfte att begränsa exponeringen av konsumenter i slutet av livsmedelskedjan. Övervakningen av att gränsvärdena inte överskrids är också viktig för att man skall kunna bedöma om yrkesmässiga användare i EU (t.ex. lantbrukare) verkligen följer rekommendationerna och restriktionerna i de tillstånd för växtskyddsmedel som medlemsstaterna beviljar. Ett liknande system för bedömning av biocidprodukter har införts genom direktiv /8/EG , vilket tvingade många medlemsstater att införa lagstiftning om biocider. En av bristerna i det nuvarande regelverket är att den egentliga användningsfasen, som är avgörande för att den totala risken med bekämpningsmedel skall kunna bedömas, nästan inte tas upp alls i den gällande lagstiftningen. I den temainriktade strategin föreslås därför åtgärder för att avhjälpa denna brist så att den övergripande politiska ramen blir sammanhängande och konsekvent. Utarbetande av den temainriktade strategin Enligt sjätte miljöhandlingsprogrammet skall de temainriktade strategierna utarbetas i en tvåstegsprocess som omfattar alla berörda parter. Genom meddelandet "Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel" inledde kommissionen en omfattande samrådsprocess . I meddelandet framhölls, på grundval av preliminära undersökningar, bristerna i det nuvarande regelverket när det gäller användningsfasen i livscykeln för bekämpningsmedel. Meddelandet innehöll omfattande bakgrundsinformation om fördelar och risker med användningen av bekämpningsmedel (dessa diskuteras i den konsekvensanalys som överlämnas tillsammans med det här meddelandet), en förteckning över viktiga punkter att ta upp och en diskussion av möjliga åtgärder för användningsfasen och för att vända negativa trender. I samrådet deltog , rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, , industrin, konsument- och lantbruksorganisationer och allmänheten. Synpunkter lämnades av mer än 150 olika berörda parter . höll kommissionen också en konferens med mer än 190 deltagare som företrädde alla berörda parter . Ytterligare samråd skedde genom kommissionens deltagande i olika konferenser om särskilda frågor (t.ex. jämförande bedömning/substitutionsprincipen, spridningsutrustning, konceptet integrerat växtskydd ) och genom möten anordnade av kommissionen (t.ex. om flygbesprutning). Dessutom organiserade kommissionen ett öppet samråd via Internet och fick in nästan 1 800 svar . Målen för den föreslagna strategin och många av de möjliga åtgärderna fick brett stöd. En mer detaljerad sammanfattning av samrådsprocessen finns i konsekvensanalysen . På grund av de direkta fördelar som användningen av bekämpningsmedel innebär (särskilt för lantbrukare) används de i stor skala och anses allmänt vara oumbärliga i moderna odlingssystem. Exempelvis bidrar växtskyddsmedel till att öka jordbrukets avkastning och minska arbetsinsatsen. Trots den nuvarande politiken och lagstiftningen för skydd av hälsa och miljö har förbrukningen och användningen av växtskyddsmedel i EU inte minskat . Detta kan utläsas ur tillgänglig statistisk information . Figur 1: Försäljning av verksamma ämnen i växtskyddsmedel i EU-15 (ton) Procentandelen prov av livsmedel och foder som överskrider gränsvärdena för bekämpningsmedelsrester har inte minskat : den har ökat något till , vilket visas av löpande övervakning utförd av medlemsstaterna och kommissionen . Figur 2: Resultat av inspektioner av bekämpningsmedelsrester i frukt, grönsaker och spannmål i EU-15 Syftet med den temainriktade strategin Den ökande medvetenheten bland konsumenter och i samhället som helhet om möjliga risker med användning av bekämpningsmedel har fått vissa detaljhandlare och regeringar, liksom även gemenskapen, att stödja former av jordbruk och växtskyddsmetoder som innebär en begränsning eller en mer riktad användning av växtskyddsmedel. Det kan röra sig om ekologiskt jordbruk, integrerat växtskydd och användning av mindre känsliga växtsorter. Det är viktigt att stödja en rationell och exakt bekämpningsmedelsanvändning och lämpliga metoder för växtodling och jordbearbetning. Det är också viktigt att genom bättre utbildning ändra beteendet hos dem som använder bekämpningsmedel (särskilt de yrkesmässiga användarna), eftersom de har ansvaret för flera olika typer av felanvändning och överanvändning. Det är också nödvändigt att utrustning för spridning av bekämpningsmedel får bättre kvalitet och effektivitet så att användarna av bekämpningsmedel kan optimera behandlingarnas verkan som de negativa hälso- och miljöeffekterna minimeras. Användningen av bekämpningsmedel påverkas också - direkt eller indirekt - av lagstiftning på andra politikområden, t.ex. vattenpolitik, jordbrukspolitik, arbetarskydd och forskning. Den temainriktade strategin kommer att göra det möjligt att utveckla en övergripande ansats som går långt utöver det relativt begränsade tillämpningsområdet för dessa lagstiftningar. Den temainriktade strategins särskilda målsättningar som skulle bidra till att nå de övergripande målen är a) att minimera de hälso- och miljörisker som användning av bekämpningsmedel innebär, b) att förbättra kontrollen av användning och spridning av bekämpningsmedel, c) att minska halterna av skadliga verksamma ämnen genom att de farligaste ämnena ersätts med säkrare (även icke-kemiska) alternativ, d) att stödja odling där mycket lite eller inget bekämpningsmedel behöver användas, bland annat genom att öka användarnas medvetenhet och främja regler för god praxis och diskussioner om eventuell tillämpning av finansiella styrmedel, e) att inrätta ett öppet system för rapportering och övervakning av de framsteg som görs med att uppnå strategins mål, inklusive utarbetande av lämpliga indikatorer. Biocidlagstiftningens effekter kommer inte att bli tydliga förrän efter 2006, när de första bedömningarna av verksamma ämnen i biocidprodukter har slutförts. Varken kommissionen eller de flesta medlemsstater har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att föreslå ytterligare åtgärder avseende biocider. Situationen bör ses över 2007 i syfte att överväga möjliga åtgärder. Mot bakgrund av de mål som anges i sjätte miljöhandlingsprogrammet och det faktum att växtskyddsmedel utgör den viktigaste gruppen av bekämpningsmedel, är den temainriktade strategin tills vidare inriktad enbart på dessa produkter. Den temainriktade strategins omfattning kan dock komma att utökas om liknande åtgärder anses nödvändiga för biocider. Åtgärder och medel: åtgärder som ingår i den temainriktade strategin Den temainriktade strategin om hållbar användning av bekämpningsmedel är sammansatt av ett antal åtgärder, vars konsekvenser har bedömts utifrån ekonomiska, sociala, hälsomässiga och miljömässiga kriterier. Helhetssynen i de temainriktade strategierna innebär att nya åtgärder så långt som möjligt skall integreras i befintlig lagstiftning, vilket föreslås för ett antal åtgärder. Övriga åtgärder föreslås i ny lagstiftning som kommer att läggas fram som detta meddelande. I följande kapitel presenteras kortfattat de åtgärder som ingår i den temainriktade strategin och de åtgärder som har övervägts men som inte föreslås i detta skede. Närmare uppgifter finns i den tekniska bilagan till meddelandet om den temainriktade strategin för hållbar användning av bekämpningsmedel , och i konsekvensanalysen, där motiven för de föreslagna åtgärderna redovisas. Alla dessa dokument hänger ihop med varandra och bör läsas tillsammans. Nya åtgärder som inte kan integreras i befintlig lagstiftning Följande åtgärder i den temainriktade strategin kommer att inkluderas i ett förslag till nytt ramdirektiv från och rådet som kommissionen lägger fram som detta meddelande: Medlemsstaterna skall upprätta nationella handlingsplaner där de fastställer egna mål för att minska faror, risker och beroendet av kemisk bekämpning för växtskydd. Berörda parters deltagande i upprättande, genomförande och anpassning av nationella handlingsplaner. Hur allmänhetens deltagande skall gå till, och på vilken nivå det skall organiseras, bör beslutas av medlemsstaterna så att allmänheten i ett tidigt skede får reella möjligheter att delta i processen. Ett system för utbildning av yrkesmässiga användare av bekämpningsmedel inrättas för att säkerställa att de som regelbundet använder bekämpningsmedel är fullt medvetna om riskerna med användningen och vidtar alla åtgärder som behövs för att hitta de minst skadliga metoderna att lösa ett växtskyddsproblem. Systemet skall innefatta vägledning till användare om hur man på bästa sätt kan välja mellan olika produkter som kan användas för samma typ av behandling (substitution på användarnivå). Information till allmänheten (särskilt till icke yrkesmässiga användare av bekämpningsmedel) genom upplysningskampanjer och information som lämnas via detaljhandlare för att öka allmänhetens kunskaper. Regelbunden och obligatorisk inspektion av spridningsutrustning införs för att minska negativa effekter av bekämpningsmedel på människors hälsa (särskilt exponering av operatörer) och miljön under spridning, och för att få så effektiv användning som möjligt genom att man ser till att den spridda kvantiteten överensstämmer med den förinställda dosen. Förbud mot flygbesprutning införs för att begränsa riskerna för betydande negativa hälso- och miljöeffekter, särskilt genom vindavdrift. Flygbesprutning bör därför användas endast i undantagsfall om det innebär klara fördelar och miljövinster jämfört med andra sprutmetoder, eller om lämpliga alternativ saknas. Villkoren för sådana undantag måste fastställas för att minska riskerna för oönskade effekter, t.ex. lämpliga krav på utbildning för operatörer och standarder för spridningsutrustning. Vattenmiljön ges ett bättre skydd mot förorening med bekämpningsmedel för att bidra till att uppnå målen för ramdirektivet för vatten (artikel 7.3 och artiklarna 11 och 16 i ramdirektivet för vatten ). Områden med kraftigt minskad eller ingen användning av bekämpningsmedel skall utses i överensstämmelse med åtgärder som vidtagits enligt annan lagstiftning (t.ex. artiklarna 6, 10 och 12 i habitatdirektivet , artikel 3 och artikel 4.4 i fågeldirektivet ). Sådana områden skall också utses för att motverka höga risker för exponering av allmänheten och för att skydda särskilt känsliga grupper, t.ex. barn. Hantering och lagring av förpackningar och rester av bekämpningsmedel och andra åtgärder kopplade till hanteringen av produkter i syfte att undvika vårdslös lagring och hantering och eventuell förorening av miljön. Jordbruk med liten användning av bekämpningsmedel främjas och medlemsstaterna skall skapa förutsättningar för lantbrukare att tillämpa integrerat växtskydd. Standarder för integrerat växtskydd kommer att utarbetas på gemenskapsnivå och blir obligatoriska . Grödspecifika standarder för integrerat växtskydd kommer också att utarbetas på gemenskapsnivå, men tillämpningen kommer att vara frivillig och medlemsstaterna kan stödja detta genom åtgärder för landsbygdsutveckling. Lämpliga harmoniserade indikatorer skall användas för att mäta framsteg i fråga om riskreduktion. Dessa indikatorer kommer att bli obligatoriska för regelbunden rapportering från alla medlemsstater. Ett antal möjliga riskindikatorer håller på att utarbetas inom ett projekt (HAIR ) som får stöd genom sjätte ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling. Dessa indikatorer bör bli gemensamma indikatorer att använda i alla medlemsstater - eventuellt i kombination med andra redan befintliga indikatorer. Ett system för informationsutbyte upprättas på gemenskapsnivå - en expertgrupp för den temainriktade strategin - med deltagande av medlemsstaterna och alla andra berörda parter för att löpande utarbeta och uppdatera lämplig vägledning, bästa praxis och rekommendationer. Dessutom kommer kommissionen att inarbeta följande åtgärder från den temainriktade strategin i två separata förslag som skall vara färdiga att antas : Bättre system för insamling av information om distribution och användning av växtskyddsmedel, för varje verksamt ämne, och regelbunden rapportering för att avhjälpa bristen på tillförlitliga uppgifter särskilt för beräkning av riskindikatorer. Grundläggande miljöskyddskrav som skall uppfyllas av ny utrustning för spridning av bekämpningsmedel innan den får släppas ut på marknaden. Åtgärder som bäst kan integreras i befintlig lagstiftning Följande åtgärder i den temainriktade strategin skall integreras i befintlig lagstiftning: Bättre system för att övervaka efterlevnaden av lagkrav för distribution och användning av växtskyddsmedel genom en betydande ändring av nuvarande artikel 17 i direktiv /414/EEG. Detta berör också de tvärvillkor för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken som omfattar direktiv /414/EEG (artikel 3) . Medlemsstaterna kommer också att åläggas att rapportera om bekämpningsmedelsförgiftningar hos operatörer, boende, andra närvarande personer, konsumenter och vilda djur. Jämförande bedömning och substitutionsprincipen integreras i bedömningen av verksamma ämnen och i beslut om införande i bilaga I till direktiv /414/EEG (ett sådant förfarande finns redan för biocidprodukter enligt direktiv /8/EG) samt i godkännande av växtskyddsmedel på medlemsstatsnivå. Stärkning av årliga övervakningsprogram för rester av bekämpningsmedel i livsmedel och foder genom förordningen om gränsvärden , kompletterad med epidemiologiska studier av exponering inom ramen för den europeiska miljö- och hälsostrategin. Miljöövervakning: bestämning av bekämpningsmedelshalter i olika delar av miljön som ett sätt att verifiera modellberäkningar och förutsägelser vid riskbedömning och kontrollera användarnas efterlevnad av restriktioner och bruksanvisningar. Övervakning av bekämpningsmedel i vatten sker enligt ramdirektivet för vatten. Forskning om bekämpningsmedel inom sjätte och sjunde ramprogrammet för forskning , i syfte att förbättra hälsa och välbefinnande för medborgare genom högre livsmedelskvalitet och bättre kontroll av livsmedelsproduktion och miljöfaktorer i samband med denna, och i syfte att underlätta riskbedömning på gårdsnivå (t.ex. identifiering av områden och metoder med hög risk). Här ingår också finansiering av projekt som särskilt gäller utveckling av alternativ till kemisk bekämpning av skadegörare. Bekämpningsmedlens effekter på biologisk mångfald och sätt att minska dessa kan undersökas i de tematiska verksamheterna i samarbetsprogrammet inom sjunde ramprogrammet . Uppmaning till medlemsstaterna att tillämpa standardmoms för bekämpningsmedel för att minska incitamentet för illegal gränsöverskridande handel med icke godkända produkter på grund av prisskillnader. På det internationella planet har gemenskapen och medlemsstaterna ratificerat och tillämpar Rotterdamkonventionen om förfarandet med förhandsgodkännande (PIC) och om långlivade organiska föroreningar (POP). De ger också ekonomiskt och tekniskt stöd (kapacitetsuppbyggnad) genom många bilaterala och multilaterala program (däribland den globala kemikaliestrategin - Strategic Approach for , SAICM - antagen ) som bidrar till säker hantering och säkert bortskaffande av bekämpningsmedel (även gamla lager av bekämpningsmedel). Gemenskapen är medveten om att hälso- och miljöriskerna i samband med användning av bekämpningsmedel är särskilt oroande i utvecklingsländer och i övergångsländer. Åtgärder och insatser som inte föreslås ingå i den temainriktade strategin men som kan tas upp i ett senare skede Nedanstående åtgärder och insatser har diskuterats under samrådsfasen och bedömts i konsekvensanalysen men kommer inte att föreslås ingå i den temainriktade strategin i detta skede. De kan tas upp till diskussion senare mot bakgrund av den föreslagna strategins resultat. Dessa kommer att granskas vid den översyn som skall ske enligt förslaget till ramdirektiv. Fastställande av kvantitativa mål för minskad användning. Det finns ingen systematisk och direkt koppling mellan den totala minskningen av använda kvantiteter bekämpningsmedel och riskerna. Dessutom finns det ingen användbar information om normal förbrukning som kan användas som referens, och ett antal rättsliga frågor som rör genomdrivande och ansvarsskyldighet kvarstår. I strategin förslås därför inte några juridiskt bindande minskningsmål, vilket ligger i linje med medlemsstaternas önskemål. Inrättande av ett skatte- och avgiftssystem för att kvalitativt påverka användningen av bekämpningsmedel. är det praktiskt taget omöjligt att utforma ett effektivt och hanterbart skatte- och avgiftssystem som återspeglar de negativa effekterna av enskilda bekämpningsmedel. Medlemsstaterna kan pröva att införa differentierade system (system med en enhetlig sats används i några medlemsstater), anpassade till deras särskilda situationer och de skyddsmål de vill uppnå. Förväntade resultat och effekter Det viktigaste resultatet som förväntas av denna temainriktade strategi är en minskning av bekämpningsmedelsanvändningens totala risker och negativa effekter på människors hälsa och miljön. Detta kan åstadkommas genom minskning av den oönskade (direkta och indirekta) exponeringen och genom minskning av de inneboende farorna i använda ämnen genom att de farligaste ämnena ersätts med mindre farliga (substitutionsprincipen) eller med hjälp av alternativa skyddsmetoder. Det finns inga allmänt godkända indikatorer för att mäta riskerna. Det viktigaste underlaget för beräkning av riskindikatorer är bättre kunskap om den faktiska bekämpningsmedelsanvändningen - lämpliga system för informationsinsamling måste införas snabbt så att det blir möjligt att beräkna indikatorer och trenderna i deras utveckling (även retroaktivt). Allmänt sett förväntas den temainriktade strategin leda till att kunskaperna om bekämpningsmedelsanvändningen ökar kraftigt, att ett antal lämpliga riskindikatorer utvecklas och att dessa kommer att visa nedåtgående trender. Även om detta inte är direkt kopplat till en minskning av faktiska risker förväntas också den totala användningen av bekämpningsmedel visa en nedåtgående trend till följd av tillämpning av jordbruksmetoder med liten användning av bekämpningsmedel (integrerat växtskydd, ekologiskt jordbruk m.fl.) och utseende av områden med kraftigt minskad eller ingen användning av bekämpningsmedel. Bättre utbildade användare med bästa möjliga spridningsutrustning kommer att använda bekämpningsmedel mer effektivt och minska förlusterna till miljön (särskilt vattenmiljön). Procentandelen mark som odlas med system som innebär minskad eller liten användning av bekämpningsmedel, t.ex. integrerad odling, förväntas öka. Den temainriktade strategin antas också leda till en minskning av andelen prov av livsmedel och foder i medlemsstaternas övervakning som överskrider gränsvärdena. Dessutom förväntas en minskning av antalet förgiftningsfall hos människor och vilda djur. Det är inte möjligt att formulera kvantitativa mål för någon av dessa trender, eftersom referensinformation ofta saknas eller därför att alltför många faktorer är inblandade för att kvantitativa effekter skall kunna förutsägas på ett tillförlitligt sätt. Konsekvensanalysen visar dock att den förväntade nettoeffekten är klart positiv. Utöver antagandet av detta meddelande, den tekniska bilagan till meddelandet och den tillhörande konsekvensanalysen, har kommissionen redan antagit eller kommer att anta följande: Ett förslag till och rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel, med de nödvändiga lagstiftningsåtgärder som beskrivs i kapitel 4.1.