rfr · GT0WRFR4 · 2006-01-01 00:00:00 — Vi har haft en period tidigare i historien, mellankrigstiden, då det också var ett oavbrutet minoritetsstyre med regeringar som fick smalare och smalare politiskt underlag i , och då blev det samma uppblomstring av kontrollaktiviteten. Ökad professionalisering står som en punkt. Det är klart att för en del parlament är det ett viktigt element när det gäller att förklara en del av dessa former. Det är klart att det ligger en politisk mekanism i mycket av detta. Det finns en vilja i oppositionen till att utnyttja de instrument för kontroll som faktiskt föreligger. Till exempel när det gäller frågeinstitutet är det självklart att oppositionen är mycket mer aktiv än ledamöter från regeringspartierna. Småpartier och ytterpartier är mer aktiva. Undersöker vi andra faktorer finns det en tendens till att det är de som har de mest osäkra platserna i som använder frågeformerna mest. Det visar att frågeformerna kan vara till stor nytta för ledamöterna utöver att vara ett kontrollinstrument som sådant. Kontrollformerna fungerar bra rent politiskt och för andra ändamål. Det har nämnts olika former av kontroll, till exempel ansvarskontroll styreskontroll. Det går att ta fram andra dikotomier: rutinkontroll stickprovskontroll eller polispatruller brandalarm. I ett fungerande parlamentariskt system finns de flesta formerna inbakade i systemet. De klassiska instrumenten på detta område, nämligen förslag om misstroendevotum och bruket av riksrätt, är närmast parlamentariska kärnvapen. De är olämpliga för praktiskt REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 Därför måste man tänka igenom detta och finna mer ändamålsenliga medel för den mer dagliga politiska kontrollen. Vice ordföranden: Då har vi möjligheter att ställa frågor. (): sade att det hade funnits en viss rädsla för att ni revisorer skulle gå in på den politiska arenan. Men du sade att ni inte hade gjort det. Låt oss då vända på frågan. Den kan också bli intressant. Har ni sett några tecken på att politikerna vill gå in på er arena, det vill säga har det förekommit subtila eller mindre subtila försök att påverka er antingen i val av undersökningsobjekt eller hur ni utför ert arbete? (): Jag har först en fråga till . Hur ska en riksrevisionsrapport hanteras? Ni gör en rapport. Låt oss anta att den innehåller komponenter av kritik mot både en myndighet, regeringen och kanske även som stiftat en otydlig lag eller satt upp ett motstridande mål. Hur ska det sedan hanteras? begär jag ett yttrande om en sak som formellt kanske inte är en riksrevisors sak att kommentera eftersom ni har er distinkta roll. Men om vi ser på detta rent praktiskt kan vi säga att det första steget är att den som har gjort fel har en chans att rätta till felet. Hur ska då förhålla sig? Ska vi genast säga: måste det rättas till! Det har ni redan sagt i en rapport, eller ska vi avvakta och säga att det blir rättelse utfört? Hur ska man hantera just delen? Den är viktig del i den fortsatta hanteringen av en riksrevisionsrapport. Den andra frågan riktar sig till . Den gäller inspektion. Du sade faktiskt att det finns en risk att inspektioner trängs undan av anmälningar. Innebär det att det finns anledning att reformera eller omorganisera på annat sätt inom ? Du antydde att inspektionerna är viktigast. Ska vi dra några slutsatser här i av det du sade? Hur ska de slutsatserna lite mer explicit se ut? Jag ställer också en fråga till professor . Den gäller den norska kontrollkommittén. Jag vet inte om du har möjlighet att göra något slags jämförande studie. Jag antar att ni ändå har granskat det norska kontrollsättet i relation till andra länder. Är det effektivt i ? Är ni bättre än vad vi är i ? Ska vi lära oss av er? Har du något ord på vägen i den delen? (): Herr ordförande! Vi diskuterade förhållandet mellan regering och riksdag och vilken rättslig betydelse tillkännagivanden har. De svenska tillkännagivandena har ingen rättslig betydelse för regeringen. Den kan göra som den vill. Det finns motsvarande funktion i . Men sedan finns det ett annat instrument jag hittade det i en PM som arbetar med 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT nämligen en rättsligt bindande beställning som kan göra till den norska regeringen. Används den frekvent? Går det att säga något kortfattat om det? Professor kanske kan svara på det eller våra vänner i norska kontrollkommittén. (m): Herr ordförande! Jag har två frågor till . Har JO tillräckliga muskler tillräckliga sanktionsmedel? Hinner JO ägna sig åt uppföljning och utvärdering av sitt eget granskningsarbete eller ska tyngdpunkten av denna utvärdering ligga på bord? Den bör ligga delvis där också, men JO kanske har de bästa förutsättningarna att utvärdera och följa upp sin egna beslut och efterkommandet av sina egna nedslag i granskningsverksamheten. Sedan har jag en fråga till professor . Den gäller de parlamentariska granskningskommissionerna som tillsatt. Har de tillsatts endast och blott och bart på initiativ, på regeringens initiativ eller på ett blandat initiativ, med parlamentariskt inslag om regeringen har tillsatt dem? Har de haft specifika granskningsuppdrag över enskilda ämnen? Vad leder de till resultatmässigt? (): Jag hade två frågor. Utskottets ordförande har redan ställt den ena. Den gällde JO:s arbetssituation. Jag har en fråga, ett påstående, kvar till professor . Han avslutade med att skissera några skäl till att kontrollfunktionen har kommit mer i fokus för parlamenten. Jag skulle vilja testa ytterligare en hypotes. Kan det vara så att parlamenten generellt sett har fått en minskad formell reell upplevd makt och att vi nu söker oss nya uppgifter för att motivera vår existens? (): Herr ordförande! Om man testar hypoteser, som gjorde, skulle jag också vilja höra med professor om man har funnit att ett majoritetsstyre leder till ett minskat intresse från parlamenten av kontroll. Finns det i den internationella jämförelsen sådana underlag? Jag vill höra med JO om resultatet av JO:s arbete påverkas av brister i hantering när det gäller uppföljning av JO:s påpekanden? Effektivitetskontroll, , när det gäller målstyrning. Det finns ett nytt spår som jag skulle vilja höra en kommentar om, nämligen värderingsstyrning som jag har stött på som ny modell på några håll. Finns det någon tanke runtomkring detta? Har ni sett något sådant spår i styrutveckling från ? Vad får det i så fall för konsekvenser? , Kontrollog konstitusjonskomiteen, , : Tack för inbjudan att delta! Utskottets ordförande sade lite retoriskt: Finns det något att lära av ? Det vet jag inte, men vi är i alla fall här för att lära av . REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 Det finns ett par saker som jag skulle vilja kommentera eftersom jag tror att de skiljer sig ganska mycket mot det sätt som vi arbetar på. Det första är riksrevisionsrapporterna. Riksrevisjonen är totalt oberoende i . Den utför sin förvaltningsrevision. Den kontrollerar och följer upp departementen. Departementen får möjlighet att uttala sig om den kritik som framkommit. Sedan lägger kollegiet i Riksrevisjonen, som är tvärpolitiskt sammansatt, fram ärendet för . Alla riksrevisionsrapporter behandlas på ett ställe, och det är i kontrollkommittén. De behandlas inte i några andra fackutskott de behandlas bara hos oss. Det är den ena saken. Den andra är denna: Vi har också två andra system, nämligen att regeringen rapporterar tillbaka i egna dokument till om till exempel ämbetsutnämningar. Regeringen rapporterar tillbaka i egna dokument om vad regeringen har gjort med beslut om petitioner och med beslut om utredningar, och den måste då analysera varför den, när så förekommer, inte har följt det har givit den i uppdrag. Jag ska avsluta med att berätta om granskningskommissioner. De flesta granskningskommissioner är utnämnda av regeringen, men har också tagit initiativ till att utnämna granskningskommissioner. Jag kan bara nämna två. Den ena var Lundkommisjonen, som gick igenom hela rättsväsendet och rättsväsendets historia i . Den initierades av , och mandatet för den kommissionen behandlades i . Den andra som har tillsatt och som precis blivit färdig med sitt arbete har arbetat med en granskning av tidigare granskningar av en olycka som inträffade uppe i , en flygolycka . Mehamnkommisjonen heter den. Den har precis blivit färdig med sitt arbete. Det var som tog initiativ till den, och gav också mandatet för den kommissionens arbete och var med och utsåg vilka medlemmar som skulle vara med i kommissionen. Det gällde båda dessa kommissioner, men det var inga Stortingsrepresentanter som var medlemmar i de granskningskommissionerna. Vi har alltså en del medel och instrument som kan användas och som är kraftfulla. Mehamnkommisjonens rapport behandlas i kontrollkommittéen, som ska försöka utvärdera det som kommissionen kommit fram till. (): Tack för det! Det var värdefulla upplysningar! Ni måste ju snart åka, och jag hoppas att ni får en bra hemresa! Tack för att ni kom hit och deltog i det här! Då övergår vi till svaren på de frågor som har ställts! Justitieombudsman : Jag tror jag börjar bakifrån och startar med fråga som, om jag har förstått frågan rätt, gäller om JO:s arbete påverkas av vad som händer i . Nej, jag tror inte det. JO:s arbete är ju att titta på hur myndigheterna tillämpar det regelsystem som faktiskt finns. Det gör ju att om ni ledamöter i utnyttjar JO:s beslut 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT och inspektionsprotokoll så får ni veta väldigt mycket om hur det rent faktiskt är: vad människor klagar på, vad de är missnöjda med och på vilket sätt som regelsystem och verklighet möter varandra. Men det kanske inte är något bra svar på din fråga det vet jag inte. Jag lämnar den där i alla fall. Sedan var det fråga om JO har tillräckliga muskler. Den frågan hör på något sätt ihop med frågan om inspektionsverksamheten. JO har ju, beroende på hur man vill se det, väldigt mycket muskler eller praktiskt taget inga alls. Det hänger ihop med att mycket av det som så att säga förorsakas av JO:s beslut bygger på förtroende och respekt för . När JO har uttalat att någonting inte sköts på det sätt som det borde skötas på så rättar sig myndigheterna efter detta. Om respekten för JO och förtroendet för ämbetet skulle försvinna och myndigheterna skulle strunta i vad JO sade så skulle JO ha väldigt lite att sätta emot i många fall, därför att alternativet är att åtala någon för tjänstefel. Det är ett stort steg mellan att tala om att ett ärende kunde ha skötts på ett bättre sätt och att åtala den som har skött om ärendet för tjänstefel, särskilt som den personen förmodligen har handlat utifrån de förutsättningar han eller hon rent faktiskt har. Om man nu ska gå tillbaka till Försäkringskasseproblematiken så är det ju så att en tjänsteman som har en hög trave ärenden på sitt bord måste ta ärendena i något slags turordning, och någon kommer att vara missnöjd med att han eller hon får vänta väldigt . Det handlar alltså om förtroende för JO. Då är det så att i det konkreta ärendet går man in retrospektivt och tittar efter hur det egentligen var. Vad hände och varför? En myndighet som svarar på en anmälan talar ofta om på vilket sätt man försöker rätta till någonting som man själv upptäcker inte fungerar. Det tror jag är en oerhört viktig funktion i JO:s arbete: Man får veta att det finns ett missnöje med ett visst förfarande, och myndigheten kan själv konstatera att det som hände var dåligt. Sedan kan myndigheten vidta åtgärder som börjar i den ena änden med att prata med den enskilde tjänstemannen som uppförde sig illa eller helt enkelt gjorde fel, hade brister i sin kunskap eller något sådant. I den andra änden kan myndigheten konstatera att dess myndighetsföreskrifter faktiskt är dåligt utformade och att de bör skrivas om och också göra det. Det fungerar i praktiken, men det handlar om tilltron till . För mig personligen gäller det ju att leva upp till detta och faktiskt överväga de beslut jag fattar ordentligt så att det blir bra och användbara beslut ute i myndigheterna. Egen uppföljning av beslut borde vi säkert ägna oss åt i större utsträckning än vad vi gör, men det förekommer. Inspektionsfrågan handlar ju också i grunden om förtroende, tror jag. Jag tror att det är nödvändigt med inspektioner, därför att man inte hittar tillräckligt mycket systematiska fel på anmälningar. En anmälare är missnöjd med hur hans eget ärende har hanterats medan vi om vi inspekterar en myndighet går in och tittar på de saker som intresserar JO: protokollför man beslut ordentligt, finns det tillräckliga anvisningar, finns det ett underlag, har det skett kommunikation före beslut och så vidare? Det är sådant som den enskilde ofta REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 inte vet ska hända. Utan inspektioner upptäcker vi alltså inte en massa saker som borde bli upptäckta. Det här är en avvägning. Vi har en ökande tillströmning av anmälningar, och vi måste då göra en avvägning när det gäller hur många avskrivningar man egentligen kan ha om man talar klartext: Hur många avskrivningar tål JO, det vill säga de ärenden som inte utreds, innan tilltron till sätts i fråga? Vi har ju en begränsad resursram. Riksrevisor : Jag tänkte börja med att svara på fråga om att vi inte går in på den politiska arenan: Försöker politiker påverka oss? Där kan man börja med att konstatera att grundtanken med reformen var att själva revisionsprocessen skulle vara tjänstemannastyrd, tjänstemannaledd. Där skulle man inte ha något politiskt inslag. Vi har ju också ett väldigt starkt grundlagsskydd. Ytterst är det vi tre riksrevisorer som beslutar vad som ska granskas, hur granskningen ska genomföras och vilka slutsatser vi ska dra av granskningen. Sedan, när vi har avlämnat en rapport, vidtar en politisk process, och på den arenan ska ju inte vi röra oss. Du frågade om vi har blivit utsatta för några politiska eller subtila påtryckningar. Vi kanske inte är tillräckligt subtila för att uppfatta de påtryckningarna, men nej, det tycker jag inte. Jag tycker att det finns en stor respekt för reformens konstruktioner. Sedan tycker vi naturligtvis att det är viktigt att vi får föra en dialog, inte minst med och ledamöter, om vad vi ska granska och att vi får synpunkter på detta. Vi kan ju inte sitta i något elfenbenstorn på och självsvåldigt besluta allting, utan vi vill få input, men vi ska också förhålla oss till denna input. Vi ska naturligtvis lyssna på alla kloka synpunkter, och vi vill gärna ha kloka synpunkter på vad som kan vara angeläget för . ställde den svåra frågan om hur man ska hantera en revisionsrapport. Ja, jag har inget bra svar på det. Men som jag försökte säga i mitt anförande tror jag att det är lite olika saker som man i alla fall ska fundera över. Det handlar om både regeringens rapportering och den som har gjort fel. Där det har funnits brister måste man få en möjlighet att svara men också att rätta till det hela. Då kan det vara viktigt att påminna om de rutiner vi har när i bedriver själva granskningen. Vi har ju ett förfarande som innebär att de vi granskar alltid så att säga får hjälpa oss med kvalitetssäkringen. Man får alltid läsa de texter om iakttagelser som vi har gjort. Vi har också alltid som en rutin att man får en presentation innan rapporten blir offentlig. Det brukar vara dagen före detta. Då går vi i väg till respektive myndighet och departement och berättar om iakttagelserna. Regeringen har valt att svara i huvudsak i budgetpropositionen, och det kan man ju fundera på. Är det tillräckligt? Är det rätt sammanhang? Riskerar informationen att försvinna bland allt annat som ska sägas i budgetpropositio- 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT Det är ingen fråga för oss att besvara, utan det är någonting som ska fundera över. I det sammanhanget kan man också peka på de tidslagar som finns. Det tar ju ett tag innan våra rapporter kommer upp i vår styrelse. Det tar ett tag innan beslut fattas i styrelsen. diskuterar man samma rapport ett par , och sedan överlämnas den till . Där hamnar den i ett utskott, och utskottet säger: Ja, det här ska vi behandla först i vår! Detta gör att ibland kan det ta från det att en rapport är färdigställd till dess att den kommer att behandlas i . Huruvida det här är ett stort eller litet problem har jag också svårt att ha en entydig uppfattning om. Jag tycker att det här också är en fråga som ska fortsätta att diskutera, plus detta att våra rapporter, till skillnad från i , så att säga poppar upp i olika utskott. Samma rapport och samma frågeställning bereds alltså i olika utskott och hanteras av olika tjänstemän. Det tycker jag också är en fråga som man ska fundera på, i alla fall, om det här behöver hållas ihop på ett annat sätt. Jag har alltså inget bra svar på hur det här ska hanteras, men det finns ett antal olika aspekter, som jag ser det, och man har också börjat finna formerna för detta och hur man ska gå vidare och fundera på det här. ställde en spännande fråga om värdestyrning. Jag tror att du menar det som brukar kallas för värderingsstyrt ledarskap. Man kan väl säga att det är någonting som tittar på. När det gäller förhållandet mellan regeringen och myndigheterna tror jag faktiskt inte att vi gör det, men ute på de enskilda myndigheterna är det här med värderingar faktiskt viktigare än man tror. När den årliga revisionen lägger upp sin granskningsplan för vad man ska granska på en enskild myndighet gör man ju en riskanalys, och kontrollmiljön, som det lite teknokratiskt kallas, alltså ledningens syn på kontrollfrågor, är oerhört viktigt för vad man bestämmer sig för att gå in och granska. Så absolut: Värderingar påverkar väldigt mycket hur saker fungerar. I den meningen är det alltså faktiskt någonting som vi arbetar med. Professor : Det var en lång rad frågor! Jag ska i alla fall försöka svara på några av dem. Först vill jag ta upp kontrollkommittén i och jämföra den med andra länders. Det är en fråga som det är ganska svårt att svara på, även om det i allt större utsträckning finns ganska mycket empirisk forskning som anknyter till betydelsen av olika kommittéer runtom i världen. Det som verkar vara klart, i alla fall om man håller sig till parlamentariska system i , är att även om det finns ganska många skillnader när det gäller detaljer i kommittéstruktur och kommittéernas plats så är det på de flesta ställen samma huvudlinjer som gör sig gällande. På de allra flesta ställen spelar utskotten samma roll i beslutsprocesserna. Det är ytterst sällan som utskott har bemyndigande att självständigt fatta beslut. Man får titta på land i södra för att hitta exempel på det. Det kan vara ganska stora skillnader REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT 2005/06:RFR4 i storlek på utskott, men genomgående är det antagligen så att mindre utskott har möjlighet att på ett starkare sätt göra sig gällande än större utskott, men det kan också vara stor variation i hur stor arbetsbörda ledamöterna i utskotten har. Särskilt i länder där ledamöterna sitter i många utskott reduceras också utskottens makt och betydelse. En viktig dimension är också knuten till i vilken grad ett mindre antal ledamöter, särskilt i kontrollkommittéer eller motsvarande, har möjlighet att väcka frågor effektivt. Parlamentariska granskningskommissioner gick ju Brørby igenom. Det har alltså funnits ett antal sådana kommissioner och , och också en del därutöver, som nämndes. Det är kommissioner som parlamentet själv är ansvarig för, både när det gäller initiativ och mandat. Vid många tillfällen har det också instiftats särlagstiftning som gör det möjligt för granskningskommissionerna att genomföra rättsliga förhör kalla in vittnen och så vidare. Men det är alltså kommissioner som är oberoende av . Jag kan nämna att i det nya förslaget till grundlagsändring, som gäller riksrätten i föreslås en så kallad ansvarskommission utnämnas, som ska vara något som liknar en parlamentarisk på permanent basis och har rätt att ta upp saker på eget initiativ. Om detta kommer att genomföras eller inte finns det andra som vet mer om än jag, men det är i varje fall en del av paketet. Leder minskad makt för parlamenten till att man söker nya uppgifter? Jag är inte så säker på att jag tror på den hypotesen. En anledning är att det i sig är ganska svårt att klara upp maktförhållanden. Man kanske kan säga något om maktförhållandet mellan regering och parlament att det är präglat av balans, att det ena organet är dominerande och så vidare men att se på parlamentet i förhållande till andra makthavare i samhället och peka på tendenser där förefaller ganska vanskligt att göra, i alla fall med någorlunda precision. I den internationella parlamentslitteraturen framhävs ju de skandinaviska parlamenten, speciellt och , som exempel på strong parliaments. Detta är viktiga, arbetande parlament i motsats till en del andra parlament. Det fanns också en fråga om majoritetsstyre minskar intresset för kontroll. Jag tror inte att majoritetsstyre minskar intresset, men det minskar möjligheterna att göra en del saker på kontrollområdet. Det är helt klart att när det gäller individuella kontrollinstrument och bruket av dem kommer man fortsatt att se ett omfattande bruk, även om man har fått en majoritetsregering i . Men man kommer antagligen inte att se att det kommer att genomföras nya reformer på detta område mot regeringspartiernas vilja. Man såg detta delvis . En del av de reformer som genomfördes var mycket kontroversiella och antogs med mycket knapp majoritet, till exempel genomförandet av öppna hearingar. Det var en mycket kontroversiell reform. 2005/06:RFR4 REGERINGSMAKT OCH KONTROLLMAKT I en majoritetssituation kommer man också knappast att se att det utses några parlamentariska granskningskommissioner som regeringspartierna majoriteten helst inte vill få till stånd. (): Jag vill gå tillbaka till det som både och berörde i sina inlägg. Det handlar alltså om hur tar vara på ombudsmännens erfarenhet och hur behandlar rapporten. , som får både en muntlig redovisning och den här gedigna boken från justitieombudsmännen, kan konstatera att det är en gedigen genomgång och för oss en bra redovisning om läget i landet. Men det är också så att den rapporten inte för med sig någon debatt i kammaren, utan den läggs så att säga till handlingarna. Det har åtminstone jag tyckt är lite synd. Vi har av och till i utskottet talat om det här och hur vi skulle kunna ge mer uppmärksamhet åt rapporten. Ni sade båda att det förstås är utskottens sak att agera och hantera detta inom sina sakområden, och så är det ju, men skulle inte KU kunna bidra och hjälpa till för att få mera belysning av och mera skjuts i de här frågorna, som ju är av stort allmänt intresse, också förstås för medborgarna som är anmälare, åtminstone när det gäller justitieombudsmännens rapport. Jag skulle vilja fråga framför allt : Börjar vi kanske närma oss en tidpunkt när det skulle kunna vara dags att göra någonting ytterligare för att markera betydelsen av i varje fall justitieombudsmännens rapport för att få den vidare också i de andra utskotten? Jag skulle vilja få en reaktion på det. Jag tyckte att det låg lite underförstått i det ni sade om att det visserligen är utskottens rätt att hantera detta, och att ni inte ska ha synpunkter på det. Men det verkade också finnas en liten fundering om att det kanske skulle gå att göra mera, och en undring om KU kan hjälpa till på ett konstruktivt sätt. (): Jag skulle vilja ställa två frågor till professor . Den första är en kontrollfråga. Har jag uppfattat det rätt att regeringsformen kan ändras som vilket annat beslut som helst, alltså med vanlig majoritet? Vi har ju ett annat förfarande i : Det fordras ju en annan hantering om vi ska ändra något i regeringsformen. Har jag uppfattat det rätt att det är på det sättet så skulle jag gärna vilja höra för- och nackdelar med att det är på det viset. Jag har också en fortsättningsfråga om den parlamentariska .