rfr · GT0WRFR6 · 2006-01-01 00:00:00 — När det gäller de internationella bankerna och fonderna är en av de sex största givarna i tre av de fem undersökta organisationerna. Det multilaterala biståndet har varit en förhållandevis okänd del av det svenska biståndsflödet. Fram till var det få utredningar som närmare hade behandlat det multilaterala utvecklingssamarbetet. Sida har genomfört en översyn av sitt multilaterala arbete. Resultatet presenterades i en rapport . Inom myndigheten pågår det ett arbete med att genomföra eller bereda förslag som lämnades av översynen. Regeringen har aviserat att man har för avsikt att tillsätta en utredning som ska omfatta det multilaterala utvecklingssamarbetet. 9.4 Redovisningen av det multilaterala biståndet är bristfällig I budgetpropositionen redovisar regeringen att det samlade multilaterala biståndet som förmedlas via och Sida uppgick till 2004. Dessa uppgifter är dock inte samstämmiga med 9 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER de uppgifter som har lämnat till utredningstjänsten samt uppgifter från Sida. I denna uppföljning har det framkommit att Sida lämnade i bidrag till multilaterala organisationer 2004, vilket framgår av myndighetens årsredovisning. svarade för utbetalning av . Övriga departement och myndigheter lämnade i bidrag. De svenska bidragen till de multilaterala organisationerna uppgick totalt till 2004. Utredningstjänsten har, efter begäran, fått dessa uppgifter av . Det har framkommit att det har varit svårt för att ta fram dessa uppgifter eftersom det saknas rutiner som är avpassade för att hämta de efterfrågade uppgifterna från redovisningssystem. Sida har i sin årsredovisning delvis valt att redovisa multilaterala organisationer tillsammans med enskilda organisationer, vilket försvårar möjligheterna att tillgodogöra sig informationen. Man behöver således ha kunskap om vilka organisationer som räknas som multilaterala för att kunna summera myndighetens bidrag till multilaterala organisationer. Den internationella statistiken om bistånd grundas på regler för rapporteringen till /DAC. Dessa regler innebär att öronmärkta bidrag som främst Sida men även lämnar till de multilaterala organisationerna, s.k. multibi-bistånd, räknas som bilateralt bistånd. Reglerna innebär också att när skuldsedlar utfärdas till de internationella finansiella institutionerna bokförs dessa när de utfärdas och inte när de utbetalas från anslag från den svenska statsbudgeten. Därutöver redovisas den internationella statistiken på en relativt aggregerad nivå. Det innebär bl.a. att flera organisationer där är en stor bidragsgivare inte syns i statistiken eftersom de redovisas under t.ex. övriga FN-organisationer, övriga multilaterala organisationer och övriga regionala banker. I uppföljningen har det framkommit att det är svårt för att i efterhand precisera de uppgifter som DAC redovisar under de övriga organisationerna. Vid departementet saknas rutiner för att dokumentera tidigare lämnade uppgifter. Sammantaget är det därför svårt att använda den internationella statistiken som underlag till i beslutsprocessen. De uppmärksammade bristerna när det gäller redovisning av bidrag till multilaterala organisationer försvårar möjligheterna för att följa utvecklingen. En redovisning av det samlade multilaterala biståndet fördelat på multilateralt bistånd, multibi-insatser, respektive organisation och vem som har utbetalat dessa bidrag skulle ge en tydligare bild av användningen av de medel som beslutar om. 9.5 Det saknas en överblick över det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet lämnade 2004 bidrag till ca 70 multilaterala organisationer. Antalet organisationer som ger bidrag till tenderar att öka. 9 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER ning framgår att det saknas en överblick eller samlad dokumentation över det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet. Både inom och inom Sida är ansvaret fördelat på många händer. Inom Sida har man ett delegerat beslutssystem, vilket även omfattar multibi-insatser. För att skapa en bättre överblick kan det behövas en samlad genomgång av de organisationer som ger bidrag till, kopplat till de principer som har legat till grund för bidragsgivning till multilaterala organisationer. Dessa principer är: bedömning av organisationen, den historiska tilldelningen och bördefördelningen. Även Sidas multibi-bistånd borde omfattas av en sådan kartläggning för att få en helhetsbild av det samlade svenska stödet. 9.6 Det saknas en samlad strategi för det svenska samarbetet med de multilaterala organisationerna Regeringen har fastställt nio strategier som avser det svenska samarbetet med respektive . Däremot saknas en samlad strategi för det svenska samarbetet med de multilaterala organisationerna. Denna fråga aktualiserades av en översyn som genomfördes av och Sida. Även i rapporter som har publicerats av /DAC, Sida och en rapport som tagits fram på uppdrag av har behovet av en samlad strategi uppmärksammats. I denna uppföljning har det framkommit att mer än hälften av de svenska biståndsmedlen förmedlades via multilaterala organisationer 2004. Det samlade multilaterala biståndet inklusive multibi-bistånd har ökat . Den betydande ökningen av det samlade multilaterala biståndet är således ett uttryck för en prioritering som inte har grundats på en uttalad eller bestämd strategi. Detta förhållande försvårar möjligheterna att bedöma i vilken utsträckning insatserna bidrar till att nå de övergripande målen och prioriteringarna som har lagt fast. I många sammanhang och i de befintliga strategierna för samarbetet med FN-organisationerna är de svenska positionerna att finansieringen av FN- organisationerna ska ske via reguljära bidrag. har den svenska mul- tibi-finansieringen ökat . I både tidigare utredningar och i övrigt underlag har nackdelar med multibi-finansiering uppmärksammats. Flera multilaterala organisationer verkar inom samma område och/eller angränsade områden. Avsaknaden av en samlad strategi kan innebära att det är svårt att bedöma vilken biståndskanal som är mest effektiv om man t.ex. vill motverka spridningen av hiv/aids, som är ett av regeringens prioriterade områden. Beroende på utformningen av en sådan strategi skulle den eventuellt kunna utgöra en vägledning för prioritering mellan olika organisationer. Ett ytterligare underlag för vägledning för prioriteringar mellan organisationer kan var underlag från fältet. Det är oklart hur erfarenheter från fältet tillvaratas i det multilaterala utvecklingssamarbetet. Enligt uppgifter som har framkommit i publicerade rapporter finns det brister i dessa avseen- 9 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER Företrädare för anser dock att man tillvaratar erfarenheter från fältet eller att man försöker ta vara på de erfarenheter som förmedlas. Det har framkommit uppgifter inom ramen för uppföljningen att det finns brister när det gäller ett gemensamt förhållningssätt för agerande i förhållande till de multilaterala organisationerna. I de befintliga strategierna redovisas förhållningssätt till respektive organisation. Om enbart strategier för enskilda organisationer fastställs finns det risk för att ett ställningstagande som görs i en strategi är motstridigt ett ställningstagande i en annan. I denna uppföljning har inte sådana observationer gjorts men en sådan situation kan uppstå när antalet strategier ökar eller när befintliga strategier revideras. 9.7 Ansvarsfördelningen mellan och Sida är otydlig I flera utredningar har det framkommit att ansvarsfördelningen mellan och Sida är otydlig. Denna iakttagelse har bekräftats i denna uppföljning. En orsak till denna otydlighet kan vara att har dubbla roller. ska, i likhet med övriga departement, svara för ledning, styrning och samordning av underlydande myndigheter. Departementet fördelar även bidrag till de multilaterala organisationerna. Dessa bidrag uppgick till 2004, varav merparten utgjordes av reguljära bidrag men det förekommer även att lämnar bidrag till särskilda projekt som de multilaterala organisationerna bedriver. Detta innebär att det sker en betydande ärendehantering inom departementet. ärendehantering av öronmärkta bidrag har i något fall lett till att departementet och Sida haft skilda uppfattningar om huruvida bidraget är förenligt med den strategi som regeringen har lagt fast för samarbetet med den berörda organisationen. Sådana exempel visar att det finns ett behov av att ansvarsfördelningen konkretiseras och tydliggörs så att motsvarande situationer inte uppstår. Det är väsentligt att svenska myndigheter som samarbetar med multilaterala organisationer har ett enhetligt och samstämmigt uppträdande gentemot dem. har behandlat frågor som rör regeringens och roll som bidragsfördelare. Detta har bl.a. gällt Östersjömiljarden127 och anslag som regeringen disponerar och fördelar128. Utskottets behandling föranleddes dels av egna granskningar, dels av två granskningar som hade genomförts av revisorer.129 I samband med behandling av revisorernas förslag rörande anslag som regeringen disponerar och fördelar gjorde utskottet följande uttalande: 2000/01:KU20, bet. 2001/02:KU26. 2001/02:KU5. 1292000/01:RR14; Anslag som regeringen disponerar och fördelar, 2001/02:RR14, Den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarden. 9 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER granskade utskottet bl.a. behandlingen av den s.k. Östersjömiljarden och konstaterade vissa brister i hanteringen. Enligt utskottet kunde de problem som påvisats förutsättas hänga samman med att verksamheten hanterades av , vars organisation inte i första hand är konstruerad för en sådan hantering. Vidare pekade utskottet på att stora ärendemängder ställer krav på resurser som normalt inte finns i och att andra viktiga arbetsuppgifter kan bli undanträngda (bet. 2000/01:KU20).130 När det gäller revisorers principiella synpunkter på regeringen som bidragsförmedlare instämde utskottet i att det går att förena med den svenska förvaltningsmodellen att regeringen i vissa fall fungerar som bidragsförmedlare. Som revisorerna uttalade, ansåg utskottet, att grundregeln borde vara att statliga medel till offentlig verksamhet ska fördelas efter förutbestämda kriterier till den ordinarie verksamheten. Detta gällde inte minst bidrag till kommunsektorn. Utskottet ställde sig bakom revisorernas slutsats om att enskilda bidragssystem endast undantagsvis bör hanteras av regeringen och . ställde sig bakom revisorernas förslag om ett bättre beslutsunderlag, förbättrad bidragshantering, skärpta krav på redovisning och revision samt en samlad översyn av föreskrifter. Enligt utskottet visade granskningen att det fanns skäl att förbättra styrning, insyn och kontroll när regeringen och hanterar anslag som ställs till regeringens disposition. Denna uppföljning har visat att när det gäller det multilaterala utvecklingssamarbetet finns det skäl att tydliggöra vem som ska ansvara för vad, vem man ska samverka med och hur detta ska ske samt vem som har ansvar för att det sker en uppföljning av resultatet. Under uppföljningen har det framkommit att regeringen har givit Statskontoret i uppdrag att bl.a. analysera ansvarsfördelningen mellan och Sida. Uppdraget ska avrapporteras . 9.8 Det är svårt att överblicka genomförda uppföljningar och utvärderingar Av denna uppföljning framgår att det är svårt att få en överblick över uppföljningar och utvärderingar som genomförs av de multilaterala organisationernas verksamhet. Uppföljningar och utvärderingar genomförs av många aktörer inom såväl de multilaterala organisationerna som givarländerna. Bindande internationella åtaganden innebär att det pågår insatser för att givare inklusive multilaterala organisationer så långt som möjligt ska använda mottagarländernas uppföljnings- och revisionssystem. Detta innebär att givare inte ska konstruera egna uppföljnings- och utvärderingssystem. Däremot behöver man en överblick 2002/02:KU5, s. 8. 9 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER över genomförda uppföljningar och utvärderingar samt undersöka hur resultatet används för att genomföra förbättringar. saknas en sådan överblick. Det skulle behövas en strukturerad genomgång av genomförda utvärderingar som innefattar hur resultatet tillvaratas inom respektive organisation som lämnar bidrag till. är sådan kunskap inte samlad och den går därför inte att överblicka. En bättre överblick skulle sannolikt underlätta bedömningar av respektive organisation som grund för bidragstilldelningen. När det gäller hur de reguljära bidragen används är de svenska företrädarna i styrelserna dels beställare, dels mottagare av sådan information som har genererats från uppföljnings- och utvärderingsinsatser som genomförs inom organisationen. Resultat från dessa möten dokumenteras. Sidas uppföljning och utvärdering av sitt multibi-bistånd är starkt decentraliserad i likhet med övrig biståndsverksamhet. Uppföljningar och eventuella utvärderingar ska regleras i avtal med aktuell samarbetspartner. Därutöver ska Sidas sekretariat för utvärdering och internrevision bl.a. initiera strategiska utvärderingar när det gäller biståndet. De har i viss utsträckning medverkat i utvärderingar tillsammans med andra givare som har omfattat de multilaterala organisationerna, men de har i övrigt inte initierat någon utvärdering av det multilaterala biståndet. Detta beror på att det inte har funnits någon efterfrågan i organisationer av en sådan analys i kombination med numera svarar för utbetalning av de reguljära bidragen. Internationellt har intresset för uppföljningar och utvärderingar ökat. Det pågår också olika insatser där givarna gemensamt genomför utvärderingar. Sida representerar i där både bilaterala och multilaterala utvärderingsverksamheter ingår. Inom nätverket har man genomfört gemensamma utvärderingar som bl.a. har berört de multilaterala organisationerna. pågår ett arbete med att utveckla en metod för att kunna bedöma de multilaterala organisationernas egen kapacitet att genomföra utvärderingar. Insatsen grundas bl.a. på de erfarenheter som finns av gemensamma utvärderingar. Många aktörer är inblandade i utvärderingen så processen är ofta tungrodd. Ett ytterligare exempel på nätverk där ingår är (). De genomförda studierna grundas på synpunkter från givarländernas fältrepresentation om hur de undersökta organisationerna fungerar. I uppföljningen har det framkommit att resultatet från MOPAN:s två hittillsvarande studier är positiva. framhåller exempelvis att ambassadernas intresse för de multilaterala organisationerna har ökat. Sida menar att återföringen av fälterfarenheter till styrelserna också har ökat. I uppföljningen har det framkommit att det är viktigt att sådana resultat som visar på vad varje organisation presterar används som ett underlag för förbättringar och prioriteringar. Sammantaget kan det finnas skäl för svenska myndigheter att överväga hur det samlade underlaget från uppföljningar och utvärderingar av de multilaterala organisationerna kan användas i den svenska beslutsprocessen på ett ändamålsenligt sätt. 9 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER 9.9 Regeringens rapportering till om den multilaterala samverkan är ofullständig och oklar Regeringens rapportering till om det multilaterala samarbetet görs i flera resultatskrivelser som avser FN, de internationella finansieringsinstitutionerna och genomförandet av politiken för global utveckling samt den årliga redovisningen i budgetpropositionen. Uppgifterna som avser redovisas under olika utgiftsområden. Sammantaget innebär detta att det är svårt för att få en överblick över de insatser som genomförs men framför allt vilka resultat som har uppnåtts. I budgetpropositionen redovisas storleken på det samlade multilaterala biståndet. Det saknas emellertid uppgifter om fördelningen mellan de bidrag som och Sida utbetalar till multilaterala organisationer. Informationen till om storleken på det multilaterala biståndet har således förbättrats jämfört . Regeringen har också redogjort för vissa resultat som har uppnåtts till följd av de svenska bidragen. Ett sådant exempel är resultat av de svenska bidragen till (). De svenska bidrag har inneburit att ytterligare 25 miljoner kvinnor kan ges preventivmedel, vilket i sin tur bedöms leda till att antalet oönskade graviditeter kan minska med ca 9 miljoner på årsbasis. Regeringen framhåller också att har förmått andra givare att axla sin del av finansieringen i UNFPA. Även i tidigare års budgetpropositioner har regeringen framhållit stödet till UNFPA men i årets budgetproposition är det första gången som regeringen redovisar resultat av de svenska bidragen. Regeringens rapportering till om sina insatser när det gäller det multilaterala utvecklingssamarbetet är särskilt betydelsefull eftersom regeringen till skillnad från statliga myndigheter inte lämnar någon särskild årsredovisning. Det innebär att det kan bli svårt för att få tillräcklig information för att göra politiska prioriteringar i budgetberedningen om regeringens redovisning är bristfällig. Regeringen redovisar i budgetpropositionen att det pågår ett arbete med att utveckla mål- och resultatstyrningen inom området. I syfte att förbättra informationen till skulle en konkret redovisning till om bidragens storlek kunna göras, hur de fördelas på respektive organisation och vem som svarar för utbetalningen. Det finns exempel på att regeringen inte har kommenterat den föreslagna prioriteringen för vare sig i årets eller tidigare års (20032005) budgetpropositioner. Det kan övervägas om regeringens framtida redovisningar regelmässigt bör kompletteras med kommentarer till den föreslagna prioriteringen för att förbättra beslutsunderlag. I bilaga till budgetpropositionerna samlade bidrag till FN finns en förteckning över bidrag till FN-organ. Redovisningen saknar förklaringar till de angivna förkortningarna. I de redovisade uppgifterna ingår både bidrag till FN-organ som räknas som bistånd och bidrag till FN-organ som betalar i egenskap av medlem i organisationen. Det saknas emellertid uppgif- 9 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER ter om vilka organ som bedriver verksamhet som betraktas som bistånd. I syfte att förbättra informationen till skulle de ovan nämnda uppgifterna kunna kompletteras med en förkortningsordlista i likhet med regeringens redovisning i budgetpropositionen för utgiftsområde 6, Försvar samt beredskap mot sårbarhet. En sådan redovisning för utgiftsområde 7, Internationellt bistånd, skulle kunna kompletteras med uppgifter om vilka FN-organ som bedriver en biståndsrelaterad verksamhet och hur stor andel som räknas som bistånd enligt DAC. I budgetpropositionen angavs att den samlade bedömningen från regeringens sida är att verksamheter inom de FN-organ där är en stor givare bidrar till att det svenska målet för internationellt utvecklingssamarbete uppnås. Å andra sidan konstaterar regeringen att styrningen av det svenska multilaterala biståndet brister i långsiktighet, samstämmighet och tydlighet.131 Sådan information kan uppfattas som motstridig och det kan vara värdefullt för att få en mer preciserad redogörelse så att inte missförstånd uppstår. När det gäller mål- och resultatstyrningen inom staten har det pågått en utveckling under ett flertal år. Ett omfattande utvecklingsarbete har bedrivits inom bl.a. i syfte att ge riksdag och regering ett bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och för att lättare kunna bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål.132 Inom har frågan bl.a. behandlats av och flera utskott. När det gäller dialogen mellan och regeringen i mål- och resultatfrågor betonade att måste vara en kompetent mottagare av resultatredovisningar och kunna ge styrinformation till regeringen som svar på den överlämnade resultatinformationen. har uttalat att det är av stor vikt att formerna för en fördjupad samverkan i resultatdialogen mellan riksdagsutskotten och regeringen utvecklas ytterligare. Inom ramen för denna dialog bör tydliga krav ställas från sida om resultatredovisningens form och innehåll.133 utskott har vid olika tillfällen framfört önskemål angående återrapporteringen av resultat. Regeringen har i budgetpropositionen (volym 1) uppgivit att det finns anledning att noga överväga hur intentionerna i lagen om statsbudgeten om regeringens resultatredovisning och behov av återrapportering på bästa sätt kan tillgodoses. Regeringen har för avsikt att överväga den fortsatta inriktningen av arbetet med att ta fram en ändamålsenlig form för redovisning av resultatinformation. Regeringen avser att återkomma till med en redogörelse för den närmare inriktningen av förestående utvecklingsinsatser inom området ekonomisk styrning. 2005/06:1, budgetproposition , utgiftsområde 7, s. 28. 2000/01:1. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23. 9 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER Det är viktigt att utskott kan delta i det fortsatta utvecklingsarbetet genom en aktiv dialog med regeringen. I det fortsatta utvecklingsarbetet när det gäller det multilaterala utvecklingssamarbetet är det viktigt att säkerställa att får en tydlig och tillräckligt preciserad information som grund för sina ställningstaganden. , ; PGU och utvecklingssamarbetet, , dnr 2005/47245. /Development Co-operation Directorate (DAC); Review of the development co-operation policies and programmes of , 2005. Kommissionen för globalt samarbete; Vårt globala landskap, 1995. , ; Multiöversynen, . , Ett fristående utvärderingsorgan för utvecklingssamarbetet, 2004- 06-14. MOPAN; , The MOPAN Survey 2004, January 14, 2005. Sida Evaluation 03/41, Tom Dahl-Østergaard, , ; Sida-funded Projects through , 19892002. Sida; Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172. Sida; Svensk samfinansiering med 19982004, . SOU 1991:48; Bistånd genom internationella organisationer. SOU 1977:13; samarbete med . Statskontoret; i världen en utvärdering av svenskt deltagande i några internationella mellanstatliga organisationer, 2000:6. ; uppföljning av det multilaterala biståndet förslag till huvudstudie, . ; Bistånd via ambassader, en granskning av UD och Sida i utvecklingssamarbetet, RiR 2004:10. ; Sidas multibistöd genom , RRV 1996:71. yttrande 2004/05:2y. Förslag 2000/01:RR14; Anslag som regeringen disponerar och fördelar. Förslag 2001/02:RR14; Den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarden. Förslag till 2000/01:RS1; inför 2000-talet. betänkande 2000/01:KU20; Handläggning av vissa regeringsärenden. betänkande 2000/01:KU23; arbetsformer. betänkande 2001/02:KU26; Östersjömiljarden. betänkande 2001/02:KU5; Anslag som regeringen fördelar och disponerar. REFERENSER 2005/06:RFR6 Regeringens proposition 1962:100 angående svenskt utvecklingsbistånd. Regeringens proposition 1991/92:100, bilaga 4 till budgetpropositionen . Regeringens proposition 2000/01:1; Budgetproposition , Utgiftsområde 7, Internationellt bistånd. Regeringens proposition 2002/03:1; Budgetproposition , Utgiftsområde 7, Internationellt bistånd. Regeringens proposition 2003/04:1; Budgetproposition , Utgiftsområde 7, Internationellt bistånd. Regeringens proposition 2004/05:1; Budgetproposition , Utgiftsområde 7, Internationellt bistånd. Regeringens proposition 2005/06:1; Budgetproposition , Utgiftsområde 7, Internationellt bistånd. Regeringens proposition 2002/03:122; Gemensamt ansvar politik för global utveckling. Regeringens proposition 1977/78:135; om riktlinjer för internationellt utvecklingssamarbete m.m. Regeringens skrivelse 2004/05:54; Redovisning av verksamheten i , och de regionala utvecklingsbankerna /04. Regeringens skrivelse 2004/05:52; Regeringens politik för humanitärt bistånd. Regeringens skrivelse 2004/05:95; i . Regeringens skrivelse 2002/03:83; i . Regeringens skrivelse 2004/05:4; politik för global utveckling. Regeringens skrivelse 2004/05:161; politik för global utveckling. betänkande 1978/79:UU1 med anledning av propositionen 1977/78:135 om riktlinjer för internationellt utvecklingssamarbete m.m. jämte motioner. betänkande 2003/04:UU3; politik för global utveckling. betänkande 2004/05:UU8; Verksamheten i , och de regionala utvecklingsfonderna /04. betänkande 2004/05:UU11; politik för humanitärt bistånd. Brev från , , .