urf · GTA5URF1 · 2006-01-01 00:00:00 — De skäl som fanns för att 1997 införa en budgetlag som reglerade regeringens skyldigheter och befogenheter har således relevans även för riksdagsområdet. 2.2 Myndigheternas särskilda ställning Ett införande av relevanta bestämmelser i budgetlagen inom riksdagsområdet kan genomföras så att det blir förenligt med myndigheternas särskilda ställning. Riksdagsmyndigheterna har genom olika bestämmelser i regeringsformen (RF), riksdagsordningen (RO) och i särskild lag getts en särskild ställning. Av regeringsformen framgår att ska vara självständig avseende penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur ska 2 BEHOV AV BUDGETLAGENS BESTÄMMELSER INOM RIKSDAGSOMRÅDET besluta i frågor som rör penningpolitik (RF 9:13). De uppgifter hos som är relaterade till är till väsentliga delar reglerade genom EG-fördraget1 och ECBS-stadgan2. ska vara självständig i den granskande verksamheten. En- ligt RF 12:7 beslutar riksrevisorerna självständigt vad som ska granskas. De beslutar även självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. I RO 8:12 regleras att en riksrevisor inte får inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. Bestämmelserna överensstämmer med Limadeklarationen om nationella revisionsorgans ställning och uppgifter. JO ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (RF 12:6). Vid utförande av denna tillsyn är JO oberoende gentemot . , och JO har således en oberoende ställning gentemot när det gäller väsentliga delar av deras verksamhet. Detta hindrar inte att det är som beslutar om bl.a. anslag, ändamål och finansiella villkor för myndigheter. Anslagen ingår under utgiftstaket för staten. styrs inte genom beslut om anslag från utan den beslutar själv om sin budget, i enlighet med ECBS-stadgans krav på finansiell självständighet och i enlighet med den reglering som gällt för . Budgeten ska lämnas till finansutskottet. Det är som fastställer resultaträkning och balansräkning samt beslutar om vinstdispositionen. Enligt RF 9:9 är det också som, i den omfattning som behövs, fastställer grunder för förvaltning av statens egendom och förfogandet över den. Domstolarna kan tjäna som ett jämförande exempel när det gäller oberoende. Enligt RF 11:2 får ingen myndighet, ej heller , bestämma hur domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt ska tillämpa rättsregel i särskilt fall. Denna särskilda ställning hindrar dock inte att domstolarna följer samma ekonomiadministrativa regelverk som övriga myndigheter under regeringen samt att är central förvaltningsmyndighet, vilket bl.a. innebär att leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. Mot denna bakgrund gör expertgruppen bedömningen att ett införande av relevanta bestämmelser i budgetlagen och tillhörande förordningar inom riksdagsområdet kan genomföras så att det blir förenligt med myndigheters särskilda ställning. 1Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. 2Protokoll (nr 18) om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och (1992). Protokollet är en del av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. 2005/06:URF1 2 BEHOV AV BUDGETLAGENS BESTÄMMELSER INOM RIKSDAGSOMRÅDET 2.3 En särskild lag med ekonomiadministrativa bestämmelser En särskild lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, JO och ska införas. För del ska dock anpassningen till relevanta bestämmelser i budgetlagen ske genom kompletteringar i riksbankslagen. Expertgruppen har gjort en genomgång av budgetlagens bestämmelser och de förordningar som innehåller verkställighetsföreskrifter till lagen. Enligt direktiven har en utgångspunkt för genomgången varit att bestämmelserna i budgetlagen ska gälla för myndigheter om inte särskilda skäl finns emot detta. Genomgången visar att budgetlagen och tillhörande förordningar till stora delar är såväl relevanta som angelägna för den ekonomiadministrativa styrningen av verksamheten för myndigheter. saknas dock i stor utsträckning på dessa områden lagstiftning och föreskrifter. För del bedöms en mindre del av budgetlagens bestämmelser vara relevanta. Några av dessa har redan sina motsvarigheter i riksbankslagen. Genomgången visar dock att budgetlagens bestämmelser i nuvarande lydelse av flera skäl inte skulle kunna tillämpas på myndigheter. Bestämmelserna i budgetlagen avser förhållandet mellan och regeringen. Lagen är därmed inte direkt tillämplig på myndigheterna. Någon motsvarighet till regeringen finns inte på riksdagsområdet. Expertgruppen har därför haft att, för varje enskild bestämmelse, ta ställning till vem som ska ges de befogenheter och skyldigheter som regeringen har i budgetlagen myndigheten själv, eller något annat organ. Genomgången visar också att flera av bestämmelserna inte går att föra över till riksdagsområdet eftersom de inte är ändamålsenligt utformade för myndigheter. Exempelvis är bestämmelsen om lånefinansiering av anläggningstillgångar dispositiv. Bestämmelsen anger att regeringen får besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet ska finansieras med lån i . För en myndighet är en sådan bestämmelse direkt olämplig eftersom anslagsbeslutet måste vila på en fast grund. För myndigheter under regeringen gäller också strikta bestämmelser om när lånefinansiering ska tillämpas. Bestämmelsen måste således formuleras om för att passa riksdagsområdet. I budgetlagen finns bestämmelser med krav på uppföljning och prognoser samt bestämmelser för årsredovisningen. Dessa bestämmelser riktar sig direkt till regeringen och anger inte myndigheternas skyldigheter. Som nämnts tidigare finns det ett stort antal förordningar som ansluter till budgetlagen och som riktar sig till myndigheterna under regeringen. Bestämmelser som avser myndigheter kan dock inte meddelas på en sådan föreskriftsnivå. I den mån bestämmelser i förordningar behövs på riks- 2 BEHOV AV BUDGETLAGENS BESTÄMMELSER INOM RIKSDAGSOMRÅDET dagsområdet behöver de därför tas in i lag eller i föreskrifter som meddelas av riksdagsstyrelsen (se närmare vad som anförs i avsnitt 12.11 om föreskriftsrätten). Lagformen bör exempelvis väljas när det gäller regler om förvärv av fast egendom samt förvärv av bolag, aktier eller andelar i företag. Även om bestämmelser om detta inte finns i budgetlagen gäller enligt den praxis som etablerats mellan regering och riksdag att beslutar om större fastighetsinvesteringar och om förvärv av aktier och andelar i bolag. Expertgruppen gör bedömningen att det är lämpligt att denna ordning även gäller för myndigheter under och att detta således bör klargöras i lag. Bestämmelser om avgifter finns inom regeringsområdet i avgiftsförordningen (1992:191). Bestämmelserna i avgiftsförordningen faller inom regeringens s.k. restkompetens på normgivningsområdet och har meddelats med stöd av RF 8:13 första stycket 2. myndigheter har inte någon motsvarande befogenhet att själva besluta om föreskrifter om avgifter varför motsvarande bestämmelser måste föreskrivas i lag. Inom vissa områden ger budgetlagen regeringen befogenheter som går långt utöver de befogenheter som myndigheter under regeringen har enligt bestämmelser på förordningsnivå eller enligt regleringsbrev. Detta gäller exempelvis rätten att utnyttja en anslagskredit. Denna får enligt budgetlagen uppgå till högst men begränsas av regeringen genom beslut i regleringsbreven till högst för förvaltningsanslag. Det gäller även beloppsgränsen vid överlåtelse av fast egendom som enligt budgetlagen är men som regeringen i förordning och i regleringsbrev begränsat till beroende på myndighet. En tillämpning av budgetlagens bestämmelser på riksdagsområdet skulle därmed ge myndigheter väsentligt större befogenheter än myndigheter under regeringen. Mot bakgrund av ovanstående gör expertgruppen bedömningen att det på ett väsentligt antal områden i budgetlagen finns skäl att överväga en annan lydelse av bestämmelserna samt att överväga vissa kompletterande bestämmelser vid tillämpning på riksdagsområdet. Skälen för detta är att det tydligt av lag bör framgå vad som gäller inom riksdagsområdet och att myndigheter så långt möjligt bör lyda under likadana bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen. Expertgruppen föreslår därför att en särskild lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för myndigheter tas fram. Av skäl som utvecklas i det följande bör denna lag inte avse . verksamhet finansieras inte över statsbudgeten. Verksamheten är inte heller avgiftsfinansierad, och de ekonomiska styrmedel i form av räntekonto och låneramar som tillämpas för övriga myndigheter gäller inte för . Flertalet av budgetlagens bestämmelser är därmed inte relevanta för verksamhet. En jämförelse kan här göras med och budgetlagar som omfattar regeringsområdet och myndigheter men inte centralbankerna. De bestämmelser i budgetlagen som skulle kunna vara tillämpbara på rör överlåtelse av statens egendom och 2005/06:URF1 2 BEHOV AV BUDGETLAGENS BESTÄMMELSER INOM RIKSDAGSOMRÅDET bestämmelser om bokföring. Riksbankslagen innehåller vissa bestämmelser inom dessa områden men behöver kompletteras vid en anpassning till budgetlagen. Expertgruppen gör bedömningen att anpassningen till budgetlagen bör ske genom kompletteringar i riksbankslagen. De främsta skälen för detta är att endast ett fåtal av budgetlagens bestämmelser är tillämpliga för och att erforderliga anpassningar till budgetlagen kan ske inom riksbankslagens ram, vilket också skulle ge en uttömmande reglering av verksamhet i denna lag. Inom ramen för den statliga budgetprocessen har myndigheter en särställning genom att regeringen inte har något inflytande över budgetförslagen, vare sig när det gäller anslagens storlek eller deras ändamål. Regeringen får inte heller besluta om finansiella villkor för myndigheterna eller ställa krav på mål och resultat. Budgetlagen vänder sig till regeringen som i sin tur har rätt att besluta om föreskrifter för myndigheterna inom regeringsområdet. Denna tudelning är dock inte nödvändig på riksdagsområdet. Här kan i stället lagen rikta sig direkt till myndigheterna. I vissa fall bör behålla beslutanderätten och inte delegera den. De förordningar som regeringen utfärdar och som i många fall utgör verkställighetsföreskrifter till budgetlagen, bör till stora delar gälla även för myndigheter. I vissa fall behöver dessa föreskrifter inom riksdagsområdet ges lags form. I andra fall är det möjligt att även på riksdagsområdet införa sådana bestämmelser i föreskriftsform. 2.4 Områden där en lagreglering behövs Budgetlagens bestämmelser om effektivitet och resultat, anslag och inkomsttitlar, ekonomiska förpliktelser, finansiering av investeringar, avgifter, överlåtelse av statens egendom samt redovisning och revision har bedömts som tillämpliga på riksdagsförvaltningen, JO och med vissa förslag till anpassningar av bestämmelsernas utformning till dessa myndigheters verksamhet. Bestämmelserna om uppföljning, prognoser och utfall har inte bedömts som tillämpliga i den lydelse de har i budgetlagen. En bestämmelse som innebär ett krav på myndigheter att lämna underlag för regeringens uppföljningar och prognoser bör dock finnas. Budgetlagens bestämmelser om utgiftstak och utgiftsramar har inte bedömts vara relevanta. Utöver de områden som bedömts som tillämpliga i budgetlagen har en lagreglering bedömts som nödvändig även inom områdena förvärv av egendom, donationer och kompensation för ingående mervärdesskatt. För verksamhet har budgetlagens bestämmelser om överlåtelse av egendom samt redovisning och revision bedömts som tillämpliga. Därutöver behövs, på motsvarande sätt som för övriga myndigheter, en lagreglering av rätt att få kompensation för ingående mervärdesskatt och rätt att ta ut vissa avgifter. 2 BEHOV AV BUDGETLAGENS BESTÄMMELSER INOM RIKSDAGSOMRÅDET Den föreslagna lagen bör gälla för verksamhet som riksdagsförvaltningen, ombudsmän och ansvarar för. Bestämmelser om bör finnas i riksbankslagen. Utöver de myndigheter som anges ovan har även ett antal nämnder under sig. Det är , , , till riksrevisorerna, , och . betraktas i detta sammanhang som ett riksdagsutskott och är ett samrådsorgan mellan regeringen och utan egen beslutanderätt. Övriga nämnder är myndigheter med egen beslutanderätt. Nämnderna disponerar dock inte egna anslag, får inte ta upp lån och har inte egna krediter i . Vidare har de inte rätt att ta ut avgifter och får inte förvärva eller överlåta statens egendom. Slutligen är de inte heller bokföringsskyldiga och upprättar således inte några egna årsredovisningar. Nämnderna finansieras från riksdagsförvaltningens anslag och de ingår i förvaltningens årsredovisning. I praktiken kommer bestämmelserna i den föreslagna lagen att tillämpas på dessa nämnders ekonomiska verksamhet genom att lagen ska gälla för riksdagsförvaltningen. 3 Effektivitet och resultat 3.1 Effektivitet och god hushållning I myndighetens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. 1 § första stycket I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med hög effektivitet åsyftas i budgetlagen att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål har satt uppnås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det innebär vidare att statens medel hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och dess skulder förvaltas väl. Hög effektivitet kan inte nås i en absolut bemärkelse. Detta markeras i lagtexten genom att uttrycket eftersträvas används. Lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen innehåller bestämmelse om att riksdagsdirektören ska se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Vidare åligger det riksdagsdirektören att hushålla väl med de medel som ställs till förfogande för riksdagsförvaltningens verksamhet. Bestämmelsen riktar sig till riksdagsdirektören. Något allmänt krav på effektivitet och hushållning finns dock inte för myndigheter. Självfallet ska även verksamhet som bedrivs inom riksdagsområdet utföras med hög effektivitet och god hushållning. Expertgruppen föreslår därför att en bestämmelse om detta förs in i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och (ekonomiadministrativa bestämmelser). 3 EFFEKTIVITET OCH RESULTAT 3.2 Mål och resultat Myndigheten ska för redovisa verksamhetens mål och de resultat som uppnåtts. 2 § Regeringen skall för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Att ange ett mål eller ett förväntat resultat och jämföra detta med det resultat som faktiskt uppnåtts är helt grundläggande i en styrprocess som syftar till en successivt allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet. Regeringen ska därför inför för olika områden ange vilka mål som avses bli uppnådda med de resurser som begärs och de övriga åtgärder som regeringen avser att vidta. När budgetåret eller en annan lämplig tidsperiod är över och verksamheten har genomförts, är det naturligt att regeringen redovisar de resultat som uppnåtts. På så sätt stärks såväl roll i budgetprocessen som regeringens styrning av den statliga verksamheten. Även om det måste förutsättas att alla beslut om åtgärder syftar till att uppnå något, kan det på en del områden vara svårt att beskriva mål och uppnådda resultat med någon högre precision. Det sätt på vilket mål och resultat anges måste därför i hög grad anpassas till de förutsättningar som gäller på olika statliga verksamhetsområden. Med hänsyn till att olika slag av dokument kan användas när regeringen för redovisar mål och resultat i statens verksamhet, innehåller budgetlagen inte några föreskrifter om resultatredovisningens form. Även myndigheter redovisar inför mål och resultat i verksamheten. Detta sker i budgetpropositionen och i myndigheternas årsredovisningar. Att vill ha en sådan redovisning framgår också av vissa uttalanden i betänkanden från och finansutskottet. I anslagsdirektiven finns också angivet mål och återrapporteringskrav, vilka baserar sig på riksdagsbeslut och uttalanden i betänkanden. Expertgruppen gör därmed bedömningen att även myndigheter bör åläggas att redovisa mål och resultat för . Enligt nuvarande ordning på regeringsområdet beslutar om mål för politikområden efter förslag från regeringen. myndigheter ingår inte i dessa politikområden, och beslutar inte om särskilda mål för myndigheternas verksamheter. För del skulle en sådan målstyrning av verksamheten komma i konflikt med myndighetens oberoende ställning eftersom inriktningen av revisionens verksamhet inte får 3 EFFEKTIVITET OCH RESULTAT påverkas på något sätt. För riksdagsförvaltningens, och del är målen främst interna verksamhetsmål och därmed inte mål som bör ta ställning till. Myndigheterna bör således arbeta med mål och uppföljning av resultat, men det bör ankomma på myndigheten att bedöma vilka mål som är relevanta att redovisa för . Självfallet kan ändå begära resultatinformation avseende myndighetens olika verksamheter. Redovisningen av mål och resultat bör som regel ske i anslutning till budgetförslaget i budgetpropositionen och i årsredovisningens resultatredovisning. 4 Anslag och inkomsttitlar När enligt 9 kap. 35 §§ regeringsformen anvisar anslag för angivna ändamål, ska anslagstypen ramanslag användas. Följande villkor ska gälla för de anslag myndigheten disponerar. Myndigheten får tillfälligt överskrida ett anslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Tillgängliga medel ska reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit. Myndigheten får använda outnyttjade medel (anslagssparande) , dock längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. kan för ett visst anslag besluta om andra villkor. 3 § När enligt 9 kap. 35 §§ regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål, skall anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag eller ramanslag användas. De närmare villkoren för anslagen framgår av 46 §§. 4 § Ett obetecknat anslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. 5 § Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får regeringen använda längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. 6 § Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Tillgängliga medel reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit. Med bemyndigande får regeringen även besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Outnyttjade medel får regeringen använda under följande budgetår. 7 § När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. 8 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Enligt RF 9:2 får statens medel inte användas på annat sätt än har bestämt. Det är främst genom att anvisa anslag som bestämmer hur statens medel ska användas. anvisar inte endast ett belopp för ett 2005/06:URF1 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR visst ändamål utan anger även de villkor som ska gälla för dispositionen av medlen. Detta sker bl.a. på ett standardiserat sätt genom att för varje ändamål anger med vilken typ av anslag medel ska anvisas. De tre olika anslagstyperna är obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Regeringen aviserade ekonomiska vårproposition att de anslag som i statsbudgeten är uppförda som obetecknade anslag, i budgetförslaget i stället ska föras upp som ramanslag (prop. 2004/05:100, s. 151). hade inget att erinra mot detta (bet. 2004/05:FiU20). kommer det därmed inte att finnas några obetecknade anslag på statsbudgeten. Ett reservationsanslag får inte överskridas, men outnyttjade medel får användas under högst efter det budgetår då anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Enligt förarbetena till budgetlagen var reservationsanslag huvudsakligen tänkt att användas för internationellt utvecklingssamarbete, vissa investeringsutgifter, högskolor och forskning samt vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder (prop. 1995/96:220, s. 24). Anslagstypen reservationsanslag används dock inte längre. Ett ramanslag får överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråk på följande budgetårs anslag eller genom att regeringen beslutar om merutgift. Outnyttjade medel får sparas till följande budgetår. Anslagskrediten får uppgå till högst av anvisade anslag. Det ankommer på regeringen att anpassa kreditutrymmet till vad som är lämpligt för det enskilda anslaget. Enligt propositionen till budgetlagen torde krediten för anslag för förvaltningsändamål i regleringsbreven som regel sättas till för de flesta anslag och för de flesta övriga ramanslag till . Om störningar inträffar på ett sådant anslag under budgetåret, kan regeringen i steg höja kreditgränsen av anslagsbeloppet. Behov av motåtgärder prövas i sådana sammanhang. Den höga kreditgränsen i lagen motiveras med att anslag som används för att finansiera investeringar kan behöva en högre kreditgräns för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt samt att anslag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och vissa anslag inom socialförsäkringsområdet är svårbudgeterade. Endast för några få ramanslag skulle regeringen redan i regleringsbrevet medge anslagskredit på maximala . För sparande på ramanslag finns inte några begränsningar i lagen. En regel som begränsar möjligheten att föra över outnyttjade medel till följande budgetår skulle försvaga incitamenten till god hushållning, enligt förarbetena. Regeringen prövar överföringar av anslagsmedel i den ordinarie budgetprocessen och har infört begränsningar i anslagsförordningen (1996:1189). Möjligheten att överskrida ett ramanslag genom s.k. merutgift ges i 6 § andra stycket budgetlagen. har regeringen i budgetpropositionen hemställt om ett generellt bemyndigande att överskrida ett ramanslag under förutsättning att vissa angivna villkor är uppfyllda. Bemyndigandet är utformat så att regeringen får besluta att ett ramanslag som inte avser förvaltningsändamål får överskridas om ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbud- 4 ANSLAG OCH INKOMSTTITLAR get inte hinner inväntas och överskridandet ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten. I budgetpropositionen anges att beslut om merutgift kan bli aktuellt för ramanslag som anvisats för regelstyrd verksamhet, icke påverkbara EU-relaterade utgifter, infriande av garantier samt ramanslag som anvisats för oförutsedda utgifter. I många fall är det nödvändigt att regeringen begränsar myndigheternas rätt att använda anslagsmedel. Regeringen har också en sådan möjlighet enligt 7 § budgetlagen. Exempel på detta är att regeringen i regleringsbreven beslutar om begränsningar av anslagskrediten och att regeringen i anslagsförordningen föreskrivit att outnyttjade medel på ramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning. Det förekommer att regeringen ställer en del av ett anslag till sin egen disposition eller beslutar att medel ska föras bort från ett anslag som en besparing. Enligt 8 § budgetlagen får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.