rfr · GT0WRFR6 · 2006-01-01 00:00:00 — konstaterade att det fanns en bred enighet om ambition att höja biståndet, vars förverkligande skulle underlättas om landets ekonomiska situation förbättrades. fattade beslut om en samlad politik för global utveckling.15 Enligt beslut ska det svenska internationella utvecklingssamarbetet kännetecknas av en kraftig ökning av biståndsvolymen med inriktningen att målet om att biståndets andel om av BNI ska uppnås 2006. Regeringen förutspår att biståndet kommer att öka med från 2005 till 2006.16 Vidare fastställde mål för dels en politik för global utveckling (PGU) som gäller för samtliga politikområden, dels internationella utvecklingssamarbete. Målet för utvecklingssamarbetet är att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Politiken ska bidra till att FN:s millennieutvecklingsmål uppfylls. Ett rättighetsperspektiv och de fattigas perspektiv ska genomsyra politiken för global utveckling. När det gällde utvecklingssamarbetet innebar ställningstagande till politiken för global utveckling bl.a. att bilateralt och multilateralt samarbe- 14SOU 1977:13, prop. 1977/78:135, bet. 1978/79:UU1. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04 112. 16Regeringsbeslut, , UD205/13054/GU. 3 SVENSKT UTVECKLINGSSAMARBETE EN ÖVERSIKT te borde ses i ett samlat perspektiv, och en ökad integrering eftersträvades. En ökad samverkan mellan olika aktörer betonades. tog i sitt betänkande upp frågan om att tydliggöra ansvarsförhållanden när det gällde hur genomförandet av politiken skulle samordnas. Utskottet ansåg att regeringen borde klargöra var koordineringsansvaret skulle ligga eftersom samtliga politikområden omfattades av politiken. Uppkomna målkonflikter skulle kunna avdömas på politisk nivå. Vidare menade utskottet att man bör sträva efter att formulera en strategi för respektive politikområde för hur politiken för global utveckling ska få genomslag. För att nå framgång med politiken behövs en sammanhållande, samordnande och pådrivande funktion. angav som sin mening vad utskottet hade anfört. Regeringen har sedan i en skrivelse till redovisat att är ansvarigt för samordningen av politiken för global utveckling. Inom departementet har en särskild funktion för samordning och uppföljning inrättats.17 Varje enskilt politikområde svarar, i enlighet med riksdagsbeslutet, för genomförandet av åtgärder inom sitt område. Enligt uppgifter vid intervjuer med företrädare för framgår att hur långt de olika departementen har kommit med genomförandet av politiken inom sina respektive områden varierar. I av den svenska biståndspolitiken får positiva omdömen. Av DAC:s medlemsländer är först med att införa en samlad politik för global utveckling som innebär att samtliga departement involveras i genomförandet. Enligt DAC behöver regeringen fastställa tydliga mål för departementens arbete och de ska kunna redovisa hur man lyckas uppnå målen varje år.18 Uppgiftsfördelningen mellan , regeringen och förvaltningsmyndigheterna regleras i regeringsformen (RF). Av regeringsformen (RF) framgår bl.a. att regeringen styr riket och är ansvarig inför . Till sitt förfogande har regeringen förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen om det inte är fråga om en myndighet under (11 kap. 6 § RF). fattar beslut om mål och principer samt biståndsbudgeten för det svenska utvecklingssamarbetet. Inom är det framför allt utrikesutskottet som ansvarar för frågor som rör utvecklingsbiståndet och biståndsbudgeten. berörs till viss del av de frågor som rör de internationella finansiella institutionerna. har ett övergripande ansvar för de frågor som rör utvecklingssamarbete. Sida är under regeringen den ansvariga myndigheten för förvaltning av biståndet. är även ansvarigt för de 104 utlandsmyndigheterna vilka inkluderar 2004/05:161. 18OECD/Development Co-operation Directorate (DAC); Review of the development cooperation policies and programmes of , 2005. 3 SVENSKT UTVECKLINGSSAMARBETE EN ÖVERSIKT ambassader, representationer, delegationer och konsulat.19 Många utlandsmyndigheter svarar för att bereda och besluta om biståndsinsatser (se även avsnitt 6.5 avseende Sidas beredning, samordning och beslut om multibibistånd). 3.1.1 Företrädare för i multilaterala organ Vanligtvis företräder i de multilaterala organisationer som bedriver biståndsverksamhet, men det finns några undantag. I de fall då någon annan än är ansvarig för att företräda har departementet ett övergripande ansvar för biståndspolitiska frågor. Sådana frågor är exempelvis policyutveckling och samordning av de svenska förhållningssätten i de olika organen. Det kan dock förekomma att något annat departement samordnar de svenska synpunkterna. Ett sådant exempel är FN:s miljöprogram () där samordnar de svenska ställningstagandena. När det gäller de internationella finansiella institutionerna är huvudman för Världsbanksgruppen och företräder tillsammans med . ansvarar för de sakområden som berör utvecklingsländerna. Av nedanstående tablå framgår vilka övriga departement och myndigheter som företräder i de internationella finansiella institutionerna och de organisationer inom FN som bedriver verksamhet som är biståndsrelaterad enligt . ANSVARSFÖRDELNINGEN FÖR ÖVRIGA DEPARTEMENT OCH MYN- DIGHETER FÖR MULTILATERALT UTVECKLINGSSAMARBETE FN:s livsmedels- och jordbruksorganisa- för utbildning, forskning Internationella postunionen, UPU Internationella teleunionen, ITU Källa: Budgetpropositionen och /DAC, DAC statistical reporting directives, (2000)10. 3 SVENSKT UTVECKLINGSSAMARBETE EN ÖVERSIKT företräder även tillsammans med i , . svarar för kapitalinsats (kvot) på ca , varav en del inräknas i valutareserven.20 Inga anslag har utgått till IMF åren 20022004. konsulteras inom de sakområden i institutionerna som berör utvecklingsländerna. 3.1.2 Ansvarsfördelningen mellan och Sida Enligt regeringsformen och den svenska förvaltningstraditionen svarar regeringen för ledning, styrning och samordning av myndigheter som lyder under regeringen. Myndigheterna fungerar som verkställighetsorgan. När det gäller den rådande ansvarsfördelningen mellan och Sida finns det emellertid oklarheter som har uppmärksammats. Av regleringsbrevet för anslag inom område framgår att departementet disponerade ca 2004 för biståndsverksamhet.21 Det innebär att det sker en omfattande bidragshantering inom departementet när det gäller det svenska utvecklingsbiståndet. fattade beslut i ca 150 ärenden som avsåg utgiftsområde 7, anslag 8:1 Biståndsverksamhet. Många beslut rörde mindre bidrag. Sådana exempel är bidrag till konferenser och seminarier, bidrag till särskilda insatser som en konsultstudie om UNDP:s styrformer och studier som utförs av . Företrädare för departementet menar att det inte är någon större skillnad när det gäller den administration som sker vid beredning och beslut i mindre respektive större biståndsinsatser. Därutöver tillkommer de beslut som regeringen fattar. fattade regeringen beslut i sju ärenden. Dessa ärenden rörde bl.a. budgetstöd till olika länder. I en utredning som har genomförts av på uppdrag av kommenteras den otydliga ansvarsfördelningen mellan departementet och Sida.22 Enligt rapporten kan den omfattande ärendehanteringen inom leda till att ansvarsfördelningen uppfattas som den motsatta jämfört med vad som formellt gäller. Vidare uppges att inte alltid har haft kapacitet att utforma en politik med tydliga instruktioner till Sida. Den bristande kapaciteten inom departementet har enligt rapporten också påverkat departementets förmåga att i rimlig tid ta ställning till förslag från Sida. I utredningen uppmärksammas även att Sida tar fram många policy- och strategiförslag som man lämnar till . Enligt rapporten tar Sida ibland fram sådana förslag utan att departementet har lämnat ett uppdrag 20Regeringens skrivelse 2004/05:54; Redovisning av verksamheten i , och de regionala utvecklingsbankerna /04. 21Utrikesdepartementet; Regleringsbrev för avseende anslag inom verksamhetsområde (Politikområde 8 Internationellt utvecklingssamarbete), Protokoll ΙΙΙ:21 vid regeringssammanträde , UD2003/6. 22Jan ; PGU och utvecklingssamarbetet, , dnr 2005/47245. 3 SVENSKT UTVECKLINGSSAMARBETE EN ÖVERSIKT Sida menar att detta kan inträffa men det sker för den egna verksamheten och inom ramen för regeringens politik.23 DAC noterar i sin av den svenska biståndspolitiken också Si- das omfattande produktion av policydokument och riktlinjer. Man listade de dokument som fanns på Sidas hemsida och konstaterade att det fanns exempelvis två övergripande policydokument, 17 tematiska och specifika sektorspolicies och 19 positionspapper. När det gäller Sidas uppgifter inom ramen för det multilaterala utvecklingssamarbetet har Sida i en rapport påpekat att dess uppgifter inte tydligt framgår av instruktionen och övriga styrdokument som gäller för myndigheten.24 I kapitel 6 redovisas gällande riktlinjer för Sida. Därutöver finns, enligt uppgifter i utredning, exempel på att Sida uppträder som representant för utan att man har ett sådant mandat. I har även ansvarsfördelningen mellan och Sida kommenterats när det gäller den nuvarande ordningen för stöd till det handelsrelaterade utvecklingssamarbetet. Inom har enheten för internationell handelspolitik ansvar för de multilaterala handelsförhandlingarna och relationerna med de internationella organisationerna inom området. Enhetens uppgifter när det gäller att utfärda direktiv till Sida är däremot oklar i relation till enheten för global utveckling. Enligt DAC:s bedömning finns det risk för att denna överlappning av ansvarsförhållande, i kombination med ökade bidrag till handelsrelaterade organisationer som bedriver en biståndsrelaterad verksamhet, kan leda till förvirring. DAC påpekar dock att stora ansträngningar har gjorts för att förbättra samarbetet mellan de olika aktörerna. Regeringen har utfärdat riktlinjer för det handelsrelaterade biståndet (se avsnitt 6.2). Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan och Sida är föremål för en utredning av Statskontoret. Denna grundas på ett uppdrag från och ska avrapporteras senast den 19 december 2005.25 ledningsgrupp har med anledning av en genomförd organisationsöversyn inom departementet lämnat ett antal rekommendationer som innebär att man förändrar departementets organisation och arbetssätt.26 Förslagen omfattar bl.a. en förstärkt budgetsamordning och myndighetsstyrning. Ledningsgruppen säger i sin promemoria att den nuvarande samordningen och styrningen lämnar en del utrymme för förbättringar. Det behövs mer kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte för att bättre kunna styra myndigheterna. 23Uppgift vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 24Sida; Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172. 25Utrikesdepartementet; Regeringsbeslut , UD 2005/13054/GU. 26Utrikesdepartementet; Översyn av organisation, samt Rekommendationer efter översynen av . 3 SVENSKT UTVECKLINGSSAMARBETE EN ÖVERSIKT 3.2 Principer för fördelning av bilateralt och multilateralt bistånd har inte fördelningen mellan multilateralt och bilateralt bistånd varit föremål för någon närmare prövning. och diskuterades fördelningen av de olika biståndsformerna av dels den biståndspolitiska utredningen27, dels översynen av det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet.28 Vid de båda tillfällena kom regering och riksdag fram till att det inte var motiverat att göra någon förändring av den rådande fördelningen mellan multilateralt och bilateralt bistånd. såg, i sitt betänkande 1978/79:UU31, inte att det fanns något behov av att förändra det multilaterala biståndets andel av den totala biståndsvolymen. När det gällde effektivitets- och reformfrågorna samt volymfrågor utgick utskottet från att man från svenskt håll fortlöpande överväger dessa frågor inom ramen för samarbetet med de nordiska länderna. diskuterade i sitt betänkande (SOU 1991:48) en eventuell höjning av det svenska multilaterala biståndet till en 40-procentig andel som i de övriga nordiska länderna. framhöll utredningen att avvägningen mellan bilateralt och multilateralt bistånd måste vara beroende av dels hur biståndsbehoven utvecklas, dels olika biståndsformers och organisationernas lämplighet och förmåga att möta dessa behov. Regeringen menade dock att det var angeläget att från svensk sida förstärka insatserna för att höja effektiviteten i det multilaterala biståndet. Detta skulle ske genom dels en förstärkning av organisationens inre effektivitet i administration och styrformer, dels genom att arbeta för en bättre kvalitet och effektivitet i själva program- och projektverksamheten. Föredragande statsråd menade att detta kunde ske på tre sätt: 1.genom att verka för att förstärka utvärderingsfunktionerna inom organisationerna och ta bättre del av deras resultat, 2.genom att utnyttja internationella utvärderingar av multilateral verksamhet, 3.genom att verkställa egna utvärderingar av olika organisationer där även Sidas fälterfarenheter tas tillvara. I propositionen föreslog regeringen att ett utvärderingssekretariat skulle inrättas, vilket ansågs kunna spela en viktig roll på de nämnda områdena.29 Denna fråga har (), enligt , resulterat i ett regeringsbeslut. fattade regeringen beslut om att utse en särskild utredare som ska förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet för analys och utvärdering av det internationella utvecklingssamarbetet. Utredaren ska vidta de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten ska kunna inrättas . (Se även kapitel 7.) 27SOU 1977:13; samarbete med . 28SOU 1991:48; Bistånd genom internationella organisationer. 1991:92:100, bil. 3 SVENSKT UTVECKLINGSSAMARBETE EN ÖVERSIKT har både regeringen och framhållit att det multilaterala och bilaterala biståndet kompletterar varandra. , när utrikesutskottet behandlade politik för global utveckling, ansåg utskottet i likhet med regeringen att både de multilaterala och bilaterala insatserna var viktiga.30 Enligt företrädare för finns det inga formella kriterier som ligger till grund för fördelningen av det multilaterala respektive det bilaterala biståndet. Resursfördelningen grundas i hög grad på de ställningstaganden som gjordes . Även DAC efterlyste i sin av ett mer utvecklat system för resultatbedömning som grund för fördelningen mellan det bilaterala och det multilaterala biståndet. 3.3 Statistik om bilateralt och multilateralt bistånd enligt DAC I nedanstående tabell finns uppgifter om svenskt bistånd fördelat på bilateralt och multilateralt bistånd perioden 19992004. Uppgifterna i tabellen om det multilaterala biståndet avser således de bidrag som går direkt till de multilaterala organisationernas reguljära budget och som räknas som multilateralt bistånd enligt DAC. I uppgifterna om bilateralt bistånd ingår: öronmärkt bistånd till multilaterala organisationer (s.k. multibi-bistånd som förmedlas av Sida och ), Sidas bilaterala bistånd samt bistånd som förmedlas av , , och . I uppgifter om det bilaterala biståndet ingår även statligt finansierat bistånd som förmedlas genom enskilda organisationer. Exempelvis motsvarade bidrag till enskilda organisationer av det bilaterala biståndet 2004.31 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3. 31http:///dataoecd/50/17/5037721.htm. 3 SVENSKT UTVECKLINGSSAMARBETE EN ÖVERSIKT SVENSKT BISTÅND 19992004 FÖRDELAT PÅ BILATERALT OCH MUL- TILATERALT BISTÅND ENLIGT DAC-RAPPORTERINGEN, MILJONER KRONOR 9 471, 1 2004 (*) (*) Preliminära uppgifter . Källa: som har förmedlats av Sida, . Biståndet har totalt sett ökat med ca , vilket motsvarar en ökning på . Det är främst det bilaterala biståndet som har ökat. Ökningen uppgår till , vilket motsvarar en ökning på av det bilaterala biståndet. Det multilaterala biståndet varierar . Enligt beror detta förhållande på att skuldsedlar till banker och finansieringsinstitutioner i DAC-rapporteringen ska bokföras med hela beloppet som bidrag det år när skuldsedel utfärdas. Utbetalning av bidragen från anslag i den svenska statsbudgeten sker däremot . Av tabellen framgår också att den procentuella fördelningen i utfallet mellan bilateralt och multilateralt bistånd har utgjort respektive av de totala bidragen . Undantagen är 2002 och 2004 då det multilaterala biståndet utgjorde en högre () respektive lägre andel () av den totala biståndsvolymen. Anledningen till den högre andelen är troligtvis att 2002 deponerade en omfattande skuldsedel till Internationella utvecklingsfonden () som ska utbetalas av . ger i första hand multilateralt bistånd till olika FN-organ eller organisationer som är knutna till FN och de internationella finansieringsinstitutionerna. När det gäller sådana organisationer kan man förenklat säga att det finns tre olika typer av organisationer. Den första kategorin utgörs av organisationer, program och fonder som har tillkommit för biståndsändamål. Ett sådant organ är t.ex. som samordnar FN:s operativa verksamhet i fält. Ytterligare exempel är (), FN:s flyktingkommissarie () och Världslivsmedelsprogrammet (WFP). Den andra kategorin är som i första hand arbetar med normativ verksamhet som information, förhandling och överenskommelser inom sina respektive ämnesområden. Fackorganen har också viktiga operativa uppgifter. De är inte primärt biståndsorgan men de genomför olika biståndsprogram i syfte att bistå fattiga länder med att leva upp till de riktlinjer och normer som man har kommit överens om i fackorganen. Fackorgan är exempelvis FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), Internationella arbetsorganisationen () och (). Den tredje kategorin är internationella finansiella institutioner som består av utvecklingsbanker och fonder samt investeringsorgan. Verksamheterna består av lån och garantiinstrument till kreditvärdiga länder, framför allt medelinkomstländer, till kommersiella villkor samt räntefria lån med mycket långa löptider och en viss andel gåvomedel till låginkomstländer. Exempel på sådana institutioner är Världsbanksgruppen där Internationella utvecklingsfonden (), Internationella återuppbyggnads- och (), Internationella finansieringsbolaget (IFC), Multilaterala investeringsorganet (MIGA) och Internationella centret för lösning av investeringstvister (ICSID) ingår. Därutöver finns regionala utvecklingsbanker och fonder, exempelvis Afrikanska (AfDB), Asiatiska (AsDB) och (). Det finns även ett antal övriga multilaterala organisationer som inte ingår eller är kopplade till FN. Sådana exempel är Globala fonden för hiv/aids, malaria och tuberkulos och Global Water Partnership. EU och Europiska kommissionen, EC är också multilaterala organ som bedriver biståndsverksamhet. En del av medlemsavgiften till EU räknas som bistånd. Generellt är finansieringen av FN-organen och de internationella finansieringsinstitutionerna komplicerad eftersom finansieringsmönstret för de olika delarna av biståndsverksamheten inte följer någon klar princip. Verksamheterna finansieras genom dels reguljära bidrag, dels andra former av öronmärkta bidrag och trustfonder, dvs. I rapporten från Kommissionen för globalt samarbete som leddes av pekade man på att en förvirrande mängd specialdestinerade bidrag, trustfonder och andra utombudgetära arrangemang har gjort det svårt för både givare och mottagare att identifiera var prioriteringen sker och var beslut fattas, vilket försvårar kontrollen av verksamheten. Varierande sätt att finansiera verksamheten har ökat över tiden, med hundratals trustfonder inom FN och dess organ. Enligt rapporten har det skett en motsvarande uppluckring av ansvar och insyn eftersom de flesta av dessa fonder står utanför styrelsernas kontroll.32 När det gäller fördelningen av de reguljära bidragen till olika organisationer finns vissa skillnader mellan de ovannämnda kategorierna, dvs. FN:s program och fonder, internationella finansiella institutioner och fackorgan. När det gäller FN:s program och fonder bestämmer bidragsgivarna vilka organ man ska stödja och storleken på bidragen till organisationens reguljära verksamhet, det s.k. basstödet. Bidragen till de internationella finansiella institutionerna, t.ex. Världsbanksgruppen samt de regionala fonderna och bankerna, bestäms vid en förhandling där man kommer överens om en bestämd bördefördelning . Även de obligatoriska årsbidragen till fackorgan grundas på en förhandling där de länder som är medlemmar kommer överens om vad man ska betala. För de obligatoriska årsbidragen till fackorganen, vars huvuduppgift inte är biståndsrelaterad, beräknar DAC hur stor del av dessa bidrag som ska klassificeras som bistånd. Av (WHO:s) årsbidrag får man exempelvis räkna som bistånd. I vissa fackorgan som för industriell utveckling (UNIDO) och för handel och utveckling () räknas hela det obligatoriska årsbidraget som bistånd. Beträffande fördelningen av de öronmärkta bidragen diskuteras det svenska multibi-biståndet i avsnitt 4.4 och kapitel 6. I bilaga 1 finns en förteckning över de multilaterala organisationer som ger bidrag till. 4.2 är stor givare i flera organisationer I flera FN-organ och de internationella finansieringsinstitutionerna är en stor givare. I tabell 3 finns en aktuell bild av rangordning bland givarna i respektive organisation. Uppgifterna i tabellen avser den totala rangordningen. I bilaga 2 preciseras uppgifterna på reguljära bidrag (basbidrag) och öronmärkta bidrag för FN-organen. För de internationella finansiella institutionerna finns en redogörelse för den svenska bördeandelen i bilagan. 32 Rapport från Kommissionen för globalt samarbete; Vårt globala landskap, 1995. RANGORDNING BLAND GIVARNA I 15 ORGANISATIONER FN:s flyktingkommissarie () FN:s hiv/aids program () för palestinaflyktingar (UNRWA) mot brott och narkotika (UNODC) FN:s program för boende och bebyggelse (UN-Habitat) Afrikanska (AfDB)/Afrikanska utvecklings- fonden (AfDF) Asiatiska (AsDB)/Asiatiska utvecklingsfon- den (AsDF) ()/Fund for Special Operations (FSO) Internationella Jordbruksutvecklingsfonden () Tabellen visar att är en stor givare i flera multilaterala organisationer. Av 15 undersökta organisationer tillhör de sex största givarna i 12 organisationer. är den tredje största givaren i (), mot brott och narkotika (UNODC) och FN:s program för boende och bebyggelse (UN-Habitat) när det gäller det totala stödet till respektive organisation. I de internationella bankerna och fonderna är en stor givare i Internationella jordbruksfonden (), Internationella utvecklingsfonden () och Afrikanska utvecklingsfonden (AfDF). 4.3 Statistik om svenskt multilateralt bistånd enligt DAC Under denna uppföljning har det framkommit att de uppgifter som finns i den internationella statistiken om det svenska multilaterala biståndet bör tolkas med en viss försiktighet. Utredningstjänsten har fått dessa uppgifter från Sida som i sin tur har hämtat dem från DAC:s databas. I samband med utredningstjänstens analys av statistiken har det framgått att det fanns oklarheter när det gällde vissa uppgifter. har därefter gjort en genomgång av sina tidigare rapporterade uppgifter och funnit att reglerna för rapporteringen har tolkats på varierande sätt . Det är främst reglerna för hur skuldsedlar ska rapporteras som har skilt sig åt . I några fall har man funnit att rapporteringen har varit felaktig. De uppgifter om multilateralt bistånd som har rapporterat till DAC framgår av tabell 4. SVENSKT MULTILATERALT BISTÅND SOM HAR RAPPORTERATS TILL DAC ÅREN 19992003, MILJONER SVENSKA KRONOR Europeiska kommissionen (EC)2 för de palestinska flyk- tingarna (UNRWA) ken (IDB) 1Enligt är uppgiften felaktigt rapporterad 2I DAC:s databas var uppgifterna för EC redovisade på som enligt Sida är en gammal förkortning för Europeiska kommissionen. är också en förkortning på enligt uppgifter i DAC:s förteckning av multilaterala organisationer. Sida har påpekat detta förhållande för DAC som har korrigerat benämningen 3Enligt är uppgiften felaktigt rapporterad. 4Enligt kan tidigare rapporterade uppgifter till DAC inte preciseras närmare utan en betydande arbetsinsats.