urf · GTA5URF1 · 2006-01-01 00:00:00 — Alternativet är att tidigt anvisa så stora anslag att de täcker hela den avsedda beställningsvolymen. Ett bemyndigande är liktydigt med att anslag måste anvisas. Därför är det naturligt att beslut om omfattningen av och ändamålet med ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbeslut. bemyndiganden till regeringen ska, enligt propositionen till budgetlagen, vara beloppsmässigt begränsade och gälla för bestämda ändamål. När regeringen har utnyttjat ett bemyndigande har staten iklätts en ekonomisk förpliktelse. Omfattningen av sådana åtaganden som inte motsvaras av anvisade anslag, redovisar regeringen regelmässigt i budgetpropositionen i anslutning till respektive anslag. Dessutom lämnas en redovisning för den samlade s.k. bemyndigandeskulden. 2005/06:URF1 5 EKONOMISKA FÖRPLIKTELSER I 20 § anslagsförordningen anges att en myndighet som har tilldelats ett bemyndigande att beställa varor eller tjänster eller att besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande får utnyttja detta för det ändamål bemyndigandet avser och i enlighet med gällande villkor och bestämmelser. När ett bemyndigande utnyttjas ska redovisning ske mot det tilldelade bemyndigandebeloppet. Bestämmelser om skyldighet att redovisa i vilken utsträckning ett bemyndigande utnyttjats finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. För beslutade om beställningsbemyndigande för riksdagsförvaltningen avseende reparationer på fastigheter. Därefter har inte beslutat om några beställningsbemyndiganden inom riksdagsområdet. Fastighetsinvesteringarna lånefinansieras och åtagandena täcks därmed av beslutet om låneram. I avsnittet om kapitalförsörjning föreslås att investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna på ska finansieras med anslag. Beställningsbemyndigande kan därmed bli aktuellt för sådana projekt. De beställningar som görs i övrigt inom riksdagsförvaltningen hänför sig till den löpande verksamheten. Expertgruppen återkommer till förslag i fråga om åtaganden som görs i löpande verksamhet i avsnitt 5.2. gör åtaganden inom biståndsområdet som är knutna till myndighetens biståndsanslag. Åtagandena är fleråriga och gäller gentemot biståndstagarna direkt. Exempelvis finns det, enligt årsredovisning , biståndsåtaganden i som sträcker sig fram . Något bemyndigande som stöd för dessa fleråriga åtaganden finns inte på grund av att behovet av bemyndigande varit oklart. infriar de gjorda åtagandena genom att egen personal utför biståndsarbetet. Åtaganden i form av anställning av personal täcks normalt av det generella bemyndigandet om åtaganden i den löpande verksamheten, vilket framgår av följande avsnitt. De åtaganden som gör i sin biståndsverksamhet gäller inte primärt mot personalen utan mot biståndstagarna i form av biståndsprojekt som ska genomföras. Åtagandet gentemot personalen får i det här sammanhanget ses som sekundärt. Det är även möjligt att anlitar ett konsultföretag eller liknande för att tillhandahålla de avsedda tjänsterna. I så fall skulle ett tydligt ekonomiskt åtagande uppkomma. Expertgruppen gör bedömningen att det sannolikt behövs ett bemyndigande från för åtaganden om biståndsprojekt. Expertgruppen föreslår att en bestämmelse om s.k. beställningsbemyndiganden förs in i ekonomiadministrativa bestämmelser. Bestämmelsen bör rikta sig direkt till myndigheten. 5.2 Åtaganden i den löpande verksamheten Myndigheten får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande. Myndigheten får dock inte utan bemyndigande ingå hyres- och arrendeavtal som har längre löptid än . 13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsställande. Myndigheterna har behov av att i sin administration kunna göra åtaganden som formellt och reellt medför betalningsskyldighet under senare budgetår än det för vilket anslag har anvisats. Exempel på sådana åtaganden är avtal om lokaler, hyra av kontorsutrustning och anställning av personal. Regeringen ges i budgetlagen en uttrycklig befogenhet att ingå förbindelser som är nödvändiga för den löpande verksamheten än det budgetår för vilket anslag har anvisats. I 19 § anslagsförordningen anges att en myndighet får träffa avtal om anställning av personal, hyra av utrustning, leverans av tjänster och förbrukningsmateriel och liknande som medför utgifter än tilldelat anslag avser, om detta är nödvändigt för att myndighetens löpande verksamhet ska fungera tillfredsställande. Förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning Bestämmelser om hyra och arrende av lokaler m.m. finns i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. Enligt 9 § får myndigheter, med undantag för universitet och högskolor, inte utan medgivande av regeringen ingå hyres- och arrendeavtal av ekonomisk betydelse och som har längre löptid än . Även myndigheter har ett behov av att få ingå ekonomiska förpliktelser i den löpande verksamheten. De bör därför ges ett bemyndigande att ingå sådana förpliktelser. I enlighet med den ordning som gäller för myndigheter under regeringen bör bemyndigandet dock kompletteras med motsvarande tidsbegränsning för hyres- och arrendeavtal som finns i lokalförsörjningsförordningen. Det är lämpligt att det även för myndigheter finns en gräns för myndigheternas hyresåtaganden och att åtaganden 2005/06:URF1 5 EKONOMISKA FÖRPLIKTELSER som sträcker sig över denna tidsgräns ska beslutas av . De hyresåtaganden som JO respektive har löper på som mest . har ett par hyresavtal som löper och som avser arkiv. Dessa tioåriga avtal upphör 2010. 6.1 Finansiering av anläggningstillgångar Anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet ska, inom en eller flera ramar som fastställer, finansieras med lån i , om inte beslutar att finansiering ska ske på annat sätt. beslutar om ränta och andra villkor för sådana lån. Bostadsrätter och mark samt sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska dock finansieras med anslag. Även kulturtillgångar och andra anläggningstillgångar som inte används i verksamheten ska finansieras med anslag. En anläggningstillgång får trots bestämmelserna ovan finansieras med donation eller bidrag, om bidraget eller donationen skall svara för hela eller en del av finansieringen. 20 § Inom låneramar som fastställer får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i . Regeringen får besluta om villkoren för sådana lån. 22 § Andra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§ skall finansieras med anslag eller med inkomster som anges i 31 § första stycket. 23 § För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 2022 §§. Anläggningstillgångar skaffas för stadigvarande bruk eller innehav. Övriga tillgångar benämns omsättningstillgångar. Tillgångar kan även indelas i finansiella, materiella och immateriella tillgångar, exempelvis aktier, maskiner respektive dataprogram. För att finansiera såväl materiella som immateriella anläggningstillgångar tillämpas ett finansieringssystem som innebär att till en annan statlig myndighet lånar ut medel, s.k. interna lån. På detta sätt finansieras tillgångar som utgör produktionsfaktorer i myndigheternas verksamhet investeringar för förvaltningsändamål t.ex. maskiner, inventarier och IT-system. Myndigheternas amorteringar och räntor finansieras med anslagsmedel, avgiftsinkomster eller andra medel som får disponeras i verksamheten. Den interna lånefinansieringen kan även omfatta större objekt med långa avskrivningstider, t.ex. fastigheter. Finansieringsmetoden har flera fördelar. Genom lånefinansiering blir investeringarnas kapitalkostnader synliga. Metoden leder också till en större flexibilitet för regeringen och myndigheterna eftersom de kan fatta beslut om investeringar på närmast företagsekonomiska grunder. Den likviditetsrestriktion som var så betydelsefull för myndigheterna kan tonas ned. En jämförbarhet uppnås mellan statliga och privata aktörer och i valet om verksamheten ska bedrivas med egna resurser eller med köpta tjänster. I en verksamhet med blandad finansiering, eller då en tillgång brukas , underlättas en korrekt fördelning av kostnaderna mellan olika intressenter och i tiden. Beslut om investeringar som påverkar verksamheten hanteras därmed på annat sätt än beslut om driftutgifter. I framför allt avgiftsfinansierad verksamhet men även i annan verksamhet finns medel som regeringen får disponera, t.ex. avgiftsinkomster och inkomster från försäljning av egendom. Regeringen som normalt ska finansiera anläggningstillgångar med interna lån kan i stället besluta att investeringar ska finansieras med sådana slag av medel. Regeringen kan också tänkas besluta att enstaka anskaffningar av objekt av mindre värde ska finansieras med anslagsmedel. Det förekommer att en myndighet från en icke-statlig givare erhåller en gåva eller ett bidrag för att helt finansiera anskaffningen av en viss tillgång. Det vore orimligt om myndigheten även i dessa fall måste finansiera anskaffningen med ett internt lån och placera de erhållna medlen i i väntan på att amorteringar och räntor på lånet ska betalas. I sådana fall inkräktar inte investeringen på ett av anvisat anslag och påverkar heller inte statens lånebehov. Enligt propositionen till budgetlagen är det därför naturligt att regeringen får disponera medlen samt besluta att de ska användas för att finansiera anskaffningen av tillgången i enlighet med givarens önskemål. Någon enstaka gång förekommer det att staten som gåva tar emot en fastighet som är belånad. De föreslagna reglerna för finansiering av anläggningstillgångar hindrar inte att staten i en sådan situation tar över ansvaret för lånen som återstår. Ett årligt riksdagsbeslut om låneramar innebär ett bemyndigande för regeringen att besluta om intern lånefinansiering för en viss kategori av investeringar. Regeringen föreslår skilda låneramar för exempelvis studielån, fastigheter och anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. På detta sätt blir investeringsbemyndigandena bestämda till belopp, tid och delvis till ändamål. En låneram anger det högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till. Utrymmet för nya investeringar består därför av de belopp som amorteras och en eventuell utökning av ramen. Regeringen får besluta om de villkor som ska gälla för lånen, t.ex. räntesatsen. Bestämmelsen i 22 § budgetlagen om anslagsfinansiering av andra tillgångar avser infrastrukturella investeringar, exempelvis vägar och järnvägar. Dessa investeringar kan till skillnad från investeringar för förvaltningsändamål sägas utgöra resultatet av myndigheternas verksamhet och används främst av andra än staten. Investeringarna har ett samhällsekonomiskt värde men ger i allmänhet ingen monetär avkastning till staten. av infrastrukturella investeringar ger bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta är särskilt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstilldelningar bindas om amorteringar och räntor på lämnade interna lån under en följd av år skulle finansieras med anslag i stället för att själva investeringsutgiften anslagsfinansierades under anskaffningsåret. Vid investeringar för förvaltningsändmål gör lånefinansieringen det möjligt för myndigheterna att finansiera investeringar som sänker driftskostnaderna mer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medger ökade eller förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning. Motsvarande förutsättningar gäller inte för infrastrukturella investeringar. De är i regel stora och betydande reala resurser och betydande produktionskapacitet tas i anspråk. För staten gäller därför statsfinansiella och samhällsekonomiska förutsättningar som inte påverkas av finansieringsformen. Infrastrukturella investeringar finansieras därför vanligen med anslag. Enligt propositionen till budgetlagen bör anslagsfinansiering även gälla för krigsmateriel, befästningar, kulturfastigheter och museiföremål (prop. 1995/96:220 s. 51). I 4 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) anges att regeringen beslutar särskilt om det högsta beloppet för en myndighets lån och krediter. I 5 § anges att anläggningstillgångar som används i verksamheten ska finansieras med lån i , med vissa angivna undantag. Av de allmänna råden framgår att med anläggningstillgångar som används i verksamheten avses anläggningstillgångar som inte betraktas som infrastrukturella e.d.. Utgångspunkten är att alla anläggningstillgångar som utgör produktionsfaktorer (insatsresurser) och som en myndighet använder i sin verksamhet omfattas av definitionen. Även datorer som lånats ut till anställda för privat bruk omfattas. För definition av anläggningstillgång hänvisas till förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I 10 § förordningen anges vidare att en infrastrukturell anläggningstillgång ska finansieras med anslag eller med vissa försäljningsinkomster. Enligt de allmänna råden avses med samhällelig infrastruktur t.ex. vägar och järnvägar. Dessa tillgångar är kollektiva nyttigheter och kan sägas utgöra ett resultat av myndighetens verksamhet och används främst av andra än staten. Krigsmateriel hanteras i finansieringshänseende på samma sätt som infrastrukturella anläggningstillgångar. Anläggningstillgångar som används i verksamheten har en låneram för investeringar som används i verksamhet (2005) och en låneram för investeringar i fastigheter och tekniska anläggningar (2005). Med undantag för investeringar i konst, mark och bostadsrätter finansieras alla investeringar i anläggningstillgångar med lån. Samtliga investeringar tas upp i en investeringsplan. godkänner investeringsplanen och beslutar om låneramarna. De budgeterade investeringarna uppgår till varav fastighetsinvesteringarna svarar för . har en låneram för anläggningstillgångar som används i verksamheten (2005). beslutar om låneramen. JO hyr maskin- och programvaror, support samt telefoni och säkerhetstjänst av riksdagsförvaltningen. De anläggningstillgångar JO behöver utöver detta anslagsfinansieras. JO har således inte någon låneram. Som framgått ovan får regeringen enligt 20 § budgetlagen finansiera anläggningstillgångar som används i verksamheten med lån i . Bestämmelsen är således dispositiv. Enligt regeringens föreskrifter för myndigheter under regeringen i kapitalförsörjningsförordningen ska anläggningstillgångar som används i verksamheten finansieras med lån. Myndigheterna har alltså inte någon möjlighet att välja någon annan finansieringsform. Ingenting har framkommit i expertgruppens översyn som talar för att myndigheterna under bör behandlas annorlunda än dem under regeringen. I ekonomiadministrativa bestämmelser bör därför slås fast vilken finansieringsform som ska tillämpas vid investering i anläggningstillgång. Huvudregeln bör vara lånefinansiering för anläggningstillgångar som används i verksamheten, i enlighet med vad som gäller inom regeringsområdet. bör dock ha en möjlighet att besluta om annan finansiering. Av skäl som anförs nedan bör ett sådant beslut vara aktuellt för JO:s räkning. JO är en förhållandevis liten myndighet som omsätter ca . JO:s investeringsverksamhet är dessutom mycket begränsad till följd av hyresavtalet med riksdagsförvaltningen. hade JO investeringar i anläggningstillgångar uppgående till . uppgick investeringarna till , uppgick investeringarna till och uppgick investeringarna till . investeringar var således exceptionellt höga. Ett normalår uppgår JO:s investeringar till ca . De positiva styreffekter lånefinansiering skulle kunna ge bedöms dock inte uppväga den administrativa merkostnad som följer med lånefinansiering. JO:s investeringar i anläggningstillgångar bör därmed anslagsfinansieras. ekonomiadministrativa bestämmelser bör utformas så att denna möjlighet finns. Skulle hyresavtalet med riksdagsförvaltningen upphöra och JO anskaffa denna utrustning själv bör lånefinansiering övervägas även för JO. investeringar i anläggningstillgångar utgörs av normala förvaltningsinvesteringar som bör lånefinansieras. Även riksdagsförvaltningens förvaltningsinvesteringar i den egna verksamheten bör som huvudregel lånefinansieras. investeringsverksamhet skiljer sig dock i vissa delar från vad som normalt hänför sig till myndigheters investeringar i den egna verksamheten. Detta gäller anskaffningar av byggnader, mark och markanläggningar, bostadsrätter samt konst. anslagsfinansieras konst, bostadsrätter och mark medan byggnader och markanläggningar lånefinansieras. Nedan görs överväganden om var och en av dessa investeringar. Konst och liknande kulturtillgångar Regeringen har beslutat att kulturtillgångar, fr.o.m. , ska redovisas enligt samma regler som gäller för andra typer av tillgångar. Detta innebär att även dessa tillgångar tas upp i balansräkningen när de uppfyller definitionen för en tillgång och när anskaffningsvärdet kan beräknas på ett tillförlitligt sätt. Kulturtillgångar särredovisas inte i redovisningen och tas därmed inte upp under någon egen post i balansräkningen. Begreppet kulturtillgång är inte definierat inom redovisningsområdet. De bestämmelser som gäller för övriga anläggningstillgångar inom staten ska tillämpas även för kulturtillgångar. Enligt ska tillgångar med natur- eller kulturhistoriskt värde redovisas? (ESV 2001:17) avses med kulturtillgångar anläggningstillgångar som ska bevaras för eftervärlden på grund av att de är speciella på något sätt (kulturellt, historiskt, utbildningsmässigt, natur/miljömässigt). Deras värde för staten kan inte prissättas på en marknad. Det finns ofta restriktioner mot försäljning och tillgångarna är ofta oersättliga. Livslängden är svår att fastställa och kan uppgå till många . Många kulturtillgångar förbrukas inte och ska därmed inte skrivas av. Syftet med innehavet är avgörande. En antik stol som innehas i syfte att bevaras ska inte skrivas av. Om syftet däremot är användning förslits stolen och avskrivning ska ske. Kulturtillgångar används inte i verksamheten. Dessa omfattas därför inte av kapitalförsörjningsförordningens krav på lånefinansiering av anläggningstillgångar i myndighetens verksamhet. invärderade konst och liknande inventarier i 1993 i samband med övrig invärdering av anläggningstillgångar. De föremål som bedömdes ha ett marknadsvärde överstigande invärderades. Därefter har nyanskaffningar av sådana inventarier redovisats som anläggningstillgångar värderade till anskaffningsvärde. I bokslutet redovisas konsten som materiell anläggningstillgång under rubriken maskiner, inventarier, installationer m.m. Avskrivning görs inte. Vid utgången av 2004 fanns det i riksdagsförvaltningens anläggningsregister 286 objekt redovisade som konst och liknande inventarier (t.ex. tavlor, kristallkronor, silverljusstakar, bronsstatyer, gobelänger, väggpendyler och keramik). Dessa har ett sammanlagt bokfört värde på . Av detta belopp hänför sig till invärderingen 1993. Anskaffningen av konstföremål uppgick till 2004. Inom regeringsområdet anslagsfinansieras kulturtillgångar som myndigheterna har i bevarandesyfte, dvs. som inte används i verksamheten. Detta bör gälla även inom riksdagsområdet. Anskaffningen av konstföremål i sker emellertid inte huvudsakligen i bevarandesyfte utan för utsmyckning. Avgörande för valet av finansieringsform bör vara att dessa tillgångar inte har någon begränsad ekonomisk livslängd och att de därmed inte skrivs av i bokföringen. Även de tillgångar som myndigheterna under har för utsmyckning bör därför finansieras med anslag. Begreppet kulturtillgångar bör därför i ekonomiadministrativa bestämmelser ges en något vidare innebörd och således avse all konst och liknande kulturföremål som anskaffas i syfte att den ska bevaras eller som anskaffas för utsmyckning och som inte har någon begränsad ekonomisk livslängd. är skyldig att tillhandahålla övernattningsbostad åt riksdagsledamöter som har rätt till nattraktamente enligt 9 § riksdagsförvaltningens föreskrift (RFS 2002:9) om tillhandahållande och nyttjande av arbetsrum och övernattningsbostäder för ledamöter. tillhandahåller övernattningslägenheter i (ledamotshuset), lägenheter i hus ägda av samt bostadsrättslägenheter ägda av riksdagsförvaltningen i privata bostadsrättsföreningar. tar ut en avgift för övernattningslägenheterna. Denna ska beräknas med utgångspunkt i hyressättning enligt bruksvärdesprincipen. Beloppet ska fastställas av riksdagsförvaltningen. Myndigheter under regeringen får som huvudregel inte förvalta bostäder för uthyrningsändamål enligt 3 a § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. Därmed finns det inget regelverk på regeringsområdet för investeringar i bostadsrätter. I redovisningslitteraturen betecknas en bostadsrätt som en evig nyttjanderätt till en lägenhet i en bostadsrättsförening. Ett företags utgifter för anskaffning av en bostadsrätt ska redovisas som en finansiell anläggningstillgång. Tillgången ska i balansräkningen tas upp till anskaffningsvärde. På motsvarande sätt som för aktier eller andelar sker ingen avskrivning för värdeminskning på bostadsrätter. redovisar bostadsrätter som finansiella anläggningstillgångar. Enligt årsredovisningen är det bokförda värdet på riksdagsförvaltningens andelar i bostadsrättsföreningar . Det uppskattade marknadsvärdet är ca . Nedan redovisas riksdagsförvaltningens bostadsrättstillgångar vid utgången av 2004. 1Lägenheterna i Brf Älgen och övertogs från . 2Fastigheten ombildades till bostadsrätter med riksdagsförvaltningens förvärv av bostadsrätter i fastigheten. En bostadsrätt har ett bestående värde och ska därför inte skrivas av. Lånefinansiering skulle innebära att riksdagsförvaltningen betalade ränta på lånet i evig tid. Det är inte möjligt att tillåta amortering eftersom man då inte uppfyller kravet på överensstämmelse mellan lånesumma och det bokförda värdet av tillgångarna mot bakgrund av att avskrivning inte sker. Här finns således en väsentlig skillnad mellan investeringar med en begränsad ekonomisk livslängd och investeringar med evig livslängd. Väsentligt är också att den hyra riksdagsförvaltningen tar ut för bostadsrätterna inte skulle ha någon koppling till kapitalkostnaden. Detta talar för att riksdagsförvaltningens investeringar i bostadsrätter även fortsättningsvis ska anslagsfinansieras. Eftersom bostadsrätterna används i verksamheten blir detta ett undantag från vad som i övrigt föreslås gälla för anläggningstillgångar som används i verksamheten. Lagen bör uttryckligen ange att bostadsrätter ska finansieras med anslag. Det bokförda värdet av riksdagsförvaltningens tillgångar i mark uppgick till vid utgången av . Tillgångarna avser i huvudsak mark på . Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag är avskrivning på mark inte tillåten, och eventuell värdeminskning ska redovisas som nedskrivning av marken (ESV:s föreskrifter till 5 kap. 4 §). Marken tas således upp till anskaffningsvärde och inga avskrivningar görs eftersom mark är en värdebeständig tillgång. redovisning följer förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Inom regeringsområdet anskaffar och mark. Anskaffningen lånefinansieras i sin helhet. Finansieringsformen motiveras av att dessa myndigheter i sin helhet är avgiftsfinansierade och att kapitalkostnaderna belastar hyresgästerna. och finansierar däremot sina markinvesteringar med anslag inom ramen för tilldelade anslag för investeringar i vägar och järnvägar. Den lånefinansiering som sker av väg- och baninvesteringar kan även omfatta mark. Lånen har dock betydligt kortare löptider än tillgångens ekonomiska livslängd. således inte om normala lån i till anläggningstillgångar som används i verksamheten.