rfr · GT0WRFR5 · 2006-01-01 00:00:00 — att produktivitetsutvecklingen hos stora teatrar varit högre jämfört med hos mindre teatrar. Analysen av produktivitetsutvecklingen är förenklad. Den tar bl.a. inte hänsyn till om repertoarens sammansättning förändrats. Skillnaden i produktivitetsutveckling skulle t.ex. kunna förklaras med att institutionsteatrarna i genomsnitt hade färre skådespelare i sina uppsättningar 2003 jämfört med 2005/06:RFR5 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER 1997, medan det genomsnittliga antalet skådespelare kan ha ökat i de fria gruppernas uppsättningar. En förklaring till kostnadsökningen vid de fria grupperna, som framkommit vid de intervjuer som genomförts inom ramen för uppföljningen, kan vara att personalens anställningsvillkor närmat sig arbetsmarknaden i övrigt. En större andel av grupperna uppges numera betala avtalsenliga löner och pensionsavgifter. 1 Uppföljningens bakgrund och inriktning har beslutat att följa upp pris- och löneomräkningen av statsbidrag till teater och dans. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet är en naturlig del av kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter samt att bestämma om användningen av statsmedel. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut1. Som en del av kulturutskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete började utskottet , med hjälp av , undersöka hur principerna för pris- och löneomräkningen av anslagen inom utgiftsområde 17 fungerar i praktiken. har vid olika tillfällen berett motioner som berör frågor kring den årliga omräkningen av anslag inom politikområde 28 Kulturpolitik. I betänkande 2002/03:KrU1 framförde utskottet bl.a. att det inte bör tillämpas en annan pris- och löneomräkning för vissa kulturanslag än vad som tillämpas för övriga anslag. I den mån det bedöms nödvändigt att öka kulturanslagen bör detta ske genom omprioriteringar inom givna ramar eller genom tillskjutande av reformmedel. Utskottet har dock uppmärksammat att särskilda omräkningsmodeller tillämpas på försvarsområdet och högskoleområdet (bet. 2003/04:KrU6). På kulturutskottets uppdrag undersökte utredningstjänsten i en förberedande studie om det var möjligt att jämföra gjorda pris- och löneomräkningar med den faktiska lönekostnadsutvecklingen för teater- och dansinstitutioner samt fria teatergrupper. Något entydigt resultat kunde inte utläsas ur det framtagna materialet, bl.a. eftersom statistiken i vissa delar inte var helt jämförbar. Materialet tydde dock på att pris- och löneomräkningen varit mindre än de faktiska lönekostnadsökningarna. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att det behövdes en grundlig genomgång och analys innan några närmare slutsatser kunde dras (bet. 2003/04:KrU6). I betänkande 2003/04:KrU6 angav utskottet att det är medvetet om att en förändring av omräkningssystemet, med syfte att minska eventuell urholkning av de anslag som omfattas av omräkningen, mycket väl kan medföra ett minskat utrymme inom givna ekonomiska ramar för riktade reformer på angelägna områden. Utredningstjänsten har därefter fått i uppdrag att fullfölja sin studie genom att i några fallstudier undersöka vilka konsekvenser pris- och löneomräkningen har för ett antal enskilda teatrar bland institutionsteatrarna och de fria grupperna inom teater- och dansområdet (bet. 2004/05:KrU1). Vidare kan nämnas att beslutade, i enlighet med reservation 3 i kulturutskottets betänkande om teater, dans och musik, att ge 1 4 kap. 18 § riksdagsordningen. 2005/06:RFR5 1 UPPFÖLJNINGENS BAKGRUND OCH INRIKTNING regeringen till känna att det finns ett behov av en översyn av relationen mellan verksamhets- och projektbidrag för de fria grupperna (bet. 2003/04:KrU7, rskr. 2003/04:202). Enligt riksdagsbeslutet syftade tillkännagivandet även till att en snar lösning skulle komma till stånd då det gäller frågan om hur pensionerna för de fria grupperna skall säkerställas. Regeringen anger i budgetpropositionen att man givit i uppdrag att se över bidragen till de fria grupperna. Uppdraget skall slutredovisas . Vid behandlingen av regeringens budgetproposition beslutade , i enlighet med kulturutskottets förslag, att göra ett tillkännagivande till regeringen i vilket man begär att gjorda pris- och löneomräkningar inom utgiftsområde 17 redovisas på ett tydligt sätt i budgetpropositionen, regeringen utvärderar effekterna av det nuvarande pris- och löneomräkningssystemet för anslagen inom kultursektorn, regeringen i samband med denna översyn också ser över den nu använda metoden för nivåanpassning av myndigheternas hyreskompensation i syfte att nå bättre följsamhet (bet. 2004/05:KrU1, rskr. 2004/05:97101). En jämförelse av budgetpropositionen visar att redovisningen av gjorda pris- och löneomräkningar har blivit tydligare efter tillkännagivande. gick det exempelvis inte att utläsa att myndigheter fick en negativ hyreskostnadskompensation. I budgetpropositionen anges i tillämpliga fall att hyresdelen i pris- och löneomräkningen har lett till en negativ omräkning samt hur stor nedräkningen är. Regeringen beskriver i budgetpropositionen (volym 1, avsnitt 7.9) tekniken för pris- och löneomräkning av myndighetsanslagen, utfallet av pris- och löneomräkningen per utgiftsområde samt hur regeringen redovisar utfallet av pris- och löneomräkningen på anslagsnivå. Denna redovisning görs med hänvisning till tillkännagivande. Redovisningen täcker endast en del av tillkännagivandet. Regeringen anger att man avser att återkomma i andra lämpliga sammanhang till tillkännagivande angående pris- och löneomräkningen för utgiftsområde 17. Inriktning av det fortsatta arbetet Arbetet med att fullfölja utredningstjänstens förberedande studie har, i enlighet med kulturutskottets uppdrag, inriktats mot att genom några fallstudier undersöka vilka konsekvenser pris- och löneomräkningen har för ett antal enskilda institutionsteatrar och fria grupper inom teater- och dansområdet. Vidare har arbetet inriktats mot att besvara följande frågor som lyftes fram som intressanta för fortsatt uppföljning i den förberedande undersökningen: 1.Vilka konsekvenser har pris- och löneomräkningen fått på enskilda teatrar vad gäller verksamhetens omfattning, resultat och möjligheter att nå statsmakternas mål för kulturpolitiken? 1 UPPFÖLJNINGENS BAKGRUND OCH INRIKTNING 2005/06:RFR5 2.Vilka överväganden ligger bakom regeringens val av bidragsanslag som pris- och löneomräknas och vilka som inte omräknas? Varför omräknas t.ex. inte bidragen till de fria teatergrupperna? 3.Varför görs pris- och löneomräkning för endast en del av bidragsanslagen och varför tillämpas löneindexomräkning för bidrag till lokala och regionala institutioner? 4.Hur förs diskussionen kring produktivitetsavdraget inom kultursektorn? 5.Har undersökningar gjorts av vilka möjligheter det finns till produktivitetsökning? 6.Hur är de särskilda index som utvecklats för vissa politikområden uppbyggda och vad innebär de ekonomiskt för de berörda myndigheterna? Varför har just dessa politikområden särskilda index? Uppföljningen berör inte den del av pris- och löneomräkningssystemet som avser uppräkning av myndigheternas anslag för att kompensera för ökade hyreskostnader. Bakgrunden till denna avgränsning är att staten inte lämnar statsbidrag till de regionala teater- och dansinstitutionernas lokalkostnader, att de fria grupperna inte omfattas av pris- och löneomräkningssystemet och att det utvecklats ett särskilt system för de nationella institutionernas hyreskostnader i och med att deras huvudlokaler är s.k. ändamålsfastigheter.2 Utredningsarbetet har till stor del bestått i analyser av den statistik som () samlar in över intäkter, kostnader och verksamhet från institutioner och fria grupper som får statsbidrag. finns statistiken redovisad i rapporter från . Motsvarande uppgifter har tillhandahållits på datafil från . Statistiken grundar sig på redogörelser som inlämnats till myndigheten. Rådet anger i sina rapporter att de uppgifter som statistiken bygger på kan ha tolkats olika av dem som redovisat och att myndigheten försökt minska denna felkälla genom anvisningar. Flera av dem som intervjuats uppger att det kan vara svårt att ta fram de uppgifter som begär in och att redovisningen kan ha ändrats som en följd av att olika personer svarat för att ta fram underlaget till rapporteringen. Åren 19972003 står i fokus för de jämförelser som görs av utvecklingen av kostnader, intäkter och verksamhet inom teater- och dansområdet. har valts som startår. Orsaken är att fattade beslut om inriktningen på en fortsatt långsiktig kulturpolitik med anledning av proposition 1996/97:3 Kulturpolitik. Vidare infördes en ny anslagsstruktur i statsbudgeten för verksamhetsområdet , dans och musik under utgiftsområde 17. har valts som slutår eftersom det finns uppgifter om 2 ändrades principerna för hyressättning vid huvudbyggnaderna för Operan och . Byggnaderna klassades som ändamålsfastigheter. I stället för marknadsliknande hyra skall kostnadsbaserad hyra tillämpas. Detta innebär att lokalkostnadsdelen i pris- och löneomräkningen i princip följer konsumentprisindex och inte marknadshyrans utveckling. 2005/06:RFR5 1 UPPFÖLJNINGENS BAKGRUND OCH INRIKTNING kostnader, intäkter och verksamhet i statistik fram till och med . De uppgifter som redovisas över hur anslag som finansierar statens bidrag till teater och dans utvecklats har hämtats från budgetpropositionerna för åren 19972005. Som komplement till denna information har Utbildnings- och tagit fram uppgifter över omräkningen av anslag uppdelat på pris- och löneomräkning och anslagsförändringar till följd av politiska prioriteringar och överföringar mellan anslag åren 19972003. För att komplettera och fördjupa skriftlig information har intervjuer genomförts med företrädare för Utbildnings- och samt . Vidare har fem fallstudier genomförts vid en nationell institution, i och i . I fallstudien ingår den nationella institutionen , de regionala institutionerna och Västerbottensteatern samt de fria teatergrupperna Teater 23 och Profilteatern. Urvalet av institutioner syftar till att täcka både dans- och teaterinstitutioner. och har valts för att täcka en glest respektive tätt befolkad region. För att kunna göra jämförelser har fria grupper i respektive län valts som haft en relativt stabil verksamhet och finansiering . Valet av teatrar och grupper har gjorts med stöd av . Delar av rapporten har i utkastform faktagranskats av företrädare för de myndigheter och institutioner som intervjuats. Vidare har Svensk Scenkonst, Teatercentrum och att faktagranska rapporten i utkastform. 2 Pris- och löneomräkning Regeringens utarbetande av förslag till myndigheternas förvaltningsanslag i budgetpropositionen består normalt av två delar: dels en teknisk del som bygger på pris- och löneomräkningar av föregående års anslag, dels en politisk del som innefattar statsmakternas bedömningar och ställningstaganden om de statliga verksamheternas omfattning, inriktning och kvalitet. Arbetet med att presentera en ny statsbudget tar sin utgångspunkt i föregående års budget. För anslag som skall finansiera myndigheters förvaltning, vissa anslag till institutioner som inte är myndigheter men där anslagen ändå avser förvaltning samt vissa anslag som utgör bidrag som i sin tur används till löner, hyror och/eller övrig förvaltning görs en årlig justering av anslagsnivån. Syftet är att anpassa anslaget till ändrade priser, hyror och löner i samhället i stort. 3 Denna tekniska justering benämns pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningssystemet syftar till att neutralisera förändringar av priser och löner. Pris- och löneomräkningen innebär att myndigheterna i sina budgetunderlag inte behöver ange hur anslagen bör förändras med anledning av pris- och löneförändringar mellan . Systemet innebär vidare att det inte behövs några förhandlingar mellan fackdepartementen och om hur stora förändringar som behövs i anslagsförslagen till följd av pris- och löneförändringar. 2.1 Bakgrunden till införandet av pris- och löneomräkningssystemet Det nuvarande systemet för pris- och löneomräkning av anslag infördes som en del av övergången till mål- och resultatstyrning som bärande princip för den ekonomiska styrningen i staten. Införandet av mål- och resultatstyrning innebar att beslutskompetens fördes över från riksdag och regering till myndigheterna. Statsmakternas styrning övergick från detaljstyrning till beslut om mål och utgifternas fördelning över statsbudgeten. Formerna för statens arbetsgivar- och lokalförsörjningspolitik ändrades i och med den nya styrmodellen. Myndigheterna får numera, till skillnad mot tidigare, själva avväga nyttan av t.ex. lokalkostnader mot nyttan av lönekostnader givet de mål som statsmakterna formulerat. Tanken har inte varit att statsmakternas reella styrning skall minska utan att styrningen skall bli mer effektiv genom att flytta fokus till beslut om mål och resurser samt till uppföljning av hur beslutade mål uppfylls. 3Totalt pris- och löneomräknades omkring 320 anslag i budgetarbetet 2003. Av dessa omräknas ca 220 anslag som förvaltningsanslag. Resterande omräknades med hjälp av andra index. 4Pris- och löneomräkningen (PLO) Så funkar det. 2005/06:RFR5 2 PRIS- OCH LÖNEOMRÄKNING Vid övergången till mål- och resultatstyrningen infördes ramanslag för att finansiera myndigheternas förvaltningskostnader. godkände riktlinjerna för ramanslagens konstruktion våren 1992.5 I finansutskottets betänkande angavs att myndigheterna skall tilldelas ett ramanslag som inrymmer såväl lönekostnader som lokalkostnader och övriga förvaltningskostnader. Förväntade prisökningar skall beaktas då anslaget fastställs. Justeringar för inträffade kostnadsökningar skall göras i efterhand. ansåg att det föreslagna systemet innebar en förbättrad styrning av myndigheternas totala förvaltningsutgifter. I budgetpropositionen för /94 redovisade regeringen en teknik för att budgetera myndigheternas förvaltningskostnader. Enligt regeringen skulle den föreslagna tekniken öka myndigheternas handlingsutrymme och förbättra incitamenten till en effektiv resurshantering. För att stimulera långsiktighet krävdes det, enligt regeringen, en rättvisande teknik för att beräkna priskompensation . Vidare angavs att myndigheternas förutsättningar måste göras tydligare så att de så klart som möjligt känner till de ekonomiska ramarna för verksamheten och på vilket sätt de kommer att kompenseras för kostnadsutvecklingen. Följande tre huvudsakliga syften angavs för de nya budgeteringsprinciperna i budgetpropositionen /94. Det första syftet är att myndigheternas verksamhet skall prövas som en helhet och att anslagsnivån är ett uttryck för beslutad och förväntad ambitionsnivå i verksamheten. Ett särskilt utrymme beräknas som skall användas för att möta kostnadsökningar för samtliga resursslag. Det andra syftet är att den allmänna prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn skall utgöra utgångspunkt vid fastställandet av kompensationen för kostnadsutvecklingen. Det tredje syftet är att klart skilja statsmakternas ansvar inom ramen för den statliga budgetprocessen från frågor som det ankommer på staten som arbetsgivare att förhandla om i likhet med andra parter på arbetsmarknaden. hade inget att erinra mot den utformning av ramar för myndigheternas förvaltningskostnader som regeringen föreslog. Utskottet ansåg det bl.a. värdefullt att respektive myndighet känner till den ekonomiska ramen i dess helhet inför ett aktuellt budgetår (bet. 1992/93:FiU10). utgick beräkningen av myndigheternas anslag från statsförvaltningens kostnadsutveckling och myndigheterna garanterades full kostnadstäckning för ingångna löneavtal. De statliga löneavtalen underställdes finansutskottets godkännande. Detta innebar att det saknades incitament att hålla tillbaka lönekostnaderna på myndighetsnivå (prop. 1992/93:100). Inför övergången till det nya systemet aviserade regeringen att det inte var hållbart med en ordning där myndigheterna fick ett större inflytande över lönebildningen som de garanterades full kostnadstäckning för ingångna avtal (SOU 1991/92:100, bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/92:128129. 2 PRIS- OCH LÖNEOMRÄKNING 2005/06:RFR5 För att undvika detta bygger pris- och löneomräkningen på att myndigheterna får ersättning för inträffade förändringar av svenska priser och lönekostnader. På motsvarande sätt kompenseras myndigheterna för generella förändringar av marknadshyran och inte för myndighetens hyreskostnadsutveckling. Grunden till den tekniska metod som används för pris- och löneomräkningen föreslogs 1992 av (SOU 1992:102). Enligt utredningen kan kortsiktiga anpassningsproblem uppstå när myndigheternas anslag bestäms på basis av tidigare inträffade kostnadsförändringar som myndigheternas kostnader för löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader kan variera mellan olika år. För att minska sådana problem har myndigheterna givits en viss anslagskredit och möjlighet till anslagssparande mellan två budgetår.6 2.2 Pris- och löneomräkningens konstruktion Pris- och löneomräkningen av myndigheternas förvaltningsanslag tar hänsyn till hur löner och hyror utvecklas samt den allmänna prisutvecklingen. För varje kostnadsslag räknas ett separat index fram som används i omräkningen. De flesta anslag som pris- och löneomräknas delas upp i en lönedel, en hyresdel och en del för övrig förvaltning. Därefter räknas varje del om med respektive index. Transfereringar inom myndighetsanslag räknas inte om inom ramen för pris- och löneomräkningssystemet. Den enskilda myndighetens uppräkning bestäms av hur myndighetens kostnader fördelar sig mellan de olika kostnadsslagen. Om t.ex. av en myndighets kostnader utgörs av lönekostnader, av lokalkostnader och av övriga kostnader räknas hälften av myndighetens anslag upp med lönekostnadsindex, med lokalkostnadsindex och med ett index som motsvarar konsumentprisindex. Nedan beskrivs hur lönekostnadsindexet beräknas. I bilaga 1 finns en ingående beskrivning av hur hela systemet är konstruerat. Uppräkningen av myndigheternas anslag för att täcka ökade lönekostnader styrs av utvecklingen av löner och produktivitet i den privata sektorn . Som grund för beräkningen av lönekostnadsindexet används arbetskraftskostnadsindex () som motsvarar arbetskraftskostnadernas utveckling inom tillverkningsindustrin. Vidare görs ett s.k. produktivitetsavdrag som minskar uppräkningen av lönekostnadsindexet. Omfattningen av produktivitetsavdraget bestäms av hur produktiviteten utvecklas inom den privata tjänstesektorn. Beräkningen av löneindex kan tas som ett exempel på hur beräkningen går till. fastställde ett löneindex som motsvarar 6 Med anslagskredit avses att myndigheterna ges möjlighet att utnyttja en viss del av nästa års anslag under innevarande år. Med anslagssparande avses att myndigheterna ges möjlighet att överföra anslagsmedel som inte förbrukats under ett budgetår till kommande budgetår. 2005/06:RFR5 2 PRIS- OCH LÖNEOMRÄKNING Detta löneindex är en följd av att ökningen av arbetskraftskostnaderna i den privata sektorn beräknats till och att produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn beräknats till : 2.3.1 Bidragen till teater och dans omräknas på olika sätt En av de frågeställningar som kulturutskottets uppföljning syftar till att besvara är vilka överväganden som ligger till grund för regeringens val av anslag som pris- och löneomräknas och vilka anslag som inte omräknas. Anslagen till teater och dans pris- och löneomräknas på olika sätt. Enligt uppgift från Utbildnings- och är grundprincipen att det enbart är förvaltnings-/myndighetsanslag som skall räknas om. Efter överenskommelser mellan och fackdepartementen har det gjorts undantag från denna princip, genom att även vissa icke-förvaltningsanslag omräknats. Undantagen är en följd av unika överenskommelser och är ofta inte dokumenterade. För de tre anslag som finansierar huvuddelen av statsbidragen till teater- och danssektorn gäller följande: Anslag 28:5 Bidrag till Operan, , , Svenska rikskonserter och pris- och löneomräknas som om institutionerna vore statliga myndigheter. Anslag 28:6 Bidrag till regional musikverksamhet samt regionala och lokala teater-, dans- och musikinstitutioner pris- och löneomräknas med löneindex för att kompensera för teater- och dansinstitutionernas lönekostnadsutveckling. Vid anslagsomräkningen tas inte hänsyn till ökade lokalkostnader eftersom statsbidrag, enligt förordning 1996:1598 om statsbidrag till regional kulturverksamhet, inte lämnas för teater- och dansinstitutionernas lokalkostnader. För anslag 28:7 Bidrag till vissa teater-, dans- och musikändamål som finansierar statsbidraget till fria teater- och dansgrupper tillämpas pris- och löneomräkning genom s.k. bidragsomräkning. Bidragsomräkning innebär att regeringen beslutar hur stor omräkning som skall göras. har bidragsomräkningen varit noll. 2.3.2 Högskole- och försvarsprisindex En av de frågor som lyftes fram som intressanta för fortsatt uppföljning i utredningstjänstens förberedande undersökning var hur de index 2 PRIS- OCH LÖNEOMRÄKNING 2005/06:RFR5 som utvecklats för vissa politikområden fungerar. Huvuddelen av de anslag som pris- och löneomräknas räknas om med hjälp av de index som beskrivits i avsnitt 2.2 ovan. Inom två politikområden tillämpas särskilda index för pris- och löneomräkningen. För utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning används ett s.k. högskoleindex. Pris- och löneomräkningen inom högskolesektorn beräknas inte individuellt för varje lärosäte, utan omräkningen utgör ett vägt genomsnitt för samtliga anslag till grundutbildning samt till forskning och forskarutbildning. Därmed får lärosätenas anslag och anslagsposter för grundutbildning och forskning samma procentuella omräkning. Omfattningen av pris- och löneomräkningen inom högskolesektorn räknas fram med samma metod som används för att fastställa omräkningen av myndigheternas förvaltningsanslag. För högskolesektorn som helhet innebär omräkningen med hjälp av högskoleindex ingen ekonomisk skillnad jämfört med den metod som används för pris- och löneomräkning av myndigheternas förvaltningsanslag. Orsaken till att universitet och högskolor ges samma procentuella omräkning är, enligt uppgift från Utbildnings- och , främst att man inom grundutbildningen använder sig av ett resurstilldelningssystem där varje helårsstudent respektive helårsprestation ersätts med en lika stor summa oberoende av vilket lärosäte som bedriver utbildningen och att omräkningen i form av pris- och löneomräkning därmed måste vara densamma för samtliga lärosäten. Inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet används ett försvarsprisindex för omräkningen av två anslag. I omräkningen ingår fler index än i pris- och löneomräkningen för myndigheternas förvaltningsanslag, bl.a. tas hänsyn till utvecklingen av dollarpriset, oljepriset, priset på inhemskt och importerat försvarsmaterial samt utvecklingen av löne- och lokalkostnader. Omräkningen av anslag med hjälp av försvarsprisindex och de olika ingående delfaktorerna har beslutats av regeringen7. 2.3.3 Varför görs ett produktivitetsavdrag? Omfattningen av produktivitetsavdraget i pris- och löneomräkningen av förvaltningsanslagen bestäms av hur produktiviteten utvecklas i den privata tjänstesektorn. Därmed finns ingen direkt koppling till den faktiska produktivitetsutvecklingen i staten. Det tas heller ingen hänsyn till eventuella skillnader i förutsättningarna för produktivitetsökningar inom olika politikområden. Ett skäl som angavs för att införa ett produktivitetsavdrag var att skydda den konkurrensutsatta sektorns konkurrenskraft gentemot andra länder. Den teoretiska bakgrunden är följande: Om de statliga lönerna tillåts öka lika mycket som inom tillverkningsindustrin utan att det ställs krav på att detta delvis finansieras genom ökad produktivitet måste de ökade kostnaderna finansieras genom ett ökat skatteuttag. Ett ökat skatteuttag skulle kunna öka