eunbil · GT0N1343 · 2006-05-31 00:00:00 — en) 5052/06 från: , direktör, för Europeiska kommissionens generalsekreterare mottagen den: till: , generalsekreterare/hög representant : Strategisk plan för laglig migration För delegationerna bifogas kommissionens dokument - KOM(2005) 669 slutlig. Bilaga: KOM(2005) 669 slutlig EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION den 21.12.2005 KOM(2005) 669 slutlig om en strategisk plan för laglig migration {SEK(2005) 1680} 1. Inledning 2 Den politiska bakgrunden 3 Lissabonagendan och befolkningsutvecklingen 4 Lagstiftningsåtgärder om arbetskraftsinvandring 5 Ett allmänt ramdirektiv 6 Fyra särskilda direktiv 6 Ett förslag till direktiv om villkor för inresa och vistelse för högutbildade arbetstagare 7 Ett förslag till direktiv om villkor för inresa och vistelse för säsongsarbetare 7 Ett förslag till direktiv om förfaranden för inresa, tillfällig vistelse och bosättning för företagsinternt utstationerad personal 8 Ett förslag till direktiv om villkor för inresa och bosättning för avlönade praktikanter 8 Kunskapsbyggande och information 8 Information och politisk diskussion 9 Europeiska portalen för rörlighet i arbetslivet (Eures) 9 Samarbete med ursprungsländer 10 Instrument för att främja cirkulär migration och återvändande 11 Fortbildning i ursprungsländerna 11 I Haagprogrammet, som godkändes vid , underströks vikten av en öppen diskussion om ekonomisk migration på EU-nivå. Denna diskussion skulle - tillsammans med bästa praxis i medlemsstaterna och dess betydelse för genomförandet av Lissabonstrategin - ligga till grund för "en strategisk plan för laglig migration som inbegriper förfaranden för inresetillstånd som snabbt kan svara på fluktuerande efterfrågan på migrerande arbetskraft ", som skulle läggas fram . Detta meddelande är kommissionens svar på Europeiska rådets uppmaning. antog kommissionen en grönbok om en gemensam syn på ekonomisk migration i EU , i syfte att genomföra sitt politiska mandat och inleda en djupgående diskussion om lämpliga gemenskapsregler om rätt till inresa och vistelse för ekonomiska migranter och om vilket mervärde sådana gemensamma åtgärder skulle kunna ge. Gensvaret på det offentliga samrådet visade att det finns ett stort politiskt intresse för denna fråga . , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och har antagit sina respektive yttranden . hölls ett offentligt samråd. Analysen av de svar som inkommit på frågorna i grönboken visade att det finns ett allmänt stöd för en gemensam EU-politik om ekonomisk migration, om än med stora skillnader när det gäller synen på vilka strategier som bör följas och de förväntade resultaten. De aktuella frågorna och de inlämnade förslagen har varit en god grund för utarbetandet av detta dokument. Denna strategiska plan, som bygger på en befintlig ram, innehåller en färdplan för den återstående perioden av Haagprogrammet (2006-2009) och en förteckning över de åtgärder och lagstiftningsinitiativ som kommissionen planerar för att skapa förutsättningar för en sammanhållen utveckling av för laglig migration . Planen skall också ses mot bakgrund av kommissionens Lissabonprogram, som antogs . Under har migrationsströmmarna i världen ökat kraftigt . Ekonomiska och demografiska skillnader mellan industriländer och utvecklingsländer, i kombination med handelsrelaterade och politiska problem i ursprungsländerna, har sammantaget bidragit till att stadigt öka arbetskraftens rörlighet. Med hänsyn till den ekonomiska och sociala situationen i EU, det internationella sammanhanget och den sannolika ökningen av invandringen , behövs det en överenskommelse om gemensamma EU-regler som omfattar de många frågor som hänger samman med invandring för att garantera en effektiv hantering av migrationsströmmar, både till och inom . Detta synsätt bekräftas i ett meddelande : Europeiska värderingar i en globaliserad värld . Även om det är medlemsstaterna som fattar beslut om hur många ekonomiska migranter som skall ges tillstånd att resa in i EU för att söka arbete, står det klart att beviljandet av rätt till inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare i en medlemsstat även kan påverka andra medlemsstater och arbetsmarknaderna i dessa. Vidare är det viktigt att i de pågående överläggningarna om vilken politik som skall föras även ta hänsyn till principen om företräde för inhemska arbetssökande (gemenskapsföreträde) och att vederbörligen beakta diskussionerna om de övergångsbestämmelser som inverkar på den fria rörligheten för medborgare i de nya medlemsstaterna, och de politiska och ekonomiska verkningarna av dessa bestämmelser. En effektiv migrationspolitik kan inte begränsas till instrument som rör invandrares möjligheter att resa in och vistas i unionen. Det krävs även andra, lika viktiga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder, då invandringen är en så komplex fråga att det krävs samlade åtgärder över hela spektrumet. Frågan om rätt till inresa och vistelse för ekonomiska migranter kan inte ses som åtskild från integrationsåtgärder. Lika lite kan den hållas isär från kampen mot olaglig invandring och olaglig anställning, inklusive människohandel. Därför måste EU öka sina insatser för att begränsa utbredningen av den svarta ekonomin, som lockar till sig olaglig arbetskraft och leder till att människor utnyttjas. Med hänsyn till denna frågas stora betydelse kommer ett särskilt meddelande om framtida prioriteringar i arbetet mot olaglig invandring att utfärdas senast . I detta meddelande föreslås därför en rad initiativ för vidareutveckling inom alla dessa områden, inklusive samarbete med ursprungsländer. Vid arbetet med att utveckla de olika initiativen kommer vederbörlig hänsyn att tas till jämställdhetsfrågor, i syfte att skydda de mest sårbara grupperna. När det gäller ekonomisk invandring kan den rådande situationen och utsikterna på EU:s arbetsmarknader allmänt beskrivas i termer av ett "behovsscenario". Vissa medlemsstater upplever redan ett betydande arbetskrafts- och kunskapsunderskott inom viktiga ekonomiska sektorer. Dessa behov kan inte uppfyllas inom ramen för de nationella arbetsmarknaderna. Problemet rör hela skalan av kvalifikationer - alltifrån okvalificerad arbetskraft till högutbildade akademiker. beräkningar visar att befolkningsutvecklingen i EU kommer att vara en effekt av nettomigration, eftersom det totala antalet avlidna kommer att överstiga det totala antalet födda . kommer effekten av nettomigration inte längre att uppväga den naturliga minskningen. konstaterar att detta kommer att få allvarliga konsekvenser på antalet anställda inom EU:s 25 medlemsstater, eftersom andelen personer i arbetsför ålder av den totala befolkningen förväntas minska kraftigt, från 2004 till 2050, vilket motsvarar en minskning på 52 miljoner. Minskningen av den totala befolkningen förväntas inträffa 2025 och av den arbetsföra delen av befolkningen 2011. Vissa medlemsstater (, , , ) upplever redan en minskning av den arbetsföra delen av befolkningen, medan andra medlemsstater kommer att drabbas av denna minskning senare (i exempelvis fall omkring 2035). Dessa demografiska trender kommer inte att påverka alla medlemsstater i samma utsträckning, men utvecklingen bör motverkas genom samordnade och effektiva åtgärder. Invandring är i sig inte en långsiktig lösning på minskande födelsetal och en åldrande befolkning, men det är ett av de instrument som står till buds inom ramen för en bredare mix av politiska åtgärder. Med hänsyn till den låga sysselsättningsgraden och höga arbetslöshetssiffrorna i många EU-länder , är det viktigt att prioritera åtgärder som har till mål att locka fler EU-medborgare och lagligt bosatta migranter till arbetsmarknaden, i syfte att uppfylla målen i den nya Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning, särskilt sysselsättningsriktlinjerna . På kort till medellång sikt kan arbetskraftsinvandring - som en del av Lissabonstrategins samlade paket av åtgärder för att öka den ekonomiska konkurrenskraften i EU - bidra till att bemästra följderna av denna demografiska utveckling. Detta kommer att vara av avgörande betydelse för att täcka de nuvarande och framtida behoven på arbetsmarknaden och därmed för att säkerställa ekonomisk hållbarhet och tillväxt. Det offentliga samråd som genomfördes bekräftade behovet av att utveckla EU-övergripande bestämmelser inom detta område. Dessutom gav det kommissionen en grund för att kunna lägga fram väl avvägda och realistiska förslag. Det offentliga samrådet riktade intresset mot eventuella fördelar med en övergripande ram för att reglera villkoren för rätt till inresa och vistelse för alla tredjelandsmedborgare som försöker komma in på arbetsmarknaden i EU:s medlemsstater. Medlemsstaterna själva visade dock inte tillräckligt intresse för en sådan lösning. Vidare finns det ett behov av att skapa större flexibilitet för att kunna möta de nationella arbetsmarknadernas olika behov. Därför anses det mer lämpligt att uppnå öppenhet, en effektiv EU-lagstiftning och icke-diskriminering genom ett antal målinriktade, kompletterande åtgärder - ett allmänt ramdirektiv och fyra särskilda rättsakter. Detta paket syftar således till att utveckla obyråkratiska och flexibla metoder för att tillhandahålla dels en rättvis och rättighetsbaserad behandling för alla arbetskraftsinvandrare, dels villkor som kan locka särskilda kategorier av invandrare som behövs i EU. Till skillnad års förslag till direktiv rörande ekonomisk invandring - som hade till syfte att reglera villkoren för inresa och bosättning för alla tredjelandsmedborgare som utövar verksamhet som anställda eller egenföretagare - tar rättsakterna i det här aktuella paketet endast upp villkor och förfaranden för inresa och vistelse för några få utvalda kategorier av ekonomiska invandrare. Det syftar dessutom till att fastställa vilka rättigheter en anställd tredjelandsmedborgare skall komma i åtnjutande av när han eller hon har beviljats rätt till inresa och vistelse på en medlemsstats territorium. Dessa förslag kommer att föregås av diskussioner och samråd med relevanta experter. De ekonomiska verkningarna på sysselsättning och tillväxt kommer också att tas med i beräkningen. Paketet är inte uttömmande. Om det visar sig lämpligt kommer kompletterande förslag att läggas fram inom områden där det krävs ytterligare utredning (till exempel för att ta upp de situationer där personliga kontakter mellan ekonomiska migranter och framtida arbetsgivare är en förutsättning för anställning, eller för att reglera situationen för egenföretagare m.m.). Med undantag för möjligheten att lämna in en enda ansökan om ett gemensamt arbets- och uppehållstillstånd, kommer denna rättsakt inte att ta upp inresevillkor och -förfaranden för ekonomiska invandrare. De frågorna kommer att regleras i de särskilda rättakterna. Denna rättsakt kommer inte heller att påverka tillämpningen av principen om gemenskapsföreträde (se ovan). Huvudsyftet med denna övergripande rättsakt är att garantera en gemensam ram av rättigheter för alla lagligt anställda tredjelandsmedborgare som redan givits rätt till inresa och vistelse i en medlemsstat, men ännu inte fått ställning som varaktigt bosatta. Detta skulle inte bara vara rättvist gentemot de personer som med sitt arbete och sina skattebetalningar bidrar till våra ekonomier, utan även bidra till att skapa lika villkor inom EU. I detta sammanhang bör man även ta upp frågan om erkännande av yrkesutbildningsbevis och andra kvalifikationer, för att undvika situationer där invandrare tvingas arbeta långt under sin kompetensnivå, en förlust i termer av inkomst och kompetensutnyttjande som gör sig gällande för såväl invandraren i fråga som för bosättningslandet och ursprungslandet. En möjlighet är att föreslå en enda ansökan för såväl arbets- som uppehållstillstånd - som innehas av arbetstagaren och som innehåller de mest avancerade biometriska kännetecknen. En sådan lösning skulle visserligen inte påverka de nationella interna förfarandena i någon större utsträckning, men den skulle förenkla för invandrarna och arbetsgivarna. För att begränsa missbruk och bekämpa svartarbete kunde man påkalla arbetsgivarens ekonomiska ansvar, som i direktivet om forskare. Giltigheten av en sådan handling skulle vara helt och hållet kopplad till om det finns ett lagligt anställningsavtal. Undantag från denna huvudregel skulle kunna föreskrivas under särskilda förhållanden på de nationella arbetsmarknaderna, och i så fall tas upp i de särskilda direktiven. Det har undersökts huruvida det bör finnas särskilda regler för specifika ekonomiska sektorer eller för breda kategorier av invandrare. I nuvarande situation och med hänsyn till skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller demografiska prognoser och sociala förhållanden samt strukturer, utvecklingstendenser och behov på arbetsmarknaden, gjordes bedömningen att det inte skulle vara samhällsekonomiskt effektivt att rikta in sig på någon specifik sektor, då detta skulle kunna leda till en oönskad brist på flexibilitet på de nationella arbetsmarknaderna. Å andra sidan visade det offentliga samrådet tydligt att det finns kategorier av arbetstagare med gemensamma behov och intressen. Avsikten är också att finna en balans mellan intressena hos vissa medlemsstater, som har förutsättningar att locka till sig högt kvalificerad arbetskraft, och intressena hos de medlemsstater som i första hand behöver säsongsarbetskraft. De särskilda rättsakterna kommer att fungera som ett komplement till ramdirektivet och endast omfatta personer med betald anställning. Som huvudregel bör rätten till inresa och vistelse vara kopplad till att det finns ett anställningsavtal och att den vakans som uppstått inte kan fyllas av någon som tillhör den befintliga arbetskraften på den inhemska arbetsmarknaden (economic needs test). Undantag kan komma att behövas med hänsyn till uttalade strukturella/tillfälliga behov inom vissa sektorer/yrkeskategorier/regioner. Internationella åtaganden som ingåtts av EG eller av EG och dess medlemsstater, särskilt inom ramen för den gemensamma handelspolitiken, måste respekteras. Vidare bör man överväga etiska regler för rekrytering inom sektorer som är särskilt känsliga för kunskapsflykt. Den globala krisen när det gäller möjligheterna att rekrytera personal inom hälso- och sjukvårdssektorn, med en allvarlig brist på hälso- och sjukvårdspersonal särskilt i vissa delar av , som förvärras av kunskapsflykten, kräver en övergripande och sammanhängande strategi för etisk rekrytering av sådan personal . Ett förslag till direktiv om villkor för inresa och vistelse för högutbildade arbetstagare Det stora flertalet av medlemsstaterna behöver dessa arbetstagare, då det finns ett underskott på högutbildad arbetskraft på de inhemska arbetsmarknaderna. Färska undersökningar visar till exempel att av första generationens invandrare från (Med) och och () med en universitetsexamen bor i och , medan av dem med högst gymnasieutbildning eller motsvarande är bosatta i . Ett sätt att motverka detta problem kunde vara att utforma ett särskilt förfarande för att snabbt kunna nå och bevilja rätt till inresa för högutbildade invandrare samt attraktiva villkor för att uppmuntra dem att välja . Därför kommer vi att göra ytterligare utvärderingar av om det vore lämpligt att inkludera rörlighet inom EU eller att gå in för ett mer långtgående förslag. Ett sådant mer ambitiöst förslag skulle kunna omfatta ett EU-arbetstillstånd ("grönt kort") som utfärdas av medlemsstaterna, men är giltigt i hela EU, och grunda sig på förutsättningen att bestämmelser som reglerar tillträdet till de nationella arbetsmarknaderna respekteras fullt ut. Behovet av att anställa migrerande arbetskraft fluktuerar , och kan bara tillgodoses genom mer flexibla och mindre komplicerade förfaranden. Förslaget skulle därför kunna innehålla en särskild bestämmelse (opening ) som kan tillämpas när det finns behov av andra kategorier av arbetstagare än högutbildade (till exempel yrkesarbetare) eller råder en allmän brist på arbetskraft i vissa regioner. Enda skyldigheten skulle vara att rapportera via det ömsesidiga informationssystemet om invandring och asyl. Ett förslag till direktiv om villkor för inresa och vistelse för säsongsarbetare Det finns ett regelbundet behov av säsongsarbetare inom vissa sektorer, särskilt inom jordbruket, byggnadsbranschen och turismnäringen. Inom dessa näringar finns många invandrare som arbetar olagligt och under osäkra förhållanden. Inom ramen för det föreslagna systemet skulle man kunna utfärda uppehålls-/arbetstillstånd som gör det möjligt för den berörde tredjelandsmedborgaren att arbeta i ett visst antal månader . Inrese- och utresestämplar kommer att bidra till att förebygga missbruk. Syftet är att tillhandahålla nödvändig arbetskraft i medlemsstaterna och garantera de berörda invandrarna en trygg rättslig ställning och utsikter till regelbundet arbete. Därigenom skulle man skydda en särskilt svag grupp av arbetstagare och även bidra till utvecklingen i ursprungsländerna . Även om arbetslösheten skulle vara hög, är det sällan som denna grupp av invandrade arbetstagare konkurrerar med den inhemska arbetskraften i EU, eftersom få EU-medborgare och bosatta inom EU är villiga att syssla med säsongsarbete. Ett förslag till direktiv om förfaranden för inresa, tillfällig vistelse och bosättning för företagsinternt utstationerad personal Förslaget syftar till att införa gemensamma förfaranden för inresa, tillfällig vistelse och bosättning i för företagsinternt utstationerad personal. Dessa förfaranden kommer inte att påverka internationella åtaganden som EG eller EG och dess medlemsstater har ingått. För att ge internationella företag möjlighet att omplacera nyckelpersonal och specialister inom , bör man även ta ställning till frågan om rörlighet inom EU för företagsinternt utstationerad personal, då det skulle tillföra EU-initiativet ett klart mervärde. Ett förslag till direktiv om villkor för inresa och bosättning för avlönade praktikanter För denna särskilda kategori av personer under yrkesutbildning finns inga gemensamma regler (som det gör för oavlönade praktikanter ). Det är därför angeläget att fylla denna lucka i lagstiftningen. Att göra det möjligt för tredjelandsmedborgare att skaffa erfarenhet och kunskaper genom en praktikperiod i kan vara ett sätt att uppmuntra kunskapsspridning, till fördel för såväl ursprungslandet som det mottagande landet. Det kommer dock att behövas garantier mot missbruk, till exempel att praktikanter i realiteten används som underbetald tillfällig arbetskraft. Alla direktiv om laglig invandring och asyl innehåller bestämmelser om tillträde till arbetsmarknaden för berörda tredjelandsmedborgare . Efter en utvärdering bör förslag till ändringar läggas fram i syfte att få till stånd ytterligare harmonisering, även före den halvtidsöversyn som angivits i de olika rättsakterna. Intresserade parter som yttrat sig underströk det mervärde som skulle tillföras genom EU-insatser för att garantera bättre tillgång till och utbyte och spridning av information om olika aspekter av migration. De erkände också vikten av att främja politisk debatt och kunskapsbyggande. Därför kommer en rad instrument att utarbetas , i syfte att uppnå en betydande förbättring av tillgången till och utbytet och samordningen av information som samlats in. Förteckningen över åtgärder är inte uttömmande och kompletterande insatser kan komma i fråga. Information och politisk diskussion En EU-portal med material rörande invandring - EU-politik och , nyheter och information samt länkar till relevanta nationella webbplatser, , den framtida EU-webbplatsen rörande integration, relevanta forskningsresultat på EU-nivå och internationell nivå m.m. - kommer att stå färdig . Särskilda informationskampanjer om EU:s invandringspolitik kommer att genomföras, i kombination med ytterligare undersökningar, särskilt om tillstånd att söka arbete och avancerade system. Diskussionen och utbytet av erfarenheter mellan de intresserade kommer att stödjas med riktade insatser. Det europeiska året för arbetstagarnas rörlighet 2006 och det europeiska året för lika möjligheter för alla 2007 kommer att ge tillfälle att identifiera, diskutera och ta itu med viktiga frågor rörande invandrare från länder utanför unionen. Kommissionen har till uppgift att övervaka tillämpningen av befintliga rättsakter, och kommer att arbeta för att främja initiativ på nationell nivå och på EU-nivå som syftar till att öka medvetenheten om de aktuella frågorna och sprida information och tillhandahålla fortbildning på området. Europeiska portalen för rörlighet i arbetslivet (Eures) Samrådet visade att de tjänster som tillhandahålls via europeiska portalen för rörlighet i arbetslivet och för att främja EU-medborgares rörlighet, även kunde användas för att stödja hanteringen av ekonomisk invandring från tredje land. I detta sammanhang kommer den planerade översynen av Euresriktlinjerna att ge en relevant ram för att anpassa och utvidga de tjänster som tillhandahålls via portalen. Detta skulle vara ett sätt att lösa vissa av de informationsbehov som behandlas ovan (till exempel tillhandahållande av regelbunden information om arbetstillfällen i , tendenser på EU:s arbetsmarknad m.m.), och ge goda förutsättningar för synergier med den planerade EU-portalen om invandring och Internetportalen om rörlighet för forskare . De nya riktlinjerna för 2007-2010 kommer att skapa förutsättningar att genomföra de nödvändiga förändringarna på medellång sikt. Syftet med det europeiska migrationsnätverket var att förse EG, dess medlemsstater och på även allmänheten med objektiv, tillförlitlig och jämförbar information om migration och asyl . Analysen av resultaten av det offentliga samrådet om grönboken om det europeiska migrationsnätverkets framtid kommer att bidra till att identifiera prioriteringar för framtiden, utveckla lämpliga strukturer och säkerställa tillfredsställande resultat, i syfte att förbättra den tillgängliga informationen. I detta sammanhang kommer det att övervägas hur befintliga och framtida och informationskällor bättre kan anpassas till behoven. meddelande om Invandring, integration och sysselsättning betonades att tillträde till arbetsmarknaden är avgörande för integrationen av tredjelandsmedborgare. meddelande om en gemensam agenda för integration, som kommissionen kommer att följa upp aktivt, angavs en ram för integration av tredjelandsmedborgare inom EU. Riktlinjerna i detta meddelande har fått stöd av rådet i dess slutsatser om en gemensam agenda för integration, som antogs . Eftersom integrationsfrågan skär genom en rad områden, till exempel sysselsättning, samhällsplanering och utbildning, kommer kommissionen att se till att det görs gemensamma ansträngningar för att på ett samlat sätt spegla integrationsprioriteringarna över en rad politikområden. Bland de rekommenderade åtgärderna inom olika områden finns en förstärkning av resurserna till introduktionsprogram och verksamheter för lagliga invandrare och personer under deras försörjningsansvar. Åtgärderna bör omfatta informationspaket för nyanlända ekonomiska invandrare samt kurser i språk och samhällskunskap, i syfte att se till att invandrare förstår, respekterar och kan dra fördel av de gemensamma europeiska och nationella värderingarna. Utbildning, fortbildning och kulturella initiativ kommer att vara bidragande faktorer till integrationsprocessen även i fortsättningen. EU stödjer medlemsstaternas integrationspolitik via finansiella instrument, till exempel de så kallade förberedande åtgärderna för integration av tredjelandsmedborgare (). I budgetplanen 2007-2013 föreslog kommissionen ett nytt, riktat solidaritetsinstrument, nämligen Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare.