rfr · GT0WRFR5 · 2006-01-01 00:00:00 — Statsbidrag till teater och dans En uppföljning av pris- och löneomräkningens konsekvenser Riksdagstryckeriet, , 2005 har vid olika tillfällen berett motioner som berör frågor kring den årliga omräkningen av anslag inom politikområde 28 Kulturpolitik. Som en del av kulturutskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete började utskottet , med hjälp av , undersöka hur principerna för pris- och löneomräkningen av anslagen inom utgiftsområde 17 fungerar i praktiken. Utskottet har därefter beslutat att följa upp pris- och löneomräkningen av statsbidrag till teater och dans. har gett utredningstjänsten i uppdrag att som ett underlag till utskottets uppföljning undersöka vilka konsekvenser pris- och löneomräkningen har för ett antal enskilda teatrar bland institutionsteatrarna och de fria grupperna inom teater- och dansområdet. I denna rapport redovisas resultatet av utredningstjänsten uppdrag. vid utredningstjänstens uppföljnings- och utvärderingsfunktion har svarat för genomförandet av utredningsarbetet. 1 Uppföljningens bakgrund och inriktning..................................................... 2 Pris- och löneomräkning ............................................................................. Bakgrunden till införandet av pris- och löneomräkningssystemet ..... Pris- och löneomräkningens konstruktion .......................................... 2.3.1 Bidragen till teater och dans omräknas på olika sätt ................. 2.3.2 Högskole- och försvarsprisindex............................................... 2.3.3 Varför görs ett produktivitetsavdrag?........................................ 2.3.4 Synen på produktivitetsavdraget inom kultursektorn ................ 2.3.5 Undersökningar av produktivitetsutvecklingen......................... 2.3.6 Ekonomiska teorier rörande produktivitetsutvecklingen ........... 2.3.7 Tillämpningen av pris- och löneomräkningen........................... 3 Statsbidrag, kostnader och verksamhet 19972003 .................................... Inriktningen av teater- och danspolitiken ...................... Kostnader för löner och ändrade skatte- och pensionsregler.............. Nationella teater- och dansinstitutioner.............................................. 3.3.1 Omräkningen av anslag för bidrag till nationella institutioner .. 3.3.2 Verksamhet och kostnader 19972003...................................... Regionala och lokala teater- och dansinstitutioner............................. 3.4.1 Omräkningen av anslag för bidrag till regionala institutioner ... 3.4.3 Verksamhet och kostnader 19972003...................................... Statsbidrag till fria teater- och dansgrupper ....................................... 3.5.2 Utvecklingen av statsbidraget till fria grupper .......................... 3.5.3 Verksamhet och kostnader 19972003...................................... 4 Fallstudier vid fem institutioner .................................................................. 4.2.2 Teater 23.................................................................................... Bilaga 1 PLO så är systemet konstruerat..................................................... Bilaga 2 Anslag 28:6 reformer och överföringar......................................... har gett i uppdrag att följa upp gjorda pris- och löneomräkningar och kostnadsutvecklingen för teater- och dansinstitutioner samt fria grupper. Pris- och löneomräkningen är en del i regeringens arbete med att ta fram förslag till anslag i budgetpropositionen. Systemet tillämpas för i stort sett samtliga förvaltningsanslag. Genom pris- och löneomräkningen anpassas anslagen till ändrade löner, priser och hyror i den övriga ekonomin. Följande frågor har stått i centrum för uppföljningen: Vilka konsekvenser får pris- och löneomräkningen för teater- och dansverksamheten? Varför pris- och löneomräknas anslagen på olika sätt? Har undersökningar gjorts av vilka möjligheter det finns att öka produktiviteten inom teater- och danssektorn? har vid olika tillfällen berett motioner som berör frågor kring den årliga omräkningen av anslag inom politikområde 28 Kulturpolitik. Vid behandlingen av regeringens budgetproposition beslutade , i enlighet med kulturutskottets förslag, att göra ett tillkännagivande i vilket regeringen gavs i uppdrag att utvärdera effekterna av det nuvarande pris- och löneomräkningssystemet och dess tillämpning på anslagen inom politikområde 28 Kulturpolitik. I budgetpropositionen anger regeringen att man avser att återkomma till tillkännagivande angående pris- och löneomräkningen. gjorde ett tillkännagivande och gav då regeringen i uppdrag att se över relationen mellan verksamhets- och projektbidrag för de fria grupperna i syfte att åstadkomma en långsiktigt hållbar utveckling (bet. 2003/04:KrU7, rskr. 2003/04:202). Regeringen anger i budgetpropositionen att man givit i uppdrag att se över bidragen till de fria grupperna. Uppdraget skall slutredovisas . I uppföljningen redovisas utvecklingen av kostnader, intäkter och verksamhet vid nationella och regionala teater- och dansinstitutioner samt vid fria teater- och dansgrupper. Bakgrunden till att valts är att fattade beslut om en långsiktig inriktning för kulturpolitiken och att den officiella teater- och dansstatistiken sträcker sig fram . I uppföljningen ingår fem fallstudier, nämligen , , Teater 23, Västerbottensteatern och Profilteatern. Pris- och löneomräkningen infördes som en del av mål- och resultatstyrningen Pris- och löneomräkningssystemet infördes som en följd av övergången till mål- och resultatstyrning som bärande princip för den ekonomiska styrningen i staten . I och med övergången till denna styrmodell överfördes beslutskompetens från riksdag och regering till myndigheterna. SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER 2005/06:RFR5 Myndigheterna får till skillnad mot tidigare numera själva avväga nyttan av t.ex. lokalkostnader mot nyttan av lönekostnader, givet de mål som statsmakterna formulerat för verksamheten. Tanken var inte att statsmakternas reella styrning skulle minska utan snarare att styrningen skulle bli mer effektiv genom att flytta fokus från detaljstyrning till beslut om mål och resurser för den statligt finansierade verksamheten. Vid införandet av pris- och löneomräkningen angav regeringen att det krävs en rättvisande teknik för att beräkna priskompensation för myndigheternas förvaltningsanslag. Vidare angavs att myndigheternas ekonomiska förutsättningar måste bli tydligare så att myndigheterna så långt det är möjligt känner till de ekonomiska ramarna för verksamheten och hur de kommer att kompenseras för ändrade kostnader. Innan mål- och resultatstyrningen infördes låg beslut om hyres- och löneökningar utanför myndighetschefens kontroll. Myndigheterna fick kompensation för inträffade hyres- och löneökningar. Därmed saknades tydliga incitament på myndighetsnivån att hålla tillbaka kostnadsökningar. avgör myndighetens ledning hur stora löneökningar som är befogade och hur behovet av lokaler ser ut. Pris- och löneomräkningssystemet tar inte hänsyn till hur den enskilda myndighetens löne- och hyreskostnader förändras utan styrs av hur priser, löner och hyror utvecklas i den svenska ekonomin i stort. Detta innebär att det ställs krav på myndighetsledningen att se till att kostnaderna för löner och hyror inte avviker från löne- och hyreskostnadsutvecklingen i samhället. Produktivitetsavdraget tar ingen hänsyn till möjligheten att nå ökad produktivitet Vid pris- och löneomräkningen görs ett produktivitetsavdrag på den del av anslagsomräkningen som avser lönekostnaderna. Detta ställer krav på att myndighetens ledning förmår öka verksamhetens produktivitet för att verksamheten skall kunna bedrivas i oförändrad omfattning. Omfattningen av produktivitetsavdraget styrs av produktivitetsutvecklingen i privat tjänstesektor. I den utredning som låg till grund för utformningen av pris- och löneomräkningssystemet motiverades produktivitetsavdraget med att det behövdes för att skydda den privata sektorns konkurrenskraft. Motivet var alltså inte att avdraget skulle motsvara en produktivitetsutvecklingspotential inom statligt finansierad verksamhet. I pris- och löneomräkningen tas ingen hänsyn till att olika verksamheter har olika förutsättningar att öka produktiviteten. Detta innebär att verksamheter där det finns utrymme för produktivitetsutveckling gynnas medan annan verksamhet missgynnas. Pris- och löneomräkning av anslag till teater och dans En central fråga för uppföljningen är varför anslagen till teater och dans pris- och löneomräknas på olika sätt. Det är i princip endast förvaltnings-/myndig- hetsanslag som skall pris- och löneomräknas. Efter överenskommelser mellan och fackdepartementen har det gjorts undantag från denna princip, genom att även vissa icke-förvaltningsanslag omräknats. Un- dantagen är en följd av unika överenskommelser och är ofta inte dokumente- 2005/06:RFR5 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER För anslagen som finansierar teater och dans görs sådana undantag för de två anslag som finansierar nationella institutioner och regionala institutioner. Ett skäl till att dessa anslag pris- och löneomräknas, trots att bidragsmottagarna inte är myndigheter, är att staten har ett visst arbetsgivaransvar för dessa institutioner. Anslaget som finansierar bidrag till de nationella institutionerna pris- och löneomräknas som om institutionerna vore statliga förvaltningsmyndigheter med hjälp av löneindex, hyreskostnadsindex och konsumentprisindex. Samma grundmodell används för de regionala institutionerna. Anslaget räknas dock endast om med löneindex eftersom statsbidraget till de regionala institutionerna i princip bara skall finansiera lönekostnader. Detta innebär att ett produktivitetsavdrag görs på hela statsbidraget. För de nationella institutionerna görs avdraget på den andel av anslaget som motsvarar institutionernas lönekostnader, dvs. knappt två tredjedelar av statsbidraget. Det faktum att ett produktivitetsavdrag görs på hela statsbidraget till de regionala teatrarna behöver inte betyda att dessa teatrar är utsatta för en hårdare produktivitetspress än de nationella institutionerna. Staten finansierar ungefär en fjärdedel av de regionala institutionernas verksamhet. Det innebär att de kommunala och regionala finansiärernas metoder för att kompensera för ökade kostnader har stor betydelse för institutionernas ekonomiska utveckling . För anslaget som finansierar bidraget till de fria grupperna görs ingen pris- och löneomräkning. Därmed sker ingen löpande kompensation för ökade priser, löner och lokalkostnader mellan olika budgetår. I stället gör regeringen, som för alla anslag, en politisk bedömning av behovet av bidrag till de fria grupperna i förhållande till annan statligt finansierad verksamhet. Om statsmakterna väljer att inte förstärka anslaget sker en urgröpning av de fria gruppernas ekonomiska ställning i takt med kostnadsutvecklingen. Från Utbildnings- och uppges att anledningen till att de fria grupperna står utanför pris- och löneomräkningssystemet är att regeringen har som princip att endast förvaltnings-/myndighetsanslag skall pris- och löneomräknas. Uppföljningen har visat att kommunala och regionala finansiärer har beräkningsmodeller som påminner om statens pris- och löneomräkning. Ingen av de finansiärer som studerats i uppföljningen hade ett uttalat produktivitetsavdrag. Däremot understiger omräkningen av bidraget, enligt de intervjuer som gjorts inom ramen för uppföljningen, ofta förväntad löneökning. Detta innebär i praktiken att institutionerna ställs inför ett krav på ökad produktivitet för att verksamheten skall kunna bedrivas på oförändrad nivå. Pris- och löneomräkning på institutionsnivå Regeringen redovisar omfattningen av pris- och löneomräkningen för varje anslag i budgetpropositionen. För anslaget som finansierar bidrag till de nationella institutionerna görs en mer detaljerad redovisning som gör det möjligt för att följa hur respektive institutions bidrag förändras till följd av pris- och löneomräkningen. SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER 2005/06:RFR5 För anslaget som finansierar regional kulturverksamhet redovisas pris- och löneomräkningen på anslagsnivå men inte för de olika bidrag som finansieras via anslaget. Efter det att fastställt omfattningen av anslaget beslutar regeringen hur det skall fördelas på olika anslagsposter. Därefter fattar beslut om hur bidragsmedlen skall fördelas mellan de institutioner som är bidragsberättigade. I överväganden ingår att väga bidrag till teater och dans mot t.ex. musikverksamhet. Uppföljningen visar att det ekonomiska utrymme som pris- och löneomräkningen för den regionala verksamheten ger har använts till omprioriteringar mellan olika verksamheter och institutioner. Statsbidraget till 2005 är ett exempel på att det ekonomiska utrymme som pris- och löneomräkningen genererar inte alltid tillfaller de institutioner som beräkningen grundar sig på. Pris- och löneomräkningen för dansteatern 2005 motsvarade . Regeringen beslutade att hålla inne av förvaltningsanslagen för att hålla nere statens utgifter under utgiftstaket. Av de kvarvarande medlen omfördelade regionen till annan regional verksamhet. Detta innebar att av de som pris- och löneomräkningsmodellen räknade fram tillföll . Den arbetsgivarpolitiska utredningen visar i sitt slutbetänkande att det gjorts justeringar inne i pris- och löneomräkningsmodellen som inneburit en lägre omräkning av anslagen. Åren 19972000 gavs t.ex. ingen kompensation för den allmänna löneavgiften, som är en del av de totala arbetsgivaravgifterna. Om den allmänna löneavgiften ingått i beräkningsunderlaget hade summan för pris- och löneomräkningen varit högre. Beslutet att inte kompensera för den allmänna löneavgiften upphörde i och med . Statsbidragen har ökat som en följd av både pris- och löneomräkning och reformmedel En huvudfråga för uppföljningen har varit att jämföra gjorda pris- och löneomräkningar med teatrarnas kostnadsutveckling. ökade de anställdas löner vid de nationella och regionala teater- och dansinstitutionerna. De centrala parternas avtal om minimilönepotter motsvarade en löneökning . Som referens kan nämnas att de statligt anställdas löner ökade . Uppföljningen visar att lönerna ökat mer än vad anslagen ökats med som en följd av pris- och löneomräkningen. Vid de nationella institutionerna uppgick pris- och löneomräkningen till , vilket är lägre än löneökningarna vid de nationella och regionala teater- och dansinstitutionerna . Vid de regionala institutionerna uppgick pris- och löneomräkningen till , vilket är lägre än löneökningarna vid de 2005/06:RFR5 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER nationella och regionala teater- och dansinstitutionerna . Det gjordes ingen pris- och löneomräkning av anslaget till de fria grupperna. Vid sidan av pris- och löneomräkningen har även anslagsökningar gjorts till följd av politiska prioriteringar genom s.k. reformmedel. Den största anslagsökningen skedde 2002 då anslaget till de nationella institutionerna ökades med och anslaget till regional verksamhet ökades med för att kompensera institutionerna för ökade pensionspremieavgifter. Ökningen innebar inte en förstärkning av de bidragsmottagande institutionernas ekonomi. Syftet var att synliggöra kostnader som varit dolda i statsbudgeten. Regeringens förslag om reformmedel har motiverats både med att basfinansieringen bör förstärkas och med att ytterligare medel bör anslås för att utveckla eller utöka den konstnärliga verksamheten. Uppföljningen av hur statsbidrag utvecklats visar bl.a. att de reformmedel som teatern erhållit ofta avsett att täcka specifika kostnadsökningar såsom t.ex. ökade pensionsavgifter, kostnader för uppsägning av personal och för investeringar. Pris- och löneomräkningen har svarat för huvuddelen av statsbidragsökningen för anslagen till nationella och regionala institutioner 2003. Reformmedel har svarat för hela de fria gruppernas statsbidragsökning. Anslaget till de nationella institutionerna ökade med . Av ökningen svarade pris- och löneomräkningen för , vilket motsvarade en anslagsökning på . Bortser man års anslagsökning för att kompensera för ökade pensionskostnader och anslagsminskningen i samband med införandet av ändamålshyra summerar anslagsökningen till . Anslaget till den regionala verksamheten räknades upp med genom pris- och löneomräkning och med genom övrig omräkning. Bortser man års anslagsökning för att kompensera för ökade pensionskostnader summerar den övriga anslagsomräkningen till . Den negativa omräkningen kommer av beslut om att sänka bidraget till länsmusiken med . Statsbidraget som betalades ut till de regionala teater- och dansinstitutionerna ökade om man bortser från kompensationen för ökade pensionskostnader 2002. Det motsvarar en ökning med . har antalet teater- och dansinstitutioner som beviljats statsbidrag ökat med två. Statsbidraget till de fria teater- och dansgrupperna ökade , vilket motsvarar . Antalet grupper som delade på statsbidraget ökade från 1997 till 2003. Det är antalet produktionsbidrag och bidrag till fria dansgrupper som ökat. har det gjorts stora höjningar av statsbidraget till de fria grupperna. Mellan andra år har utbetalat statsbidrag SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER 2005/06:RFR5 Statsbidraget till de fria teatergrupperna uppvisar stora variationer mellan olika år. Uppföljningen har visat att antalet årsverken vid de fria grupperna samvarierar med hur bidraget från staten ökat och minskat . Variationerna mellan olika år har sannolikt försämrat de fria gruppernas möjligheter att planera och utveckla verksamheten . Av de intervjuer som genomförts inom ramen för uppföljningen har framkommit att sena bidragsbeslut och ändrade bidragsnivåer mellan olika år försvårar gruppernas konstnärliga utvecklingsarbete. har staten fattat ett antal beslut som inneburit ökade personalkostnader för teater- och danssektorn vid sidan av lönerörelsen. Bland annat innebär ändrade pensionsregler och en skärpt bedömning av regelverket för resor och traktamenten ökade kostnader. Ett sätt att följa personalkostnaderna är att studera hur den genomsnittliga personalkostnaden inklusive sociala kostnader per årsverke förändrats . Vid de nationella institutionerna ökade denna kostnad och vid de regionala institutionerna . I tabellen nedan redovisas en sammanställning över löneutveckling, pris- och löneomräkning och total statsbidragsomräkning för nationella och regionala institutioner samt för fria teater- och dansgrupper. Sammanställning av löneutveckling, pris- och löneomräkning och total statsbidragsomräkning Uppgifterna om löneutvecklingen bygger på uppgifter som Teaterförbudet tagit fram ur Svensk Scenkonsts lönestatistik och avser genomsnittlig löneökning för teateranställda. Uppgifter om statsbidragets utveckling bygger på redovisningen i budgetpropositioner samt på kompletterande information från Utbildnings- och . * ökades institutionsteatrarnas anslag för att kompensera för ökade pensionspremiekostnader. Denna anslagsökning innebar inte en förstärkning av institutionernas ekonomiska förutsättningar utan syftade till att synliggöra utgifter som varit dolda i statsbudgeten. minskades Operans och anslag eftersom införandet av ändamålshyra innebar minskade hyreskostnader. En central fråga för uppföljningen har varit att undersöka vilka konsekvenser pris- och löneomräkningen får för teater- och dansverksamheten. Genom pris- och löneomräkningssystemets produktivitetsavdrag ställs krav på kontinuerliga produktivitetsökningar. Den verksamhet som inte klarar detta får ett minskat ekonomiskt utrymme att bedriva verksamheten med. För teater- och dans- 2005/06:RFR5 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER sektorn resulterar detta antingen i färre föreställningar eller billigare föreställningar. Resultatet av de intervjuer som genomförts med företrädare för fem olika teatrar visar att samtliga anser att kostnadsnivån ökat mer än vad bidragen räknats upp med . De har dock inte angivit några tydliga negativa effekter av detta för den egna verksamhetens kvalitet eller omfattning. Flera nämner att personalen får arbeta hårdare . Det kan konstateras att produktivitetsökning i huvudsak bygger på att personalen kan utnyttja tekniska och administrativa framsteg, inte på att personalen arbetar hårdare. Det finns med andra ord begränsningar i detta sätt att nå en ökad produktivitet. Utrymme för fortsatt produktivitetsutveckling har gjort bedömningen att det rationaliseringsutrymme som tidigare funnits inom scenkonstområdet i stort sett redan tagits i anspråk. Konsekvensen av ytterligare krav på produktivitetsökningar blir enligt rådet att verksamhetens volym måste minska. Detta står, enligt , i konflikt med de av beslutade målen för kulturpolitiken. I de intervjuer som gjorts med företrädare för teater- och dansinstitutioner inom ramen för uppföljningen har det riktas kritik mot produktivitetsavdraget, bl.a. anges att en viss pjäs kräver ett visst antal skådespelare på scen, dvs. det är inte möjligt att rationalisera bort roller och därmed nå ökad produktivitet, teater- och danssektorn till sin karaktär är personalintensiv, vilket gör det svårt att följa med i samhällets produktivitetsutveckling, kraven på ökad produktivitet med tiden kommer att leda till att karaktären på repertoaren ändras genom att t.ex. uppsättningar med många skådespelare på scen kommer att bli mer och mer sällsynta. Inom ramen för uppföljningen har en genomgång gjorts av undersökningar om produktivitetsutvecklingen inom kultursektorn och den offentliga sektorn i stort. drog slutsatsen att produktivitetsutvecklingen varit lägre i teatersektorn än i den övriga statsförvaltningen . Det har inte gjorts några analyser av produktivitetsutvecklingen inom hela den svenska offentliga sektorn för 1990-talet och . I nationalräkenskaperna antas produktiviteten inom offentlig sektor vara oförändrad mellan åren. Ekonomisk forskning rörande scenkonstverksamhetens möjligheter att nå ökad produktivitet visar på en lägre produktivitetsutveckling än i ekonomin i stort. För teaterns del dras slutsatsen att kostnaden per föreställning kan förväntas fortsätta öka snabbare än den allmänna prisnivån och att detta förhållande innebär en risk för att omfattningen av teater skall minska och att kvaliteten kommer att försämras . SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER 2005/06:RFR5 Som framgår av tabellen nedan tyder en jämförelse av antalet spelade föreställningar och uppsatta produktioner med antalet årsverken på att det skett en produktivitetsökning vid de nationella och regionala institutionerna i och med att färre personer räknat i antal årsverken producerade ungefär lika mycket teater 1997 som 2003. Motsvarande produktivitetsökning har inte skett vid de fria grupperna där antalet spelade föreställningar minskat som kostnaderna och antalet årsverken har ökat. Förändringar i kostnader, antal spelade föreställningar, antal produktioner och antal årsarbetskrafter * Med nationella institutioner avses här Operan, och . För de nationella institutionerna låg den genomsnittliga kostnaden per föreställning kvar på ungefär samma nivå 2003 som vid periodens början 1997, trots att hyror, löner och den allmänna prisnivån stigit . Detta är ett tecken på att de nationella institutionerna som grupp räknat har ökat produktiviteten . Vid de regionala institutionerna ökade kostnaden per föreställning , vilket ungefär motsvarar anslagets pris- och löneomräkning . Vid de fria grupperna ökade den genomsnittliga kostnaden per föreställning . Räknat i kronor motsvarar detta en ökning med per föreställning . Det är stor skillnad på vad en genomsnittlig föreställning kostar. Vid de nationella institutionerna var kostnaden . Motsvarande kostnad var vid de regionala institutionerna och för de fria grupperna. drog slutsatsen att stora teatrar hade större förutsättningar än små teatrar att öka sin produktivitet. Den genomgång som gjorts av intäkter, kostnader och verksamhet inom ramen för denna uppföljning tyder på en motsvarande utveckling , dvs.