eunbil · GU0N1963 · 2006-12-15 00:00:00 — Rådets möte (miljö) - Temainriktad strategi för skydd och bevarande av den miljön - Förslag till och Rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Direktiv om en marin strategi) (Rättslig akt) = Gemensam politisk ståndpunkt KOM(2005) 504 slutlig, KOM(2005) 505 slutlig 14958/06 ENV 591 134 CODEC 1241 dokument: Fakta-PM M-dep 2005/06:FPM30 lade kommissionen fram en temainriktad strategi och ett direktivförslag om skydd och bevarande av den miljön, båda åtföljda av en konsekvensanalys. Kommissionen har presenterat strategin i form av ett meddelande. Det finska ordförandeskapet strävar efter att nå en gemensam politisk ståndpunkt vid det aktuella mötet. Strategin bygger på en kombinerad EU- och regional ansats, där gemensamma övergripande mål och ansatser läggs fast på EU-nivå, men där detaljutformning, planering och genomförande av åtgärder lämnas till den regionala nivån, exempelvis . Direktivförslagets övergripande mål är att ett Gott miljötillstånd skall uppnås i den miljön . Direktivets mervärde bedöms ligga i dess bidrag till att stärka åtgärder på internationell nivå, i synnerhet inom ramen för de regionala havsmiljökonventionerna, exempelvis HELCOM, genom att föreskriva ett klart, rättsligt genomförbart ramverk inom vilket medlemsstaterna ska kunna agera. Betraktat i ett större sammanhang skall den strategin ses som miljöpelaren i en framtida EU:s Maritima Strategi. Rättslig grund och beslutsförfarande Direktivet: Artikel 175 i EG-fördraget. Beslut fattas av rådet med kvalificerad majoritet efter medbeslutandeförfarande med enligt artikel 251. anser att förslaget som har förhandlats fram inför rådsmötet inte utnyttjar hela potentialen när det gäller att genom EU-lagstiftning få till stånd ökad handlingskraft i EU:s havsmiljöarbete och på den vägen även etablera en stark miljöpelare i EU:s framtida maritima strategi. Direktivstexten saknar tydligt bindande mål som skulle ge rättsakten ett stort mervärde jämfört med dagens åtaganden inom ramen för havsmiljökonventionerna. Tidsplanen för åtgärder är för utdragen. Förslaget präglas även av en rad svaga skrivningar. Som helhet bör dock direktivet ses som ett stort och viktigt steg framåt i EU:s havsmiljöarbete och ett svenskt stöd för en politisk överenskommelse bör ges av följande skäl: - Ett mer ambitiöst direktiv saknar tillräckligt stöd bland flertalet övriga medlemsstater, Ordförandeskapet och Kommissionen. - Hänsyn behöver tas till vad som är realistiskt att förvänta sig av ett havsmiljödirektiv, med tanke på den begränsade medlemsstaternas och gemenskapens rådighet beträffande ett antal aspekter. - De nuvarande skrivningarna har viktigt mervärde, då de ger havsmiljöarbetet en rättslig ram och tydligare strukturer inom EU. - Direktivet bedöms även ge havsmiljöarbetet få en högre status. - Definitionen av Gott miljötillstånd och av miljömålen har funnit en acceptabel utformning. - har lyckats få in en viktig skrivning som stimulerar och backar regioner att som pilotområden gå före i genomförandet. Detta förslag kan i viss mån kompensera för den utdragna tidsplan som direktivet innehåller. - En annan skrivning som har lyckats få in rör skyddade områden som en del av åtgärdsprogrammen. - driver en linje som i flera frågor liknar den svenska, en andra läsning har goda förutsättningar skapa en bättre balans i direktivets utformning och således närma sig svensk ståndpunkt. välkomnar i övrigt att kommissionen har lagt fram en europeisk marin strategi och att den innehåller ett direktivförslag. har från start drivit att strategin bör omfattas av legalt bindande åtaganden. Kommissionens förslag innehåller enligt svensk uppfattning uppenbara svagheter. Det gäller gränssnittet mot annan gemenskapslagstiftning och andra politikområden, bristen på bindande mål och tidpunkter för uppfyllelse av dessa. anser att tidsplanen för direktivets genomförande behöver stramas upp. Det finns för många åtgärder förutsättningar för att snabbt komma igång. vill se en mer offensiv utformning av direktivet, och att det uttryckligen bör stimulera medlemsstater och havsregioner att sjösätta åtgärder tidigare än vad den allmänna tidtabellen föreskriver. Berörda medlemsstater bör få stöd av Kommissionen för sina ökade ansträngningar att förbättra miljön genom att göra området i fråga till pilotområde. Det handlar här inte om några särskilda nya finansiella stöd från EU, utan i första hand om att EU och Kommissionen genom medverkan underlättar processen, framför allt i dialogen med tredje land. Det kan också handla om att skapa en mer riktad användning av befintliga stödsystem i Gemenskapen och inom ENPI (Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet). På det här sättet kan även tidiga erfarenheter vinnas för gemenskapen i sin helhet. Direktivet får inte inkräkta på medlemsstaternas rätt att företräda sig själva inom ramen för UNCLOS, i regionala konventioner och i IMO, . EP:s röstade i plenum (första läsning) bl a för ändringsförslag som innebär bindande mål, en uppstramning av tidtabellen samt starkare skrivningar beträffande kravet på nätverk av skyddade områden i marin miljö samt möjligheten att införa pilotområden. Direktivförslagets övergripande mål är att ett gott miljötillstånd skall uppnås i den miljön . De europeiska vattnen delas in i regioner. Varje medlemsland skall, i samverkan med övriga länder inom respektive region, utarbeta en marin strategi för sina vatten i enlighet med en aktionsplan som bl.a. inkluderar en bedömning av aktuellt miljötillstånd och av miljöpåverkan på dessa från mänskliga aktiviteter, fastställande av miljömål med tillhörande indikatorer och löpande övervakningsprogram och utarbetandet av ett åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammet skall enligt förslaget vara i kraft . Den regionala samverkan skall ske inom ramen för och de regionala konventionerna och länderna skall göra allt de kan för att samordna sina åtgärder med tredje land. Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa Följande föreskrifter, inklusive administrationen av vattenförvaltningen behöver eventuellt justeras när ett marint direktiv ska genomföras. Reglerna i 5 kap. om åtgärdsprogram; Dessa har anpassats till ramdirektivet för vatten. Regeringen har i förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön meddelat närmare föreskrifter om hur ramdirektivet skall genomföras. Genom ytterligare ett beslut har delat in landet i fem vattendistrikt och bestämt att en länsstyrelse i varje vattendistrikt skall vara en ansvarig vattenmyndighet för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Genom en förordning om ändring i förordningen med länsstyrelseinstruktion har regeringen gett fem länsstyrelser denna roll. För varje vattenmyndighet skall det enligt förordningen finnas en särskild vattendelegation med uppgift att fatta beslut inom vattenmyndighetens ansvarsområde. Även speciallagarna Vattenföroreningslagen (lagen om åtgärder mot förorening från fartyg) och sjölagen kan i förlängningen komma att beröras. Vattenföroreningslagen gäller sjöfarten och utsläpp från fartyg (istället för ) beträffande tillsyn, förelägganden/förbud/ viten, förhandsanmälningar, administrativt ansvar i form av vattenföroreningsavgift (jfr MB:s miljöavgifter) och straffansvar. Sjölagen gäller istället för beträffande t.ex. civilrättsligt skadeståndsansvar och obligatoriska försäkringar (jfr. systemet med CLC/IOPC - internationella oljeskadefonden). Sjölagen och vattenföroreningslagen, gäller även utanför svenskt territorium inom den svenska ekonomiska zonen och delvis på internationellt vatten. Enligt artikel 22 i det föreslagna direktivet har medlemsstaterna på sig för lagstiftningsarbetet efter ikraftträdandet. Det är viktigt att få en överblick över alla olika typer av regler på området och utreda befintliga och nya reglers förhållande till varandra. Direktivets tillämpning på kustvattnet ställer krav på smidig och effektiv samordning med ramdirektivet för vatten i fråga om kartläggningar, åtgärdsprogram m. m. engagemang beträffande havsmiljöarbetet och dess generellt sett positiva hållning till det direktivet skall i första hand ses i ljuset av utrotningen av växter och djur, tillsammans med förstörelsen av viktiga biotoper och ekosystem, som pågår i våra omgivande hav. Det rör sig inte enbart om enskilda arter som försvinner, utan hela kedjor av ekosystem har redan brutit samman eller närmar sig ett sådant läge. Sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är detta ett avsevärt problem med tanke på de så kallade ekosystemtjänster som försvinner eller påverkas negativt under denna process. Omfattande internationella beräkningar finns beträffande ekosystemtjänsternas omfattning, underlagen är dock för osäkra för att kunna leda till uppskattningar i kronor. Det står dock utom all tvivel att miljöproblemen i havet medför avsevärda samhällsekonomiska kostnader genom produktionsförluster, sanerings- och återställandekostnader, försämrade rekreationsmöjligheter m.m. Ett aktuellt exempel är den förlust som turistnäringen erfar genom av algblomning och naturförstörelse. Andra exempel är hotad livsmedelproduktion baserad på havet, negativa hälsoeffekter genom föroreningar och destruktion av de ekosystemens förmåga till självrening och biologisk reglering. Vidare tilltar följdeffekter som erosion när arter inte längre stabiliserar kustområden. Andra tjänster som påverkas negativt finns inom områdena kultur, rekreation, estetik, FoU m.m. Följderna av en försämrad havsmiljö (, ) för sysselsättning, samhällsekonomi och offentliga budgetar kan således förväntas bli omfattande om inte effektiva åtgärder vidtas. Det finns därmed ett stort samhällsekonomiskt värde av att investera i insatser som bidrar till att komma till rätta med miljöproblemen i våra omgivande hav. Utgångspunkten för en konsekvensanalys är att jämföra konsekvenserna av två scenarier, ett scenario med direktiv och ett business-as-usual-scenario. Problemet är dock att det i det här inte går att särskilja konsekvenserna annat än undantagsvis. Noll-alternativet är helt avhängigt vad regeringen i slutändan beslutar inom ramen för den egna, högt prioriterade havsmiljöpolitiken, som f n är inne i ett dynamiskt och händelserikt skede. Arbetet med de av beslutade miljömålet om Hav i balans har lagt grunden här. Det går heller inte att uttala sig alla insatser som kommer att följa av direktivets genomförande, samt i vilken mån dessa hade genomförts utan ett direktiv. En mer fullständig bild av genomförandekostnaderna kommer först att kunna skapas när konkreta åtgärder har utarbetas inom ramen för det regionala samarbetet. Eftersom både positiva miljöeffekter och även stimulanseffekter för olika näringar till följd av strategin uppstår på så är det i hög grad viktigt att tidsperspektivet är tillräckligt långt för att vinsterna ska fångas upp i kommande studier. Vad som kan konstateras är att det ur direktivförslaget går att utläsa krav som kommer utmynna i behov av att komplettera den nationella administrationen av havsmiljöfrågor, befintligt kunskapsunderlag samt befintlig miljöövervakning. En försiktig uppskattning är att detta kommer motsvara kostnader för i storleksordningen /år, en uppskattning som jämförbar med Kommissionens uppskattning för Unionen som helhet (se nedan). Det finns starka skäl för att ställa sig positiv till ett marint direktiv: De insatser som kan genomföra nationellt får i detta scenario betydligt större positiv verkan på havsmiljöarbetets effektivitet om det åtföljs av motsvarande insatser i övriga länder runt och . Genom ett ambitiöst marint direktiv kommer de insatser som genomför få ett större genomslag och värde i många fall är dessa direkt beroende av motsvarande åtgärder i andra länder. Detta sagt, är det givetvis av allra största vikt att bevakar att det i direktivet inte skrivs in onödiga, kostnadsdrivande krav, exempelvis på administrativa åtgärder eller miljöövervakning. Den strategin/direktivet kommer, såsom analysen visar, att leda till behov av personalresurser som stärker ansvariga myndigheter och ger förutsättningar för att arbetet kan koordineras med de regionala konventionerna, samt resurser för övervakning, bedömningar, och kunskapsuppbyggnad. Mot den bakgrunden är det hög svensk prioritet att säkerställa högsta möjliga kostnadseffektivitet när direktivet förhandlas och vidareutvecklas. Nationellt krävs ökad samordning för att maximera effektiviteten och de resurser som finns tillgängliga. Tillkommande kostnader, som en följd av de insatser som ett marint direktiv kan leda till när det gäller analyser, bedömningar och miljöövervakning, bedöms som måttliga för del. Detta hänger samman med att de mest kostnadskrävande insatserna av den typ redan behöver genomföras p g a av kraven i ramdirektivet för vatten. Detta direktiv reglerar vattenkvaliteten i våra kustvatten. Förbättras kvaliteten i de omfattande svenska kustvattnen till den nivå som krävs enligt ramdirektivet för vatten så kommer detta automatisk leda till att vattenkvaliteten i utsjön förbättras i enlighet med det kommande direktivet. Artiklarna 7 om bedömning och 10 om övervakningsprogram, med tillhörande bilagor, innebär en viss ambitionshöjning jämfört med det arbete som utförts eller utförs i . För övervaknings-program och bedömning av miljötillståndet finns ett behov av bättre kunskaper om de undervattensmiljöerna och därtill knuten övervakning och utvärdering. Den befintliga kunskapsbasen avseende såväl primära fysiska (geologiska, oceanografiska och hydrografiska) förutsättningar och biologiska förhållanden som grad av miljöpåverkan och effekterna av denna, behöver kompletteras både i omfattning och detaljeringsgrad. Kostnader för insamling av data på fiskets område kan även tillkomma. Intensivt övervakningssamarbete sker dessutom inom ramen för de regionala konventionerna. För kostnadseffektivitetens skull råder det enighet inom EU och om vikten av att bygga på befintliga program inom HELCOM och OSPAR och att undvika att skapa ett dubblerande program under direktivet. Kostnader kan även hållas hålls nere genom en utvecklad användning av modellberäkningar i kombination med gemensamma mätningar. För centrala myndigheter del kan det uppskattas att förslagen innebär mer arbete och därmed större kostnader. Detta gäller framför allt , och , men även andra myndigheter berörs såsom exempelvis , , , och . SGU bedriver en systematisk areell kunskapsuppbyggnad avseende havsbottens beskaffenhet och innehåll av miljögifter, bland annat med inriktning mot havsmiljöarbete. Såväl takten i arbetet som detaljeringsgraden kan behöva ökas. Kompetensen inom havsrättens område behöver generellt sett förbättras. Kostnader för personalresurser för ansvariga statliga myndigheters havsmiljöarbete och för att intensifiera arbetet relaterat till de regionala havskonventionerna bedöms totalt uppgå till . Sektorsansvaret för havsmiljöfrågorna medför att statsbudgetens UO 5, 6, 20, 21, 22, 23 och 24 kommer att beröras. Det bör vara möjligt att klara det arbete som krävs för att genomföra direktivet med måttliga eller inga resursförstärkningar på länsstyrelserna. Detta är dock beroende av den organisation som väljs för att hantera havsmiljöförvaltningen. Det finns ett ökat behov av att kustkommunerna engagerar sig starkare i den fysiska planeringen inom ramen för givna kompetensområden. Detta är dock inget krav som kommer följa av direktivet, snarare önskvärda insatser i syfte att säkerställa delaktighet samt ett tillräckligt brett underlag vid planering av insatser och åtgärder. Sådana insatser bör dock ses i ljuset den betydelse som havets och kustområdenas ekosystemtjänster har för den lokala samhällsekonomin. En rad insatser med stor relevans för ett effektivt genomförande av ett kommande marint direktiv pågår eller har föreslagit av i Aktionsplanen för havsmiljö och analyseras av regeringen. Vissa har redan genomförts, som tillsättandet av ett Havsmiljöråd och en myndighetssamordningsgrupp för havsmiljön. Det är inte möjligt att avgöra vilka av alla dessa åtgärder, samt i vilken omfattning de kommer att genomföras, samt vilka nya åtgärder som kan tillkomma som en följd av regeringens kommande nationella havsmiljöstrategi (BP 07). När det gäller de åtgärder som i slutändan genomförs är det ännu mindre möjligt att avgöra i vilken mån detta är att betrakta som en följd av det kommande direktivet och vad som ändå skulle ha genomförts. Till saken hör att direktivets åtgärdsprogram skall vara färdigt först . Vad man dock kan säga är att direktivet kommer att öka pressen på att vidta alla de åtgärder som kan bedömas som rimliga ut ett kostnads-nyttoperspektiv. Åtgärdernas konsekvenser för stat, kommun, landsting, företag och enskilda är det inte möjligt att bedöma dessa kostnader, då det är oklart vilka åtgärder som kommer att bli aktuella samt hur finansieringen kommer att fördelas mellan berörda länder. Utgångspunkten för denna konsekvensanalys är att jämföra konsekvenserna av två scenarier, ett scenario med direktiv och ett business-as-usual-scenario. Det går dock inte att särskilja konsekvenserna. Noll-alternativet är helt avhängigt vad regeringen i slutändan beslutar inom ramen för den egna, högt prioriterade havsmiljöpolitiken, som f n är inne i ett dynamiskt och händelserikt skede. Arbetet med de av beslutade miljömålet om Hav i balans har lagt grunden här. Det går heller inte att uttala sig alla insatser som kommer att följa av direktivets genomförande, samt i vilken mån dessa hade genomförts utan ett direktiv. Det går dock att säga att en restaurering av havsområden omkring kan förutsättas innebära omfattande och kostsamma åtgärder inom jordbruket, fisket, sjöfarten och avloppsreningssektorn. Även åtgärder själva havsområdena kan vara nödvändiga, exempelvis tillförsel av salt- och syrerikt vatten från till utfiskning av småfisk och algupptagning. Till en del torde den här typen av åtgärder kunna självfinansieras genom viss mån av intäkter. Vissa åtgärder kommer att kräva teknikutveckling, vilket kan gynna svenskt näringsliv. Exempelvis är behovet av teknik och metoder för att åtgärda syrefattiga bottnar ett globalt utbrett problem, och etableringen av know-how och teknik på detta område kan tänkas vara intressant rent företagsekonomiskt. Vad som dock är viktigt att understryka inom ramen för denna konsekvensanalys är att de flesta av dessa åtgärder är beroende av en samverkan och ett samarbete med grannländer och de kommer att bli enklare att genomföra samt bli mer effektiva genom direktivets bindande rättslig ramverk och tydliga struktur. Kommissionens förslag remitterades . Svaren överensstämde i huvudsak med svensk ståndpunkt. Förhandlingarna har lett till ett rådsdokument som i vissa delar är i linje med vad förväntat sig och drivit: - Definitionen av Gott miljötillstånd och miljömål har beträffande innehåll nått en lösning som bedöms som acceptabel för SE. - har trots ett visst motstånd från Ordf m fl lyckats få in skrivningar om behovet av att skyddade områden för in i åtgärdsprogrammen och skrivningar som uttryckligen stimulerar regioner att gå före som pilotområden; - Krav på kostnadseffektivitet är tydligt införda i direktivet - Rimlig hänsyn tas till nationella försvars- och säkerhetsaspekter och möjligheterna att bedriva hållbar energiproduktion Framför allt ger förslaget havsmiljöarbetet en rättslig ram och tydligare strukturer inom EU. I vissa delar är dock Ordförandeskapets textförslag fortfarande otillräckligt eller ytterligare urholkat: - Målet om Gott miljötillstånd (art 8) samt tidsramen (2021) är inte bindande. - Visserligen är det ett krav för MS att ta fram strategier, men det räcker att dessa strategier har som målsättning att uppnå Gott miljötillstånd . - De operativa målen (art 9) har en oklar rättslig status; - Tidsplanen för genomförande är oförändrat lång, det finns ett starkt motstånd hos att tidigarelägga åtgärdsprogrammen. - redovisar de mål, program etc. som följer av direktivet till KOM, har denna enligt art 11 och 15 enbart en rådgivande funktion. Det är tydligt att förhandlingsmandaten hos flera medlemsstater präglas av en oro för de kostnader som direktivet kan leda till, dels när det gäller övervakning och dels när det gäller åtgärder. Det finns även en oro för att ett alltför långtgående direktiv skulle skapa politiskt oönskade begränsningar för näringar som framför allt oljeutvinningen i utsjön. Begreppet definieras som de nyttigheter som människan får från ekosystemen.