rfr · GT0WRFR3 · 2006-01-01 00:00:00 — Därvid skulle bestämmas såväl för vilka produkter och vilka försäljningssätt som vilka märkningsuppgifter som borde bli föremål för en förenklad märkning. I fortsatta arbete har det framkommit att möjligheterna till undantag är mycket begränsade och att märkningsreglerna, enligt verket, är ett litet problem för de småskaliga producenterna. Reglerna utanför hygienområdet handlar bl.a. om tillsatser och märkning. Dessa har tillkommit utifrån bl.a. ett folkhälsoperspektiv. Reglerna är absoluta, dvs. det finns inga möjligheter till avsteg. Det kan finnas en målkonflikt mellan konsumenternas önskemål om märkning och tydlighet och producenternas önskemål om enkelhet och mindre reglering. Producenterna kan dock använda sin märkning som en del i marknadsföringen.45 Även från LRF menar man att märkning, spårbarhet och tydlig avsändare är viktigt. 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM 2005/06:RFR3 Detaljerat regelverk kring kött och många myndigheter Regelverket kring kött kan enligt sägas vara mer detaljerat än det övriga regelverket. I utredning konstateras att hela slaktprocessen, från djuruppfödaren till styckad vara (inklusive mobil slakt) är en komplicerad verksamhet på många sätt med flera regelverk och myndigheter involverade. Det handlar inte bara om livsmedelshygien- och kontroll utan även om t.ex. transporter av djur, avfallshantering och andra till verksamheterna knutna frågor.46 Under denna uppföljning har några företag pekat på att tillstånd krävs från flera olika myndigheter. Ett exempel som framförts under uppföljningen är att tillstånd från fyra olika myndigheter behövdes för ett slakteri som redan var godkänt för renslakt men som ville ha tillstånd för att även slakta lamm. Un- der uppföljningen har det dessutom pekats på höga avgifter i samband med att slakterilokal byggs, särskilt att avgiften för att ritningsgranska och godkänna slakterier är alltför hög (vidtagna åtgärder framgår av avsnitt 6.8). Enligt uppgift behövs följande tillstånd och uppgifter från olika myndigheter när ett småskaligt slakteri skall startas: kommunens byggnadsnämnd (bygganmälan och byggnadslov), kommunens miljönämnd (miljötillstånd), (förprövning av mottagningsstall), (produktionsplatsnummer) samt (ansökan med verksamhetsbeskrivning och planritning).47 Företag i har pekat på att de många reglerna kring slakt gör det svårt att bedriva gårdsslakt. En företagare menar att charkföretagen skulle vilja slakta själva för att få det kött man vill ha och för att kunna göra bättre produkter. En annan företagare menar att det i vissa delar av landet har blivit svårt att få tag på djur till småskaliga slakterier eftersom antalet jordbrukare har minskat kraftigt i vissa kommuner. En företagare menar att regler och avgifter innebär en risk för att svart slakt kan komma att öka. Detta skulle drabba de seriösa företagen och branschen som helhet. Från i län pekas på att antalet nyetableringar inom animalisk förädling är begränsat. Detta kan bero på att trösklarna är högre för verksamheter inom animalieområdet, bl.a. eftersom regelverket är mer komplicerat. För mycket journalföring, avgifter och provtagningar för slakterier Från småskaliga kontrollslakterier har det under uppföljningen framförts att det finns tre problem inom livsmedelsområdet för de småskaliga slakterierna. Kraven på journalföring är alltför omfattande. Dessutom är avgifterna för provtagning, besiktning, avfall m.m. alltför höga. Slutligen ställs krav på för mycket provtagningar. Enligt föreningen görs provtagningarna för ofta, och vissa är dessutom onödiga. Som exempel nämns provtagningar på trikin i gris, där det enligt föreningen inte har funnits några fall . Föreningen menar att övertolkar EG-direktiven. 46Livsmedelsverket, 2004a. 47LRF, 2004. 2005/06:RFR3 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM Enligt uppfattning övertolkas inte EG-bestämmelserna. I lagstiftningen ställs krav på trikinundersökning. Undantag skall endast kunna göras för slaktsvin uppfödda under kontrollerade former och aldrig för s.k. utegångsgrisar. Enligt har enstaka fall av trikin i grisar funnits . Trikiner finns dessutom enligt verket i vissa vilda djur. Besiktning av levande djur och kött har i en rapport pekat på att den traditionella köttbesiktningen i stor utsträckning fokuserar på faror som inte är särskilt relevanta för dagens svenska förhållanden, t.ex. tuberkulos, medan andra och viktigare mikrobiologiska faror riskerar att inte bli upptäckta. I utredning framkom att små producenter ifrågasatte om bl.a. besiktningen av levande djur är nödvändig, eftersom det är kostsamt och uppfödaren har kunskap om djurens hälsa. Besiktningen borde kunna ske i form av egenkontroll. Enligt utredning öppnar det nya hygienregelverket för möjligheten att begränsa kravet på veterinärs närvaro vid slakt. Dock måste alltid alla djur besiktigas efter slakt. har i rapporten pekat på att bedömningen av hälsoläget bland djuren och djurskyddsmässiga aspekter bör kunna bli bättre om besiktningen sker under lugnare förhållanden på gården. Besiktningen före slakt skulle enligt departementsrapporten också kunna förenklas. Dock måste alla djur besiktigas före slakt av veterinär. Enligt uppfattning kommer därför levandedjursbesiktning på gården knappast att bli billigare än nuvarande ordning. För svin skulle införande av okulär besiktning bl.a. minska risken för kontamination av slaktkroppar och kött. I rapporten görs bedömningen att de möjligheter som ger till en mer riskbaserad köttbesiktning bör utnyttjas. I utredning ifrågasattes föreskrifterna om kylkrav vid transporter av vissa producenter eftersom de fördyrar och försvårar hanteringen. Enligt föreskrifterna skall kött kylas ned efter slakt och kylförvaras. kan i särskilda fall medge transport av slaktkroppar till närliggande styckningsanläggningar eller köttbutiker utan att kropparna är nedkylda, men transporttiden får då inte överstiga . I uppföljningen har bl.a. i län pekat på att kylfrakter är dyra för de små slakterierna. Det saknas t.ex. teknik för kylhantering av förpackningslösningar för kylvaror direkt till kunder. 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM 2005/06:RFR3 Under uppföljningen har hanteringen av slaktavfall tagits upp av flera aktörer. Företag i menar att slaktavfallshanteringen är det största problemet för de småskaliga slakterierna och pekar på både hanteringen och avgifterna. När det gäller hanteringen menar företagen i att slaktavfallet borde ses som en biprodukt som kan användas som en resurs för att t.ex. ge energi på gården. Slaktavfallshanteringen borde gå att lösa i liten skala vid slakterierna. Företagen i och ifrågasätter också varför avfallet ses som riskavfall och pekar på att det ännu inte finns något påvisat fall av BSE i . Från bl.a. och i län har det framförts att producenternas kostnader för hantering av slaktavfall är höga. De småskaliga slakterierna har höga kostnader för lagring, hantering, frakt och destruktion av riskavfall. Slaktavfall skall enligt EG-förordning 1774/2002 hanteras så att det inte innebär några risker för folk- eller djurhälsan. Så kallad specificerad riskmateriel (SRM) bl.a. ryggraden på nötkreatur skall destrueras genom förbränning. Kostnaden är ca per kilo samt en hämtningsavgift.48 i län har tittat på avfallshanteringen i länet för att kunna sprida information om de anläggningar som tar emot animaliska biprodukter och för att se vad som är tillåtet att ta hand om på gården. Enligt kan en del företagare sakna kunskap om detta och därigenom riskera att bryta mot lagen; andra företagare kanske betalar stora avgifter i onödan för att destruera material som de egentligen själva kan ta hand om. Från tjänstemän vid har pekats på konkurrensaspekter och att information om vilka anläggningar som finns i varje län borde spridas. Oklarheter kring mobil slakt Det har i tidigare utredningar pekats på oklarheter kring mobil slakt. I utredning pekades det på att det fanns en osäkerhet beträffande det legala stödet för att godkänna mobilt slakteri. I utredningen framfördes vidare att avfallshantering, smittskydd, tillgång till vatten och tillräcklig kylkapacitet måste säkerställas. Enbart från livsmedelshygienisk synpunkt fanns enligt inga skäl att motsätta sig en utveckling mot användning av mobila slakterier under förutsättning att nedkylning av slaktkroppar och vatten av högsta kvalitet kan garanteras. Verket menade att det är nödvändigt att aktörerna utför noggranna ekonomiska kalkyler för att kunna få till stånd bärkraftiga och stabila enheter. Under denna uppföljning har flera aktörer pekat på att mobila slakterier inte fungerar i praktiken på grund av alltför höga kostnader. Företag i menar att det skulle behövas alltför stora kvantiteter djur på varje gård för att mobila slakterier skulle löna sig och menar att en lösning i stället skulle kunna vara att slakterilokalerna är fasta moduler i byarna, men att slaktare, 48 LRF, 2004. 2005/06:RFR3 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM utrustning och kylanläggningar åker runt. Företagen i menar att levande djur inte skall transporteras; kvaliteten ligger i att inte stressa djuren. I uppföljningen har även Li och KCF framfört att de mobila slakterierna är dyra. Dessa menar även att det är svårt med hygienen. Enligt har godkänt fem mobila slakterier, varav endast ett är i bruk. Detta slakteri ägs gemensamt av fyra samebyar i och flyttas mellan ett fåtal platser. Dessutom finns enligt utredningen ett norskt mobilt slakteri som även är godkänt för slakt av ren i Sverige.49 Från Mer Värd Mat uppges att de mobila renslakterierna har blivit mer stationära. Orsaken till detta är att det är mindre kostsamt att transportera renarna till slakteriet än att transportera slakteri, kylbilar, övrig utrustning och slakteripersonal till slakteriet. Genom det nya hygienregelverket i EU tillåts användningen av mobila slakterier för alla djurslag. pekar dock på att det kvarstår vissa problem med kylning av slaktkroppar innan slakterierna kan fungera i praktiken. Arbete avseende dessa regler pågår inom gemenskapen. Det pågår enligt departementet även forskning avseende den praktiska användningen av mobila slakterier, vattentillgång, kylning, behov av uppsamlingsfållor, kapacitet m.m.50 Det finns också en förståelse för regelverket som många pekar på problemen i regelverket finns också en förståelse för regelverket. Några företag i menar att reglerna i sig är bra men att problemen ligger i myndigheternas tillämpning. Vid Eldrimner menar man t.ex. att det gäller att hitta metoder i produktionen som gör att livsmedelsproduktionen fungerar med de regler som finns. Inom rennäringen upplever man att det finns mycket regler men att det har blivit bättre. Regler kan upplevas som ett problem, men förstår man att det är mycket viktigt med hygienen. Projektet menar att regelverket inte är det egentliga problemet utan attityderna i samhället. Regelverket är tvärtom viktigt för att upprätthålla livsmedelssäkerhet och kvalitet. En företrädare för menar att det finns mycket regler inom området men att det är svårt att säga hur stort problem regelverken egentligen är. Många upplever att det blir alltfler regler, men finns det indikationer på att de som kommer in i branschen utifrån tenderar att inte se problemen i regelverken. Företagen löser ofta problemen genom att ta tag i dem när kunderna ställer krav. Producenterna vet att konsumenterna vill ha säkra livsmedel, och det kräver regler. Företrädare för Li och KCF menar att handeln ställer större krav på företagen än vad staten gör. 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM 2005/06:RFR3 Höga hygieniska krav bör behållas I denna uppföljning har liksom i tidigare studier inte framkommit att de höga kraven på hygien och livsmedelssäkerhet borde sänkas. Fler har tvärtom framfört att hög och jämn kvalitet i produkterna är det kanske viktigaste konkurrensmedlet för småskalig verksamhet. En företagare uttrycker det på följande sätt: Regelverket kan vara bra nog som en vägledning för en bra och säker produktion, men allt småpetande och kontrollerande kostar för mycket. Gärna kontroller, men låt staten stå för kostnaderna.51 Inte heller i utredning framkom att det fanns några uttalade allmänna önskemål om att de generella hygieniska kraven skulle sänkas. I stället framhölls många positiva omdömen om lagstiftningens hygienkrav. I utredningen konstaterades också att det bland konsumenter inte torde finnas någon acceptans för att småföretag inte skall leva upp till samma hygieniska standard som större företag. Även i SLU:s och Nordlandsforsknings enkätundersökning framkom att småföretagen överlag hade en positiv syn på lagstiftningen vad gäller livsmedelshygieniska aspekter (konsumenterna ska kunna lita på maten). 5.2 Tillstånd, tillsyn och kontroll Inspektörernas kunskap och kompetens I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har från olika håll framförts att det är ett problem att kunskapen och kompetensen hos de inspektörer som utövar livsmedelstillsynen varierar. Från har pekats på detta och att det är svårt att upprätthålla kompetensen inom olika områden i små kommuner. , och har i rapporter uppmärksammat att det är svårt att upprätthålla tillräcklig kunskap inom områden där det bara finns en eller ett par anläggningar inom en viss bransch. Bristande kunskaper uppges kunna leda till felaktiga bedömningar i tillsynen som i slutändan drabbar livsmedelsföretagen. De intervjuade företagen i menar att inspektörerna i de olika kommunerna får för litet erfarenhet av tillsyn av den småskaliga livsmedelsproduktionen och att tillsynen borde samordnas mellan kommunerna. En samordning skulle underlätta kommunernas utbildningsinsatser och ge inspektörerna mer erfarenhet och högre kompetens. En företagare i uttrycker sig på följande sätt: Varje gång inspektören byts ut blir man nervös. Inspektörer med bristande erfarenhet blir också lätt oroliga och nervösa. De törs inte titta på ritningar och säga något. När inspektörerna har god kunskap så blir förhållandet till företagen mycket bättre inspektörens kunskap ger pondus gentemot företagen. 51 E-brev från Gårdsmejerister. 2005/06:RFR3 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM En företagare i menar att det kommer nya inspektörer och att det för varje ny inspektör ställs nya krav trots att regelverket är lika . En annan företagare i påpekar att företagen själva driver på sitt kvalitetsarbete och att det då är besvärligt om inspektörerna saknar kunskap. I stort menar den företagaren att kommunernas tillsyn fungerar bra och att det mer handlar om personfrågor och om att nya inspektörer kan vara osäkra. LRF har pekat på att det är ett stort problem att handläggare och inspektörer på i kommunerna är ovana att hantera frågor kring småskalig livsmedelsproduktion. Eftersom antalet ärenden är så litet när det gäller t.ex. start av nya gårdsmejerier så hinner kommunerna aldrig bygga upp sin erfarenhet. Det skulle behövas en rikslikare. menar att tillsynsinspektörerna har dåliga kunskaper om de småskaliga livsmedelsproducenternas förutsättningar och borde få utbildning i detta. Även vid i har det uppmärksammats att det finns problem inom tillsynen, bl.a. att inspektörerna anses vara okunniga, tolka lagarna alltför strikt och ha för liten erfarenhet av småskaliga anläggningar. Från kommunernas sida är det naturligtvis inte bra om inspektörerna upplevs som okunniga. Det är viktigt att de har kompetens att kunna diskutera med företagen. anger att de samarbetar med andra kommuner när det gäller tillsynen av t.ex. osttillverkning i fäbodar. Tillsynen i menar att man inte alltid har den kompetens som behövs för att tillse just de småskaliga livsmedelsföretagen. Redan i utredning framkom att det från flera håll framfördes att de lokala inspektörerna inte sällan har en låg kunskap och små möjligheter att vara ett lokalt stöd till företagaren. I utredningen uppmärksammades olika problem, bl.a. att det inte finns någon som kan svara på de frågor som ställs när det gäller att utveckla nya produkter och vilka krav lagstiftningen då ställer. Ett annat problem var att då en företagare skall starta en ny verksamhet ställer kommunen ibland nya krav successivt och inte i ett inledande skede så att företagaren vet vad som gäller. Det pekades på att det fanns en stor osäkerhet beträffande tolkningen av EG-reglerna och att denna osäkerhet medförde att inspektörerna för säkerhets skull bokstavstolkade föreskrifterna och att tillämpningen därmed blev onödigt hård samt att ytterligare utbildning och fortbildning av inspektörerna behövdes. Några ansåg att även på behövde kunskapsnivån höjas när det gäller småskalig livsmedelsproduktion. En annan bild av företagens inställning till tillsyn gavs i en granskning från (undersökningen riktades inte särskilt mot småskaliga företag). Granskningen visar att en majoritet av livsmedelsföretagarna är positiva till inspektioner och tillsynsverksamheten. De som haft besök var mer positiva än de som inte fått besök. Flertalet företagare ansåg att inspektioner är värdefulla och fungerar bra. Företagarna gav ett gott betyg till inspektörerna oavsett om inspektionerna medfört kritik eller inte. 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM 2005/06:RFR3 Enligt RRV föreföll en aktiv tillsyn också göra företagarna mer positiva till tillsyn. försvinner många av de nationella föreskrifterna när de nya EG-förordningarna träder i kraft. Flera aktörer menar att de nya reglerna kommer att ställa stora krav på inspektörerna och att det kan bli svårt med tillämpningen. pekade på detta redan i sin utredning ; ett mer flexibelt regelverk ställer ännu större krav på dem som skall tillämpa och tolka reglerna för att kunna verka för likvärdig och enhetlig tillsyn. Från kommuner och landsting (SKL) har i uppföljningen framförts att länsstyrelserna behöver ökade resurser för att klara nya uppgifter. Bland annat behöver länsstyrelserna stödja och följa upp den kommunala tillsynen och tillsynsplanerna. Tillsynen behöver enligt SKL både förbättras och förstärkas, vilket också har föreslagits i och . Några företag har framfört att det görs för många kontroller, medan andra företag har framfört att kontroller också kan vara bra t.ex. för att komma ur gamla rutiner. Företagen vill ha ett utbyte med inspektören kring vad som kan förbättras i en rutin. En företagare i menar att företag som är Kravcertifierade redan har genomgått en noggrann kontroll och att dessa därför inte skulle behöva kontrolleras lika mycket av myndigheterna. Dessutom borde företag som har fungerat bra inte behöva kontrolleras lika mycket, vilket också föreslagits av en utredning (se avsnitt 6.10). Under uppföljningen har synpunkter på de olika kontrollerna framförts. Ett gårdsmejeri har exempelvis framfört att en del kontroller är dubbla. Som exempel nämns att veterinärens kontroll enligt EG:s mjölkdirektiv görs och att den kommunala djurtillsynen det året är onödig. Samme företagare menar även att regelverket kring BSE och getter är onödigt eftersom man inte är säker på att getter har något med BSE att göra. En annan gårdsmejerist pekar på att det ställs orimligt stora krav på kontroll av vatten som används för diskning. Hon menar att man i stället för att kontrollera alla borde ha täta vattenkontroller där problem hittats. Både och har uppmärksammat att kravet på provtagning av vattnet i företagens egenkontroll har varit betungande för de mindre livsmedelsföretag som använder vatten från egen brunn.52 Av tjänstemän vid har i uppföljningen särskilt uppmärksammats de eventuella problem som dricksvattenföreskrifterna kan medföra för fäbodprodukter. Tjänstemän vid i uppger två exempel på att det sker alltför många tillsynstillfällen eller per företag: kravet att slakterier skall återbesiktas efter en sommars slaktuppehåll och vattenprover. Vidtagna åtgärder redovisas i kapitel 6. 52 Ds 2005:22. 2005/06:RFR3 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM betonade i utredningen att det inte ankommer på den myndighet som skall bedriva tillsyn över verksamheten att bedriva något som liknar konsultverksamhet. framgår av verkets allmänna råd (LIVSFS 2005:2) att tillsynsmyndigheterna bör ta vara på de möjligheter till aktiv rådgivning som finns inom ramen för den offentliga tillsynsverksamheten i syfte att göra den personal som hanterar livsmedel väl förtrogen med gällande regler för att livsmedelslagstiftningens mål skall nås. I uppföljningen har framkommit att man på är medveten om att det finns problem kring tillsynens dubbla roller när det gäller förhållandet till företagen, dels inspektion, dels rådgivning. Från företagens sida har i uppföljningen framförts önskemål om mer rådgivning från tillsynens sida. Ett flertal aktörer menar att inspektörerna är rädda för att ge råd och att detta skall påverka deras tillsynsroll. Från företagen pekar man på att det är bättre att tillsynen säger vad som är fel innan företaget t.ex. bygger en livsmedelslokal eftersom det är dyrt att göra om i efterskott. Vid i menar tjänstemän att det vore bra om de myndigheter som utför kontrollen också kan arbeta med information. De menar att det kan uppstå problem när utomstående rådgivare inte har full kunskap om regler och tillämpningar av dessa. Även i utredning framkom att det från flera håll pekades på att inspektörerna ofta intar en onödigt restriktiv attityd när det gäller rådgivning. I EU:s nya kontrollförordning ställs det enligt ett mycket tydligt krav på att tillsynsmyndigheterna skall vara oberoende. Från kommuner har framförts att tillsynen i första hand skall skydda tredje person genom att kontrollera livsmedelssäkerheten och i andra hand ge stöd till företagen. kommuner och landsting menar att den offentliga tillsynen skall ses som ett stöd till företagen. Från kommunernas livsmedelstillsyn ges olika former av stöd till de små företagen. Tillsynen i uttrycker det på följande sätt: ges stöd som är kopplat till lagstiftningen. Vi får ju inte fungera som konsulter, till exempel när det gäller att skissa på lokaler och planlösningar i dessa, men ibland så hamnar man nära rollen som konsult. Vi ger ibland råd i samband med brister som dyker upp vid inspektioner och besiktningar, men bristerna kan ju lösas på olika sätt. Några företag i som har ingått i denna uppföljning uppger att inspektörerna faktiskt varit med redan på planeringsstadiet. I dessa fall angav inspektörerna vad som behövdes för att bageriet respektive mejeriet skulle godkännas som livsmedelslokaler. I uppger tillsynen att det är viktigt att inspektörerna kan ge råd men att man inte skall ta över arbetsuppgifter för konsulter och att man inte heller skall ta över ansvar från företagen. Inspektörerna kan ge exempel på hur företagaren kan göra när man t.ex. bygger en ny lokal. Från och med innevarande år finns särskilda medel på för gårdsnära slakt och en del av dessa medel reserveras för rådgivning. 5 DEN SMÅSKALIGA LIVSMEDELSPRODUKTIONENS PROBLEM 2005/06:RFR3 Tjänstemän på uppger i uppföljningen att detta kan bli ett problem när det gäller den fortsatta rågången mellan inspektion och rådgivning. Detta har enligt uppgift från verket lösts genom att de både uppgifterna har lagts på olika personer i organisationen. Företrädare för Li menar att det är ett problem att tillsynsmyndigheterna huvudsakligen ser sig som kontrollanter och är inriktade på att hitta fel. Tillsynen borde i stället vara inriktad på främjande åtgärder och stöd, gentemot både små och stora företag. Främjande åtgärder och stöd är nödvändiga uppgifter för tillsynsmyndigheterna. Li menar att det är viktigt att myndigheterna och företagarna har en aktiv dialog t.ex. när nya livsmedelslokaler skall planeras och byggas. Under uppföljningen har några företag framfört att inspektörerna inte alltid är serviceinriktade. En företagare uttrycker det på följande sätt: En tät kontakt med kontrollanterna kunde vara positiv om det inte kostade och om man blev bemött med hövlighet och respekt.