rfr · GT0WRFR6 · 2006-01-01 00:00:00 — 8 RAPPORTERING TILL OM DET MULTILATERALA SAMARBETET 8.1 Omfattningen av det multilaterala biståndet Det är främst i budgetpropositionerna perioden 20032006 regeringen redogör för storleken på det multilaterala biståndet.115 Regeringens redovisning i budgetpropositionen innehåller uppgifter om bidrag till multilaterala organisationer. Regeringen uppger att det multilaterala och det bilaterala biståndet är lika stort. Det samlade biståndet som lämnas via multilaterala organisationer genom UD och Sida uppgick till 2004 och det bilaterala landdestinerade biståndet var 9,6 miljarder kronor.116 Regeringen har inte tidigare i budgetpropositionerna 20032005 klargjort fördelningen av det bilaterala och det multilaterala biståndet på motsvarande sätt. Dessa uppgifter stämmer dock inte överens med de uppgifter som lämnat till utredningstjänsten och som sedan kompletterades . Enligt uppgifter uppgick det multilaterala biståndet till totalt , vilket även inkluderar bidrag från övriga departement och myndigheter. I budgetpropositionen redovisade regeringen att Sida ansvarar för merparten av det svenska utvecklingssamarbetet. Samarbetet var, enligt regeringen, till övervägande del bilateralt men det omfattar även andra former av bistånd. I budgetpropositionen respektive 2003 uppgav regeringen följande: huvuddelen av det svenska utvecklingssamarbetet ca två tredjedelar är bilateralt, dvs. sker direkt mellan och enskilda utvecklingsländer. Sida ansvarar för övervägande delen av det bilaterala biståndets genomförande.117 Regeringen har inte redovisat vilka principer som låg eller ligger till grund för den redovisade fördelning mellan bilateralt och multilateralt bistånd för de aktuella åren. I samtliga budgetpropositioner för åren 20032006 saknas uppgifter om fördelningen mellan det multilaterala och det bilaterala biståndet har förändrats sedan föregående år. Varken i årets eller i tidigare års budgetpropositioner finns en redovisning av hur stor del av det samlade multilaterala biståndet som har utbetalats av respektive Sida. När det gäller bidrag finns vissa uppgifter men för Sida är bidrag till multilaterala organisationer en integrerad del i redovisningen av dels kostnaderna per verksamhetsgren, dels utgifter för anslag 8:1, Biståndsverksamhet, Utvecklingssamarbete genom Sida (se avsnitt 8.7). 2005/06:1, Utgiftsområde 7, prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 7, prop. 2003/04:1, Utgiftsområde 7 och prop. 2002/03:1 Utgiftsområde 7. 116Budgetpropositionen , Utgiftsområde 7, s. 12. 2003/04:1, Utgiftsområde 7, s. 33 och prop. 2002/03:1, Utgiftsområde 7, s. 37. budgetpropositionen preciserade regeringen att den angivna fördelningen gällde . 8 RAPPORTERING TILL OM DET MULTILATERALA SAMARBETET För biståndsverksamhet finns uppgifter som avser dels basbudgetstöd till FN:s ekonomiska och sociala verksamhet, dels finansiering av banker och finansieringsinstitutioner. Sammantaget uppgick dessa bidrag till 2004 enligt budgetpropositionen . Dessa uppgifter är inte fullständiga eller samstämmiga med de uppgifter som har lämnat till utredningstjänsten om utbetalade bidrag. Enligt de uppgifter som har lämnat utbetalade man i bidrag till multilaterala organisationer (se avsnitt 4.3.3 tabell 9). I detta belopp ingår den avräkning som görs av det svenska bidraget till den del av EU:s gemensamma bistånd som finansieras över EU:s reguljära budget. Enligt uppgifterna från uppgick avräkningen till 2004. Detta innebär att regeringen inte har rapporterat till hur har använts när det gäller det multilaterala biståndet. I bilaga till budgetpropositionerna samlade bidrag till FN finns en förteckning över bidragen till FN-organisationerna men avsaknaden av förklaringar till vad angivna förkortningar betyder gör att redovisningen är svårtillgänglig. I dessa uppgifter ingår såväl bidrag till FN-organ som får räknas som bistånd som bidrag till FN-organ som betalar som medlem i organisationen. Det saknas uppgifter om vilka organ som bedriver verksamhet som betraktas som bistånd. Regeringen uppger emellertid i sin analys i budgetpropositionen att det svenska biståndets andel av BNI har fortsatt att öka. som antalet insatser som Sida genomför har minskat gäller det motsatta förhållandet för . Regeringen preciserar inte närmare detta förhållande. Resultatbedömningen i budgetpropositionerna för åren 20032005 är kopplade till de mål som då gällde för utvecklingssamarbetet. För respektive mål redogör regeringen för de insatser som har genomförts. När det gäller det multilaterala utvecklingssamarbetet finns uppgifter om att man har lämnat bidrag till olika fonder och organisationer, men det saknas generellt en beskrivning av vilka resultat som har uppnåtts. I budgetpropositionen omfattar regeringens resultatredovisning både det bilaterala och det multilaterala utvecklingssamarbetet. Till skillnad från de tidigare redovisningarna uppges vilka insatser regeringen har genomfört (se avsnitten 9.39.7). I regeringens resultatskrivelse om politik för global utveckling ska, enligt beslut, redogörelsen avse dels utvecklingen i förhållande till de operativa målen inom respektive politikområde, dels hur millenniemålen uppfylls. Av skrivelsen framgår att det finns många mål för utvecklingssamarbetet. Regeringen redovisar vilka insatser som vidtas eller planeras. Det är dock svårt att överblicka dessa insatser på grund av deras antal och 8 RAPPORTERING TILL OM DET MULTILATERALA SAMARBETET Generellt saknas en redogörelse för de resultat som har uppnåtts. Ett exempel på en insats som regeringen aviserar i skrivelsen är en satsning inom miljöområdet som kommer att uppgå till . Regeringen har givit Sida i uppdrag att i dialog och samråd med och andra berörda myndigheter utarbeta förslag till miljösatsningen. I budgetpropositionen uppger regeringen att man som ett första steg har för avsikt att öka de särskilda satsningarna inom miljöområdet med . Om detta ska ske via multilaterala kanaler eller bilaterala kanaler framgår dock inte. lämnade ca till Globala miljöfonden (GEF) och FN:s miljöprogram (). De multilaterala organens roll i genomförandet av den svenska politiken för global utveckling är inte särskilt framträdande i skrivelsen. Det framgår att arbetar för ökad givarsamordning och harmonisering genom att genomföra Parisdeklarationen och genom att stärka samverkan med multilaterala organisationer. Vidare nämns att man verkar dels via t.ex. /DAC, och (), dels tillsammans med övriga medlemsländer inom EU i särskilda frågor. I budgetpropositionen pekar regeringen på att det pågår ett arbete inom departementet för att förbättra mål- och resultatstyrningen inom biståndsverksamheten. Målet är, enligt regeringen, att höja effektiviteten i biståndsverksamheten och förbättra resultatredovisningen i årsredovisningen och budgetpropositionen. I sin analys som är kopplad till resultatet av insatserna inom politikområdet framhåller regeringen att man sammantaget bedömer att resultaten är mycket goda. Effektiviteten i biståndet har ökat och styrningen har steg för steg förstärkts. Regeringen hänvisar även till att DAC bekräftar denna bild i sin av det svenska biståndet. 8.3 Resultatbedömning av FN-organen Det är oklart vad regeringens resultatbedömning stöd till FN:s arbete innebär. Å ena sidan framhålls i budgetpropositionen : Den samlade bedömningen från regeringens sida är att verksamheten inom de FN-organ där är en stor givare bidrar till att det svenska målet för internationellt utvecklingssamarbete uppnås.118 Å andra sidan konstaterar regeringen att styrningen av det svenska multilaterala biståndet brister i långsiktighet, samstämmighet och tydlighet.119 Regeringen anser att det finns ett behov av att öka effektiviteten inom samtliga FN-organ. framhåller man att är aktivt i frågor om harmonisering, samordning av FN-organens programplanering och genomförande. har varit pådrivande i arbetet med FN-reformer, effektivisering 2005/06:1, budgetpropositionen , Utgiftsområde 7, sid. 27. 2005/06:1, budgetpropositionen , Utgiftsområde 7, sid. 28. 8 RAPPORTERING TILL OM DET MULTILATERALA SAMARBETET samt ökad samverkan inom viktiga delar av FN:s framtida arbete med hållbar utveckling, jämställdhet samt reproduktiv hälsa och rättigheter. 8.4 FN:s fonder och program I budgetpropositionerna för åren 20032006 finns en redogörelse för utvecklingssamarbete för de organisationer som lämnar basbudgetstöd till. För dessa organisationer framgår bidragens storlek. I varierande utsträckning kommenterar regeringen förslag till att bidragen till en särskild organisation ska öka. Förslag om att öka bidragen till () redovisas och resultat kommenteras i budgetpropositionen . Regeringen uppger att det svenska stödet har mer än dubblerats. Resultatet av de svenska bidragen är, enligt regeringen, att ytterligare 25 miljoner kvinnor kan ges preventivmedel, vilket i sin tur bedöms resultera i att antalet oönskade graviditeter kan minska med ca 9 miljoner på årsbasis. Regeringen menar också att har förmått andra givare att axla sin del av finansieringen i UNFPA. Även i tidigare års budgetpropositioner har regeringen framhållit stödet till UNFPA men i årets budgetproposition är det första gången som regeringen redovisar resultat av de svenska bidragen. I andra fall när bidragen till en organisation föreslås öka finns inte lika tydliga motiv till ökningen. För anges exempelvis att UNDP har förstärkt sin representation i samarbetsländerna och skapat instrument som möjliggör gemensam planering (budgetpropositionen ). I budgetpropositionen pekar regeringen på att UNDP har en tydlig inriktning mot de fattigaste länderna. Av budgetpropositionerna för de aktuella åren framgår regeringens prioritering för det kommande budgetåret. är de särskilda satsningarna: smittsamma sjukdomar inklusive hiv/aids, jämställdhet, konflikthantering, sysselsättning och arbetsmarknad samt en miljömässigt hållbar utveckling. Sida har i sin strategiska plan delvis andra prioriteringar än regeringen. Sidas prioriteringar är att förstärka fattigdomsfokus i utvecklingssamarbetet, effektiviteterna i biståndet, förebygga och förhindra korruption samt bekämpa hiv/aids.120 De prioriteringar som Sida har gjort omnämns inte i regeringens proposition. Regeringens redovisning i budgetpropositionerna för utgiftsområde 7, Internationellt bistånd som rör fackorganens biståndsverksamhet är begränsad. Det är främst () som omnämns t.ex. i samband med dess initiativ om bromsmediciner mot hiv. 120 Sida; Mål och riktlinjer för Sidas verksamhetsplanering för 20062009 och årsredovisningen , . 8 RAPPORTERING TILL OM DET MULTILATERALA SAMARBETET Regeringen uppgav i budgetpropositionen att medlemskapet i ett fackorgan normalt ligger hos motsvarande fackdepartement. Fackorganens biståndsverksamhet finansieras oftast i enlighet med särskilda avtal med Sida. Enligt regeringen har fackorganens betydelse för FN:s sociala och ekonomiska verksamhet ökat inte minst genom deras uppgifter i samband med förverkligandet av millennieutvecklingsmålen och genom deras expertis på områden i utvecklingsländernas fattigdomsstrategier. Däremot redogör regeringen mer utförligt för fackorganens verksamhet i skrivelsen om i FN. För (), FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) och Internationella jordbruksutvecklingsfonden () framgår det att organisationerna bedriver en omfattande biståndsverksamhet.121 För en del fackorgan lyfter regeringen fram de svenska prioriteringarna i skrivelsen. Det gäller särskilt för WHO där regeringen bl.a. uppger att under det treåriga medlemskapet i styrelsen (20022004) aktivt bidrog till reformeringen av styrelsens arbetssätt. Inom WHO:s programverksamhet har regeringen särskilt engagerat sig i arbetet med WHO:s ramkonvention om tobakskontroll som antogs 2003. Några andra frågor som regeringen kommenterar är WHO:s strategier för barns och ungdomars hälsa samt för reproduktiv hälsa och frågor om alkohol och hälsa. 8.6 De internationella finansiella institutionerna Av budgetpropositionerna till 2006 framgår storleken på bidragen till Världsbanksgruppen och de regionala utvecklingsbankerna. När det gäller övriga regionala utvecklingsbanker och övriga utvecklingsbanker har dock inte regeringen preciserat bidragen till respektive organ. Även när det gäller övriga fonder som t.ex. Internationella jordbruksutvecklingsfonden (), Nordiska utvecklingsfonden (NFD), Afrikanska kapacitetsbyggnadsfonden (ACBF) och Globala miljöfonden (GEF) saknas uppgifter om det svenska stödet till dessa organisationer. I något fall som exempelvis Globala fonden mot hiv/aids, tuberkulos och malaria uppgav regeringen bidragens storlek (budgetpropositionen ). I budgetpropositionen pekar regeringen på att omfattande utvärderingar och analyser har legat till grund för påfyllnadsförhandlingar i Internationella utvecklingsfonden (), Afrikanska utvecklingsfonden (AfDB) och Asiatiska utvecklingsfonden (AsDF). Regeringen uppger att utvärderingarna visar att institutionerna genom sina mandat, betydande verksamhet och omfattande finansiella resurser har stor betydelse för att minska fattigdomen i enskilda regioner och länder. I främst budgetpropositionen redogör regeringen för ståndpunkter och vad man har lyckats åstadkomma. En utförligare beskrivning av verksamheten i de internationella finansieringsinstitutionerna finns i 2004/05:95. 8 RAPPORTERING TILL OM DET MULTILATERALA SAMARBETET den skrivelse som regeringen lämnar till riksdagen.122 I skrivelsen redogör regeringen för policyfrågor och processer som har präglat såväl styrelsearbetet som institutionernas årsmöten under det gångna verksamhetsåret. Dessutom redovisas verksamheten i respektive institution och den förväntade framtida inriktningen. För respektive organisation framgår de svenska bidragen från och Sida 2003 eller 2004. har i yttrande till utrikesutskottet kommenterat skrivelsens utformning.123 ansåg att skrivelsen delvis var svårläst och att det inte alltid framgick vilka ståndpunkter regeringen hade tagit i enskilda frågeställningar. delade denna uppfattning och utgick ifrån att regeringen ser över strukturen till nästa skrivelse. menade utskottet att eftersom skrivelsen var den första inom detta ämnesområde är det normalt att det tar ett tag innan rapporteringen finner sin form. Både finansutskottet och utrikesutskottet välkomnade regeringens förbättrade information till om de internationella finansieringsinstitutionerna. Det gällde dels den behandlade skrivelsen, dels att statsråden och inför IMF:s och årsmöten och vårmöten underrättade om institutionernas verksamheter och regeringens prioriteringar i dess arbete med dem. får, enligt utskotten, härigenom möjligheter att delge sina synpunkter och i förlängningen utöva påverkan. 8.7 Sidas multilaterala utvecklingssamarbete I budgetpropositionerna för 20032005 redogör regeringen för Sidas utvecklingssamarbete inom respektive verksamhetsgren samt anslag 8:1, Biståndsverksamhet, Utvecklingsarbete genom Sida. Det multilaterala utvecklingssamarbetet nämns inom ramen för denna redogörelse. Det är dock nästa omöjligt att få någon tydlig bild av Sidas multilaterala utvecklingssamarbete eftersom regeringens beskrivning är begränsad till vissa insatser. Detta förhållande gäller även för regeringens redovisning i årets budgetproposition. En skillnad jämfört med tidigare budgetpropositioner är att regeringen uppger att det bilaterala biståndet slussas via multilaterala kanaler till insatser i vissa länder s.k. multibi-bistånd. redovisar regeringen uppgifter om anslag 8:1, Bi- ståndsverksamhet, Utvecklingsarbete genom Sida.124 Däremot redovisar regeringen i skrivelsen om i 20032004 att Sida lämnade ca i projektbidrag till FN-organisationer.125 Denna uppgift stämmer också överens med de uppgifter 2004/05:54. 123Finansutskottets yttrande 2004/05:2y. 124Delposterna inom anslaget är: Humanitära insatser och konflikthantering, Information, Globala utvecklingsprogram, Enskilda organisationer, , och , , , och uppdelat på ODA-länder, icke ODA- länder, Forskning samt Ekonomiskt stöd. 2004/05:95, s. 40. 8 RAPPORTERING TILL OM DET MULTILATERALA SAMARBETET som Sida har lämnat till utredningstjänsten om bidrag till FN - organ 2003 exklusive de internationella finansiella institutionerna. Av den tidigare nämnda bilagan i avsnitt 9.1 samlade bidrag till FN framgår Sidas bidrag till FN. Förteckningen av de organisationer som Sida ger bidrag till är dock inte fullständig. Många organisationer redovisas under Övrigt, dvs. Detta förhållande i kombination med att angivna förkortning inte förklaras försvårar möjligheterna att få en överblick över Sidas insatser. I budgetpropositionen har frågan om utvärdering av de multilaterala organisationernas verksamhet uppmärksammats, vilket man inte har gjort på samma sätt i de tidigare budgetpropositionerna. Regeringen pekar på att man i samverkan med andra aktörer både kan och genomför utvärderingar tillsammans med andra aktörer. Ett exempel är de insatser som genomförs inom ramen för . Ett annat exempel som regeringen redovisar är resultat av utvärderingar som har genomförts inom ramen för där givarna genomför gemensamma utvärderingar av de multilaterala organisationernas verksamhet i fält (se avsnitt 7.2.3). Regeringen kommenterar de granskningar som har gjorts av , () och (). Däremot nämner inte regeringen de resultat som framkom i en MOPAN-studie som rörde FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) och Afrikanska (AfDB). Kontakterna med fältet hade varit alltför sporadiska för att givarländernas fältrepresentanter skulle kunna bedöma organisationernas resultat. (Se avsnitten 7.2.2 och 8.6.) Regeringen redovisar också att en oberoende utvärdering har genomförts av Internationella jordbruksutvecklingsfonden () som enligt regeringen är unik när det gäller ambitionsnivå och transparens. 9 Iakttagelser och slutsatser Av denna uppföljning framgår: Det samlade svenska multilaterala biståndet har ökat från 2002 till 2004. Ökningen uppgår till , vilket motsvarar . uppgick de reguljära bidragen till de multilaterala organisationerna till och multibi-biståndet (öronmärkta bidrag) uppgick till . ökade de reguljära bidragen . För multibi-biståndet var ökningen . FN-organisationer svarar för av det samlade svenska multilaterala biståndet 2004, vilket ligger i linje med aktiva stöd för FN och dess organ. Redovisningen av det multilaterala biståndet är bristfällig. Uttalade principer för att fördela biståndet bilateralt och multilateralt saknas. Det finns strategier för det svenska samarbetet med nio FN- organisationer men det saknas en samlad strategi för det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet. ger bidrag till ett 70-tal multilaterala organisationer men det saknas en överblick över det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet. Ansvarsfördelningen mellan och Sida är otydlig. Det är svårt att överblicka genomförda uppföljningar och utvärderingar inom området. Regeringens rapportering till om den multilaterala samverkan är ofullständig och oklar. 9.1 Utgångspunkter för uppföljningen I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. har uppdragit åt utredningstjänsten att bistå utskottet med att följa upp och analysera det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet. Utgångspunkten för denna uppföljning är att man från svenskt håll har ansvar för användningen av svenska biståndsmedel även om uppgiften att genomföra insatser har delegerats till en organisation. Uppföljningen har inriktats mot att undersöka hur frågor om det multilaterala biståndet hanteras av och Sida. I studien har storleken på det svenska multilaterala biståndet klarlagts. Även andel av de totala bidragen till några 9 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER större FN-organ samt banker och finansieringsinstitut redovisas. Därutöver omfattar uppföljningen en kort beskrivning av principerna för medelsfördelningen mellan bilateralt och multilateralt bistånd samt en redogörelse för fördelningen av bidrag till olika multilaterala organisationer. Även frågor som rör ansvarsfördelningen mellan främst och Sida behandlas i uppföljningen. Slutligen redovisas uppgifter om regeringens rapportering till om det multilaterala biståndet. Analysen i uppföljningen utgår från de av fattade besluten som omfattar utvecklingssamarbetet och de synpunkter som utrikesutskottet har framfört när det gäller behovet av mål- och resultatstyrningsinformation. Utskottet har bl.a. pekat på att budgetarbetet i förutsätter att inför sitt beslut har tillgång till mål- och resultatstyrningsinformation i en sådan utsträckning att politiska prioriteringar kan göras och att tillräckligt beslutsunderlag i övrigt föreligger.126 I uppföljningen av det multilaterala utvecklingssamarbetet behandlas frågan om hur kan påverka användningen av bidragen. Reguljära bidrag till multilaterala organisationer har ingen givaridentitet när bidragen nått respektive organisation. Användningen av bidragen bestäms av respektive styrelse för de multilaterala organisationerna. behöver därför ha en löpande uppsikt över de multilaterala organisationernas verksamhet för att kunna påverka resultatet. Staten bör göra bedömningar av organisationerna som en grund för beslut om att ge bidrag till dem och storleken på dessa bidrag. Det innebär att det behövs kunskap om resultatet för att man ska kunna göra avvägningar var de svenska biståndsmedlen ger störst effekt. Denna information behöver förmedlas till i syfte att förbättra beslutsunderlaget. Den parlamentariska kommittén om politik för global utveckling konstaterade att en effektiv kommunikation och information är en viktig förutsättning för att skapa och bibehålla ett starkt stöd för politiken för global utveckling. Kommittén ansåg även att kunskapen om multilateralt arbete behövde stärkas. 9.2 Uttalade principer för att fördela bilateralt och multilateralt bistånd saknas Av denna uppföljning framgår att det inte finns några uttalade principer för fördelningen mellan det bilaterala och det multilaterala biståndet. Fördelningen mellan bilateralt och multilateralt bistånd har inte varit föremål för någon närmare prövning . Ett ungefärligt riktmärke för fördelningen har varit att man har fördelat cirka en tredjedel av biståndsmedlen till multilaterala organisationer och två tredjedelar via bilaterala kanaler. (2004) fördelar mer än hälften av sitt stöd genom multilaterala organisationer inräknat multibi-bistånd, dvs. öronmärkta bidrag till de multilaterala organisationerna. Det är framför allt Sida som lämnar multibi- 2003/04:UU3, s. 179. 9 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER bistånd men det förekommer att ger bidrag till särskilda projekt som de multilaterala organisationerna bedriver. I uppgifterna om bilateralt bistånd ingår även statligt finansierat stöd som lämnas via enskilda organisationer. Det innebär i praktiken att Sidas egna bilaterala insatser inte är så omfattande som man kan få intryck av utifrån den internationella statistiken. ställningstagande till politik för global utveckling innebär att bilateralt och multilateralt samarbete bör ses i ett samlat perspektiv. Det medför bl.a. en ökad betoning på samverkan mellan olika aktörer och att det uppstår nya samarbetsformer. Gränserna mellan det bilaterala och multilaterala utvecklingssamarbetet blir då otydliga eftersom syftet är att integrera biståndsformerna. Vid eventuella överväganden om det behövs uttalade principer för det bilaterala och multilaterala utvecklingssamarbetet behöver detta förhållande beaktas. 9.3 Det svenska multilaterala biståndet har ökat Av denna uppföljning framgår att bidrag till multilaterala organisationer har ökat från till . Ökningen uppgår till ca , vilket motsvarar . aktiva stöd för FN och dess organ har varit ett centralt inslag i den svenska utrikespolitiken , vilket också avspeglas i bidrag till multilaterala organisationer. I uppföljningen har det framkommit att lämnar ungefär hälften av sitt multilaterala bistånd till FN-organ. är en av de fem största givarna i nio av tio undersökta FN-organ.