eunbil · GT0N1675 · 2006-09-08 00:00:00 — fr) Interinstitutionellt ärende: 2006/0132 (COD) 11896/06 från: Europeiska kommissionen av den: Ärende: Förslag till och rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel För delegationerna bifogas kommissionens förslag, som översänts per brev från direktör till , generalsekreterare/hög representant. Bilaga: KOM(2006) 373 slutlig EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION den KOM(2006) 373 slutlig 2006/0132 (COD) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel (framlagt av kommissionen) {SEK(2006) 894} {SEK(2006) 914} Bekämpningsmedel är verksamma ämnen och produkter utformade för att påverka grundläggande processer i levande organismer och har därför förmågan att döda eller bekämpa skadliga organismer såsom skadegörare. Dessa produkter kan därför orsaka oönskade effekter på icke-målorganismer, människors hälsa och miljön. På grund av de särskilda omständigheter som gäller för användning av bekämpningsmedel (särskilt för växtskyddsändamål) - avsiktligt utsläppande i miljön - omfattas de av reglering i medlemsstaterna och i gemenskapen. har det utvecklats ett omfattande system för bedömning av hälso- och miljörisker. Trots gällande regelverk kan fortfarande oönskade mängder av vissa bekämpningsmedel finnas i miljön (särskilt i mark, luft och vatten), och resthalter som överskrider lagstadgade gränsvärden kan fortfarande påvisas i jordbruksprodukter. Nya vetenskapliga resultat - exempelvis förmågan hos vissa kemikalier, däribland bekämpningsmedel, att störa hormonsystemens funktion även vid låga halter - understryker de möjliga risker för människor och miljö som är förknippade med användningen av dessa ämnen. Genom beslutet om antagandet av sjätte miljöhandlingsprogrammet bekräftade och rådet att hälso- och miljöeffekterna av bekämpningsmedel, särskilt av växtskyddsmedel, måste minskas ytterligare. De framhöll vikten av att uppnå en mer hållbar användning av bekämpningsmedel och föreslog en tvådelad strategi: Fullständigt genomförande och lämplig översyn av gällande lagstiftning. Utarbetande av en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel. I meddelandet "En temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel" [KOM(2006) 372] presenterar kommissionen de olika åtgärder som kan ingå i strategin. Åtgärderna är så långt som möjligt integrerade i befintlig lagstiftning och politik. Syftet med det bifogade förslaget till direktiv är att genomföra de delar av den temainriktade strategin som kräver ny lagstiftning. Även om termen "bekämpningsmedel" används i alla dokument som ingår i den temainriktade strategin, är detta förslag tills vidare fokuserat på växtskyddsmedel. Det finns flera skäl till denna begränsning, däribland det faktum att växtskyddsmedel är den viktigaste gruppen bekämpningsmedel och den som har längst historia av lagstiftning. Först genom direktiv /8/EG infördes lagstiftning om utsläppande av biocidprodukter på marknaden, och kommissionens och medlemsstaternas erfarenheter är ännu inte tillräckligt omfattande för att ytterligare åtgärder skall kunna föreslås. Även om man i och rådets beslut om antagande av sjätte miljöhandlingsprogrammet använder termen "bekämpningsmedel", är det uppenbart att farhågorna i första hand gäller växtskyddsmedel. Detta understryks av artikel 7.1 femte strecksatsen, där man efterlyser ". en betydande total minskning av riskerna och av användningen av bekämpningsmedel som är förenlig med ett tillräckligt skydd av grödor", och av artikel 7.2 c, där direktiv /414/EEG anges som den tillämpliga lagstiftning som skall kompletteras med den temainriktade strategin. Därför kommer detta förslag tills vidare att inriktas på användning av växtskyddsmedel. Om det skulle visa sig nödvändigt att anta liknande åtgärder för biocider, kommer dessa dock att integreras i strategin på lämpligt sätt. Trots de hälso- och miljörisker som är förknippade med bekämpningsmedel ger användningen flera fördelar - främst ekonomiska - särskilt för lantbrukare. Bekämpningsmedel ökar jordbrukets avkastning och jordbruksprodukternas kvalitet och minskar arbetsinsatsen. De kan medverka till att begränsa jorderosionen genom minskad markberedning, och de bidrar till en stabil tillgång på ett stort urval jordbruksprodukter till rimliga priser. Växtskyddsmedel har också en viktig funktion när det gäller att uppfylla växtskyddskrav och möjliggöra internationell handel med jordbruksprodukter. Detta är de främsta anledningarna till den omfattande användningen av bekämpningsmedel i jordbruket. Bekämpningsmedel har många användningsområden även utanför jordbrukssektorn, alltifrån skydd av trä och textilier till skydd av folkhälsan. Politik och lagstiftning på området infördes på gemenskapsnivå först och utvecklades avsevärt under årens gång för att nå sin höjdpunkt med antagandet av direktiv /414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och direktiv /8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden. Enligt dessa direktiv krävs att växtskyddsmedel och biocidprodukter utvärderas och godkänns innan de får släppas ut på marknaden. Trots de ökade kostnader som denna process innebär och det minskade antalet verksamma ämnen på marknaden, har den faktiska konsumtionen och användningen av bekämpningsmedel i EU inte minskat . Procentandelen prov av livsmedel och foder som överskrider gränsvärdena för bekämpningsmedelsrester har inte heller minskat, utan håller sig . Dessutom påträffas vissa bekämpningsmedel allmänt i vattenmiljön i halter klart över gränsvärdena, och det finns inga tecken på någon minskning. har det skett stora förändringar av bekämpningsmedelsanvändningen, men i olika riktning i de olika medlemsstaterna. som användningen minskar i några medlemsstater, har en kraftig ökning iakttagits i andra medlemsstater. Dessa olika trender, som visar på skillnader i politisk inriktning mellan medlemsstaterna, motiverar åtgärder på gemenskapsnivå, särskilt för att harmonisera skyddsnivån för människors hälsa och miljön. Enligt artikel 7.1 i beslut nr 1600/2002/EG om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram är det övergripande syftet med den temainriktade strategin att minska bekämpningsmedlens påverkan på människors hälsa och miljön och, mer allmänt, åstadkomma en mer hållbar användning av bekämpningsmedel samt en betydande total minskning av riskerna och av användningen av bekämpningsmedel som är förenlig med ett tillräckligt växtskydd. Enligt artikel 7.2 c i beslut nr 1600/2002/EG är den temainriktade strategins särskilda mål att minimera de hälso- och miljörisker som användning av bekämpningsmedel innebär, att förbättra kontrollen av användning och spridning av bekämpningsmedel, att minska halterna av skadliga verksamma ämnen genom att de farligaste ämnena ersätts med säkrare (även icke-kemiska) alternativ, att stödja odling där mycket lite eller inget bekämpningsmedel behöver användas, bland annat genom att öka användarnas medvetenhet och främja användning av regler för god praxis och stödja diskussioner om eventuell tillämpning av finansiella styrmedel, att inrätta ett öppet system för att redogöra för och övervaka de framsteg som görs med att uppnå strategins mål, inklusive utarbetande av lämpliga indikatorer. De temainriktade strategierna är nya redskap som innebär en helhetssyn på specifika frågor. Ett viktigt inslag är att föra in strategins åtgärder i befintlig politik och lagstiftning. Därför kommer nödvändiga åtgärder i första hand att vidtas inom ramen för dessa politikområden. Särskilda åtgärder för att främja jordbruk med liten användning av bekämpningsmedel har redan införts i den gemensamma jordbrukspolitiken, särskilt genom förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling. Den antagna förordning (EG) nr 396/2005 om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i livsmedel och foder innebär en stärkning av de årliga övervakningsprogrammen. Miljöövervakning av bekämpningsmedel kommer bland annat att ingå i den övervakning som krävs enligt ramdirektivet för vatten. Vid utarbetandet av den temainriktade strategin, särskilt i samrådsprocessen och konsekvensanalysen, har det framkommit att några av de planerade åtgärderna inte kan integreras i befintlig lagstiftning och politik. För flera av dem har det visats att lagförslag är den mest effektiva metoden för genomförande. Det bifogade direktivförslaget innehåller alla åtgärder för vilka ny lagstiftning har bedömts vara nödvändig, med två undantag: Insamling och rapportering av statistik om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om användning av växtskyddsmedel, för vilket kommissionen kommer att föreslå en separat förordning. Certifiering av utrustning för spridning av bekämpningsmedel som släpps ut på marknaden, för vilket kommissionen kommer att föreslå ett separat direktiv som kan komma att ändra direktiv /42/EG av om maskiner och om ändring av direktiv /16/EG (omarbetning) . Utöver dessa tre förslag kommer kommissionen att föreslå en omfattande översyn av direktiv /414/EEG, som bland annat kommer att innebära att två av de fem målen för den temainriktade strategin om hållbar användning av bekämpningsmedel genomförs: skärpta bestämmelser om offentlig kontroll av att villkoren för användning av växtskyddsmedel på marknads- och på användarnivå uppfylls, och bestämmelser om tillämpning av jämförande bedömning och substitutionsprincipen vid godkännande av växtskyddsmedel. Gemenskapens regelverk om bekämpningsmedel är främst inriktat på början och slutet av dessa produkters livscykel. De viktigaste rättsakterna är direktiv /414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, förordning (EG) nr 396/2005 om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i eller på livsmedel och foder av vegetabiliskt och animaliskt ursprung. Målet för direktiven /414/EEG och 98/8/EG är att motverka risker vid källan genom en mycket omfattande riskbedömning av varje verksamt ämne och de produkter som innehåller ämnet, innan de kan godkännas för saluföring och användning. I förordning (EG) nr 396/2005 fastställs gränsvärden för rester av verksamma ämnen i jordbruksprodukter, vilket bidrar till att begränsa riskerna för konsumenter i slutet av livsmedelskedjan. Övervakningen av att gränsvärdena inte överskrids är också viktig för att det skall vara möjligt att bedöma om EU:s lantbrukare verkligen följer de instruktioner och restriktioner som gäller för godkännande av växtskyddsmedel. En av bristerna i regelverket är att den egentliga användningsfasen, som är avgörande för att den totala risken med bekämpningsmedel skall kunna bedömas, inte behandlas tillräckligt ingående. På grund av den nuvarande lagstiftningens begränsade räckvidd kommer den inte ens efter en översyn att kunna nå de mål som sattes upp i sjätte miljöhandlingsprogrammet. Åtgärderna i den temainriktade strategin - och särskilt i detta förslag till direktiv - är därför ett försök att fylla denna lucka. Förenlighet med unionens politik och mål på andra områden Förslaget är helt förenligt med det sjätte miljöhandlingsprogrammets mål och syften, såsom skydd av natur och biologisk mångfald, miljö och hälsa och livskvalitet. Det är också förenligt med Lissabonstrategin, för hållbar utveckling, andra temainriktade strategier (särskilt för markskydd och marin miljö) och med EU:s politik för vattenskydd, livsmedelssäkerhet och konsumentskydd. Samråd med berörda parter och konsekvensanalys Samråd med berörda parter Metoder, målsektorer och deltagarnas allmänna profil Enligt sjätte miljöhandlingsprogrammet skall de temainriktade strategierna utarbetas i en tvåstegsprocess som omfattar alla berörda parter. Genom meddelandet "Mot en temainriktad strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel" inledde kommissionen en omfattande samrådsprocess. I meddelandet påminde man om bristerna i det nuvarande regelverket i fråga om användningsfasen i livscykeln för växtskyddsmedel. Meddelandet innehöll omfattande bakgrundsinformation om fördelar och risker med användningen av bekämpningsmedel och en förteckning över viktiga frågor som måste lösas. Där behandlades möjliga åtgärder för att vända negativa trender och mer specifikt ta upp användningsfasen. Samrådet omfattade , rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och allmänheten (via Internet). Mer än 150 svar kom in. Dessutom anordnade kommissionen en konferens för berörda parter med mer än 200 deltagare från alla berörda parter, t.ex. bekämpningsmedelsindustrin, lantbruksorganisationer, myndigheter, konsument- och miljöorganisationer. Ytterligare samråd skedde genom kommissionens deltagande i många externa konferenser om särskilda frågor (t.ex. jämförande bedömning/substitution, spridningsutrustning, konceptet integrerat växtskydd) och särskilda möten anordnade av kommissionen (t.ex. om flygbesprutning). I en avslutande samrådsetapp inledde kommissionen ytterligare ett Internetsamråd via "Your voice in Europe" om de åtgärder som skulle ingå i det bifogade direktivförslaget. Sammanfattning av svaren och av hur de har beaktats Målen och många av de möjliga åtgärder som skisserades i kapitel VI i meddelandet fick ett brett stöd av de berörda parter och institutioner som deltog i samrådet. Alla synpunkter är tillgängliga på . Dokument och rapporter från samrådet med berörda parter finns på . En mer detaljerad sammanfattning av samrådsprocessen och dess resultat finns i den konsekvensanalys som läggs fram tillsammans med detta förslag till direktiv. Alla bidrag har beaktats fullt ut i utarbetandet av de olika inslagen i den temainriktade strategin, inbegripet det bifogade direktivförslaget och konsekvensanalysen. Ett öppet samråd genomfördes på Internet mellan och . Kommissionen fick in nästan 1 800 svar. Resultaten finns på . Berörda fackområden/berörd sakkunskap Jordbruk, växtskydd, maskinutrustning och teknik (spridningsutrustning, särskilt sprutor och tillhörande utrustning), flygbesprutning, analys av ekonomiska, sociala och ekologiska effekter. Bilaterala samråd med berörda parter, anordnande av möten, deltagande i konferenser, undersökning genomförd av konsult. Viktigare organisationer och experter som rådfrågats Medlemsstaternas myndigheter, bekämpningsmedelsindustrin, lantbruksorganisationer, universitet och högskolor, europeiska standardiseringsorganisationen (), miljöorganisationer. Sammanfattning av inkomna synpunkter och hur de beaktats De inkomna synpunkterna bekräftade att det behövs ytterligare åtgärder för flygbesprutning, standardisering och regelbunden inspektion av utrustning för spridning av bekämpningsmedel, indikatorer samt insamling och omhändertagande av tomma förpackningar, och sådana krav har inarbetats i direktivförslaget. Offentliggörande av experternas synpunkter Liksom alla andra bidrag från samrådet har experternas synpunkter gjorts tillgängliga på kommissionens webbplats på . För var och en av de åtgärder som föreslås i direktivförslaget har mellan tre och fem alternativ från frivilliga till bindande åtgärder undersökts med avseende på ekonomiska, sociala och miljömässiga effekter på olika berörda parter och myndigheter. Dessutom har ett nollalternativ använts som referens för att bedöma förväntade kostnader och vinster med de föreslagna åtgärderna. Kommissionen har gjort en konsekvensanalys, och analysrapporten läggs fram som ett arbetsdokument från kommissionen med detta förslag. Det finns också på . Sammanfattning av den föreslagna åtgärden Förslaget till och rådets direktiv kommer att genomföra de bestämmelser i den temainriktade strategin som inte kan inarbetas i befintlig lagstiftning eller politik, med undantag för insamling av statistisk information om utsläppande på marknaden och användning av växtskyddsmedel. Det föreslagna direktivet kommer att innehålla regler om följande: Upprättande av nationella handlingsplaner för att fastställa mål för minskning av faror, risker och beroendet av kemisk bekämpning för växtskydd. Handlingsplanerna skall tillåta den flexibilitet som krävs för att anpassa åtgärderna till särskilda förhållanden i medlemsstaterna. Berörda parters medverkan i upprättande, genomförande och anpassning av nationella handlingsplaner. Uppbyggnad av ett system för utbildning och information till distributörer och yrkesmässiga användare av bekämpningsmedel för att säkerställa att de är fullt medvetna om riskerna. Bättre information till allmänheten genom informationskampanjer, information som lämnas via detaljhandlare och andra lämpliga åtgärder. Regelbunden inspektion av spridningsutrustning för att minska negativa effekter av bekämpningsmedel på människors hälsa (särskilt exponering av operatörer) och miljön under spridning. Förbud mot flygbesprutning med möjlighet till undantag, för att begränsa riskerna för betydande negativa hälso- och miljöeffekter, särskilt genom vindavdrift. Särskilda åtgärder för att skydda vattenmiljön från att förorenas av bekämpningsmedel. Fastställande av områden med kraftigt minskad eller ingen användning av bekämpningsmedel i överensstämmelse med åtgärder som vidtagits enligt annan lagstiftning (ramdirektivet för vatten, fågeldirektivet, habitatdirektivet m.fl.) eller för att skydda känsliga grupper. Hantering och lagring av bekämpningsmedel samt deras förpackningar och rester. Utveckling av standarder på gemenskapsnivå för integrerat växtskydd och skapande av alla nödvändiga förutsättningar för tillämpning av integrerat växtskydd. Lämpliga harmoniserade indikatorer för att mäta framsteg i fråga om riskreduktion. Upprättande av ett system för informationsutbyte för löpande utveckling och förbättring av lämplig vägledning, bästa praxis och rekommendationer. Artikel 175.1 i EG-fördraget är lämplig rättslig grund. Subsidiaritetsprincipen är tillämplig i den mån förslaget inte omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet. Medlemsstaterna kan av följande skäl inte i tillräcklig utsträckning själva uppnå målen för förslaget: Några medlemsstater har redan beslutat om åtgärder som (helt eller delvis) omfattar de förslag som ingår i direktivet. Andra har ännu inte vidtagit några åtgärder. Detta skapar ett läge där det inte råder lika villkor för lantbrukare respektive bekämpningsmedelsindustrin, vilket kan innebära illojal konkurrens för ekonomiska aktörer i olika medlemsstater. Det finns inte heller någon enhetlig miljö- och hälsoskyddsnivå inom gemenskapen, och användningen av bekämpningsmedel visar olika trender i olika medlemsstater. Genom att gemenskapen vidtar åtgärder kommer det att bli lättare att uppnå målen för förslaget och detta av följande skäl: Endast genom gemenskapsåtgärder kan det nuvarande heterogena läget i medlemsstaterna förbättras genom införande av harmoniserade krav och en enhetlig miljö- och hälsoskyddsnivå och genom förverkligande av den inre marknaden för spridningsutrustning. Utsläppande av bekämpningsmedel på marknaden är redan harmoniserat genom gemenskapslagstiftning. Samma sak bör därför gälla andra aspekter av bekämpningsmedelspolitiken. utvecklar medlemsstaterna sin nationella politik i olika riktningar och med varierande stränghet och ambitionsnivå. Endast gemenskapen kan fastställa enhetliga krav och mål som skall nås i alla medlemsstater. Om detta inte sker kommer den nuvarande situationen med varierande skyldigheter för ekonomiska aktörer att kvarstå. Det löpande informationsutbyte mellan medlemsstaterna och kommissionen som förutses i förslaget kommer att göra det möjligt att utarbeta lämplig vägledning, bästa praxis och rekommendationer med beaktande av vetenskapliga och tekniska framsteg. Ytterligare information kommer att samlas in genom de övervaknings- och kontrollprogram som föreskrivs i andra direktiv och förordningar som berörs av den temainriktade strategin. Detta kan inte uppnås av medlemsstaterna själva. Förslaget är därför förenligt med subsidiaritetsprincipen. Förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen av följande skäl: Genom det föreslagna direktivet skapas ett rättslig ram med grundläggande krav och mål. Medlemsstaterna har fortfarande en betydande flexibilitet när det gäller att fastställa detaljerna i de nödvändiga tillämpningsåtgärder som lämpar sig för deras geografiska förhållanden, jordbruk och klimat. Kommissionen har för avsikt att inrätta en särskild expertgrupp, med deltagare från medlemsstaterna och alla andra berörda parter, för att regelbundet utvärdera rapporterad information och uppgifter och utarbeta lämplig vägledning och rekommendationer. Denna expertgrupp för den temainriktade strategin för hållbar användning av bekämpningsmedel (nedan kallad "expertgruppen") kommer i ett senare skede att inrättas formellt genom ett beslut av kommissionen. Vid behov kommer kommissionen att anta ändringar av bilagorna till det föreslagna direktivet genom ett föreskrivande förfarande inom ramen för ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa som inrättats enligt artikel 58 i förordning (EG) nr 178/2002. Den ingående analys av ekonomiska, sociala och ekologiska effekter (även administrativa bördor) som har utförts för alla åtgärder har gjort att kommissionen har kunnat identifiera de alternativ som innebär lägsta kostnad för alla berörda parter, och totalt sett är dessa kostnader lägre än de förväntade vinsterna. Den föreslagna regleringsformen är ett ramdirektiv. Övriga regleringsformer skulle vara olämpliga av följande skäl: En förordning eller ett direktiv med mycket detaljerade regler skulle inte vara lämpligt eftersom utgångspunkten för varje fråga skiljer sig mycket mellan medlemsstaterna, t.ex. jordbrukssektorns struktur, klimat och geografiska förhållanden, gällande nationella lagar och program. Å andra sidan skulle enkla rekommendationer inte vara effektiva för att nå de avsedda målen eftersom de inte kan genomdrivas. I de fall det bedöms vara möjligt (t.ex. insamling av tomma förpackningar) ger direktivet berörda parter möjlighet att tillämpa självreglering. Enligt förslaget skall en permanent tjänst vid kommissionen inrättas för att administrera och samordna strategin och organisera alla expertgruppens möten om framtagande av vägledning, ytterligare åtgärder samt beräkning och rapportering av indikatorer. Ytterligare utgifter som rör verksamheter enligt detta direktiv kommer att täckas av det finansiella instrumentet för miljön (Life+ för ). Inga ytterligare medel begärs. Simulering, pilotfas och övergångsperiod Enligt förslaget gäller ingen övergångsperiod för direktivet. Översyn/ändring/tidsbegränsning Förslaget innehåller en bestämmelse om översyn. Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) Förslaget gäller en EES-fråga, och bör därför gälla även för EES. Närmare redogörelse för förslaget I artikel 1 anges direktivets syfte. I artikel 2 anges direktivets tillämpningsområde. I artikel 3 fastställs de definitioner som anses vara nödvändiga för detta direktivs syften. Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna upprätta nationella handlingsplaner för att identifiera grödor, aktiviteter och områden för vilka riskerna är oroande och prioriterade att åtgärda. Planerna skall innehålla mål och tidtabeller för genomförandet. Erfarenheter från flera medlemsstater har visat att samlade handlingsplaner är det bästa verktyget för att nå de avsedda målen. Mot bakgrund av de mycket olika situationer som råder i de olika medlemsstaterna, och i linje med subsidiaritetsprincipen, skall de nationella handlingsplanerna antas på nationell eller regional nivå. Vid upprättande och ändring av nationella handlingsplaner skall allmänheten ges reella möjligheter att delta i processen, i enlighet med andan i direktiv /35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön . Detta är betydelsefullt för att säkerställa ett framgångsrikt och effektivt genomförande.