mot · GT02K4 · 2006-01-27 00:00:00 — Det har länge funnits kritik mot EU-frågornas hantering i . I botten ligger missnöje med den större frågan om EU-medlemskapets demokratiska förankring i . Med beaktande av den kritik som denna motion innehåller av betänkande, samt de förslag till ändringar och förtydliganden som krävs, finns förutsättningar för att EU-frågornas demokratiska förankring i och skulle kunna bli mer genuina och inte som med () betänkande huvudsakligen kosmetiska. RDK frågar sig konstigt nog aldrig varför ledamöter och utskott inte sysslar mer med EU-frågor. Det finns ingenting i nuvarande regler som hindrar dem. Hade RDK ställt sig den grundläggande frågan hade kommittén funnit att en huvudanledning är brist på tid hos ledamöterna. RDK:s oförmåga att med konkreta förslag välja bort andra arbetsuppgifter och prioritera utrymme för EU-frågorna i är min allvarligaste kritik. På något egendomligt sätt undviker RDK dessutom den helt grundläggande frågan om inflytandet för ökar eller minskar som ett resultat av de av RDK föreslagna förändringarna. kontrollerande relation till regeringen är bortglömd och fokus ligger på interna värld, rutiner och revir. Detta är inte acceptabelt. ställning gentemot regeringen kan nämligen komma att försvagas med det upplägg som RDK föreslår. RDK har arbetat med en delvis felaktig och ofullständig verklighetsuppfattning när det gäller EU-frågornas karaktär, och hur EU, regering och riksdag arbetar med dessa frågor. Detta har lett kommittén till att lägga förslag som paradoxalt nog kan försvaga samlade inflytande över EU-frågorna. De av RDK uppfunna begreppen sam- och beslutsamråd kan inte fungera i verkligheten eftersom varken regering eller riksdag i förväg, dvs. inför ett ministerrådsmöte, kan veta säkert om det blir vad RDK skulle kalla ett sakministerråd eller beslutsministerråd. Begreppen har skapat en allvarlig oklarhet om vad som ligger i begreppet beslut, och därmed för arbetsfördelningen i . Den oklarheten måste elimineras, och det gäller även i 6 § i förslaget till lagtext. Begreppet beslut vid ministerrådens möten bör definieras tydligt och klart som innefattande alla ministerrådsbeslut i hela den beslutsskapande fasen i EU. Det bör klargöras att alla faktiska beslut som tas under den beslutsskapande fasen kan bli föremål för utskottens överläggningar med regeringen, och att dessa faktiska beslut måste få acceptans i inför ministerrådsmöten. Mitt förslag är att fackutskottet antingen föreslår ett kort och koncist ja till den av regeringen föreslagna svenska positionen, eller om utskottet säger nej, eller det vill göra ett kompletterande medskick formulerar en kort yttrandetext om detta på två till fyra rader, som är av rekommenderande karaktär och justeras i utskottet. Texten sänds till och läggs dessutom ut på utskottets hemsida för allmänhet och för regering (sic!) Texten bör ses som utskottets oförbindliga rekommendation inför ställningstagande och ger dessutom regeringen en chans att eventuellt modifiera sig inför samrådet i . beslutar att anta förslaget i motionen om ändring av riksdagsordningen. beslutar att godkänna de i motionen föreslagna riktlinjerna för utskottens arbete med EU-frågor. beslutar att godkänna de i motionen föreslagna riktlinjerna för arbete. Det har länge funnits kritik mot EU-frågornas hantering i . I botten ligger missnöje med den större frågan om EU-medlemskapets demokratiska förankring i . En reform av riksdagsarbetet kan inte ensam lösa den frågan, naturligtvis, men skulle kunna vara ett viktigt steg på vägen. En berättigad kritik går ut på att och medborgarnas valda ombud är för litet involverade i EU-arbetet både här hemma och i EU. Alltför få i har insyn och överblick beträffande EU-frågorna, och för mycket makt koncentreras till regeringen. Ledamöterna i fackutskott har för litet engagemang och inflytande i EU-frågor. Ledamöterna i () å andra sidan anses ha för mycket att säga till om, och en för stor arbetsbörda. är det nödvändigt att regeringen i förväg kontrollerar att det finns stöd i för överenskommelser som binder och som regeringen kan komma att ingå vid ministerrådsmöten i . Detta är viktigt också för regeringssidan eftersom en stark nationell förankring stärker förhandlingsposition i EU-samarbetet. Denna i-förväg-kontroll sker i . har dessutom haft en minoritetsregering, och en sådan kan råka ut för underkännande och i sista hand en misstroendeförklaring om den skulle ingå en överenskommelse i EU som saknar parlamentariskt stöd hemma i . Detta har varit utgångsläget för () när den har utarbetat förslag till nya regler för EU-frågornas hantering i . Trots förslag om bl.a. riksdagsbevakning av fler EU-dokument och möten, måste man dessvärre konstatera att RDK har missat chansen till ett genuint demokratiskt genombrott för EU-frågorna i , trots att kommittén har bestått av verkliga tungviktare, nämligen talman och partiernas gruppledare. Det mesta kommer att förbli vid det gamla. Jag vill lyfta fram flera brister i förslaget i en ny tid (2005/06:RS3) och komma med ett antal förslag. Låt mig dock först notera förbättringar, t.ex. att inte enbart skall fokusera på EU:s ministerrådsmöten, utan även rådsarbetsgrupper och arbetet i medlemsstaternas ambassadörers återkommande möten (Coreper), och i och säkerhetspolitik (KUSP). Dessa nya uppgifter, liksom ökat utskottsarbete med nya typer av EU-dokument, kan dock inte i praktiken förverkligas om inte andra arbetsuppgifter gallras bort. Ökat EU-engagemang kräver ökat utrymme genom att annat tas bort RDK frågar sig konstigt nog aldrig varför ledamöter och utskott inte sysslar mer med EU-frågor. Det finns ingenting i nuvarande regler eller författningar som hindrar dem. Hade RDK ställt sig den frågan hade kommittén funnit att en huvudanledning är brist på tid hos ledamöterna. De arbetsuppgifter som tillkom genom EU-medlemskapet 1995, och andra nya uppgifter därtill, har bara adderats till redan ackumulerade arbetsuppgifter. Eftersom arbetsbelastningen i redan är tung och arbetsformerna delvis föråldrade kan inga goda intentioner eller författningsändringar i världen ytterligare [öka] och de enskilda ledamöternas engagemang i [EU-]frågorna och trovärdigt leda fram till att samtliga riksdagsledamöter [skall] involveras (RDK, s. 2). Skall RDK:s förslag bli mer än en reform på pappret måste några av nuvarande arbetsuppgifter lyftas bort. RDK:s oförmåga att i handling prioritera utrymme för EU-frågorna i är min allvarligaste invändning. Kommittén har missat ett gyllene tillfälle att bl.a. med hänvisning till nya EU-ambitioner förverkliga flera av de redan övermogna reformkrav som RDK själv har identifierat bl.a. i avsnittet (5.3). och hanteringen av motionerna har kommit att utvecklas i felaktig riktning. Kombinationen av fri motionsrätt och behandlingstvång har lett till att alldeles för mycket resurser och tid ägnas åt motioner, inte minst mot bakgrund av att de allra flesta motionsyrkanden avslås. Utskotten bör således själva få avslå motioner. Vidare ifrågasätter jag starkt att alla motioner ens behöver remitteras till utskott. Eftersom många motioner på ett uppenbart sätt endast har opinionsskapande syfte skulle de kunna dö direkt i kammaren. () bör skapa en sådan möjlighet i sitt betänkande. föreslår att motionsrätten på skrivelser och redogörelser begränsas. Detta är ett steg i rätt riktning men det är inte tillräckligt. KU bör därför i sin beredning av förslaget skapa möjlighet för utskotten att själva få avgöra om de vill avge något betänkande över skrivelser och redogörelser. Utskotten ges av RDK en möjlighet att avskriva de motioner som man inte hunnit behandla men detta är alltså alldeles otillräckligt. Inte heller RDK:s skrivningar om förenklad motionshantering innebär någon reell förändring. En genomtänkt EU-strategi behövs, men RDK bidrar inte till en sådan För att öka EU-frågornas lockelse i liksom i samhället i övrigt behövs en mer medveten politisk syn på EU, liksom roll och uppgifter som EU-medlem. Detta bör vara en central uppgift för varje regering, och särskilt för en ny borgerlig sådan 2006. Detta skulle också passa väl in i förberedelserna inför det svenska EU-ordförandeskapet . RDK bidrar dessvärre inte till att göra EU-frågorna mer populära bland riksdagsledamöter och väljare utan undergräver snarare en strategisk och mera medveten EU-integration av genom att genomgående inta en skeptisk attityd till det organ i , , som bevakar alla EU-frågor och som har en nästintill unik överblick över EU-samarbetet. Uppgiften att kontrollera regeringen har dränkts i riksdagsinternt kompromissande På något egendomligt sätt undviker RDK den grundläggande frågan om inflytandet för ökar eller minskar som ett resultat av de föreslagna förändringarna. relation till regeringen är bortglömd och fokus ligger på interna värld, rutiner och revir. Detta är inte acceptabelt. Det handlar om utformningen av parlamentets kontroll på ett stort, kontroversiellt och växande politikområde. Betänkandet borde sålunda ha inletts med resonemang om kontroll av EU-frågorna, om inte annat därför att kommittén då i nästa steg på ett korrekt sätt hade kommit in i de mera riksdagsinterna frågorna. Lösningen på de viktigare riksdagsinterna frågorna måste nämligen härledas från uppgiften för att utföra kontroll av regeringens hantering av EU-frågorna på ett både korrekt och effektivt sätt. Att döma av RDK:s betänkande är enda anledningen till att fler utskott och ledamöter skall involveras att detta har ett egenvärde: syftet är att öka och de enskilda ledamöternas engagemang i [EU-]frågorna och att samtliga riksdagsledamöter involveras (bl.a. s. 37). Den risk som finns, men som aldrig nämns, med RDK:s fokus på ökat deltagande som egenvärde är att frågan om ställning gentemot regeringen och därmed kontrollerande uppgift glider ut ur synfältet. Och det är vad som skett! i behandlingen av regeringens årliga skrivelse om EU till , i sin subsidiaritetskontroll och rådsmöten kan alla tre sägas ha fått sig av RDK tilldelat ett övergripande ansvar för EU-frågor. Denna tredelning av ansvaret riskerar dock att leda till att samlade kraft försvagas i enlighet med erfarenheten att allas ansvar blir ingens ansvar. Gränsdragningen mellan (i) utrikesutskottet, och , liksom (ii) gränsdragningen mellan å ena sidan utskotten och å andra sidan , kommer att skapa fler problem än . ställning gentemot regeringen kan sålunda komma att försvagas med det upplägg som RDK föreslår. Fler ledamöter och utskott bör involveras, javisst, men det får inte ske till priset av att ställning och kontroll av regeringen försvagas! RDK har arbetat med en delvis felaktig och ofullständig verklighetsuppfattning när det gäller EU-frågornas karaktär, och hur EU, regering och riksdag arbetar med dessa frågor. Detta har lett kommittén till att komma med förslag som paradoxalt nog försvagar samlade inflytande över EU-frågorna. är regeringen skyldig både att informera , och där få acceptans i för positioner i alla typer av frågor inför alla EU:s ministerrådsmöten. och har successivt ökat sitt inflytande över regeringens hantering av EU-frågorna, delvis beroende på att dessa frågor blivit mindre EU-specifika till sin karaktär, men främst därför att vi har haft en minoritetsregering 19952006 som genom utveckling av praxis successivt fått dela med sig alltmera i beredningen av EU-politik. Inom EU har medlemsländernas makt vuxit på bekostnad, vilket återspeglas i en ökad betydelse för EU-toppmötena, statsministern och Statsrådsberedningen. I har stått för en helhetssyn på EU-samarbetet. I regeringen har strävandena varit att ge Statsrådsberedningen en liknande överblick. Varje bedömning av framtida arbete med EU-frågor måste begrunda och ta till sig denna utveckling. Den rimliga slutsatsen för del när regeringen i handling och organisation alltmera betonar vikten av en helhetssyn är att bevara och utveckla de institutioner och mekanismer som ger denna överblick. tyngdpunktsförskjutningar och deras motiv förefaller RDK inte ha uppfattat. Av RDK introduceras istället två helt nya begrepp i EU-relation med regeringen, saksamråd och beslutssamråd. De två nya begreppen, och den distinktion de är tänkta att medverka till, är dessvärre en ren skrivbordsprodukt och leder till att kommittén hamnar fel i sitt tänkande. Introduktionen av de två begreppen förvirrar verklighetsbeskrivningen mer än de klargör. Begreppen bör skrotas, helt enkelt. Exempel: En ofta förekommande punkt på ministerrådens dagordningar är riktlinjedebatt. Då talar medlemsländerna om vad de anser i en viss fråga, men det behöver absolut inte vara fråga om att fatta några beslut, utan enbart att ländernas företrädare lyssnar till varandra, och ordförandeskapet och kommissionen antecknar flitigt vad representanterna för länderna säger. På grundval av en eller flera sådana riktlinjedebatter lägger ordförandelandet eller kommissionen efter en tids begrundande (månader eller år) fram kompromissförslag, som sedan förändras och preciseras i nästa mötesomgång, osv. En riktlinjedebatt kan också resultera i en politisk överenskommelse om det skulle visa sig att alla länderna faktiskt är överens. Alltså: vad säger i sitt inlägg i en riktlinjedebatt kan visa sig resultera i ett faktiskt beslut i ministerrådet. Detta är det kanske tydligaste, men alls inte enda, exemplet på när RDK:s uppdelning i saksamråd och beslutssamråd helt enkelt inte kan fungera. Alltså: De av RDK uppfunna begreppen sam- och beslutsamråd kan inte fungera i verkligheten eftersom varken regering eller riksdag i förväg, dvs. inför ett ministerrådsmöte, kan veta säkert om det blir vad vi kan kalla ett sakministerråd eller beslutsministerråd. Formerna för det nationella samrådet i mellan regering och riksdag måste sålunda på ett adekvat sätt vara härlett från EU-krav på medlemsländernas roll och agerande i EU:s beslutsprocesser. I litteraturen om hur EU arbetar finns etablerade begrepp för att beskriva EU:s beslutsprocesser, nämligen decision shaping (beslutsskapande) och decision making (beslutsfattande). Dessa två termer beskriver på ett bra sätt hur det går till. Även den del av processen som är beslutsskapande ministerrådsmöten innehåller sålunda många viktiga faktiska beslut. En följd av flera sådana faktiska beslut leder sammantaget, och i en sista fas, till ett formellt ministerrådsbeslut. Den praxis som har utvecklats med stöd i gällande reglering bör bevaras, därför att den fungerat väl om än inte perfekt men framför allt därför att RDK:s förslag skulle innebära en klar försämring för ställning och kontroll, jämfört med . Kommitténs förslag innebär för att ytterligare understryka min hållning en olycklig begränsning av och verksamhet. Det är t.ex. angeläget att kan få information och ev. samråda inför informella utrikesministermöten, s.k. Gymnich, och motsvarande informella rådsmöten för bl.a. finansministrarna. Med Riksdagskommitténs förslag till lagreglering försvinner dock dagens möjlighet. Därmed skulle möjlighet till insyn och inflytande minska. Det kan knappast vara meningen. Vidare finns det en stor risk att överläggningarna i utskotten inte kommer till stånd när de skulle kunna behövas. sammanträder året runt utom och och mer än dubbelt så som utskotten. Är utskotten verkligen beredda att stå stand-by och sammanträda också och sommaren? Den begränsning av samrådet i som RDK föreslår följs inte åt av en motsvarande utökning av utskottens skyldighet att överlägga med regeringen. Behandlingen av Europeiska rådets möten och regeringskonferenser (IGC) I avsnitt 3.4 i kommitténs förslag behandlas och regeringskonferenser. Beträffande regeringskonferenser nämner kommittén endast överläggningar med berört utskott. Det är enligt min uppfattning viktigt att den goda praxis som utvecklats i i samband med regeringskonferenserna behålls. Det innebär att diskussioner förs i utskotten, utskottsbetänkanden kan avges och regeringen samråder med inför mötena i regeringskonferenserna. Ett bra exempel är hanteringen av det konstitutionella fördraget. Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet (KUU) skrev ett betänkande om konventets förslag och gav utgångspunkterna för regeringens förhandlande. KUU framhöll att regeringen under regeringskonferensen skulle komma att regelbundet samråda med . Genom samrådet i skulle ges insyn i förhandlingarna och regeringen kunna få accept för olika vägval under förhandlingarna. följde sedan regeringskonferensen nära, t.ex. med telefonöverläggningar med företrädare för regeringen näst intill direkt från själva regeringskonferensen. Erfarenheten från engagemang i förhandlingarna om det konstitutionella fördraget, liksom tidigare regeringskonferenser som den som ledde fram till Amsterdamfördraget, visar att har en central roll. På samma sätt som kommittén föreslår rörande bör regeringens skyldighet att samråda med nämnden regleras i riksdagsordningen. Regeringskonferenser äger ofta rum i samband med möten i , vilket är ytterligare ett skäl till att samrådet bör ske i . I alla EU:s medlemsländer finns parlamentsorgan av EUN:s karaktär, och det beror knappast på någon statsrättslig slump. Visserligen är det litet förvånande att RDK inget gott alls har att säga om , och RDK upprepar gång på gång att bör avlövas och vingklippas. Icke desto mindre har tydligen RDK under arbetets gång kommit till insikten att inte föreslå att nämnden läggs ned, och att arbetsuppgifter som definieras av EU-medlemskap effektivast hanteras här i landet ungefär på samma sätt som parlament gör i andra medlemsländer med likartad politisk miljö, som och . Allvarlig oklarhet om vad som skall menas med beslut Det är från RDK:s sammanfattning och framåt oklart vad kommittén egentligen menar med det centrala begreppet beslut när det gäller . Inkluderar det, eller exkluderar det, alla de faktiska avgöranden som sker vid ministerrådsmötena i EU, oberoende av beteckning på mötesdagordningen? Frågan om vad som inkluderas/exkluderas i begreppet beslut är inte enbart av akademiskt intresse därför som framgår av tidigare avsnitt att det i RDK:s förslag avgör kompetensfördelningen i mellan utskotten och , liksom hanteringen av väljarnas och regeringens berättigade krav på tydlighet, koordination och överblick beträffande ställningstaganden i EU-frågor. Det är varken i texten eller lagförslaget (RO 10 kap. 6 §) tydligt utsagt att det är ministerrådens alla avgöranden i hela kedjan av beslutsskapande som avses med beslut i ministerrådet. RDK skriver t.ex. i sammanfattningen att samrådet i [bör] fokusera på de frågor på rådets dagordning där beslut skall fattas (s. 5). [EU-]nämndens roll koncentreras till det tillfälle när frågorna skall beslutas i ministerrådet (s. 45). Syftar RDK här på alla faktiska beslut i ministerrådens beslutsskapande processer? Ja, så kan RDK:s text tolkas, till skillnad mot en överläggning (enligt 3§) med regeringen i fackutskotten. Det gäller särskilt som RDK skriver: Den praxis som utvecklats när det gäller betydelsen av det samråd som sker i består (s. 45; kursivering tillagd). RDK ger som exempel att de avgöranden i som skall hantera kan avse en politisk överenskommelse eller antagande av en rapport eller av riktlinjer (s.48), och att samtliga beslut som skall fattas i [minister]rådet skall bli föremål för samråd i (s. 48, kursivering tillagd). Författningskommentaren är än tydligare: De beslut [där samrådsplikt i gäller] är unionens rättsakter enligt artikel I-33 i [förslaget till] det nya fördraget: europeiska lagar, europeiska ramlagar, europeiska förordningar, europeiska beslut samt rekommendationer och yttranden. I den utsträckning ministerrådet fattar andra typer av beslut inbegrips även de (s. 165). Emot en sådan tolkning av RDK:s text står dock RDK:s ambition att förminska : får en mera begränsad roll (s. 45), och förslag innebär en reell förändring för arbetet i utskotten och i jämfört med gällande ordning (s. 45), trots att det på annat ställe på samma sida tvärtom sägs att nuvarande ordning består (se citat ovan). Otydligheten i begreppet beslut ställs på sin spets i författningskommentaren: [U]tskotten [ansvarar] för frågorna även om de behandlas på ministernivå men utan att beslut fattas (s. 165, kursivering tillagd). Hur hanteras t.ex. strävan efter en politisk överenskommelse, eller ett inlägg i en riktlinjedebatt som övergår i en de facto-överenskommelse? Utskotten skriver RDK skall överlägga med regeringens företrädare i frågor som visserligen kommer upp på rådsmötena men som inte är avsedda för beslut [och] behandlas i kontakterna mellan utskott och regering och inte i (s. 47). Men, vad gäller egentligen? Begreppen och uppdelningen i saksamråd och beslutssamråd har skapat en allvarlig oklarhet om vad som ligger i begreppet beslut, och därmed för arbetsfördelningen i . Den oklarheten måste elimineras och det gäller även i 6§ i förslaget till lagtext. Begreppet beslut vid ministerrådens möten bör definieras tydligt och klart som innefattande alla ministerrådsbeslut i hela den beslutsskapande fasen i EU. Det bör klargöras att alla faktiska beslut som tas under den beslutsskapande fasen kan bli föremål för utskottens överläggningar med regeringen, och att dessa faktiska beslut måste få acceptans i inför ministerrådsmöten. RDK:s skrivningar om saksamråd och beslutssamråd och om beslut visar att begreppen förvirrar mer än de klargör. Det bästa vore att skrota de två förstnämnda helt och hållet. Oklart hur utskotten skall säga sitt Med ett upplägg där utskotten, som RDK föreslår, på ett formlöst sätt överlägger med regeringen t.ex. utan stenografiska uppteckningar av vad som sägs blir ställningstaganden lätt otydligare än med dagens rutiner i . Vad sades och bestämdes egentligen i utskottet? Vad exakt svarade regeringsföreträdaren, och hur exakt formulerades frågan i utskottet? Skall diskussionerna med politiska regeringsföreträdare i utskott sammanfattas av ordföranden? I så fall, hur omfattande bör en sådan sammanfattning vara, och hur bör den hanteras i nästa steg? Bör den enbart vara en protokollsanteckning av ja/nej till regeringens föreslagna förhandlingspositioner, som dessvärre kan vara vagt och öppet formulerade? Eller bör utskottet författa ett kort yttrande som medskick till ? I har parlamentet goda erfarenheter av skriftliga yttranden från fackutskotten till motsvarighet (Stora utskottet). Arbetet med skriftliga yttranden tar dock tid och resurser men eftersom det finländska parlamentet inte ägnar motioner samma resurser som den svenska gör finns det utrymme för detta. Frågan är viktig. Priset för ett ökat utskottsengagemang i EU-frågorna om arbetsutrymme för detta skulle skapas får inte bli ökad otydlighet, och att backar tillbaka från nuvarande inflytande och kontroll av regeringen. Frånvaron av stenografiska uppteckningar i utskottens överläggningar med regeringen innebär en risk för tvister i senare led och t.ex. anmälningar till KU om vad som sades och avgjordes i utskotten. I slutändan av en sådan KU-process kan ord komma att stå mot ord, med frustration och ineffektivitet som följd. Varken riksdag eller regering är betjänt av en sådan ordning. Mitt förslag är att fackutskottet antingen föreslår ett kort och koncist ja till den föreslagna svenska positionen, eller om utskottet säger nej, eller det vill göra ett kompletterande medskick formulerar en kort yttrandetext om detta på två till fyra rader, som är av rekommenderande karaktär och justeras i utskottet. Texten sänds till och läggs dessutom ut på utskottets hemsida för allmänhet och för regering (sic!) Texten bör ses som utskottets oförbindliga rekommendation till inför för EUN:s ställningstagande och ger dessutom regeringen en chans att reagera och eventuellt modifiera sig inför samrådet i . Om det finns en minoritet som inte sympatiserar med utskottsmajoritetens text, kan den/de antingen också formulera en kort text, eller direkt till sina företrädare i kommunicera sin rekommendation.