mot · GU02K219 · 2006-10-26 00:00:00 — Att döma av RDK:s betänkande är enda anledningen till att fler utskott och ledamöter skall involveras att detta har ett egenvärde: syftet är att öka och de enskilda ledamöternas engagemang i [EU-]frågorna och att samtliga riksdagsledamöter involveras (bl.a. s. 37). Den risk som finns, men som aldrig nämns, med sådant fokus på ökat deltagande som egenvärde är att frågan om ställning gentemot regeringen och därmed kontrollerande uppgift glider ur synfältet. Och det är precis det som skett! i behandlingen av regeringens årliga skrivelse om EU till , i sin subsidiaritetskontroll och rådsmöten kan alla tre sägas ha fått sig av RDK tilldelat ett övergripande ansvar för EU-frågor. Denna tredelning av ansvaret riskerar dock att leda till att samlade kraft försvagas i enlighet med erfarenheten att allas ansvar blir ingens ansvar. Gränsdragningen mellan (i) utrikesutskottet, och , liksom (ii) gränsdragningen mellan å ena sidan utskotten och å andra sidan , kommer att skapa problem. ställning gentemot regeringen kommer sålunda sannolikt att försvagas med det upplägg som RDK föreslår. Fler ledamöter och utskott bör involveras, javisst, men det får inte ske till priset av att ställning och kontroll av regeringen försvagas! Förslagen fotade i en felaktig verklighetsbeskrivning RDK har arbetat med en delvis felaktig och ofullständig verklighetsuppfattning när det gäller EU-frågornas karaktär och hur EU, regering och riksdag arbetar med dessa frågor. Detta har lett kommittén till att komma med förslag som inte bara försvagar samlade inflytande över EU-frågorna utan dessutom är ogenomförbara såsom beslutsprocessen beskrivs. är regeringen skyldig både att informera och få acceptans i för positioner i alla typer av frågor inför alla EU:s ministerrådsmöten. och har successivt ökat sitt inflytande över regeringens hantering av EU-frågorna, delvis beroende på att dessa frågor blivit mindre EU-specifika till sin karaktär, men främst därför att vi har haft en minoritetsregering 19952006 som genom utveckling av praxis successivt fått dela med sig alltmera i beredningen av EU-politik. Inom EU har medlemsländernas makt vuxit på bekostnad, vilket återspeglas i en ökad betydelse för EU-toppmötena, statsministern och Statsrådsberedningen. I har stått för en helhetssyn på EU-samarbetet. I regeringen har strävandena varit att ge Statsrådsberedningen en liknande överblick. Varje bedömning av framtida arbete med EU-frågor måste begrunda och ta till sig denna utveckling. Den rimliga slutsatsen för del när regeringen i handling och organisation alltmera betonar vikten av en helhetssyn vore att bevara och utveckla de institutioner och mekanismer som ger denna överblick. tyngdpunktsförskjutningar och deras motiv förefaller RDK inte ha uppfattat, och är mindre diskuterat. Av RDK introduceras i stället två helt nya begrepp i EU-relation med regeringen, saksamråd och beslutssamråd. De två nya begreppen, och den distinktion de är tänkta att medverka till, är dessvärre en ren skrivbordsprodukt och leder till att kommittén hamnar fel i sitt tänkande. Introduktionen av de två begreppen förvirrar verklighetsbeskrivningen mer än den klargör. Begreppen bör skrotas, helt enkelt. Exempel: En ofta förekommande punkt på ministerrådens dagordningar är riktlinjedebatt. Då talar medlemsländerna om vad de anser i en viss fråga, men det behöver absolut inte vara fråga om att fatta några beslut, utan enbart att ländernas företrädare lyssnar till varandra, och ordförandeskapet och kommissionen antecknar flitigt vad representanterna för länderna säger. På grundval av en eller flera sådana riktlinjedebatter lägger ordförandelandet eller kommissionen efter en tids begrundande (månader eller år) fram kompromissförslag, som sedan förändras och preciseras i nästa mötesomgång, osv. En riktlinjedebatt kan också resultera i en politisk överenskommelse om det skulle visa sig att alla länderna faktiskt är överens. Alltså: vad säger i sitt inlägg i en riktlinjedebatt kan visa sig resultera i ett faktiskt beslut i ministerrådet. Detta är det kanske tydligaste, men alls inte enda, exemplet på när RDK:s uppdelning i saksamråd och beslutssamråd bryter samman. Alltså: De av RDK uppfunna begreppen sak- och beslutsamråd kan inte fungera i verkligheten eftersom varken regering eller riksdag i förväg och inför ett ministerrådsmöte alltid kan veta om det blir vad vi kan kalla ett sakministerråd eller beslutsministerråd. Den föreslagna distinktionen förutsätter ett annat sätt att fatta beslut i EU än det som faktiskt gäller och pågår. Formerna för det nationella samrådet i mellan regering och riksdag måste i stället på ett adekvat sätt vara härlett ur EU:s beslutsprocesser och deras krav på medlemsländernas agerande i EU:s beslutsprocesser. Jämte de formella strukturerna i EU:s politiska system finns en uppsättning informella element, som påverkar hur beslut kommer till och vilka beslut som fattas. Ofta försiggår fler politiska spel i än vad man kan tro om man enbart ser till de formella beslutsprocedurerna., skriver sålunda i den i mest använda läroboken om EU-politik (, EU:s politiska system, , 2004, s. 5657). I litteraturen om hur EU arbetar finns etablerade begrepp för att beskriva EU:s beslutsprocesser, bland annat decision shaping (beslutsskapande) och decision making (beslutsfattande). Dessa två termer beskriver på ett bra sätt hur det går till. Även den del av processen som är beslutsskapande ministerrådsmöten innehåller sålunda många viktiga faktiska beslut. En följd av flera sådana faktiska beslut leder sammantaget, och i en sista fas, till ett formellt ministerrådsbeslut (se H. och W. [utg.], Policy Making in Union, U.P. En annan författare använder termen en kedjepolitik (policy chain) för att beskriva att det rör sig om en lång följd av delbeslut av varierande tyngd som hakar i varandra och till slut leder fram till exempelvis ett direktiv (se , Union. The basics, Routhledge, 2004 s. 4849). Den praxis som har utvecklats med stöd i gällande reglering bör bevaras, därför att den fungerat väl om än inte perfekt men framför allt därför att RDK:s förslag skulle innebära en klar försämring av ställning och kontroll, jämfört med . Kommitténs förslag innebär för att ytterligare understryka min hållning en olycklig begränsning av och verksamhet. Det är t.ex. angeläget att kan få information och eventuellt samråda inför informella utrikesministermöten, s.k. Gymnich, och motsvarande informella rådsmöten för bl.a. finansministrarna. Med Riksdagskommitténs förslag till lagreglering försvinner dock dagens möjlighet. Därmed skulle möjlighet till insyn och inflytande minska. Det är verkligen bort i tok att själv beslutar att minska sitt inflytande över EU-frågorna när det angivna syftet med reformen är det rakt motsatta. Ett problem som RDK inte uppmärksammade, och som jag påpekade i motion K4, var risken för att överläggningarna i utskotten inte alltid skulle komma till stånd när de skulle kunna behövas. sammanträder året runt utom och och mer än dubbelt så som utskotten. Detta ändrade KU genom förslag till ändring i riksdagsordningen (RO) så att kan träda i utskotts ställe. KU erkände därmed att RDK:s förslag inte skulle fungera, men lösningen att träder i utskotts ställe är bakvänd. Den rättvända lösningen är att fungerar på samma sätt året om, som . Låt mig också påpeka det olyckliga och som avstyrkte i att inte längre skall arbeta med en avgränsning av samrådsskyldigheten (s. 204205 i KU21). Om dagens avgränsning avskaffas kommer tvingas att ägna sig åt en mängd oväsentliga detaljfrågor. Behandlingen av Europeiska rådets möten och regeringskonferenser (IGC) I avsnitt 3.4 i kommitténs förslag behandlas och regeringskonferenser. Beträffande regeringskonferenser nämner kommittén endast överläggningar med berört utskott. Det är enligt min uppfattning viktigt att den goda praxis som utvecklats i i samband med regeringskonferenserna behålls. Det innebär att diskussioner förs i utskotten, utskottsbetänkanden kan avges och regeringen samråder med inför mötena i regeringskonferenserna. Ett bra exempel är hanteringen av det konstitutionella fördraget. Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet (KUU) skrev ett betänkande om konventets förslag och gav utgångspunkterna för regeringens förhandlande. KUU framhöll att regeringen under regeringskonferensen skulle komma att regelbundet samråda med . Genom samrådet i skulle ges insyn i förhandlingarna och regeringen kunna få accept för olika vägval under förhandlingarna. följde sedan regeringskonferensen nära, t.o.m. telefonöverläggningar med företrädare för regeringen näst intill direkt från själva regeringskonferensen. Erfarenheten från engagemang i förhandlingarna om det konstitutionella fördraget, liksom tidigare regeringskonferenser som den som ledde fram till Amsterdamfördraget, visar att har en central roll. På samma sätt som kommittén föreslår rörande bör regeringens skyldighet att samråda med nämnden regleras i riksdagsordningen. Regeringskonferenser äger ofta rum i samband med möten i , vilket är ytterligare ett skäl till att samrådet bör ske i . I alla EU:s medlemsländer finns parlamentsorgan av EUN:s karaktär, och det beror knappast på någon statsrättslig slump. Visserligen är det litet förvånande att RDK inget gott alls har att säga om , och RDK upprepar gång på gång att bör avlövas och vingklippas. Icke desto mindre har tydligen RDK under arbetets gång kommit till insikten att inte föreslå att nämnden läggs ned, och att arbetsuppgifter som definieras av EU-medlemskap effektivast hanteras här i landet ungefär på samma sätt som parlament gör i andra medlemsländer med likartad politisk miljö, som och . Rörigt och oklart om vad som skall menas med beslut Det är från RDK:s sammanfattning och framåt oklart vad kommittén egentligen menar med det centrala begreppet beslut när det gäller . Inkluderar det, eller exkluderar det, alla de faktiska avgöranden som sker vid ministerrådsmötena i EU, oberoende av beteckning på mötesdagordningen? Frågan om vad som inkluderas/exkluderas i begreppet beslut är inte enbart av akademiskt intresse därför som framgår av tidigare avsnitt att det i RDK:s förslag avgör kompetensfördelningen i mellan utskotten och , liksom hanteringen av väljarnas och regeringens berättigade krav på tydlighet, koordination och överblick beträffande ställningstaganden i EU-frågor. Det är varken i texten eller lagförslaget (RO 10 kap. 6 §) tydligt utsagt att det är ministerrådens alla avgöranden i hela kedjan av beslutsskapande som avses med beslut i ministerrådet. RDK skriver t.ex. i sammanfattningen att samrådet i [bör] fokusera på de frågor på rådets dagordning där beslut skall fattas (s. 5). [EU-]nämndens roll koncentreras till det tillfälle när frågorna skall beslutas i ministerrådet (s. 45). Syftar RDK här på alla faktiska beslut i ministerrådens beslutsskapande processer? Ja, så kan RDK:s text tolkas, till skillnad mot en överläggning (enligt 3§) med regeringen i fackutskotten. Det gäller särskilt som RDK skriver: Den praxis som utvecklats när det gäller betydelsen av det samråd som sker i består (s. 45; kursivering tillagd). RDK ger som exempel att de avgöranden i som skall hantera kan avse en politisk överenskommelse eller antagande av en rapport eller av riktlinjer (s.48), och att samtliga beslut som skall fattas i [minister]rådet skall bli föremål för samråd i (s. 48, kursivering tillagd). Författningskommentaren är än tydligare: De beslut [där samrådsplikt i gäller] är unionens rättsakter enligt artikel I-33 i [förslaget till] det nya fördraget: europeiska lagar, europeiska ramlagar, europeiska förordningar, europeiska beslut samt rekommendationer och yttranden. I den utsträckning ministerrådet fattar andra typer av beslut inbegrips även de (s. 165). Emot en sådan tolkning av RDK:s text står dock RDK:s ambition att förminska : får en mera begränsad roll (s. 45), och förslag innebär en reell förändring för arbetet i utskotten och i jämfört med gällande ordning (s. 45), trots att det på annat ställe på samma sida tvärtom sägs att nuvarande ordning består (se citat ovan). Otydligheten i begreppet beslut ställs på sin spets i författningskommentaren: [U]tskotten [ansvarar] för frågorna även om de behandlas på ministernivå men utan att beslut fattas (s. 165, kursivering tillagd). Hur hanteras t.ex. strävan efter en politisk överenskommelse, eller ett inlägg i en riktlinjedebatt som övergår i en de facto-överenskommelse? Utskotten skriver RDK skall överlägga med regeringens företrädare i frågor som visserligen kommer upp på rådsmötena men som inte är avsedda för beslut [och] behandlas i kontakterna mellan utskott och regering och inte i (s. 47). Men, vad gäller egentligen? Begreppen och uppdelningen i saksamråd och beslutssamråd har skapat en allvarlig oklarhet om vad som ligger i begreppet beslut, och därmed för arbetsfördelningen i . Den oklarheten måste elimineras, och det gäller även i 6§ i förslaget till lagtext. Begreppet beslut vid ministerrådens möten bör definieras tydligt och klart som innefattande alla ministerrådsbeslut i hela den beslutsskapande fasen i EU. Det bör klargöras att alla faktiska beslut som tas under den beslutsskapande fasen kan bli föremål för utskottens överläggningar med regeringen, och att dessa faktiska beslut måste få acceptans i inför ministerrådsmöten. RDK:s skrivningar om saksamråd och beslutssamråd och om beslut visar att begreppen förvirrar mer än de klargör. Oklart hur utskotten skall säga sitt Med ett upplägg där utskotten, som RDK föreslår, på ett formlöst sätt överlägger med regeringen t.ex. utan stenografiska uppteckningar av vad som sägs blir ställningstaganden otydligare än med dagens rutiner i . Vad sades och bestämdes egentligen i utskottet? Vad exakt svarade regeringsföreträdaren, och hur exakt formulerades frågan i utskottet? Skall diskussionerna med politiska regeringsföreträdare i utskott sammanfattas av ordföranden? I så fall, hur omfattande bör en sådan sammanfattning vara, och hur bör den hanteras i nästa steg? Bör den enbart vara en protokollsanteckning av ja/nej till regeringens föreslagna förhandlingspositioner, som dessvärre kan vara vagt och öppet formulerade? Eller bör utskottet författa ett kort yttrande som medskick till ? I har parlamentet goda erfarenheter av skriftliga yttranden från fackutskotten till motsvarighet (stora utskottet). Arbetet med skriftliga yttranden tar dock tid och resurser, men eftersom det finländska parlamentet inte ägnar motioner samma resurser som den svenska gör finns det utrymme för detta. Frågan är viktig. Priset för ett ökat utskottsengagemang i EU-frågorna om arbetsutrymme för detta skulle skapas får inte bli ökad otydlighet, och att backar ned från nuvarande inflytande och kontroll av regeringen. Frånvaron av stenografiska uppteckningar i utskottens överläggningar med regeringen innebär en risk för tvister i senare led och t.ex. anmälningar till KU om vad som sades och avgjordes i utskotten. I slutändan av en sådan KU-process kan ord komma att stå mot ord, med frustration och ineffektivitet som följd. Varken riksdag eller regering är betjänt av en sådan ordning. Mitt förslag är att fackutskottet antingen föreslår ett kort och koncist ja till den föreslagna svenska positionen, eller om utskottet säger nej, eller det vill göra ett kompletterande medskick formulerar en kort yttrandetext om detta på två till fyra rader, som är av rekommenderande karaktär och justeras i utskottet. Texten sänds till och läggs dessutom ut på utskottets hemsida för allmänhet och för regering att läsa. Texten bör ses som utskottets oförbindliga rekommendation till inför EUN:s ställningstagande och ger dessutom regeringen en chans att reagera och eventuellt modifiera sig inför samrådet i . Om det finns en minoritet som inte sympatiserar med utskottsmajoritetens text, kan den/de antingen också formulera en kort text, eller direkt till sina företrädare i kommunicera sin rekommendation. I praktiken kommer alla de fall när ett utskott säger nej, eller vill modifiera regeringens position genom ett medskick, att i leda till inlägg från partiföreträdare, eventuellt modifiering av ministern av förslaget till förhandlingsposition, och troligen gör EUN-ordföranden en särskilt noggrann kontroll av majoritetsförhållandena i nämnden. Med dessa väsentliga ändringar och förtydliganden skulle EU-frågornas demokratiska förankring i och bli genuina. Mina förslag i denna motion innebär att förslag till begränsning av verksamhet avstyrks. Däremot bör som kommittén föreslår regeringens samråd med nämnden inför regleras i riksdagsordningen. Även samrådet i samband med regeringskonferenser bör regleras i riksdagsordningen. Kommitténs förslag om reglering i riksdagsordningen av överläggningar i utskotten bör bifallas, men bör uttala som riktlinje det som anförs i denna motion om att utskotten bör meddela sin inställning. Som en kompromiss i frågan om svängdörrens storlek föreslår jag att åtta blir minimiantalet för antalet ordinarie plus suppleanter från varje parti. Mina förslag gäller även att beslutar om regler för hur utskott, och skall kunna utnyttja möjligheterna till ökat inflytande med yttranden till på det sätt som beslutade om. Mitt förslag till ändring av riksdagsordningen är således att förslag antas med följande ändring (nuvarande lydelse i vänsterspalten). Regeringen skall underrätta om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och andra frågor som nämnden bestämmer. Regeringen skall rådgöra med nämnden inför möten i och i samband med regeringskonferenser inom Europeiska unionen. Om minst fem av ledamöterna i begär det, skall nämnden besluta att överlägga med regeringen enligt första stycket. Nämnden får avslå en sådan begäran om den begärda åtgärden skulle fördröja frågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Nämnden skall i så fall i sitt protokoll redovisa skälen till att begäran har avslagits.