mot · GT02Fi8 · 2006-05-03 00:00:00 — (6,9) (6,7) (6,5) (6,0) (5,3) (3,5) (5,8) I tabell 9.2. illustreras hur skattesänkningarna faller ut i olika inkomstgrupper. Tabellerna är indelade i s.k. inkomstdeciler. Varje decil omfattar 10procent av arbetstagarna. Detta innebär att i den första decilen (som innehåller många studerande) återfinns de 10procent med lägst inkomster, i den andra decilen finns de 10procenten med näst lägst inkomst osv. Ett annat sätt att studera det fördelningsmässiga utfallet är att studera hur olika familjetyper påverkas av förslaget. Ur tabell 9.3 framgår bl.a. att alla familjetyper vinner, mest barnfamiljer. Allra störst betydelse får skattereformen för dem som helt eller delvis kan lämna bidragsberoendet till förmån för arbete, vilket stimulerar till ett ökat inträde på arbetsmarknaden. Exempelvis får en person som är sjukskriven från ett arbete med en inkomst på /månad behålla mer än hela inkomstökningen när han eller hon börjar jobba på halvtid, se tabell 9.4. Detta sammanhänger med att Alliansens skatteförslag innebär en kraftigt sänkt skatt på arbetsinkomsten. Sänkningen är så kraftig att inkomstökningen efter skatt överskrider bruttolöneökningen. Detta innebär att Alliansens politik leder till att den som återgår till arbete får en i-arbetet-subvention, medan regeringen i stället motverkar ett återinträde på arbetsmarknaden genom att ta ut 35procent av inkomstökningen i skatt. Detta illustrerar skillnaderna mellan Alliansens och regeringens sysselsättningspolitik. Alliansens offensiva förslag kommer att medföra en märkbar uppgång i sysselsättningen. Tabell 9.3 Förändrad genomsnittlig disponibel inkomst både med och utan hänsyn till försörjningsbörda (av Alliansens jobbavdrag och det förhöjda avdraget åt äldre), uppdelat på olika familjetyper (för ensamstående även uppdelat på kön inom parentes), , kronor Genomsnittlig förändring av disp. Genomsnittligt antal konsumtionsenheter (KE) Genomsnittlig förändring av disp. Procentuell förändring av genomsnittlig disp. (Män/kvinnor) (Män/kvinnor) (4800/ 3200) (4 800/ 3200) Ensamstående med ett barn (8 800/ 6300) (5 400/ 3900) Ensamstående med två barn eller fler (8 300/ 6100) (3 700/ 2700) Samboende med ett barn Samboende med två barn Samboende med tre barn eller fler I kapitel 13 diskuteras effekterna av arbetsavdraget tillsammans med övriga förslag på nettoinkomsten, sysselsättningen, arbetslösheten och de offentliga finanserna. De förslag som och presenterar kommer att stimulera sysselsättningen och tillväxten. Det betyder också att de offentliga finanserna stärks, vilket kommer att skapa utrymme för fortsatta satsningar och skattesänkningar för att förbättra förutsättningarna för sysselsättning och tillväxt. Därför är ytterligare sänkningar av inkomstskatterna, t.ex. att sänka den statliga inkomstskatten i mer normala inkomstlägen, men även att avskaffa värnskatten, samt åtgärder för att stärka företagsklimatet, angelägna. Tabell 9.4 Effekt av att återgå från sjukskrivning på heltid till arbete på halvtid med en månadslön på 50/50 med regeringen 50/50 med Alliansen Anm.: Personen i fråga antas ha en årslön vid arbete på och återgå till arbete på halvtid från att tidigare ha varit sjukskriven på halvtid. Källa: Egna beräkningar. står över 1,5 miljoner människor utanför arbetsmarknaden eller har svagare förankring till arbetsmarknaden än de skulle önska. Den ökade frånvaron från arbetsmarknaden beror framför allt på att antalet långtidssjukskrivna och förtidspensionärer har ökat. Det är inte rimligt att tro att den dramatiska ökningen av frånvaron från arbetsmarknaden främst beror på att folkhälsan kraftigt försämrats. Att det finns ett tydligt samband mellan sjukskrivningar och konjunkturläge, förändringar i familjestatus, som t.ex. skilsmässor och föräldraskap, och att förändringar av regler och villkor tidigare haft effekter på sjukskrivningarna tyder på att andra faktorer än förändringar av folkhälsan spelar roll. Att regionala skillnader i frånvaro från arbetsmarknaden är stora och förefaller samvariera med skillnader på de regionala arbetsmarknaderna antyder också att det inte är folkhälsan som är den viktigare förklaringsfaktorn bakom stigande frånvaro.96 Diagram 9.6 Alternativa mått på arbetslöshet Anm.: Den nedre heldragna kurvan är den officiella, öppna arbetslösheten medan den nedre streckade kurvan även inkluderar personer i arbetsmarknadsåtgärder. Den övre heldragna kurvan är en justering av det sistnämnda måttet, som också inkluderar förtidspensionärer utöver den andel som de utgjorde (vilken var 3,5procent). Den övre streckade kurvan gör motsvarande justering för långtidssjukskrivna () , dvs. kurvan inkluderar nu också långtidssjukskrivna utöver den andel som de utgjorde (vilken var 0,5procent).97 De svenska socialförsäkringarna präglas av en förhållandevis generös ersättning i jämförelse med andra länder.98 Kraven för att vara berättigad till ersättning är låga, ersättningsnivån är hög och ersättningsperioden är lång. Till detta kommer att kontrollen av försäkringarna är bristfällig och att det förekommer stora variationer i regeltillämpningen. I alla socialförsäkringar är det nödvändigt att göra en avvägning mellan å ena sidan försäkringsskydd och ekonomisk trygghet och å andra sidan ekonomiska incitament och kontroll.99 När en försäkringsrisk reduceras, vilket är syftet med försäkringen, påverkas också individernas beteenden. När det gäller socialförsäkringarna handlar det t.ex. om att anställda och företag blir mer benägna att bedriva verksamhet inom områden där risken för sjukskrivningar eller arbetslöshet är högre, att sökandet efter ett nytt arbete blir mindre intensivt, att den enskilde ställer högre krav, t.ex. i form av lön, för att acceptera ett jobberbjudande eller att motiven att aktivt delta i rehabilitering eller arbetsmarknadsutbildning i syfte att återkomma till arbetslivet försvagas. I inkomstförsäkringarna leder sådana beteenden inte bara till kostnader för den enskilde och försäkringen utan kan också påverka lönebildningen och arbetsutbudet på ett sätt som har negativa effekter på ekonomins produktionsförmåga. Det finns också en risk att den enskilde som är frånvarande från arbetsmarknaden fastnar i bidragsfällor eller förlorar den kompetens och det sociala kapital som är nödvändiga för att klara egenförsörjning och för att stå till arbetsmarknadens förfogande. Socialförsäkringar riskerar att lägga grunden för beteenden som kan vara kortsiktigt fördelaktiga för individen, men som åsamkar både samhället och den enskilde stora kostnader på . För att hantera detta problem innehåller alla försäkringar ett visst mått av självrisk. Ersättningen täcker inte hela inkomstförlusten, utan det förekommer ofta en inledande karensperiod. Ersättningen beaktar ofta inte heller löneökningar fullt ut och sätts i de flesta fall till mindre än 100procent av den tidigare inkomsten. Ett alternativ är att komplettera självrisker med kontroll. Kontroll handlar då om att säkerställa att den enskilde vidtagit åtgärder för att undvika risker och för att begränsa skadan när en olycka inträffar. Inom ramen för sjukpenningen och sjukersättningen är det kanske främst fråga om att kontrollera att individen inte i onödan utnyttjar försäkringsskyddet utan tar till vara hela den resterande försörjningsförmågan och anstränger sig för att återkomma till sin anställning eller försöker finna ett annat arbete. Inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen handlar det om att säkerställa att individen verkligen står till arbetsmarknadens förfogande. Inte minst är det nödvändigt att den som blivit arbetslös står till arbetsmarknadens förfogande för att arbetsmarknadspolitiken skall bli effektiv. 9.3.1Förstärkta kontrollfunktioner ökar sysselsättningen har en rad studier påvisat att arbetslösheten i ett land kan påverkas av den institutionella utformningen av försäkringssystemen och att kontroll är ett effektivt sätt att minska arbetslösheten och motverka sjukskrivningar och förtidspensioneringar.100 Även om den empiriska litteraturen inte är omfattande är slutsatserna tydliga. Två studier av erfarenheterna från visar att sanktionerna är viktiga. Abbring m.fl. (1998) visar att andelen som finner ett arbete fördubblas när sanktionerna tillämpas. van den m.fl. (2002) visar att effekten är lika stark på socialbidragstagare, som normalt anses ha en ännu svagare förankring på arbetsmarknaden. Liknande resultat har påvisats i en studie på arbetslösa ungdomar i (, Rosholm och Svarer 2003). En studie som baseras på ett stort antal arbetslösa i , och som utnyttjar förhållandet att sanktioner och kontroll skiljer sig åt inom olika kantoner i , ger också stöd för att sanktioner spelar roll. När en förvarning om sanktioner utfärdats steg andelen som lämnade arbetslöshet med ca 40procent, och när sanktionerna sedan tillämpades ökade utflödet från arbetslöshet med ca 55procent (ibid, s. 21). Det finns inte motsvarande studier när det gäller sjukförsäkringen, men det finns skäl att anta att de generella mekanismerna är likartade, även om det snarare är rehabiliteringsansträngningar och sökande efter alternativa sysselsättningsmöjligheter som måste kontrolleras. I en av de studier som finns förefaller kontroll kunna påverka också sjukfrånvaron. Hesselius, och (2005) finner att läkarkontroll spelar roll genom att studera vad som hände när kravet på läkarkontrollbesök förändrades inom två geografiska områden, och , från dag 8 till dag 15. Studien indikerar att längden på sjukfrånvaron i genomsnitt ökade kraftigt, med 6,6procent. 9.3.2Allvarliga brister i dagens system I är kontrollen svag och få personer drabbas av sanktioner inom inkomstförsäkringarna. utbetalades akassa till ca 600000 personer. A-kassorna fattade beslut om att sänka ersättningen till ca 6000 personer. Antalet har ökat men är fortfarande lågt. Riksrevisorernas granskning av arbetslöshetsförsäkringen gav vid handen att mörkertalet när det gäller arbetsförmedlingarnas underrättelser till arbetslöshetsförsäkringarna om att arbetssökande inte uppfyller arbetsvillkoret ligger på ca 80procent.101 Diagram 9.7 Antal underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt Helårsdata 1992-2004 Källa: IAF (2005), Kvartalsrapport 2. I sjukförsäkringen är antalet personer som drabbas av beslut om sänkt ersättning också lågt. Även om i större utsträckning polisanmäler rent bidragsfusk ligger antalet fortfarande lågt. anmälde ca 900 personer för misstänkt fusk.102 Regeringen har inlett ett arbete för att förstärka kontrollen. Både och har fått i uppdrag att återkomma med åtgärder för att förstärka kontrollen av att regelverket tillämpas och att tillämpningen inom landet och mellan olika branscher blir mer likartad. Den inriktning på arbetet som regeringen valt är emellertid inte att förstärka kontrollen av arbetsviljan utan mera på att förbättra de administrativa rutinerna i systemet för att motverka rena regelöverträdelser. Att förhindra rent fusk är emellertid en alltför låg ambition. Den kraftiga ökningen av sjukskrivningarna kan knappast bero på att administrativt fusk ökat, utan det handlar snarare om nya beteendemönster och förskjutna normer när regler, ersättningsnivåer och försäkringsvillkor blivit alltmer generösa. När det handlar om att kontrollera att en person verkligen står till arbetsmarknadens förfogande eller anstränger sig för att återkomma till arbetsmarknaden handlar det inte om fusk utan snarare om att risken för överutnyttjande skall stävjas. Att som regeringen fokusera på fusk, men inte vidta kraftfulla åtgärder för att säkerställa att överutnyttjande inte förekommer, är en otillräcklig politik. Reglerna i de svenska arbetslöshetsförsäkringarna beskrivs ibland som strikta.103 En internationell jämförelse visar emellertid att detta i vissa avseenden inte är korrekt. Därtill har regelverket utformats på ett sätt som är svårt att tillämpa. När det t.ex. gäller kravet på sökaktivitet skall den enskilde aktivt söka arbete, men uppföljningen är bristfällig. I många andra länder krävs att den enskilde var eller redovisar sökaktiviteter. I t.ex. , eller skall sökaktiviteter redovisas , och om denna redovisning inte sker så sänks ersättningen automatiskt. Kraven på att söka arbeten under deltagande i åtgärder är likaledes formellt hårda, men det sker ingen kontroll av att sökaktiviteter verkligen kommer till stånd. I krävs att den enskilde skall acceptera alla arbeten som han eller hon har kapacitet att utföra, även om det kräver geografisk eller yrkesmässig rörlighet. Eftersom kontrollen är bristfällig är det tveksamt om denna regel tillämpas i tillräcklig omfattning. Trots att det, , föreligger ett krav på ett utvidgat sökarbete innehåller inte de individuella handlingsplanerna som arbetsförmedlingarna lägger fast några sådana villkor (2005). I sammanställning av villkoren i arbetslöshetsförsäkringarna i olika länder framgår det att påtagligt fler utsätts för sanktioner än i (2000). I , och drabbas ca 5procent av dem som erhåller arbetslöshetsersättning. I , , och drabbas ca 1015procent, medan motsvarande siffra för och är 55 respektive 40procent. Det finns flera skäl till att få personer i drabbas av nedsatta ersättningar. Sanktionerna är hårda men bygger på att arbetsförmedlingarna och a-kassorna kan belägga att den enskilde begått relativt allvarliga övertramp. Jämfört med länder, t.ex. eller , där sanktioner utgår om den arbetssökande inte kan belägga ett aktivt sökande, är gränsen satt högre i , eftersom sanktioner tillämpas först om den enskilde själv anger att han eller hon vägrar att acceptera ett erbjudande om anställning eller vägrar att delta i olika program. är emellertid sanktionerna i det svenska systemet förhållandevis mer kännbara eftersom det i eller handlar om att ersättningen reduceras med en eller . Lite förenklat kan man säga att har hårda sanktioner, men villkor som gör att de sällan tillämpas. Forskningsresultaten tyder på att dagens sanktioner borde kompletteras med tydliga krav på dokumenterade sökaktiviteter och sanktioner som är mildare. Forskningen kring kontroll inom sjukförsäkringen är outvecklad jämfört med arbetslöshetsförsäkringen. har emellertid konstaterat att i förhållande till många andra länder har förhållandevis svaga kontrollmekanismer i sjukförsäkringen.104 Även andra bedömare har dragit samma slutsats.105 Det finns skäl att förstärka kontrollen så att den bättre överensstämmer med praxis i andra länder. Att det endast finns någon enstaka studie av hur sådana åtgärder påverkar sjukskrivningarna talar för att det finns skäl att vara försiktig när det gäller att bedöma effekterna av en sådan åtgärd.106 Mot denna bakgrund föreslår en rad åtgärder för att förstärka kontrollen inom såväl arbetslöshetsförsäkringen som sjukförsäkringen. 9.3.3Öka självriskerna: sänk ersättningen Det finns inget antingen/eller mellan att skärpa kontrollen och att öka självriskerna. I stället bör dessa ses som komplement till varandra. Generellt sett gäller att ersättningsnivån i en försäkring påverkar försäkringstagarnas beteende och utnyttjande av försäkringarna. Att detta gäller även i arbetslöshets- och socialförsäkringarna både i och utomlands är väl belagt. Det finns därför goda skäl att utgå från att sänkta ersättningsnivåer kan komma att medföra ett lägre utnyttjande. Att arbetslöshetsförsäkringen påverkar arbetslösheten är uppenbart.107 A-kassan påverkar, som alla försäkringssystem, beteendet hos alla som deltar på arbetsmarknaden. Företag som omstrukturerar sin verksamhet vet att de arbetslösas försörjning är tryggad om ersättningen är hög. Arbetsmarknadens parter behöver inte ta lika stor hänsyn till de arbetslösa i avtalsförhandlingarna när villkoren i arbetslöshetsförsäkringen är generösa och parterna inte behöver stå för försäkringskostnaderna. Den arbetssökande vet att hon eller han inte behöver tacka ja till ett jobb om ersättningsnivån är hög och regelverket mindre strikt. Det är väl belagt i forskningen, både teoretiskt och empiriskt, att benägenheten att söka arbeten och acceptera erbjudanden, även om de innebär en geografisk förflyttning, ökar om arbetslöshetsersättningen är lägre. Arbetslösa söker också mer intensivt efter arbete när ersättningsperioden börjar närma sig sitt slut. Mindre generösa villkor i försäkringen gör det därtill mer kostsamt för en fackförening att driva lönekrav som kan innebära att medlemmarna drabbas av arbetslöshet. Såväl svenska som internationella studier konstaterar att en sänkning av arbetslöshetsersättningen minskar antalet arbetslösa och den genomsnittliga arbetslöshetsperioden. En sänkning av ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen från t.ex. 80 till 70procent gör att andelen personer som övergår från arbetslöshet till sysselsättning ökar med ungefär 20procent (, och 2001). Även sjukförsäkringen och sjukersättningen påverkar frånvaron från arbetsmarknaden.108 Det är välbelagt i en rad studier att när det blir mer kostsamt att vara sjukskriven minskar frånvaron. Det förefaller också vara så att sjukfrånvaron t.o.m. är mer känslig för ekonomiska incitament än arbetslösheten. Det kan bero på att valet mellan att arbeta och att vara sjukskriven är enklare, de som är sjukskrivna har normalt en anställning. Frågan om kontroll och självrisker är en avvägning. En faktor som talar för att sänka ersättningsnivåerna är att vi, givet ett mer omfattande forskningsstöd, är säkrare på att ersättningsnivåer påverkar arbetsutbudet. Det är dessutom administrativt enkelt att genomföra sänkningar, medan erfarenheten inte minst från och arbete med att skärpa kontrollen visar att detta är komplicerat. Effekten på de offentliga finanserna är också säkrare, eftersom den åtminstone kan beräknas som en statisk effekt utifrån hur många som för tillfället är arbetslösa eller sjukskrivna. Ett argument för att kombinera kontroll och sanktioner med sänkta ersättningsnivåer är att alltför hårda regler och villkor helt kan utestänga vissa grupper från försäkringen. Detta torde vara särskilt allvarligt i sjukförsäkringen, eftersom det förekommer diffusa diagnoser där graden av arbetsförmåga är svårbedömd och där det inte är självklart att en sjukskrivning är den mest lämpliga behandlingen ur medicinsk synvinkel. Rygg- och nackdiagnoser utgör den största diagnosgruppen bakom både sjukskrivningar och förtidspension. Psykiatriska sjukdomar är den näst största diagnosgruppen. Frånvaro som är relaterad till psykiska problem och alkoholproblem har ökat starkt (SBU 2004). Vid dessa diagnoser, som svarar för uppemot hälften av sjukskrivningarna, är det svårt att bedöma i vilken utsträckning arbetsförmågan är nedsatt och därtill svårt att belägga att sjukskrivning är en effektiv behandling av åkomman. Ett annat argument är att enbart kontroll och sanktioner riskerar att bli så omfattande att de blir integritetskränkande om samma effekter skall uppnås på arbetsutbudet som vid sänkta ersättningsnivåer. Vår samlade bedömning är alltså att det behövs en kombination av både sänkta ersättningsnivåer och skärpt kontroll, och vi kommer i de kommande kapitlen att klargöra hur detta skall ske. 9.4.1Ersättning, villkor och kontroll i arbetslöshetsförsäkringen En arbetslöshetsförsäkring som är utformad som en tydlig omställningsförsäkring gör att arbetsmarknaden fungerar väl. Utformningen av försäkringen har en avgörande betydelse för om arbetsförmedlingens insatser lyckas och vilka krav som ställs på den arbetssökande. Ersättningsperiodens längd, ersättningsnivåer, beräkningsgrund för ersättningen, kvalifikationskrav, karensdagar, sanktioner och finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen är alla faktorer som kan kombineras på olika sätt för att få så positiva effekter som möjligt på sysselsättningen (och 2004). I dagens system är ersättningen densamma oavsett hur länge man varit arbetslös upp till ett tak. Detta innebär att de ekonomiska drivkrafterna att bryta arbetslösheten är svaga. Ersättningen är 80procent av inkomsten upp till en månadsinkomst på 20075 och upp till 18700 den påföljande perioden.109 För högre inkomster än dessa är maximal dagersättning per dag () och per dag därefter. I tabellen nedan återges de förändringar som skett i arbetslöshetsförsäkringen bara . Ersättningsnivån har varit både 90procent och 75procent . Tabell 9.5 Förändringar i arbetslöshetsförsäkringen Deltidsarbetslösa får endast ersättning . Taket höjs till 564kronor. Ersättningsnivån sänks till . Taket höjs till . Ersättningsperiod för personer och för personer . Ersättningsnivån sänks till . Taket sänks till . Ersättningsnivån höjs till . Taket höjs till . Taket höjs till . oberoende av ålder. Deltagande i ALMP kvalificerar inte för akassa. Taket höjs ytterligare till per dag . Därefter per dag. Källa: AMS. vill skärpa inslaget av omställningsförsäkring för att tydliggöra arbetslinjen och stimulera människor att snabbt komma tillbaka i arbete. föreslår att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen skall kunna utgå på (14månader). Därefter överförs den arbetssökande till en reformerad aktivitetsgaranti, en s.k. jobbgaranti. föreslår att ersättningen trappas ned från 80 till 70procent (9månader). Arbetssökande som har försörjningsansvar för barn skall få på sig att söka arbete. För dem skall ersättningen utgå under 450dagar (nästan 21månader). Därefter erbjuds jobbgaranti med ersättningen 65procent. För såväl arbetslöshetsersättningen som jobbgarantin införs ett enhetligt tak på dagens nivå. Lägsta dagpenning är 320kronor per dag och högsta dagpenning är 680kronor per dag. Det är viktigt att reglerna som kvalificerar för ersättning och inkomstgrunden för ersättningen är inriktade på att stärka arbetslinjen. Kvalifikationskraven måste träffa rätt målgrupp, dvs. dem som blir arbetslösa för att de har haft ett arbete. I dagens system har alla som fyllt och avslutat en utbildning på gymnasienivå eller längre rätt till grundbeloppet i försäkringen utan att de först behöver arbeta. Detta strider mot arbetslinjen. föreslår därför att möjligheten att kvalificera till arbetslöshetsersättning enbart genom studier, det s.k. studerandevillkoret, slopas. Alliansen vill också begränsa möjligheten att ha rätten till arbetslöshetsersättning vilande den s.k. överhoppningsbara tiden till högst . Arbetslöshetsförsäkringen skall ersätta inkomstbortfallet från en varaktig inkomst. Den skall inte grundas på tillfälliga extrainkomster. Sex månaders arbete skall precis som räcka för att kvalificera till arbetslöshetsersättning, men alliansen höjer kravet till minst halvtidsarbete på 80timmar . Alliansen föreslår vidare att den ersättning som betalas ut skall grundas på de senaste tolv månadernas inkomster i stället för de senaste sex månadernas, som är fallet . föreslår också att det skyddsnät som arbetslöshetsförsäkringen utgör skall vara heltäckande och ge samma ersättning till alla som uppfyller kvalifikationskraven för försäkringen. står uppåt 700000 personer utanför akassan, trots att de har jobb och bidrar via skattsedeln till a-kassans finansiering. De skulle vid arbetslöshet endast få grundbeloppet via den s.k. Alfakassan, då de inte uppfyller dagens inträdesvillkor och/eller medlemsvillkor. Vi menar att alla som uppfyller arbetsvillkoret skall få samma ersättning som de som är med i en a-kassa som de också skall vara med och betala för försäkringen. fick ca 90000 arbetslösa personer inte någon inkomstrelaterad ersättning i a-kassan utan enbart grundbeloppet på 320kronor per dag. Många av dessa var studenter men också personer som av olika skäl, kanske för att de inte har haft råd, valt att stå utanför a-kassan. I dagens system har den som aktivt söker ett lämpligt arbete men inte kan få ett sådant rätt till ersättning vid arbetslöshet. Regelverket ställer krav på att den arbetslöse skall söka arbete utanför det geografiska närområdet och inom flera yrken än sitt eget. Detta skall specificeras i en individuell handlingsplan.