frsrdg · GU04RRS1 · 2006-09-27 00:00:00 — I de fall staten har ett direkt ansvar för verksamheten orsakas den bristande likabehandlingen oftast av brister i den interna styrningen inom eller samordningen mellan myndigheter. Gäller det verksamhet handlar det statliga ansvaret oftast om att skapa en så kraftfull tillsyn att förutsättningarna för en likvärdig behandling kan upprätthållas. konstaterar också att viktig information om myndigheternas verksamhet i alltför många fall inte rapporteras till regeringen. Regering och riksdag får således inte ett tillförlitligt och allsidigt underlag för nödvändig omprövning och anpassning av den statliga verksamheten. drar följande slutsatser av sin granskning När likabehandling och rättssäkerhet är överordnade krav på den statliga förvaltningen bör regeringen noga överväga hur denna prioritering kan säkerställas, bland annat genom organiseringen. Decentraliserade lösningar med flera steg i ansvarskedjan och flera inblandade huvudmän gör det svårt att säkerställa en likvärdig behandling av medborgarna. I era granskningar har kunnat konstatera att den statliga regleringen av verksamhet gett kommunerna vida ramar och att den statliga tillsynen och uppföljningen av den kommunala verksamheten varit lågt prioriterad. Granskningarna har visat på riskerna med delat ansvar, men också att myndigheterna inte alltid agerar för att klara ut ansvarsförhållandena. Den pågående översynen inom ramen för ansvarskommitténs arbete när det gäller den framtida ansvarsfördelningen mellan stat och kommun respektive landsting är av central betydelse för en långsiktig lösning av dessa problem. Den statliga tillsynen fyller en viktig funktion för att säkerställa och följa upp att mål och uppdrag faktiskt blir genomförda. Tillsyn som verktyg för att säkerställa likabehandling och rättsäkerhet har dock sina inneboende begränsningar. har gång efter annan kunnat konstatera att länsstyrelserna har svårt att leva upp till sitt tillsynsansvar på olika områden. Till viss del handlar detta om förutsättningarna för att utöva tillsynen. ingår länsstyrelserna i tillsynssystem tillsammans med kommunala och privata aktörer där roller och ansvar är oklara. Det handlar om kompetensfrågor, men också om prioriteringar. Länsstyrelserna har ansvar för många uppgifter. I vissa fall prioriteras inte tillsynen. Eftersom det är fråga om 21 myndigheter med likartade uppgifter som ansvarar för tillsynen uppstår det även problem med att de enskilda länsstyrelserna gör olika val när det gäller vilka uppgifter som ska prioriteras. Följden blir ofta stora skillnader i tillämpningen mellan länsstyrelserna. En viktig förutsättning för att kunna åtgärda problem i myndigheternas verksamhet är fungerande uppföljning och återkoppling till regering och riksdag som grund för framtida förbättringar. konstaterar att myndigheterna i många fall inte förser regeringen med det underlag den behöver för att kunna vidta korrekta åtgärder och genomföra nödvändig omprövning av sin styrning. Det är viktigt att tydliggöra för myndigheterna att de har ett ansvar för att, utöver den återrapportering som ska ske enligt krav i regleringsbrev och andra beslut, informera regeringen om väsentliga förhållanden i verksamheten. 4 Förvaltningens interna styrning och kontroll De statliga myndigheterna ansvarar för genomförandet av en stor del av den verksamhet som finansieras över statsbudgeten. Oavsett av hur medborgaren möter den statliga förvaltningen ställs berättigade krav på hög effektivitet i handläggning, rättvisande redovisning, korrekt behandling samt ett gott bemötande. För att kunna möta dessa förväntningar krävs att det finns formulerade mål för verksamheten och en helhetssyn från myndighetsledningarna kring hur man styr och kontrollerar verksamheten. 4.1 Intern styrning i förhållande till statsmakternas mål Det grundläggande syftet med den interna styrningen är att uppnå de av regeringen och uppsatta målen för verksamheten. Detta kräver att myndigheten lyckas omvandla regeringens uppdrag till en fungerande verksamhet. Myndigheten måste bland annat internt tydliggöra och konkretisera målen för verksamheten i form av verksamhetsplaner, interna föreskrifter och anvisningar och inte minst tillämpa dessa i den interna styrningen och uppföljningen. Granskningen av () styrning av polismyndigheterna (RiR 2005:18) visar att RPS inte levt upp till sitt ansvar att styra polismyndigheterna. Polismyndigheterna har exempelvis fått behålla sina medel oavsett resultat och arbetsvolym. har inte gjort tydligt för polismyndigheterna i vilken utsträckning och regeringens mål ska följas. Trots påpekade brister inom era områden, bland annat det brottsförebyggande arbetet, har den tillsyn som utförs av RPS främst inriktats på administrativa rutiner och ärendehandläggning. Den passiva styrningen har inte gett polismyndigheterna förutsättningar att prestera bra resultat. I granskningen av hur ett antal statliga myndigheter handlägger marklösenärenden (RiR 2005:15), det vill säga ärenden som innebär att det allmänna skaffar sig förfoganderätt över enskildas mark eller fastigheter, konstaterades att era av de berörda myndigheterna saknade myndighetsövergripande och fastställda styrdokument för handläggningen av ärenden. Detta gällde såväl , , som . Granskningen av lärares arbetstider vid universitet och högskolor (RiR 2005:21) visar att det, i stor utsträckning, saknas rutiner som säkerställer att lärarresurserna planeras och följs upp på ett för verksamheten effektivt sätt. Med nuvarande rutiner går det i många fall inte att säkerställa att lärarnas arbetstider följer gällande författningar och avtal. Det finns risk för att lärarresurserna inte disponeras effektivt vilket kan medföra onödigt stora kostnader. Bristerna innebär också att arbetstidsuppgifter i till exempel årsredovisningar och delårsrapporter, inte är tillfredsställande säkerställda. Dessa uppgifter ska bland annat ligga till grund för olika beslut för såväl högskolornas ledningar som regeringen. Iakttagelser när det gäller brister i myndigheternas interna styrning finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel Tillväxt genom samverkan? (RiR 2005:2) Punktskattekontroll (RiR 2006:10) Arbetsmarknadspolitiska ungdomsprogram (RiR 2006:14) 4.2 Riskanalyser en förutsättning för effektiv styrning och kontroll För att intern styrning och kontroll ska kunna motverka att fel och brister uppstår krävs det att den har utformats med hänsyn till de hot och risker som verksamheten står inför. Riskanalysen är därför en central del i en effektiv styrning och kontroll. har konstaterat flera brister i myndigheters och statliga bolags riskanalyser. Den framväxande elektroniska förvaltningen och den därigenom förändrade riskbilden gör att myndigheterna behöver se över och vid behov förstärka informationssäkerheten. En god informationssäkerhet kräver ett systematiskt arbete utifrån noggranna analyser av verksamhetens säkerhetsbehov, sårbarhet och risker. Granskningarna av informationssäkerheten hos () (RiR 2005:26), (RiR 2005:27) och (revisionsrapport dnr 32-2005-0655) visar att ingen av dessa myndigheter arbetar tillräckligt systematiskt med sin informationssäkerhet. Hos SPV handlar det om brister inom säkerhetsorganisationen, i uppföljningen av säkerhetsarbetet och den fortlöpande utbildningen inom informationssäkerhetsområdet. Bristerna kan leda till att enskilda personer drabbas ekonomiskt och att risken för ekonomisk brottslighet ökar. På finns brister i de register och sammanställningar som skapar överblick över säkerhetsarbetet, i rapporteringen av säkerhetsfrågorna, i riskanalysarbetet och i utbildningen. Brister i informationssäkerhetsarbetet hos kan leda till såväl försämrad sjösäkerhet som försenade transporter. Granskningen av visar på brister avseende överblick, riskanalys och uppföljning. Bristerna påverkar ledningens förmåga att uppnå och vidmakthålla eftersträvad informationssäkerhet i . Bristande informationssäkerhet hos kan skada förmågan att göra korrekta utbetalningar till medborgarna. Det kan också skada förmågan att skydda personuppgifter. Brister i riskanalyser konstaterades också i granskningarna av statliga myndigheters och bolags skydd mot mutor och annan otillbörlig påverkan. Granskningen till exempel av åtgärder för att skapa ett skydd mot mutor och otillbörlig påverkan (RiR 2005:24) visar att dessa inte är i paritet med den risksituation som bolaget befinner sig i. Styrelse och bolagsledning har inte gjort bedömningar av risker i verksamheten. Det saknas såväl övergripande kontrollfunktioner som en organisatorisk ansvarsfördelning som kan motverka och förhindra oegentligheter, liksom rutiner för att följa upp efterlevnaden av interna regler. En ytterligare aspekt på bristande riskanalyser framkom i granskningen av punktskattekontroll (RiR 2006:10). ska enligt sitt regleringsbrev koncentrera resurserna till områden med hög risk, vilket förutsätter väl fungerande riskanalyser. konstaterar dock att saknar kunskap om de grundläggande förutsättningarna för att välja rätt riskområden och rätt skattskyldiga att inrikta kontrollen mot. En följd av detta är att en alltför liten del av resurserna läggs på kontrollen av de stora företag som betalar energiskatter, vilka svarar för en mycket stor del av den samlade punktskatteuppbörden. Iakttagelser när det gäller brister i myndigheternas arbete med riskanalyser finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel Skydd mot mutor (RiR 2005:23) Skydd mot mutor (RiR 2005:30) Skydd mot korruption i statlig verksamhet (RiR 2006:8) 4.3 Kontrollåtgärdernas utformning och tillämpning Det finns ett antal grundläggande principer för hur en god intern kontroll bör vara uppbyggd. Tillförlitliga rutiner kännetecknas bland annat av att underlag för beslut kvalitetssäkras och verifieras och att arbetsprocesser, handläggning och beslut är dokumenterade. Det är också viktigt att effekter och resultat av den interna kontrollen löpande följs upp så att anpassningar kan göras till ändrade förutsättningar, hot och risker. Granskningen av rekryteringsbidrag till vuxenstuderande (2005:25) visar på bristande kvalitetssäkring av de uppgifter som används i handläggningen av bidragsansökningar. Det genomförs ingen systematisk efterhandskontroll av utbetalda bidrag. bryter mot förvaltningslagen när utbetalningar stoppas enbart på grund av uppgifter från utbildningsanordnaren. Bristerna tillsammans med otydligheter i det interna regelverket innebär tydliga risker för felaktiga utbetalningar i studiemedelssystemet. Granskningen av statsbidragsgivningen till ungdomsorganisationer (2005:16) visar att förutsättningarna för att kontrollera bidragen är dåliga. Den tolkning av regeringsformen som gjorts innebär att inte kan kontrollera medlemsantal eller andra uppgifter som ligger till grund för bidrag. konstaterar också att det inte sker någon reell prövning av rätten till bidrag i förhållande till målen. Den årliga revisionen av (revisionsrapport dnr 32-2005-0640) konstaterade stora brister i verkets rutiner för handläggning av statsbidrag. Myndigheten saknar tydliga rutiner för handläggningen av ansökningar om bidrag och i era fall saknas dokumentation över grunderna för beslut. Även uppföljningen och kontrollen av bidragssökande är otillräcklig. Bristerna medför risker för att likartade ansökningar bedöms olika och att statsbidrag betalas ut felaktigt. Iakttagelser när det gäller brister i myndigheternas kontrollåtgärder finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel Kontroll och effektivitet i arbetslöshetsförsäkringen (RiR 2005:3) Lärares arbetstider vid universitet och högskolor (RiR 2005:21) Arbetsmarknadspolitiska ungdomsprogram (RiR 2006:14) 4.4 Kvaliteten i myndigheternas redovisning Kvaliteten i myndigheternas ekonomiska redovisning är grundläggande för tilltron till den statliga verksamheten. granskning av årsredovisningarna syftar till att bedöma dels om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande, dels om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. En god kvalitet i den ekonomiska redovisningen förutsätter en väl fungerande intern styrning och kontroll. Därför inriktas granskningen inom den årliga revisionen på förhållanden i den interna styrningen och kontrollen som kan påverka det som återspeglas i årsredovisningen. Antalet invändningar i revisionsberättelserna ligger på en tämligen och låg nivå. En invändning i revisionsberättelsen ges endast om det föreligger ett väsentligt fel, vilket innebär ett fel som kan påverka de beslut som mottagaren av informationen i årsredovisningen fattar på basis av denna. årsredovisningar har lämnat 16 invändningar på grund av väsentliga fel. Sex av myndigheterna har haft väsentliga fel i sin årsredovisning, exempelvis har kostnader bokförts på fel år eller på fel anslag. De övriga tio har uppvisat väsentliga fel i ledningens förvaltning. Främst har det handlat om överskridande av verksamhetsmässiga eller ekonomiska befogenheter. Den gemensamma nämnaren för väsentliga fel är i regel brister i den interna styrningen och kontrollen. I bilaga 1 lämnas en närmare beskrivning av invändningarna. har av de granskade myndigheterna fått invändningar. Det innebär att årsredovisningarna sett till antalet invändningar inte skiljer ut sig . Kvaliteten i myndigheternas redovisning är på det stora hela god. I revisionen framkommer även ett antal viktiga iakttagelser, främst avseende brister i den interna styrningen och kontrollen, som sammantaget inte bedöms utgöra väsentliga fel och därmed inte föranleder invändning. Exempel på sådana brister är Statens Fastighetsverks underprissättning av hyror för uthyrda fritidsfastigheter och permanentbostäder (revisionsrapport dnr 32-2005-0520), Sidas brister i den interna kontrollen i utvecklingssamarbetet (revisionsrapport dnr 32-2005-0529) och polisens brister i särredovisningen av avgiftsbelagd verksamhet (revisionsrapport dnr 32-2005-0569). Alla myndigheter har ett räntekonto för betalning av verksamhetskostnader. Vissa myndigheter har dessutom tillgång till statsverkets checkräkning för betalning av till exempel olika transfereringar och stöd. Den senare typen av myndigheter, som således hanterar dubbla betalningsflöden, har granskats av (RiR 2006:6). Granskningen visade på brister i myndigheternas tillämpning av gällande regelverk. av de 109 myndigheter med dubbla betalningsflöden som ingick i granskningen, bedömdes sakna rutiner för att göra avstämningar av betalningsflödena. Flera av dessa är stora myndigheter, exempelvis , , Sida och Försvarsmakten. En felaktig användning av räntekontot kan leda till att myndigheterna tillgodogör sig ränteintäkter på medel som inte är avsedda för den egna verksamheten. Det kan också innebära det motsatta, det vill säga att myndigheterna går miste om ränteintäkter. Andra exempel på överskridanden av befogenheter kan hämtas från universitets- och högskoleområdet. Deltagande i de europeiska utbytesprogrammen förutsätter att mottagande lärosäten svarar för logi för de inkommande studenterna. När lärosätena hyr ut lägenheter i andra hand för att efterkomma detta krav gör de vanligtvis detta utan stöd i regelverk eller regeringsbeslut. Vid vissa lärosäten har denna uthyrningsverksamhet nått betydande omfattning. Ett annat exempel gäller den externt finansierade forskningen. För att säkerställa att inte lärosätenas möjlighet att bedriva egeninitierad forskning påverkas har beslutat att det krävs full kostnadstäckning för den externfinansierade forskningsverksamheten. har noterat att externa medel ofta inte räcker för att nå full kostnadstäckning för de enskilda projekten och har tagit upp problemet i samband med den årliga revisionen av högskolorna. Majoriteten av forskningsfinansiärerna är inte villiga att ställa upp med medel som täcker de faktiska indirekta kostnaderna. Konsekvensen av detta är att externfinansierad forskning i icke obetydlig utsträckning också finansieras med anslagsmedel. I många fall beror de fel och brister som uppmärksammas i granskningar på okunskap och bristande rutiner. Felen är sällan utförda i ett medvetet syfte att få personlig . När revisionen uppmärksammar avsiktliga fel som rör befarade oegentligheter eller väsentliga skattefel genomför en fördjupad granskning. Syftet med denna är att bedöma om det finns anledning att rekommendera aktuell myndighetsledning att föreslå att åklagare prövar om förundersökning ska inledas eller att begära att omprövar beskattningsbeslut. har rekommenderat två myndighetsledningar att överlämna ärende till åklagare för prövning. En myndighetsledning har rekommenderats att begära omprövning av skattebeslut. Det årliga antalet fördjupade granskningar som resulterat i rekommendation till prövning har legat på ungefär denna nivå. I samtliga ärenden där har rekommenderat myndighetsledningar att överlämna begäran om prövning till åklagare eller har så skett. I samtliga ärenden har också rättsvårdande myndighet fattat beslut om förundersökning respektive ändrad beskattning. Antalet invändningar i revisionsberättelser till följd av felaktig redovisning ligger på en fortsatt låg och över åren stabil nivå. De åtgärder som vidtogs i början och mitten av för att utveckla den finansiella redovisningen och styrningen i staten har gett resultat. De brister i den interna styrningen och kontrollen som kan konstatera i sina granskningar handlar i första hand om problem med samordningen inom myndigheterna, om bristande dokumentation och om att fungerande rutiner för uppföljning ofta saknas. De svagheter i myndigheternas riskanalyser som kunnat konstateras i granskningarna visar på svårigheterna att fokusera på rätt problem i myndigheterna. drar följande slutsatser av sin granskning En bättre fungerande intern styrning och kontroll i myndigheterna är angelägen. Det handlar delvis om att utveckla formerna för och innehållet i styrningen. Men det är också viktigt att betona att ett av de viktigaste syftena med intern styrning och kontroll är att den ska bidra till att uppnå de mål som är uppställda för verksamheten. Intern styrning och kontroll får inte enbart syfta till att säkerställa en rättvisande redovisning. Nuvarande reglering i verksförordningen av myndighetschefens ansvar är i allt väsentligt fokuserad på kontroll och förvaltning och mindre på styrning, resultat och måluppfyllelse. Oklarheter i frågor om vem eller vilka inom en myndighet som faktiskt har ansvaret i olika avseenden ger en dålig grund för en effektiv intern styrning och kontroll. 5 Riksrevisorernas slutsatser och rekommendationer granskar hela verkställighetskedjan från beslut i , via regeringens styrning och vidare till genomförandet av den statliga verksamheten i myndigheter, statliga bolag och andra organisationer. Vi ser vårt uppdrag som att ta fram ett underlag för ansvarsutkrävande. Ett sådant underlag kräver att det går att följa verkställigheten och se vem som har ansvar för vad. I årets årliga rapport konstaterar vi att regeringen till viss del inte lever upp till sitt ansvar att på ett tydligt sätt styra den statliga förvaltningen och ge tillräcklig information. Mål och krav på uppföljning för myndigheter och bolag är inte tillräckligt tydliga. Transparensen i den statliga budgeten och redovisningen av inkomster och utgifter är inte tillräcklig. Detsamma gäller regeringens redovisning till av den statliga verksamhetens resultat. När det gäller förvaltningens genomförande av sitt uppdrag konstaterar vi att det finns brister när det gäller myndigheternas förmåga att säkerställa att medborgarna behandlas likvärdigt och rättssäkert. Brister finns också i myndigheternas uppföljning och återrapportering till regeringen. Vidare kan vi konstatera att myndigheterna i många fall inte förmår att omvandla regeringens mål och uppdrag till en fungerande intern styrning. Myndigheterna behöver också utveckla sina riskanalyser samt interna rutiner och kontroller. Vi har i rapporten redovisat våra viktigaste iakttagelser från granskningarna. De brister vi kan konstatera rör olika aspekter av förvaltningspolitiken. Vi vill i detta sammanhang peka på några viktiga områden som enligt vår mening kräver åtgärder av regeringen. Utnyttja pågående utredningar för att ta ett grepp om förvaltningspolitiken pågår det ett antal aktiviteter som blir styrande för förvaltningspolitikens framtida betydelse och utveckling. Det gäller bland annat ansvarskommitténs fortsatta arbete, arbetet med en ny myndighetsförordning och översynen av resultatstyrningen. Förutom att dessa olika aktiviteter nu måste leda till konkreta resultat är det också avgörande att de hålls samman och att de åtgärder som vidtas utgår från en helhetssyn. Viktiga frågor att hantera i detta sammanhang gäller behovet av att skapa tydligare reglering av dels myndigheternas interna styrning och kontroll, dels myndigheternas ansvar att informera regeringen om väsentliga förhållanden i verksamheten. Styr de statliga bolagen på ett tydligt sätt och inom ramen för aktiebolagslagen Formerna för statens ägarstyrning av sina bolag är oklara. Risken finns att samhällsuppdragen, som ofta utgör grunden till att verksamheten är ett statligt åtagande, inte ges samma prioritet som de vanligen mer tydliga ekonomiska målen. Regeringen bör styrande enskilda bolagen så att grundläggande styrdokument blir aktiebolagsrättsligt bindande. genomför regeringen en översyn av av de statliga bolagen. Denna översyn bör säkerställa att regeringen formulerar målen för bolagens verksamhet så tydligt att regeringen inte överlåter till bolagen att göra politiska avvägningar mellan samhällsuppdrag och finansiella målsättningar. Formerna för beslut och dokumentation bör också utvecklas så att det går att följa viktiga händelseförlopp. Översynen bör vidare leda till en lösning av problemet med att bolagsförvaltarna i får svårhanterliga dubbelroller när de som styrelseledamöter även medverkar i beslutsfattandet i respektive bolag. Enligt vår uppfattning kvarstår också oklarheten om huruvida näringsministerns självständiga beslut om styrelsenomineringar i de statliga bolagen överensstämmer med regeringsformen. Vi anser att grundlagskommittén bör uppmärksamma denna fråga. Bättre resultatstyrning förutsätter tydligare ansvar på alla nivåer Det är viktigt att klarlägga vem som ansvarar för uppsatta mål och krav på resultat, från , till regeringen och ner till förvaltningsnivån. För att styrningen ska fungera måste varje nivå i verkställighetskedjan ställa tydliga krav på underlydande nivåer. I våra granskningar kan vi konstatera många brister i myndigheternas förmåga att leva upp till det ansvar de ges. Men vi ser också behovet av ökad klarhet i de förutsättningar som ges av regeringen. Otydlig styrning och delat ansvar mellan myndigheter leder i många fall till att medborgarna inte behandlas likvärdigt. Detta ställer också krav på arbetsformer och organisation. Vår uppfattning är att det bör skapas ett sammanhållet och tydligt ansvar inom när det gäller hur förvaltningspolitiken ska stödja den ekonomiska styrningen i staten. Stärk den statliga tillsynen Tillsyn är ett viktigt redskap för att säkerställa att lagar och regler tillämpas och att det sker på ett enhetligt sätt. När det gäller statligt reglerad verksamhet som bedrivs av kommunerna är tillsynen det huvudsakliga sättet för staten att bidra till en rättssäker och likvärdig behandling av medborgarna. Oavsett om tillsynen avser eller statlig verksamhet har vi kunnat konstatera avsevärda brister i våra granskningar. En viktig slutsats är att länsstyrelserna, som ansvarar för en stor del av tillsynen, tillämpar tillsynsredskapet på alltför olika sätt sinsemellan. Det finns många myndigheter som har tillsynsuppgifter. Vi anser att det är viktigt att det finns en gemensam syn på tillsynens betydelse och att den tillämpas på ett likformigt sätt.