frsrdg · GT04RRS27 · 2006-01-01 00:00:00 — styrelses framställning angående den statliga kontrollen av begravningsverksamheten Sammanfattning har granskat den statliga kontrollen och tillsynen av begravningsverksamheten. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten - förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning? (RiR 2006:7). I samband med relationsförändringen mellan staten och kyrkan beslutade om ett fortsatt kyrkligt huvudmannaskap för begravningsverksamheten. För att säkerställa att kraven på religionsfrihet och demokratisk styrning skulle tillgodoses för dem som står utanför beslutades om vissa särskilda arrangemang. Viktiga inslag i dessa arrangemang är systemet med särskilda ombud, länsstyrelsernas tillsyn samt en viss statlig kontroll av de begravningsavgifter som alla folkbokförda ska betala. granskning visar att dessa arrangemang i väsentliga avseenden inte fungerar i enlighet med intentioner. De särskilda ombuden är således passiva i sin roll att bevaka icke-medlemmarnas intressen. Inte heller länsstyrelserna hanterar sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. En annan viktig slutsats är att det finns betydande brister i det sätt på vilket kontrollen av den ekonomiska särredovisningen av begravningsverksamheten genomförs. Den samlade bedömningen i granskningen är att de dryga av befolkningen som står utanför inte kan vara säkra på att deras intressen tillvaratas. Styrelsen föreslår att begär att regeringen vidtar åtgärder för att förbättra den statliga kontrollen av begravningsverksamheten samt rapporterar till om utfallet av de särskilda arrangemangen för statlig kontroll. Bakgrund och inriktning 4 Fortsatt kyrkligt huvudmannaskap 4 Religionsfrihet, inflytande och kontroll 4 Frågor i granskningen 5 Ombuden och länsstyrelserna 6 Fastställandet av begravningsavgiften 6 Ombuden är passiva och saknar stöd 7 Länsstyrelser är också passiva 7 Brister i länsstyrelsernas tillsyn 8 Otillräcklig granskning av särredovisningen 8 Risk för erodering av ombudens motivation 8 Regeringen har inte följt verksamheten 8 Rekommendationer till regeringen 9 Rekommendationer till länsstyrelserna 9 Den statliga kontrollen av begravningsverksamheten 10 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: Den statliga kontrollen av begravningsverksamheten tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om behovet av förbättrad statlig kontroll av begravningsverksamheten samt om rapporteringen till om utfallet av de särskilda arrangemangen för statlig kontroll. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), Per (), () () och (). har granskat de inslag i den statliga tillsynen och kontrollen av begravningsverksamheten som tillkom i samband med relationsförändringen mellan staten och . Resultatet av granskningen har publicerats i granskningsrapporten - förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning? (RiR 2007:7). Relationen mellan staten och ändrades . Principbeslutet om det framtida förhållandet mellan staten och togs av . Enligt beslut skulle de förändrade relationerna dock inte medföra någon förändring av kyrkans ställning som huvudman för begravningsverksamheten. Granskningen gäller begravningsverksamhet enligt begravningslagen (1990:1144) och omfattar de åtgärder som har ett direkt samband med förvaltningen av allmänna begravningsplatser. Granskningen gäller således inte begravningsväsendet i vid mening. I begravningsverksamheten ingår således inte de tjänster som sköts av begravningsentreprenörer eller de religiösa ceremonier som förekommer. De samlade avgifterna för den verksamhet som här är aktuell uppgick till . Det oförändrade huvudmannaskapet innebar att församlingar eller samfälligheter skulle fortsätta att ansvara för begravningsverksamheten i samtliga kommunerna utom och . I dessa kommuner har begravningsverksamheten varit en angelägenhet. Religionsfrihet, inflytande och kontroll I rapporten konstateras att det oförändrade huvudmannaskapet för begravningsverksamheten var en del av den politiska överenskommelse som gjorde stat-kyrka-reformen möjlig. Den valda lösningen var dock förenad med två problem av principiell art. I såväl regeringens proposition (prop. 1998/99:38) som betänkande (bet. 1998/99:KU18) ägnades stort utrymme att diskutera dem. Båda problemen gäller hänsynstagandet till den del av befolkningen som inte är medlemmar i , en andel som uppgick till . Det ena problemet gäller religionsfriheten, som garanteras i såväl regeringsformen som . Ett kyrkligt huvudmannaskap måste kunna förenas med att den enskilde tillförsäkras ett särskilt skydd för att hennes religionsfrihet inte kränks. Det andra problemet gäller den demokratiska styrningen av en verksamhet som alla måste bidra till. Det handlar främst om att de som inte tillhör ska kunna utöva inflytande och kontroll över begravningsverksamheten. Verksamheten förutsattes enligt riksdagsbeslutet även i fortsättningen vara en offentlig angelägenhet som i skattelika former finansieras genom en obligatorisk begravningsavgift. är det endast kyrkans medlemmar som har möjlighet till inflytande och kontroll över verksamheten genom möjligheten att delta i val till kyrkans beslutande organ. För att säkerställa att det kyrkliga huvudmannaskapet inte kom i konflikt med kraven på religionsfrihet och demokratisk styrning beslutade om vissa speciella arrangemang. Ett system med särskilda ombud införs för att tillvarata de personers intresse som inte tillhör . Länsstyrelserna ska utöva tillsyn över begravningsverksamheten. Kammarkollegiet ska fastställa den begravningsavgift som de enskilda kyrkliga huvudmännen tar ut från dem som inte tillhör . Huvudmännen åläggs att särredovisa begravningsverksamhetens kostnader och intäkter. Huvudmännen ska tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet samfund. De kyrkliga huvudmännen ska samråda med företrädare för andra trossamfund i frågor som rör förvaltningen av de särskilda gravplatserna. granskning har inriktats mot dessa inslag i den statliga regleringen av begravningsverksamheten. Granskningen omfattar inte frågor som gäller hur effektivt huvudmännen sköter begravningsverksamheten, hur kostnaderna för verksamheten varierar mellan olika huvudmän eller vilket underlag som huvudmännen har för sina förslag till avgiftssats. Huvudfrågan i granskning har varit om de speciella arrangemangen faktiskt fungerar på ett sådant sätt att de är ägnade att ge dem som inte tillhör förtroende för att deras intressen tas till vara. Viktiga delfrågor har varit att granska de särskilda ombudens och länsstyrelsernas verksamhet inom området samt hur kontrollen av avgiftssättningen fungerar i praktiken. Av granskningen framgår att begravningsombudens verksamhet är mycket ojämn. Huvuddelen av ombuden framstår enligt sina årsberättelser som tämligen passiva. Ombuden har endast i begränsad utsträckning kontakter med andra trossamfund och kontrollerar sällan att de kyrkliga huvudmännen samråder med andra trossamfund. Många ombud verkar också ha en oklar uppfattning om uppdragets syfte. konstaterar att länsstyrelserna inte gör någon egentlig prövning av kommunernas förslag till ombud. noteras i rapporten att uppdraget som begravningsombud i kommunerna har kommit att uppfattas som ett politiskt förtroendeuppdrag. De årsberättelser som ombuden ska överlämna till länsstyrelserna innehåller inte den information som de enligt bestämmelserna ska innehålla. Det beror dels på att länsstyrelsernas mallar ibland saknar de nödvändiga frågorna, dels på att ombuden i stor utsträckning inte besvarar de frågor som ställs till dem. Länsstyrelserna begär vanligen heller inte in kompletteringar. Det framstår därför, framhålls i rapporten, inte som troligt att någon av länsstyrelserna genom årsberättelserna kan få en säker och tydlig bild av hur ombuden fullgör sina skyldigheter eller av hur begravningsverksamheten i länet fungerar. konstaterar att det inte förekommer några ytterligare tillsynsåtgärder från länsstyrelsernas sida. Länsstyrelsernas roll i tillsynen är i allt väsentligt begränsad till att förordna ombuden och i övrigt administrera ombudsinstitutionen. När det gäller de särskilda gravplatserna är det endast länsstyrelserna som har möjlighet att ställa samman en helhetsbild för länet. En sådan helhetsbild är enligt nödvändig för att pröva om tillgången till gravplatser svarar mot de krav som riksdag och regering formulerat, dvs. att de är tillräckligt många och tillräckligt nära. Endast en av de sex länsstyrelser som intervjuats har gjort någon sådan sammanställning. I slås fast att kravet på särredovisning var en viktig princip i samband med beslut . konstateras att normeringen på detta område i praktiken har överlåtits till kyrkan själv genom . Det noteras också att det finns områden där det kan råda delade meningar om vilken typ av kostnader som rimligen kan belasta begravningsverksamheten. Som exempel anges kostnader för förtroendemannaorganisationen samt informationsverksamhet och kyrkogårdsmurar. Den statliga kontrollen av hur särredovisningskravet tillämpas av de kyrkliga huvudmännen är enligt mycket begränsad. Kammarkollegiet agerar främst i de fall ombuden riktat invändningar mot församlingarnas förslag, något som endast sker i en handfull fall . Det är också sällsynt att ombuden engagerar sig i dessa frågor eller att länsstyrelserna bedriver någon egeninitierad tillsyn när det gäller kravet på särredovisning. Länsstyrelsernas och Kammarkollegiets inblick i hur särredovisningen fungerar är begränsad. Länsstyrelserna får genom årsberättelserna ingen eller mycket knapphändig information om ombudens faktiska granskning av särredovisningen och i ännu mindre grad om kvaliteten på särredovisningen som sådan. Enligt rapporten baserar sig Kammarkollegiets bild, förutom ett begränsat antal stickprov, på yttranden från ombud som representerar av de kyrkliga huvudmännen. har också kunnat konstatera att Kammarkollegiet så gott som undantagslöst godtar församlingarnas förslag, även i de fall ombuden haft invändningar. Detta är enligt granskningsrapporten närmast en ofrånkomlig följd av de uttalanden som gjorde vid behandling, något som också kan ha verkat dämpande på ombudens intresse för att bevaka dessa frågor. iakttagelser sammanfattas i följande sex slutsatser. Ombuden är passiva och saknar stöd För det första kan de särskilda ombudens kontroll av begravningsverksamheten generellt sett inte anses tillfredsställande. Som ombudens verksamhet framträder i årsberättelserna är den inte ägnad att inge förtroende hos de grupper vilkas intressen ombuden ska ta till vara. understryker att länsstyrelserna har ett ansvar men att de i allmänhet brister när det gäller att fortlöpande ge stöd till ombuden. Länsstyrelser är också passiva En andra slutsats är att inte heller länsstyrelserna kan anses hantera sina skyldigheter på ett tillfredsställande sätt. De gör sällan någon egen prövning av kommunernas förslag till ombud, t.ex. när det gäller jäv eller kompetens. Hanteringen av ombudens årsberättelser brister också i flera avseenden. De utnyttjar t.ex. inte årsberättelserna för att följa ombudens verksamhet och inte heller för att skapa sig en bild av begravningsverksamheten i länet. Det innebär enligt självklart också att årsberättelserna är av begränsat värde för den som önskar ställa samman en nationell bild. Brister i länsstyrelsernas tillsyn En tredje slutsats är att länsstyrelserna inte bedriver någon egen tillsyn av begravningsverksamheten i de avseenden som ombuden har att bevaka. Enligt skulle länsstyrelserna redan genom begränsade egna tillsynsinsatser kunna få både en tydligare bild av begravningsverksamheten och ett gott underlag för att bedöma hur deras stöd till och dialog med ombuden behöver utvecklas. Otillräcklig granskning av särredovisningen För det fjärde konstaterar att länsstyrelserna och Kammarkollegiet har begränsade möjligheter att bedöma kvaliteten på ombudens granskning av särredovisningen. Detta måste enligt rapporten bedömas i förhållande till att starkt betonade särredovisningens principiella betydelse för att göra det kyrkliga huvudmannaskapet förenligt med religionsfrihetens krav. Särredovisningen är nödvändig för att de som inte tillhör ska kunna vara förvissade om att begravningsavgiften oavkortat går till begravningsverksamheten. Risk för erodering av ombudens motivation En femte slutsats gäller frågan om hur den statliga kontrollen och tillsynen kan komma att utvecklas över tiden. bedömer att det finns en betydande risk att ombudens motivation för att granska särredovisningen med tiden kommer att falna. Det hänger samman med de uttalanden som gjorde om att Kammarkollegiet endast får ändra huvudmännens avgiftsförslag om det "otvetydigt strider mot de förutsättningar som ges i begravningslagen" (bet. 1998/99:KU18, s. 17). I samma riktning verkar enligt bedömning också det förhållandet att ombuden normalt inte av länsstyrelserna får någon återföring om sin granskande verksamhet. Regeringen har inte följt verksamheten En sjätte slutsats är att regeringen inte aktivt följt hur de arrangemang beslutat fungerar i praktiken. Regeringen har inte följt utvecklingen och inte heller vidtagit åtgärder för att komma till rätta med de brister som finns. Detta bör enligt ses mot bakgrund av att beslut innebar ett nytt statligt åtagande gentemot den femtedel av befolkningen som inte är medlemmar i . samlade bedömning är att de arrangemang avseende religionsfrihet och demokratisk styrning som granskats i väsentliga avseenden inte fungerar. Följden är att de som står utanför knappast kan antas ha anledning att känna förtroende för att deras intressen tas till vara. Frågan om förtroendet bör också enligt ses mot bakgrund av att den andel av befolkningen som tillhör minskar och att den andel som tillhör andra trosriktningar ökar. Enligt den bedömning som görs i rapporten är det möjligt att peka på åtgärder som kan leda till förbättringar av de förhållanden som kritiseras i granskningen. rekommenderar därför regeringen och länsstyrelserna att överväga ett antal förändringar inom ramen för den nuvarande ordningen. att göra det tydligt att ombudsfunktionen och därmed ombuden är till för dem som inte är medlemmar i , att uppgiften som begravningsombud i första hand ska ges till personer som står utanför samt att förtydliga vilka kvalifikationskrav ombuden bör uppfylla i övrigt, att uppdra åt länsstyrelserna att använda ett enhetligt formulär för ombudens årsberättelser för att det ska vara möjligt att mer systematiskt följa hur ombudens verksamhet utvecklas, att ställa krav på återrapportering från länsstyrelserna rörande ombudens verksamhet och länsstyrelsernas egen tillsyn samt att förtydliga vilken ambitionsnivå som ska gälla för inblicken i huvudmännens redovisning av de faktiska kostnaderna för begravningsverksamheten. att ge varje ombud ett stöd i form av utbildning men också tillfällen till erfarenhetsutbyte, att utöka sina egna tillsynsinsatser över begravningsverksamheten utöver den insats som ombuden svarar för. Styrelsen överlämnar härmed en framställning till med anledning av granskning av den särskilda statliga kontroll av begravningsverksamheten som infördes i samband med relationsförändringen mellan staten och . Styrelsen vill i anslutning därtill anföra följande. Den statliga kontrollen av begravningsverksamheten Styrelsen konstaterar inledningsvis att ansvaret för begravningsverksamheten inte ändrades i samband med övriga förändringar i relationerna mellan staten och . Kyrkans församlingar och samfälligheter skulle även fortsättningsvis vara huvudmän. För att finansiera begravningsverksamheten beslutade att alla folkbokförda personer ska betala en särskild begravningsavgift. I anslutning till sitt ställningstagande om ett fortsatt kyrkligt huvudmannaskap för begravningsverksamheten beslutade också om vissa särskilda arrangemang för att säkerställa att kraven på religionsfrihet och demokratisk styrning skulle tillgodoses för dem som står utanför . Viktiga inslag i dessa arrangemang är systemet med särskilda ombud, länsstyrelsernas tillsyn samt viss statlig kontroll av begravningsavgifterna. Styrelsen vill betona att staten därmed gjort ett viktigt åtagande i förhållande till de personer som inte är medlemmar i . Granskningen gäller det sätt på vilket staten fullföljt detta åtagande. granskning visar att de särskilda arrangemangen i väsentliga avseenden inte fungerar i enlighet med intentioner. Begravningsombuden är således passiva i sin roll att bevaka icke-medlemmarnas intressen. Inte heller länsstyrelserna hanterar sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. En annan viktig slutsats är att det finns betydande brister i det sätt på vilket kontrollen av den ekonomiska särredovisningen av begravningsverksamheten genomförs. understryker att denna särredovisning är nödvändig för att säkerställa att begravningsavgifterna oavkortat går till begravningsverksamheten. Den samlade bedömningen i granskningen är att de dryga av befolkningen som står utanför inte kan vara säkra på att deras intressen tillvaratas. Styrelsen vill understryka att granskning utgår från den ordning som beslutat om och är begränsad till hur de speciella arrangemangen för att säkerställa religionsfrihet och inflytande har fungerat i praktiken. Styrelsens beslut med anledning av granskningen är begränsade på motsvarande sätt, dvs. styrelsens beslut innebär inget ställningstagande i den principiella frågan om huvudmannaskapet för begravningsverksamheten bör omprövas eller inte. Styrelsen anser att det är av stor vikt att , mot bakgrund av resultatet av granskningen, ställer krav på att regeringen vidtar åtgärder som garanterar att begravningsverksamheten genomförs i enlighet med intentioner. Bland åtgärder som bör övervägas för att råda bot på nu förkommande brister vill styrelsen peka på behovet av att klargöra de särskilda ombudens roll liksom de kvalifikationskrav som bör ställas på dem. Det är också enligt styrelsen viktigt att länsstyrelserna bedriver en aktiv tillsyn som gör det möjligt att tillvarata statens och icke-medlemmarnas intressen. Vidare behövs enligt styrelsens mening åtgärder för att garantera att in-synen i huvudmännens särredovisning av de faktiska kostnaderna för begravningsväsendet förbättras. Enligt styrelsens uppfattning bör därutöver begära att regeringen återrapporterar till om utfallet av de särskilda arrangemangen för statlig kontroll av begravningsverksamheten. Styrelsen noterar att inte fått eller begärt någon sådan resultatåterföring efter det att reformen beslutades. Enhetligare årsberättelser från de särskilda ombuden och återrapportering från länsstyrelserna till regeringen i enlighet med rekommendationer bör som styrelsen ser det kunna utgöra ett bra underlag för informationen till . Styrelsen föreslår sammanfattningsvis att begär att regeringen vidtar åtgärder för att förbättra den statliga kontrollen av begravningsverksamheten samt återrapporterar till om utfallet av de särskilda arrangemangen för statlig kontroll. 2005/06:RRS27 granskning granskning 2005/06:RRS27 Styrelsens överväganden /06:RRS27