frsrdg · GU04RRS1 · 2006-09-27 00:00:00 — styrelses redogörelse angående årliga rapport har beslutat att årliga rapport ska överlämnas i form av en redogörelse till . I rapporten redovisas de viktigaste iakttagelserna från den genomförda revisionsverksamheten. avsikt är att lämna underlag för ansvarsutkrävande men också att medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Rapporten bifogas denna redogörelse som bilaga. 1.2 Åtgärder med anledning av granskningarna11 2 Regeringens styrning, uppföljning och rapportering13 2.1 Regeringens styrning av myndigheterna13 2.2 Styrningen av de statliga bolagen15 2.3 Kostnadsutveckling under kontroll16 2.4 Regeringens rapportering till riksdagen18 3 Förvaltningens genomförande av sina uppdrag22 3.1 Likvärdig behandling av medborgarna22 3.3 Förvaltningens information till regeringen25 4 Förvaltningens interna styrning och kontroll28 4.1 Intern styrning i förhållande till statsmakternas mål28 4.2 Riskanalyser en förutsättning för effektiv styrning och kontroll29 4.3 Kontrollåtgärdernas utformning och tillämpning30 4.4 Kvaliteten i myndigheternas redovisning31 5 Riksrevisorernas slutsatser och rekommendationer34 Övrig rapportering från Riksrevisionen49 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anges att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Rapporten skall lämnas till regeringen och . årliga rapport beslutades av riksrevisorerna . I rapporten behandlas resultaten av granskningarna med beaktande av resultat och iakttagelser . Syftet med rapporten är att lämna ett underlag för ansvarsutkrävande men också att medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. har genomfört ett 30-tal effektivitetsgranskningar. Inom ramen för den årliga revisionen har 260 myndigheter granskats. Revisorer har förordnats i ett 60-tal statliga bolag och stiftelser. årliga rapport bifogas till denna redogörelse som bilaga. Styrelsen beslutar att årliga rapport ska överlämnas till i form av en redogörelse. årliga rapport lämnas härmed till regeringen. Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Årliga rapporten överlämnas till . Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Stabschef och biträdande informationschef har medverkat vid den slutliga handläggningen. Vi lämnar nu vår tredje årliga rapport. I likhet presenterar vi våra iakttagelser utifrån ett ansvarsperspektiv. Vi gör detta eftersom frågan om ansvar, hur det utövas och hur det utkrävs, är central för utvecklingen av och förtroendet för förvaltningen i staten. Vår uppgift är att genom en oberoende granskning lämna underlag för ansvarsutkrävande men också att medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Vi står på en god grund i våra slutsatser och bedömningar av förvaltningen i staten. Sedan starten har vi genomfört ett stort antal granskningar inom en rad olika områden. Våra granskningar visar på bredden i svensk statsförvaltning och vilken betydelse denna har för den enskilde medborgaren i livets olika skeden. Våra granskningar har avsett så skilda frågor som hur följer till statens sista tjänst; tillsynen av begravningsverksamheten. Vår granskning omfattar både effektivitetsrevision och årlig revision. Det ger oss riksrevisorer en bred överblick över tillståndet i svensk statsförvaltning. Förutom de drygt sjuttio effektivitetsrevisioner vi genomfört granskar vi årsredovisningarna och förvaltningen för samtliga statliga myndigheter samt förordnar revisorer i ett sextiotal statliga bolag och stiftelser. I den årliga rapporten behandlas resultaten av vår granskning för med beaktande av resultat och iakttagelser . All verksamhet mår bra av att granskas av utomstående. granskningar ger medborgaren möjlighet att se hur politiska beslut genomförs, hur skattemedlen används och om den statliga förvaltningen följer direktiv och når uppsatta mål. Den demokratiska styrningskedjan bygger på ett mandat från folket till och därifrån till regeringen och de statliga myndigheterna och bolagen. Med detta mandat följer i varje led ett ansvar inför uppdragsgivaren. har genomfört ett 30-tal effektivitetsgranskningar. Inom ramen för den årliga revisionen har 260 myndigheter granskats. Revisorer har förordnats i ett 60-tal statliga bolag och stiftelser. De viktigaste iakttagelserna presenteras i denna rapport. Regeringens styrning, uppföljning och rapportering konstaterade årliga rapport att regeringen i många fall inte lyckats uttrycka mål och uppdrag så precist att de blir styrande för de granskade verksamheterna. har vi kunnat göra ytterligare iakttagelser om otydliga styrsignaler från regeringen. Bristerna i regeringens styrning av såväl myndigheter som bolag ger konsekvenser för den statliga verksamhetens resultat. Otydliga mål och uppdrag leder till att organisationerna själva tolkar sina uppdrag. Myndigheter och bolag behöver få tydligare förutsättningar för att kunna bedriva sina verksamheter effektivt. Större tydlighet innebär dock inte att det behövs mer omfattande eller mer detaljerad styrning. När det gäller de statliga bolagen är formerna för statens ägarstyrning oklara. Styrningen sker med många olika typer av dokument som inte blir aktiebolagsrättsligt bindande. Uppdragen till bolagen är otydliga, liksom redovisningen av vilka resultat de uppnått. Hur samhällsuppdragen utförs kommer därmed sällan till medborgarnas och kännedom. En svag styrning kan också yttra sig som svårigheter att kontrollera kostnadsutvecklingen. Det handlar både om bristande beslutsunderlag och om svaga kontrollmekanismer till följd av de konstruktioner som regeringen valt för vissa reformer. Regeringens underlag inför beslut om finansiella åtaganden har i era fall uppvisat brister. konstaterar även i denna årliga rapport att regeringens redovisning till inom vissa områden är begränsad, saknas eller är missvisande. Redovisningen av resultaten av den statliga verksamheten är ofullständig. Alla inkomster och utgifter redovisas inte tydligt. Exempelvis finansieras stöd och transfereringar via skattekrediteringar, kapitaltillskott redovisas inte som utgifter och bidrag som inte utbetalats till slutmottagaren blir ett dolt anslagssparande. Den bristande transparensen i statens budget och redovisning leder till att får en ofullständig bild av de statliga finanserna vilket försvårar ett välgrundat beslut om statsbudget. Det otillräckliga underlaget för att bedöma den statliga verksamhetens resultat försvårar också utövandet av kontrollmakt. Förvaltningens genomförande av sina uppdrag har i flera granskningar kunnat konstatera att det finns en uppenbar risk för att medborgarna inte får en likvärdig behandling när centrala myndigheter inte förmår att styra och samordna verksamheten, så att regler och föreskrifter tillämpas enhetligt över hela landet. Denna risk ökar när era statliga myndigheter har likartade uppgifter eller när de har ett delat ansvar för en tjänst till medborgarna. När det gäller verksamhet som är statligt reglerad men bedrivs av kommuner är myndigheternas roll att utöva tillsyn och kontroll. Granskningarna visar att tillsynen som ofta bedrivs av länsstyrelserna inte förmår att ge tillräckliga förutsättningar för en rättssäker och likvärdig behandling av medborgaren. konstaterar också att viktig information om myndigheternas verksamhet i alltför många fall inte rapporteras till regeringen. Regering och riksdag får således inte ett tillförlitligt och allsidigt underlag för nödvändig omprövning och anpassning av den statliga verksamheten. Förvaltningens interna styrning och kontroll Medborgaren ställer berättigade krav på effektiv handläggning, korrekt behandling samt ett gott bemötande av den statliga förvaltningen. För att kunna möta dessa förväntningar krävs att det finns klart formulerade mål för verksamheten och en helhetssyn hos myndighetsledningarna på hur man styr och kontrollerar verksamheten. granskningar av hur enskilda myndigheter lyckas leva upp till dessa krav visar att kvaliteten i myndigheternas redovisning är god. Däremot finns svagheter inom resultatredovisningen och i dess samspel med den finansiella styrningen. Granskningarna visar på svårigheter att omformulera regeringens styrsignaler till tydliga mål för verksamheten. De svagheter i myndigheternas riskanalyser som vi konstaterar visar på svårigheterna att fokusera på rätt problem. De brister vi kan konstatera i årliga rapport handlar om olika aspekter av förvaltningspolitiken. konstaterar att regeringen till viss del inte lever upp till sitt ansvar att på ett tydligt sätt styra den statliga förvaltningen och ge tillräcklig information. Mål och krav på uppföljning för myndigheter och bolag är inte tillräckligt tydliga. Transparensen i den statliga budgeten och redovisningen av inkomster och utgifter är inte tillräcklig. Detsamma gäller regeringens redovisning till av den statliga verksamhetens resultat. När det gäller förvaltningens genomförande av sitt uppdrag konstaterar vi att det finns brister avseende myndigheternas förmåga att säkerställa att medborgarna behandlas likvärdigt och rättssäkert. Det finns också brister i myndigheternas uppföljning och återrapportering till regeringen. Vidare kan vi konstatera att myndigheterna i många fall inte förmår att omvandla regeringens mål och uppdrag till en fungerande intern styrning. Myndigheterna behöver också utveckla sina riskanalyser samt interna rutiner och kontroller. Riksrevisorerna avslutar rapporten med att peka på några viktiga områden som kräver åtgärder av regeringen. Styrningen av de statliga bolagen måste vara tydlig och ske inom ramen för aktiebolagslagen. En bättre resultatstyrning förutsätter tydligare ansvar på alla nivåer. Den statliga tillsynen måste stärkas. De utredningar som pågår bör utnyttjas för att ta ett grepp om förvaltningspolitiken. I årliga rapport redovisas de viktigaste iakttagelserna från det senaste årets revision. Revisionen är ett stöd för kontrollmakt och ska tjäna som underlag för förbättringar av den statliga verksamheten. Strukturen i rapporten utgår från ett ansvarsperspektiv. Det innebär att iakttagelser och slutsatser från granskningarna redovisas såväl vad gäller regeringens ansvar för att styra förvaltningen och rapportera till som avseende myndigheternas ansvar för att utföra sina uppdrag. I de enskilda granskningarna är det ofta svårt att göra en entydig fördelning av ansvaret för brister i den statliga verksamheten mellan regering och förvaltning. Genom den valda strukturen i årliga rapporten tydliggör vi ansvarsperspektivet i iakttagelserna. verksamhet utgår från den av fastställda utgångspunkten att all statlig verksamhet ska vara underkastad en oberoende revision. Riksrevisorerna beslutar den övergripande inriktningen av granskningsverksamheten i en granskningsplan. Den årliga revisionen är i första hand inriktad mot förhållanden i den enskilda myndigheten, bolaget eller stiftelsen. Uppgiften består i att granska organisationernas årsredovisningar i syfte att bedöma om dessa är rättvisande, räkenskaperna är tillförlitliga och om ledningen följt för verksamheten tillämpliga föreskrifter och beslut. Den årliga revisionen upprättar revisionsberättelser och revisorsintyg som lämnas till huvudmannen, oftast regeringen, men i några fall . Effektivitetsrevisionen granskar förhållanden som rör statens budget, genomförande och resultat av den statliga verksamheten samt statens åtaganden. Granskningarna ska täcka hela beslutskedjan inom den verkställande makten. Resultaten av granskningen redovisas i granskningsrapporter som beslutas av ansvarig riksrevisor och överlämnas till regeringen och till . 1.2 Åtgärder med anledning av granskningarna Riksrevisorerna beslutar om granskningsrapporterna inom sina respektive granskningsområden. beslutar om framställningar eller redogörelser till med anledning av rapporterna. Av de 51 ärenden som styrelsen överlämnat till har 40 slutbehandlats . Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av revisionens iakttagelser. konstaterar att regeringen i budgetpropositionen för , liksom den , i huvudsak refererar granskningsrapporterna. anser det viktigt att regeringens framtida redovisningar tydligt beskriver åtgärder och ställningstaganden utifrån de enskilda granskningarna. Redovisningen av åtgärder har dock förbättrats väsentligt . 2 Regeringens styrning, uppföljning och rapportering granskar hur regeringen styr statsförvaltningen, men också hur regeringen rapporterar till . Det gäller såväl redovisningen av resultaten av den statliga verksamheten, som underlagen inför ställningstagande om statens budget. 2.1 Regeringens styrning av myndigheterna konstaterade årliga rapport att regeringen i många fall inte lyckats uttrycka mål och uppdrag så precist att de blir styrande för de granskade verksamheterna. har kunnat göra ytterligare iakttagelser om otydliga styrsignaler från regeringen samt kunnat dra vissa slutsatser om vilka konsekvenser en svag och oprecis styrning får för de bedrivna verksamheterna. Oklara mål och uppdrag En viktig förutsättning för en fungerande resultatstyrning är att målen för verksamheterna är tydligt uttryckta. Granskningen av insatser för att minska deltidsarbetslösheten (RiR 2006:1) visar på konsekvenserna av otydligt uttryckta mål. Det finns oklarheter om vilka som omfattas av begreppet deltidsarbetslösa. Det är också otydligt hur målet för deltidsarbetslösheten förhåller sig till målet om den öppna arbetslösheten. Eftersom deltidsarbetslösa inte räknas in i statistiken över öppet arbetslösa, ingår deltidsarbetslösheten inte i regeringens mål om att den öppna arbetslösheten ska minska. Regeringens otydliga styrning riskerar försvåra genomförandet av insatserna mot deltidsarbetslösheten. Brister i kraven på uppföljning Tydliga mål är dock inte tillräckligt för att resultatstyrningen ska fungera. Utan krav på återrapportering av de styrda verksamheternas resultat har regeringen svårt att veta om målen uppnås. granskning av inköpssamordningen i staten (RiR 2005:10) är ett exempel på vad som händer när kraven på uppföljning är otillräckliga. Granskningen visar att regeringen inte ställt några krav på Statskontoret att återrapportera om huruvida den statliga inköpssamordningen uppfyller sina syften. Statskontoret har själv fått avgöra vilken information som ska redovisas och myndighetens uppföljning har så stora kvalitetsbrister att det inte går att avgöra om verksamheten når uppsatta mål. Regeringen får därmed ett dåligt underlag för att avgöra vilken omfattning och inriktning verksamheten ska ha men också för att ställa myndigheten till svars för eventuella brister i den statliga inköpssamordningen. Risker med delat ansvar konstaterar i flera granskningar att regeringen fördelar ansvaret för verksamheter mellan flera myndigheter eller mellan myndigheter och kommunala aktörer. När detta sker finns det risk för överlappningar eller för att ansvar faller mellan stolarna. Kraven på tydlighet i styrningen är därmed särskilt stora när era aktörer delar på ansvaret för en verksamhet. Att otydlig reglering gör att verksamhet och ansvar riskerar att falla mellan stolarna framkom i granskningen av konsumentskyddet inom den finansiella sektorn (RiR 2006:12). Granskningen visar att regeringen inte gett någon av de ansvariga tillsynsmyndigheterna, och , ett övergripande ansvar för insatserna på det finansiella området. Av den reglering som finns framgår också att myndigheternas tillsynsansvar till viss del är dubblerat. Det otydliga ansvaret mellan myndigheterna kan vara en orsak till den begränsade tillsyn som granskningen visar på. Granskningen av hur arbetsförmedlingen arbetar med de kommunala ungdomsprogrammen (RiR 2006:14) belyser problematiken och riskerna med att ansvaret för verksamheten delas mellan stat och kommun. Staten är den huvudsakliga finansiären och den part som ska placera ungdomar i programmen samt avgöra programmens längd, följa upp resultatet och stödja ungdomarna när de söker arbete. Det är emellertid kommunerna som utför större delen av verksamheten inom programmen. Granskningen visar att det är vanligt att arbetsförmedlingarna inte följer upp arbetssökandet i tillräcklig utsträckning eller helt delegerar uppföljning och vägledning till kommunerna. Det är tveksamt om detta bidrar till att ge arbetslösa ungdomar en god hjälp. har också granskat hantering av de nationella kvalitetsregistren inom hälso- och sjukvården (RiR 2006:16). Registren innehåller individbundna data om diagnoser, åtgärder och resultat. I många fall utgör registren den enda källan till dessa uppgifter på nationell nivå. Registren ägs och förvaltas av sjukvårdshuvudmännen. Genom en överenskommelse mellan staten och landstingsförbundet den så kallade Dagmaröverenskommelsen fick i uppgift att i samråd med landstingsförbundet besluta om medel och att stödja registrens utveckling. Dagmaröverenskommelsen har förnyats . anser att denna samverkansform har försvagat ställning som tillsynsorgan och därmed motverkat en kritisk granskning av och rapportering om registrens kvalitet och utvecklingsmöjligheter. Iakttagelser när det gäller brister i regeringens styrning av förvaltningen finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen (RiR 2005:12) Aktivitetsgarantin (RiR 2005:17) Rikspolisens styrning av polismyndigheterna (RiR 2005:18) När oljan når land (RiR 2005:31) Regeringens styrning av (RiR 2006:2) Mer kemikalier och bristande kontroll (RiR 2006:4) Länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare (RiR 2006:5) Punktskattekontroll (RiR 2006:10) Kvalificerad yrkesutbildning (RiR 2006:13) 2.2 Styrningen av de statliga bolagen fastställer grunderna för regeringens förvaltning av de statliga bolagen. De statliga bolagens verksamhet ska bedrivas utifrån krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning. Regeringen ska som ägarförvaltare aktivt följa bolagens utveckling och vidta nödvändiga åtgärder för att de ska uppfylla sina mål. Inom ramen för dessa grunder är regeringen fri att på egen hand forma styrningen och utforma mål för respektive bolag. Bolagen ska leva upp till de ekonomiska krav på verksamheten som regeringen fastställer. En stor del av bolagen har därutöver särskilda samhällsuppdrag. Dessa samhällsuppdrag är uttryckta av i olika former och med olika grad av precision. har särskilt granskat regeringens styrning av samhällsuppdragen. har granskat formerna för regeringens styrning av 41 statliga bolag (RiR 2006:11). Granskningen visar att bolagen vanligen styrs med dokument som inte är aktiebolagsrättsligt bindande. Den styrning som syftar till att konkretisera bolagens samhällsuppdrag är ofta inte tillräckligt tydlig. Ansvarsförhållandena mellan regeringen och bolagen blir därmed oklara. Bolagens uppdrag är otydligt uttryckta i dokumenten. Av granskningen framgår också att det finns stora variationer i vilka typer av styrdokument som används. Dessa variationer gäller främst de bolag som enligt regeringen har särskilda samhällsuppdrag. Enligt kan variationer givetvis vara befogade men de bör i så fall vara motiverade utifrån skillnader i bolagens uppdrag. Så är långt ifrån fallet . anser att regeringen ska säkerställa att styrningen av varje bolags verksamhet grundar sig på aktiebolagsrättsligt bindande dokument. Vidare har regeringen ansvar för att göra bolagens samhällsuppdrag så tydliga att uppdragen kan ligga till grund för bolagens styrning av sin verksamhet och uppföljning av sina resultat. I de fall det finns motstridiga målsättningar för ett bolag bör regeringen tydliggöra hur avvägningen mellan dessa ska göras. Men även de statliga bolagen har ansvar för att uppdraget blir tydligt. Bolagen kan endera begära ett förtydligande från ägarförvaltningen eller själva tolka uppdraget och därefter begära ägarförvaltningens ställningstagande. De statliga bolagens samhällsuppdrag behandlas också i granskning av årsredovisningarna för tolv stora statliga bolag (RiR 2005:29). Bolagens årsredovisningar bör motsvara högt ställda krav på öppenhet, tydlighet och överskådlighet. En läsare ska kunna få insyn i samhällsuppdrag, verksamhet och ekonomi. Granskningen visar att årsredovisningarnas finansiella delar håller en kvalitet väl i nivå med jämförbara börsnoterade bolag. Däremot är redovisningen av genomförandet och resultatet av samhällsuppdragen allmänt sett otillräcklig och i några fall obefintlig. Enligt regeringens krav bör redovisningen av samhällsuppdrag betraktas som lika väsentlig som annan redovisning. Regeringens riktlinjer är dock inte tillräckligt tydliga för att ge bolagen vägledning för rapporteringen. anser vidare att otydliga formuleringar av samhällsuppdrag och mål bidragit till bristerna i årsredovisningarna. De enskilda bolagen tvingas därför på egen hand avgöra vilken information som krävs för att ge en korrekt och förståelig bild av hela verksamheten. I vissa fall är bolagens samhällsuppdrag och ekonomiska mål dessutom motstridiga. De otydliga samhällsuppdragen får också till följd att det är svårt att bedöma vilka bolag som ska följa lagen om offentlig upphandling (). Detta förhållande riskerar leda till att den eftersträvade konkurrensen på olika marknader inte kommer till stånd. En konsekvens som kan ha stor samhällsekonomisk betydelse. granskning (RiR 2006:15) visar att de bolag som ska följa upphandlingsreglerna är sådana vars verksamhet syftar till att täcka behov i det allmännas intresse, där behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär. I era fall gör bolagen och tillsynsmyndigheten () olika bedömningar av om är tillämplig. Det gäller exempelvis , och . Bolagen bedömer att de inte ska följa . NOU har ingen rätt att föra frågan till domstol för att få avgjort vilken part som gör rätt bedömning. Ett förtydligande av bolagens samhällsuppdrag skulle bidra till att klargöra om de ska tillämpa . 2.3 Kostnadsutveckling under kontroll Regeringen har enligt budgetlagen ett ansvar för kort- och långsiktig kostnadskontroll av statens utgifter. Det är regeringens ansvar att hushålla med resurserna och verka för att statens medel utnyttjas effektivt. Regeringens budgetförslag ska vara genomarbetade och regeringen ska se till att beslut om utgiftsramar med mera efterlevs. Om det finns skäl att anta att genomförandet av statliga åtaganden kan leda till en oväntad kostnadsutveckling är det regeringens ansvar att uppmärksamma på detta och ta initiativ till förändringar. har i flera granskningar funnit brister i regeringens beslutsunderlag och prognoser till inför beslut om nya finansiella åtaganden eller andra budgetbeslut. I granskningen av tandvårdsstödet till äldre (RiR 2006:9) fann att regeringen har underskattat efterfrågeökningen och därmed kostnadseffekterna för staten av den aktuella reformen med . Liknade iakttagelser har gjorts kring andra satsningar inom bland annat asyl-, sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsområdena. Enbart i dessa fall har de faktiska kostnaderna blivit högre än vad regeringen prognostiserat inför beslut. konstaterar också att det är själva utformningen av de aktuella systemen som begränsar möjligheterna att följa och påverka kostnadsutvecklingen. Granskningen av tandvårdsstödet visar exempelvis att stödet har utformats så att det innehåller svaga incitament för vårdgivare och patienter att hålla tillbaka kostnaderna. Det märks bland annat i förändrade behandlingsmönster. När patientens kostnadstak väl har passerats blir det billigare att dra ut och ersätta tänder än att utföra behandling enligt reglerna för bastandvård som ger en lägre ersättning.