frsrdg · GT04RS5 · 2006-01-01 00:00:00 — skall bedriva internationellt utvecklingssamarbete i enlighet med vad har beslutat. får även i övrigt inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster som avses i andra stycket. bestämmer avgifternas storlek. Denna lag träder i kraft . 5 Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän Härigenom föreskrivs att 27 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 27 § Expedition skall utfärdas utan avgift om ej särskild anledning föranleder till annat. Skall avgift utgå skall den bestämmas med ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Avgiftsbeslut får ej överklagas. Expedition skall utfärdas utan avgift om det inte finns särskilda skäl att ta ut avgift. Om avgift skall tas ut skall den bestämmas med ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Avgiftsbeslut får inte överklagas. ombudsmän får dis-ponera avgiftsinkomsterna. Denna lag träder i kraft . 1 Redogörelse för ärendet Riksdagsstyrelsen gav genom tilläggsdirektiv i uppdrag att lämna förslag som innebär att det sakliga innehållet i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) med kompletterande förordningar i så hög utsträckning som möjligt också kommer att gälla för myndigheters verksamhet. tillkallade en särskild expertgrupp för genomförande av utredningsarbetet. Expertgruppen avlämnade betänkandet Införande av vissa av budgetlagens bestämmelser för myndigheter (2005/06:URF1). Utredningens sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1 och utredningens lagförslag framgår av bilaga 2. Betänkandet (i fortsättningen benämnt bet.) Yttranden har lämnats av riksbank, , ombudsmän, , , , , , , och Statskontoret. Remissyttrandena i ärendet finns tillgängliga i riksdagsförvaltningen (dnr 250-3851-03/04). Riksdagsstyrelsens förslag i denna framställning bygger på expertgruppens betänkande och remissbehandlingen av det. Härutöver lägger riksdagsstyrelsen i detta ärende även fram förslag i ett antal andra avseenden. Detta gäller en reglering av rätten att besluta om indragning av anslagssparande, upphävande av tidigare bemyndiganden och överklagandeförbud såvitt gäller de beslut som kan fattas med stöd av den nya lagen. Dessa förslag har beretts under hand med berörda myndigheter. 2 Behov av ekonomiadministrativa bestämmelser inom riksdagsområdet 2.1 Tydligare bestämmelser behövs En ökad klarhet om vilka skyldigheter och befogenheter myndigheter har på finansmaktens område behövs. Det kan åstadkommas med en författningsreglering som i huvudsak bygger på de bestämmelser som finns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) innehåller bestämmelser i anslutning till 9 kap. regeringsformen och reglerar regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. expertgrupp hade till uppgift att bedöma i vilken utsträckning motsvarande bestämmelser behövs för och dess myndigheter i syfte att tydliggöra befogenhetsfördelningen mellan och riksdagsmyndigheterna. Expertgruppen genomförde en kartläggning av styrning av riksdagsförvaltningen, ombudsmän (), och riksbank inom finansmaktens områden. Kartläggningen visade att rätten att fatta beslut delegeras i betydligt högre grad till myndigheter än till regeringen och regeringens myndigheter. De förhållanden som i huvudsak regleras av budgetlagen är till stora delar oreglerade såvitt avser riksdagsförvaltningen, JO och . De av riksdagsstyrelsen beslutade anslagsdirektiven reglerar vissa delar av det som för regeringen regleras i budgetlagen och genom särskilda beslut av . I avsaknad av bestämmelser motsvarande budgetlagens vilar dock anslagsdirektivet inte på någon rättslig grund utan på särskilda riksdagsbeslut, uttalanden från och framför allt praxis. Lagen (1988:1385) om riksbank innehåller delvis en reglering inom samma områden som budgetlagen. Budgetlagens alla bestämmelser har dock inte en motsvarighet i riksbankslagen, även om en del av dem i och för sig skulle kunna vara tillämpliga. tecknade avtal om försäljning av AB respektive . Då frågan därefter behandlades i finansutskottet, med anledning av överföringen av de kulturhistoriskt värdefulla delarna av till , konstaterade utskottet att inte fått utöva något inflytande över dessa försäljningar. Enligt budgetlagens bestämmelser ska försäljning av aktier underställas beslut i de fall det rör sig om ett bolag där staten är majoritetsägare. Någon motsvarande reglering finns inte i riksbankslagen. Regeringens rätt att förvärva aktier och göra aktieägartillskott är däremot inte reglerad i budgetlagen. Enligt den praxis som har utvecklats i relationen riksdagen-regeringen är det dock alltid som beslutar om förvärv av aktier. handlingsutrymme är begränsat av att förvärv enbart får avse verksamhet som ligger inom ramen för uppgifter som centralbank. Riksbanksfullmäktige har också rollen att löpande följa verksamhet och att därvid utöva en kontrollerande funktion. Därmed finns behov av klargörande regler i fråga om anslagssparande och anslagskredit. Vidare disponerar räntekonto med kredit, finansierar investeringar i anläggningstillgångar med lån i , redovisar inkomster mot inkomsttitel och disponerar avgiftsinkomster. Sådana frågor är reglerade i budgetlagen med tillhörande förordningar, medan dessa områden för del är oreglerade. är det som beslutar om förslag till om anslag och övriga villkor som rör . I frånvaro av lagreglering behöver årliga beslut om anslag m.m. vara mycket specifika. Tillkomsten av kan därför sägas ha tydliggjort behovet av reglering av riksdagsområdet. Riksdagsstyrelsen delar expertgruppens bedömning att om inte styrning av myndigheter under regleras finns det en risk att styrningen att bli svåröverskådlig. För att få klarhet i vad som gäller måste man ta del av flera enskilda utskottsbetänkanden, vilket kan bli ett svårt och tidsödande arbete när har passerat. En författningsreglering inom riksdagsområdet som bygger på relevanta delar av budgetlagen skulle skapa klarhet. Vidare skulle styrning förenklas och befogenhetsfördelningen mellan och myndigheterna förtydligas. Väsentligt är också att en reglering som bygger på relevanta bestämmelser i budgetlagen och tillhörande förordningar inom riksdagsområdet skulle utgöra en naturlig plattform för fortsatta förbättringar av budgetprocessen för myndigheter. De skäl som fanns för att 1997 införa en budgetlag som reglerade regeringens skyldigheter och befogenheter har således relevans även för riksdagsområdet. 2.2 Myndigheternas särskilda ställning En reglering för myndigheter som bygger på relevanta bestämmelser i budgetlagen är förenlig med myndigheternas särskilda ställning. Enligt 9 kap. 9 § RF är det som, i den omfattning som behövs, fastställer grunder för förvaltning av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagsmyndigheterna har genom olika bestämmelser i regeringsformen (RF), riksdagsordningen (RO) och i särskild lag getts en särskild ställning. ska vara självständig i den granskande verksamheten. Enligt 12 kap. 7 § RF beslutar riksrevisorerna självständigt vad som ska granskas. De beslutar även självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. I 8 kap. 12 § RO anges att en riksrevisor inte får inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. Bestämmelserna överensstämmer med Limadeklarationen om nationella revisionsorgans ställning och uppgifter. JO ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § RF). Vid utförande av denna tillsyn är JO oberoende gentemot . och JO har således en oberoende ställning gentemot när det gäller väsentliga delar av deras verksamhet. Detta hindrar inte att det är som beslutar om bl.a. anslag, ändamål och finansiella villkor för myndigheter. Anslagen ingår under utgiftstaket för staten. Domstolarna kan tjäna som ett jämförande exempel när det gäller oberoende. Enligt 11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, ej heller , bestämma hur domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt ska tillämpa rättsregel i särskilt fall. Denna särskilda ställning hindrar dock inte att domstolarna följer samma ekonomiadministrativa regelverk som övriga myndigheter under regeringen samt att är central förvaltningsmyndighet, vilket bl.a. innebär att leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. Av regeringsformen framgår att ska vara självständig avseende penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitik (9 kap. 13 § RF). Detta oberoende avser enligt förarbetena (prop. 1997/98:40 s. 62 jfr med s. 76) alla uppgifter som har anknytning till ECBS, såsom att genomföra valutatransaktioner, inneha och förvalta en valutareserv och främja ett väl fungerande betalningssystem. De uppgifter hos som är relaterade till är till väsentliga delar reglerade genom EG-fördraget och ECBS-stadgan . styrs inte genom beslut om anslag från utan den beslutar själv om sin budget, i enlighet med ECBS-stadgans krav på finansiell självständighet och i enlighet med den reglering som gällt för . Budgeten ska lämnas till finansutskottet. Det är som fastställer resultaträkning och balansräkning samt beslutar om vinstdispositionen. Ekonomiadministrativa bestämmelser ska alltså vad gäller vara förenliga med kravet EG-fördragets och ECBS-stadgans krav på att ska vara finansiellt oberoende. Det innebär emellertid inte att sådana bestämmelser är uteslutna, bara att de särskilda kraven ska vara tillgodosedda. Mot denna bakgrund gör riksdagsstyrelsen bedömningen att ett regelverk som bygger på relevanta bestämmelser i budgetlagen och tillhörande förordningar inom riksdagsområdet kan införas på ett sätt som är förenligt med myndigheters särskilda ställning. 2.3 En särskild lag med ekonomiadministrativa bestämmelser En särskild lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, JO och ska införas. För del ska dock anpassningen till vad som gäller enligt budgetlagen ske genom kompletteringar i riksbankslagen. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens (se bet. s. 32-35). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker att en särskild lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för myndigheter införs. , och Statskontoret tillstyrker att regleringen för del sker genom kompletteringar i riksbankslagen. invänder dock mot utredningens förslag till särreglering av och anser i stället att vissa särskilt angivna bestämmelser i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser bör gälla även för . Skälen för riksdagsstyrelsens förslag En utgångspunkt för utredningsarbetet har varit att det sakliga innehållet i bestämmelserna i budgetlagen också ska gälla för myndigheter om inte särskilda skäl finns emot detta. expertgrupp genomförde en grundlig genomgång av budgetlagens bestämmelser och de förordningar som innehåller verkställighetsföreskrifter till lagen. Genomgången visade att innehållet i budgetlagen och tillhörande förordningar till stora delar tar sikte på förhållanden som är både relevanta och angelägna för den ekonomiadministrativa styrningen av verksamheten hos myndigheter. saknas dock i stor utsträckning på dessa områden lagstiftning och föreskrifter. För del bedömdes en mindre del av budgetlagens bestämmelser vara relevanta. Några av dessa har redan sina motsvarigheter i riksbankslagen. Genomgången visade dock att budgetlagens bestämmelser inte utan bearbetning kunde placeras i en lag som ska gälla för myndigheter. Det fanns flera skäl till detta. Bestämmelserna i budgetlagen avser förhållandet mellan och regeringen. Lagen är därmed inte direkt tillämplig på myndigheter under regeringen. Någon motsvarighet till regeringen finns inte på riksdagsområdet. För varje enskild bestämmelse måste därmed ställning tas till vem som ska ges de befogenheter och skyldigheter som regeringen har i budgetlagen - myndigheten själv, eller något annat organ. Flera av bestämmelserna går inte att föra över till riksdagsområdet eftersom de inte är ändamålsenligt utformade för myndigheter. Exempelvis är bestämmelsen om lånefinansiering av anläggningstillgångar dispositiv. Bestämmelsen anger att regeringen får besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet ska finansieras med lån i . För en myndighet är en sådan bestämmelse direkt olämplig eftersom anslagsbeslutet måste vila på en fast grund. För myndigheter under regeringen gäller också strikta bestämmelser om när lånefinansiering ska tillämpas. Bestämmelsen måste således formuleras om för att passa riksdagsområdet. Det finns ett stort antal förordningar som ansluter till budgetlagen och som riktar sig till myndigheterna under regeringen. Såvitt gäller myndigheter måste det övervägas om sådana bestämmelser ska tas in i lag eller i föreskrifter som meddelas av riksdagsstyrelsen (se närmare vad som anförs i avsnitt 12.1 om föreskriftsrätten). Lagformen bör exempelvis väljas när det gäller regler om förvärv av fast egendom samt förvärv av bolag, aktier eller andelar i företag. Även om bestämmelser om detta inte finns i budgetlagen gäller enligt den praxis som etablerats mellan regering och riksdag att beslutar om större fastighetsinvesteringar och om förvärv av aktier och andelar i bolag. Riksdagsstyrelsen delar expertgruppens bedömning att det är lämpligt att denna ordning även gäller för myndigheter under och att detta således bör klargöras i lag. Bestämmelser om avgifter finns för myndigheter under regeringen i avgiftsförordningen (1992:191). Dessa bestämmelser har meddelats med stöd av regeringens s.k. restkompetens på normgivningsområdet (8 kap. 13 § första stycket 2 RF). myndigheter har inte någon motsvarande befogenhet att själva besluta om föreskrifter. Även i fråga om ämnen som för regeringen hade fallit inom ramen för restkompetensen måste alltså övervägas om bestämmelser för myndigheter ska meddelas i lag eller i föreskrifter som riksdagsstyrelsen beslutar. Inom vissa områden ger budgetlagen regeringen befogenheter som går långt utöver de befogenheter som myndigheter under regeringen har enligt bestämmelser på förordningsnivå eller enligt regleringsbrev. Detta gäller exempelvis rätten att utnyttja en anslagskredit. Denna får enligt budgetlagen uppgå till högst men begränsas av regeringen genom beslut i regleringsbreven till högst för förvaltningsanslag. Det gäller även beloppsgränsen vid överlåtelse av fast egendom som enligt budgetlagen är men som regeringen i förordning och i regleringsbrev begränsat till beroende på myndighet. Om det sakliga innehållet i budgetlagen skulle gälla på riksdagsområdet skulle alltså myndigheter ha väsentligt större befogenheter än myndigheter under regeringen. Mot bakgrund av ovanstående kan det konstateras att det på ett väsentligt antal områden som regleras i budgetlagen finns skäl att överväga andra lösningar för myndigheter. bör lösningarna i grunden bygga på den reglering som finns i budgetlagen. Det framstår som lämpligt att samla de nya ekonomiadministrativa bestämmelserna för myndigheter i en särskild lag. Av skäl som utvecklas i det följande bör denna lag inte avse . verksamhet är reglerad i regeringsformen, lagen (1988:1385) om riksbank, fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) och i stadgan för europeiska centralbankssystemet och (ECBS-stadgan). Lagförslag som rör måste således prövas noga inte bara mot regeringsformen utan också mot de särskilda krav på centralbanksoberoende som finns i artikel 108 i EG-fördraget och i artikel 7 i ECBS-stadgan . Dessa krav är tillämpliga även på de nationella centralbankerna i de medlemsstater som ännu inte har infört euron. Alla lagförslag som rör måste även remitteras till ECB. har, till skillnad från övriga myndigheter under , en självständig förmögenhetsförvaltning och fastställer själv sin budget. Självständigheten i dessa avseenden balanseras genom ett antal kontrollmoment. Det är som beviljar direktionens och riksbanksfullmäktiges ledamöter ansvarsfrihet och fastställer årsredovisningen, med förslaget till vinstdisposition som riksbanksfullmäktige lämnar. verksamhet granskas dels av riksbanksfullmäktige, med en egen revisionsenhet, dels direkt av och av som externrevisorer. redovisning skiljer sig också från övriga myndigheter under genom att följer Europeiska riktlinjer för redovisning. På vissa områden finns inget behov av att införa regler för som motsvarar innehållet i budgetlagen. Detta gäller budgetlagens bestämmelser om anslag och inkomsttitlar, beställningsbemyndiganden, brutto- och nettoredovisning på statsbudgeten, kreditramar och låneramar i . På vissa andra områden kan det dock tänkas att det finns ett behov av bestämmelser för som i sak motsvarar vad som gäller för regeringen och myndigheter under regeringen. Här handlar det främst om överlåtelse av statens egendom och bestämmelser om bokföring. Riksbankslagen innehåller dock redan vissa bestämmelser inom dessa områden. Förändringar i dessa måste ske med beaktande av att det här kan vara fråga om uppgifter som centralbank. Om man i stället för att låta generellt omfattas av den nya lagen om ekonomiadministrativa bestämmelser kompletterar riksbankslagen i de avseenden som det finns behov av kan, enligt riksdagsstyrelsens bedömning, erforderlig hänsyn tas till kraven på centralbanksoberoendet. Riksdagsstyrelsen delar därmed och expertgruppens bedömning av denna fråga. Även ECB har biträtt en sådan lösning. Vidare finns det stöd för en sådan ordning internationellt. Exempelvis omfattar och budgetlagar regeringsområdet och myndigheter men inte dessa länders centralbanker. Riksdagsstyrelsen gör mot denna bakgrund bedömningen att det sakliga innehållet i budgetlagen i de delar som behöver en reglering hos bör ske genom kompletteringar i riksbankslagen. 2.4 Områden där en lagreglering behövs Budgetlagen innehåller bestämmelser om effektivitet och resultat, anslag och inkomsttitlar, ekonomiska förpliktelser, finansiering av investeringar, avgifter, överlåtelse av statens egendom samt redovisning och revision. På dessa områden behövs det bestämmelser som gäller för riksdagsförvaltningen, JO och . Vidare behövs det i linje med vad som föreskrivs i budgetlagen en bestämmelse som innebär ett krav på myndigheter att lämna underlag för regeringens uppföljningar och prognoser. Några motsvarigheter till budgetlagens bestämmelser om utgiftstak och utgiftsramar har inte bedömts erforderliga. Utöver de områden som nämnts har en lagreglering bedömts som nödvändig när det gäller förvärv av egendom, donationer och kompensation för ingående mervärdesskatt. För verksamhet behövs det bestämmelser om överlåtelse av egendom samt redovisning och revision. Därutöver behövs, på motsvarande sätt som för övriga myndigheter, en lagreglering av rätt att få kompensation för ingående mervärdesskatt och rätt att ta ut vissa avgifter. Den föreslagna lagen bör gälla för verksamhet som riksdagsförvaltningen, ombudsmän och ansvarar för. Bestämmelser om bör finnas i riksbankslagen. Utöver de myndigheter som anges ovan har även ett antal nämnder som anses vara myndigheter under . Det är , , , till riksrevisorerna, , och . Dessa nämnder är myndigheter med egen beslutanderätt. Nämnderna disponerar dock inte egna anslag, får inte ta upp lån och har inte egna krediter i . Vidare har de inte rätt att ta ut avgifter och får inte förvärva eller överlåta statens egendom. Slutligen är de inte heller bokföringsskyldiga och upprättar således inte några egna årsredovisningar. Nämnderna finansieras från riksdagsförvaltningens anslag, och de ingår i förvaltningens årsredovisning. Det finns mot denna bakgrund inget behov av att låta den nya lagen gälla också för nämnderna. En särskild fråga som kan sägas röra lagens tillämpningsområde är vem den nya lagen riktar sig till. Budgetlagen - som i flera avseenden kan tjäna som förebild för den nya lagens bestämmelser - vänder sig till regeringen som i sin tur har rätt att besluta om föreskrifter för myndigheter under regeringen. Denna tudelning är dock inte nödvändig på riksdagsområdet. Här kan i stället lagen rikta sig direkt till myndigheterna. I vissa fall bör behålla beslutanderätten och inte delegera den. Vilken lösning som bör väljas får avgöras beroende på vilken fråga det är som ska regleras. 3 Effektivitet och resultat 3.1 Effektivitet och god hushållning I myndighetens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 36). Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Budgetlagen inleds med en bestämmelse om att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas (1 § 1 st.). Med hög effektivitet åsyftas i budgetlagen att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål har satt uppnås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det innebär vidare att statens medel hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och dess skulder förvaltas väl. Hög effektivitet kan inte nås i en absolut bemärkelse. Detta markeras i lagtexten genom att uttrycket eftersträvas används. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen innehåller en bestämmelse om att riksdagsdirektören ska se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Vidare åligger det riksdagsdirektören att hushålla väl med de medel som ställs till förfogande för riksdagsförvaltningens verksamhet. Bestämmelsen riktar sig till riksdagsdirektören. Något allmänt krav på effektivitet och hushållning finns dock inte för myndigheter. Självfallet ska även verksamhet som bedrivs inom riksdagsområdet utföras med hög effektivitet och god hushållning. Riksdagsstyrelsen föreslår därför att en bestämmelse om detta förs in i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . 3.2 Mål och resultat Myndigheten ska för redovisa verksamhetens mål och de resultat som uppnåtts. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 37-38). Remissinstanserna: Enligt mening kan det finnas skäl att överväga att - på motsvarande sätt som regeringen beslutar mål för de myndigheter som lyder under regeringen - beslutar om mål för myndigheter. Vid uppsättandet av mål för måste myndighetens särskilda ställning beaktas. Detta utesluter dock inte i sig uppställande av mål. särskilda ställning får i stället beaktas vid utformandet av målen. I 2 § budgetlagen anges att regeringen för ska redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Bestämmelsen innebär att regeringen inför för olika områden ska ange vilka mål som avses bli uppnådda med de resurser som begärs och de övriga åtgärder som regeringen avser att vidta. När budgetåret - eller en annan lämplig tidsperiod - är över och verksamheten har genomförts ska regeringen redovisa de resultat som uppnåtts. På så sätt stärks såväl roll i budgetprocessen som regeringens styrning av den statliga verksamheten. Med hänsyn till att olika slag av dokument kan användas när regeringen för redovisar mål och resultat i statens verksamhet, innehåller budgetlagen inte några föreskrifter om resultatredovisningens form. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Även myndigheter redovisar inför mål och resultat i verksamheten. Detta sker i budgetpropositionen och i myndigheternas årsredovisningar. Att vill ha en sådan redovisning framgår också av vissa uttalanden i betänkanden från och finansutskottet.