frsrdg · GT04RS3bil5 · 2006-01-01 00:00:00 — /04 hölls i genomsnitt 36 sammanträden per utskott. Variationen mellan utskotten är dock stor. Klart flest sammanträden hade , som sammanträdde 78 gånger. Endast två ytterligare utskott, utrikes- och justitieutskotten, hade fler än 40 sammanträden. I siffra ingår både allmänna och särskilda sammanträden, det vill säga sammanträden med allmänna ärenden och sammanträden med granskningsärenden. De allmänna och särskilda sammanträdena hålls i regel i anslutning till varandra, och således rör det sig inte om 78 olika sammanträdestillfällen. /04 höll utskottet 41 allmänna sammanträden och 37 särskilda sammanträden, vilket innebär att det sammanträdde vid drygt 40 tillfällen. Även utrikesutskottets siffra inkluderar både allmänna och särskilda sammanträden. Med särskilda sammanträden avses då mottagningar av besök med mera, vilka i övriga utskott vanligtvis inte bokförs som sammanträdestid.44 Av utrikesutskottets 58sammanträden /04 var 31 allmänna och 27 särskilda sammanträden. Minst antal sammanträden av utskotten hade utbildnings-, skatte-, kultur- och arbetsmarknadsutskotten, vilka /04 höll runt 25sammanträden var eller färre. Ett annat mått på utskottens sammanträden är det totala antalet sammanträdestimmar per , vilket beror på både antal sammanträden och sammanträdenas längd. Av tabell 4:2 framgår att utskotten /04 sammanträdde totalt , vilket jämfört med /03 var en ökning . Den genomsnittliga sammanträdestiden per utskottssammanträde ökade också, från 1,12 per sammanträde. Jämfört med 2002/03 blev således utskottssammanträdena /04 både fler och längre. TAbell 4:2 antal sammanträdestimmar Kommentar: *Både allmänna och särskilda sammanträden. /03 ägnade KU åt allmänna sammanträden och åt särskilda sammanträden och UU åt allmänna sammanträden och åt särskilda sammanträden. /04 ägnade KU åt allmänna sammanträden och åt särskilda sammanträden och UU åt allmänna sammanträden och åt särskilda sammanträden. **Härutöver sammanträdde /03 och 2003/04 sammansatta utskott totalt respektive . Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet sammanträdde /03 och /04, sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet sammanträdde /03 och /04 och sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet sammanträdde /03. Omräknat per utskott var den årliga sammanträdestiden /04 i genomsnitt . Precis som var fallet med antal sammanträden ovan är variationen mellan utskotten stor. Mest sammanträdestid hade utrikesutskottet, som sammanträdde . Exkluderas utskottets tid för mottagning av besök med mera, det vill säga utskottets särskilda sammanträden, var sammanträdestiden . Näst mest sammanträdestid hade , som totalt sammanträdde , varav ägnades åt allmänna ärenden och åt granskningsärenden, vilka även inkluderar tid för utfrågningar av statsråd. Över 40procent av sammanträdestid ägnades alltså åt granskning av regeringen. Till utrikes- och konstitutionsutskottens sammanträdestid kan läggas sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets sammanträdestid, som /04 uppgick . Vidare bildade utrikesutskottet tillsammans med försvarsutskottet sammansatta utrikes- och försvarsutskottet, vars sammanträdestid /04 uppgick . Efter utrikes- och konstitutionsutskotten är avståndet förhållandevis stort till övriga utskotts sammanträdestid. Miljö- och jordbruks-, socialförsäkrings- och trafikutskotten sammanträdde alla . Klart minst sammanträdestid hade bostadsutskottet (), därefter skatte- och finansutskotten (23 respektive ). Mönstret av utskottens sammanträdestider överensstämmer delvis med hur ofta de sammanträder. Vissa skillnader finns dock, vilket beror på att utskotten har olika långa sammanträden. Till exempel sammanträdde finansutskottet något oftare än genomsnittet medan utskottets sammanträdestid var något lägre än genomsnittet. Jämförs utskotten framkommer att skatte- och bostadsutskotten kännetecknas av korta sammanträden som i genomsnitt varar . Längst sammanträden har i genomsnitt när hänsyn tas till att de allmänna och särskilda sammanträdena i regel hålls i anslutning till varandra (1,). Andra utskott med förhållandevis långa sammanträden är utrikes- och socialutskotten (båda i genomsnitt ). Som framgått ovan ökade antalet sammanträdestimmar mellan 2002/03 och 2003/04. över en längre tidsperiod har dock antalet sammanträdestimmar gått ned. /951997/98 sammanträdde utskotten i genomsnitt per . /992001/02 sjönk denna siffra och under första halvan av den innevarande valperioden har den sjunkit ytterligare, . har utskottens genomsnittliga sammanträdestid således minskat med nästan 20procent.45 i ett ännu längre tidsperspektiv blir trenden än tydligare. var utskottens genomsnittliga sammanträdestid per , och hade siffran gått ned per riksmöte.46 har utskottens sammanträdestid således minskat med . Den nedåtgående utvecklingen återfinns i flertalet utskott, vilket illustreras i figur 4:1. Jämförs den innevarande valperioden med valperioden /951997/98 har sammanträdestiden minskat i elva utskott. Endast i två utskott, trafik- och socialutskotten, har sammanträdestiden ökat nämnvärt. Noterbart är även att två utskott, konstitutions- och utrikesutskotten, genomgående har mer sammanträdestid än övriga . Skatte- och bostadsutskotten har däremot mindre sammanträdestid än övriga.47 figur 4:1 sammanträdestimmar 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet sammanträdestimmar per under de senaste valperioderna. Av figuren framgår också att utskottens sammanträdestid varierar mellan olika valperioder, och även om den långsiktiga trenden är mindre sammanträdestid är utvecklingen inte alltid sådan att sammanträdena blir kortare och kortare för varje . I vissa utskott är variationerna mellan olika riksmöten mycket stora, vilket torde medföra ett stort mått av ryckighet i deras verksamhet. Jämförs utskottens sammanträdestid under de senaste tio riksmötena (1994/952003/04) framkommer att med mest sammanträdestid mer än dubbelt så många sammanträdestimmar som med för hela elva utskott innehöll minst sammanträdestid. Störst har variationen relativt sett varit för bostads-, skatte- och utbildningsutskotten. De utskott med relativt sett minst variation över den studerade perioden, det vill säga vars sammanträdestid varit stabilast, har varit konstitutions-, närings- och socialutskotten. Även i dessa har variationen dock varit förhållandevis omfattande; riksmötena med mest sammanträdestid har innehållit omkring 1,5 gånger så många sammanträdestimmar som riksmötena med minst sammanträdestid. Samband mellan sammanträdestid och ärendemängd med mera som den långsiktiga trenden är att sammanträdestiden i utskotten minskar kan den alltså öka från till ett annat. Som tidigare påpekats av torde utskottens arbetssituation påverkas starkt av vilka politiska områden som är aktuella. kan till exempel arbetsrättsfrågor vara på den politiska agendan, varpå arbetsmarknadsutskottet får en ökad arbetsbelastning. kan till exempel förändringar inom skolan vara omfattande, varpå utbildningsutskottets arbetsbelastning ökar. Mot denna bakgrund bör frågan ställas i vad mån ärendemängden i form av remitterade propositioner och motioner har betydelse för utskottens sammanträdestid. En ökning i antalet remitterade propositioner och motioner till ett utskott innebär mer arbete för utskottet, vilket i sin tur borde märkas i längre sammanträdestid. Om det inte finns ett samband mellan å ena sidan antal remitterade propositioner och motioner och å andra sidan sammanträdestid kan upp- och nedgångar i utskottens sammanträdestider inte förklaras med en ökad arbetsbörda. I tabell 4:3 redovisas sambandet mellan ärendemängd och utskottssammanträdestid . Förutom antalet remitterade propositioner och motioner måste vid en sådan analys hänsyn tas till ett antal andra faktorer. För det första har det, som framgått ovan, skett en långsiktig och generell nedgång i utskottens sammanträdestider. Hänsyn måste därför tas till under vilken valperiod sammanträdet äger rum. För det andra varierar uppgifterna och arbetsformerna i olika utskott, vilket i sin tur kan påverka deras sammanträdestid; som ju framgått ovan varierar sammanträdestiden kraftigt mellan olika utskott. Av den anledningen bör hänsyn även tas till eventuella skillnader mellan olika utskott. Av tabellen framgår att det finns ett positivt samband mellan motionsmängd och sammanträdestid. Resultatet är alltså det förväntade. När, som ovan anförts, hänsyn tas till att utskottens sammanträdestid generellt sett minskar och att olika utskott sammanträder olika mycket så leder 100 extra motioner från den allmänna motionstiden till i genomsnitt knappt fem timmars längre sammanträdestid per . Vidare framgår att 10 extra följdmotioner leder till i genomsnitt knappt tre timmars sammanträdestid per . Däremot finns inget positivt samband mellan antal propositioner och sammanträdestid, det vill säga fler propositioner leder inte självklart till längre sammanträdestid. Förklaringen till det torde vara att propositionerna varierar i omfång, och det är framför allt i samband med mer omfattande propositioner som utskottens arbetsbelastning och, som en konsekvens av det, sammanträdestid påverkas nämnvärt. En sådan tolkning stöds också av att följdmotioner, som sannolikt i större utsträckning väcks med anledning av mer omfattande propositioner, har positivt samband med sammanträdestid. I övrigt bekräftar resultaten i tabellen dels att utskottens sammanträdestid har minskat , dels att sammanträder i betydligt större utsträckning än övriga utskott, med undantag för utrikesutskottet. Det vill säga att även vid kontroll för antalet remitterade propositioner och motioner är trenden den att utskotten sammanträder allt mindre och att konstitutions- och utrikesutskotten sammanträder mer än övriga utskott. Vad gäller konstitutions- och utrikesutskotten torde förklaringen ligga i att en stor del av dessa utskotts bokförda sammanträdestid går åt till annat än allmänna ärenden, i fall granskning av regeringen och i utrikesutskottets fall mottagningar av besök med mera TAbell 4:3 ärendemängd och sammanträdestimmar (Multivariat regressionsanalys) Motioner från allmänna motionstiden (100-tal) Följdmotioner (10-tal) 1996/971997/98 1998/991999/2000 2000/012001/02 2002/032003/04 Kommentar: Analysenheter är respektive utskotts sammanträdestid under ett . /95 och utgör referenskategorier. Då det inte förekom någon allmän motionstid /(med anledning av omläggningen till kalenderårsbudget) har det uteslutits ur analysen. Vidare framgår av tabellen att det även bland övriga utskott finns en variation i sammanträdestiden. En låg regressionskoefficient i tabellen innebär att sammanträdestiden, vid kontroll för ärendemängd, är kort. Lägst koefficient har skatteutskottet (74,4) och högst har försvarsutskottet (36,6). Även om dessa två utskott hade haft lika stor ärendemängd (propositioner och motioner) skulle, enligt dessa resultat, försvarsutskottet haft i genomsnitt nästan 40 fler sammanträdestimmar per än skatteutskottet. Skillnaden mellan utskotten kan ha flera orsaker. En möjlig orsak skulle kunna vara att skatteutskottet är mer effektivt i sin beredning av olika ärenden. En annan skulle kunna vara att skatteutskottets ärenden är mindre omfattande och därför tar mindre tid i anspråk. En tredje orsak skulle kunna vara att försvarsutskottet liksom konstitutions- och utrikesutskotten men inte skatteutskottet ägnar en stor del av sammanträdestiden åt annat än beredning av propositioner och motioner. som utskottens sammanträdestid minskar har antalet motioner och propositioner ökat (se avsnittet Produktion). Eftersom ärendemängden påverkar sammanträdestiden borde utvecklingen snarare vara att utskottens sammanträdestid ökar. En fråga är därför om utskotten sammanträder för lite mot bakgrund av det arbete de har att utföra. Svaret som ges av utskottskanslierna är att så inte är fallet. Det stora flertalet anser att det egna utskottet sammanträder lagom i förhållande till dess uppgifter. Ett mindre antal kanslier anser att utskottet borde sammanträda något mer än . De utskott som anses ha detta behov är sådana som kännetecknas av förhållandevis lite sammanträdestid. Inget kansli anser att det egna utskottet bör sammanträda klart mer än . Att sammanträdestiden minskat parallellt med att arbetsbelastningen ökat, åtminstone sett till motionsfloden, förefaller med andra ord inte ha medfört något större problem. Förklaringen till det torde stå att finna i att utskottens arbetsformer har ändrats till att bli mer effektiva, till exempel när det gäller föredragningar och hantering av motioner. Kanslierna har tillfrågats om sin uppfattning om ledamöternas närvaro på sammanträdena. Bedömningen är att närvaron är god eller rentav mycket god, och i den mån ledamöter inte kan närvara uppges att suppleanter som är aktiva i utskottet rycker in. finns på flera håll uppfattningen att ledamöterna prioriterar utskottsarbetet mindre än tidigare; uppfattningen verkar vanligare i utskott med förhållandevis lite sammanträdestid än i utskott med förhållandevis mycket sammanträdestid. Andra arbetsuppgifter tycks bli allt viktigare för ledamöterna. Kansliernas bedömning är också att det knappast finns beredvillighet bland ledamöterna för att sammanträda mer än vad som görs , även om flera kanslier här lyfter fram att ledamöterna när så behövs ser till att skapa utrymme för utskottsarbetet, till exempel i brådskande ärenden eller om det politiska läget kräver det. Även om närvaron till en början är god i samtliga utskott uppger flera kanslier att en del ledamöter inte sällan avviker från sammanträden innan de har avslutats. Speciellt händer detta vid längre sammanträden. Flera kanslier lyfter fram att ledamöterna vill ha korta, effektiva och väl förberedda sammanträden. Sammanträdenas form och innehåll Som framgått ovan har ärendemängden ökat som sammanträdestiden har minskat. Utskotten förefaller således hinna med mer . En förutsättning för denna utveckling torde vara ändrade sammanträdesformer. föredrogs ärendena vanligtvis muntligt i utskotten. Successivt har denna ordning övergivits, och är så gott som alla föredragningar skriftliga, vilket har kortat ned sammanträdestiden. I en del utskottskanslier framhålls dock de muntliga föredragningarna alltjämt som ett sätt att föredra ärenden för utskottet. Så är fallet i lag-, försvars-, närings- och arbetsmarknadsutskotten samt till viss del även i kultur- och trafikutskotten. Som regel är de muntliga föredragningarna förhållandevis korta, och de har ett skriftligt underlag. Skriftliga föredragningar kan gå till på olika sätt. Vanligast förefaller vara att föredraganden lägger fram promemorior eller betänkandeutkast med reciter, vilka sedan diskuteras och revideras av utskottet och ligger till grund för utskottets ställningstagande. En annan form av skriftlig föredragning är s.k. lakan. Dessa är sammanställningar i tabellform av yrkanden som skall behandlas i ett betänkande. Förutom yrkanden innehåller tabellerna korta bakgrundsbeskrivningar. Lakan uppges förekomma i större eller mindre utsträckning i skatte-, justitie-, lag-, socialförsäkrings-, kultur- och arbetsmarknadsutskotten. Utskottssammanträdena kan delas upp i olika slags aktiviteter. I tabell 4:4 delas sammanträdena upp i åtta aktiviteter. Kanslierna har ombetts att uppskatta hur stor del av utskottets sammanträdestid som ägnas åt respektive aktivitet.48 Av tabellen framgår att den aktivitet som dominerar utskottens sammanträden är beredning av motions- och propositionsbetänkanden (ej budget). Hela 12 respektive 13 av 16 utskottskanslier uppger att en ganska stor eller mycket stor del av utskottets sammanträdestid går till detta. Andra aktiviteter som tar upp en förhållandevis stor del av utskottens sammanträdestid är budgetberedning samt utfrågningar. Beredning av andra betänkanden (som behandlar framställningar) samt uppföljning och utvärdering är de aktiviteter som ges minst uppmärksamhet. Den aktivitet som skiljer mest mellan utskotten är behandlingen av EU-frågor. Cirka en tredjedel av utskotten ägnar ganska stor eller mycket stor del av sammanträdestiden åt sådana frågor medan ungefär en tredjedel ägnar dem ganska liten eller mycket liten tid. TAbell 4:4 tid för olika Aktiviteter under utskottssammanträden (antal utskott) Propositionsbetänkanden (ej budget) Yttranden (ej budget) Budgetbetänkanden och -yttranden Andra betänkanden (framställningar) Kommentar: Uppgifterna i tabellen grundar sig på bedömningar från utskottens kanslier av hur stor del av det egna utskottets sammanträdestid som ägnas åt de olika aktiviteterna. På frågan till kanslierna vad de tror att utskottets ledamöter skulle vilja ägna mer tid åt är de vanligaste svaren uppföljning och utvärdering, EU-frågor, utfrågningar och andra kunskapsuppbyggande aktiviteter som till exempel föredragningar i aktuella ärenden. Vad gäller EU-frågor kan noteras att de kanslier som uppger att utskottet ägnar mycket liten del av sin tid åt EU-frågor inte är samma som bedömer att utskottet skulle vilja ägna mer tid åt dessa. De utskott som, enligt kansliernas bedömningar, skulle vilja ägna mer tid åt EU-frågor är i huvudsak snarare sådana som ägnar varken stor eller liten tid åt dessa frågor. Det förefaller med andra ord inte främst vara i utskott som ägnar endast liten del av sin tid åt EU-frågor som man efterfrågar en ökad EU-bevakning, utan snarare i utskott som ägnar EU-frågor en viss om än begränsad uppmärksamhet; i avsnittet Arbete med EU-frågor (se nedan) redogörs bland annat för utskottens arbetsmängd avseende EU-frågor. Bilden är ungefär densamma när det gäller uppföljning och utvärdering. Fler utfrågningar efterfrågas enligt kansliernas bedömningar främst i utskott som ägnar förhållandevis mycket tid åt sådana. Den i stort sett enda aktivitet som, enligt kansliernas bedömningar, utskottets ledamöter skulle vilja ägna mindre tid åt är beredning av motionsbetänkanden. Detta uppges av cirka hälften av kanslierna. Med något undantag är det fråga om utskott som ägnar ganska stor del av sin tid åt motionsbetänkanden. Bland utskott som bedöms ägna mycket stor del av sin tid åt motionsbetänkanden är dock intresset för att ägna mindre tid åt motionsbetänkanden lägre. De klart vanligaste aktiviteterna i utskotten är alltså beredning av motions- och propositionsbetänkanden. är beredningstiderna för dessa sannolikt så korta som de kan vara. Studeras, som i tabell 4:5, hur ofta olika betänkanden behandlas i utskotten framkommer nämligen att flertalet utskott som regel inte behandlar ett betänkande mer än två gånger, inklusive beredning och justering. Undantagen är konstitutions- och lagutskotten, som oftast behandlar ett betänkande vid tre till fyra sammanträden. behandlar propositions- och motionsbetänkanden vid tre till fyra sammanträden. I ytterligare ett antal utskott behandlas dessutom propositionsbetänkanden vid tre till fyra sammanträden. När det gäller framför allt propositionsbetänkanden framhåller vissa kanslier att antalet behandlingar kan variera stort beroende på propositionens storlek. Budgetpropositionen och stora propositioner vars beredning kräver information från regeringen, myndigheter m.fl. behandlas då vid fler sammanträden. Även majoritetsförhållandet kan påverka hur ett betänkande behöver behandlas. Tabell 4:5 utskottsbehandlingar av betänkanden (antal sammanträden) Kommentar: Tabellen visar vid hur många sammanträden olika slags betänkanden i normalfallet behandlas i olika utskott. Med behandling menas både berednings- och justeringstillfällen. Skrivelsebetänkanden avser betänkanden i vilka regeringsskrivelser behandlas. Andra betänkanden avser betänkanden i vilka framställningar till behandlas. Uppgifterna grundar sig på bedömningar från utskottens kanslier. Planering av utskottens sammanträden Som framgått i det föregående innehåller riksdagsordningen bestämmelser om tid för utskottens sammanträden. Enligt 4 kap. 12 § sammanträder ett utskott när riksdagsarbetet kräver det; ett utskott kan alltså sammanträda även när i övrigt gör uppehåll i sitt arbete. Huvudprincipen är att utskott inte skall sammanträda med kammaren. Under bordläggningsplenum och plenum då i övrigt endast interpellationer och frågor besvaras kan ett utskott dock sammanträda under förutsättning att utskottet är enigt om att göra det (tilläggsbestämmelser 4.12.2). Under arbetsplenum, det vill säga när ärenden debatteras och beslutas i kammaren, får utskotten inte sammanträda.49 Enligt gällande ordning sammanträder utskotten i första hand på fasta tider och . Ordningen med fasta tider förefaller ha utbrett stöd bland utskottskanslierna, och den bör även framöver vara huvudregeln. Flera framhåller att det underlättar planeringen. Ledamöter och kansli vet vad som gäller och kan anpassa sin kalender därefter. Däremot menar flera att förbudet mot att sammanträda under arbetsplenum borde luckras upp. Särskilt under slutet av terminerna (december och majjuni) när arbetsplenum pågår utgör den nuvarande ordningen ett problem. Enligt många är det då svårt att hitta tider för utskottet att sammanträda på. Kammarens planering borde också ta större hänsyn till att utskott som har ärenden i kammaren långt fram på terminen behöver sammanträdestid på de vanliga utskottstiderna. Vidare anses de fasta voteringstiderna ibland medföra svårigheter att hitta tillräckligt med tid för utåtriktade aktiviteter som studiebesök, och ibland hinner utskottssammanträdena inte bli klara före voteringen . En del lyfter även fram att det kan vara svårt att hitta lokaler för offentliga utfrågningar när sådana endast får anordnas vissa tider. Ett annat problem i planeringsarbetet, som uppges av ett kansli, är de plenifria veckorna. Att dessa veckor uppfattas som helt sammanträdesfria försvårar ärendehanteringen på så sätt att ärenden som förutsätts bli behandlade före en viss tidpunkt måste tidigareläggas alternativt senareläggas med fördröjning som följd. Beredning av propositioner och motioner är utskottens främsta uppgift och, som framgått ovan, en stor del av utskottens sammanträdestid går åt till detta. Som framgår av tabell 5:1 har antalet propositioner som avlämnas till under ett minskat . Fram till avlämnades drygt 200 propositioner per . Därefter har antalet legat omkring 110150 per . Minskningen torde åtminstone delvis bero på att regeringen /96, under den gamla budgetordningen, utöver budgetpropositionen lämnade flera särpropositioner med förslag till utgifter. För skrivelser har utvecklingen varit den motsatta. Fram till avlämnade regeringen skrivelser per , därefter omkring 3040. Både när det gäller propositioner och skrivelser bör dock påpekas att utvecklingen mellan enstaka år kan vara den motsatta, det vill säga att antalet propositioner ökar och antalet skrivelser minskar. Till exempel ökade antalet propositioner mellan 2002/03 och 2003/04 från 116 till 140 och antalet skrivelser minskade mellan 2001/02 och 2002/03 från 41 till 30. TAbell 5:1 avlämnade propositioner, skrivelser och motioner per Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. Källa: Rixlex. *Motionsyrkanden väckta under allmän motionstid. **/96 förekom ingen allmän motionstid med anledning av omläggning till kalenderårsbudget med början . Vad gäller motioner är utvecklingen att de ökar i antal. Under /04 avlämnades ca 1000 fler motioner än , vilket motsvarar en ökning med drygt 30procent. Av tabellen framgår även att det finns en cykel i motionsfloden som går över valperioderna. Under första efter ett val avlämnas förhållandevis få motioner. ökar sedan antalet avlämnade motioner successivt fram till nästa val då antalet åter minskar, dock inte till en lika låg nivå som efter det föregående valet. Förklaringen till dessa cykler är sannolikt att det tar för nyinvalda ledamöter att utarbeta egna motioner (jfr 2003/04:URD6 s. 52 f.), vilket medför att antalet motioner blir alltfler i takt med att valperioden pågår.