frsrdg · GU04RRS13 · 2006-11-08 00:00:00 — styrelses framställning angående statliga insatser för nyanlända invandrare har granskat regeringens, , och insatser för nyanlända invandrare. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten för nyanlända invandrare (RiR 2006:19). Granskningen visar att myndigheternas insatser för nyanlända invandrare är bristfällig och att regeringens styrning är otillräcklig. Villkoren för samverkan mellan myndigheterna är oklara och ansvarsfördelningen mellan dem är otydlig. Det finns också brister i myndigheternas insatser. information till kommunerna för att förbereda integrationen av de nyanlända har stora regionala variationer och är i många fall otillräcklig. har inte prövat kommunernas rätt till ersättning för flyktingmottagande och har inte heller ställt kvalitetskrav på kommunernas introduktionsplaner för de nyanlända. utbetalningar av ersättning till kommunerna står därmed i strid med den förordning som styr rätten till ersättning. Regeringen har enligt varit medveten om detta men har inte agerat i frågan. Styrelsen anser att regeringen bör förtydliga uppdragen till de berörda myndigheterna samt se över nuvarande reglering av ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande. Vidare anser styrelsen att regeringen bör återkomma till med en preciserad beskrivning av på vilket sätt det statliga åtagandet rörande introduktionen av nyanlända har förändrats. Styrelsen föreslår att ger regeringen detta till känna. Bakgrund om introduktionen av nyanlända4 Stat och kommun delar ansvaret för introduktionen4 Tre statliga myndigheter har centrala uppgifter4 Granskningens motiv och inriktning5 Kommunernas rätt till ersättning prövas inte7 Nationella uppföljningar ger endast en generell bild8 når inte alla kommuner8 Flera mål styr insatser8 Ams har inte prioriterat de nyanlända9 Utgångspunkter för styrelsens ställningstaganden12 Myndigheternas insatser för introduktionen12 Ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande13 Återrapportering till rörande introduktionen av nyanlända13 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: 1.Myndigheternas insatser för introduktionen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen ska förtydliga uppdragen till berörda myndigheter i syfte att klargöra ansvarsfördelning, villkor för samverkan och målgrupper för myndigheternas insatser rörande nyanlända invandrare. 2.Ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen ska se över nuvarande reglering av ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande och därvid tydligare klargöra statens respektive kommunernas åligganden. 3.Återrapportering till rörande introduktionen av nyanlända tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen ska återkomma till med en preciserad beskrivning av på vilket sätt det statliga åtagandet rörande introduktionen av nyanlända har förändrats. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). har granskat regeringens, (Ams), och insatser för nyanlända invandrare. Granskningen har presenterats i rapporten för nyanlända invandrare (RiR 2006:19) som publicerades . Bakgrund om introduktionen av nyanlända Introduktionsinsatser för nyanlända flyktingar och andra invandrare är en del av integrationspolitiken, vars syfte är att skapa likvärdiga förutsättningar för människor bosatta i . Det överordnade målet för integrationspolitiken är att alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund ska ges lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter. Integrationspolitiken utgår från att målen ska uppnås inom ramen för den generella politiken och att säråtgärder grundade på etnicitet inte ska förekomma. Ett undantag gäller nyanlända invandrare som har rätt till särskilda introduktionsinsatser. Stat och kommun delar ansvaret för introduktionen Ansvaret för mottagande av nyanlända är delat mellan stat och kommun. Kommuner tar emot nyanlända och samordnar introduktionsprogram, medan staten finansierar och följer upp kommunernas verksamhet. Dessutom förutsätts varje myndighet, vid behov och inom ramen för sitt ansvarsområde, anpassa insatser efter de nyanländas särskilda behov. Berörda myndigheter ska dessutom utifrån sin allmänna serviceskyldighet stödja kommunerna och samråda med om hur särskilda insatser ska utformas. Vikten av att introduktionen präglas av en helhetssyn där kommun och berörda myndigheter samverkar har också framhållits av riksdag och regering. De kommunala introduktionsprogrammen är avsedda att påskynda individens etablering i det svenska samhället och syftar till att deltagaren vid introduktionens slut inte ska behöva säråtgärder grundade på invandrarskap. I citeras följande målsättning som angivits av socialförsäkringsutskottet: Introduktionen skall ge nyanlända den bas av kunskaper, information och kontakter som gör det möjligt för dem att delta i samhällslivet på samma villkor som andra.1 Tre statliga myndigheter har centrala uppgifter Alla statliga myndigheter har inom sina respektive uppdrag ansvar för introduktionen, men tre myndigheter har återkommande utpekats som särskilt strategiska för att ge kommunernas introduktion goda förutsättningar: , och . insatser under asylprocessen och verkets medverkan vid permanent uppehållstillstånd (PUT) och bosättning påverkar kommunens förutsättningar att ge en god introduktion från start. beslutar om ersättning till kommuner, medverkar vid behov vid bosättning och har ett uppföljningsansvar för introduktionen. medverkar genom arbetsförmedlingen både under introduktionen och med generella arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Individens väg in i samhället och olika samhällsaktörers uppgifter i detta sammanhang har av beskrivits med hjälp av följande principskiss. Granskningens motiv och inriktning Den kommunala introduktionen har enligt varit föremål för kritik . Såväl regeringen som ett flertal utredningar har påtalat brister i både organisering och genomförande av introduktionen. De undersökningar som genomförts har i huvudsak fokuserat på introduktionens innehåll och insatser på lokal nivå. Regeringens och centrala myndigheters insatser har enligt inte varit föremål för granskning. har mot denna bakgrund granskat de insatser som gjorts av regeringen och tre centrala myndigheter , och i syfte att underlätta kommunernas introduktion och de nyanländas etablering i samhället. Granskningen utgår från följande revisionsfråga: Har staten utformat stödet till nyanlända så att det främjar individens möjlighet att delta i samhällslivet? Granskningen avgränsas till den grupp nyanlända invandrare som enligt förordning omfattas av kommunala introduktionsprogram. Granskningen omfattar perioden t.o.m. . Granskningen baseras bl.a. på genomgångar av dokument i form av riksdagstryck, regeringsdokument och berörda myndigheters regelverk, uppföljningar och utvärderingar samt annat internt material. Intervjuer har också gjorts med företrädare för (Justitie-, Närings- och Utrikesdepartementen) och berörda myndigheter. En enkät till 110 flyktingmottagande kommuner har gjorts. I underlaget ingår också en genomgång av 59 lokala överenskommelser, upprättade av kommuner och berörda myndigheter. I liksom i denna framställning används av praktiska skäl termen nyanlända för att beskriva den grupp som genom förordning (1990:927) har rätt att delta i kommunala introduktionsprogram. I denna grupp ingår de som erhållit uppehållstillstånd till följd av flyktingskäl, andra skyddsbehov eller av humanitära skäl, samt vissa av deras anhöriga. De anhöriga som ingår är de som ansökt om uppehållstillstånd efter det att deras anhörige (flyktingen) togs emot i en kommun. Av de ca 60000 människor som beviljades uppehållstillstånd i utgjorde flyktingar och deras anhöriga (med ovanstående definition) drygt 8600 personer, dvs. ska besluta om ersättning till kommuner i enlighet med förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Av denna förordning framgår vilka krav en kommun behöver uppfylla för att få del av ersättningen. Systemet består av tre delar: Schablonersättning är ett fast belopp för varje nyanländ som folkbokförts i en kommun och som genomför ett introduktionsprogram i enlighet med en skriftlig introduktionsplan. Schablonersättningen betalas ut i etapper och ska täcka kommunens kostnader för försörjningsstöd och verksamhet . var schablonen för vuxna, för barn samt för personer . Totalt 224 kommuner erhöll schablonersättning . Grundersättning tillkommer de kommuner som träffar överenskommelse med om mottagande av nyanlända. Grundersättningen motsvarar schablonbelopp för tre vuxna och är avsedd att täcka kommunens kostnader för att upprätthålla en basorganisation för mottagande. hade 173 kommuner en överenskommelse tecknad med . Ersättning för särskilda kostnader, sjukvårdskostnader samt betydande extraordinära kostnader ska kompensera kommuner för insatser som är extra kostnadskrävande. Det gäller i de flesta fall kostnader som uppkommer i samband med sjukdom eller handikapp samt kostnader för personer som är . har flera centrala uppgifter i den kommunala introduktionen. I enlighet med ersättningsförordning ska myndigheten handlägga och betala ut statlig ersättning för flyktingmottagande. Som nationell expertmyndighet ska både förmedla ett helhetsperspektiv och främja ett lokalt engagemang. Det ska ske genom att myndigheten följer upp och utvärderar introduktionen samt sprider kunskapen till kommuner, myndigheter och regeringen. Kommunernas rätt till ersättning prövas inte Granskningen visar att rutiner för beslut om schablonersättning till kommuner inte uppfyller kraven i gällande författning. Ersättningsförordningen anger att den kommun som har upprättat en introduktionsplan har rätt till schablonersättning. prövar inte om kommunen har introduktionsplaner och därmed inte heller kommunens rätt till ersättning. konstaterar att därmed agerar i strid med förordningen. Det faktum att alla nyanlända inte har introduktionsplaner är, enligt , känt både genom denna och tidigare undersökningar. Känt är också att de planer som finns i många fall inte är kopplade till hur introduktionen faktiskt bedrivs. har inte utnyttjat det mandat ersättningsförordningen ger att kontrollera introduktionsplanernas kvalitet och ställa tydligare krav på kommunerna. Inte heller har verket utvecklat alternativa instrument för att kontrollera om den enskilda kommunen genomför en god introduktion. Regeringen har enligt varit medveten om tillämpning av ersättningsförordningen, men har inte agerat för att åstadkomma en förändring. Uttalanden från regeringen tyder också på att man inte har tagit tydlig ställning till frågan om vilka krav ska ställa på kommunerna. Nationella uppföljningar ger endast en generell bild har genom nationella uppföljningar presenterat generella slutsatser om vad som utmärker en god introduktion. framhåller dock att verket saknar tillräcklig kännedom om hur insatser bedrivs i enskilda kommuner och hur en framgångsrik introduktion kan åstadkommas i kommuner med skilda förutsättningar. har inte heller kunskap om hur individers förutsättningar och kommunernas insatser påverkar introduktionens utfall i termer av sysselsättning och andra levnadsvillkor. Det uppföljningssystem som är under utveckling () kan enligt bidra till verkets möjlighet att öka dessa kunskaper. når inte alla kommuner konstaterar vidare att inte lyckas nå ut till alla kommuner med kunskapsspridning och stöd. Ungefär en tredjedel av de flyktingmottagande kommunerna har enligt egen utsago ingen eller liten nytta av kunskapsspridning och stöd. Det är framför allt små och medelstora mottagare som är missnöjda med eller oberörda inför myndighetens verksamhet. Myndigheten saknar tillräcklig kunskap om vad kommuner efterfrågar och vilket slags stöd de är i behov av. Enligt har inte följt ersättningsförordningen eftersom verket inte kontrollerar förekomsten av introduktionsplaner. Myndigheten har inte heller utnyttjat sitt mandat att via ersättningsförordningen ställa kvalitetsmässiga krav på introduktionsplaner. Vidare har myndigheten inte utvecklat alternativa uppföljningsmetoder som bättre kan tillgodose kvalitetssäkring av kommuners introduktion. Verket har bara delvis lyckats med att bistå kommuner med kunskap och stöd. insatser under asylprövning och vid bosättning förutsätts ge viktiga bidrag till att introducera nyanlända till det svenska samhället. Myndighetens arbete ska, i de fall uppehållstillstånd ges, ligga till grund för de nyanländas bosättning och introduktion i en kommun. Flera mål styr insatser Av framgår att mottagandet styrs av flera mål. De aktiviteter som bedrivs inom ramen för organiserade sysselsättning ska på samma gång vara aktiverande, förberedande för introduktion och förberedande för ett eventuellt återvändande. Enligt saknar på central nivå kunskap om hur verkets enheter hanterar detta i praktiken. granskning visar att rutiner för samverkan med andra aktörer och informationsöverföring till kommuner varierar mellan olika orter och enheter inom . Medan kontakter med kommuner är väl utvecklade på vissa håll och många är nöjda med arbete är nästan fyra av tio kommuner missnöjda. Vidare har framkommit att de regionala enheternas kontakter med arbetsförmedlingar och kommuner inte har styrts av myndigheten centralt, vilket gör att nyanlända riskerar att bli föremål för varierande praxis och olikvärdig behandling. har i detta sammanhang inte heller klargjort vilket slags information verket ska förse kommuner med och vad kommuner bör kunna förvänta sig av myndigheten. har ännu inte utvärderat denna del av sin verksamhet, detta trots att problemen har varit uppmärksammade . har enligt inte säkerställt att introduktionsförberedande insatser införlivas i verkets övriga verksamhet. Verket har inte heller utvecklat, kvalitetssäkrat och följt upp metoder för kartläggning och informationsöverföring till kommuner. och (Ams) har inte haft något formellt reglerat ansvar för att arbeta med nyanlända, men regeringen har vid ett flertal tillfällen gett Ams uppdrag som berör målgruppen. Ams har haft regeringens uppdrag att prioritera nyanlända i sin verksamhet. Myndigheten har också ålagts att utveckla samverkan med andra aktörer, i första hand och kommunerna, för att åstadkomma en mer effektiv introduktion. Nyanlända har, liksom andra arbetssökande, tillträde till arbetsförmedlingens insatser, och de ska dessutom prioriteras i egenskap av utrikes födda. Därutöver finns flera arbetsmarknadspolitiska program där nyanlända utgör en del av en större målgrupp. Ams har inte prioriterat de nyanlända Enligt bedömning är de åtgärder som vidtagits av Ams inte av den karaktär eller omfattning som regeringen har gett Ams mandat att utveckla. Ams har exempelvis inte definierat eller införlivat gruppen i verkets statistik eller målstruktur och inte styrt länsarbetsnämnder och förmedlingar genom föreskrifter eller riktlinjer. De särskilda medel, , som Ams fördelar till länsarbetsnämnderna för arbete med nyanlända fördelas vidare till arbetsförmedlingarna efter skiftande principer och riktas ibland mot såväl nyanlända som invandrare mer generellt. Ams har inte heller styrt arbetsförmedlingarnas åtaganden i lokala överenskommelser med kommuner och andra myndigheter. Myndigheten kan enligt inte sägas ha fullgjort uppdraget att prioritera gruppen nyanlända. Det finns enligt brister i samverkan på olika nivåer. På många orter finns väl utvecklade kontakter mellan arbetsförmedling, kommun och andra aktörer. Att fyra av tio kommuner i någon form är missnöjda med arbetsförmedlingen vittnar dock, enligt , om att det finns utrymme för mer likartad tillämpning och mer uppföljning inom . Ams har till exempel inte lyckats lösa problemet med att en del arbetsförmedlingar inte är villiga att skriva in nyanlända som arbetssökande, eller att kommun och arbetsförmedling inte sällan gör olika bedömningar av individers förmåga att stå till arbetsmarknadens förfogande. Kommunernas och arbetsförmedlingarnas olika bedömningar av individers arbetsförmåga grundar sig sannolikt delvis på att övergången från introduktion till det generella systemet är flytande. Regeringens initiativ att på försök ge Ams ett utökat ansvar för denna grupp kan enligt ses som en åtgärd för att minska detta problem. Enligt har Ams inte vidtagit tillräckliga åtgärder på området, vare sig för att styra verkets insatser för att prioritera nyanlända eller för att följa upp gruppen inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. granskning av regeringens styrning har utgått från de principbeslut om introduktionen som har fattats av . har i granskningen konstaterat flera brister som gäller regeringens styrning. Villkoren för samverkan och ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna har inte tydliggjorts av regeringen. Regeringens styrning av Ams har varit oprecis när det gäller vilken målgrupp som ska prioriteras. Vad gäller konstaterar att regeringen är medveten om verkets tillämpning av ersättningsförordningen men inte har agerat eller tagit ställning till myndighetens sätt att tolka och tillämpa denna förordning. förtydligar uppdragen till myndigheterna så att man klargör ansvarsfördelning, villkor för samverkan och målgrupper för myndigheternas insatser, ser över nuvarande reglering av ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande och därmed klargör statens respektive kommunens åligganden. utifrån gällande ersättningsförordning kontrollerar kommuners rätt till statlig ersättning samt upprättar innehållsmässiga krav på introduktionsplaner, tillser att verkets kunskapsspridning och stöd motsvarar kommunernas behov och efterfrågan, fortsätter utvecklingsarbetet med ett uppföljningssystem i syfte att få kunskap om sambandet mellan introduktionsinsatser och effekter. utvecklar metoder och rutiner för att utveckla och följa upp den del av organiserad sysselsättning som har koppling till integrationsförberedande insatser och bosättning, skapar förutsättningar för enhetlig tillämpning avseende verkets medverkan och åtaganden inom ramen för överenskommelser med kommuner och myndigheter. fortsätter att utveckla metoder för att prioritera nyanlända i verksamheten, skapar förutsättningar för enhetlig tillämpning avseende verkets medverkan och åtaganden inom ramen för överenskommelser och säkerställer att arbetsförmedlingar erbjuder likvärdiga förutsättningar i form av service till kommuner och nyanlända. Styrelsen överlämnar härmed en framställning till med anledning av granskning av statliga insatser för nyanlända invandrare. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Integrationspolitiken syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar för människor bosatta i . Vissa nyanlända invandrare har rätt till särskilda introduktionsinsatser. Ansvaret för dessa insatser delas mellan stat och kommun. utredningar har visat att den kommunala introduktionen varit bristfällig i flera avseenden. Den granskning som nu har gjort visar att även de statliga insatserna varit otillräckliga på detta område. Styrelsen vill med denna framställning betona introduktionsinsatsernas betydelse för integrationen och vikten av att de statliga insatserna ger ett tillräckligt stöd till kommunerna. Utgångspunkter för styrelsens ställningstaganden har lämnat rekommendationer som avser såväl de tre myndigheter som har centrala uppgifter på området , och som regeringens samordning och styrning. Styrelsens överväganden i det följande avser enbart regeringen. Regeringen har i budgetpropositionen aviserat att ska läggas ned . Regeringen anger också att man ska initiera en analys av verkets verksamhet som underlag för beslut om vilka uppgifter som bör överföras till andra organ och vilka uppgifter som kan avvecklas helt. granskning utgår från den ansvarsfördelning som gäller mellan stat och kommun och mellan olika statliga myndigheter. Samma utgångspunkter tillämpas av styrelsen i denna framställning. Styrelsens ställningstaganden utgår från de uppgifter myndigheterna hade då granskningen gjordes. Styrelsens bedömning är att dessa ställningstaganden är viktiga som underlag för den framtida politiken på området. Styrelsens förslag bör ses mot denna bakgrund. Myndigheternas insatser för introduktionen har i granskningen konstaterat flera brister som gäller regeringens styrning av , och insatser för introduktionen. Villkoren för samverkan mellan de berörda myndigheterna och ansvarsfördelningen mellan dem har inte tydliggjorts av regeringen. Regeringens styrning av Ams har varit oprecis när det gäller vilken målgrupp som ska prioriteras. Mot bakgrund av granskningen anser styrelsen att regeringen bör förtydliga uppdragen till de berörda myndigheterna så att man klargör ansvarsfördelning, villkor för samverkan och målgrupper för myndigheternas insatser rörande nyanlända invandrare. föreslås ge regeringen detta till känna. Ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande har flera centrala uppgifter i den kommunala introduktionen av nyanlända invandrare. En av dessa uppgifter är att handlägga och betala ut statlig ersättning för flyktingmottagande i enlighet med ersättningsförordning. Rätten till ersättning är enligt förordningen beroende av om kommunen har upprättat introduktionsplaner för de nyanlända. granskning visar att inte prövar om kommunen har introduktionsplaner och därmed inte heller kommunens rätt till ersättning. Det betyder att agerar i strid med förordningen. Det faktum att alla nyanlända inte har introduktionsplaner är enligt känt även genom tidigare undersökningar. Av granskningen framgår att regeringen har varit medveten om verkets tillämpning av ersättningsförordningen men inte har agerat eller tagit ställning till myndighetens sätt att tolka och tillämpa denna förordning. Styrelsen anser att regeringen bör se över nuvarande reglering av ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande och därvid tydligare klargöra statens respektive kommunens åligganden. föreslås ge regeringen detta till känna. Återrapportering till rörande introduktionen av nyanlända Regeringen har i budgetpropositionen kommenterat granskning av statliga insatser för nyanlända. Härav framgår att regeringen avser att överväga iakttagelser och rekommendationer samt vid behov återkomma till om lämpliga åtgärder på området. Styrelsen noterar regeringens avsikter men vill ändå betona betydelsen av att regeringen återkommer till med en preciserad beskrivning av på vilket sätt det statliga åtagandet när det gäller introduktionen av nyanlända har förändrats. föreslås ge regeringen detta till känna. Sammanfattningsvis föreslår styrelsen att begär att regeringen ska förtydliga uppdragen till berörda myndigheter så att man klargör ansvarsfördelning, villkor för samverkan och målgrupper för myndigheternas insatser rörande nyanlända invandrare, att regeringen ska se över nuvarande reglering av ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande och därvid tydligare klargöra statens respektive kommunernas åligganden, att regeringen ska återkomma till med en preciserad beskrivning av på vilket sätt det statliga åtagandet rörande introduktionen av nyanlända har förändrats. 1997/98:SfU6 s. 64, rskr. 1997/98:68.