frsrdg · GT04RS3bil5 · 2006-01-01 00:00:00 — Även när det gäller avlämnade propositioner tycks det finnas ett slags cykel som innebär att antalet propositioner minskar direkt efter ett val för att sedan öka under resten av valperioden. Vidare framgår av tabellen att antalet motionsyrkanden ökat, vilket är förväntat mot bakgrund av ökningen av antalet motioner. Även om statistikuppgifterna om antalet motionsyrkanden i tabellen endast inkluderar yrkanden väckta under allmänna motionstiden framgår tydligt att det finns ett samband mellan antalet motioner och antalet motionsyrkanden. När motionerna blir fler blir också yrkandena fler. Ökningen av antalet motionsyrkanden förefaller dock ha varit ännu större än ökningen av antalet motioner. /94 har ökningen av antalet motionsyrkanden från allmän motionstid varit drygt 85procent, vilket skall jämföras med ökningen på drygt 30procent av antalet motioner. Utvecklingen innebär alltså att antalet motioner blir alltfler, och därtill innehåller varje motion i genomsnitt alltfler yrkanden. I figurerna 5:1 och 5:2 redovisas antalet propositioner och skrivelser respektive motioner som remitterats till respektive utskott. Först kan konstateras att de flesta utskott under första halvan av innevarande valperiod erhållit färre propositioner och skrivelser jämfört med mitten av . Undantagen är finans-, justitie- och socialförsäkringsutskotten. Jämfört med den närmast föregående valperioden (1998/992001/02) har dock flertalet utskott (nio stycken) fått fler propositioner. Som ju även konstaterades ovan är utvecklingen således inte entydig, och den ser dessutom olika ut för olika utskott.50 Vidare kan konstateras att vissa utskott regelbundet förefaller få fler propositioner och skrivelser remitterade till sig än andra. Skillnaderna är här både förhållandevis stora och systematiska. Framför allt skatteutskottet men även justitieutskottet får jämförelsevis många propositioner; under första halvan av innevarande valperiod har skatteutskottet fått i genomsnitt 24 propositioner per och justitieutskottet 20 propositioner per . Förhållandevis få propositioner får i regel försvars-, kultur-, utbildnings-, arbetsmarknads- och bostadsutskotten; de tre förstnämnda utskotten har under första halvan av innevarande valperiod fått i genomsnitt 2,5 propositioner per . figur 5:1 remitterade propositioner och skrivelser 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet remitterade propositioner och skrivelser (eller delar därav) per under de senaste valperioderna. Utvecklingen av antalet remitterade motioner är den motsatta utvecklingen av antalet remitterade propositioner. För flertalet utskott har antalet remitterade motioner ökat , vilket framgår av figur 5:2. Endast två utskott, försvars- och arbetsmarknadsutskotten, har färre motioner; jämfört med den närmast föregående valperioden (1998/992001/02) har endast försvarsutskottet färre motioner. figur 5:2 remitterade Motioner (eller delar därav) 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet remitterade motioner (eller delar därav) per under de senaste valperioderna. Både motioner från den allmänna motionstiden och övriga motioner ingår. /96 har uteslutits ur analysen eftersom det inte förekom någon allmän motionstid. Av figuren framgår även att antalet remitterade motioner (eller delar därav) skiljer stort mellan olika utskott. Flest motioner remitteras till social-, utbildnings-, trafik- och miljö- och jordbruksutskotten samt, , skatteutskottet; under första halvan av innevarande valperiod har dessa utskott fått i genomsnitt mellan ca 370 och 500 motioner per . Minst antal motioner remitteras till försvarsutskottet, som under första halvan av innevarande valperiod i genomsnitt fått 87,5 motioner per . Andra utskott som tilldelats förhållandevis få motioner är bostads-, utrikes- och finansutskotten; under första halvan av innevarande valperiod har dessa utskott fått i genomsnitt ca 170180 motioner per . Av resultaten ovan framgår att det finns ett visst samband mellan antal propositioner och motioner. Utskott som får ett stort antal propositioner tenderar att även få ett stort antal motioner, och utskott som får ett litet antal propositioner tenderar att även få ett litet antal motioner. Till en del torde detta hänga samman med följdmotioner, men utskott som får många propositioner tenderar även att få många motioner som väckts under allmänna motionstiden. Sambandet mellan antal propositioner och motioner framgår tydligt i figur 5:3, som bygger på antal remitterade propositioner och motioner (eller delar därav) under första halvan av innevarande valperiod. Skatte- och justitieutskotten erhåller både ett stort antal propositioner och ett stort antal motioner. För försvars-, bostads-, kultur- och arbetsmarknadsutskotten gäller det motsatta, det vill säga de erhåller få propositioner och få motioner. Undantag från detta mönster finns också. tilldelas få propositioner men förhållandevis många motioner. Andra undantag är socialutskottet och, till viss del, trafikutskottet, som visserligen tilldelas ett inte försumbart antal propositioner men som tilldelas ett förhållandevis ännu större antal motioner. Det omvända förhållandet kan sägas gälla för finansutskottet, som tilldelas ett stort antal propositioner men förhållandevis få motioner. få många många få figur 5:3 Samband mellan antal propositioner och motioner 2002/032003/04 I sammanhanget bör påpekas att det finns stora omfångsmässiga skillnader mellan olika propositioner och olika motioner, vilket sannolikt har stor betydelse för vilken arbetsinsats som behövs vid beredningen av dem. Till exempel är budgetpropositionen mer omfattande än en proposition om avdrag för utdelning på insatsemissioner, och en försvarspolitisk proposition är mer omfattande än en proposition om avgiftssystemet i rättshjälpslagen. Vad gäller motioner är parti- och kommittémotioner i regel mer omfattande än enskilda motioner. Ytterligare en skillnad är antalet motionsyrkanden. Medan vissa motioner innehåller endast ett yrkande kan andra innehålla så mycket som 50 yrkanden eller fler. Jämförs antalet motionsyrkanden (från allmän motionstid) i olika utskott i stället för antalet motioner (totalt) är bilden dock ungefär densamma.52 Ett undantag är utrikesutskottet, vars förhållandevis få motioner innehåller ett stort antal yrkanden; med hänsyn till detta skulle utrikesutskottet ha legat längre högerut i figur 5:3. Ett annat undantag är skatteutskottet, som får förhållandevis många motioner som innehåller få yrkanden; med hänsyn till detta skulle skatteutskottet ha legat längre vänsterut i figur 5:3. motioner är alltså som regel mindre omfattande än genomsnittet sett till antal yrkanden medan utrikesutskottets motioner som regel är mer omfattande. Skillnaderna torde till en del också bero på att uppgifterna om remitterade motionsyrkanden endast inkluderar motioner från allmän motionstid, medan uppgifterna om remitterade motioner inkluderar både motioner från allmän motionstid och följdmotioner. Eftersom skatteutskottet är det utskott som erhåller flest propositioner kan en stor del av utskottets motioner (och motionsyrkanden) vara just följdmotioner. Motioner som behandlas i utskotten kan föranleda den eventuella minoriteten att reservera sig mot utskottets beslut, till exempel om att avstyrka motionen, eller motivering till sitt beslut. Detsamma gäller för propositioner som behandlas i utskotten. I tabell 5:2 redovisas utvecklingen av antalet reservationer som avgetts i utskotten /. Som framgår har antalet reservationer ökat. Ökningen är drygt 30procent, vilken alltså är ungefär lika stor som ökningen av antalet motioner men mindre än ökningen av antalet motionsyrkanden. TAbell 5:2 Antal reservationer Per Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. /96 förekom ingen allmän motionstid med anledning av omläggning till kalanderårsbudget med början . Av tabellen framgår vidare att det, i likhet med motionsavlämnandet, finns ett slags cykel över valperioden. Under första rikmötet efter ett val minskar antalet avgivna reservationer jämfört med föregående . Därefter, under återstoden av valperioden, ökar antalet avgivna reservationer. Första val (1994/95) är ett undantag från detta mönster, vilket sannolikt hänger samman med att antal partier i regeringsställning minskade från fyra till ett och att fler partier följaktligen befann sig i opposition. Ett annat undantag gäller 1995/, då antalet reservationer minskade. Skälet till det torde vara att det inte förekom någon allmän motionstid under det . I figur 5:4 redovisas utvecklingen av antalet avgivna reservationer i respektive utskott. Utvecklingen mot fler avgivna reservationer har ägt rum i drygt hälften av utskotten. Mest har antalet avgivna reservationer ökat i utbildningsutskottet. I knappt hälften av utskotten har utvecklingen gått mot färre reservationer. Särskilt märks detta i finansutskottet. Denna minskning är dock en effekt av den nya budgetordningen från 1996.53 figur 5:4 antal reservationer 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avgivna reservationer per under de senaste valperioderna. Under första hälften av innevarande valperiod avgavs i genomsnitt ungefär 160reservationer per utskott. Skillnaderna mellan utskotten är dock stora. Klart flest reservationer per , 433, avgavs i utbildningsutskottet. Andra utskott som kännetecknas av många reservationer är justitie-, socialförsäkrings-, miljö- och jordbruks- samt socialutskotten, i vilka avgavs mellan ca 210 och 280 reservationer per . Klart minst antal reservationer per , 22, har under första hälften av innevarande valperiod avgetts i försvarsutskottet. Andra utskott i vilka har avgetts ca 100 reservationer eller färre per är trafik-, närings-, utrikes-, lag- och kulturutskotten. I sammanhanget kan också noteras att antal reservationer delvis korresponderar med antal motioner eller motionsyrkanden. I utskott som erhåller många motioner eller yrkanden avges också många reservationer, till exempel utbildningsutskottet, och i utskott som erhåller få motioner eller yrkanden avges också få reservationer, till exempel försvarsutskottet. Det finns dock undantag från detta mönster. Till exempel erhåller trafikutskottet många motioner och yrkanden, men i utskottet avges förhållandevis få reservationer. Det omvända kan sägas gälla för bostadsutskottet, som erhåller få motioner och yrkanden men i vilket avges förhållandevis många reservationer. Skälet till avvikelser som dessa kan variera. Ett skäl kan vara att varje reservation i vissa utskott i genomsnitt innehåller fler motioner eller motionsyrkanden än vad som är fallet i andra utskott på grund av att flera motioner innehåller yrkanden av samma innebörd. Vidare kan frågorna vara mer politiserade i vissa utskott än i andra, varför det i högre grad avges reservationer mot utskottets beslut. Parti- och kommittémotioner torde oftare följas av reservationer än enskilda motioner, vilket innebär att reservationer relativt sett blir mindre vanliga i utskott som till stor del behandlar enskilda motioner. Slutligen kan den förenklade motionshantering (se nedan) som tillämpas i vissa utskott bidra till att man i dessa behandlar ett stort antal motioner utan att det avges reservationer mot utskottets beslut. Antalet utskottsbetänkanden per blir allt färre. avlämnades i genomsnitt över 600 betänkanden per och drygt 500. Utvecklingen har senare fortsatt. Som framgår av tabell 5:3 avlämnade utskotten 287 betänkanden /, vilket kan jämföras med 506 betänkanden /. har antalet betänkanden således nästan halverats. Även antalet yttranden har minskat i ungefär samma utsträckning, från 114 /till 60 /. TAbell 5:3 Betänkanden och yttranden Per Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund.Källa: Rixlex. Utvecklingen av antalet utskottsbetänkanden följer således utvecklingen av antalet propositioner och skrivelser, men är tvärtemot utvecklingen av antalet motioner. Utvecklingen förklaras av att utskotten behandlar alltfler motioner och motionsyrkanden i respektive betänkande. Av tabellen framgår även att antalet betänkanden minskar förhållandevis mycket efter varje val. Vidare framgår att antalet ökar förhållandevis mycket under riksmöten som föregår val. Även här går det alltså att tala om en cykel över valperioderna. I figur 5:5 redovisas utvecklingen för respektive utskott . Som framgår återfinns trenden med färre betänkanden i flertalet utskott. Minskningen har varit liten i vissa utskott och stor i andra. Särskilt stora minskningar i antal avlämnade betänkanden har kultur-, arbetsmarknads- och trafikutskotten haft. I dessa avlämnades under första halvan av innevarande valperiod i genomsnitt runt hälften så många betänkanden per som /951997/98.54 Skillnaderna i hur många betänkanden som avlämnas under ett är stora mellan utskotten. Flest betänkanden avlämnar i regel , som under första halvan av innevarande valperiod har avlämnat i genomsnitt 29,5 betänkanden per . Andra utskott som kännetecknas av stor betänkandeproduktion är finans-, justitie-, lag- och skatteutskotten; under första halvan av innevarande valperiod har dessa avlämnat i genomsnitt 2228 betänkanden per . Minst antal betänkanden under första halvan av innevarande valperiod har avlämnats av försvars-, arbetsmarknads- och kulturutskotten, vilka avlämnat i genomsnitt 6,58,0 betänkanden per . figur 5:5 Antal utskottsbetänkanden /952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avlämnade betänkanden per för utskotten under de senaste valperioderna. Även vad gäller antalet yttranden är utvecklingen i , som framgår av tabellen ovan, att antalet minskar. /951997/98 avlämnades i genomsnitt drygt sex yttranden per utskott och jämfört med drygt tre yttranden under första halvan av innevarande valperiod. Utvecklingen kan också sägas gå i cykler. Efter varje val minskar antalet yttranden förhållandevis mycket. Däremot förefaller inte antalet yttranden regelmässigt öka under riksmöten som föregår val, som ju var fallet med betänkanden. Som framgår av figur 5:6 gäller den nedåtgående trenden alla utskott. Ett undantag är trafikutskottet, som avgett fler yttranden per under innevarande valperiod än under föregående valperioder. Flest yttranden per avger som regel , medan lagutskottet som regel avger minst antal. I övrigt varierar bilden från till . Noteras kan dock att flera utskott som, enligt ovan, avlämnar få betänkanden jämfört med övriga utskott avger förhållandevis många yttranden. Särskilt gäller detta försvarsutskottet, men även bostads- och arbetsmarknadsutskotten.55 figur 5:6 Antal yttranden /952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avgivna yttranden per för utskotten under de senaste valperioderna. Trycksidor i utskottens produktion Precis som när det gäller propositioner och motioner kan utskottens betänkanden, liksom yttranden, variera stort i omfång. Mer komplicerade ärenden kan behöva utförligare behandling och antalet ärenden som behandlas i ett betänkande kan variera; som framgått i det föregående är trenden att utskotten behandlar alltfler motioner i respektive betänkande. Till exempel kan vissa utskott välja att behandla motioner som remitterats till utskottet i endast ett fåtal större betänkanden, medan andra kan välja att dela upp behandlingen av motionerna på flera mindre betänkanden. Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att studera antal trycksidor i stället för antal betänkanden och yttranden. För utskotten totalt sett har, vilket framgår av tabell 5:4, utvecklingen härvidlag varit den att antalet trycksidor ökat. Trots att utskottsbetänkandena blivit färre har alltså antalet trycksidor blivit fler. Varje utskottsbetänkande får med andra ord i genomsnitt alltfler sidor. TAbell 5:4 Antal trycksidor i utskottens betänkanden (inkl. yttranden) Per Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. I figur 5:7 jämförs antal trycksidor i respektive utskotts betänkanden och yttranden (inkl. bilagor) under de senaste valperioderna. Utvecklingen ser olika ut i olika utskott. I ett tiotal utskott har antalet trycksidor ökat jämfört med föregående valperiod. Störst har ökningen varit i trafikutskottets betänkanden. Under föregående valperiod producerade detta utskott i genomsnitt knappt 700 trycksidor per . Under första hälften av innevarande valperiod är motsvarande siffra drygt 1000, vilket är en ökning med ca 45procent. I några utskott har antalet trycksidor minskat. Störst har minskningen varit i försvarsutskottet, som under första hälften av innevarande valperiod i genomsnitt halverat sin produktion av trycksidor jämfört med föregående valperiod, från 600 till drygt 300 trycksidor.56 Figur 5:7 Antal Trycksidor i utskottens betänkanden (inkl. yttranden) 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet trycksidor per i respektive utskotts betänkanden och yttranden under de senaste valperioderna. I sidantalet ingår förutom utskottets egen text även eventuella bilagor. Vidare kan konstateras att figuren över antal trycksidor delvis överensstämmer med föregående figur över antal betänkanden. Utskott som avlämnar ett stort antal betänkanden producerar också ett stort antal trycksidor, vilket måste sägas vara förväntat; ju fler betänkanden, desto fler trycksidor. Någon total överensstämmelse är det dock inte fråga om. Anledningen till det är att vissa utskott skriver genomsnittligt sett längre betänkanden än andra. till första halvan av innevarande valperiod har trafik- och arbetsmarknadsutskotten längst betänkanden. I genomsnitt är dessa 9095 trycksidor, att jämföra med ca 60 trycksidor i genomsnitt för samtliga utskotts betänkanden. Även konstitutions- och finansutskottens betänkanden är genomsnittligt sett långa, 7075 trycksidor. I fall kan detta till en del hänföras till utskottets granskningsbetänkande , som även inkluderar bilagor med utredningsmaterial och uppteckningar från utskottets utfrågningar och som i regel är flera hundra sidor långt. I finansutskottets fall bidrar budgetbetänkandena och i synnerhet hösten till att höja det genomsnittliga antalet trycksidor. Dessa är flera hundra sidor långa och innehåller förutom utskottets egen text bland annat även bilagor med andra utskotts yttranden. Det utskott vars betänkanden genomsnittligt sett är kortast är lagutskottet, drygt 30 trycksidor. Även justitie-, utrikes-, försvars- och bostadsutskotten kännetecknas av att skriva förhållandevis korta betänkanden på i genomsnitt 4050 trycksidor. Förenklad motionshantering omfattning och erfarenheter Som återgetts ovan lyfte fram möjligheten att ge motioner en förenklad motionshantering. I grunden låg en uppfattning om att utskotten borde ägna mer tid åt uppföljning och utvärdering samt EU-bevakning, och för att skapa utrymme för dessa aktiviteter borde tidsåtgången för motionshantering minska. Ett alternativ till förenklad motionshantering skulle kunna vara inskränkningar i den fria motionsrätten, men en sådan ordning har tidigare avfärdats av bland annat . Jämfört med förenklad motionshantering skulle inskränkningar i motionsrätten dels vara mer problematiska ur demokratisk synvinkel, dels förutsätta ändringar i regeringsformen. menade att förenklad motionshantering bland annat kunde innebära att motionsförslag som behandlar frågor där beslutanderätten enligt utskottens mening borde ligga kvar hos regeringen, en förvaltningsmyndighet eller kommunerna skulle kunna avstyrkas utan ytterligare beredning. I fråga om motionsförslag som upprepas skulle utskotten kunna hänvisa till tidigare ställningstagande. Hur ser då motionshanteringen ut i utskotten? Till att börja med kan erinras om vad som framkom ovan avseende antal utskottsbehandlingar av betänkanden (se tabell 4:5). I det stora flertalet utskott visade sig motionsbetänkanden i normalfallet behandlas vid högst två utskottssammanträden. Eftersom ett av sammanträdena går åt till justering torde behandlingstillfällena för utskottsbetänkandena knappast kunna bli färre än ; när det är fråga om enklare ärenden förekommer det dock att kansliet lägger fram förslag till helt färdiga betänkanden, inklusive överväganden, som justeras direkt. Av det föregående har även framgått att utskottens sammanträdestid minskar och att utskotten avlämnar allt färre betänkanden. ökar antalet motioner och motionsyrkanden. Förvisso har även antalet propositioner blivit färre, men utvecklingen tycks vara att utskotten behandlar alltfler ärenden och i mer koncentrerad form.57 Vad gäller utskottens egna ambitioner i fråga om förenklad motionshantering uppger flertalet kanslier att sådana ambitioner finns i en eller annan form. I fyra utskott uppges dock att det inte föreligger några nämnvärda ambitioner. Tre av dessa utskott kännetecknas av att de får förhållandevis få motioner under ett , och i ett av dessa utskott motiveras också avsaknaden av en ambition med att utskottet har fått allt färre motioner, varför det inte anses föreligga något behov av förenklad hantering. Det fjärde utskottet får däremot förhållandevis många motioner under ett . I detta fall anförs att utskottet vill ha en så fullständig beredning som möjligt i alla motionsärenden och att det inte finns ett intresse för förenklad motionshantering som skulle innebära minskade beredningskrav. De utskott som arbetar med förenklad motionshantering gör det på delvis olika sätt. Gemensamt för de flesta tycks dock vara att kansliet tar initiativ genom att lägga fram förslag för utskottet på vilka områden förenklad motionshantering skall bedrivas. Som regel förankras förslaget i presidiet innan det tas upp i utskottet. Den vanligaste metoden förefaller vara att hänvisa till att frågan, enligt den ansvarsfördelning som gäller, inte avgörs av utan av ett annat statsorgan (till exempel regeringen) eller på en annan nivå (till exempel ). Konkret kan detta se ut så att alla berörda motionsyrkanden samlas sist i betänkandet under en gemensam rubrik, till exempel Andra motionsyrkanden, och därvid behandlas endast med en hänvisning till gällande ansvarsfördelning. Denna form för förenklad motionshantering är särskilt vanlig i utskott som hanterar motioner som avser kommunala frågor, till exempel vissa frågor inom skol- och omsorgområdena. Andra sätt att förenkla motionshanteringen som omnämns av kanslierna är att hänvisa till tidigare ställningstagande av utskottet eller till pågående utredning alternativt aviserat förslag från regeringen. Ett långtgående exempel på hur detta kan gå till är att i en tabell samla ett stort antal motionsyrkanden som är identiska eller i hög grad överensstämmande med yrkanden som tidigare behandlats av utskottet och behandla dem endast med en kort hänvisning till detta. Ytterligare ett sätt att under vissa perioder skapa större utrymme för andra arbetsuppgifter än motionsberedning är att skjuta upp behandlingen av motionsyrkanden ett eller . På förslag från ändrades uppskovsreglerna i riksdagsordningen så att utskotten själva fick rätt att fatta beslut om att skjuta upp behandlingen av ett ärende från ett till ett annat inom valperioden; uppskov till en annan valperiod måste alltjämt beslutas av kammaren. Tanken bakom förslaget var att utskotten skulle få möjlighet att bättre planera arbetet under en hel valperiod med sikte mot att göra en fördjupad granskning av varje ärendegrupp en gång per valperiod. En arbetsgrupp inom talmanskonferensen konstaterade att utskotten i mycket liten utsträckning utnyttjat möjligheten att besluta om uppskov med beredningen av motionsyrkanden (se förs. 1997/98:TK1). menade att genomslaget för det nya arbetssättet inte varit tillfredsställande. av de motionsyrkanden som väcktes under de allmänna motionstiderna 1998 och 1999 hade enligt kommitténs undersökningar uppskjutits till ett följande . Av utskotten hade möjligheten att uppskjuta motionsyrkanden främst använts av miljö- och jordbruksutskottet, men även av konstitutions-, social- och kulturutskotten (se förs.