frsrdg · GU04RRS1 · 2006-09-27 00:00:00 — Stödet riskerar därmed att bli kostnadsdrivande. Inte heller konstruktionen med förhandsprövning har verkat återhållande på kostnadsutvecklingen. Till bilden hör också att landstingens prissättning i praktiken avgör ersättningens storlek. En liknande problematik med delat huvudmannaskap för finansiering och handläggning uppmärksammades i granskning om assistansersättning (RiR 2004:7). Den statliga ersättningen för personlig assistans till funktionshindrade beslutas av kommunernas socialförsäkringsnämnder. Staten ges därför begränsade möjligheter att kontrollera kostnadsutvecklingen för denna reform. Kostnaderna har också stigit kraftigt sedan reformen infördes . I granskningen av regeringens styrning inom förtidspensionsområdet (2005:14) konstaterar att regeringen inte har vidtagit åtgärder för att ta till vara förtidspensionärers restarbetsförmåga. Regler om vilande förtidspension och skärpta efterkontroller har visserligen införts men insatserna för att få genomslag för dessa regler har varit begränsade. Efterkontrollerna har varit lågt prioriterade av försäkringskassorna och effektiva metoder har saknats. Möjligheten till vilande förtidspension har också utnyttjats i betydligt mindre utsträckning än vad som förväntades. Någon uppbromsning av kostnadsutvecklingen inom området har heller inte kommit till stånd. Iakttagelser när det gäller brister i regeringens arbete med kostnadskontroll finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel tillsyn (RiR 2004:14) Snabbare asylprövning (RiR 2004:24) Sjukpenninganslaget (RiR 2004:25) Utgift eller inkomstavdrag? (RiR 2004:26) Aktivitetsgarantin (2005:17) 2.4 Regeringens rapportering till granskar det underlag och den information som regeringen i enlighet med budgetlagen lämnar till . Av årliga rapport framgick att en förbättrad redovisning är nödvändig. Under det senaste årets granskningar har kunnat konstatera ytterligare exempel på brister i regeringens rapportering till . Ofullständig redovisning av resultat behöver rättvisande information för att kunna följa upp, kontrollera och ompröva den statliga verksamheten. För sådan information är till stor del beroende av redovisningen från regeringen. Det ställer krav på att regeringen lämnar ett beslutsunderlag som är korrekt och överblickbart. finansutskott har vid upprepade tillfällen framfört att man lägger stor vikt vid att regeringen förser med en rättvisande resultatredovisning. granskning av regeringens och () uppföljning och utvärdering av aktivitetsgarantin (RiR 2005:17) är en av flera granskningar som visar att regeringens återrapportering av uppnådda resultat i den statliga verksamheten är ofullständig. Regeringens återrapportering om garantin innehåller beskrivningar av dess syfte och förmodade effekter snarare än konkreta resultat. Vidare saknas redogörelser för aktivitetsgarantins kostnader vilket medför att inte fått någon information om hur mycket resurser som förbrukats. I granskningen av insatser för att minska deltidsarbetslösheten (RiR 2006:1) framgår att regeringen i sin rapportering till baserar sin redovisning av deltidsarbetslösheten på verksamhetsstatistik från i stället för den arbetsmarknadsstatistik som tas fram av och som normalt används när regeringen redovisar utvecklingen av arbetslöshet och sysselsättning. AMS statistik omfattar inte alla deltidsarbetslösa och kan påverkas av bland annat arbetsförmedlingens handläggningsrutiner. Regeringens rapportering och redovisning av insatserna mot deltidsarbetslösheten har därmed blivit missvisande. har även noterat att regeringen ibland inte återrapporterar i enlighet med önskemål. Ett sådant exempel framgår av granskningen av den statliga tillsynen av de kommunala överförmyndarna (RiR 2006:5). När fattade beslut om den förmyndarskapsreform som trädde i kraft , framhöll man det väsentliga i att få en relativt snar uppföljning och utvärdering av reformen. Kravet på utvärdering avsåg bland annat hur länsstyrelserna har hanterat sitt tillsynsansvar. Trots sitt uttryckliga önskemål om en relativt snar utvärdering har efter sitt beslut ännu inte fått någon återrapportering. Bristande transparens i budgeten och redovisningen En av de bärande principerna bakom budgetlagen var att åstadkomma en transparent statlig budget och redovisning. Detta innebär att ska få en helhetsbild av de statliga finanserna. Ett viktigt inslag är att regeringens förslag till statsbudget enligt budgetlagen ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Denna bestämmelse bygger på fullständighetsprincipen. En annan viktig utgångspunkt är bruttoprincipen, dvs. att inkomster och utgifter tas upp var för sig på statsbudgeten och att de redovisas brutto. fastställer i sin behandling av budgetpropositionen utgiftstaket, som är den maximala nivån för statens utgifter ett visst år. Syftet med utgiftstaket är att få kontroll över de statliga utgifterna. Utgiftstakets betydelse minskar dock genom de olika konstruktioner som medför att utgifter i ökande grad inte redovisas över anslag och därmed inte heller blir föremål för samma budgetprövning som andra utgifter. Så har till exempel nedsättningen av skatter ökat från 2004 till 2005. Dessa nedsättningar utgörs av stöd och transfereringar där mottagaren, ofta kommuner och landsting, istället för att få ett bidrag på vanligt sätt får beloppet inbetalt på sitt skattekonto, vilket resulterar i lägre skatt. Exempel på några större nedsättningar, skattekrediteringar, är olika former av anställningsstöd, det tillfälliga sysselsättningsstöd till kommuner och landsting som finns samt stöd till kommunerna för bland annat kostnader för utbildning, kompetensutveckling och ombyggnader av offentliga lokaler. Även finansiering vid sidan av statsbudgeten förekommer. Så är fallet med ersättningen för framtida produktionsbortfall i och med beslutet om förtida stängning av kärnkraftsaggregatet . Statens förpliktelse att utbetala som ersättning finns inte redovisad i någon myndighets årsredovisning. granskning av Årsredovisning för staten 2005 (revisionsrapport dnr 32-2005-1067) visade att uppgörelsen om ersättning var konstruerad på ett sådant sätt att ingen myndighet hade redovisningsskyldighet för denna förpliktelse. Beloppet kvittas genom att staten avstår från motsvarande utdelning från . kunde i en förstudie kring oförbrukade bidrag i myndigheternas årsredovisningar (dnr 39-2006-0117) konstatera att det enligt myndigheternas redovisningar vid utgången av 2005 sammanlagt fanns i form av oförbrukade bidrag. Dessa medel har betalats från en myndighet till en annan men har inte utbetalats till slutmottagaren, eller på annat sätt förbrukats av den mottagande myndigheten. Omfattningen av de oförbrukade bidragen redovisas heller inte i Årsredovisning för staten. De oförbrukade medlen kan liknas vid ett dolt anslagssparande i myndigheterna, som inte beaktas i regeringens förslag till statsbudget. Vid betalningen mellan myndigheterna sker anslagsavräkning vilket innebär att regeringens redovisning till ger intryck av att den beslutade verksamheten faktiskt har genomförts. finansutskott har framhållit, att myndigheternas förvaltningsanslag och sakanslag bör hållas åtskilda. Syftet med detta är att underlätta styrningen av förvaltningen och att anslagens ändamål ska vara tydliga för såväl riksdag som regering. konstaterar i en granskning av hanteringen av förvaltningsutgifter på sakanslag (RiR 2006:17) att myndigheternas förvaltningsanslag och sakanslag inte hållits åtskilda i ett antal fall. konstaterar också att har gett sitt godkännande i de iakttagna fallen. När förvaltningsutgifter och sakutgifter finansieras av samma anslag går det inte att utläsa hur stor andel av pengarna som används till kärnverksamhet och administration. Det medför att styrning och analys försvåras. Ett exempel på finansiering av förvaltningsutgifter via sakanslag fann i granskningen av statens stöd till regional projektverksamhet (RiR 2005:28). Länsstyrelserna och andra regionala organ disponerar ett sakanslag på för projekt som bidrar till målet om hållbar tillväxt. Projekt får inte avse åtgärder inom ordinarie offentlig verksamhet. konstaterar i granskningen att i av alla projekt beviljar länsstyrelserna och de andra stödgivarna medel till sig själva. Många av dessa projekt har dessutom karaktären av ordinarie verksamhet i myndigheterna. De finansierar således förvaltningsutgifter genom sakanslaget för regional projektverksamhet. Iakttagelser när det gäller brister i regeringens information till finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel Statens bidrag för att anställa mer personal i skolor och fritidshem (RiR 2005:9) Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen (RiR 2005:12) Mer kemikalier och bristande kontroll (RiR 2006:4) Konsumentskyddet inom den finansiella sektorn (RiR 2006:12) Bristande tydlighet i regeringens styrning av såväl myndigheter som bolag ger konsekvenser för den statliga verksamhetens resultat. Otydliga mål och uppdrag leder till att organisationerna själva tolkar sina uppdrag. Konsekvensen kan bli att de statliga bolagen prioriterar tydliga ekonomiska mål framför otydliga samhällsuppdrag. Även regeringens krav på uppföljning har betydelse för tydligheten i styrningen. granskningar visar att återrapporteringskraven dels har en styrande verkan i sig själva, dels säkrar att regeringen får den information den behöver om den statliga verksamheten. En svag styrning yttrar sig också som svårigheter att kontrollera kostnadsutvecklingen. Det handlar både om bristande beslutsunderlag och om svaga kontrollmekanismer till följd av de konstruktioner som regeringen valt för vissa reformer. Regeringens underlag inför beslut om finansiella åtaganden har i era fall uppvisat brister. konstaterar även i denna årliga rapport att regeringens redovisning till inom vissa områden är begränsad, saknas eller är missvisande. Bristande transparens i statens budget och redovisning leder till att får en ofullständig bild av de statliga finanserna vilket försvårar ett välgrundat beslut om statsbudgeten. Det otillräckliga underlaget för att bedöma resultaten av den statliga verksamheten försvårar utövandet av kontrollmakt. drar följande slutsatser av sin granskning och regeringen har gett många av de statliga bolagen viktiga samhällsuppdrag. Flera och ibland motstridiga krav på bolagen ställer stora krav på tydlighet och transparens i regeringens styrning. granskningar visar att samhällsuppdragen i många fall är otydligt formulerade och vanligen inte aktiebolagsrättsligt bindande för bolaget. Oklarheter i samhällsuppdragen försvårar bedömningen av om lagen om offentlig upphandling ska tillämpas. Hur samhällsuppdragen utförs kommer dessutom sällan till medborgarnas och kännedom genom att bolagens årsredovisningar är ofullständiga. Sammanfattningsvis anser att de otydliga uppdragen, den ofullständiga återrapporteringen och de oklara ansvarsförhållandena ger och medborgarna små möjligheter till insyn och begränsade förutsättningar att utkräva ansvar vad gäller bolagens samhällsuppdrag. slutsats kring regeringens styrning av förvaltningen är att denna är alltför oklar. Myndigheter och bolag behöver få tydligare förutsättningar för att kunna bedriva sina verksamheter effektivt. Större tydlighet innebär dock inte att det behövs mer omfattande eller mer detaljerad styrning. Det går att skapa bättre förutsättningar för kostnadskontroll inom staten. granskningar visar att det ofta är utformningen av systemen som avgör om de ansvariga aktörerna kommer att klara av att följa och styra kostnadsutvecklingen. Regeringen bör undvika konstruktioner där finansieringen ligger hos en aktör och beslut om användning utan ekonomiskt ansvar ligger hos en annan. Resultatredovisningen till behöver utvecklas och transparensen i budgetdokumenten öka. En ökning av utgifter som inte är föremål för prövning under utgiftstaket innebär att utgiftstaket som medel för att upprätthålla en god budgetdisciplin successivt urholkas. Olika reformer mäts därmed inte mot samma måttstock. Vidare bygger redovisningen i staten på att det är myndigheterna som ska redovisa statens samtliga ekonomiska händelser. Konstruktioner som innebär att denna princip frångås medför att statens samtliga ekonomiska transaktioner inte redovisas. 3 Förvaltningens genomförande av sina uppdrag har granskat hur förvaltningen klarar av sina uppdrag med en tyngdpunkt på förmågan att säkerställa att medborgare och företag behandlas likvärdigt och rättssäkert. I detta perspektiv berörs även hur staten utövar tillsyn över den statligt reglerade verksamheten som bedrivs av kommuner och landsting. granskningar av förvaltningen utgår också från verksförordningens beskrivning av myndigheternas ansvar att ge regeringen det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamheten. 3.1 Likvärdig behandling av medborgarna Enligt regeringsformen ska samtliga myndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Frågan om likvärdig behandling är fundamental för medborgarnas förtroende för statsförvaltningen. Beroende på vilken verksamhet det handlar om kan staten ha ett direkt eller indirekt ansvar gentemot medborgaren. Avgörande är också om det är en myndighet eller era som delar på ansvaret. granskningar illustrerar dessa olika situationer. har i flera granskningar kunnat konstatera att det finns en uppenbar risk för att medborgarna inte får en likvärdig behandling när centrala myndigheter inte förmår att styra och samordna verksamheten så att regler och föreskrifter tillämpas enhetligt över hela landet. Ett exempel på detta är granskningen av arbetsmarknadspolitiska ungdomsprogram (RiR 2006:14). konstaterar att det är stora variationer mellan arbetsförmedlingarnas service vilket innebär att ungdomarna inte behandlas likvärdigt. Bland annat sätter arbetsförmedlingarna upp olika regler för hur stor del av verksamhetstiden i de granskade programmen som får bestå av reguljär utbildning. Arbetsförmedlingarna har olika definitioner för vad som utgör en fullgjord gymnasieutbildning. Dessutom konstaterar att den statliga ersättning som kommunerna betalar ut till ungdomar som har fullföljt gymnasiet varierar från till . Risken för bristande likvärdighet i behandlingen ökar när era statliga myndigheter har likartade uppgifter eller delar på ansvaret gentemot medborgarna. granskning av marklösen (RiR 2005:15), visar hur bristande samordning mellan myndigheter kan förhindra likabehandling. Marklösen innebär att staten tar fastighetsägares mark eller fastigheter i anspråk vid till exempel vägbyggen eller bildandet av naturreservat. Marklösenärenden handlar ofta om betydande intrång och allvarliga inskränkningar för den enskilde. De sex statliga myndigheter som ingick i granskningen betalar sammantaget ut till 6 000 fastighetsägare . Granskningen visar att rutinerna vid marklösenärenden har betydande brister. Värderingsmodellerna som används är delvis föråldrade och det finns en risk för att ersättningar inte motsvarar aktuellt marknadsvärde. Myndigheterna har olika policies när det gäller att erbjuda ersättning för juridiskt ombud för markägaren och olika syn på förhandlingsutrymmet för att nå frivilliga överenskommelser. Väsentliga delar av offentlig verksamhet regleras och finansieras av staten men utförs av kommunerna. När bristande likabehandling sker i sådana fall har den statliga myndigheten förvisso ett ansvar, men oftast endast en indirekt möjlighet att via tillsyn och kontroll påverka behandlingen av medborgaren. Ett exempel på denna situation konstaterades i granskningen av tillsynen över överförmyndarna (RiR 2006:5). Där redovisas en situation med besvärliga organisatoriska förutsättningar för likvärdighet. utövar 21 länsstyrelser tillsyn över 280 kommunala överförmyndare som i sin tur sköter tillsynen över ett stort antal ställföreträdare. Ställföreträdare är gode män, förvaltare eller förmyndare som ska bevaka sin huvudmans rätt, förvalta huvudmannens egendom samt sörja för hans eller hennes person. förvaltade ställföreträdarna tillgångar åt ca 90 000 personer. Allvariga fel begås enligt bedömning mot mer än var tredje huvudman, som risken är stor att dessa fel aldrig upptäcks eller åtgärdas. Enligt leder detta sammantaget till att det grundläggande kravet på rättsäkerhet och likabehandling för huvudmännen inte tillgodoses. Iakttagelser när det gäller likvärdig behandling finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel Rätt utbildning för undervisningen (RiR 2005:19) insatser för att minska deltidsarbetslösheten (RiR 2006:1) Mer kemikalier och bristande kontroll (RiR 2006:4) Granskning av system och rutiner för att administrera böter (revisionsrapport dnr 32-2005-0569) Tillsyn i olika former är ett redskap för staten inte bara för att uppnå hög effektivitet och god resurshushållning utan också för att säkerställa likabehandling, rättssäkerhet och god service. Många statliga myndigheter har därför tillsynsuppgifter inom sina respektive verksamhetsområden. Länsstyrelserna har en särskild roll härvidlag genom att de i många fall har ansvaret för den operativa tillsynen på uppdrag av centrala sektorsmyndigheter samt att de svarar för tillsynsvägledning till lokala myndigheter. Inte minst har länsstyrelserna en viktig funktion när det gäller tillsyn och uppföljning av statligt reglerad verksamhet i kommuner och landsting. Länsstyrelserna har också en viktig förmedlande roll i tillsynssystemet genom att föra ut mål och regler från de centrala myndigheterna till det lokala planet och att återföra information från den lokala nivån till ansvariga sektorsmyndigheter och till regeringen. Med tanke på länsstyrelsernas centrala roll när det gäller tillsynsuppgiften har i ett antal granskningar särskilt fokuserat på hur länsstyrelserna hanterar denna verksamhet. I det föregående exemplet med överförmyndargranskningen (RiR 2006:5) har också konstaterat att det finns omfattande problem med länsstyrelsernas tillsyn. De gör för få inspektioner och när fel upptäcks använder de sällan tillgängliga åtgärder för att korrigera dem. Variationen är stor mellan länsstyrelserna när det gäller hur ofta och på vilket sätt man genomför sin tillsyn samt vilka åtgärder man föreslår med anledning av upptäckta brister. Betydande brister finns också i tillsynen över begravningsverksamhet. För att säkerställa kravet på religionsfrihet och demokratisk styrning för dem som står utanför har beslutat om särskilda arrangemang. Länsstyrelserna ska ha tillsyn över verksamheten och ska också för varje kommun utse begravningsombud som ska kontrollera verksamheten. granskning (RiR 2006:7) visar att huvuddelen av ombuden framstår som passiva. Länsstyrelserna gör ingen egen prövning av kommunernas förslag till ombud och de följer inte heller ombudens verksamhet. Flertalet länsstyrelser bedriver heller ingen tillsyn utöver den som ombuden svarar för. bedömning är att den femtedel av befolkningen som står utanför knappast har anledning att känna förtroende för att deras intressen tas till vara. Inom miljösektorn förekommer på era områden ett parallellt ansvar för den operativa tillsynen där huvudmannaskapet delas mellan länsstyrelser samt andra statliga och kommunala tillsynsmyndigheter. har granskat några sådana fall där brister i tillsynen har kunnat konstateras. Av granskningen av tillsynen av miljögifter från avfallsförbränningen (RiR 2005:4) framgår det att tillsynen ingår i ett komplext system av statliga, kommunala och privata aktörer som alla har ett ansvar för att krav uppfylls. Vid granskning av tillsynen över tillverkare och importörer av kemiska produkter (RiR 2006:4) noteras att ett motsvarande parallellt och otydligt uppdelat ansvar bidrar till att tillsynen har fått för liten omfattning i förhållande både till de brister som finns bland företagen och till statsmakternas mål. Ett ytterligare exempel framkom vid granskningen av beredskapen vid oljekatastrofer (RiR 2005:31). Både kommunerna och staten har ansvar för hanteringen av oljeutsläpp. och länsstyrelserna ska både stödja och utöva tillsyn över kommunerna. Mellan dessa parter finns oklarheter i fråga om ansvarsfördelningen som riskerar att minska effektiviteten i saneringsarbetet. Iakttagelser när det gäller brister i länsstyrelsernas tillsyn finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel Hur effektiv är djurskyddstillsynen (RiR 2003:1) Personlig assistans till funktionshindrade (RiR 2004:7) Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen (RiR 2005:12) Regeringens styrning av (RiR 2006:2) 3.3 Förvaltningens information till regeringen Den statliga förvaltningens förmåga att lösa sina uppgifter och säkerställa målen för likabehandling och rättssäkerhet förutsätter att verksamheten löpande följs upp och utvärderas. Verksförordningen ställer här ett tydligt krav på myndigheterna när det gäller uppföljning och även att vidta de åtgärder som behövs. Förordningen anger också en informationsskyldighet gentemot regeringen vilket inte minst är viktigt i de fall myndigheten själv inte kan åtgärda brister och fel i verksamheten. Myndigheternas förmåga att följa upp sin verksamhet och lämna relevant och korrekt information till regeringen är ofta också en förutsättning för att regeringen ska kunna uppfylla sin redovisningsskyldighet inför . I granskningen av aktivitetsgarantin (RiR 2005:17) konstaterar att () inte gör någon löpande uppföljning och utvärdering av programmet. AMS kan heller inte ge en entydig redovisning av om utflödet ur aktivitetsgarantin beror på att deltagarna uppnått målen med programmet, det vill säga börjat arbeta eller studera. Någon information om i vilken mån det sker en rundgång mellan öppen arbetslöshet och deltagande i aktivitetsgarantin har regeringen inte fått, och heller ingen löpande uppföljning av programmets kostnader. Regeringen är beroende av att den information som ges är tillförlitlig både inför beslut om reformer och för att få kunskap om verksamheter som behöver omprövas. Här finns en risk för att sådan kunskap inte når fram därför att myndigheterna beskriver den egna verksamheten i allt för positiva ordalag. I granskningen av hantering av kvalitetsregistren (RiR 2006:16) konstateras att beskrivning av kvalitetsregistren och vidare rapportering till regeringen präglas av en positiv hållning. Det gäller såväl registren som sådana som deras kvalitet och utveckling. Det kan också konstateras att i andra sammanhang redovisat problem och brister med registren. Dessa problem har dock inte följt upp och rapporterat på ett systematiskt sätt till regeringen. ifrågasätter om har gett regeringen en korrekt bild av kvalitetsregistren. Även i granskningen av statens insatser för lärarnas kompetens (RiR 2005:19) noteras brister i uppföljningen. uppföljning speglar inte de utbildningskrav som ställs på lärarna. och regeringen får inte en rättvisande bild av lärarnas kompetens. har heller inte lyckats analysera orsakerna till kompetenssituationen i skolan. Det saknas därför kunskap om exempelvis varför skolor anställer lärare utan lärarutbildning, varför lärare undervisar i ämnen de inte har utbildning för och varför lärare utan lärarexamen blir tillsvidareanställda. Iakttagelser när det gäller brister i förvaltningens information till regeringen finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel i praktiken (RiR 2004:30) Miljömålsrapporteringen (RiR 2005:1) Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen (RiR 2005:12) Regeringens styrning av (RiR 2006:2) Kvalificerad yrkesutbildning (RiR 2006:13) återkommer i denna årliga rapport till problemet med att myndigheterna inte behandlar medborgarna på ett likvärdigt sätt.