frsrdg · GT04RS3bil5 · 2006-01-01 00:00:00 — Syftet har varit att skaffa kunskap om utskottens arbetsuppgifter, arbetssätt och arbetsbelastning samt lyfta fram goda exempel och eventuella problem i utskottsarbetet. I föreliggande rapport redovisas resultatet av undersökningen. Som ett led i utskottsundersökningen genomfördes en enkätundersökning med samtliga utskottskanslier. Enkäten bestod av ett 40-tal frågor om det egna utskottets och kansliets arbete. Enkätsvaren ligger till grund för delar av rapporten. Vidare har statistiska uppgifter om utskottens verksamhet samlats in av och enheten för riksdagstryck. Uppgifterna har legat till grund för analyser av utskottens produktion och arbetsbelastning med mera som redovisas i rapporten. Uppgifter i rapporten avseende utskottskansliernas personella resurser har erhållits från personalenheten vid riksdagsförvaltningen. Rapporten inleds med en allmän bakgrund om utskottsväsendet och den historiska utvecklingen i . Därefter följer ett avsnitt om utskottsväsendets organisation inklusive kanslier. Ett därpå följande avsnitt handlar om utskottens sammanträden. Bland annat behandlas utskottens sammanträdestid, sammanträdesbehov, sammanträdenas form och innehåll och sammanträdesplaneringen. Därefter följer ett avsnitt om utskottens produktion, såsom remitterade propositioner, motioner och betänkanden. Även förekomsten av förenklad motionshantering uppmärksammas och diskuteras. I de tre därpå följande avsnitten behandlas kunskapsförsörjningen i utskotten (utfrågningar samt uppföljning och utvärdering), utskottens arbete med EU-frågor samt utskottens inrikes och utrikes kontakter. Slutligen studeras utskottens arbetsbelastning i olika avseenden. Principer för utskottsväsendet och dess organisering Utskottsväsendet utgör ett av de viktigaste organisatoriska inslagen i parlamentariska församlingar. Det är svårt att föreställa sig ett parlament utan utskott. Det är i dessa som centrala delar av det parlamentariska arbetet äger rum. Förutom beredningen av ärenden innan beslut fattas i plenum, en uppgift som traditionellt sett kan sägas vara utskottens viktigaste, har utskotten även andra betydelsefulla uppgifter, som att kontrollera den verkställande makten, följa upp och utvärdera beslut som fattats av parlamentet samt att följa och granska regeringens agerande i EU. Tyngdpunkten i det arbete som utövas i ett parlament kan således sägas ligga i utskottsarbetet. Mycket talar dessutom för att utskottens roll i den parlamentariska beslutsprocessen kommer att bli ännu viktigare eftersom utskotten möjliggör specialisering inom parlamenten, vilken är nödvändig i när politik och samhällsutveckling blir alltmer komplexa och svåra att överskåda. Internationellt sett förefaller trenden också vara att utskottsväsendet får allt större betydelse när det gäller att stärka och utveckla parlamentens roll i det politiska systemet.19 Förutom specialisering inom parlamenten bland ledamöter och tjänstemän kan utskottsväsendet bidra till bland annat en mer ekonomisk arbetsfördelning som ökar parlamentens produktivitet i beslutsprocessen, underlättar politiska förhandlingar och överenskommelser mellan ledamöter inom olika politikområden och skapar bättre informationsunderlag för ledamöterna om effekterna av politiska beslut.20 Vad gäller utskottsväsendets organisering kan man skilja mellan funktionsutskottsprincipen och fackutskottsprincipen.21 Enligt funktionsutskottsprincipen delas utskotten in efter statsrättslig funktion. Med en sådan ordning bereds anslagsärenden och lagstiftningsärenden av olika utskott. Enligt fackutskottsprincipen är utskott indelade efter politikområde. Ärenden inom ett visst ämnesområde bereds då av ett och samma utskott, oavsett om de är lagärenden eller anslagsärenden. En annan skiljelinje går mellan utskotts permanens.22 Utskott som är ordinarie eller ständiga benämns fasta utskott. Dessa utskotts existens är inte knuten till beredningen av ett visst ärende, utan de skall alltid finnas och de har ett bestämt kompetensområde. För beredningen av ett bestämt ärende kan ett parlament tillsätta ett tillfälligt eller särskilt utskott. När beredningen av det specifika ärendet är klar upphör utskottet. Ett specialfall är sammansatta utskott. Dessa är en form för samarbete mellan två eller flera utskott för beredningen av ett ärende och bildas efter överenskommelse mellan de berörda utskotten. Vad gäller utskottsindelningen i formulerade tre principer (se förs. 1993/94:TK1). En grundläggande princip, menade utredningen, var den som anges i riksdagsordningen, nämligen att ärenden som hör till ett ämnesområde skall hänföras till samma utskott. Utredningen ansåg det vara av avgörande betydelse att ämnesområden hålls samman så att ärenden av jämförbar karaktär kan ges en enhetlig behandling och att förslag om övergripande reformer behandlas i ett sammanhang. Utredningen tog således ställning för fackutskottsprincipen. En andra utgångspunkt som framhölls av utredningen var att beredningsområdena bör avgränsas med hänsyn till utskottens arbetsbelastning, som inte bör vara större än att beredningsskyldigheten kan fullgöras på ett sätt som motsvarar kraven i regeringsformen och riksdagsordningen. Utredningen framhöll också vikten av att utskotten ges möjlighet att följa upp och utvärdera resultaten inom respektive politikområde. En tredje princip var följsamhet till ansvarsfördelningen inom , det vill säga departementsindelningen. Denna princip hänger i praktiken nära samman med principen om att ämnesområden bör hållas samman. Till principen om följsamhet med departementsindelning kan sedan medlemskap i läggas ytterligare en princip, som innebär att utskottsindelningen så långt möjligt bör följa uppdelningen av ärenden på ministerråd.23 framhöll vikten av att utskottsorganisationen var anpassad till de politikområden som är aktuella i samhället och i riksdagsarbetet. Utredningen menade härvidlag att målen att ärendena får en sakligt sett logisk placering och att ämnesområden hålls samman kan behöva prioriteras högre än målet att nå en volymmässigt helt jämn arbetsbelastning. Inom rimliga gränser kunde det t.o.m. vara fördelaktigt med vissa skillnader i utskottens ärendevolymer eftersom ledamöter som har tunga politiska uppdrag vid sidan av utskottsuppdraget då kan delta i ett mindre arbetsbelastat utskott. Vidare ifrågasatte utredningen hur hårt utskottens beredningsområden skulle knytas till departementsindelningen. Utredningen ansåg att det var en nackdel att ofta när departementsindelningen ändras behöva förskjuta ärendegrupper mellan utskotten. Kontinuitet framhölls som värdefullt med tanke på dels att det ger möjlighet till enhetlig behandling av likartade ärenden över tiden, dels behovet av specialiserade och fördjupade kunskaper hos såväl utskottsledamöter som kanslipersonal. diskuterade också möjligheten att tillsätta särskilda utskott. Utredningen menade att inrättandet av sådana skulle kunna vara ett sätt att utvidga och förstärka ett ordinarie utskott när ärendevolymerna är betungande, men det skulle vara förenat med betydande nackdelar eftersom det innebär en extra arbetsbelastning för de ledamöter som får dubbla utskottsuppgifter. Utredningen ställde sig därför mycket tveksam till en ökad användning av särskilda utskott som en lösning på utskottens arbetsbörda; samma bedömning kunde enligt utredningen göras avseende arbete på avdelning inom ett utskott. I samband med införandet av enkammarriksdagen 1971 övergick utskottsorganisationen i till ett system med i huvudsak fackutskott. hade utskottsorganisationen varit baserad på funktionsutskottsprincipen med olika utskott för till exempel grundlagsstiftning (konstitutionsutskott), lagstiftning (lagutskott), beskattning (bevillningsutskott) och budgetreglering (statsutskott). Sammantaget fanns 10 fasta utskott, varav 3 lagutskott. Vissa av utskotten arbetade i sin tur på två eller flera avdelningar, vilka upprättade förslag till betänkanden som efter föredragning i utskottet avgavs i utskottets namn. har de fasta utskotten i varit 16 till antalet.24 Dessa är, som sagt, indelade efter fackutskottsprincipen, det vill säga alla ärenden inom ett visst ämnesområde bereds av ett och samma utskott. Vissa smärre avvikelser från denna princip föreligger dock. bereder lagstiftningsärenden inom civilrätten oberoende av ämnesområde. Därtill bereder inte utskottet några anslagsärenden. Även , finansutskottet och skatteutskottet kan åtminstone delvis sägas avvika från fackutskottsprincipen i det att de har sina rötter i det gamla systemet där man utgick från de skilda statsrättsliga funktionerna, det vill säga funktionsutskottsprincipen.25 I stora drag är utskottsindelningen densamma som 1971. De enda ändringarna är att inrikesutskottet bytt namn till arbetsmarknadsutskottet (1976) och civilutskottet till bostadsutskottet (1983). Dessutom har jordbruksutskottet bytt namn till miljö- och jordbruksutskottet (1998). kan nämnas att departementsindelningen har genomgått stora ändringar, vilket inneburit att den överensstämmelse som förelåg mellan utskottsindelningen och departementsindelningen minskat successivt. Vad gäller särskilda utskott har sådant förekommit endast , nämligen 1992 då tillsattes. Sammansatta utskott har däremot varit förhållandevis vanliga . Sedan /96 har sammansatta utskott förekommit i följande konstellationer: sammansatta utrikes- och försvarsutskottet, sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet samt sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet. som utskottsorganisationen har varit förhållandevis intakt sedan 1971 års reform har det inom ramen för utskottsorganisationen förekommit vissa förändringar i utskottens beredningsområden. Förändringar har dock varit förhållandevis ringa. Det rör sig om dels förändringar av utskottens ärendefördelning i riksdagsordningen, dels ändringar av utskottens utgiftsområden genom att ändamål och verksamheter som finansieras med anslag förs över från ett utgiftsområde till ett annat utgiftsområde, vilket kan medföra att beredningsansvaret flyttas från ett utskott till ett annat (ibland, men inte alltid, förutsätter också detta att riksdagsordningen ändras avseende utskottens ärendefördelning). Vad gäller förändringar av utskottens ärendefördelning i riksdagsordningen har fattat beslut om sådana vid ett 15-tal tillfällen. De största ärendeomflyttningar som har skett är att konsumentfrågor flyttats från närings- till lagutskottet (1983), asyl- och migrationsfrågor från arbetsmarknads- till socialförsäkringsutskottet (1983), regionalpolitiken från arbetsmarknads- till näringsutskottet (1998), finansmarknadsfrågor från närings- till finansutskottet (1996) samt förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från social- till utbildningsutskottet (1998).26 Vad gäller byten av verksamheters utgiftsområdestillhörighet har sådana gjorts i syfte att anpassa regeringens indelning i politikområden (vilka beslutas av regeringen) till arbetsformer. Tidigare undersökningar av utskottens organisation och arbetssituation Utskotten och deras arbetssätt har varit föremål för flera undersökningar. En av de mer omfattande undersökningarna genomfördes av i dennes statsvetenskapliga studie av utskottsväsendet perioden 18671934.27 gick därvid i detalj igenom utskottens organisation i form av bland annat sammanträdenas genomförande, presidiernas funktion och verksamheten i utskottens kanslier, utskottens förberedande behandling av ärenden i form av bland annat samarbete mellan olika utskott och utskottens beredningsformer, samt utskottens beslutsfattande, utformningen av utskottens betänkanden och reservationer i utskotten. lyfte bland annat fram utskottsväsendets särställning i jämfört med i andra länder i fråga om kansliresurser.28 De svenska utskottens kanslier var enligt mer omfattande, hade större administrativ kapacitet och fyllde viktigare funktioner. Detta hängde bland annat samman med att utskottens betänkanden i andra länder inte syftade till så grundliga utredningar som i . En annan omfattande studie av utskottsväsendet genomfördes av statsvetaren konstaterade bland annat att arbetstiden växlade mellan olika utskott och att den kunde vara växlande från till ett annat för ett och samma utskott. och lagutskottet hörde dock normalt till de mera arbetstyngda utskotten.30 Han poängterade svårigheten med att mäta arbetsvolymen för riksdagsledamöter samt kamrarnas och utskottens kanslier. De siffror och uppgifter som anfördes i studien visade enligt Stjernquist dock att arbetsvolymen ökat kraftigt genom åren.31 Stjernquist konstaterade även att antalet tjänstemän i de ständiga utskotten inte var mycket högre än år 1933.32 Att så var fallet kunde enligt Stjernquist betecknas som anmärkningsvärt. Visserligen togs tjänstemännen i anspråk än tidigare på grund av dels längre sessioner, dels ökat arbete i utskottskanslierna mellan sessionerna, men detta större utnyttjande kunde ingalunda svara mot arbetsvolymens ökning. och Stjernquists studier av utskottsväsendet ligger långt tillbaka i tiden, och de gjordes då utskotten var indelade enligt funktionsutskottsprincipen. Efter inrättandet av den nya utskottsorganisationen har utskottens organisation och arbetssituation utretts och utvärderats . tillsattes den s.k. arbetsformsutredningen under talman ledning. Utredningens uppfattning var att ordningen med 16 utskott i allt väsentligt fungerat tillfredsställande. En helt jämn arbetsbelastning mellan utskotten kunde man inte förvänta sig, men utredningen menade att alltför stora skillnader kunde undvikas om man i större utsträckning tillämpade möjligheten enligt riksdagsordningen att avvika från ärendefördelningen med hänsyn till utskottens arbetsförhållanden. Utredningens arbete resulterade inte i några nämnvärda förändringar av utskottsorganisationen.33 tillsattes den s.k. utskottskommittén. Kommitténs helhetsintryck av utskottsorganisationen var att den i huvudsak fungerade tillfredsställande. Det fanns dock enligt kommittén brist på flexibilitet inom utskottsapparaten och ett utbrett revirtänkande. Vidare ifrågasatte kommittén om det behövdes så många som 16 utskott. Fyra utskott lag-, utrikes-, försvars- och socialförsäkringsutskotten ansågs ha påtagligt mindre arbetsbelastning än övriga. Lag- och socialförsäkringsutskottens ärenden skulle, enligt kommittén, kunna överföras till de besläktade justitie- respektive socialutskotten, men på grund av dessas arbetsbörda var detta dock inte praktiskt möjligt. Inom kommittén diskuterades även möjligheten att lägga samman utrikes- och försvarsutskotten. Bistånds- och försvarsfrågorna ansågs dock som så artskilda att de inte borde handläggas i samma utskott. I stället försökte kommittén jämna ut arbetsbördan mellan utskotten genom att föreslå en flyttning av ärenden från de arbetstyngda social- och näringsutskotten till de mindre arbetstyngda socialförsäkrings-, lag- och civilutskotten. Vidare ansåg kommittén att ett utnyttjande av sammansatta och särskilda utskott skulle bidra till att öka effektiviteten i utskottsarbetet och minska revirtänkandet.34 Vid beredningen av utskottskommitténs förslag menade (bet. KU 1982/83:31) att det var angeläget att minska arbetsbördan för de starkt arbetsbelastade utskotten, vilket i första hand skulle ske genom överföringar av ärenden till de mindre hårt ansträngda utskotten. Med hänsyn till den tyngd fackintresset hade i utskottsorganisationen var det, enligt , dock viktigt att de berörda utskotten själva var ense om överföringen. Resultatet av denna princip, som ibland har benämnts Svenssondoktrinen efter ordförande, var att förändringarna blev begränsade både till antal och omfattning. Vidare ställde sig kallsinnigt till kommitténs förespråkande av användningen av sammansatta och särskilda utskott. Dessa utskottsformer borde enligt utskottet förvisso inte uteslutas, men tillfälligt sammansatta beredningsorgan var inte den bästa lösningen på samordningsproblemen i riksdagen.35 I en utvärdering i den s.k. regi studerades arbetsbördan i olika utskott.36 Det konstaterades att hur man än mäter är arbetsbelastningen åtskilligt större i vissa utskott än i andra. Som mått på arbetsbördan användes antalet remitterade propositioner och motioner, antalet avgivna yttranden samt sammanträdestiden. Resultatet varierade något beroende på vilket mått som användes. Det mått som bäst ansågs sammanfatta skillnaderna i utskottens arbetsbörda var sammanträdestiden, då det beaktade budgetarbetets (inklusive anknytande motioner) starkt varierande omfattning. De utskott som hade störst arbetsbörda mätt som sammanträdestid var närings-, utbildnings- och konstitutionsutskotten; i det sistnämnda fallet torde sammanträdestiden ha att göra med granskningsarbetets omfattning snarare än budgetarbetets. anförde att en jämnare fördelning av budgetärendena i första hand skulle åstadkommas genom omflyttning av ärenden mellan utskotten (1987:6 s.213). Det kunde även bli nödvändigt att avskaffa utskott och skapa nya utskott, men riktpunkten borde då vara att inte ändra antalet utskottsplatser. Vad gällde antalet utskott menade kommittén att de åtminstone inte borde vara färre eftersom utskottens beredningsområden inte borde göras mer omfattande. Till betänkandet bifogade kommittén ett antal exempel på en förändrad utskottsindelning som innebar att antalet utskott bibehölls respektive utökades med ett. Kommittén betonade att det var sak att närmare utreda förändringar i utskottsorganisationen. har tillsatt flera egna utredningar som bland annat sett över utskottens organisation och arbetssituation. tillsattes med uppgift att se över hantering av statsbudgeten med mera Vad gällde utskottens arbetssituation konstaterade utredningen att riksdagsarbetet ökat väsentligt i omfattning och intensitet jämfört med vad som gällde när utskottsorganisationen utformades (se förs. 1993/94:TK1). Som exempel nämnde utredningen att antalet motionsyrkanden ökat kraftigt. Den stora ökningen av antalet ärenden hade enligt utredningen i betydande grad påverkat förutsättningarna för fackutskottens arbete. Utredningen konstaterade också att arbetsbelastningen var ojämnt fördelad mellan olika utskott, både avseende antalet yrkanden och avseende sammanträdestid. Enligt utredningen påverkades utskottens arbetssituation starkt av vilka politiska områden som är aktuella. Förändringar i samhället medför att intresset varierar för olika ämnesområden och att riksdagsarbetet koncentreras på de för tillfället mest angelägna områdena. Vidare menade utredningen att utskottsorganisationen förvisso inte kan avspegla snabba skiftningar i det politiska intresset, men att en bättre följsamhet gentemot olika politikområdens aktualitet borde kunna uppnås genom en tätare översyn av utskottsindelningen och ärendefördelningen. För en generell minskning av utskottens arbetsbörda diskuterade omläggning av budgetåret, frivillig restriktivitet för väckande av motioner och ökat användande av förenklad ärendeberedning. Dessa åtgärder skulle emellertid, menade utredningen, knappast lösa de specifika problemen med att vissa utskott var överbelastade. Mot denna bakgrund gjorde utredningen bedömningen att det fanns goda skäl att överväga förändringar i både utskottsindelning och ärendefördelning. lanserade ett utkast till hur utskottsorganisationen skulle kunna anpassas till den indelning av statsbudgeten i utgiftsområden som föreslogs av utredningen (se förs. 1993/94:TK3).37 Enligt detta skulle antalet utskott i minska från 16 till 15 alternativt 14. och försvarsutskottet skulle slås ihop till ett utrikes- och säkerhetsutskott, ett särskilt invandrings- och biståndsutskott inrättas samt socialförsäkrings- och socialutskotten slås ihop. Frågan om sammanslagning av lag- och justitieutskotten berördes också. Utredningen stannade dock för att inte föreslå någon förändring av utskottsindelningen utan menade att ändringar i utskottsindelningen borde anstå till dess att ett definitivt beslut om utgiftsområden hade fattats. Utredningen föreslog att utredningens expertgrupp skulle få i uppdrag att se över utskottsindelningen och utskottens kansliresurser. presenterade en arbetsgrupp inom talmanskonferensen ett förslag till indelning av budgeten i utgiftsområden (se förs. 1995/96:TK2). Arbetsgruppen menade att mycket hade ändrats sedan enkammarreformen när det gäller arbetsbelastningen inom olika områden och också i fråga om sambandet mellan olika ärendegrupper, och det kunde finnas goda skäl att diskutera förändringar i utskottsindelningen. Arbetsgruppen stannade dock för att inte föreslå någon sådan förändring. Ett skäl till det var att det innan erfarenhet vunnits av det nya budgetförfarandet var svårt att förutse vilka effekterna skulle bli på riksdagsarbetet. Det ansågs också, i övergången till det nya systemet för budgetbehandling, finnas ett särskilt värde i att utskotten i så stor utsträckning som möjligt kunde behålla sina tidigare beredningsområden. Arbetsgruppen hade dock för avsikt att så snart erfarenheter vunnits av arbetet med den första budgeten åter ta upp frågan om ändringar i utskottsindelningen. Arbetsgruppen fortsatte sitt arbete och lämnade ett förslag (se förs. 1997/98:TK1). Gruppen hade då gått igenom erfarenheterna av problem med utskottsindelningen som upplevts i 1996 och budgetarbete. instämde med arbetsgruppens slutsats att den existerande utskottsorganisationen på det hela taget var väl lämpad att klara uppgiften att bereda riksdagsärenden. Det ansågs i stor utsträckning vara oundvikligt att det råder skillnader i arbetsbelastningen mellan utskotten. De allra mest arbetsbelastade utskotten var och finansutskottet, och vilka övriga utskott som hade de tyngsta arbetsbördorna varierade bland annat beroende på inom vilka områden stora lagstiftningsreformer gjordes. Det var därför omöjligt att genom ändrad utskottsindelning helt ta bort skillnaderna i belastning mellan utskott. beslutade talmanskonferensen att tillkalla en parlamentarisk kommitté, , för att se över och utvärdera vissa frågor rörande arbetsformer. Kommittén, som överlämnade sitt huvudbetänkande , studerade bland annat utskottens produktion och arbetsformer samt diskuterade vilka förändringar som skulle behövas i utskottsarbetet och i utskottsorganisationen (förs. 2000/01:RS1). Kommittén konstaterade att antalet propositioner minskade med närmare 45procent mellan 1992/93 och 1999/2000 och att antalet utskottsbetänkanden nästan halverades. Utvecklingen av antalet motioner och reservationer följde en inte lika tydlig trend. Orsaken till det minskade antalet utskottsbetänkanden var enligt kommittén bland annat införandet av den nya budgetprocessen 1997 som bland annat innebar att utskotten endast lämnar ett budgetbetänkande per utgiftsområde och att flera utgiftsområden i en del fall behandlas i ett och samma betänkande. Vidare konstaterade kommittén att utskotten totalt beredde ca 33 000 motionsyrkanden mellan 1995/96 och 1998/99. Spännvidden mellan olika utskott var stor. Flest antal yrkanden hade socialutskottet (ca 3500 yrkanden), följt av miljö- och jordbruksutskottet (ca 3400 yrkanden) och finansutskottet (ca 3000 yrkanden). Minst antal yrkanden hade försvarsutskottet (ca 850 yrkanden) och lagutskottet (ca 800 yrkanden). Vidare lät kommittén kartlägga antalet sammanträden och sammanträdestider hos utskotten. Kommittén konstaterade att spännvidden mellan olika utskott var stor även i detta avseende. Längst sammanträdestid under /99 hade utrikesutskottet () och kortast tid hade skatteutskottet ().38 Störst antal sammanträden hade under samma (72) medan lag-, skatte-, trafik- och utbildningsutskotten hade minst antal (samtliga 23). Enligt kommittén skulle vissa personalförstärkningar i utskottsorganisationen behövas, framför allt handläggande personal. Utskotten borde också erbjudas en möjlighet att utföra sitt långsiktiga planeringsarbete vid ett internatsammanträde.