frsrdg · GU04RRS8 · 2006-09-27 00:00:00 — styrelses framställning angående regeltillämpningen inom socialförsäkringen har granskat regeringens och insatser för att förbättra kunskapen om omfattningen av fel och fusk samt deras åtgärder för att rätta till brister i regeltillämpningen inom socialförsäkringen. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten och kontroll av regeltillämpningen inom socialförsäkringen (RiR 2006:20). Av framgår att lagstiftningen inom socialförsäkringen är komplex och att de lagändringar som företagits inte har gjort systemet enklare. Fel i tillämpningen av reglerna för socialförsäkringen förekommer i mycket högre utsträckning än vad man enligt styrelsens mening har rätt att vänta. Orsakerna till felen har dock inte analyserats av . Regeringen har inte heller tagit initiativ till systematiska åtgärder som kan minska felen i regeltillämpningen. Styrelsen anser att rättssäkerheten i socialförsäkringarna kräver att regeltillämpningen förbättras väsentligt. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen tar initiativ till en allsidig undersökning och analys av orsakerna till att regeltillämpningen inom socialförsäkringen inte uppfyller de krav på kvalitet och rättssäkerhet som måste ställas i ett obligatoriskt försäkringssystem. Om handläggningen av socialförsäkringarna4 Socialförsäkringen och dess administration4 Centrala begrepp fel och "fusk"5 Resultat av granskningen avseende regeringen6 Nära 100 lagändringar men risken för fel har inte minskat6 Utredningsinsatser och åtgärdsprogram mot fel och fusk7 Resultat av granskningen avseende myndigheterna8 Felen i regeltillämpningen har inte analyserats8 Risken för upptäckt är låg för den som fuskar9 Uppföljning av enskilda beslut förekommer sällan9 Myndigheternas initiativ till åtgärder11 Analys av orsakerna till problemen i regeltillämpningen i socialförsäkringen14 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: Analys av orsakerna till den bristande regeltillämpningen inom socialförsäkringen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en undersökning och analys av orsakerna till bristerna i regeltillämpningen inom socialförsäkringen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). har granskat regeringens och insatser för att förbättra kunskapen om omfattningen av fel och fusk samt deras åtgärder för att rätta till brister i regeltillämpningen inom socialföräkringen. Granskningen har presenterats i rapporten och kontroll av regeltillämpningen inom socialförsäkringen (RiR 2006:20). Om handläggningen av socialförsäkringarna Socialförsäkringen och dess administration Socialförsäkringen regleras bland annat i lagen om allmän försäkring och syftar till att ge ekonomisk trygghet vid sjukdom, funktionshinder, ålderdom och vård av barn. De totala utgifterna för socialförsäkringen uppgick till . Socialförsäkringen omfattar 44 förmånsslag. fattades cirka 15 miljoner beslut. Totalt gjordes 65 miljoner utbetalningar till enskilda. Kostnaden för administrationen av socialförsäkringen uppgick till , vilket motsvarar av de samlade försäkringsutgifterna. har cirka 16000 medarbetare. I varje län finns ett länskontor och flera försäkringskontor. Huvudkontoret finns i . leds av en styrelse med fullt ansvar. Hög kvalitet i handläggningen och korrekta beslut är grundläggande förutsättningar för rättssäkerheten i socialförsäkringen. För tilltron till försäkringen är det vidare angeläget att fusk stävjas. Regeringen har också framhållit vikten av att kvaliteten i handläggningen ökar och att fusk motverkas. Varken eller har dock kunnat infria regeringens krav på ökad kvalitet i handläggningen. Av årsredovisning framgår att det finns förmåner som inte når upp till en nöjaktig nivå vad gäller andelen tillräckliga beslutsunderlag. Detta gäller för stora och viktiga förmåner som sjukpenning och föräldrapenning. framhåller även att rättssäkerheten inte bara påverkas av handläggningen utan också av regelverket som sådant. En del förmåner har regler som är enkla att förstå och följa för såväl enskilda som handläggare. Andra förmåner såsom sjukpenning, arbetsskadeersättning och vårdbidrag har betydligt mer komplicerade regelverk. och de 21 formellt självständiga försäkringskassorna lades ned . De efterträddes av en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringarna . Därmed ändrades förutsättningarna för styrningen av socialförsäkringens administration. Den nya organisationen förväntas leda till en mera enhetlig rättstillämpning. har mot denna bakgrund valt att granska vilka åtgärder regeringen, och har vidtagit för att förbättra kunskaperna om felens och fuskets omfattning samt för att motverka fusk och rätta till förekommande brister i regeltillämpningen. Omorganisationen av socialförsäkringens administration ägde rum . Granskningen omfattar bägge organisationerna, både den som fanns före och den som finns efter omorganisationen. Granskningen omfattar socialförsäkringen som helhet och avser den formella styrningen av socialförsäkringsadministrationen. Granskningen baseras främst på dokumentstudier och intervjuer. Ett stort antal intervjuer har gjorts med personal på på olika nivåer, främst länsnivå. Företrädare för har också intervjuats. Kontakt har också tagits med Delegationen för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från trygghetssystemet (FUT-delegationen) samt med vissa utredare och forskare inom området. har på uppdrag gjort en kartläggning av hur myndigheten själv uppfattar problemen i regeltillämpningen. kartläggning återges i sin helhet i . Centrala begrepp fel och fusk granskning avser regeltillämpningen i dess helhet. Med felaktig eller bristande regeltillämpning avses såväl bristfälliga beslutsunderlag som beslut som vid efterkontroll inte visar sig överensstämma med gällande regler. Begreppet fusk används av i samma bemärkelse som och sedermera , nämligen som en samlande beteckning för såväl medvetna försök att kringgå gällande regler för personlig som faktiskt konstaterade brottsliga handlingar. strävar i sin rapport att skilja åtgärder för att förbättra kvaliteten i regeltillämpningen från åtgärder som avser att motverka fusk. Att dra en absolut gräns anses dock inte möjligt åtgärder som syftar till att förbättra kvaliteten i regeltillämpningen kan också ge effekter för arbetet mot fusk, och vice versa. I rapporten framhålls att reglerna inom socialförsäkringsområdet är komplexa. Detta har tidigare konstaterats, bland annat i granskningar av Riksrevisionsverket.1 Lagrådet har också vid olika tillfällen kritiserat lagstiftningen för att vara svåröverskådlig och svårläst.2 Vidare har ombudsmän () visat att de försäkrade inte fått tillgång till socialförsäkringen på lika villkor. JO har även pekat på att felen inom försäkringskassorna var fler och allvarligare än hos andra myndigheter. Det gällde bland annat oacceptabelt långa handläggningstider, bristfälliga beslutsunderlag m.m. Enligt JO rörde det sig om systemfel.3 Även och sedermera har i olika sammanhang påtalat svårigheter med att tillämpa reglerna korrekt och enhetligt.4 Samma sak har framkommit i intervjuer med företrädare för länsorganisationerna inom ramen för den här aktuella granskningen. Även enligt socialförsäkringsutskottet skulle mycket vinnas om socialförsäkringssystemet gjordes tydligare och mera lättöverskådligt.5 Resultat av granskningen avseende regeringen I redovisas de reformer av betydelse för regeltillämpningen som genomförts , inklusive de insatser som gjorts av regeringen i syfte att öka kvaliteten i regeltillämpningen och motverka fusk. I det följande sammanfattas denna information. Nära 100 lagändringar men risken för fel har inte minskat Som tidigare framgått är lagstiftningen inom socialförsäkringsområdet mycket komplex. Komplexiteten har enligt rapporten inte minskat . har närmare 100 lagändringar genomförts inom socialförsäkringsområdet, enligt beräkning.6 Ett litet antal av dessa lagändringar har syftat till att minska risken för fel i regeltillämpningen. Enligt rapporten rör det sig om följande: Inom sjukförsäkringen har ändringar genomförts som tar sikte på ökad precision och förbättrade beslutsunderlag vid sjukskrivning. En regel om prövning om övergång till sjuk- och aktivitetsersättning senast har införts. Vidare har regeringen initierat olika tidsgränser för handläggningen inom sjukförsäkringen. Härtill kommer ett par ändringar som indirekt kan förbättra kvaliteten i regeltillämpningen.7 En lagändring som uttryckligen tar sikte på att motverka fusk har också gjorts . Syftet var att förhindra missbruk av systemet för underhållsstöd. Några lagändringar som indirekt kan få till effekt att risken för fusk minskar har också införts.8 De ändringar som syftat till att minska risken för fel och fusk är således fåtaliga i jämförelse med det totala antalet lagändringar . De intervjuer som gjort inom ramen för granskningen tyder på att man inom inte anser att de senaste årens lagändringar har bidragit till att minska risken för fel, snarare tvärtom. En liknande slutsats dras i en aktuell utredning (SOU 2005:114). års reformarbete i lagen om allmän försäkring har enligt utredningen bidragit till att lagstiftningen blivit oöverskådlig och mycket komplex. Utredningsinsatser och åtgärdsprogram mot fel och fusk Möjligheterna att samordna lagarna inom socialförsäkringsområdet så att de blir lättare att överblicka och tillämpa har undersökts av en avslutad utredning (SOU 2005:114). Utredningen föreslår att i princip alla lagar som rör socialförsäkringen ska samlas i en socialförsäkringsbalk. Vidare förordas att vissa bestämmelser om förmåner och handläggning görs gemensamma för alla ärenden. Några förslag till materiella ändringar i lagstiftningen lämnas dock inte eftersom detta inte ingick i utredningens uppdrag. konstaterar att det inte har tillsatts någon offentlig utredning med uppdrag att analysera orsaker till brister i beslutsunderlag eller enhetlighet i socialförsäkringens regeltillämpning. Något explicit uppdrag att analysera orsakerna till felen i regeltillämpningen har inte heller getts till de berörda myndigheterna. Vad gäller fusk konstaterar att regeringen satt upp mål och ställt krav på ansvariga myndigheter. Trots de återkommande kraven är kunskaperna om fuskets omfattning bristfälliga. Ett samlat program för att motverka förmånsfusk lades fram av regeringen i den ekonomiska vårpropositionen för . Programmet har därefter utvecklats.9 Det innehåller bl.a. ett förslag till temporärt utökade resurser för kontrollverksamhet, ett uppdrag till Statskontoret samt tillsättning av ett antal utredningar, däribland en delegation mot oegentligheter och felaktigheter med förmåner (dir. 2005:52). aviserade regeringen att den avsåg att prioritera tillsynsfrågor. Dessutom aviserades skärpta krav på kommittéer som utreder utbetalningar att säkerställa att risken för felaktigt utnyttjande minimeras. Inom viktiga förmånsslag har det enligt länge funnits stora svårigheter att tillämpa lagstiftningen på ett korrekt och enhetligt sätt. Vidare har ansvariga myndigheter framhållit att man saknat metoder för att kartlägga fuskets omfattning och utveckling. I sin sammanfattande analys konstaterar att regeringen tydligt har betonat vikten av god kvalitet i handläggningen och att fusk ska motverkas. Enligt är det dock först som regeringen med kraft har tagit initiativ till insatser för att motverka fusk inom socialförsäkringen. har till exempel tillförts extra resurser för sin kontrollverksamhet. Någon motsvarande satsning för att minska felen i regeltillämpningen har dock inte kommit till stånd. Regeringen har enligt ännu inte tagit initiativ till att närmare undersöka vad de kända problemen beror på. Resultat av granskningen avseende myndigheterna innehåller en utförlig genomgång av de insatser som gjorts av och för att öka kvaliteten i regeltillämpningen och motverka fusk. De viktigaste iakttagelserna och slutsatserna av denna genomgång redovisas nedan. Felen i regeltillämpningen har inte analyserats Trots att regeringen betonat att regeltillämpningen ska göras mera enhetlig visar granskning att så inte har blivit fallet. Av de beslut som granskas inom ramen för kvalitetskontroll är fel i något avseende, antingen genom att besluten är fel, givet de beslutsunderlag som finns, eller genom att beslutsunderlagen är ofullständiga så att det vid en efterhandskontroll inte går att avgöra om besluten är rätt eller fel.10 En fjärdedel av tandvårdsärendena och en sjättedel av sjukpenningärendena hade enligt dessa kontroller brister i beslutsunderlagen. Granskningen visar att det finns stora skillnader i frekvensen fel, såväl mellan olika förmånsslag som mellan länen. Myndigheterna har i sina interna kvalitetsmål angett hur stor andel fel i regeltillämpningen som accepteras. anser att det inom myndigheterna bör råda nolltolerans mot felaktiga beslut. iakttagelser visar att kunskaperna om kvaliteten i handläggningen och felens orsaker endast har ökat marginellt . Det finns, enligt en granskning som gjorts inom den årliga revisionen, osäkerheter kring förmåga att ge en samlad bedömning av kvaliteten i handläggningen och dess utveckling.11 Varken eller har närmare analyserat orsakerna till att det förekommer brister inom vissa förmånsslag eller vid vissa kontor. Risken för upptäckt är låg för den som fuskar Regeringen har ställt återkommande krav på och sedermera att redovisa fuskets omfattning och kostnader. Bägge myndigheterna har dock konstaterat att det saknas metoder att beräkna fuskets omfattning. konstaterar att kunskapen om fusket är bristfällig. Även om det är svårt att helt rättvisande bedöma fuskets omfattning anser att och sedermera metodutveckling inom området varit otillräcklig. De kontroller som har genomförts för att uppmärksamma och förhindra fusk har enligt haft blygsam omfattning. Det finns också brister i systematiken i kontrollarbetet. Generellt gäller att upptäcktsrisken är mycket låg för den som fuskar ().12 Uppföljning av enskilda beslut förekommer ansvar att följa upp och kontrollera uppgifter i enskilda ärenden har kartlagts av . Kartläggningen visar på stora skillnader mellan olika förmåner. För många förmåner är kraven på uppföljning låga eller obefintliga. har precis som andra myndigheter enligt verksförordningen ett ansvar att fortlöpande följa upp sin verksamhet. konstaterar vidare att det, enligt företrädare för , generellt sett är ovanligt att myndigheten följer upp enskilda beslut. Det är, menar man, främst den sökande som ska se till att uppgifter är korrekta och uppdaterade. Även har tagit sikte på individens ansvar. Utredningen har lämnat förslag om utvidgad kriminalisering av oaktsamma beteenden.13 har utarbetat en kontrollstrategi som även arbetar efter. Enligt är kontrollstrategin allmänt hållen och ger ingen tydlig grund för prioritering av kontrollinsatser. Strategin har inte heller följts på alla punkter. Granskningen visar att det fortfarande förekommer stora variationer mellan länsorganisationerna i deras sätt att planera, organisera och genomföra insatser för att förbättra kvaliteten i regeltillämpningen och motverka fusk. anser att ännu inte utnyttjat de möjligheter till gemensamma riktlinjer och enhetlig organisation som den sammanhållna myndigheten ger. Myndigheternas initiativ till åtgärder har i sin granskning funnit att många inom lyfter fram den komplexa lagstiftningen som en förklaring till bristerna i regeltillämpningen. framgår att myndighetsledningen endast i begränsad utsträckning har påtalat behovet av regeländringar eller försett regeringen med underlag för lagändringar som kan minska risken för fel och fusk i socialförsäkringen. Myndigheterna har fört fram drygt ett tjugutal (23) förslag till lagändringar, mestadels av teknisk eller avgränsad natur och inte sällan med syftet att förbättra förmånerna för de försäkrade. Ett mindre antal förslag (6) syftade till att underlätta regeltillämpning och kontroll. Några förslag som syftar till att motverka fusk har inte förts fram , vare sig av eller av . Ett projekt om enklare regler inom socialförsäkringen bedrivs av . Översynen gäller allt som styr verksamheten, såsom lagar, myndighetens normeringsarbete, handläggarstöd och administrativa rutiner. Om projektet kommer att resultera i förslag som riktas till regeringen är något som enligt rapporten återstår att se. bedömer att ledning har ställt tydligare krav på åtgärder när produktionsmålen inte uppfylls än när målen för kvaliteten i handläggningen brister. Därmed riskerar kvalitetsfrågorna att nedprioriteras i länsorganisationernas arbete. har under sitt första år (2005) inte heller visat något påtagligt intresse för kvalitetsfrågor, enligt granskning av möteshandlingarna. anser att , som har det övergripande ansvaret för myndighetens verksamhet, borde ha gett kvalitetsfrågorna högre prioritet. har vidtagit åtgärder för att förbättra kvaliteten i regeltillämpningen; till exempel pågår ensning av olika arbetsprocesser. välkomnar dessa åtgärder, men framhåller vikten av att även kontrollera att fel inte begås. Sammantaget är det bedömning att myndighetsledningen saknar den överblick av problemens omfattning och kontrollinsatsernas effektivitet som krävs för att ledningen ska kunna styra inriktningen på kontrollverksamheten på ett ändamålsenligt sätt. anser att regeringen bör överväga att: noga följa upp användningen och resultatet av de extra medel som erhållit för att stärka myndighetens arbete med att förebygga och minska förekomsten av fusk och felaktigheter, vidta åtgärder för att få till stånd en undersökning och analys av orsakerna till problemen i regeltillämpningen inom socialförsäkringen. anser att bör överväga att: prioritera kvaliteten i handläggningen, i bemärkelsen enhetlig och korrekt regeltillämpning, i den interna styrningen och uppföljningen, utveckla riskanalyser och kontrollmetoder så att kunskapen om bidragsbrottens omfattning ökar. Styrelsen överlämnar härmed en framställning till med anledning av granskning av regeringens och styrning och kontroll av regeltillämpningen inom socialförsäkringen. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. granskning avser handläggningen av de mycket omfattande utgiftssystem som administreras av och berör de flesta medborgare. De obligatoriska socialförsäkringarna utgör ett viktigt statligt åtagande. Rättssäkerheten i dessa system är beroende av att handläggningen håller hög kvalitet och av att besluten är korrekta. Även regelverket som sådant har betydelse för rättssäkerheten eftersom komplicerade regelverk är svåra att förstå och tillämpa. För tilltron till försäkringen är det också viktigt att fusk stävjas. Styrelsen betraktar dessa utgångspunkter som självklara. Styrelsen konstaterar att varken eller har kunnat leva upp till de krav på ökad kvalitet i handläggningen som vid upprepade tillfällen har ställts av regeringen. nu aktuella granskning ger en närmare belysning av regeringens och de berörda myndigheternas åtgärder för att lösa dessa problem. Styrelsen anser att granskningen är väsentlig och att den bör tas på stort allvar av riksdag, regering och berörda myndigheter. Mot den bakgrunden bör resultatet underställas prövning. undersökning visar att nära 100 lagändringar har genomförts inom socialförsäkringen . Den helt övervägande delen av lagändringarna (av antalet) hade andra syften än att förenkla och motverka fusk. Den komplexa lagstiftningen på området har således inte blivit enklare utan snarare motsatsen. Av granskningen framgår vidare att det är först som regeringen med kraft har tagit initiativ till att motverka fusk inom socialförsäkringen. Någon motsvarande satsning för att minska felen i regeltillämpningen har enligt inte kommit till stånd. Fel inom socialförsäkringen förekommer i mycket högre utsträckning än vad som man enligt styrelsens mening har rätt att vänta. Av de beslut som granskas inom ramen för kvalitetskontroll är fel i något avseende, antingen genom att besluten är fel, givet de beslutsunderlag som finns, eller genom att beslutsunderlagen är ofullständiga. Frekvensen fel varierar starkt, såväl mellan olika förmånsslag som mellan länen. Enligt har orsakerna till felen inte analyserats av . Analys av orsakerna till problemen i regeltillämpningen i socialförsäkringen Styrelsen anser att rättssäkerheten i socialförsäkringarna kräver att regeltillämpningen förbättras väsentligt. Styrelsen vill erinra om att förbättrad regeltillämpning också kan ge effekter för arbetet mot fusk. Det finns enligt styrelsens mening ett stort behov av ökade kunskaper om vad som orsakar felen i regeltillämpningen. Sådana kunskaper är nödvändiga som grund för åtgärder som kan minska risken för fel. Enligt styrelsens bedömning krävs insatser från såväl som regeringen för att fylla kunskapsbehovet på detta område. Styrelsen konstaterar att varken eller tidigare har varit aktiva när det gäller att för regeringen påpeka behovet av regeländringar eller förse regeringen med underlag för lagändringar som kan minska risken för fel och fusk i socialförsäkringen. Detta framgår av granskning. har dock initierat ett projekt som syftar till enklare regler inom socialförsäkringen. Styrelsen anser att arbete på detta område är angeläget och att det bör bedrivas med kraft och uthållighet. Styrelsen anser dock att det härutöver behövs initiativ från regeringen, både för att stödja interna arbete och för att möjliggöra ett samlat och övergripande synsätt på dessa frågor. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen tar initiativ till en allsidig undersökning och analys av orsakerna till att regeltillämpningen inom socialförsäkringen inte uppfyller de krav på kvalitet och rättssäkerhet som måste ställas i ett obligatoriskt försäkringssystem. Styrelsen föreslår att begär att regeringen tar initiativ till en allsidig undersökning och analys av orsakerna till bristerna i regeltillämpningen inom socialförsäkringen. Se t.ex. RRV 1995:32, RRV 1999:39 och RRV 2002:20. Se Lagrådets yttranden över förslag till ändringar i lagarna om allmän försäkring (prop. 2000/01:96) och underhållsstöd (prop. 2004/05:116). Kritiken från JO framgår av regeringens direktiv till den genomförda översynen av socialförsäkringsadministrationen (dir. 2002:166, SOU 2003:63 och SOU 2003:106). och sedermera har deltagit i ett forskningsprojekt om försäkringsbedrägeri där man konstaterar att mängden förmånsslag innebär ett kontrollproblem: När olyckan inte är framme (BRÅ 2005:10). 2002/03:SfU1 och bet. 2003/04:SfU1. publicerar på sin hemsida löpande samtliga lagändringar inom området. Då flera ändringar inom samma förmånsslag har genomförts och haft ett tydligt inbördes samband har klassificerat det som en lagändring. Ändringar som indirekt kan förbättra kvaliteten i regeltillämpningen är enligt rapporten följande: Grunderna för beräkning av livränteunderlag samt omräkning av sjukpenninggrundande inkomst för arbetslösa har förenklats. Därtill kommer en ändring som i någon mån underlättat administrationen vid genomförandet av garantipension. Dessa ändringar avser bl.a. bostadsbidraget, där bevisbördan för boendeförhållanden har skärpts. Inom sjukförsäkringen kan införda preciseringar rörande avstämningar och fördjupade läkarintyg komma att motverka fusk. Vidare har sjukpenningen till arbetslösa anpassats till arbetslöshetsersättningens nivå. Grunderna för beräkning av livränteunderlag samt sjukpenninggrundande inkomst för arbetslösa har förenklats så att de innehåller färre svårkontrollerade uppgifter. ställs även krav på förnyad prövning i ärenden där sjukersättningen inte har tidsbegränsats. 2004/05:100 och prop. 2005/06:1. Uppgifterna bygger på system för felrapportering (Qben II), som omfattar 25 av de 44 förmånsslagen, varav många av de stora förmånerna. : Kvalitet i handläggningen, dess styrning och återrapportering (2006).