frsrdg · GT04RRS16 · 2006-01-18 00:00:00 — styrelses framställning angående styrning av polismyndigheterna har granskat den styrning av polismyndigheterna som utövas av . Resultatet av granskningen redovisas i rapporten av polismyndigheterna (RiR 2005:18). slutsats av granskningen är att inte har levt upp till sitt ansvar att styra polismyndigheterna. Den bristande styrningen har enligt bedömning bidragit till att polismyndigheterna inte ges incitament till att prestera bra resultat. anser med anledning av granskningen att det finns skäl att överväga åtgärder som förbättrar förutsättningarna för styrning av polisverksamheten. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen förändrar målstruktur och återrapporteringskrav för polisen. Vidare föreslås att regeringen tar initiativ till en översyn av formerna för styrning av polisväsendet, inklusive frågor om medelsfördelning inom polisorganisationen, tillsyn av polisverksamheten samt för- och nackdelar med en sammanhållen polismyndighet. Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande: tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen förenklar den målstruktur som används för att styra polisen samt formulerar återrapporteringskrav för polisen som, utöver produktionskrav, även innefattar analyser av resultat av polisverksamheten. 2.Formerna för styrning av polisväsendet tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en översyn av formerna för styrning av polisväsendet, inklusive frågor om medelsfördelning inom polisorganisationen, tillsyn av polisverksamheten samt för- och nackdelar med en sammanhållen polismyndighet. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), Per (), Per (), (), Per (), (), () och (). har granskat den styrning av polismyndigheterna som utövas av . Resultatet av granskningen redovisas i rapporten av polismyndigheterna (RiR 2005:18). Bakgrund om polisen och dess styrning Polisen är en av de största statliga organisationerna i , sett till antalet anställda. Vid utgången av var ca 23500 personer anställda inom polisorganisationen. Av dessa var nära 17000 poliser. De centrala funktionerna vid omfattade något över 1600 personer. Av dessa var drygt hälften anställda vid , , samt polisens IT-avdelning. Övriga delar av hade ca 775 anställda (inklusive personal som lånats in från andra polismyndigheter). Anslaget till polisen uppgår för till ca , varav större delen fördelas ut till de 21 polismyndigheterna. Av polisens totala anslag används av . Merparten av dessa medel går till de serviceinriktade enheterna inom , exempelvis polisväsendets IT-service och utvecklingssektionen. har genomgått stora förändringar , från förstatligandet och den successiva minskningen av antalet polismyndigheter till dagens 21 myndigheter. styrning av polisverksamheten har pendlat mellan en stark centralstyrning och en mer decentraliserad styrning. Polisen styrs från flera håll De lagar och förordningar som styr polisen finns bl.a. i polislagen1, polisförordningen2, förordning med instruktion för Rikspolisstyrelsen3 samt förordning om utbildning inom polisen4. Den löpande styrningen av polisen är delad på flera olika aktörer. beslutar om anslaget för polisen utifrån regeringens förslag i budgetpropositionen. Regeringen styr polisen genom regleringsbrev, uppdrag, budget samt genom dialog med . ansvar och befogenheter regleras genom polislagen och instruktionen. är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och ska verka för planmässighet, samordning och rationalisering. Enligt instruktionen ska precisera och utveckla och regeringens mål och riktlinjer för polisen, förmedla dem till polismyndigheterna och återrapportera resultaten till regeringen. har enligt regleringsbrevet också ansvaret för fördelningen av medel till polismyndigheterna. Därutöver har tillsynsansvaret för polisen och har rätt att meddela föreskrifter och allmänna råd för att uppnå enhetlighet inom polisorganisationen. De 21 polismyndigheterna ansvarar för den operativa polisiära verksamheten inom sina respektive polisdistrikt. Enligt polisförordningen ska polisen organisera och planera sin verksamhet på ett sätt som gör att de gemensamma resurserna används så effektivt som möjligt och så att och regeringens mål uppnås. Varje polismyndighet ska enligt polislagen ha en polisstyrelse. Styrelsen tillsätts av regeringen och har till uppgift att se till att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen lagt fast för polisen. Polisstyrelsen ska även garantera det lokala inflytandet i polisens verksamhet. Polisstyrelsen beslutar om verksamhetsplan och budget för polismyndigheten inom de ramar som lagt fast. Styrelsen ska även bestämma vad som ska gälla om planering och uppföljning inom polismyndigheten. Detta inom ramen för de föreskrifter som lämnar. Polisen anses vara svår att styra I återges resultaten av vissa tidigare utredningar och forskningsrapporter som rör styrningen av polisen. nämner två statliga utredningar5 som bägge dragit slutsatsen att inte styr polisverksamheten i tillräckligt hög grad. Polisen har problem med att samordna sin verksamhet beroende på en bristande samsyn mellan lokal och central nivå samt bristande chef- och ledarskap inom polisen, menar utredningarna. anses, enligt intervjuresultat som redovisas i rapporten brister inom polisen, ha övergått från en hög grad av detaljstyrning till att inte i tillräcklig grad använda sig av de styrmedel som man förfogar över. Uppfattningen att polisverksamheten i första hand ska styras utifrån lokala förhållanden och problem är enligt vanlig inom både och polismyndigheterna och anförs ofta som ett skäl till att polisen är svår att styra. Polismyndigheterna är självständiga myndigheter och polisstyrelsen för respektive myndighet beslutar om hur resurserna ska användas och till vad, inom de ramar som lagt fast. roll enligt denna uppfattning är att stödja polismyndigheterna i deras arbete och, i de fall det behövs, styra polismyndigheterna mot samordning och enhetlighet. Företrädare för anser dock att det är oklart på vilka områden kan styra polismyndigheterna. Av intervjuerna med företrädare för och polismyndigheterna framgår också att det finns en allmän uppfattning inom polisen att polisverksamheten inte går att planera. Den enskilde polismannen agerar ofta utifrån dagliga händelser i stället för centrala prioriteringar. Polisarbetet styrs i stor utsträckning av normer som vuxit fram ur det praktiska polisarbetet. Flera avhandlingar6 har lyft fram att polisen karakteriseras av en stark yrkeskultur. I sitt budgetunderlag för perioden 20022004 föreslog att polisen ska slås samman till en myndighet, detta mot bakgrund av att polisens organisation inte fullt ut ger de möjligheter till ledning och styrning som krävs för att resurserna ska utnyttjas effektivt. Regeringen har formellt inte besvarat detta förslag. har inte heller återkommit till förslaget i sina efterföljande budgetunderlag. I stället har lyft fram behovet av att utveckla närpolisreformen liksom konceptet En nationell polis, vilket är ett förändringsarbete som startades av . Syftet är att genom en ökad samverkan mellan polismyndigheterna utveckla polisverksamheten och göra den mer kostnadseffektiv. Förändringsarbetet bygger på ett gemensamt åtagande för hela polisen där och polismyndigheterna har ett gemensamt ansvar för utvecklingsarbetet. Polismyndigheterna får själva välja om de vill delta i arbetet. Den form för styrning som valt för En nationell polis ingen huvudansvarig och frivilligt deltagande ses av som exempel på det sätt valt att styra polismyndigheterna. Granskningens motiv och inriktning I sin rapport erinrar om den centrala betydelsen av ett väl fungerande polisväsen. Att polisen fungerar väl är en förutsättning för att medborgarna ska känna sig trygga i samhället. framhåller också och regeringens mål för rättsväsendet och för polisen. Målen innebär att brott ska förebyggas och att fler brott ska leda till lagföring. Polisen har en central roll i det brottsförebyggande arbetet och ett huvudansvar för brottsutredningar. är central förvaltningsmyndighet för polisen med ansvar bl.a. för att och regeringens mål preciseras och förs ut till polismyndigheterna. Polisen har återkommande kritiserats, framför allt i medierna, för att inte nå upp till de krav som medborgarna genom riksdag och regering ställer på polisen. Kritiken har exempelvis handlat om att polisen klarar upp för få brott, att utredningar tar eller avskrivs utan att utredning gjorts, att för lite resurser läggs på att förebygga brott och att polisen inte finns på plats när behovet är som störst. Den samlade bilden utifrån kritiken är, enligt , att polisens resurser inte används effektivt och inte ger maximalt resultat. Ökade krav på polisen Riksdag och regering har ställt ökade krav på polisen, både vad gäller det brottsförebyggande arbetet och utredning och lagföring. erinrar om regeringens kritiska uttalanden i budgetpropositionen för : den s.k. personuppklaringen7 anses inte ligga på en godtagbar nivå och de stora skillnaderna mellan polismyndigheterna visar att det bör finnas utrymme för en kraftig förbättring. Vidare konstaterar regeringen att verksamhetsmålet för det brottsförebyggande arbetet inte har nåtts. Vad gäller det brottsförebyggande arbetet skriver regeringen bl.a. att det är angeläget att polisen säkerställer att de åtgärder som vidtas fungerar och att resursinsatsen står i proportion till effekten. har tillsammans med polismyndigheterna ett ansvar för detta. roll som central förvaltningsmyndighet för polisen har således betonats av regeringen. Den specifika roll för polisens verksamhet och resultat som spelas av har emellertid, enligt vad som framhålls av , aldrig analyserats eller granskats av den statliga revisionen. Mot denna bakgrund har beslutat att granska styrning av polismyndigheterna. har enligt sin instruktion flera verktyg för att styra polismyndigheterna bl.a. ska precisera och regeringens mål, utöva tillsyn och meddela föreskrifter. granskning syftar till att belysa hur styr polismyndigheterna och vilken betydelse styrning har för polismyndigheternas verksamhet och resultat i relation till och regeringens mål. Den övergripande revisionsfrågan är följande: Använder planeringsförutsättningarna, medelsfördelningen, tillsynen och föreskriftsrätten för att bedriva en effektiv styrning av polismyndigheterna i enlighet med och regeringens mål? För att besvara denna fråga har undersökt följande frågor: Preciserar regeringens mål på ett sådant sätt att de ger förutsättningar för polismyndigheterna att arbeta i enlighet med och regeringens mål? Prioriterar polismyndigheterna sin verksamhet utifrån och regeringens mål? Följer upp hur polismyndigheterna använder planeringsförutsättningarna i verksamhetsplanerna? Använder sig av det ekonomiska styrmedel som fördelningen av medel innebär gentemot polismyndigheterna? Är tillsyn inriktad på att och regeringens prioriteringar följs? Har använt föreskriftsrätten på ett sådant sätt att säkerställer att polismyndigheterna bedriver sin verksamhet i enlighet med och regeringens mål? Granskningen inriktas på ansvar för att styra polismyndigheterna. De undersökta verksamhetsgrenarna är brottsförebyggande arbete respektive utredning och lagföring, med särskilt fokus på styrning av det brottsförebyggande arbetet. Granskningen omfattar i huvudsak verksamheten , med tonvikt på . har inte levt upp till sitt ansvar anser att har utövat en alltför svag styrning av polismyndigheterna utifrån och regeringens mål. Styrningen har inte heller varit samordnad i och med att olika styrsignaler har utgått från olika enheter inom . har enligt sin instruktion ett ansvar för att styra polismyndigheterna. anser att inte har levt upp till detta ansvar. De styrinstrument som ges i instruktionen precisering av mål, tillsyn och föreskriftsrätt, bl.a. vad gäller medelsfördelningen har inte använts av för att bedriva en effektiv styrning av polismyndigheterna mot och regeringens mål. Detta trots att och regeringen samt även lyft fram brister på flera områden, t.ex. vad gäller det brottsförebyggande arbetet samt planering och uppföljning av polisverksamheten. I rapporten nämns att har påbörjat ett arbete för att förbättra mål- och resultatstyrningen för polisen. har rikspolischefen också påbörjat en omorganisation inom som syftar till att tydliggöra operativa ansvar liksom ansvaret att styra respektive ge service till polismyndigheterna. Målen är många och svåröverskådliga konstaterar att regeringens målstruktur för polisverksamheten är komplicerad och svåröverskådlig. Regeringen formulerar mål och återrapporteringskrav för tre verksamhetsgrenar, för sex resultatområden och för fem prioriterade brottstyper. Målen är många och överlappar delvis varandra. Även återrapporteringskraven är många och överlappar delvis varandra. och regeringens styrning genom mål och återrapporteringskrav ger enligt ingen tydlig vägledning för polisen. Målen har fått begränsat genomslag Vidare anser att inte fullgjort sitt ansvar att precisera och regeringens mål för polismyndigheterna. planeringsförutsättningar, som anger inriktningen för polismyndigheternas verksamhetsplanering, ger ingen tydlig och enhetlig målstruktur för polismyndigheterna. Detta beror dels på att målen är många och svåröverskådliga, dels på att inte tydliggjort för polismyndigheterna i vilken utsträckning planeringsförutsättningarna ska följas. Därmed har och regeringens mål, såsom de är uttryckta i planeringsförutsättningar, fått ett begränsat genomslag i polismyndigheternas verksamhet. Granskningen visar att det nationella verksamhetsmålet för det brottsförebyggande arbetet saknas i ungefär hälften av polismyndigheternas verksamhetsplaner. Detta kan ses mot bakgrund av att inte har lagt fast någon operativt användbar definition för brottsförebyggande arbete förrän . anser att det finns brister i uppföljning av polismyndigheterna. Så kallade resultatdialoger genomförs med långa intervall, och uppföljningen är splittrad på alltför många resultatmått. menar att uppföljningsarbetet inom polisorganisationen är alltför inriktat på att administrera den av regeringen efterfrågade resultatinformationen och i för liten utsträckning på att analysera resultaten. följer inte på ett konsekvent och systematiskt sätt upp de mål och riktlinjer som ges i planeringsförutsättningarna. Därmed har ingen tydlig bild av om och regeringens mål för polisen har fått genomslag på polismyndigheterna. har inte meddelat några föreskrifter för planering och uppföljning. Olika enheter inom har inte heller agerat samordnat i sin styrning och uppföljning av polismyndigheterna. Bristerna i uppföljningen beror enligt på att inte har prioriterat verksamhetsuppföljning och att det saknats ett gemensamt IT-system för uppföljning av polisverksamheten. En gemensam modell för polisens resultatredovisning (PRR) håller nu på att utvecklas. Denna modell innehåller också en fastlagd definition av brottsförebyggande arbete. Anslaget till polisen används inte för att styra polismyndigheterna tilldelas hela anslaget för polisen och är ansvarig för fördelningen av medel till polismyndigheterna. Huvuddelen av pengarna fördelas utifrån föregående års anslag. Därutöver fördelas resurstillskott i regel några enstaka procent av den totala resurstilldelningen utifrån belastningsindikatorer (antalet anmälda brott med fördelning på olika brottstyper) och budgetdialog med myndigheterna. konstaterar att i mycket begränsad omfattning använder medelsfördelningen för att styra polismyndigheterna mot och regeringens mål. Tilldelningen av anslag till polismyndigheterna grundas i allt väsentligt på föregående års anslagsförbrukning, inte på polismyndigheternas resultat och nuvarande arbetsvolym. omprövar i regel inte de medel som en gång tilldelats polismyndigheterna. Detta får till följd att polismyndigheterna får minst samma belopp som föregående år, oavsett vilka resultat som uppnåtts i verksamheten. Ett problem med ekonomistyrningen som framhållits av företrädare för i samband med granskning är att polismyndigheterna uppfattar att det alltid är möjligt att få mer resurser. Konsekvensen av detta blir enligt att polismyndigheterna inte gör några långsiktiga ekonomiska planer för sin verksamhet. har enligt sin instruktion ett ansvar för att genom tillsyn säkerställa att polismyndigheternas verksamhet bedrivs i enlighet med och regeringens mål. Tillsyn ses inom polisen som ett av de viktigaste medlen för att styra polismyndigheterna. Denna höga värdering av tillsynen som styrinstrument har under granskningen framhållits av företrädare för såväl som polismyndigheterna. tillsyn har emellertid i huvudsak inriktats på administrativa rutiner och ärendehandläggning. Få inspektioner har inriktats på att säkerställa och regeringens mål för verksamheten. Företrädare för tillsynsenheten anser dock att de genom inspektioner av administration och ärendehandläggning uppfyller och regeringens mål. har inte använt sin rätt att utfärda föreskrifter ska enligt polislagen verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. får enligt sin instruktion meddela föreskrifter och allmänna råd för att tillgodose behovet av enhetlighet inom polisen. Om enhetlighet kan uppnås på andra mindre ingripande sätt ska den vägen väljas. drar av sin granskning slutsatsen att enhetlighet inte uppnåtts med de mindre ingripande styrmedel som valts av . Föreskrifter skulle ha kunnat användas vad gäller medelsfördelning, planering och uppföljning samt för det brottsförebyggande arbetet. Sammantaget bedömer att har varit passiv och inte tagit sitt ansvar för att ytterst, genom föreskriftsrätten, styra polismyndigheterna för att tillgodose behovet av enhetlighet inom polisen och inrikta verksamheten på och regeringens mål. Konsekvenser för polisens verksamhet och resultat Vare sig tillsyn, allmänna råd eller föreskrifter har använts för att styra upp polisens brottsförebyggande arbete. konstaterar att inte lade fast en definition av brottsförebyggande arbete. Någon tillsynsinspektion på området har inte gjorts av , trots att det funnits brister i polismyndigheternas brottsförebyggande arbete. har inte heller meddelat några föreskrifter eller allmänna råd för det brottsförebyggande arbetet i syfte att få till stånd ett enhetligt arbetssätt mellan polismyndigheterna. bedömning är att bristande styrning har bidragit till att polismyndigheterna inte ges incitament att prestera bra resultat. har utformat rekommendationer riktade dels till regeringen, dels till . Rekommendationer riktade till regeringen anser att regeringens målstruktur för polisen är svåröverskådlig med delvis överlappande mål. Även återrapporteringskraven överlappar delvis varandra. Dessutom är återrapporteringskraven i hög grad inriktade på polisens produktion (antal ärenden, mediantider osv.) i stället för på redovisning av resultat och effekter av en insats (exempelvis hur brottsförebyggande insatser påverkat brottsutvecklingen). rekommenderar regeringen att: förenkla den målstruktur som används för att styra polisverksamheten, formulera återrapporteringskrav för polisen så att dessa, utöver produktionskrav, även inriktas på resultat av polisverksamheten, ge i uppdrag att utarbeta och för regeringen redovisa en åtgärdsplan för hur och regeringens mål ska få ett bättre genomslag i polisorganisationen. En sådan åtgärdsplan bör bl.a. innehålla förslag till hur , med utgångspunkt i instruktionen, ska använda de olika styrmedlen i styrningen av polismyndigheterna. granskning visar att polismyndigheterna bara delvis tar till sig och regeringens mål. Granskningen visar också att samordningen internt inom inte fungerat väl i styrningen av polismyndigheterna. ledning har inte heller prioriterat uppföljning av polismyndigheternas verksamhet som ett led i styrningen. säkerställa en målstruktur där och regeringens mål preciseras och bryts ned på ett enhetligt sätt genom hela polisorganisationen, utforma en gemensam modell för regelbunden och enhetlig uppföljning på alla nivåer i polisorganisationen, utarbeta föreskrifter om planering och uppföljning till polismyndigheterna, utveckla resultatredovisningen i årsredovisningen i riktning mot en ökad redovisning av effekter av polisens arbete, liksom av skillnader mellan polismyndigheterna, förbättra samordningen mellan de enheter inom som arbetar med planering, uppföljning och tillsyn av polismyndigheterna samt med de enheter som utvecklar IT-stöd. har också noterat brister som gäller ekonomistyrning och medelsfördelning. Granskningen visar att modell för medelsfördelning inte gett tydliga incitament för polismyndigheterna att prestera bra resultat. rekommenderar att utveckla en modell för medelsfördelning som främst bygger på objektiva kriterier, såsom arbetsvolym, och i mindre omfattning på föregående års medelsförbrukning. Ytterligare en rekommendation gäller tillsynsverksamheten. Granskningen visar att tillsynsverksamhet inte prioriterat inspektioner för att säkerställa att polismyndigheterna arbetar i enlighet med och regeringens mål. rekommenderar därför att tillsynens roll i styrningen av polismyndigheterna förstärks och lyfts fram inom . Tillsynen bör också tydligare inriktas på att säkerställa att polisverksamheten bedrivs i enlighet med och regeringens mål. Styrelsen överlämnar härmed en framställning till med anledning av granskning av styrning av polismyndigheterna. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. slutsats av sin granskning är att inte har levt upp till sitt ansvar att styra polismyndigheterna. bristande styrning har enligt bedömning bidragit till att polismyndigheterna inte ges incitament till att prestera bra resultat. På grundval av sin granskning har framfört rekommendationer som ligger inom ramarna för nuvarande organisation och styrmetoder. Med anledning av granskningen anser att det även finns skäl att överväga mer genomgripande åtgärder. Syftet bör vara att förbättra förutsättningarna för styrning av polisverksamheten i riktning mot ökad effektivitet och bättre resultat. Den nuvarande styrningen av polisväsendet förutsätter samverkan mellan och de 21 polismyndigheterna. Som framgår av granskningen är roll i styrningen förhållandevis svag. har inte i tillräcklig grad använt sig av de styrinstrument som man förfogar över. Av framgår även att polisen anses vara svår att styra. Polismyndigheterna är självständiga myndigheter och företrädare för anser att det är oklart på vilka områden har mandat att styra polismyndigheterna. I granskningsrapporten konstateras att regeringens målstruktur för polisverksamheten är svåröverskådlig. Regeringen formulerar mål och återrapporteringskrav för tre verksamhetsgrenar, för sex resultatområden och för fem prioriterade brottstyper. och regeringens styrning genom mål och återrapporteringskrav ger enligt ingen tydlig vägledning för polisen. anser också att uppföljningsarbetet inom polisorganisationen är alltför inriktat på att administrera den av regeringen efterfrågade resultatinformationen och i för liten utsträckning på att analysera resultaten. Styrelsen anser att regeringen bör förenkla den målstruktur som används för att styra polisverksamheten. Regeringen bör också formulera återrapporteringskrav för polisen som, utöver produktionskrav, även innefattar analyser av resultaten av polisverksamheten. Formerna för styrning av polisväsendet är ansvarig för fördelningen av medel till polismyndigheterna. Av granskning framgår att huvuddelen av pengarna fördelas utifrån tidigare års anslag. Endast någon enstaka procent av den totala resurstilldelningen fördelas på grundval av information om brottsbelastning och budgetdialog med myndigheterna. De medel som en gång tilldelats polismyndigheterna omprövas i regel inte av .