frsrdg · GT04RRS3 · 2006-01-01 00:00:00 — styrelses redogörelse angående styrningen av regionala stöd har granskat regeringens styrning av fem regionala stödformer. Resultaten har redovisats i rapporten stöd styrs de mot ökad tillväxt? (RiR 2005:6). Med anledning av granskningen överlämnar denna redogörelse till . Styrelsen noterar att den regionala utvecklingspolitiken är oklar och att det finns ett behov av ökad tydlighet i den regionala stödgivningen. Styrelsen pekar särskilt på behovet av uppföljning som grund för politikens utformning och fortsatta utveckling. Uppföljning är också nödvändig för att begreppet regional utvecklingspolitik ska få ett konkret innehåll. Granskningens bakgrund och inriktning4 De regionala stöden en bakgrund5 Många myndigheter fördelar stödet6 Regionalpolitiken har förändrats gradvis7 Regionalpolitikens inriktning rymmer en paradox7 Stödens effekter är svåra att utvärdera8 Förslag från ITPS om uppföljningar och effektutvärderingar8 Målen har inte fått en tydlig tillväxtinriktning9 Stödformerna saknar uppföljningsbara mål9 Regeringens återrapporteringskrav har brister10 Stödförordningarna är inte anpassade till målen10 Återrapporteringen till är otillräcklig10 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per () (), () och (). har granskat det sätt på vilket regeringen och ansvariga myndigheter har förändrat inriktningen av de regionala stöden i syfte att ge dem en ökad tillväxtinriktning. Resultatet redovisas i granskningsrapporten stöd styrs de mot ökad tillväxt? (RiR 2005:6). Granskningens bakgrund och inriktning Syftet med regionalpolitiska företagsstöd har, sedan de infördes , varit att ändra förutsättningarna för företagens lokalisering samt öka sysselsättningen. Genom två riksdagsbeslut fick regionalpolitiken en successivt ändrad inriktning. Ett nytt politikområde, Regional utvecklingspolitik, inrättades . Syftet med det nya politikområdet är att få till stånd en ökad hållbar tillväxt på regional och lokal nivå, och därmed även nationellt. har framhållit vikten av att denna politik kan följas upp på ett systematiskt sätt. Enligt finns indikationer på att omställningen av regionalpolitiken inte har genomförts fullt ut. noterar också att målstyrningen kompliceras av att det är många myndigheter på olika beslutsnivåer som ansvarar för stödgivningen samt att stöden i stor utsträckning används för att medfinansiera regionala tillväxtprogram och , där målen är delvis andra. uttalande om vikten av att får en bättre resultatinformation och ett säkrare beslutsunderlag för den regionala utvecklingspolitiken är en annan viktig utgångspunkt för granskningen. Mot bakgrund av näringsutskottets uttalade önskemål är det enligt särskilt betydelsefullt hur regeringen formulerar mål och återrapporteringskrav för att säkerställa en systematisk uppföljning av de regionala företagsstöden. Avsikten med granskningen har varit att undersöka hur ansvariga myndigheter och regeringen beaktat den nya inriktningen mot tillväxt, samt hur de mäter och bedömer effektiviteten i stöden. Avsikten har däremot inte varit att mäta effekterna av de regionala stöden. Granskningen behandlar frågor om styrning och inriktning samt mätning av effekter, återrapportering och uppföljning. Den information som får om stödens utveckling och effekter behandlas också i granskningen. Granskningen utgår från följande frågor: Har målen för de regionala stöden fått en tydlig tillväxtinriktning? Är målen för de regionala stöden möjliga att följa upp? Ger återrapporteringen till regering och riksdag en tydlig information om hur den nya inriktningen utvecklas? De regionala stöden en bakgrund Granskningen omfattar de fem regionala stöd som har ett tillväxtfrämjande syfte och är av selektiv karaktär, dvs. där prövning krävs i varje enskilt fall. Fyra av dessa stöd är riktade till företag, nämligen regionalt utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd, selektivt sysselsättningsbidrag och såddfinansiering. Den femte stödformen är projektverksamhet, där stöd normalt inte ges till enskilda företag (se rutan på nästa sida). För varje stödform finns en av regeringen beslutad förordning som reglerar hur stödet får användas. Dessa fem stöd omsluter totalt ca . Projektverksamheten svarar för två tredjedelar av detta belopp (se tabell 1). Såddfinansieringen har ökat men är fortfarande den minst utnyttjade stödformen. Beviljade stöd åren 19992003 (mnkr) från anslag 33:1 Källa: Regionala företagsstöd och stöd till projektverksamhet, . Syftar till att bidra till att målet för den regionala utvecklingspolitiken uppnås. Verksamheten ska bedrivas i programform och stöd kan normalt inte lämnas till enskilda företag. Om ett projekt finansieras delvis med privata medel får bidrag lämnas med högst av projektets utgifter. Syftar till att främja ekonomisk tillväxt och en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Kan beviljas till nyinvesteringar i byggnader och maskiner eller investeringar i utbildning, konsulttjänster, forskning och utveckling m.m. av de arbetstillfällen som tillkommer till följd av bidraget ska förbehållas vartdera könet. Syftar till att främja investeringar, ökad sysselsättning och tillväxt. Stödet kan lämnas till privatägda små och medelstora företag, samt till stora företag om de ingår i ett samverkansprojekt med små eller medelstora företag. Har samma syfte som det regionala utvecklingsbidraget. Stödet kan lämnas till företag, myndigheter, vissa organisationer och kommuner. Bidraget kan endast lämnas om det leder till en faktisk ökning av antalet anställda. av de arbetstillfällen som tillkommer till följd av bidraget ska förbehållas vartdera könet. Syftar till att förnya näringslivet genom att finansiera utveckling av tekniska produktidéer med stor tillväxtpotential. Många myndigheter fördelar stödet De statliga myndigheter som har till uppgift att fördela de regionala stöden är samtliga länsstyrelser, självstyrelse- och samverkansorgan1 samt . har också till uppgift att följa den regionalpolitiska stödgivningen och till regeringen rapportera iakttagelser av betydelse. Vidare ska följa upp och sprida erfarenheter från den regionalpolitiska stödgivningen, bl.a. genom utbildning. Flera av stödmyndigheterna har relativt små belopp att fördela. Till viss del kan stödmyndigheterna välja mellan de olika stödformerna. Detta har enligt inneburit att projektverksamheten blivit den alltmer dominerande formen av regional stödgivning. Regionalpolitiken har förändrats gradvis noterar att regionalpolitiken sedan sin tillkomst har förändrats gradvis, vad gäller såväl geografisk omfattning som innehåll. Från att främst ha varit inriktad på regionalpolitiskt prioriterade områden har politiken kommit att omfatta alla delar av landet, dock fortfarande med tyngdpunkt lagd på regionalpolitiskt prioriterade områden. Politiken bedrivs i huvudsak inom ramen för tillväxtprogrammen. Regionala tillväxtavtal, numera tillväxtprogram, infördes i efter ett riksdagsbeslut . Programmen genomförs genom projekt som finansieras av både offentliga och privata medel. De statliga medlen finansierar programmen till . har genomgående ställt sig bakom den av regeringen initierade avvecklingen av politikområdet Regionalpolitik. har också ställt sig bakom det övergripande målet för det nya politikområdet Regional utvecklingspolitik. Detta har formulerats som väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Den regionala utvecklingspolitiken ska bidra till en hållbar utveckling i tre dimensioner ekologisk, ekonomisk och social som ses som lika betydelsefulla och ömsesidigt beroende av varandra. Den ekonomiska dimensionen ska vara fokuserad på tillväxt i ekonomin. Regering och riksdag har redovisat flera skäl till den nya inriktningen. Det handlar om en förändrad omvärld, med ökad internationalisering och en insikt om behovet av att utveckla nya samarbetsformer. Tillväxten har därför i ökad grad betonats som en förutsättning för en framgångsrik regional utvecklingspolitik. De regionala tillväxtavtalen skulle enligt näringsutskottet komma att utgöra en bas i det långsiktiga arbetet för en hållbar regional utveckling. Regionalpolitikens inriktning rymmer en paradox I betänkanden som godkänts av har näringsutskottet framfört att målen för en verksamhet måste vara välformulerade, mätbara och uppföljningsbara för att resultatstyrningen ska bli meningsfull och målen kunna ställas i relation till kostnaderna. Dessutom borde utvärderingsarbetet bedrivas enligt vissa riktlinjer som har preciserats i tio punkter. har vid olika tillfällen framfört tveksamhet till möjligheten att följa upp de allmänt hållna mål som regeringen formulerat och lagt fram för . Det finns enligt en paradox inbyggd i den regionala utvecklingspolitiken. Å ena sidan ska de aktuella stödformerna bidra till att uppfylla ambitiösa mål som ökad tillväxt i alla delar av landet och väl fungerande arbetsmarknadsregioner. Å andra sidan framhåller regeringen hur marginella effekterna av de regionala stöden är i förhållande till andra politikområden och att stödformerna bör minskas. Stödens effekter är svåra att utvärdera granskning syftar inte till att utvärdera effekterna av de regionala stöden. I rapporten sammanfattas dock vissa försök till effektmätningar som gjorts av andra organ, nämligen länsstyrelserna, och (). Enligt förefaller det möjligt att mäta vissa kortsiktiga effekter av företagsstöden. Däremot är det svårare att få en uppfattning om effekterna kvarstår . Det är förenat med mätproblem att uppskatta de långsiktiga effekterna. Dels finns ett kausalitetsproblem det är svårt att veta hur stor del av en viss uppmätt förändring som beror på stödet och hur stor del som beror på andra faktorer dels är det svårt att överföra resultaten från företags- till samhällsnivå eftersom man inte vet hur stöden har påverkat det omgivande näringslivet. Vad gäller projektverksamheten framhåller att det är svårt att mäta effekterna av verksamheten eftersom projekten är av olika karaktär och spänner över flera utgiftsområden, som kultur, utbildning och kommunikationer. Medfinansiering i projektverksamheten härrör främst från offentliga källor. Detta kan jämföras med företagsstöden där det krävs medfinansiering av det stödsökande företaget. Projektverksamhetens breda inriktning gör det också svårt att fastställa generella indikatorer. Förslag från ITPS om uppföljningar och effektutvärderingar Av framgår också att ITPS har haft ett regeringsuppdrag att analysera hela den regionala utvecklingspolitiken och föreslå hur denna ska följas upp och effektutvärderas. I sin rapport utvecklingspolitik hur följa upp och utvärdera? som publicerades har ITPS föreslagit en modell med tre olika uppföljnings- och utvärderingsinstrument: Regionala hänsyn inom sektorspolitiken bör enligt ITPS följas upp med ett antal indikatorer. En nationell aktör föreslås ta fram indikatormaterialet som också kan fungera som analysunderlag för länen och som diskussionsunderlag i dialog mellan regeringen och regionerna. Kapitalförsörjningen i form av företagsstöd bör också följas upp och effektutvärderas av en nationell aktör. Resultat av utvärderingar bör påverka framtida medelsfördelning mellan olika typer av företagsstöd. Programlagda utvecklingsprojekt utvärderas enligt ITPS med fördel på regional nivå och då främst genom processnära utvärderingar. har regeringen gett ITPS i uppdrag att upprätta en databas med geografiska indikatorer för regionala analyser som kontinuerligt uppdateras. Detta ska ske med utgångspunkt i institutets förslag på indikatorer för den regionala utvecklingspolitiken. Den sammanfattade slutsats som drar av sin granskning är att varken mål- och resultatstyrningen eller de förordningar som reglerar de regionala stöden fullt ut har anpassats till den nya tillväxtinriktningen. Målen är inte tillräckligt konkreta för att kunna följas upp. Återrapporteringskraven är alltför ensidiga och avser endast effekternas förväntade storlek. Det finns också brister i regeringens årliga återrapportering till om effekterna av stöden. Målen har inte fått en tydlig tillväxtinriktning Begreppen hållbar utveckling och tillväxt har enligt blivit centrala i den mer tillväxtinriktade regionalpolitiken. Dessa begrepp inbegriper en ekonomisk, en social och en ekologisk dimension. slutsats är att de mål som formulerats för de olika stöden inte har fått någon tydligare inriktning mot att skapa tillväxt. I målformuleringarna finns en fortsatt betoning av sysselsättningseffekter. Detta har påtagliga likheter med det synsätt som tidigare gällde inom regionalpolitiken. De stödgivande myndigheterna anser att stödgivningen fått en ökad tillväxtinriktning genom de s.k. tillväxtprogrammen, men myndigheterna har svårt att peka ut vad som har prioriterats annorlunda i dagens stödgivning jämfört med tidigare. Myndigheterna har svårt att redovisa en konkret innebörd av begreppet tillväxt i samband med stödgivningen. Sysselsättningsökningar uppfattas av stödgivarna som det viktigaste att uppnå med den regionala stödgivningen. Stödformerna saknar uppföljningsbara mål Regeringens mål- och resultatstyrning innebär mål på tre nivåer: politikområde, verksamhetsområde och verksamhetsgren. slutsats är att den fastställda målstrukturen inte utnyttjas för att formulera tydliga och mätbara mål för de aktuella stödformerna. De underliggande målen för verksamhetsgrenarna är sällan nedbrutna och tydligare än de mål som gäller för verksamhetsområdena. Målen är inte heller tillräckligt tydliga för att vara uppföljningsbara. och regeringens egna kriterier, om att mål ska vara specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsatta, är därmed inte uppfyllda. Vidare framhåller att de berörda myndigheterna, och länsstyrelserna, har olika mål för sin stödgivning även då de handlägger samma stödformer. Regeringens återrapporteringskrav har brister Granskningen visar att det finns flera brister i regeringens krav på myndigheternas återrapportering av företagsstöden. Rapporteringen är främst inriktad på två aspekter av den sociala dimensionen, nämligen sysselsättning och jämställdhet. Ekonomiska tillväxtfaktorer har mätts enbart för ett av stöden och den ekologiska dimensionen mäts inte alls . En ytterligare brist som noteras av är att det faktiska utfallet av företagsstöden inte redovisas, utan endast förväntade värden. I vissa fall används också förväntade värden i två steg: först en förväntad sysselsättningsökning och sedan hur denna förväntas fördela sig på kön. Återrapporteringen av projektverksamheten, det ekonomiskt största stödet, är enligt närmast obefintlig. Det saknas grundläggande uppgifter om verksamheten. Det är t.ex. inte möjligt att få fram samlade uppgifter om i vilken grad projektmedlen medfinansieras av andra aktörer eller i vilken utsträckning medfinansiseringen är offentlig eller privat. Vidare saknas en analys av utfallet i förhållande till målen såväl på aggregerad nivå som för de enskilda länsstyrelsernas stödgivning. Stödförordningarna är inte anpassade till målen Mål- och resultatstyrningen innehåller också andra målformuleringar och andra målstrukturer än stödförordningarna. Den inbördes relationen mellan målen och förordningarna blir därmed oklar. Vidare finns svårigheter med att analysera stödgivningens effekter för mål inom jämställdhetspolitiken. Enligt de förordningar som gäller för regionalt utvecklingsbidrag och sysselsättningsbidrag ska av de nya arbetstillfällena i varje enskilt stödärende tillfalla vartdera könet. framhåller att detta krav inskränker möjligheterna i stödgivningen. Kravet anses inte möjligt att följa upp i varje enskilt fall och har i stället kommit att fungera som ett mål på aggregerad nivå. Återrapporteringen till är otillräcklig Regeringens återrapportering till innehåller ingen redovisning av de samlade effekterna av de regionala företagsstöden. Enligt är detta i huvudsak en konsekvens av de nämnda bristerna i återrapporteringen från myndigheterna till regeringen. Vidare saknas ett redovisningssystem som kan koppla ihop utgifter ett visst år med senare års resultat. Regeringens årliga information till innehåller i första hand uppgifter om de stöd som beslutats . Enligt är detta en brist då effekterna av stödgivningen även påverkas av beslut fattade . Någon separat redovisning av projektverksamheten lämnas inte till , trots de stora belopp som anslås till denna verksamhet. har utformat ett antal rekommendationer som avser regeringens styrning och återrapportering av de regionala stöden. Enligt bör regeringen överväga följande: Att formulera mer konkreta och uppföljningsbara mål för stödformerna särskilt på verksamhetsgrensnivån. De uppföljningsbara målen bör även bättre spegla de olika aspekterna av begreppet hållbar tillväxt. Att formulera målen så att de är lika för alla myndigheter som beslutar om ett visst stöd. Att utveckla återrapporteringskraven för företagsstöd så att den ekonomiska och den ekologiska dimensionen ingår i återrapporteringen. Att utveckla återrapporteringskraven och indikatorerna för företagsstöden så att dessa består av krav på redovisning av verkliga utfall. Att utforma återrapporteringskraven för projektverksamheten på ett sådant sätt att de kan ge en samlad bild av utfallet av de anslagsmedel som används till projektverksamhet. Det bör t.ex. redovisas hur stor del av projektmedlen som är offentligt finansierade och där offentlig sektor är mottagare av stödet. Att bättre anpassa innehållet i förordningarna för stödformerna till mål- och resultatstyrningen. Vidare bör övervägas att utforma könskvoteringsvillkoret i förordningarna för regionalt utvecklingsbidrag och sysselsättningsbidrag som ett mål på aggregerad nivå. Att utveckla den årliga informationen till rörande både företagsstöd och projektverksamhet så att resultat och effekter i förhållande till uppsatta mål redovisas. I detta ligger också att utveckla redovisningssystemen så att information ges om stöd beslutade . har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten 2005:6 Regionala stöd styrs de mot ökad tillväxt? bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Ett huvudresultat av granskning är att de regionala stöden inte styrs på ett konsekvent sätt, bl.a. därför att målen är otydliga. Målrelaterad uppföljning är därför inte möjlig. När det gäller den största av stödformerna projektverksamheten saknas t. o. m. grundläggande information om vad pengarna använts till. En konsekvens av detta är att man inte vet om den tillväxtinriktning av stöden som åsyftades med de beslut som fattades respektive 2001 har fått något genomslag i praktiken. Som följd av oklarheterna rörande projektverksamheten har tagit initiativ till en fördjupad granskning av denna typ av stöd. Denna nya granskning väntas bli klar . Styrelsen noterar att den regionala utvecklingspolitiken är oklar och att det finns ett behov av ökad tydlighet i den regionala stödgivningen. Styrelsen vill särskilt peka på behovet av uppföljning som grund för politikens utformning och fortsatta utveckling. För att begreppet regional utvecklingspolitik ska få en konkret innebörd måste politikens innehåll och inriktning på fältet kunna beskrivas med empiriska data. Utan uppföljning finns, i ett längre tidsperspektiv, en risk för att politiska målformuleringar bli tomma på innehåll. Kritiken i handlar om tillämpningen av mål- och resultatstyrningen på de regionala stöden. Mål- och resultatstyrningens lämplighet som styrmodell för de regionala stöden har dock inte granskats. Styrelsen vill här peka på att det kan finnas styrmetoder som inte förutsätter detaljerade målformuleringar. Uppföljningar kan göras även för verksamheter med otydliga eller flerdimensionella mål. Mål- och resultatstyrningen har länge varit föremål för kritik på såväl principiella som praktiska grunder. föreslog därför att revisorer skulle granska mål- och resultatstyrningen (PM ). På grund av den nära förestående ombildningen av den statliga revisionen kom någon sådan granskning dock inte att genomföras. presenterades en avhandling som kritiskt analyserar resultatstyrningens framväxt i ett historiskt-instiutionellt perspektiv (Stat på villovägar av ). egna undersökningar tyder på att regeringen har svårigheter att utforma så entydiga och uppföljningsbara mål som mål- och resultatstyrningen förutsätter. årliga rapport visar att mer än hälften av regleringsbreven innehåller mål som är otydliga och svåra att mäta, och att mer än en tredjedel av regleringsbreven innehåller otydliga återrapporteringskrav. De empiriska iakttagelser som gjorts av bör enligt styrelsens mening beaktas i det fortsatta arbetet med att utveckla styrningen av de regionala stöden. Med detta överlämnas denna redogörelse till . I och pågår en försöksverksamhet som innebär att regionala självstyrelseorgan har övertagit vissa uppgifter från staten. Samverkansorganen utgör en sammanslutning av kommuner till kommunalförbund som fått till uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor.