frsrdg · GT04RS5 · 2006-01-01 00:00:00 — Även om de är ovanliga inom riksdagsområdet är det en lämplig ordning att i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser ta in några grundläggande regler för vad som ska gälla vid mottagande av donationer. En bestämmelse som reglerar vilka krav som bör vara uppfyllda för att en donation ska få tas emot bör t.ex. finnas. I linje med vad som föreskrivs i donationsförordningen bör en myndighet få ta emot en donation, om ändamålet med donationen har ett nära samband med myndighetens verksamhet. En sådan bestämmelse bör gälla för myndigheter och framgå av den nya lagen. Detta hindrar självfallet inte myndigheten från att besluta att avstå från att ta emot en donation. Ett ytterligare krav som, enligt riksdagsstyrelsens mening, bör ställas vid mottagande av en donation är att donationen inte får skada myndighetens anseende. I dessa avseenden ansluter sig riksdagsstyrelsen alltså till utredningens förslag. Riksdagsstyrelsen anser vidare att det inte är en rimlig ordning att helt förbjuda JO och att motta donationer då det inte kan uteslutas att någon av dessa myndigheter erhåller en donation som det är lämpligt att myndigheten tar emot. Riksdagsstyrelsen anser inte heller att riksdagsbeslut alltid bör krävas om JO eller ska få motta en donation. Dessa myndigheter bör ges samma förtroende i lagen som riksdagsförvaltningen. Det framstår emellertid som angeläget att säkerställa de nu aktuella myndigheternas oberoende. Utredningen föreslog att det - utöver kravet på att anseendet inte skulle skadas av mottagandet - skulle krävas att en donation inte skulle få rubba förtroendet för myndighetens opartiskhet vid myndighetsutövning. Syftet med en regel som begränsar möjligheten att ta emot donationer skulle emellertid komma till klarare uttryck om den i stället anknyter till just den verksamhet vars oberoende skall säkerställas. I den nya lagen bör sålunda anges att ombudsmän och inte får ta emot en donation om den riskerar att begränsa självständigheten i den granskande verksamheten. Här blir det alltså fråga om en riskbedömning. Hänsyn måste i det sammanhanget tas inte bara till de förhållanden som råder vid donationstillfället utan också till hur förtroendet för myndigheten kan komma att påverkas . I tveksamma fall måste myndigheten i fråga naturligtvis avstå från donationen. I 6 § donationsförordningen finns som framgått ovan vissa begränsningar för regeringsmyndigheternas befogenheter att ta emot donationer. Dessa begränsningar anknyter till vissa slag av egendom. Även för myndigheter bör motsvarande begränsningar gälla, dock inte i alla delar. Det behövs inga begränsningar som tar sikte på mottagande av majoritetsposter i statliga företag eller patent. Någon särbestämmelse för donationer som syftar till att förvärva fast egendom behövs inte heller. Mottagande av donation bör endast förutsätta medgivande av om en donation utgörs av fast egendom, tomträtt, bostadsrätt eller byggnad som är lös egendom och egendomen dessutom skall behållas . Medgivande bör också krävas om egendomen inte får avyttras. I 5 § donationsförordningen finns en bestämmelse om att en donation inte får tas emot om den skulle medföra ett ökat behov för myndigheten av medel från statsbudgeten. Konsekvensen av en sådan bestämmelse skulle vara att en donation motsvarande inte skulle få tas emot. En sådan kategorisk bestämmelse är inte motiverad på riksdagsområdet eftersom det även framöver kan uppkomma fall där en donation bör tas emot trots att den medför utgifter på statsbudgeten. Om en donation medför ett ökat behov för myndigheten av medel från statsbudgeten bör dock medgivande krävas för att myndigheten ska få ta emot donationen. Detta bör framgå av den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser. 10 Redovisning och revision Myndigheten ska vara redovisningsskyldig inför för den verksamhet den bedriver, de medel och de övriga tillgångar som står till myndighetens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även myndighetens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 89-90). Remissinstanserna tillstyrker förslaget. beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. ställer huvuddelen av statens medel till regeringens disposition. granskar också rikets styrelse och förvaltning. Bland annat dessa förhållanden utgör en naturlig grund för att regeringen har en allmän redovisningsskyldighet inför . Enligt 44 § budgetlagen är regeringen redovisningsskyldig inför för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § RF står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser. Redovisningsskyldigheten omfattar således statens medel och tillgångar liksom statens verksamhet till den del de handhas av regeringen eller av myndigheter under regeringen. Samtliga statens medel och övriga tillgångar står dock inte till regeringens disposition. Enligt 9 kap. 8 § RF undantas tillgångar som är avsedda för och dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt 9 kap. 4 § RO är det riksdagsförvaltningen som i fråga om och dess myndigheter, utom , handlägger frågor om förvaltning av ekonomisk natur och som meddelar föreskrifter om detta. Av praktiska skäl omfattar regeringens redovisning även de medel som handhas av och dess myndigheter. En förutsättning för en sådan redovisning är att myndigheter lämnar uppgifter som underlag för redovisningen. Detta innebär inte att regeringen övertar myndigheters befogenheter eller något som helst sakansvar på området. och dess myndigheter sköter sin bokföring inom ramen för anvisningar på området. En del av regeringens redovisningsskyldighet fullgörs inom ramen för en årsredovisning till . Skälen för riksdagsstyrelsens förslag myndigheter bör, på motsvarande sätt som regeringen, ha en allmän redovisningsskyldighet inför för de tillgångar som är avsedda för dessa myndigheter. myndigheter är själva ansvariga för de medel och övriga tillgångar som de disponerar och bör därför själva ha en redovisningsskyldighet inför . På motsvarande sätt som för regeringen bör redovisningsskyldigheten omfatta den verksamhet myndigheten bedriver samt de medel och de övriga tillgångar som står till myndighetens disposition. Denna redovisningsskyldighet fullgörs i huvudsak inom ramen för myndigheternas årsredovisningar och i den redovisning som lämnas i anslutning till budgetförslaget i budgetpropositionen. En bestämmelse om detta bör tas in i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser. Myndigheten är bokföringsskyldig. Bokföringsskyldigheten ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed. Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av myndighetens medel och övriga tillgångar. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 90-92). Remissinstanserna: Statskontoret anser att lagens bestämmelse om "god redovisningssed" bör kompletteras med en mer explicit bestämmelse om att bestämmelser och praxis avseende redovisning som utvecklas för myndigheter under regeringen också ska gälla för riksdagsförvaltningen, JO och . För att en ekonomisk redovisningsskyldighet ska bli meningsfull krävs klart angivna grunder för hur bl.a. bokföringen ska skötas. Med hänsyn till vikten av detta kunde det i och för sig vara motiverat att beslutade om detaljerade bestämmelser för redovisningen i staten. Enligt den proposition som föregick budgetlagen vore det dock opraktiskt att i lag lägga fast sådana detaljerade ekonomiadministrativa regler (prop. 1995/96:220 s. 70 f.). När budgetlagen infördes ansågs det vara tillräckligt att beslutar om de allmänna krav som ska gälla för redovisning med hänvisning till begreppen god redovisningssed och rättvisande bild. Enligt 45 § budgetlagen ska därmed bokföring i staten ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. I stället för att beslutar om detaljerade regler för redovisning i staten ålades regeringen i budgetlagen att meddela närmare bestämmelser för bokföring och redovisning. Regeringen har uppdragit åt att meddela föreskrifter på området. Förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring innehåller bestämmelser om bokföringsskyldighetens innebörd, löpande bokföring och verifikationer, hur den löpande bokföringen avslutas samt rapportering till statsredovisningen. Enligt 6 § ska bokföringsskyldigheten fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. I ESV:s allmänna råd till bokföringsförordningen anges att lagar, förordningar, övriga regeringsbeslut samt av ESV utfärdade föreskrifter och allmänna råd som berör myndighetens redovisning ger uttryck för god redovisningssed i staten. I de fall det saknas redovisningsregler eller av myndigheten gjord utfyllande tolkning av reglerna inom staten, kan vägledning hämtas från allmänna råd från , rekommendationer och uttalanden från samt föreskrifter och allmänna råd från . Noteras kan att god redovisningssed inte har ett en gång för alla fastslaget innehåll, utan att detta förändras över tiden och anpassas till förutsättningarna i olika verksamheter. I praktiken sker utvecklingen av god redovisningssed i staten genom att relevansen av rekommendationer i olika frågor, som preciseras för näringsliv, kommuner och landsting, prövas även för staten. ESV, som under regeringen är ansvarig myndighet för föreskrifter inom det statliga redovisningsområdet, följer utvecklingen såväl nationellt som internationellt. Enligt 2 kap. 5 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska årsredovisningen upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med god redovisningssed. Information som lämnas med tillämpning av god redovisningssed förutsätts också i normalfallet ge en rättvisande bild. I speciella fall kan det behövas tilläggsupplysningar för att ge en rättvisande bild. Undantagsvis kan kravet på rättvisande bild innebära att myndigheten måste göra avsteg från god redovisningssed. I sådana fall måste myndigheten lämna upplysning om avvikelsen och skälen till denna. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen utfärdade en föreskrift som innebär att förordningen om myndigheters bokföring även ska tillämpas av och dess myndigheter, undantaget (RFS 2001:10). Enligt föreskriften undantas dock från tillämpningen ESV:s allmänna råd till 6 § i den del som anger att övriga regeringsbeslut som berör myndigheternas redovisning ger uttryck för god redovisningssed. En väsentlig principiell skillnad mellan redovisningsområdet och finansieringsområdet är att riksdagsförvaltningen, JO och har en självständig ställning gentemot regeringen avseende finansieringsfrågor men kan sägas vara en del av koncernen avseende redovisningsfrågor. Dessa myndigheters resultat- och balansräkningar ska konsolideras i årsredovisningen för staten och måste därmed bygga på samma principer som gäller för myndigheter under regeringen. I den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser bör föreskrivas att myndigheten är bokföringsskyldig och att redovisningen ska följa god redovisningssed och ge en rättvisande bild av verksamheten. Med god redovisningssed avses den sed som utvecklas för statliga myndigheter i övrigt. Myndigheten ska lämna en årsredovisning till för det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning samt noter. och ska även upprätta en finansieringsanalys. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 92-94). Remissinstanserna: JO tillstyrker att myndigheten undantas från kravet på att upprätta en finansieringsanalys, i enlighet med utredningens förslag. Enligt 38 § budgetlagen ska regeringen , dock senast efter budgetåret, se till att en årsredovisning för staten lämnas till . Årsredovisningen ska innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den ska även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Årsredovisningen omfattar statens samtliga medel, således även avgiftsfinansierad statlig verksamhet och andra transaktioner som påverkar statens tillgångar och skulder. Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag innehåller allmänna bestämmelser om myndigheternas årsredovisning samt bestämmelser om resultatredovisning, resultaträkning och balansräkning, värderingsregler, anslagsredovisning och finansieringsanalys. Enligt 2 kap. 6 § förordningen ska årsredovisningen upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. I 2 kap. 1 § förordningen anges att myndigheten ska lämna en årsredovisning till regeringen. Vidare ska myndigheten, enligt 2 kap. 3 §, lämna det underlag behöver för årsredovisningen för staten. Samtliga myndigheter ska därvid upprätta en särskild dokumentation som ska utgöras av ett utdrag ur det förslag till årsredovisning som upprättats inom myndigheten inför slutligt beslut. Den ska bestå av balans- och resultaträkning samt anslagsredovisning och vara utformad i enlighet med de bestämmelser som gäller för motsvarande uppgifter i årsredovisningen. I föreskrifter anges de myndigheter, 41 stycken, som ska lämna den särskilda dokumentationen till ESV. Dessa myndigheter ska dessutom lämna noter till balansräkning, resultaträkning och anslagsredovisning. är en av dessa myndigheter. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag ska enligt 7 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen före till avge årsredovisning för för det senaste budgetåret. Särskild dokumentation lämnas till ESV . Av riksdagsstyrelsens föreskrift om tillämpning av förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (RFS 2001:9) följer att förordningens tidsbestämmelser ska gälla avseende riksdagsförvaltningens och JO:s årsredovisning. Skälet till att anges i instruktionen är att denna tidpunkt gällde för regeringens myndigheter , då tidpunkten för årsredovisningens avlämnande ändrades till . ska enligt sin instruktion till avge årsredovisning för det senaste budgetåret. Särskild dokumentation upprättas . JO följer riksdagsförvaltningens föreskrift och lämnar sin årsredovisning samt upprättar särskild dokumentation . Som tidigare anförts är myndigheter, med undantag för , en del av den statliga redovisningsorganisationen och konsolideras i årsredovisningen för staten. Därmed bör dessa myndigheters resultat- och balansräkningar med tillhörande noter upprättas i enlighet med förordningen om årsredovisning och budgetunderlag och enligt de tidsbestämmelser som anges i denna. Detta innebär att det i lag bör fastställas att årsredovisning ska lämnas , vilket motsvarar den ordning som redan tillämpas inom riksdagsområdet. Den särskilda bestämmelsen i 7 § lagen med instruktion för riksdagsförvaltningen kan därmed upphävas. Även årsredovisningens innehåll bör regleras i lag. Innehållet bör motsvara vad som gäller för myndigheter under regeringen, dvs. årsredovisningen ska innehålla resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning samt noter. Huruvida det finns skäl att också ställa krav på att myndigheterna ska upprätta finansieringsanalys bör övervägas för varje myndighet för sig. En jämförelse med den privata sidan visar att rekommendationer, som tillämpas av icke noterade företag, inte anger något krav på finansieringsanalys för företag med högst 200 anställda och där tillgångarnas nettovärde uppgår till högst 1 000 gånger prisbasbeloppet (ca ). I den särskilda handledningen för regleringsbrev anges att departementen särskilt skall pröva det egna behovet av finansieringsanalyser och överväga undantag för de myndigheter som haft färre än 50 anställda och en balansomslutning understigande . Riksdagsstyrelsen anser att det finns skäl att överväga att undanta JO från krav på upprättande av finansieringsanalys. De kriterier som handledningen för utformningen av regleringsbreven innehåller kan tjäna som vägledning i denna fråga. JO har mycket små anläggningstillgångar () och liten investeringsvolym samt en enkel finansieringsbild (anslagsfinansiering). Detta talar för att JO bör undantas från kravet på upprättande av finansieringsanalys. Myndigheten har förvisso något fler anställda och en något högre balansomslutning än vad handledningen anger som kriterier. Riksdagsstyrelsen anser trots detta att JO i detta sammanhang är en så liten myndighet att ett krav på finansieringsanalys, med de administrativa kostnader detta innebär, inte behöver upprätthållas. Det finns inte skäl att undanta vare sig riksdagsförvaltningen eller från kravet att upprätta finansieringsanalys. Ett sådant krav gäller för dessa myndigheter . myndigheter tar redan fram det underlag ESV behöver för att upprätta underlag till årsredovisningen för staten. Ordningen har fungerat väl, och riksdagsstyrelsen förutsätter att den gör det även i fortsättningen. Någon särskild bestämmelse om detta bedöms inte behövas. 10.4 Rapportering till statens informationssystem för budgetering och uppföljning Rapportering till statens informationssystem för budgetering och uppföljning ska ske på det sätt och i den omfattning som gäller för myndigheter under regeringen. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 95). Remissinstanserna: anser att behovet av att införa bestämmelsen i lag kan ifrågasättas. Enligt 35 § budgetlagen ska regeringen noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp. Bestämmelsen motiveras främst med de krav som EU-medlemskapet ställer på kontroll av budgetunderskott och skuldnivå samt med att utgiftstak och ramar för utgiftsområden förutsätter uppföljning. För att ha tillräcklig kontroll behöver regeringen under budgetåret noga följa hur budgetens olika poster utvecklas i förhållande till den statsbudget som har beslutat. Det betyder att utvecklingen av inkomsttitlar och anslag samt andra ekonomiska transaktioner som påverkar statens lånebehov behöver uppmärksammas. Regeringen behöver prognoser - eller underlag för prognoser - om hur statsbudgetens inkomster och utgifter utvecklas samt om utgiftsramarna kommer att hålla. Dessutom behövs prognoser om utnyttjandet av interna låneramar och krediter samt om statens lånebehov. Sådana prognoser är av betydelse bl.a. för uppföljningen av den löpande budgeten, bedömningen av åtgärdsbehovet under det löpande budgetåret och beredningen av budgeten för det kommande budgetåret. ska, enligt 36 § budgetlagen, under löpande budgetår tillställas en redovisning av budgetutfallet dittills under budgetåret och framför allt en bedömning av utfallet för hela budgetåret. Budgetprognoser ingår i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Budgetprognoserna kan också överlämnas till med en skrivelse om detta bedöms lämpligt. Något hinder finns självfallet inte för regeringen att lämna ytterligare budgetprognoser till vid andra tillfällen . I 21 § förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring finns bestämmelser om rapportering till statsredovisningen. Av ESV:s föreskrifter till bestämmelsen framgår bl.a. att myndigheten ska lämna utfallsuppgifter till statsredovisningen avseende utfall som avräknats mot anslag, utfall som avräknats mot inkomsttitel samt utfallet vad avser betalningar och avräkning med statsverket i balansräkningen. Regeringen begär in prognoser från myndigheterna genom beslut i regleringsbreven. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Bestämmelsen i 35 § budgetlagen om uppföljning av inkomster, utgifter och upplåning är föranledd av de restriktioner som är satta för statsbudgeten. Dessa bestämmelser gäller i första hand regeringen. Även myndigheter måste dock rapportera till statsredovisningen som underlag för regeringens uppföljning. myndigheter åläggs i anslagsdirektiven att redovisa utgiftsprognoser. Dessa krav på att lämna prognoser överensstämmer med de krav regeringen ställer på sina myndigheter genom beslut i regleringsbreven. myndigheter bör även i fortsättningen lämna underlag för regeringens prognoser. Underlag för regeringens uppföljning och prognoser lämnas genom rapportering till statens informationssystem för budgetering och uppföljning (). Statsredovisningen är en del av detta informationssystem. Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning att det i den nya lagen bör anges en skyldighet för myndigheter att rapportera till detta informationssystem på det sätt och i den omfattning som gäller för myndigheter under regeringen. Härmed avses bestämmelserna i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag samt de krav på prognoser som regeringen särskilt beslutar om. Genom lagregleringen blir det tydligt vad som krävs av myndigheter. anser - till skillnad från utredningen - att lagen i detta avseende bör vända sig till riksdagsstyrelsen som i sina föreskrifter bör ange hur rapporteringen ska gå till. Riksdagsstyrelsen har tidigare, under avsnittet om kapitalförsörjning respektive under avsnittet om avgifter, behandlat liknande synpunkter och framhållit att styrelsen inte intar samma ställning i förhållande till myndigheter under som regeringen intar i förhållande till myndigheter under regeringen. Lagen bör därför så långt möjligt vända sig direkt till myndigheterna. Riksdagsstyrelsen ansluter sig därmed till utredningens uppfattning att det av den nya lagen bör framgå att rapporteringen ska ske på det sätt och i den omfattning som gäller för myndigheter under regeringen. Myndigheten ska redovisa för vilka åtgärder myndigheten vidtagit eller avser att vidta med anledning av revisionens iakttagelser. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 96-97). Remissinstanserna: påpekar att myndigheter under regeringen inom en månad ska redovisa vidtagna och planerade åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser. Enligt 47 § budgetlagen ska regeringen redovisa för vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. Bestämmelsen tillkom i samband med bildandet av och är en kodifiering av gällande praxis. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag reviderar riksdagsförvaltningen och JO. svarar för att revision sker av . En iakttagelse i revisionsberättelsen innebär att väsentliga fel i årsredovisningen eller ledningens förvaltning kan påvisas. Revisorn ger därmed invändning i revisionsberättelsen. En iakttagelse i revisionsberättelsen leder således till en invändning. Regeringen redovisar normalt åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser i budgetpropositionen. För och JO finns det inte några särskilda krav på redovisning inför med anledning av revisionens granskningar. För riksdagsförvaltningens del finns en bestämmelse i 20 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. Förvaltningen ska, om revisionsberättelse över riksdagsförvaltningens årsredovisning innehåller någon anmärkning, inom efter berättelsens överlämnande, till redovisa de åtgärder förvaltningen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av anmärkningen. Bestämmelsen motsvarar de krav som gäller för myndigheter under regeringen enligt 15 § verksförordningen (1995:1322). saknas det bestämmelser om revisionens iakttagelser för JO och medan det för riksdagsförvaltningens del finns en bestämmelse som avviker från budgetlagens bestämmelse. Enligt riksdagsstyrelsens mening finns det ingen anledning att i detta avseende ha skilda regler för olika myndigheter. Det förefaller även väl långtgående att begära redovisning till inom efter revisionsberättelsens överlämnande.