frsrdg · GT04RS5 · 2006-01-01 00:00:00 — Riksdagsstyrelsen gör därmed bedömningen att även myndigheter bör åläggas att redovisa mål och resultat för . Frågan blir då vad som ska gälla i fråga om beslutsfattandet när det gäller de mål som ska redovisas. Enligt nuvarande ordning på regeringsområdet beslutar efter förslag från regeringen om mål för politikområden. När det gäller myndigheter beslutar inte om särskilda mål för myndigheternas verksamheter. har ifrågasatt om det inte bör införas en reglering som innebär att ska fastställa mål för myndigheter. För riksdagsförvaltningen är det emellertid främst interna verksamhetsmål som behövs, och sådana mål bör inte ta ställning till. För del skulle en målstyrning av verksamheten kunna komma i konflikt med myndighetens oberoende ställning eftersom inriktningen av revisionens verksamhet inte får påverkas på något sätt. Liknande synpunkter gör sig gällande också för JO. Myndigheterna bör således arbeta med mål och uppföljning av resultat, men det bör i huvudsak ankomma på myndigheten att bedöma vilka mål som är relevanta att redovisa för . Det kan dock tänkas att det kan uppkomma en situation där det är befogat att beslutar om mål för en myndighet under . En bestämmelse om mål- och resultatredovisning bör alltså utformas så att den inte helt utesluter att kan komma att besluta om mål även för myndigheter. Självfallet kan även begära resultatinformation avseende myndighetens olika verksamheter. Redovisningen av mål och resultat bör som regel ske i anslutning till budgetförslaget i budgetpropositionen och i årsredovisningens resultatredovisning. 4 Anslag och inkomsttitlar När enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag för angivna ändamål, ska anslagstypen ramanslag användas. Följande villkor ska gälla för de anslag myndigheten disponerar. Myndigheten får tillfälligt överskrida ett anslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Tillgängliga medel ska reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit. Myndigheten får använda outnyttjade medel (anslagssparande) , dock längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Myndigheten får besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas. kan för ett visst anslag besluta om andra villkor. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 41-44). Utredningen lämnade inget förslag om rätt för myndigheterna att besluta om indragning av anslag. Remissinstanserna: anser att det kan finnas skäl för en begränsning i rätten att utnyttja anslagssparande, trots uttalandena i förarbetena till budgetlagen om att detta skulle kunna försvaga incitamenten till god hushållning. Stora anslagssparanden skapar osäkerhet om resursutnyttjandet under ett visst år. Övriga anslag och anslagssparanden måste anpassas till denna osäkerhet för att utgiftstaket inte ska riskera att spräckas. Enligt 9 kap. 2 § RF får statens medel inte användas på annat sätt än har bestämt. Det är främst genom att anvisa anslag som bestämmer hur statens medel ska användas. anvisar inte endast ett belopp för ett visst ändamål utan anger även de villkor som ska gälla för dispositionen av medlen. Detta har fram skett på ett standardiserat sätt genom att för varje ändamål anger med vilken typ av anslag medel ska anvisas. Av budgetlagen framgår att det finns tre anslagstyper, nämligen obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag (3 §). Ett obetecknat anslag får inte överskridas, och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår (4 §). har på regeringens förslag i budgetpropositionen omvandlat samtliga obetecknade anslag till ramanslag (prop. 2005/06:1). kommer det därmed inte att finnas några obetecknade anslag på statsbudgeten. Ett reservationsanslag får inte överskridas, men outnyttjade medel får användas under högst efter det budgetår då anslaget senast var uppfört på statsbudgeten (5 §). Enligt förarbetena till budgetlagen var reservationsanslag huvudsakligen tänkt att användas för internationellt utvecklingssamarbete, vissa investeringsutgifter, högskolor och forskning samt vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder (prop. 1995/96:220 s. 24). Anslagstypen reservationsanslag används dock inte längre. Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråk på följande budgetårs anslag eller genom att regeringen beslutar om merutgift. Outnyttjade medel får sparas till följande budgetår. Anslagskrediten får uppgå till högst av anvisade anslag (6 §). Det ankommer på regeringen att anpassa kreditutrymmet till vad som är lämpligt för det enskilda anslaget. Enligt motiven till budgetlagen torde krediten för anslag för förvaltningsändamål i regleringsbreven som regel sättas till för de flesta anslag och för de flesta övriga ramanslag till . Om störningar inträffar på ett sådant anslag under budgetåret, kan regeringen i steg höja kreditgränsen av anslagsbeloppet. Behov av motåtgärder prövas i sådana sammanhang. Den höga kreditgränsen i lagen motiveras med att anslag som används för att finansiera investeringar kan behöva en högre kreditgräns för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt samt att anslag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och vissa anslag inom socialförsäkringsområdet är svårbudgeterade. Endast för några få ramanslag skulle regeringen redan i regleringsbrevet medge anslagskredit på maximala . För sparande på ramanslag finns inte några begränsningar i lagen. En regel som begränsar möjligheten att föra över outnyttjade medel till följande budgetår skulle försvaga incitamenten till god hushållning. Regeringen prövar överföringar av anslagsmedel till kommande budgetår i den ordinarie budgetprocessen och har infört begränsningar i anslagsförordningen (1996:1189). Möjligheten att överskrida ett ramanslag genom s.k. merutgift regleras i 6 § andra stycket budgetlagen. har på regeringens förslag i budgetpropositionen beslutat om ett generellt bemyndigande för regeringen att överskrida ett ramanslag under förutsättning att vissa angivna villkor är uppfyllda. Bemyndigandet är utformat så att regeringen får besluta att ett ramanslag som inte avser förvaltningsändamål får överskridas om ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte hinner inväntas och överskridandet ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten. I budgetpropositionen har angivits att beslut om merutgift kan bli aktuellt för ramanslag som anvisats för regelstyrd verksamhet, icke påverkbara EU-relaterade utgifter, infriande av garantier samt ramanslag som anvisats för oförutsedda utgifter. I många fall är det nödvändigt att regeringen begränsar myndigheternas rätt att använda anslagsmedel. Regeringen har också en sådan möjlighet enligt 7 § budgetlagen. Exempel på detta är att regeringen i regleringsbreven beslutar om begränsningar av anslagskrediten och att regeringen i anslagsförordningen (se vidare nedan) föreskrivit att outnyttjade medel på ramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning. Det förekommer att regeringen ställer en del av ett anslag till sin egen disposition eller beslutar att medel ska föras bort från ett anslag som en besparing. Enligt 8 § budgetlagen får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Enligt förarbetena (prop. 1995/96:220 s. 32) avses med detta att regeringen, vad gäller de regelstyrda utgifterna och statsskuldsräntorna, får underskrida anslag om anvisade medel inte behöver förbrukas för att ändamålet med anslaget ska uppfyllas. För övriga utgifter gäller att - under förutsättning att de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska förutsättningarna har förändrats väsentligt efter budgetbeslut, eller om förutsättningarna för den verksamhet som finansieras med anslaget har förändrats väsentligt sedan beslutet fattades - regeringen har möjlighet att besluta att en verksamhet ska begränsas och att utgifterna under det innevarande budgetåret ska begränsas i förhållande till anvisade anslag. När det gäller villkor för olika anslag har regeringen i anslagsförordningen (1996:1189) inskränkt myndigheternas befogenheter jämfört med budgetlagen. För ramanslag gäller, enligt 11 §, att myndigheten får disponera anslagssparande som uppgår till av anslaget. I 11 a § anges att myndigheten efter särskilt beslut av regeringen kan få disponera anslagssparande överstigande . En myndighet får, enligt 13 §, disponera ett anslagssparande under högst två budgetår efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten (s.k. äldre anslag). Enligt 14 § beslutar regeringen särskilt om anslagskreditens storlek, vilket görs genom beslut om regleringsbreven. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag De anslagsbeslut som fattar innebär att riksdagsförvaltningen, JO och disponerar ramanslag på statsbudgeten. Eftersom budgetlagen inte gäller dessa myndigheter är innebörden av ramanslag för deras del oreglerad. En lagreglering är därmed motiverad. Frågan är dock vilka anslagsvillkor som bör gälla för anslagen. Det obetecknade anslaget används fr.o.m. inte längre inom regeringsområdet. Inget av de anslag som riksdagsstyrelsen eller lämnar förslag om på statsbudgeten lämpar sig för anslagstypen obetecknade anslag. disponerar dessutom ett bidragsanslag inom utgiftsområde 1 för stöd till politiska partier. Detta anslag är ett ramanslag och det finns inte skäl att ändra på det. Några reservationsanslag finns uppförda på statsbudgeten. I samband med behandlingen av budgetpropositionen gjordes reservationsanslagen om till ramanslag. I stället för att anvisa reservationsanslag som täcker ett projekts kostnader , vilket ofta medför stora anslagsbehållningar, anvisar anslag som endast täcker budgetårets utgifter. De långsiktiga åtagandena styrs genom beslut om beställningsbemyndiganden och investeringsplaner. För riksdagsförvaltningens fastighetsinvesteringar skulle anslagstypen reservationsanslag kunna komma i fråga. I enlighet med den ordning som tillämpas inom regeringsområdet bör dock modellen med ramanslag för årets utgifter kombinerad med beställningsbemyndigande utgifter väljas, snarare än reservationsanslag. Slutsatsen av det nu anförda blir att anslagstypen ramanslag bör användas när anvisar anslag till myndigheter. Ramanslag är fr.o.m. också den enda anslagstyp som används för anslag som anvisas för övrig statlig verksamhet. Med anslagstypen ramanslag blir det även i fortsättningen möjligt att utnyttja anslagskredit och anslagssparande. I det följande övervägs hur bestämmelserna om anslagskredit respektive anslagssparande bör utformas. tilldelades riksdagsförvaltningen anslagskredit uppgående till både på ledamotsanslaget och förvaltningsanslaget. JO hade en anslagskredit på . hade en anslagskredit på på förvaltningsanslaget men ingen kredit på anslaget för internationella uppdrag. hade samtliga anslag inom riksdagsområdet en anslagskredit på . Motsvarande kreditnivå är även beslutad . är det som fattar beslut om samtliga anslagskrediter avseende anslag som disponeras av myndigheter. För ramanslaget Stöd till politiska partier - som disponeras av riksdagsförvaltningen - är det dock regeringen som beslutar om anslagskrediten, vilket sker i regleringsbrev för detta anslag. Anslagskrediten uppgår till 2006. Det anslag som förefaller mest svårbudgeterat inom riksdagsområdet är ledamotsanslaget. Utgifterna under anslaget avser t.ex. pensioner, ersättningar och resor, och dessa utgifter kan riksdagsförvaltningen inte påverka. måste det alltid finnas utrymme under anslaget att finansiera dessa utgifter. Vidare kan det behövas reformer under löpande budgetår som bör finansieras inom ram. Sedan ramanslagets införande har riksdagsförvaltningen dock endast behövt använda anslagskrediten, nämligen 2002, och detta gällde förvaltningsanslaget. Överskridandet var då , vilket motsvarade av anslaget. Detta talar för att anslagskreditens storlek skulle kunna begränsas inom riksdagsområdet i förhållande till budgetlagens bestämmelse. De motiv som finns för att inom regeringsområdet ha i kreditnivå är dessutom inte giltiga inom riksdagsområdet eftersom det inte i samma utsträckning finns några svårbudgeterade transfererings- eller investeringsanslag. För förvaltningsanslagen, och som regel även för ledamotsanslaget, bör anslagskredit vara tillfyllest. bör dock, om särskilda skäl föreligger, kunna besluta om en annan kreditgräns. I den nya lagen bör således anges att myndigheterna får ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anslaget samt att kan besluta om andra villkor. och disponerar som regel anslagssparande utan någon begränsning. För JO:s del gäller, enligt anslagsdirektiven och , att utgående anslagssparande som överstiger disponeras av riksdagsförvaltningen. Riksdagsstyrelsen beslutar om indragning av anslagsmedel för såväl riksdagsförvaltningen som JO. föreslog , i budgetpropositionen , indragning av anslagssparande som översteg på de två anslag som disponerar. för i sitt remissvar fram ett förslag om att anslagssparandet för myndigheter bör begränsas i lag. Detta skulle innebära att sparanden som överstiger den lagstadgade gränsen skulle dras in med automatik. Riksdagsstyrelsen har inhämtat att någon motsvarande automatik i praktiken inte föreligger för myndigheter under regeringen. I stället genomför regeringen en prövning av anslagssparanden som överstiger innan beslut om indragning fattas. har med anledning av att regeringen i budgetpropositionen aviserat indragningar av anslagssparande uttalat att systemet med anslagssparande och anslagskrediter på ramanslag syftar till att myndigheterna ska utnyttja sina anslagsmedel på ett ansvarsfullt, långsiktigt och effektivt sätt. Den ansvarsfullhet som spar- och kreditmöjligheterna är tänkta att skapa riskerar att undergrävas av återkommande begränsningar i möjligheterna att använda sparade medel och det blir åter rationellt för myndigheterna att göra av med pengarna . De kortsiktiga åtgärderna för att klara utgiftstaket riskerar därför att få negativa konsekvenser för långsiktigheten och effektiviteten i myndigheternas sätt att använda sina anslagsmedel (bet. 2004/05:FiU1). tog i sin årliga rapport upp flera problem som uppkommit i samband med regeringens ändrade styrsignaler till myndigheterna. Som exempel angavs att regeringen tog bort möjligheten för myndigheterna att disponera eventuella anslagssparanden under nästkommande år, vilket bl.a. ledde till att länsstyrelserna inte kunde fullgöra sina åtaganden gentemot kommunerna. En regel som innebär att anslagssparandet högst fick uppgå till skulle påverka de berörda riksdagsmyndigheterna beloppsmässigt väldigt olika. För JO skulle det innebära att högst ca skulle få sparas till följande år, vilket kan visa sig vara en orimligt liten summa vid förskjutningar i verksamhet och betalningar. För del motsvarar av förvaltningsanslaget och på anslaget för internationella uppdrag. För riksdagsförvaltningen motsvarar på ledamotsanslaget och på förvaltningsanslaget. Erfarenhetsmässigt behövs det större marginaler än så åtminstone vad gäller riksdagsförvaltningens anslag. Som exempel kan nämnas de osäkerheter som finns under ett valår beträffande stödet till partigrupperna samt inkomstgarantier och pensioner till ledamöter som lämnar . I förvaltningen kan även förskjutningar ske i investeringar och i underhåll som är svåra att budgetera för och som kan medföra att väsentliga belopp behöver sparas till nästföljande år. Inom riksdagsområdet är det bara tre myndigheter som berörs av bestämmelsen om anslagssparande. Dessa myndigheters anslagssparanden synas av och myndigheterna måste själva ta initiativ till en sådan prövning för att kunna bemöta frågor med anledning av sparandena. har visat att denna självprövning fungerar. Även riksdagsförvaltningen har levererat in en viss del av sitt anslagssparande. har också alltid möjlighet att ifrågasätta anslagssparanden och besluta att dessa ska dras in utan att myndigheten föreslagit detta. Mot bakgrund av det som anförts anser riksdagsstyrelsen att det inte bör införas någon beloppsmässig begränsning till anslagssparande. Ställningstagandet ligger i linje med och expertgruppens bedömning. En bestämmelse om att anslagssparande får utnyttjas bör dock, som sin motsvarighet i budgetlagen, vara fakultativ. Detta innebär att myndigheten själv får besluta om outnyttjade medel ska användas eller inte. Har myndigheten själv beslutat om indragning av anslagsmedel bör myndigheten för redovisa vilka indragningar som skett och motiven för dessa. Att myndigheten har en sådan rätt följer av förarbetena till regeringsformen (jfr prop. 1973:90 s. 330). En bestämmelse om att myndigheten har rätt att bestämma att medel inte ska användas bör i förtydligande syfte tas in i den nya lagen. Även om det alltså inte föreslås någon lagreglerad begränsning av anslagssparandets storlek finns det skäl att överväga andra begränsningar. Ett sparande som är obegränsat i tiden efter det att anslaget senast varit uppfört på statsbudgeten kan leda till oklarheter, dels i fråga om ändamålet för anslaget, dels vid uppföljningen av anslagsbehållningar. Om medel till en verksamhet inte längre anslås av bör det därför finnas tydliga tidsramar för ett slutförande. Den nuvarande begränsningsregeln för ramanslag som anges i anslagsförordningen ger uttryck för en lämplig tidsperiod och bör gälla även på riksdagsområdet. När det gäller beslut om indragning av anslagssparande kan det konstateras att regeringens myndigheter inte själva kan besluta om indragning av anslagsmedel eftersom det är regeringen som anvisats medlen och som därmed måste besluta om en indragning. Inom riksdagsområdet är förhållandet annorlunda. anvisar anslagen direkt till myndigheterna. Det finns ingen instans under som har rätt att tilldela något annat belopp än det som har beslutat om. Som framgått ovan kan myndigheterna själva besluta att inte använda ett anslag. bör även kunna besluta om begränsningar i rätten att utnyttja anslagssparande. Riksdagsstyrelsen föreslår därför att ska kunna besluta om andra villkor för ett visst anslag. Enligt 6 § andra stycket budgetlagen får regeringen tillfälligt överskrida ett anslag under de särskilda förutsättningar som riksdagsstyrelsen redogjort för ovan. Det finns ingen verksamhet inom riksdagsområdet som uppfyller de krav som brukar ställas inom regeringsområdet för att ett s.k. medgivet överskridande ska få tillämpas. Det har inte heller framkommit att det av andra skäl skulle finnas ett behov av en sådan möjlighet inom riksdagsområdet. Med undantag för ledamotsanslaget avser anslagen i huvudsak förvaltningsändamål. För dessa anslag går utgifterna i hög grad att förutse. Om en myndighet behöver ytterligare medel under löpande budgetår bör detta ske genom beslut om högre anslagskredit eller beslut om ytterligare medel på tilläggsbudget. myndigheter bör anvisas anslag som har såväl kreditmöjlighet som möjlighet till sparande knutet till sig (ramanslag). Anslagskrediten bör dock begränsas till jämfört med budgetlagens . Anslagssparandet bör vara obegränsat. Upphör anslaget på statsbudgeten bör anslagssparandet dock få användas i högst efter upphörandet. kan för ett visst anslag besluta om andra villkor. För att göra en åtskillnad mellan de ramanslag som anvisas regeringen, och som har delvis andra villkor knutna till sig, och de ramanslag som anvisas myndigheter bör ramanslag benämnas "ramanslag (rd)". Eftersom det nu av lag framgår vad som ska gälla behövs inga särskilda beslut om anslagsdirektiv från riksdagsförvaltningens sida. Detta kräver en följdändring i 2 § 3 lagen med instruktion för riksdagsförvaltningen. 4.2 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar Inkomster som myndigheten inte disponerar ska redovisas mot inkomsttitel. Transfereringar ska redovisas mot anslag det budgetår då betalning sker. Övriga utgifter ska redovisas mot anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig. Redovisning mot inkomsttitel ska göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig. Redovisning ska göras löpande. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 45-47). Remissinstanserna: anser att man bör överväga att införa en motsvarighet till 10 § fjärde stycket budgetlagen även på riksdagsområdet. Med stöd av en sådan bestämmelse skulle för ett anslag eller en inkomsttitel kunna besluta om att avräkning (redovisning) ska göras på någon annan grund än vad som följer av huvudreglerna i lagrummets första två stycken. Enligt 9 kap. 3 § RF bestämmer till vilket belopp statsinkomsterna ska beräknas. I praktiken går det till så att godkänner en beräkning av statsbudgetens inkomster enligt den specifikation som regeringen redovisar i budgetpropositionen. godkänner inte någon beräkning av inkomsterna per myndighet. Av 9 § budgetlagen följer att sådana inkomster som beräknat redovisas mot inkomsttitlar för de olika slagen av inkomster. I 10 § budgetlagen finns bestämmelser som anger under vilket budgetår avräkning ska göras mot olika anslag och inkomsttitlar. Vidare framgår att avräkning ska ske löpande. Enligt fjärde stycket i paragrafen kan dock besluta om att avräkning ska göras på annan grund. Enligt 4 § anslagsförordningen (1996:1189) avses med en inkomsttitel en post i statsbudgeten mot vilken statsinkomster som myndigheten inte får disponera ska redovisas. Bestämmelserna om inkomsttitlar gäller även för undertitlar. Redovisning mot inkomsttitlar ska enligt 17 § ske genom att en myndighet avräknar inkomster i form av skatter, socialavgifter, allmän pensionsavgift, bidrag från EU och återbetalning av lån mot inkomsttitlar det budgetår då betalning erhålls. Överskott och utdelningar som inlevereras från myndigheter och aktiebolag ska avräknas det budgetår då betalning sker till statsverkets checkräkning i . Övriga inkomster ska avräknas mot inkomsttitlar det budgetår till vilket inkomsterna hänför sig. För avgiftsinkomster finns särskilda regler. Vanligtvis regleras frågan om vilka inkomster en myndighet får disponera i lag. I avgiftsförordningen (1992:191) finns bestämmelser om disposition av avgiftsinkomster. I 26 § anges bl.a. att inkomster från avgiftsbelagd verksamhet som en myndighet inte får disponera, ska tillföras statsverkets checkräkning i och redovisas under den inkomsttitel på statsbudgeten som regeringen bestämmer. När det gäller redovisning mot anslag anger 16 § anslagsförordningen att en myndighet ska avräkna utgifter för transfereringar mot anslag det budgetår då betalningarna sker. Övriga utgifter ska avräknas mot anslag det budgetår till vilket utgifterna hänför sig. Inkomster som förekommer på ett anslag ska avräknas mot anslaget på motsvarande sätt som utgifterna. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag De anslag som anvisas till myndigheter och de inkomsttitlar som används ingår i statsbudgeten. Därmed måste självfallet samma redovisningsprinciper tillämpas av myndigheter som gäller för statsbudgeten i övrigt. Det är endast beträffande sådana inkomster som inte disponeras av myndigheterna som det finns behov av att i lag ålägga myndigheterna en redovisning mot inkomsttitel. I den nya lagen bör det sålunda anges att inkomster som inte disponeras ska redovisas mot inkomsttitel. När det gäller själva redovisningen av inkomster kan det konstateras att myndigheter inte har inkomster av någon större omfattning. har dock vissa inkomster av revisionen. I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. finns bestämmelser om att avgiftsinkomster för årlig revision ska redovisas mot inkomsttitlar. I övrigt sker normalt inte någon redovisning mot inkomsttitlar hos , riksdagsförvaltningen eller JO. Sådan redovisning kan dock förekomma i enstaka fall. För de inkomster som myndigheter trots det anförda ändå har bör som sagts inledningsvis samma redovisningsprinciper tillämpas som gäller i allmänhet för statens inkomster.