frsrdg · GT04RS5 · 2006-01-01 00:00:00 — Ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing) får träffas under förutsättning att det, sett över hela den ekonomiska livslängden, leder till en lägre kostnad för staten än anskaffning genom köp. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 67). Remissinstanserna tillstyrker förslaget. I budgetlagen finns inte några bestämmelser om leasing. I kapitalförsörjningsförordningen anges i 12 § att ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing) får träffas under förutsättning att det, sett över hela den ekonomiska livslängden, leder till en lägre kostnad för staten än anskaffning genom köp. Vidare gäller att ett avtal om försäljning och återhyra eller återköp eller andra liknande avtalsformer endast får träffas efter ett särskilt bemyndigande av regeringen. Detta krävs även för leasingavtal där hyra eller andra avgifter betalas i eller baseras på annan än svensk valuta. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag leasar utrustning, främst IT-utrustning åt ledamöterna och partikanslierna. Även tjänstemännens hemdatorer leasas. På motsvarande sätt som riksdagsförvaltningen leasar JO tjänstemännens hemdatorer. leasar kopiatorer, skoputsmaskiner och vattenautomater. finns inga ekonomiadministrativa bestämmelser om leasing som gäller för myndigheter. För att säkerställa en god hushållning bör det ställas krav på att leasing ska leda till en lägre kostnad än köp. När den planerade användningstiden sammanfaller med hela den förväntade ekonomiska livslängden, t.ex. vid finansiell leasing, blir leasing av utrustning i regel dyrare än köp för staten. Om myndigheten har möjlighet att köpa utrustningen, t.ex. genom att ta upp lån i , torde det oftast även för myndigheten vara ekonomiskt mer fördelaktigt än att leasa den. I dessa fall bör utrustningen därför köpas. Leasingalternativet kan dock vara fördelaktigt för staten när behovet av utrustning är begränsat i tiden. I den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser bör det alltså införas en bestämmelse som anger när leasing får ske. Några särskilda bestämmelser utöver detta om t.ex. försäljning och återhyra (sale-lease-back) behövs dock inte eftersom sådana avtal inte förekommer hos myndigheter. 6.4 Kompensation för ingående mervärdesskatt Myndigheten har rätt till kompensation för belopp motsvarande ingående skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200), som hänför sig till verksamheten. Myndigheten har dock inte rätt till kompensation om den ingående skatten omfattas av begränsningar i avdragsrätten enligt 8 kap. 9, 10, 15 eller 16 §§ mervärdesskattelagen. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget. Myndigheternas rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt regleras i förordningen (2002:831) om myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen som ingår i den statliga redovisningsorganisationen, om inte beslutar annat. I 4 § förordningen anges att en myndighet har rätt till kompensation för belopp som hänför sig till verksamheten motsvarande ingående skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Myndigheten har dock inte rätt till kompensation om den ingående skatten omfattas av begränsningar i avdragsrätten enligt vissa bestämmelser i mervärdesskattelagen. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag , och rekvirerar kompensation för ingående mervärdesskatt i enlighet med beslut om att även myndigheter bör anvisas anslag exklusive mervärdesskatt fr.o.m. /92 (bet. 1990/91:FiU20, rskr. 1990/91:77). Myndigheternas anslag är därmed beräknade exklusive mervärdesskatt. Som framgår av följande sammanställning är kompensationsbeloppen väsentliga. Hade myndigheterna inte haft denna rättighet hade anslagen sammanlagt behövt höjas med . Riksdagsmyndigheternas rätt till kompensation har grundats endast på ovan nämnda riksdagsbeslut. En särskild bestämmelse om rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt bör dock för tydlighetens skull införas i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser. 7.1 Rätten att ta ut avgifter Myndigheten får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller endast om det följer av bestämmelser i denna lag, av annan lag eller av ett särskilt beslut av . Myndigheten får, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, mot avgift tillhandahålla 1. tidskrifter och andra publikationer, 2. informations- och kursmaterial, 3. konferenser och kurser, 4. lokaler, 5. utrustning, 6. offentlig inköps- och resurssamordning och 7. information i elektronisk form. Varor och tjänster enligt ovan får tillhandahållas bara om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. och får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 69-72). Remissinstanserna: efterfrågar ett klarläggande av vilka kopior som omfattas av regleringen. När det gäller avgifter för kopior m.m. av allmän handling föreslår att myndigheter, i likhet med vad som gäller för myndigheter under regeringen, skall vara skyldiga att ta ut avgifter. ifrågasätter också särregleringen för JO såvitt gäller avgifter för kopior m.m. JO tillstyrker att den föreslagna bestämmelsen inte omfattar JO. Budgetlagen innehåller inga bestämmelser om rätt att ta ut avgifter. Däremot finns en bestämmelse om att regeringen får disponera avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Vissa tvångsmässigt uttagna avgifter får endast besluta om. Befogenheten att besluta om avgifter som utgör skälig ersättning, inom ramen för full kostnadstäckning, för prestationer som frivilligt tas i anspråk tillhör däremot regeringens s.k. restkompetens (jfr 8 kap. 13 § RF). Praktiskt taget alla myndigheter erbjuder i en liten omfattning mot en avgift olika former av varor och tjänster, t.ex. publikationer, kurser, rådgivning och lokaler. I vissa myndigheter har den avgiftsfinansierade verksamheten en stor omfattning. Eftersom prestationerna efterfrågas frivilligt måste verksamhetsvolymen kunna varieras beroende på hur stor efterfrågan är. Detta gäller i synnerhet om verksamheten helt finansieras med avgifter. Över- och underskott måste kunna balanseras till kommande år. Avgiftsinkomster i verksamheter som är helt avgiftsfinansierade och som frivilligt tas i anspråk tas därför inte upp på inkomsttitlar och anslag. Om avgiftsinkomsterna endast ska bidra till att finansiera verksamheten avräknas inkomsten i stället mot ett ramanslag som därmed blir nettoredovisat. Ett över- eller underskott kan då visserligen inte balanseras, men utrymmet för utgifter påverkas genom anslagssparandet eller utnyttjandet av anslagskrediten. På dessa sätt blir avgiftsinkomsterna specialdestinerade och ställs till regeringens disposition för den verksamhet där de uppstår. avstår därmed från att låta dem finansiera annan statlig verksamhet. Att besluta om avgifter och hur avgiftsinkomster ska disponeras är viktiga led i regeringens styrning av myndigheterna. I många myndigheter lämnar den avgiftsfinansierade verksamheten ett bidrag till finansieringen av myndighetens samkostnader. Verksamheten befinner sig ofta i en gråzon mellan budgetstyrning och marknadsstyrning. Motiven till att inte låta verksamheten ingå i budgetreglering är att den ska kunna utvecklas enligt sina egna förutsättningar och föreliggande efterfrågan. Under vissa förutsättningar får regeringen med stöd av bestämmelser i om restkompetensen besluta att en avgift ska tas ut på ett verksamhetsområde. Regeringen får även besluta hur hög avgiften ska vara eller hur den ska beräknas. I avgiftsförordningen (1992:191) finns utförliga bestämmelser som berör rätten att ta ut avgifter för olika varor och tjänster. Huvudregeln är att en myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (3 §). I 4 § avgiftsförordningen ges myndigheterna rätt att ta ut avgifter för verksamhet som är av tillfällig natur eller mindre omfattning inom vissa angivna områden, exempelvis publikationer, informationsmaterial och kurser. Särskilda bestämmelser finns om avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag myndigheter har inte någon motsvarande befogenhet som regeringen när det gäller att besluta om att ta ut avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster eller bestämma avgifternas storlek. myndigheter har endast rätt att meddela föreskrifter som avser förhållanden inom eller dess myndigheter (8 kap. 14 § RF). Detta har medfört att riksdagsförvaltningens, JO:s och rätt att ta ut avgifter regleras i myndigheternas instruktioner samt i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Där finns också bestämmelser som rör avgifternas storlek. får, enligt 9 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla varor och tjänster samt inom fastigheter upplåta lägenheter och lokaler. Förvaltningen får ta ut avgifter för sådana varor och tjänster samt uppdrag och upplåtelser. bestämmer avgifternas storlek. intäkter av avgifter och andra ersättningar uppgick till . Intäkter av hyror svarade för och intäkter av försäljningsverksamhet för . Av försäljningsverksamhetens intäkter svarade riksdagstrycket för och tidningen för . Enligt 27 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ska expedition utfärdas utan avgift om ej särskild anledning föranleder annat. Om avgift ska betalas ska den bestämmas med ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. JO:s intäkter av avgifter uppgick till ca 2004 och avser avgifter för kopior. Enligt förarbetena till bestämmelsen (förs. 1985/86:6) bör den enskilde utan kostnad få del av de beslut som JO fattar liksom de handlingar på vilka beslutet grundas. Bestämmelsen ger JO rätt att vid okynnesbeställning e.d. som leder till en olämplig arbetsbelastning för JO, ta betalt för kopior av allmänna handlingar. JO ska i sådana fall, enligt sin instruktion, följa de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Någon rätt för JO att ta betalt för informations- och kursmaterial, konferenser och kurser m.m. när verksamheten är av tillfällig natur eller mindre omfattning kan inte anses ligga inom ramen för bestämmelsen i JO:s instruktion. får enligt 22 § lagen (2002:1023) med instruktion för inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster. bestämmer avgifternas storlek och får disponera avgiftsinkomsterna. intäkter av internationell uppdragsverksamhet uppgick till 2004. Varken revisionslagen eller instruktionen innehåller några bestämmelser om avgifter för verksamhet av tillfällig natur eller mindre omfattning respektive avgifter för kopior. myndigheter bör, på motsvarande sätt som myndigheter under regeringen, ha rätt att ta ut vissa avgifter. Som framgått ovan finns redan vissa bestämmelser om detta spridda i olika lagar. Det finns alltså ett behov av en samlad reglering av frågan om rätten att ta ut avgifter. I den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser bör huvudprincipen vara att myndigheten får ta ut avgifter för varor och tjänster bara om det följer av lag eller ett särskilt beslut av . Lagen bör därutöver innehålla reglering av rätten att ta ut vissa avgifter. Regleringen bör avse rätten att ta ut avgifter för viss verksamhet av tillfällig natur eller mindre omfattning. Utöver de nämnda avgifterna bör den nya lagen reglera frågan om avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. När det gäller om frågan om myndigheterna ska vara skyldiga att ta ut avgifter för kopior m.m. eller inte anser riksdagsstyrelsen att det framstår som onödigt att ålägga de myndigheter som den nya lagen gäller för att ta ut avgifter. Strävan efter god hushållning med statens resurser bör - i linje med vad som gäller enligt 2 § i den föreslagna lagen - ligga till grund för myndighetens bedömning av när avgift ska tas ut. Vad slutligen i denna del gäller frågan om JO bör omfattas av de generella bestämmelserna om avgifter för kopior m.m. kan konstateras att utredningen gjorde bedömningen att det inte fanns skäl för en sådan ordning. ifrågasätter denna bedömning och menar att den som inte berörs av ett ärende, exempelvis massmedier, bör åläggas att betala avgift för kopior m.m. Som framgått ovan anser riksdagsstyrelsen dock att det inte finns skäl att ålägga myndigheter att ta ut avgifter för kopior m.m. Den nuvarande bestämmelsen i JO:s instruktion innebär visserligen att avgift bara kan tas ut om det finns särskilda skäl. Denna ordning framstår dock som ändamålsenlig och lämnar erforderligt utrymme för att ta ut avgifter såväl från anmälare som från andra. Riksdagsstyrelsen ansluter sig således till utredningens bedömning i fråga om JO. Bestämmelserna i den nya lagen om avgifter för kopior m.m. bör alltså inte omfatta JO. Som framgått ovan finns det redan vissa bestämmelser i lagen med instruktion för riksdagsförvaltningen som ger förvaltningen rätt att ta ut avgifter. Denna bestämmelse bör kompletteras med en upplysning om att det i den nya lagen finns särskilda bestämmelser om avgifter. 7.2 Beslut om avgiftens storlek En myndighet får bestämma avgiftens storlek endast avseende varor och tjänster av tillfällig natur eller av mindre omfattning eller om det följer av en annan lag eller ett särskilt bemyndigande från . I de fall myndigheten får bestämma avgiftens storlek ska avgiften beräknas så att den högst täcker myndighetens kostnader för verksamheten. Avgifter för kopior skall bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen. Utredningens förslag överensstämmer i sak med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 72). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget. anser dock att en lämpligare ordning än att i lag ålägga myndigheter att bestämma avgifter för kopior m.m. med ledning av regeringens förordning är att i lagen ta in en skyldighet för riksdagsstyrelsen att besluta om hur dessa avgifter skall bestämmas. Riksdagsstyrelsen kan självfallet vid utarbetandet av sådana tillämpningsföreskrifter ta ledning från den avgiftssättning som gäller för myndigheter som lyder under regeringen. Enligt 6 § avgiftsförordningen (1992:191) gäller att en myndighet får bestämma avgiftens storlek endast efter särskilt bemyndigande. För verksamhet som är av tillfällig natur eller mindre omfattning får dock myndigheten besluta själv. Enligt 5 § skall avgifter, om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. För avgifter som tas ut för verksamhet av tillfällig natur eller mindre omfattning får myndigheten själv, inom ramen för full kostnadstäckning, besluta om grunderna för avgiftssättningen, om inte regeringen har beslutat något annat. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Myndigheter under regeringen har inte rätt att utan bemyndigande besluta om avgifternas storlek. Detta bör vara utgångspunkten även för myndigheter under . Myndigheterna bör dock - i likhet med vad som gäller för myndigheter under regeringen - ha rätt att bestämma avgifternas storlek för viss verksamhet av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Oavsett på vilken grund en myndighet beslutar om avgiftens storlek bör avgiften beräknas inom ramen för full kostnadstäckning, dvs. den ska beräknas så att den helt eller delvis täcker myndighetens kostnader för verksamheten. Något vinstpåslag får således inte göras. Bestämmelser av nu angiven innebörd bör tas in i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser. När det gäller den mer avgränsade frågan om avgifter för kopior m.m. bör det eftersträvas att sådana avgifter i så hög utsträckning som möjligt överensstämmer med de avgifter som myndigheter under regeringen tar ut. Utredningen ansåg att en lämplig ordning är att myndigheter inom detta område tillämpar samma grunder i fråga om avgiftens storlek som myndigheter under regeringen. Sådana bestämmelser finns i avgiftsförordningen. anser att riksdagsstyrelsen bör besluta om hur dessa avgifter ska bestämmas. En sådan ordning framstår emellertid som krånglig. Som påpekats i avsnittet om kapitalförsörjning, bör den nya lagen så långt möjligt vända sig direkt till myndigheterna. Riksdagsstyrelsen ansluter sig därmed till utredningens uppfattning att det av lagen bör framgå att avgifter för kopior m.m. ska bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen. 7.3 Disposition av avgiftsintäkter Myndigheten får disponera avgiftsintäkter för kopior m.m. samt avgiftsintäkter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som myndigheten tillhandahåller, om intäkterna helt eller delvis skall täcka myndighetens kostnader för verksamheten. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 73). Remissinstanserna tillstyrker förslaget. En rätt att besluta om dispositionen av specialdestinerade inkomster följer inte av regeringens restkompetens. Regeringens befogenhet att besluta om dispositionen av avgiftsinkomster regleras därför i budgetlagen. Enligt 19 § budgetlagen får regeringen besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag och instruktioner innehåller inga bestämmelser om disposition av avgiftsinkomster. instruktion reglerar disposition av avgiftsinkomster inom det internationella området. I anslagsdirektiven har riksdagsförvaltningen givits rätt att disponera avgifts-, ränte-, försäljnings- och hyresinkomster. Något beslut om att JO får disponera avgiftsinkomster finns inte. Myndigheterna under bör ges rätt att få disponera avgiftsintäkter från kopior m.m. samt avgiftsintäkter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster på samma sätt som myndigheterna under regeringen. En bestämmelse om detta bör tas in i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser. Detta kräver följdändringar i lagen med instruktion för och i lagen med instruktion för ombudsmän. 8 Förvärv och överlåtelse av statens egendom ska enligt 9 kap. 9 § RF i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen anges att det kan vara lämpligt att detta sker i lags form (prop. 1973:90 s. 347). Vissa grundläggande bestämmelser om förfogandet över statens egendom har tagits in i budgetlagen. Bestämmelserna reglerar främst kompetensfördelningen mellan och regeringen. De bestämmelser som finns i budgetlagen anger under vilka förutsättningar regeringen ska få sälja statens egendom. All statens egendom står dock inte till regeringens disposition. I 9 kap. 8 § RF undantas från regeringens dispositionsrätt sådan egendom som är avsedd för eller dess myndigheter. Vidare undantas egendom som i lag har avsatts till särskild förvaltning, t.ex. tillgångar som förvaltas av Allmänna pensionsfonden och riksbank. Tillämpningsområdet i budgetlagen begränsas därför till sådan egendom som står till regeringens disposition. Sådan försäljning av statens egendom som utgör ett led i en löpande avgiftsfinansierad verksamhet omfattas dock inte av budgetlagens bestämmelser om överlåtelse av statlig egendom. Bestämmelserna i budgetlagen gäller endast sådana försäljningar som mer intermittent sker av egendom som ingått i eller använts i en statlig myndighets verksamhet. får förvärva och förvalta fast egendom. ska till lämna förslag till en investeringsplan. förvärv samt ny- och ombyggnad av fast egendom och bostadsrätt, förslag till finansiering av investeringarna och en särredovisning av investeringsprojekt med en kostnad överstigande . får inte utan medgivande sälja fast egendom. Bestämmelserna om förvärv och förvaltning av fast egendom samt bestämmelserna om investeringsplan och om försäljning av fast egendom ska även gälla för tomträtt samt byggnad som är lös egendom. får besluta att sälja bostadsrätt, om egendomen inte längre behövs. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 75-78). Utredningen föreslog emellertid att investeringsplanen fortlöpande ska uppdateras. Styrelsens förslag avviker från utredningens också i det avseendet att det inte föreslås någon möjlighet att utan bemyndigande sälja fast egendom. När det gäller försäljning av bostadsrätter föreslog utredningen dessutom att det skulle krävas ett bemyndigande från om försäljningen avsåg egendom som var värd mer än . Remissinstanserna: ifrågasätter behovet av regler om att investeringsplanen kontinuerligt uppdateras. Vidare anser att det bör övervägas om investeringsplanen bör omfatta investeringar i annan egendom än fast egendom. anser vidare att lämpligheten och behovet av en lagregel som utgår från en beloppsgräns kan ifrågasättas när det gäller försäljning av fast egendom. Här förordas i stället en bestämmelse av innebörd att riksdagsförvaltningen inte utan bemyndigande får sälja fast egendom. När det gäller försäljning av bostadsrätter föreslår att det bör övervägas att införa en bestämmelse med innebörden att riksdagsförvaltningen får sälja en bostadsrätt utan någon beloppsmässig begränsning. Regeringen får enligt 25 § budgetlagen besluta att sälja fast egendom när värdet av egendomen inte överstiger , om egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten. Beloppsgränsen ger inte några garantier för att endast de politiskt intressanta ärendena underställs . Det är ändå ett enkelt sätt att avlasta försäljningsärenden av rutinkaraktär som överlåtelseförfarandet inte försvåras eller fördröjs i onödan. Utan en beloppsgräns skulle det krävas ett tämligen omfattande regelverk för om och när försäljning får ske. Det skulle då finnas en risk för att handläggningen av ärendena skulle kompliceras och fördröjas. Rätten att sälja fast egendom är en av de rättigheter som regeringen får delegera. I propositionen till budgetlagen anförde regeringen att den hade för avsikt att vid delegeringen använda försiktigt satta och differentierade värdegränser (prop. 1995/96:220 s. 56). En särskild värdering bör, enligt vad regeringen anförde, äga rum inför en försäljning. Det marknadsvärde som egendomen vid en sådan särskild värdering åsätts får avgöra frågan om försäljningsärendet kräver medverkan. Viss lös egendom såsom byggnad på ofri grund och tomträtt har nära anknytning till fast egendom. Bestämmelserna om fast egendom i budgetlagen gäller därför också för sådan lös egendom (27 § budgetlagen). I förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. finns bestämmelser om intill vilka belopp fastighetsförvaltande myndigheter får besluta om försäljning av fast egendom, förutsättningar som ska vara uppfyllda för att försäljning ska få ske, förberedande åtgärder som ska vidtas, förhandsbesked till kommun och förhandstillträde, försäljningsförfarande, ekonomiska villkor samt överklagande. Det finns inte några bestämmelser i budgetlagen som reglerar regeringens rätt att förvärva fast egendom. Regeringen har dock i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. beslutat om bestämmelser avseende bl.a. förvärv av fast egendom. Med fast egendom avses i förordningen även tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom. Bestämmelserna innebär att en fastighetsförvaltande myndighet, inom ramen för sitt förvaltningsuppdrag och inom ramen för de ekonomiska resurser som myndigheten förfogar över, får besluta om investeringar när den beräknade investeringskostnaden inte överstiger per projekt.