frsrdg · GT04RS5 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta innebär att redovisningen sker det budgetår till vilken inkomsten hänför sig (s.k. inkomstmässig redovisning). För myndigheter behövs inga särskilda bestämmelser som tar sikte på exempelvis skatter och bidrag från EU eftersom de inte har den typen av inkomster. När det gäller redovisning mot anslag föreslår riksdagsstyrelsen att samma redovisningsprinciper ska gälla som för myndigheterna under regeringen, dvs. utgifter för transfereringar ska avräknas mot anslag det budgetår då betalning sker, och övriga utgifter ska avräknas mot anslag det budgetår till vilket utgifterna hänför sig. har i sitt remissvar föreslagit att det i den nya lagen även bör införas en bestämmelse om att kan besluta om avräkning på annan grund. Enligt budgetlagen gäller en sådan ordning i förhållande till regeringen. Som exempel på en annan grund för avräkning kan nämnas kostnadsmässig avräkning. Den möjlighet till avräkning på annan grund än dem som anges uttryckligen i budgetlagen har utnyttjats när det gäller anslag till universitet, högskolor, forskning och forskarutbildning samt anslag för bidrag till statliga myndigheter som i övrigt bedriver avgiftsfinansierad verksamhet, inkomster av vissa offentligrättsliga avgifter, återbetalningar av lån och ränteinkomster av studielån samt bidrag m.m. från EU (prop. 1996/97:150 s. 126). Inget av dessa fall är aktuella för myndigheter. Utredningen bedömde därför att någon motsvarighet till nämnda bestämmelse inte var nödvändig på riksdagsområdet. Enligt riksdagsstyrelsens mening innebär den av föreslagna undantagsbestämmelsen att lagen i detta avseende förlorar sin fasthet. I likhet med utredningen anser riksdagsstyrelsen att det saknas skäl för en sådan undantagsbestämmelse. Om regeringen skulle avisera ett behov av att ändra principerna för redovisning mot anslag eller inkomsttitlar kommer lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser i sådant fall att behöva ändras. 4.3 Redovisning på statsbudgeten Myndighetens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i en verksamhet bara ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto mot anslag. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 47-49). Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Enligt 17 § budgetlagen ska statens inkomster och utgifter budgeteras brutto på statsbudgeten. Ska inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag. Bruttoprincipen innebär att samtliga statens insatser och verksamheter på olika områden redovisas på statsbudgeten och att inkomster redovisas mot inkomsttitel och utgifter mot anslag. Undantag från bruttoprincipen gäller också för verksamhetsområden med krav på full kostnadstäckning. Av 18 § budgetlagen följer att inkomsterna och utgifterna i sådana verksamheter ska redovisas utanför statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. För inkomster som sålunda undantas från kravet brukar man säga att de har specialdestinerats. I det följande beskrivs vilka undantag som i praktiken görs från kravet på bruttoredovisning. I fråga om avgiftsinkomster m.m. i en verksamhet som i övrigt är finansierad med anslag på statsbudgeten tillämpas nettoredovisning mot anslag, dvs. inkomsterna redovisas under anslag i stället för mot inkomsttitel. Flera myndigheter erbjuder mot en avgift olika typer av tjänster och varor. sker detta i en mindre omfattning. Det kan gälla t.ex. kurser eller publikationer. Inkomsterna i sådan verksamhet avses i regel endast bidra till att täcka myndighetens utgifter, även om krav på full kostnadstäckning också kan förekomma. Genom att omfattningen av verksamheten är liten behöver hänsyn knappast tas till dessa inkomster då anslag anvisas. Detta leder till att inkomsterna specialdestineras till verksamheten. En del myndigheter har emellertid mer omfattande avgiftsinkomster i verksamheter som inte lämpligen kan särredovisas med krav på full kostnadstäckning. Myndigheternas verksamhet är i övrigt anslagsfinansierad, och inkomsterna avses i regel endast bidra till att täcka myndighetens kostnader. Eftersom inkomsterna är betydande tas normalt hänsyn till avgiftsinkomsterna när anslaget anvisas. Även i sådana fall får anslaget avräknas med nettoutgifterna. Åtskilliga myndigheter erhåller gåvor och andra bidrag till verksamheten från andra givare än staten. Det är heller inte ovanligt att bidrag lämnas mellan statliga myndigheter. Gåvor och andra bidrag kan ses som en inkomst som specialdestinerats för en viss verksamhet men som inte behöver täcka alla dess kostnader. Sådana gåvor behandlas därför på samma sätt som avgiftsinkomster. Redovisning mot anslag görs netto så att utfallet visar den andel av utgifterna som ska finansieras med statens gemensamma inkomster. Det kan också förekomma att inkomster från försäljning av statens egendom ska användas som delfinansiering av en i övrigt anslagsfinansierad återinvestering. I förvaltningen av statsskulden förekommer såväl inkomst- som utgiftsräntor. Även i dessa fall är nettoredovisning mot anslag en lämplig metod. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Den ordning som gäller för myndigheter i fråga om redovisning innebär att såväl brutto- som nettoredovisning praktiseras. ska enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ta ut avgift för årlig revision. Avgiften ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Avgiften ska bestämmas som behövs för att fullgöra uppdraget och utifrån en tidtaxa som följer av lönenivån för dem som deltar i granskningen. Ersättning för direkta kostnader för konsulter, resor och liknande bestäms för sig. I lagen anges vilken tidtaxa som ska tillämpas beroende på revisorernas olika lönenivåer. Inkomsterna ska tillföras statsverkets checkräkning i och redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten. Avgifterna för årlig revision ses som offentligrättsliga avgifter, och verksamheten finansieras med anslag och inkomsterna redovisas mot inkomsttitel. får, enligt lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla varor och tjänster samt inom fastigheter upplåta lägenheter och lokaler. Förvaltningen får ta ut avgifter för sådana varor och tjänster samt uppdrag och överlåtelser. bestämmer avgifternas storlek. Riksdagsstyrelsen har i anslagsdirektiv beslutat att riksdagsförvaltningen får disponera avgiftsintäkterna. Där finns också angivet vilka ekonomiska mål som ska gälla för delar av den avgiftsbelagda verksamheten. I inget fall gäller full kostnadstäckning som ekonomiskt mål, utan inkomsterna nettoredovisas mot anslag. JO ska enligt 27 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän utfärda expedition utan avgift om ej särskild anledning föranleder till annat. Om avgift ska tas ut ska den bestämmas med ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. JO redovisar avgiftsinkomster mot anslag. Såväl bruttoprincipen som nettoprincipen tillämpas således inom riksdagsområdet, och en bestämmelse om detta som motsvarar regleringen i 17 § budgetlagen bör därför införas i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser. Frågan om behovet av en bestämmelse som tar sikte på verksamheter där krav på full kostnadstäckning gäller behandlas i nästa avsnitt. 4.4 Redovisning vid sidan av statsbudgeten En verksamhet där myndighetens kostnader helt ska täckas med verksamhetens intäkter och där myndigheten får disponera intäkterna, ska inte redovisas mot anslag eller inkomsttitlar. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 49). Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Budgetlagen anger att en verksamhet där statens kostnader helt ska täckas med verksamhetens intäkter inte ska budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar (18 §). Avgiftsfinansierad verksamhet som är efterfrågestyrd och bygger på full kostnadstäckning ska således i princip inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Skälet till detta är att i en sådan verksamhet måste över- eller underskott kunna överföras till kommande år. Full kostnadstäckning föreligger då intäkterna helt ska täcka kostnaderna inom ett verksamhetsområde. Kravet på full kostnadstäckning upprätthålls även då ett fastställt bidrag lämnas från anslag som anvisas på statsbudgeten, om verksamhetens intäkter därutöver ska täcka samtliga kostnader. Däremot är kravet inte uppfyllt om medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella underskott som inte närmare preciseras. Endast om inkomsterna kan anpassas till utgifterna eller tvärtom ska en verksamhet inte redovisas på statsbudgeten. Helt avgiftsfinansierad verksamhet ska gå jämnt upp . Det betyder att ett över- eller underskott som ackumulerats under också ska avvecklas under en liknande tidsrymd. Den avgiftsfinansierade verksamheten kommer därför inte att påverka statens upplåningsbehov utöver ett visst behov av rörelsekapital och investeringar. Tillfälliga underskott i en verksamhet kommer normalt att balanseras av tillfälliga överskott i andra verksamheter. Förändringen i sådana verksamheters nettokapitalbehov innefattas i beräkningen av statens lånebehov. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag är det endast som redovisar verksamhet utanför statsbudgeten. får, enligt sin instruktion, inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster. bestämmer avgifternas storlek och får disponera avgiftsinkomsterna. Enligt anslagsdirektivet ska avgiften beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Verksamheten redovisas vid sidan av statsbudgeten. För riksdagsförvaltningen kan det dock inte uteslutas att det kan komma att bli aktuellt med en redovisning utanför statsbudgeten. En bestämmelse om redovisning utanför statsbudgeten bör således införas även för myndigheter. För den internationella verksamheten bör alltså en annan ordning gälla än den som gäller för årliga revision, vilken, som tidigare nämnts, bedrivs med krav på full kostnadstäckning men redovisas brutto på statsbudgeten. I den verksamheten får inte disponera avgiftsinkomsterna medan motsatsen även fortsättningsvis bör gälla i fråga om internationella uppdrag. Den nu aktuella bestämmelsen i den nya lagen bör alltså utformas så att bestämmelsen endast gäller i de fall myndigheten får disponera intäkterna. För det ändamål och med högst det belopp som beslutar får myndigheten beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år statsbudgeten avser. Utredningens förslag överensstämmer med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 51). Remissinstanserna tillstyrker förslaget. I 9 kap. 10 § RF finns ett förbud för regeringen att utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. I 12 § budgetlagen anges att regeringen endast för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det år statsbudgeten avser. Frågor om statens upplåning regleras i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. I statsförvaltningen används ett system med beställningsbemyndiganden för vissa investeringsliknande verksamheter och i stödverksamheter där bidragsbeslut i många fall blir kommande års utbetalningar. Det innebär att bemyndigar regeringen att intill ett visst belopp och för ett visst ändamål beställa varor och tjänster som kommer att levereras och betalas under en följd av år. Medel anvisas endast för det närmast förestående budgetåret, men åtar sig genom bemyndigandet att under senare budgetår anvisa vad som behövs. Fördelen med beställningsbemyndiganden är att man kan undvika stora behållningar på anslagen. Alternativet är att tidigt anvisa så stora anslag att de täcker hela den avsedda beställningsvolymen. Ett bemyndigande är liktydigt med att anslag måste anvisas. Därför är det naturligt att beslut om omfattningen av och ändamålet med ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbeslut. bemyndiganden till regeringen ska, enligt den proposition som föregick budgetlagen, vara beloppsmässigt begränsade och gälla för bestämda ändamål. När regeringen har utnyttjat ett bemyndigande har staten iklätts en ekonomisk förpliktelse. Omfattningen av sådana åtaganden som inte motsvaras av anvisade anslag, redovisar regeringen regelmässigt i budgetpropositionen i anslutning till respektive anslag. Dessutom lämnas en redovisning för den samlade s.k. bemyndigandeskulden. I 20 § anslagsförordningen anges att en myndighet som har tilldelats ett bemyndigande att beställa varor eller tjänster eller att besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande får utnyttja detta för det ändamål bemyndigandet avser och i enlighet med gällande villkor och bestämmelser. När ett bemyndigande utnyttjas ska redovisning ske mot det tilldelade bemyndigandebeloppet. Bestämmelser om skyldighet att redovisa i vilken utsträckning ett bemyndigande utnyttjats finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag För beslutade om beställningsbemyndigande för riksdagsförvaltningen avseende reparationer på fastigheter. Därefter har inte beslutat om några beställningsbemyndiganden inom riksdagsområdet. Fastighetsinvesteringarna lånefinansieras och åtagandena täcks därmed av beslutet om låneram. I avsnittet om kapitalförsörjning föreslås att investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna på ska finansieras med anslag. Beställningsbemyndigande kan därmed bli aktuellt för sådana projekt. De beställningar som görs i övrigt inom riksdagsförvaltningen hänför sig till den löpande verksamheten. Riksdagsstyrelsen återkommer med förslag i fråga om åtaganden som görs i löpande verksamhet i avsnitt 5.2. gör åtaganden inom biståndsområdet som är knutna till myndighetens biståndsanslag. Åtagandena är fleråriga och gäller gentemot biståndstagarna direkt. Exempelvis finns det, enligt årsredovisning , biståndsåtaganden i som sträcker sig fram . Något bemyndigande som stöd för dessa fleråriga åtaganden finns inte. Riksdagsstyrelsen föreslår mot den nu angivna bakgrunden att en bestämmelse om s.k. beställningsbemyndiganden förs in i den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser. Bestämmelsen bör rikta sig direkt till myndigheten. 5.2 Åtaganden i den löpande verksamheten Myndigheten får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande. Myndigheten får som hyresgäst eller arrendator inte utan bemyndigande ingå hyres- eller arrendeavtal som har längre löptid än . Utredningens förslag överensstämmer i sak med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 53-54). Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Myndigheterna har behov av att i sin administration kunna göra åtaganden som formellt och reellt medför betalningsskyldighet under senare budgetår än det för vilket anslag har anvisats. Exempel på sådana åtaganden är avtal om lokaler, hyra av kontorsutrustning och anställning av personal. Regeringen ges i 13 § budgetlagen en uttrycklig befogenhet att ingå förbindelser som är nödvändiga för den löpande verksamheten än det budgetår för vilket anslag har anvisats. I 19 § anslagsförordningen anges att en myndighet får träffa avtal om anställning av personal, hyra av utrustning, leverans av tjänster och förbrukningsmateriel och liknande som medför utgifter än tilldelat anslag avser, om detta är nödvändigt för att myndighetens löpande verksamhet ska fungera tillfredsställande. Bestämmelser om hyra och arrende av lokaler m.m. finns i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. Enligt 9 § får myndigheter, med undantag för universitet och högskolor, inte utan medgivande av regeringen ingå hyres- och arrendeavtal av ekonomisk betydelse och som har längre löptid än . Skälen för riksdagsstyrelsens förslag De hyresåtaganden som JO respektive har löper på som mest . har ett par hyresavtal som löper och som avser arkiv. Dessa tioåriga avtal upphör 2010. Även myndigheter har ett behov av att få ingå ekonomiska förpliktelser i den löpande verksamheten. De bör därför ges ett bemyndigande att ingå sådana förpliktelser. I enlighet med den ordning som gäller för myndigheter under regeringen bör bemyndigandet dock kompletteras med motsvarande tidsbegränsning för hyres- och arrendeavtal som finns i lokalförsörjningsförordningen. Det är lämpligt att det även för myndigheter finns en gräns för myndigheternas hyresåtaganden och att åtaganden som sträcker sig över denna tidsgräns ska beslutas av . 6.1 Finansiering av anläggningstillgångar Anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet ska, med vissa undantag, inom en eller flera ramar som fastställer, finansieras med lån i . Detta gäller dock inte om beslutar att finansiering ska ske på annat sätt. beslutar om ränta och andra villkor för sådana lån. Anläggningstillgångar som inte används i myndighetens verksamhet ska finansieras med anslag. Konstföremål, bostadsrätter och mark som används i myndighetens verksamhet ska finansieras med anslag. Detta gäller även sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna. En anläggningstillgång får finansieras med donation eller bidrag, om bidraget eller donationen ska svara för hela eller en del av finansieringen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med riksdagsstyrelsens förslag (se bet. s. 55-64). Utredningens förslag om anslagsfinansiering av kulturtillgångar som inte används i verksamheten har justerats så att det i stället tar sikte på konstföremål oavsett om dessa används i verksamheten eller inte. Remissinstanserna: JO betonar vikten av att myndigheten undantas från kravet på lånefinansiering av anläggningstillgångar som används i verksamheten, i enlighet med utredningens förslag. kritiserar förslaget i den del som rör kulturtillgångar. anser att det endast föreligger behov av särreglering för sådana konstföremål som används i verksamheten. När det gäller villkoren för lånen anser att det i lagen bör tas in ett åläggande för riksdagsstyrelsen att besluta om ränta och andra villkor för sådana lån. Det bör även, i likhet med vad som gäller för myndigheter under regeringen och som även uttalats i betänkandet, anges att detta ska ske på marknadsmässiga grunder. Riksdagsstyrelsen har sedan möjlighet att i sina föreskrifter ta in bestämmelser om att myndigheter ska betala den ränta och följa de villkor som motsvarar vad fastställer för lån till myndigheter under regeringen. Anläggningstillgångar skaffas för stadigvarande bruk eller innehav. Övriga tillgångar benämns omsättningstillgångar. Tillgångar kan även indelas i finansiella, materiella och immateriella tillgångar, exempelvis aktier, maskiner respektive dataprogram. För att finansiera såväl materiella som immateriella anläggningstillgångar tillämpas ett finansieringssystem som innebär att till en annan statlig myndighet lånar ut medel, s.k. interna lån. På detta sätt finansieras tillgångar som utgör produktionsfaktorer i myndigheternas verksamhet - investeringar för förvaltningsändamål - t.ex. maskiner, inventarier och IT-system. Myndigheternas amorteringar och räntor finansieras med anslagsmedel, avgiftsinkomster eller andra medel som får disponeras i verksamheten. Den interna lånefinansieringen kan även omfatta större objekt med långa avskrivningstider, t.ex. fastigheter. Lånefinansiering av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet regleras i 20 § budgetlagen. Enligt den bestämmelsen fattar beslut om låneramar som innebär ett bemyndigande för regeringen att besluta om intern lånefinansiering för en viss kategori av investeringar. Regeringen föreslår skilda låneramar för exempelvis studielån, fastigheter och anläggningstillgångar för förvaltningsändamål. På detta sätt blir investeringsbemyndigandena bestämda till belopp, tid och delvis till ändamål. En låneram anger det högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till. Utrymmet för nya investeringar består därför av de belopp som amorteras och en eventuell utökning av ramen. Regeringen får besluta om de villkor som ska gälla för lånen, t.ex. räntesatsen. I 22 § budgetlagen regleras vilka tillgångar som ska finansieras med anslag eller med andra inkomster. Anslagsfinansiering ska främst ske avseende infrastrukturella investeringar, exempelvis vägar och järnvägar. Dessa investeringar kan - till skillnad från investeringar för förvaltningsändamål - sägas utgöra resultatet av myndigheternas verksamhet och används främst av andra än staten. Investeringarna har ett samhällsekonomiskt värde men ger i allmänhet ingen monetär avkastning till staten. Anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta är särskilt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstilldelningar bindas om amorteringar och räntor på lämnade interna lån under en följd av år skulle finansieras med anslag i stället för att själva investeringsutgiften anslagsfinansierades under anskaffningsåret. Enligt den proposition som föregick budgetlagen bör anslagsfinansiering även gälla för krigsmateriel, befästningar, kulturfastigheter och museiföremål (prop. 1995/96:220 s. 51). Lånefinansiering lämpar sig i stället bäst för investeringar för förvaltningsändmål. Den finansieringsformen gör det möjligt för myndigheterna att finansiera investeringar som sänker driftskostnaderna mer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medger ökade eller förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning. Motsvarande förutsättningar gäller inte för infrastrukturella investeringar. De är i regel stora och betydande reala resurser och betydande produktionskapacitet tas i anspråk. Enligt 23 § budgetlagen kan besluta att finansiering ska ske på annat sätt än som anges i ovan nämnda bestämmelser. I 4 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) anges att regeringen beslutar särskilt om det högsta beloppet för en myndighets lån och krediter. I 5 § anges att anläggningstillgångar som används i verksamheten ska finansieras med lån i , med vissa angivna undantag. Av ESV:s allmänna råd framgår att med anläggningstillgångar som används i verksamheten avses anläggningstillgångar som inte betraktas som infrastrukturella e.d. Utgångspunkten är att alla anläggningstillgångar som utgör produktionsfaktorer (insatsresurser) och som en myndighet använder i sin verksamhet omfattas av definitionen. Även datorer som lånats ut till anställda för privat bruk omfattas. För definition av anläggningstillgång hänvisas till förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I 10 § förordningen anges vidare att en infrastrukturell anläggningstillgång ska finansieras med anslag eller med vissa försäljningsinkomster. Enligt ESV:s allmänna råd avses med samhällelig infrastruktur t.ex. vägar och järnvägar. Dessa tillgångar är kollektiva nyttigheter och kan sägas utgöra ett resultat av myndighetens verksamhet och används främst av andra än staten. Krigsmateriel hanteras i finansieringshänseende på samma sätt som infrastrukturella anläggningstillgångar. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Anläggningstillgångar som används i verksamheten har en låneram för investeringar som används i verksamhet (2006) och en låneram för investeringar i fastigheter och tekniska anläggningar (2006). Med undantag för investeringar i konst, mark och bostadsrätter finansieras alla investeringar i anläggningstillgångar med lån. Samtliga investeringar tas upp i en investeringsplan. godkänner investeringsplanen och beslutar om låneramarna.