frsrdg · GU04RRS15 · 2006-12-13 00:00:00 — styrelses framställning angående den offentliga arbetsförmedlingen har granskat den offentliga arbetsförmedlingens effektivitet samt dess roll i matchningen mellan arbetssökande och lediga jobb. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Den offentliga arbetsförmedlingen (RiR 2006:22). Granskningen visar att det finns omfattande brister i den statliga arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen har fått minskad betydelse i matchningsprocessen, bland annat som följd av en minskad andel av de lediga platserna och försämrad förmåga att ge information om lediga jobb. Arbetsgivarkontakter har inte prioriterats av AMS , trots att vikten av sådana kontakter har betonats av regeringen. Placeringar i arbetsmarknadspolitiska program tar i anspråk en stor del av arbetsförmedlingens resurser. Vidare framgår att arbetsförmedlingens produktivitet har minskat, att effektiviteten i förmedlingsarbetet är låg och att det finns stora skillnader i effektivitet mellan olika förmedlingskontor. Tydliga brister i styrning, uppföljning och utvärdering inom området påvisas också i granskningen. Styrelsens bedömning är att de problem som tas upp i granskningen är djupgående och har sammansatta orsaker. Styrelsen anser att regeringen bör ta initiativ till en genomgripande översyn av den statliga arbetsförmedlingens roll och arbetsformer. föreslås ge regeringen detta till känna. Den offentliga arbetsförmedlingens uppgifter4 Granskningens motiv och inriktning5 Begrepp, metoder och underlagsmaterial6 Arbetsförmedlingens roll i matchningsprocessen6 Stora flöden hanteras av arbetsförmedlingen7 Förmedlingen har minskad betydelse i matchningsprocessen7 Matchningseffektiviteten har inte förbättrats8 Få analyser av matchningsprocessen8 Faktorer som kan ha påverkat arbetsförmedlingens funktionssätt8 Förtroendet för arbetsförmedlingen är relativt lågt9 Låg grad av arbetsgivarkontakter9 finns många alternativ till förmedlingen9 Målen för arbetsmarknadspolitiken ger oklara signaler9 Arbetsförmedlingens produktivitet och effektivitet10 Ökade resurser och minskad arbetsbelastning10 Låg effektivitet i förmedlingsarbetet11 Effektivitetsskillnader mellan olika förmedlingskontor11 Stora insatser för effektivisering, men få utvärderingar12 Låg satsning på arbetsgivarkontakter och marknadsandelar13 Svårt att utläsa prioriteringar13 Översyn av arbetsförmedlingens roll och arbetsformer15 Arbetsförmedlingens roll i matchningen16 En genomgripande översyn är nödvändig17 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: Översyn av arbetsförmedlingens roll och arbetsformer tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en genomgripande översyn av den statliga arbetsförmedlingens roll och arbetsformer. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), (), (), () och (). har granskat den offentliga arbetsförmedlingens effektivitet samt dess roll i matchningen mellan arbetssökande och lediga jobb. De åtgärder som har vidtagits för att förbättra matchningsprocessen har också granskats. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Den offentliga arbetsförmedlingen (RiR 2006:22) som publicerades . infördes i på kommunalt initiativ , byggdes upp och drevs därefter av kommuner och landsting fram . fanns också ett stort antal privata förmedlingar. Ett förbud mot att nyetablera privata arbetsförmedlingar trädde 1936. De sista privata förmedlingarna hade dispens som tillät dem att verka t.o.m. . fattade beslut om att temporärt förstatliga den offentliga förmedlingsorganisationen. blev förstatligandet definitivt och AMS inrättades. Genombrottet för den aktiva arbetsmarknadspolitiken kom . Förmedlingsmonopolet började att luckras upp och avskaffades helt år 1993.1 () består av () och en länsarbetsnämnd i varje län, utom i där sköter uppgiften.2 Under länsarbetsnämnderna finns ett stort antal arbetsförmedlingar där merparten av AMV:s anställda arbetar. Inom AMV som helhet fanns drygt 9400 årsanställda. Av dessa var ungefär 1200 anställda vid , ca 660 vid de 20 länsarbetsnämnderna och drygt 7500 vid landets ca 320 arbetsförmedlingskontor. Utgifterna för verksamheten inom uppgick till totalt ca . Drygt hälften av detta belopp (ca ) avsåg bidrag till arbetslöshetsersättning. Den offentliga arbetsförmedlingens uppgifter Den offentliga arbetsförmedlingen i är anslagsfinansierad, heltäckande och avgiftsfri. Arbetsförmedlingen ska medverka till att arbetssökande snabbt sammanförs med lediga platser. De flesta av förmedlingens tjänster vänder sig till personer som söker arbete, såväl arbetslösa som anställda som vill byta arbete. Förmedlingen erbjuder också rekryterings- och förmedlingsservice till arbetsgivare. Arbetsförmedlingarna erbjuder sina tjänster genom tre olika servicevägar Internet, rådgivande kundservice och lokal arbetsförmedling. På större orter finns särskilda arbetsförmedlingar som inriktar sig på att ge service till vissa yrkesgrupper. Därtill bedrivs vägledning, arbetslivsinriktad rehabilitering och förmedling av arbetsmarknadspolitiska program. I förmedlingens uppgifter ingår också att kontrollera att de arbetslösa står till arbetsmarknadens förfogande och därigenom har rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetsgivare som avser att anställa är (med vissa undantag) skyldiga att anmäla platsen till den offentliga arbetsförmedlingen.3 Dessa bestämmelser infördes i syfte att motverka den trendmässiga minskningen av inflödet av lediga platser till den offentliga arbetsförmedlingen. En översyn av lagen om allmän platsanmälan har aviserats av regeringen 2006 (prop. 2006/07:100). Granskningens motiv och inriktning Att förmedla arbete är den viktigaste uppgiften för arbetsmarknadspolitiken. Detta har upprepade gånger framhållits av regeringen, bland annat i budgetpropositionerna. Regeringen har också betonat vikten av att arbetsförmedlingen har höga marknadsandelar för lediga platser eftersom detta kan leda till en bättre fungerande arbetsmarknad. arbetsmarknadsutskott har ställt sig bakom dessa uttalanden. Arbetsförmedlingen hanterar stora flöden av arbetssökande och lediga platser, något som enligt kan leda till att matchningsprocessen fungerar bättre än vad den annars skulle göra. erinrar om att det råder en obalans i flödena av sökande och lediga platser. Förmedlingen har kontakt med en hög andel av de arbetslösa () men en låg andel av de lediga platserna (). Det finns även uppgifter som tyder på att den offentliga förmedlingens effektivitet har minskat. granskning syftar till att analysera arbetsförmedlingens effektivitet utifrån uttalanden från riksdag och regering. Det gäller om och hur arbetsförmedlingen bidrar till att förbättra matchningsprocessen samt hur förmedlingens effektivitet utvecklats. Den övergripande revisionsfrågan var följande: Bedrivs förmedlingsverksamheten effektivt och bidrar den till att förbättra matchningsprocessen på arbetsmarknaden? Denna fråga har i sin tur delats upp i tre delfrågor: I vilken utsträckning deltar arbetsförmedlingen i matchningsprocessen? Finns det stora effektivitetsskillnader mellan arbetsförmedlingskontoren? Har åtgärder vidtagits för att förbättra arbetsförmedlingens effektivitet? Tyngdpunkten i granskningen ligger på det arbete som utförs av den offentliga arbetsförmedlingen. Därtill uppmärksammas hur regeringen, () och länsarbetsnämnderna styr, kontrollerar, följer upp och utvärderar arbetsförmedlingens arbete. Granskningen avser främst traditionellt förmedlingsarbete, dvs. matchning på arbetsmarknaden. De arbetsmarknadspolitiska programmen behandlas i mindre utsträckning. Begrepp, metoder och underlagsmaterial Ett viktigt inslag i granskningen är att mäta förmedlingskontorens produktivitet och effektivitet. beräkningar av produktiviteten utgår från förhållandet mellan prestationer och resurser. Effektiviteten i förmedlingsarbetet avser att fånga i vilken mån kontoren gör rätt saker på rätt sätt och mäts genom att kontoren jämförs med varandra. Stora skillnader i effektivitet mellan kontoren betyder att det finns en stor potential för effektivitetsförbättringar. Beräkningarna baseras på en s.k. DEA-modell som är en modern teknik för analyser av prestationer. Denna analys har genomförts av (Ifau). Effektiviteten i matchningsprocessen analyseras av med hjälp av skattningar av den s.k. Beveridgekurvan, som beskriver sambandet mellan lediga platser och arbetslöshet. En högre matchningseffektivitet innebär att det med ett givet antal arbetssökande krävs färre utestående vakanser för att nyanställningar ska komma till stånd. Vidare har genomfört en enkätundersökning som vänt sig till ett slumpmässigt urval av arbetsförmedlare vid landets förmedlingskontor. Enkäten omfattade ca 1 000 personer och genomfördes i januarifebruari 2006. Frågorna handlade främst om arbetsgivarkontakter och marknadsandelar. Granskningen i övrigt bygger på dokumentstudier, analyser av statistik samt intervjuer med personer på och (). I underlaget ingår också ett stort antal forskningsrapporter. Arbetsförmedlingens roll i matchningsprocessen Målet för arbetsmarknadspolitiken är att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Att snabbt sammanföra arbetssökande med lediga platser är den centrala uppgiften. Detta kräver en effektiv matchning dels att sökande och platser hittar varandra utan onödig tidsfördröjning, dels att matchningarna blir av god kvalitet så att båda parter blir nöjda. Av framgår att det finns faktorer som påverkar matchningseffektiviteten men som arbetsförmedlingarna inte kan påverka. Det är t.ex. konjunktursvängningar, näringslivets sammansättning och geografiska produktionsförutsättningar samt de arbetssökandes egenskaper, exempelvis åldersstruktur, utbildning och yrkeserfarenhet. Faktorer som arbetsförmedlingarna däremot kan påverka är t.ex. sitt eget arbetssätt, ledning, organisation och hantering av regelsystem. Stora flöden hanteras av arbetsförmedlingen Av rapporten framgår att arbetsförmedlingen hanterar stora flöden av arbetslösa, personer i arbetsmarknadspolitiska program och lediga platser. fanns närmare 720000 personer registrerade som arbetslösa.4 Antalet lediga platser var drygt 430000 och antalet programplaceringar ungefär 415000. Den andel av de arbetslösa som under en månad övergår till arbete uppgår till av det totala antalet inskrivna arbetslösa. Antalet placeringar i arbetsmarknadspolitiska program under en månad uppgår till av antalet inskrivna arbetslösa. Övergångar till deltidsarbetslöshet, timanställningar och tillfälliga anställningar utgör omkring hälften av samtliga övergångar till arbete. Förmedlingen har minskad betydelse i matchningsprocessen konstaterar i sin granskning att huvudparten av matchningarna på arbetsmarknaden i praktiken sker utan inblandning av en arbetsförmedlare och att förmedlingen främst arbetar med arbetsmarknadspolitiska program. Arbetsförmedlingens Internettjänster har i och för sig byggts ut och ökat sin roll som informationsförmedlare vid anställningar. Detta har dock skett på bekostnad av traditionella förmedlingstjänster. slutsats är att arbetsförmedlingen på grund av minskade marknadsandelar i allt mindre utsträckning kan ge information om lediga platser. I sin analys lyfter bland annat fram följande iakttagelser. Arbetsförmedlingens andel av de lediga platserna har minskat från till . Marknadsandelen för fasta anställningar uppgick till och för tillfälliga anställningar till . hade förmedlingen en marknadsandel på av det totala antalet lediga platser. Andelen platser som anmäls till förmedlingen har enligt sannolikt stor betydelse för förmedlingens möjligheter att fungera som informationskanal. Arbetsförmedlingens roll som informationsförmedlare vid anställningar har minskat. Av de personer som fått ny anställning är det numera endast en liten del som fått information om sitt arbete via arbetsförmedlingen. Denna andel har minskat successivt och uppgick vid den sista mätningen (2003) till . Även den andel av de tidigare arbetslösa som fått information om sitt nya arbete genom förmedlingen har fallit och uppgick år . Informella informationskanaler ­­­­ tips från vänner och bekanta eller direktkontakt med arbetsgivaren, antingen på eget eller på arbetsgivarens initiativ är de helt dominerande informationskanalerna för den som söker nytt arbete. Motsvarande gäller för arbetsgivare. redovisar även forskningsresultat som rör effektiviteten i olika sökkanaler. I dessa studier finner man i allmänhet att den offentliga arbetsförmedlingen ger ganska dålig utdelning och att direktkontakt med arbetsgivare ger god utdelning. Placeringar i arbetsmarknadspolitiska program har stor omfattning och tar i anspråk en betydande del av arbetsförmedlingens resurser. I många fall är det dock svårt att påvisa positiva effekter av programmen. En arbetsförmedlare förmedlade i genomsnitt 8,5 osubventionerade arbeten, men fem gånger så många placeringar i program. Matchningseffektiviteten har inte förbättrats den process genom vilken arbetssökande och lediga platser finner varandra är det centrala i arbetsförmedlingen. Effektiviteten i denna process kan undersökas på flera olika sätt. Ingen av de studier som gjorts tyder på någon effektivisering av matchningsprocessen5. analys av den s.k. Beveridgekurvan tyder inte på att matchningseffektiviteten har förbättrats. Det finns inte heller några belägg för att arbetsmarknadspolitiska program skulle ha förbättrat matchningseffektiviteten. De studier som gjorts av den geografiska rörligheten tyder på att AMS-åtgärderna har minskat rörligheten. Få analyser av matchningsprocessen Regeringen gav AMS i uppdrag att analysera matchningseffektiviteten i form av matchningsfunktioner. När uppdraget upphörde avslutade AMS dessa beräkningar. bedömer det som anmärkningsvärt att AMS inte fortlöpande analyserar hur matchningsprocessen fungerar. Enligt instruktionen för ska AMS följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Faktorer som kan ha påverkat arbetsförmedlingens funktionssätt I sammanfattande analys nämns flera omständigheter som kan ha påverkat arbetsförmedlingens sätt att fungera och dess förmåga att konkurrera om att förmedla lediga platser. Det rör sig både om externa och interna faktorer. Förtroende, arbetsgivarkontakter, alternativa sätt att söka arbete samt oklara signaler från arbetsmarknadspolitiken framhålls särskilt. Förtroendet för arbetsförmedlingen är relativt svagt Den information som förmedlas i matchningen mellan arbetssökande och lediga jobb har en kvalitativ dimension som handlar om trovärdighet eller tillförlitlighet. Om informationen från förmedlingen anses ha låg trovärdighet kan det resultera i låga marknadsandelar för lediga platser och arbetssökande. Enligt finns det flera undersökningar som tyder på att förtroendet för arbetsförmedlingen är relativt lågt, såväl hos befolkningen som hos arbetsgivare. AMS egna sökandeundersökningar tyder på att det finns ett ökat antal sökande som inte är nöjda med förmedlingens service. Låg grad av arbetsgivarkontakter Bristande kontaktnät kan medföra att fullt kvalificerade personer inte kommer i fråga för en rekrytering. Det är därför viktigt att förmedlingen bygger upp kontaktnät som är gångbara för dem som saknar egna kontaktnät. Utifrån AMS egna undersökningar är det dock svårt att se att arbetsförmedlingarna har ökat sina kontakter med arbetsgivare. Kontakterna har snarare ändrat karaktär. En allt mindre del av arbetsgivarkontakterna rör rekryteringsbehov och en allt större del rör frågor kring praktik, anställningsstöd och lönebidrag för sökande vid arbetsförmedlingen. finns många alternativ till förmedlingen En tredje omständighet är att det finns ett stort antal alternativ som delvis konkurrerar med den offentliga arbetsförmedlingen. Det är t.ex. stiftelser som hanterar omställningsavtal (trygghetsråd), bemanningsföretag, kommuner, privata arbetsförmedlingar, Internetlistor och företagens egna webbsidor. Dessa alternativ ökar i antal och betydelse. Antalet arbetstagare som omfattas av omställningsavtal uppgår nu till ca 2 miljoner. Den enda stora grupp som saknar omställningsavtal är kommun- och landstingsanställda, som dock förhandlar om ett avtal. Alternativen anlitas enligt sannolikt av personer och grupper som är förhållandevis konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden. Detta kan påverka sammansättningen av arbetsförmedlingens sökande, sannolikt i en riktning som innebär att förmedlingen får en ökad andel sökande som tillhör utsatta grupper. Målen för arbetsmarknadspolitiken ger oklara signaler Verksamheten inom arbetsförmedlingen är i hög grad inriktad på arbetsmarknadspolitiska program. Orsaken till detta kan enligt vara att regeringens mål för arbetsmarknadspolitiken formulerats i termer av två delmål som ska uppnås på vägen till det övergripande målet om full sysselsättning.6 Det ena delmålet innebär att den reguljära sysselsättningen för personer i åldern ska uppgå till . Det andra delmålet är att den öppna arbetslösheten ska pressas tillbaka till . framhåller att arbetsmarknadspolitikens möjligheter att på-verka dessa två delmål inte är likvärdiga. Sysselsättningen bestäms av den långsiktiga efterfrågan på arbetskraft, och denna beror i sin tur av lönebild-ningen och den generella ekonomiska politiken. Sysselsättningen kan visserligen påverkas av arbetsmarknadspolitik nämner en rad olika mekanismer som undersökts inom forskningen men dessa effekter är indirekta och de kan vara både positiva och negativa. (Arbetsmarknadspolitiken kan, exempelvis, påverka matchningsprocessen, påverka konkurrensen på arbetsmarknaden, medföra undanträngningseffekter på reguljär arbetskraftsefterfrågan, påverka lönebildningen genom att de arbetslösas välfärdsnivå påverkas m.m.) Arbetslösheten kan däremot påverkas mera direkt genom arbetsmarknadspolitik, även om det inte rör sig om någon perfekt kontroll. påpekar vidare att de arbetsmarknadspolitiska programmen har olika inverkan på de två delmålen. Arbetsmarknadspolitiska program (exempelvis anställningsstöd, starta-eget-bidrag eller utbildningsvikariat) kan minska arbetslösheten utan att därmed öka sysselsättningen, detta eftersom personer som är placerade i program inte räknas som reguljärt sysselsatta. Detta, tillsammans med den begränsade möjligheten att påverka den reguljära sysselsättningen med arbetsmarknadspolitik, kan enligt bedömning ha lett till att arbetslöshetsmålet, och därmed de arbetsmarknadspolitiska programmen, har prioriterats framför sysselsättningsmålet. Arbetsförmedlingens produktivitet och effektivitet granskning tyder på att arbetsförmedlingens produktivitet har minskat, att effektiviteten i förmedlingsarbetet är förhållandevis låg och att det finns stora effektivitetsskillnader mellan olika arbetsförmedlingskontor. Vidare framkommer brister som gäller utvärderingar, målstruktur och prioriteringar inom . Ökade resurser och minskad arbetsbelastning har arbetsförmedlingen tillförts omfattande resurser. Resursförstärkningarna har i huvudsak motiverats av regelförändringar, utökade insatser för arbetssökande samt förmedlingens behov av förbättrade kontakter med både arbetssökande och arbetsgivare. granskning visar emellertid att arbetsbelastningen på förmedlingen har minskat kraftigt sedan lågkonjunkturen . Både antalet arbetssökande och antalet placeringar i program, liksom även antalet övergångar till arbete, har minskat starkt . Förmedlingarnas arbete med lediga platser har minskat markant. Kontakterna med de arbetssökande är förhållandevis begränsade, enligt beräkningar baserade på AMS sökandeundersökning (drygt tre besök per dag i genomsnitt för en förmedlare ). De ökade resurserna och den minskade arbetsbelastningen tyder på att produktiviteten inom arbetsförmedlingarna har minskat. Enligt beräkningar sjönk produktiviteten till en nivå som låg under nivån . har produktiviteten stigit, men den ligger fortfarande under nivån . Låg effektivitet i förmedlingsarbetet Produktivitetsberäkningarna ovan tar enbart hänsyn till antalet prestationer och resurser. Effektivitetsberäkningarna väger emellertid ihop flera resurs- och resultatmått till ett mått på effektivitet. Detta mått syftar till att fånga i vilken mån arbetsförmedlingskontoren gör rätt saker på rätt sätt i jämförelse med varandra. har inte infört någon egen definition av effektivt förmedlingsarbete. Effektiviteten hos arbetsförmedlingen mäts i stället genom att kontoren jämförs med varandra med hjälp av s.k. DEA-analys. Beräkningarna, som omfattar perioden 19992004, baseras på registerdata från AMS. De kontor som ses som mest effektiva är de som förmedlat flest arbeten och/eller lyckats bäst med att få arbetslösa att gå över till studier eller av andra skäl upphöra att vara inskrivna som arbetslösa (avaktualiseras).7 De beräkningar som låtit genomföra visar ingen ökning av effektiviteten inom arbetsförmedlingen . Analysen tyder på att effektiviteten har försämrats något snarare än förbättrats.8 Effektivitetsskillnader mellan olika förmedlingskontor Beräkningarna visar också att det finns stora skillnader i effektivitet mellan de olika arbetsförmedlingskontoren. Spridningen tyder på att det är möjligt att effektivisera arbetet kraftigt inom ramen för befintliga resurser, alternativt minska resurserna med bibehållen slutlig produktion. Enligt tyder resultaten på att en fördubbling av effektiviteten skulle vara möjlig. Resultaten tyder dessutom på att många arbetsförmedlingskontor skulle kunna öka sin effektivitet genom en minskad fokusering på arbetsmarknadspolitiska program. är placeringar i arbetsmarknadspolitiska program fem gånger så vanliga som förmedlingar av osubventionerade arbeten. Att en sådan effektivitetshöjning skulle vara möjlig att åstadkomma visas av de förmedlingskontor som av använts som referensmått för effektiva förmedlingar. En jämförelse med tidigare effektivitetsberäkningar visar att de stora skillnader i effektivitet som uppmättes fortfarande kvarstår. bedömer detta som anmärkningsvärt. framhåller att resultaten av de undersökningar som gjorts baseras på en viss ekonometrisk modell, DEA-modellen, och att resultaten måste tolkas med viss försiktighet. sammanfattande bedömning är att det finns en potential för betydande förbättringar i arbetsförmedlingarnas effektivitet. Stora insatser för effektivisering, men få utvärderingar Det har enligt genomförts ett stort antal åtgärder som syftar till att effektivisera arbetsförmedlingen och matchningsprocessen. Det gäller t.ex. tillskott av resurser, organisationsförändringar, förändringar av arbetslöshetsförsäkringen och program för ökad sökintensitet. Åtgärderna utvärderas dock inte. Det går därför inte att bedöma om åtgärderna varit effektiva eller inte. Instruktionen för innehåller ett generellt krav på AMS att följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. anser att en central förvaltningsmyndighet ska ha goda kunskaper om stora förändringar i den egna verksamheten som syftar till att öka effektiviteten. anser också att regeringen borde ha säkerställt att AMS följer instruktionen vad gäller uppföljning och utvärdering. I en bilaga till sin granskningsrapport har pekat på att arbetsförmedlingen inom vissa har börjat konkurrensutsättas. Det finns studier som visar att en sådan konkurrensutsättning kan öka effektiviteten. En annan åtgärd som kan stimulera effektivitet är att utforma målstrukturen rationellt. Målen bör också utformas så att det är möjligt att utvärdera effekterna av insatta resurser. anser att målen för en verksamhet bör formuleras så att de dels är möjliga att kontrollera, dels har ett relativt stabilt förhållande till de övergripande mål som gäller för området. konstaterar att varken regeringens eller mål uppfyller dessa två kriterier. Enligt bedömning finns det brister i målstrukturen, framför allt för de mål som AMS fastställt för .