frsrdg · GT04RRS23 · 2006-03-15 00:00:00 — styrelses redogörelse angående regeringens styrning av har granskat regeringens styrning av och redovisat resultatet i en rapport med samma namn, Regeringens styrning av (RiR 2006:2). Med anledning av granskningen överlämnar styrelsen denna redogörelse till . Granskningen visar att har fått allt mindre tid och resurser att ägna åt att genomföra miljöpolitiken, detta som följd av att verket i ökad utsträckning arbetar med att bistå regeringen med att utforma ny politik. vägledning av miljöarbetet inom länsstyrelser och kommuner har minskat i omfattning och blivit mindre konkret. Denna utveckling står i strid med de upplevda behoven inom länsstyrelser och kommuner som efterfrågar mer central vägledning. En ryckig anslagshantering har också gjort det svårare för att långsiktigt uppnå de miljöpolitiska målen. Styrelsen anser att den beslutade miljöpolitiken bör genomföras i former som är effektiva och uthålliga. Att arbete med genomförandet trängs undan av det fortgående arbetet med att utforma ny politik är inte rimligt. Styrelsens bedömning är att dessa frågor behöver uppmärksammas mer, såväl av regeringen som av , och att åtgärder behövs för att genomförandet av miljöpolitiken ska få bättre förutsättningar. Om miljöpolitikens utformning och genomförande förvaltningspolitiska utgångspunkter4 Granskningens motiv och inriktning6 Balansen mellan politikutformning och genomförande7 roll att vägleda miljötillsynen8 Regeringens anslagshantering exemplet efterbehandling av förorenade områden år 20039 Har regeringens styrning gett goda förutsättningar?9 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), () och (). har granskat regeringens styrning av och redovisat resultatet i en rapport med samma namn, Regeringens styrning av (RiR 2006:2). Om miljöpolitikens utformning och genomförande förvaltningspolitiska utgångspunkter Att utforma och att genomföra politik I beskrivs två slag av verksamhet inom regeringskansli och myndigheter. Vissa verksamheter syftar till att beslutad politik ska få faktiska effekter, dvs. att beslutad politik ska genomföras. Vissa andra slag av verksamhet motiveras av behovet att förändra den förda politiken till följd av samhällsförändringar, nya behov, tidigare erfarenheter etc. och syftar till att ny politik ska utformas. Utformningen av miljöpolitiken sker i huvudsak i med som central aktör. deltar i egenskap av expertmyndighet också i detta arbete, ofta i form av regeringsuppdrag. är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet för miljöområdet. Verket arbetar inom ett stort område som dock inte omfattar hela miljöområdet. Det arbetar förhållandevis nära regeringen både när det gäller att genomföra politik och att bistå med att utforma politik. roll i genomförandet av miljöpolitiken markeras tydligt i instruktionen. Verket ska vara pådrivande och samlande i miljöpolitiken. Verket ska också vägleda, samordna, följa upp och utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till sektorsmyndigheterna samt andra centrala, regionala och lokala myndigheter. Till verkets roll i genomförandet hör också att bevilja bidrag eller fördela anslagsmedel till olika mottagare som sedan i sin tur ska genomföra ett miljöarbete. ska enligt sin instruktion också bidra med underlag och expertkunskap till regeringens nationella och internationella arbete på miljöområdet. Denna senare uppgift återspeglas också i regeringsformen, enligt vilken regeringen vid beredningen av regeringsärenden är ålagd att inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Antalet regeringsuppdrag till tenderar att öka. Detta har flera orsaker och sammanhänger delvis med miljöpolitikens karaktär. Miljöområdet är ett brett politikområde präglat av ständiga förändringar och nyheter. EG:s lagstiftning på området är omfattande och utvecklas ständigt, något som också skapar behov av underlag och utredningar. har en komplex organisation med ca 550 anställda. Enligt en beräkning som gjorts inom består verket av 120 kompetensområden, vilka tillsammans ska bilda en helhet. Till verket räknas också nio delvis fristående organ, s.k. råd eller nämnder. hanterar verket , varav utgör förvaltningsanslag. Återstoden utgörs av sakanslag, dvs. av medel som fördelas av till olika ändamål. Förvaltningsanslaget har varit ungefär oförändrat , som sakanslagen har ökat betydligt. Genomförande av miljöpolitiken ett decentraliserat system Miljöpolitiken genomförs inom ramen för en mål- och resultatstyrning, vilket innebär att deltagare i miljöarbetet inom olika samhällsområden har stor frihet att välja väg och medel. Det svenska systemet bygger på en internationellt sett långtgående decentralisering där länsstyrelser, kommuner och andra, såsom företag, organisationer och enskilda medborgare, tar ett eget ansvar och har ett stort handlingsutrymme. Miljöpolitiken bygger på 16 övergripande miljökvalitetsmål som i sin tur har brutits ned i mer preciserade delmål, vilka har beslutats av . Varje delmål ska vara uppfyllt , i många fall . Den uppföljning mot miljömålen som görs utförs i kommuner, på länsstyrelser och vid centrala myndigheter. Ansvarig för samordning av denna information och för vidarerapportering till regeringen är , ett organ inom . Miljökvalitetsmålen anger miljöpolitikens syften men är inte direkt styrande. De styrmedel med vars hjälp politiken genomförs är av många olika slag. Lagstiftning och övrig normgivning samt åtgärder för att säkra regelefterlevnaden är av grundläggande betydelse. Dessutom finns ekonomiska styrmedel (skatter, avgifter, subventioner), miljömärkning och andra marknadsrelaterade styrmedel m.m. , som trädde 1999, är delvis utformad som en ramlagstiftning med allmänt hållna principer och regler. I praktiken krävs att lagstiftningen konkretiseras och tillämpas anpassat till regionala förhållanden och förändringar i teknik, politik och rättsmedvetande. Beslutande och dömande instanser förväntas genom beslut i enskilda fall bidra till en nationell normering. Lagstiftningen tillämpas och fullföljs på olika sätt. Ett sätt är att miljöbrott beivras genom domstolsväsendet. Ett annat är att miljöfarliga verksamheter är tillståndspliktiga och underkastas särskilda villkor för att få bedrivas. Ett tredje är tillsyn över miljöpåverkande verksamheter. Tillsyn innebär kontroll så att syftet med säkerställs, men kan även innefatta rådgivning och stöd så att lagar och andra föreskrifter lättare kan följas. Tillsyn utövas av statliga myndigheter, däribland länsstyrelser, och av kommunala tillsynsmyndigheter. När en tillsynsmyndighet upptäcker brister kan myndigheten besluta om vissa sanktioner. För att tillsynsmyndigheterna ska kunna tillämpa en ofta komplex och föränderlig lagstiftning krävs stöd och hjälp från centrala expertmyndigheter i form av tillsynsvägledning. Det centrala ansvaret för tillsynsvägledning enligt är fördelat på tolv myndigheter varav är en. vägleder länsstyrelsernas och kommunernas tillsynsverksamhet. Länsstyrelserna svarar för tillsynsvägledning riktad till kommunerna inom länet. Tillsynsvägledningen är inte bindande länsstyrelser och kommuner har ett eget ansvar för sina beslut. Men vägledningen är ändå ett viktigt led i genomförandet av miljöpolitiska beslut. Granskningens motiv och inriktning har en central roll för att genomföra miljöpolitiken. Detta politikområde har genomgått stora förändringar . EU-inträdet, den nya och införandet av nationella miljökvalitetsmål är uttryck för dessa förändringar, liksom de ökade resurser som anslagits till området. Förändringarna i miljöpolitiken har påverkat förutsättningarna för arbete och ställer enligt även nya krav på regeringens styrning av denna myndighet. Frågor som behandlats i granskningen Huvudfrågan i granskning har varit om regeringen genom sin styrning har skapat de förutsättningar som krävs för att på ett effektivt sätt ska kunna genomföra sin del av den miljöpolitik som beslutats av riksdag och regering. Följande tre aspekter har undersökts: uppgift och hur regeringens styrning påverkar verkets inriktning och basverksamhet. vägledarroll och vilka förutsättningar som getts för verkets vägledning av länsstyrelser och kommuner. Regeringens anslagshantering för en viktig del av miljöarbetet, nämligen saneringen av förorenade områden. Granskningen baseras på ett omfattande underlag. Intervjuer har genomförts med ett stort antal befattningshavare inom samt inom . Besök har gjorts vid fem länsstyrelser och tre kommuner, två regionala samverkansorgan samt det nationella samverkansorganet Miljösamverkan . Företrädare för två branschorganisationer och några forskare har också intervjuats. Sammanlagt har ca80 intervjuer genomförts. Vidare bygger granskningen på dokumentstudier av olika slag, bl.a. uppgifter från , visst internationellt utredningsmaterial och tre tidigare granskningar som gjorts av och de tidigare revisionsmyndigheterna revisorer och . Balansen mellan politikutformning och genomförande verksamhet har i granskningen delats upp i två delar: Verksamheter som utgör stöd till regeringens politikutformande arbete. Exempel på sådana verksamheter är regeringsuppdrag och internationella uppdrag. Vidare ingår kontinuerligt utredande verksamheter som ger regeringen ett underlag för sitt agerande. Verksamheter som är en del av att genomföra redan fattade beslut. Exempel på sådana verksamheter är normering, vägledning och olika former av bidragsfördelning till operativa verksamheter ute i landet. Många av verksamheter är viktiga för båda dessa uppgifter och bidrar både till utformning och till genomförande av politiken. En översiktlig kartläggning av årsarbetskrafternas fördelning mellan de två uppgifterna har gjorts av utifrån vissa kriterier och med stöd av uppgifter från avdelningscheferna vid . Politikutformning tar av arbetet Granskningen visar att så mycket som av verkets arbete (exklusive internt stöd) består av verksamheter som syftar till politikutformning. Två centrala delar av detta regeringsuppdrag samt arbete inom EU på regeringens uppdrag har ökat markant och fortsätter att öka. väntas verket arbeta med minst ett 80-tal uppdrag. Deltagandet i politikutformande arbete ökar således. De regeringsuppdrag som utförs av avser till större delen politikutformning, men det finns även uppdrag som är inriktade på genomförandet av miljöpolitiken. Av framgår att det inom verket finns en kritik mot departementet när det gäller uppdragen, bl.a. därför att uppdragen inte alltid leder fram till några synliga resultat. Orsakerna till detta är sammansatta. Arbetet åt regeringen föranleder inga extra resurser till . Eftersom även genomförandeuppgifterna blivit mer omfattande och komplicerade blir det, enligt vad framför i sin rapport, allt svårare för verket att finna tillräckliga resurser för att genomföra miljöpolitiken. Regeringsuppdragen innebär dessutom en detaljstyrning som riskerar att tränga ut och försvaga regeringens målstyrning av verket. Den slutsats som dras av är att regeringens uppdragsstyrning av inte har gett goda förutsättningar för verkets arbete med sin grundläggande uppgift, nämligen att genomföra miljöpolitiken. Genomförandeuppgifterna har blivit fler, som resursutrymmet minskat i takt med att även uppdrag och stabsuppgifter ökat i antal. Varken regeringen eller har tagit ställning till vad som är en lämplig balans mellan politikutformande och -genomförande verksamhet på verket. Överblicken över tillströmningen av regeringsuppdrag till är svag. roll att vägleda miljötillsynen Enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt ska ge vägledning till länsstyrelser och kommuner. Med vägledning avses dels stöd och råd i allmänhet till regionala och lokala myndigheter med uppgift att genomföra miljöpolitik, dels tillsynsvägledning, som omfattar stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna och därutöver samordning, uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen. utgångspunkt är att vägledning har stor betydelse som ett led i genomförandet av miljöpolitiken. Särskilt betydelsefull är tillsynsvägledningen som ett led i att genomdriva miljölagstiftningen. Stark efterfrågan på vägledning från länsstyrelser och kommuner Länsstyrelser och kommuner ger enligt på många sätt uttryck för en stark efterfrågan på mer och praktiskt användbar vägledning från . Bakgrunden till denna efterfrågan analyseras i . Länsstyrelser och kommuner understryker vikten av central vägledning för att öka effektiviteten i miljöarbetet, uppnå en likformig rättstillämpning och vinna större oberoende gentemot branschintressen. Behovet av tillsynsvägledning togs också upp av i dess granskning av tillsynen i en kommun och på en länsstyrelse i . Mot bakgrund av ramlagstiftning fann Impel bl.a. att vägledning var alltför allmän. Av granskningen framgår också att länsstyrelser och kommuner upplever en förändring hos vägledningen uppfattas som mer generell och mindre konkret än tidigare, och verket uppfattas ha blivit ytterst försiktigt när det gäller att ta ställning i konkreta frågor. har minskat sin vägledning Från framförs, enligt rapporten, att vägledningen kan ha vissa luckor och brister men att den minskning av central vägledning som skett främst beror på att de miljöpolitiska frågorna har ändrat karaktär. Traditionellt har regelverket kring miljöfarlig verksamhet stått i centrum för länsstyrelsers och kommuners tillsyn och därmed för vägledningen. , menar verket, bör i stället miljömålen vara styrande. Som en följd av att har minskat sin vägledning har informella nätverk och stödstrukturer uppkommit där kommuner, länsstyrelser och regionala organisationer hjälper varandra med vägledning. har ett landsomfattande nätverk mellan länsstyrelsernas miljötillsynsfunktioner etablerats under namnet Miljösamverkan . I sina slutsatser konstaterar att den centrala vägledningen av tillsyn och övrigt miljöpolitiskt arbete inte har fungerat på ett effektivt sätt. har inte förmått skapa förståelse för sitt synsätt hos länsstyrelser och kommuner. Det finns en klyfta mellan å ena sidan kommuners och länsstyrelsers upplevda vägledningsbehov och å andra sidan den vägledning som faktiskt levererar och anser att det bör leverera. Denna klyfta i synen på uppgift att vägleda miljötillsynen kritiseras av eftersom den bedöms undergräva effektiviteten i miljöarbetet. De informella strukturer för vägledning som skapats av länsstyrelser och kommuner till följd av upplevda luckor och brister i vägledning bedöms ge en god hjälp men kan enligt inte ersätta en central instans med ett av regeringen fastställt mandat att vägleda. Regeringens anslagshantering exemplet efterbehandling av förorenade områden Regeringen införde utgiftsbegränsningar i två steg för anslaget till efterbehandling av förorenade områden. hade beviljat , men av detta fick bara använda . Information om utgiftsbegränsningen lämnades till och vidarebefordrades sedan till länsstyrelserna. Med mycket kort varsel fick planerade arbeten ställas in, tecknade kontrakt upphävas m.m. Den lagliga grunden för utgiftsbegränsningen finns i budgetlagen (1996:1059, 8§) enligt vilken regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Effekten av den ovan beskrivna anslagshanteringen var inte bara att planerade projekt fick skjutas upp. framhåller även de långsiktigt skadliga effekter som uppstod. Ryckigheten undergrävde tilliten hos berörda aktörer till regeringens vilja att satsa långsiktigt på området och skapa de förutsättningar som krävs för att genomföra saneringsprojekt. Effektiviteten i genomförandet av miljöpolitiken blev lidande. Spelreglerna blev svåra att förstå och planeringen kortsiktig. Ryckig anslagshantering har enligt förekommit även i andra fall där hanterar stora medel. Har regeringens styrning gett goda förutsättningar? En övergripande slutsats som dragit av sin granskning är att regeringen i sin styrning av i vissa viktiga avseenden inte har förmått ge verket goda förutsättningar att genomföra miljöpolitiken. Regeringsuppdrag och stabsarbete kan enligt ge goda förutsättningar för att genomföra miljöpolitiken endast om sådant arbete inte resursmässigt tränger ut genomförandeuppgifter eller försvårar målstyrningen. har emellertid fått vidkännas såväl minskade resurser för genomförandet som ökad detaljstyrning. Ryckig anslagshantering har också gjort det svårare för att långsiktigt uppnå de miljöpolitiska målen. När det gäller vägledning anser däremot att de problem som iakttagits i granskningen i större utsträckning faller tillbaka på och verkets sätt att uppfatta sin roll och kommunicera denna till länsstyrelser och kommuner. Regeringen har bidragit till svårigheterna genom att resursutrymmet för att ge vägledning har minskat. har regeringen i regleringsbrevet för riktat verkets uppmärksamhet på nödvändigheten av att satsa på tillsynsvägledning. välkomnar detta förtydligande men anser givet det krympande resursutrymmet för att ge vägledning att behöver regeringens stöd för att balansera de olika kraven på verket mot varandra. har utformat följande rekommendationer, som alla är riktade till regeringen. Regeringen bör skaffa överblick och kontroll över tillströmningen av regeringsuppdrag till . Regeringen bör också principiellt ta ställning till vad som är en lämplig balans mellan politikutformande och politikgenomförande uppgifter. Regeringen bör klarlägga roll som central tillsynsvägledare samt beakta vilka konsekvenser uppkomsten av informella nätverk för ömsesidigt stöd m.m. får för den centrala tillsynsvägledningen. Regeringen bör göra riskbedömningar av vilka konsekvenser förändringar av finansiella villkor under löpande verksamhetsår kan få för de långsiktiga möjligheterna att uppnå miljöpolitiska mål. Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som har redovisat i rapporten av bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Granskningen behandlar vissa förvaltningspolitiska frågor av stor betydelse för genomförandet av miljöpolitiken. Iakttagelserna i granskningen bör ses mot bakgrund av miljöfrågornas komplexitet och långsiktighet som ställer stora krav på uthållighet i genomförandet. granskning visar att balansen mellan utformning av ny politik och genomförande har förskjutits på så vis att har fått allt mindre tid och resurser att ägna åt att genomföra den miljöpolitik som är beslutad. Förändringen har enligt inte varit följden av några principiella överväganden utan har snarare haft karaktären av en glidande utveckling. En del av genomförande av miljöpolitiken utgörs av vägledning av länsstyrelser och kommuner i deras arbete med tillsyn av miljöpåverkande verksamhet. Detta vägledningsarbete har minskat i omfattning och även ändrat karaktär, delvis till följd av övergången till målstyrning. Förändringen synes emellertid av granskningen att döma ha medfört betydande olägenheter för länsstyrelser och kommuner som efterfrågar mer och tydligare vägledning. Tillgång till central vägledning kan öka effektiviteten i miljöarbetet, göra det lättare att uppnå en likformig rättstillämpning och även ge större oberoende gentemot branschintressen. Enligt styrelsens mening är detta viktiga effektivitetsfrågor. Det kan finnas skäl för regeringen och att överväga om verkets nuvarande tillsynsvägledning har fått tillräckliga resurser och lämplig organisation. granskning innehåller också ett exempel på hur snabba och oväntade nedskärningar i anslagstilldelningen kan medföra långvariga negativa effekter för den verksamhet som drabbas. Det samlade intrycket från granskningen är att det praktiska genomförandet av miljöpolitiken har fått svårare förutsättningar genom den styrning som utövats av regeringen. Styrelsen anser att den beslutade miljöpolitiken bör genomföras i former som är effektiva och uthålliga. Att arbete med genomförandet trängs undan av det fortgående arbetet med att utforma ny politik är inte rimligt. Styrelsens bedömning är att dessa frågor behöver uppmärksammas mer, såväl av regeringen som av , och att åtgärder behövs för att genomförandet av miljöpolitiken ska få bättre förutsättningar. Med detta överlämnas denna redogörelse till .