frsrdg · GT04RRS26 · 2006-04-19 00:00:00 — styrelses framställning angående länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare har granskat den statliga tillsynen av de kommunala överförmyndarna. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av överförmyndare (RiR 2006:5). Granskningen visar att länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna är mycket svag. Små resurser, glesa inspektioner och kvalitetsbrister präglar denna verksamhet. Länsstyrelserna använder inte heller tillgängliga åtgärder för att korrigera de fel som uppdagas. Granskningen tyder också på att det finns omfattande brister i överförmyndarnas verksamhet. Liknande brister har under en följd av år påtalats av ombudsmän. Styrelsen anser att bristerna i länsstyrelsernas tillsyn är anmärkningsvärda och att de bör åtgärdas . Regeringen bör införa krav på årliga inspektioner av överförmyndarna från länsstyrelsernas sida, följa upp tillsynen och ta initiativ till en nationell samordning av länsstyrelsernas tillsyn. Styrelsen anser dessutom att systemet med överförmyndare bör utredas. Dagens organisationsform för överförmyndarna kan enligt styrelsens mening vara svår att förena med de behov av juridisk kompetens som föreligger i denna verksamhet. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen dels vidtar åtgärder för att stärka länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna, dels tar initiativ till en förutsättningslös utredning av överförmyndarnas organisation och verksamhet. Granskningens motiv och inriktning6 Länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna14 Överförmyndarnas organisation och verksamhet14 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: 1.Länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen vidtar åtgärder för att stärka länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas överförmyndare. 2.Överförmyndarnas organisation och verksamhet tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en förutsättningslös utredning av överförmyndarnas organisation och verksamhet, inklusive behovet av relevant kompetens hos överförmyndarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), (), () och Skånberg (kd). har granskat den statliga tillsynen av de kommunala överförmyndarna. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten av överförmyndarna (RiR 2006:5). fanns omkring 88000 personer som hade ställföreträdare dvs. god man, förvaltare eller förmyndare som hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. De tillgångar som förvaltades av ställföreträdarna uppgick till ca . Ställföreträdarskap för underåriga eller hjälpbehövande vuxna beslutas i de flesta fall av tingsrätten. Överförmyndaren är en myndighet som bl.a. ansvarar för tillsynen av ställföreträdarna. Beslut om vem som ska förordnas som ställföreträdare för en viss person fattas antingen av tingsrätten eller av överförmyndaren.1 Tre slag av ställföreträdare: god man, förvaltare och förmyndare En person i vuxen ålder kan ha god man på grund av sjukdom, psykisk störning eller liknande förhållanden. Den som har god man av hälsoskäl behåller hela sin rättskapacitet och måste därför godkänna de åtgärder som företas av den gode mannen. En förvaltare har större befogenheter än en god man. Förvaltaren kan agera på sin huvudmans vägnar utan att beakta hans eller hennes uppfattning. Förvaltarskap kan bli aktuellt om en person lider av sjukdom, psykisk störning eller försvagat hälsotillstånd och är ur stånd att vårda sig eller sin egendom. Förvaltarskap kan beslutas av tingsrätten om den bedömer att ett godmanskap inte är tillräckligt och om huvudmannen inte kan få hjälp på något annat, mindre ingripande sätt. Barn ska ha förmyndare. Normalt är det föräldrarna som är förmyndare och har rätt att bestämma över barnets tillgångar. (Om tillgångarnas värde överstiger ett visst belopp ska dock även föräldrar lämna en ekonomisk redovisning till överförmyndaren.) Om barnet saknar förmyndare ska tingsrätten förordna en sådan. Begreppet ställföreträdare är en sammanfattande benämning för gode män, förvaltare och förmyndare som förordnats av tingsrätten eller överförmyndaren. Ställföreträdarnas uppgift är att ta till vara sina huvudmäns intressen. Uppdraget som ställföreträdare kan omfatta att bevaka huvudmannens rätt, att förvalta huvudmannens egendom samt att sörja för hans eller hennes person. Omfattningen av uppdraget kan variera beroende på vad som beslutats i det enskilda fallet. Överförmyndarna ska utöva tillsyn över ställföreträdarna Överförmyndarna ska utöva tillsyn över förmyndarnas, de gode männens och förvaltarnas verksamhet. I tillsynsansvaret ingår en skyldighet att kontrollera att huvudmannens tillgångar i skälig omfattning används för huvudmannens nytta. Överförmyndaren har vissa sanktionsmöjligheter gentemot en ställföreträdare om denne inte lämnar de uppgifter som överförmyndaren behöver för sin tillsyn. Överförmyndaren har också möjlighet att entlediga en god man eller förvaltare som har utfört sitt uppdrag på ett felaktigt sätt eller som har visat sig vara olämplig för sitt uppdrag. En verksamhet baserad på förtroendevalda Överförmyndarfunktionen utförs av kommunerna och är statligt reglerad genom föräldrabalken.2 I varje kommun ska det finnas en överförmyndare eller en överförmyndarnämnd samt ersättare. Samtliga väljs av kommunfullmäktige . Uppdraget som överförmyndare eller som ledamot i en överförmyndarnämnd är således ett förtroendeuppdrag.3 Uppdraget innebär att den förtroendevalda ansvarar för myndighetsutövning mot enskilda.4 Några krav på formell kompetens ställs inte på den som väljs till överförmyndare. De tjänstemän som överförmyndaren anlitar i verksamheten ska dock enligt lagen ha erforderlig kompetens för sina uppgifter. Länsstyrelserna har tillsynsansvar för överförmyndarna Enligt ska länsstyrelserna utöva tillsyn över överförmyndare. Regeringen har preciserat detta tillsynsansvar i förmynderskapsförordningen.5 Enligt denna ska länsstyrelserna inspektera överförmyndarna med lämpliga tidsmellanrum. Vid inspektionen ska granska dels överförmyndarens register, dels stickprovsvis utvalda akter. Vidare ska handlägga klagomål och anmälningar beträffande överförmyndarnas verksamhet. I länsstyrelsernas tillsynsuppgift ingår även att ta initiativ till entlediganden av överförmyndare som bedöms vara olämpliga. Vissa förändringar av reglerna kring förmynderskap trädde i kraft den 1 juli 1995.6 Ansvaret för tillsyn av överförmyndarna överfördes då från tingsrätterna till länsstyrelserna. Överföringen gjordes inom ramen för befintliga resurser och nivån på tillsynen skulle enligt propositionen vara oförändrad. gällde ett krav på årliga inspektioner av överförmyndarna. Detta krav ändrades av regeringen i förmynderskapsförordningen till ett krav på tillsyn med lämpliga tidsmellanrum. I samband med beslutet om 1995 års reform framhöll det väsentliga i att reformen relativt snart skulle utvärderas. Hela förmynderskapsreform har utvärderats av en särskild utredare som publicerade sitt slutbetänkande (SOU 2004:112). En proposition med anledning av den del av utredningen som rör tillsynen är planerad . ansvarar som myndigheter. och allmän förmögenhetsrätt ansvarar för de sakpolitiska frågor som rör regleringen av överförmyndarnas verksamhet. Granskningens motiv och inriktning ombudsmän () har under en följd av år ägnat särskilt intresse åt överförmyndarna. Enligt JO är överförmyndarnas verksamhet relativt sett behäftad med fler och allvarligare problem än annan offentlig verksamhet. JO:s granskningar av överförmyndarna leder till kritik mer än dubbelt så ofta som granskningar av andra ärendegrupper hos JO. JO anser dessutom att kritiken mot överförmyndarna är av allvarligare slag än den kritik som vanligen riktas mot andra myndigheter, detta eftersom kritiken mot överförmyndarna i hög grad handlar om myndighetsutövning mot enskilda. Överförmyndarnas verksamhet har stor betydelse för att säkerställa rättssäkerhet för och likabehandling av personer med begränsade möjligheter att bevaka sina egna intressen. Detta ger också särskild vikt åt den statliga tillsynen av överförmyndarnas verksamhet. Den statliga tillsynen är emellertid fördelad på många utövare de 21 länsstyrelserna vilket enligt gör det befogat att ställa frågan om tillsynen är samordnad och om den säkerställer regeringsformens krav på rättssäkerhet och likabehandling. Inför granskningen visade det sig också att det fanns en brist på kunskap och överblick, både av överförmyndarnas verksamhet och av länsstyrelsernas tillsyn. har mot denna bakgrund granskat länsstyrelsernas tillsyn av de kommunala överförmyndarna. Samtliga länsstyrelser ingår i granskningen. Granskningen omfattar också regeringens styrning och uppföljning samt återrapporteringen till av verksamhetens resultat. Syftet har varit att besvara följande två revisionsfrågor: I vilken utsträckning har länsstyrelserna fullgjort sin tillsynsuppgift och därigenom säkerställt att huvudmännens intressen tas till vara? I vilken utsträckning har regeringen fullgjort sin uppgift att styra länsstyrelsernas tillsyn samt att följa upp och återrapportera tillsynens resultat till ? har inventerat drygt 400 olika dokument som länsstyrelserna har upprättat i samband med sin tillsyn över överförmyndarna. Intervjuer har gjorts med representanter för samtliga landets länsstyrelser samt representanter för bl.a. JO och (och ). Ett viktigt underlag för granskningen är också två enkätundersökningar som genomförts med hjälp av statistisk expertis. Den ena enkäten riktades till de kommunala överförmyndarna och den andra till länsstyrelserna. En referensgrupp med sakkunniga har följt arbetet med granskningen. Allt fler personer har ställföreträdare Antalet ställföreträdarskap har ökat . fanns drygt 88100 beslut om ställföreträdarskap i , varav de flesta (ca 56100) avsåg godmanskap på grund av hälsoskäl. Antalet förvaltarskap var drygt 6200. Antalet godmanskap av hälsoskäl har ökat med som antalet förvaltarskap ökat betydligt mer, med . Denna ökning har enligt flera förklaringar, bl.a. den demografiska utvecklingen med allt fler äldre i befolkningen. En annan förklaring är en lägre grad av institutionsboende till följd av den s.k. ädelreformen samt psykiatrireformen. Hjälpinsatser som tidigare kunde skötas inom ramen för institutionerna läggs nu allt oftare på frivilliga, i form av förordnade ställföreträdare. Överförmyndarnas verksamhet har ökat och blivit mer komplicerad Överförmyndarnas verksamhet har blivit mer omfattande i takt med att antalet ställföreträdarskap har ökat. Enligt granskningen finns också flera omständigheter bl.a. det ökade antalet förvaltarskap som tyder på att överförmyndarnas ärenden har blivit mera komplicerade. De samlade resurserna för överförmyndarnas verksamhet har ökat något och uppgick till 386 årsarbetskrafter. Andelen tjänstemän ökade från . De överförmyndare som har tjänstemän till sin hjälp är dock i klar minoritet. Närmare två tredjedelar, , av landets överförmyndarmyndigheter bestod enbart av förtroendevalda. Den vanligaste organisationsformen är ensamma överförmyndare. Överförmyndarnämnder förekom i en dryg tredjedel av landets kommuner . JO är kritisk mot många överförmyndare I återges även erfarenheter från ombudsmän (), i vars uppdrag ingår att granska såväl statlig som verksamhet. JO:s granskningar av överförmyndarna leder ofta till kritik frekvensen kritik varierar , jämfört för andra ärendegrupper inom JO. JO framhåller också de stora skillnaderna i kompetens mellan olika överförmyndarmyndigheter. Hur väl överförmyndaren utövar sitt uppdrag beror till stor del på vilken person som innehar posten som överförmyndare. Vidare noterar JO att varken stora kommuner eller en nämndorganisation garanterar en bredare kompetens i överförmyndarnas verksamhet. Överförmyndare med nämndorganisation delar i många fall upp ansvaret mellan ledamöterna. Enligt JO bygger man därmed in samma sårbarhet i verksamheten som i de fall överförmyndaren företräds av en ensam person. Små resurser, glesa inspektioner och kvalitetsbrister i länsstyrelsernas tillsyn granskning visar att länsstyrelserna använder en mycket liten del av sina resurser åt tillsyn av överförmyndare. Sammanlagt var det mindre än 5 årsarbetskrafter i hela landet som ägnades åt denna tillsyn. De tjänstemän som arbetar med sådan tillsyn ägnar således en mycket liten del av sin totala arbetstid åt uppgiften. Omfattningen av tillsynsarbetet varierade mellan 0 och 1,22 årsarbetskrafter per länsstyrelse. fanns ett krav på årliga inspektioner. Då fattade beslut om 1995 års förmynderskapsreform förväntades att tillsynen skulle bedrivas på oförändrad nivå. Enligt nu gällande regler ska länsstyrelserna inspektera överförmyndarna med lämpliga tidsmellanrum. granskning visar att länsstyrelserna gör olika bedömningar av vad detta krav innebär. Resultatet är att nästan var femte av landets överförmyndare inte hade inspekterats . En överförmyndare har aldrig inspekterats. För att få kännedom om olämpliga överförmyndare anser sig länsstyrelserna främst vara beroende av signaler utifrån, dvs. av anmälningar från allmänheten. Enligt ligger det dock i sakens natur att huvudmännen inte är någon resursstark grupp som lätt kan upptäcka och anmäla missförhållanden till . Anmälningar är därför inte en tillräcklig grund för att få kännedom om olämpliga överförmyndare. Liknande synpunkter har framförts av JO. Det finns enligt kvalitetsbrister i länsstyrelsernas inspektioner. Inspektionerna genomförs ofta på ett sådant sätt att de inte kan användas för att upptäcka olämpliga överförmyndare. Kravet på att ska granska ett stickprovsurval av överförmyndarens akter uppfylls inte av alla länsstyrelser. De brister som behöver åtgärdas beskrivs i många fall på ett alltför otydligt sätt i de protokoll som upprättas efter inspektion. Tydliga protokoll har enligt avgörande betydelse för att tillsynen ska fylla sin funktion att undanröja risker och att åstadkomma korrigering av de brister som har uppmärksammats i verksamheten. De inspektioner som genomförts av länsstyrelserna visar enligt att det är vanligt att överförmyndaren inte har levt upp till lagens krav. Sådana brister förekom i mer än en tredjedel () av de akter som granskats av länsstyrelserna. Länsstyrelsernas anmärkningar handlar om att överförmyndarna inte har följt lagstiftningens krav på verksamheten när det gäller kontroll av ställföreträdarnas ekonomiska redovisning samt dokumentation och hantering av allmänna handlingar. Den ekonomiska redovisningen kritiseras i de fall länsstyrelserna anmärker på akterna. De brister som länsstyrelserna anmärkte handlade t.ex. om att ställföreträdare tagit ut stora kontantbelopp från huvudmännens bankkonton, utan att i årsräkningen redovisa vad pengarna hade använts till. Brister av detta slag innebär enligt ökade risker för att ställföreträdarna kan missköta eller t.o.m. missbruka huvudmännens tillgångar. Länsstyrelserna använder inte tillgängliga åtgärder Länsstyrelserna har i mycket liten grad använt tillgängliga åtgärder för att korrigera de fel som har uppdagats. Bland annat framför följande. Överförmyndare som bedöms vara olämpliga kan entledigas av tingsrätten på initiativ av . I tillsynsansvar ingår att ta sådana initiativ vid behov. I praktiken har detta dock endast förekommit . Mot bakgrund av omfattningen av upptäckta brister anser att länsstyrelserna har brustit i sitt ansvar att initiera entlediganden av olämpliga överförmyndare. Det har även medfört att det inte rättsligt har prövats var gränsen går för att överförmyndare ska betraktas som olämpliga och därför måste bytas ut. Uppföljning av brister i överförmyndarnas verksamhet är en annan möjlig åtgärd som länsstyrelserna skulle kunna använda för att snabbt råda bot på konstaterade brister. Enligt är det viktigt att brister följs upp i nära anslutning till att de har uppmärksammats. Detta sker dock inte i praktiken konstaterade brister följs vanligen upp först vid nästa inspektion. Eftersom inspektioner görs så sällan kan detta dröja . Information om resultatet av tillsynen har inte heller vidarebefordrats till de ansvariga i kommunen. Kommunfullmäktige som väljer och kan avsätta överförmyndare har endast vid ett fåtal tillfällen informerats om tillsynens resultat. Enligt mening bör inspektionsprotokoll och beslut i anmälningsärenden regelmässigt delges både kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. sammantagna bedömning är att länsstyrelserna låter allvarliga brister passera genom att inte använda de åtgärder som står till deras förfogande för att råda bot på bristerna. Tillsynen följs inte upp av regeringen konstaterar att regeringen inte har använt länsstyrelsernas tillsyn för att få information vare sig om tillsynen eller om överförmyndarnas verksamhet. Regeringen har därför inte fångat upp och åtgärdat de problem som finns i dessa verksamheter. Regeringen har enligt inte ägnat överförmyndartillsynen tillräckligt intresse. Detta visar sig också genom att regeringen inte har givit länsstyrelserna något uppdrag att samordna tillsynen. Frånvaron av samordning har bidragit till att länsstyrelserna gör olika bedömningar av hur ofta inspektioner ska genomföras samt vilka åtgärder som ska vidtas med anledning av de brister som upptäcks i samband med tillsynen. Bristen på samordning har enligt även bidragit till en ojämn kvalitet i tillsynen. Drygt efter sitt beslut om 1995 års förmynderskapsreform har ännu inte fått någon återrapportering om hur länsstyrelserna har axlat sitt tillsynsansvar. Otillräcklig kompetens hos överförmyndarna granskning visar inte bara på brister i länsstyrelsernas tillsyn utan tyder också på omfattande problem i överförmyndarnas verksamhet. Mer än en tredjedel av de akter som länsstyrelserna granskade () har brister som kan hänföras till att överförmyndaren inte följer gällande regler. Flera länsstyrelser vittnar om att det ibland har varit svårt att få överförmyndare och kommunens politiska ledning att förstå allvaret i länsstyrelsernas kritik. Över hälften av länsstyrelserna uppger också att de får upprepa sin kritik mot överförmyndarna. noterar också att det förekommer att överförmyndaren är kommunstyrelsens ordförande. Även JO har under en följd av år konstaterat stora brister i många överförmyndares verksamhet. JO framhåller också att kvaliteten i överförmyndarnas verksamhet är mycket skiftande. JO känner inte till någon annan offentlig verksamhet där det är så stora skillnader i kompetens mellan olika utövare. Sammantaget visar detta, enligt , på en anmärkningsvärd omfattning av allvarliga brister i överförmyndarnas verksamhet. Bristerna leder till rättsförluster för de personer (huvudmännen) som samhället har åtagit sig att skydda. De stora bristerna i överförmyndarnas verksamhet kan enligt delvis förklaras av att länsstyrelsernas tillsyn är otillräcklig och inte håller tillräcklig kvalitet. Ytterligare en förklaring kan vara att överförmyndarna saknar erforderlig kompetens. Lagen ställer inga krav på formell kompetens på överförmyndarna, trots att deras uppgift består i att tolka och tillämpa omfattande lagstiftning. Granskningen visar enligt att det finns behov av åtgärder från såväl regeringen som länsstyrelserna för att skydda rättssäkerheten för de personer som har god man, förvaltare eller förmyndare. Rekommendationer riktade till regeringen anser att regeringen måste se till att länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna har en sådan omfattning och kvalitet att rättssäkerhet och likabehandling för huvudmännen säkerställs. Följande åtgärder rekommenderas av : Regeringen bör återinföra ett tydligt krav på årliga inspektioner av överförmyndarna i förmynderskapsförordningen. Regeringen bör följa upp resultatet av länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna. Uppföljningen bör avse såväl de enskilda länsstyrelserna som landet som helhet. Regeringen bör också ta initiativ till en nationell samordning av länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna. Resultatet av dessa samordningsinsatser bör följas upp av regeringen. På grund av problemen i överförmyndarnas verksamhet har även formulerat följande rekommendation: Regeringen bör överväga ett förslag till om att införa lagkrav på formell kompetens för dem som väljs till överförmyndare. Rekommendationer riktade till länsstyrelserna Länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas överförmyndare måste enligt genomföras så att tillsynen svarar mot de krav på kontroll och korrigering av fel i verksamheten som finns i lagar och förordningar. Länsstyrelsernas prioritering av insatser måste utgå ifrån att överförmyndarnas verksamhet handlar om myndighetsutövning mot enskilda som är i stort behov av samhällets skydd. Mot denna bakgrund rekommenderar följande förändringar. Länsstyrelserna bör inspektera överförmyndarna . Inspektionerna bör också genomföras på ett sådant sätt att länsstyrelserna upptäcker om överförmyndare är olämpliga. Vid inspektionerna ska länsstyrelserna även följa förmynderskapsförordningens krav på att granska ett stickprovsurval av akter. Vidare bör länsstyrelsernas inspektionsprotokoll förbättras. De brister som behöver åtgärdas bör tydligt framgå av protokollen. Länsstyrelserna bör i avsevärt högre grad än använda tillgängliga åtgärder för att korrigera och förebygga fel i överförmyndarnas verksamhet. Det innebär bl.a. följande: Länsstyrelserna bör använda sig av sin möjlighet att hos tingsrätten begära att olämpliga överförmyndare entledigas i de fall överförmyndare gör sig skyldiga till upprepade eller allvarliga avvikelser från lagens krav. Både inspektionsprotokoll och beslut i anmälningsärenden bör regelmässigt delges kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Brister i överförmyndarnas verksamhet bör följas upp i nära anslutning till att de har uppmärksammats. Misstankar om brott bör alltid anmälas till polis och åklagare. Styrelsen överlämnar härmed en framställning till med anledning av granskning av länsstyrelsernas tillsyn av de kommunala överförmyndarna. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Styrelsen vill först framhålla vikten av att åtgärda de problem pekar på i sin granskning. Över 88000 personer har ställföreträdare för att få hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. Det är uppenbart att de personer som har behov av ställföreträdare befinner sig i en utsatt situation och har stora behov av samhällets stöd. Det finns också en omfattande lagstiftning som tillkommit som skydd för dessa medborgare. Att tillämpa denna lagstiftning på rätt sätt är enligt styrelsens uppfattning också en komplicerad och grannlaga uppgift. Tillsynsorganen dels de kommunala överförmyndarna som ska utöva tillsyn över ställföreträdarna, dels länsstyrelserna som ska utöva tillsyn över överförmyndarna har viktiga uppgifter för att säkerställa att lagstiftningen följs. Tillsynsuppgifterna blir också mer omfattande och får allt större betydelse genom det ökade antalet ställföreträdarskap i kombination med att andelen komplicerade ärenden ökar. Förhållandet mellan den omfattande lagstiftningen på området och tillsynen bör enligt styrelsens mening bli föremål för överväganden med anledning av granskning. Det finns enligt granskningen en mängd brister i den tillsyn som är en förutsättning för att lagstiftningen ska följas. Styrelsen anser att det finns en risk för att det på detta område föreligger ett systemfel i form av en betydande obalans mellan regelsystemet och tillsynen av hur reglerna efterlevs. Styrelsen noterar att reglerna kring förmynderskap ändrades . Vid beslutet om denna reform betonade det väsentliga i att reformen relativt snart skulle utvärderas. Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare tillsattes av regeringen , förmynderskapsreform, och dess betänkande publicerades (SOU 2004:112).