frsrdg · GU04RRS5 · 2006-09-27 00:00:00 — styrelses framställning angående arbetsförmedlingen och de kommunala ungdomsprogrammen har granskat om arbetsförmedlingen arbetar på ett effektivt sätt med de kommunala ungdomsprogrammen, närmare bestämt ungdomsgarantin (UG) och det kommunala ungdomsprogrammet (KUP). Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten och de kommunala ungdomsprogrammen (RiR2006:14). Av granskning framgår att många arbetsförmedlingskontor ger ungdomarna för lite stöd före och under det kommunala ungdomsprogrammet och ungdomsgarantin. De kommunala ungdomsprogrammen får på detta sätt ersätta de insatser som enligt regelverket skulle ha genomförts av arbetsförmedlingen. I rapporten redovisas också att regeltillämpningen skiljer sig mellan olika arbetsförmedlingskontor respektive kommuner, något som leder till att ungdomarna inte behandlas likvärdigt. Ansvaret för de i granskningen uppmärksammade problemen faller i huvudsak på och länsarbetsnämnderna som bedöms ha brustit i styrningen av arbetsförmedlingarna. Styrelsen förordar att de påvisade bristerna bör leda till en omprövning av ansvaret för gruppen inom arbetsmarknadspolitiken och därmed också av programmen. Styrelsen föreslår att begär att regeringen tar initiativ till en översyn av såväl ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna vad gäller gruppen ungdomar som av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för gruppen och då särskilt behovet av ungdomsgarantin. Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: 1.Översyn av det kommunala ansvaret för ungdomar och det kommunala ungdomsprogrammet tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en översyn av ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna vad gäller gruppen ungdomar . tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en samlad översyn av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för gruppen ungdomar och då särskilt behovet av ungdomsgarantin. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). har granskat om arbetsförmedlingen arbetar på ett effektivt sätt med de kommunala ungdomsprogrammen. Granskningen omfattar även regeringens, () och länsarbetsnämndernas styrning av insatserna. Resultaten presenteras i rapporten och de kommunala ungdomsprogrammen (RiR 2006:14). Nedgången i sysselsättningen i under det tidiga drabbade ungdomar i åldern särskilt hårt. En viss återhämtning skedde andra hälft, men ungdomarnas sysselsättning närmade sig aldrig de tidigare nivåerna. minskade ungdomarnas sysselsättning åter, något som delvis kan förklaras av att en ökad andel befinner sig i utbildning. Bakom den låga sysselsättningsgraden finns dock även en hög ungdomsarbetslöshet. De två mest omfattande arbetsmarknadspolitiska programmen för ungdomar är det kommunala ungdomsprogrammet (KUP) och ungdomsgarantin (UG). Ungdomsgarantin är ett av flera arbetsmarknadspolitiska program som erbjuds ungdomar mellan , medan det kommunala ungdomsprogrammet är i princip det enda arbetsmarknadspolitiska programmet för ungdomar under 20 år1. Båda programmen ska vara individanpassade och praktik och utbildning ska kunna kombineras. deltog i genomsnitt 10000 personer i KUP och UG. var drygt 100000 ungdomar mellan inskrivna som arbetssökande hos arbetsförmedlingen. Båda programmen anordnas av kommunerna och styrs av avtal som tecknas mellan kommunen och länsarbetsnämnden. Det är frivilligt för kommunerna att teckna sådana avtal. var det totalt 269 kommuner som hade avtal om det kommunala ungdomsprogrammet och 204 kommuner som hade avtal om ungdomsgarantin. Det är staten som, genom arbetsförmedlingen, är den part som ska placera ungdomen i respektive program samt avgöra programmets längd, följa upp resultatet och stödja ungdomens arbetssökande. Staten är den huvudsakliga finansiären. De sammantagna kostnaderna för de två programmen var 2004. I budgetpropositionen tillkännagav regeringen vissa förändringar i KUP och UG. Kvaliteten på programmen skulle höjas, bl.a. genom införandet av ett kompetensintyg för praktiken. Kontakten med arbetsförmedlingen skulle förbättras. Vidare skulle inlåsningseffekterna minskas genom att programmen inleddes med jobbsökaraktiviteter hos arbetsförmedlingen, något som innebar en ändring av lagen om arbetsmarknadspolitiska program och som också beslutades av riksdagen2. Regeringen höjde också ambitionen för den individuella handlingsplanens upprättande och uppdatering. Aktiviteterna i ungdomsprogrammen skulle ligga tydligt i linje med handlingsplanen. Vidare skulle utbildningsinnehållet och inlärningen stärkas och ungdomens kontakt med arbetsförmedlingen öka. Avsikten med granskningen har varit att granska den statliga arbetsmarknadspolitiken för unga genom att ta fasta på de aspekter som bedöms ha betydelse för insatsernas effektivitet. I granskningen har undersökts om arbetsförmedlingen arbetar på ett effektivt sätt med det kommunala ungdomsprogrammet och ungdomsgarantin. Särskild vikt har fästs vid om regeringens insatser för att förbättra programmen har fått genomslag. Granskningen har avgränsats till att gälla de senaste förändringarna av programmen som trädde i kraft 20053. I korthet är arbetsförmedlingens ansvar följande. När en ung person efter inskrivning på arbetsförmedlingen hänvisas till något av de två ungdomsprogrammen ska förmedlingen upprätta och uppdatera handlingsplaner, stödja den unga genom service samt ställa krav och kontrollera. Arbetsförmedlingen har ett fortsatt ansvar för att genomföra jobbsökaraktiviteter, motverka inlåsningseffekter samt följa upp och vägleda. Arbetsförmedlingens styrning av kommunen under programmet består av att se till att programmen utgår från individens behov, att programmen inte ersätter reguljär utbildning, se till att kvaliteten på programmen höjs samt att motverka missbruk av programmen4. Granskningen utgår från följande frågor: tillräckligt med ungdomarna innan de anvisas till kommunen? sina uppgifter i anslutning till de kommunala ungdomsprogrammen på ett ändamålsenligt sätt? kommunernas utförande av de kommunala ungdomsprogrammen på ett ändamålsenligt sätt? I vilken mån beror eventuella problem i arbetsförmedlingens hantering av de två kommunala ungdomsprogrammen på brister i den styrning som utövats av regeringen, AMS eller länsarbetsnämnderna? Granskningen baseras på två enkäter samt på intervjuer och bearbetning av statistik. Den ena enkäten riktades till samtliga arbetsförmedlingskontor och den andra till samtliga kommuner. Enkätundersökningarna utgör granskningens viktigaste källa. Även avtal och andra för granskningen relevanta dokument har studerats. Jämförelser har också gjorts med tidigare granskningar inom området. Målet med arbetsförmedlingens arbete med ungdomar är att ungdomar ska få lämpligt arbete eller påbörja reguljär utbildning inom kortast möjliga tid5. Programmens resultat visar att det finns mycket kvar att göra för att öka dessa ungdomars arbetskraftsdeltagande. var av deltagarna i arbete efter avslutat program.6 Detta resultat påverkas av det aktuella arbetsmarknadsläget. granskning pekar på ett flertal problem när det gäller arbetsförmedlingens hantering av det kommunala ungdomsprogrammet och ungdomsgarantin. Man konstaterar också brister av generell betydelse för det arbetsmarknadspolitiska arbetet samt vad gäller arbetsfördelningen mellan stat och kommun. Ansvaret för de i granskningen uppmärksammade problemen faller enligt i huvudsak på AMS och länsarbetsnämnderna, som bedöms ha brustit i styrningen av arbetsförmedlingarna. betonar dock att det finns stora skillnader mellan olika arbetsförmedlingskontor. Det finns kontor där arbetet med ungdomar fungerar väl. Arbetsförmedlingen uppfyller inte sin roll bedömer att upp till tre fjärdedelar av arbetsförmedlingskontoren inte ger ungdomar ett fullgott stöd i deras arbetssökande under deras tre första månader vid arbetsförmedlingen. Det vanligaste problemet är att ungdomarnas handlingsplaner uppdateras alltför sällan. Andra brister rör upprättandet av handlingsplaner, förslag på lämpliga arbeten att söka, bedömning av ansökningshandlingar och möten med arbetsförmedlare. Vid omkring hälften av kontoren har reformen att inleda ungdomarnas programtid med jobbsökaraktiviteter inte fått genomslag. menar således att arbetsförmedlingen i många fall inte gör tillräckliga insatser före anvisningen till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Målet att minska antalet långtidsarbetslösa ungdomar rör inte resultatet av insatserna utan betonar snarare aktiveringen av ungdomarna genom program7. Målet riskerar också enligt att styra till omotiverat korta anvisningar till programmen. Efter det att ungdomarna anvisats till programmen, bedömer att mer än hälften av kontoren inte tillräckligt väl sköter sin huvuduppgift, nämligen att följa upp och stödja ungdomarnas arbetssökande. Av deltagarna i programmen uppger att de inte sökt något arbete den senaste månaden. Arbetsförmedlingen har inte heller lyckats höja andelen utbildning i ungdomsgarantin, som fortfarande till största delen består av praktik. har även iakttagit brister i arbetsförmedlingens insatser för kontrollen av arbetslöshetsförsäkringen för de ungdomar som uppbär sådan. Ett av fem kontor uppger att de alltid, efter att lämplig kontakt tagits med ungdomarna, ifrågasätter deras a-kassa. Ungefär en tredjedel av kontoren uppger att de sällan ifrågasätter a-kassan i dessa fall. Vart tjugonde kontor uppger att de aldrig gör det. Bristfällig styrning av kommunernas insatser bedömer att mer än hälften av arbetsförmedlingarna inte i tillräcklig grad ser till att ungdomarna får en individuellt anpassad insats hos kommunen. Tre av fem kommuner har samma upplägg för fler än av deltagarna i programmet, vilket kan göra det svårt för ungdomarna att få rätt aktivitet utifrån sina individuella behov. Dessutom uppger bara hälften av kommunerna att aktiviteterna i KUP respektive UG i de flesta fall utgår från ungdomarnas individuella handlingsplan. konstaterar också att kompetensintyget, en reform för att öka inlärningsinslaget i särskilt praktiken, inte fått fullt genomslag. Granskningen tyder enligt på att de kommunala ungdomsprogrammen riskerar att bli en ersättning för de insatser som ska utföras av arbetsförmedlingen, snarare än en komplettering av dessa insatser. granskning visar att verksamheten inom det kommunala ungdomsprogrammet och ungdomsgarantin ofta inte följer de avtal som upprättats mellan kommunerna och länsarbetsnämnderna och inte i särskilt hög grad påverkas av förändringar i avtalens innehåll. AMS som ansvarar för avtalsmallarna har inte heller lyckats se till att föreskrifter, vägledningar och faktablad stämmer med innehållet i mallarna. Även om granskningen endast berör det kommunala ungdomsprogrammet och ungdomsgarantin kan detta, enligt bedömning, vara en indikation på att avtalsstyrning inte är en effektiv styrmetod för arbetsmarknadspolitiska program mer allmänt. Av granskningen framgår att det finns oklarheter när det gäller programmens förhållande till reguljär utbildning. Olika arbetsförmedlingskontor sätter upp olika begränsningar. Enligt bedömning kan det utifrån programmens mål finnas anledning att tillåta en viss mängd reguljär utbildning i arbetsmarknadspolitiska program för ungdomar. anser dock inte att arbetsförmedlingens regler för detta ska variera mellan olika kommuner. I mer än var tionde kommun förekommer att programtiden uteslutande består av gymnasie- eller komvuxkurser. Vidare framgår att inte tillämpar en gemensam definition för fullgjord gymnasieutbildning. En konsekvens av detta är att ungdomar behandlas olika i olika kommuner. Ungdomarna kan genom att delta i arbetsmarknadspolitiska program få ekonomiska incitament att lämna gymnasieskolan genom att ersättningen kan vara betydligt högre inom det kommunala ungdomsprogrammet. har också funnit att ersättningen till ungdomarna varierar mellan kommunerna. Den ersättning som kommunerna betalar ut till ungdomar som har fullföljt gymnasiet varierar från 1360kr till 4500kr . Denna ersättning är statligt finansierad. menar att det är principiellt tveksamt att staten ger ungdomar olika ersättning för att delta i samma program, utan några kriterier för differentieringen. Det finns skäl att ompröva programmen Enligt bedömning finns det flera iakttagelser i granskningen som tyder på att det finns skäl att ompröva programmen. Ungdomsgarantin är ett av flera program för ungdomar mellan . undersökning visar att programmet till består av praktik, av utbildning och av annan verksamhet. Riksdag och regering har haft ambitionen att öka andelen utbildning i ungdomsgarantin, men detta har inte lyckats. Andelen utbildning var densamma som . Dessutom består enligt hälften av utbildningen av jobbsökaraktiviteter. Sammantaget innebär detta att ungdomsgarantin till består av praktik och jobbsökaraktiviteter. För att anordna dessa verksamheter krävs goda kontakter med arbetsgivare och kunskaper om hur man stöder arbetssökande i att söka jobb. Allt detta är sådant som enligt bedömning borde utgöra arbetsförmedlingens egen kärnkompetens. Kommunen kan visserligen tänkas ha en fördel när det gäller att erbjuda praktik i sektor. granskning visar dock att cirka tre femtedelar av praktiken inom ungdomsgarantin är förlagd till näringslivet. Möjligheten till praktik inom kommunen finns dessutom även inom ett annat program, programmet arbetspraktik. ändrades reglerna för arbetspraktiken så att arbetsgivaren inte behöver betala finansieringsbidrag för ungdomar mellan . sammanfattande bedömning är att det finns anledning att överväga att ersätta ungdomsgarantin med andra åtgärder. Det kommunala ungdomsprogrammet är i princip det enda arbetsmarknadspolitiska program som finns för ungdomar , och deltagarna befinner sig i tiden närmare gymnasieskolan. Granskningen visar att avgränsningen mot det reguljära utbildningssystemet är problematisk. I vissa kommuner tillåter arbetsförmedlingen att ungdomar läser in gymnasiekurser på heltid inom ramen för det kommunala ungdomsprogrammet. I andra kommuner tillåter arbetsförmedlingen inga gymnasiestudier alls inom ramen för detta program. genomgång av de avtal som rör det kommunala ungdomsprogrammet visar att det finns ett litet antal kommuner som har begränsat programmets målgrupp till ungdomar som redan har fullföljt sin gymnasieutbildning. anser att en sådan begränsning kan vara motiverad, särskilt sedan kommunerna fått ett förtydligat uppföljningsansvar för ungdomsgruppen. Enligt skollagen ska hemkommunen löpande hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt är sysselsatta, i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder 8. Enligt bestämmelsen gäller detta ansvar inte de grupper som har fullgjort sin gymnasieutbildning. sammanfattande bedömning är att det finns anledning att överväga att begränsa målgruppen för det kommunala ungdomsprogrammet till dem som har fullföljt gymnasiet. vill fästa uppmärksamhet på behovet av att överväga en ändring av 2 § lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program i syfte att begränsa målgruppen för det kommunala ungdomsprogrammet (KUP), överväga om ungdomsgarantin (UG) i dess nuvarande utformning är en lämplig åtgärd för målgruppen. menar att programutbudet skulle kunna förenklas genom att ungdomsgarantin ersätts med andra befintliga åtgärder. tydliggöra förutsättningar och kriterier för i vilken mån programtiden i KUP och UG får bestå av reguljär utbildning. har även utformat ytterligare rekommendationer till regeringen samt en rad rekommendationer till AMS och länsarbetsnämnderna som rör genomförandet av ungdomsprogrammen inom ramen för nuvarande system. Dessa detaljerade rekommendationer redovisas i rapporten men återges inte här. framhåller att om de rekommendationer som riktas till följs så blir flera av de övriga rekommendationerna överflödiga. Styrelsen överlämnar härmed en framställning till med anledning av granskning av arbetsförmedlingen och de kommunala ungdomsprogrammen. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Styrelsen vill inledningsvis understryka att även om all arbetslöshet är ett problem för såväl samhället som individen är det särskilt allvarligt när unga människors inträde på arbetsmarknaden försenas. Arbetslöshet kan fördröja möjligheten för den unga att leva ett självständigt liv och de framtida förutsättningarna på arbetsmarknaden kan också påverkas. Därför är det enligt styrelsen av stor vikt att samhällets åtgärder för att minska arbetslösheten bland ungdomar är effektiva. För ungdomar i gruppen är det kommunala ungdomsprogrammet i princip den enda arbetsmarknadspolitiska åtgärden. Programmet innebär att en kommun får anordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar som inte genomgår gymnasieskola eller liknande utbildning. granskning visar att arbetsförmedlingskontoren inte till alla delar följer regelverket vad gäller det kommunala ungdomsprogrammet. Många arbetsförmedlingskontor brister i upprättande och uppdatering av handlingsplaner för de arbetssökande ungdomarna. Vidare inleds programtiden ofta inte med jobbsökaraktiviteter, och kontoren stöder inte och följer inte heller upp ungdomarnas aktiviteter . Granskningen visar också att många kommuner har samma upplägg för samtliga ungdomar, något som talar mot att programmen är individuellt utformade. Hälften av kommunerna uppger vidare att de i de flesta fall inte utgår från de individuella handlingsplanerna. visar också att det finns olikheter mellan olika arbetsförmedlingskontor respektive kommuner som innebär att ungdomar inte behandlas lika över landet, t.ex. vad avser gränsdragningen mot reguljär utbildning och ersättningens storlek. Styrelsen anser att de brister i tillämpning av reglerna för det kommunala ungdomsprogrammet om påvisas av är viktiga att uppmärksamma. och regeringens intentioner bakom programmet följs inte heller enligt granskningsrapporten. Styrelsen vill också peka på det ansvar som kommunerna har enligt skollagen att löpande hålla sig informerade om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt, men som inte fyllt , är sysselsatta. Syftet är att kommunerna ska kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. Kommunernas skyldighet omfattar inte de ungdomar som genomför eller har fullföljt utbildning på nationella eller specialutformade program i gymnasieskola, gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Enligt styrelsens uppfattning finns det likheter mellan detta generella ansvar för kommunerna enligt skollagen och de statliga arbetsförmedlingskontorens uppgifter vad gäller det kommunala ungdomsprogrammet. Styrelsen anser att det kommunala ansvaret enligt skollagen, tillsammans med iakttagelse att arbetsförmedlingskontoren ofta överlåter sitt ansvar för de arbetslösa ungdomarna till kommunerna, visar att en översyn behöver göras som klargör ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna vad gäller gruppen . Ungdomsgarantin är ett program för arbetslösa ungdomar i åldern . Programmet ska vara en individuellt anpassad arbetsmarknadspolitisk åtgärd där praktik och utbildning ska kunna kombineras. granskning visar att arbetsförmedlingskontoren inte alltid följer och regeringens intentioner för ungdomsgarantin och inte heller alltid regelverket för åtgärden. De brister som redovisats ovan under rubriken ungdomsprogrammet avseende handlingsplaner, jobbsökaraktiviteter, uppföljning och individanpassat innehåll gäller enligt granskningen även ungdomsgarantin. Behandlingen av de arbetssökande skiljer sig även åt mellan olika arbetsförmedlingskontor respektive kommuner. Vad gäller ungdomsgarantin visar granskning dessutom att regeringens avsikt att öka andelen utbildning i programmet inte har lett till några förändringar. Ungdomsgarantin består till av praktik och jobbsökaraktiviteter. I granskningen har också framkommit att arbetsförmedlingens styrning av kommunernas insatser inte är tillräcklig och att ungdomsgarantin riskerar att bli en ersättning för de insatser som ska utföras av arbetsförmedlingen, snarare än en komplettering av dessa insatser. Ungdomsgarantin är en av flera åtgärder för gruppen . Styrelsens utgångspunkt är att denna åldersgrupp fortsatt bör vara en prioriterad grupp när det gäller att bekämpa arbetslöshet men vill framhålla de svagheter i genomförandet av ungdomsgarantin som påvisats av . I granskningen har framkommit att kommunerna övertar uppgifter som borde utföras av arbetsförmedlingen. Andra brister har också visats vad gäller regelefterlevnaden. Styrelsen anser att en utredning bör tillsättas som ser över de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för gruppen och då särskilt prövar behovet av ungdomsgarantin. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår styrelsen att begär att regeringen tar initiativ till en översyn för att klargöra ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna vad gäller gruppen ungdomar samt att regeringen tar initiativ till en samlad översyn av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för gruppen ungdomar och då särskilt prövar behovet av ungdomsgarantin. KUP är det enda programmet för denna åldersgrupp med undantag för unga handikappade och ungdomar med a-kassa som, enligt 9 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, även får anvisas till andra program. 2004/05:1 UO13, bet. 2004/05:AU1, rskr. 2004/05:121123. Reglerna om KUP och UG återfinns i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program och förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Angående grunden för styrning, se granskningsrapporten s.39 f. 2004/05:AU1, regleringsbrev avseende AMV samt Arbeta med ungdomar, metodbeskrivning, AMS. var av deltagarna i ungdomsgarantin och av deltagarna i det kommunala ungdomsprogrammet i arbete efter programmets slut, enligt AMS Händel-databas. Målet preciseras första gången i AMS regleringsbrev . 1 kap. 18 § skollagen (1985:1100).