frsrdg · GU04RRS2 · 2006-09-27 00:00:00 — styrelses redogörelse angående kontroll av punktskatter har granskat kontroll av punktskatter. Resultatet har redovisats i granskningsrapporten mest reklam? (RiR 2006:10). Ett motiv för granskningen är att punktskatterna svarat för av statens skatteinkomster. Den grundläggande frågan har varit om bedriver kontrollen på ett effektivt sätt med hänsyn till punktskatternas betydelse både som inkomstkälla för staten och som ett viktigt statligt styrmedel. Granskningen visar bl.a. att inte har redovisat en tydlig strategi på punktskatteområdet. Bristande uppföljning gör att myndigheten saknar underlag för att göra ändamålsenliga prioriteringar. Enligt säkerställer vidare interna styrning och arbetsformer inte en effektiv punktskattekontroll. Det finns därför risk för att stora inkomstflöden på punktskatteområdet inte blir tillräckligt kontrollerade. I rapporten pekas särskilt på att myndigheten ger den komplicerade och statsfinansiellt mest betydelsefulla punktskatten energiskatten relativt sett minst kontrollresurser. Med hänsyn till att punktskatterna har en stor statsfinansiell betydelse samt att ny och viktig information tagits fram i granskningen bör resultatet enligt styrelsen överlämnas till och prövas av . och regeringens uttalanden om punktskattekontrollen5 Prioriterar risk och statsfinansiell betydelse? Prioriterar kontrollen av stora skattskyldiga?7 Prioriterar kontrollens synlighet?7 och regeringens prioriteringar av skattekontrollen9 Regeringens information till riksdagen10 organisation, planering och uppföljning10 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). har granskat kontroll av punktskatter. Resultatet av granskningen publicerades i granskningsrapporten mest reklam? (RiR 2006:10). Punktskatter utgör särskilda omsättningsskatter på specifika varor och tjänster. De inkomster som staten får in på punktskatterna utgör av de totala skatteinkomsterna och är därmed en viktig inkomstkälla för staten. har punktskatterna inbringat . De statsfinansiellt mest betydelsefulla punktskatterna är skatt på energi, alkohol och tobak. uppgick statens intäkter från energiskatterna till ca medan motsvarande intäkter från alkoholskatten uppgick till ca och från tobaksskatten till ca . Övriga punktskatter utgörs av skatt på bl.a. reklam, avfall, bekämpningsmedel och naturgas. Antalet registrerade skattskyldiga inom punktskatteområdet är relativt litet. uppgick de till ca 8000 näringsidkare, varav ungefär hälften var registrerade för reklamskatt. Beträffande vissa punktskatter såsom energiskatt och alkoholskatt är antalet skattskyldiga sannolikt mångdubbelt större än antalet registrerade skattskyldiga. och regeringen ställer krav på att skatter och avgifter säkerställs på ett rättssäkert och effektivt sätt som enkelhet ska eftersträvas och brottslighet motarbetas. Skattekontrollen ska förebygga och åtgärda fel och fusk så att staten får in förväntade intäkter. Enligt finns det flera motiv till att granska punktskattekontrollen. Ett motiv är att punktskatterna har en stor statsfinansiell betydelse. Dessa skatter är också viktiga som styrmedel för staten, t.ex. i fråga om den s.k. gröna skatteväxlingen som beslutade . Vidare finns det inom punktskatteområdet ett antal företag som hanterar stora skatteunderlag. I rapporten understryks att stora företag är en grupp som regeringen framhållit som prioriterad avseende fördjupad skattekontroll. konstaterar också att punktskattekontrollen är ett område som inte tidigare granskats av den statliga revisionen. Den övergripande frågeställningen i granskningen är följande: Bedriver punktskattekontroll på ett effektivt sätt så att risken för stora skattebortfall minimeras? Utifrån denna övergripande frågeställning och de problem som indikerades i den förstudie som gjorts har granskat följande: Vilken styrning utövar regeringen när det gäller kontroll av punktskatter? Fördelar resurserna inom punktskattekontrollen effektivt? Är organisation av punktskattekontrollen ändamålsenlig? Är planering, urval och uppföljning inom punktskattekontrollen ändamålsenlig? och regeringens uttalanden om punktskattekontrollen har i lagen (1996:1059) om statsbudgeten budgetlagen ställt generella krav på att hög effektivitet ska eftersträvas i statens verksamhet. Av förarbetena till lagen framgår att därmed avses att den statliga verksamheten ska bedrivas så att de mål som satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. har också uttalat att förväntade skatteintäkter ska säkerställas på ett rättssäkert och ekonomiskt sätt, som enkelhet ska eftersträvas och brottslighet motarbetas. konstaterar att regeringen inte har uttalat sig specifikt om målen och inriktningen för punktskattekontrollen. Regeringen ger i stället övergripande direktiv för inriktningen av den samlade skattekontrollen. Dessa direktiv är enligt rapporten delvis motstridiga. I regleringsbrevet för har regeringen således inte redovisat mål om prioritering av stora företag, internationella transaktioner och ekonomisk brottslighet, trots att dessa mål har angetts av och regeringen i utskottsbetänkanden och i budgetpropositioner. Enligt regleringsbrev ska skattekontrollen omfatta alla kategorier av skattskyldiga, vara synlig och inriktad på största möjliga preventiva effekt. Utifrån regeringens övergripande mål för skattekontrollen ska sedan på egen hand fastställa uppföljningsbara mål samt avgöra hur återrapporteringen till regeringen av dessa ska ske. Särskilda återrapporteringskrav saknas således för punktskattekontrollen. har inte redovisat någon specifik information om punktskattekontrollen i sin årsredovisning . har inom ramen för granskningen undersökt vilka prioriteringar som gjort när det gäller den mest omfattande kontrollformen, nämligen punktskatterevision. Mål och riktlinjer från riksdag och regering t.ex. i budgetlagen och i regleringsbrev inverkar på prioriteringar, liksom även åtaganden gentemot EU. Prioriteringar inom och utfallet av utredningar på , s.k. skrivbordskontroller, har inte kunnat granska. Anledningen är att saknar tillräcklig information om skrivbordskontrollen. Prioriterar risk och statsfinansiell betydelse? Lagstiftningen på energiskatteområdet är mycket komplicerad och den förändras i snabb takt. Med komplicerade regler ökar risken för såväl oavsiktliga som avsiktliga fel. Även t.ex. reklamskatten har komplicerade lagregler. Granskningen visar att använt av revisionsresurserna till energiskatteområdet som energiskatterna svarade för av den samlade punktskatteuppbörden. För tobaksskatten använde av revisionsresurserna, och den svarade för av den samlade punktskatteuppbörden. Däremot tilldelar alkoholskatten en större andel revisionsresurser () i förhållande till skattens andel () av den samlade punktskatteuppbörden. Av rapporten framgår också att verket tilldelar de punktskatter som är statsfinansiellt mindre betydande klart större revisionsresurser jämfört med dessa skatters andel av den samlade punktskatteuppbörden. Särskilt framträdande är förhållandet mellan tilldelade revisionsresurser och statsfinansiell betydelse beträffande reklamskatten. Denna skatt svarade för av den samlade punktskatteuppbörden, men använde en fjärdedel av revisionsresurserna för kontrollen av reklamskatten. Figuren nedan redovisar revisionsresursernas fördelning i förhållande till den statsfinansiella betydelsen för olika punktskatter. De mörka staplarna visar revisionsresursernas fördelning (andel av totala antalet revisionsdagar). De ljusa staplarna visar de olika punktskatternas andel av den samlade punktskatteuppbörden. tilldelar relativt större revisionsresurser i förhållande till statsfinansiell betydelse till de skatter där den mörka stapeln är högre än den ljusa stapeln. Observera särskilt staplarna beträffande energiskatten jämförda med reklamskatten. Prioriterar kontrollen av stora skattskyldiga? De större skattskyldiga på punktskatteområdet återfinns inom de statsfinansiellt betydande skatteslagen energi, alkohol och tobak. De genomsnittligt största företagen är skattskyldiga för tobaksskatt och energiskatt. När det gäller tobaksskatt står ett enda företag för av skatteintäkterna. Inom de statsfinansiellt blygsamma skatteslagen artist, avfall, bekämpningsmedel, gödselmedel och reklam är de skattskyldiga företagen förhållandevis små. De genomsnittligt minsta företagen återfinns inom områdena reklamskatt och artistskatt. När storleken av det genomsnittliga företaget relateras till nedlagda revisionsresurser framgår för de statsfinansiellt betydande skatteslagen att tilldelar tobaksskatten mycket små revisionsresurser i förhållande till de skattskyldigas storlek. Tilldelningen av revisionsresurser i förhållande till de skattskyldigas storlek är mer jämn för energiskatterna. Däremot tilldelas t.ex. reklamskatten förhållandevis stora revisionsresurser trots att de skattskyldigas storlek är relativt liten. Prioriterar kontrollens synlighet? anger i sin kontrollpolicy att kontrollens synlighet är ett medel för att uppnå preventiv effekt. En synlig kontroll uppnås enligt policyn främst genom att ett stort antal kontroller utförs. Den statistikbearbetning som gjorts visar att av revisionerna avsåg reklamskatt och att av de skattskyldiga var registrerade för reklamskatt (se figuren nedan). För de statsfinansiellt betydande skatterna på energi, alkohol och tobak är synligheten relativt god i förhållande till det totala antalet skattskyldiga inom dessa skatter. Granskningen har vidare avsett hur förslagen till beslut om skatteändringar i samband med revisionerna fördelar sig på olika punktskatter. De föreslagna skatteändringarna avseende alkoholskatten motsvarar i princip alkoholskattens andel av den samlade punktskatteuppbörden. Något motsvarande samband finns emellertid inte för energiskatterna. Energiskatternas andel av den samlade punktskatteuppbörden är , medan andelen föreslagna skatteändringar endast är . En förklaring till detta kan enligt vara att använt av revisionsresurserna för kontrollen av energiskatterna, trots att energiskatterna står för tre fjärdedelar av den samlade uppbörden från punktskatterna. När det gäller revisionerna inom områdena avfallsskatt, reklamskatt och tobaksskatt har de resulterat i ändringsbelopp som är förhållandevis stora, sett i relation till dessa skatters andel av den samlade punktskatteuppbörden. statistikbearbetning visar bl.a. också att andelen revisioner som inte resulterar i ändrad skatt är högre på punktskatteområdet än på andra skatteområden. Andelen är särskilt hög beträffande energiskatt, alkoholskatt och tobaksskatt. Den övergripande frågeställningen i granskning är om bedriver punktskattekontroll på ett effektivt sätt så att risken för stora skattebortfall minimeras. konstaterar att inte har redovisat någon strategi med tydlig inriktning för punktskattekontrollen. Dessutom saknar kunskap om det s.k. skattefelets storlek (skillnaden mellan fastställda skattebelopp och den skatt som är möjlig att ta ut enligt skattelagarna) på punktskatteområdet. Tillsammans med de av konstaterade bristerna i uppföljningen av punktskattekontrollen medför detta att saknar ändamålsenliga underlag för prioriteringar inom punktskattekontrollen. Detta innebär i sin tur en risk för att myndigheten inte bedriver punktskattekontrollen på ett effektivt sätt. ifrågasätter faktiska prioriteringar inom revisionsverksamheten, detta eftersom myndigheten har lagt förhållandevis stor vikt vid kontrollen av reklamskatt och liten vikt vid kontrollen av energiskatt. Med hänsyn till att stora företag inom bl.a. energiskatteområdet svarar för av den samlade punktskatteuppbörden, anser att det därmed föreligger risk för att statens stora inkomstflöden på punktskatteområdet inte blir tillräckligt kontrollerade. och regeringens prioriteringar av skattekontrollen I de senaste årens budgetpropositioner har regeringen återkommande angivit att ska prioritera skattekontrollen. Kontrollen ska inriktas på företag som hanterar stora skatteunderlag, på internationella transaktioner och ekonomisk brottslighet. har, enligt vad som kan utläsas ur skatteutskottets betänkanden över budgetpropositionerna, ställt sig bakom denna inriktning. I regleringsbrev anger regeringen som övergripande mål att skattefelet ska minimeras. Skattekontrollen ska vidare omfatta alla kategorier av skattskyldiga, vara synlig och inriktad på största möjliga preventiva effekt. Däremot har regeringen inte angett att skattekontrollen ska inriktas på företag som hanterar stora skatteunderlag, på internationella transaktioner och ekonomisk brottslighet, trots att dessa mål ska prioriteras enligt uttalanden. Konsekvensen av detta blir att regeringen kan uppfattas ha prioriterat kontrollens synlighet på alla skatteområden framför kontrollen av bl.a. företag som hanterar stora skatteunderlag. Enligt överensstämmer detta inte med den inriktning av skattekontrollen som riksdag och regering har anvisat. I rapporten konstateras att punktskatterna har stor statsfinansiell betydelse och är ett viktigt styrmedel för produktions- och konsumtionsmönstren. Därför anser att regeringen borde ha lämnat information till om utvecklingen och resultatet av punktskattekontrollen. Någon samlad information om utfallet har inte lämnats till . Förklaringen till detta kan enligt granskningen vara att regeringen i sin tur inte har ställt några krav på återrapportering från . Det ankommer i stället på att på egen hand fastställa mål som är uppföljningsbara samt avgöra hur återrapporteringen ska ske. och följande år har inte återrapporterat utfallet av punktskattekontrollen. motiverar detta med att återrapporteringen ska bli tydligare och att årsredovisningen inte ska innehålla överskottsinformation. undersökning av prioriteringar inom revisionsverksamheten åren 2003 och 2004 tyder på att har lagt stor vikt vid kontrollens synlighet i form av antal revisioner. Denna prioritering är särskilt framträdande inom reklamskatten. Däremot har lagt förhållandevis liten vikt vid kontrollen av punktskatter med stor statsfinansiell betydelse och risk för betydande beloppsmässiga fel. anser det angeläget att ökar kontrollen av skattskyldiga som hanterar stora skatteunderlag, inte minst inom energiskatteområdet. Kontrollens synlighet är i och för sig viktig, men en träffsäker kontroll som koncentreras på områden med risk för väsentliga fel är enligt mening ännu viktigare. Energiskatterna har störst statsfinansiell betydelse, och de komplicerade reglerna öppnar för såväl avsiktliga som oavsiktliga fel. organisation, planering och uppföljning ifrågasätter effektiviteten i organisation av punktskattekontrollen. Ansvaret är delat mellan Punktskattekontoret i och revisionsenheter i , och . Dessa enheter kan inte välja mellan kontrollformerna skrivbordskontroll och skatterevision, vilket minskar flexibiliteten i kontrollen. Det har dessutom framkommit att av Punktskattekontorets förslag till revisionsobjekt inte resulterar i revision över huvud taget. Under granskningen har det också visat sig att andelen skatterevisioner som inte leder till förslag om ändrad skatt (s.k. nollrevisioner) är högre inom punktskatteområdet än inom andra skatteområden. anser att den höga andelen nollrevisioner tyder på en ineffektiv resursanvändning av tyngsta och mest resurskrävande kontrollform. konstaterar att uppföljning av punktskattekontrollen är bristfällig. Begränsningar och brister i befintliga IT-stöd för punktskatterna medför att det inte på ett tillförlitligt sätt går att bedöma utfallet av den utökade kontrollformen skrivbordskontroll i förhållande till de resurser som läggs ned på denna typ av kontroll. Även uppföljningen av punktskatterevisionerna har brister. Myndigheten saknar en samlad bild över punktskattekontrollen. saknar också en tydlig strategi för punktskattekontrollen och kunskap om skattefelets storlek på punktskatteområdet. Tillsammans med bristerna i uppföljning av punktskattekontrollen medför detta att myndigheten saknar ändamålsenliga underlag för prioriteringar. Den centrala styrningen är svag och omfattar en liten del av den planerade kontrollen. Dessutom saknar ändamålsenliga IT-system för riskanalyser och urval på punktskatteområdet. anser sammanfattningsvis att interna styrning av punktskattekontrollen inte är ändamålsenlig. Det finns därför en risk för att inte bedriver denna kontroll på ett effektivt sätt. Därmed minimerar inte risken för stora skattebortfall på punktskatteområdet. Punktskatterna har stor statsfinansiell betydelse. De utgör också ett viktigt styrmedel för staten. Därför rekommenderar regeringen att utforma regleringsbrev i enlighet med budgetpropositioner och utskottsbetänkanden vilka innebär att skattekontrollen ska inriktas på företag med stora skatteunderlag, på internationella transaktioner och ekonomisk brottslighet, efterfråga löpande återrapportering från om utvecklingen och resultatet av punktskattekontrollen samt löpande lämna information till om utvecklingen och resultatet av punktskattekontrollen. säkerställa en samlad strategi med tydlig inriktning för punktskattekontrollen, göra aktuella beräkningar av skattefelets storlek och sammansättning på punktskatteområdet, kontinuerligt följa och för varje verksamhetsår sammanställa samlad och tillförlitlig statistik över data från myndighetens kontroll inom varje punktskatt, i myndighetens planerings- och urvalsprocess lägga större vikt än tidigare vid statsfinansiellt betydelsefulla punktskatter med komplicerad lagstiftning och skattskyldiga som hanterar stora skatteunderlag, i myndighetens planerings- och urvalsprocess lägga större vikt vid riskanalyser och systematisk planering, för varje verksamhetsår rapportera samlad och tillförlitlig statistik över data från myndighetens kontroll inom varje punktskatt till regeringen, tillse att de enheter inom myndigheten som arbetar med punktskattekontroll tillförs ändamålsenliga IT-system för ärendehantering, riskanalyser och uppföljning, skapa arbetsformer som möjliggör att den mest ändamålsenliga kontrollformen kan användas, förbättra samordning mellan de enheter inom myndigheten som arbetar med planering, genomförande och uppföljning av punktskattekontroll, för en effektiv resursanvändning utreda orsakerna till de höga frekvenserna nollrevisioner inom punktskatteområdet samt förbättra myndighetens tidsredovisning. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten mest reklam? (RiR 2006:10) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning därtill vill styrelsen anföra följande. har granskat skattekontrollen på punktskatteområdet. Ett motiv för granskningen är att punktskatterna svarat för av statens skatteinkomster. Den grundläggande frågan har varit om bedriver punktskattekontrollen på ett effektivt sätt med hänsyn till punktskatternas betydelse både som inkomstkälla för staten och som ett viktigt statligt styrmedel. Granskningen visar bl.a. att inte har redovisat en tydlig strategi för punktskattekontrollen. Bristande uppföljning gör att myndigheten saknar underlag för att göra ändamålsenliga prioriteringar. saknar också kunskap om det s.k. skattefelets storlek på punktskatteområdet. Enligt säkerställer inte heller interna styrning och arbetsformer en effektiv punkskattekontroll. Detta medför att det föreligger risk för att stora inkomstflöden på punktskatteområdet inte blir tillräckligt kontrollerade. I rapporten pekas särskilt på att myndigheten ger den statsfinansiellt mest betydelsefulla punktskatten energiskatten relativt sett minst kontrollresurser. Styrelsen vill för sin del peka på att i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. angett inriktningen av granskning. När det gäller effektivitetsrevision sägs (4 §) bl.a. att granskningen främst ska ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Av förarbetena framgår att däri ingår att pröva statsbudgetens inkomstsida och därmed också formerna för statsverksamhetens finansiering. Med hänsyn till att punktskatterna har en stor statsfinansiell betydelse samt att ny och viktig information tagits fram i granskningen bör resultatet enligt styrelsens mening överlämnas till och prövas av . Styrelsen vill i sammanhanget därutöver särskilt uppmärksamma frågan om utformningen av anslagsbeslut. En av de rekommendationer som lämnar till regeringen gäller den framtida utformningen av regleringsbrev. Denna rekommendation lämnas mot bakgrund av att regleringsbreven när det gäller skattekontrollens inriktning enligt bedömning inte överensstämmer med den inriktning som angivits i skatteutskottets budgetbetänkanden i samband med behandlingen av anslag. Styrelsen konstaterar att denna rekommendation från bygger på förutsättningen att de allmänna uttalanden som utskottet gjort om skattekontrollens inriktning i samband med sin anslagsprövning är att betrakta som s.k. anslagsvillkor och att uttalandena således är bindande för regeringen och . En alternativ tolkning är att det endast är formella beslut att anvisa anslag (ändamål, anslagstyp och belopp) som är bindande för regeringens och myndigheternas medelsanvändning. Enligt styrelsens mening bör uttalanden som gjorts av utskotten í samband med anslagsprövningen fullföljas av regeringen när regleringsbreven utformas.