frsrdg · GT04RRS28 · 2006-01-01 00:00:00 — Riksrevisorernas framställning om vissa ändringar i bestämmelser för Sammanfattning I denna framställning föreslås vissa ändringar i den lagstiftning som rör kompetens och verksamhetsformer. Vi föreslår att 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ändras så att endast en av affärsverkens tre delårsrapporter granskas av . Dessutom föreslås ett förtydligande i lagrummet så att endast de delårsrapporter som ett granskningsobjekt är skyldigt att lämna granskas av . Vidare föreslås ändringar i 4 och 14 §§ lagen (2002:1023) med instruktion för samt att en ny 14 a § införs. Syftet med ändringarna i 4 § är att tillförsäkra att utvecklas som en sammanhållen myndighet utan att respektive riksrevisors rätt att fatta självständiga beslut inom sina granskningsområden träds för när. Förslaget innebär dels ett förtydligande om vilka beslut i granskningsverksamheten som riksrevisorerna ska fatta gemensamt respektive samråda om, dels vilka beslut som ska redovisas i granskningsplanen. Eftersom förtroendet för opartiskhet är av största betydelse föreslås ändringar i 14 § samt en ny 14 a §. Förslagen innebär att en riksrevisor inte får inneha aktier i ett granskningsobjekt, att en skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument införs för riksrevisorerna och att denna skyldighet även införs för vissa anställda, vilka bedöms ha en särskild insynsställning. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut 3 Redogörelse för ärendet 4 Ändringar i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 5 Ändringar i lagen (2002:1023) med instruktion för 6 Riksrevisorernas arbetsfördelning i granskningsverksamheten 6 opartiskhet och självständighet 8 1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 11 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för 12 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under avsnittet Överväganden föreslår riksrevisorerna följande: Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. antar riksrevisorernas förslag till ändring i lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. Lagen (2002:1023) med instruktion för antar riksrevisorernas förslag till ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för . Riksrevisorerna får enligt 3 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen göra framställningar hos i frågor som rör kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. I denna framställning föreslår vi vissa ändringar i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen) och lagen (2002:1023) med instruktion för (instruktionen). Ärendet har beretts inom . När det gäller förslaget till ändring i revisionslagen har beretts tillfälle att yttra sig. inrättades som en myndighet under . ska granska hela den statliga verksamheten och därmed bidra till god resursanvändning och en effektiv förvaltning. Myndigheten är en del av kontrollmakt och har på så sätt en viktig roll i det demokratiska systemet. Bakgrunden till våra förslag är att det föreligger behov av ett antal förtydliganden och rättelser i de lagar som styr verksamhet. Ändringar i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Vårt förslag i korthet Vi föreslår att endast en av affärsverkens tre delårsrapporter ska granskas av . Dessutom ska endast de delårsrapporter som ett granskningsobjekt är skyldigt att lämna granskas av Som skäl för förslaget vill vi anföra följande. Affärsverken är förvaltningsmyndigheter under regeringen. ska följaktligen granska affärsverkens delårsrapporter. Enligt 10 kap. 2 § första stycket förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (förordningen) lämnar ett affärsverk , förutom årsredovisning, även tre delårsrapporter till regeringen. är enligt 3 § andra stycket revisionslagen skyldig att granska alla delårsrapporter som lämnas till regeringen, vilket i affärsverkens fall innebär att alla tre delårsrapporterna ska granskas. Vi anser dock att det inte är motiverat ur ett revisionellt perspektiv att granska alla delårsrapporter som affärsverken lämnar. Som jämförelse kan nämnas att 9 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551) endast uppställer krav att revisorn ska granska bolagets årsredovisning samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning. Denna i lag reglerade skyldighet har sedermera kompletterats med Svensk kod för bolagsstyrning som säger att bolagets halvårs- eller niomånadersrapport översiktligt ska granskas av bolagets revisor (3.6.3). Regeringen har uttalat att Svensk kod för bolagsstyrning ska vara en del av regeringens ramverk för ägarförvaltningen av statliga aktiebolag. Av 10 kap. 2 § tredje stycket förordningen framgår att endast den delårsrapport som lämnas ska granskas av . Eftersom lag gäller före förordning vid en eventuell konflikt och 1 kap. 2 § förordningen dessutom stipulerar att förordningen inte ska tillämpas om något annat följer av lag bör revisionslagen tydliggöras på denna punkt. Huvudregeln är att alla delårsrapporter som lämnas ska granskas av . Undantaget från huvudregeln - att bara en av tre av affärsverkens avlämnade delårsrapporter ska granskas av - anges i en ny andra mening. Frågan är dock vilken av de tre lämnade delårsrapporterna som bör granska. Enligt vår mening talar goda skäl för att den konsoliderade delårsrapport som lämnas bör granskas i stället för halvårsrapporten. En granskning av affärsverkens tredje kvartalsrapport ger en kvalitetshöjande effekt på affärsverkens årsredovisning i så måtto att väsentliga fel i verksamheten upptäcks under löpande år och hinner åtgärdas av affärsverken innan bokslut sker. Det inträffar ibland att granskningsobjekt lämnar delårsrapporter till trots att de inte är skyldiga att göra detta. Vi utgår från att endast de delårsrapporter som ett granskningsobjekt är skyldigt att lämna ska granskas av . Vi föreslår därför att 3 § andra stycket revisionslagen förtydligas genom att orden "Föreligger en skyldighet att lämna delårsrapport" ersätter de inledande orden "Om delårsrapport lämnas". Ändringar i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisorernas arbetsfördelning i granskningsverksamheten Vårt förslag i korthet Vi föreslår ett antal förtydliganden i 4 § instruktionen för att klargöra vilka beslut som riksrevisorerna ska fatta gemensamt i gransknings-verk-samheten och vilka beslut som ska fattas självständigt men där det föreligger en samrådsskyldighet. Vi föreslår dessutom att endast de beslut som fattas gemensamt ska redovisas i granskningsplanen. Som skäl för förslaget vill vi anföra följande. 4 § instruktionen ändrades genom SFS (2003:359), vilket bl.a. innebar att 5 § instruktionen, som bestod av två stycken, införlivades i lagrummet som stycke tre och fem . Formuleringarna i 4 § första och andra stycket instruktionen skapar osäkerhet om var gränsen går mellan beslut i granskningsverksamheten som ska fattas av riksrevisorerna gemensamt och beslut i granskningsverksamheten som fattas av respektive riksrevisor men som de först måste samråda om. Det är enligt vår mening viktigt att denna gräns förtydligas mot bakgrund av riksrevisorernas grundlagsreglerade rätt att självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, fatta beslut om vad som ska granskas. Enligt 4 § fjärde stycket instruktionen ska riksrevisorernas beslut redovisas i en gransknings-plan. Nämnda styckes placering inom paragrafen kan tolkas som att riksrevisorernas beslut i sina respektive granskningsärenden (stycke tre i samma lagrum) ska redovisas i gransknings-planen. Enligt vår bedömning var detta inte avsikten med bestämmelsen och avspeglar dessutom inte den praxis som utvecklats inom . Vi har tolkat och tillämpat 4 § instruktionen på följande sätt: Riksrevisorernas gemensamma beslut om fördelningen av granskningsområden mellan sig samt granskningens huvudsakliga inriktning ska redovisas i granskningsplanen. Respektive riksrevisors beslut, efter samråd med varandra, om närmare inriktning inom respektive granskningsområde ska inte ingå i granskningsplanen. Respektive riksrevisors beslut inom sina granskningsområden avseende val av granskningsobjekt, metod och slutsatser fattas självständigt och redovisas inte i granskningsplanen. När först gäller riksrevisorernas gemensamma beslut i granskningsverksamheten föreslår vi att 4 § första stycket förtydligas så att det framgår vilka beslut i granskningsverksamheten som ska fattas av riksrevisorerna gemensamt. innebär bestämmelsen att riksrevisorerna endast ska fatta gemensamma beslut om fördelningen av granskningsområden. har i sitt betänkande anfört att det enligt utskottets mening är angeläget att den enskilde riksrevisorns självständighet respekteras, som det är viktigt att är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas i riktning mot tre separata delar. Vi har tolkat uttalandet som att riksrevisorerna, förutom att gemensamt besluta om fördelningen av granskningsområden mellan sig, även bör besluta gemensamt om granskningsverksamhetens huvudsakliga inriktning. Med en sådan ordning tillförsäkras att är en sammanhållen myndighet utan att respektive riksrevisors rätt att fatta självständiga beslut inom sina granskningsområden träds för när. I frågan om respektive riksrevisors beslut i granskningsverksamheten föreslår vi att skrivningen i 4 § andra stycket instruktionen, som reglerar respektive riksrevisors beslut inom sitt granskningsområde som riksrevisorerna först måste samråda om, förtydligas så att det framgår vilka beslut som avses. Syftet med förslaget är att skilja ut dessa beslut i förhållande till riksrevisorernas gemensamma beslut i första stycket respektive riksrevisorernas självständiga beslut utan samrådsskyldighet i tredje stycket. Eftersom formuleringen i andra stycket är otydlig skapar den osäkerhet om skrivningen åsyftar vilka objekt som ska granskas eller vilken inriktning inom respektive granskningsområde granskningen ska ha. Förarbetena är inte entydiga på denna punkt . har i sin uttolkning av 4 § instruktionen, ovan bedömt att det endast är den närmare inriktningen av granskningar inom respektive granskningsområde som riksrevisorerna ska samråda om. Denna tolkning vinner stöd i att val av gransknings-objekt, granskningsmetod och revisionens slutsatser regleras i tredje stycket och att förarbetena på denna punkt är entydig - dessa beslut fattar respektive riksrevisor självständigt. Andra stycket bör därför förtydligas i enlighet med den tolkning och tillämpning av 4 § instruktionen som vi redogjort för ovan. När det gäller granskningsplanen föreslår vi att skrivningen i 4 § fjärde stycket instruktionen, som reglerar vilka beslut som ska redovisas i granskningsplanen, flyttas upp till första stycket som en andra mening. Granskningsplanen är ett av de viktigare styrdokumenten för granskningsverksamhet. granskningsplan ligger till grund för den närmare planeringen av verksamheten inklusive valet av vilka objekt som ska granskas och inriktning av granskningarna. Styrelsen yttrar sig över förslaget till granskningsplan och ska för styrelsen bl.a. redovisa hur granskningsplanen följs. I den ursprungliga författningskommentaren till 4 § instruktionen , dvs. före lagändringen beskriven ovan då den tidigare 5 § instruktionen införlivades i 4 §, framgår att riksrevisorernas beslut enligt lagrummet ska redovisas i en granskningsplan. Val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser omfattades dock ursprungligen inte av 4 § eftersom det reglerades i 5 § (som utgör tredje stycket i 4 §) - dessa beslut fattas av respektive riksrevisor. Före lagändringen var det således tydligt att de beslut som respektive riksrevisor självständigt fattar inom sitt granskningsområde inte skulle ingå i granskningsplanen. Enligt vår uppfattning ska endast de beslut som fattas gemensamt av riksrevisorerna redovisas i granskningsplanen. Vi har i utformningen av granskningsplanerna för 2004-2006 följt denna tolkning. Med hänsyn till systematiken i lagrummet kan det misstolkas så att betydligt fler beslut än vad som avsågs ska komma att ingå i granskningsplanen. Mot bakgrund av granskningsplanens vikt som styrdokument bör 4 § instruktionen förtydligas så att den avspeglar såväl avsikten uttalad i förarbetena som den praxis som utvecklats inom . Vårt förslag i korthet Vi föreslår dels ett förbud för riksrevisorerna att äga aktier i statliga bolag som utgör granskningsobjekt, dels en utökad anmälningsskyldighet av finansiella instrument för såväl riksrevisorerna som anställda med särskild insynsställning. Som skäl för förslaget vill vi anföra följande. granskar den statliga verksamheten, vilket bl.a. även innefattar statliga bolag. Tilltron till såväl riksrevisorers som övriga anställdas opartiskhet och självständighet är enligt vår mening av stor vikt. Beträffande riksrevisorerna gäller att en riksrevisor enligt 14 § första stycket 1 instruktionen är skyldig att anmäla innehav av aktier i ett aktiebolag som avses i 2 § 4 revisionslagen, dvs. de aktiebolag som staten har ett bestämmande inflytande över. Endast de revisorer som förordnar att vara revisorer i statliga bolag kan bli underkastade anmälningsskyldighet enligt 3 § 3 och 4 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Övrig personal, uppdragstagare och funktionärer vid omfattas inte av lagarna som nämns ovan. Alla vid kan däremot omfattas av bestämmelserna om förbud mot insiderhandel och röjande av insiderinformation enligt lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Reglerna som ska säkerställa en revisors opartiskhet och självständighet inom den privata sektorn slås fast i 20-21 §§ revisorslagen (2001:883). Av 21 § första stycket 1a nämnda lag framgår att en revisor ska avböja eller avsäga sig ett uppdrag om han har ett direkt eller indirekt ekonomiskt intresse i uppdragsgivarens verksamhet. I författningskommentaren nämns som ett exempel på ett egenintresse att revisorn innehar eller handlar med revisionsklientens värdepapper. På motsvarande sätt regleras följande i jävsbestämmelser för revisorer i aktiebolag: Den får inte vara revisor som äger aktier i bolaget eller i annat bolag i samma koncern (9 kap. 17 § 1 aktiebolagslagen (2005:551)). Vi anser att det är en självklarhet att en motsvarande regel som den ovannämnda, som gäller för den privata sektorn, även ska gälla för den statliga revisionen såvitt gäller riksrevisorerna. Eftersom riksrevisorernas ansvar för granskningsverksamhet följer av lag och möjligheten att, som i den privata sektorn, "avböja eller avsäga sig ett uppdrag" inte föreligger bör det i instruktionen införas ett uttryckligt förbud för riksrevisorerna att inneha aktier i ett granskningsobjekt. I sin granskningsverksamhet kan både riksrevisorer och andra medarbetare vid få information om inte offentliggjorda eller allmänt kända omständigheter som skulle kunna vara ägnad att väsentligt påverka priset på finansiella instrument, s.k. insiderinformation. Eftersom förtroendet för oberoende är av så stor vikt föreslår vi en utökad anmälnings-skyldighet för riksrevisorerna såvitt gäller deras innehav av finansiella instrument. Förslaget till ändring i 14 § instruktionen innebär att 8.12.2 riksdagsordningen behöver ändras på motsvarande sätt. När det gäller anställda inom föreslår vi att en anmälningsskyldighet för arbetstagare, uppdragstagare och andra funktionärer vid med särskild insynsställning införs. Med stöd av 11 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument har regeringen beslutat att ett 30-tal myndigheter under regeringen ska föra förteckning över innehav av finansiella instrument (se regeringens beslut (Fi2002/3407)). Som följd av detta ska de som omfattas av sådan förteckning till myndigheten skriftligen anmäla sitt innehav av finansiella instrument (11 § tredje stycket). Som upplysning kan nämnas att dåvarande , som myndighet under regeringen, omfattades av regeringens beslut. Någon motsvarande reglering infördes aldrig i samband med bildandet av . Förekomsten av kurspåverkande information i gransknings-verksamheten har dock inte förändrats. Det är därför enligt vår mening angeläget att en bestämmelse motsvarande den för myndigheter under regeringen införs även för . Eftersom en anmälningsskyldighet handlar om statstjänstemännens rättsställning måste den i enlighet med 11 kap. 10 § RF regleras i lag. Frågan om vilka som ska anses omfattas av begreppet "särskild insynsställning" bör beslutas gemensamt av de tre riksrevisorerna. Riksrevisorerna har följande förslag till lagtext. 1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Härigenom föreskrivs att 3 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 § skall i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för skall i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för 1. staten, 1. staten, 2. och, med undantag för AP-fonderna, de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, 2. och, med undantag för AP-fonderna, de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, 3. riksdagsförvaltningen, ombudsmän, , och 3. riksdagsförvaltningen, ombudsmän, , och 4. Kungliga Slottsstaten och Förvaltning. Kungliga Slottsstaten och Förvaltning. Om delårsrapport lämnas skall den granskas med undantag för prognoser. Föreligger en skyldighet att lämna delårsrapport skall den granskas med undantag för prognoser. För affärsverk, och i förekommande fall affärsverkskoncern, skall dock endast delårsrapport som lämnas granskas. Denna lag träder i kraft . 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för dels att 4 § ska ha följande lydelse, dels att 14 § får ett nytt första stycke, att nuvarande första stycke placeras som stycke två och nuvarande stycke två placeras som stycke tre, dels att 14 § andra stycket 1 får följande lydelse, och dels att det i lagen införs en ny paragraf 14 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av gransknings-områden mellan sig. Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av gransknings-områden mellan sig och om granskningsverksamhetens huvudsakliga inriktning. Riksrevisorernas beslut skall redovisas i en granskningsplan. Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vad de skall granska. De skall samråda med varandra. Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken närmare inriktning granskningen skall ha. De skall samråda med varandra. Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. Riksrevisorernas beslut skall redovisas i en granskningsplan. Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste granskningsärendena skall samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt. Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste granskningsärendena skall samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt. 14 § En riksrevisor får inte inneha aktier i ett aktiebolag som avses i 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. En riksrevisor skall skriftligen anmäla följande förhållanden till En riksrevisor skall skriftligen anmäla följande förhållanden till 1. innehav av aktier i ett aktiebolag som avses i 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m., 1. innehav och ändring i innehavet av finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, 2. avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgivare, såsom avtal om löne- eller pensionsförmån som utges under tid som omfattas av uppdraget i , 2. avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgivare, såsom avtal om löne- eller pensionsförmån som utges under tid som omfattas av uppdraget i , 3. avlönad anställning som inte är av endast tillfällig karaktär, 3. avlönad anställning som inte är av endast tillfällig karaktär, 4. inkomstbringande självständig verksamhet som bedrivs vid sidan av uppdraget som riksrevisor, 4. inkomstbringande självständig verksamhet som bedrivs vid sidan av uppdraget som riksrevisor, 5. uppdrag hos en kommun eller ett landsting, om uppdraget inte är av endast tillfällig karaktär, och 5. uppdrag hos en kommun eller ett landsting, om uppdraget inte är av endast tillfällig karaktär, och 6. annan anställning, uppdrag eller annat ägande som kan antas påverka uppdragets utförande. Denna bestämmelse finns i tilläggsbestämmelsen 8.12.2 till riksdagsordningen. 6. annan anställning, uppdrag eller annat ägande som kan antas påverka uppdragets utförande. Denna bestämmelse finns i tilläggsbestämmelsen 8.12.2 till riksdagsordningen. 14 a § Vid skall föras en förteckning över innehav av finansiella instrument avseende arbetstagare, uppdragstagare och andra funktionärer med särskild insynsställning. Riksrevisorerna beslutar gemensamt vilka arbetstagare, uppdragstagare och andra funktionärer som skall omfattas av denna bestämmelse. Den som omfattas av denna bestämmelse är skyldig att till den tjänsteman utsett anmäla innehav och ändring i innehavet av finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Denna lag träder i kraft . 2002/03:KU34 s. 26-27. 2002/03:KU12 s. 14. 2001/02:190 s. 120-121 och 2002/03:KU12 s. 14. 2001/02:190 s. 161-162. 2000/01:146 s. 101. 2005/06:RRS28 Överväganden 2005/06:RRS28 Bilaga Lagtext Lagtext Bilaga 2005/06:RRS28