frsrdg · GT04RRS15 · 2006-02-15 00:00:00 — styrelses framställning angående statsbidrag till ungdomsorganisationer har granskat hur kontrollerar underlaget för beslut om statliga bidrag till ungdomsorganisationer samt de förutsättningar för sådan kontroll som har. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten till ungdomsorganisationer hur kontrolleras de? (RiR 2005:16). granskning har visat att det nuvarande systemet för bidrag till ungdomsorganisationer är svårt att tillämpa och framför allt svårt att kontrollera. Det är enligt oklart om kontroller är förenliga med regeringsformens bestämmelser om åsiktsfrihet och föreningsfrihet. framhåller också att statens bidrag till ungdomsorganisationer finansieras från två håll dels med anslag över statsbudgeten, dels med överskott från AB . Medlen från ingår inte i statsbudgeten och blir inte föremål för budgetprövning i . Styrelsen konstaterar att regeringsformens innebörd när det gäller möjligheten att kontrollera organisationernas medlemsantal är föremål för skilda tolkningar. Av den anledningen är det angeläget att rättsläget klarläggs. Styrelsen föreslår att innebörden av regeringsformens bestämmelser när det gäller möjligheterna att kontrollera organisationernas medlemstal klargörs av . Vidare föreslår styrelsen att begär att regeringen tar initiativ till en förutsättningslös utredning och prövning av systemet för statsbidrag till ungdomsorganisationer. Dessutom föreslås att begär att regeringen tar initiativ till en översyn av sättet att finansiera statsbidraget till ungdomsorganisationerna. Granskningens motiv och inriktning7 Systemet för bidrag till ungdomsorganisationer12 Finansieringen av bidraget till ungdomsorganisationer13 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: medverkar till att klargöra innebörden av regeringsformens bestämmelser om åsiktsfrihet och föreningsfrihet när det gäller möjligheterna att kontrollera organisationernas medlemsantal. 2.Systemet för bidrag till ungdomsorganisationer tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en förutsättningslös utredning och prövning av systemet för statsbidrag till ungdomsorganisationer. 3.Finansieringen av bidraget till ungdomsorganisationer tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en översyn av sättet att finansiera statsbidraget till ungdomsorganisationerna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). har granskat hur kontrollerar underlaget för beslut om statliga bidrag till ungdomsorganisationer samt de förutsättningar för sådan kontroll som har. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten till ungdomsorganisationer hur kontrolleras de? (RiR 2005:16). Det statliga stödet till ungdomsorganisationer har en lång historia som till viss del hänger samman med det övriga offentliga stödet till frivilligorganisationer i . Hela det statliga stödet till ideella organisationer uppgår till omkring 7 miljarder kronor.1 Bidraget till ungdomsorganisationer utgör en liten del () av detta belopp. Statens relation till ideella organisationer präglas enligt av den spänning som finns mellan statens behov av styrning och kontroll och de ideella organisationernas behov av oberoende och självständighet. Detta framgår även av en tidigare granskning av som gäller stödet till folkbildningen och idrotten (RiR 2004:15). Det första statsbidraget till ungdomsorganisationer infördes och var utformat som en ersättning för faktiska kostnader. Endast vissa organisationer kunde få bidrag. ändrades reglerna så att alla ungdomsorganisationer fick rätt till bidrag. Ytterligare förändringar ägde rum åren 1964, 1969, 1971, 1972, 1990 och 1994. Organisationernas frihet betonades . Statens vilja att stödja organisationerna skulle således inte få påverka organisationernas målsättning och inre förhållanden (beslut). De förändringar som ägde rum innebar att ungdomsorganisationerna själva fick överta det stöd som tidigare administrerats av kommuner och studieförbund. Det nya lokala aktivitetsstödet var dock förknippat med detaljerade villkor. I samband härmed tillkännagav att tillsynsmyndigheten borde få i uppdrag att överväga hur kontrollen skulle ske utan intrång i den personliga sfären. föreslogs nya regler för stödet till ungdomsorganisationernas centrala verksamhet. I propositionen beskrevs då även hur motiven för stödet hade förändrats. Motiven hade ursprungligen varit socialpreventiva, för att mer handla om organisationernas egenvärde. hade ytterligare steg tagits i riktning mot att utveckla organisationernas frihet och självständighet. Enligt propositionen kunde motiven nu (1975) anses svara mot det mål för samhällets ungdomspolitik som föreslagits av en arbetsgrupp tillkallad av : Ungdomspolitiken skall medverka till att utveckla demokratin, stimulera till samhällsengagemang, skapa en bättre samhällsmiljö och bidra till jämlikhet mellan individer och mellan grupper i samhället. Denna formulering stämmer enligt nära nog exakt med de mål som finns uppställda för statsbidraget. Länge fanns således en trend mot minskat intresse av att påverka organisationernas verksamhet och en betoning av organisationernas egenvärde. Införandet av ett målrelaterat statsbidrag, som gjordes i samband med att målstyrning generellt infördes i den svenska förvaltningen, tolkas dock av så att trenden mot minskad styrning bröts. Den ökade styrningen tog sig bl.a. uttryck i krav på ökad kontroll, i form av utvärdering och prövning. Nuvarande regler mål, grundkrav och särskilda villkor Bidragen till ungdomsorganisationer fick sin nuvarande form genom beslut år 1994.2 De formella kraven på organisationerna, som bl.a. gällde organisationernas uppbyggnad, medlemsantal och regionala spridning, kompletterades med krav som relaterade till de statliga målen. att främja demokratisk fostran genom barns och ungdomars engagemang i föreningslivet, att främja såväl jämlikhet mellan olika ungdomsgrupper som jämställdhet mellan könen, att medverka till en meningsfull fritid för barn och ungdomar samt att engagera fler ungdomar i föreningslivet. Målen om jämlikhet och jämställdhet har senare delats upp i två separata mål. Vissa andra förändringar har också införts senare; det s.k. aktivitetsstödet avskaffades , som etablerings- och utvecklingsbidragen infördes. Grundkraven på organisationerna handlar om frivillighet, demokrati och medlemmarnas ålder. Detta framgår av regeringens förordning (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer. En organisation som ska få sådant bidrag måste vara en öppen sammanslutning i vilken medlemskapet är frivilligt; den ska vara självständig, demokratiskt uppbyggd och ha en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer samt ha medlemmar i rätt ålder (andelen medlemmar i åldern måste utgöra mist av det totala antalet medlemmar i organisationen). Utöver dessa grundkrav finns särskilda villkor för strukturbidrag, utvecklingsbidrag och etableringsbidrag. Enligt förordningen gäller följande: består av ett fast belopp och ett rörligt belopp, där det rörliga beloppet bestäms av antalet medlemmar i åldern och antalet lokalavdelningar. Strukturbidrag kan erhållas av organisationer som har minst 3000 medlemmar i åldern och lokalavdelningar i minst tio län. består enbart av ett fast belopp. Utvecklingsbidrag kan erhållas av en organisation som har minst 2000 medlemmar i åldern och lokalavdelningar i minst tio län. består enbart av ett fast belopp. Etableringsbidrag kan erhållas av en organisation som har minst 1000 medlemmar i åldern och lokalavdelningar i minst tre län. noterar att statsbidraget till ungdomsorganisationer är utformat som ett allmänt organisationsbidrag. Kraven på redovisning och kontroll av verksamheten är därmed lägre än om man skulle ha valt att utforma statsbidraget som ett verksamhetsbidrag e.d. beviljade ett sammanlagt organisationsbidrag på ca till 62 olika ungdomsorganisationer. Beloppet inkluderar både anslag och en del av överskottet från AB . Den senare delen fördelas enligt särskilt regeringsbeslut till ungdomsorganisationerna i samma proportioner som anslaget. Tillskottet från uppgick av beviljat bidrag från anslagsmedel. Det betyder att medlen från står för nära två tredjedelar av det totala bidraget. Bidragsnivåerna för såväl fasta som rörliga bidrag bestäms av med utgångspunkt i de förutsättningar som ges av tillgången på medel, antalet organisationer och lokalavdelningar samt medlemsutvecklingen i de mottagande organisationerna.3 Statsbidraget fördelas således mellan organisationerna inom en på förhand beslutad ekonomisk ram. Eventuella fel i fördelningen medför därför att vissa organisationer får för lite bidrag medan andra får för mycket. Granskningens motiv och inriktning framkom i massmedierna misstankar om fusk med statsbidraget till ungdomsorganisationer.4 Innebörden var att vissa organisationer skulle ha fått alltför stora bidrag genom att rapportera felaktiga uppgifter om sitt medlemsantal. Mot denna bakgrund har beslutat granska hur statsbidraget till ungdomsorganisationer kontrolleras. administrerar flera olika statsbidrag, varav större delen styrs av förordningen (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer. har valt att granska de delar av statsbidraget som avser struktur-, utvecklings- och etableringsbidrag. Utgångspunkten för granskningen har varit de beslut som fattat om statsbidraget och vissa generella frågor som gäller kontroller i statlig verksamhet. har inte granskat de organisationer som tar emot bidrag. Granskningen har utgått från följande tre frågor: Har givits tillräckliga förutsättningar för att kunna genomföra en effektiv kontroll och uppföljning? Har , givet de eventuella inskränkningar som finns i grundlag, tillförsäkrat sig tillräcklig kontroll av uppgifter om medlemsantal genom annan part? Är kontroll och uppföljning upplagd och genomförd på ett sätt som möjliggör att de uppgifter som är avgörande för utbetalning av bidraget kan kontrolleras på ett godtagbart sätt? granskning utgår dels från de mål och motiv för statsbidraget som har beskrivits ovan, dels från vissa generella bedömningskriterier för god kontroll. hänvisar här framför allt till verksförordningen (1995:1322) som innehåller krav på alla myndigheter att verksamheten ska bedrivas författningsenligt och effektivt samt kontrolleras på ett betryggande sätt. nämner även förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering, enligt vilken alla myndigheter ska identifiera vilka risker som finns i verksamheten och vidta åtgärder för att begränsa riskerna och förebygga skador och förluster. Den nuvarande statliga kontrollen av att organisationsbidragen fördelas korrekt har enligt bedömning stora brister. Detta beror på tre olika omständigheter: Tolkningen av regeringsformen begränsar kontrollmöjligheterna. Regeringens åtgärder har inte varit tillräckliga för att hantera den situation som uppkommit till följd av tolkningen av regeringsformen. Statsbidragen saknar en klar koppling till målen för bidragen. Tolkningen av regeringsformen begränsar kontrollen Den rådande tolkningen av regeringsformen innebär enligt att staten, i detta fall , inte har rätt att kontrollera medlemsantal eller andra uppgifter som kan riskera att avslöja enskildas åsikter. Inom ramen för denna tolkning och med den konstruktion av bidraget som råder har staten i praktiken starkt begränsade möjligheter att utföra kontroller. framhåller att klart har redovisat sin tolkning och haft stöd för den inte minst från sida. Tolkningen av regeringsformen har varit föremål för flera undersökningar . Resultaten har i allmänhet stött den ovan nämnda tolkningen. En analys som gjorts på uppdrag av pekar dock i annan riktning. har i samband med sin granskning låtit göra en rättslig analys av om regeringsformen verkligen lägger avgörande hinder i vägen för kontroll av antalet medlemmar i ungdomsorganisationer. bedömning är att det är ytterst tveksamt om bestämmelserna om åsiktsfrihet i regeringsformen utgör något verkligt hinder för att kontrollera uppgifter om medlemsantal. framhålls att det är oklart om och i så fall hur föreningsfriheten skulle påverkas av en sådan kontroll. En ökad klarhet skulle enligt kunna uppnås genom att en domstol prövar frågan eller genom att tar ställning, t.ex. i samband med behandling av förslag till lagändringar. Regeringens hantering av statsbidraget framhåller två framträdande brister i hur regeringen har hanterat statsbidraget till ungdomsorganisationer. Rätten till statsbidrag för en organisation avgörs av variabler som i stort sett saknar koppling till syftet med bidraget. gäller att storleken av det bidrag som utgår till en enskild organisation enbart bestäms av antalet medlemmar samt lokalavdelningarnas storlek och geografiska spridning. Den rådande tolkningen av regeringsformen innebär att staten inte får kontrollera vilka som är medlemmar i många av de organisationer som tar emot bidrag. Dessa två brister att rätten till statsbidrag saknar koppling till syftet med bidraget som bidragets storlek bestäms av medlemsantal som inte kontrolleras medför enligt att det är omöjligt att avgöra om man uppnår det syfte med bidraget som har beslutat om. Företrädare för Utbildnings- och anser att nuvarande hantering av målen för bidraget är korrekt. bedömning är emellertid att beslut om statsbidraget innebar att måluppfyllelse skulle vara ett villkor för rätt till bidrag. Granskningen visar att organisationerna inte prövas i förhållande till detta villkor. Visserligen har regeringen i regleringsbrevet givit i uppdrag att se över statsbidragssystemet. Denna översyn kan leda till en förändring av de ovan beskrivna förutsättningarna. framhåller dock att problemen har funnits och varit kända utan att åtgärdas. är central förvaltningsmyndighet för ungdomsfrågor och har ca 40 anställda. Bidragsgivningen är, ekonomiskt sett, myndighetens största verksamhet. Av myndighetens personal är det dock endast två tre personer som arbetar med handläggningen av ansökningar om statsbidrag till ungdomsorganisationer. Handläggningen är förknippad med svårigheter av flera skäl: det otydliga regelverket, den begränsade rätten att utföra kontroller samt tidspressen i handläggningen. bedömning är att har väl beskrivna rutiner för handläggningen av ansökningar och beslut om statsbidrag till ungdomsorganisationer. Rutinbeskrivningen kompletteras med en handledning. Den praxis som myndigheten har utvecklat för att tolka de otydliga delarna av reglerna är dock inte samlat dokumenterad. För de bidragssökande organisationerna är det därför, enligt , mycket svårt att få reda på vilka villkor som faktiskt gäller. Begränsad rätt att utföra kontroller Arbetet med kontroller vid försvåras enligt av flera omständigheter, varav den viktigaste har att göra med myndighetens rätt att över huvud taget kontrollera uppgifter om organisationernas medlemsantal. Den nuvarande tolkningen av regeringsformen innebär att myndigheten inte anses ha laglig grund att själv kontrollera medlemsuppgifter eftersom sådana kontroller skulle kunna avslöja enskilda individers åsikter. gör därför inga kontroller av medlemsantal, inte heller i de organisa- tioner som inte alls berörs av tolkningen av regeringsformen. Det är de bidragsmottagande organisationernas auktoriserade eller godkända revisorer som står för huvuddelen av kontrollerna av de uppgifter som ligger till grund för beslut om statsbidrag. egna kontroller är förhållandevis begränsade. I enstaka fall görs dock djupare kontroller, t.ex. när uppmärksammats på misstankar om fusk. Ett skäl till att de rutinmässiga kontrollerna endast är ytliga är enligt den tidspress som präglar handläggningen under slutet av året. Tidspressen beror på att alla beslut bör fattas före bidragsårets ingång, som besluten bör baseras på ett så aktuellt underlag som möjligt. Hela det underlag som finns för handläggningen utsätts därför inte för någon djupare granskning. De kontroller som görs har inte heller ett sådant djup att det finns några riktiga möjligheter att upptäcka allvarligare fel. Samma sak gäller de kontroller som görs under andra delar av året. sammanfattande bedömning är att kontroller är tillfredsställande vad avser formalia men inte tillfredsställande vad avser riktigheten i de uppgifter som ligger till grund för statsbidraget. Kontroller genomförs av organisationernas egna revisorer De viktigaste kontroller som görs inför beslut om statsbidrag genomförs av de auktoriserade eller godkända revisorer som respektive organisation själv anlitar. har inte granskat revisorernas arbete. anser dock att ett statligt bidragssystem inte bör baseras på uppgifter som staten inte har rätt att själv kontrollera, eller där staten saknar fullt inflytande över förutsättningarna för kontroll. Finansiering vid sidan av statsbudgeten Bidraget till ungdomsorganisationerna härrör från två källor dels anslag över statsbudgeten, dels överskottet från AB . I budgetarbetet hanteras medlen från dessa två finansieringskällor i skilda processer. Enligt medför de åtskilda processerna att tilldelningen av medel blir svår att överblicka, något som också försvårar bedömningen av om de avsatta medlen är adekvata i förhållande till syftet. Svenska Spel-medlen ingår inte i statsbudgeten och blir inte föremål för budgetprövning i . får därmed inte heller något underlag för att bedöma de kommande årens tillskott till ungdomsorganisationerna. vill uppmärksamma på de allvarliga konsekvenser som den nu rådande tolkningen av regeringsformen innebär för kontrollen av statsbidraget till ungdomsorganisationer. rekommenderar att regeringen överväger förslag till om förändring av reglerna för statsbidraget och lagstiftning sekretessbestämmelser m.m. som innebär att får möjlighet att kontrollera medlemsantalet i de bidragssökande organisationerna, utan att medlemmarnas anonymitet hotas i den utsträckning att hinder föreligger enligt regeringsformen. rekommenderar att regeringen överväger att låta målen för statsbidraget utgöra villkor för bidraget samt tydliggöra regelverk och resurser för kontroll och uppföljning. rekommenderar att överväger att tydliggöra regelverket, vid behov genom förslag till regeringen, samt att dokumentera praxis och göra den tillgänglig för bidragsansökarna. rekommenderas också att förstärka kontrollerna av statsbidraget till ungdomsorganisationerna. En mer detaljerad beskrivning av rekommendationerna till regeringen och finns i . Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten till ungdomsorganisationer hur kontrolleras de? (RiR 2005:16) bör överlämnas till i form av en framställning. Styrelsen vill i anslutning härtill anföra följande. Systemet för bidrag till ungdomsorganisationer granskning har visat att det nuvarande systemet för bidrag till ungdomsorganisationer är svårt att tillämpa och framför allt svårt att kontrollera. Rätten till statsbidrag för en organisation avgörs av variabler som i stort sett saknar koppling till syftet med bidraget som bidragets storlek bl.a. bestäms av medlemsantal som inte kontrolleras. Det är därför enligt omöjligt att avgöra om man uppnår det syfte med bidraget som har beslutat om. Är kontroller förenliga med regeringsformen? pekar särskilt på att den tolkning av regeringsformen som tillämpas vid bidragsfördelningen begränsar möjligheterna till kontroll av att de bidrag som betalas ut till ungdomsorganisationerna är korrekta. Staten anses inte ha rätt att kontrollera medlemsantal eller andra uppgifter som kan riskera att avslöja enskildas åsikter. Bidragen är konstruerade så att antalet medlemmar i organisationerna är en viktig grund för bidrag. Frågan om huruvida kontroller av dessa bidrag är förenliga med regeringsformen har enligt undersökts . Resultaten har i allmänhet stött den ovan nämnda, restriktiva tolkningen. Två analyser som gjorts pekar dock i annan riktning. Den ena av dessa har gjorts på initiativ av . Den andra har gjorts i samband med nu aktuella granskning. bedömning är att det är ytterst tveksamt om bestämmelserna om åsiktsfrihet i regeringsformen utgör något verkligt hinder för att kontrollera uppgifter om medlemsantal. framhålls att det är oklart om och i så fall hur föreningsfriheten skulle påverkas av en sådan kontroll. Styrelsen konstaterar att regeringsformens innebörd när det gäller möjligheten att kontrollera organisationernas medlemsantal är föremål för skilda tolkningar. Av den anledningen är det angeläget att rättsläget klarläggs av . I regleringsbrevet fick regeringens uppdrag att följa upp konsekvenserna av det ändrade system för statsbidraget till ungdomsorganisationerna som gäller . Den utredning som gjorts på grundval av uppdraget (2005:7) innehåller även en analys av bidragssystemets utformning och brister som uppmärksammats under arbetets gång. publicerades i oktobernovember 2005, ungefär med . Vare sig eller har haft möjlighet att analysera varandras rapporter. Styrelsen har i sina överväganden inte tagit ställning till innehållet i . Behovet av en översyn av bidragssystemet Granskningen visar på flera svagheter i bidraget till ungdomsorganisationer. Regelverket är otydligt, vilket gör det svårt för de bidragssökande organisationerna att få veta vilka villkor som faktiskt gäller. Till detta kommer svårigheterna att kontrollera att rätt bidrag betalas ut. Vidare är det enligt oklart huruvida målen för bidragen ska utgöra villkor för bidrag eller ej. Styrelsen anser att systemet för bidrag till ungdomsorganisationer är förknippat med så stora brister att det är befogat med en förutsättningslös utredning och prövning av hela detta bidragssystem. En sådan prövning bör enligt styrelsens mening ta hänsyn till såväl behovet av kontroll och uppföljning som till behovet av enkelhet, begriplighet och tydlighet i villkoren för att erhålla statsbidrag. Frågorna kring målrelatering av bidragsvillkoren bör också klargöras i detta sammanhang, liksom möjligheten att utföra kontroller i skydd av sekretessbestämmelser. Det är enligt styrelsens mening väsentligt att bidragssystemet och handläggningsrutinerna konstrueras så att bidragen blir lätta att kontrollera och följa upp utan att sådana kontroller kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser om åsiktsfrihet och föreningsfrihet. Den konkreta innebörden av dessa bestämmelser bör, som tidigare nämnts, klargöras av . Mot denna bakgrund föreslår styrelsen att begär att regeringen tar initiativ till en förutsättningslös utredning och prövning av systemet för statsbidrag till ungdomsorganisationer. Finansieringen av bidraget till ungdomsorganisationer Statens bidrag till ungdomsorganisationer finansieras från två håll dels med anslag över statsbudgeten, dels med överskott från AB . Granskningen visar att dessa två finansieringskällor hanteras i skilda processer under budgetarbetet. Tilldelningen av medel blir därmed svår att överblicka. Medlen från ingår inte i statsbudgeten och blir inte föremål för budgetprövning i . får inte heller något underlag för att bedöma de kommande årens tillskott till ungdomsorganisationerna. Styrelsen konstaterar att det beskrivna finansieringssystemet är otydligt och att det på flera sätt strider mot de principer som bör följas för budgetarbetet. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen tar initiativ till en översyn av sättet att finansiera statsbidraget till ungdomsorganisationerna. att medverkar till att klargöra innebörden av regeringsformens bestämmelser om åsiktsfrihet och föreningsfrihet när det gäller möjligheterna att kontrollera organisationernas medlemsantal, att begär att regeringen tar initiativ till en förutsättningslös utredning och prövning av systemet för statsbidrag till ungdomsorganisationer, att regeringen tar initiativ till en översyn av sättet att finansiera statsbidraget till ungdomsorganisationerna.