frsrdg · GU04RRS3 · 2006-09-27 00:00:00 — styrelses redogörelse angående formerna för styrning av de statliga bolagen har granskat formerna för regeringens styrning av de statliga bolagen. Resultatet har redovisats i rapporten Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11). Rapporten bygger på iakttagelser från tidigare granskningar av vissa statliga bolag tillsammans med en systematisk genomgång av nytt material. Den nya granskningen omfattar i det närmaste samtliga bolag i vilka staten äger större delen av aktierna. Granskningen visar enligt att regeringens styrning av bolagen baseras på dokument vars innehåll är otydligt och vars rättsliga status är oklar. De styrdokument som används, vid sidan av bolagsordningen, har vanligen inte beslutats på bolagsstämma. Dessutom finns otydligheter i dokumentens innehåll, speciellt vad gäller bolagens samhällsuppdrag. Styrelsen anser att iakttagelser är väsentliga och att resultaten bör beaktas av . Resultaten överensstämmer väl med tidigare granskningar som har föranlett framställningar från styrelsen till . De förslag som tidigare framförts har enligt styrelsens mening fått ytterligare stöd genom den nya granskningen. Styrelsen noterar även att regeringen har beslutat om en översyn av av statliga bolag. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att styrelsens framställning rörande statliga bolags årsredovisningar (2005/06:RRS19) ännu inte har behandlats av , överlämnar styrelsen denna redogörelse till . Granskningens motiv och inriktning4 granskningar visar otydlig styrning4 Granskningens syfte och utgångspunkter5 Regeringens och syn på styrningen6 Två typer av bolag7 Företag med särskilda samhällsintressen (S-bolag)7 Företag med marknadsmässiga krav (M-bolag)7 Betydande variationer i vilka styrdokument som används10 Bolagens samhällsuppdrag är sällan konkreta i styrdokumenten10 Styrdokument förutom bolagsordningen har normalt inte beslutats av bolagsstämma11 Rekommendationer riktade till regeringen12 Rekommendationer riktade till bolagens styrelser12 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). har granskat formerna för regeringens styrning av de statliga bolagen. Syftet med granskningen har varit att ge en översiktlig bild av hur den dokumenterade ägarstyrningen av de statliga bolagen är utformad. Resultaten har redovisats i granskningsrapporten Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11). De statliga bolagen ansvarar för en verksamhet av betydande omfattning. Bolagens sammanlagda omsättning uppgick till , och antalet anställda var omkring 200000. Detta kan jämföras med statsförvaltningens närmare 220000 anställda. De statliga bolagen svarar för vitt skilda verksamheter och har också olika bakgrund. En del bolag är före detta affärsverk, andra har bildats genom att verksamheter skilts från statliga myndigheter. Ett antal bolag har helt eller delvis monopol på sin marknad, medan andra verkar under full konkurrens. Vissa bolag är också delvis anslagsfinansierade. Många av bolagen har även särskilda samhällsuppdrag som getts av riksdag och regering. Granskningens motiv och inriktning granskningar visar otydlig styrning granskningar som har gjort har visat att styrningen av vissa enskilda statliga bolag varit otydlig och ibland präglats av motstridiga målsättningar. Granskningarna har även visat att de grundläggande dokument som används för styrningen av bolagen inte alltid har behandlats så att de blir rättsligt bindande enligt aktiebolagslagen. framhåller betydelsen av en klar styrning av de statliga bolagen. Om formerna för styrningen brister i tydlighet och transparens kan ansvarsförhållandena bli oklara. Därmed försvåras också möjligheterna för att utkräva ansvar av regeringen som förvaltare av det statliga ägandet och i förlängningen av de statliga bolagen. Otydliga styrsignaler medför dessutom risker för att viktiga samhällsuppdrag inte fullföljs på det sätt som avsetts. Otydligheten kan även generellt påverka kvaliteten på ledningsarbetet i bolagen negativt så att inte heller de finansiella resultaten når upp till det som annars skulle ha varit möjligt. har i samband med sina tidigare granskningar redovisat sin uppfattning att styrningen av bolagen bör baseras på aktiebolagsrättsligt bindande dokument som klart återger uppdrag och mål för verksamheten. Detta är enligt en förutsättning för att styrningen skall vara transparent och ge möjlighet till rimlig grad av insyn och kontroll. En styrning baserad på sådana dokument gör det tydligt vilka krav och regeringen (som ägare respektive ägarföreträdare) ställer på ett bolag. Det ger därmed också bolaget rimliga förutsättningar att genomföra sin verksamhet och möjlighet att visa i vilken mån resultaten motsvarar kraven. Granskningens syfte och utgångspunkter genomförde en förstudie av formerna för styrning av statliga bolag med särskilda samhällsintressen (dnr 33-2005-0283). Förstudien visade på brister i enhetlighet i styrningen av bolagen. På basis av förstudien beslutade att gå vidare med en mera generell granskning av formerna för styrning av statliga bolag, inklusive bolag med marknadsmässiga krav. Syftet med granskningen är att ge en heltäckande bild av hur den dokumenterade ägarstyrningen av de statliga bolagen är utformad. I detta ingår att granska om styrningen är enhetlig, tydlig och till vilken del den är aktiebolagsrättsligt bindande för bolagen. Granskningen utgår från följande frågor: Vilka dokument används för att styra de statliga bolagen? Framgår bolagens uppdrag av styrdokumenten? Styrs de statliga bolagen på ett aktiebolagsrättsligt bindande sätt? Granskningen är en dokumentstudie och har riktat sig till så gott som samtliga statliga bolag i vilka staten äger eller mer av aktierna.1 Granskningen avser den situation som rådde . har i granskningen velat fånga in bolagens syn på vad som styr deras verksamhet. Fokus har legat på bolagens verkställande ledning som mottagare av regeringens dokumenterade styrning. Granskningen har avgränsats till de externa dokument som ledningen för varje bolag själv anser vara styrande för verksamheten. Den interna styrningen inom bolagen har inte berörts. Utgångspunkter för granskning utgörs av dels det ramverk som finns i aktiebolagslagen, dels erfarenheter från tidigare granskningar, dels uttalanden från regeringen och näringsutskott. Resultaten av vissa tidigare granskningar som rör styrningen av statliga bolag sammanfattas i . Hit hör revisorers granskningar från 1997 och 20022, betänkande Näringslivet och förtroendet från 20043 med tonvikt på den del som avsåg de statliga bolagen, samt egna tidigare granskningar.4 De erfarenheter och synpunkter som redovisas i dessa källor är viktiga som komplement och bakgrund till den aktuella granskningen. Ett aktiebolag är en juridisk person. De grundläggande förutsättningarna för bolagen regleras i aktiebolagslagen (ABL).5 Detta gäller statliga bolag likaväl som privata. Några särskilda regleringar därutöver, motsvarande t. ex. förordningar för statliga myndigheter, finns inte för de statliga bolagen. Som företrädare för statens ägande av bolag lyder regeringen under samma regler som andra aktieägare. ABL innehåller bl.a. bestämmelser om vad bolagsordningen ska innehålla och hur en bolagsstämma genomförs. Bolagsordningen är det principiellt viktigaste styrinstrumentet för bolaget. Bolagsstämman är bolagets högsta beslutande organ och aktieägarnas forum för att fatta beslut om bolagets angelägenheter. Bolagsstämman kan ge stämmoanvisningar, eller s.k. ägardirektiv, till styrelsen och den verkställande direktören. Om dessa beslutas av bolagsstämman är de otvetydigt aktiebolagsrättsligt bindande, vilket innebär att styrelsen måste följa deras innehåll om det inte strider mot bolagsordning eller lagstiftning. Regeringens och syn på styrningen Behovet av tydlighet och transparens i styrningen av statliga bolag betonas såväl i regeringens propositioner som i betänkanden från näringsutskott. När det gäller vilka styrdokument från ägarföreträdaren som ska användas i relation till de statliga bolagen föreligger enligt olika uppfattningar mellan regeringen och . I budgetpropositionen för gav regeringen uttryck för sin syn på formlös styrning av bolagen. Enligt synes regeringen företräda uppfattningen att det, utöver bolagsordningen, är tillräckligt att regeringen informerar bolagen om relevanta riksdagsbeslut i stället för att styra bolagen på ett aktiebolagsrättsligt bindande sätt. noterar även att regeringen beslutat att göra en översyn av av statliga bolag. Två typer av bolag Regeringen gör i sin styrning och rapportering av bolagens resultat en uppdelning mellan statliga bolag med särskilda samhällsintressen (S-bolag) och bolag med marknadsmässiga krav (M-bolag). Företag med särskilda samhällsintressen (S-bolag) Företag med särskilda samhällsintressen (S-bolag) kännetecknas enligt regeringen av minst ett av följande kriterier: Ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt. Företagen verkar på en marknad med särskilda förbehåll. De bolag som räknas till kategorin S-bolag framgår av tabell 1. Gruppen omfattar 26 bolag som sammanlagt har närmare 50000 anställda, varav den helt övervägande delen i . En del av dessa företag verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra är enligt regeringen fullt konkurrensutsatta. S-bolagen svarar för av de statliga bolagens omsättning. Företag med marknadsmässiga krav (M-bolag) Företag med marknadsmässiga krav (s.k. M-bolag) kännetecknas enligt regeringen av minst ett av följande kriterier: De verkar på en marknad med full konkurrens. Ägaren, staten, ställer marknadsmässiga krav på resultat och avkastning baserat på riskprofil. Gruppen omfattar 27 bolag som sammanlagt har närmare 150000 anställda, varav omkring 70 000 utomlands. Totalt sett svarar M-bolagen för av den totala omsättningen och av den totala vinsten i de statliga bolagen. En förteckning över de direktägda statliga bolagen i denna kategori finns i tabell 2. Tabell 1Bolag med samhällsintressen (s.k. S-bolag) (33,) Tabell 2Bolag med marknadsmässiga krav (M-bolag) A/O Dom Shvetsii () (21,) Betydande variationer i vilka styrdokument som används Granskningen visar på betydande variationer i vilka styrdokument som använts för olika bolag. Det finns också skillnader mellan grupperna. Den grupp bolag som har marknadsmässiga krav (M-bolagen) styrs på ett mera enhetligt sätt än den grupp bolag som har särskilda samhällsintressen (S-bolagen). Av granskningen framgår tydliga skillnader i styrningens utformning mellan de departement som ansvarar för regeringens styrning. och Systembolaget med direktiv som beslutats av bolagsstämma. däremot överlämnar s.k. ägarmappar som information till flertalet bolag inom sitt ansvarsområde. Utbildnings- och kulturdepartementen styr i sin tur Operan och med detaljerade regleringsbrevsliknande dokument. Enligt kan det finnas flera förklaringar till variationerna. Bolagens olika uppdrag och skilda verksamhetsförutsättningar kan ha medverkat till att olika styrdokument ansetts vara ändamålsenliga. Skillnader kan även bero på historiska omständigheter samt praxisbildning vid de olika departement som ansvarar för ägarförvaltningen. De typer av styrdokument som riktats till M-bolagen är relativt likartade. De 18 M-bolag som förvaltas av uppvisar stora likheter i fråga om den statliga styrningen. Till samtliga bolag har snarlika s.k. ägarmappar överlämnats. För några av M-bolagen används även styrningsavtal. Granskningen har således visat på en stor variation i använda styrdokument. Olika förklaringar har lämnats till dessa variationer, men någon entydig förklaring är svår att finna. anser att variationer kan vara lämpliga, men att de bör vara motiverade utifrån skillnader i bolagens verksamhet. Bolagens samhällsuppdrag är sällan konkreta i styrdokumenten De statliga bolagens samhällsuppdrag är ofta otydliga, enligt den genomgång som gjorts av . För flertalet av de statliga bolagen är samhällsuppdragen inte tydligt preciserade i de styrdokument som bolagen hänvisar till. Samtliga S-bolag och flera av M-bolagen har någon form av samhällsuppdrag som formulerats i bolagsordningen eller andra styrdokument. Det är dock enbart för ungefär hälften av S-bolagen som gör bedömningen att samhällsuppdraget konkretiseras i form av någorlunda tydliga målsättningar. Inte heller i dessa fall är samhällsmålen så tydliga att de, utan ytterligare precisering, kan användas som grund för att styra bolagen. Det finns en stor variation mellan bolagen när det gäller hur väl bolagens samhällsuppdrag är konkretiserade. De finansiella målen är vanligen mera entydiga. För nästan alla M-bolag och några av S-bolagen ställs det tydliga finansiella mål i form av avkastningskrav. För fyra S-bolag är det å andra sidan tydligt angivet att bolagen inte har till syfte att gå med vinst. Sammanfattningsvis anser att tydligheten brister i den dokumenterade ägarstyrningen av de statliga bolagen, i synnerhet när det gäller bolagens samhällsuppdrag. I de fall bolagen har såväl samhällsuppdrag som finansiella mål framgår det vanligen inte hur avvägningen mellan dessa ska göras. Eftersom samhällsuppdraget ofta är otydligt medan de finansiella målsättningarna är preciserade finns det enligt en uppenbar risk för att de finansiella målen prioriteras på bekostnad av samhällsuppdragen. Styrdokument förutom bolagsordningen har normalt inte beslutats av bolagsstämma De olika dokument som bolagsledningarna hänvisat till som styrande för verksamheten har i de allra flesta fall inte beslutats av bolagsstämman. De är därmed inte aktiebolagsrättsligt bindande. Undantaget är bolagsordningen som är ett obligatoriskt dokument vid bildandet av ett aktiebolag. Endast för två S-bolag, och Systembolaget, har bolagsstämman fattat beslut om att anta till bolagsordningen kompletterande styrdokument. När det gäller de ägarmappar som delats ut till flera S-bolag och majoriteten av M-bolagen framhåller att det vanligen finns noteringar i stämmoprotokollen att de överlämnats, men stämman har inte tagit ställning till dokumenten. bedömning är att regeringen i styrningen av de statliga bolagen inte utnyttjar de möjligheter till styrning som aktiebolagslagen faktiskt ger. Styrningen sker inte på ett aktiebolagsrättsligt bindande sätt och bolagen är därför inte rättsligt bundna att följa de styrsignaler de får. Regeringens styrning av de statliga bolagen baseras, enligt granskningen, på dokument vars innehåll är otydligt och vars rättsliga status är oklar. En följd av dessa oklarheter är att det blir svårare för att utkräva ansvar av regeringen som förvaltare av bolagen. Det blir också svårare för regeringen att som ägarföreträdare utkräva ansvar av bolagen i de fall styrsignalerna inte har följts. Bolagen å sin sida riskerar, i de fall man följer styrsignaler som inte är aktiebolagsrättsligt bindande, att själva få bära hela ansvaret för de åtgärder som utgår från dessa signaler. framhåller att det är regeringen i rollen som ägarföreträdare som har ansvaret för att säkerställa att bolagens samhällsuppdrag blir tydligt definierade. Regeringen har också ansvar för att klargöra hur avvägningen mellan olika mål, t.ex. mellan samhällsuppdrag och finansiella mål, ska göras. Vidare påpekar att bolagen själva också har ett ansvar för att se till att otydliga uppdrag görs så tydliga att de kan tjäna som underlag för beslut i verksamheten. Detta kan göras endera genom att bolagets styrelse begär ett förtydligande från ägarföreträdare eller genom att bolaget självt försöker tolka och förtydliga uppdraget för att därefter begära ägarföreträdarens ställningstagande till detta. lämnar följande rekommendationer med anledning av de iakttagelser som gjorts i granskningen. Rekommendationer riktade till regeringen Regeringen bör enligt överväga att säkerställa att styrningen av varje bolags verksamhetsinriktning grundar sig på aktiebolagsrättsligt bindande dokument, göra bolagens samhällsuppdrag så tydliga att uppdragen kan användas för bolagens styrning av verksamheten, i de fall det finns flera målsättningar för ett bolag, vid behov tydliggöra hur avvägningen mellan dessa ska göras, se över vilka dokument som bör användas i styrningen av de statliga bolagen. Variationer kan givetvis vara lämpliga, men bör vara motiverade utifrån skillnader i bolagens verksamhet. Rekommendationer riktade till bolagens styrelser Bolagens styrelser bör enligt överväga att vidta de åtgärder som krävs för att försäkra sig om att bolagets uppdrag och målsättningar är tillräckligt tydliga och preciserade för att tjäna som underlag för styrning och rapportering av bolagets verksamhet, ta nödvändiga initiativ till att uppdraget förtydligas i de fall det bedöms vara otydligt eller innehålla svårförenliga mål, se till att bolagets externa rapportering utgår från uppdraget. Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. granskning behandlar regeringens styrning av den mycket omfattande verksamhet som bedrivs av de statliga bolagen. Rapporten innehåller en sammanfattande analys som bygger på iakttagelser från tidigare granskningar tillsammans med en systematisk genomgång av nytt material. Det nya underlaget visar bolagens syn på vilka dokument från ägaren som är styrande för verksamheten och omfattar i det närmaste samtliga bolag i vilka staten äger större delen av aktierna. har i sin granskning visat att regeringens styrning av bolagen baseras på dokument vars innehåll är otydligt och vars rättsliga status är oklar. Vilken typ av styrdokument som används för att styra bolagen varierar på ett sätt som enligt är svårt att förklara utifrån skillnader i bolagens verksamhet. De styrdokument som används, vid sidan av bolagsordningen, har vanligen inte beslutats av bolagsstämma. Bolagen är alltså inte rättsligt bundna att följa de styrsignaler de får via dessa dokument. Dessutom finns oklarheter i dokumentens innehåll. Detta gäller framför allt bolagens samhällsuppdrag som ofta är otydliga, medan de finansiella målsättningarna är mera preciserade. Det är oklart hur avvägningen mellan finansiella mål och samhällsuppdrag ska göras. Det finns därför enligt en risk för att bolagen prioriterar de finansiella målen på bekostnad av samhällsuppdragen. De oklarheter som finns medför enligt att det blir svårare för regeringen att som ägarföreträdare utkräva ansvar av bolagen i de fall styrsignalerna inte har följts. Det blir också svårare för att utkräva ansvar av regeringen som förvaltare av bolagen. Styrelsen anser att iakttagelser är väsentliga och att resultaten bör beaktas av . Resultaten överensstämmer väl med tidigare granskningar som har föranlett framställningar från styrelsen till (se 2004/05:RRS18 respektive 2005/06:RRS19). De tidigare förslagen har enligt styrelsens bedömning fått ytterligare stöd genom den nya granskningen. Styrelsen noterar att regeringen har beslutat om en översyn av av statliga bolag. Översynen ska vara klar till . Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att styrelsens framställning rörande statliga bolags årsredovisningar (2005/06: RRS19) ännu inte har behandlats av , överlämnar styrelsen denna redogörelse till . I undersökningen ingår 19 av de totalt 21 så kallade S-bolagen (bolag med särskilda samhällsintressen) som bedrivs i aktiebolagsform och där statens ägarandel uppgår till eller mer. Vidare ingår 22 av de totalt 23 s. k. M-bolagen (bolag med marknadsmässiga krav) där staten äger hälften eller mer av aktierna. revisorers förslag 2002/03:RRR16 Staten som bolagsägare. har gjort ett flertal granskningar som rör statliga bolag. Styrningsfrågor är ett återkommande tema i dessa granskningar. I den här aktuella granskningen hänvisar främst till de två tidigare rapporter, nämligen Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28) samt Statliga bolags årsredovisningar (RiR 2005:29). Aktiebolagslagen (1975:1385) ersattes av aktiebolagslagen (2005:551). Ändringen innebär emellertid inga förändringar som är av betydelse för denna granskning.