bet · GT01KU21 · 2006-05-18 00:00:00 — Detta innebär att utskotten i många fall skulle behöva sammanträda och under kammarens sommaruppehåll, vilket får följder för planering i övrigt. En särskild fråga är hur uppföljningen av regeringens förhandlingar i ministerrådet skall ske i de fall då utskotten enligt förslaget skall ansvara för behandlingen av frågor på ministerrådets dagordning. återrapporterar ansvarig minister från föregående ministerrådsmöte i samband med samrådet i inför kommande ministerrådsmöte. Ledamöterna har då möjlighet att ställa frågor i anledning av återrapporten och följa upp det tidigare samrådet, bl.a. mot bakgrund av stenografiska uppteckningar från de tidigare samråden. Utskottens överläggningar med regeringen, dvs. saksamrådet, är dock inte tänkt att dokumenteras med stenografiska uppteckningar utan enbart i form av redovisning i utskottets sammanträdesprotokoll. Om kommitténs förslag i denna del skall kunna fungera utan att den öppenhet som funnits när det gäller samrådsförfarandet i förloras, krävs att utskottens överläggningar dokumenteras utförligt, helst i form av stenografiska uppteckningar. Eftersom detta inte är praktiskt möjligt för utskotten talar förslaget om redovisning i utskottsprotokoll emot att samrådsförfarandet inför ministerrådsmöten delas upp mellan utskotten och . I fråga om förslaget om behandlingen av grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument delar EU-nämnden kommitténs bedömningar. anser att behandlingen av dessa dokument inte kan innebära någon bundenhet vid en viss ståndpunkt för vare sig regeringen eller utskott och i senare förhandlingsskeden. I det sammanhanget erinras om vad sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet uttalat i betänkande 2003/04:KUU1 Europeiska konventet om EU:s framtid om det mandat som regeringen genom beslut gavs på basis av betänkandet. Utskottet uttalade i detta sammanhang (s. 43) att beslut med anledning av betänkandet skall vara styrande för regeringens förhandlingsarbete men att fortsatta förhandlingar kräver kompromisser som får förankras i de former för samråd som gäller. Motsvarande synsätt måste enligt uppfattning också gälla behandlingen av de samrådsdokument som det nu är fråga om. Viss oklarhet råder dock om vilka typer av dokument som berörs av förslaget. En sådan fråga är t.ex. om kommissionens konsekvensanalyser (impact assessements) berörs. Det undantag för förslag från Europeiska kommissionen som nämns i den föreslagna lagtexten i riksdagsordningen (nya 10 kap. 4 §) avser kommissionens förslag till lagstiftning, vilket bör klargöras. Vidare framhålls att hanteringen av nu aktuella dokument och det samrådsförfarande som enligt kommitténs förslag skall ske i inför beslut i EU inte kan ses isolerade från varandra. Flera av de dokument som kommittén synes mena uteslutande skall behandlas av berörda utskott har ett sådant samband med besluten i ministerrådet att de naturligtvis inte kan förbigås av . Som exempel kan nämnas de operativa rådsarbetsprogrammen. Vidare kan en grön- eller vitbok eller ett meddelande från kommissionen ha ett sådant samband med en beslutsfråga på ministerrådets dagordning att dokumentet naturligen blir föremål för en diskussion på sammanträde. Enligt kan ett tillfredsställande inflytande för endast åstadkommas genom ett samspel mellan utskottsbehandling samt såväl information som samråd i . Med kännedom om EU:s beslutsprocedur och hur frågorna bereds på ministerrådets möten måste enligt framhållas att det inte låter sig göras att stycka upp ministerrådets dagordningar för att söka skapa skarpa gränser mellan utskottens och befogenheter och därigenom inskränka uppgifter. Eftersom de olika rådssammansättningarna alltmer har centraliserats för att man skall kunna hålla ihop och få överblick över olika närliggande frågor (t.ex. konkurrenskraftsrådet och sysselsättningsrådet) finns det stor risk att vissa frågor med den av kommittén förordade ordningen hamnar mellan olika stolar och att överblicken går förlorad. Det föreligger därmed också en stor risk att inflytande i EU-frågor kommer att minska och att det som uppnåtts under mer än går förlorat. kan dock konstatera att förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen i denna del inte innebär någon reell förändring i förhållande till vad som gäller . skall regeringen rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför besluten i rådet. Beträffande regeringens informationsskyldighet gentemot föreslår kommittén att regeringen inte längre skall vara skyldig att underrätta om frågor som avses bli behandlade i ministerrådet utan endast om frågor som skall beslutas i detta råd. Det kan ifrågasättas vari denna skillnad egentligen består. Den föreslagna inskränkningen av regeringens informationsskyldighet gentemot är emellertid ägnad att åstadkomma otydlighet och riskerar att medföra att förlorar överblick och inflytande. Det är ofta på ett tidigare stadium än inför själva antagandet av en rättsakt eller annan åtgärd som ett faktiskt samråd äger rum i och vid vilket regeringen presenterar ett upplägg inför de fortsatta förhandlingarna. Beträffande avgränsningen av regeringens samrådsskyldighet gentemot anser att den inte bör få någon utvidgad roll. Enligt nämnden har den nuvarande ordningen fungerat väl, och därför bör den bestå. Risken är annars att belastas alltför mycket med tekniska detaljfrågor som det varken finns politiskt intresse av eller tid och resurser att behandla. Förslaget om att partierna tillfälligt skall kunna sätta in ersättare från berörda utskott i vållar problem av framför allt praktisk natur. avstyrker därför förslaget. , som framhåller att öppenheten är grundläggande för en demokratisk förankring av EU-frågorna, välkomnar förslaget om att och utskotten skall kunna besluta om offentliga sammanträden. Enligt EU-nämndens mening bör inte en formellsubsidiaritetsprövning införas i riksdagsordningen utan fördragsreglering. Det vore enligt mening olämpligt att nu föregripa utgången av den reflektionsperiod om EU:s framtid som äger rum och eventuell framtida fördragsreglering. förordar att en bestämmelse i riksdagsordningen införs om att regeringen också skall rådgöra med inför förhandlingarna inom ramen för EU:s regeringskonferenser. Därvid noteras att en sådan ordning inte hindrar att överläggningar på enskilda områden i en regeringskonferens kan och bör ske i berörda utskott. När det gäller riksdagsordningen i övrigt vill ta tillfället i akt och föreslå vissa angelägna ändringar som har bäring på såväl som utskottens verksamhet. Det gäller dels frågan om ersättare för suppleant i , dels frågan om möjligheten för tjänstemän att närvara vid sammanträde med annat utskott. Suppleantval regleras i 7 kap. 8 § riksdagordningen. I tredje stycket föreskrivs att ersättare som har kallats till tjänstgöring får utses till suppleant i ett utskott som den lediga riksdagsledamoten tillhör, förutsatt att antalet suppleanter i utskottet inte utökas. Bestämmelsen gäller bara suppleanter i utskotten. Det är emellertid angeläget att bestämmelsen kan tillämpas också på suppleanter i . Riksdagsordningen bör således ändras så att detta kan ske. Utomståendes närvaro vid sammanträde med utskott respektive regleras i 4 kap. 13 § respektive 10 kap. 7 § riksdagsordningen. I fråga om utskott gäller att det skall finnas särskilda skäl, vilket inte gäller för närvaro i . Enligt kommitténs förslag skall utskotten ta en aktiv del av arbetet i EU-frågor. Detta kräver en ökad grad av samspel mellan utskotten och . Ofta förekommer underhandskontakter mellan och utskottskanslierna. Det finns därför ett särskilt behov för tjänstemän att också få närvara vid utskottens sammanträden i de delar dessa behandlar EU-frågor. Kravet på särskilda skäl i 4 kap. 13 § riksdagsordningen bör därför tas bort. I en avvikande mening (mp) anförs att de grönas grundinställning är att bör avvecklas och att regeringens informations- och samrådsförfarande i stället skall ske direkt med ansvarigt sakutskott. Förhandlingsmandat och förhandlingspositioner bör utarbetas i former av samarbete mellan regering och riksdag. Respektive minister bör samarbeta direkt med berört utskott. I andra hand instäms dock i yttrande till ifall förstahandsyrkandet om att skall avskaffas inte vinner gehör. Hanteringen av grön- och vitböcker Syftet med den föreslagna ordningen är att redan i ett tidigt skede av beslutsprocessen inom EU skapa debatt kring och förankra EU-frågor i . Således skall alla grön- och vitböcker behandlas enligt denna modell. Talmannen avgör, efter samråd med gruppledarna, vilka övriga dokument som skall behandlas på detta sätt. Det kan röra sig om t.ex. meddelanden från kommissionen och arbetsprogram inom rådet. Hanteringsordningen kan dock inte anses omfatta kommissionsförslag till bindande rättsakter enligt artikel 249 i EG-fördraget, dvs. förordningar, direktiv och beslut. Ordningen omfattar inte heller sådana rekommendationer och yttranden som avses i den nämnda fördragsartikeln. Förfarandet kan inte heller anses tillämpligt på kommissionsförslag avseende rättsakter inom andra och tredje pelaren såsom gemensamma strategier, gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter, rambeslut, beslut och konventioner. Härutöver får den exakta avgränsningen av tillämpningsområdet för detta förfarande utvecklas i praxis. Den föreslagna ordningen innebär att motioner inte skall få väckas med anledning av att de aktuella dokumenten remitteras till utskott. Förslaget är enligt utskottets mening väl avvägt i denna del. Utskottet avstyrker därför motion 2005/06:K10 yrkande 1 om allmän motionsrätt på EU-dokument. Utskottets granskning skall redovisas i ett utlåtande i stället för i ett betänkande.För hanteringen i kammaren innebär förslaget att ärendet avslutas med att kammaren lägger utskottets utlåtande till handlingarna men att det blir möjligt för kammaren att votera mellan alternativa skrivningar i utlåtandet, som således inte kan innehålla något förslag till tillkännagivande avseende regeringens agerande. I vissa yttranden har frågan om innebörden av kammarbehandlingen av de aktuella dokumenten berörts. Vad som särskilt har efterlysts är ett klarläggande av huruvida uttalanden i samband med kammarbehandlingen av ett utskottsutlåtande kan ge upphov till någon bundenhet för regering, utskott eller i ett senare förhandlingsskede. Det är viktigt att i sammanhanget understryka att ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av de nu aktuella EU-dokumenten inte i någon rättslig mening binder regeringen eller eller något av organ. Således överträder inte regeringen någon bestämmelse i grundlag eller allmän lag om den t.ex. vid ett rådsmöte skulle företräda en ståndpunkt som står i strid med vad kammaren har uttalat vid behandlingen av en grönbok. Inte heller utskott eller gör sig skyldiga till någon sådan överträdelse genom att vid samråd med regeringen medge en avvikelse från den av uttalade ståndpunkten. Såsom Hovrätten över och berört i sitt remissyttrande kan beslut i dessa frågor därmed betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär. Sådana meningsyttringar kan dock ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Utskottsutlåtanden och kammarbeslut kan därmed erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i . I den bemärkelsen kan riksdagsbesluten således få betydelse i den på parlamentariska principer grundade relationen mellan regering och riksdag. En konsekvens av det sagda är att utskott och är oförhindrade att vid senare överläggningar med företrädare för regeringen ge uttryck för att åsiktsförhållandena inom har förändrats, exempelvis då regeringen söker samråd för att förankra kompromisser vid senare förhandlingar inom ramen för EU-samarbetet. Det är dock viktigt att göra klart att det formellt är regeringen som företräder och att - oavsett om regeringen har skaffat sig en accept via samråd med utskott eller - regeringen agerar med fullt politiskt ansvar vid rådets möten. Uttalanden av eller dess organ i dessa sammanhang påverkar inte heller möjligheter att i ett senare skede använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Det ankommer således på regeringen att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om rådande åsiktsförhållanden i på ett adekvat sätt speglas genom de meningsyttringar som kommer till uttryck vid ett efterföljande samråd med utskott eller . Med hänvisning till vad som har anförts tillstyrker utskottet förslaget i denna del. Vid nu angivna förhållanden är behandling av ett utlåtande att betrakta som ett riksdagsärende, eftersom ett beslut om att lägga utlåtandet till handlingarna ibland kan vara förbundet med en meningsyttring (se SOU 1972:15 s. 232). Utskottet lägger därför fram förslag till ny lydelse av tilläggsbestämmelse 2.7.1 och till införande av en ny paragraf, 3 kap. 14 a §, i riksdagsordningen där detta förhållande kommer till uttryck. Samråd mellan regering och riksdag I syfte att stärka utskottens roll i arbete med EU-frågor har förslag lagts fram till ny reglering i 10 kap. 3 § riksdagsordningen innebärande att regeringen skall överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer. Vidare föreslås att uppgifter begränsas till att fokusera på de frågor på rådets dagordning där beslut skall fattas. Förslaget går således ut på att samrådet i skall gälla enbart frågor som är föremål för beslut inför det stundande rådsmötet. Andra frågor avses bli behandlade i utskotten. Utskottet, som delar uppfattningen att ytterligare åtgärder måste vidtas för att stärka utskottens roll i arbete med EU-frågor, finner förslaget vara väl avvägt i de delar som avser behandlingen av EU-frågor i utskotten. Som utrikesutskottet erinrat om i sitt yttrande bör utskotten i sitt arbete med EU-frågorna också känna ansvar för kommittologin och dess verksamhet. Det finns visserligen, som framhållit, skäl som talar mot att på det sätt som föreslagits dra gränsen mellan utskottens och uppgifter. Som framhållits i yttrande kan svårigheter uppstå när det gäller att dela upp ministerrådens dagordningar mellan utskotten och beroende på om det är fråga om beslutspunkter eller inte. Utskottet ser emellertid inte dessa svårigheter som oöverkomliga utan förutsätter att det kommer att utvecklas en praxis och även rutiner som underlättar uppdelningen. Utskottet kan inte heller se några tungt vägande skäl mot att olika aspekter av samma frågor i vissa fall skulle kunna bli föremål för såväl överläggning med utskott som samråd med . Redan enligt gällande regelverk är det möjligt att hantera EU-frågor på detta sätt. Utskottet delar inte heller farhågor att införandet av en skarpare gräns mellan utskottens och uppgifter i aktuellt avseende leder till att överblicken går förlorad och att inflytande i EU-frågor totalt sett minskar. Tvärtom borde inflytande i EU-frågor kunna öka ju fler ledamöter som är involverade i bedömningarna. Risken för att överblicken går förlorad bör inte heller betonas eftersom det kan antas att ett ökat engagemang i utskotten kan antas leda till ett ökat engagemang i EU-frågor även på andra områden än utskottets. För att förebygga tänkbara svårigheter som kan uppkomma i form av t.ex. bristande överensstämmelse mellan ministerråds dagordningar och utskotts beredningsområden bör det emellertid införas en bestämmelse som ger möjlighet att i sådana fall påkalla överläggning med regeringen i utskotts ställe. En sådan bestämmelse gör det också möjligt för att träda in i ett utskotts ställe under viss begränsad tid, exempelvis under kammarens sommaruppehåll. Det rör sig således inte om någon oinskränkt möjlighet för att träda in i utskotts ställe vid överläggningar med regeringen. Vidare skall det i förhållandet mellan utskott och råda en samsyn kring vilka förutsättningar som gäller för utövande av dessa befogenheter. Utskottet har visserligen förståelse för synpunkter att det finns en rad praktiska svårigheter förenade med förslaget om rätt att ersätta en ledamot i med en ledamot från berört utskott. Med hänsyn till behovet av överblick genom sakkunskap från utskotten och till behovet av att stärka utskottens roll anser utskottet dock att övervägande skäl talar för att utskottsledamöter, på sätt som kommittén föreslår, skall kunna ersätta EU-nämndsledamöter. har i sitt yttrande föreslagit att riksdagsordningen bör ändras på så sätt att ersättare som kallats till tjänstgöring som riksdagsledamot får utses till suppleant i enligt samma grunder som gäller för utseende av suppleant i ett utskott enligt 7 kap. 8 § tredje stycket. Enligt denna bestämmelse får ersättare - utan att antalet suppleanter i utskottet utökas - utses till suppleant i ett utskott som den lediga riksdagsledamoten tillhör. Bestämmelsen tillkom i syfte att göra det förenklade förfarandet vid fyllnadsval till utskott och andra riksdagsorgan tillämpligt också på ersättare och göra det möjligt för ersättare att tjänstgöra i utskott då inte pågår (bet. KU 1975/76:26 s. 4). hade valberedningen tvingats sammanträda för att besluta förslag till kammaren om dels att antalet suppleanter utökades, dels att ersättaren utsågs till suppleant. Utskottet anser att bestämmelsen nu också bör omfatta ersättare i . Utskottet föreslår en ändring av bestämmelsen i detta syfte. När det därefter gäller verkningarna av vad ett utskott har gett uttryck för vid överläggningar enligt den föreslagna ordningen är det viktigt att slå fast att endast kammare kan uttala sig på vägnar. Uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter är således inte bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock - i likhet med ett kammarbeslut enligt den föreslagna ordningen för hanteringen av grön- och vitböcker - vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Den nu föreslagna ordningen för saksamråd med utskott innebär därmed en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i . I den bemärkelsen kan således även dessa meningsyttringar få betydelse i den på parlamentariska principer grundade relationen mellan regering och riksdag. Vid överläggningarna mellan regering och utskott torde det ligga i alla berörda parters intresse att bringa klarhet i vilka positioner som företräds av regeringen respektive inom utskottet. Några formaliserade riktlinjer av det slag som efterfrågas i motion 2005/06:K4 yrkandena 2 och 3 framstår dock inte som erforderliga, varför motionen avstyrks i denna del. Givetvis är oförhindrad att vid senare överläggningar med företrädare för regeringen ge uttryck för att åsiktsförhållandena inom har förändrats, exempelvis då regeringen söker samråd för att förankra kompromisser inför beslut i rådet. Utskottet vill dock på nytt erinra om att det ytterst ankommer på regeringen att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . Med det anförda tillstyrker utskottet förslaget i den del som avser utskottens och roll i arbete med EU-frågor. Därmed avstyrks motion 2005/06:K4 yrkande 1 i de delar som rör förändringar i nuvarande roll vad gäller samrådet med regeringen. I enlighet härmed avstyrks även motionerna 2005/06:K10 yrkande 7 och 2005/06:K458 om att avskaffa i dess nuvarande form och motion 2005/06:K4 yrkande 1 (delvis) om skyldighet för regeringen att rådgöra med inför regeringskonferenser. Utskottet, som anser att förslaget är väl avvägt i de delar som rör öppenhet vid överläggningarna i utskotten och samrådet i , tillstyrker förslaget i dessa delar. Därmed avstyrks motionerna 2005/06:U338 yrkande 2 och 2005/06:K380. I motion 2005/06:K10 yrkande 3 efterfrågas ett ökat inslag av EU-debatter i . Utskottet delar bedömningen att det finns ett stort värde av debatter om EU-frågor i kammaren och utgår från att de förändringar i sätt att arbeta med EU-frågor som föreslås också kommer att leda till ett ökat inslag av sådana debatter. Något särskilt initiativ från i denna fråga är därför inte erforderligt. Utskottet delar vidare bedömningen att det inte finns skäl att låta Europaparlamentariker delta i debatter i kammaren och avstyrker därför motionerna 2005/06:K9 yrkande 1 och 2005/06:U338 yrkande 5. har i sitt yttrande föreslagit att kravet i 4 kap. 13 § riksdagsordningen på särskilda skäl för närvaro av tjänstemän vid slutna utskottssammanträden skall tas bort. Utskottet kan dock inte se att tillräckliga skäl har framkommit att nu genomföra en sådan förändring i riksdagsordningen. I likhet med vad har anfört anser också utskottet att det ligger i alla berörda parters intresse att kontakter rörande EU-frågor med andra organisationer i det svenska samhället, som t.ex. Kommuner och Landsting, präglas av generositet och öppenhet. Utskottet delar emellertid också uppfattningen att sådana kontakter inte bör vara formellt reglerade. I motionerna 2005/06:K7 yrkande 1, 2005/06:K9 yrkande 1 och 2005/06:U338 yrkande 4 föreslås att beslutar om de ändringar i riksdagsordningen som är nödvändiga för att en subsidiaritetskontroll enligt det konstitutionella fördraget skall kunna förverkligas. Utskottet, som konstaterar att det konstitutionella fördraget ännu inte har trätt i kraft, instämmer med bedömning att det inte finns skäl att nu förelägga sådana förslag till ändringar i riksdagsordningen som är knutna till att fördraget börjat gälla. Med hänvisning till vad har anfört vill utskottet dock peka på de möjligheter till subsidiaritetskontroll som står till buds redan inom ramen för gällande fördrag. Flera utskott tar i sina yttranden upp olika konsekvenser av förslag, bl.a. i form av förändrade planeringsförutsättningar och behov av ökade resurser. Sådana frågor är föremål för beredning i en arbetsgrupp under ledning av riksdagsdirektören. Utskottet anser att frågorna i första hand bör behandlas på styrelse- och förvaltningsnivå och att inte bör föregripa resultatet av detta arbete genom att nu ta initiativ i dessa frågor. Utskottet anser att de av föreslagna riktlinjerna för arbete med EU-frågorna (avsnitt 3.1-3.6 i kommitténs betänkande) bör tillämpas fr.o.m. den tidpunkt då de föreslagna ändringarna i riksdagsordningen träder i kraft. Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker att godkänner förslag till riktlinjer för interparlamentariska samarbete (avsnitt 4.4 i framställningen). Därmed tillstyrks punkt 2 i framställningen. En motion (s) om utskott avstyrks med hänvisning till att partiernas fria nomineringsrätt inte berörs. föreslår att godkänner riktlinjer för interparlamentariska samarbete (punkten 3). Kommittén noterar att genom tidigare ställningstaganden ansett det angeläget att nationella parlamentariker kan vara representerade i regeringsdelegationer i internationella sammanhang. Enligt kommitténs mening är det viktigt att också mindre partier kommer i fråga för sådana delegationer. Kommittén förordar att kan svara för ledamöternas kostnader i regeringsdelegationer och förutsätter att och riksdagsförvaltningen i samråd finner former för finansieringen. För varje organisation och parlamentarikerförsamling bör verksamheten ställas i relation till dagens förutsättningar och behov. I interparlamentariskt samarbete där både länder med demokratiskt valda parlament och länder utan demokratiskt valda parlament deltar, såsom fallet är med Interparlamentariska unionen och Empa, bör frågor om hur en demokratisk utveckling kan främjas stå i centrum för arbetet. Arbetet bör vara inriktat på att göra en översyn av redan existerande interparlamentariskt samarbete och eftersträva en rationalisering som i förlängningen innebär en tydligare återkoppling mellan det interparlamentariska samarbetet och det nationella parlamentsarbetet i olika utskott, och därmed också en förstärkt roll för det nationella parlamentets engagemang i dessa frågor.