bet · GT01NU12 · 2006-02-23 00:00:00 — Reglerna om förskott redovisades i sin helhet i samband med att ett motionsyrkande avstyrktes i utskottets betänkande 2004/05:NU2 (s. 28) med motiveringen att kommunerna har möjlighet att få betalt för erlagda utgifter successivt under projekttidens gång. Dessa möjligheter borde enligt utskottets mening utnyttjas bättre. Regional utvecklingspolitik med fokus på tillväxtprogram Någon samlad utvärdering av den nya regionala utvecklingspolitiken har ännu inte genomförts. Enligt Statskontorets rapport Det regionalpolitiska experimentet (Statskontoret 2004:5) ligger de viktigaste hindren för politikens genomförande i den bristande samordningen av politikens olika sektorer. Regeringen redovisar i budgetpropositionen för (utgiftsområde 19 s. 41) att den instämmer i Statskontorets slutsatser och bedömer att det finns ett grundläggande behov av att stärka arbetet med finansiell och politisk samordning av olika sektorer för att nå en hållbar tillväxt. Regeringen har därför inlett ett utvecklingsarbete i syfte att skapa förutsättningar för en bättre samordning och en ökad horisontell styrning av statliga myndigheter. Bland annat berörs frågan om hur politikområdet regional utvecklingspolitik bör följas upp och effektutvärderas. ITPS har uppdragits att utifrån föreslagna indikatorer skapa en databas som grund för regionala analyser. gav regeringen i uppdrag åt berörda länsstyrelser och självstyrelseorgan att utarbeta förslag till regionala tillväxtprogram i enlighet med vissa riktlinjer. Av dessa framgår att de regionala tillväxtprogrammen utgår från ställningstagandet att det är lokala och regionala aktörer som har den största kunskapen om sin region och därmed även om vilka insatser och åtgärder som är lämpligast för att uppnå hållbar regional tillväxt. Vidare framgår att det i partnerskapen skall finnas företrädare för privat, offentlig (inklusive statliga myndigheter) och ideell sektor. Den kommunala nivåns medverkan bör enligt riktlinjerna utvecklas för att åstadkomma ett fördjupat lokalt perspektiv i näringslivsfrågor. Aktörer som är engagerade i lokal utveckling och inom den sociala ekonomin, t.ex. kooperativa utvecklingscentrum och företrädare för s.k. lokala utvecklingsgrupper, skall också vara representerade i partnerskapen. Syftet med de regionala tillväxtprogrammen är att samordna insatser inom områden där sektorssamverkan bidrar till att utveckla hållbara lokala arbetsmarknadsregioner utifrån ett näringslivsperspektiv. Verket för näringslivsutveckling () har gjort en uppföljning av de regionala tillväxtprogrammen. I rapporten väg mot hållbar tillväxt? redovisas en analys i fem steg, baserad på enkäter till partnerskapen, länens programansvariga och vissa nationella myndigheter. Steg 1 gäller regeringens uppdrag. delar uppfattningen hos flera myndigheter att uppdragen i regleringsbreven är otydliga. Slutsatserna från steg 2, dvs. samverkan i partnerskap i länen med medverkan av nationella myndigheter, är att medverkan från flera nationella myndigheter är mycket begränsad och att kontakterna mellan nationella myndigheter och länen är svagt utvecklade. Steg 3 gäller att få till stånd en bättre samordning av olika aktörers insatser och resurser för hållbar tillväxt. Partnerskapens bedömning är att tillväxtprogrammen har en positiv påverkan på samordningen av arbetet mellan aktörer på lokal och regional nivå. Enligt har tillväxtprogrammen mest fungerat som ett samordningsinstrument för lokala och regionala aktörer. Steg 4 avser uppnående av bättre förutsättningar för hållbar tillväxt. konstaterar att det finns en påtaglig osäkerhet bland vissa partnerskapsdeltagare i länen om vilka konkreta resultat arbetet leder till. Även för välriktade insatser kan det ta tid innan resultaten blir synliga enligt . Det 5:e och sista steget gäller de samlade effekterna i förhållande till målet om väl fungerande och hållbara arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. pekar i rapporten på svårigheterna att fastställa vilken inverkan tillväxtprogrammen har för att åstadkomma hållbar tillväxt. Enligt regleringsbrev för skall stödja länen i arbetet med utformningen av regionala ändamålsenliga uppföljningssystem i anslutning till de regionala tillväxtprogrammen. Vidare skall i samråd med följa upp den verksamhet som bedrivs inom ramen för de regionala tillväxtprogrammen. Förutom en regional och nationellt aggregerad ekonomisk redovisning m.m. skall verket redovisa hur arbetet i partnerskapen fungerat och aktörernas deltagande i de regionala tillväxtprogrammen. En rapport skall redovisas till senast . presenterade ITPS sin rapport som tillväxtpolitik (A2005:011). Studien sägs ha som främsta syfte att ta ett samlat utvärderande grepp på hela det nya politikområdet. Den regionala utvecklingspolitiken har enligt ITPS flera grundläggande oklarheter och svagheter, bl.a. att den övergripande målformuleringen inte bara gäller behovet av ökad tillväxt utan också ett underliggande syfte om regional utjämning och nationell sammanhållning. Därmed blir problembilden alltför bred enligt ITPS. Medan politikens retorik är starkt fokuserad på tillväxten som politikens huvudproblem, så är utformningen av den konkreta politiken ofta mer orienterad mot problemet med den ojämna regionala utvecklingen, sägs det i rapporten. Vidare framhålls att förutsättningarna i fråga om sektorspolitik respektive behoven inom ett avgränsat territorium, t.ex. en region, leder till otydlighet och avsaknad av ett sammanhållet och operativt väl fungerande ansvar för en enskild region. ITPS drog slutsatsen att det är dags för en översyn av den regionala utvecklingspolitiken. Som grund för en ny översyn av den regionala utvecklingspolitiken föreslog ITPS följande fem punkter: - prioritera konsekvent tillväxtmålet, - precisera tillväxtproblemet och välj rätt ansats, - ersätt partnerskapet med ett målinriktat erfarenhetsutbyte, - avveckla de selektiva regionala stöden i deras nuvarande form, - begränsa antalet ansvariga aktörer. Enligt uppgift har regeringen givit ITPS i uppdrag att genomföra en övergripande halvtidsutvärdering av de regionala tillväxtprogrammen. Utvärderingen skall vara en processutvärdering och omfatta genomförda insatser i förhållande till planerade insatser. Halvtidsutvärderingen skall slutredovisas till () . Länsstyrelserna fick regeringens uppdrag att gemensamt föreslå hur länsstyrelsernas samordning av de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet borde vidareutvecklas och preciseras. Uppdraget, som har inneburit att länsstyrelserna har utrett omfattningen av samordningsuppdraget, hinder, roller, ansvarsfördelning m.m., har avrapporterats i redogörelsen Samordning för hållbar regional utveckling. I det följande redovisas sammanfattningsvis huvudinnehållet i länsstyrelsernas avrapportering. har ansvar för att nationella mål får genomslag i länet, som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar. skall också, ur ett statligt helhetsperspektiv, samordna olika samhällsintressen. Samordningen av de politikområden som beslutat om sker av regeringen och i begränsad utsträckning av centrala myndigheter på nationell nivå, av på regional nivå och av kommuner på lokal nivå. Det finns olika modeller för hur det regionala utvecklingsarbetet bör bedrivas, beroende på om det i länet finns kommunala samverkansorgan eller inte. Länsstyrelserna gör här ingen värdering av om den ena modellen är tydligare eller effektivare än den andra, men roll som part i det regionala utvecklingsarbetet blir något olika beroende på vilken modell som gäller för det enskilda länet. Den största skillnaden är om har till uppgift att leda och organisera arbetet med regionala utvecklingsprogram och regionala tillväxtprogram eller om denna uppgift vilar på ett regionalt självstyrelseorgan eller ett kommunalt samverkansorgan. roll som den statliga regionala myndigheten och uppgiften att företräda de statliga intressena i det regionala utvecklingsarbetet är dock oberoende av de regionala associationsformerna. När det gäller vilka uppgifter samordningen bör innehålla har länsstyrelserna valt att tolka uppdraget som samordning för en hållbar regional utveckling. Det regionala utvecklingsarbetet skall således bygga på en hållbar grund och därmed genomsyras av ett socialt, ett miljömässigt och ett ekonomiskt perspektiv. Sektorsöverskridande arbete och samordning inom och mellan statliga myndigheter är medel för att uppnå målet om en hållbar utveckling. I fråga om roller har länsstyrelserna försökt skapa en överblick över vilka myndigheter som finns och deras betydelse för det regionala utvecklingsarbetet. Myndighetsbegreppet är enligt rapporten inte entydigt, vilket skapar otydlighet för medborgare och företag om vart de skall vända sig och styrningssvårigheter för riksdag och regering. Det innebär dessutom en onödigt kostsam statlig organisation. samordningsroll sägs vara mångbottnad och omfatta allt från samtal till lagstyrd tillsyn och granskning. är den enda tvärsektoriella statliga myndigheten vid sidan av regeringen, och den enda på regional nivå. Enligt rapporten är breda uppdrag, med uppgifter inom många sektorsområden, en stabil plattform för samordningsarbetet. I huvudsak har länsstyrelserna identifierat följande hinder för en effektiv samordning: Dagens många och delvis överlappande myndigheter gör att det är svårt att urskilja vem som har ansvar för det regionala utvecklingsarbetet. Regeringens instruktioner om myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet är oklara. Instruktionerna om samordningsansvar är otydliga och delvis inkonsekvent beskrivna i författningar och olika myndigheters instruktioner. Slutligen är resurser för samordningsarbetet inom vissa områden alltför begränsade. Länsstyrelsernas förslag innebär följande: - En översyn av hur samordningsuppdrag är formulerat i författningar och instruktioner. - I stället för att nya myndigheter inrättas bör länsstyrelserna i större utsträckning än kunna hantera nya statliga uppgifter. - skulle kunna ha ett tydligare ansvar för att främja integrationsarbetet i länet, på samma sätt som har ansvar för jämställdhetsarbetet. redovisade granskningsrapporten på hållbar tillväxt? Statens stöd till regional projektverksamhet (RiR 2005:28) . Fyra revisionsfrågor har ställts i granskningen: - Är projektverksamheten fokuserad på att uppfylla statsmakternas mål om hållbar tillväxt? - I vilken omfattning är näringslivet involverat i projekten? - Har ambitionerna om arbete i programform uppfyllts? - Varför brister kunskapen om resultatet av den regionala projektverksamheten, och går det att skaffa ökad kunskap? Granskningen har i huvudsak skett genom en urvalsundersökning, där 150 projekt som avslutats har granskats och analyserats. Slutsatsen i rapporten är att fokuseringen på målet om hållbar tillväxt varierar påtagligt mellan olika projekt. Ungefär en tredjedel av projekten bedöms ha en låg fokusering på ekonomisk tillväxt, vilket beloppsmässigt motsvarar ca av ca . Ansvaret för detta läggs i granskningen främst hos regeringen, men till viss del även hos länsstyrelser, och andra stödgivare. Enligt rapporten engagerar sig näringslivet främst i större projekt med näringslivsanknytning. Alltför många andra projekt saknar tillräcklig involvering av näringslivet, sägs det. I av alla projekt är stödgivaren även projektägare och har därmed gett medel till sig själv. Detta uppfattar som olämpligt. ges medel till projekt som kan bedömas som ordinarie arbetsuppgifter för myndigheter och kommuner. Granskningen visar också att det är sällan som miljö- och jämställdhetsaspekter aktivt prövas vid beslutstillfällena (jämställdhetsaspekten tas främst upp i nästa avsnitt). Vidare är det svårt att se vilka prioriteringar och bedömningsgrunder som ligger bakom besluten eftersom varje ansökan prövas för sig, allteftersom de kommer in. Efter det att projekten avslutats sker det sällan några utvärderingar, trots att regelverket säger att så skall ske. Utvärderingsambitionen försvåras av att det enligt granskarna finns alltför många små projekt av bagatellartad karaktär. ger följande rekommendationer: - Ge projektverksamheten en tydligare inriktning på hållbar tillväxt. - Skapa ökad transparens i beslutsfattandet. - Säkerställ att utvärderingar genomförs. - Ta initiativ till att projekten blir färre och större. - Öka kontrollen av regelefterlevnaden. Regeringen informerar i budgetpropositionen (utgiftsområde 19 s. 44) om vissa verktyg för att nationella sektorsmål och prioriteringar på ett systematiskt sätt kan utformas med hänsynstagande till skilda regionala behov och förutsättningar. Bland annat bedrivs ett arbete med att utveckla styrningen av politikområdet utifrån ett systemperspektiv. Denna ansats vilar på två övergripande principer: horisontell samordning mellan sektorer och politikområden respektive vertikal samordning mellan planeringsnivåerna på lokal, regional och nationell nivå samt på EU-nivå. Även de regionala utvecklingsprogrammen och de regionala tillväxtprogrammen syftar till att samordna insatser inom olika politikområden för att genom sektorssamverkan bidra till att uppfylla politikområdets mål. I en fristående rapport till för regional tillväxt redovisas en studie, Svenska partnerskap - en översikt (SOU 2006:4), av , som själv svarar för innehållet. Studien baseras på en enkät som gått till ledamöter i strukturfondsdelegationer, övervaknings-kommittéer, lokala aktionsgrupper inom EU-programmet (LAG-grupper), partnerskap kopplade till regionala tillväxtprogram m.fl. Ett drygt 50-tal partnerskap identifierades med sammanlagt 1 500 deltagare. Cirka 1 000 enkäter skickades ut och 600 svar erhölls. Utredaren har bl.a. kommit fram till att partnerskapens yttre gränser i vissa fall är diffusa, särskilt i fråga om de regionala tillväxtprogrammen, där det kan finnas politisk styrgrupp, arbetsgrupp av tjänstemän, programgrupp, perspektivgrupp och kansli. En fråga som inte kunnat besvaras är om partnerskapen ersatt samverkan i någon annan form eller om olika system lagrats på varandra. Genomsnittsåldern är och är män. Andelen kvinnor är lägst inom kategorierna näringsliv samt kommun och landsting. Helhetsintrycket av arbetet inom partnerskapen är svagt positivt (3,2 på en femgradig skala). Den svagaste punkten gällde ansvarsfrågan: ansåg att partnerskapets ansvar i samband med beslut var tydligt medan ansåg att så inte var fallet. De som deltog både i något EU-partnerskap och i partnerskap relaterade till regionala tillväxtprogram ombads kommentera sambanden mellan dessa. Svaren omspände hela skalan från "tydliga samband" till "inga som helst samband". Författaren förmodar att det inom vissa program eller inom vissa regioner arbetats mer intensivt med att tydliggöra sambanden mellan de olika programmen. Han anser det dock vara uppenbart att det har varit en bristande synkronisering mellan olika programarbeten och exemplifierar detta. Om de regionala tillväxtprogrammen var styrande för strukturfondsprogrammen - vilket de enligt officiella modeller antas vara - eller om strukturfondsprogrammen i själva verket utgör förutsättningar för tillväxtprogrammen är inte helt lätt att genomskåda enligt författaren. Rekommendationer för framtiden är bl.a. att använda andra begrepp än partnerskap och att ta vara på de positiva erfarenheterna från LAG-grupperna och strukturfondsdelegationerna. En annan fristående rapport till för regional tillväxt är rapporten av regional utvecklingspolitik (SOU 2006:5) av författaren , som själv svarar för innehållet. Författaren bygger sin kunskapsöversikt på studier av forskningsmaterial, bl.a. kring frågor om enkla och komplexa problem. En av författarens slutsatser är att den svenska förvaltningen inte längre ensam förmår leverera utvecklingsresultat som motsvarar omvärldens krav. Nationell strategi för regional utveckling avser regeringen att presentera en nationell strategi för regional utveckling. Ett syfte är att få möjligheter att på ett bättre sätt samordna den regionala utvecklingspolitiken och EU:s sammanhållningspolitik. Strategin skall också enligt regeringen bidra till att utveckla dialogen och samspelet mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå samt på EU-nivå. Det kommande förslaget om en nationell strategi har föregåtts av sex regionala konferenser . På en konferens , med deltagande av statsråden och , följdes de regionala konferenserna upp genom en allmän presentation och diskussion. Avsikten var att sprida erfarenheterna från olika delar av landet i en gemensam diskussion kring betydelsen av en mer strategisk inriktning av den regionala utvecklingspolitiken och strukturfonderna. I ett diskussionsunderlag från som förelåg under konferensen redovisades bl.a. följande bakgrund: - Strategin skall även beakta de europeiska strategiska riktlinjerna som tas fram för att stärka kopplingen mellan sammanhållningspolitikens mål och Lissabonstrategins prioriteringar. - Kommissionens förslag till strategiska riktlinjer syftar till att göra och dess regioner mer attraktiva att investera och arbeta i, att skapa tillväxt genom förbättrad kunskap och innovation samt att skapa fler och bättre jobb. - De regionala utvecklingsprogrammen bör vara riktningsgivande för de operativa programmen (tillväxtprogram och strukturfondsprogram). - För en ökad samordning föreslås en justering så att dels blir ett avslut för nuvarande period för tillväxtprogrammen, dels ett startår för den nya programperioden. - En mer utvecklad samordning bör ske mellan insatserna inom strukturfonderna, dvs. Sociala fonden och Regionala utvecklingsfonden. Syftet med en nationell strategi för regional utveckling skall enligt diskussionsunderlaget vara att - utveckla och förtydliga mål och prioriteringar för den regionala utvecklingspolitiken, tillämpningen av sammanhållningspolitiken och strukturfondsmedlens användning, - bidra till en ökad samordning mellan den regionala utvecklingspolitiken och sammanhållningspolitiken, - utgöra en plattform för ett utvecklat samspel mellan europeiska, nationella, regionala och lokala aktörer, - bidra till en ökad sektorssamordning på nationell nivå. Förutom Lissabonprocessen anges att strategier för hållbar utveckling, innovationsstrategin och landsbygdsstrategin är av särskild betydelse i detta sammanhang. skall ett nytt program för landsbygdens utveckling ersätta det miljö- och landsbygdsprogram som löper t.o.m. . Genomförandet av det nya programmet skall baseras på en nationell landsbygdsstrategi som är ett led i genomförandet av den europeiska landsbygdsstrategin. Som framtidsfrågor av särskild betydelse anges arbetskrafts- och kompetensförsörjning, hållbar regionförstoring, innovationskapacitet (förmåga till förnyelse) och förutsättningar för företagsamhet. Enligt regeringen behövs en väl utvecklad systemsyn för att förverkliga politiken. Därför bedrivs ett arbete med en systemansats som vilar på två övergripande principer: horisontell samordning mellan sektorer och politikområden och vertikal samordning mellan planeringsnivåerna på lokal, regional och nationell nivå samt på EU-nivå. Strategin kommer enligt uppgift att presenteras . Strategin skall också överlämnas till , vilket tidigast kan ske , uppges det. Enligt förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete skall regionala utvecklingsprogram tas fram som en grund för det regionala utvecklingsarbetet. Programmen avses utgöra den strategiska länken mellan samtliga nivåer genom att dels utgöra en grund för de regionala operativa programmen (tillväxtprogram och strukturfondsarbete), dels vara en utgångspunkt för den nationella strategin för regional utveckling. Förordningen kommer enligt uppgift att omarbetas . Regeringen avser att se över de regionala företagsstöden i samband med att för regionalstöd träder i kraft. Även de svenska nationella stödområdena, som täcker av befolkningen, men enligt kommissionens förslag endast får omfatta av befolkningen, kommer att revideras . Som nämnts tidigare är det regeringens uppfattning att sammanhållningspolitiken skall få en tydlig koppling till tillväxt, sysselsättning och hållbar utveckling i linje med målsättningarna i Lissabonstrategin. De insatser som skall finansieras med EU-medel måste ha ett verkligt mervärde på gemenskapsnivå. Utskottet välkomnar regeringens ansats till en förstärkt koppling mellan sammanhållningspolitikens mål, Lissabonstrategins prioriteringar och en svensk strategi för regional utveckling på olika nivåer och ser fram emot att den nationella strategin presenteras . Sammanhållningspolitikens mål, dvs. väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet och med beaktande av jämställdhets- och miljöaspekter, kommer därigenom att vara utgångspunkt för ett antal strategiska ansatser i kombination med riktade åtgärder. Ökad sektorssamordning och regionalt hänsynstagande inom olika politikområden samt en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun är viktiga delar i det nya systemet. En genomtänkt samverkan mellan EU:s sammanhållningspolitik och den nationella regionala utvecklingspolitiken kan förväntas ge ett mervärde genom en ökad klarhet i strukturen och en bättre koordination och fokusering. Från strukturfondsarbetet har erfarenheter kunnat vinnas inte minst när det gäller uppföljning och utvärdering av program och projekt. Inför en ny period med strukturfondsstöden Regional konkurrenskraft och sysselsättning respektive Territoriellt samarbete utgår utskottet ifrån att administrationen av strukturfondsarbetet kan effektiviseras. Som redovisats pågår ett beredningsarbete med detta syfte inom regeringen. Grunden och avstampet till den nuvarande politiken ligger i de förslag som fördes fram i propositionen om en politik för tillväxt och livskraft i hela landet, vilken beslutade om (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4). De utredningar som har redovisats i det föregående bidrar med ökade kunskaper om mål och effekter. Tillväxtmålet har kritiserats, dels därför att vissa projekt inom den regionala utvecklingspolitiken inte fokuserar på detta, dels därför att genomförandet av insatser sägs ha varit mer inriktat på problemet med den ojämna regionala utvecklingen. Vidare har samordningsproblem såväl mellan stat och kommun som när det gäller statliga myndigheters regionala organisation . Utskottet anser att det är angeläget att lösa dessa problem i en ny struktur. Det är tillfredsställande att regeringen har inlett ett utvecklingsarbete på detta område i syfte att skapa förutsättningar för bättre samordning och utvärdering av effekterna av politiken. Utskottet har också noterat att regeringen har uppdragit åt ITPS att genomföra en halvtidsutvärdering av de regionala tillväxtprogrammen, vilken skall slutredovisas till . I flera motioner tas olika frågor upp med anknytning till ett ökat lokalt inflytande. Enligt utskottets uppfattning bör utredningsarbete avvaktas när det gäller grundstenarna i den förvaltningsmässiga strukturen. Kommittén har bl.a. i uppdrag att analysera och lämna förslag på hur ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling skall fördelas mellan staten och den kommunala nivån. Däremot är det viktigt att det lokala inflytandet kommer till uttryck inom arbetet med tillväxtprogrammen. I partnerskapen skall företrädare för den privata, den offentliga och den ideella sektorn inklusive arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer ingå. Utskottet vill liksom tidigare understryka vikten av att andelen kvinnor i partnerskapen ökar så att en mer jämn fördelning mellan könen kan uppnås. Vidare stöder utskottet tanken att den kommunala nivåns medverkan bör utvecklas för att åstadkomma ett fördjupat lokalt perspektiv i näringslivsfrågor. I enlighet med tidigare ställningstaganden anser utskottet att möjligheterna till tillväxt i hela landet måste tas till vara.