bet · GT01FöU3 · 2006-02-07 00:00:00 — Transport av farligt gods Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition 2005/06:51 Transport av farligt gods. I propositionen föreslås en ny lag om transport av farligt gods, som skall ersätta den nuvarande lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Vidare föreslås följdändringar i andra lagar. Lagarna föreslås träda i kraft . Följdmotioner har avgetts dels i form av en fyrpartimotion (m, fp, kd, c), dels i form av en motion av de gröna innehållande sex yrkanden. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i propositionen och avstyrker motionerna 2005/06:Fö2 och 2005/06:Fö3 yrkandena 1-6. En gemensam reservation har lämnats av Moderata samlingspartiet, liberalerna, och gällande frågan om tillsynsansvar. Utskottets förslag till riksdagsbeslut En ny lag om transport av farligt gods samt följdlagstiftning antar regeringens förslag till 1. lag om transport av farligt gods, 2. lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning, 3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 4. lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220), 5. lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, 6. lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Därmed bifaller proposition 2005/06:51. avslår motion 2005/06:Fö3 yrkandena 1-3. avslår motionerna 2005/06:Fö2 och 2005/06:Fö3 yrkandena 4-6. Reservation (m, fp, kd, c) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (s), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning Lagen (1982:821) om transport av farligt gods (LFG) trädde i kraft (prop. 1981/82:94, bet. /82:35, rskr. 1981/82:412). Efter beslut av regeringen tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av LFG samt förordningen (1982:923) om transport av farligt gods (FFG) (dir. 2003:99). Utredningen, som antog namnet Utredningen om transport av farligt gods, lade fram sina förslag i betänkandet Ny reglering för transporter av farligt gods (SOU 2004:87). Betänkandet innehåller förslag till en ny lag om transport av farligt gods, förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning, förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) och förslag till en ny förordning om transport av farligt gods. Betänkandet har remissbehandlats. En kompletterande remissbehandling har skett beträffande ansvarsbestämmelsen i den nya lagen om transport av farligt gods. Remissvaren och sammanställningar av dessa finns tillgängliga i Försvarsdepartementet. Regeringen tar i propositionen upp de lagfrågor som behandlats av utredningen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. I betänkandet behandlas förutom regeringens förslag i propositionen även sju motionsyrkanden som behandlar frågor om säkerhetsrådgivare och tillsynsansvar. I propositionen föreslås en ny lag om transport av farligt gods, som skall ersätta den nuvarande lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Lagen har renodlats och innehållet har begränsats till främst sådant som enligt regeringsformen skall regleras i lag. Vidare innehåller lagen regler som är grundläggande för förståelsen av regelsystemet om transport av farligt gods och för att myndigheterna genom bemyndiganden skall få kompetens att agera genom tillsyn och meddelande av föreskrifter. De närmare materiella reglerna på området har sin grund i EG-direktiv och internationella konventioner, som åtagit sig att följa. Regelverket är mycket omfattande. Genom bemyndigandena i den nya lagen kan den materiella regleringen i större utsträckning än tidigare ske genom myndighetsföreskrifter. Därigenom underlättas den löpande anpassningen av det svenska regelsystemet efter internationella normändringar. Den föreslagna lagen innehåller en nyhet i form av de nya reglerna om transportskydd. I motsats till övriga regler om transport av farligt gods erbjuder reglerna om transportskydd inte skydd mot olyckor vid godstransporter. I stället skall de skydda mot brottsliga angrepp mot det farliga godset. Andra nyheter är att lagen anpassas för att kunna tillämpas även på Försvarsmaktens och transporter av farligt gods, att tillsynsmyndigheterna ges ökade befogenheter att utöva tillsyn i bl.a. oskyltade transportmedel samt att ges ökade befogenheter att under vissa förutsättningar stoppa fordon och hindra fortsatta transporter. Vidare föreslås en ändring i sekretesslagen (1980:100) för att möjliggöra sekretess hos myndigheter beträffande uppgifter om transportskydd. Den föreslagna bestämmelsen föreslås få företräde framför meddelarfriheten. Lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning föreslås ändras så att vid misstanke om brott mot den nya lagen om transport av farligt gods kan utöva de straffprocessuella befogenheter som framgår av den förstnämnda lagen. Den nya lagen om transport av farligt gods föranleder även följdändringar i andra lagar. Lagarna föreslås träda i kraft . En ny lag om transport av farligt gods samt följdlagstiftning Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om transport av farligt gods, lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning, lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220), lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Regeringens förslag: Den gamla lagen om transport av farligt gods ersätts med en ny lag. Den nya lagen drar upp ramarna för författningsregleringen på området och innehåller bemyndiganden för regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer att meddela närmare materiella föreskrifter. De inledande bestämmelserna i den nya lagen om transport av farligt gods anger lagens syfte samt en allmän och en absolut aktsamhetsregel som skall iakttas vid transporter av farligt gods. Tillämpningsområdet för den nya lagen om transport av farligt gods framgår av en allmän bestämmelse följd av nödvändiga undantag. I lagen anges uttryckligen att den är tillämplig även på förberedande åtgärder inför transport av farligt gods. Lagen skall tillämpas parallellt med reglerna i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220). I förhållande till den gamla lagen om transport av farligt gods kvarstår definitionerna i den nya lagen av transport och transportmedel oförändrade. Definitionen av farligt gods ändras i enlighet med den justering av begreppet som gjorts i internationella regelverk. I lagen införs begreppet transportskydd. Detta avser åtgärder till skydd mot brottsliga gärningar som riktas mot det farliga godset vid transport på land. Endast transporter med Försvarsmaktens luftfartyg, örlogsfartyg och stridsfordon samt transporter under höjd beredskap skall undantas från tillämpningen av den nya lagen om transport av farligt gods. Det generella hittillsvarande undantaget från lagens tillämpningsområde för vissa av Försvarsmaktens och transporter på land bör utgå. Bestämmelser om transport av farligt gods tar i allmänhet sikte på skyddet för tredje man mot olyckor i samband med transporter. En särskild risk med farligt gods är också att det kan vara attraktivt som föremål för brottsliga gärningar. De åtgärder som vidtas till motverkande av stöld eller andra obehöriga förfaranden med det farliga godset kallas transportskydd. De grundläggande och övergripande skyldigheterna för den som skall tillgodose transportskyddet skall framgå av lagens allmänna aktsamhetsregel. Dessa skyldigheter skall enbart gälla transporter på land av farligt gods. I sekretesslagen (1980:100) införs en ny regel enligt vilken sekretess skall gälla för uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på transporter på land av farligt gods. För annan verksamhet än det allmännas förs den gamla lagens bestämmelse om tystnadsplikt in i den nya lagen om transport av farligt gods med det tillägget att tystnadsplikten även omfattar uppgifter om transportskydd. Den nya lagen om transport av farligt gods innehåller bestämmelser om straffansvar. Brott mot lagens allmänna aktsamhetsregel i 2 § första stycket medför böter eller fängelse i högst . Om ansvar inte kan utdömas för brott mot den allmänna aktsamhetsregeln kan ansvar i stället utdömas för överträdelser i övrigt av lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Påföljden kan då bestämmas till ett bötesstraff. Vid ringa brott bestäms påföljden till penningböter. Säkerhetsrådgivare skall inte omfattas av straffansvar när de utför sina uppgifter. Inte heller gärningar som är belagda med strängare straff enligt eller som utgör miljöbrott eller vållande till miljöstörning enligt 29 kap. 1 och 2 §§ skall omfattas av straffansvar i den nya lagen om transport av farligt gods. Detsamma gäller om gärningen utgör överträdelse av ett föreläggande eller förbud som förenats med vite. Särskilda bestämmelser om överklagande införs i den nya lagen om transport av farligt gods. Statens kärnkraftsinspektions beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas hos regeringen. Övriga myndigheters beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om godkännande vid prov för säkerhetsrådgivare eller om godkännande vid prov för framförande av fordon för transport av farligt gods får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Myndigheter får bestämma att deras beslut skall gälla även om besluten överklagas. Behovet av en ny lag I syfte att på det nationella planet så långt som möjligt möta syftet med regleringen av transporter av farligt gods är det av stor vikt att lagstiftningen på området är avpassad för de särskilda behov och problem som finns. Kritik har framförts mot det nuvarande nationella regelverket, med LFG i spetsen, för att det inte i alla delar uppfyller de krav som måste ställas på det utifrån internationella åtaganden. Kritiken har framförallt tagit sikte på svårigheterna med att anpassa de nationella reglerna till förändringar på det internationella planet. Det är ofrånkomligt att den materiella regleringen på området måste utgå från det internationella regelverket. Nationella särlösningar är med hänsyn till internationella åtaganden varken möjliga eller önskvärda. Värdet av internationell harmonisering överväger också nackdelarna av att möjligheterna till anpassning efter nationella förutsättningar begränsas. Nödvändigheten av en internationell förankring av de svenska reglerna uppmärksammades vid utarbetandet av LFG och FFG. De författningstekniska lösningar man då valde för att införliva det internationella regelverket i nationell rätt var emellertid anpassade efter den tidens förutsättningar. Mycket har hänt på det internationella planet sedan lagen trädde i kraft. I detta avseende bör främst framhållas medlemskap i , som ställer krav på en svensk löpande anpassning till det detaljrika regelkomplex rörande transporter av farligt gods som med tiden utarbetats inom EU. Av de tillkortakommanden som den nuvarande nationella regleringen uppvisar och som försvårar en fortlöpande internationell anpassning kan framhållas att LFG och FFG är alltför detaljerat utformade. Författningarna innehåller en materiell reglering i en utsträckning som inte är motiverad. Det krävs i dessa avseenden en författningsteknisk omarbetning av såväl lagen som förordningen för att regelverket bättre skall stå i överensstämmelse med de krav på förändringar som löpande ställs och kommer att ställas på det. Det finns även andra skäl som talar för en omarbetning av lagen. Dessa har sin grund i att de avvägningar som gjordes vid lagens tillkomst och vid senare lagändringar i flera fall är självklara i en modern lagstiftning. Det gäller t.ex. lagstiftningens yttre ramar, dvs. tillämpningsområdet för såväl lagen i sin helhet som för särskilda bestämmelser i lagen. Bland annat det s.k. försvarsundantaget för försvarets transporter kan i detta avseende framhållas. Även dispositionen i lagen och förordningen kan kritiseras, då regleringen av transporter på land är alltför framträdande, medan materiella regler beträffande övriga transportslag i stor utsträckning saknas. Slutligen bör även nämnas att LFG och FFG saknar reglering av ett helt nytt område på farligt gods-området. Det gäller de nya reglerna om transportskydd, som mot bakgrund av senare års spektakulära terrordåd i omvärlden inarbetats i internationella regelverk. De brister som LFG och FFG uppvisar är inte förenliga med strävandet att så långt som möjligt uppnå det ovan beskrivna syftet med regelverket om transporter av farligt gods. En reformering av författningsregleringen är därför nödvändig. En sådan reformering bör inte lämpligen göras inom ramen för den gällande lagen om transport av farligt gods. I syfte att skapa en effektiv och funktionell lagstiftning, särskilt med beaktande av internationella åtaganden, bör i stället LFG ersättas med en ny lag om transport av farligt gods. Regeringens förslag till en ny lag kräver en rad detaljerade överväganden som det ankommer på regeringen att lösa genom en ny förordning om transport av farligt gods. Utgångspunkter för en ny lag om transport av farligt gods Av förarbetena till LFG (prop. 1981/82:94 s. 11) framgår att lagstiftningen grundades på några särskilda huvudprinciper, nämligen samordning mellan transportslagen, transportorientering och internationell anpassning, allt i syfte att öka säkerheten i transportverksamheten. Dessa principer bör enligt regeringen även fortsättningsvis vara riktmärken för lagstiftningens utformning. Samordningen mellan transportslagen kommer i LFG särskilt till uttryck genom att regleringen i stor utsträckning varit gemensam för samtliga transportslag. Det kan emellertid konstateras att förutsättningarna för transporter av farligt gods skiljer sig i hög grad åt mellan transportsätten. På samma sätt varierar karaktären av de risker som transporterna utgör beroende på vilket transportsätt som utnyttjas. Det kan därför ifrågasättas om det är rimligt att även fortsättningsvis reglera samtliga transportslag i en och samma lag. Till stöd för ett sådant ifrågasättande kan också nämnas att de internationella instrumenten och de materiella bestämmelserna i myndigheternas föreskrifter är uppdelade efter transportslag. Samtliga regleringar, oavsett transportsätt, har emellertid en gemensam grund i FN-rekommendationerna. Som ovan nämnts pågår också en ständig harmonisering mellan de internationella regelverken. För vidkommande skulle en uppdelning innebära att liknande bestämmelser återfinns i flera mycket snarlika lagar. En sådan ordning skulle innebära ett avsteg från vad som gällt i under och är enligt regeringens mening inte önskvärd. Den nya lagen om transport av farligt gods bör därför, i likhet med sin föregångare, omfatta samtliga transportslag. Även principen att lagstiftningen bör vara transportorienterad är genom LFG väletablerad. Den nya lagen bör alltså inriktas på transporten av godset, inte på de fraktade produkterna. Genom att inte ålägga produktmyndigheterna för det fraktade godset något särskilt ansvar för transportregleringen finns möjligheter att samla föreskrifterna på området hos några få transportmyndigheter. Detta underlättar den anpassning av det svenska regelverket som kontinuerligt måste ske till följd av internationella åtaganden. Såvitt avser gods med t.ex. särskilt farliga egenskaper kan det emellertid på grund av produktmyndigheternas särskilda sakkunskap vara nödvändigt att något modifiera ståndpunkten om regleringens transport-orientering. Sådana avsteg, som kan komma ifråga t.ex. för radioaktiva ämnen, bör emellertid inte komma till uttryck i själva lagen. Det internationella regelverkets komplexitet omöjliggör en fullständig materiell reglering i lag- eller förordningsform. Som framgått ovan är detta inte heller eftersträvansvärt med hänsyn till behovet av löpande anpassning till internationella åtaganden. Den gällande ordningen, att de materiella bestämmelserna om transporter av farligt gods skall återfinnas i myndighetsföreskrifter som grundas på det internationella regelverket, bör därför bestå. Denna principiella utgångspunkt bör få fullt genomslag på så sätt att de materiella bestämmelser som finns i LFG i största möjliga utsträckning rensas ut och i stället meddelas i form av de myndighetsföreskrifter som transportmyndigheterna utfärdar. Detta renodlar lagens karaktär av ramlag. Dess innehåll begränsas till att omfatta sådant som enligt regeringsformen skall regleras i lag. Vidare bör den innehålla regler som är grundläggande för förståelsen av regelsystemet och för att myndigheterna genom bemyndiganden skall få kompetens att agera genom tillsyn och meddelande av föreskrifter. Genom att de materiella bestämmelserna i fortsättningen i större utsträckning än återfinns på lägre författningsnivå än lag underlättas den löpande anpassningen av det svenska regelsystemet efter internationella normändringar. En annan fördel med att lagen renodlas och med att materiella bestämmelser förs nedåt i författningshierarkin är enligt regeringen att den slagsida mot transporter på land som den nuvarande författningsregleringen uppvisar tonas ned. Förutom att föreslå en ny lag om transport av farligt gods föreslås i propositionen en ändring i sekretesslagen (1980:100) för att möjliggöra sekretess hos myndigheter beträffande uppgifter om transportskydd. Den föreslagna bestämmelsen föreslås få företräde framför meddelarfriheten. Lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning föreslås ändras så att vid misstanke om brott mot den nya lagen om transport av farligt gods kan utöva de straffprocessuella befogenheter som framgår av den förstnämnda lagen. Den nya lagen om transport av farligt gods föranleder även följdändringar i andra lagar. Samtliga lagar föreslås träda i kraft . Utskottet ställer sig bakom det övergripande syftet bakom regleringen av transporter av farligt gods, dvs. att skydda människor, egendom och miljö. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att i det moderna industrisamhället är transporter av farligt gods ett nödvändigt inslag, men det är också en verksamhet som på grund av sin särart är förknippad med faror för människor, egendom och miljö. Att försöka förebygga dessa faror genom att minska antalet transporter torde inte heller enligt utskottets mening vara en framkomlig eller rimlig väg. I stället måste transporterna tillåtas men omgärdas med sådana säkerhetskrav att risken för skador så långt möjligt begränsas. Regelverket måste dock balanseras så att kostnaderna för uppfyllandet av säkerhetskraven står i rimlig proportion till det ekonomiska utfallet av transporten av godset. Utskottet välkomnar förslaget att det i inledningen av den nya lagen uttryckligen anges lagens syfte samt en allmän och en absolut aktsamhetsregel som skall iakttas vid transporter av farligt gods. Genom att ange att syftet med lagen är att förebygga, hindra och begränsa att transporter av farligt gods eller obehörigt förfarande med godset orsakar skador på liv, hälsa, miljö eller egendom framgår att reglerna bl.a. är av olycksförebyggande karaktär. Reglerna är också avsedda att öka säkerheten i händelse av konkret fara för skada och därmed öka förutsättningarna att faktiskt kunna hindra skadetillfällen. Reglerna är vidare avsedda att inverka begränsande på den skada som kan uppkomma. Utskottet välkomnar att aktsamhetsreglerna föreslås få en mer framträdande plats och att även överträdelser av den allmänna aktsamhetsregeln kan komma att medföra straffansvar. Likaså ställer sig utskottet positivt till förslaget att det i sekretesslagen införs en bestämmelse om sekretess hos myndigheter för uppgifter om transportskydd. Även förslaget att vid misstanke om brott mot den nya lagen skall kunna utöva straffprocessuella befogenheter ställer sig utskottet bakom. Utskottet föreslår således att bifaller propositionen. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker motion 2005/06:Fö3 yrkandena 1-3. Rådets direktiv /35/EG om utnämning av och kompetens hos säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar (säkerhetsrådgivardirektivet) antogs till följd av den ökade mängden transporter av farligt gods samt till förebyggande av olyckor orsakade av bristfällig kunskap om de risker som är förknippade med sådan verksamhet. Direktivet kräver att varje företag som i sin verksamhet utför transporter av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar eller utför lastning eller lossning i samband med sådana transporter skall utse en särskild säkerhetsrådgivare. Syftet är att säkerhetsrådgivaren skall tillföra verksamhetsutövaren säkerhetskompetens och därmed öka säkerheten vid transporter av farligt gods. Uppgiften som säkerhetsrådgivare kan utföras av företagsledaren, någon anställd eller t.ex. en fristående konsult. Sjö- och lufttransporter omfattas inte av direktivets krav på säkerhetsrådgivare. menas i direktivet varje juridisk eller fysisk person, för-ening, grupp av personer eller myndighet, som med eller utan vinstsyfte transporterar, lastar eller lossar farligt gods. Medlemsstaterna får föreskriva om undantag från kravet på säkerhetsrådgivare för företag vars berörda verksamhet avser transport av farligt gods med transportmedel som tillhör militären eller sker under militärens ansvar. Medlemsstaterna kan vidare förordna om undantag för företag vars berörda verksamhet gäller sådana begränsade kvantiteter per transportenhet som understiger vissa fastställda mängder. Slutligen kan medlemsstaterna föreskriva att bestämmelserna inte skall tillämpas på företag vars huvud- eller biverksamhet inte består av transport av farligt gods eller lastning eller lossning i samband med sådan transport, för det fall företaget tillfälligt genomför nationell transport av farligt gods eller utför lastning eller lossning i samband med sådan transport och risken för fara eller miljöförstöring är minimal. I bilagor till direktivet finns närmare bestämmelser om säkerhetsrådgivarens uppgifter och erforderliga kunskaper. Säkerhetsrådgivaren skall övervaka företagets efterlevnad av bestämmelserna om transport av farligt gods och ge råd i frågor om sådan verksamhet. Vidare skall rådgivaren till företagsledningen överlämna en rapport om företagets verksamhet när det gäller transport av farligt gods. Han skall också upprätta särskilda rapporter till företagsledningen efter inträffade olyckor. Slutligen skall rådgivaren undersöka att företaget har rutiner och metoder avseende hanteringen av farligt gods i vissa särskilt angivna avseenden, bl.a. att personalen har tillräcklig utbildning för dessa uppgifter. En säkerhetsrådgivare skall ha kunskaper om vilka konsekvenser en olycka med farligt gods kan få och vilka de främsta olycksorsakerna är. Vidare skall säkerhetsrådgivaren ha kännedom om klassificeringen av farligt gods, förpackningsvillkor, etiketter och märkning, transporthandlingar, försändningssätt och villkor, lastnings- och lossningsregler m.m. Säkerhetsrådgivaren skall genomgå en utbildning. Efter examen får han ett utbildningsintyg. Några mer specifika krav på hur utbildningen skall utformas finns inte . Säkerhetsrådgivardirektivet kompletteras av examineringsdirektivet. Detta har till syfte att garantera en lägsta kvalitetsnivå på säkerhetsrådgivare och underlätta ett ömsesidigt erkännande av EG-utbildningsintyg för säkerhetsrådgivare. Direktivet innehåller regler om examinering och examineringsorgan. Säkerhetsrådgivardirektivet har införlivats i svensk rätt genom en ändring i LFG (prop. 1998/99:49, bet. 1998/99:FöU7, rskr. 1998/99:220). Bestämmelserna finns i lagens 10 a-10 c §§. I FFG finns kompletterande bestämmelser.