bet · GT01KU7 · 2006-02-21 00:00:00 — - Den statliga styrningen av samhällsorganisationen; både relationen mellan regeringen och de statliga myndigheterna och mellan staten och den kommunala nivån. Kommittén skall redovisa resultaten av sitt arbete . I betänkande 2004/05:KU14 behandlade utskottet frågan om myndighetsstrukturen och antalet myndigheter. Utskottet konstaterade att regeringen vidtagit åtgärder för att få till stånd en samlad redovisning av utvecklingen på området. Utskottet såg positivt på detta eftersom det skulle utgöra ett viktigt underlag för en diskussion om myndighetsstrukturen. Utskottet konstaterade även att har till uppgift att se över den nuvarande samhällsorganisationen, och i det ingår även att överväga hur samordningen av statliga myndigheters verksamhet på central nivå kan förbättras, t.ex. genom organisatorisk samordning eller sammanläggning. Enligt utskottets mening borde detta arbete inte föregripas. Utskottet avstyrkte motionerna. Verket för förvaltningsutveckling, Verva, har tagit över flera uppgifter från Statskontoret, bl.a. inom området Juridik och IT. Verva ger vägledning för hur myndigheterna skall hantera olika frågor, bl.a. hantering av spam. På Vervas hemsida, , finns publikationen Myndigheternas spamhantering - En vägledning kring rättsliga frågor (Statskontorets publikationsserie 2005:5). behandling av IT i förvaltningen I betänkande 2004/05:KU14 behandlade utskottet motioner om bl.a. spamhantering. Utskottet konstaterade att det behandlat motioner om IT i förvaltningen, i betänkande 2003/04:KU11, och avstyrkte motionerna. När det gäller antalet myndigheter och deras uppgifter vidhåller utskottet vad som tidigare anförts. Motionerna 2005/06:K451 yrkande 5 och 2005/06:N309 yrkande 1 avstyrks. Med hänsyn till att det finns en myndighet (Verket för förvaltningsutveckling, Verva) som har till uppgift att ge vägledning om spamhantering för myndigheter och utskottet behandlat frågan om spamhantering avstyrker utskottet motion 2005/06:K313. Olaglig användning av datorprogram i statlig verksamhet Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår en motion om "nolltolerans" mot myndigheters piratkopiering av programvaror samt krav på att myndigheterna för register över sina programvarulicenser. Jämför särskilt yttrande (mp). I motion 2005/06:K304 av () anför motionären att statliga myndigheter bör föregå med gott exempel varför det bör finnas en "nolltolerans" mot piratkopiering av programvara inom statliga myndigheter (yrkande 1) samt att myndigheterna skall åläggas att föra ett register över licenser för applikationer, vilket lätt kan revideras av t.ex. Statskontoret eller (yrkande 2). Datorprogram åtnjuter upphovsrättsligt skydd på samma sätt som litterära verk enligt 1 kap. 1 § första stycket 2 lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. För utnyttjande av programmet tecknar användaren ett avtal, en licens, för användningen. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att göra en kartläggning av hur de statliga myndigheterna hanterar sina programlicenser. Statskontoret har presenterat resultatet av kartläggningen i sin rapport myndigheters rutiner för hantering av programvarulicenser (2000:11). Enligt rapporten förekommer det olika typer av standardprogramvaror hos myndigheterna. Program för ekonomisystem och diarieföring är exempel på produkter med användning som begränsas till viss funktion eller visst användningsområde. Dessa program köps vanligen direkt av tillverkare och är ofta svensktillverkade. Det normala är att tillverkaren installerar programvaran hos myndigheten. Andra typer av programvaror har mer karaktär av volymprodukter, dvs. de kan förekomma på alla arbetsplatser i hela organisationen. Det gäller kontorsstöd, dvs. ordbehandling, kalkylering, e-post, operativ- och nätoperativsystem, antivirus, terminalemulering m.m. Det kan även vara produkter med smalare användningsområden. I allmänhet är det fråga om produkter som säljs via återförsäljare. Myndigheterna sköter som regel själv installationen. Ofta är tillverkarna stora utländska företag. Statskontorets undersökning har i första hand inriktats på att undersöka hanteringen av denna typ av programvaror. Anskaffningen sker ofta genom storkundsavtal, vilket innebär att det finns en direkt avtalsrelation mellan kund och tillverkare, vanligen kallad rättighetsägare. Själva inköpet sker dock genom återförsäljare. Vissa rättighetsägare utfärdar särskilda handlingar, licensbevis, som garanti för att kunden skall veta att man har en legal produkt. Storkundsavtalen omfattar ofta särskilda krav på kunden i form av registerföring av licenser och krav från rättighetsägaren att kunna göra kontroller m.m. Många myndigheter inom statsförvaltningen är enligt Statskontorets undersökning väl förtrogna med dessa krav. Programvaror kan anskaffas direkt från återförsäljaren utan storkundsavtal. Det är då fråga om små volymer. I det paket kunden får, finns medier, eventuell dokumentation och någon form av bevis för nyttjanderätten. Statskontoret har inte undersökt stordatormiljöerna, eftersom dessa i allmänhet är omgärdade med ett särskilt skydd. Statskontoret har i kartläggningen kommit fram till att de statliga myndigheterna lägger ned ett omfattande arbete på att hantera sina programvarulicenser korrekt. Sammanställningen av en enkät som Statskontoret genomfört visar att rutinerna för licenshantering hos myndigheterna är goda. Utskottet utgår från att myndigheterna i sin hantering av programvarulicenser vinnlägger sig om att föregå med gott exempel och inte ägnar sig åt olaglig verksamhet. Av den utredning som Statskontoret företagit på uppdrag av regeringen framgår att de undersökta myndigheterna har god kunskap om vad som krävs vid hantering av programvarulicenser m.m. samt att rutinerna för hantering av licenser hos myndigheterna är goda. Utskottet avstyrker motion 2005/06:K304 yrkandena 1 och 2. Utredningsväsendet och beredning i Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår motioner om utredningsväsendets oberoende ställning, inhämtande av barns och ungdomars synpunkter i statliga utredningar samt inrättande av organ för lekmannaperspektiv på författningarna. Jämför reservationerna 5 (fp) och 6 (mp). I motion 2005/06:K451 av m.fl. (fp) anför motionärerna att det finns skäl att analysera och utreda hur det svenska utredningsväsendets oberoende ställning kan stärkas och säkras för framtiden. Motionärerna menar bl.a. att den socialdemokratiska dominansen bland kommittéordförandena riskerar att öka den politiska styrningen och göra utredningsresultaten vinklade. Viktiga samhällsfrågor riskerar att inte få den allsidiga belysning och genomträngande objektiva prövning som den förtjänar. Ytterst leder detta enligt motionärerna till att kvaliteten i det politiska beslutsfattandet blir låg (yrkande 7). I motion 2005/06:K434 av () anför motionären att alla direktiv till statliga utredningar som rör barns och ungdomars liv bör säkerställa att barnens egna åsikter hämtas in genom direkta kontakter och att deras synpunkter beaktas. I motion 2005/06:K296 av () anför motionären att det vid sidan av Lagrådet bör inrättas ett organ som granskar lagarna från ett lekmannaperspektiv. Detta organ skulle tillsättas t.ex. med personer från det ideella samhällslivet och skulle ha till uppgift att studera tillgängligheten i den svenska lagstiftningen. Synpunkter från ett sådant organ skulle kunna leda till att lag som stiftas blir tydligare och mer lättförståelig och att allmänhetens förtroende för rättssamhället stärks genom att förståelsen för vad lagarna innebär ökar. Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen tillsätts tjänst vid en domstol eller vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster skall tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Att vara kommittéordförande innebär dock inte att man innehar en statlig anställning, utan ordförandeskapet utgör snarare ett uppdrag. Regeringen styr riket enligt 1 kap. 6 § regeringsformen. Den är ansvarig inför . I detta ligger att regeringen leder den offentliga verksamheten, planerar för utvecklingen och tar de initiativ som kan behövas. Som ett led i denna verksamhet lägger regeringen fram förslag till riksdagsbeslut. Av 11 kap. 6 § följer att de statliga förvaltningsmyndigheterna i regel lyder under regeringen. En kommitté som utsetts av regeringen lyder under regeringen. För kommittéerna gäller kommittéförordningen (1998:1474). Förutom de konsekvensbeskrivningar som enligt 14 och 15 §§ skall göras av kommittén, får regeringen enligt 16 § närmare i utredningsuppdraget ange vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Kommittéväsendet berörs inte särskilt i regeringsformen. Skälet till detta är att kommittéväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur den skall gå till är en angelägenhet för regeringen. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90) anförde således departementschefen att det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för förslag som läggs fram för bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas. Med detta får det anses ligga på regeringen att avgöra sådana frågor som om utredningen skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros en annan från departementen fristående utredningsman och att ange riktlinjer efter vilka arbetet skall bedrivas (s. 288). I den s.k. (Ds 2000:1), som ges ut av Statsrådsberedningen, beskrivs en kommitté som en myndighet som har bildats tillfälligt för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande. Kommittéerna arbetar normalt ganska självständigt inom ramen för sina direktiv. Det är emellertid enligt angeläget att kommittén och - genom det departement som kommittén är knuten till - håller så god kontakt med varandra att man säkerställer att utredningsarbetet bedrivs i enlighet med regeringens intentioner (s. 9 f.). Som ovan nämnts under rubriken skall enligt 7 kap. 2 § regeringsformen vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Någon närmare reglering om vilka instanser regeringen har att hämta in upplysningar från är inte reglerat, förutom när det gäller Lagrådet. Enligt 8 kap. 18 § regeringsformen skall det finnas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag. I Lagrådet ingår domare eller, vid behov, förutvarande domare i och Regeringsrätten. Enligt regeringsformens bestämmelser bör lagförslag som behandlar vissa ämnen granskas av Lagrådet. Föreslår regeringen att stifta lag i något av dessa ämnen och har Lagrådets yttrande inte inhämtats, skall regeringen för redovisa skälen härtill. Något oavvisligt krav på att Lagrådet skall höras ställs emellertid inte i regeringsformen. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning. Lagrådets granskning skall avse 1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4. om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften, 5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Regeringen presenterar i en skrivelse till hur arbetet med regelförenkling bedrivs bl.a. inom , senast i skrivelse 2004/05:75. Enligt skrivelsen arbetar kontinuerligt med frågor om enhetlighet och hög kvalitet i lagstiftningen. Huvudsakligen sker arbetet genom granskning av textutkast till regeringens beslut. Texter som granskas är lagrådsremisser, propositioner, skrivelser till , förordningar, kommittédirektiv och lagar inför kungörande i , . Varken trycklov, överlämnande till Lagrådet eller offentliggörande på annat sätt får ske innan granskningen ägt rum. Granskningen av texterna inriktas på konstitutionella frågor, andra centrala rättsliga frågor, författningstekniska frågor samt språkliga frågor. I konstitutionellt hänseende skall de granskade texterna uppfylla regeringsformens krav på remissbehandling och lagrådsgranskning. Bemyndiganden för regeringen, kommunerna och myndigheterna skall vara korrekt utformade, och myndighetsutövning får inte överlämnas till enskilda organ utan lagstöd. Andra centrala rättsliga frågor som granskas är om förslagen leder till några betänkliga retroaktiva verkningar från rättssäkerhetssynpunkt och vilka konsekvenser som ett förslag får för tillämpningen av förvaltningslagens (1986:223) grundläggande regler. Författningstekniken granskas så att den är genomtänkt, klar och enhetlig. Detta gäller särskilt vid genomförandet av EG-rätten i . I språkligt hänseende lämnas förslag till ett överskådligt och effektivt presentationssätt. Förslag lämnas även på rubriker, meningsbyggnad, lämplig terminologi och ett enhetligt skrivsätt. De granskade texterna skall hålla hög allmän kvalitet och vara begripliga. Målet är att språket i författningarna skall vara klart och enkelt. Arbetet med granskningen beskrivs i stora drag i Statsrådsberedningens (SB) PM 1996:6 Hur granskningsenheten granskar delningar. Vid granskningen används SB:s PM 1995:2 Att styra genom regler? Checklista för regelgivare. Detaljerade riktlinjer för den formella utformningen av författningar finns i Gröna boken (Ds 1998:66). Språkexperternas granskningsarbete beskrivs översiktligt i SB:s PM 1994:2. Som stöd för den språkliga granskningen av författningar används bl.a. SB:s PM 1994:4 Några riktlinjer för författningsspråket. Samtliga PM finns intagna i SB:s riktlinjer (Ds 1998:52). anordnar regelbundet särskilda utbildningar för sin personal i propositions- och författningsskrivning. behandlade motionsyrkanden om att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster (bet. 2003/04:KU11). Utskottet avstyrkte motionsyrkandena. Reservation avgavs av de ledamöter som företrädde m, fp, kd, c och mp. I reservationen föreslogs att skulle tillkännage för regeringen att regeringen bör utreda frågan om tillsättning av högre statliga tjänster och återkomma till med förslag till åtgärder som ökar öppenheten vid tjänstetillsättningar. Kammaren biföll reservationen (rskr. 2003/04:173). beslutade regeringen om direktiv till Kommittén om en samlad översyn av RF (dir. 2004:96). I kommitténs uppdrag ingår att se över möjligheten att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster. Regeringens utövande av utnämningsmakten har varit föremål för granskning , (2003/04:KU20). Utskottet vidhöll då sin tidigare bedömning avseende politisk bakgrund vid tillsättning av högre statliga tjänster. Enligt denna bedömning skall den omständigheten att en person har en politisk bakgrund inte vara diskvalificerande vid tillsättningen, så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Politisk erfarenhet kan tvärtom ibland vara värdefull för den som skall leda en offentlig verksamhet. Vidare anförde utskottet att den undersökning av utnämningarna som utskottet genomfört i samband med granskningen (bet. 2003/04:KU10) inte visat någon tendens till politisk överkantring. Vad som framkommit i vårens granskning gav, enligt utskottet, inte grund för någon annan bedömning än att regeringen hade utövat utnämningsmakten i enlighet med gällande bestämmelser. I en reservation anförde representanter i utskottet för m, fp, kd, c och mp kritik mot regeringens utövande av utnämningsmakten. Kammaren biföll reservationen (rskr. 2003/04:246). granskade , med anledning av en anmälan, statsminister för regeringens sätt att utöva utnämningsmakten i fråga om tillsättningar av ordförande för statliga kommittéer. Anmälaren hänvisade till ovan nämnda reservation, vilken kritiserade regeringens utnämningspolitik för att vara sådan att misstanke kan uppstå om att vid tillsättningar avseende inte enbart - såsom grundlagen föreskriver - fästs vid sakliga grunder. Utskottet uttalade, med hänvisning till ett tidigare uttalande, att det får anses ankomma på regeringen att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag till regeringens förslag. Om kommittéväsendet skall vara av grundläggande betydelse är vidare även krav på hög kvalitet och integritet viktiga utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Utskottet ansåg vidare bl.a. att utseende av ordförande och ledamöter är en metod för regeringen att påverka hur och med vilken inriktning kommittéer bedriver sitt arbete. Även om det inte här är fråga om statliga tjänster, utan om statliga uppdrag, bör utseendet ske på sakliga grunder, och politisk erfarenhet får anses vara en saklig grund bland flera andra när det i utredningsuppdraget ingår att till regeringen lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll (2004/05:KU20 s. 134). Den av antagna nationella strategin för att förverkliga om barnets rättigheter i (prop. 1997/98:182 bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171) innehåller bl.a. uttalanden om att konventionen skall vara ett aktivt instrument och genomsyra allt beslutsfattande i som rör barn, att barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som rör barn och att kommuner och landsting bör inrätta system för att kunna följa hur barnets bästa förvekligas i det kommunala arbetet. En vidareutveckling av strategin har presenterats i regeringens skrivelse 2003/04:47 Utveckling av den nationella strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter. Enligt den utvecklade strategin avser regeringen att följa upp hur arbetet med barnkonsekvensanalyser fortskrider inom olika myndighetssektorer och utifrån dessa överväga vilka åtgärder som kan behövas för att förbättra såväl mål- och resultatstyrningen som stödet till myndigheterna. Med anledning av styrelses framställning angående arbetet med att förverkliga i (framst. 2004/05:RRS19) och tre motionsyrkanden (m och v), har föreslagit ett tillkännagivande till regeringen av innebörd att regeringen skall dels återkomma till med förslag till mer precisa mål knutna till strategin för förverkligande av , dels förbättra sin redovisning av utfallet i förhållande till strategin. biföll utskottets förslag (2005/06:SoU5, rskr. 2005/06:136137). När det gäller hur regeringen utser kommittéordförande konstaterar utskottet att har fått i uppdrag att utreda frågor om utnämningar av högre tjänster. Utskottet avstyrker motion 2005/06:K451 yrkande 7. När det gäller inhämtande av uppgifter under regeringens beredning av ärenden konstaterar utskottet att regeringen i sina nationella strategier för att förverkliga om barnets rättigheter i uttalat att barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som rör barn, senast i skrivelse 2003/04:47. Utskottet konstaterar vidare att har gett regeringen till känna att den skall dels återkomma till med förslag till mer precisa mål knutna till strategin för förverkligande av , dels förbättra sin redovisning av utfallet i förhållande till strategin. Mot bakgrund av detta avstyrker utskottet motion 2005/06:K434. När det slutligen gäller inrättande av ett organ som granskar lagarna från ett lekmannaperspektiv anser utskottet att det arbete med kvalitetssäkring av lagarna både språkligt och till sitt innehåll som jämte Lagrådets granskning utförs inom är tillräckligt. Utskottet avstyrker motion 2005/06:K296. Demokratisk insyn i EU:s arbetsgrupper Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår med hänvisning till pågående behandling i att avslår en motion om insyn i regeringens beredning av frågor som tas upp i arbetsgrupper inom den europeiska unionen. I motion 2005/06:K336 av och () anför motionärerna att de folkvalda inte har någon insyn i vilka frågor som bereds och vilka ståndpunkter som framför i de olika arbetsgrupperna i europeiska unionen. Motionärerna föreslår som exempel att alla arbetsgrupper rapporterar sitt arbete till berört utskott i . Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen ingås överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation av regeringen. I 10 kap. 2 § första stycket RF föreskrivs att regeringen inte får ingå bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta. Vidare sägs i andra stycket att om det i fall som avses i första stycket är föreskrivet särskild ordning för det riksdagsbeslut som förutsätts, skall samma ordning iakttas vid godkännande av överenskommelsen. Enligt tredje stycket får regeringen inte heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta godkännande av överenskommelsen, om intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Därutöver gäller enligt fjärde stycket att kan godkänna sådan överenskommelse som avses i första och tredje styckena och som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick. Enligt 10 kap. 5 § första stycket RF kan inom ramen för samarbete i EU överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter godkännande av överenskommelse enligt 2 §. Vidare föreskrivs i 10 kap. 6 § första stycket RF att regeringen fortlöpande skall informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. För samråd enligt 10 kap. 6 § RF skall enligt 10 kap. 4 § riksdagsordningen för varje valperiod inom sig tillsätta en unionen (). behandlade utskottet en motion om att regeringen skulle tillsätta en parlamentarisk utredning för att se över regeringsformen i syfte att stärka formella ställning i EU-arbetet (bet. 2003/04:KU9 s. 58). Utskottet avstyrkte motionen bl.a. med hänvisning till att det i bedrevs ett arbete med utgångspunkten att ytterligare tydliggöra roll och stärka inflytande i EU-arbetet. Riksdagsstyrelsen beslutade att ge i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna för av ett nytt vad gäller formella regler och sakligt innehåll. Kommittén skall också utvärdera beslut med anledning av kommitténs förslag om EU-frågornas hantering (2000/01:RS1, 2000/01:KU23). En utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att EU-frågorna så långt är möjligt skall integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet och att alla ledamöter skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna.