bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Förutom att vara sammanhållande för den särskilda planläggningen borde, enligt utredaren, enheten innehålla en läges-, analys- och informationsfunktion avsedd att vara en stödfunktion som skulle kunna förstärkas med erforderlig personal för eller berörda myndigheter i övrigt. Det övergripande målet för alla de förslag som lämnades var, enligt utredaren, att skapa och vidmakthålla en beredskap hos riksledningen som gör att den med orubbat förtroende - internt och externt - skulle kunna hantera uppkomna extraordinära situationer med ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Ledning måste kunna påbörjas på vagt underlag, under starkt yttre informationstryck och med krav på snabba och målinriktade beslut. Det innebar, enligt utredaren, att beslutsfattare och andra nyckelpersoner behöver omedelbar tillgång till ett väl fungerande ledningsstöd i vid bemärkelse. Syftet med förslagen avseende beredskapsförberedelser för högsta ledningen var att ge statschefen, och regeringen kraftfulla verktyg som bl.a. skulle kunna ge säkerhet, underlätta helhetssynen och skapa underlag för nödvändiga beslut och åtgärder. Utredaren föreslog också en ombildning av för att ge de högsta cheferna inom de instanser, som hänförts till högsta ledningen, möjlighet att på ett systematiskt sätt bli involverade beredskapsplaneringen. I kombination med fler utbildningstillfällen och bättre övningar skulle förutsättningarna för att hantera komplexa ledningssituationer kunna ökas. I det omorganiserade skulle bl.a. ingå statsministern (ordf.), försvarsministern (v. ordf.), statsråd och tjänstemän ur enligt kallelse, kabinettssekreterare i , statssekreterare i och Försvarsdepartementet, representant för statschefen, , partiledare enligt kallelse och riksdagsdirektören. Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen beslutade regeringen att tillsätta en analysgrupp med uppgift att granska samhällets agerande i anledning av Estoniakatastrofen. Analysgruppen, som antog namnet Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder, överlämnade sin andra delrapport och slutredovisning Lära av Estonia (SOU 1999:48). Bland annat betonade analysgruppen statsledningens (kungens, drottningens, talmans, statsministerns och andra regeringsföreträdares) symboliska roll då en katastrof inträffar (s. 141 f.). Vidare anförde analysgruppen att den avgående regeringen och den särskilda krisgruppen som hade inrättats inte till fullo syntes ha insett informationens och kommunikationens betydelse i arbetet efter katastrofen (s. 145). Vilken roll och regeringen skulle ha i kommunikationen med de saknades anhöriga, överlevande och allmänheten analyserades inte av regeringen. Analysgruppen anförde att dess genomgång av den lagstiftning som gällde vid krig och krigsfara visade att det fanns en organisation med tydligt ledningsansvar avseende den civila ledningen och att motsvarande författningsenliga fördelning av ansvaret saknades för den fredstida katastroforganisationen (s. 155 f.). Analysgruppen fann att övervägande skäl talade för ett förslag som regeringen hade framlagt, nämligen att en samlad översyn skulle göras för att utreda lednings- och samordningsfrågor i samband med katastrofberedskap. Utredningen borde få till uppgift att klarlägga ansvaret för ledning, planering och övning av insatser vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Vidare ansåg analysgruppen att det av lag eller annan författning borde framgå vilken eller vilka organ som har det övergripande operativa ledningsansvaret vid katastrofer och att en huvudprincip borde vara att ansvaret skulle ligga på lägsta möjliga nivå. Vidare anförde analysgruppen att åren efter Estonias haveri i hög grad präglats av lärande (s. 168 f.). Myndigheter och aktörer strävade efter att tydliggöra roller och ansvarsområden. Statsledningens roll vid nationella olyckor hade tydliggjorts. Vikten av kommunikation hade bekräftats. Rapporten speglade dock, enligt analysgruppen, att mycket återstod. Särskilt hade uppmärksammats behovet av kunskap på katastrofområdet, vikten av ett väl fungerande informationsarbete och tydliga roller och ansvarsområden för både myndigheter och frivilliga organisationer. Vidare hade understrukits vikten av delaktighet för dem som är mest berörda och behovet av uthålligt stöd som särskilt uppmärksammar barnens behov. Enligt analysgruppen pekade den avslutande analysen på ett antal viktiga frågor som politiker, beslutsfattare och andra viktiga aktörer borde gå vidare med för att ytterligare stärka samhällets katastrofberedskap. Den bifogade dokumentationen gav, enligt analysgruppen, ett bidrag till det framtida lärandet. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till principer för en bättre helhetssyn vid planeringen av civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Till utredare förordnades . Utredningen, som antog namnet Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, överlämnade betänkandet Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41). Utredaren anförde i betänkandet att de synpunkter och erfarenheter som utredningen tagit del av hade visat att systemet för krishantering i samhället var behäftat med brister (s. 67 f.). Bland annat saknades ett system för hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred. Störst var bristerna i samhällets krishanteringsförmåga på den nationella nivån. Den lagstiftning och det regelverk som har betydelse för samhällets krishantering behövde enligt utredaren ses över, och den utbildnings- och övningsverksamhet som bedrevs inom säkerhets- och beredningsområdet måste förnyas. I betänkandet föreslog utredaren ett nytt krishanteringssystem (s. 111 f.). Det viktigaste kravet var att systemet kunde tillhandahålla den ledning och/eller samordning av krishanteringsarbetet som erfordras i allvarliga krissituationer som svåra påfrestningar på samhället i fred eller vid ett väpnat angrepp mot landet. Väsentligt var också att ett nytt krishanteringssystem utformas så att det kan hantera ett brett spektrum av krissituationer, förutsedda såväl som oförutsedda, dvs. även situationer som inte hade förutsetts i planeringen eller övats i olika sammanhang. Systemet skulle bygga på de s.k. ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna. Utredaren betonade områdesansvaret, som skulle trygga de behov av tvärsektoriell samordning och samverkan som finns i en allvarlig krissituation och som på nationell nivå skulle utövas av regeringen. Till stöd för regeringen föreslog utredaren ett nationellt krishanteringsorgan. Krishanteringsorganet, som skulle vara placerat inom , skulle ha som huvuduppgift att samordna och myndigheternas agerande i olika kriser. Det skulle träda i funktion i mycket allvarliga situationer som främst berör den nationella nivån. Utredaren anförde vidare att kravet på en kort insatstid medförde att organet måste vara organiserat också under normala förhållanden, dvs. dess ledamöter borde vara utsedda och tillgängliga med kort varsel via larmlistor. Krishanteringsorganets ordförande, vice ordförande och fasta ledamöter borde utses av regeringen. Bland dessa borde ingå företrädare för och vissa myndigheter. Utöver de fasta ledamöterna borde även ingå ett antal ledamöter som kunde variera beroende på vilken typ av kris som var aktuell. Totalt borde antalet ledamöter inte överstiga 15, varav högst hälften var fasta. Vidare anförde utredaren att det också borde vara möjligt att snabbt sätta upp det kriskansli som skulle behövas för att krishanteringsorganet skulle kunna bedriva sin verksamhet. Uppgiften att ingå i ett sådant kansli borde betraktas som en obligatorisk tilläggsuppgift för den personal som innehar vissa befattningar inom eller vid vissa myndigheter. I kansliets uppgift borde även ingå viss utbildnings- och övningsverksamhet för den personal som har uppgifter i krishanteringsorganet och i samverkande organ. Vidare föreslog utredaren att en planeringsmyndighet () borde inrättas med uppgift att bl.a. genomföra omvärldsbevakning och omvärldsanalyser samt risk- och sårbarhetsanalyser på samhällsnivå och med tonvikt på förhållanden inom och utom landet som kan generera allvarliga kriser. I en krissituation borde en del av planeringsmyndighetens personal ingå i det nationella krishanteringsorganets kriskansli (som då alltså borde vara en del av ). Utredaren anförde också att krishanteringsförmåga byggs upp genom återkommande utbildning och övning samt att övningar regelbundet behöver genomföras såväl i form av ledningsövningar som i form av samverkansövningar (s. 340). Utveckling av scenarion och övningsmodeller borde ske på grundval av erfarenheter och faktiskt inträffade händelser. borde svara för metodutveckling inom detta område och förmedla de erfarenheter som förvärvas till andra aktörer i krishanteringssystemet. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser i . Till utredare förordnades justitierådet . Utredningen, som antog namnet 11 september-utredningen, överlämnade betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32). I betänkandet anförde utredaren att den närmare organisationen av krisberedskap föll utanför utredningsuppdraget, men att han ändå ville göra den reflexionen att den planerade utbildnings- och övningsverksamheten som aviserats av regeringen i olika propositioner (se nedan) inte lämpligen borde begränsas till vad som hade betecknats som nyckelpersoner, om härmed avsågs de ledande chefstjänstemännen inom (s. 306). På sådana poster förekommer det, ansåg utredaren, en inte obetydlig cirkulation, och det var väsentligt att underhålla en kontinuerlig kompetens inom även på lägre nivåer. Vidare uppgav utredaren att utredningens parlamentariska referensgrupp enhälligt hade förklarat sig fästa den största vikt vid krisorganisation (s. 306). Den hade inte velat utesluta att frågan om inrättande av ett krishanteringsorgan i en eller annan form inom - som hade avstyrkts (se vidare nedan) - borde tas upp på nytt, om de planerade åtgärderna skulle visa sig otillräckliga. När det gällde övningsverksamheten mer allmänt hade, enligt utredaren, flera myndigheter pekat på och beklagat att sådana övningar som involverar flera myndigheter och andra organ minskat i antal och omfattning , vilket kunde vara en följd av att civilbefälhavarna avskaffats och att länsstyrelserna, som hade fått en nyckelroll, saknade resurser att organisera och leda sådana omfattande övningar (s. 306 f.). Utredaren instämde i att det var beklagligt att övningsverksamheten hade avtagit. Han konstaterade emellertid att den nyinrättade enligt sin instruktion skulle sprida kunskap och initiera, planera och genomföra utbildning och övningar, och det var för tidigt att bedöma närmare vilka förändringar på området som kunde bli följden av denna myndighets inrättande. Regeringen beslutade att Försvarsberedningen skulle svara för samråd mellan företrädare för regeringen och företrädare för riksdagspartierna inför det långsiktiga försvarsbeslutet . beslutade regeringen att Försvarsberedningen även i fortsättningen skulle svara för samråd mellan regeringen och riksdagspartierna om den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhetspolitiken. har Försvarsberedningen överlämnat ett tiotal rapporter, som publicerats i departementsserien (Ds), till försvarsministern.3[Efter flodvågskatastrofen har Försvarsberedningen överlämnat rapporten strategi för säkerhet (Ds 2006:1). Rapporten innehåller förslag till reformer med konsekvenser för såväl som centrala myndigheter.] I rapporten struktur för ökad säkerhet - Nätverksförsvar och Krishantering (Ds 2001:44) gav Försvarsberedningen sin syn på hanteringen av sårbarhets- och säkerhetsfrågor i samhället (kap. 4). Redovisningen tog sin utgångspunkt i Sårbarhets- och säkerhetsutredningens (SOU 2001:41) förslag om ett sammanhållet krishanteringssystem. Försvarsberedningen anförde bl.a. att samhällets förmåga att hantera svåra kriser som berör många samhällssektorer och som dessutom kräver en omfattande insats från den nationella nivån måste stärkas. Det fanns behov av att precisera områdesansvariga organs roller och ansvar mot bakgrund av den nya hotbild och de nya krav som gör sig gällande, och lagstiftningen måste i många fall reformeras för att kunna hantera den sårbarhet som finns i många samhällssystem. Försvarsberedningen ansåg också att inslaget av sektorsövergripande utbildnings- och övningsverksamhet måste öka. I rapporten gav Försvarsberedningen sin syn på en ny grundstruktur för ledning och samordning av samhällets hantering av allvarliga kriser (kap. 5). Utgångspunkt var därvid Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag. Försvarsberedningen anförde att uppgiften att på central nivå utöva krisledning är regeringens. Det var beredningens uppfattning att regeringens krisledning och samordningen av och myndigheternas arbete i akuta krissituationer måste utvecklas, inte minst mot bakgrund av den svenska förvaltningsstrukturen. Regeringens och roll som nationell krishanteringsfunktion var, enligt beredningen, av utomordentlig betydelse vid allvarliga kriser på den nationella nivån där samordningsproblem var av den karaktären att andra aktörer inte kunde förväntas klara situationen på egen hand genom en spontan samverkan. Försvarsberedningen lyfte även fram informationsfunktionerna inom i samband med kriser samt det pågående arbetet inom angående hantering av särskilda händelser samt den s.k. särskilda planläggningen. Plan för utbildnings- och övningsverksamhet inom Försvarsministern beslutade att förordna generaldirektör att utarbeta en utbildnings- och övningsplan för i syfte att förbättra krishanteringsförmåga. En rapport överlämnades senare samma vår (dnr Fö2002/1485/). I rapporten framhölls inledningsvis betydelsen av en tydlig markering från ledning om vikten av deltagande i utbildnings- och övningsverksamhet (s. 2 f.). För att uppnå förståelse och engagemang borde särskilt informeras om syftet med denna verksamhet och roll i samhällets krishantering m.m. borde enligt redovisningen ha en långsiktig plan för utbildnings- och övningsverksamheten med ett planeringsperspektiv på i varje fall . Planen borde uppdateras . I redovisningen lämnades förslag på olika grupper av övningar samt utbildningsinslag. Enligt rapporten kunde övningsverksamheten inom delas in i fyra grupper eller steg (s. 5 f.): Mindre seminarieövningar som i första hand var inriktade på det enskilda departementets krishanteringsförmåga. Samordnings- och samverkansövningar som syftade till att öva ansvarsfördelning, samordning och samverkan m.m. vid kriser. Övningarna kunde vara inriktade såväl på det egna departementets krishanteringsförmåga som på förmågan att samordna mellan olika departement. De kunde också omfatta samverkan med t.ex. myndigheter. Övningarna kunde bedrivas i seminarieform. Särskilda praktiska övningar med stödorganisationen t.ex. i fråga om logistik, teknik och lokaler. Fullskaliga övningar som syftade till att öva hela krishanteringsförmåga och som gav en möjlighet att pröva hela organisationen, processerna, stödorganisationen m.m. Vad gäller deltagare i utbildnings- och övningsverksamheten hänvisades i rapporten till de utgångspunkter som angetts av Försvarsdepartementet för uppdraget (s. 18). Dessa pekade ut främst statssekreterare, expeditionschefer, pressekreterare, enhetschefer och vissa handläggare som nyckelpersoner i utbildnings- och övningsverksamheten. Utöver dessa bedömdes i rapporten att även vissa andra befattningar borde kunna bli aktuella, bl.a. informatörer, säkerhetschefer, personalchefer och politiskt sakkunniga. Vidare hade, enligt rapporten, samtal med medarbetare i aktualiserat frågan om statsrådens behov av genomgångar och uppdateringar i anslutning till den långsiktiga planen för utbildnings- och övningsverksamhet (s. 18). Bedömningen av detta behov och hur sådana aktiviteter i så fall skulle utformas borde, enligt utredaren, göras av Statsrådsberedningen. Enligt utredaren borde det i inrättas en gemensam stödresurs för utbildning, övning och uppföljning i arbetet med planen (s. 16 f.). Den borde placeras i Försvarsdepartementet och ha till uppgift att bl.a. centralt samordna och uppdatera planen, planera gemensamma samordnings- och samverkansövningar och fullskaleövningar, stödja departementen och sammanställa och föra vidare erfarenheter från genomförd utbildnings- och övningsverksamhet. Utredaren anförde att den långsiktiga planen för utbildnings- och övningsverksamheten borde fastställas genom ett formellt beslut (s. 3). Detta kunde ske genom ett regeringsbeslut, om det ansågs vara ett regeringsärende. I annat fall borde enligt utredaren fastställa planen. Regeringen uppdrog till att analysera och redovisa på vilka områden och i vilken omfattning en särskild förstärkt fredstida förmåga behövs vid svåra påfrestningar på samhället i fred. redovisade myndigheten uppdraget i rapporten villkor för samhällets krisberedskap. KBM:s underlag års försvarsbeslut. konstaterade att det fanns brister i samhällets förmåga att hantera allvarliga kriser (s. 37). Brister avsåg flera delar av krishanteringsförmågan och de kunde, enligt myndigheten, medföra att en allvarlig händelse drabbar samhället i onödan eller att de skadeverkningar som uppstår om händelsen inträffar blir onödigt omfattande. För att bygga upp en godtagbar krishanteringsförmåga måste, anförde , åtgärder vidtas inom krisledningsorganisation, tekniskt ledningsstöd, samverkan och kunskapsuppbyggnad (s. 40). Generellt sett måste alla aktörer som har ett utpekat ansvar för samhällets krishantering vidta åtgärder i dessa avseenden, men de geografiskt områdesansvariga organen intog, ansåg , en särställning. anförde att varje utpekad myndighet måste ha en fungerande krisledningsorganisation, och denna måste utbildas och övas kontinuerligt för att upprätthålla tillräcklig kompetens (s. 40). I propositionen Totalförsvar i förnyelse (prop. 1995/96:12) kommenterade regeringen i ett avsnitt (3.4.5) sitt behov av beredningskapacitet. För att inom regeringen säkerställa fortlöpande bevakning av omvärldsutvecklingen och tidig uppmärksamhet åt eventuella behov att bl.a. långsiktigt anpassa totalförsvaret inom regeringen skulle Försvarsdepartementets organisation och arbetsformer på detta område ses över så att relevant information snabbt kunde tas om hand och analyseras. Propositionen behandlades av försvarsutskottet (bet. 1995/96:FöU1). Ovan nämnda avsnitt berördes inte av utskottet. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred I propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) redovisade regeringen sin ambition för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anförde att den områdesvisa ledningen försiggår på tre nivåer - regering, länsstyrelse/landsting och kommun (s. 21). Med detta slags ledning menade regeringen angivande av gemensamma och övergripande mål för verksamheten, angivande av övergripande inriktning och prioriteringar samt uppföljning och utvärdering av verksamheten. Det ingick också att verka för att erforderlig samverkan kommer till stånd. Insatser i en krissituation måste, anförde regeringen, kunna ske snabbt och smidigt och utan tveksamheter om beslutsgång och beslutskompetens. Vad gällde ledningen på den centrala nivån fanns det, anförde regeringen, en beredskap inom för att kunna organisera särskilda ledningsresurser för krishantering vid svåra påfrestningar på samhället i fred (s. 23). Regeringen anförde vidare att det regelbundet genomfördes lednings- och funktionsövningar med regeringen och (s. 26). hade dessa, kompletterade med särskilda s.k. kris- och krigsspel, inriktats mot den typ av påfrestningar som det var fråga om i propositionen (jfr Hot- och riskutredningens sju scenarier, se nedan). pågick även ett arbete med att studera och pröva metoder för uppläggning och genomförande av ledningsövningar. Regeringens bedömning var att beredskap därmed fortlöpande skulle förbättras. ställde sig bakom regeringens bedömningar (bet. 1996/97:FöU5 s. 9 f.). Utskottet ville också göra vissa förtydliganden av behovet av klara ledningsprinciper i samband med en svår påfrestning på samhället i fred. Svåra påfrestningar på samhället i fred kräver, anförde utskottet, snabba beslut och nödvändiggör en koordinerad och koncentrerad insats av flera instanser. Även om många myndigheter i en sådan situation känner sitt ansvar var det , menade utskottet, endast regeringen som hade befogenheter att koordinera insatserna. Den s.k. ledningskedjans - regering, länsstyrelse och kommun - skyldigheter och befogenheter vid hanteringen av en svår påfrestning mot samhället i fred måste också vila på en tydlig grund, och dess förmåga måste sålunda, anförde utskottet, säkerställas så att risken för och konsekvenserna av en svår påfrestning på samhället minskar. Utskottet menade att myndigheter måste kunna vidta förberedelser för att kunna hantera en svår påfrestning, bl.a. i form av planering, övning och utbildning. Fortsatt förnyelse av totalförsvaret överlämnade regeringen propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) till . I propositionen redovisade regeringen principerna för ledning i samband med krishantering i samhället, bl.a. regeringens områdesansvar på den nationella nivån (se avsnittet Regeringens ansvar och roll vid kriser). I propositionen behandlades också Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag om inrättande av ett krishanteringsorgan inom (s. 77 f.). Regeringen anförde därvid följande. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har liksom Försvarsberedningen framhållit att regeringens roll i den nationella krishanteringen är av utomordentlig betydelse vid allvarliga kriser, bl.a. när det gäller samordning i olika avseenden. I likhet med flera remissinstanser anser dock regeringen att det inte skall inrättas något nationellt krishanteringsorgan inom i enlighet med utredningens förslag. Förslaget aktualiserar emellertid vissa frågor vad gäller krishantering inom . I sammanhanget kan nämnas att krishanteringsorganisation ses över i särskild ordning bl.a. mot bakgrund av ovan nämnda förslag. Vid riksdagsbehandlingen konstaterade försvarsutskottet att regeringen inte hade godtagit Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag att inrätta ett nationellt krishanteringsorgan inom (bet. 2001/02:FöU2 s. 70 f.). Utskottet anförde att det kunde se vissa fördelar med ett särskilt krishanteringsorgan i i enlighet med utredningens förslag. Ett sådant organ skulle i förväg kunna planera och öva för att få fram bästa möjliga information för regeringens agerande och beslutsfattande. Samverkan och ledning i en kris skulle härigenom kunna, anförde utskottet, bli effektivare. Utskottet ansåg dock att varje kris har sina egna förutsättningar, och det ligger i själva krisens natur att den som regel kommer överraskande, i tiden och till sitt innehåll. Utskottet anförde vidare att spännvidden i vad som kan inträffa är mycket stor. Det kunde enligt utskottet sålunda ligga fördelar i att mer flexibelt kunna bilda krishanteringsgrupper som sammansätts efter behov och förstärks med erforderliga experter från berörda myndigheter. Utskottet erinrade om att det etablerats en samordningsfunktion för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor i , och denna borde enligt utskottet vara lämpad för att behandla vissa frågor av det slag som hade aktualiserats. anförde också att en allvarlig kris blir en fråga som regeringen måste hantera och att regeringens uppgift att styra riket i en allvarlig kris inte kan överlämnas till något särskilt krisorgan (s. 71). Detta ledde utskottet till slutsatsen att den organisatoriska frågan kanske inte var den viktigaste.