bet · GT01KU34 · 2006-05-18 00:00:00 — Enligt var ett negativt parlamentariskt ansvar tillräckligt för att klarlägga förhållandet mellan ministär och riksdag. Med negativt parlamentariskt ansvar menas att man nöjer sig med att fastslå en avgångsskyldighet för ministären eller enskilt statsråd när beslutat misstroendeförklaring. Utredningen föreslog en bestämd form för misstroendeförklaring och därmed förbunden avgångsskyldighet. Ett sådant ställningstagande skulle främst få karaktären av en yttersta garanti för parlamentarismen. Enligt (kontrollmakt, och Söners förlag, 1961, s. 83) måste institutet misstroendeförklaring ses som ett led i ett större komplex av svårdefinierade parlamentariska spelregler. Genom den partiella författningsreformen infördes sålunda institutet misstroendeförklaring. fick rätt att avge misstroendeförklaring mot regeringen i dess helhet eller mot enskilt statsråd. Om ett yrkande om misstroendeförklaring vinner absolut majoritet av ledamöter skall regeringen eller det berörda statsrådet entledigas om inte extra val beslutas inom . framhöll (bet. KU1968:20 s. 28) att möjligheten till misstroendeförklaring mot enskilt statsråd borde ses i samband med utskottets granskning av statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning. En bestämd strävan hade enligt utskottet varit att avpolitisera detsamma. Enligt utskottets mening var en sådan strävan nödvändig för att granskningen skulle fylla en betydelsefull funktion. En väsentlig svårighet låg dock i att det inte fanns någon från denna granskning fristående form för politiskt ansvarsutkrävande. Möjligheten att rikta misstroendeförklaring mot ett enskilt statsråd kunde ytterligare bidra till att åstadkomma klara linjer i utskottets granskningsarbete. När det gäller systemet med misstroendeförklaring utan motivering pekade utskottet på vissa risker för regeringsmakten. Meningsriktningar inom , mellan vilka det förelåg så djupgående skiljaktigheter att de inte kunde åstadkomma ett regeringsalternativ skulle enligt utskottet få möjlighet att avlägsna den sittande regeringen genom en fristående omröstning utan anknytning till någon stor politisk fråga. Möjligheten till misstroendeförklaring innebär att det i grundlagen finns ett instrument med vilket man skall kunna konstatera att riksdagsmajoriteten åtminstone tolererar den sittande regeringen. Det räckte inte, påpekas i Holmberg-Stjernquists grundlagskommentar, att tillfoga regeringen ett nederlag i en viktig fråga och räkna med att regeringen tar konsekvenserna och avgår "frivilligt". Huvudprincipen har alltså angetts vara att regeringen skall ha förtroende eller åtminstone tolereras av . Enligt (Parlamentarismen i författningen, juridik AB, andra upplagan s. 66), antyder förarbetena att två synsätt är möjliga. Regeringen skall normalt avgå innan den utsätts för misstroendeförklaring. Det andra synsättet är mer formellt. En regering har rätt att anse sig tolererad av så länge den inte drabbas av en misstroendeförklaring. Regeringsformens tanke är att regeringen skall avgå då den inte är tolererad av utan kan drabbas av misstroendeförklaring. Misstroendeförklaring har begagnats vid sju tillfällen - fem gånger formellt och två gånger underhand. Fem omröstningar har hållits och yrkandena har då alltid avslagits. I boken (s. 100) ställer frågan om misstroendeförklaring mot ett enskilt statsråd utgör en lämplig form för att aktualisera ett individuellt regeringsansvar som kunde bli ett viktigt komplement till granskning. Svaret föreföll i huvudsak bli nekande. En misstroendeförklaring får till verkan att vederbörande statsråd nödgas avgå. Denna stränga påföljd kunde enligt Sterzel inte vara motiverad annat än i sällsynta fall. I den kritik som framförts inom hade de anmärkande endast sällan inlagt att det klandrade statsrådet borde entledigas. Det fanns inte anledning att räkna med att sådana frågor som behandlas vid granskning skulle tas upp som grund för yrkande om misstroendeförklaring annat än i något enstaka särskilt allvarligt fall. Enligt 79 § riksdagsordning gällde att de framställningar till Konungen, vilka beslutar, ävensom svaren på Hans till avlåtna förslag skulle avlämnas genom skrivelser till Konungen. Enligt 5 kap. 13 § riksdagsordningen gäller numera att om ett riksdagsbeslut kräver verkställighet, skall det organ som har att verkställa beslutet underrättas genom en skrivelse. beslut med anledning av en proposition eller en framställning skall alltid meddelas regeringen respektive det riksdagsorgan som lämnat framställningen genom en skrivelse. - senare som den första instruktionen för JO utfärdades - väcktes ett förslag om ändring i JO-instruktionen med innebörd att det skulle åligga JO att på Riksens ständers vägnar tillse att deras beslut skulle bli verkställda antingen genom underdåniga framställningar hos Kungl. Maj:t eller genom direkta erinringar till vederbörande ämbetsmän. fann att förslagsställarens egentliga avsikt var att uppnå verkställighet av de beslut som fattats i laga ordning av Riksens ständer. Utskottet ansåg det vara en ovillkorlig plikt att förhindra att kunde erhålla något faktiskt inflytande på den verkställande makten. Båda åsikterna kunde enligt utskottet förenas med ett tillägg till 14 § i JO-instruktionen med innebörd att det ålåg att vid varje riksdag för Riksens ständer uppge vilka av deras fattade beslut och gjorda hemställningar vid förflutet som blivit verkställda. Ett tillägg med denna innebörd infördes i instruktionen. återkom till frågan med anledning av ett förslag till ändring i instruktionen. Enligt förslaget skulle justitieombudsmannen åläggas att efterse och granska huruvida Riksens ständers alla önskningar och beslut blivit riktigt verkställda så att det inte utgetts förordningar som stod i strid med ständernas avsikter. Utskottet fann flera skäl för ett avstyrkande. Däribland att huvudmotivet i grundsatsen för inrättandet av var att ämbetet aldrig fick ha anledning att göra något ingrepp i den verkställande maktens göromål, men även bortsett från detta, att en sådan åtgärd av Riksens ständers justitieombudsmän aldrig skulle bli annat än ganska kraftlös eftersom det därigenom inte borde eller kunde hävdas Konungens rätt att efter gottfinnande avslå eller anta Riksens ständers under form av önskningar anmälda beslut. beslutades en ny JO-instruktion med ett nytt tillägg till 14 § med innebörd att ombudsmannen också skulle särskilt redovisa vilka av Rikets ständers beslut och framställningar som inte blivit föredragna eller avgjorda. Bestämmelserna i 14 § JO-instruktionen hade i huvudsak samma innehåll i 1915 och JO-instruktioner. instruktion fanns motsvarande bestämmelser i 18 §. års behandlades två motioner vari påtalades att JO:s redogörelse var föga tillfredsställande eftersom de uppgifter JO fått från departementen var summariska. Särskilt framhölls att uttrycket "ärendet är beroende på Kungl. Maj:ts prövning" inte var entydigt. Det användes både när viss utredning ifrågasatts och när ingenting alls blivit gjort. Även i övrigt var departementens uppgifter föga klarläggande, vilket dokumenterades med några drastiska exempel. Motionärerna framhöll att redovisningssystemet försvårade möjligheter att bedöma om en skrivelse i verkligheten skulle komma att föranleda någon åtgärd eller inte, vilket måste vara till nackdel för lagstiftningsarbetet. Det skulle därför enligt motionerna vara värdefullt om regeringen försökte underlätta arbete genom att ge en fylligare redovisning än vad som skedde för riksdagsskrivelser som regeringen haft under prövning, exempelvis . Motionerna behandlades i ett sammansatt konstitutions- och lagutskott som i utlåtande nr 3 fann fog för motionärernas önskemål. Bland annat borde det vara möjligt att närmare precisera innebörden av den ofta förekommande kortfattade upplysningen att en fråga var beroende på Kungl. JO borde befrias från arbetsuppgiften att sammanställa uppgifterna, och redogörelsen för behandlingen av skrivelser borde i fortsättningen lämnas av Kungl. Maj:t direkt till . Maj:t en redogörelse för behandlingen av skrivelser direkt till . Eftersom parlamentsbeslut med uppmaningar till regeringen ofta har sin grund i motioner från ledamöter finns det anledning att inledningsvis beskriva utrymmet för parlamentsledamöter att väcka förslag i de andra nordiska ländernas parlament. Beskrivningen bygger på en redovisning i huvudbetänkandet av riksdagskommitté (se framst. 2005/06:RS3 s. 108). I samtliga tre nordiska grannländer får ledamotsinitiativ väckas när helst parlamentet är församlat. Förslagsrätten i de tre andra parlamenten har fler former än i . I den svenska kan ledamöterna ta initiativ utan samband med annat ärende enbart genom motioner under allmän motionstid och beredningen är densamma oavsett hur förslaget är utformat. Till skillnad från de svenska utskotten kan utskotten i de tre övriga parlamenten avstå från att slutbehandla ett ledamotsinitiativ och därmed "döda" ett ärende i utskottet. Norska har bara en form för ledamotsinitiativ, private förslag, men private förslag som innehåller lagförslag kan bara väckas av medlemmarna av Odelstinget. kan avstå från att färdigbehandla ett privat förslag före utgången av valperioden och det förfaller därmed. I den finska skiljer man mellan lagmotioner, åtgärdsmotioner och budgetmotioner. Budgetmotioner har närmast karaktären av följdmotioner till budget- och tilläggsbudgetförslag från regeringen. Åtgärdsmotioner är motioner som innehåller förslag om att regeringen skall inleda lagberedning eller vidta någon annan åtgärd. Också i den finska kan utskotten avstå från att färdigbehandla ett ledamotsinitiativ med påföljd att det därmed förfallit. Lag- och åtgärdsmotioner som kan anknytas till en proposition måste dock behandlas tillsammans med propositionen. Praxis verkar vara att motioner som inte på detta sätt kan knytas till en proposition förfaller. motionsbetänkanden förekommer bara i undantagsfall. I danska gör man skillnad mellan lovförslag och beslutningsförslag både när det gäller ledamöternas och regeringens initiativ. För lovförslagen finns stränga formkrav. I förfaller förslag - både ledamotsförslag och regeringsförslag - om de inte färdigbehandlats före utgången av . kan välja mellan olika behandlingsvägar för de private förslagen. kan översända dem till regeringen utan behandling i sak, hänvisa dem till utskott, bordlägga dem minst för att därefter ta upp dem till behandling, direkt ta upp dem till avgörande om inte talmannen eller minst 1/5 av de närvarande ledamöterna motsätter sig detta eller avvisa förslagen eller inte ta dem under behandling. Före reformer var det vanligt att förslagen skickades till regeringen utan särskilt ställningstagande. remitteras de private förslagen som regel till utskotten för behandling. När ett stortingsutskott skiljer sig från ett motionsärende kan det välja mellan ett antal formella beslutsalternativ. Om utskottet finner att förslaget helt eller delvis bör bifallas och att ärendet lämpar sig för avgörande i utan närmare utredning, bör förslag till beslut avges efter det att det berörda statsrådet haft möjlighet att yttra sig. Om det finns behov av ytterligare utredning innan utskottet tar ställning i sak bör utskottet föreslå att översända förslaget till regeringen för utredning och bedömning. Om utskottet finner det tveklöst att förslaget inte förjänar stöd bör det direkt framlägga förslag om att det private förslaget inte skall bifallas. Antalet private förslag har ökat men är fortfarande med svenska mått litet. Under /02 väcktes 156 private förslag. Andelen slutbehandlade förslag hade ökat till . Norska beslutade att tillsätta en kommitté för att utreda kontrollfunktion. Kommittén avlämnade en rapport till (dokument nr 14 - 2002-2003). Kommittén tog upp frågan om kontroll av efterlevandet av instruktioner och förutsättningar (s. 87). Med begreppet förhandsinstruktioner avsåg kommittén formella Stortingsbeslut som fattats vid votering i kammaren och som ålade regeringen att göra något (eller inte göra något) i frågor som regeringen har att avgöra. Närmast är det fråga om beslut som säger något om hur regeringen skall utöva den kompetens den har getts i grundlagen eller genom tidigare delegation från . En stor del av instruktionerna till regeringen faller inom det som betecknas "anmodningsvedtak" och som nästan undantagslöst inleds med orden "ber regeringen ." Instruktionerna kan vara av generell karaktär men ofta rör det sig om enskildheter. instruktionsrätt är inte grundlagsfäst men följer av konstitutionell sedvanerätt. Instruktionsrättens räckvidd hade länge diskuterats och det hade framhållits att särskilt två begränsningar gäller. Den ena begränsningen är regeringens företrädesrätt enligt grundlagen, och den andra är att instruktionerna inte bör strida mot gällande lagar. hade använt anmodningsvedtag om än inte så många tidigare. Enligt kommittén var det i ett parlamentariskt system inte så onaturligt att i kraft av sin konstitutionella och politiska ställning hade kompetens att instruera regeringen. Centrala politiska samhällsfrågor borde i princip kunna avgöras av den folkvalda församlingen och när det inte är frågor som omfattas av egen beslutskompetens enligt grundlagen (lagstiftning, budgetreglering) måste kunna instruera regeringen om hur den skall utöva sin kompetens inom de ramar som grundlag och annan lag sätter. Kommittén var mot denna bakgrund inte negativ till att har en instruktionsbefogenhet och föreställde sig att räckvidden av denna kompetens är relativt vid. Grundlagens traditionella företrädesrätt utgjorde inte något generellt och absolut hinder mot instruktioner, och utrymmet för instruktioner beror på tolkningen av de enskilda företrädesbestämmelserna och var de sätter gränserna. Kommittén föreställde sig att instruktionsbefogenheten inte utan vidare är avskuren om i lag tilldelat regeringen och förvaltningsmyndighet kompetens. Så länge det finns utrymme för avvägningar måste kunna instruera regeringen hur den skall utöva sin kompetens, såväl generellt som i enskilda frågor. Däremot kan inte ge instruktioner som strider mot lagens regler. Det viktigaste skälet till att instruktionsrätt enligt kommittén framstod som ett aktuellt konstitutionellt problem var ökningen i antalet instruktioner . Gick man låg antalet "anmodningsvedtak" på 0-4 . ändrade sig detta dramatiskt och 2000-2001 var antalet uppe i 183. Kommittén pekade på att instruktioner och anmodningar kunde utgöra ett hinder mot efterföljande kontroll. När beslutar instruktioner om hur regeringen skall utöva sin kompetens, kan det leda till att ansvarsförhållandena grumlas på ett sätt som försvårar senare kontroll. Så länge instruktionerna efterlevs kan inte kritisera regeringen när något går fel. Ett omfattande bruk av instruktionsrätten i enskilda frågor kunde leda till en ansvarspulverisering. påpekades att antalet instruktioner i enskildheter var lågt och att något generellt hot mot kontrollfunktionen var det inte tal om. Så länge instruktionerna är tydliga är det också klart att övertagit ansvaret för dem. Omfattande bruk av instruktionsrätten kunde försvaga regeringens auktoritet och handlingskraft. Dessutom framhöll kommittén att det är regeringen som leder förvaltningen och som därmed har den apparat som är nödvändig för att utreda och behandla förvaltningsfrågor på det sätt som behövs. Genom förfarande enligt förvaltningslagen får förvaltningen det underlag som är nödvändigt för att fatta bästa möjliga beslut, och genom sin verksamhet skaffar sig de enskilda myndigheterna erfarenhet och specialistkompetens på sina områden. saknar sådan utredningskapacitet och expertis och har ingen procedur för sakbehandling som tillgodoser allmänna förvaltningskrav. I motsats till förvaltningslagen tar typiskt sett också bara upp lösryckta enskildheter och saknar därför underlag för att behandla samma frågor på samma sätt. I den mån avgör enskilda frågor genom instruktioner finns det risk för osäkerhet, olik behandling, bristfällig utredning och ansvarspulverisering. instruktionsbefogenhet lämpar sig bäst för generella politiska prioriteringar. Ju mer konkret och individuell saken är desto större betänkligheter utgör bruket av instruktionsrätten. På många sätt är också instruktionsbefogenheten enligt kommittén ett oklart styrningsinstrument. Erfarenhetsmässigt finns det problem med avgränsningen av instruktionerna. Inte sällan blir detta ett praktiskt problem både i förvaltningen och vid efterföljande kontroll. ger dessutom instruktioner som förutsätter utgifter utan att de åtföljs av nödvändiga anslag. En annan oklarhet är vem som är bunden av Stortingsinstruktioner. Enligt kommitténs uppfattning borde instruktioner bara vara bindande för regering och enskilda statsråd och inte direkt för den underordnade förvaltningen. Men här hade det i praxis rått osäkerhet. I praxis hade också rått osäkerhet om Stortingsinstruktioner kunde åberopas av enskilda mot förvaltningen eller senare domstolarna som grund för rättigheter och krav. Dessutom fortsätter en instruktion att vara bindande tills den ändras eller bortfaller med ett nytt beslut. En instruktion skulle i princip kunna dyka upp igen som ett rättsligt påbud efter att ha varit bortglömd. Detta kunde vara betänkligt, för även om hade börjat föra ett beslutsregister fanns det mycket liten kännedom och publicitet om dess instruktioner. Sammantaget fann kommittén att borde visa varsamhet med hur instruktionsbefogenheten brukades. En del av instruktionerna hade principiellt viktiga och politiskt betonade frågor, där det var naturligt att grep in. En del av dem var ren anmodan om vidare utredning av frågor som önskade få närmare belysta. Men det kvarstod en stor kategori där det kunde hävdas att ingripit med bindande påbud i enskildheter av delvis detaljerad och förvaltningsmässig karaktär, på ett sätt som reser frågor om det är ändamålsenligt och försvarligt. Det var kommitténs uppfattning att de rättsliga verkningarna av beslut borde tolkas snävt. Ett beslut borde inte anses ålägga bestämda skyldigheter med mindre än att det klart och tydligt framgår av ordalydelsen och förhistorien att det är avsett. Osäkerhet vid tolkningen bör drabba den majoritet som fattat beslutet och som kunde ha valt att uttrycka sig klarare. Kommittén fann också att allmänna instruktionsbefogenhet är en kompetensregel som bara öppnar för att ålägga regeringen och enskilda statsråd plikter. I förhållande till förvaltningsmyndigheterna under regeringen kan inte ha några direkta instruktionsbefogenheter. Det skulle strida både mot den grundläggande maktfördelningen och principen om Kungens och det enskilda statsrådets styrningsrätt gentemot ämbetsverket och mot principen att det är statsrådet som är ansvarigt inför . Om önskar instruera förvaltningen måste det antingen gå genom lag eller instruktioner till regeringen att i sin tur instruera ämbetsverket. kontroll- och konstitutionsutskott lade fram sitt betänkande med anledning av kommitténs rapport (Innst.S.nr.210 (2002-2003) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om rapport til fra utvalget til å utrede kontrollfunksjon. kontroll med regjering og forvaltning). Utskottet framhöll bl.a. att beslut som klart och tydligt innebär ett krav på en bestämd åtgärd bara kan ändras genom ett nytt beslut i . Om regeringen inte kan eller vill genomföra den bestämda åtgärden föreligger en skyldighet för regeringen att lägga fram frågan för med förslag till nytt beslut. I fråga om beslut som gäller utredning eller prövning kan förutsättas att regeringen gör en uppföljning och meddelar resultatet till . Statsrådens ansvar för att beslut efterkommes skulle teoretiskt sett kunna vara förenat med riksrättsanvar. Ett riksrättansvar (konstitutionellt ansvar) gäller för bl.a. statsråd. Ansvarighetslagen innehåller särskilda straffbestämmelser. Bestämmelserna är vaga och långtgående. I 10 § åläggs generellt straff för oförstånd och försumlighet i tjänsten. Enligt 11 § åläggs straff med upp till fängelse för varje handling eller underlåtelse som strider mot rikets lagar. Den senaste gången riksrätt användes i var 1927. I en rapport till presidentskap (dokument nr 19-2003-2004) från av alternativ till riksrättsordningen föreslås att riksrätten behålls och att det konstitutionella ansvaret begränsas till brott mot konstitutionella plikter. Ansvarighetslagen föreslås behållas men utan bestämmelser som kan knyta straffansvaret till vidsträckta och utpräglat politiskt värderade frågor. Ledamot av kan lägga fram lagförslag och "beslutningsförslag", s.k. privata förslag. En "Folketingsbeslutning" är den form som användes av dels vid utövandet av den kompetens som har enligt bl.a. grundlagen, dels för tillkännagivanden till regeringen som är utan rättslig betydelse men som regeringen politiskt är bunden av. I väcks omkring 200 ledamotsinitiativ. Av dessa är merparten ca 170 beslutningsförslag. Endast ett drygt 50-tal av samtliga initiativ brukar slutbehandlas under , resten förfaller. Enligt 1 kap. 3 § grundloven finns den lagstiftande makten hos kungen och i förening. Regeringen kan därigenom formellt förhindra en lag som beslutat på grundval av ett privat förslag. Under bl.a. frågedebatter kan det framställas en särskild form för beslutsförslag, som kallas förslag till vedtagelse (FFO § 24). kallades det förslag till motiverad dagordning. En Folketingsvedtagelse är ett politisk uttalande, som i allmänhet riktas till regeringen, och har inte rättsverkningar för medborgarna eller de offentliga myndigheterna. I den finska väcktes under den förra 150-200 lagmotioner, 1 000-1 500 budgetmotioner och 200-300 åtgärdsmotioner. Av 747 lagmotioner under hela mandatperioden behandlades 292 och 455 förföll. Samtliga 5 199 budgetmotioner behandlades mot bakgrund av att de kan ses som följdmotioner. När det gäller åtgärdsmotionerna väcktes 776, därav behandlades 126 medan 650 förföll. Om en åtgärdsmotion blir godkänd, leder det vanligen till uttalande till regeringen av politiskt bindande karaktär. När det gäller behandlingen av lagförslag finns i 53 § femte stycket arbetsordning en bestämmelse om "uttalanden". Där föreskrivs att i den andra behandlingen som hålls tidigast efter att den första behandlingen avslutats, beslutar om godkännande eller förkastande av lagförslaget samt eventuella uttalanden från med anledning av ärendet. Alltingets ledamöter kan enligt 39 § i konstitutionen lägga fram motioner. Alltinget kan besluta att avge þingsályktunartillögur, vilket torde kunna översättas med uttalande. Alltinget kan därigenom deklarera sin uppfattning eller sitt ställningstagande utan att lagstifta, och uppmana regeringen att genomföra ett visst projekt, förbereda lagstiftning inom ett område eller undersöka något förhållande. granskning av regeringens redogörelser Som framgår av uppgifterna ovan överlämnade JO till en redovisning över behandlingen av skrivelser i samband med den årliga ämbetsberättelsen. Redovisningen behandlades av lagutskottet, sedermera första lagutskottet. tycks genomgående ha lagt redogörelsen till handlingarna utan särskild kommentar. redovisar regeringen en redogörelse över behandlingen av skrivelser direkt till . /hänvisades skrivelsen inte till utskott utan lades till handlingarna som den anmälts i kammaren men utgjorde regelmässigt ett underlag i årliga granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. /hänvisas skrivelsen till . behandlade fram till /91 skrivelsen i granskningsbetänkandena och därefter i särskilda betänkanden. Redogörelserna och behandlingen av dem har blivit alltmer omfattande. Övriga utskott har sedan /90 yttrat sig över redogörelserna och lämnat en rad synpunkter på innehållet och uppställningen. Redogörelserna har blivit alltmer lättillgängliga och utförliga. finns dock förslag från riksdagsutskotten om förbättringar som inte har genomförts.