bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Vad gäller konsulärt bistånd till svenskar utomlands - som inte bara kan ske i form av pengar utan även i form av t.ex. evakuering och sjuktransport - kan konstateras att huvudregeln är att de som erhållit bistånd blir återbetalningsskyldiga. Staten har dock möjlighet att i vissa fall efterge återbetalningsskyldighet. Staten har också möjlighet att utbetala ersättning ex , vilket dock bör ske återhållsamt. Regeringen och i krishanteringssystemet I proposition 2001/02:10 redovisade regeringen sin syn på principer för ledning i samband med krishantering i samhället (avsnitt 9.2). Redovisningen innehöll tre principer. Ansvarsprincipen innebär att ledningsansvaret i en krissituation åvilar de myndigheter som har ansvar för de sektorer som drabbas, dvs. Likhetsprincipen är en tillämpning av ansvarsprincipen och kan formuleras på så sätt att verksamhetens organisation och lokalisering så långt som möjligt skall överensstämma i fred, kris och krig. Närhetsprincipen innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Vidare redovisade regeringen huvuddragen i en reformerad struktur för krishantering i samhället. Strukturen avsåg ett sektors- och ett områdesperspektiv och båda perspektiven måste, bedömde regeringen, beaktas för att uppnå en tillräcklig förmåga att hantera kriser. Särskilt det områdesvisa perspektivet borde, enligt regeringen, ges en ökad tyngd. Med områdesansvar menades att det inom ett geografiskt område finns ett organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder som behöver vidtas i en given situation. Samordning i denna bemärkelse innebär att organet i fråga skall initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som behövs för att tillgängliga resurser skall kunna utnyttjas effektivt vid hanteringen av krisen. Motsvarande samordningsbehov kan också finnas i förberedelse- och planeringsarbetet för att hantera kriser. Regeringen anförde att områdesansvaret bör finnas på tre nivåer i samhället: nationell, regional och lokal nivå. På nationell nivå skulle områdesansvaret ytterst utövas av regeringen. I propositionen anfördes att regeringen i sin tur skulle kunna delegera vissa uppgifter till centrala myndigheter och att bereder regeringens beslut.22[Se även proposition 2001/02:158 s. 52 och svar av på en skrivelse från utskottet.] anförde vid sin behandling av propositionen att det kunde ansluta sig till de i propositionen angivna övergripande principerna för samhällets krishantering samt till vad som anförts om områdesansvar på bl.a. den nationella nivån (bet. 2001/02:FöU2 s. 69 f.). I ett svar på en skrivelse från utskottet har bl.a. anfört att områdesansvaret inte innebär att regeringen tar över beslut från de operativa myndigheterna.23[svar av på en skrivelse från utskottet.] Dessa myndigheter skall själva prioritera sina resurser. har i sin rapport beskrivit regeringens uppgifter i en krissituation på följande sätt (s. 321). Regeringen har en mångfald uppgifter att lösa i situationer av det här slaget. Den skall bilda sig en korrekt bild av läget som underlag för de beslut som skall fattas. Den behöver identifiera de hot som situationen representerar, antingen man har att göra med naturkatastrofer eller medvetet tillfogade skador. Den måste identifiera vilka åtgärder som skall vidtagas, vilka som kräver formella regeringsbeslut och vilka som eventuellt kan kräva ny lagstiftning som behöver snabbehandlas av . En viktig aspekt är hur finansieringen av nödvändiga åtgärder skall garanteras, så att tvivel eller diskussioner på denna punkt inte onödigtvis fördröjer handläggningen. En annan gäller om regeringen skall fatta för myndigheterna styrande beslut med anledning av det rådande läget. Viktiga aktörer på regional och lokal nivå, organisationer utanför den offentliga sfären och allmänheten behöver informeras om läget och om vilka åtgärder regeringen avser att vidta. Kontakter med andra länders regeringar behöver upprätthållas för att samordna aktioner och undvika konflikter. Enligt mening består alltså regeringens uppgifter i en krissituation av informationsinhämtning, identifiering av hotbilden, identifiering av åtgärder och vilka av dessa som kräver regeringsbeslut, t.ex. om finansiering, förslag till ny lagstiftning och uppdrag till myndigheter. Regeringsbeslut kan även vara nödvändigt för att undanröja tvivel och diskussioner. Härutöver nämner kommissionen information till och kontakter med andra aktörer, t.ex. allmänheten, kommuner och organisationer utanför den offentliga sfären samt andra länders regeringar. är en förvaltningsmyndighet under regeringen och har enligt 7 kap. 1 § RF till uppgift att bereda regeringsärenden. I ingår departement för skilda verksamhetsgrenar. Även om det inte framgår av RF räknas till också Statsrådsberedningen och andra organisatoriska enheter (Förvaltningsavdelningen) som biträder regeringen i dess arbete (prop. 1973:90 s. 285). Närmare bestämmelser om finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för . Enligt instruktionen har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet (1 §). I proposition 2001/02:158 redogjorde regeringen för roll i samband med en kris (avsnitt 10.3). Den största skillnaden jämfört med ett normalläge var enligt regeringen att det ställs högre krav på att håller sig kontinuerligt informerat om och kan tolka händelseutvecklingen. skulle kunna hantera informationsverksamheten på ett sätt som inger förtroende och vid behov snabbt kunna ta fram beslutsunderlag till regeringen. Enligt är grunden för dess krishantering samma principer som gäller inom den svenska förvaltningen i övrigt: ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna.24[svar av på en skrivelse från utskottet.] Dessa principer innebär bl.a. att varje departement dels har ansvar för att det finns en tillräcklig förmåga att hantera kriser inom det egna ansvarsområdet, dels att det departement som är främst berört av krisen har ett ansvar för att det har förmåga att samordna med andra departement i en allvarlig krissituation. Regeringen har tidigare aviserat för att krishanteringssystemet i skall ha sin utgångspunkt i och så långt som möjligt ansluta till de normala arbetsformerna i (prop. 2001/02:158 s. 56). Denna beskrivning kan sägas ge uttryck för ansvarsprincipen. I Statsrådsberedningens inriktningsdokument av fastställdes att den till dokumentet bifogade promemorian Förstärkning av krishanteringsförmåga av , som utarbetats av Försvarsdepartementet i samverkan med Statsrådsberedningen, skulle ligga till grund för det fortsatta arbetet med att förstärka krishanteringsförmåga. I promemorian anfördes bl.a. att krishanteringssystemet/-organisationen skall ha sin utgångspunkt i och så långt möjligt ansluta till de normala arbetsformerna i , men resurser - inte minst experter - måste också kunna tillföras i allvarliga situationer (s. 5). kapacitet att ge relevant stöd vid allvarliga händelser och i övrigt hantera sådana betonades. Vidare anfördes att varje departement skall ha ett s.k. samordningsansvar (s. 6). Utöver en förmåga hos alla departement att hantera kriser bör det, mot bakgrund av vad som framgår av 1325[Enligt 13 § instruktionen för skall ett ärende som faller inom flera departements verksamhetsområden handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör.] och 1526[Enligt 15 § instruktionen för skall regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.] §§ instruktionen för , inom varje departement finnas förmåga och resurser att vid allvarliga krissituationer, som har sitt primära ursprung inom resp. ansvarsområde, kunna samordna andra berörda departement i krishanteringen. Detta bör skrivas in i arbetsordningen för departementen. Varje departement skall således, enligt promemorian, ha förmåga att hantera en kris inom ramen för den rådande organisationen, vilket är i enlighet med ansvarsprincipen. Vidare skall varje departement också ha förmåga att samordna andra berörda departement i en allvarlig krissituation. En kompletterande inriktning för det fortsatta arbetet med att förstärka krishanteringsförmåga angavs i en inom Statsrådsberedningen upprättad promemoria av . I promemorian upprepades i stort sett vad som tidigare anförts om departementens förmåga (s. 2). Vidare anfördes att departementen inom sina respektive ansvarsområden borde ha en sådan omvärldsbevakning och beredskap att krissituationer skulle kunna uppmärksammas och hanteras inom kortast möjliga tid. I detta innefattades, enligt promemorian, spridning av information till berörda delar av och samordning av information till medier och myndigheter. Om Statsrådsberedningen har regeringen anfört att den har en central roll i en allvarlig krissituation (prop. 2001/02:158 s. 56). I har försvarsutskottet gjort bedömningen att Statsrådsberedningen får en central roll i en allvarlig krissituation (bet. 2001/02:FöU10 s. 37). har i ett svar till utskottet anfört att Statsrådsberedningens roll i inledningsskedet av en allvarlig situation är att vid behov initialt klargöra ansvarsförhållandena avseende ett departements samordningsansvar, exempelvis om två departement är direkt berörda eller om det är en oklar situation utan givet departementsansvar.27[svar av på en skrivelse från utskottet.] Fortlöpande under en kris skall Statsrådsberedningen därefter hållas noga informerad av departementen, och Statsrådsberedningen har det yttersta ansvaret för samordningen av verksamheten. Samordningen kan t.ex. ske genom att Statsrådsberedningen sammankallar en statssekreterargrupp eller en samordningsgrupp på högre tjänstemannanivå. I den ovan nämnda promemorian som bifogades till Statsrådsberedningens inriktningsdokument av anfördes följande om Statsrådsberedningens ansvar och uppgift i en krissituation (s. 6). SB [Statsrådsberedningen] har ansvar för att initialt, efter det att larm inkommit ., i en krissituation klargöra ansvarsförhållanden såvitt avser departements samordningsansvar m.m. Grunden är att det departement som enligt SB främst är berört av krisen under SB har ansvar för samordning av departementens verksamhet. SB skall hållas noga informerad och har, liksom var fallet under händelserna i , det yttersta ansvaret för samordning av verksamheten. I Statsrådsberedningens kompletterande promemoria av anfördes att Statsrådsberedningen i en krissituation skall, om behov uppstår, besluta om vilket departement som bör ha samordningsansvaret (s. 2). Ordningen har av statsminister beskrivits på så sätt att om en konflikt uppstår mellan två departement i en krissituation och de själva inte löser den, lyfts frågan till Statsrådsberedningen och statsministern.28[Utskottets utfrågning av statsminister ().] fungerar, enligt , härvidlag på samma sätt i kris som i ett "vanligt läge". Enligt 12 § förordningen med instruktion för fördelas förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden mellan departementen på det sätt som anges i bilagan till förordningen. Enligt bilagan hör förvaltningsärenden som gäller till Statsrådsberedningens område. Ett undantag görs dock för förvaltningsärenden som gäller beredskap och därmed sammanhängande frågor, vilka hör till Försvarsdepartementets område. Försvarsdepartementet har således en särskild roll inom när det gäller beredskap. Vid Försvarsdepartementet finns en enhet, enheten för det civila försvaret m.m., med uppgift att bl.a. svara för planläggning och andra förberedelser avseende interna beredskap, planläggning av genomförande av ledningsövningar för samt för utbildning av personal inom detta område. Enheten deltar vidare i planläggning och andra förberedelser av internationella och nationella övningar där deltar. Bestämmelserna om enhetens uppgifter finns i 26 § föreskrifter (RKF 2001:6) med arbetsordning för Försvarsdepartementet. I Statsrådsberedningens kompletterande promemoria av angavs bl.a. Försvarsdepartementets ansvar och roll (s. 1 f.). Inledningsvis hänvisades härvidlag till Försvarsdepartementets ansvar, enligt instruktionen för , för förvaltningsärenden som gäller beredskap och därmed sammanhängande frågor. Försvarsdepartementet borde, enligt promemorian, få till uppgift att övergripande driva processen att förbättra krishanteringsförmåga. I uppgiften borde bl.a. ingå att upprätta och uppdatera en långsiktig plan för övnings- och utbildningsverksamheten i , att stödja departementen i frågor om krishantering, att planera gemensamma övningar samt att sammanställa och föra vidare erfarenheter från övningsverksamheten. Som framgått i det föregående hade dock respektive departement alltjämt ansvar för sin egen beredskap.29[Se även utskottets utfrågning av försvarsminister ().] Vidare finns vid Försvarsdepartementet en underrättelse- och beredskapsgrupp (Und-ber). Enligt 13 § arbetsordningen för Försvarsdepartementet skall, när det gäller underrättelse- och beredskapsfrågor samt krishantering, Und-ber bl.a. fortlöpande följa det säkerhetspolitiska och militärpolitiska läget och dess utveckling samt utomordentliga händelser och därvid ta fram material för vidare delgivning. Vidare skall Und-ber, enligt 14 §, bl.a. säkerställa att information och underrättelser om händelser inom och utom landet, som kan antas ha betydelse för Försvarsdepartementets verksamhetsområde eller i övrigt för svenska intressen, bedöms och delges berörda befattningshavare inom och berörda myndigheter (14 §). I Statsrådsberedningens kompletterande inriktningsdokument av anfördes att Und-ber i viss utsträckning - vid sidan av departementen själva - kunde utgöra en resurs (i ) då det gäller omvärldsbevakning och beredskap (s. 2). Försvarsminister har inför utskottet uppgett att Und-ber delger information till i första hand Försvarsdepartementet, men vid behov även till berörda befattningshavare inom samt berörda myndigheter.30[Utskottets utfrågning av försvarsminister ().] Den skall i första hand vara en "larmklocka" för de uppgifter som vilar på Försvarsdepartementet men vid behov också delge andra. Det är Und-ber som avgör behovet och till vilka man vid olika tillfällen skall skicka information. Med anledning av en fråga från utskottet om roll- och ansvarsfördelningen mellan regeringen och i en krissituation som berör den nationella nivån anför i ett svar till utskottet bl.a. att regeringen styr riket, och någon möjlighet för regeringen att delegera ansvaret för riksstyrelsen finns inte.31[svar av på en skrivelse från utskottet.] Vidare i svaret från upprepas att, vid en allvarlig nationell kris, områdesansvaret på nationell nivå ytterst utövas av regeringen. Detta ansvar innebär dock inte, anför , att regeringen tar över beslut från de operativa myndigheterna, utan dessa skall själva prioritera sina resurser och regeringen får information om resursläget genom . anför också att regeringens områdesansvar vid en nationell kris förutsätter att i ett tidigt skede kan informera regeringen om händelsen, och måste löpande kunna redovisa hur krisen utvecklas. Bestämmelsen om att regeringen styr riket återfinns i RF och kan således sägas vara grundnorm i utskottets granskning av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen. Även andra bestämmelser och beslut som fattats av , samt redovisningar från regeringen och uttalanden från utskott, utgör normer som bör beaktas i granskningen. Dessa är dock underordnade och får anses supplera - fylla ut - grundnormens innebörd. Utskottets bedömning av regeringens och roller i krishanteringssystemet görs i beaktande av detta. Utskottet konstaterar att har ställt sig bakom de övergripande principer som regeringen redovisat för avseende samhällets krishantering samt vad regeringen anfört om sitt områdesansvar. Principerna innebär bl.a. att en verksamhets organisering och lokalisering skall vara densamma under normala förhållanden som under en kris. För regeringens del gäller att den är områdesansvarigt organ på nationell nivå, och det har från sida framhållits att regeringens områdesansvar inte innebär att regeringen tar över beslut från de operativa myndigheterna. En konsekvens av det anförda är att regeringens roll i en kris i praktiken i hög grad blir att aktivt följa och vid behov samordna myndigheternas arbete med att hantera krisen samt finnas till hands för myndigheterna om frågor eller osäkerhet uppstår. En sådan roll för regeringen förutsätter att gällande föreskrifter är tillräckliga i förhållande till det behov av åtgärder som föranleds av krisen samt att myndigheterna förstår föreskrifterna, har beredskap och kapacitet att vidta de åtgärder som åligger dem och klarar av att utföra åtgärderna - ett sådant, väl planerat, krishanteringssystem är enligt utskottets mening självklart också det mest önskvärda. Om krishanteringen inte fungerar i dessa avseenden måste regeringen ingripa. Här kan erinras om att det ur konstitutionell synvinkel inte finns något som hindrar att regeringen under en kris lägger sig i en underordnad myndighets beslutsfattande genom direktiv i särskilda fall, så länge det inte rör sig om myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller tillämpning av lag. Regeringen har denna möjlighet även om den har beslutat en förordning som föreskriver att myndigheten har vissa uppgifter i en krissituation. Direktivet från regeringen kan i en sådan situation vara mycket detaljerat och inriktat på konkreta åtgärder. Skulle regeringen i en nödsituation inte nöja sig härmed utan själv vilja ta över verkställande uppgifter torde den, som framgått i det föregående, även vara fri att göra så. Vad gäller roll kan konstateras att är regeringens stabsorgan och skall således bistå regeringen i dess arbete. I händelse av en kris är en viktig uppgift för att fort informera regeringen om det inträffade och den fortsatta utvecklingen. En annan viktig uppgift är att bereda eventuella beslut som regeringen kan behöva fatta. Någon möjlighet för att ersätta regeringen finns inte, och med undantag för utrikesförvaltningens område torde antalet formella regeringskansliärenden som blir aktuella under en stor katastrof vara högst begränsat. Regeringen kan också "lyfta" eventuella ärenden från regeringskanslinivå till regeringsnivå. finns det i praktiken och helt naturligt ett beroendeförhållande mellan regeringen och . Utan ett väl fungerande regeringskansli försämras förutsättningarna för regeringen att hantera en uppkommen kris, både i krisens inledning då det är viktigt att tidig information kommer regeringen till del och i det fortsatta arbetet med frekventa lägesrapporter, analyser och beredning av eventuella regeringsbeslut. Även om regeringen, enligt RF, inför har det yttersta ansvaret för hur en kris hanteras är alltså dess förmåga i stor utsträckning sammankopplad med förmåga; statsrådens ansvar i regeringsarbetet respektive och departementen behandlas nedan. är ordningen för krishantering den att dels varje departement har ansvar för att hantera kriser inom det egna ansvarsområdet, dels det departement som är främst berört av krisen har ansvar för samordningen inom . Utskottet kan konstatera att den första delen av ordningen ansluter till principer som gäller för krishantering i samhället i stort - bl.a. ansvarsprincipen - och regeringen har också redovisat denna ordning för . Den andra delen, om samordningsansvar, har inte tidigare redovisats särskilt för . Däremot har regeringen redovisat att Statsrådsberedningen har en central roll i en allvarlig krissituation. I har försvarsutskottet gjort bedömningen att Statsrådsberedningen får en central roll i en krissituation. Inte i någotdera fallet framgår emellertid den närmare innebörden av Statsrådsberedningens "centrala roll". Internt i har denna roll beskrivits som att Statsrådsberedningen skall fatta beslut om vilket departement som bör ha samordningsansvaret försåvitt detta skulle vara oklart. Vidare har regeringen redovisat att krishanteringssystemet i så långt som möjligt skall ansluta till de normala arbetsformerna. Längre fram i betänkandet återkommer utskottet till frågan om Statsrådsberedningens roll. Slutligen kan utskottet konstatera att arbetet avseende krisberedskap är fördelat så att varje departement har ett eget ansvar inom för sin krisberedskap, men dessutom har Försvarsdepartementet ett övergripande ansvar att driva arbetet med att utveckla krisberedskap. Detta framgår av instruktionen för , som beslutas av regeringen. Försvarsdepartementets uppgifter härvidlag torde inbegripa att regelbundet genomlysa den befintliga beredskapsorganisationen, identifiera eventuella brister, påtala dessa och följa upp att de blir åtgärdade. Särskilt viktigt måste detta vara när det gäller beredskap för situationer som föranleder en omfattande insats med flera departement involverade. Till detta bör läggas att Statsrådsberedningen, enligt samma instruktion, kan sägas ha ett mer allmänt ansvar inom för frågor rörande . Regeringen består, enligt 6 kap. 1 § RF, av statsministern och övriga statsråd, vilka tillsätts av statsministern. För beredningen av regeringsärenden finns, enligt 7 kap. 1 § RF, ett regeringskansli i vilket ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Detta kansli skall även i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. I formell mening kan man tala om två myndigheter (jfr Ds 1998:39 s. 11): regeringen respektive regeringens kansli. Det är regeringen som, enligt 7 kap. 3 § RF, fördelar ärendena mellan departementen medan det är statsministern som bland statsråden utser chefer för departementen. En departementschef är - förutom chef för sitt departement - enligt 7 kap. 5 § RF föredragande vid regeringssammanträde i ärenden som hör till hans eller hennes departement. Statsministern kan förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till visst departement, skall föredragas av ett annat statsråd än departementschefen.32[Även statsministern kan vara föredragande i departementschefs ställe (prop. 291).] Statsråd utan departement har på så sätt kunnat bli "biträdande departementschef".33[och , a.a., 2003, s. Regeringsärenden avgörs, med undantag av vissa ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten (s.k. kommandomål), av regeringen vid regeringssammanträde. Detta framgår av 7 kap. 3 § RF. Innebörden av denna bestämmelse är att beslutsfattandet i regeringen sker kollektivt, vilket i sin tur innebär att RF i princip tar avstånd från ministerstyre, dvs. rätt för ett enskilt statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärendena. Principen är härvidlag att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen - utöver kommandomålen - skall behandlas som regeringsärenden (prop. 1973:90 s. 184). I ett fåtal fall är det dock möjligt att låta avgöra ärenden. fattar då beslut i eget namn, och sådana ärenden benämns regeringskansliärenden. Vilka ärenden som kan avgöras som regeringskansliärenden framgår oftast av någon bestämmelse i lag eller annan författning. Som exempel kan nämnas flera frågor som gäller administrationen inom . En särställning intas av frågor som hör till beredningen av regeringsärenden. Med uppgiften som föredragande vid regeringssammanträde följer nämligen ett ansvar för ärendeberedningen, vilket även innebär fattandet av vissa beslut vid beredningen.34[och , a.a., 1980, s. Beslutanderätten tillkommer i dessa fall departementschefen eller annat statsråd som förordnats som föredragande. Vidare kan nämnas att flera frågor som rör utrikesrepresentationen, vilken inte lyder under regeringen utan under (se vidare nedan), avgörs av . Av 5 § förordningen med instruktion för framgår att statsministern är chef för .