bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — En grundläggande princip i utrikespolitiska överväganden är att engagemang och dialog bäst kan främja en positiv utveckling. Detta hind- rar inte att även tar upp kritik när så är befogat. har t.ex. bilateralt och inom EU en regelbunden dialog med om mänsk- liga rättigheter, där situationen i står högt på dagordningen på grund av den oroande situationen i området. Att samverka med andra länder i fredsfrämjande insatser ligger i Sve- riges intresse. deltar i militärt övningssamarbete för krishantering, såväl multilateralt, inom t.ex. Partnerskap för fred (PFF), som bilateralt. Ett viktigt skäl till att genomföra den aktuella övningen var behovet av att utveckla förmågan att fungera tillsammans med i internationella fredsfrämjande insatser. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I proposition 2004/05:5 Vårt framtida försvar s. 2930, anförde reger- ingen att strävan att involvera i samarbetet både bilateralt och regionalt, inte minst kring bör fortsätta. (...) Förutom en utveck- lad politisk dialog bör ett utökat praktiskt samarbete uppmuntras. (...) En viktig faktor för att utveckla samarbetet är ett ökat ryskt engagemang i internationell krishantering. Det sammansatta försvars- och utrikesutskottet har i betänkande 2004/05: UFöU2 ställt sig bakom regeringens bedömning av säkerhetspoli- tiska läge och försvarspolitiska inriktning. I betänkande 2004/05:FöU4 har försvarsutskottet ställt sig bakom propositionens försvarspolitiska och eko- nomiska utgångspunkter. Det ligger också i säkerhets- och försvarspolitiska intresse att ha insyn i den transformationsprocess som den ryska försvarsmakten nu genomgår. Ambitionen är att samarbete och utbyte av erfarenheter skall kunna bidra till ett demokratiskt tänkande inom den ryska försvarsmakten. Vidare erbjöd den aktuella övningen en möjlighet att under reella former visa upp värnpliktigas villkor i . Länderna har samarbetat under inom en rad områden som förbandsutbyten, ledarskap och demo- krati, försvarsmiljö m.m. Det samarbetet har också gjort det möjligt att genomföra en övning om samarbete i fredsfrämjande insatser med den . Sammantaget har det därför från utrikespolitiska och säkerhetspolitiska utgångspunkter ansetts motiverat att genomföra övningen. De ryska soldater som deltog i övningen är samtliga kontraktsanställda som just genomfört sin värnplikt. De är i åldern och har inte tjänstgjort i . inlämnade en anmälan till Riksåklagaren mot generallöjtnant som besökte övningen. Denna anmälan byggde på vittnesuppgifter om att soldater ur 138 motorskyttebrigaden begått övergrepp i . I egenskap av ställföreträdande chef för militärområde, där brigaden ingår, hölls Sucharev ansvarig för övergreppen. Närmare efterforskningar har dock visat att brigaden vid det tillfället inte stod under generalens befäl. Regeringen ser mycket allvarligt på den typ av brott som anklagat för. Regeringens uppfattning är att personer som begår krigsförbrytelser, tortyr och brott mot mänskligheten måste straf- fas för sina gärningar. är också aktivt i olika sammanhang för att motverka straffrihet för dessa brott. Vid de internationella övningar som deltar i förutsätts självklart att personer som är anklagade för dessa brott inte deltar. Detta gäller inte minst de övningar som sker på svenskt territorium. Utskottet har genom en kompletterande skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria, som översänts till utskottet , anges bl.a. att Svenska Helsingforskom- mittén inlämnat en anmälan till Riksåklagaren mot generallöjtnant , som besökte den i granskningsärendet aktuella övningen. Hade regeringen före generallöjtnant ankomst till någon kännedom om att han skulle besöka övningen? I förekommande fall bör av svaret framgå när detta kom till regeringens kännedom. Av den nämnda promemorian framgår även att i anmälan till Riksåklagaren höll generallöjtnant ansvarig för övergrepp som enligt vittnesuppgifter skulle ha begåtts i av soldater ur 138 motor- skyttebrigaden. När kom det till regeringens kännedom att sådana misstankar fanns mot generallöjtnant ? Vidare framgår det av den nämnda promemorian att det vid de internationella övningar som deltar i förutsätts som självklart att det vid dessa övningar inte deltar personer som är anklagade för krigsförbrytelser, tortyr och brott mot mänskligheten. På vilka grunder förutsätts detta som självklart? Som svar har översänts en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria (bilaga A 2.1.3). Av svaret framgår bl.a. följande. Försvarsavdelningen i lämnade följande information i en skrivelse till Försvarsdepartementet och Försvarsmaktens Högkvarter (försvarsavdelningens diarienummer 010:480): Den ryska sidan avser sända ställföreträdande chefen för militärområde, glt V. I. Sucharev, att inspektera övningen (invigningsce- remoni och aktiva fasen). kom det alltså till Regerings- kansliets kännedom att Sucharev skulle besöka övningen. anmälan mot generallöjtnant inlämna- des till Riksåklagaren . Riksåklagaren underrättade rättschefer i Justitie- och Utrikesdepartementen om anmälan. informerades expeditions- och rättschefen i Försvarsdeparte- mentet. Riksåklagaren beslöt att överlämna ärendet till i . Detta beslut delgavs rättsche- ferna i Justitie- och Utrikesdepartementen . Mot bakgrund av regeringens mycket klara uppfattning i fråga om krigs- förbrytelser, tortyr och brott mot mänskligheten är det en utgångspunkt för regeringen att de personer som deltar i övningar tillsammans med inte skall ha gjort sig skyldiga till dessa brott. Skulle uppgifter framkomma som tyder på att en person gjort sig skyl- dig till krigsförbrytelser är det skyldighet att i enlighet med våra förpliktelser enligt internationell rätt agera för att den personen skall lagfö- ras. Regeringen förutsätter att andra stater också lever upp till sina folk- rättsliga förpliktelser. Givetvis föreligger ingen praktisk möjlighet att inför varje övning göra genomgående undersökningar av alla i övningen ingå- ende personers förflutna. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Utskottet har genom ytterligare en kompletterande skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Vilka kontakter har förekommit mellan och Åklagar- myndigheten i det aktuella ärendet och vad har förevarit vid dessa kontakter? Av material från rörande kontakter mellan den myndigheten och som utskottet tagit del av framgår att Försvarsdepartementet inhämtat att det i granskningsärendet aktu- ella förbandet inte stått under generallöjtnant befäl då förbandet deltagit i konflikten i . På vilket sätt har Försvarsdepartementet inhämtat denna uppgift? I en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria, som översänts till utskottet , anges bl.a. att det är skyldig- het att i enlighet med våra förpliktelser enligt internationell rätt agera för att lagföring skall ske av en person om det skulle framkomma upp- gifter som tyder på att den personen gjort sig skyldig till krigsförbry- telser. Vilka åtgärder har i samband med beredningen av regeringsbe- slutet angående markstridsövning med vidtagits för att förebygga uppkomsten av situationer som innebär att hinder föreligger mot lagföring av misstänkta krigsförbry- tare som kommer hit till landet i samband med en övning av detta slag? Som svar har översänts en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria (bilaga A2.1.4). Av svaret framgår bl.a. följande. kontaktades Justitiedepartemen- tets rättschef per telefon av överåklagare som meddelade att fått in en anmälan avseende folk- rättsbrott från . Anmälan riktades mot gene- rallöjtnant som befann sig i efter att ha inbjudits hit i samband med den av Försvarsmakten anordnade övningen Operation Snö- flinga. Anmälan avsåg misstanke om brott som skulle ha begåtts i Tjetje- nien under tiden december 1999januari 2000 av det militära förband som stod under Sucharevs befäl. Det var tydligt att ären- det aktualiserade tillämpning av 2 kap. 7 a § liksom frågan om immunitet samt att ärendet var komplicerat. och var överens om att rättschefen i skulle kontaktas av i frågan om immunitet. kontaktades något senare per telefon av som informerade om ärendet och önskade ett informellt samråd i immunitetsfrågan inom ramen för 10 kap. 8 § regeringsformen. En inle- dande diskussion i frågan följdes av flera samtal mellan och . skedde ytterligare samtal även mellan och . informerade om sina kontakter med och om ärendets fortsatta handläggning vid Åklagar- 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Efter samråd med statssekreterare informerade om att några besked inte kan lämnas i frågan om åtals- förordnande. Vid en ny telefonkontakt redovisade en preliminär tjänstemannabedömning i immunitetsfrå- gan och i frågan om eventuella andra hinder mot svensk jurisdiktion i ärendet. Frågan bedömdes vara komplicerad. Svaret berodde dels på om de avtal som normalt gäller militär personal som deltar i övningar inom ramen för partnerskap för fred, de. s.k SOFA-avtalen, gällde också för den ryska militära personal som deltog i övningen i . Om SOFA-avta- len kunde anses tillämpliga uppkom fråga om den exklusiva jurisdiktions- rätten för den sändande staten enligt dessa avtal gällde alla brott, dvs. även för krigsförbrytelser och andra internationella brott som begåtts av en militär företrädare innan besöket genomfördes. Vidare uppkom fråga om brott av det aktuella slaget kunde anses utförda i tjänsten samt om avtalen gällde också personal som slutfört det uppdrag för vilket den inbjudits. Vidare måste beaktas vilken betydelse det hade att den ryske officeren inbjudits av företrädare för den svenska statsmakten inför övningen och om en på den internationella sedvanerätten grundad immunitet kunde göras gällande med hänsyn till denna omständighet. Den slutliga bedömningen blev att det troligen förelåg hinder mot svensk jurisdiktion på grund av immunitet. tillställdes de s.k. SOFA-avtalen och kopia av reger- ingens beslut att godkänna övningen samt informerades om Internationella domstolens (ICJ) dom i målet Yerodia. Vid sammanträffande med Riksåklagaren fick del av den skrivelse daterad enligt vilken ärendet överlämnades till chefsåklagaren vid i . översändes beslut, daterat , om att inte inleda förun- dersökning. Handlingen översändes per e-post från . Handlingarna har diarieförts i , dnr 2006/751/Rättschef. erhöll en kopia av Riksåklagarens överlämnade skrivelse till i samt chefsåklagare beslut att inte inleda förundersökning. meddelade () att hade information som indikerade att Sucharev inte befunnit sig i under den aktu- ella tidsperioden och att det militära förband som skulle vara ansvarigt för gärningarna inte stått under hans befäl utan att detta förband stått under befäl av militärbefälhavaren för ett annat militärområde än det i vilket Sucharev tjänstgjorde. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Försvarsdepartementet följer löpande den försvars- och säkerhetspoli- tiska utvecklingen i och därmed även konflikten i . Ledningsförhållandena för de militära och andra förband som deltagit i kon- flikten har förändrats ett flertal gånger. I huvudsak har dock alltid regionala staber och enheter i norra utövat ledningen. Detta framgår av uppgifter i ryska och internationella massmedier. Att så var fallet även beträffande 138 motorskyttebrigaden är alltså informa- tion som kan förväntas vara allmänt känd för den som kontinuerligt bevakar militära förhållanden i . Det specifika sakförhållandet att 138 motorskyttebrigaden vid insatsen i inte var underställd militärområde, och därmed generallöjtnant , bekräftas av uppgifter som inhämtade från ambassaden i och Försvarsmakten i samband med att anmälan till Riksåklagaren kom till kännedom. Inbjudan till den aktuella övningen riktades inte till något individuellt förband. Beslutet att sända en pluton ur 138 motorskyttebrigaden, liksom frågan om urvalet av soldater och officerare som skickas till , var ett nationellt ryskt ansvar. Övningen var ett led i ett samarbete som har pågått och en förutsättning för denna var det förtroende som byggts upp mellan de ryska och svenska försvarsmakterna. Att delta i övningen med personer som gjort sig skyldiga till krigsförbrytelser skulle ha inneburit ett uppenbart missbruk av det förtroendet. De deltagande sol- daterna och officerarna underställdes dock samma prövning som alla andra icke EU-medborgare innan de beviljades inreseviseringar till Schengenom- rådet. Den kan inte häva immunitet för företrädare för en annan stat. Det kan endast den sändande staten göra. Vad som i så fall skulle begäras från svensk sida är att den sändande staten inför ett besök häver eller utfäster sig att häva eventuell immunitet eller andra folkrätts- liga hinder mot svensk lagföring av dess företrädare som skulle kunna bli aktuell. En sådan ordning skulle allvarligt försvåra och sannolikt till och med omöjliggöra samarbete med andra länder. Utskottet har hållit en utfrågning med försvarsminister (bilaga B5). Vid utfrågningen framkom bl.a. följande. Det finns ett strukturerat utbyte med med en gemensam överenskom- melseplan för hur detta utbyte skall se ut, beslutad av regeringen men också undertecknad av berörda ryska myndigheter. I den har funnits en önskan om att man skulle ha också en markstridsövning. Övningen gick av stapeln . Regeringen ansåg att det var rimligt att ha en gemensam markstridsövning där ryska soldater och officerare skulle ingå. För det fortsatta genomförandet har Försvarsmakten haft ansva- ret. Men det är inte Försvarsmakten som har gjort prövningen av vem som skulle få tillträde till landet. Denna prövning har efter ansökan gjorts av 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. den konsulära enheten i . Det finns ingen särskild viseringsbestäm- melse som handlar om krigsförbrytelser. har inte heller krävt att det skall finnas särskilda viseringsregler när det gäller militära besök. För- svarsministern uttalade i sammanhanget vidare följande. Skulle det visa sig, och det skulle klarläggas, att sådana personer skulle komma till finns det ett annat regelverk som innebär att de fångas upp och lagförs. har ett ansvar i de delarna. Utskottet konstaterar inledningsvis att inte ensidigt råder över de förutsättningar under vilka personer åtnjuter immunitet på folkrättslig grund. Det kan inte heller uteslutas att regeringen i vissa fall kan ha tungt vägande politiska skäl att göra det möjligt för sådana personer att komma till även då det finns misstanke om att dessa har gjort sig skyldiga till allvarliga brott som de annars skulle ha kunnat bli lagförda för här. Utskottet vill emellertid understryka att ett sådant handlande av regeringen måste bygga på medvetna och noggranna överväganden, som i efterhand går att redovisa. I det aktuella fallet har inte framkommit att regeringens medgivande till en samövning med ett ryskt markstridsförband grundats på några andra överväganden i denna del än utgångspunkten att de personer som deltar i övningar tillsammans med inte skall ha gjort sig skyldiga till krigs- förbrytelser, tortyr eller brott mot mänskligheten. Vid utfrågningen har försvarsministern dessutom gett uttryck för uppfattningen att krigsförbry- tare som ändå kommit till skulle kunna lagföras här. Utskottet finner detta uttalande anmärkningsvärt med hänsyn till att åkla- gare prövat en anmälan mot en rysk officer, som deltog vid övningen, innefattande påstående om krigsförbrytelser och då funnit att hinder förelegat mot lagföring på grund av immunitet. Denna utskottets bedömning kvarstår oberoende av om misstankarna mot office- ren senare bortfallit. Utskottet kan mot den anförda bakgrunden inte dra någon annan slutsats än att rutinerna för beredningen av dessa frågor varit bristfälliga. 2.2 Avtal om militärt samarbete med I en anmälan till , bilaga A2.2.1, begärs att utskottet granskar om försvarsminister undertecknande av ett ramav- tal om militärt samarbete med strider mot gällande svensk krigsmateriellagstiftning och principerna för svensk utrikespolitik. Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet, bilaga A2.2.2. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I 6 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel föreskrivs krav på tillstånd för utförsel ur landet av krigsmateriel. Beslut i frågor som rör tillstånd enligt lagen fattas enligt 1 a § av . Även regeringen kan dock enligt samma paragraf fatta beslut i sådana frågor. Enligt 1 § andra stycket får tillstånd enligt lagen lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. De närmare principerna för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och har kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som också ställt sig bakom (jfr prop. 1991/92:174 s. 41 f., prop. 1995/96:31 s. 23 f. och bet. 1992/93:UU1 samt även SOU 2005:9, bil. Riktlinjerna är försedda med två övergripande kriterier för när tillstånd enligt lagen kan lämnas, nämligen dels att utlandssamverkan behövs för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Vilka överväganden har legat till grund för beslutet att biträda det aktu- ella instrumentet? Hur förhåller sig det aktuella instrumentet till de i promemorian omnämnda riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan? Föranleder det som anförs i granskningsanmälan några kommentarer i övrigt? Som svar har översänts en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria (bilaga A2.2.2.). Av promemorian framgår bl.a. föl- jande. Regeringen undertecknade ett allmänt avtal om ekonomiskt samarbete med , i vilket identifieras områden som regeringarna ser som lovande för framtida samarbete. Det avtal om militärt samarbete som ingicks liknar det allmänna ekono- miska samarbetsavtalet i sin uppbyggnad genom att vara av ram- eller paraplykaraktär. Detta samförståndsavtal, som blev offentligt och trädde i kraft vid undertecknandet, är en överenskommelse som öppnar för närmare diskussioner om konkreta samarbetsmöjligheter som ligger i båda parters intresse. Det binder dock varken regeringen, Försvarsmakten eller industrin för specifika projekt. Det är regeringens uppfattning att samarbete på olika nivåer och inom olika sektorer även ger unika möjligheter till formella och informella sam- tal om utvecklingen på skilda samhällsområden. Goda och förtroendefulla relationer skapar bättre förutsättningar för att framföra berättigad kritik, 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. även i frågor där ländernas traditioner och värderingar skiljer sig åt, t.ex. synen på demokrati och mänskliga rättigheter, men också när det gäller att notera framsteg som görs och att erbjuda stöd och samarbete för förbätt- ringar. Avtalet om militärt samarbete med innebär varken att den svenska säkerhetspolitiken eller det svenska regelverket beträffande vapen- export sätts ur spel. Avtalet syftar till att ge en ram för att närmare undersöka möjligheterna till ömsesidigt fördelaktigt och konkret samarbete på olika områden. Inför varje eventuell ny exportaffär krävs även i fortsätt- ningen tillstånd från i enlighet med gällande lagstiftning, de parlamentariskt förankrade riktlinjerna för krigsma- terielexport och EU:s uppförandekod för vapenexport. Utskottet konstaterar att ingåendet av det avtal om militärt samarbete med som trädde i kraft inte har utgjort tillståndspliktig verksamhet enligt lagen om krigsmateriel. Ärendet föranleder inget ytterligare uttalande av utskottet. 2.3 Visst agerande av regeringen inom det internationella samarbetet mot terrorism I en anmälan till , bilaga A2.3.1, begärs att utskottet granskar regeringens samarbete i det s.k. kriget mot terrorismen i tre avse- enden, nämligen uttalanden av statsråd om de två avvisade egyptierna och , regeringens agerande, bl.a. inom , för att utveckla förfaran- det med diplomatiska garantier mot tortyr, om regeringen aktivt eller genom underlåtenhet att handla tillåtit CIA- verksamhet i eller svenskt stöd eller deltagande i transittrafik av fångar inom Guantánamosystemet. I fråga om statsrådsuttalanden gäller anmälan vilka uttalanden olika minist- rar gjort om de båda avvisade egyptierna efter avvisningen, där deras eventuella skuld till kriminella handlingar kommenteras. Genom uttalan- dena stämplar regeringen enligt anmälan de båda som kriminella, vilket i sig kan ge dem problem framöver. I fråga om agerandet för att utveckla förfarandet med diplomatiska garan- tier pekar anmälaren på den kritik som framförts mot regeringens använd- ning av sådana garantier i fallet med de två avvisade egyptierna. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Regeringen borde enligt anmälan svara upp mot kritiken genom garantier om att inte göra om vad den blivit kritiserad för och inte vara på offensi- ven för att urholka reglerna om mänskliga rättigheter och tortyrförbudet. I fråga om CIA-verksamhet hänvisar anmälaren till uppgifter om dels ett flygplan som landade på och flygplatsen i mellan och som skall ha gjort minst sju flygningar till , dels ett flygplan som landade på och som ägs av ett bolag som skall ha varit inblandat i Guantánamo- trafiken med andra flygplan. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior upprättade inom , bilagorna A2.3.2 och A2.3.3, samt handlingar ingå- ende i granskning inom och rapporter från om utredning av viss flygverksamhet1. Vidare har utskottet hållit en utfrågning med statsminister . En utskrift från utfråg- ningen finns i bilaga B6. avvisade två egyptiska medborgare till . För att försäkra sig om att de två inte skulle utsättas för tortyr vid återvän- dandet till skaffade sig den s.k. diplomatiska garantier från . Avvisningen har väckt stor uppmärksamhet, och har kritiserats av bl.a. mot tortyr (beslut ). Regeringens hantering av avvisningsärendena har granskats också av (bet. 2005/06:KU2). I fråga om statsrådsuttalanden hänvisas i anmälan bl.a. till ett Ekoinslag redovisat på hemsida. Enligt insla- get har statsministern sagt bl.a.: Det här var personer som bedömdes som farliga. En av dem dömdes senare för att ha deltagit i organisationer med mycket allvarliga terroristdåd på sitt samvete. Vidare har statsministern enligt inslaget sagt att den andre friades av samma domstol. Förfarandet med diplomatiska garantier I den redogörelse som i beslut anmodades lämna med anledning av beslutet framhålls att antog en uppsättning riktlinjer om mänskliga rättigheter och kampen mot terroris- men och att den följdes av en uppsättning riktlinjer om lagar om skydd för terrorismoffer. I ljuset av de diskussioner som ägde rum 1 Tillgängliga på Luftfartsstyrelsens hemsida, . 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. under ett seminarium som hölls av för att bedöma betydelsen av de två uppsättningarna riktlinjer, och där kommitténs beslut i det aktuella fallet tilldrog sig avsevärd uppmärksamhet, föreslogs det av en NGO-observatör under ett följande mellanstatligt möte ett totalt förbud mot användningen av diplomatiska försäkringar. Detta möttes av negativa reaktioner från somliga stater. befarade att det skulle vara orealis- tiskt att förvänta sig att alla medlemmar av skulle ansluta sig till en sådan restriktion i sina relationer med andra stater och initierade utarbetandet av ett icke-bindande instrument som begränsade använd- ningen av diplomatiska garantier i utlänningsfall. Det betonades att ett sådant dokument inte skulle ges samma status som de två redan existe- rande uppsättningarna Europarådsriktlinjer på området, eftersom diploma- tiska garantier skulle vara ett sällsynt fenomen och tillgripas om över huvud taget endast under exceptionella förhållanden och när de kunde antas ha avsedd effekt.