bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Utskottet kan här åter konstatera att ett katastrofscenario med ett mycket stort antal drabbade svenskar utomlands hade kunnat uppenbara behovet av sådana insatser. Som departementschef i UD har utrikesministern ett ansvar för att det genomförs övningar utifrån sådana scenarier. Ännu en insats gällde evakuering av nödställda svenskar och sjuktransporter. Förstahandsansvaret åligger här reseföretag och försäkringsbolag. Dessa visade sig dock ha svårigheter att själva helt hantera situationen varför åtgärd vidtogs inom för att få beställa evakueringsflyg, vilket huvudsakligen skedde med hjälp av SAS, och sjuktransportflyg, vilket bl.a. skedde genom . Vad gäller SAS bekräftades UD:s avsikt och ett avtal kunde skrivas . När det gäller tog UD kontakt med verket med en begäran om att utreda möjligheten att konvertera hemtagningen av skadade på bår. Beställningen av sjuktransporter gjordes av UD strax före lunch . Utskottet noterar att regeringen redovisade för att arbetet med att inrätta det nationella ambulansflyget hade fortsatt och att ett flygplan nu kunde ställas om till ett avancerat ambulansflyg. Hösten därefter, 2005, redovisade regeringen dock att arbetet med det nationella ambulansflyget hade fortskridit och att ett flygplan beräknades vara operativt . Ingen av dessa redovisningar tycks ha varit riktig. Det fanns ett evakueringsavtal mellan SAS och de skandinaviska regeringarna som innebar att SAS snabbt skulle ställa flygplan till förfogande mot ersättning från staten. Avtalet var emellertid inte känt inom den politiska ledningen vid UD. Detta kan ha bidragit till att evakueringsinsatserna försenades. Det första SAS-flyget lyfte . Allmänheten fick informationen att "säkerhetsbestämmelser, flygtillstånd m.m. gjorde att det tog tid att få fram extra flygkapacitet". Utskottet konstaterar att de statliga evakueringsinsatserna borde ha kunnat inledas tidigare om utrikesministern agerat mer pådrivande samt haft kunskap om evakueringsavtalet. Snabbare evakuering av skadade svenskar som kunde klara en längre flygresa hade också givit utrymme åt thailändska patienter som nedprioriterades av den thailändska sjukvården. Samordningen mellan departementen och Statsrådsberedningens roll Inledningsvis ansågs katastrofen enligt gällande beredskapsplanering vara en angelägenhet för UD och främst konsulära enheten. Som framgått stod det efter hand dock klart att flera departement var berörda. Någon tveksamhet kring vilket departement som var huvud- och samordningsansvarigt, nämligen UD, verkar emellertid inte ha förelegat i . Statssekreterare konstaterade behovet av en statssekreterargrupp och det första mötet ägde rum , varefter gruppen träffades . Statssekreterargruppen tog i sin tur initiativ till att inrätta en kontaktmannagrupp för att underlätta kontakterna mellan berörda departement. Gruppen hade två sammanträden, det första och det andra . Utskottet kan konstatera att informationsutbytet mellan UD och andra departement inte förefaller ha fungerat. UD tog direktkontakt med myndigheter som låg under andra departement utan att först ha stämt av med dessa departement, vilket var emot den ordning som var avsedd att gälla. Mot bakgrund av att UD hade huvud- och samordningsansvaret under katastrofen låg, enligt utskottet, ansvaret för att ta dessa kontakter på UD. Vidare kan utskottet notera att samordningen i förbättrades sedan statssekreterargruppen bildats. Statsrådsberedningen ledde statssekreterargruppen, men samordningen sköttes fortfarande av UD. Det var en brist att det inte tidigare inrättades ett departementsövergripande organ. Utskottet anser att UD borde ha meddelat Statsrådsberedningen när det visade sig att frågor för vilka andra departement svarade blev aktuella, varpå Statsrådsberedningen hade kunnat inrätta en statssekreterargrupp. Utskottet kan konstatera att en sådan grupp borde ha varit verksam tidigare än vad som skedde. Om den funnits på plats och börjat arbeta fr.o.m. skulle sannolikt flera frågor ha kunnat ut och dessutom hade fler departement snabbare blivit involverade i krishanteringsarbetet. Vidare hade det varit rimligt att Statsrådsberedningen klargjort situationen och hört med UD i vilken mån det fanns behov av en statssekreterargrupp för att samordna krishanteringen i . Av RF framgår att statschefen skall hållas informerad av statsministern om rikets angelägenheter. De krav som ställs på statsministern härvidlag och i vilken form det skall ske framgår dock inte, mer än att regeringen sammanträder i konselj, s.k. informationskonselj, under statschefens ordförandeskap när så erfordras. Normalt hålls sådana konseljer tre till . Bestämmelsen i RF måste ändå sägas stipulera ett krav på statsministern att snabbt se till att statschefen blir informerad om en stor katastrof inträffar och att denne sedan ges information löpande. Att statschefen hålls underrättad på detta sätt är en förutsättning för att han eller hon skall kunna fullgöra sina uppgifter. Det finns i Statsrådsberedningen en ordning som innebär att bl.a. hovet skall underrättas i en krissituation. Det är då inte statsministern personligen som, enligt denna ordning, skall underrätta hovet utan centralt placerade chefstjänstemän. Utskottet konstaterar dels att det dröjde till en bit in innan hovet fick information, dels att det då var hovet som efterfrågade informationen, dels att informationen inte gavs av statsministern personligen utan av olika tjänstemän inom Förvaltningsavdelningen, Statsrådsberedningen respektive UD. Att information inte gavs förrän får ses mot bakgrund av att det inom dröjde innan det inträffade uppfattades som en nationell katastrof. Givet den bild som dominerade i fanns knappast skäl att redan då kontakta hovet. , när vidden av katastrofen blev tydligare, kan det sägas att läget var sådant att hovet borde ha informerats omgående. Som nu blev fallet fick hovet efterfråga information och informationen från åtminstone mer centrala regeringskällor dröjde för . Det kan konstateras att den ordning som finns i Statsrådsberedningen för att säkerställa information till hovet inte efterföljdes. När det sedan gäller frågan om vem som skall informera statschefen kan utskottet erinra om vad det anfört angående statschefens samråd med statsministern inför utrikes resor. Utskottet har därvid konstaterat att praxis för samrådet har utvecklats på ett sätt som inte stämmer överens med ordalydelsen i RF. Även om det inte är statsministern personligen som deltar i samrådet måste det, för att stå i överensstämmelse med RF, i alla händelser vara så att det är statsministern som bär ansvaret. I linje med detta menar utskottet att det i en krissituation inte behöver vara statsministern personligen som informerar statschefen, men det är statsministern som har ansvar för att det sker. När omständigheterna så medger bör dock, enligt utskottet, även statsministern personligen ha en kontakt med statschefen för att ge information om läget. Den externa informationen från regeringen Den som inledningsvis företrädde regeringen gentemot media var biståndsminister . Motiveringen till detta var att katastrofen för svensk del uppfattades som en biståndsfråga, inte som nationell katastrof. Uppgifter som tydde på att naturkatastrofen också hade en nationell dimension började komma , men den officiella linjen var att fortsätta se på det inträffade i termer av bistånd. Som nu blev fallet gjorde statsminister och utrikesminister sina första uttalanden . Fram till dess var det alltså biståndsministern som hade företrätt regeringen och varit tillgänglig för medier. Att det inledningsvis var biståndsministern som företrädde regeringen utåt är förståeligt mot bakgrund av att snabbt fick en begäran från FN om att skicka katastrofbistånd, eller humanitärt bistånd, till . kan detta ha lett till att insikten om effekterna för svenskt vidkommande fördröjdes på olika håll. Att det är biståndsministern som företräder regeringen utåt ger i sig en signal om hur något som inträffat skall tolkas. I sammanhanget kan också nämnas att Jämtin och hennes pressekreterare inför framträdanden i medier också framhöll att frågorna helst skulle handla om biståndsinsatsen. Således kan en anledning till att rapporteringen i vissa svenska medier riktades mot den humanitära katastrofen i tredje världen delvis ligga i regeringens eget sätt att se det som en biståndsfråga. Frågan om vem som skulle företräda regeringen gentemot medierna tycks i praktiken ha avgjorts i överläggningar mellan pressekreterare åt statsministern, utrikesministern och biståndsministern. Därefter stämde pressekreterarna av sin bedömning med sina respektive ministrar. Måhända är ett förfarande som detta det normala och mest lämpliga för att, när behov uppstår, bedöma vem som skall företräda regeringen utåt i ett ärende. Enligt utskottet kan det dock ifrågasättas om inte statsråden i högre grad själva aktivt borde medverka i dessa bedömningar. Slutligen kan utskottet notera att regeringen och inledningsvis hade en restriktiv inställning när det gällde uppgifter om omkomna svenskar. Statsråd och tjänstemän ville enbart tala om bekräftat omkomna, vilket fick till följd att det uppstod en stor skillnad mellan å ena sidan de officiella siffror som förmedlades av regering och regeringskansli och å andra sidan de uppgifter som förmedlades till anhöriga från svenskar i och som alltmer började förekomma i medierna. Detta bidrog sannolikt till den mindre alarmerande bild som flera statsråd hänvisat till att de inledningsvis hade av katastrofen. talade och andra internt om att antalet omkomna kunde vara i nivå med Estoniakatastrofen. började man tala om att den slutliga siffran över antalet döda svenskar kunde bli mycket hög. uppgav vid en presskonferens att 1 500 svenskar saknades och att man var rädd för att många av dessa inte skulle återfinnas. talade om 1 000 döda. Enligt utskottet var det inledningsvis riktigt att inte gå ut med obekräftade uppgifter över hur många som kunde ha omkommit. Däremot skulle regeringen tidigare ha kunnat meddela att man befarade ett mycket stort antal omkomna svenskar. Som framgått av vad som har anförts i det föregående ankommer det enligt 1 kap. 6 § regeringsformen på regeringen att styra riket. Denna uppgift utövar regeringen enligt samma grundlagsbestämmelse under ansvar inför . Det ansvar som på detta sätt i konstitutionell mening vilar på statsråden hindrar givetvis inte att också andra befattningshavare bär ett ansvar för det sätt på vilket de fullgör sina åligganden i det allmännas tjänst. granskning är emellertid begränsad till att gälla statsråden. Inför bär statsråden i sista hand alltid det ansvar som följer av regeringsformens bestämmelser. Utformningen av den kritik som kan riktas mot statsråd i utskottets granskningsbetänkanden blir dock på ett naturligt sätt betingad av andra befattningshavares ansvar och i vad mån de kan anses ha fullgjort sina åligganden. Vad gäller regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 fördelar sig sammanfattningsvis, enligt utskottets mening, det ansvar som i enlighet med det nu anförda kan anses vila på statsråden enligt följande. Statsminister har i egenskap av chef för ansvar för dess ändamålsenliga organisering, inklusive krisorganisation. Utskottet har i sin granskning kunnat konstatera att det funnits allvarliga brister avseende roll- och uppgiftsfördelningen i vid departementsövergripande krissituationer. I granskningen har konstaterats att fullskaliga övningar borde ha genomförts tidigare än vad som skett i syfte att pröva samordningsförmågan inom och tydliggöra Statsrådsberedningens roll i en krissituation. Enligt utskottet har det övergripande ansvaret för att detta inte har gjorts. Utskottet menar också att , mot bakgrund av innehållet i den information han ändå erhöll från medarbetare och via nyhetsmedier , mer aktivt borde ha sökt information för att hålla sig à jour med händelseutvecklingen. Vidare borde , när han insåg att det kunde röra sig om en katastrof av samma storlek som Estoniakatastrofen, i egenskap av regeringschef snabbt ha kallat samman en särskild statsrådsgrupp för att samla berörda statsråd. Han borde också, även om det formellt inte var nödvändigt, tagit initiativ till ett regeringsbeslut för att klargöra att det inte rådde några finansiella restriktioner för de åtgärder som man vid UD eller andra departement ansåg behövde vidtas, i stället för att, som skedde, göra detta känt på ett mer informellt sätt. Härutöver anser utskottet att också personligen borde ha haft kontakt med statschefen, om inte i inledningen av arbetet med att hantera katastrofen så åtminstone . Utrikesminister hade ansvar för att för underrättelse och delgivning av information inte fungerade. Enligt den ordning som gällde för flodvågskatastrofen var det UD som hade ansvar för att analysera, sammanställa och skicka vidare information inte bara inom UD utan också till andra berörda delar av . Utskottet anser att den kapacitet som fanns i UD härvidlag i samband med flodvågskatastrofen inte var tillräcklig. Utskottet anser också att det i utrikesförvaltningen borde ha funnits beredskap för en katastrof utomlands, med drabbade svenskar, som är så omfattande att den inte kan hanteras av enbart den berörda utlandsmyndigheten. Ett sådant scenario borde ha förekommit i krisplaneringen, och det var UD:s, och därmed utrikesministerns, ansvar att tillse detta. Genomgångar och krisövningar utifrån ett sådant scenario hade sannolikt bidragit till att uppenbara brister i den organisation som är nödvändig för att hantera en sådan omfattande katastrof. Vidare menar utskottet att borde ha sett till att skaffa sig mer information, t.ex. genom att följa händelseutvecklingen via medierna. Även om informationen hon delgavs från inte innehöll uppgifter som visade på katastrofens verkliga omfattning var den ändå så pass illavarslande att hon borde varit mer aktiv . Såsom föredragande statsråd kunde, enligt utskottet, även ha tagit initiativ till ett formligt regeringsbeslut om finansiering av nödvändiga insatser. I sin egenskap av departementschef har också ansvar för att vissa insatser och åtgärder kom i gång för sent eller fungerade otillfredsställande. Det gäller inrättandet av en krisorganisation med kapacitet att ta emot uppgifter från allmänheten och ett adekvat stödsystem därvidlag, förstärkning av ambassaden och konsulatet i respektive samt evakueringen och sjuktransporterna av drabbade svenskar. Framför allt vill utskottet här framhålla brister i beredskapen och att förekomsten av ett sådant katastrofscenario i krisplaneringen som nämnts ovan sannolikt hade inneburit att beredskapen varit bättre. Övningar utifrån ett sådant scenario hade också kunnat uppenbara behovet av räddningsinsatser och katastrofmedicinska insatser för att bistå svenskar vid en katastrof utomlands. Sådana insatser var nu inte planerade, och därför saknades en förberedd ordning för hur de skulle beslutas. Utskottet anser även att UD, och därmed i egenskap av departementschef, har ansvar för den bristande samordningen mellan UD och övriga departement. När krishanteringen successivt kom att beröra områden för vilka andra departement än UD är ansvariga borde UD ha meddelat Statsrådsberedningen, som i sin tur snabbare än vad som skedde hade kunnat inrätta statssekreterargruppen för samordning av aktiviteterna. Försvarsminister har ett övergripande ansvar för frågor avseende beredskap, vilket framgår av instruktionen för . Tillsammans med statsministern har hon därför, enligt utskottets mening, ansvaret för att samordningsförmågan i inte hade prövats tillräckligt före flodvågskatastrofen, trots de brister som hade påtalats därvidlag, och för att departementens och Statsrådsberedningens roller inte var klargjorda inom . Genomförandet av en fullskalig övning borde ha prioriterats. har också ansvar för att den departementsövergripande förmågan i när det gäller underrättelser och delgivning inte hade prövats. Som framgått ovan låg, för flodvågskatastrofen, uppgiften att analysera, sammanställa och skicka vidare information till berörda delar av på det huvudansvariga departementet, men huruvida en sådan ordning var tillfyllest i en omfattande krissituation borde, som också skett, ha övervägts i Försvarsdepartementet. I samband med hanteringen av flodvågskatastrofen anser utskottet att borde ha varit mer aktiv i förhållande till andra statsråd. Av utskottets granskning framgår att var ett av de bäst informerade statsråden under annandagen samt att hon hade flera kontakter med sitt departement varvid det bl.a. diskuterades insatser för att bistå drabbade svenskar. Även om bilden av katastrofens omfattning inte var fullständig borde under rådande omständigheter, enligt utskottets mening, kontakter ha tagits med såväl utrikesministern som statsministern. borde också ha ingripit mer aktivt för att klargöra att skulle få klartecken för sin insats i . Vård- och äldreomsorgsminister borde, som statsråd med ansvar för sjukvårdsfrågor och mot bakgrund av att det saknades en självklar beslutsordning, enligt utskottets mening, ha kvarstått i tjänst som krishanteringen pågick. Hon har också ett ansvar för att inte var mer aktivt och bistod UD i arbetet med den katastrofmedicinska insatsen, även om UD självt tidigare än vad som skedde borde ha tagit kontakt med . Biståndsminister var det mest aktiva statsrådet i inledningen av katastrofen. Hon fick information om att svenskar kunde ha drabbats och att organisation var satt under stora påfrestningar på grund av det stora trycket från allmänheten. Hennes åtgärder var i huvudsak begränsade till det egna ansvarsområdet inom regeringen, dvs. Mot bakgrund av den information hon erhöll borde hon dock, enligt utskottet, inte ha nöjt sig med att kontakta tjänstemän på UD utan även ha sett till att underrätta andra statsråd, främst utrikesministern och statsministern. Hon borde också, tillsammans med försvarsministern, ha ingripit mer beslutsamt i frågan om insats i . Finansminister , slutligen, kunde i likhet med statsministern och utrikesministern ha tagit initiativ till ett regeringsbeslut för att tydligt markera i att finansieringen inte fick utgöra något hinder för de insatser som ansågs nödvändiga. Med den kritik som ligger i det anförda avslutar utskottet sin granskning.