bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Ytterst ankommer det på att vid granskningen av regeringsarbetet avgöra om ansvar skall utkrävas för formellt oriktiga åtgärder.11[Jfr och Hans Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. I sammanhanget kan också nämnas att innehåller regler om nödsituationer som grund för ansvarsfrihet (24 kap. BrB). Enligt dessa regler skulle t.ex. ett statsråd, eller hela regeringen, som begår ett brott i tjänsten kunna gå fri från straff om man ansett att det förelegat en nödsituation.12[, a.a. 68 f.] Regeringens styrfunktion är konstitutionellt stadfäst. Den framgår av 1 kap. 6 § RF som säger att regeringen styr riket och att den gör det under ansvar inför . Vad som avses med bestämmelsen att regeringen styr riket är dock inte särskilt tydliggjort, vare sig i RF eller dess förarbeten, utan den måste uttolkas i sammanhanget. Utgångspunkten vid en sådan bedömning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst , kommunerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område dessa är självständiga enligt RF. I vid mening måste således regeringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag skall utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap och står till dess förfogande att styra riket. Av det anförda följer att regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande försåvitt inte detta uttryckligen tillkommer , kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kan vara en uppgift för , enskilda kommuner eller domstolarna. Stöd för en sådan bedömning kan även hämtas i vad som anförts avseende underlåtenhet att handla, även om RF:s bestämmelse om att regeringen styr riket faller utanför straffrättens område. Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen, och den har att fatta de beslut som erfordras, t.ex. i form av direktiv till myndigheter om att vidta olika åtgärder. Som framgått av det anförda torde regeringens befogenheter härvidlag vara långtgående i en krissituation. Regeringen kan också på förhand ha beslutat att myndigheter som lyder under regeringen skall ha vissa uppgifter i en sådan situation. Inledningsvis när en katastrof inträffar faller det då på dessa myndigheter att hantera situationen på det sätt de ålagts av regeringen, men även i detta fall agerar myndigheterna i egenskap av regeringens redskap för att hantera situationen, och regeringens uppgift blir att tillse att myndigheterna klarar av det som föreskrivits dem. Till syvende och sist är det regeringen - inte förvaltningsmyndigheterna - som i enlighet med RF inför ansvarar för hur krisen hanteras. Statens ansvar vid kriser Det allmännas ansvar vid en kris I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) anförde regeringen att det allmännas ansvar i krissituationer främst gäller krissituationer som är mycket osannolika, har långtgående konsekvenser för ett stort antal människor eller där icke-offentliga organ kan ha svårt att på egen hand vidta effektiva åtgärder för att minska skadeverkningarna av en eventuell kris (s. 58). Emellertid borde, enligt regeringen, staten eller kommunerna inte ta på sig ett generellt finansieringsansvar för alla de åtgärder som kan krävas för att möta denna typ av krissituationer. Ett skäl till detta var enligt regeringen att skadeverkningarna också av mycket allvarliga krissituationer kan begränsas, om grundläggande säkerhetsåtgärder vidtas av den som är ansvarig för en verksamhet. Ansvar när svenskar drabbas utomlands När svenskar som befinner sig utomlands drabbas av en katastrof har i första hand reseföretagen ansvar för dessa, försåvitt de är paketresenärer. Detta regleras i lagen (1992:1672) om paketresor, den s.k. paketreselagen. Charterresebolag har således ett förstahandsansvar för de resenärer som köper både flygresa och hotellvistelse genom dem. I 15 § finns bestämmelser för det fallet att arrangören efter avresan inte kan tillhandahålla en väsentlig del av de avtalade tjänsterna. Det rör sig alltså om allvarliga brister. I dessa fall är arrangören enligt första stycket skyldig att ordna lämpliga ersättningsarrangemang utan extra kostnad för resenären. Enligt andra stycket är arrangören i vissa fall skyldig att ordna hemtransport för resenären. Så kan vara fallet när han inte kan ombesörja lämpliga ersättningsarrangemang, liksom när resenären på godtagbara grunder avvisar arrangemang som erbjuds. Resenären kan i denna situation också vara berättigad till prisavdrag och skadestånd. Vid en bedömning av vad som är skäligt avseende rätten till fri hemresa bör enligt lagens förarbeten hänsyn kunna tas till bl.a. hur viktiga de uteblivna tjänsterna varit för resan som helhet, hur mycket som återstår av resan och hur kostsam transporten blir för arrangören - och kan resan sägas ha blivit förstörd för resenären bör denne ha rätt till fri hemtransport (prop. 1992/93:95 s. 90). Reglerna på paketreseområdet kompletteras av Allmänna villkor för paketresor, som förhandlats fram mellan och Svenska (). I villkoren står bl.a. följande. Om efter avresan en väsentlig del av de avtalade tjänsterna inte kan tillhandahållas skall arrangören ordna lämpliga ersättningsarrangemang utan extra kostnad (p. Kan ersättningsarrangemang inte ordnas eller avvisar resenären på godtagbara grunder sådana arrangemang, skall arrangören, om det är skäligt, utan extra kostnad för resenären tillhandahålla likvärdig transport tillbaka till platsen för avresan eller till någon annan ort som resenären godkänner. Innebär en förändring i avtalet enligt första eller andra stycket en försämring för resenären, är han, om det är skäligt, berättigad till prisavdrag och skadestånd. Vid andra fel, efter avresan, har resenären rätt till prisavdrag och skadestånd, om inte felet beror på honom (p. Resenären har inte rätt till skadestånd om arrangören kan bevisa att felet beror på ett hinder utanför arrangörens kontroll, som denne inte skäligen kunde ha räknat med när avtalet ingicks, och vars följder denne inte heller skäligen kunde ha räknat med när avtalet ingicks. Vid fel som har sin grund i en sådan omständighet skall arrangören genast ge resenären den hjälp som behövs. Kammarkollegiet anför i ett yttrande av till regeringen att paketreselagens bestämmelser är tvingande. Ett reseföretag kan inte genom att häva reseavtalet kringgå lagens bestämmelser, och reseföretagen hade enligt 15 § paketreselagen ansvaret för att se till att resenärer, som drabbades av flodvågskatastrofen i , transporterades hem till avreseflygplatsen i . Det har enligt Kammarkollegiet inte heller under utredningen framkommit någon omständighet i övrigt som gör att staten på rättslig grund skulle ha att ansvara för reseföretagens hemtransportkostnader. I enlighet med det uppdrag kollegiet fått från regeringen har kollegiet även bedömt om det kan vara skäligt att staten ersätter vissa av reseföretagens evakueringskostnader m.m. ex (dvs. av "nåd", utan att staten varit ersättningsskyldig).13[har tidigare anfört att möjligheten att utbetala ersättning ex utgör ett extraordinärt sätt för regeringen att utan reglering i lag betala ersättning till någon enskild då den anser det påkallat (bet. 2002/03:KU10 s. 57). Det ligger, enligt utskottet, i sakens natur att denna möjlighet måste begagnas återhållsamt.] Kammarkollegiet konstaterar därvid att reseföretagen utförde ett betydande arbete för att ta hem och på annat sätt bistå resenärer som drabbades av katastrofen och att det får anses stå klart att de omedelbara effekterna av katastrofen för svenska resenärers del i avsevärd mån lindrades genom bolagens snabba och effektiva ingripanden. Kammarkollegiet bedömer därför som skäligt att ersätta företagen för vissa av de merkostnader som drabbade dem i samband med att de evakuerade och tog hem svenska resenärer. De kostnader som Kammarkollegiet bedömer bör ersättas gäller för de extraflyg, inklusive flygbesättningar, evakueringshotell samt medicin, läkarvård, debriefing m.m. som avsett svenska resenärer (ej egen personal). Med dessa utgångspunkter som grund träffade Kammarkollegiet, med förbehåll av regeringens godkännande, en överenskommelse med ett antal reseföretag om ersättning av staten med anledning av flodvågskatastrofen. Regeringen beslutade att godkänna den överenskommelse som träffats. Någon skyldighet för enskilda att teckna någon form av försäkring inför resa utomlands finns inte. För dem som tecknar försäkring gäller dock att även försäkringsbolagen har ett ansvar för dessa. Konsumenternas försäkringsbyrå14[är en självständig rådgivningsbyrå. Huvudmän är , och .] har i ett faktablad svarat på vanliga försäkringsfrågor med anledning av naturkatastrofen i Asien.15[("Naturkatastrofen i " publicerad ).] Enligt byrån ger både det reseskydd som finns i hemförsäkringen och den separata reseförsäkringen bl.a. ersättning för akut sjukhusvård, hemtransport och egendomsskador. Hemförsäkringens reseskydd gäller . Har man varit borta måste man alltså ha tecknat en separat reseförsäkring för att försäkringen skall gälla. När en katastrof inträffar utomlands ankommer det på det drabbade landet att hantera krisen på plats. Enligt folkrätten har en stat ett huvudansvar för de utlänningar som vistas på deras territorier.16[Expertrapporter års katastrofkommission (SOU 2005:104) s. Folkrätten tillerkänner dock staterna vissa rättigheter att utöva skydd, dvs. att bistå sina medborgare i utlandet på olika sätt (SOU 2001:70 s. 54 f.). Hit hör rätten för en stat att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet. Denna rättighet kommer till uttryck i om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och i om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). Den konsulära biståndsverksamheten har således sin grund i folkrätten. I lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd finns de bestämmelser som reglerar det konsulära biståndet. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. tillfälligt ekonomiskt bistånd till svenskar i akuta nödsituationer utomlands. Av 1 § framgår att det är svenska beskickningar och karriärkonsulat som handlägger ärenden om konsulärt ekonomiskt bistånd. Övriga delar av utrikesrepresentationen (t.ex. honorärkonsulat) handlägger alltså inte biståndsärenden (prop. 2002/03:69 s. 48). () handlägger inte heller ärenden rörande beviljande av bistånd, men utgör däremot utlandsmyndigheternas centrala resurs för information och samråd i dessa ärenden. Enligt 6 § har den som råkat i nöd eller annan svårighet i utlandet och därför behöver ekonomisk hjälp rätt till hjälp från staten i form av konsulärt ekonomiskt bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt och det är skäligt att bistånd lämnas (första stycket). Härvidlag förutsätts att det rör sig om en allvarlig belägenhet (prop. 2002/03:69 s. 51 f.). Den kan t.ex. bero på sjukdom, olycksfall, brott eller någon annan liknande omständighet av akut natur. I grundförutsättningen "råkat i nöd eller i annan svårighet" kan i princip anses ligga krav på att det inträffade skall vara både oförutsett och icke självförvållat. Med "tillgodoses på annat sätt" avses i första hand den hjälpsökandes egna resurser, ofta i förening med utlandsmyndighetens råd och upplysningar eller förmedling av kontakter eller pengar. Ekonomiskt bistånd får inte lämnas förrän det har klarlagts att den som ansöker om bistånd inte kan lösa situationen på egen hand med hjälp av de råd som lämnats. Grundprincipen i lagstiftningen är med andra ord hjälp till självhjälp. I bestämmelsen begränsas rätten till ekonomiskt bistånd till skäligt belopp för nödvändiga kostnader (andra stycket). I förarbetena har anförts att det i princip alltid är fråga om tillfällig, kortvarig hjälp (prop. 2002/03:69 s. 52). Bistånd kan bl.a. lämnas för sådana kostnader som är nödvändiga för att möjliggöra för en nödställd att resa hem till på billigaste sätt. Utgångspunkten är att den som fått bistånd skall betala tillbaka biståndet till staten (9 §). Eftersom återbetalningsskyldigheten genom detta är fastställd i lagen är det inte nödvändigt att biståndstagaren har undertecknat en biståndsansökan med återbetalningsförbindelse för att återbetalningsskyldigheten skall gälla. Återbetalningsskyldighet får dock jämkas eller efterges om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt (13 §). Den som är skyldig att betala tillbaka bistånd skall också betala en avgift för biståndet (14 §). Frågor om återbetalning av konsulärt ekonomiskt bistånd prövas av (15 §). I förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen omnämns flera uppgifter för utlandsmyndigheterna. Bland annat sägs att utlandsmyndigheterna skall ta till vara svenska medborgares rätt och bästa enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning (12 §). Här nämns att bestämmelser om ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands finns i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd samt att utlandsmyndigheterna även i övrigt i skälig omfattning skall lämna svenska medborgare och svenska juridiska personer hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen. Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare föreskrifter om det allmänna ekonomiska biståndet (17 §). Regeringen har i förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen delegerat till att utfärda sådana föreskrifter (41 §). Med stöd av detta har UD utfärdat föreskrifter (UF 2003:10) om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. Enligt dessa föreskrifter får en beskickning eller ett konsulat besluta om ekonomiskt bistånd utan att inhämta yttrande från om bl.a. biståndet avser nödvändiga kostnader för billigast möjliga hemresa till och nödsituationen är fullt klarlagd (6 §). I brådskande fall får en beskickning eller ett konsulat även lämna garanti för betalning av sjukvårdskostnader utan att inhämta yttrande från , om behovet är akut och garantin är en förutsättning för att vård skall ges (7 §). I andra fall skall beskickningen eller konsulatet inhämta yttrande från innan beslut meddelas (5 §). Utöver återbetalningsskyldigheten gäller att en avgift skall betalas för konsulärt ekonomiskt bistånd (14 §). UD har också lämnat allmänna råd till föreskrifterna i åt enskilda och myndigheter (RättsH I). Av den framgår ytterligare omfattningen av tillfälligt ekonomiskt bistånd avseende hemresa, kost och logi, sjukvård och hemtransport av sjuka samt evakuering vid t.ex. en naturkatastrof (avsnitt 4.4; se vidare avsnitt 5 i betänkandet). Enligt instruktion för utrikesrepresentationen skall utlandsmyndigheterna i krigs- eller krissituationer och under oroligheter eller naturkatastrofer fullgöra sina tjänsteuppgifter, i avvaktan på närmare instruktioner, så länge det gagnar svenska intressen eller till dess myndigheten av tvingande omständigheter kan stanna kvar i verksamhetsområdet (22 §). Genom instruktionen har regeringen bemyndigat att meddela ytterligare föreskrifter om utrikesrepresentationens organisation och om formerna för utrikesrepresentationens verksamhet (40 §). Med stöd av detta har UD utfärdat föreskrifter (UF 2004:6) om utlandsmyndigheternas beredskap. Enligt denna har varje utlandsmyndighet ansvar för att bistå svenska medborgare med skydd, evakuering och andra åtgärder som kan behöva vidtas på grund av naturkatastrofer m.m. (2 §). Den s.k. Utrikesgruppen, som är en grupp seniora diplomater som arbetat på uppdrag av , anför i sin rapport till kommissionen följande om statens ansvar för svenskar utomlands.17[Expertrapporter års katastrofkommission (SOU 2005:104) s. Det är förmodligen ogörligt och skulle leda till orimliga gränsdragningar, om man försökte att i lag mer detaljerat reglera statens ansvar för svenska medborgare och andra med hemvist i när de vistas utomlands i allmänhet eller då de där drabbas av katastrofer. Man får i praktiken utgå från common sense eller vad som kan bedömas som en rimlig handlingsnorm. Det bör ankomma på regeringen att ge ledning för myndigheternas agerande i varje given katastrofsituation. Det finns också anledning att förvänta sig av regeringen, att den gör någon form av policyuttalande om vilka ambitioner den har att komma till svenskars hjälp i utlandet i kriser och katastrofer. Enligt mening har således staten ett visst ansvar för svenskar som drabbas av en katastrof utomlands, men det låter sig svårligen regleras på förhand i vilka situationer detta ansvar skall gälla. Gruppens lösning är i stället att regeringen ingriper och ger myndigheterna vägledning i vad mån de bör vidta några åtgärder. Gränsdragning mellan olika aktörer Lagstiftningen om konsulärt ekonomiskt bistånd bygger, som framgått, på att nödställda i första hand skall lösa situationen på egen hand och att staten, genom utlandsmyndigheterna, kan ge hjälp till självhjälp. Detta kan t.ex. ske genom råd om hur man kan föra över pengar från eller hjälp med att kontakta anhöriga eller försäkringsbolag. Först när alla möjligheter till självhjälp är uttömda kan det bli aktuellt att lämna ekonomiskt bistånd (se t.ex. prop. 2002/03:69 s. 17). I händelse av en katastrof som drabbar svenskar utomlands anför Utrikesgruppen följande om gränsdragningen mellan staten och dels privata aktörer, dels utländska myndigheter.18[Expertrapporter års katastrofkommission (SOU 2005:104) s. 369 f.] Staten bör, enligt Utrikesgruppens mening, ingripa i första hand när de närmast berörda resebolagen eller andra arrangörer inte klarar av att vidta erforderliga åtgärder, därför att situationen är dem övermäktig eller av andra orsaker, eller när en katastrof inträffar på internationellt vatten. Charterresebolag har ett förstahandsansvar för de resenärer som köper både flygresa och hotellvistelse genom dem. Även försäkringsbolagen har ett förstahandsansvar för de försäkrade resenärerna. Frågan om individens ersättningsskyldighet för statliga räddningsinsatser som inte täcks av försäkring eller andra åtaganden bör utredas närmare. Utländska myndigheter har enligt folkrätten ett huvudansvar för de utlänningar som vistas på deras territorier. Det torde särskilt gälla dem som är bosatta där . Svenska myndigheter måste respektera detta ansvar och kan endast inskrida till skydd för svenska medborgare eller resenärer med utländska myndigheters samtycke eller - exceptionellt - i en situation då dessa har upphört att fungera. Svenska utlandsmyndigheter - ambassader och konsulat - har dock alltid rätt att ta kontakt med svenska medborgare som råkar illa ut, respektive att bli informerade om sådana som omhändertagits. Man bör dock vara medveten om att utländska myndigheter i kriser och katastrofer ibland kan vara oförmögna eller ha svårt att handha normala administrativa rutiner, varför viss flexibilitet bör gälla vid tillämpningen av ovannämnda princip. Utrymmet för ett snabbt och aktivt handlande skall inte underskattas. I detta sammanhang bör det understrykas att det är utlandsmyndigheterna som representerar i andra länder. Andra svenska myndigheter måste respektera denna ordning och alltså verka i medvetande om den principen. Stadgandet i 10 kap. 8 § regeringsformen19[Enligt RF 10:8 skall chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet.] är en markering av detta förhållande. anför i sin rapport följande om det "offentliga" åtagandet beträffande svenskar i utlandet (SOU 2005:104 s. 95 f.). Enligt kommissionens mening finns det inte heller någon anledning att ändra syn på finansieringsansvaret; detta bör också fortsättningsvis i allt väsentligt vara privat. Det innebär att reseföretagen, när de gör insatser i anslutning till sitt åtagande som researrangör, inte kan räkna med att få sina kostnader täckta av staten, även om situationen är extraordinär. Däremot kan naturligtvis kostnadsfördelningen bli föremål för förhandling, så som skedde efter , och staten kan välja att ta en större andel av kostnaderna än vad lagstiftningen kräver. finns det situationer som den marknad som tillfredsställer resenärernas normala behov inte kan förväntas klara av; situationen efter är ett exempel. Staten kan då anses ha till uppgift att komplettera med de resurser som det råder akut brist på, i första hand räddningsinsatser och sjukvårdsresurser av olika slag. De överväganden som här presenterats innebär i huvudsak förtydliganden. Det är alltså inte fråga om några väsentliga förändringar i den grundläggande ansvarsfördelning som råder mellan den enskilda medborgaren, de privata aktörerna och staten. Även om den enskildes och de privata aktörernas ansvar ligger fast, anser kommissionen att staten med utgångspunkt i medborgarnas berättigade förväntningar har ett ansvar som yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet. Det ansvaret upphör inte vid landets gränser. Regeringen har efter flodvågskatastrofen beslutat () att ge i uppdrag att upprätthålla en stärkt förmåga att bistå människor med hemvist i som drabbats till följd av allvarlig olycka eller katastrof i utlandet. Regeringen har också beslutat () om ett uppdrag till att inom styrelsens verksamhetsområde se över beredskapen för att omhänderta personer med hemvist i vid katastrofer utomlands. Utrikesminister har anfört att dessa uppdrag inte innebär någon förskjutning av ansvaret från privata aktörer mot staten.20[Utskottets utfrågning av utrikesminister .] Uppdragen handlar inte om att vidga statens ansvar utan om att se till att staten blir bättre inom ramen för det ansvar som redan föreligger. Hon anser dock att det är något osäkert var gränsen går mellan statens och övriga aktörers ansvar. I det föregående gjorde utskottet bedömningen att det i regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna för riket och dess befolkning i händelse av en stor katastrof, och till sin hjälp har regeringen förvaltningsmyndigheterna. När svenskar drabbas utomlands har utlandsmyndigheterna till uppgift att bistå dessa. Därmed inte sagt att enbart staten - regeringen och dess myndigheter - har skyldigheter härvidlag. Privata aktörer, som försäkringsbolag eller reseföretag, kan ha rättsliga skyldigheter grundade på avtal eller lagstiftning.21[Även kommuner och landsting har på den lokala och regionala nivån ansvar och uppgifter i händelse av en kris. Dessa diskuteras emellertid inte här.] Försåvitt sådana skyldigheter föreligger kommer de i första hand. I grunden kan samma princip sägas gälla när svenskar drabbas av en katastrof utomlands. Även vistelselandet kan då ha skyldighet att bistå dem som drabbats. Det är när situationen är sådan att övriga aktörer inte väntas klara av att fullgöra sina skyldigheter som statens skyldighet att vidta åtgärder inträder, t.ex. för att undanröja akut fara för liv och hälsa. Det bör då stå klart att det rör sig om en situation som är övermäktig övriga aktörers hanteringsförmåga. Utskottet har i sin bedömning att utgå från den gällande ordningen, som i och för sig inte är enkel att fastställa i någon precisare mening. Kriterier för när staten blir skyldig att ingripa i en situation kan knappast anges i detalj genom reglering i förväg, utan det måste bli en fråga för regeringen att, när en situation uppstår, ta ställning till om staten skall gripa in. Vidare är det ingen självklarhet att staten skall ta på sig finansieringsansvaret för de åtgärder som behöver vidtas.