bet · GT01FiU27 · 2006-06-01 00:00:00 — Statens upplåning och skuldförvaltning (skr. 2005/06:104) Regeringen lämnar varje vår en skrivelse till om hur statsskulden har förvaltats den senaste femårsperioden. Tyngdpunkten i redovisningen ligger av naturliga skäl på . Statsskulden förvaltas av () efter riktlinjer som regeringen fastställer inför varje budgetår. Riktlinjerna bygger i sin tur på ett förslag från som lämnas . Målet för statsskuldsförvaltningen är att de långsiktiga kostnaderna för statsskulden ska minimeras som riskerna beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Målet är långsiktigt och regeringen har därför funnit det lämpligt att tillämpa femåriga rullande utvärderingsperioder. Årets utvärdering omfattar . Ingen motion har väckts med anledning av skrivelsen. Regeringen gör i skrivelsen en uppdelning av utvärderingen i tre nivåer efter hur ansvaret för utformningen av statsskuldspolitiken är fördelat: regeringens riktlinjer, strategiska beslut om delmål och operativa förvaltning av statsskulden. Utskottets utvärdering är uppdelad på två nivåer: regeringens beslut om riktlinjer och strategiska beslut och operativa förvaltning av statsskulden. Sammantaget har regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen enligt utskottets bedömning inneburit en minskad risk i statsskulden som vissa besparingar har kunnat göras. Enligt utskottets mening har således regeringens beslut om riktlinjer fattats i enlighet med det uppställda målet att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risken i förvaltningen. Den utvärderingsprocess som tillämpas för statsskuldspolitiken skiljer sig, som utskottet påpekat , i väsentliga delar från vad som är normalt i andra sammanhang. Utskottet har konstaterat att regeringen utvärderar sina egna riktlinjer för statsskuldspolitiken och att någon utomstående utvärdering inte görs. Regeringen aviserar i årets skrivelse att denna fråga kommer att prioriteras inför nästa års utvärdering och man avser att låta en extern utvärderare få i uppdrag att se över hela statsskuldspolitiken. Utskottet välkomnar detta initiativ från regeringens sida och anser att det finns skäl för utskottet att avvakta och se resultatet av den aviserade utredningen. Utskottet ansåg i det senaste betänkandet om statsskuldspolitiken att regeringen borde överväga om det övergripande målet att långsiktigt minimera kostnaderna behöver kvalificeras så att för den inhemska upplåningen och skuldförvaltningen bör gälla att inom ramen för det övergripande kostnadsminimeringsmålet bör verka för en likvid och effektiv statspappersmarknad. Regeringen anser att det är viktigt med en väl fungerande svensk obligationsmarknad. har därför i uppgift att genom skuld- och marknadsvård förbättra marknadens funktion och skapa en likvid avkastningskurva på den svenska räntemarknaden. Utskottet ser därför med tillfredsställelse att regeringen har beslutat att målet om marknads- och skuldvården ska ingå och tydliggöras i regeringens riktlinjer för statsskuldspolitiken. ska genom skuld- och marknadsvårdande åtgärder bidra till att förbättra marknadens funktion. Sådana åtgärder får inte medföra att målet om långsiktig kostnadsminimering åsidosätts. Utskottets helhetsintryck av verksamhet ger ingen anledning till kritik mot kontoret och de resultat som uppnåtts. För de delar av förvaltningen där kvantitativa mått har kunnat anges visar förvaltningen i huvudsak positiva resultat , och resultaten är genomgående positiva sett över hela utvärderingsperioden. Utskottet anser att den avvägning mellan marknadsvård och löptidsstyrning som gjort har varit rimlig. Det är uppgift att utifrån regeringens riktlinjer göra en avvägning mellan de marknadsvårdande insatserna och målet att långsiktigt minimera kostnaderna. Utskottet anser att inom ramen för det övergripande målet verkar för en likvid och effektiv statspappersmarknad. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen godkänner vad utskottet anför om regeringens beslut om riktlinjer för statens upplåning och skuldförvaltning. Därmed lägger skrivelse 2005/06:104 i denna del till handlingarna. Utvärdering av beslut om upplåning och skuldförvaltning godkänner vad utskottet anför om strategiska och operativa beslut om upplåning och skuldförvaltning. Därmed lägger skrivelse 2005/06:104 i denna del till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning Regeringen lämnar varje vår en skrivelse till om hur statsskulden har förvaltats den senaste femårsperioden. Tyngdpunkten i redovisningen ligger av naturliga skäl på . Statsskulden förvaltas av () efter riktlinjer som regeringen fastställer inför varje budgetår. Riktlinjerna bygger i sin tur på ett förslag från som lämnas . Målet för statsskuldsförvaltningen är att de långsiktiga kostnaderna för statsskulden ska minimeras som riskerna beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Målet är långsiktigt och regeringen har därför funnit det lämpligt att tillämpa femåriga rullande utvärderingsperioder. Årets utvärdering omfattar . Ingen motion har väckts med anledning av skrivelsen. följer de av regeringen fastställda riktlinjerna i sin förvaltning av statsskulden och för den statliga upplåningen för att finansiera budgetunderskottet. Av riktlinjerna framgår handlingsutrymme för hanteringen av statsskuldsfrågorna. Senast lämnar sin berättelse om hur förvaltningen genomförts under det senaste verksamhetsåret. Berättelsen utgör underlaget för regeringens skrivelse till som ska lämnas . Tanken är att de uttalanden som eventuellt gör i samband med behandlingen av skrivelsen ska kunna beaktas vid utformningen av riktlinjerna . Regeringen avser att utfärda sina riktlinjer för statsskuldsförvaltningen . Regeringen gör i skrivelsen en uppdelning av utvärderingen i tre nivåer efter hur ansvaret för utformningen av statsskuldspolitiken är fördelat: Regeringen anger riktlinjer för statsskuldens sammansättning, dvs. hur valutaskulden, nominella kronskulden och den reala skulden ska hanteras. ansvarar för att det övergripande målet och riktlinjerna omsätts i riktmärken och delmål. Det är strategiska beslut. ansvarar sedan för den operativa förvaltningen. Utskottets utvärdering är uppdelad på två nivåer: regeringens beslut om riktlinjer och strategiska beslut och operativa förvaltning av statsskulden. I årets skrivelse redovisas även regeringens syn på frågor som rests i finansutskottets betänkande 2005/06:FiU12 om statens upplåning och skuldförvaltning. Det gäller dels ansvarsfördelningen mellan , regeringen och , dels målet för statsskuldspolitiken. Utvecklingen av lånebehovet och statsskulden förbättrades statens budgetsaldo med från ett underskott 2004 till ett överskott på 2005, dvs. lånebehovet var negativt. Statsskulden uppgick vid utgången av 2005 till , en ökning med 51 miljarder jämfört med . Som andel av BNP var statsskulden vid utgången av 2005, vilket är lägre än föregående år. Trots att statens budget uppvisade ett överskott ökade således statsskuldens värde . Förändringar i statsskuldens storlek kan inte helt förklaras av förändringar i lånebehovet för ett givet år. Eftersom valutaskulden tas upp till aktuellt värde innebär förändringar i den svenska kronkursen att värdet på valutaskulden ökar eller minskar, utan att lånebehovet påverkas. medförde den svenska kronans försvagning att valutaskulden ökade med , vilket till stor del förklarar skillnaden i utveckling mellan lånebehovet och statsskulden . Statsskulden (miljarder kronor och % av BNP) Anm. redovisas statsskulden enligt nya principer. I diagrammet har statsskulden justerats och redovisas för 1999-2004 enligt de nya principerna. Upplåningen och förvaltningen av statsskulden sker i tre skuldslag: nominella lån i svenska kronor reala lån i svenska kronor nominella lån i utländsk valuta. Andelen skuld i utländsk valuta växte snabbt , från till av statsskulden. låg andelen valutaskuld stabilt av statsskulden för att åter öka något , delvis till följd av att kronans värde föll. minskade utlandsskulden kraftigt till följd av amorteringar och en gynnsam utveckling för kronan. Vid utgången av uppgick skulden i utländsk valuta till , vilket motsvarar av statsskuldens totala värde. Statsskuldens sammansättning 2001-2005 (miljarder kronor och i % av statsskuld) lån i svenska kronor lån i svenska kronor, andel Reala lån i svenska kronor Reala lån i svenska kronor, andel Lån i utländsk valuta, inkl. skuldskötsel Lån i utländsk valuta, andel Anm. redovisas statsskulden enligt nya principer. Skuldinstrumenten redovisas till nominellt slutvärde. Dessutom inkluderas derivatinstrument, som skuldbytesavtal och valutaterminer. Statsskulden som redovisar är okonsoliderad, dvs. statliga myndigheters innehav av statspapper ingår. Jämförelseuppgifterna har justerats och redovisas enligt de nya principerna. Den viktigaste finansieringskällan för statsskulden är den nominella upplåningen i svenska kronor. Den utgör av skuldstocken. Den nominella skulden i svenska kronor uppgick till 2005. Merparten av den nominella upplåningen i svenska kronor sker på den inhemska värdepappersmarknaden genom statsobligationer och statsskuldväxlar. Till den nominella delen av skulden hör även merparten av privatmarknadsupplåningen. Den uppgick till 2005, av den totala statsskulden. Den största delen av privatmarknadsupplåningen består av premieobligationer som vid utgången av uppgick till . Resterande del utgörs av Riksgäldsspar. Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen Utskottets förslag i korthet Regeringen aviserar i årets skrivelse att man avser att låta en extern utvärderare få i uppdrag att se över hela statsskuldspolitiken. Utskottet välkomnar detta och anser att det finns skäl för utskottet att avvakta och se resultatet av den aviserade utredningen. Sammantaget har regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen enligt utskottets bedömning inneburit en minskad risk i statsskulden som vissa besparingar har kunnat göras. Enligt utskottets mening har således regeringens beslut om riktlinjer fattats i enlighet med det i lag uppställda målet att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risken i förvaltningen. Ansvarsfördelningen mellan , regeringen och I föregående års utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning (bet. 2005/06:FiU12) pekade finansutskottet bl.a. på att den utvärderingsprocess som tillämpas för statsskuldspolitiken i väsentliga delar skiljer sig från vad som är normalt i andra sammanhang. Regeringen fastställer riktlinjer för skuldpolitiken som man sedan själv utvärderar efter verksamhetsårets slut. Utvärderingen genomförs utan att någon utomstående part deltar. pekade på att en naturligare ordning, som skulle kunna övervägas, vore att regeringen liksom anger riktlinjer. Därefter redovisar och eventuellt regeringen hur utfallet blivit för att sedan överlåta åt eller en utomstående utvärderare att dra slutsatserna om i vilken utsträckning upplåningen och förvaltningen av statsskulden varit framgångsrik. Även andra ordningar är tänkbara. Utskottet hänvisade till den ansvarsfördelning mellan regeringen och som tillämpas för t.ex. den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken. Enligt utskottets mening fanns det anledning att inför kommande år överväga en tydligare ansvarsfördelning mellan , regeringen och . Regeringens slutsats är att möjligheterna till förbättringar inom ramen för nuvarande process först bör prövas innan andra förändringar genomförs. Regeringen väljer därför att i utvärderingen begränsa eller tona ned bedömningar som görs av regeringens egna delar till förmån för en mer utförlig redovisning av grunderna för och resultaten av regeringens riktlinjebeslut. Därigenom skulle roll som slutlig utvärderare av statsskuldspolitiken kunna bli än tydligare än . I propositionen Förvaltningen av statsskulden (prop. 1997/98:154) angav regeringen bl.a. att externa referenser bör utgöra en väsentlig ingrediens i utvärderingsprocessen. Regeringen anser att frågan bör prioriteras inför nästa års utvärdering och avser att låta en extern utvärderare få i uppdrag att se över hela statsskuldspolitiken, dvs. såväl regeringens riktlinjer som verksamhet. Regeringen vill också betona att om finansutskottet önskar en oberoende uppföljning och utvärdering av beslut om målet för statsskuldspolitiken, har utskottet möjlighet att beställa en extern oberoende utvärdering. Regeringen skulle välkomna en sådan utvärdering. Valutaskuldens andel av statsskulden Den långsiktiga inriktningen är att valutaskulden ska minska som andel av statsskulden till . Valutaskulden skulle enligt de riktlinjer regeringen beslutade amorteras med 2005. Riskerna med en stor valutaskuld har blivit tydligare . De kostnadsmässiga skälen för en stor valutaskuld har minskat eftersom differensen mellan svenska och utländska räntor har minska kraftigt. Valutaskuldens andel i statsskulden har fallit från år eller . ökade dock valutaskulden med till följd av att kronan försvagades. Regeringen bedömer att beslutet att minska valutaskuldens andel av statsskulden var väl motiverat av både kostnads- och riskmässiga skäl. Andelen reallån i statsskulden ska långsiktigt öka till . En sådan andel bedöms ge en tillräckligt likvid realobligationsmarknad. Den del av finansieringsbehovet som inte täcks av real upplåning och lån i utländsk valuta ska täckas av nominella lån i kronor. En större andel reallån bedöms minska riskerna i statsskulden. Reallån bidrar till att diversifiera upplåningen (utöver den nominella kron- och valutaupplåningen). Andelen real skuld har ökat från år . Den reala upplåningen har inneburit stora kostnadsbesparingar, jämfört med nominella obligationer . Enligt regeringens bedömning innebär den ökade andelen realskuld att risken i statsskulden minskar. Genomsnittlig löptid i den nominella skulden Regeringen beslutade att den genomsnittliga löptiden i skulden ska förkortas från 2004 till 2005. Skuldens sammantagna löptid, genom den reala upplåningens relativt långa löptid och ökande skuldandel har ökat från till 2000; har valutaandelen minskat. Detta anses ge utrymme för att tillåta en något högre risk i den nominella skulden genom en förkortning av löptiden till . beräknas löptidsförkortningen ha lett till en besparing på . Förkortningen anses ha gjorts i ett gynnsamt läge, och den har inneburit lägre lånekostnader för staten. Regeringen framhåller att de förväntade lägre räntekostnaderna av en kortare upplåning alltid ska vägas mot en ökad refinansieringsrisk till följd av att en större andel av statsskulden omsätts . En tillbakablick på ränteutvecklingen visar enligt regeringen att denna risk inte har materialiserats. Den utvärderingsprocess som tillämpas för statsskuldspolitiken skiljer sig, som utskottet påpekat , i väsentliga delar från vad som är normalt i andra sammanhang. Utskottet har konstaterat att regeringen utvärderar sina egna riktlinjer för statsskuldspolitiken och att någon utomstående utvärdering inte görs. Regeringen aviserar i årets skrivelse att denna fråga kommer att prioriteras inför nästa års utvärdering och man avser att låta en extern utvärderare få i uppdrag att se över hela statsskuldspolitiken. Utskottet välkomnar detta initiativ från regeringens sida och anser att det finns skäl för utskottet att avvakta och se resultatet av den aviserade utredningen. Regeringen anser att valutaskuldens andel av statsskulden långsiktigt ska minska till och att andelen inhemsk upplåning ska öka. Detta anses välmotiverat både av riskmässiga och kostnadsmässiga skäl. Utskottet delar regeringens uppfattning att valutaskuldens andel långsiktigt bör minska. De kostnadsmässiga skälen för en valutaupplåning är inte lika starka som tidigare eftersom skillnaden mellan svenska och utländska räntenivåer har minskat påtagligt. är riskerna med en stor valutaskuld uppenbara. Regeringen anser att en ökad andel realskuld minskar risken i statsskulden genom att den reala upplåningen bidrar till att sprida upplåningen till ytterligare en typ av finansiering utöver nominell kron- och valutaupplåning. Andelen reallån har ökat från 2004. Utskottet kan således konstatera att målet att öka den reala skuldens andel av statsskulden därmed har uppnåtts. Genomsnittlig löptid i den nominella skulden Minskningen av valutaskulden och ökningen av den reala skuldens andel motiveras främst med att risken i skuldförvaltningen minskar. Förkortningen i löptid innebar dock en viss ökning av risken i statsskulden. Förkortningen av den genomsnittliga löptiden motiverades främst av kostnadsskäl eftersom den gjordes i ett läge då räntorna i genomsnitt var lägre för kortare upplåning än för längre upplåning. Reallånen har därutöver gett en betydande besparing främst till följd av att inflationen varit lägre än förväntat. Sammantaget har regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen enligt utskottets bedömning inneburit en minskad risk i statsskulden som vissa besparingar har kunnat göras. Enligt utskottets mening har således regeringens beslut om riktlinjer fattats i enlighet med det i lag uppställda målet att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risken i förvaltningen. Utvärdering av beslut om upplåning och skuldförvaltning Utskottets förslag i korthet Utskottet ser med tillfredsställelse att regeringen har beslutat att målet om marknads- och skuldvården ska ingå och tydliggöras i regeringens riktlinjer för statsskuldspolitiken. ska genom skuld- och marknadsvårdande åtgärder bidra till att förbättra marknadens funktion. Sådana åtgärder får inte medföra att målet om långsiktig kostnadsminimering åsidosätts. Utskottets helhetsintryck av verksamhet ger ingen anledning till kritik mot kontoret och de resultat som uppnåtts. För de delar av förvaltningen där kvantitativa mått har kunnat anges visar förvaltningen i huvudsak positiva resultat , och resultaten är genomgående positiva sett över hela utvärderingsperioden. I betänkande 2005/06:FiU12 pekade finansutskottet på att det i uppgifter ingår att göra en avvägning av de marknadsvårdande insatserna mot målet att långsiktigt minimera kostnaderna. Mot denna bakgrund borde regeringen överväga om det övergripande målet behöver kvalificeras i fråga om den inhemska upplåningen och skuldförvaltningen. Detta skulle, enligt utskottet, kunna ske genom att inom ramen för det övergripande målet om långsiktig kostnadsminimering bör verka för en likvid och effektiv statspappersmarknad. Regeringen redovisar i skrivelsen att man fastställer ett mål för marknads- och skuldvården; skall genom marknads- och skuldvård bidra till att förbättra marknadens funktion utan att målet om långsiktig kostnadsminimering åsidosätts. Målet fanns intaget i regleringsbrevet för , men regeringen har beslutat att ska målet om marknads- och skuldvården ingå som en del i regeringens riktlinjer för skuldförvaltningen. Skälen för målformuleringen av marknads- och skuldvården redovisades i regeringens proposition 1997/98:154 Förvaltningen av statsskulden. Här betonades att väl fungerande marknader bidrar till att reducera likviditets- och riskpremier i statens upplåning. Marknads- och skuldvård blir därmed ett naturligt inslag i strävan att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden. Marknads- och skuldvård ses som ett medel att nå det övergripande målet - inte som ett mål i sig. Att introducera ett marknadsvårdsmål vid sidan av kostnadsminimeringsmålet bedömdes inte som lämpligt. Ett skäl är att den praktiska implementeringen av ett separat marknadsvårdsmål är svår att genomföra. Kalkyler som är tänkta att skatta värdet av åtgärder som syftar till att åstadkomma bättre fungerande marknader blir med nödvändighet komplexa och osäkra. Därtill är resultaten av marknadsvårdande insatser svåra att beräkna, vilket inte minst utvärderingar har visat. Ett annat skäl är att styrningen och utvärderingen av skuldförvaltningen riskerar att kompliceras om två likställda mål skulle beaktas. Sammantaget bedömer regeringen att marknads- och skuldvårdsmålet, liksom , formuleras bäst inom ramen för det övergripande målet för statsskuldspolitiken. har därutöver, såsom anfördes i den sistnämnda propositionen, möjlighet att begära särskilda medel om en marknadsvårdande operation bedöms som nödvändig, trots att den beräknas öka kostnaderna för statsskulden. Denna prövning sker då inom ramen för den sedvanliga statliga budgetprövningen. Av regeringens beslut om riktlinjerna framgår att tillåts avvika med +/-från regeringens riktvärde för amortering av valutaskulden på . I sådana strategiska beslut ska kostnader och risk vägas in. Besluten om avvikelse görs beroende på bedömningar av den svenska kronans utveckling. Om den svenska krona bedöms som svag relativt långsiktigt motiverade växelkurser har möjlighet att skjuta på valutaamorteringarna. valde att avvika från regeringens riktvärden och 2002 med ca på grund av den svenska kronans utveckling. har amorterat i linje med riktvärdena. avvek med från målet och amorterade därmed . planerar att utnyttja hela avvikelsemandatet på . I årets skrivelse utvärderas avvikelsebeslutet . Regeringen anser att amorteringsbeslut var välgrundade både från kostnads- och risksynpunkt. beslut att begränsa amorteringen 2005 är alltför tidigt att utvärdera. Grunderna för beslutet framstår dock enligt regeringen som rimliga. får besluta om fördelning av skulden i utländsk valuta på euro (), dollar (), pund (), yen () och schweizerfranc (). har fastställt riktmärken för fördelningen. Syftet med en fördelning är att minimera risken för fluktuationer. beslutade att öka andelen schweizerfranc (CHF) mot euron. Motivet var att schweizerfrancen anses vara en lågräntevaluta. I övrigt har inte några strategiska valutapositioner genomförts . Omviktningen av valutaskulden har inneburit en räntebesparing på . har valutakursförlusten på schweizerfranc uppgått till . Således blev nettovinsten . till 2003 tog en valutaposition i dollar på bekostnad av euron. Det gav en vinst på . Ökningen av andelen schweizerfranc som gjordes 2000 har varit lyckosam som regeringen ser det. Det gav en kostnadsbesparing på . beslutade att utöka andelen schweizerfranc från till . får vid fastställande av riktmärken för nominella lån avvika med +/-0,från riktvärdet. Intervallet ger vissa möjligheter till strategiska positioner baserade på bedömningar av ränteutvecklingen. bör motivera sina positioner. Regeringen anser att möjligheterna att ta positioner i förhållande till riktlinjernas löptidsriktvärde bör utnyttjas restriktivt. valde att inte ta positioner i förhållande till riktvärdet på . På grund av sjunkande räntor och minskat lånebehov pressades genomsnittliga löptiden upp. anser att justeringar endast bör ske via låneplaneringen. Skilda löptider tillämpades på den nominella kronskulden (2,) respektive valutaskulden (1,). Målet på för kronskulden uppnåddes först . Regeringen anser att möjligheterna att ta positioner i förhållande till riktvärdet bör utnyttjas restriktivt. skäl för att inte spekulera anses godtagbara. Strategin med skilda löptider i kron- respektive valutaskulden kan anses motiverad . En längre löptid i kronskulden behövs för att upprätthålla likviditeten i marknaden längs hela avkastningskurvan. Att främja likviditeten i obligationsmarknaden kan bidra till lägre upplåningskostnader . Regeringen anser att avvägning mellan marknadsvård och regeringens löptidsriktmärke i stort sett var rimlig . Upplåning och skuldförvaltning i utländsk valuta har möjlighet att inom väl definierade ramar bedriva en aktiv förvaltning i utländsk valuta. Till skillnad från den nominella kronskulden kan ta aktiva positioner både beträffande förväntad ränteutveckling och beträffande förväntad valutakursutveckling.