bet · GT01FiU21 · 2006-06-01 00:00:00 — Vad utskottet anfört i denna del bör ges regeringen till känna. De regelverk som är tillämpliga för bemyndiganden finns främst i - regeringsformen (RF) 9 kap. 2 och 10 §§, - lag om statsbudgeten 12-13 §§, - anslagsförordningen (AF) 19-20 §§, - förordning om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) 6 kap. 1 § samt 9 kap. 3 §, - kapitalförsörjningsförordningen 12 §. finansmakt fastslås i regeringsformen, där det står att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt (9 kap. 2 § RF). Vidare framgår av regeringsformen att regeringen inte utan bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse (9 kap. 10 § RF). Beställningsbemyndiganden regleras i budgetlagen 12 §: "För det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får regeringen beställa varor och tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser." Undantagen framgår av budgetlagen 13 §: "Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande." Exempel på sådan löpande verksamhet är anställning av personal, hyra av lokaler, leverans av tjänster och förbrukningsmaterial. Under den innevarande mandatperioden har finansutskottet behandlat förslag som föranletts av att vissa myndigheter överskridit sina befogenheter genom att göra ekonomiska åtaganden utan uttryckliga medgivande. Förslagen har avsett följande överträdelser: - - avtal som medför ekonomiska förpliktelser utfärdade av Kungl. Tekniska högskolan och utan bemyndigande (bet. 2002/03:FiU11 s. 35-36), - - överskridande av bemyndiganderamarna för det under utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet uppförda anslaget 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling respektive det under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning uppförda anslaget 25:18 Bidrag till kvalificerad yrkesutbildning (bet. 2003/04:FiU11 s. 19-21 respektive s. 27-29), - - överskridande av bemyndiganderamen för anslaget 25:18 Bidrag till kvalificerad yrkesutbildning, ekonomiska åtaganden gjorda utan bemyndigande för anslaget 25:73 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. samt ett befogenhetsöverskridande inom anslaget 25:78 m.m. - samtliga anslag uppförda under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning (bet. 2003/04:FiU21 s. 65-70), - - utgifter beviljade utan bemyndigande för det under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning uppförda anslaget 25:78 (bet. 2005/06:FiU11 s. 31-33). har utskottet framhållit att det är oacceptabelt att en myndighet gör åtaganden som är mer omfattande än bemyndiganden. Utskottet har också understrukit det allvarliga i att beslut överskrids. kan konstatera att regeringen på den aktuella tilläggsbudgeten föreslår ytterligare fyra bemyndiganden som föranleds av att tre myndigheter - Myndigheten för , och - ingått ekonomiska åtaganden utan att något bemyndigande för detta lämnats av . Därutöver föreslår regeringen ett tilläggsanslag till följd av att överskridit sina befogenheter genom att ingå avtal med ekonomiska konsekvenser innan beslutade om anslagstilldelningen. Utskottet vidhåller sin uppfattning om det oacceptabla i att en myndighet gör åtaganden som är mer omfattande än bemyndiganden. Utskottet ser därför med oro på de återkommande förslagen om att i efterhand inhämta bemyndigande för ekonomiska åtaganden som myndigheterna gjort utan att ha rätt till detta. Ett sådant förfarande gör det svårt för att inom rimliga tidsramar bygga sig en korrekt uppfattning om utestående ekonomiska förpliktelser samt åtföljande framtida belastning på statsbudgeten. Då ett bemyndigande är liktydigt med att anslag måste anvisas är det av stor vikt att beslut om omfattningen av och ändamålet med ett bemyndigande prövas av regeringen och lika noga som ett anslagsbeslut. För att systemet ska fungera måste regeringen ha kontroll över myndigheternas hantering av anslagsmedel. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att de flesta myndigheter har god kontroll över bemyndiganderedovisningen och de åtaganden som ingåtts. Detta har kunnat konstateras bl.a. i granskning av myndigheternas hantering av bemyndiganden (se nästföljande avsnitt). Men även framhåller att den löpande uppföljningen av utestående bemyndiganden brister vid flera myndigheter. Det faktum att de befogenhetsöverskridanden som uppkommit under den innevarande mandatperioden avser flera olika myndigheter kan enligt utskottets bedömning vara tecken på mer generella problem med den interna styrningen och kontrollfunktionen såväl på de enskilda myndigheterna som i staten som helhet. Enligt information som utskottet inhämtat från har man efter de senaste årens överträdelser vid flera departement initierat en översyn av myndigheternas hantering av medel inom respektive verksamhetsområde. Mot bakgrund av bl.a. finansutskottets tidigare invändningar med anledning av brister i den interna kontrollen och styrningen (bet. 2003/04:FiU28 s. 12) har regeringen dessutom påbörjat arbetet med att stärka den statliga internrevisionen. har tilldelats ansvaret för internrevisionens samordning och ska redovisa hur uppbyggnaden av samordningsfunktionen fortskrider. Vidare förbereds en ny internrevisionsförordning som planeras att träda i kraft /07. genomför i samarbete med en översyn av bemyndigandesystemet i syfte att förbättra tillämpningen och redovisningen av beställningsbemyndiganden. Det är enligt utskottets mening mycket allvarligt att det fortfarande förekommer att vissa myndigheter överskrider beslut, trots de av regeringen initierade åtgärderna för att stärka den interna kontrollen och styrningen. Utskottet anser därför att regeringens insatser bör intensifieras så att inte återigen behöver ställas inför likartade förslag med anledning av myndigheternas befogenhetsöverskridanden. Utvecklingen pekar på ett brådskande behov av tydligare regler, varför det är särskilt angeläget att arbetet med den nya internrevisionsförordningen inte försenas. Det nya, genomarbetade regelverket bör alltså kunna färdigställas för tillämpning . Utskottet bedömer att det finns anledning för regeringen att därutöver fortsätta arbetet med löpande uppföljning och utveckling av reglerna på området, i synnerhet med hänsyn till bemyndigandefrågor. Utskottet anser dessutom att regeringen bör vidta riktade åtgärder för att undvika att även andra myndigheter gör ekonomiska åtaganden utan uttryckliga medgivande. Inom ramen för detta arbete bör myndigheterna särskilt uppmärksammas på skyldigheten att redovisa åtaganden som påverkar anslag . Det är också utskottets mening att regeringen bör återkomma till med en samlad och utförlig redovisning av åtgärder som har vidtagits med anledning av de i sammanhanget påtalade bristerna i den interna styrningen och kontrollfunktionen på myndigheterna. En sådan återrapportering, som även bör omfatta bedömningen av åtgärdernas resultat, ska kunna fungera som ett ytterligare redskap för att förebygga överskridanden av anslag och bemyndiganderamar. Vad utskottet har anfört om åtgärder för att stärka den interna revisionen och kontrollen på myndigheterna samt om överskridanden av beslut avseende bemyndiganderamar bör som sin mening ge regeringen till känna. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att lägger styrelses redogörelse om myndigheternas hantering av bemyndiganden till handlingarna. Utskottet framhåller i sammanhanget att ett bemyndigande måste prövas av på motsvarande sätt som ett anslag samt att begärd bemyndiganderam i huvudsak ska överensstämma med utestående åtaganden. Enskilda bemyndiganden bör vara bestämda till ändamål och belopp och beslut om bemyndiganden tidsbestämda med en sluttidpunkt. I beslutet bör även anges årliga beloppsgränser i de fall bemyndigandet är stort i relation till anslaget. Förslaget i motionen avstyrks. Jämför reservation 7 (m, fp). har överlämnat en redogörelse till om myndigheternas hantering av bemyndiganden (redog. 2005/06:RRS13). Redogörelsen tar upp resultaten av en granskning som genomfört. har granskat hur de statliga myndigheterna redovisar sina bemyndiganden och om denna redovisning är i enlighet med regelverket. Granskningen berör delvis även regeringens styrning inom området. Granskningen har bedrivits inom verksamhetsgrenen Årlig revision och redovisas i rapporten bemyndiganderedovisning (dnr 39-2005-0225) som publicerades . anvisar anslag till den statliga verksamheten på årsbasis. För att myndigheterna ska kunna ingå ekonomiska förpliktelser som medför behov av framtida anslag krävs bemyndiganden. ger regeringen bemyndigande för varje berört anslag. Utifrån beslut delegerar regeringen rätten att göra utfästelser på än till myndigheterna. Det görs i myndigheternas regleringsbrev eller i annat regeringsbeslut. Granskningen har omfattat samtliga myndigheter inom statsförvaltningen, ca 260 stycken. Syftet har varit att ge en översiktlig bild av hur myndigheterna tillämpar de regelverk som gäller för bemyndiganden. Myndigheterna har relativt god kontroll över bemyndigandena Bemyndigandebeloppen varierar kraftigt mellan myndigheter. Störst är Försvarsmaktens ram på följt av och ramar. sammanfattande bedömning är att de flesta myndigheter har god kontroll över bemyndiganderedovisningen och de åtaganden som ingåtts. visar granskningen att det finns ett antal områden där vissa myndigheters rutiner och redovisning bör förbättras. Bland annat brister den löpande uppföljningen av utestående åtaganden vid flera myndigheter. Problem uppstår när regeringens styrning blir alltför ryckig Enligt gällande regelverk krävs inga särskilda bemyndiganden för myndigheternas åtaganden i den löpande verksamheten eller där man redan tilldelats anslagsmedel. I några fall har granskningen visat att problem uppkommer när regeringens styrning blir alltför ryckig och myndigheterna inte kan förlita sig på att tilldelade anslagsmedel får behållas. konstaterar att den generella frysningen av anslagssparande har fått negativa effekter på bemyndigandehanteringen vid vissa myndigheter. Ramen bör avse samtliga förpliktelser konstaterar att i budgetpropositionerna fått en ofullständig bild av hur mycket framtida anslag kommer att påverkas av bemyndigandet, eftersom regeringen exkluderar räntekostnader i den ram som föreslås. anser att regeringen i fortsättningen bör förtydliga beskrivningen av bemyndiganderam i budgetpropositionen. Vidare anser att regeringen inte gett korrekta förutsättningar att hantera sin bemyndiganderam, eftersom det i myndighetens regleringsbrev inte framgick om framtida räntekostnader ingår i ramen. Enligt bör bemyndiganderamarna avse samtliga framtida ekonomiska förpliktelser som myndigheterna gör för statens räkning. Däri ingår räntekostnader. anser också att bör överväga att i regelverket tydliggöra kravet på att myndigheterna i normalfallet ska ha en löpande redovisning av bemyndiganden. Styrelsen konstaterar att granskningen som en av sina utgångspunkter haft uttalanden som finansutskottet gjorde i samband med beredningen av tilläggsbudget 1 (bet. 2003/04:FiU21). Utskottet framhöll då, i likhet med , att det är oacceptabelt att myndigheterna gör åtaganden som är mer omfattande än bemyndigande. Utskottet underströk att det är lika allvarligt om ett av beslutat bemyndigande överskrids som om ett anslag överskrids. Styrelsen skriver att regeringen i budgetpropositionen - i anslutning till behandlingen av årliga rapport - anför att den ser allvarligt på de brister som påtalats i myndigheternas hantering av bemyndiganden. Vidare lyfter styrelsen fram en slutsats av granskningen som inte behandlas i årliga rapport och inte heller i regeringens redovisning, nämligen bemyndiganderam. Styrelsen ställer sig bakom rekommendation att bemyndiganderamar bör avse samtliga ekonomiska förpliktelser som myndigheterna får göra för statens räkning. Det är enligt styrelsens mening inte acceptabelt att som i det aktuella fallet exkludera framtida räntekostnader i storleksordningen . Det innebär att får en missvisande bild av utestående ekonomiska förpliktelser och därmed också av framtida tillgängligt resursutrymme. Moderata samlingspartiet framhåller i motion Fi6 att bemyndiganderamarna bör avse samtliga ekonomiska förpliktelser som myndigheterna har för statens räkning. Motionärerna hänvisar till att granskning visar att regeringen lagt fram ett ofullständigt beslutsunderlag för bemyndiganderam. Vidare är det enligt motionärerna oacceptabelt att som i fall exkludera framtida räntekostnader på ca . Det innebär att fått en missvisande bild av utestående ekonomiska förpliktelser och därmed också av framtida tillgängligt resursutrymme. kan konstatera att en sammanfattande bedömning i granskning är att de flesta myndigheter har god kontroll över bemyndiganderedovisningen och de åtaganden som ingåtts. finns ett antal områden där vissa myndigheters rutiner och redovisning bör förbättras. Myndigheternas hantering av bemyndiganden togs även upp i årliga rapport bland viktigare iakttagelser från det gångna årets granskningsverksamhet. Iakttagelserna och slutsatserna i den årliga rapporten var i allt väsentligt desamma som i den här aktuella granskningen. Enligt bör bemyndiganderamarna avse samtliga framtida ekonomiska förpliktelser som myndigheterna gör för statens räkning. Däri ingår räntekostnader. Styrelsen lyfter i redogörelsen särskilt fram problemet med att bemyndiganderam exkluderat räntekostnaderna. Detsamma görs i motionen från Moderata samlingspartiet. Utskottet anser i likhet med och motionärerna att omfattande räntekostnader tydligt måste framgå i det underlag som har att ta ställning till. Utskottet noterar därför med tillfredsställelse att uppgiften om de exkluderade räntekostnaderna införts i regleringsbrev . Omfattningen av dessa räntekostnader framgår vidare i bemyndiganderedovisning och detta är enligt riktigt och skapar transparens i redovisningen. Men även om räntekostnaderna numera tydligt framgår av redovisningen ingår de fortfarande inte i bemyndiganderamen. I det sammanhanget vill utskottet påminna om att regeringen i budgetpropositionen uppgav att man i syfte att förbättra tillämpningen och redovisningen av beställningsbemyndiganden genomför en översyn av bemyndigandesystemet i samarbete med . Enligt en aktuell uppgift från beräknas översynen vara genomförd . Som en av förbättringsåtgärderna förbereds en omformulering av förslagspunkter om bemyndiganden i budgetpropositioner och vårpropositioner. Nuvarande utformning bedöms ha lett till tolkningssvårigheter. Utskottet förutsätter att resultatet av denna översyn bl.a. kommer att skapa klarhet i hanteringen av framtida räntekostnader i samband med bemyndiganden. Principiellt om hanteringen av bemyndiganden För övrigt vill finansutskottet lyfta fram ett antal principiella ståndpunkter när det gäller hanteringen av bemyndiganden. har påpekat att det är oacceptabelt att myndigheterna gör åtaganden som är mer omfattande än bemyndigande. har också framhållit att av regeringsformen framgår att statens medel inte får användas på annat sätt än vad har bestämt (9 kap. 2 § RF). Av regeringsformen framgår vidare att regeringen "icke utan bemyndigande taga upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse" (9 kap. 10 § RF). Utskottet har i många sammanhang dessutom poängterat att det är lika allvarligt att överskrida ett bemyndigande som ett anslag. har utskottet understrukit vikten av att regeringen har kontroll över myndigheternas hantering av medel. I betänkande 2005/06:FiU1 kommenterade finansutskottet den relativt stora skillnaden mellan begärd bemyndiganderam och utestående åtaganden samt gjorde även en del principiella uttalanden. Utskottet poängterade att begärd bemyndiganderam i huvudsak ska överensstämma med utestående åtaganden. Vidare att enskilda bemyndiganden bör vara bestämda till ändamål och belopp samt att förslaget till riksdagsbeslut är tidsbestämt med en sluttidpunkt. Slutligen framhöll utskottet att årliga beloppsgränser borde anges i de fall bemyndigandet är stort i relation till anslaget. Med hänsyn till vad som anförts ovan och mot bakgrund av vad utskottet i det föregående framfört med anledning av överskridanden av bemyndiganderamar kan de viktigaste principerna vid hanteringen av bemyndiganden sammanfattas enligt följande: - Det är oacceptabelt att myndigheter gör åtaganden som är mer omfattande än bemyndigande. - Ett bemyndigande måste prövas av på motsvarande sätt som ett anslag. Det är lika allvarligt om ett bemyndigande överskrids som om ett anslag överskrids. - Bemyndiganden bör vara bestämda till ändamål och belopp. - Beslut om bemyndiganden bör vara tidsbestämda med en sluttidpunkt. - I beslutet bör även anges årliga beloppsgränser i de fall bemyndigandet är stort i relation till anslaget. Mot bakgrund av vad som här framförts föreslår utskottet att redogörelsen läggs till handlingarna och att motion Fi6 (m) avstyrks. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Lag om ändring i lagen (2005:30) om kreditering på skattekonto av stöd för investeringar i energieffektivisering och konvertering till förnybara energikällor, punkt 14 (m, fp) av (), (), (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 14 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om byggsubventioner i form av kreditering på skattekonto och avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2005:30) om kreditering på skattekonto av stöd för investeringar i energieffektivisering och konvertering till förnybara källor. Därmed bifaller delvis motion 2005/06:Fi14 av m.fl. (fp) yrkande 1 och avslår proposition 2005/06:100 punkt 9. Vi motsätter oss regeringens sätt att maskera utgifter till minskade intäkter genom subventioner i form av kreditering på skattekonto. Stödet till investeringar i energieffektivisering i offentliga lokaler är ett exempel på detta. Vi anser därför att regeringens förslag till ändringar i lagen om kreditering på skattekonto av stöd för investeringar i energieffektivisering och konvertering till förnybara källor bör avslås. Därmed tillstyrker vi delvis motion Fi14 (fp) yrkande 1 och avstyrker propositionens förslag i punkt 9. Lag om ändring i lagen (2005:1247) om kreditering på skattekonto av stöd för konvertering från oljeuppvärmningssystem i bostadshus, punkt 15 (m, fp) av (), (), (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 15 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om byggsubventioner i form av kreditering på skattekonto och avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2005:1247) om kreditering på skattekonto av stöd för konvertering från oljeuppvärmningssystem i bostadshus. Därmed bifaller delvis motion 2005/06:Fi14 av m.fl. (fp) yrkande 2 och avslår proposition 2005/06:100 punkt 10. Vi har tidigare motsatt oss regeringens sätt att maskera utgifter till minskade intäkter genom subventioner i form av kreditering på skattekonto. Följaktligen anser vi att regeringens förslag till ändringar i lagen om kreditering på skattekonto av stöd för konvertering från oljeuppvärmningssystem i bostadshus bör avslås. Därmed tillstyrker vi delvis motion Fi14 (fp) yrkande 2 och avstyrker propositionens förslag i punkt 10. Avgifter för djurhälsa och djurskydd, punkt 20 (m) av (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 20 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om intäkter från avgifter för djurhälsa och djurskydd. 2005/06:Fi13 av m.fl. (m) yrkande 4 i denna del och avslår proposition 2005/06:100 punkt 30. Vi anser att det är som ska bestämma storleken på statliga avgifter och hur avgifterna ska användas. Detta är en viktig demokratisk princip. Erfarenheterna talar för att en regering lockas att använda avgiftsmedel till annat än avsett ändamål, vilket medför risken att avgifterna kommer att övergå till att vara skatter. Därför anser vi att bör avslå förslaget att regeringen ska få bestämma storlek på avgifter för djurhälsa och djurskydd samt användning av dessa avgiftsmedel, för att på så sätt behålla inflytandet över det offentliga avgiftsuttaget. Därmed tillstyrker vi motion Fi13 (m) yrkande 4 i denna del och avstyrker propositionens förslag i punkt 30. Avgifter för fjäderfäregister och register för företag som hanterar foder, punkt 22 (m) av (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 22 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om intäkter från avgifter för fjäderfäregister och register för företag som hanterar foder. 2005/06:Fi13 av m.fl. (m) yrkande 4 i denna del och avslår proposition 2005/06:100 punkt 32. Vi har tidigare framhållit att det är som ska bestämma storleken på statliga avgifter och hur avgifterna ska användas. Därför anser vi att bör avslå förslaget att regeringen ska få bestämma storlek på avgifter för fjäderregister och register för företag som hanterar foder samt användning av dessa avgiftsmedel, för att på så sätt behålla inflytandet över det offentliga avgiftsuttaget. Därmed tillstyrker vi motion Fi13 (m) yrkande 4 i denna del och avstyrker propositionens förslag i punkt 32. Avgifter för livsmedelssäkerhet, punkt 26 (m) av (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 26 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om intäkter från avgifter för livsmedelssäkerhet. 2005/06:Fi13 av m.fl. (m) yrkande 4 i denna del och avslår proposition 2005/06:100 punkt 36. Vi har tidigare framhållit att det är som ska bestämma storleken på statliga avgifter och hur avgifterna ska användas. Därför anser vi att bör avslå förslaget att regeringen ska få bestämma storlek på avgifter för livsmedelssäkerhet samt användning av dessa avgiftsmedel, för att på så sätt behålla inflytandet över det offentliga avgiftsuttaget. Därmed tillstyrker vi motion Fi13 (m) yrkande 4 i denna del och avstyrker propositionens förslag i punkt 36. Bemyndigande för anslaget 38:23 Utvecklingsprogram för ökad konkurrenskraft, punkt 27 (m, fp) av (), (), (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 27 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag att regeringen bemyndigas att för det under utgiftsområde 24 Näringsliv uppförda anslaget 38:23 Utvecklingsprogram för ökad konkurrenskraft göra ekonomiska åtaganden som medför utgifter på högst . Därmed bifaller delvis motion 2005/06:Fi14 av m.fl. (fp) yrkande 5 och avslår proposition 2005/06:100 punkt 37. liberalerna och Moderata samlingspartiet anser inte att särskilda framförhandlade branschprogram är en bra väg att gå för att stärka företagsklimatet i . Därför bör regeringen enligt vår mening inte bemyndigas att i samband med utvecklingsprogram för ökad konkurrens ingå åtaganden på högst . Därmed tillstyrker vi delvis motion Fi14 (fp) yrkande 5 och avstyrker propositionens förslag i punkt 37. Hantering av bemyndiganden, punkt 31 (m, fp) av (), (), (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 31 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om hanteringen av bemyndiganden. Därmed bifaller delvis motion 2005/06:Fi6 av m.fl. (m) och lägger redogörelse /06:RRS13 till handlingarna. Vi noterar att granskning visar att det finns brister i redovisningen av bemyndiganden vid flera myndigheter. Av granskningen framgår dessutom att regeringen lagt fram ett ofullständigt beslutsunderlag för vad gäller bemyndiganderam.