bet · GT01SkU34 · 2006-05-18 00:00:00 — Skatt på flygresor (prop. 2005/06:190) I betänkandet tillstyrker utskottet med några ändringar regeringens förslag om att införa en skatt på flygresor, utformad som en skatt på transporterade passagerare. Med hänsyn till att genomförandet förutsätter beslut inom EU föreslås att lagen skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Utskottet avstyrker de motioner och motionsyrkanden som behandlas i ärendet. Till betänkandet har lämnats en reservation (m, fp, kd, c). Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om skatt på flygresor med den ändringen att 10 § erhåller den av utskottet i bilaga 3 föreslagna lydelsen och avslår förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483). Därmed bifaller delvis proposition 2005/06:190 och avslår motionerna 2005/06:Sk20 yrkandena 1 och 2, 2005/06:Sk21, 2005/06:Sk22, 2005/06:Sk23, 2005/06:Sk24, 2005/06:Sk25, 2005/06:Sk26, 2005/06:Sk27 yrkandena 1-3, 2005/06:Sk270, 2005/06:T24 yrkande 8, 2005/06:T26 yrkande 2, 2005/06:T27 yrkande 4, 2005/06:N304 yrkande 10 och 2005/06:N383 yrkande 12. Reservation (m, fp, kd, c) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning I ärendet behandlar utskottet regeringens förslag om att införa en lag om skatt på flygresor samt följdändringar i skattebetalningslagen (1997:483). Lagförslagen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Propositionen har utformats i samarbete mellan regeringen och och . Regeringen aviserade redan i budgetpropositionen för sin avsikt att återkomma till med ett förslag till skatt på flygresor. Lagen bedömdes då kunna träda i kraft . Skatten beräknades inbringa ca i bruttoskatteintäkter samt en periodiserad nettoeffekt uppgående till . hade inte någon invändning mot den aviserade flygskatten. har också genom sitt beslut om budgeten för fastställt dessa inkomstberäkningar. I nu förevarande proposition bedöms skatten på flygresor inbringa något lägre intäkter - i bruttoskatteintäkter samt en periodiserad nettoeffekt på - i jämförelse med bedömningen i budgetpropositionen. Någon faktisk brutto- respektive nettoeffekt för går dock inte att beräkna eftersom den nya lagen skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Införandet av flygskatten kan även, såvitt gäller inrikesresorna, medföra en ökning av mervärdesskatteintäkterna. Regeringen bedömer att de merkostnader som införandet av lagen om skatt på flygresor medför för domstolsväsendet och ryms inom ramen för respektive anslag. En sammanställning av regeringens förslag till riksdagsbeslut och de motioner som behandlas i ärendet återfinns i bilaga 1. Regeringens förslag till lagtexter återges i bilaga 2. De ändringar i regeringens lagförslag som utskottet föreslår framgår av bilaga 3. Utskottet har i ärendet berett trafikutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen jämte de motioner som väckts i ärendet. yttrande bifogas som bilaga 4. I propositionen lämnas ett förslag till en lag om skatt på flygresor. Förslaget innebär att flygskatt skall betalas för passagerare som reser från en svensk flygplats i ett flygplan som är godkänt för fler än tio passagerare. Flygresor till det stödområde A som anges i bilagan till lagen eller till är undantagna från skatteplikt. Flygresor till en destination inom från de stödområden, A och B, som anges i bilagan till lagen eller från är också undantagna från skatteplikt. Flygskatt skall inte heller betalas för transitpassagerare eller för passagerare som reser i flygplan, ambulansflyg, räddningsflyg eller skolflyg. Inte heller skall flygskatt betalas för passagerare som reser i flygplan som används av Försvarsmakten, när flygplanet inte används för statsflyget. Annan stats statsflyg omfattas dock inte av lagen. Skattskyldig är det flygföretag som utför flygningen. Om flygningen utförs av någon annan än ett flygföretag är denne skattskyldig. Skattskyldigheten inträder när ett flygplan lyfter från en svensk flygplats. Skatten tas ut med olika skattesatser beroende av om passageraren reser till en destinationen inom eller utom . Förfarandereglerna för punktskatt i skattebetalningslagen (1997:483) skall vara tillämpliga på flygskatten. Lagen om skatt på flygresor föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Skatt skall dock inte tas ut för flygresa som har beställts för en namngiven passagerare minst en kalendermånad före den dag lagen träder i kraft. I propositionen föreslås vidare vissa följdändringar i skattebetalningslagen. Även dessa ändringar föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Utskottets förslag i korthet antar, med en smärre ändring, regeringens förslag till lag om skatt på flygresor och avstyrker samtliga motioner. Jämför reservation (m, fp, kd, c). Gällande bestämmelser, m.m. De bränslen som förbrukas i flygplan är huvudsakligen flygfotogen och flygbensin. Dessa bränslen är punktskatte- och mervärdesskattebefriade enligt internationella åtaganden. I Chicagokonventionen har signatärstaterna enats om att inte beskatta bränsle som redan befinner sig ombord på annat lands flygplan som flyger till eller från avtalsslutande stat eller genom dess luftrum. () är en sammanslutning av de nationella luftfartsmyndigheter vars regeringar, signatärstaterna, har anslutit sig till Chicagokonventionen. Signatärstaternas överenskommelse om att inte beskatta bränsle enligt ovan har befästs genom att skattebefrielsen skrivits in i en mängd bilaterala avtal som reglerar luftfarten mellan medlemsstater, inklusive . Enligt energiskattedirektivet (direktiv /96/EG om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet), får medlemsstaterna som huvudregel inte beskatta flygbränsle avsett för annan luftfart än privat nöjesflyg (vilket bl.a. gör). Medlemsstaterna ges dock möjlighet att beskatta flygbränsle på inrikes flygningar eller, genom bilaterala avtal, för flygningar inom gemenskapen. Vid det rådsmöte där energiskattedirektivet antogs antecknades till protokollet den gemensamma ståndpunkten att bränsle för kommersiell luftfart rent principiellt och med hänsyn till ett enhetligt skattesystem bör beskattas på samma sätt som annat bränsle, att konkurrensfrågan bör beaktas och att all snedvridning bör undvikas samt att en lämplig strategi är att fortsätta diskussionerna med för att uppnå att beskattning av sådana produkter blir tillåten internationellt. föreslog Europeiska kommissionen, (KOM [2005] 459), en strategi för att hejda de kraftigt ökade utsläppen av växthusgaser från flyget. Enligt kommissionens uppfattning bör flygbolagen ingå i EU:s system för utsläppshandel som finns och som omfattar energiproducenter och en stor del av den energiintensiva industrin. Syftet är att skapa incitament för flyget att minska sin klimatpåverkan. Utsläppshandelssystemet skall omfatta samtliga flyg som lämnar EU, oavsett om det rör sig om flygbolag inom eller utom EU. Kommissionen avser att lägga fram ett förslag om att inkorporera luftfarten i ett system för handel med utsläppsrätter . är generellt sett positivt till kommissionens initiativ och anser att utsläppshandeln har förutsättningar att bli ett kraftfullt styrmedel för att hantera flygets utsläpp. Det skall också nämnas att regeringen i den transportpolitiska propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160) uttalat att aktivt bör stödja utvecklingen av ett europeiskt handelssystem med utsläppsrätter, där även flyget ingår. Även medlemsstater har uttalat sig positivt om inernationell utsläppshandel. Regeringen föreslår att en skatt skall införas på flygresor, utformad som en skatt på transporterade passagerare. Skatten införs för att minska luftfartens klimatpåverkan, däribland koldioxidutsläppen. Om annat styrmedel t.ex. handel med utsläppsrätter eller en beskattning av flygbränsle senare införs är avsikten att det nya styrmedlet skall ersätta den nu föreslagna skatten på flygresor. Skatten skall betalas för passagerare som reser från en svensk flygplats i ett flygplan som är godkänt för fler än tio passagerare. Skattskyldig är det flygföretag som utför flygning. avses fysisk eller juridisk person som innehar tillstånd till luftfart i förvärvssyfte. Utförs flygningen av någon annan än ett flygföretag är denne skattskyldig. Skattskyldigheten inträder när flygplanet lyfter från en svensk flygplats. Enligt den föreslagna lagen skall flygskatt inte betalas för passagerare som reser till en flygplats inom det stödområde A (som anges i bilagan till lagen) eller till . Inte heller skall flygskatt betalas för passagerare som reser från en flygplats inom de stödområden A eller B, som anges i bilagan till lagen, eller från till en destination inom . Enligt regeringen är undantagen motiverade för att uppnå målen om regional utveckling och bidra till en god service i de delar av landet som har de största lägesnackdelarna och dåliga alternativa transportförbindelser. Undantagen från passagerarskatten på vissa linjer kan dock enligt EG-rätten anses som statligt stöd och kräver därför Europeiska kommissionens godkännande. Regeringen har lämnat in en ansökan om statsstödsgodkännande av de föreslagna undantagen från lagen. Ytterligare undantag från skatteplikt gäller passagerare som reser i flygplan som ägs eller brukas av en annan stat och inte används i kommersiellt syfte samt passagerare i flygplan och Försvarsmaktens flygplan när planet inte används för statsflyget. Flygskatt skall heller inte betalas för passagerare i ambulansflyg, räddningsflyg eller skolflyg. Vidare undantas barn , transitpassagerare, flygande personal som, utan att tjänstgöra ombord, gör en tjänsteresa i anslutning till tjänsteutövning. Flygskatten föreslås tas ut med 94 krper passagerare som reser till en destination inom , och med per passagerare som reser till en annan destination. Med begreppet destination inom avses, enligt den föreslagna lagen, att passageraren reser till en stat inom EES-området eller till , , , , , , , , , , , och , , eller . Begreppet destination inom innefattar också utomeuropeiska delar av de länderna, t.ex. de asiatiska delarna av och . Som motiv för differentierade skattesatser anförs bl.a. att olika skattesatser kan bidra till att antalet längre resor minskar och kan därför antas ha en positiv miljöeffekt. Eftersom inte kan införa en beskattning på ett annat lands territorium och då gemenskapsrätten inte tillåter en generell lägre skattenivå för inrikesresor jämfört med övriga resor inom kommer utrikesresor tur och retur inom att få en lägre skatt än motsvarande inrikesresor. skall vara beskattningsmyndighet. Förfarandereglerna för punktskatt i skattebetalningslagen (1997:483) föreslås gälla för flygskatten. Det skattskyldiga flygföretag som utför flygningen skall vara registrerat hos . Redovisning och betalning av skatten på flygresor skall ske som gäller för övriga punktskatter enligt skattebetalningslagen. Övriga skattskyldiga, dvs. de som utför flygningen utan att vara ett flygföretag enligt den ovan angivna definitionen, skall inte vara registrerade hos , men skall redovisa skatten i en särskild skattedeklaration senast efter den skattepliktiga händelsen. Lagen om skatt på flygresor och ändringarna i skattebetalningslagen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Vidare föreslås att lagen inte skall gälla för flygresa som har beställts för en namngiven passagerare minst en kalendermånad före den dag lagen träder i kraft. Enligt det till Lagrådet remitterade lagförslaget skulle lagen och lagändringarna träda i kraft . Lagrådet har anfört att det i hög grad är ovisst när kommissionen kommer att ha tagit ställning till frågan om tillåtligheten av statsstödet med anledning av de regionalpolitiska undantagen. Lagrådet förordade därför att det skulle överlämnas till regeringen att bestämma tidpunkten för ikraftträdandet. Regeringen har således följt Lagrådets rekommendation. Yrkande om avslag på propositionen framställs i sju av de åtta motioner som väckts med anledning av propositionen. Dessa är Sk26 av m.fl. (m), Sk21 av och (), Sk22 av och (), Sk25 av (m), Sk27 yrkande 1 av m.fl. (fp), Sk24 av m.fl. (kd), och Sk20 yrkande 1 av m.fl. (c). I tre motioner, T26 yrkande 2 av m.fl. (m), T27 yrkande 4 av (m) och T24 yrkande 8 av och (), som överlämnats från trafikutskottet och som väckts med anledning av proposition 2005/06:160 begärs tillkännagivanden om att regeringens förslag om en flygskatt inte skall genomföras. Som skäl för yrkandena anförs bl.a. följande. Regeringens förslag kommer knappast att medföra några positiva effekter på miljön. Skatten har inte någon koppling till den faktiska bränsleförbrukningen och ger därmed inte något incitament för flygbolagen att vidta åtgärder för att minska flygets miljöbelastning. Inom kommer skatten sannolikt att leda till att biltrafiken i stället ökar. När det gäller utlandsresor är det stor risk att flygtrafiken i flyttar från till . Även på andra orter kan skatten leda till att lågprisaktörer flyttar sin verksamhet. Skatten är utformad som ett fast belopp per resa och kommer därmed att slå hårt mot enskilda människor, främst mot personer med låga inkomster. Även näringslivet och därmed sysselsättningen på en rad orter i landet kommer att påverkas negativt om skatten införs. Detta gäller inte minst turistnäringen. Regionalt kan konkurrenssnedvridande effekter uppstå eftersom skatten kommer att slå hårt mot flyglinjer med svagt reseunderlag och mot landets mindre flygplatser. På många mindre orter finns heller inte några alternativa resmöjligheter, vilket innebär en kraftig försämring för näringslivet i dessa regioner. I motion Sk27 av m.fl. (fp) begärs ett tillkännagivande om att inom EU bör verka för gemensamma ekonomiska styrmedel mot flygets klimatpåverkan (yrkande 2). Vid valet av styrmedel anser motionärerna att hänsyn måste tas till att flygets utsläpp på högre höjd ger större klimatpåverkan än om samma mängd bränsle förbränns på marknivå. Även detta bör ges regeringen till känna (yrkande 3). Yrkande om att verka för att inlemma flygtransporter i EU:s system för handel med utsläppsrätter framställs också i motion Sk20 yrkande 2 av m.fl. (c). En sådan lösning är betydligt bättre än regeringens förslag eftersom den är konkurrensneutral och ger tydliga incitament för att begränsa flygets negativa miljöpåverkan, anser motionärerna. I motion Sk270 av och (), som väckts under allmänna motionstiden , begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör arbeta för att en internationell överenskommelse träffas om att i EU och i övriga länder införa en skatt på fossila flygbränslen. I motion Sk23 av () anförs bl.a. att på grund av sitt geografiska läge är mycket beroende av inrikesflyget eftersom det är det enda alternativet till färjetrafiken till och från fastlandet. Motionären vill att regeringen noggrant följer flygskattens effekter för och återkommer till om konsekvenserna visar sig negativa. I två av motionerna som väckts under den allmänna motionstiden , nämligen N383 yrkande 12 av m.fl. (fp) och N304 yrkande 10 av m.fl. (fp), begärs tillkännagivanden om att den i budgetpropositionen aviserade flygskatten utformas så att den inte drabbar utveckling och tillväxt i norra och på . bär flyget inte fullt ut samhällets miljökostnader bl.a. på grund av att flygbränsle som används i kommersiell lufttrafik är undantaget från skatt. I samband med behandlingen av budgetpropositionen uttalade utskottet att även luftfarten bör hjälpa till att minska skadliga utsläpp och uppfylla relevanta miljömål. Utskottet hade därför inte någon invändning mot regeringens aviserade planer på att införa en skatt på flygresor utformad som en skatt på transporterade passagerare. Dock ansåg utskottet att skatten borde utformas så det fanns möjligheter att ta regionalpolitiska hänsyn. Utskottet har inte ändrat inställning utan anser alltjämt att det är angeläget att arbetet med att minska olika trafikslags miljö- och klimatpåverkan även innefattar luftfarten. Flera remissinstanser och motionärer är kritiska till att den nu föreslagna skatten, som baseras på antalet passagerare, saknar direkt koppling till utsläppsmängderna av koldioxid. Detta är förvisso riktigt men det betyder inte att en passagerarskatt behöver sakna miljöeffekt. Om skatten leder till att konsumenterna avstår från vissa flygresor eller väljer mer miljövänliga transportslag kan den leda till minskad klimatpåverkan. Enligt den konsekvensanalys som presenteras i propositionen skulle även ett byte till bil, där minst två personer samåker, leda till att koldioxidutsläppen minskar med omkring hälften jämfört med flygresan. I likhet med trafikutskottet och flertalet motionärer anser utskottet att det mest önskvärda dock vore att införa ekonomiska styrmedel som dels påverkar efterfrågan på flygresor och valet mellan olika transportsätt, dels ger flygbolagen incitament för att vidta miljöförbättrande åtgärder, t.ex. genom att välja en teknik som reducerar flygets negativa klimatpåverkan. Denna uppfattning delas också av regeringen som inom EU och verkar för att göra sådana styrmedel möjliga. Bland annat ingår i den arbetsgrupp som Europeiska kommissionen tillsatt för att närmare studera hur flyget kan inkorporeras i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Kommissionen avser att lägga fram ett förslag härom . Diskussioner förs också med för att uppnå att beskattning av flygbränsle blir tillåten internationellt. Det är dock, som både regeringen och trafikutskottet påpekat, svårt att bedöma när ett handelssystem med utsläppsrätter som inkluderar flyget kan införas. Formellt sett kan det ske tidigast . När det gäller skatt på flygbränsle som används i kommersiell lufttrafik får medlemsstaterna enligt energiskattedirektivet endast beskatta flygbränsle på inrikesflygningar och i flygningar mellan olika EU-länder som slutit bilaterala avtal härom. Regeringen avser att tillsätta en utredning med uppgift att utreda förutsättningarna, lämpligheten och utformningen av en skatt på flygbränsle inom ramen för vad som är tillåtet enligt energiskattedirektivet. Det kan således komma att ta tid innan ett system för handel med utsläppsrätter eller en beskattning av flygbränsle kan införas. Mot bakgrund härav och då utskottet anser att det är angeläget att redan nu minska luftfartens klimatpåverkan tillstyrker utskottet regeringens förslag om att införa en flygskatt baserad på antalet passagerare. Om ett annat styrmedel, t.ex. handel med utsläppsrätter, införs vill utskottet erinra om att det är regeringens avsikt att ersätta skatten på flygresor med det nya styrmedlet. Det sagda innebär att utskottet avstyrker yrkandena om avslag på propositionen som framställs i motionerna Sk20 yrkande 1, Sk21, Sk22, Sk24, Sk25, Sk26, Sk27 yrkande 1 samt motionerna T24 yrkande 8, T26 yrkande 2 och T27 yrkande 4. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen av flygskattens effekter för vissa regioner och återkommer till om det visar sig nödvändigt med korrigerande åtgärder. Därmed avstyrks även motion Sk23. Motionerna N304 yrkande 10 och N383 yrkande 12 får i allt väsentligt anses tillgodosedda genom att flygresor till och från stödområde A och från stödområde B och är undantagna från skatteplikt. Det är därför inte påkallat med något uttalande från sida. Utskottet delar också trafikutskottets bedömning om att motionerna Sk20 yrkande 2 och Sk27 yrkandena 2 och 3 är eller kommer att bli tillgodosedda genom att regeringen i olika sammanhang, inte minst inom EU, aktivt verkar för att gemensamma ekonomiska styrmedel mot flygets klimatpåverkan skall införas. Detsamma gäller motion Sk270. Motionerna avstyrks följaktligen. I proposition 2005/06:125 Beskattning av visst hushållsavfall som förbränns föreslås ändringar i 3 kap. 1 § och 10 kap. 32 b § skattebetalningslagen (1997:483) som skall träda i kraft respektive . I nu föreliggande proposition om flygskatt föreslås ändringar i samma lagrum. Med hänsyn till den osäkerhet som just nu råder om den exakta tidpunkten för ikraftträdandet föreslår utskottet att den föreslagna regleringen i skattebetalningslagen rörande flygskatten förs över till den nya lagen om skatt på flygresor för att på så sätt begränsa antalet lagar som berörs till en enda lag. Enklast görs detta genom att paragraf 10 i regeringens förslag till lag om skatt på flygresor ersätts med den av utskottet i bilaga 3 föreslagna lydelsen. Skatt på flygresor (m, fp, kd, c) av (), (), (), (), (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag till lag om skatt på flygresor och förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) samt tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om att verka för att effektiva ekonomiska styrmedel kan införas. Därmed bifaller motionerna 2005/06:Sk20 yrkandena 1 och 2, 2005/06:Sk21, 2005/06:Sk22, 2005/06:Sk24, 2005/06:Sk25, 2005/06:Sk26 och 2005/06:Sk27 yrkandena 1-3, bifaller delvis motionerna 2005/06:Sk270, 2005/06:T24 yrkande 8, 2005/06:T26 yrkande 2 och 2005/06:T27 yrkande 4 och avslår proposition 2005/06:190 och motionerna 2005/06:Sk23, 2005/06:N304 yrkande 10 och 2005/06:N383 yrkande 12. Det finns enligt vår mening ingenting som talar för att en flygskatt med den schabloniserade utformning som regeringen föreslår kommer att medföra annat än försumbara effekter på miljön. Skatten, som baseras på antalet passagerare, har inte någon koppling till den faktiska bränsleförbrukningen och utsläppsmängderna av koldioxid. Den ger därmed inte något incitament för flygbolagen att vidta åtgärder för att minska flygets klimatpåverkan. Inte heller ger skatten något incitament till flygbolagen att fylla planen genom färre, men mer fyllda, avgångar eftersom den är utformad som en passagerarskatt med ett fast belopp per resa. Den är heller inte utformad så att den stimulerar till teknikutveckling eftersom skatt ändå tas ut på flygresorna även om ett företag tar fram mer miljövänliga tekniker för flygningen. Däremot bedömer vi att risken är stor för att skatten kommer att leda till en rad negativa trafikpolitiska, regionalpolitiska, näringspolitiska och fördelningspolitiska konsekvenser som Alliansens företrädare utförligt har redovisat i den avvikande meningen i trafikutskottets yttrandet (se bil. I likhet med vad som anförs av Alliansen i trafikutskottet anser vi att det är bättre att vänta på ett fungerande system på EU-nivå eller globalt än att nu införa en illa utformad skatt i som inte ger några positiva miljöeffekter utan riskerar att hämma tillväxten och bidra till en accelererande social och regional klyvning av landet. Särskilt märkligt är förslaget mot bakgrund av att arbete pågår inom EU för att inlemma luftfarten i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Med hänsyn till att statstödsfrågan ännu inte är prövad av och utgången av en sådan prövning får bedömas som i hög grad oviss saknas dessutom en grundbult i själva beredningen av förslaget, som redan av den anledningen bör avvisas av . Att i ett ärende som detta överlåta åt regeringen att sätta lagstiftningen i kraft när regeringen vill strider mot tidigare praxis och tidigare yttranden som går ut på att denna ikraftträdandeordning skall användas restriktivt. Slutligen vill vi betona att vi också anser att det är angeläget att komma till rätta med luftfartens klimatpåverkan. Regeringen bör därför agera kraftfullt inom EU och i olika internationella sammanhang för att effektiva ekonomiska styrmedel skall kunna införas, dvs. sådana som är konkurrensneutrala och som ger tydliga incitament för flygbolagen att vidta miljöförbättrande åtgärder. Därigenom kan också en större acceptans för miljöförbättrande skatter uppnås. Vi anser följaktligen att bör avslå propositionen och som sin mening ge regeringen till känna vad vi nu anfört. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2005/06:190 Skatt på flygresor: antar regeringens förslag till