bet · GT01MJU23 · 2006-05-18 00:00:00 — I lagen införs dessutom bestämmelser om offentlig kontroll och om möjligheter till ingripanden av kontrollmyndigheten. I växtskyddslagen genomförs de bestämmelser i direktivet om skyddsåtgärder mot växtskadegörare som kräver lagform, huvudsakligen nya definitioner. Dessutom införs ett bemyndigande om avgifter samt en möjlighet för kontrollmyndigheten att delegera myndighetsuppgifter till enskilda kontrollorgan. Förslagen till nya lagar och lagändringar föreslås träda i kraft Utskottets förslag i korthet Utskottet gör samma bedömning som regeringen och avstyrker motioner om särskiljande nationella föreskrifter (m, kd) och om tillämpningen av gemensamhetsregler (m, kd) med hänvisning till att syftet med motionsyrkandena har tillgodosetts. Jämför reservation 2 (m, kd, c). Enligt regeringens bedömning bör EG:s förordningar om bl.a. livsmedels- och fodersäkerhet, livsmedels- och foderhygien, offentlig kontroll, fodertillsatser och om salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen medföra att ändringar görs i författningarna om foder, livsmedel, djurskydd, växtskydd, provtagning på djur, m.m., kontroll av husdjur m.m., epizootier och zoonoser. En enhetlig lagstiftningsmetod bör användas för att verkställa EG-förordningarna. Lagstiftningsmetoden innebär att varje lag kompletterar de EG-bestämmelser i förordningarna som faller inom tillämpningsområdet för respektive lag. Regeringen bör enligt propositionen tillkännage i vilka grundförordningar som kompletteras av respektive lag. I fråga om EG-bestämmelser som faller inom flera lagars tillämpningsområde bör regeringen även tillkännage vilka bestämmelser som kompletteras av respektive lag. Moderata samlingspartiet anför i kommittémotion 2005/06:MJ19 (m) yrkande 6 att bör undvika att ha särregler som på ett avgörande sätt försämrar konkurrensmöjligheterna för de näringar som berörs. Dagens regler inom dessa områden är tillräckliga och skärpningar bör inte beslutas innan övriga EU-länder kommer i kapp. Enligt motionens yrkande 7 är det inte enbart bestämmelserna i sig som kan medföra olika konkurrensförutsättningar inom EU utan ansvariga myndigheter bör samråda med sina motsvarigheter i andra länder för att få en så likartad tillämpning som möjligt. Enligt kommittémotion 2005/06:MJ20 (kd) yrkande 1 bör den svenska tillämpningen av gemensamma EG-regler vara likvärdig med tillämpningen i andra jämförbara medlemsländer. Det behövs både en likvärdig bedömning av gemensamma EG-regler och en likvärdig nationell lagstiftning. Införandet av särskiljande nationella svenska tillämpningsföreskrifter bör enligt motionens yrkande 2 hållas nere till ett minimum. Utskottet har ingen annan uppfattning än den som framförs i motionerna 2005/06:MJ19 (m) yrkandena 6 och 7 och 2005/06:MJ20 (kd) yrkandena 1 och 2 om att vi skall undvika att ha särregler som på ett avgörande sätt försämrar konkurrensmöjligheterna för berörda näringar och att den svenska tillämpningen av gemensamma EG-regler i så stor utsträckning som möjligt bör vara likvärdig med tillämpningen i andra jämförbara medlemsländer. Som anförs i propositionen markerar existensen av en EG-förordning inom ett visst område normalt att medlemsstaterna skall undvika egen lagstiftning inom området med hänsyn till principen om gemenskapsrättens företräde och spärrverkan. Såvida inte ett bemyndigande till medlemsstaterna ges i EG-förordningen får förordningen inte fyllas ut eller kompletteras med mer detaljerade materiella regler inom samma område. En medlemsstat får vidare inte utfärda föreskrifter om hur en EG-förordning skall tolkas. En EG-förordning hindrar dock inte att en medlemsstat inför regler av verkställande karaktär. Exempelvis kan det behövas nationella regler om vilken myndighet som skall svara för tillämpningen. Även andra administrativa och processuella regler får införas. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns nationella bestämmelser som gör att en EG-förordning kan tillämpas i praktiken och får genomslag. För att EG-förordningarna skall kunna verkställas i sin helhet i behöver de kompletteras av nationell lagstiftning i vissa avseenden. Bland annat behöver förordningarna kompletteras med bestämmelser om tillsyn, straff och överklagande. EG-bestämmelserna om offentlig kontroll innebär att även tillsynsbestämmelserna i de berörda lagarna genomgående bör förändras för att få en enhetlig struktur och för att överensstämma med och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Denna EG-förordnings räckvidd omfattar, förutom foder och livsmedel, även djurhälsa och djurskydd. En svensk anpassning till de nya EG-förordningarna fordrar alltså dels upphävande av flera bestämmelser, dels att nya bestämmelser införs i de berörda lagarna. Till detta kommer att vissa lagändringar som har indirekt samband med EG-förordningarna bör behandlas i detta sammanhang. Det gäller t.ex. översynen av den lagtekniska utformningen av tillsynsbestämmelserna. Lagändringarna blir sammantaget relativt omfattande. I flera fall är lagändringarna så genomgripande att det framstår som mest ändamålsenligt att ersätta nuvarande lagar med nya. Utskottet anser i likhet med regeringen att det är mest ändamålsenligt att genomföra kompletteringen av de nya EG-förordningarna genom att föra in erforderliga bestämmelser i befintliga nationella lagar eller i de lagar som föreslås ersätta dessa. En gemensam metod att koppla EG-förordningarnas materiella bestämmelser till nationella bestämmelser bör därvid användas. Varje lag bör således komplettera de bestämmelser i som faller inom tillämpningsområdet för respektive lag. De aktuella EG-förordningarna förutsätter att det meddelas nationella särbestämmelser i vissa avseenden. kan således medlemsstaterna behöva utfärda nationella bestämmelser, antingen för att precisera en bestämmelse eller för att verkställa den. Det förekommer också att medlemsstaterna åläggs en skyldighet att reglera vissa frågor nationellt. De förhållanden som skall regleras är av sådan karaktär att de normalt regleras i förordning eller andra föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför ges befogenhet att utfärda sådana föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut som behövs som komplettering till EG-bestämmelserna. Kommittén Avgifter för livsmedelstillsyn (Jo 2004:07) anförde i betänkandet Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll - för en högre och jämnare kvalitet (SOU 2005:52) att i förordningen (EG) 882/2004, kontrollförordningen, ges möjlighet för medlemsstaterna att välja om man vill ta ut avgifter för kontroller. Utredningen har emellertid erfarit att det finns stora skillnader i tillämpningen mellan medlemsstaterna. I grunden ligger inte bara skillnader i finansiering av kontrollverksamheten utan även vilken ambitionsnivå som råder och vilka lagkrav som kontrollen är avsedd att säkerställa. Utredningen är av den uppfattningen att konsekvenserna av det föreslagna avgiftssystemet för svenska företags konkurrensförhållande bör studeras löpande för att inte effekterna skall bli alltför negativa. Utskottet konstaterar att i förordning (EG) 882/2004, kontrollförordningen, ges möjlighet för medlemsstaterna att välja om man vill ta ut avgifter för kontrollen samt att det finns vissa miniminivåer angivna i kontrollförordningen för att garantera en lägsta nivå, dock inte på alla områden. Detta för att inte konkurrensförhållandena mellan företag i olika medlemsstater skall snedvridas alltför mycket. Utskottet utgår från att regeringen bevakar att konsekvenserna av de föreslagna bestämmelserna inte blir negativa för svenska företags konkurrensförhållanden. Utskottet är utöver vad som anförts inte berett att föreslå något uttalande från sida med anledning av motionerna 2005/06:MJ19 (m) yrkandena 6 och 7 och 2005/06:MJ20 (kd) yrkandena 1 och 2. Överväganden och förslag med anledning av kontrollförordningarna Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag och gör samma bedömningar. Motionsyrkanden om att begreppet tillsyn bör behållas tills vidare (fp) och att det krävs en tydlig definition av begreppen tillsyn och kontroll (fp) avstyrks med hänvisning till vad som anförts i regeringens proposition. Jämför reservation 3 (fp). Enligt regeringens bedömning medför bestämmelserna i och rådets förordningar (EG) nr 882/2004 och nr 854/2004 att tillsynsbestämmelserna i författningarna om livsmedel, växtskydd, foder, djurskydd, provtagning på djur, epizootier och zoonoser bör ändras. Vidare bör tillämpningen av bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 omfatta även kontroll av foder avsett för icke livsmedelsproducerande djur. Vissa bestämmelser i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 bör enligt regeringens bedömning tillämpas vid offentlig kontroll av efterlevnaden av djurskyddsbestämmelser av andra djurhållare än sådana som håller livsmedelsproducerande djur. När det gäller kontrollen över efterlevnaden av bestämmelserna om djurhälsa bör - i den utsträckning som tillämpningen av enskilda bestämmelser i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 ger vid handen att kontrollen endast begränsar sig till livsmedelsproducerande djur - i nationell lagstiftning inte föreskrivas att förordningens bestämmelser ändå skall tillämpas. föreslår i kommittémotion 2005/06:MJ21 (fp) yrkande 1 att begreppet tillsyn tills vidare behålls i de nu aktuella lagarna och att begreppet kontroll bör finnas med som ett annat, mer inskränkt begrepp. Enligt motionens yrkande 2 krävs en tydlig definition av begreppen tillsyn och kontroll. Som anförs i propositionen återfinns i fortsättningen det huvudsakliga regelverket om kontroll av efterlevnaden av lagar, övriga författningar, beslut och EG-förordningar i den direkt tillämpliga gemenskapsrätten. Bestämmelserna i kontrollförordningarna, inklusive definitionen av offentlig kontroll, gäller direkt i som svensk lag. Detta innebär att inte kan ha en egen definition av den kontroll som skall utföras enligt EG-förordningarna som avviker från EG-rättens eller i svensk författning tolka eller genomföra EG-bestämmelserna. Utskottet anser i likhet med regeringen att det därför är nödvändigt att begreppet tillsyn ersätts av det gemenskapsrättsliga begreppet offentlig kontroll i de nationella författningar som träffas av tillämpningsområdena för EG-förordningarna. Med offentlig kontroll enligt lagarna avses därmed de operativa förfaranden som regleras genom och rådets förordning (EG) nr 882/2004 och och rådets förordning (EG) nr 854/2004. Såsom en remissinstans mycket riktigt påpekat medför denna förändring att likartade kontrollförfaranden kommer att benämnas olika inom olika lagstiftningsområden. Det kan därvid endast konstateras att den direkt gällande EG-rätten är styrande när det gäller de kontrollområden som är aktuella i denna proposition. Utskottet tillstyrker regeringens förslag att begreppet tillsyn skall ersättas av begreppet offentlig kontroll i lagarna om livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurskydd, provtagning på djur, m.m. samt bekämpning av epizootier och zoonoser. Härmed avstyrks motion 2005/06:MJ21 (fp) yrkande 1. har i sitt slutbetänkande Tillsyn - förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) föreslagit att en legaldefinition av tillsynsbegreppet skall införas i den nya tillsynslag som också föreslås i betänkandet. Med begreppet tillsyn avses enligt förslaget en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. pågår en beredning av förslagen i slutbetänkande. Utskottet anser att en behandling av de frågor som tas upp i motion 2005/06:MJ21 (fp) yrkande 2 bör anstå till dess regeringen har redovisat resultatet av sin beredning. Motionen bör i avvaktan härpå lämnas utan vidare åtgärd. Utskottets förslag i korthet Utskottet gör samma bedömning som regeringen och tillstyrker regeringens förslag. Motioner om en helt ny kontrollorganisation (m), att alla frågor som rör lantbrukets djur bör föras till (kd) och om objektiviteten i den kommunala tillsynen (fp) avstyrks med hänvisning till propositionen och till utskottets tidigare ställningstagande. Jämför reservationerna 4 (m), 5 (kd, c) och 6 (fp). De myndigheter som ansvarar för tillsynen inom områdena för foder och animaliska biprodukter, livsmedel, djurskydd respektive djurhälsa, inklusive smittskydd, bör även i fortsättningen ansvara för den offentliga kontrollen av efterlevnaden av de nationella författningarna och av de EG-förordningar som kompletteras av respektive lag. Begreppet tillsynsmyndighet skall ersättas av begreppet kontrollmyndighet i lagarna om livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurskydd, provtagning på djur, m.m. samt bekämpning av epizootier och zoonoser. Det följer direkt av och rådets förordning (EG) nr 882/2004 att den behöriga myndigheten får delegera särskilda uppgifter i den offentliga kontrollen till ett eller flera kontrollorgan i enlighet med de förutsättningar som anges i förordningen. Någon bestämmelse i lag som ger en kontrollmyndighet en möjlighet att delegera särskilda uppgifter i den offentliga kontrollen till kontrollorgan är därför inte nödvändig. Enligt regeringens bedömning bör kravet på oberoende revision av kontrollverksamheten som ställs i kontrollförordningen i huvudsak kunna tillgodoses genom den nu gällande ordningen för revision av statliga och kommunala myndigheter samt genom de centrala kontrollmyndigheternas arbete med att övervaka den lokala kontrollen. Det bör säkerställas att kommissionens tjänstemän och experter får nödvändigt stöd av kontrollmyndigheterna och av livsmedels- och foderföretagare för de gemenskapsrevisioner som skall utföras enligt kontrollförordningen. En helt ny kontrollorganisation bör utredas enligt motion 2005/06:MJ19 (m) yrkande 1. Enligt regeringens förslag blir kommunerna utförare av en statlig kontroll som de har ringa inflytande över men som de är huvudmän för. En annan modell för hur man kan organisera verksamheten skulle kunna vara inordnandet av en särskild myndighet som har ansvaret för utförande av kontroll inom samtliga områden. Myndighetsansvaret vad gäller innehållet bör ligga kvar på de myndigheter som har det . Enligt motion 2005/06:MJ20 (kd) yrkande 14 bör ansvaret för alla frågor som rör lantbrukets djur överföras till . bör fokusera på tillsynen av sällskapsdjur. ansvar bör även inkludera djurskyddet vid slakterierna. Om den kommunala tillsynen innebär att opartiskheten eller objektiviteten ifrågasätts bör det enligt motion 2005/06:MJ21 (fp) yrkande 16 övervägas att föra över kontrollen till högre nivå. Utskottet instämmer i regeringens förslag att begreppet tillsynsmyndighet skall ersättas av begreppet kontrollmyndighet i lagarna om livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurskydd, provtagning på djur, m.m. samt bekämpning av epizootier och zoonoser. Som anförs i propositionen finns det en etablerad tillsynsorganisation för den nationella kontrollen av livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurskydd, djurhälsa inklusive epizootier och zoonoser. I de lagar som kompletterar EG-förordningar omfattar tillsynen även den direkt gällande gemenskapsrätten i olika omfattning. Tillsynsansvaret finns hos centrala förvaltningsmyndigheter, länsstyrelser och kommuner beroende på tillsynsområde. Enligt utskottets uppfattning bör dessa myndigheter även fortsättningsvis ansvara för att offentlig kontroll genomförs i enlighet med den nationella lagstiftningen i enlighet med de EG-bestämmelser som kompletteras av respektive lag. Det faller sig naturligt att bygga vidare på den organisation och den kunskap om de centrala, regionala och lokala förhållandena som finns hos kontrollmyndigheterna. Den uppfattning som har framförts av någon remissinstans att det finns risk för att de kommunala inspektörerna inte skulle förhålla sig opartiska delas inte av utskottet eller regeringen. Det regelverk som gäller för myndighetsutövning i allmänhet och för verksamhet i synnerhet torde säkerställa att de kommunala tjänstemännen agerar opartiskt. Utskottet gör således bedömningen att den befintliga tillsynsorganisationen är så beskaffad att den kan möta de krav som ställs i de nya EG-förordningarna om offentlig kontroll. Särskilda överväganden behöver dock göras när det gäller frågan om vilken myndighet som bör ansvara för den offentliga kontrollen av foder och animaliska biprodukter samt livsmedel i primärproduktionen. Som regeringen anfört föreslås kommunerna få en roll i denna kontroll. Den närmare ansvarsfördelningen mellan de centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheterna bör bestämmas av regeringen. Härmed avstyrker utskottet motion 2005/06:MJ21 (fp) yrkande 16. Det står medlemsstaten fritt att nationellt reglera sådana frågor som inte träffas av gemenskapsrättens regelverk under förutsättning att bestämmelserna inte i övrigt strider mot EG-rätten. Som det har konstaterats ovan innefattar begreppet offentlig kontroll - så som det har definierats i EG-rätten - inte sådana generella serviceuppgifter i förhållande till allmänheten eller andra tillsynsmyndigheter som utförs av myndigheterna i form av rådgivning, allmän information och utvecklingsstöd m.m. Flera remissinstanser har också påpekat att det bör tydliggöras att de myndigheter som utövar offentlig kontroll även fortsättningsvis skall utföra dessa uppgifter. Utskottet delar regeringens uppfattning att rådgivning, stöd och information är väsentliga medel för att se till att lagstiftningens syfte uppnås. I praktiken kan det vara svårt att i det enskilda fallet skilja dessa verksamheter från själva kontrollfunktionen. Inom kontrollverksamheten måste ju t.ex. information utbytas och en framåtsyftande dialog föras mellan parterna. rådgivning som inte har samband med någon kontrollåtgärd faller dessutom utanför definitionen av offentlig kontroll i EG-rätten. Enligt utskottets uppfattning bör dessa uppgifter utföras även i fortsättningen av de myndigheter på central, regional och lokal nivå som utför offentlig kontroll. Det är för tydlighets skull lämpligt att låta insatser som rådgivning, information och stöd i förhållande till enskilda regleras särskilt i lagarna. På livsmedels- och djurskyddsområdet finns därutöver särskilda bestämmelser om de centrala tillsynsmyndigheternas ansvar för samordning av tillsynen på annat sätt än genom bindande föreskrifter. Bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 och och rådets förordning (EG) nr 854/2004 ställer stora krav på nationell samordning och central styrning av den offentliga kontrollen för att målen i förordningarna skall kunna uppnås (se exempelvis artikel 4.3 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004). De centrala - och i förekommande fall regionala - myndigheternas samordnande och stödjande funktion i den offentliga kontrollen inom respektive sektorsområde bör enligt regeringens bedömning också tydliggöras i samtliga lagar som kompletteras av det nya . De lagförslag som dessa överväganden medför behandlas i avsnitten till respektive lag. Utskottet anser således i likhet med regeringen att de myndigheter som ansvarar för tillsynen inom områdena för foder och animaliska biprodukter, livsmedel, djurskydd respektive djurhälsa, inklusive smittskydd, även i fortsättningen bör ansvara för den offentliga kontrollen av efterlevnaden av de nationella författningarna och av de EG-förordningar som kompletteras av respektive lag. Utskottet finner mot denna bakgrund inte skäl att utreda en helt ny kontrollorganisation som föreslås i motion 2005/06:MJ19 (m) yrkande 1. När det gäller frågan om att föra över ansvaret för alla frågor som rör lantbrukets djur till har utskottet senast (bet. 2005/06:MJU2) uttalat att i och med inrättandet av togs ett samlat grepp om djurskyddsfrågorna, vilket enligt utskottets mening innebär en ambitionshöjning som förväntas kunna motsvara de ökande krav på djurskyddet som ställs i samhället. Därmed avstyrker utskottet motion 2005/06:MJ20 (kd) yrkande 14. Personal som utför offentlig kontroll m.m. Utskottets förslag i korthet Utskottet gör samma bedömning som regeringen och avstyrker med hänvisning till propositionen två motionsyrkanden (fp) om behov av utbildningsplan för inspektörer m.m. och ett yrkande (fp) om att även djurskyddet bör omfattas av krav på beredskapsplan. Jämför reservationerna 7 (fp) och 8 (fp). och rådets förordning (EG) nr 882/2004 ställer krav på inspektörernas utbildningsnivå. Dessa krav kan komma att behöva konkretiseras ytterligare genom allmänna råd eller vägledningar. Enligt regeringens bedömning bör ansvara för att det sammanställs en gemensam nationell beredskapsplan för livsmedelskedjan i enlighet med artikel 13 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 samt att planen vid behov uppdateras. och bör inom sina respektive verksamhetsområden ansvara för att beredskapsplaner utarbetas i enlighet med bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Dessa planer bör om det behövs utarbetas i samråd mellan myndigheterna. Beredskapsplanerna bör i så stor utsträckning som möjligt baseras på etablerade rutiner för framtagandet av beredskapsplaner. Regeringen bör enligt motion 2005/06:MJ21 (fp) yrkande 4 lägga fram en utbildningsplan för inspektörer med hänvisning till kraven i kontrollförordningen. Berörda myndigheter bör enligt motionens yrkande 5 ges i uppdrag att definiera vilken utbildning som krävs av inspektörer inom respektive verksamhetsområde. Enligt motionens yrkande 13 bör även djurskyddet omfattas av krav på beredskapsplaner enligt vad som beskrivs i och rådets förordning 882/2004. Erfarenheter av fågelinfluensan visar på detta behov. Som anförs i propositionen är det av stort värde för såväl de lokala kontrollmyndigheterna som för enhetligheten i den offentliga kontrollen att de centrala kontrollmyndigheterna utfärdar allmänna råd när det gäller det närmare innehållet av kompetenskraven för inspektörerna. Detta gäller i synnerhet EG-förordningens mer övergripande kompetenskrav om t.ex. kontrollmetoder, HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points, faroanalys och kritiska styrpunkter) och kvalitetssäkringssystem. Dessa kompetensområden är förhållandevis stora och täcker ett brett kompetensspektrum. Kompetensområdena kommer inom de olika kontrollområden som omfattas av förordningen givetvis att kräva olika tillämpning och skilja sig åt i praktiskt genomförande för olika delar av livsmedelskedjan. Allmänna råd bör därför utfärdas för att ge de lokala kontrollmyndigheterna ledning om vilken närmare kompetens som inspektörerna skall ha vad avser exempelvis olika kontrollmetoder. Dessa råd bör utformas på ett sådant sätt att de lokala kontrollmyndigheterna kan anpassa personalens kompetensprofiler efter myndighetens specifika förutsättningar. De centrala kontrollmyndigheterna förutses bistå de operativa kontrollmyndigheterna med vägledning, utbildningsplaner liksom utbildningar så att dessa ges förutsättningar att leva upp till kraven. Särskilt efter EG-förordningarnas ikraftträdande bedöms de centrala kontrollmyndigheternas insatser på detta område som särskilt viktiga. Utskottet föreslår att motion 2005/06:MJ21 (fp) yrkandena 4 och 5 lämnas utan vidare åtgärd. Som framgår av redovisningen har motionärernas önskemål om vägledning rörande behovet av utbildning tillgodosetts.