bet · GT01KU34 · 2006-05-18 00:00:00 — Någon enhetlig ordning då det gäller utformningen av beslut i budgetfrågor i nu aktuella fall finns emellertid inte. Oavsett formuleringen är dock regeringen bunden av uttalanden om villkoren för medelsanvisningen. Regeringens budgetförslag tycks numera till allra största delen godtas av utan kompletteringar eller ändringar. En vanlig uppfattning inom utskottskanslierna är att en komplettering eller ändring i förhållande till budgetpropositionen när det gäller användningen av ett anslag bör föras fram genom ett tillkännagivande, om inte annat så av tydlighetsskäl. Inom vissa utskott finns i stället uppfattningen att skrivningarna under rubriken ställningstagande är tillräckligt. använder i förslagspunkterna uttrycket "anvisar, med de anslagsvillkor utskottet angivit . kan också besluta riktlinjer som inte har samma bindande karaktär som anslagsvillkor. Enligt 9 kap. 7 § regeringsformen kan i samband med budgetreglering eller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet än anslag till verksamheten avser. Enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 345) är beslut av det slag som avses i paragrafen inte rättsligt bindande men kan få stor praktisk betydelse för framtida handlingsfrihet. har mycket länge beslutat om att ställa föreställningar och önskemål till konungen eller regeringen. I memorial 1809 angavs beträffande det ekonomiska lagstiftningsområdet som var förbehållet den styrande makten att det var Riksens ständer förbehållet att yttra anmärkningar mot allmänna oekonomiska anstalter samt önskningar om förändringar däruti, på hwilka, då de äro wäl grundade och af allmänna tänkesättet understödde, en Regering icke lärer kunna länge uppskjuta att göra afseende. Enligt regeringsform skulle lagstiftningens huvudområde beslutas av konung och riksdag gemensamt. Efter hand stod det av praktiska skäl klart att det var Kungl. Maj:t som borde ha initiativet vid den samfällda lagstiftningen eftersom saknade resurser - också tidsmässiga - för ett tillräckligt utredningsarbete. kunde då ta initiativ genom uppslag till en ny eller förbättrad lagstiftning och göra en framställning till Kungl. Maj:t om en utredning och påföljande förslag. På andra lagstiftningsområden var befogenheter helt begränsade till att kunde göra föreställningar och uttala önskningar eller yttranden, antingen på eget initiativ eller på konungens begäran. Enligt 89 § regeringsform fick i kamrar väckas frågor om förändring, förklaring och upphävande av lagar och författningar som rörde rikets allmänna hushållning; om sådana nya lagars stiftande samt om grunderna för allmänna inrättningar av olika slag. ägde dock icke makt att i dessa mål besluta annat eller mer än föreställningar och önskningar att hos Konungen anmälas och varå Konungen, sedan statsrådet hörts, gjorde det som han fann nyttigt för riket. Bestämmelsen var så formulerad att den täckte all från konungen ensam utgående lagstiftning. Enligt (Riksdag, del 14 och lagstiftningen s. 170) kunde väl rätt att över huvud taget göra framställningar hos konungen betraktas som tillkommande även utan något uttryckligt grundlagsstadgande. Detta följde också av den begränsning som gällde enligt 90 §. Enligt denna paragraf fick inte komma under eller utskottens överläggningar och prövning frågor om ämbets- och tjänstemäns till- och avsättande, regerings- och domaremakternas beslut, resolutioner och utslag, enskilda medborgares och korporationers förhållanden eller verkställigheten av någon lag, författning eller inrättning. Vad som inte tillhörde området för bestämmande, medbestämmande eller bemyndigande lagstiftning utgjorde området för konungens bestämmande och hemställande. De framställningar och önskningar i ekonomiska och administrativa lagstiftningsfrågor framförde till konungen kunde vara mer allmänt avfattade eller utmynna i mer eller mindre detaljerade förslag. kunde t.ex. helt allmänt anhålla om utfärdande av en författning, när det som gällde ansågs otillfredsställande. Men inget hindrade att framställningen innehöll ett i detalj utformat förslag till författning eller enstaka författningsbestämmelse. På framställningar skulle enligt 89 § regeringsform konungen göra det han fann nyttigt för riket. Som ovan nämnts uttalades memorial den tillförsikten att en regering inte länge "lärer kunna uppskjuta att fästa avseende på önskningar då de äro väl grundade och av allmänna tänkesätt understödde". Det var emellertid enligt inte alltid behövde vara beroende av hur regeringen uppskattade dess motiveringar. Inte sällan kunde nämligen kombinera sitt lagstiftningsbeslut med ett anslagsbeslut eller rättare sagt kunde anslagsbeslut formuleras som lagstiftningsbeslut. När det gäller anslagsbesluten kan nämnas att det i grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 224) framhölls att det inte var aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra att bedriva av beslutade verksamheter därför att den gjorde en annan avvägning beträffande resursanvändningen än . Det har ibland hävdats att det förhållandet att det svenska statsskicket är parlamentariskt innebär att regeringen alltid har en skyldighet att följa beslut. Av det skälet finns det anledning att närmare redovisa framväxten och uppbyggnaden av det parlamentariska systemet i . Det nya statsskick som infördes innebar att befogenheter stärktes och preciserades. Däremot var det inte fråga om en återgång till frihetstidens parlamentarism, utan regeringsmakten och utformades som två självständigt verkande statsmakter. Huvudprinciperna regeringsform var att den styrande makten tillkom konungen ensam men ärendena skulle avgöras i konselj i närvaro av statsråd som var skyldiga att tillkännage sin mening. Statsråden utnämndes och entledigades av konungen men var också ansvariga inför . Ett statsråd som inte iakttagit rikets sannskyldiga nytta eller som inte utövat sitt ämbete med oväld, nit, skicklighet och drift kunde anmälas för av . kunde begära av konungen vederbörandes entledigande från statsrådstjänsten Den svenska parlamentarismen är i det väsentliga resultatet av en faktisk historisk utveckling som ägt rum vid sidan av grundlagens stadganden och som i praktiken lett till ett gradvis upphävande av statsskickets dualism. Konungen fick i allt högre grad lov att ta hänsyn till hållning när det gällde utnämning och entledigande av statsråd. Statsrådens ämbetsmannakaraktär försvagades och den personliga kungamakten trädde tillbaka för en regeringsmakt som utövades av en enhetlig ministär. Denna utveckling nådde en slutpunkt . Den Edénska ministärens bildande detta år har betecknats som parlamentarismens definitiva genombrott. Utvecklingen från det maktdelningssystem som från början präglade regeringsform ledde till ett behov av att ändra regeringsformen. Frågan om en ny grundlag utreddes under innan den nya regeringsformen beslutades . framhöll (SOU 1963:17 s. 129) att när ett statsskick betecknas som parlamentariskt avser man därmed i första hand att allmänt framhålla den dominerande roll som tillkommer folkrepresentationen, parlamentet inom detta statsskick. Det finns här icke plats för något annat statsorgan som, när det gäller rätten att i sista hand fatta de väsentliga besluten, kan göra parlamentet rangen stridig. Att statsskicket är parlamentariskt utsäger emellertid något mera bestämt om förhållandet mellan parlamentet och regeringsmakten. Eftersom parlamentarismen historiskt växt fram i konkurrens med en självständig regeringsmakt, innebar parlamentarismens seger att regeringen blev beroende av parlamentet. Detta beroende framträdde enligt på två sätt. För det första sätter parlamentarismen sin prägel på ministärbildningen och på ministärens ställning i förhållande till parlamentet. Ministären skall enligt denna ordning åtnjuta folkrepresentationens förtroende. Vid en öppen konflikt mellan parlamentsmajoritet och ministär är ministären skyldig att avgå. Om ett förtroendeförhållande i egentlig mening kan man vanligen endast tala då ministären kan stödja sig på en majoritet i folkrepresentationen. När en sådan ministär ej kunnat bildas utan endast en ministär som utgår från en minoritet i folkrepresentationen eller en expeditionsministär utan politisk förankring har man karaktäriserat förhållandet mellan ministär och folkrepresentation icke som ett förtroendeförhållande utan som ett toleransförhållande. Det centrala för parlamentarismen är att den politiska makten ytterst tillkommer representationen och att ministären bygger sin ställning på representationen. förordade sålunda att parlamentarismens principer skulle komma till otvetydigt uttryck i en ny regeringsform. Bland annat gällde detta formen för att fastställa huruvida ministären åtnjuter förtroende. Enligt 1 kap. 1 § regeringsform bygger den svenska folkstyrelsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Att statsskicket på angivet sätt betecknas som parlamentariskt betyder enligt att folkrepresentationen, , tillerkännes en dominerande roll inom den svenska demokratin. De väsentliga besluten i vårt land skall i huvudsak vara förbehållna . Folkomröstning skulle endast i speciella fall kunna komma i fråga och regeringen handlar under ansvar inför . Som en yttersta garanti för parlamentarismen föreslog en bestämmelse om misstroendeförklaring. skulle kunna uttala att statsråd inte åtnjuter förtroende utan motivering. En annan sak är att den som framför ett yrkande liksom övriga deltagare i en debatt om misstroendeförklaring är oförhindrade och i regel kommer att närmare motivera sitt yrkande. Vissa ändringar gjordes i regeringsformen i samband med enkammarreformen 1971. Regler om misstroendeförklaring infördes, upplösningsinstitutet reformerades och statsministerns bestämmanderätt över regeringens sammansättning markerades. Ändringarna innebar sammanfattningsvis att regeringens beroende av kom att framgå klarare än . Genom regeringsform befästes parlamentarismen ytterligare. Den nya grundlagen skulle över huvud taget inte konstituera ett system med krafter som balanserar varandra. Så länge regeringen tolereras av skall den inom den ram som grundläggande beslut innebär kunna agera med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle. Grundlagen borde enligt Grundlagberedningen ge regeringen de befogenheter som detta kräver. Den nya grundlagen bröt således med det maktdelningssystem som präglade regeringsform. framhävs regeringsform som det centrala statsorganet. Enligt 1 kap. 4 § regeringsformen är folkets främsta företrädare. ensam stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas och den granskar rikets styrelse och förvaltning. Regeringen skall grunda sin ställning på sammansättning och ansvara inför . Regeringen borde enligt förarbetena (SOU 1972:15 s. 75, prop. 1973:90 s. 91, KU1973:26 s. 17) så länge den tolereras av och inom den ram som grundläggande beslut bildar kunna agera med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle. Grundlagen skulle ge regeringen de befogenheter som detta kräver. En funktionsuppdelning mellan olika statsorgan innebär enligt inte detsamma som maktdelning i äldre betydelse utan kunde sägas vara motiverad av följande överväganden. Statens många uppgifter är av så inbördes skiftande natur att de bör anförtros åt skilda organ, sammansatta med hänsyn just till vad de särskilda uppgifterna kräver och verksamma i former som anpassats efter uppgifterna. Funktionsuppdelningen betingas av kravet på en ändamålsenlig arbetsfördelning. Härtill kommer att en bestämd och klar funktionsuppdelning underlättar den offentliga insynen i statsorganens verksamhet liksom att den också kan läggas till grund för olika slag av ansvarsreglering och kontroll. På ankommer det att fatta väsentliga politiska beslut - beslut avseende målsättningen för den samhälleliga verksamheten och den grundläggande avvägningen av olika intressen - samt att utöva kontroll av regeringens och andra myndigheters verksamhet. Regeringens mest väsentliga uppgifter är också av politisk natur. Härtill kommer en stor grupp ärenden som andra myndigheter handlägger. Lagstiftningen och beskattningsrätten tillkommer ensam. Regeringens funktion är enligt 1 kap. 6 § regeringsformen att styra riket under ansvar inför . Vad den styrande makten innebär är inte definierat i regeringsformen. Det sägs i motiven (prop. 1973:90 s. 230) att man av regeringsformens innehåll får läsa sig till innebörden. Allt som ingår i den styrande makten är dock inte omnämnt i lagtexten. och anger i (, upplaga 13:1 s. 48) att den styrande funktionen regeringsform liksom överhuvud bör uppfattas som en restfunktion först och främst till och domstolarnas funktioner. Till riksstyrelseärendena hörde enligt (SOU 1963:17 s. 153) i främsta rummet förslag till och verkställighet av beslut, dvs. utfärdande av lag och regeringens dispositionsrätt till statens medel. En annan väsentlig uppgift för regeringen som särskilt omnämndes regeringsform var att besluta författningar för rikets styrelse och förvaltning. Området för denna beslutanderätt begränsas genom bestämningen av lagområdet. underströk att dess förslag till regeringsform lika litet som då gällande grundlagar innehöll en fullständig uppräkning av uppgifter som ankommer på regeringen. Konstruktionen var i stället den att så långt möjligt övriga statsfunktioner specificeras och att regeringens verksamhet, förutom de i regeringsformen angivna uppgifterna, i princip kan omfatta allt som inte är förbehållet annat statsorgan eller på annat sätt reglerat i grundlag eller lag. Detta sätt att betrakta riksstyrelsefunktionen anslöt sig till uppfattningen att regeringen är det statsorgan som har huvudansvaret för initiativ, planering och överblick beträffande hela den statliga verksamheten. Uppgiften att handlägga riksstyrelseärenden i egentlig mening är den centrala regeringsfunktionen och innesluter det politiska momentet i regeringsverksamheten. Att ha tillsyn över förvaltningsverksamheten i stort, att besluta författningar och utfärda generella anvisningar för förvaltningsmyndigheterna är således en riksstyrelseuppgift i egentlig mening. I förhållande till rikets styrelse och förvaltning har en särskild alltmer väsentlig kontrollfunktion. Från synpunkten av en klar funktionsuppdelning var det enligt (s. 154) av betydelse att kontrollfunktionen utövades enligt bestämda i grundlagen fastlagda former. Statsråden skulle sålunda enligt förslaget vara föremål för politisk kontroll från sida genom möjlighet till misstroendeförklaring och genom rätt för riksdagsledamöter att framställa interpellationer och frågor samt för administrativ och juridisk kontroll genom granskning. I Holmberg-Stjernquists grundlagskommentar (P A & Söners förlag, 1980) framhålls (s. 29) att har i sin hand lagstiftningen, beskattningen och budgetreglering och kontrollerar regering och förvaltning. kan vidare, utan att det är utsagt i lagtexten, göra framställningar t.ex. om utredning och förslag i ett angivet lagärende. Sådana framställningar saknar enligt kommentaren visserligen rättslig verkan men de kan ha stor politisk betydelse. Parlamentarismen är enligt kommentaren (s. 32) konsekvent genomförd i regeringsformen. står när det gäller funktionsfördelningen helt i centrum. En annan sak är att den verkliga makten torde ligga hos regeringen om den behärskar riksdagsmajoriteten. Och även en minoritetsregering måste med det utökade utrymmet för och ansvaret hos den offentliga sektorn ha en bättre position än . Enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 401) borde principen vara att inte skall vara ett förvaltande eller rättskipande organ utan att förvaltnings- och rättskipningsuppgifter skall ligga hos regeringen, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Redan på grund av sin organisation och sammansättning var som regel inte lämpad att handha uppgifter av detta slag utan borde i huvudsak ägna sig åt de uppgifter som följer med dess innehav av normgivnings- och finansmakten och åt kontrollen av rikets styrelse och förvaltning. Om regeringen inte efterkommer ett tillkännagivande från har vid sidan av möjligheten till misstroendeförklaring möjlighet att genom att utöva sin normgivningsmakt eller finansmakt åstadkomma det resultat tillkännagivandet syftar till. regeringsform bygger till skillnad års regeringsform på att har hela den lagstiftande makten och att regeringens normgivningskompetens bara är inskränkning av praktiska skäl. Detta kommer till uttryck i 8 kap. 14 § regeringsformen som anger att behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne inte utgör hinder för att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. En sådan lag som beslutar kan göra en regeringsföreskrift verkningslös. Enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 204) var det bäst förenligt med folksuveränitetens princip att man inte uppställde något formellt hinder för normgivningskompetens. Det var visserligen ofrånkomligt att regeringen och underordnade myndigheter i praktiken tar hand om en mycket betydande del av normgivningen. borde emellertid på normområdet ha en principiell frihet att ingripa med lagstiftning i vilket ämne som helst. Har beslutat en lag inom regeringens kompetensområde kan regeringen inte längre besluta i ämnet så att lagens räckvidd eller innehåll begränsas eller ändras. Enligt 8 kap. 17 § regeringsformen får nämligen lag inte ändras eller upphävas annat än genom lag. Grundlagberedningen hade utgått ifrån att det borde vara möjligt för att genom lag fatta ett beslut som avsåg ett konkret fall (s. 100). I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. underströks dock att även om en lag var aktualiserad av ett aktuellt problem måste den kunna vara generellt tillämplig. Bestämmelsen i fråga måste utformas med utgångspunkt från att ett avgörande i ett enskilt rättsskipnings- eller förvaltningsärende inte kunde komma till stånd genom lag. Grundlagberedningen ansåg att grundlagen inte skulle dra några ämnesgränser för de fall då lagformen fick begagnas. Man skulle därför enligt beredningen kunna tänka sig att gå ännu ett steg och låta grundlagen beteckna varje riksdagsbeslut som en lag. Varje beslut om utgiftsanslag eller utgiftsregleringen i sin helhet, varje yttrande eller varje hemställan av , varje misstroendeförklaring skulle alltså vara en lag. Enligt Grundlagberedningens mening fanns dock inte skäl att använda en sådan terminolog. Det stämde inte med våra traditioner och var ägnat att sudda ut gränsen mellan normbeslut och andra avgöranden. Att denna gräns var oskarp torde inte vara någon större nackdel. Beträffande anslagsbesluten fanns ingen anledning att välja lagformen, villkor och andra föreskrifter kunde ändå liksom dittills knytas till de särskilda anslagen. Beslut om skatt till staten fattas av i lagform. Om utgifterna, dvs. om användningen av statsmedel för skilda behov, bestämmer genom budgetreglering. Principen om bestämmanderätt kommer till uttryck redan genom 1 kap. 4 § regeringsformen, där det sägs att bestämmer hur statens medel skall användas. I 9 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att statens medel inte får användas på annat sätt än bestämt. Villkor av olika slag som beslutats vid budgetregleringen har betydelse för dispositionen. Regeringen är emellertid inte tvingad att använda anslagen. I grundlagspropositionen (1973:90 s. 224) framhölls att regeringsformen borde inta den principiella ståndpunkten att det fick ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. Regeringen har alltså enligt Holmberg-Stjernquist grundlagskommentar (s. 313) en fri prövningsrätt. En sådan prövningsrätt har enligt grundlagspropositionen sin främsta betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter var en sådan prövningsrätt av betydelse. I grundlagspropositionen framhölls vidare att regeringen givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter måste göras på grund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser. Av betydelse var vidare att regeringen var bunden av anslagsvillkor. Av dessa kunde följa att ett visst anslag inte isolerat kunde lämnas obegagnat med hänsyn till att det ingick som ett led i en större utgiftsplan. Ett riksdagsärende om t.ex. lagstiftning kan väckas, förutom av regeringen genom proposition, av varje riksdagsledamot i allt som kan komma under prövning genom motion under allmänna motionstiden (3 kap. 10 § riksdagsordningen). Motioner får också väckas med anledning av en proposition, en skrivelse, en framställning eller redogörelse (3 kap. 11§ riksdagsordningen). Utskott har alltid inom ramen för ett till utskottet remitterat ärende kunnat framföra ett alternativt yrkande. Vissa utskott hade även rätt att ta självständiga initiativ, dvs. en rätt att oberoende av ett från kammaren remitterat ärende väcka förslag inom sitt kompetensområde. har alla utskott rätt att ta självständiga initiativ. Enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen får utskott väcka förslag hos i ämne som hör till dess beredningsområde. Ett utskottsinitiativ tas genom utskottsbetänkande. Ett självständigt utskottsinitiativ blir officiellt känt först sedan utskottsbetänkandet avlämnats. Följdmotioner kan därför inte förekomma. Utsträckningen av den självständiga initiativrätten till samtliga utskott motiverades av att den skulle stärka maktställning. förutsatte att de nya befogenheterna skulle begagnas med samma varsamhet som iakttagits av de utskott som tidigare hade haft den självständiga initiativrätten. Som dittills borde ärenden väckas normalt genom proposition eller motion, och politisk enighet borde eftersträvas i de fall utskottsinitiativ kom i fråga. Till detta kan anmärkas att utredningsväsendet ligger under regeringen och att egen utredningskapacitet är begränsad. De praktiska möjligheterna för en remissbehandling kan ofta också vara begränsade. Med hänsyn till dessa omständigheter och till att följdmotioner inte förekommer kan ett lagstiftningsinitiativ från utskott ofta framstå som en från kvalitetssynpunkt sämre lösning än ett utskottsförslag som grundar sig på en proposition från regeringen. Statsråden har ett juridiskt, dvs. straffrättsligt, ansvar för brott i statsrådstjänsten. Ett statsråd får dock enligt 12 kap. 3 § regeringsformen fällas till ansvar för ett brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han eller hon därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av och prövas av . Bestämmelsen är ingen självständig straffbestämmelse. En självklar förutsättning för att KU skall kunna besluta om åtal är enligt Holmberg-Stjernquists grundlagskommentar att handlandet står i strid med lagbestämmelse. I grundlagspropositionen (1973:90 s. 423) framhölls att de gärningar som borde bli föremål för en särskild prövning endast var sådana som ingår som ett led i själva utövningen av statsrådstjänsten och som alltså kunde tänkas vara styrda av politiska motiv och värderingar. Man har räknat med att ett statsråd som begår ett grovt brott i tjänsten avgår frivilligt eller efter ingripande av statsministern. Ytterst är det misstroendeförklaring som gäller. Med hänsyn till att det inte finns någon rättslig skyldighet för regeringen att efterkomma ett tillkännagivande från kan åtalsbestämmelsen i 12 kap. 3 § regeringsformen inte anses tillämplig endast av det skälet att ett tillkännagivande inte följts. Ett politiskt ansvar kan däremot utkrävas. Före den partiella författningsformen 1971 utvecklades vissa förfaranden som i någon mån tjänade som ersättning för ett parlamentariskt ansvarsinstitut (SOU 1963:17 s. 144 f.). Andra kammaren begagnade metoden att lägga en av framförd anmärkning mot ett statsråd med gillande till handlingarna eller massinstämmanden i anföranden som inneburit kritik mot regeringen.