bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — lemsstat bestämmer själv i vilka fall så skall ske. ministern i flertalet fall av sin närmaste medarbetare, vanligen med titeln statssekreterare, eller av den som företräder medlemsstaten i Ständiga repre- skall enligt sin instruktion inte bara bereda regerings- ärenden utan också i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras Instruktionen innehåller också beslutsregler som innebär att den som är chef för eller chef för ett departement får uppdra åt tjänstemän att i ett statsråds ställe företräda i olika sam- manhang, t.ex. vid ministerrådsmöten. Enligt arbetsordningen för Statsrådsberedningen får vice statsministern besluta i statsministerns ställe i frågor som rör Statsrådsberedningen, t.ex. Liknande bestämmelser om beslutanderätt för andra statsråd än departementschefer finns i departementens arbetsordningar. Statsministerns statssekreterare företräder som regel vice statsministern vid möten i rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser när rådet behandlar allmänna frågor. Det har aldrig inträffat att ministern inte närva- rat vare sig personligen eller genom någon företrädare. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Regeringsformen och riksdagsordningen lämnar öppet vem som skall företräda regeringen vid sammanträden. Det betyder att detta i princip är en fråga för regeringens självbestämmande. Det är som regel statsministerns statssekreterare som företräder regeringen vid EU- nämndens sammanträden när nämnden behandlar sådana EU-frågor som hör till vice statsministerns ansvarsområde. En annan sak är att regeringen givetvis är lyhörd för de önskemål i detta avseende som har och som kommit till uttryck bl.a. i riks- dagens tillkännagivande vid 1996/och i de interna riktlin- jer för som finns i cirkuläret Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor. Riktlinjerna i cirkuläret har tillkommit med sikte på EU-frågor som hör till ansvarsområdena för departementschefer och andra statsråd i departe- menten. De är inte avpassade för de särskilda krav som präglar vice statsministerns och Statsrådsberedningens verksamhet. Vice statsministern måste t.ex. vara beredd att vikariera för statsministern. Oavsett vem som företräder vid ministerrådsmöten är det reger- ingen, och inte ett enskilt statsråd eller en tjänsteman, som bestämmer och ansvarar för de förhandlingspositioner som företrädaren förmedlar. För för- handlingspositionerna spelar det heller ingen större roll om regeringen samråder med genom ett statsråd personligen eller genom någon som gör det på uppdrag av statsrådet. Av promemorian som upprättats inom framgår bl.a. följande. Statsrådet ansvarsområde som statsråd i Näringsdeparte- mentet framgår av hennes förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. EU-frågor förekommer i mycket stora delar av ansvarsom- råde. Det gäller främst inom politikområdena transport och IT/telekom och rörande regionalpolitik, skog och turism. De båda förstnämnda områdena behandlas i rådskonstellationen för transport, telekom och energi (TTE). Regionalpolitik behandlas i rådskonstellationen för allmänna frågor och yttre förbindelser. Skogsfrågor kan komma upp i konstellationen för jord- bruk och fiske eller i den för miljö, medan turism behandlas i konkurrens- kraftsrådet. Frågor inom de nu nämnda områdena aktualiseras mer sällan för sakdiskussion på ministerrådsnivå. Det är inom rådskonstellationen TTE som deltagande i ministerrådet aktualiseras. När frå- gor inom hennes ansvarsområde kommer upp som enstaka dagordnings- punkter inom andra konstellationer gäller som regel att frågan hanteras av den som företräder i den konstellationen. ansvarsområde har varit i huvudsak oförändrat . har under den tiden samlats fjorton gånger för att diskutera transport- och telekomfrågor. har deltagit i sex av dessa möten. Vid de åtta möten i vilka inte deltagit har 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. den svenska delegationen letts av statssekreteraren och av biträdande ständiga representant vid EU, ambas- Skälen till att inte deltagit i de aktuella mötena har varit att andra nationella eller internationella uppgifter prioriterats. sings prioriteringar och bedömningar har utgått från vilka frågor som funnits på dagordningen och hennes möjligheter att agera och samråda med kolleger inför rådsmötena för att driva den svenska ståndpunkten. Vid tre av de åtta tillfällen då inte deltagit i TTE-rådsmö- ten som behandlat transport- och telekomfrågor har hon själv svarat för Vid övriga fem tillfällen har ersatts av statssekreteraren . varje sådant tillfälle personligen meddelat nämndens ordförande att hon fått förfall och skälen till det. Det har från sida aldrig funnits någon avsikt att för EU- nämnden dölja vem som kommer att delta i ett visst rådsmöte. emellertid inte bedömts ha någon självständig betydelse eftersom samrådet i rör vilken linje i sak regeringen avser att inta vid rådsmötet. Oavsett vem som företräder vid ett rådsmöte deltar sing på samma sätt i slutförberedelserna inom departementet och lägger efter beredning fast förslag till regeringens ståndpunkter. utom när de tas upp inför ett rådsmöte i allmänhet inte nya utan statsrådet är väl förtrogen med dem. De aktualiseras löpande för ställningstagande på olika stadier under förhandlingarna i EU samt inom ramen för bilaterala kontakter i och vid förankringen nationellt. Enligt artikel 203 i EG-fördraget skall rådet bestå av en företrädare för varje medlemsstat på ministernivå med befogenhet att fatta bindande beslut för denna medlemsstats regering. Utskottet konstaterar att bestäm- melsen emellertid även ger utrymme för att som medlemsstat kan representeras av någon annan behörig företrädare. De övergripande riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden ges i 7 kap. regeringsformen. Som utskottet tidigare konstaterat (bet. 2004/05: KU10 s. 86) utgör ett statsråds deltagande i ett ministerrådsmöte dock inte i formell mening ett regeringsärende såvitt avser frågor som hänför sig till samarbetet på första pelarens område. Närmare bestämmelser om uppgifter ges emellertid i förordningen med instruktion för . bereda regeringsärenden åligger det enligt 1 § att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. tets mening bär chefen för , dvs. statsministern, i dessa fall konstitutionellt sett ansvaret för att behörig företrädare för del- tar vid möten i ministerrådet. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Det finns inte heller några närmare bestämmelser om vem som skall företräda regeringen vid det samråd med som skall äga rum enligt bestämmelser i 10 kap. riksdagsordningen. Mot den tidigare anförda bakgrunden anser utskottet dock att chefen för , dvs. stats- ministern, också i dessa fall konstitutionellt sett bär ansvaret för att reger- ingen i behörig ordning är företrädd vid samrådet med . Utskottet erinrar emellertid om vad har uttalat om att det är angeläget att statsråden är närvarande vid nämndens sammanträden, och att undantag endast bör förekomma i de fall statsrådet av starka skäl är tvungen att utebli. Vid granskningen har inte framkommit att det saknats behörig företrädare för vid ett möte i ministerrådet som behandlat frågor som faller inom respektive ansvars- områden som statsråd. Det har inte heller framkommit att det saknats behörig företrädare för regeringen vid samråd med avseende sådana ministerrådsmöten. Någon konstitutionell grund för att rikta anmärkning mot statsministern i dessa avseenden har således inte framkommit. Vad som framkommit vid granskningen föranleder inget ytterligare utta- lande av utskottet. 2.8 Beredningen av beslutet att omlokalisera myndigheten till I en anmälan till , bilaga A2.8.1, begärs att utskottet granskar om regeringen åsidosatt regeringsformens krav på beredning av ärenden inför regeringsbeslutet att omlokalisera myndig- heten Riksutställningar till vad avser bl.a. ekonomiska konsekven- ser och konsekvenser för kompetensen hos myndigheten. Enligt anmälan har departementet, vid begäran om att få se det material som ligger till grund för beslutet, upplyst att ingen formell utredning har gjorts. I anmä- lan anförs vidare att åsidosättande av rådgivande funktioner som spelat en tongivande roll vid andra myndigheters granskning och utredning vid före- slagna omlokaliseringar har skett. Slutligen hävdas i anmälan att ingen tid har avsatts för remisshantering, och att samråd inte heller har skett med någon sakkunnig utanför departementet. Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Utbildnings- och , bilaga A2.8.2. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Regeringen har genom beslut uppdragit åt Riksutställ- ningar att lokalisera verksamheten till . Omlokaliseringen skall enligt beslutet påbörjas och genomföras på sådant sätt att myndighetens säte ändras till , bilaga A2.8.3. Av regeringsbeslutet framgår även att beslutet är ett led i regeringens arbete med att genomföra lokaliseringar av statliga verksamhe- ter till de lokala arbetsmarknadsregioner som berörs mest av förändring- arna inom Försvarsmaktens grundorganisation, dvs. , , /och . Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredningen av regeringsären- den behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndighe- ter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas för sammanslut- ningar och enskilda att yttra sig. Ansvaret för beredningen av ett regeringsärende faller enligt regerings- formen på det statsråd som har att föredra ärendet vid regeringssammanträ- det eller i övrigt besluta i ärendet. Vem som är föredragande framgår av bestämmelsen i 5 § samma kapitel (se och , Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 224). I proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning anförde departementschefen i fråga om det moment i beredningsfa- sen av regeringsärenden som består i att upplysningar och meningsytt- ringar inhämtas utifrån som underlag för regeringens beslut (s. 287): Att det som ett led i beredningen av regeringsärenden i stor utsträck- ning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karaktäristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess. Remissyttranden från olika orga- nisationer över Grundlagberedningens förslag vittnar också om den vikt man från detta håll tillmäter remissförfarandet, särskilt i lagstift- ningsärenden. Det är enligt min mening naturligt att ordningen med remisser från regeringen som ett led i beredningsarbetet även i fortsätt- ningen kommer till uttryck i RF. I och kommentar (s. 222) erinras om de ovan angivna uttalandena i förarbetena till regeringsformen. Härefter kon- stateras att ett visst remisstvång föreskrivs i regeringsformen. Behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter, och de är skyldiga att svara, om de inte endast bereds tillfälle att yttra sig. Organisationer (sammanslutningar) och enskilda skall beredas tillfälle att yttra sig. I kommentaren sägs vidare att vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. söker man enligt kommentaren ofta begränsa remisserna. Regeringsfor- mens remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, såväl styrelseären- den som förvaltningsärenden. I den tidigare nämnda propositionen framhöll vidare departementschefen (s. 288) att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för riksda- gen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grund- val för förslagen. På regeringen får alltså ligga att avgöra sådana frågor som om utredning skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från departementet fristående utredningsman och vidare att ange de riktlinjer efter vilka arbetet i så fall skall bedrivas. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt en redogörelse för vilket underlag som legat till grund för regeringsbe- slutet som åsyftas i granskningsanmälan, en redogörelse för i vilken utsträckning och på vilket sätt underlaget för det aktuella regeringsbeslutet har remissbehandlats, en redogörelse för i vad mån ekonomiska konsekvenser och konsekven- ser för kompetensförsörjningen inom Riksutställningar blivit belysta och varit föremål för överväganden under beredningen inför regerings- beslutet och de kommentarer i övrigt som innehållet i granskningsanmälan föranle- der. har översänt en inom Utbildnings- och upprättad promemoria, bilaga A2.8.2. En kopia av en promemoria angående regeringens beslut att omlokalisera Riksutställningar till , som upprättats inom Utbildnings- och , har fogats som en bilaga till den översända promemo- rian. Av promemoriorna framgår bl.a. följande. av statlig verksam- het behandlar bl.a. olika generella förutsättningar vid omlokaliseringen av statliga myndigheter såsom beräknade riktvärden för flyttkostnader, perso- nalkostnader, pensionsavgångar etc. Rapporten har därmed relevans även för ärendet om omlokalisering av Riksutställningar till . Lokalise- ringsutredningens delrapport remitterades till berörda myndigheter mellan och . Ett flertal remissinstanser svarade på remissen, bl.a. , och stabsmyn- digheter som , och . Denna remiss var dock inte ställd till Riksutställningar, eftersom myndighe- ten inte var direkt berörd av utredningens förslag. Utbildnings- och meddelade led- ningen för Riksutställningar att en omlokalisering av myndigheten till övervägdes i beredningen av förslag. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Vidare underrättades myndigheten om skälen till detta. tes också om möjligheterna att lämna synpunkter på konsekvenserna av en omlokalisering av myndigheten. in med ett yttrande. Innan regeringen fattade det aktuella beslutet samman- träffade företrädare för Utbildnings- och kulturdeparte- mentet med Riksutställningars ledning, personal och fackliga organisationer. Såväl som yttrandet och annat underlag från Riksutställningar behandlar frågor om ekonomiska konsekven- ser och konsekvenser för kompetensförsörjning. redogör för generella och erfarenhetsbaserade konsekvenser vid utlokalise- ring av statliga myndigheter, medan myndigheten redogör för specifika konsekvenser för Riksutställningar. varit föremål för överväganden under beredningen inför regeringsbeslutet. Utskottet vill inledningsvis erinra om att utskottet har uttalat att det vid beredningen av regeringsärenden kan vara av stor vikt att berörda intressenter under olika stadier av beredningsprocessen får möjlighet att föra fram synpunkter på vad den färdiga slutprodukten bör innehålla. Vidare har utskottet därvid understrukit vikten av att säkra ett fullgott beslutsunderlag också i fall då regeringens propositioner inte rör lagförslag 2004/05:KU20 s. 127 f.). Dessa uttalanden gjorde utskottet vid granskningen av beredningen av regeringens proposition 2004/05:43 Försvarsmaktens grundorganisation. Det är att märka att det nu aktuella granskningsärendet rör beredningen av ett regeringsbeslut som inte avser överlämnande av någon proposition till Utskottet anser emellertid att de redovisade uttalandena, som utskottet gjort i anslutning till tidigare granskning, är tillämpliga även på beredningen av sådana regeringsbeslut. Till grund för regeringens beslut om uppdrag till Riks- utställningar att omlokalisera verksamheten till har legat bl.a. dels av statlig verksamhet, dels yttrande av Riksutställningar som inkommit till Utbildnings- och kul- Riksutställningar har lämnat detta yttrande med anledning av att myndigheten informerats om att en omloka- lisering av myndigheten till övervägdes i beredningen av Lokalise- Innan regeringen fattat det aktuella beslutet har därefter sammanträffanden ägt rum mellan företrädare för det ansvariga departementet och Riksutställningars ledning samt personal och fackliga organisationer vid myndigheten. Vad som framkommit i granskningsären- det kan därmed inte ligga till grund för annan bedömning än att regerings- formens beredningskrav har blivit uppfyllt. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Utskottet noterar avslutningsvis att beredningen av ärendet om omlokali- sering av Riksutställningar till framstår som anmärkningsvärt forcerad, inte minst med hänsyn till berörda intressenter. Det ankommer inte på utskottet att närmare granska vilka omständigheter som föranlett denna beredningsprocess. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet. 2.9 Regeringens och statsrådet ansvar för uppgifter i en proposition I en anmälan till , bilaga A2.9.1, begärs att utskottet granskar om regeringen och föredragande statsrådet brustit i beredningen av proposition 2005/06:24 Förändrad länsindelning m.m. och därmed riskerat att vilseleda . Anmälaren påtalar att regeringen fattade beslut om propositionen och att det i denna anförs att de berörda landstingen ingått en överenskommelse avseende fördelningen av de övergångskostnader som skulle uppkomma i samband med indelningsändringen. Landshövdingarna i de båda länen hade, enligt vad som anförs i anmälan, i en skrivelse till regeringen angett en lösning på problemet om kostnadsfördelningen. Någon överenskommelse hade dock inte godkänts av beslutande organ i landstingen, och anmälaren kritiserar regeringen för att den ändå hävdat att överenskommelsen fanns och gällde. Till grund för granskningen har legat bl.a. handlingar som aktualiserats i utskottets beredning av den nämnda propositionen, se betänkande 2005/06: KU12, och en promemoria upprättad inom , bilaga A2.9.2. Propositionen och dess beredning i I propositionen, som lades fram för föreslog regeringen att skulle godkänna att län utvidga- des genom att fördes över till detta län från . Regeringen meddelade också att den , förutsatt att godkände länsbytet, avsåg att besluta om kommuns föränd- rade landstingstillhörighet. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Som anförs i anmälningen angavs i propositionen att de båda berörda landstingen, dvs. landstingen i län och i , hade nått en överenskommelse avseende fördelningen av de övergångskostnader som skulle uppkomma i samband med indelningsändringen. Under utskottsbehandlingen i inhämtades från Regeringskans- liet uppgiften att de båda landstingsstyrelserna vid sammanträden godkänt den aktuella överenskommelsen. Detta bekräftades genom protokollsutdrag som erhölls direkt från de båda landstingen. Utskot- tet fick också kopia av den i anmälan omnämnda skrivelsen, där regerings- uppdraget till länsstyrelserna i respektive län redovisades till regeringen. Denna skrivelse är daterad och undertecknad av landshövdingarna i respektive län. I skrivelsen, där det framgår att länsstyrelserna i sin tur uppdragit åt en person, , att biträda dem anförs bl.a. följande. Länsstyrelserna ställer sig i princip bakom resonemang och syn på de övergångskostnader som uppstår i i Västman- lands län vid ett landstingsbyte för . Länsstyrelserna ställer sig också i princip bakom förslag vad gäller ekono- misk uppgörelse mellan landstingen såväl när det gäller återköpsgaran- tin som regleringen av balansräkningsposterna. Vid kontakter mellan länsstyrelserna och de berörda landstingen har dock landstingen, efter närmare utredning, förklarat att den av Sund- ström föreslagna återköpsgarantin, dvs. i län sammanlagda köp av vård hos i , bör sät- tas till och . Det föreligger därmed en överenskommelse mellan de båda lands- tingen som regeringen bör kunna fastställa (jfr 6 och 10 §§ lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och lands- ting). Utskottet föreslog genom det ovan nämnda betän- kandet, 2005/06:KU12, att godkänna att län utvidgas genom att förs över dit från . följde utskottets förslag i beslut (rskr. 2005/06:67). Utskottet har genom en skrivelse till översänt anmälan för de kommentarer som den föranledde. Som svar har översänts en inom Finansdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A2.9.2). I promemorian anförs avslut- ningsvis att regeringen, mot bakgrund av vad länsstyrelserna redovisat i skrivelsen , i propositionen konstaterade dels att de berörda landstingen hade nått en överenskommelse avseende fördelningen av de övergångskostnader som skulle uppkomma i samband med indelnings- ändringen, dels att det för propositionen inte fanns någon anledning för regeringen att ifrågasätta att den av länsstyrelserna redovi- sade överenskommelsen existerade eller att den skulle komma att fullföljas 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. av de båda landstingen. Vidare påpekas att, som note- rat, överenskommelsen godkändes av de båda landstingsstyrelserna . Det är självfallet viktigt att de uppgifter som regeringen lämnar i proposi- tioner är korrekta. I detta fall har regeringen grundat en uppgift på vad landshövdingarna i de båda län som är berörda i ärendet uppgivit i en redo- visning av ett regeringsuppdrag. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet. 2.10 Beredningen av förslag avseende förändringar av strandskyddet I en anmälan till , bilaga A2.10.1, begärs att utskottet granskar beredningen av departementspromemorian Reviderat förslag till ett differentierat strandskydd, Ds 2005:23. I anmälan anförs att den ursprung- liga versionen av departementspromemorian, som gick ut på remiss , fick ett negativt bemötande av en majoritet av remissinstan- serna. har därefter den 2 decem- ber tillställt remissinstanserna ett reviderat förslag Reviderat förslag till ett differentierat strandskydd, Ds 2005:23 tillsammans med en inbjudan till en hearing i och ett sista datum för remissvar . Det 40-tal kommuner som var remissinstanser var inbjudna till hearingen. Endast företrädare för ett tiotal kommuner kom emellertid dit. Intresserade utanför kretsen av remiss- instanser har enligt uppgift haft vissa svårigheter att erhålla information om det reviderade förslaget, eftersom det inte funnits tillgängligt på . Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom , bilaga A2.10.2. I en inbjudan daterad (dnr M2005/4076/Na) inbjöd till ett remissmöte om ett reviderat förslag till en differentierad tillämpning av strand- skyddet. Inbjudan hade enligt sändlista skickats ut till ett 60-tal remissin- stanser. I inbjudan angavs att den form av differentierat strandskydd som föresla- gits i Ds 2005:23 Ett förnyat strandskydd föreslogs utgå och ersättas med det nya förslag som presenterades i en bilaga. Vidare anges i inbjudan att 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. det tidigare förslaget, som hade inneburit att 61 kommuner skulle omfattas av vissa lättnader, fick ett negativt bemötande av ett brett spektrum av remissinstanser. Departementet hade enligt inbjudan hörsammat invändning- arna och föreslog nu en modell som avses omfatta hela landet. I inbjudan angavs även att skriftliga synpunkter kunde lämnas . Det remitterade förslaget innehöll förslag till lag om ändring i miljöbal- ken. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredningen av regeringsären- den behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndighe- ter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Ansvaret för beredningen av ett regeringsärende faller enligt regerings- formen på det statsråd som har att föredra ärendet vid regeringssammanträ- det eller i övrigt besluta i ärendet. Vem som är föredragande framgår av bestämmelsen i 5 § samma kapitel (se och , Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 224).