bet · GT01JuU26 · 2006-05-18 00:00:00 — Lagrådet fann dessutom att det kunde ifrågasättas om det föreslagna systemet fyller rimliga krav på rättssäkerhet och överensstämmer med , bl.a. genom avsaknaden av en underrättelseskyldighet som gör det möjligt att i efterhand angripa lagligheten av vidtagna åtgärder och i förekommande fall begära skadestånd. Lagrådet redogör i sitt yttrande också för domar av som har bäring på förslaget, dvs. som avser artiklarna 8 och 13 i . För att ett så ingripande tvångsmedel som hemlig rumsavlyssning skall införas måste det, som även Lagrådet funnit, krävas mycket starka skäl och tillämpningsområdet får inte vara mera vidsträckt än som klart motiveras av behovet. Villkoren för att avlyssning skall få ske måste ges en så tydlig utformning att risken för en extensiv tillämpning eller för missbruk minimeras. Procedurreglerna för användning av tvångsmedlet måste i möjligaste mån vara betryggande. anför att det inte har någon annan uppfattning än Lagrådet i dessa nu senast angivna hänseenden. En bedömning måste göras av om behovet och effektiviteten av hemlig rumsavlyssning i den föreslagna utformningen - med avgränsningen av tillämpningsområdet och med de inskränkningar i tillämpningen som anges - utgör sådana mycket starka skäl som rättfärdigar det intrång i privatlivet som tvångsmedlet innebär. Bedömningen måste innehålla avvägningar med hänsyn till ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna. De procedurregler som kringgärdar användningen, inklusive de regler som avser hanteringen av överskottsinformation, är enligt mening viktiga moment i bedömningen. I propositionen har regeringen till skillnad från i lagrådsremissen aviserat att en underrättelseskyldighet skall införas för att kunna ge människor som avlyssnats tillgång till ett effektivt rättsmedel. En översyn skall göras som också omfattar systemet med offentliga ombud. Regeringen har också något utvecklat synen på hur användningen av tvångsmedel skall granskas. De angivna frågorna kommer dock inte att vara lösta då lagstiftningen föreslås träda i kraft. ser detta som en besvärande brist. En fråga som aktualiseras är därför om brådskan med att införa tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning är så stor att inte en lösning av de nämnda frågorna kan avvaktas. noterar i denna del också att Lagrådet, liksom många remissinstanser, har pekat på arbete och den belysning av integritetsaspekter som detta arbete kan förväntas ge. De bedömningar som behöver göras av det framlagda förslaget om hemlig rumsavlyssning är enligt synnerligen grannlaga och innefattar ömtåliga avvägningar med hänsyn till ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna. Dessa avvägningar bör enligt göras i samband med justitieutskottets beredning av ärendet. konstaterar i yttrandet även att regeringens förslag i vad det avser hemlig rumsavlyssning är sådant som avses i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen och att det där föreskrivna kvalificerade förfarandet således är tillämpligt på förslaget. yttrar sig slutligen även över förslaget till ändring i sekretesslagen som innebär att tystnadsplikten, som i fråga om övriga hemliga tvångsmedel har företräde framför meddelarfriheten, ges sådant företräde även i fråga om hemlig rumsavlyssning. För det fall justitieutskottet helt eller delvis tillstyrker förslaget om hemlig rumsavlyssning i övrigt anser att förslaget även i den delen kan tillstyrkas. Som både regeringen och har konstaterat utgör hemlig rumsavlyssning ett hemligt tvångsmedel som innefattar ett mycket starkt ingrepp i den privata sfär som medborgarna normalt skall vara tillförsäkrade. Som Lagrådet anför i sitt yttrande över lagförslagen måste det, för att ett så ingripande tvångsmedel som hemlig rumsavlyssning skall införas, krävas mycket starka skäl, och om tvångsmedlet skall tillåtas bör det inte ges ett mera vidsträckt tillämpningsområde än vad som klart motiveras av behovet. Villkoren för att hemlig rumsavlyssning skall få ske måste också ges en så tydlig utformning att risken för en extensiv tillämpning eller för missbruk minimeras. Slutligen bör ett system för hemlig rumsavlyssning i möjligaste mån kringgärdas av betryggande procedurregler. Som pekar på behandlar utskottet parallellt med denna proposition ytterligare ett lagförslag som innefattar en utvidgning av möjligheterna att använda vissa straffprocessuella tvångsmedel. I den propositionen (prop. 2005/06:177) föreslås en möjlighet att i syfte att förhindra vissa särskilt allvarliga brott använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i lagen särskilt angiven gärning. Vid bedömning av lagförslagen utifrån behovs-, ändamåls- och proportionalitetsprinciperna bör även förslagen i den propositionen beaktas. Behovet och effektiviteten av hemlig rumsavlyssning I propositionen ger regeringen en redogörelse för de behov Säkerhetspolisen respektive den öppna polisen har av ytterligare och mer effektiva hemliga tvångsmedel (prop. s. 30 f.). Bedömningen bygger på uppgifter som inhämtats från Säkerhetspolisen respektive den öppna polisen, bl.a. om brottsutredningar där användning av hemlig rumsavlyssning skulle ha kunnat tillföra utredningen avgörande uppgifter. Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att såväl Säkerhetspolisen som den öppna polisen har ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning. När det gäller Säkerhetspolisens behov anför regeringen att den anser att det material som Säkerhetspolisen presenterat ger ett tillräckligt underlag för att bedöma behovet. Behovet av att kunna använda hemlig rumsavlyssning i brottsutredningar inom verksamhetsområde rör huvudsakligen fall där det inte finns någon möjlighet att på andra sätt, t.ex. genom hemlig teleavlyssning eller infiltration, skaffa motsvarande information. Hemlig rumsavlyssning behövs för att avlyssna möten mellan två eller flera personer. Det är fråga om möten som Säkerhetspolisen har fått kännedom om genom hemlig teleavlyssning eller på annat sätt men som det inte finns någon möjlighet att avlyssna. Regeringen anser att Säkerhetspolisen måste ges tillräckliga möjligheter att förhindra och utreda terroristbrott och andra mycket allvarliga brott. De brott som Säkerhetspolisen skall bekämpa äventyrar ofta stora samhällsvärden och utgör ett allvarligt hot mot enskildas liv och hälsa. De som utför terroristbrott och andra mycket allvarliga brott är i regel organiserade, resursstarka, målmedvetna och hänsynslösa. Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt för dem som bestämt sig för att begå brott på detta område att snabbt agera samordnat vid genomförandet av t.ex. ett terroristattentat. Utvecklingen har också gjort det allt svårare att upptäcka och utreda de brott som utförs på detta område. De personer som är föremål för Säkerhetspolisens uppmärksamhet har ofta ett särskilt högt säkerhetsmedvetande och de är väl medvetna om vilka lagliga möjligheter Säkerhetspolisen har att inhämta uppgifter. Ofta räcker användandet av vanliga spaningsmetoder och befintliga hemliga tvångsmedel då inte till för att få fram den information som polisen behöver för att komma vidare i brottsutredningen. Det är enligt regeringens mening av yttersta vikt att Säkerhetspolisens arbetsmetoder och möjligheter att använda olika tvångsmedel i största möjliga mån kan anpassas till den snabba utvecklingen i samhället. Utredningar om de mycket allvarliga brott som här är aktuella måste rimligen kunna ske på ett så effektivt och kraftfullt sätt som möjligt. När det gäller den öppna polisens behov av att kunna använda sig av hemlig rumsavlyssning anför regeringen att det i ärendet genomgångna materialet ger ett bestämt intryck av att befintliga tvångsmedel i en del fall inte är tillräckligt effektiva för att utreda mycket allvarliga brott. Hemlig rumsavlyssning behövs i situationer där det över huvud taget inte finns någon möjlighet för polisen att på annat sätt få information om brott som har begåtts. Det kan exempelvis vara fråga om att avlyssna ett möte på ett hotellrum mellan två misstänkta eller en sammankomst i en sluten kriminell miljö. Regeringen anför vidare att den öppna polisen har att bekämpa mycket allvarliga brott och inte sällan organiserad brottslighet, ibland med internationella kopplingar. Det gäller t.ex. grova narkotikabrott och människosmuggling. Den grova och organiserade brottsligheten har enligt polisen blivit allt svårare att utreda. Förklaringen till detta står enligt polisen att finna dels i en ökad medvetenhet hos brottslingarna om polisens utredningsmetoder, dels i brottslighetens ökade rörlighet och rum. Planläggningen och genomförandet av grova brott sker och ofta på platser där man kan förvissa sig om att polisen inte har möjlighet att följa aktiviteterna. Det är inte ovanligt att den organiserade brottsligheten även innefattar systemhotande verksamhet. En effektiv bekämpning av mycket allvarliga brott förutsätter att polisen har så verkningsfulla utredningsmetoder som möjligt. Den öppna polisen har uppgett att hemlig teleavlyssning alltjämt är ett effektivt tvångsmedel men att användningsområdet begränsas i takt med utbyggnaden av kontantkortssystem och bredbandsteknik. De misstänkta är enligt polisen också medvetna om att de kan vara utsatta för hemlig teleavlyssning och förmedlar därför inte önskvärd information per telefon. Utskottet delar regeringens bedömning att såväl Säkerhetspolisen som den öppna polisen har ett påtagligt behov av att kunna få använda hemlig rumsavlyssning. Den redovisning som gjorts ovan talar i sig med styrka för att hemlig rumsavlyssning bör tillåtas i . Som utskottet konstaterat inledningsvis bör vid ställningstagande till förslagen i propositionen även beaktas föreslagen i proposition 2005/06:177 om möjligheter till användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Utskottet kan konstatera att förslagen i den propositionen i viss utsträckning kan antas innebära att behovet av hemlig rumsavlyssning minskar, eftersom vissa allvarliga brott torde kunna förhindras med hjälp av den lagstiftningen. Möjligheterna att i preventivt syfte använda vissa hemliga tvångsmedel fyller dock inte samma syfte som möjligheten att med hjälp av hemlig rumsavlyssning - som är ett helt nytt hemligt tvångsmedel - utreda grova brott. Även med en möjlighet att använda sådana preventiva tvångsmedel finns enligt utskottets mening ett påtagligt behov för polisen att också kunna använda hemlig rumsavlyssning vid utredning av brott. Att på förhand bedöma hur effektivt ett nytt hemligt tvångsmedel blir för att utreda och bekämpa särskilt allvarlig brottslighet är naturligtvis svårare. Regeringen har i propositionen ändå gjort en relativt ingående analys i den delen. Där framgår bl.a. att hemlig rumsavlyssning i någon form är tillåtet i de flesta länder inom EU. I propositionen återges bl.a. resultaten av genomförda studier i och erfarenheter från , , och . Utskottet kan utifrån redogörelsen i propositionen konstatera att förutsättningarna för att nå framgång med hjälp av hemlig rumsavlyssning kan skifta från fall till fall och att misstänkta personer kan antas komma att söka efter något sätt att skydda sig mot tvångsmedlet. Samma sak gäller dock beträffande hemlig teleavlyssning, som anses vara ett värdefullt hjälpmedel i kampen mot den grova, organiserade, brottsligheten. Mot bakgrund av att hemlig rumsavlyssning inte begränsas till vissa samtal över telefon kan det antas vara svårare för misstänkta personer att skydda sig mot hemlig rumsavlyssning än mot hemlig teleavlyssning. Som regeringen anför i propositionen är det knappast troligt att polisen - om hemlig rumsavlyssning införs - kommer att kunna uppvisa någon väsentligt högre uppklaringsprocent beträffande brott i allmänhet, eftersom hemlig rumsavlyssning torde komma att användas endast i ett mycket begränsat antal fall. Det hindrar emellertid inte att hemlig rumsavlyssning i de fall det skulle komma att användas kan ge avgörande bevisning för mycket allvarliga brott. Bedömningen av effektiviteten bör således sättas i relation till arten av den brottslighet som skall utredas. Redan en begränsad ökning av antalet uppklarade mycket grova brott är enligt utskottets mening av stort värde för samhället och dess invånare. I likhet med regeringen anser utskottet att det framkommit tillräckliga belägg för att hemlig rumsavlyssning är en effektiv arbetsmetod för att utreda allvarliga brott. Integritetsaspekter och risken för missbruk Polisens behov av hemlig rumsavlyssning som verktyg för brottsutredning och antagandet att tvångsmedlet blir effektivt utgör inte tillräckliga skäl för att införa en sådan lagstiftning. En avvägning måste också göras mot den olägenhet eller skada som ingreppet innebär för i första hand den enskilde, men också för samhället i stort. Främst aktualiseras det intrång som åtgärden innebär i enskildas privata sfär, integritetsintrånget. Ett skäl till att användningen av hemliga tvångsmedel i högre grad än av andra straffprocessuella tvångsmedel är känslig är att sådana åtgärder i större utsträckning riskerar att drabba tredje man. Den inhämtade informationen kan också komma att röra annat än det som rör brottet som grundat tillståndet till att använda tvångsmedlet, s.k. överskottsinformation. Hemlig rumsavlyssning kan bland befintliga tvångsmedel närmast jämföras med hemlig teleavlyssning, eftersom båda avser avlyssning. Båda metoderna medför med nödvändighet att polisen kommer att lyssna även på andra personer än de som avses med beslutet om avlyssning. Den enskildes personliga förhållanden blir vid såväl hemlig rumsavlyssning som hemlig teleavlyssning föremål för en kontroll som inte känner andra gränser än de som den enskilde själv sätter när han vid ett samtal kommer in på sitt privatliv eller sina personliga förhållanden i övrigt. Ett annat gemensamt drag för de båda åtgärderna är att den person tvångsmedlet riktar sig mot inte har någon möjlighet att ifrågasätta beslutet, eftersom åtgärderna givetvis måste genomföras i hemlighet. Det finns emellertid ett antal faktorer som innebär att hemlig rumsavlyssning i många situationer framstår som en från integritetssynpunkt mer ingripande åtgärd än hemlig teleavlyssning. Hemlig rumsavlyssning kan blottlägga den enskildes privatliv på ett helt annat sätt än telefonavlyssning och innebär, i vart fall när avlyssningen pågår någon tid, en mer total kontroll än hemlig teleavlyssning, som ju endast kan avse avlyssning när samtal förs per telefon. Polisen kan vid hemlig rumsavlyssning lyssna på allt som sägs - och även på annat än samtal - i den avlyssnade lokalen, vid alla tider och oavsett vilka som vistas där. Mängden överskottsinformation kan därför antas bli omfattande. Det finns dessutom anledning att anta att människor i allmänhet är något mer återhållsamma med vad de säger i telefon än med vad de säger till varandra på tu man hand. Till detta kommer att polisen vid användning av hemlig rumsavlyssning ibland måste bereda sig tillträde till bostäder för att placera ut de tekniska hjälpmedlen, vilket innebär en ytterligare kränkning av integriteten. I samband med att ställning tas till om ett så integritetsinträngande tvångsmedel som hemlig rumsavlyssning bör införas måste även risken för missbruk beaktas och värderas. Enligt utskottets mening kan risken för att hemliga tvångsmedel används på icke avsett sätt bedömas som liten. Det har inte framkommit några indikationer på att befintliga hemliga tvångsmedel i något avseende skulle missbrukas av polis och åklagare. Hemlig rumsavlyssning skall beviljas av domstol och offentliga ombud skall ha insyn i beslutsprocessen och talerätt i fråga om tillståndsfrågan. Vidare skall tillämpningen av lagstiftningen återkommande granskas inom ramen för den parlamentariska kontrollen. Utskottet anser att risken för sådant missbruk är liten. Härtill kommer att såväl Säkerhetspolisens som den öppna polisens verksamhet står under tillsyn av JO samt att den tjänsteman som gör sig skyldig till felaktigheter i dessa ärenden kan träffas av straffansvar. I domstolens prövning av tillstånd till hemlig rumsavlyssning ligger även att tillse att syftet med tvångsmedelsanvändningen kan uppnås på ett mindre ingripande sätt, att tvångsmedlet används på ett sätt som medför så litet ingrepp som möjligt för den enskilde samt att se till att tvångsmedlet används enbart under tid som kan bedömas nödvändig för att det angivna syftet skall nås. Det saknas enligt utskottets mening anledning att befara att tvångsmedlet skulle komma att missbrukas på ett sådant sätt att det skulle motivera att hemlig rumsavlyssning inte skulle kunna införas som tvångsmedel. Däremot bör risken för sådant missbruk beaktas vid den närmare utformningen av regleringen av hemlig rumsavlyssning. Avvägning mellan behov och men Utifrån kriminalpolitiska utgångspunkter är det - som utskottet konstaterat ovan - angeläget att polisen får rätt att använda moderna tekniska hjälpmedel för att effektivt kunna bekämpa mycket allvarlig brottslighet. råder det inte något tvivel om att hemlig rumsavlyssning är ett från integritetssynpunkt särskilt ingripande tvångsmedel. Detta gäller särskilt som hemlig rumsavlyssning, för att vara effektiv, måste kunna förekomma på de flesta platser och dessutom förenas med en befogenhet för polisen att bereda sig tillträde till platser som annars är skyddade mot intrång. Från rättssäkerhetssynpunkt inger det betänkligheter att göra avsteg från principer som uppställts och reglerats i grundlag i syfte att skydda enskilda mot det som kränker deras personliga integritet. Dessutom är det angeläget att inte användningen av ett tvångsmedel medför att enskildas tilltro till polisen och rättsväsendet i övrigt påverkas negativt. Vid en samlad avvägning gör utskottet ändå den bedömningen att behovet av hemlig rumsavlyssning och dess effektivitet som en brottsutredande åtgärd väger så tungt och innebär sådana vinster för det allmänna och för enskildas förutsättningar att få ökad trygghet i samhället att en inskränkning i rättigheterna enligt 2 kap. 6 § regeringsformen och artikel 8:1 i är godtagbar. En förutsättning för detta är emellertid att regleringen blir tydlig och noga avgränsad och kringgärdas av mycket starka rättssäkerhetsgarantier så att risken för missbruk kan minimeras och allmänhetens tilltro till de myndigheter som tillämpar regleringen därmed inte äventyras. Den närmare utformningen av regleringen En avgörande fråga för tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning är för vilka brottsmisstankar åtgärden skall få användas. Med hänsyn till tvångsmedlets särskilt ingripande karaktär bör hemlig rumsavlyssning vara förbehållet endast mycket allvarliga brott. I lagförslaget har utgångspunkt tagits i att misstanke om brott för vilka det föreskrivna minimistraffet är skall kunna ligga till grund för hemlig rumsavlyssning. Härutöver föreslås för ett antal särskilt uppräknade brott en straffvärdesventil där straffvärdet bedöms överstiga . Det handlar om allvarliga brott som typiskt sett begås inom ramen för grov organiserad brottslighet, särskilt sådan som innefattar systemhotande verksamhet. Utskottet anser att avgränsningen till såväl minimistraff som straffvärdesventil är väl avvägd. Utskottet delar regeringens bedömning att misstankegraden för användning av hemlig rumsavlyssning med hänsyn till intresset av effektivitet i åtgärden inte bör sättas högre än skälig misstanke. Mot bakgrund av de mycket allvarliga brott misstanken skall omfatta och då det uppställs ett krav på att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen kan en så pass låg misstankegrad godtas, förutsatt att en proportionalitetsbedömning görs. Enligt lagförslaget skall en bedömning göras av om skälen för åtgärden uppväger det intrång och men som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse. Härtill kommer att rätten i beslutet om hemlig rumsavlyssning skall ta in villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte i onödan kränks. Med hänsyn till intresset av att så långt som möjligt begränsa att tredje man drabbas av integritetsintrång till följd av hemlig rumsavlyssning bör huvudregeln vara att annans bostad än den misstänktes inte får avlyssnas. Utskottet anser att regeringens förslag att tredje mans bostad endast får avlyssnas om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig på platsen i detta avseende tillgodoser intresset av begränsning av intrånget i tredje mans personliga sfär. Lagförslaget vad gäller undantag för avlyssning av vissa andra typer av platser och av vissa samtal har enligt utskottets mening fått en väl avvägd utformning. Utgångspunkten bör som regeringen föreslår tas i regleringen i 36 kap. 5 § gällande vilka personer som på grund av sin profession helt eller delvis undantas från vittnesplikt. Sådana samtal som dessa personer inte får vittna om bör i princip inte heller få avlyssnas med hjälp av hemlig rumsavlyssning. Det bör inte heller vara tillåtet att avlyssna sådana lokaler där dessa särskilda personkategorier bedriver sin verksamhet. Syftet med en sådan reglering är att minimera risken för att särskilt integritetskänslig information utan betydelse för utredningen inhämtas. Risken för att misstänkta personer missbrukar sådana lokaler för att undgå hemlig rumsavlyssning kan i och för sig inte anses obefintlig. Risken är dock begränsad och intresset av att skydda den mycket integritetskänsliga informationen bör här ges företräde. Flera av motionärerna har anfört att den grundlagsskyddade meddelarfriheten hotas om det lämnas en sådan möjlighet att avlyssna massmedieredaktioner som föreslås i propositionen. Enligt utskottets mening är det inte en riktig slutsats. En journalist får aldrig avlyssnas när han eller hon talar med en källa. En redaktion får heller inte avlyssnas om där finns en journalist som är misstänkt för ett grovt brott. De enda tillfällen då det enligt förslaget skall kunna vara möjligt att avlyssna en redaktion är om det finns synnerlig anledning att anta att platsen används för att begå sådana brott som kan ligga till grund för tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Sådan avlyssning får då inte ske på ett sådant sätt att grundlagsskyddad information fångas upp (se 5 § förslaget till lag om hemlig rumsavlyssning jämförd med 36 kap. 5 § sjätte stycket ). Skälet till att medieredaktioner ändå inte helt bör undantas från avlyssning är att det annars skulle finnas en risk för att personer som begår grova brott i organiserad form skulle försöka undgå avlyssning genom att t.ex. starta någon form av tryckt periodisk skrift. Mot bakgrund av att det råder etableringsfrihet på massmedieområdet bör inte denna risk förringas.Någon motsvarande risk för missbruk beträffande de platser för vilka det föreslås ett absolut förbud att avlyssna föreligger enligt utskottets mening inte. Lagförslagen såvitt avser undantagen från avlyssning har enligt utskottets mening således givits en utformning som på ett väl avvägt sätt balanserar intresset av effektiv brottsbekämpning av de grövsta brotten och behovet och intresset av att freda den personliga sfären och de grundlagsskyddade rättigheterna. Utskottet delar regeringens bedömning att tillstånd till hemlig rumsavlyssning endast bör kunna beslutas av allmän domstol. Endast i situationer av krig eller krigsfara bör det öppnas en möjlighet för åklagare att interimistiskt besluta om hemlig rumsavlyssning. Utskottet delar också regeringens bedömning att hemlig rumsavlyssning inte bör införas som ett tvångsmedel i övrigt enligt vare sig tvångsmedelslag eller lagen om särskild utlänningskontroll.