bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — UD och utrikesrepresentationen, för att kunna bistå svenskar i nöd utomlands. Även om varje land har ett huvudansvar för de utlänningar som vistas på deras territorier har varje land rätt att på olika sätt bistå sina medborgare i utlandet. Ett stort ansvar för beredskapen inom utrikesförvaltningen har lagts på utlandsmyndigheterna, vilket förefaller riktigt. Det är naturligt nog vid dessa som det finns bäst förutsättningar för att bygga upp kunskap om sådana lokala förhållanden som kan föranleda en kris i landet, att arbeta fram tänkbara katastrofscenarier med svenskar inblandade och att etablera kontakter med såväl svenska som inhemska aktörer i landet. Utskottet kan här notera att ambassaden i hade förberett sig på en katastrof motsvarande en flygplansolycka eller ett terroristdåd med drabbade svenskar. En krisplan hade utvecklats och sändes till UD. I planeringen ingick inte kriser av sådan omfattning som flodvågskatastrofen. Kriser utomlands som drabbar svenskar inträffar inte sällan. klarar utlandsmyndigheterna att hantera krisen, mer eller mindre i samarbete med UD. Som regeringen redovisat för har dock turistresandet ökat ständigt (prop. 2002/03:69 avsnitt 6.1). I när tusentals svenskar reser utomlands hade det inte varit orimligt att föreställa sig någon form av katastrofscenario med konsekvenser som vida överstiger vad enskilda utlandsmyndigheter skulle kunna hantera på egen hand, utan som kräver en nationell kraftsamling och insatser från . Incidenter och hot om incidenter har , trots allt, förekommit i turisttäta områden på olika platser runtom i världen. I flera fall handlar det dessutom om länder där det finns skäl att befara att värdlandets egna resurser snabbt riskerar att bli otillräckliga när det gäller sjukvård eller transporter under en evakuering, vilket skulle kunna påkalla svenska insatser för att rädda svenskar på främmande territorium. Någon särskild analys av UD:s kapacitet att hantera mycket stora kriser utomlands där svenskar drabbats har inte genomförts. Utskottet kan konstatera att regeringen inte har aktualiserat sådana katastrofscenarier. Detta gäller dock även olika utredningar och myndigheter med uppdrag att diskutera och ta fram katastrofscenarier, liksom för övrigt i samband med behandlingen av olika frågor. Enligt utskottet hade en krisövning tillsammans med olika myndigheter och privata aktörer såsom reseföretag, grundad på ett sådant katastrofscenario, kunnat påvisa dels kapaciteten i olika delar av det rådande krishanteringssystemet, dels eventuella luckor i krisplanläggningen. I samband med flodvågskatastrofen uppenbarades att delar av systemet inte klarade av att hantera en så pass omfattande katastrof. Här kan nämnas registreringen av saknade, skadade och omkomna, som förvisso allteftersom kom att engagera ett stort antal medarbetare i men för vilket stödsystemet för att utföra arbetet var otillräckligt. Vidare uppenbarade flodvågskatastrofen att det fanns behov av insatser som inte funnits med i planeringen. Här kan nämnas insats och den katastrofmedicinska insatsen; för båda dessa typer av insatser har regeringen efter flodvågskatastrofen tagit initiativ till att skapa ett klart regelverk för myndigheternas agerande i en krissituation. Andra exempel på brister i systemet eller planläggningen för krishantering som uppenbarades i samband med flodvågskatastrofen gäller evakuering av nödställda svenskar, finansiell beredskap för snabba och kostsamma insatser och, som redan berörts, analys och delgivning av information inom . Ansvaret för avsaknaden av övningar och förberedelser för en katastrof utomlands med ett mycket stort antal drabbade svenskar, och som föranleder extraordinära insatser från , kan knappast anses ligga på utlandsmyndigheterna, utan måste ligga på UD och därmed på utrikesministern. Enligt det gällande krishanteringssystemet utövar regeringen områdesansvaret på nationell nivå. Statsrådens beredskap kan mot den bakgrunden diskuteras både i fråga om deras roll som medlemmar av regeringen och som chefer i . Avgörande när det gäller statsrådens beredskap är, enligt utskottets mening, att det är möjligt att kunna samla en beslutför regering om fem statsråd. Vid Statsrådsberedningen finns en jourorganisation för att säkerställa detta. Härutöver noterar utskottet att statsråden inte har några särskilda på förhand angivna operativa uppgifter under en krishantering, och en sådan ordning vore inte heller lämplig. Bland annat skulle den förutsätta att vissa enskilda statsråd varaktigt befinner sig nära för att med kort varsel kunna infinna sig och utföra de angivna arbetsuppgifterna i en krissituation. En sådan tillgänglighet vore knappast förenlig med de uppgifter statsråden förväntas fullgöra i andra sammanhang i sin tjänsteutövning. Om statsrådens närvaro i sina respektive departement var nödvändig för departementens krishantering skulle det dessutom riskera att gå ut över regeringsarbetet i en krissituation. Gällande arbetsordningar för departementen möjliggör också för i första hand statssekreterarna att svara för ledningen av departementens arbete i en krissituation. Det är enligt utskottets mening avgörande att departementschefer och övriga statsråd tillser att det i en krissituation kan beslutas om nödvändiga insatser och åtgärder om sådana behov uppstår. Statsråden skall ha god kännedom om krishanteringssystemet och övningsverksamheten inom liksom om det ansvar som åvilar dem. Regeringens handlande i anledning av katastrofen Regeringens allmänna roll under krisen Utskottet kan konstatera att det inte förekom några direkta kontakter mellan statsråd i anledning av flodvågskatastrofen. Det dröjde omkring innan statsråd och statssekreterare började inse vidden av katastrofen. Första gången medlemmar av regeringen samlades var , knappt efter det att UD fått första samtalet från ambassaden i och den konsulära enheten påbörjat sitt arbete. Då fanns tre statsråd närvarande. var , då fem statsråd närvarade. Vid det tillfället beslutade statsministern att inrätta en statsrådsgrupp för information och diskussion samt för att på kort varsel samla en beslutför regering i frågor med anknytning till katastrofen. En fråga som togs upp i allmänna termer vid statsrådsgruppens möte var finansieringen av insatser i anledning av katastrofen. Det förelåg knappast några hinder i form av finansiella restriktioner för genomförandet av olika insatser, och det har i granskningen inte framgått att insatser skulle ha uteblivit på grund av sådana restriktioner. Emellertid kan det bland tjänstemän i ha funnits en mer eller mindre återhållsam hållning till insatser som skulle medföra höga kostnader för staten, särskilt i katastrofens tidiga skede. Inom statsrådsgruppen fanns också en medvetenhet om att så kunde vara fallet, varför man bestämde sig för att ge en "signal", via statssekreterargruppen, om att finansieringen av insatser fick ordnas . Som framgått ovan finns i Statsrådsberedningen en ständig beredskap för att kunna hålla ett regeringssammanträde med bara ett par timmars varsel. Oaktat detta vill utskottet här framhålla betydelsen av att snabbt samla regeringen i en krissituation för att ha en beslutför regering på plats. Det är också i en krissituation av stor vikt att statsråden inte bara får information som gäller det egna ansvarsområdet - sådan information får de direkt från sina departement - utan även sådan som gäller andra statsråds ansvarsområden och händelseutvecklingen i stort. Om flera statsråd är samlade breddas överläggningen inom regeringen och ett bredare spektrum av åtgärder kan diskuteras. Inget har framkommit som visar att regeringen inte skulle ha kunnat samlas inom föreskriven tid, men mot bakgrund av det anförda var det enligt utskottet ändå ett riktigt initiativ att inrätta en särskild statsrådsgrupp. Utskottet anser dock att gruppen borde ha inrättats tidigare än . Statsministern fick information om att lika många svenskar kunde ha omkommit som i Estoniakatastrofen. Om inte förr så borde, enligt utskottet, statsministern ha kallat in flera statsråd för att bilda en statsrådsgrupp. Vidare menar utskottet att statsrådsgruppens hantering av finansieringsfrågan borde ha skett i regeringsbeslutets form. Det informella sätt på vilket frågan nu hanterades var inte tillräckligt för att budskapet skulle nå ut i organisationen. Genom ett regeringsbeslut hade tydliggjorts att det fanns medel för nödvändiga åtgärder, och därigenom skulle även markerats att katastrofläge rådde. Såväl statsministern som utrikesministern skulle ha kunnat se till att ett sådant beslut fattades. Som föredragande i regeringen i bl.a. ärenden som gäller budgetreglering och redovisning av statsmedlen ligger det emellertid närmast till hands för finansministern att ta ett sådant initiativ. Genom ett sådant initiativ hade kunnat säkerställas att finansieringsfrågan inte skulle riskera att utgöra något hinder i den fortsatta hanteringen av katastrofen. Härutöver konstaterar utskottet att det vid statsrådsgruppens möten inte fördes några minnesanteckningar, vilket var ett medvetet beslut mot bakgrund av att det inte skulle fattas några formliga beslut. Detsamma gällde vid statssekreterargruppens möten. I övrigt inom varierar graden av dokumentation från krishanteringen, från detaljerade loggböcker till ingen dokumentation alls. I en krissituation är hanteringen av krisen självklart överordnad andra arbetsuppgifter. Utskottet vill ändå framhålla att dokumentation även av möten av mer informell karaktär är värdefull dels internt, för att säkerställa att det inte uppstår osäkerhet om vad man kommit fram till och för att snabbt kunna vidareförmedla viktig information från mötet, dels för att i ett senare skede underlätta granskning av händelseförloppet. Enskilda statsråds handlande i inledningen av katastrofen Nedan behandlar utskottet enskilda statsråds handlande i vissa konkreta frågor som uppstod i anledning av katastrofen (t.ex. bemanningen på UD, räddningsinsatsen, registrering av saknade och omkomna). Här avser utskottets bedömning statsråds handlande på en mer allmän nivå i inledningen av katastrofen. Statsminister fick på annandagens morgon, i samband med ett rutinsamtal, information från statssekreterare som bl.a. innehöll uppgifter om att det hade inträffat en naturkatastrof. tog också del av nyhetskanalen sändningar (se avsnitt 2) som rapporterade om katastrofen. Han hade ytterligare ett antal kontakter med medarbetare i , men vid dessa sades inget som föranledde honom att bedöma det inträffade som annat än en biståndsfråga för den del. Utrikesminister fick under annandagen mer utförlig information från som bl.a. innehöll uppgifter om att många svenskar befann sig i det drabbade området men att det inte fanns några bekräftade uppgifter om omkomna eller skadade. Hon fick också information om att trycket på UD var hårt. Uppgifterna föranledde henne inte att vidta några särskilda åtgärder eller åka till UD. Informationen som och tog del av under annandagen var i sig kanske inte sådan att de borde insett att så många svenskar kunde ha drabbats så hårt, och att det kunde komma att krävas extraordinära statliga insatser i form av sjukvårdsteam, evakueringshjälp etc. Vidare måste de kunna räkna med att medarbetare inom regeringen och kontaktar dem i takt med att nya, oroväckande uppgifter om katastrofens omfattning inkommer till . Emellertid stannade viktig sådan information på lägre nivåer i . Av granskningen framgår att varken eller aktivt följde nyhetsrapporteringen ; tittade på internationella nyhetsmedier och följde över huvud taget inte några nyhetsmedier. Den information de fick från och, i fall, såg i nyhetssändningar måste trots allt anses ha varit så pass illavarslande att det fanns anledning för dem att, såsom statsminister och utrikesminister, mer aktivt följa nyhetsrapporteringen för att hålla sig à jour med händelseutvecklingen. Det kunde ha lett till åtgärder från deras sida eller tidigt , t.ex. kontakter med varandra och andra medlemmar i regeringskretsen. och borde ha sökt information mera aktivt själva. De statsråd som under annandagen förefaller ha varit bäst underrättade var försvarsminister och biståndsminister . Även om informationen till dessa inte var entydig innehöll framför allt den information som gavs till från uppgifter som gav anledning till oro, inte bara över vad som hänt utan också över och kapacitet att hantera situationen. Hon uppmärksammade också detta men fick lugnande besked från tjänstemän i UD. , som var sjuk vid tillfället, hade inte lika mycket kontakt med som Jämtin. Hon började dock tidigt på annandagen följa nyhetsrapporteringen. började hon också överväga om det skulle behöva vidtas några särskilda åtgärder för att bistå drabbade svenskar, vilket tog sig uttryck i en diskussion med statssekreteraren i Försvarsdepartementet om lämpligheten att sätta in Herculesplan. För en regeringsmedlem kan det inte, som utskottet anfört i det föregående, anses tillräckligt att i en befarad allvarlig krissituation begränsa sitt handlande till det egna ansvarsområdet, även om det självklart oftast är inom detta område det finns anledning att agera. Ett statsråd måste härutöver också se till att uppmärksamma statsministern och andra berörda medlemmar i regeringen på vad som inträffat. Enligt utskottet kan det i efterhand konstateras att det förelåg skäl för både Jämtin och att under annandagen kontakta åtminstone . skedde Jämtins första kontakt med och , och första kontakter med dessa dröjde ytterligare. Vård- och äldreomsorgsminister fick kännedom om katastrofen via medier . Att det rörde sig om en stor katastrof insåg hon . Hon var då också i kontakt med sitt departement och åkte hon till departementet. reste hon på en planerad semesterresa, vilken hon avbröt. Beslutet att trots den uppkomna situationen åka på semester tog i samråd med bl.a. socialministern, vilken också skulle fungera som hennes ersättare. Även med hänsyn till detta menar utskottet att det var fel av att åka på semester; hennes ansvarsområde i regeringen var i hög grad berört vad gäller båda den katastrofmedicinska insatsen i och omhändertagandet i . Vad gäller övriga statsråd kan utskottet konstatera att de som sedermera kom att bli berörda som regel hade kontakt med sina departement omkring efter katastrofen och kom till sina departement efter ytterligare . Ett skäl till detta var att den information som ändå fanns i form av mediers rapportering, telefonsamtal och e-postmeddelanden från allmänheten och rapporter från ambassaden inte ställdes samman och spreds vidare till övriga delar i . Utskottet har i det föregående konstaterat att det när flodvågskatastrofen inträffade fanns brister i den departementsövergripande förmågan för underrättelser och information. Inledandet av det akuta krisarbetet och olika insatser Första rapporterna om att en stor naturkatastrof hade inträffat och att svenskar fanns bland dem som drabbats nådde . Jourhavande tjänstemän gjorde snabbt bedömningar av katastrofens omfattning för svensk del som, skulle det senare visa sig, var förhållandevis korrekta. Även i medierna rapporterades att stora mängder svenska turister befann sig i de områden som drabbats av flodvågen. En annan bild under annandagen som också förmedlades via medier, och som framfördes till beslutsfattare inom på högre nivå, var att det rörde sig om en stor katastrof med många döda i flera länder i södra och sydöstra , men att det för svensk del framför allt var en biståndsfråga. Nedan återkommer utskottet till mediebilden under annandagen. Ett allmänt konstaterande från utskottets sida är att inledandet av det akuta krisarbetet dröjde mer än acceptabelt. Det grundläggande problemet därvidlag var att viktiga uppgifter och slutsatser om vad som kunde ha hänt inte fördes vidare till den högsta ledningen i departementen utan stannade på lägre nivå i organisationen. Som framgått var det inte så att oroväckande signaler från linjen saknades tidigt i krisskeendet, tvärtom. Med en särskild funktion i för analys och spridning av information skulle förmodligen det akuta krisarbetet ha kommit i gång snabbare. Erfarenheten visar också att de rutiner som finns i UD , och som tillämpats i samband med kriser av klart mindre omfattning än flodvågskatastrofen, har varit tillräckliga för att ett akut krisarbete skall påbörjas. Härutöver kan utskottet konstatera följande. Den krisorganisation som inrättades i UD byggdes ut successivt. var krisorganisationen långt ifrån tillräcklig. Framför allt rådde brist på personal som kunde ta emot samtal och registrera uppgifter om saknade och omkomna, vilket i sin tur innebar att inte bara allmänheten utan också vissa myndigheter hade svårt att komma i kontakt med UD. De i sammanhanget centrala chefstjänstemännen fanns inte på plats förrän . Det kan nu konstateras att , i egenskap av departementschef, tidigare och mer aktivt borde ha förvissat sig om organisationens kapacitet, för att kunna vidta åtgärder för att avhjälpa bristerna. När det gäller registreringen av saknade och omkomna kan utskottet konstatera att det fanns brister under krisförloppet och att riktiga insatser vidtogs . Registreringen gjordes under delvis improviserade former och de registrerade uppgifterna sammanställdes inte på ett tillförlitligt sätt, vilket ledde till oklarheter om vilka personer som fanns bland dem som drabbats samt gav upphov till felaktiga besked om antalet saknade och omkomna. En bättre beredskap hade enligt utskottets mening kunnat leda till en bättre krishantering i detta avseende. Som utskottet anfört i det föregående saknades ett fungerande stödsystem för att registreringsarbetet skulle kunna utföras effektivt. Det borde ha funnits fungerande rutiner för registreringen, och organisationen borde varit övad för uppgiften. När det under krisförloppet stod klart att registreringen skedde improviserat och utan tillräcklig exakthet borde ännu större resurser satts in vid ett tidigare skede. Utskottet kan i sin granskning konstatera att , som chef för , har ett ansvar för att tillse att det i UD finns en adekvat organisation och ett fungerande stödsystem för registrering av personuppgifter när svenskar drabbas utomlands vid en katastrof. var det klarlagt att ambassaden i led av kraftig underbemanning och var i behov av avsevärda förstärkningar. började arbeta med att kalla in personal som kunde åka, och första medarbetaren från UD avreste den 27. Därefter skickades ytterligare personer. Den stora styrkan kom till . Förstärkningar började också fr.o.m. att skickas från andra svenska ambassader i regionen. Utskottet kan konstatera att de första förstärkningarna kom i väg förhållandevis snabbt, men att de mer omfattande förstärkningarna som efterfrågades av ambassaden dröjde . Vid den aktuella tidpunkten fanns ingen stående beredskapsstyrka i reell mening. Förekomsten av en sådan styrka skulle rimligtvis ha underlättat en snabb förstärkning av ambassaden och konsulatet. Mot bakgrund av att det inte fanns en stående beredskapsstyrka i och att många medarbetare dels befann sig på julferie, dels behövdes i hemmaorganisationen, finns det förklaringar till tidsutdräkten. Enligt utskottet har , såsom departementschef, däremot ett ansvar för att det saknades en beredskapsstyrka i . Utskottet har i det föregående påtalat frånvaron inom utrikesförvaltningen av ett katastrofscenario med ett mycket stort antal svenskar som drabbas utomlands. Övningar utifrån ett sådan scenario hade enligt utskottet kunnat uppenbara behovet av en sådan beredskapsstyrka. När det gäller insats visar granskningen att den föregicks av en rad, i efterhand delvis svårfattliga, kontakter såväl mellan och som mellan olika enheter inom (UD respektive Försvarsdepartementet). Den räddningsinsats som var aktuell - att bistå drabbade svenskar utomlands - var den första i sitt slag och det fanns från början inte någon klar bild av hur insatsen skulle utformas eller vilken beslutsordning som skulle tillämpas. Någon begäran från ambassaden om en sådan insats inkom inte heller. Den styrka från som slutligen avreste skulle enligt vad som anförts i granskningen möjligen ha kunnat komma i väg uppemot halvtannat dygn tidigare om klartecken för insatsen hade givits omgående. Utskottet anser att insatsen fördröjdes till följd av det sätt på vilket frågan hanterades i . Utskottet kan här konstatera att såväl försvarsminister som biståndsminister och framför allt åtminstone delvis kände till och var inblandade i de turer som föregick insatsen. Mot bakgrund av att det rörde sig om en insats för vilken det inte fanns en på förhand uttänkt beslutsordning borde, enligt utskottet, och ha agerat ännu mer aktivt för att tydliggöra sina bedömningar att en insats kunde behövas. Ett alternativt förfarande som dessa hade kunnat välja var att föra frågan till regeringskretsen för ett snabbt avgörande i form av ett regeringsbeslut. Oklarheter i finansieringsfrågan och i vad mån instruktion medgav en räddningsinsats i talar för en sådan hantering. Ytterligare en insats var att skicka sjukvårdsteam till . Även denna insats var den första i sitt slag, och det regelverk som förelåg avseende sjukvårdsinsatser i en krissituation var inte utformat med sådana insatser i åtanke. Några juridiska hinder för att skicka s.k. bedömningsteam med uppgift att inhämta information förelåg dock inte, och när det gäller team med sjukvårdande uppgifter är faktum att sådana också skickades. För uppdraget anlitades sjukvårdspersonal från vissa landsting. Ett första mindre team avreste . Ett större team avreste och var framme i (lokal tid) . I UD började diskussionen om en sjukvårdsinsats och . UD hade den 27 fått ett faxmeddelande från ambassaden i om behov av kristeam. Efterhand kom UD och överens om att det var UD som stod för uppdraget men att det var som skötte kontakterna med landstingen och koordinerade insatsen. blev engagerat efter förfrågan från UD om kunde ta hand om kontakterna med . Vad gäller rättsläget konstaterar utskottet att det bemyndigande som gett till regeringen att meddela föreskrifter för landstingen ur ett nationellt katastrofmedicinskt perspektiv inte uttalat säger om det även inbegriper katastrofmedicinska insatser i utlandet. Statsrådet har gjort bedömningen att så inte var fallet. Enligt utskottets mening är denna fråga emellertid av mindre betydelse i sammanhanget. Eftersom flera landsting själva tidigt anmälde att de stod till förfogande fanns aldrig något behov av att från central nivå få dispositionsrätt över landstingens resurser. Frågan gäller snarare om det fanns behov av att klargöra för att den skulle svara för kontakterna med landstingen och samordna genomförandet av insatsen; huruvida landstingen å sin sida hade rätt att tillhandahålla vård utomlands är en annan fråga som inte behandlas här. Utskottet anser att insatsen borde ha kommit i väg tidigare än vad som skedde, vilket bl.a. skulle ha avlastat den under katastrofen hårt tyngda thailändska sjukvården. är det departement som har kompetens i sjukvårdsfrågor i och därför borde detta departement ha intagit en mer aktiv roll tillsammans med UD när det blev känt att det fanns många skadade svenskar i det drabbade området. Statsrådet är det statsråd som har ansvar för sjukvårdsfrågor, och utskottet kan konstatera att hon har ansvaret för att tillse att är aktivt. Särskilt angeläget var detta mot bakgrund av att det saknades en självklar beslutsordning. Alternativt hade , eller , kunnat föra frågan till regeringen, som då i regeringsbeslutets form ålagt att samordna insatsen och meddelat att det fanns pengar därför. Den stora bristen var dock avsaknaden av en organisation för genomförandet av katastrofmedicinska insatser och att man inte tidigare tänkt i sådana termer, även om det finns ett avtal mellan de nordiska länderna om att hjälpa varandra i händelse av en kris eller katastrof.