bet · GT01MJU15 · 2006-05-18 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan I betänkandet behandlas regeringens proposition 2005/06:184 Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan jämte sju motionsyrkanden från allmänna motionstiden och ett motionsyrkande som väckts med anledning av proposition 2005/06:172 Nationell klimatpolitik i global samverkan. Förslagen i propositionen syftar till att genomföra de lagändringar som bedöms nödvändiga inför , som också är den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Handeln med utsläppsrätter kommer i betydande utsträckning att följa de regler som gäller . I propositionen föreslås dock vissa ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Genom förslagen genomförs också det s.k. länkdirektivet (och rådets direktiv /101/EG av om ändring av direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer). Förslagen innebär att det blir möjligt att delta i och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet. I propositionen redovisas även riktlinjerna för den nationella fördelningsplanen och tilldelningen av utsläppsrätter för . Omfattningen av handelssystemet och principerna för tilldelning av utsläppsrätter kommer i betydande utsträckning att vara desamma som . Utskottet tillstyrker regeringens förslag. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter m.m. antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, 2. lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Därmed bifaller proposition 2005/06:184 punkt 1. Principer för tilldelning av utsläppsrätter för godkänner regeringens förslag till principer för fördelningen av utsläppsrätter för . Därmed bifaller proposition 2005/06:184 punkt 2 och avslår motionerna 2005/06:MJ48 yrkande 12, 2005/06:MJ531 yrkande 2, 2005/06:MJ596 yrkandena 3, 4 och 8, 2005/06:N307 yrkande 4 och 2005/06:N338 yrkande 5. avslår motion 2005/06:N436 yrkande 11. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning presenterade regeringen för proposition 2005/06:184 Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan. Propositionens förslag bygger på en uppgörelse mellan regeringen och och återges i bilaga 1. Utskottet har valt att i detta sammanhang behandla sju yrkanden från den allmänna motionstiden och ett yrkande som väckts av med anledning av proposition 2005/06:172 Nationell klimatpolitik i global samverkan. Samtliga motioner återfinns i bilaga 1. Lagförslagen återges i bilaga 2. Utskottet har i ärendet uppvaktats av en representant för . I ärendet har även inkommit ett antal skrivelser. inleddes den första perioden av handel med utsläppsrätter inom EU. Nästa handelsperiod sträcker sig från 2008-2012. De grundläggande reglerna om handelssystemet finns i och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv /61/EG (handelsdirektivet). Syftet med handelsdirektivet är att bidra till Europeiska unionens klimatpolitiska mål och åtagande under Kyotoprotokollet, om att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt sätt minska utsläppen av växthusgaser fram till jämfört med utsläppen . Vidare framgår att handelsdirektivets syfte är att bidra till ett effektivare åtagande genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning. Regeringen presenterade i sin proposition 2003/04:31 Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning samt föreslog att skulle bemyndiga regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter. beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). I propositionen redogjorde även regeringen för sin avsikt att lämna förslag till lagstiftning för ett svenskt handelssystem . överlämnade regeringen proposition 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter med förslag till lag om utsläpp av koldioxid. Förslaget innebar att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter avseende koldioxid för i första hand kunde påbörjas. beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2003/04:MJU19, rskr. 2003/04:281). Lagen trädde i kraft . Genom antagandet av propositionen 2004/05:18 Handel med utsläppsrätter II (bet. 2004/05:MJU5, rskr. 2004/05:43) utvecklades regelverket för handel med utsläppsrätter ytterligare. Därmed upphörde även lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid och dess bestämmelser överfördes till lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. I länkdirektivet tar EU ett ytterligare steg mot att knyta det europeiska handelssystemet till Kyotoprotokollets regelverk och mekanismer. Propositionen syftar till att genomföra de lagändringar som bedöms nödvändiga inför , som också är den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. Handeln med utsläppsrätter kommer i betydande utsträckning att följa de regler som gäller . I propositionen föreslås dock vissa ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Ändringarna syftar till att förbättra reglerna utifrån erfarenheterna av handelssystemet och till att uppnå full överensstämmelse med EU-lagstiftningen inför den kommande handelsperioden. Genom förslagen genomförs också länkdirektivet. Förslagen innebär att det blir möjligt att delta i och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet. I propositionen redovisas även riktlinjerna för den nationella fördelningsplanen och tilldelningen av utsläppsrätter för . Omfattningen av handelssystemet och principerna för tilldelning av utsläppsrätter kommer i betydande utsträckning att vara desamma som . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Utskottet tillstyrker även regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter i den del det avser genomförande av länkdirektivet. Bestämmelser om de projektbaserade mekanismerna införs i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om förutsättningar för deltagande i projektverksamhet enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling, om utfärdande av utsläppsminskningsenheter och om användning av tillgodohavanden från projektverksamhet enligt de båda mekanismerna när verksamhetsutövare redovisar utsläppsrätter. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att ett godkännande bör krävas när är värdland och när är det enda investerarlandet i en projektverksamhet i ett annat land. En annan utgångspunkt är att prövningen av ansökningar om godkännande bör anpassas till den internationella processen för godkännande av projektverksamhet. Kraven på allmänhetens insyn och deltagande i processen för de projektbaserade mekanismerna uppfylls genom befintlig lagstiftning och de föreskrifter som bör antas för processen för ett nationellt godkännande av projektverksamhet. Frågor om deltagande i projektverksamhet och utfärdande av utsläppsminskningsenheter skall prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (projektmyndigheten). Det bör vid projektmyndigheten inrättas ett råd med representanter för , , Verket för näringslivsutveckling och för beredning av frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter om godkännande av deltagande i projektverksamhet är att särskilda krav bör ställas för godkännande av deltagande i vattenkraftsprojekt. Vid utformningen av föreskrifter om förutsättningarna för att få utfärda utsläppsminskningsenheter för projekt som minskar eller begränsar utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet, är utgångspunkterna följande. För projekt som direkt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras av anläggningens verksamhetsutövare. För projekt som indirekt minskar utsläppen från en anläggning bör utsläppsminskningsenheter få utfärdas om samma antal utsläppsrätter annulleras i det nationella registret. Den nationella fördelningsplanen skall inför och varje därpå följande handelsperiod innehålla uppgifter om det högsta antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får överlämna vid redovisningen av utsläppsrätter. En utgångspunkt vid utformningen av föreskrifter är att det inte bör vara tillåtet att använda tillgodohavanden från projektverksamhet som avser upptag av koldioxid genom markanvändning och skogsbruk i handelssystemet. En annan utgångspunkt är att det inte bör vara tillåtet för verksamhetsutövare att i handelssystemet använda tillgodohavanden från kärnkraftsprojekt. Handel med samtliga Kyotoenheter, dvs. tilldelade utsläppsenheter, sänkkrediter, utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar, skall registreras i utsläppsrättsregistret. Registerreglerna i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter skall i flera avseenden gälla även för Kyotoenheterna. Det behöver inte införas några bestämmelser om sparande av Kyotoenheter. Kyotoenheter bör ses som finansiella instrument. Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument skall dock inte tillämpas på kontoföring av Kyotoenheter. Kontrolluppgift skall lämnas om innehav och avyttring av utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar. För fysiska personer och dödsbon skall kontrolluppgift lämnas av . Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag. Övriga ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter Utskottets förslag i korthet Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker även regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter i den mån utskottet inte behandlat det ovan. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om att anläggningar inte omfattas av tillståndsplikten enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter på grund av att de underskrider vissa kapacitetsgränser. Det skall inte vara möjligt att undanta anläggningar från handelssystemet fr.o.m. . skall, om det finns skäl till det, kunna förordna att ett tillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Om flera verksamhetsutövare bedriver verksamhet på en anläggning, får ett tillstånd till utsläpp av koldioxid avse en verksamhetsutövares del av anläggningen. När en ny verksamhetsutövare anmäls skall tillståndsmyndigheten, om vissa förutsättningar är uppfyllda, ge ett nytt tillstånd. Därutöver skall tillståndsmyndigheten kunna återkalla ett tillstånd till utsläpp av koldioxid om tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd. skall inför inte kunna besluta att utsläpp av koldioxid får ske tills vidare, trots att en tillståndsfråga inte slutligt har avgjorts. Regeringen bemyndigas att i enlighet med principer som godkänner och med beaktande av handelsdirektivet meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter. Den som avser att driva en tillståndspliktig verksamhet får ansöka om tilldelning av utsläppsrätter för den perioden. Kyotoenheter skall inte vara undantagna från utmätning. Inskränkning i förfoganderätten över Kyotoenheter genom konkurs, utmätning, kvarstad eller betalningssäkring skall registreras i utsläppsrättsregistret. En utsläppsrätt, utsläppsminskningsenhet eller certifierad utsläppsminskning får inte överlämnas för att fullgöra redovisningsskyldigheten i handelssystemet, om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. En utsläppsrätt eller kyotoenhet får inte överlämnas för frivillig annullering enligt artikel 62 i registerförordningen (kommissionens förordning (EG) nr 2216/2004 av om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med och rådets direktiv /87/EG och och rådets beslut nr 280/2004/EG), om den har utmätts, belagts med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring. Lagen om handel med utsläppsrätter kompletteras upplysningsvis med en hänvisning till bestämmelserna i registerförordning, som innebär att utsläppsrätter som inte använts skall sparas till nästa period, med början från till . Om en verksamhetsutövare inte har gett in en verifierad rapport, får tillsynsmyndigheten besluta hur stora utsläppen av koldioxid skall anses ha varit under det närmast föregående kalenderåret. Beslutet skall grundas på en uppskattning av vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som framkommit i ärendet om verksamhetens art och omfattning. Beslutet får meddelas tidigast året efter det kalenderår som uppskattningen avser. Myndigheten skall innan den beslutar ge verksamhetsutövaren tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut. En verksamhetsutövare som inte i rätt tid har gett in en verifierad rapport skall, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en avgift på till staten. Allmän förvaltningsdomstol skall inte längre pröva vissa överklaganden enligt lagen om handel med utsläppsrätter. Samtliga överklaganden skall i stället prövas av miljödomstolen och, i sista hand, . Äldre bestämmelser om överklagande och prövningstillstånd gäller för domar och beslut som har meddelats före eller som en allmän förvaltningsdomstol meddelar efter . Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag. Utskottets förslag i korthet Utskottet instämmer i vad regeringen anför om handelssystemets omfattning . Det svenska handelssystemet bör omfatta de anläggningar som omfattas av systemet samt ytterligare vissa förbränningsanläggningar inom industrin. Handelssystemet bör inte utvidgas till att omfatta någon annan växthusgas än koldioxid. De administrativa kostnaderna bör särskilt för små anläggningar begränsas så långt det är möjligt. Utskottet instämmer i vad regeringen anför om handelssystemets omfattning . Principer för tilldelning av utsläppsrätter för Utskottets förslag i korthet Utskottet instämmer i vad regeringen anför om tilldelning av utsläppsrätter och föreslår att godkänner regeringens förslag till principer för fördelningen av utsläppsrätter för . avstyrker utskottet två motionsyrkanden (fp, kd) om auktionering av utsläppsrätter, ett motionsyrkande (kd) som den historiska tilldelningen skall grundas på, två motionsyrkanden (m, mp, -) om tilldelningen till el- och fjärrvärmesektorn, ett motionsyrkande (kd) om tillämpningen av länkdirektivet och slutligen ett motionsyrkande (mp) om utformningen av tilldelningsplanen med hänvisning till de i propositionen redovisade principerna för tilldelning av utsläppsrätter för . Jämför särskilt yttrande 2 (mp). För skall utsläppsrätter fördelas i enlighet med de principer som redovisas i propositionen. Tilldelningen av utsläppsrätter bör vara mindre än de beräknade utsläppen i den handlande sektorn . Tilldelningen skall stämma överens med handelsdirektivets kriterier för nationella fördelningsplaner och bör beakta det nationella klimatmålet. I föreskrifterna om tilldelning av utsläppsrätter bör anges ett högsta antal utsläppsrätter som får fördelas för . Utsläppsrätter bör fördelas gratis till både befintliga anläggningar och nya deltagare . Tilldelningen av utsläppsrätter till befintliga anläggningar för malmbaserad stålproduktion bör för baseras på europeiska riktmärken kombinerat med en nedskalningsfaktor. För övriga sektorer och verksamheter bör utsläppsrätter för i huvudsak fördelas enligt samma principer som för . Tilldelningen till befintliga anläggningar bör baseras på ett genomsnitt av de historiska utsläppen . Hänsyn bör tas till exceptionella händelser . För råvarurelaterade koldioxidutsläpp bör därtill utsläppsrätter fördelas med utgångspunkt i prognoser på företags- och makronivå för produktionsökningen från till . En beräknad ökning av utsläppen till 2008-2012 på grund av annan gemenskapsrättslig lagstiftning bör även i fortsättningen beaktas vid tilldelning av utsläppsrätter. Tilldelningen till befintliga anläggningar i el- och fjärrvärmesektorn bör vara mer restriktiv än tilldelningen till befintliga anläggningar i övriga sektorer och vid behov justeras nedåt så att den nivå som anger den sammanlagda tilldelningen av utsläppsrätter i inte överskrids. Med undantag för malmbaserad stålproduktion är riktmärken inte lämpliga att införa som princip för tilldelning i någon sektor eller för någon produkt . Nya deltagare bör tilldelas gratis utsläppsrätter motsvarande sammanlagt högst ca koldioxid . Tilldelningen till nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn bör baseras på bränsleoberoende riktmärken. För anläggningar inom övriga sektorer och verksamheter bör tilldelningen baseras på en jämförelse med bästa möjliga teknik. För nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn bör endast fossilbaserad produktion vara tilldelningsberättigad och nivån för tilldelningen i angränsande länder beaktas, eftersom reglerna kan påverka investeringsbeslut vad avser t.ex. den geografiska lokaliseringen av nya investeringar och teknikval. Nya och utbyggda kondenskraftsanläggningar och hetvattenpannor bör inte heller tilldelas gratis utsläppsrätter , utan bör hänvisas till marknaden. Antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får använda vid redovisningen av utsläppsrätter bör uppgå till högst av antalet fördelade utsläppsrätter . Begränsningen bör avse det antal utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare sammantaget får använda i stället för utsläppsrätter. Utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter är att varje verksamhetsutövare skall ges rätt att använda utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar i en utsträckning som är förenlig med den nationella begränsningen. Enligt motion MJ531 (fp) yrkande 2 bör verka för att EU vid nästa handelsperiod fördelar utsläppsrätterna via auktion. Att dela ut utsläppsrätterna gratis missgynnar länder och företag som redan gjort insatser för att minska sina utsläpp. Även i motion MJ596 (kd) yrkande 3 (delvis) görs invändningar mot gratis tilldelning av utsläppsrätter. Enligt motionärerna bör regeringen verka för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att av utsläppsrätterna fördelas genom auktionering. Vid gratis tilldelning bör riktmärken användas. Enligt motion MJ596 (kd) yrkande 4 bör det fastslås att tilldelningen av utsläppsrätter för inte skall ta hänsyn till de faktiska utsläppen . För att handelssystemet skall fungera som avsett är det av yttersta vikt att aktörerna inte oroas av risken att tilldelningen för den kommanden handelsperioden påverkas av hur mycket som faktiskt släppts ut under den innevarande handelsperioden. Att nästa fördelningsplan skall vara mer restriktiv i tilldelningen av utsläppsrätter till kraftverk, värmeverk och kraftvärmeverk med anledning av sänkningen av koldioxidskatten förordas i motion N338 (mp, -) yrkande 5. I motion N307 (m) yrkande 4 anförs att regeringen har missgynnat kraftvärmen i fördelningen av utsläppsrätter, vilket äventyrar investeringar i effektiv kraftvärme med naturgas. Motion MJ596 (kd) yrkande 3 (delvis) innehåller förslag om att anläggningar för el- och värmeproduktion skall tilldelas utsläppsrätter enbart baserat på produktionsvolym, utan hänsyn till bränsleslag samt att tilldelningen också borde vara olika för el och värme. I motion MJ596 (kd) yrkande 8 anförs att skall besluta att antalet certifierade utsläppsminskningsenheter som får användas högst får uppgå till av landets totala utsläpp av växthusgaser, vilket motsvarar ca koldioxidekvivalenter . Även motion MJ48 (mp) yrkande 12 tar sikte på i vilken utsträckning certifierade utsläppsminskningsenheter får användas. Enligt nämnda motion bör nästa tilldelningsplan kompletteras med åtgärder som säkerställer att den handlande sektorn, särskilt kraft- och värmesektorn samt skogsindustrin, deltar i minskningen av växthusgaser. I samband med utskottets behandling av propositionen med riktlinjer för genomförandet av handelssystemet (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11) uttalade utskottet stöd för uppfattningen att det finns betydande fördelar med auktionering vid fördelningen av utsläppsrätter, särskilt som auktionering överensstämmer med principen om att förorenaren betalar. Enligt handelsdirektivet skall för av utsläppsrätterna fördelas gratis. Medlemsstaterna får således fördela högst av utsläppsrätterna genom försäljning, exempelvis genom auktion, till marknadsvärdet. Enligt propositionen bör inte ensidigt införa auktion eller på annat sätt sälja av utsläppsrätterna på marknaden eftersom det är viktigt att den svenska konkurrensutsatta industrin får samma förutsättningar som dess europeiska konkurrenter. Regeringen har dock i propositionen anfört att aktivt bör verka för att handelsdirektivet ändras så att det blir obligatoriskt inom EU att auktionera eller på annat sätt sälja av utsläppsrätterna på marknaden. En gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt befintligt system gynnar de företag och länder som varit mest aktiva med att minska utsläpp. Därutöver framför regeringen att bör verka för att handelsdirektivet ändras efterhand så att fördelning mot betalning blir möjlig för samtliga utsläppsrätter som tilldelas inom handelssystemet och att fördelning mot betalning blir obligatorisk för medlemsstater. När det gäller metod för gratis tilldelning gör regeringen bedömningen att riktmärken varken är lämpliga eller möjliga att använda i någon sektor eller för någon produkt som metod för tilldelning av utsläppsrätter för , med undantag för malmbaserad stålproduktion. Utskottet gör ingen annan bedömning. Med hänvisning till det ovan anförda anser utskottet att det inte behövs ett riksdagsuttalande med anledning av motionerna 2005/06:MJ531 (fp) yrkande 2 och 2005/06:MJ596 (kd) yrkande 3 (delvis). När det gäller principer för tilldelning av utsläppsrätter för delar utskottet regeringens bedömning att med undantag för anläggningar för malmbaserad stålproduktion, bör tilldelningen i huvudsak baseras på samma principer som . Det innebär att tilldelningen baseras på ett genomsnitt av de historiska utsläppen . Att använda dessa år som fördelningsgrundande för befintliga anläggningar utgör en rimlig avvägning mellan hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder och ekonomisk tillväxt . Enligt utskottets uppfattning innebär det anförda att motion MJ596 (kd) yrkande 4 är tillgodosedd. I tre motioner berörs frågan om tilldelning till el- och fjärrvärmesektorn. Enligt regeringens bedömning bör utgångspunkten vid utformningen av föreskrifter vara att tilldelningen till befintliga anläggningar inom el- och fjärrvärmesektorn skall vara minst lika restriktiv som under förra handelsperioden, och vid behov justeras nedåt med hänsyn till utrymmet för den sammanlagda tilldelningen av utsläppsrätter. För nya deltagare inom el- och fjärrvärmesektorn bör dock nivån för tilldelning i angränsande länder beaktas, eftersom reglerna kan påverka investeringsbeslut vad avser t.ex. den geografiska lokaliseringen av nya investeringar och teknikval. Detta torde gynna investeringar i fossil kraftvärme. Som ovan nämnts föreslår regeringen att tilldelningen baseras på historiska utsläpp.