bet · GT01JuU30 · 2006-05-18 00:00:00 — Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott I ärendet behandlar utskottet regeringens proposition 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott jämte fem följdmotioner och en motion väckt i ett annat sammanhang. I propositionen föreslås att de brottsbekämpande myndigheterna genom en särskild lag skall ges möjlighet att använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Tillstånd till tvångsmedelsanvändning skall enligt förslaget kunna meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i lagen särskilt angiven gärning. De gärningar som särskilt anges är vissa högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott och terroristbrott, dvs. den brottslighet som Säkerhetspolisen enligt gällande ansvars- och uppgiftsfördelning inom polisen har att bekämpa. Vidare anges vissa andra mycket allvarliga brott såsom mord och människorov, dvs. brott som den öppna polisen skall bekämpa. De aktuella tvångsmedlen skall få användas för att förhindra även dessa brott, om det finns anledning att anta att avsikten med brottet är att förmå offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Förslaget innehåller flera rättssäkerhetsgarantier. Bland annat skall det för den föreslagna tvångsmedelsanvändningen krävas att allmän domstol lämnar tillstånd till åtgärden. Vidare skall offentliga ombud delta i sådana tillståndsärenden. Tillståndstiden skall, i fråga om tid efter beslutet, inte få överstiga en månad åt gången. Tillstånd skall få lämnas endast om det är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten samt om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Det införs också en reglering för användningen av överskottsinformation som erhålls vid tvångsmedelsanvändningen som väsentligen begränsar användningen av sådan information. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker samtliga motioner. Till betänkandet är fogat sex reservationer (m, kd, v, c, mp) och ett särskilt yttrande (kd, c). Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motionerna 2005/06:Ju15 yrkande 1, 2005/06:Ju47 yrkande 1, 2005/06:Ju49, 2005/06:Ju50 och 2005/06:Ju51. Reservation 1 (kd, c) Reservation 2 (v, mp) antar regeringens förslag till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Därmed bifaller proposition 2005/06:177. Konkretisering av innebörden av vissa brott avslår motion 2005/06:Ju47 yrkande 3. Reservation 3 (mp) avslår motion 2005/06:Ju47 yrkande 2. Reservation 4 (mp) Parlamentarisk kontroll av hemliga tvångsmedel avslår motionerna 2005/06:Ju47 yrkande 4 och 2005/06:Ju48. Reservation 5 (m) Reservation 6 (mp) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), Elisebeht (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning Genom beslut av chefen för uppdrog åt en sakkunnig person att biträda departementet med att göra en översyn av vissa frågor på Säkerhetspolisens område (Ju 2004:O). Den sakkunniga personen överlämnade promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21). Promemorian har remissbehandlats tillsammans med en promemoria som togs fram i och som innehåller en tillkommande del med förslag till reglering av användningen av överskottsinformation. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i (dnr Ju2005/5210/Å). Regeringen tar i denna proposition upp de förslag som har lämnats i promemoriorna. Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget och godtagit att det finns ett behov för polisen att använda de föreslagna tvångsmedlen i preventivt syfte men efterfrågat en utförligare redogörelse i frågan om de föreslagna åtgärderna är förenliga med artiklarna 8 och 13 i . Lagrådet har även lämnat vissa - främst lagtekniska - synpunkter på den föreslagna lagtexten. Regeringen har behandlat Lagrådets synpunkter i propositionen. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. har berett tillfälle att yttra sig i ärendet. yttrande finns i bilaga 3. I propositionen föreslås att de brottsbekämpande myndigheterna genom en särskild lag ges möjlighet att använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Tillstånd till tvångsmedelsanvändning skall enligt förslaget kunna meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i lagen särskilt angiven gärning. De gärningar som särskilt anges är vissa högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott och terroristbrott, dvs. den brottslighet som Säkerhetspolisen enligt gällande ansvars- och uppgiftsfördelning inom polisen har att bekämpa. Vidare anges vissa andra mycket allvarliga brott, såsom mord och människorov, dvs. brott som den öppna polisen skall bekämpa. De aktuella tvångsmedlen skall få användas för att förhindra även dessa brott, om det finns anledning att anta att avsikten med brottet är att förmå offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Förslaget innehåller flera rättssäkerhetsgarantier. Bland annat skall det för den föreslagna tvångsmedelsanvändningen krävas att allmän domstol lämnar tillstånd till åtgärden. Vidare skall offentliga ombud delta i sådana tillståndsärenden. Tillståndstiden skall, i fråga om tid efter beslutet, inte få överstiga en månad åt gången. Tillstånd skall få lämnas endast om det är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten samt om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Det införs också en reglering för användningen av överskottsinformation som erhålls vid tvångsmedelsanvändningen som väsentligen begränsar användningen av sådan information. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Därmed avstyrker utskottet fyra motionsförslag om att avslå propositionen. Utskottet avstyrker ytterligare ett motionsförslag om att precisera vilka typer av verksamheter som skall anses utgöra brott enligt lagen. Vidare avstyrker utskottet ett motionsyrkande med krav på att införa en skyldighet för polisen att underrätta enskilda som blivit föremål för hemliga tvångsmedel. Jämför reservationerna 1 (kd, c), 2 (v, mp), 3 (mp) och 4 (mp). Grundlagsreglering av användning av hemliga tvångsmedel m.m. I 1 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall bl.a. värna den enskildes privatliv och familjeliv. 2 kap. regeringsformen innehåller bestämmelser om grundläggande fri och rättigheter. Enligt 2 kap. 6 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång och mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Utlänningar här i landet är i princip likställda med svenska medborgare i fråga om detta skydd. Skyddet kan enligt 2 kap. 12 § begränsas endast genom lag. Begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Den får inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen, såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Lag eller annan föreskrift får enligt 2 kap. 23 § inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). För lagförslag som rör vissa av fri- och rättigheterna är ett kvalificerat lagstiftningsförfarande tillämpligt. Förfarandet, som regleras i 2 kap. 12 § tredje-femte styckena regeringsformen, innebär i korthet att en minoritet i kan få förslaget att vila i , innan frågan om antagande avgörs. Enligt artikel 8:1 i har var och en rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet enligt är av mycket allmän art och omfattar skydd mot en mängd åtgärder. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer, såsom elektronisk post, omfattas av konventionens skydd för korrespondens (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002, s. 270). Ett ingrepp i skyddet för korrespondens är bl.a. när någon hindrar eller kontrollerar sådan kommunikation mellan personer. Av artikel 8:2 följer att inskränkningar får ske i dessa rättigheter under vissa förutsättningar. En inskränkning i rättigheten måste ske med stöd av lag. Den måste vidare vara ägnad att tillgodose något av de i artikel 8:2 uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Inskränkningen måste även anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. Detta kan i huvudsak sägas innebära att det måste finnas ett angeläget samhälleligt behov av inskränkningen och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som skall tillgodoses genom ingreppet (jfr s. 263). Det lagstiftade undantaget måste vara utformat med sådan precision att inskränkningen av rättigheten är förutsebar i rimlig utsträckning. I praxis har det slagits fast att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör intrång i såväl privatliv som korrespondens som skyddas enligt artikel 8. Sådana inskränkningar har ansetts godtagbara då det är strängt nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten eller för att förhindra oordning eller brott. Det måste dock finnas en effektiv kontroll av att systemet inte missbrukas (SOU 1993:40 s. 58). När hemlig teleavlyssning har ansetts utgöra en kränkning av artikel 8, har i de flesta fall bristande lagenlighet utgjort den grund som domstolen ansett utgöra kränkning. Enligt artikel 13 i skall var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Ett "effektivt rättsmedel" är ett rättsmedel som medger en tillfredsställande prövning av ett klagomål, oavsett om det leder till framgång för klaganden. Artikel 13 kräver inte rättsmedel inför domstol. Även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. Befogenheterna och de garantier som rättsmedlet erbjuder är avgörande för bedömningen av om det är effektivt (s. 352 f.). Det är inte nödvändigt att ett enda rättsmedel ensamt uppfyller kraven på ett "effektivt rättsmedel". Det kan räcka att de rättsmedel som en nationell lagstiftning tillhandahåller gör det sammantagna (m.fl., Att klaga till , 2005, s. 203). gäller som svensk lag (se SFS 1994:1219). generalförsamling antog en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. I artikel 12 i den allmänna förklaringen anges bl.a. att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens. Grundsatsen har arbetats in om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 17). Straffprocessuella tvångsmedel används i brottsutredande syfte eller för att en rättegång i brottmål skall kunna genomföras. Till de straffprocessuella tvångsmedlen räknas bl.a. postkontroll, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Bestämmelser om postkontroll, dvs. kvarhållande av försändelser på befordringsföretag, finns i 27 kap. 9 § . Bestämmelserna är inte begränsade till försändelser som kommer in till post- eller telebefordringsföretag, utan gäller också försändelser som har avlämnats för befordran med exempelvis järnväg, buss eller annat transportmedel. Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras till eller från ett visst telefonnummer, en kod eller en annan teleadress avlyssnas eller spelas in i hemlighet genom ett tekniskt hjälpmedel. Med teleadress avses t.ex. ett abonnemang, en enskild anknytning, adressen för elektronisk post, en kod eller någon annan motsvarande tillförlitlig identifieringsmetod. Bestämmelser om hemlig teleavlyssning finns i 27 kap. 18 och 20-25 §§ . Bestämmelser om hemlig teleövervakning finns i 27 kap. 19-25 §§ . Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter om telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en teleadress som den misstänkte innehar eller som denne kan tänkas använda hämtas in i hemlighet. Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda tv-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbar utrustning används för optisk personövervakning utan att upplysning om övervakningen lämnas. Förutsättningarna för att sådan övervakning skall få ske under förundersökning anges i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Vad som krävs för tillstånd är i huvudsak detsamma som gäller för hemlig teleavlyssning. Regeringen föreslår att polisen skall få använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Polisen skall i samma syfte också få genomföra postkontroll, dvs. öppna, undersöka och granska försändelser. Enligt regeringens förslag skall tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll kunna meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i den nya lagen särskilt angiven gärning. Dessutom måste åtgärden vara av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten. Slutligen måste skälen för åtgärden uppväga det intrång eller men som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig emot eller för något annat motstående intresse. De aktuella tvångsmedlen skall få användas för att förhindra förekomsten av allvarliga brott, såsom vissa högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott och terroristbrott. Tvångsmedel skall även få användas för att förhindra vissa andra mycket allvarliga brott, om det finns anledning att anta att avsikten med en sådan gärning är att förmå offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Tillstånd till tvångsmedelsanvändningen skall lämnas av allmän domstol på ansökan av åklagare. Vid tillståndsprövningen skall offentliga ombud delta. I fyra motioner yrkas avslag på propositionen. Avslagsyrkandet i motion Ju49 (kd) grundar sig på invändning mot att förslaget medger användning av tvångsmedlen då det med hänsyn till omständigheterna finns anledning anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet. Motionärerna anser detta vara alldeles för lågt ställda krav för att medge användningen av dessa tvångsmedel. Motionärerna vänder sig vidare mot att det inte i samband med förslagen finns något förslag om hur den parlamentariska kontrollen skall utövas. De efterlyser vidare forskningsinsatser som kan ge underlag för att bedöma och precisera behovet av tvångsåtgärder för att förhindra brott. Uppfattningen att krav för att medge användningen av dessa tvångsmedel är för lågt ställda återkommer i motion Ju51 (c). I motionen efterlyses vidare bestämmelser som reglerar polisens skyldighet att underrätta personer som utsatts för dessa tvångsmedel. Enligt motionärerna bör arbete avvaktas så att dess synpunkter kan beaktas i ett kommande förslag. Motionärerna anser dessutom att ett kommande förslag om parlamentarisk kontroll av tillämpningen bör avvaktas samt att vissa platser skall undantas från möjligheten till tvångsmedelsanvändning. Också enligt motion Ju50 (v) innebär förslaget alltför långtgående ingrepp i den personliga integriteten. Motionärerna anser att kraven för att få tillgripa tvångsmedlen är för lågt satta och att möjligheterna att använda den överskottsinformation som framkommer är för vida. Motionärerna uttrycker farhågor om att tvångsmedlen kan komma att användas för annat än vad de ursprungligen var tänkta för. Detta kan enligt motionen få negativa följder för tryck- och meddelarfriheten. Motionärerna anser att avvägningen mellan behovet av åtgärderna och integritetsskyddet inte är tillräckligt analyserad. Bland annat framförs att det är en brist att förslaget saknar bestämmelser om underrättelseskyldighet. Enligt motion Ju47 (mp) är integritetskränkningen så omfattande att det eventuella behovet av åtgärderna inte uppväger detta. Motionärerna anser att en avgörande brist är att förslaget inte innehåller några regler om underrättelseskyldighet i förening med en rätt till skadestånd vid felaktig användning av bestämmelserna. Enligt motion Ju15 (mp) framförs uppfattningen att de krav som gäller för användningen av straffprocessuella tvångsmedel inte skall sänkas. Lagrådet har godtagit att det finns ett behov för polisen att använda de i propositionen föreslagna tvångsmedlen i preventivt syfte. Lagrådet har emellertid påpekat att det, eftersom de behandlade tvångsmedlen innefattar väsentliga intrång i enskilda människors rätt till respekt för sitt privatliv och sin korrespondens, för att deras användning skall kunna godtas måste föreligga ett så starkt behov att det är proportionerligt i förhållande till inskränkningarna i integritetsskyddet, och tillämpningsområdet får inte heller bli större än vad som är nödvändigt för att tillgodose behovet. Bestämmelsen bör dessutom ges en så tydlig utformning att risken för en extensiv tillämpning eller för missbruk minimeras. Slutligen bör användningen av tvångsmedlen i preventivt syfte kringgärdas av betryggande procedurregler. har i sitt yttrande anfört att utskottet inte har någon annan uppfattning än Lagrådet. har tillagt att de bedömningar som behöver göras av det framlagda förslaget är synnerligen grannlaga och innefattar ömtåliga avvägningar med hänsyn till ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprincipen samt att dessa avvägningar bör göras i samband med justitieutskottets beredning av ärendet. Ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprincipen gäller för all tvångsmedelsanvändning. Principerna anknyter till regeringsformens bestämmelse om att de grundläggande fri- och rättigheterna endast får begränsas genom lag (2 kap. 12 § regeringsformen). Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. har ingen annan uppfattning än Lagrådet och om att regeringens förslag kräver grannlaga och ömtåliga avvägningar. En utgångspunkt är att integritetskränkande tvångsmedel inte bör få tillgripas i andra fall än där det är helt nödvändigt. Det måste finnas starka skäl och betydande vinster för det allmänna för intrång av det slag som behandlas i propositionen. kan ingen medborgare i varje situation hävda en absolut rätt till handlingsfrihet eller rätt att bli lämnad i fred från samhällets organ. Parallellt med denna proposition behandlar utskottet ytterligare förslag som innefattar en utvidgning av de straffprocessuella tvångsmedlen. I proposition 2005/06:178 föreslås att hemlig rumsavlyssning införs som ett nytt hemligt tvångsmedel. Utskottets bedömning av lagförslagen i detta ärende sker även mot bakgrund av förslagen i den propositionen. Utskottet redogör nedan särskilt för de överväganden utskottet gör med anledning av de invändningar som motionsvis riktats mot förslaget. Behovet av tvångsmedel i preventivt syfte Utskottet konstaterar att förslaget i propositionen syftar till att förhindra terrorism, spioneri och annan allvarlig och ofta systemhotande brottslighet. Sådan brottslighet äventyrar stora samhällsvärden och utgör ett hot mot enskilda människors liv och hälsa. Den är ofta svårbemästrad eftersom de inblandade agerar i det fördolda, med stor förslagenhet och med betydande hänsynslöshet. Behovet av ett effektivt underrättelsearbete är därför särskilt tydligt i fråga om brottslighet av detta slag. Som grundläggande förutsättning för straffprocessuella tvångsmedel uppställs att det finns anledning att anta att någon form av brott redan har begåtts. Detta brott kan i och för sig vara ett stämplings- eller förberedelsebrott. Sådana osjälvständiga brottsformer kan dock inte betraktas isolerade utan måste avse en bestämd gärning. Tvångsmedel vid misstanke om att straffbar stämpling, försök eller förberedelse till brott har förövats förutsätter alltså att det finns en konkret, objektivt underbyggd misstanke om att ett fullbordat brott av visst slag är under planerande. Utskottet instämmer i regeringens uppfattning att de möjligheter som nuvarande regler ger inte är tillräckliga, särskilt med tanke på att det på spaningsstadiet ofta saknas kunskaper om det tänkta huvudbrottet. Det finns enligt utskottets uppfattning ett påtagligt behov av att polisen kan använda vissa tvångsmedel för att förhindra de särskilt allvarliga brott som det här är frågan om. En av huvudinvändningarna mot förslaget som anförts i motionerna är att åtgärderna skulle komma att få användas vid alltför låg grad av misstanke. I promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) föreslogs att tvångsmedel skall kunna användas, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att någon person, organisation eller grupp som personen tillhör eller verkar för kommer att utöva viss brottslighet. Enligt regeringens förslag skall tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll kunna meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i den nya lagen särskilt angiven gärning. Enligt Lagrådet kan denna formulering i relation till intentioner och hypotetiska händelser ge utrymme för en extensiv tillämpning. Lagrådet har därför ifrågasatt om inte en tydligare och mer förpliktande formulering borde väljas (t.ex. "om det med hänsyn till omständigheterna föreligger övertygande skäl att anta att - - -"). För all tvångsmedelsanvändning gäller legalitetsprincipen. Denna princip innebär att en myndighet inte utan stöd i lag eller annan författning får ingripa i enskilds rättssfär. Legalitetsprincipen följer av regelsystemet i 1 och 2 kap. regeringsformen. Principen innebär att tvångsmedelsbestämmelser skall tolkas enligt sin ordalydelse. har framhållit att bestämmelser som innebär en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet ger en särskild anledning till restriktivitet vid tolkningen av bestämmelsen (NJA 1996 s. 577).