bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — Statsrådet , som svarade i statsministerns ställe, anförde i sitt svar bl.a. att det vid en uppkommen vakans av olika skäl inte alltid fanns en person att förordna som ny chef. uppstår situationer som gör att en person lämnar sin befattning hastigt, t.ex. för att personen i fråga fått en annan anställning, vilket kan göra att ett vikariatsförordnande är det mest lämpliga. Vidare menade statsrådet att det inte alls är konstigt att rekryteringen av vissa myn- dighetschefer kan ta tid. Tvärtom är det ofta en styrka att kunna skaffa sig lite rådrum innan beslut om anställning av en så central och viktig funk- tion som myndighetschef fattas. Slutligen anförde statsrådet att det i sakfrågan var så att regeringen hade förordnat åtta personer att vara vikarierande myndighetschefer . Dessa åtta personer motsvarade av det sammanlagda antalet myndig- hetschefer. Mot den bakgrunden fann statsrådet ej anledning att vidta någon åtgärd på detta område. Utskottet har hållit en utfrågning med statsminister (bilaga B6). Vid utfrågningen anförde att det i samtliga fall av dröjsmål finns goda förklaringar till tidsutdräkten. Beträffande huruvida kungörelser av vakanta myndighetschefer skulle kunna förkorta rekryteringstiden anförde att regeringen har ett eget sökförfarande eftersom de personer man vill rekrytera inte söker på annons då de exempelvis redan innehar en ledande befattning. Vidare anförde att det kan finnas något fall där myndig- hetens verksamhet har påverkats negativt av fördröjning i chefstillsätt- ningen men att det i regel finns en kompetent ersättare. Regeringen beslutar om anställning av ca 40 myndighetschefer . En otillfredsställande tidsutdräkt i anställningsförfarandet kan i vissa fall för- av faktorer som regeringen inte råder över, t.ex. sjukdom eller att flera kandidater tackar nej. I de fem av utskottet granskade fallen finner utskottet inte anledning till anmärkning mot regeringens hantering av tjäns- tetillsättningarna. Utskottet vill dock framhålla vikten av att regeringen i möjligaste mån strävar efter att genom planering undvika onödig tidsut- dräkt vid tillsättning eller omfördelning av höga tjänster. 6.3 Näringsminister agerande vid en tjänstetillsättning I en anmälan till , bilaga A6.3.1, begärs att utskottet granskar statsrådet för att osakligt blan- dat sig i ett enskilt utnämningsärende vid den regeringen underställda myndigheten, (). I anmälan hänvisas till ett MBL-protokoll avseende tillsättningen av en nyinrättad tjänst som biträdande generaldirektör vid , som det då var frågan om, av vilket det framgår att befattningen tillsätts i samråd med . Enligt anmälaren förefaller regeringen ha överskridit sina befogenheter och ha engagerat sig på ett otillbörligt sätt i ett enskilt utnämningsärende. Det kan här anmärkas att sedermera inte anställdes som biträdande generaldirektör utan som chefsekonom. Det är enligt anmälaren ytterst egendomligt och besvärande för ITPS och att tjänsten varit utlyst och med minimal spridning av utlysningen. Det mesta pekar enligt anmälaren på att Scocco i förväg varit informellt utsedd av högre beslutsfattare statsrådet eller statsminister på tveksamma sakliga meriter och san- nolikt huvudsakligen politiska sådana. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom , bilaga A6.3.2. Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid en domstol eller vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av reger- ingen eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom för- tjänst och skicklighet. Bestämmelsen omfattar inte förordnande att inneha uppdrag, exempelvis uppdrag som ledamot av styrelse eller nämnd vid stat- lig myndighet (och , Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 386. Se även och Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förkla- ringar, 1980, s. 287). Bestämmelser om anställning i myndigheten ITPS har enligt 1 § förordningen (2000:1133) med instruktion för Institu- tet för tillväxtpolitiska studier till uppgift att utveckla och tillhandahålla kunskapsunderlag för tillväxtpolitiken. Enligt 6 § instruktionen skall verks- förordningen (1995:1322) tillämpas på institutet. I 32 § verksförordningen finns bestämmelser om anställning i myndigheten. Där sägs att myndighe- tens chef anställs genom beslut av regeringen medan andra anställningar beslutas av myndigheten. Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på föl- jande frågor. Har det förekommit några kontakter mellan och med anledning av anställningen av som chefsekonom? Vilka kontakter har i så fall förekommit? Vilka kommentarer i övrigt ger anmälningarna anledning till? Som svar har översänts en inom upprättad promemoria (bilaga A6.3.2). I promemorian anförs bl.a. att det inte har förekommit några kontakter mellan departementet och ITPS med anledning av anställningen av , samt att det är myndigheten som beslutar om andra anställningar än myndighetens chef. Utskottet har hållit en utfrågning med näringsminister (bilaga B1). framhöll under utfrågningen att någon som helst kontakt mellan honom och ITPS generaldirektör inte hade förekommit i fråga om anställningen av . uppgav att även han ställt sig frågande inför den skrivning i det protokoll som anmälaren hänvisar till. Han har emellertid erfarit att ITPS generaldirektör hade en önskan om att stämma av frågan om det var organisatoriskt godtagbart att ha två biträ- dande generaldirektörsbefattningar vid myndigheten med Regeringskans- liet. Han anförde vidare bl.a. följande. Det har inte förekommit några kontakter med i den här frågan. Varken tjänsten eller nam- net har diskuterats med myndigheten. Eftersom det finns en uppgift i MBL- protokollet som kan tolkas som att det har förekommit en kontakt mellan myndigheten och har bett en tjänsteman inom att undersöka varför uppgiften finns i MBL-proto- kollet. Enligt de uppgifter som har inhämtats från myndigheten hade man för avsikt att kontakta när det gällde den organisatoriska frågan om att tillsätta ytterligare en biträdande generaldirektör. man internt inom myndigheten kom fram till att man inte skulle ha två generaldirektörsbefattningar, har man vad förstått, avstått från att föra den dialogen. Att anställningen hade utlysts under endast m.m. är frågor som myndigheten ansvarar för. Det är myndigheten som ansvarar för sin organisation och anställningsförfarandet. Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida. I en anmälan till (bilaga 7.1.1) begärs att utskottet granskar biståndsminister tjänsteutövning i fråga om Sve- riges multilaterala bistånd. Anmälaren anför med hänvisning till en rapport från att utskottet bör granska statsrådet agerande gällande om svenska biståndsmedel utbetalda till Afrikanska hanteras på ett felaktigt sätt och i värsta fall gått till korruption. Bakgrunden till anmälan är en rapport som har tagit fram på uppdrag av utrikesutskottet för en uppföljning av det mul- tilaterala utvecklingssamarbetet (2005/06:RFR6). Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior upprättade inom (bilagorna A7.1.2 och A7.1.3). I biståndssammanhang skiljer man mellan bilateralt och multilateralt bistånd. För att bistånd skall räknas som multilateralt skall vissa villkor vara uppfyllda enligt den definition som för biståndsfrå- gor (, DAC) använder. Organisationen till vilken bistånd ges skall vara multilateral, vilket innebär att suveräna stater ingår och att FN:s medlemsländer får vara medlemmar i organisatio- nen. Multilateralt bistånd är således bidrag till multilaterala organisationer där bidragen har förlorat sin givaridentitet och fördelas gemensamt av orga- nisationen. Det samlade multilaterala biståndet uppgick till ungefär hälften av det svenska biståndet , totalt fördelades i multilateralt bistånd. Afrikanska utvecklingsbankgruppen (AfDB) består av tre organisationer: Afrikanska (), Afrikanska utvecklingsfonden (ADF) och (). ADB, som är bankgruppens organ för marknadsmässiga lån, påbörjade sin verksamhet . blev medlem , då icke-regionala länder gavs möjlighet att delta. ägs bankgruppen av 77 länder varav 53 är afrikanska. Genom en skrivelse, som har sänts till , begärde utskottet följande: Svar på frågan om och hur regeringen försäkrat sig om att medel som utbetalas till Afrikanska används på ett ändamålsen- ligt och korrekt sätt. De kommentarer som granskningsanmälan i övrigt kan ge anledning till. Som svar har översänts en inom upprättad promemoria (bilaga A7.1.2). Styrning och utbetalning av biståndsmedel I promemorian görs först en redogörelse för hur styrningen samt utbetal- ningen av medel till AfDB går till. AfDB styrs av sina aktieägare (dvs. medlemsländerna) främst genom de s.k. guvernörs- och exekutivstyrel- serna. Det högsta beslutande organet i AfDB är guvernörsstyrelsen i vilken alla medlemsländer har en representant. representeras på statssekre- terar- respektive hög tjänstemannanivå. Styrelsen fokuserar främst på ett fåtal viktiga strategiska frågor såsom nya medlemmar, kapitalökningar och tillsättandet av president. Guvernörsstyrelsen sammanträder normalt en gång i samband med årsmötet men kommunicerar även löpande via skriftlig korrespondens. Det dagliga arbetet leds av exekutivdirektörsstyrelsen, där representatio- nen är organiserad i valkretsar. ingår i en valkrets bestående av , , , och och representeras av en gemensam exekutivdirektör som är norsk. I det dagliga arbe- tet beslutar exekutivstyrelsen bl.a. om program och policyer; dessutom övervakar styrelsen att banken följer sina riktlinjer och policyer. Exeku- tivstyrelsen och dess underkommittéer och arbetsgrupper möts . Arbetet koordineras nordiskt inom valkretsen, och i viktiga frå- gor agerar exekutivdirektören på basis av instruktioner som förbereds på huvudstadsnivå. I sker samordningen i sådana frågor inom tillsammans med utlandsmyndigheterna och Sida för att däref- ter vägas samman med synpunkter från övriga länder i valkretsen och formuleras i ett gemensamt ställningstagande. bidrag till Afrikanska utvecklingsgruppen (AfDB) sker dels i form av tillskott av grundkapital för Afrikanska () genom att något förenklat tecknar aktier i som banken sedan använder som säkerhet, dels i form av bidrag till Afrikanska utvecklings- fonden (ADF). Bidragen används för att finansiera ADF:s räntefria utlå- ning samt gåvobistånd till länder i regionen som inte är kreditvänliga nog att uppta reguljära lån. ADF behöver bindande utfästelser om nya bidrag för att finansiera projekt som ofta pågår . ADF har utarbetat ett inbetalningsschema för alla givare som normalt gäl- ler för upp till och baseras på beräknat årligt finansieringsbehov . Givarna gör sina utfästelser i form av skuldsedlar som täcker . Processen för det svenska deltagandet i kapitalökningen eller fondpåfyll- naden går till så att regeringen tar fram en s.k. förhandlingsplattform inför varje påfyllnad. Häri anges mål och riktlinjer för det svenska deltagandet inklusive det högsta belopp intill vilket ett eventuellt svenskt bidrag kan beviljas. Utrymmet för det nya beräknade totala åtagandet för hela påfyll- nadsperioden anges i budgetpropositionen och sker i inledningen av varje given påfyllnad. I budgetpropositionen föreslås det också att bemyndigar regeringen att göra utfästelser och åtaganden som, inklusive tidigare gjorda åtaganden, medför utgifter på ett visst angivet hösta belopp även efter det budgetår som propositionen avser. Förhandlingarna resulte- rar i en förhandlingsresolution som medlemsstaterna måste godkänna. Ett godkännande föregås av ett regeringsbeslut, i vilket guvernör ges ett bemyndigande samt den slutgiltiga storleken på det svenska bidraget fastställs. Det totala bidraget erläggs sedan genom en eller flera inbetal- ningar, i form av deponerade skuldsedlar i , enligt ett schema som har fastlagts i förhandlingsresolutionen. AfDB drar, eller begär, sedan utbetalningar en eller fler gånger årli- gen enligt ett överenskommet dragningsschema. Varje utbetalning belastar därmed biståndsanslaget för det innevarande budgetåret. Genom budgetprocessen äskas dessa beräknade utbetalningar under biståndsanslaget, och i regleringsbrevet specificeras dessa medel. Hur försäkrar sig regeringen om att utbetalda medel används av AfDB på ett ändamålsenligt och korrekt sätt? Enligt () följer regeringen utveckling genom det dagliga styrningsarbetet i guvernörs- respektive exekutivstyrel- sen. UD konstaterar att har ett antal viktigare förändringar i AfDB:s interna organisation gjorts, däribland omorganise- ring, förändring av företagskulturen och en professionalisering av arbets- styrkan. AfDB har numera högsta kreditrating hos samtliga kreditvärde- ringsinstitut. Inför varje påfyllnadsförhandling, som äger rum , görs en omfattande genomgång och resultatanalys av verksamheten. En större obe- roende utvärdering av fondens verksamhet och måluppfyllelse presentera- des . Resultatet enligt utvärderingen var att de institutionella reformerna, policyramverket och processerna kring programmeringsramver- ket ligger i linje med vad som anses vara god standard inom området, s.k. best practices. AfDB har lyckats blir en mer kostnadseffektiv, finansiellt stabil, selektiv och resultatbaserad utvecklingsinstitution. Vidare anger UD att vid varje påfyllnadsperiod bestämmer givarna och bankens ledning gemensamt de strategiska riktlinjerna och policymålen för verksamheten samt att det sedan sker en s.k. halvtidsöversyn av verksam- UD betonar att det inte bara är genom påfyllnadsför- handlingarna och halvtidsöversynerna som insyn ges i bankens verksam- het. Det dagliga styrelsearbetet berör de löpande styrningsfrågorna. Årlig rapportering sker genom exempelvis Årsrapporten och (APPR), vilka styrelsebehandlas (efter genomgång i berörda underkommittéer). Beträffande AfDB:s interna granskning uppger UD att ADB och ADF granskas av den oberoende utvärderingsavdelningen OPEV (Operations Evaluation Department) som rapporterar direkt till exekutivstyrelsen. OPEV följer också upp verksamheten genom fördjupade utvärderingar av slumpvis utvalda projekt och genom tematiskt arbete. Dessutom framhåller UD att styrelsen behandlar internrevisionens arbete (Internal Audit Depart- ment), vars rapportering behandlas i exekutivstyrelsens rations and Development Effectiveness, CODE. Inom avdelningen besluta- des det att upprätta en särskild Anti-corruption and Fraud Investigation Division. Slutligen anför UD att AfDB har inrättat en Mecha- nism med uppgift att ta emot och behandla klagomål från allmänheten avseende AfDB:s verksamhet och eventuella negativa konsekvenser av denna samt att det finns riktlinjer för att bekämpa korruption och bedrä- geri och finansiella regleringar som styr bankens verksamhet. Regeringen redovisar med regelbundna intervall i en särskild skrivelse hur arbetet inom de internationella finansiella institutionerna bedrivs samt regeringens prioriteringar i arbetet med institutionerna. Regeringen läm- nade sin första skrivelse , med avsikten att regelbundet åter- komma med redogörelser för verksamheten i dessa institutioner. Avsnittet om AfDB föranledde inga kommentarer i utskottens betänkanden eller i de enskilda motionerna som redovisas i betänkandet (bet. 2004/05:UU8). Det årliga utbetalda bidraget till AfDB har redovisats i budgetpropositionen under utgiftsområde 7, . Fördelningen per organisation sker sedan i regleringsbrevet. I övrigt redogörs i promemorian för en del av det arbete som pågår. Bland annat anförs att regeringen har, dels vid /DAC-genomgången av det svenska biståndet , dels i budgetpropositionen , anmält att en strategi för arbete med det multilaterala utvecklingssamar- betet skall tas fram . Syftet med det arbetet är att ge operativ vägledning för regeringens arbete och däribland fin- slipa de principer och kriterier som styr samarbetet med och granskningen av olika multilaterala organ. Strategin skall också se på hur bidrag och insatser kan följas upp företrädesvis i samarbete med andra givare. Vidare skall strategin titta på rollfördelningen mellan Utrikesdepar- tementet/och Sida vad gäller det multilaterala biståndet och definiera områden där fortsatt analysarbete krävs. Parallellt kommer arbetet med att förbättra mål- och resultatstyrning att fördjupas. Åtgärder som behöver vidtas för att förbättra och utveckla resul- tatinhämtningen och redovisningen kommer att analyseras. Målet är att höja effektiviteten i såväl det bilaterala som det multilaterala biståndet (prop. 2002/03:122). I det inhemska arbetet med effektivitets- och uppföljningsfrågorna har en ny enhet för styrning och metoder i utvecklingssamarbetet ska- pats på UD. Inrättandet av internationellt utvecklingssamarbete är ytterligare en satsning för att förbättra, följa upp och effektivisera det svenska utvecklingssamarbetet. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på ytterligare en fråga: Vilka etiska riktlinjer är vägledande för staten när det gäller att bekämpa korruption inom biståndet? Utskottet begär vidare att få del av de berörda ambassadernas rapportering om Afrikanska utvecklingsban- ken åren 20042006 och de promemorior från internationella avdelning samt utvecklingssamar- bete om Afrikanska som finns . Som svar har översänts en inom upprättad promemoria (bilaga A7.1.3) samt ett omfattande material innehål- lande bl.a. promemorior upprättade på UD om påfyllnad av Afrikanska utvecklingsfonden samt rapportering om Afrikanska . I promemorian anförs att ett flertal internationella etiska riktlinjer och konventioner är vägledande för staten i arbetet med att bekämpa korrup- tion. Promemorian gör därefter en sammanställning av de mest centrala svenska och internationella riktlinjerna och konventionerna i arbetet med att bekämpa korruption inom biståndet. I promemorian anförs att etiska riktlinjer och Utrikes- förvaltningens administrativa handbok redogör för gällande bestämmelser om mutor och bestickning. De etiska riktlinjerna kompletterades med Etiska riktlinjer vid utlandstjänstgöring, och för att operationali- sera arbetet mot korruption antogs en handlingsplan mot korruption för utrikesförvaltningen . Vidare anförs i promemorian de allmänna råd om hur man bör arbeta med korruption som ges i de etiska riktlinjerna vid utlandstjänstgöring, bl.a. nämns att har ambitionen att i det internationella samarbetet intensifiera kampen mot korruption och att korruption inte passivt får accep- teras. Gällande den handlingsplan mot korruption som tagits fram för att operationalisera arbetet mot korruption inom anförs dess åtta mål varav ett flertal är inriktade på att bekämpa korruption inom Bland annat att korruption inte skall förekomma i den egna verksamheten, att man bör öka kunskaperna om korruption i verk- samhetslandet och att man bör verka för att korruption bekämpas inom och genom de internationella organisationer som är medlem i och att de internationella finansieringsinstitutionerna och andra biståndsorgan effektivt arbetar för att bekämpa korruption i sina samarbetsländer. I promemorian redovisas också Sidas Antikorruptionsregel och det doku- ment som tagits fram som en vägledning för hur den enskilde tjänsteman- nen skall agera vid misstanke om korruption samt en handledning för Sidas antikorruptionsregel. Sidaledningens budskap vad gäller korruption är enligt promemorian: aldrig acceptera, alltid agera och informera. Promemorian redogör vidare för att det inom DAC, utvecklings- kommitté, har utarbetats gemensamma riktlinjer för hur givarorganisationer kan arbeta för att minska korruption i utvecklingsländerna och att det inom EU har utarbetats en EU-policy mot korruption. På FN-nivå, anförs i promemorian, färdigförhandlades det en omfattande konvention mot korruption som regeringen senare i vår väntas föreslå att till- träder. Konventionen tar bl.a. upp vikten av att samarbeta med utvecklings- länder för att ökas deras kapacitet att förebygga och bekämpa korruption. I promemorian anförs också att beslöt presidenterna för , Afrikanska , Asiatiska och Inter-amerikanska att tillsätta en särskild arbets- grupp för att ta fram gemensamma riktlinjer för arbetet mot korruption i syfte att bl.a. komma fram till en överenskommelse om automatisk svart- listning i alla institutioner vid uppdagad korruption i någon av institutio- nerna. I (BrB) finns reglering om mutbrott och bestickning. Reglerna för mutbrott återfinns i 20 kap. BrB, som har rubriken m.m. För mutbrott döms enligt 2 § arbetstagare som, för sig själv eller för annan, tar emot, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning. Detsamma skall gälla, om arbetstagaren begått gärningen innan han erhöll anställningen eller efter det han slutat densamma. Vad i första stycket sägs om arbetstagare skall också tillämpas på 1.ledamot av styrelse, verk, nämnd, kommitté eller annan sådan myndig- het som hör till staten eller till kommun, landsting eller kommunalförbund, 2.den som utövar uppdrag som är reglerat i författning, 3.den som omfattas av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom total- försvaret, m.m. eller annan som fullgör lagstadgad tjänsteplikt, 4.den som utan att inneha anställning eller uppdrag som har sagts utövar myndighet, 5. den som i annat fall än som avses i 14 på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för någon annan a)sköta en rättslig eller ekonomisk angelägenhet, b)genomföra en vetenskaplig eller motsvarande utredning, c)självständigt sköta en kvalificerad teknisk uppgift, eller d)övervaka utförandet av en sådan uppgift som anges i a, b eller c, 6.främmande stats minister, ledamot av främmande stats lagstiftande för- samling eller ledamot av främmande stats organ motsvarande dem som avses i 1, 7.någon som, utan att inneha anställning eller uppdrag som har sagts, utövar främmande stats myndighet eller utländskt skiljemannauppdrag, 8.ledamot av kontrollorgan, beslutande organ eller parlamentarisk försam- ling i mellanstatlig eller överstatlig organisation där är medlem och 9.domare eller annan funktionär i internationell domstol vars domsrätt Sve- rige godtar. I , , och Strahls författningskommentar anförs om mutbrott: Att sådan gärning straffbelagts har naturligtvis sin grund i att korrup- tion har skadeverkningar och därför ansetts böra bekämpas med straff- hot. Vad man i första hand åsyftat är att förmå till ett korrekt och lojalt fullgörande av tjänst eller uppdrag. Därvid har icke blott huvud- mannens intresse ansetts skyddsvärt, utan även tredje man, d.v.s. all- mänheten, har ansetts böra skyddas mot korruptionens skadeverk- ningar. Till dessa räknas även förekomsten av misstanke om korruption. Vad bestämmelserna om ansvar för mutbrott avser att skydda kan sägas vara tjänsten eller uppdragets integritet. 17 kap. BrB har rubriken mot allmän verksamhet m.m. För Bestickning döms enligt 7 § den som till arbetstagare eller annan som avses i 20 kap. 2 § lämnar, utlovar eller erbjuder, för denne själv eller för annan, muta eller annan otillbörlig belöning för tjänsteutövningen. Beträffande internationella förhållanden framgår av , Holm- berg, och Strahls författningskommentar att gärning som är straffbe- lagd såsom mutbrott eller bestickning är ett brott enligt svensk lag oberoende av var gärningen begås och till stora delar oberoende av om bestickningen riktar sig mot svenskt eller utländskt subjekt och om den tjänst eller syssla, för vilken mutbrottet begås, är svensk eller utländsk. I 2 kap. Brb finns regler om tillämpligheten av svensk lag. I 2 § regle- ras tillämpligheten på brott utom riket. Beträffande svensk domstols kom- petens att döma över gärning som begåtts utomlands finns ett krav på dubbel straffbarhet. I regel krävs enligt lagrummet att gärningen är straff- bar också enligt lagen på gärningsorten. Från kravet görs dock undantag i 3 § bl.a. för fall där brottet förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning.