bet · GT01LU35 · 2006-05-09 00:00:00 — I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2005/06:124 Ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande samt två motioner som väckts med anledning av propositionen och nio motioner från den allmänna motionstiden . Propositionen innehåller förslag till en ny skuldsaneringslag. Förslaget innebär att skuldsaneringsförfarandet koncentreras till kronofogdemyndigheten. Myndigheten föreslås kunna fatta beslut i ärenden om skuldsanering även då en borgenär motsätter sig en skuldsanering. Den enskilde skall ha möjlighet att överklaga kronofogdemyndighetens beslut till domstol. En annan nyhet är att den gäldenär som vill ansöka om skuldsanering inte längre skall behöva göra ett eget försök att träffa en frivillig överenskommelse med sina borgenärer innan han eller hon ansöker om skuldsanering. I propositionen behandlas även frågor om den kommunala budget- och skuldrådgivningen, och det föreslås att ges ett ansvar för att stödja och ge vägledning för denna verksamhet. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag med några smärre redaktionella justeringar och avslår samtliga motioner. I betänkandet finns fem reservationer och ett särskilt yttrande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till a) skuldsaneringslag, b) lag om ändring i med den ändringen att 11 kap. 2 § får den utformning som utskottet föreslår i bilaga 3, c) lag om ändring i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m., d) lag om ändring i konkurslagen (1987:672), e) lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., f) lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619), g) lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229), h) lag om ändring i lagen (2005:703) om ändring i skuldsaneringslagen (1994:334), i) lag om ändring i skuldsaneringslagen (2006:000). Därmed bifaller proposition 2005/06:124 i denna del och avslår motionerna 2005/06:L7 yrkandena 1 och 2, 2005/06:L8, 2005/06:L275, 2005/06:L277, 2005/06:L332 yrkande 2 och 2005/06:L370 yrkande 5. Reservation 1 (m, kd, c) Andra åtgärder mot överskuldsättning avslår motionerna 2005/06:L237 yrkandena 1-4, 2005/06:L307 yrkandena 2 och 4, 2005/06:L362 och 2005/06:L370 yrkandena 1-4. Reservation 2 (fp) Reservation 3 (v) Reservation 4 (c) avslår motionerna 2005/06:L322 och 2005/06:L368. Reservation 5 (kd) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), Rezene Tesfazion (s), (), (), (), (), (), (), () och (). Genom skuldsaneringslagen (1994:334), som trädde i kraft , infördes möjligheter för fysiska personer att under vissa förutsättningar helt eller delvis befrias från en övermäktig skuldbörda (prop. 1993/94:123, bet. LU26, rskr. Lagen har varit föremål för flera utvärderingar. revisorer genomförde en granskning av skuldsaneringslagens tillämpning (förs. 1995/96:RR9). Som en uppföljning anordnade lagutskottet en offentlig utskottsutfrågning om tillämpningen av lagen (bet. 1996/97:LU6). och dåvarande har på regeringens uppdrag i olika sammanhang också utvärderat lagen och dess tillämpning (/96:34 och RSV Rapport 2002:5). Även behandlade frågor om skuldsanering i betänkandet (SOU 2000:29) Starka kommuner i en gränslös värld. Efter det att revisorer genomfört en ytterligare granskning av skuldsaneringslagens tillämpning (förs. 2000/01:RR4) tillkännagav att tiden var mogen för en förutsättningslös, samlad och övergripande uppföljning och utvärdering av tillämpningen av skuldsaneringslagen samt att det fick ankomma på regeringen att ta initiativ till ett sådant arbete (bet. 2000/01:LU12, rskr. tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att utvärdera och göra en översyn av skuldsaneringslagen. Utredningen överlämnade betänkandet (SOU 2004:81) Ett steg mot ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande. Betänkandet har remissbehandlats och ligger till grund för förslagen i denna proposition som bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och de gröna. I propositionen föreslår regeringen - efter att ha hört Lagrådet - att antar det framlagda förslaget till ny skuldsaneringslag. Därutöver innehåller propositionen förslag till följdändringar i andra lagar. Regeringens förslag finns i bilaga 1. De lagförslag som behandlas i detta betänkande finns i bilaga 2 och 3. har överlämnat tre av de i propositionen framlagda lagförslagen till skatteutskottet. Det gäller förslagen till lagar om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173), sekretesslagen (1980:100) och lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. (lagförslagen 3, 4 och 8). Dessa lagar föreslås ändrade även i regeringens proposition 2005/06:200 En kronofogdemyndighet i tiden som , efter beredning i skatteutskottet, skall besluta om . För att uppnå en lagteknisk samordning av lagförslagen har de tre nämnda lagförslagen därför överlämnats till skatteutskottet. Två motioner har väckts med anledning av propositionen. I detta sammanhang behandlar utskottet även nio motioner från den allmänna motionstiden . Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Som ett led i beredningen av propositionen och de motioner som väckts med anledning av propositionen anordnade utskottet en offentlig utskottsutfrågning. Vid utfrågningen deltog företrädare för , , , , , , , , samt i . Vad som framfördes vid utfrågningen framgår av bilaga 4. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ny skuldsaneringslag och avslår motionerna. Jämför reservation 1 (m, kd, c) och särskilt yttrande (fp). Som allmänna villkor för att en skuldsanering skall beviljas gäller enligt skuldsaneringslagen (1994:334) att gäldenären är så skuldsatt att han eller hon inte inom överskådlig tid kan betala sina skulder. Därtill kommer att det vid en allmän bedömning skall vara skäligt att bevilja skuldsanering. Nuvarande skuldsaneringsförfarande består av tre steg. De tre stegen är delar i ett sammanhängande förfarande, och gäldenären måste gå igenom ett steg innan han eller hon kan gå vidare till nästa steg. I det första steget, som i huvudsak lämnats utanför det lagreglerade området, skall gäldenären på egen hand försöka nå en uppgörelse med sina borgenärer (egenförsök). Kommunen är därvid skyldig att lämna råd och anvisningar till den skuldsatta personen. Om gäldenären med eller utan hjälp från kommunen inte lyckas träffa en uppgörelse med sina borgenärer, kan han eller hon i ett andra steg ansöka om frivillig skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Med frivillig skuldsanering avses att gäldenären tillsammans med kronofogdemyndigheten upprättar ett förslag om skuldsanering som godtas av samtliga borgenärer. Om någon borgenär motsätter sig ett sådant förslag men kronofogdemyndigheten inte avslår ansökan, skall ärendet överlämnas till tingsrätt. Tingsrätten kan i det tredje steget fatta beslut om tvingande skuldsanering, även om någon eller några borgenärer motsätter sig att gäldenären beviljas skuldsanering. Innebörden av en beslutad skuldsanering är att den skuldsatte , i regel , skall leva på begränsade ekonomiska resurser och att det överskott som eventuellt finns skall fördelas mellan borgenärerna. Fördelningen sker enligt en betalningsplan som fastställs vid beslutet om skuldsanering, om det finns någon betalningsförmåga. För det fall det inte finns något överskott upprättas inte någon betalningsplan, en s.k. nollösning. I propositionen föreslår regeringen åtgärder i syfte att göra skuldsaneringsförfarandet enklare och mer effektivt. Förslaget innebär bl.a. att skuldsaneringsförfarandet fortsättningsvis koncentreras till kronofogdemyndigheten. Utöver ändringar i sak föreslår regeringen relativt stora lagtekniska ändringar. Regeringen lägger därför fram förslag till en helt ny skuldsaneringslag. För att en gäldenär, enligt nuvarande bestämmelser, skall beviljas skuldsanering krävs bl.a. att detta med hänsyn till gäldenärens ekonomiska och personliga förhållanden bedöms vara skäligt. Vissa förhållanden skall särskilt beaktas vid denna bedömning. En av de omständigheter som nämns är de ansträngningar som gäldenären har gjort för att på egen hand nå en uppgörelse med sina borgenärer, det s.k. egenförsökskravet. I propositionen föreslår regeringen att den gäldenär som vill ansöka om skuldsanering inte skall behöva göra ett eget försök att nå en frivillig uppgörelse med sina borgenärer innan han eller hon ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Regeringen anför att egenförsökskravet har utvecklats i praxis och med tiden kommit att bli tämligen formaliserat. Det stora flertalet gäldenärer måste ta hjälp av en professionell rådgivare för att uppfylla kravet på egenförsök. I praktiken är det ofta en tjänsteman som gör utredningen om gäldenärens skuldsättning och dennes ekonomiska förhållanden. Regeringen anför att detta i och för sig kan sägas vara i linje med en av den nuvarande lagens utgångspunkter, nämligen att det allmänna skall tillhandahålla de instrument som behövs för att en skuldsanering skall kunna genomföras under ordnade former. rimmar det mindre väl med ett av ändamålsskälen bakom egenförsöket - att främja och värdesätta gäldenärens egen aktivitet under förfarandet. Regeringen framhåller att de kommunala rådgivarnas arbete med att utreda gäldenärens ekonomiska situation ofta har blivit tidskrävande. Detta arbete, framför allt kartläggningen av samtliga skulder, torde i viss mån underlätta kronofogdemyndighetens handläggning. är det, anför regeringen, mindre lämpligt om utredningsarbetet på detta sätt dubbleras genom att rådgivaren gör en sådan fullständig utredning som det ankommer på kronofogdemyndigheten att göra. En sådan dubblering har heller inte varit åsyftad i lagens förarbeten. Regeringen pekar på att resultaten från den kommunala verksamheten med budget- och skuldrådgivning också är förhållandevis magra när det gäller att nå fram till frivilliga uppgörelser med gäldenärens samtliga borgenärer. Genom att ta bort kravet på egenförsök kan, enligt regeringens mening, i många fall rådgivarnas tidskrävande arbete med att kartlägga gäldenärens samtliga skulder komma att minska. Dessutom uppnås en inte obetydlig tidsvinst genom att gäldenären slipper att skicka ett förslag till samtliga sina borgenärer och avvakta svarstidens utgång. I de ärenden där det redan från början står klart att det saknas förutsättningar för en frivillig uppgörelse behöver gäldenären - eller i praktiken ofta rådgivaren - inte vare sig upprätta eller skicka något förslag till borgenärerna. Regeringen anför att rådgivaren i stället kommer att kunna ägna mer tid åt att medverka till frivilliga uppgörelser där det finns större möjlighet att lyckas och att vid behov hjälpa gäldenären med att upprätta en ansökan om skuldsanering. I ett senare skede blir det kronofogdemyndigheten som tillställer borgenärerna ett förslag, och därmed undviks dubbelarbete för det allmänna. Genom att ta bort kravet på egenförsök kommer skuldsaneringsförfarandet således att kunna effektiviseras och de totala handläggningstiderna kortas. Dessutom kan en sådan ordning gynna borgenärerna, eftersom dessa slipper att hantera förslag till uppgörelser i två omgångar. Ett borttagande av kravet på egenförsök innebär att lagregleringen bör utformas så att det vid den allmänna skälighetsbedömningen inte längre särskilt skall beaktas de ansträngningar som gäldenären har gjort för att på egen hand söka nå en uppgörelse med sina borgenärer. Enligt regeringens mening bör dock gäldenärens ansträngningar i detta avseende alltjämt kunna tillmätas betydelse som en omständighet bland andra inom ramen för den allmänna skälighetsbedömningen, särskilt om gäldenären har en relativt stor betalningsförmåga. Den föreslagna regleringen innebär att eventuella egenförsök kommer att tillmätas ett annat och lägre värde liksom att bedömningen kan ske friare och på ett mer nyanserat sätt. Genom förslaget tydliggörs att frånvaron av ett fullgott egenförsök i sig inte bör utgöra hinder mot en skuldsanering. I propositionen föreslås också en ändrad instansordning för beslut om skuldsanering. Regeringen föreslår att kronofogdemyndigheten skall pröva en ansökan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering. Ett beslut av kronofogdemyndigheten skall enligt förslaget få överklagas till allmän domstol. skall också kunna ändra eller upphäva ett beslut om skuldsanering. Även ett sådant beslut skall den enskilde har rätt att få överprövat av domstol. Regeringen pekar på att en borgenär enligt den nuvarande ordningen inte behöver ange något skäl till varför borgenären motsätter sig att skuldsanering beviljas och att processen i ett enskilt ärende härigenom kan förlängas . Vidare fastställs kronofogdemyndighetens förslag till skuldsanering av tingsrätten i av de ärenden som överlämnas dit. Genom att låta kronofogdemyndigheten fatta beslut i samtliga fall kan en domstolsprocess i fall som de nämnda undvikas. Den totala skuldsaneringsprocessen kan med en sådan lösning generellt sett bli avsevärt kortare, vilket, enligt regeringen, innebär att såväl parterna som det allmänna sparar både tid och kostnader. Även organisatoriska skäl och arbetet med att renodla verksamheten vid domstolarna till rent dömande verksamhet talar, enligt regeringens mening, också för kronofogdemyndigheten som första instans i alla ärenden. Regeringen anför att den enskildes rätt till domstolsprövning och en rättssäker process garanteras bl.a. genom att den enskilde får en oinskränkt möjlighet att överklaga kronofogdemyndighetens beslut till tingsrätten. Möjligheten till muntlig förhandling tillgodoses dels genom de bestämmelser som finns om handläggningen vid tingsrätten, dels genom föreslagna nya bestämmelser om skyldighet för kronofogdemyndigheten att hålla sammanträde. Vad gäller den kommunala budget- och skuldrådgivningen anser regeringen att kommunerna även fortsättningsvis inom ramen för eller på annat sätt bör lämna råd och anvisningar i budget- och skuldfrågor till skuldsatta personer. I propositionen pekar regeringen på att en förhållandevis stor del av rådgivarnas arbete går åt till att motivera, stödja och vägleda gäldenären i dennes försök att få ordning på sin ekonomiska situation. Regeringen konstaterar att behovet av råd och anvisningar till skuldsatta personer är stort och framhåller att rådgivningsverksamheten har en mycket viktig funktion också för alla dem som av olika anledningar inte kan eller vill komma i fråga för en skuldsanering. Ett avskaffande av kravet på egenförsök för att få skuldsanering kommer, enligt regeringens mening, inte att medföra ett minskat behov av budget- och skuldrådgivning. Däremot kan det leda till att de kommunala insatserna ändrar inriktning något. Att gäldenären har möjlighet att få de råd och anvisningar från kommunen som kan behövas är en viktig förutsättning för att det föreslagna förfarandet skall fungera i enlighet med sina syften. I den nya skuldsaneringslagen föreslår regeringen att det skall klargöras att kommunens skyldighet gäller även råd och anvisningar under skuldsaneringsförfarandet och för betalningsplanen. Regeringen anser att kopplingen till skuldsaneringsförfarandet är sådan att kommunens rådgivande skyldigheter i förhållande till skuldsatta personer alltjämt bör få sitt mer preciserade innehåll genom en reglering i skuldsaneringslagen. Utöver det bistånd som lämnas till gäldenärer som ansöker om skuldsanering är tanken emellertid att rådgivarna, även i fortsättningen, skall ge råd till och verka för olika former av frivilliga uppgörelser även för andra gäldenärer. Regeringen pekar på att varit den myndighet som efter den nuvarande skuldsaneringslagens ikraftträdande tagit på sig uppgiften att utveckla och följa upp kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning. För att den kompetens och erfarenhet som har när det gäller budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer skall kunna utnyttjas på bästa sätt anser regeringen att verkets uppdrag på området bör konkretiseras och tydliggöras. I propositionen föreslås därför att skall ges ett ansvar för att stödja och ge vägledning för den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för. Inom ramen för denna funktion bör verket följa upp, stödja och bidra till vidareutveckling av verksamheten i kommunerna. uppgift bör i första hand vara att tillhandahålla ett verksamhetsstöd, t.ex. i form av utbildning, handböcker och informationsmaterial samt datasystem för informationssökning, handläggningsstöd och statistikföring, men även utvärdering och metodutveckling bör omfattas. I förhållande till vad som gäller föreslår regeringen genom förslaget till ny skuldsaneringslag vissa ytterligare ändringar. Sålunda föreslås att möjligheten att inskränka en skuldsanering till att avse fordringar som har uppkommit före viss tidigare dag tas bort. Vidare föreslås ändringar såvitt gäller fordringar som avser små belopp. Möjligheten att initialt bestämma betalningsplanen till än tas bort. En betalningsplan skall enligt förslaget löpa , om det inte finns särskilda skäl att bestämma . Vid handläggningen av ett skuldsaneringsärende skall kronofogdemyndigheten kalla gäldenären till ett sammanträde, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Vidare föreslås nya bestämmelser om verkställighet av beslut om skuldsanering och om omprövning av ett skuldsaneringsbeslut. I propositionen föreslås också att bestämmelserna i inkomstskattelagen (1999:1229) som reglerar förutsättningarna för att medge dispens för återköp av pensionsförsäkringar och avslutning av pensionssparkonton skall förtydligas på visst sätt. Den nya skuldsaneringslagen och följdändringar till denna i andra lagar föreslås träda i kraft . m.fl. (m, c) begär i motion L7 ett tillkännagivande med innebörden att kravet på att genomföra egenförsök skall kvarstå och att regeringen skall återkomma med ett nytt lagförslag i enlighet med detta (yrkande 1). Motionärerna menar att det är en självklar grundprincip i samhället att var och en skall göra rätt för sig och ta ansvar för sig själv och sin privatekonomi. Att ta bort kravet på egenförsök innebär, enligt motionärerna, att man frångår denna princip och berättigar dålig betalningsmoral, vilket i slutändan drabbar alla skötsamma personer. Motionärerna anför att de allra flesta konsumenter förstår att räkningar måste betalas. Om det blir för lätt för dem som inte sköter detta att slippa ifrån betalning kommer företagen att höja priserna för att täcka sina förluster, vilket alla kunder tvingas betala för. I samma motion begärs också ett tillkännagivande om att tvingande skuldsanering även fortsättningsvis skall handläggas i domstol och att regeringen skall återkomma med ett nytt lagförslag i enlighet med detta (yrkande 2). Motionärerna pekar på att ett beslut om tvingande skuldsanering innebär ett kraftfullt ingripande i partsförhållandet mellan gäldenären och en borgenär. Beslutets karaktär - varigenom fordringar mot borgenärens vilja sätts ned eller helt faller bort - är sådant att det bör fattas av domstol. Ett domstolsförfarande ger också en högre grad av rättssäkerhet, vilket kräver stor noggrannhet, tar tid och inte alltid är den kortsiktigt mest kostnadseffektiva lösningen. Det enda regeringen sparar in på genom sitt förslag är, enligt motionärerna, rättssäkerheten. Motion L8 av m.fl. (kd) innehåller ett yrkande med motsvarande innebörd. () begär i motion L275 ett tillkännagivande om att skuldsaneringslagen skall utsträckas till att omfatta också aktiva näringsidkare. I motion L277 begär () ett tillkännagivande om att även studieskulder som inte förfallit till betalning aktivt skall beaktas när en plan för skuldsanering skall beslutas. m.fl. (v) begär i motion L332 att regeringen lägger fram förslag till ändringar i skuldsaneringslagen som innebär att möjligheterna att få skuldsanering förbättras samt att skuldsaneringsförfarandet förenklas och görs snabbare. I motion L370 av m.fl. (fp) begärs ett tillkännagivande med innebörden att de kommunala budget- och skuldrådgivarna bör arbeta även med andra uppgifter än skuldsaneringsärenden samt att samarbetet mellan och kommunerna behöver utvecklas (yrkande 5). Den nuvarande skuldsaneringslagen kom till mot bakgrund av den överskuldsättning som drabbade många enskilda . Lagen har varit kraft och, som redovisats inledningsvis, varit föremål för flera utvärderingar. Utskottet ser med tillfredsställelse på att regeringen nu lagt fram förslag i syfte att göra skuldsaneringsförfarandet enklare och mer effektivt. I motionerna L7 och L8 framförs invändningar mot delar av det förslag till ny skuldsaneringslag som regeringen lagt fram. Vad först gäller kravet på egenförsök har regeringen, enligt utskottets mening, ingående redogjort för de fördelar som kan uppnås genom att kravet tas bort. Som regeringen anför har egenförsökskravet med tiden kommit att bli tämligen formaliserat, och det kan ifrågasättas om syftet med egenförsöket - att främja och värdesätta gäldenärens egen aktivitet under förfarandet - har uppnåtts med hänvisning till att det arbete som ligger till grund för egenförsöket i praktiken utförs av kommunala budget- och skuldrådgivare. I likhet med regeringen anser utskottet att det är positivt om rådgivarna i stället kan fokusera på försök till frivilliga uppgörelser där det finns större möjligheter att lyckas och annars hjälpa gäldenären med en ansökan om skuldsanering samt att det dubbelarbete som förekommer kan undvikas. Utskottet anser således att det finns goda skäl att ta bort egenförsökskravet. I det sammanhanget vill utskottet erinra om att de ansträngningar gäldenären har gjort för att nå en uppgörelse med sina borgenärer alltjämt bör kunna tillmätas betydelse som en omständighet bland andra inom ramen för den allmänna skälighetsbedömningen. Inte heller i fråga om instansordningen har utskottet någon annan uppfattning än regeringen. Ett system där förfarandet koncentreras till kronofogdemyndigheten som första instans innebär att skuldsaneringsprocessen generellt sett kan bli avsevärt kortare och mindre kostnadskrävande, vilket kommer att gynna såväl parterna i det enskilda skuldsaneringsärendet som det allmänna. Den enskildes rätt till domstolsprövning och en rättssäker process garanteras genom att denne får en oinskränkt möjlighet att överklaga kronofogdemyndighetens beslut till tingsrätt och, som regeringen anfört, tillgodoses möjligheten till muntlig förhandling dels genom de föreslagna bestämmelserna om skyldighet för kronofogdemyndigheten att hålla sammanträde, dels genom bestämmelser om handläggningen vid tingsrätt. Utskottet konstaterar att inte heller Lagrådet i det här avseendet har haft någon invändning mot lagförslaget. Vad gäller det sammanträde som kronofogdemyndigheten enligt lagförslaget skall hålla, om det kan antas vara till fördel till utredningen, vill utskottet framhålla att sammanträdet bör kunna hållas på annan plats än i myndighetens lokaler, t.ex. i gäldenärens bostad, inte endast när han eller hon är sjuk eller av annan anledning inte kan ta sig till myndigheten. De synpunkter som förs fram i motionerna L275 och L277 avser bestämmelser i skuldsaneringslagen som regeringen föreslår skall överföras oförändrade till den nya lagen. Utskottet finner inte anledning till någon åtgärd från sida med anledning av motionerna. I sammanhanget bör nämnas att frågor om skuldsanering för enskilda - t.ex. näringsidkare - som försatts i konkurs, enligt uppgift från , kommer att tas upp inom ramen för den utredning som regeringen avser att tillsätta om ett samlat insolvensförfarande. Mot bakgrund av de förslag som lämnas i propositionen får önskemålen i motionerna L332 yrkande 2 och L370 yrkande 5 anses i huvudsak tillgodosedda.