bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — perna) som finns till skydd för den enskilde har sin tillämpning främst i fråga om myndighetsutövning, men principen om illojal maktanvändning kan kanske i viss utsträckning komma att aktualiseras när det allmänna disponerar över sina egendomar, ingår avtal eller delar ut bidrag, eller om myndigheten använt sin fria beslutanderätt, sitt fria skön, på ett otillstän- uttalade näringsminister i tidningen att han ansåg det vara bekymmersamt att vd:n i Svenskt Näringsliv försökte höja konfliktnivån i samhället i stället för att söka sam- Enligt artikeln tyckte att var ute på farliga vägar när de först finansierade en attack mot de svenska kollek- tivavtalen genom att finansiera ett lettiskt byggföretags process i EG- domstolen, och sedan ville sätta stopp för sympatiåtgärder över Vidare uppgav att de statliga bolagen måste ompröva sitt medlemskap i . /05 genomförde flera granskningar med inrikt- ning på hur regeringen styr de statliga företagen. I den årliga rapport (RiR 2005:13) lyfte revisionen fram ett antal iakttagelser och slutsatser som baserades på en samlad analys av granskningarna inom bolagsområ- anförde därvid bl.a. följande (s. 21). konstaterar att styrningen av bolagen i många fall sker formlöst, det vill säga att utbytet av information mellan ägarförvalt- ningen och bolagen ofta inte dokumenteras på ett sådant sätt att det i efterhand går att klarlägga vilka beslut som fattats, av vem, varför, när och på vilket underlag. Den formlösa styrningen minskar på så sätt de faktiska möjligheterna till insyn i hur bolagen förvaltas och därmed också möjligheterna att utkräva ansvar för hur förvaltningen utövats. Vidare anförde följande (s. 24). Det finns även en risk för att den formella styrningen ersätts av en annan, mindre transparent, styrning. Myndigheten eller bolaget får antingen söka stöd i informella styrimpulser eller välja att själva tolka 1 m.fl., Juridikens termer, 1993, s. 77; se även , Objekti- vitetsprincipen, i (red. ), Offentligrättsliga principer, 2005, s. 102. 2 , Det allmänna som avtalspart, 1998, s. 146 f. 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD och precisera målen. I båda fallen uppstår oklarheter i ansvarsfördel- ningen mellan regeringen och de myndigheter och bolag som reger- ingen enligt regeringsformen ska styra. Om informell styrning ersätter den formella och transparenta styrningen begränsas såväl allmänhetens insyn som möjligheter till kontroll och uppföljning. Skriftligt svar på fråga om statliga företag och ställdes en fråga för skriftligt svar till näringsministern om vilka åtgärder han var beredd att vidta när det gällde statliga företags orga- nisering i en arbetsgivarorganisation (fr. 2005/06:178). I frågan anfördes bl.a. att är en sluten organisation på sätt som avviker i det svenska samhälle, som präglas av öppenhet. ansågs också fungera som aktiv deltagare i samhällsdebatten och som lobbyorgani- sation. Vidare omnämndes arbetslivets villkor, jämställdhet och hälsa som områden som inte prioriteras av men där statliga före- tag bör vara föredömen. Enligt frågeställaren borde statliga företag lämna . I sitt svar anförde näringsministern bl.a. att han delade uppfattningen att det finns en problematik kring de statligt ägda bolagens anslutning till . Han utgick i svaret ifrån att de statliga bolagens intres- sen tas till vara i de organisationer bolagen ansluter sig till. Vidare anförde han att regeringen följer och utvärderar hur de statliga bolagen på ett ändamålsenligt sätt kan vara anslutna till en arbetsgivarorganisation och den samverkan detta innebär. Utskottet har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalan- den har handlat i strid mot gällande ordning. Frågan har oftast gällt om uttalandet varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsregle- rade självständighet, dvs. om det varit statsrådets avsikt att påverka myn- dighetsutövning mot enskild (eller kommun) eller myndighets tillämpning av lag. Utskottet har därvid anfört följande som utgångspunkt för sin gransk- ning (t.ex. bet. 2004/05:KU20 s. 199). Som en utgångspunkt konstaterar utskottet liksom vid tidigare gransk- ningar att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har dock också ansett att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan auktoritativa uttalan- den av statsråd i enskilda fall skapa risk för att den självständighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvaltnings- myndigheter äventyras. granskade utskottet ett statsråds uttalanden kring en tvist i arbetsrättsfrågor mellan ett svenskt fackförbund och ett lettiskt byggföretag (bet. 2004/05:KU20). Särskilt gällde uttalandena den svenska arbetsrätts- liga lagstiftningens rättsenlighet i förhållande till EG-rätten. Utskottet anförde följande i sin bedömning (s. 199). 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD I förhållande till nationella domstolar har statsråden således att med marginal beakta instruktionsförbudet. I förhållande till synes det emellertid naturligt att ett statsråd uttalar sig om det svenska rättssystemet och författningens förhållande till EG-rätten. I detta sam- manhang har det generellt sett ingen betydelse om talan redan har väckts vid eller om det rör sig om diskussioner som före- går en sådan process. Ett statsråd måste vara obehindrat att framföra ståndpunkt. Ett uttalande måste dock alltid ses i sitt samman- hang, och det kan därför finnas anledning att noga överväga uttalandet så att det inte kan uppfattas som riktat till den nationella domstolen. I ett tidigare ärende granskade utskottet ett statsråds offentliggörande av försäljning av sina egna aktier i ett privatägt företag i avsikt att protestera mot företagets bonussystem (bet. 2001/02:KU20). Utskottet anförde bl.a. följande (s. 265). Enligt utskottets mening är det av stor vikt att statsråd deltar i den all- männa debatt som pågår i samhället. Det är också rimligt att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänheten. I sin statsrådsroll uttryckte statsrådet sin åsikt om ett företags agerande och redovisade i det sammanhanget även sina aktiedispositio- ner, varav det sistnämnda är en offentlig uppgift. Utskottet anser dock att statsråd bör inta en restriktiv hållning när det gäller offentliggö- rande av egna aktiedispositioner i syfte att uttrycka gillande eller ogillande. granskade utskottet om ett statsråds uttalande om ökat statligt ägande, genom , av gruvor och pelletsanläggningar för att få kon- troll över prisbildningen skulle ses som en uppmaning till brott mot ett av konkurrenslagens huvudsyften, att stävja missbruk av dominerande ställ- ning (bet. 2002/03:KU30). konstaterade i ett yttrande till utskottet att det redovisade uttalandet föll utanför den svenska konkurrensla- gens tillämpningsområde. I sitt ställningstagande anförde utskottet att det stod fast vid sina tidigare bedömningar när det gäller uttalande av statsråd, att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang som en viss försiktighet måste iakttas så utta- landen inte kommer i konflikt med domstolars och myndigheters självstän- dighet eller kan tolkas som uppmaning till lagbrott. Granskningen föranledde inte något annat uttalande från utskottets sida. Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på vissa frågor i anledning av anmälan, bl.a. om statliga bolags medlemskap i en arbetsgivarorganisation anses vara en ägarfråga och inte enbart en fråga för företagens styrelser och ledningar. Som svar har översänts en inom Näringsdeparte- mentet upprättad promemoria (bilaga A5.1.2). I promemorian anförs att frågor om aktiebolags organisation och förvalt- ning av dess angelägenheter i första hand är en styrelsefråga, men att bolagsstämman har, med några begränsningar, rätt att besluta om att vissa 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD åtgärder får vidtas endast efter stämmans godkännande. Frågan om med- lemskap i en arbetsgivarorganisation kan vara en fråga för ägaren om bolagsstämman så har beslutat. Vidare anförs i promemorian att regeringen, vid sin bedömning av om den bör väcka frågan om sådana beslut för statliga bolag, givetvis oförhind- rad att diskutera saken inte bara internt utan också offentligt. Det i gransk- ningsanmälan åberopade uttalandet var, enligt promemorian, ett debattinlägg. Utskottet har hållit en utfrågning av näringsminister (bilaga B1). anförde att huvudregeln, enligt aktiebolagslagen, är att ett aktiebolags organisation och förvaltning är en styrelsefråga, men bolags- stämman kan besluta att vissa åtgärder bara får beslutas av styrelsen efter att stämman har lämnat ett godkännande och att en sådan fråga kan vara medlemskap i en viss arbetsgivarorganisation. Det finns alltid, ansåg han, skäl att värdera för- och nackdelar av statligt ägda företags medverkan i den arbetsgivarsamverkan som sker genom medlemskap i olika branschför- bund och därmed i . Förutsättningarna för företagen förändras, liksom organisationernas arbetssätt. Vad gäller Svenskt Närings- liv uppgav att det i den allmänna debatten finns många som pekar på att den i stället för service satsar alltmer på opinionsbildning. De stat- liga bolagen har krav på sig att vara affärsmässiga, och det är då relevant för de statliga bolagen att ställa sig frågan om medlemskap i är förenligt med affärsmässighet om nämnda organisation ägnar en större del av sina resurser och sitt engagemang åt opinionsbildning. Såsom näringsminister ansåg sig också ha ett ansvar att föra en diskussion om de statliga bolagens nytta av att vara med i en arbetsgivar- organisation och delta i den debatt som pågår. Att han tagit upp frågan har däremot inte inneburit en uppmaning till de statligt ägda bolagen. Han såg inte heller någon risk i att de uttalanden som gjorts skulle uppfattas som sådana uppmaningar, då man har haft ett åsiktsutbyte kring besluts- fattandet i statliga bolag. framhöll att regeringen när den agerar som ägare har att följa de regler som aktiebolagslagen ställer upp. Om den skulle vilja agera i den aktuella frågan är det aktuella tillvägagångssättet att gå via bolagsstämman. I ärendet granskas uttalanden rörande statliga bolags medlemskap i arbets- givarorganisation. Ett statsråd har självfallet, i likhet med alla andra med- borgare, rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Statsråd måste dock iaktta viss återhållsamhet bl.a. när det gäller uttalanden som rör myndig- hetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD Det i granskningsanmälan refererade uttalandet gäller inte myndigheter utan företag med statligt ägande. Det statliga ägandet företräds av reger- I sin ägarroll lyder regeringen under samma regler som andra Ägarstyrningen av ett statligt bolag utövas således främst vid bolagsstämman, som är bolagets högsta beslutande organ. eller enskilda statsråd skulle styra de statliga bolagen genom uttalanden i medier eller inlägg i den offentliga debatten är inte förenligt med aktiebo- lagslagens regler om ägarstyrning. Det får förutsättas att de statliga bola- gen, som inte står under utskottets granskning, följer aktiebolagslagen. Vad som framkommit i granskningen föranleder inget ytterligare utta- lande från utskottets sida. 5.2 Utbildnings- och kulturminister uttalanden vid ledningsmöte hos I en anmälan, som kom in till , bilaga A5.2.1, begärs att utskottet granskar om utbildnings- och kulturmi- nister vid sin medverkan på ett ledningsmöte för () passerade de gränser för stats- rådens maktutövning som satts upp samt om han visat respekt för det sändningstillstånd som regeringen själv meddelat och som slår fast att SVT skall vara självständigt i förhållande till såväl staten som olika eko- nomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. I anmälan framhålls det som anmärkningsvärt att mot bak- grund av vikten av distans mellan makthavare i medier och i politik särskilt den distans som måste råda mellan SVT och regeringen valt att medverka aktivt vid ett ledningsmöte för SVT och att han i sak drev en politiskt kontroversiell åsikt. I det hänseendet pekas på en ståndpunkt fast- slagen av Europeiska kommissionen, att det inte är motiverat att public service-finansiering skall bekosta medieverksamheter som Internetbutiker och mobiltelefoner. Anmälaren hänvisar till uppgifter i ett veckobrev av SVT:s vd . Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom Utbildnings- och , bilaga A5.2.2. 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD Enligt 3 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen avgör den som sänder radiopro- gram självständigt vad som skall förekomma i programmen. Regler för radio- och televisionssändningar finns härutöver främst i radio- och tv- lagen (1996:844). För SVT gäller vidare det sändningstillstånd som medde- lats av regeringen enligt radio- och tv-lagen. I tillståndet föreskrivs att SVT har till uppgift att bedriva tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och att verksamheten skall bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Vidare gäller anslagsvillkor. I betänkandet Radio och tv i allmänhetens tjänst (SOU 2005:1) anges föl- jande principer för relationerna mellan statsmakterna och programföretagen i allmänhetens tjänst. Staten är inte formellt ägare av public service-företagen, utan företagen ägs av en för ändamålet bildad förvaltningsstiftelse. Självständiga aktiebolag med redaktionellt oberoende. Varje enskilt programföretag svarar för att verksamheten bedrivs självständigt i för- hållande till statsmakten, olika intresseorganisationer och andra makt- grupper i samhället. Ramvillkor för bestämda tidsperioder. De allmänna förutsättningarna för public service-verksamheten fastställs av riksdag och regering inför varje tillståndsperiod. Regeringen beslutar, på grundval av beslut, om sändningstillstånd med tillhörande villkor och villkor i sam- band med medelstilldelningen (anslagsvillkor) för vart och ett av programföretagen. Villkoren skall i princip vara oförändrade under till- ståndsperioden. Finansieringen genom tv-avgifter ger programföretagen en garanterad medelstilldelning med visst belopp . Genom Amsterdamfördraget infördes i EG-fördraget en särskild artikel (artikel 16) om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och ett protokoll om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst. Enligt protokollet anser staterna att systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemssta- terna har ett direkt samband med de demokratiska, sociala och kulturella behoven i varje samhälle och med behovet att bevara mångfalden i medi- erna. I protokollet enades medlemsstaterna om att foga följande tolknings- bestämmelser till EG-fördraget. Bestämmelserna i om upprättande av Europeiska gemenska- pen skall inte påverka medlemsstaternas behörighet att svara för finan- siering av radio och tv i allmänhetens tjänst i den utsträckning som denna finansiering beviljas radio- och tv-organisationerna för att de skall utföra det uppdrag att verka i allmänhetens tjänst som har tillde- lats dem, utformats och organiserats av varje medlemsstat och i den 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD utsträckning som finansieringen inte påverkar handelsvillkoren och kon- kurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset, varvid kraven på att utföra uppdraget att verka i allmänhetens tjänst skall beaktas. Kommissionen presenterade ett meddelande om tillämpningen av fördragets regler om statsstöd på radio- och tv-företag i allmänhetens tjänst3. I meddelandet påminner kommissionen om att hänsyn måste tas till många olika faktorer och EG-fördragets artiklar 87 och 88 om statligt stöd och artikel 86.2 om tillämpningen av reglerna i fördraget, särskilt konkur- rensreglerna på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen begärde att , och Nederlän- derna skulle klarlägga sina public service-företags roll och finansiering4. Kommissionen tog bl.a. upp frågan om staternas ansvar för omfattning och finansiering av onlineverksamhet som bedrivs av public service-företagen. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt en redogörelse för bakgrunden till deltagande i det aktu- ella mötet, hans syfte med deltagandet och den bedömning han gjorde i fråga om sitt deltagande. Vidare begärdes kommentarer till uppgifterna om vad skall ha sagt under mötet, uttalandenas överensstämmelse med EG-rätt samt de kommentarer i övrigt som anmälan ger anledning till. Som svar har översänts en inom Utbildnings- och kul- turdepartementet upprättad promemoria (bilaga A5.2.2). Där framhålls sam- manfattningsvis att vid det aktuella mötet lämnat information, svarat på frågor och ställt frågor samt att han inte gjort några uttalanden som inneburit att han försökt styra SVT. Bakgrunden till mötet var enligt promemorian att ledningen för vid upprepade tillfällen hade uttryckt önskemål om att skulle gästa den s.k. 100-gruppen för att informera om digitaliseringen av tv och andra aktuella mediefrågor samt ge sin syn på radio och tv i allmän- hetens tjänst. syfte med att delta i mötet, som bevistades av ett mycket stort antal personer, var att lämna information och svara på frågor. I promemorian framhålls vidare att SVT tillsammans med och har en central roll i medie- politiken. Bolaget bedriver sin verksamhet enligt ett sändningstillstånd som meddelas av regeringen i enlighet med riktlinjer som beslutats av riksda- gen. Det är därför naturligt att , som ansvarigt statsråd, deltar i denna typ av möten som SVT inbjuder till. Mot den bakgrunden bedömde att det var oproblematiskt att delta i mötet; det 3EGT 15.11.2001, C 320/5. 4Se pressmeddelande IP/05/250, 03-03-2005. 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD framstod dessutom som särskilt angeläget att delta eftersom han var relativt nytillträdd som minister med ansvar för mediefrågor och SVT hade efterfrågat hans närvaro. Vid mötet ställdes frågor av en moderator och av publiken. En av frå- gorna handlade om ny teknik. berömde SVT för att ligga långt framme när det gäller att se till att tillgängligheten till SVT:s pro- gram ökar. Han frågade också om SVT hade planer på att distribuera sina sändningar till mobiltelefoner. Bakgrunden till frågan är att regering och riksdag har uppmuntrat programbolagen att vidareutveckla radions, televi- sionens och den nya teknikens möjligheter att fördjupa programverksamhe- ten och öka tillgängligheten. Han frågade också hur mycket program som SVT säljer till utlandet och gjorde en jämförelse med den svenska musik- branschen som kraftigt ökat sin export. I fråga om uttalandenas överensstämmelse med EG-rätten påpekas att medlemsstaterna enligt det s.k. Amsterdamprotokollet för radio och tv har rätt att avgöra hur det uppdrag som ges radio och tv i allmänhetens tjänst skall utformas. Vidare framhålls det meddelande om tillämpningen av reg- lerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst som kommissio- nen lämnade . I det klargjordes enligt promemorian att statlig finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst är att betrakta som stats- stöd, men att det är ett enligt fördraget tillåtet statsstöd. Detta förutsätter dock att medlemsstaterna tydligt har definierat uppdraget, till vem uppdra- get är riktat och att finansieringen inte överstiger de kostnader som upp- kommer för att utföra uppdraget. Av tolkningsmeddelandet framgår enligt promemorian att det är tillåtet att sälja program som producerats med hjälp av statligt stöd. Enligt promemorian har radio- och tv-företagen i alltmer kommit att utnyttja och utveckla tjänster specifikt avsedda för s.k. nya medier. En diskussion har uppkommit om behovet av att inom EU tydliggöra rätten för radio och tv i allmänhetens tjänst att bedriva verk- samhet inom nya medier. Kommissionen ifrågasätter inte att radio och tv i allmänhetens tjänst kan erbjuda s.k. onlinetjänster som en del av uppdra- get. Omfattningen av sådana tjänster måste dock enligt kommissionen bestämmas av medlemsstaterna så att de uppfyller samma demokratiska, sociala och kulturella behov som traditionella tv-sändningar. Så länge som tjänsterna inte är rent kommersiella utan är en del av uppdraget att bedriva verksamhet i allmänhetens tjänst finns det därmed inte några hinder mot att även tillhandahålla nya tjänster. Vidare pekas i promemorian på att tv-program sänds till mobiltelefoner i via mobiltelefonnät. Dessa tjänster består huvud- sakligen av inspelade klipp som startar på konsumentens begäran och på den tidpunkt som han eller hon önskar, men möjligheterna att ta emot direktsända tv-sändningar eller inspelat material som vidaresänds på tider som sändaren bestämmer ökar. I flera länder har också försök genomförts att distribuera mobil tv med rundradioteknik, och en sådan tjänst kan inte 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD anses skilja sig principiellt från andra radio- eller tv-utsändningar. denna bakgrund är distribution av tv-sändningar till mobiltelefoner inte en verksamhet som i sig står i strid med EG-rätten. rörde således inte en verksamhet som står i strid med EG-rätten. sälja program och programformat till andra programföretag utan att det står i strid med EG-rätten. Frågan om export av program rör således inte heller en verksamhet som står i strid med EG-rätten. Granskningen föranleder inte något uttalande av utskottet. 5.3 Statsminister uttalande angående räntehöjning I en anmälan, bilaga 5.3.1, begärs att granskar stats- minister uttalande vid en presskonferens angående en möjlig höjning av styrränta. Anmälaren begär att konstitutions- utskottet granskar huruvida har brutit mot regeringsformens regler om riksbanks självständighet och lagen om riks- bank. Enligt anmälaren bör även notera de bedöm- ningar som följde på statsministerns uttalande av chefsanalytiker . Anmälaren lyfter även fram det faktum att i ett tidigare granskningsbetänkande (bet. 2003/04: KU20) har anfört att ledamöter av regeringen med god marginal bör beakta instruktionsförbudet om de gör uttalanden om penningpolitiken. Till grund för utskottets bedömning har legat bl.a. en promemoria upprät- tad inom Statsrådsberedningen, bilaga A5.3.2. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande fråga: Vilka kommentarer ger anmälningen anledning till? Som svar på frågan från har i promemorian från Stats- rådsberedningen anförts att det av förarbetena till instruktionsförbudet för ledamöterna i direktion framgår att det på goda grunder kan antas att EG- fördragets bestämmelse om instruktionsförbud inte skall tol- kas så att det exkluderar en dialog om den ekonomiska politiken mellan regeringen, och eller mellan och andra externa organ eller personer (prop. 1997/98:40). 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD håller även att det i propositionen påpekas att de formella möjligheterna för regeringen att påverka är begränsade, eftersom är en myndighet under . Vidare anförs att statsrådens uttalanden om räntenivån är inlägg i den ekonomisk-politiska debatten baserade på regeringens ekonomiska bedöm- ningar. De innebär inte att statsråden bestämt eller avsett att bestämma hur skall besluta i någon fråga. I ett uttalande vid en presskonferens efter partiledardebatt framgår av ett TT-telegram att statsministern, med anled- ning av eventuella räntehöjning, uttalade följande Jag ser inga tecken på inflationstryck i svensk ekonomi. Det är möjligt att Riksban- ken har information som vi inte har. de räntan så ska det bli intressant att läsa motiveringen till det. gjorde chefsanalytiker ett uttalande till TT där han bedömer att uttalanden kan få betydelse för räntebeslut . Det gör det mer komplicerat för att höja aggressivt framöver. Det kommer inte att stoppa en höjning eller två, men det blir svårt att höja tre fyra gånger på raken utan att inflationen har börjat ticka upp, säger till TT. höjde styrräntan till . Penningpolitik handlar om att styra mängden pengar i samhället. Riksban- ken har ansvar för penningpolitiken.