bet · GT01JuU26 · 2006-05-18 00:00:00 — Vidare kan utskottet konstatera att lagförslaget i proposition 2005/06:177 om en möjlighet att använda vissa hemliga tvångsmedel i syfte att förhindra vissa särskilt allvarliga brott inte innefattar ett förslag om sådan användning av hemlig rumsavlyssning. Systemet med offentliga ombud bör omfatta även hemlig rumsavlyssning. Vid användning av hemlig rumsavlyssning kan det antas att en stor mängd överskottsinformation erhålls. Det torde handla om väsentligt mycket mer information än som kan förväntas vid hemlig teleavlyssning. Bland denna överskottsinformation kan uppgifter komma att erhållas som kan användas för att utreda andra brott än de för vilka tillstånd till avlyssningen givits. Utskottet anser att lagförslaget innehåller en bra och återhållen reglering av i vilken utsträckning sådan överskottsinformation skall få användas. Det är enligt utskottets mening en fullt rimlig ordning att överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning får användas för att utreda andra brott för vilka hemlig rumsavlyssning skulle ha kunnat beviljas. Med hänsyn till intresset av att kunna förhindra att brott begås bör informationen emellertid kunna användas även för att förhindra att andra brott begås, oavsett allvarlighetsgrad. Avslutningsvis kan utskottet konstatera att den föreslagna lagen är tidsbegränsad till och att en utvärdering av lagens tillämpning enligt vad regeringen anför i propositionen kommer att utgöra ett ytterligare underlag inför ett ställningstagande om det finns skäl att permanenta lagen. Underrättelse i efterhand till den avlyssnade, m.m. I motionerna har framförts invändningar mot förslaget med hänvisning till olika rättssäkerhetsaspekter. En synpunkt som särskilt framhållits är att den som utsatts för hemlig rumsavlyssning normalt inte skulle få någon underrättelse om det intrång denne utsatts för, varför han eller hon t.ex. inte har möjlighet att kräva ersättning för skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Denna invändning är hänförlig till bestämmelsen om effektivt rättsmedel i artikel 13 i . Lagrådet har anfört att frågan huruvida rätten enligt artikel 13 i konventionen till ett effektivt rättsmedel är tillgodosedd i samband med regeringens förslag kan medföra särskilda problem, med hänsyn till att den som utsatts för tvångsmedlen enligt de föreslagna bestämmelserna normalt inte får någon underrättelse om det intrång han utsatts för. Lagrådet har ansett att det finns aspekter av den nu föreslagna lagstiftningen som skulle vara förtjänta av att övervägas av i samband med regler som gäller för användningen av tvångsmedel i andra sammanhang. Till sådana övergripande problem hör enligt Lagrådet t.ex. frågan om och i vilken utsträckning det - av rättssäkerhetsskäl och med hänsyn till konventionsåtaganden - bör finnas en skyldighet att i efterhand lämna underrättelse om vidtagna hemliga tvångsåtgärder till den som varit föremål för sådana åtgärder. Utskottet kan konstatera att enligt den bedömning som gjorde i sitt betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46 s. 434) ställer varken eller praxis från upp något generellt krav på att den enskilde skall underrättas om tvångsmedelsanvändningen i efterhand. Utskottet instämmer i likhet med regeringen i denna bedömning. Regler om sådan underrättelse torde endast vara ett moment av flera som kan beakta vid en prövning av om ett lands lagstiftning om t.ex. hemlig teleavlyssning tillhandahåller tillgång till ett effektivt rättsmedel i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 13. Utskottet vill framhålla att enligt förslaget skall tillstånd till hemlig rumsavlyssning beslutas av domstol på ansökan av åklagare. I gäller en ordning som innebär att offentliga ombud skall vara närvarande i ärenden där domstol beslutar om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Enligt regeringens förslag skall detta system även gälla vid domstolens prövning av tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Utskottet anser att det offentliga ombudets medverkan, förutom domstolsprövningen, är en viktig kontrollmekanism som, i motsats till ett underrättelseförfarande, har den fördelen att den verkar innan tvångsmedlet har beslutats. Förslaget på den här punkten är således av väsentlig betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Genom det offentliga ombudet kan beslutet om tvångsmedelsanvändning prövas i ytterligare en domstolsinstans eller komma under eller Justitiekanslerns granskning. Utskottet anser för sin del, i likhet med regeringen, att den svenska ordningen, med bl.a. domstolsprövning och offentliga ombud, jämte den extraordinära tillsyn som utförs av JO och Justitiekanslern och den parlamentariska efterhandskontroll som utövas av , får anses uppfylla de krav som ställs i artikel 13 . Även om regleringen av hemlig rumsavlyssning får anses stå i överensstämmelse med välkomnar utskottet regeringens avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att skyndsamt lämna förslag på lagstiftning om underrättelseskyldighet vid användning av tvångsmedel enligt vad som behandlas i denna proposition och annan användning av hemliga tvångsmedel. Utredningen kommer dessutom att få i uppdrag att undersöka om systemet avseende offentliga ombud behöver förstärkas. Enligt regeringen kommer ett förslag att presenteras så snart det är möjligt under /07. Utskottet har inhämtat från att utredningsdirektiv sannolikt kommer att beslutas av regeringen . Enligt utskottets mening skulle ett förslag i den beskrivna riktningen innebära att rättssäkerhetsskyddet ytterligare förstärks. Parlamentarisk kontroll och insyn Den parlamentariska kontrollen av tillämpningen av reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål utövas av på grundval av en årlig skrivelse från regeringen (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 298 och prop. 1995/96:85 s. 37). Regeringen får sina uppgifter om tillämpningen från och , som lämnar en gemensam redovisning för användningen av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning under föregående år. I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål framförde två tillkännagivanden till regeringen, dels om redovisningens innehåll, dels om att regeringen skyndsamt bör återkomma till med ett förslag om hur tillämpningen av hemliga tvångsmedel kan underställas en ökad parlamentarisk kontroll (skr. 2005/06:53, bet. JuU12, rskr. Frågan om förutsättningarna för att stärka den parlamentariska kontrollen när det gäller de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel har utretts. Utredningen överlämnade promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53). I promemorian föreslås att en särskild nämnd, , inrättas under regeringen. Nämnden skall, enligt promemorian, ha till uppgift att granska användningen av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, postkontroll och överskottsinformation enligt regleringen i , lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Granskningen skall enligt förslaget i promemorian syfta till att säkerställa att tvångsmedlen och överskottsinformation används i enlighet med gällande författningar. Granskningsarbetet föreslås resultera i allmänna omdömen om hur de hemliga tvångsmedlen har använts och hur författningarna har efterlevts. Nämnden skall ha en viss ärendeinsyn i enskilda, pågående fall för att kunna utöva en principtillsyn. Nämnden föreslås däremot inte få ingripa i enskilda fall mot vad den anser vara en felaktig tillämpning av regelverken. Nämnden skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Med hänsyn till de uppgifter som nämnden avses få föreslås det i promemorian att det parlamentariska inslaget i denna nämnd skall vara bredare än det är vid (av vars sex ledamöter två har parlamentarisk anknytning). Förslagen i promemorian har remissbehandlats. Regeringen aviserar i propositionen att den avser att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel och att den kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Utskottet har inhämtat från att det inom departementet pågår ett högt prioriterat arbete som är inriktat på att skapa en lämplig form för en förstärkt granskning av användningen av hemliga tvångsmedel. Utskottet välkomnar att den parlamentariska insynen och granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel förstärks. Att så sker är önskvärt inte bara beträffande tillämpningen av det nu aktuella förslaget. Att den slutliga utformningen av denna granskning ännu inte bestämts utgör enligt utskottets mening inget hinder för att anta lagförslaget om hemlig rumsavlyssning. Utskottet utgår dock från att tillämpningen av hemlig rumsavlyssning redan från lagstiftningens ikraftträdande kan bli föremål för erforderlig parlamentarisk granskning. Under alla förhållanden har justitieutskottet möjlighet att med stöd av bestämmelserna i 4 kap. 18 § riksdagsordningen följa upp och utvärdera hur lagstiftningen tillämpats. Den parlamentariskt sammansatta har i uppdrag att se över skyddet för den personliga integriteten. Kommittén skall kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten, överväga om regeringsformens bestämmelser om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Kommittén skall slutredovisa sitt arbete (dir. 2004:51). Utskottet anser att arbete med en kartläggning av lagstiftning som rör den personliga integriteten är mycket viktigt. Utskottet kan konstatera att det inte ingår i kommitténs uppdrag att uttala sig om pågående lagstiftningsärenden. Det är inte heller kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom lagstiftningen, utan bara att lämna förslag på eventuella generella bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Utskottet anser att det är angeläget att möjligheten till hemlig rumsavlyssning införs . pågående arbete hindrar inte att det finns anledning för att i detta lagstiftningsärende överväga förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel, tillsammans med hemlig rumsavlyssning, och skyddet för den personliga integriteten. Hemlig rumsavlyssning föreslås i propositionen endast kunna komma i fråga för att utreda mycket allvarliga brott i de fall då det inte är möjligt att föra utredningen framåt på något annat sätt, t.ex. genom användningen av andra tvångsmedel. Utskottet bedömer att införandet av hemlig rumsavlyssning inte på något avgörande sätt påverkar förhållandet mellan samhällets tvångsmedelsanvändning och skyddet för den personliga integriteten. Som framgår av redovisningen ovan anser utskottet att både Säkerhetspolisen och den öppna polisen har ett påtagligt behov av att kunna få använda hemlig rumsavlyssning för utredning av viss mycket allvarlig brottslighet. Den utformning reglerna fått i förslaget till lagstiftning är enligt utskottets mening sådan att tillräckliga rättssäkerhetsgarantier säkerställts och att intrånget i enskildas privatliv begränsats i tillräcklig utsträckning. Utskottet anser också att den föreslagna utformningen av reglerna, med bl.a. domstolsprövning och offentliga ombud, jämte den extraordinära tillsyn som utförs av JO och Justitiekanslern och den parlamentariska efterhandskontroll som utövas av , får anses uppfylla de krav som ställs i artikel 13 i om effektiva rättsmedel. Utskottet ser inte heller i övrigt att det finns några bärande skäl mot att anta lagförslagen. bör bifalla propositionen och avslå motionerna Ju52, Ju54, Ju55 och Ju56 samt motionerna Ju15 och Ju57 i nu behandlade delar. Samordning av ändringar i 16 kap. 1 § sekretesslagen, m.m. Regeringen föreslår i propositionen ändringar i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Nämnda lagbestämmelse är föremål för ändringsförslag i flera andra propositioner som bereds i , bl.a. i proposition 2005/06:161 Sekretessfrågor - skyddade adresser, m.m. som bereds av . tillstyrker i sak regeringens förslag till ändring i sekretesslagen. I syfte att uppnå en lagteknisk samordning har justitieutskottet överlämnat de lagförslag som avser ändringar i 16 kap. 1 § sekretesslagen till för lagteknisk samordning där. Utskottet noterar att den senaste lydelsen av 28 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. har SFS-nummer 1995:1509. Det är också den lydelsen regeringen återgivit som gällande i lagförslaget. I motionerna Ju358 (m), Ju463 (kd), Ju480 (fp), Ju514 (fp), Ju532 (c), Ju543 (fp) och Ju564 (kd) begärs att regler om hemlig rumsavlyssning införs. Motionsyrkandena får anses helt eller i huvudsak tillgodosedda genom förslagen i propositionen och bör därför avslås av . Förstärkta rättssäkerhetsgarantier vid hemlig rumsavlyssning, m.m. I motion Ju57 (mp) anförs att - för det fall regler om hemlig rumsavlyssning införs - vissa rättssäkerhetsgarantier måste tillgodoses. Motionärerna anför bl.a. att det bör införas regler om underrättelseskyldighet till personer som avlyssnats, att de som avlyssnas utan att vara skyldiga till brott skall ha rätt till skadestånd samt att förutsättningarna för de offentliga ombuden att utföra sitt uppdrag måste förbättras. Som utskottet anfört ovan välkomnas regeringens avsikt att införa en underrättelseskyldighet för polisen då hemliga tvångsmedel enligt denna proposition och annan användning av hemliga tvångsmedel använts. Utredningen kommer dessutom att få i uppdrag att undersöka om systemet avseende offentliga ombud behöver förstärkas. Detta skall ske så snart det är möjligt under /07. Utskottet konstaterar att en sådan underrättelseskyldighet skulle innebära en möjlighet för den enskilde att själv reagera genom att t.ex. kräva ersättning för skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ett riksdagsuttalande framstår mot bakgrund härav inte som nödvändigt. Utskottet anser i stället att beredningsarbetet bör avvaktas. Utskottet avstyrker motion Ju57 i nu aktuell del. Utskottets förslag i korthet I detta avsnitt behandlas motionsyrkanden rörande bl.a. att pågående arbete bör avvaktas innan ytterligare lagstiftning som påverkar enskildas personliga integritet antas, att den parlamentariska kontrollen av användningen av hemliga tvångsmedel bör förbättras samt att ljud- och bildupptagningar i samband med pågående brott bör möjliggöras. Utskottet föreslår att avslår motionsyrkandena. Jämför reservationerna 4 (mp), 5 (m) och 6 (m, fp) samt särskilt yttrande (kd, c). I motionerna Ju15 och Ju57 (båda mp) anförs att arbete bör avslutas innan några ytterligare lagförslag som påverkar enskildas personliga integritet antas. Som utskottet konstaterat i föregående avsnitt bedriver ett brett arbete med att se över skyddet för den personliga integriteten. Detta arbete är mycket viktigt. Det ingår emellertid inte i kommitténs uppdrag att uttala sig om pågående lagstiftningsärenden och inte heller att lämna förslag på varje särskilt område inom lagstiftningen, utan bara att lämna förslag på eventuella generella bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Att kommittén bedriver sitt arbete hindrar inte att angelägna, väl avvägda och övervägda lagförslag med inverkan på enskildas integritet ändå antas av . Motionerna Ju15 och Ju57 i nu behandlade delar bör avslås av . Parlamentarisk kontroll av hemliga tvångsmedel I motion Ju53 (m) anförs att den parlamentariska kontrollen av olika former av hemliga tvångsmedel bör förbättras. Motionärerna anför att en särskild nämnd under bör inrättas för detta ändamål. Som utskottet redovisat ovan föreslås i departementspromemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) inrättande av en särskild tvångsmedelsnämnd under regeringen. skall enligt promemorian ha till uppgift att granska användningen av hemliga tvångsmedel. Promemorian har remissbehandlats och bereds i . Som också redovisas ovan aviserar regeringen i propositionen att den avser att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel och att den kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Utskottet har inhämtat från att det inom departementet pågår ett högt prioriterat arbete som är inriktat på att skapa en lämplig form för en förstärkt granskning av användningen av hemliga tvångsmedel. Som utskottet redogjort för ovan har utskottet framfört två tillkännagivanden, varav ett om en ökad parlamentarisk kontroll. Utskottet välkomnar uppgiften i propositionen att regeringen har för avsikt att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel och att regeringen kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Detta arbete bör enligt utskottets mening inte föregripas genom ytterligare uttalanden från sida. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju53. Ljud- och bildövervakning i samband med pågående brott I motion Ju258 (m) anförs att polisen bör ges möjlighet att självständigt besluta om att använda hemlig bild- och ljudövervakning i samband med pågående brott. Handmanövrerade kameror och dolda kroppsmikrofoner används av polisen bl.a. i spaningssyfte respektive vid infiltration. Någon uttrycklig lagreglering av sådan kameraanvändning finns inte. När det gäller fjärrmanövrerade kameror uppdelas sådan övervakning i hemlig och allmän kameraövervakning. Hemlig kameraövervakning regleras i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Enligt lagen finns under vissa förutsättningar möjlighet att efter domstolsbeslut använda s.k. optisk personövervakning vid förundersökning rörande viss särskilt allvarlig brottslighet, utan att upplysning om övervakningen lämnas till den övervakade. Tillstånd till hemlig kameraövervakning prövas av domstol på ansökan av åklagare. Enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning får övervakningskameror användas i syfte bl.a. att skydda en anläggning eller ett område. Om kameran är uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde krävs som huvudregel tillstånd från . Tillståndsplikten är dock försedd med undantag, bl.a. vad gäller polisens arbete. En polismyndighet får bedriva allmän kameraövervakning utan tillstånd om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott. I 4 kap. 9 a § stadgas att den som olovligen medelst tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud i hemlighet avlyssnar eller upptar tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, som allmänheten inte har tillträde till och som han själv inte deltar i eller som han obehörigen berett sig tillträde till, döms för olovlig avlyssning till böter eller fängelse i högst . Enligt 26 § lagen om allmän kameraövervakning skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna i lagen, innefattande bl.a. en upplysningsplikt om kameraövervakning, dömas till böter eller fängelse i högst . Härutöver kan nämnas straffbestämmelserna i 4 kap. om bl.a. hemfridsbrott och olaga intrång. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i sitt delbetänkande Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74 s. 75 f.) uppmärksammat bl.a. frågor om kameraövervakning och användning av dolda kroppsmikrofoner. I betänkandet föreslås bl.a. att polisens användning av handmanövrerade kameror samt dolda kroppsmikrofoner uttryckligen skall lagregleras. I betänkandet konstateras bl.a. att det i regeringsformen inte torde finns några inskränkningar i rätten att använda handmanövrerade kameror, bortsett från ett skydd mot optisk avläsning av läpprörelser som har ansetts inrymmas i det skydd som följer av 2 kap. 6 § regeringsformen. Inte heller någon bestämmelse i förbjuder användningen av sådana kameror. I utredningen anförs vidare att rättsläget tycks kunna sammanfattas på det sättet att övervakning med kamera på en offentlig plats i samband med offentliga aktiviteter inte heller torde omfattas av skyddet i artikel 8 i om skydd för privatlivet. I betänkandet konstateras vidare - bl.a. med hänvisning till olika uttalanden av JO - att användning av dold kroppsmikrofon inte torde möta några lagliga hinder. Även om några legala hinder inte torde föreligga mot sådan användning föreslår alltså BRU att användningen uttryckligen lagregleras, dock som arbetsmetoder och inte som tvångsmedel. Även i 11 september-utredningens betänkande Vår beredskap efter (SOU 2003:32 s 277 f.) föreslås en uttrycklig lagreglering av användningen av bl.a. dolda kroppsmikrofoner som spaningsmetod. Betänkandena bereds i . Utskottet kan konstatera att sådan användning av kameror och avlyssningsutrustning som motionären synes efterfråga inte utan vidare torde vara tillåten för polisen, i vart fall inte så länge det rör sig om annan utrustning än handmanövrerade kameror eller kroppsburna mikrofoner. Användning av hemlig kameraövervakning kan möjligen aktualiseras i vissa sådana situationer. Om lagförslagen i propositionen antas av kan motsvarande komma att gälla hemlig rumsavlyssning. I brådskande situationer då det föreligger en överhängande fara för någons liv eller hälsa kan frågor om handlande med stöd av bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 § aktualiseras. Utskottet anser inte att det föreligger något angeläget lagstiftningsbehov rörande denna fråga. Motion Ju258 bör avslås av . Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Avslag på propositionen, punkt 1 (kd, c) av () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår proposition 2005/06:178 och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om att regeringen bör återkomma till med ett nytt lagförslag. Därmed bifaller motionerna 2005/06:Ju54 och 2005/06:Ju56 samt bifaller delvis motionerna 2005/06:Ju15 yrkande 2, 2005/06:Ju52, 2005/06:Ju55 och 2005/06:Ju57 yrkande 1. Enligt vår mening bör polisen få möjlighet att använda sig av hemlig rumsavlyssning för att utreda mycket allvarliga brott. Vi anser emellertid att regeringens förslag innehåller flera grundläggande brister, varför vi inte kan stödja förslagen i propositionen. Att använda sig av hemlig avlyssning är ett av de största intrång en stat kan göra i en enskild människas liv. Risken för intrång i oskyldiga människors privatliv torde i regel vara ännu större vid hemlig rumsavlyssning än vid andra tvångsmedel som t.ex. hemlig teleavlyssning. En grundläggande brist i förslaget är att det inte föreslås några regler om underrättelse i efterhand till den mot vilken hemlig rumsavlyssning har använts. Att regeringen i propositionen utlovar att frågan om underrättelse till den avlyssnade skyndsamt skall utredas är enligt vår mening inte tillräckligt. Sådana grundläggande rättssäkerhetsregler måste antas som möjligheten till hemlig rumsavlyssning införs. Också frågan om skadestånd till oskyldiga personer som avlyssnats bör vara löst innan lagstiftningen antas.