bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster skall tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksam- hetens art. Bestämmelsens utformning är sådan att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen. Här- vidlag anfördes i förarbetena att arbetsmarknadspolitiska och lokaliserings- politiska hänsyn kunde göra det nödvändigt att vid vissa tjänstetillsätt- ningar ta hänsyn inte bara till de faktorer som i första hand brukar läggas in i begreppen förtjänst och skicklighet. Vid behandlingen av förslaget kom- menterade bestämmelsens formulering. Utskottet för- utsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn skulle komma att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rätts- säkerhet uppstod (bet. KU 1973:26 s. 72). Vad gäller förfarandet vid rekrytering av myndighetschefer går det till så att varje departement efter samråd med Statsrådsberedningen och Finansde- partementet svarar för rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område (Regeringens chefspolicy Kvalitet i den statliga chefsförsörj- ningen, 2005). En skriftlig kravprofil, baserad på myndigheternas nuvarande och kommande verksamhet, skall alltid tas fram innan sökandet efter kandidater börjar. I myndigheter med styrelser med fullt ansvar bör samråd med styrelsen ske om den aktuella kandidaten. Oavsett styrelseform bör regeringen infor- mera berörd ordförande innan den fattar beslut om anställning och entledi- gande av myndighetschefer. och högskolor sker rekrytering av rektor enligt förslag från styrelsen, se 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100). I dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom . Utskottet har granskat regeringens utövning av utnäm- ningsmakten. Senast skedde det (bet. 2005/06:KU10 s. 49 f.). Utskottet begärde därvid en förteckning från över samt- liga utnämningar av myndighetschefer som beslutats . genomförde utskottet en liknande gransk- ning och begärde då in en förteckning över samtliga utnämningar under januari 2001oktober 2003 (bet. 2003/04:KU10 s. 58 f.). I betänkandet konstaterade utskottet att bilden från granskningen 2003 i stort sett var oförändrad 2005. Flertalet utnämnda myndighetschefer hade inte politisk bakgrund som t.ex. statsråd, riksdagsledamot, statssekreterare eller kommunalråd, och bland dem som hade politisk bakgrund var bak- grunden statssekreterare vanligast. Vidare anförde utskottet att då regering- arna under de senaste drygt tio åren varit socialdemokratiska hade flertalet statssekreterare som utnämnts till myndighetschef bakgrund inom Socialde- mokraterna. Utskottet framhöll också sin tidigare uppfattning, nämligen att politisk bakgrund inte skall diskvalificera någon från att utnämnas till statlig tjänst, t.ex. generaldirektör. I vissa fall kunde politisk erfarenhet t.o.m. vara sär- skilt värdefull för ledningen av en offentlig organisation. I anslutning till detta anförde utskottet att vad som i sådana fall var relevant inte var vilket politiskt parti den person som utnämns hade representerat, utan det att han eller hon hade haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det var meriterande för den tjänst som skulle tillsättas. Reservation avgavs av ledamöter från m, fp, kd, c och mp. Reservan- terna menade bl.a. att det finns en överrepresentation av utnämnda myndig- hetschefer med bakgrund inom regeringspartiet som är så stor att den kan väcka misstanke om att inte enbart sakliga grunder vägs in vid utnäm- Vidare delade reservanterna inte uppfattningen att statssekreterare skall ses som en särskild grupp i sammanhanget eftersom denna befattning tillbaka i praktiken är partipolitiskt bundna tjänster. Det vore därför enligt reservanterna fel att i granskningen bortse från att dessa har partipolitisk bakgrund. Utskottet anmälde för resultatet av den i betänkandet redovi- sade granskningen. godkände anmälan i reservationen och lade utskottets anmälan till handlingarna med den ändring som föranleddes där- utav (rskr. 2005/06:139). De förteckningar som utskottet begärt i samband med nämnda gransk- ningar har inte omfattat ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndig- heterna. Granskningarna har således enbart inkluderat utnämningar av myndighetschefer inom Sverige.1 anförde som svar på en skriftlig fråga att regeringen inte gör någon åtskillnad mellan ambassadörer, generaldirektö- rer och andra myndighetschefer i fråga om politisk bakgrund (bet. 2003/04: KU20 s. 150). Skriftligt svar på fråga om politiska tjänstetillsättningar besvarade dåvarande utrikesminister en fråga om åtgärder för att tjänstetillsättningar inom inte ytterligare skulle politiseras (fr. 2005/06:787). I sitt svar underströk att tjänster inom , liksom inom den övriga förvaltningen, skall tillsättas på sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. När det gäller chefsbefattningarna anförde att urvalet görs med stöd i utrikesförvaltningens chefspolicy, där kraven och förväntningarna på cheferna klargörs. En beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går igenom alla ansökningar. Till varje befattning upprättas ett förslag med tre namn, såväl män som kvinnor. Beredningsgruppen föreslår lämplig kandidat men överlämnar hela underla- get till departementsledningen, som föreslår regeringen den kandidat som bäst motsvarar befattningens krav. I ett antal fall har, anförde , en utnämnd tjänstemans politiska tillhörighet fått stor uppmärksamhet, inte minst i medierna. Vidare menade hon följande. Att en tjänsteman varit politiskt aktiv betyder givetvis inte att det varit denna aktivitet som fällt utslaget vid bedömningen av lämpliga kandi- dater. Som själv framhåller i sin fråga är det inte fel att ett antal personer som förtjänstfullt verkat inom andra delar av stat- lig verksamhet utses till ambassadörer. Och jag anser inte heller att det är fel att sådana personer utses till andra befattningar i utrikesförvalt- ningen under förutsättning att de har de kvalifikationer och motsvarar de kompetenskrav som den aktuella befattningen kräver. 1 Det kan nämnas att utskottet under en följd av år har begärt och erhållit uppgifter från om chefer vid utlandsmyndigheter och kön (t.ex. 2005/06:KU10 s. 14 f.). Syftet har då varit att granska regeringens arbete med att rekrytera fler kvinnliga chefer till utlandsmyndigheterna. Sammanfattningsvis ansåg att man genom de procedurer som tillämpas vid tillsättningarna bemödar sig om att vara så sakliga och objek- tiva som det är möjligt att vara och hon såg därför ingen anledning att ändra på dessa procedurer. Det kan sägas finnas fyra former för ledning av myndigheter (SOU 2004:23 s. 106 f.): enrådighetsverk, ibland med insynsråd, styrelse med begränsat ansvar, styrelse med fullt ansvar och nämndmyndighet. I prakti- ken förekommer många blandformer. I fallet enrådighetsverk leder myndig- hetschefen verksamheten och har i vissa fall vid sin sida ett rådgivande organ, ett insynsråd. Myndighetschefen skall hålla insynsrådet informerat om verksamheten. En myndighet med en styrelse med begränsat ansvar leds av en myndighetschef, som oftast benämns generaldirektör. Myndig- hetschefen är i de flesta fall också styrelsens ordförande. Styrelsen är inte ett ledningsorgan i den bemärkelsen att styrelsen leder verksamheten. Sty- relsens främsta uppgifter är att stödja myndighetschefen i arbetet med att utveckla myndighetens verksamhet mot de mål som riksdag och regering satt upp samt att fatta beslut i vissa specifikt angivna ärenden. När det är fråga om styrelse med fullt ansvar är styrelsen ansvarig för myndighetens verksamhet inför regeringen. Myndighetschefen sköter den löpande verk- samheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Ledningsformen är inte reglerad i verksförordningen. I myndighetens instruktion anges oftast att styrelsen är ytterst ansvarig för alla beslut som rör verksamheten och att myndighetschefen under styrelsen skall vara chef för myndigheten och svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlin- jer. Myndighetschefens roll i styrelsen är främst att föredra frågor för styrelsen samt att återrapportera myndighetens verksamhet. Nämndmyndig- heter kännetecknas av ett begränsat ansvarsområde, en liten organisation och en kollektiv beslutsform. Myndigheten leds av en nämnd eller ett råd. Enligt 5 § förordningen (1996:610) med instruktion för Statens institu- tionsstyrelse är generaldirektören chef för myndigheten och styrelsens ordförande. Av instruktionen framgår att myndighetens styrelse är en sty- relse med begränsat ansvar. Enligt 6 § förordningen (1995:864) med instruktion för Arbetslivsinstitu- tet är generaldirektör chef för institutet. Av instruktio- nen framgår att myndigheten kan hänföras till kategorin enrådighetsverk. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt en redogörelse för rekryteringsförfarandet rörande utnämningar av ambassa- dörer och andra myndighetschefer inom utrikesrepresentationen i den mån det skiljer sig från rekryteringsförfarandet rörande utnämningar av myndig- hetschefer i övrigt. Vidare begärde utskottet svar på frågan när och på vilket sätt styrelsens ordförande (tillika generaldirektör) i Statens institu- tionsstyrelse informerades inför utnämningen av en ny generaldirektör för . Som svar har översänts två promemorior upprättade inom respektive och översändes en komplettering till promemoria (bilaga A6.1.26.1.3). I promemorian från anförs att utrikesförvaltning- ens chefspolicy ligger till grund för processen vid chefsrekryteringar i utrikesförvaltningen. För att en tjänsteman skall bli chef krävs att hon eller han har genomgått UD:s ledarskapsprogram för potentiella ledare eller på annat sätt kunnat dokumentera gott chefs- och ledarskap. Rekryteringspro- cessen inleds med att en kravprofil för den aktuella befattningen upprättas, av vilken det skall framgå vilka krav och förväntningar som ställs på den blivande chefen sett i ljuset av den inriktning som utlandsmyndigheten ifråga har och kan förväntas ha . Befattningarna utlyses internt i men även andra intresserade har möjlig- het att söka dem. En särskild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går ige- nom alla ansökningarna. Till varje befattning upprättas ett förslag med tre namn, minst en man och en kvinna. Beredningsgruppen föreslår en lämp- lig kandidat men överlämnar underlaget i dess helhet till departementsled- ningen, som efter gemensam beredning med statssekreteraren för jämställdhetsfrågor och Statsrådsberedningen föreslår regeringen den kandi- dat som bäst motsvarar befattningens krav. I promemorian från redovisas att statsrådet muntligen informerade både den f.d. och den tf. generaldirektö- ren för inför utnämningen av ny generaldirektör. Utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna 20032005 Utskottet begärde genom skrivelsen även en förteckning över alla chefer vid utlandsmyndigheterna som utnämnts , 2004 och 2005. För- teckningen skulle även innehålla information om politisk bakgrund, såsom statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom , riksdagsleda- mot, landstings- eller kommunalråd eller högre uppdrag eller befattning inom politiskt parti som vederbörande låtit bli känt för allmänheten. En förteckning har överlämnats av till utskottet och uppgifterna sammanfattas i nedanstående tabell. Av tabellen framgår att regeringen under 20032005 utnämnde totalt 94 chefer vid utlandsmyndig- heterna. Det stora flertalet av dem hade bakgrund inom utrikesförvalt- ningen. En annan förhållandevis vanligt förekommande bakgrund var inom Sida. Tabell: Utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna 20032005 och politisk bakgrund I fem fall hade den som utnämndes politisk bakgrund enligt ovan, vilket motsvarar av det totala antalet utnämningar. Av dem med politisk bakgrund hade tre bakgrund inom Socialdemokraterna (två som statsråd och en som statssekreterare med tidigare tjänst i UD), en inom (som riksdagsledamot och andre vice talman) och en inom (som riksdagsledamot och förste vice partiordförande). Utskottet har hållit en utfrågning av statsminister (bilaga B6). framhöll att förtjänst och skicklighet har varit grunden för regeringens utnämningar. Vissa av dem som utnämns har partipolitisk bakgrund och i de allra flesta sammanhang är det i statlig verksamhet, anförde , en styrka att förstå hur den politiska processen fungerar. Han ansåg också att de personer som utnämnts av regeringen och som haft partipolitisk bakgrund som regel varit mycket framgångsrika utnämningar. Det har varit duktigt folk, oavsett vilken partifärg de har haft. Vidare delade inte uppfattningen att det finns en överrepresenta- tion av socialdemokrater bland de utnämnda som har partipolitisk bak- grund. Statssekreterare är den klart dominerande gruppen och av dessa har flertalet bakgrund inom Socialdemokraterna av det skälet att socialdemo- kratin har haft regeringsmakten . Resonemanget bygger på förutsättningen att man sätter partibeteckning på statssekretera- ren och att man därmed betraktar henne eller honom som en halvpolitruk. menade att detta är felaktigt. Statssekreterarna är mycket erfarna personer som man skall ta vara på och som undantagslöst gör goda arbetsin- satser när de sedan går vidare i staten. Tar man bort statssekreterargruppen och tittar på de övriga som har en partipolitisk bakgrund ser man, anförde , att Socialdemokraterna är underrepresenterade. Vad gäller öppenheten kring utnämningar uppgav att de kravpro- filer som tas fram i varje ärenden vanligtvis inte arkiveras. Beslutet om så skall ske fattas av den ansvarige tjänstemannen som därvid har att tillämpa gällande bestämmelser i tryckfrihetsförordningen, förvalt- ningslagen och arkivlagen. var dock inte emot en ny ordning som innebär att kravprofiler läggs i akten. Härutöver hänvisade han till Grund- lagsutredningens pågående översyn av utnämningsmakten. Detta arbete borde inte föregripas, ansåg han. I enlighet med vad utskottet tidigare anfört (bet. 1997/98:KU25 s. 62 f.) anser utskottet att bedömningar av lämpligheten av fattade beslut bör göras endast med stor försiktighet vid den granskning som ankommer på utskottet. Granskningen bör i första hand inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Granskningen i detta ärende har därför inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i överensstämmelse med rådande bestämmelser och om regeringen beslutat inom ramen för sina befogenheter. Det materiella innehållet i enskilda utnämningsbeslut har inte granskats. Som framgått i det föregående har utskottet granskat reger- ingens utövande av utnämningsmakten och för anmält resultatet av granskningen. Senast skedde detta . Utskottet vill här erinra om sin tidigare uppfattning att politisk bak- grund inte skall diskvalificera någon från att utnämnas till statlig tjänst, t.ex. generaldirektör. Politisk erfarenhet kan i vissa fall till och med ses som särskilt värdefull för ledningen av en offentlig organisation. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har representerat, utan det att han eller hon haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det varit meriterande för den tjänst som skall tillsättas. Under alla omständig- heter gäller, enligt regeringsformen, att hänsyn endast får tas till sakliga grunder. Utskottet kan notera att statsministern under utfrågningen uttalat att han inom ramen för gällande bestämmelser inte är främmande för att ändra rutinerna inom för arkivering av kravprofiler som tas fram inför utnämningar så att de läggs i akten. Vad gäller andra eventuella förändringar hänvisade statsministern till arbete och menade att detta inte borde föregripas. Utöver ovan anförda föranleder granskningen inget uttalande från utskot- tets sida. 6.2 Statsminister agerande vid tillsättning eller omförordnande av höga tjänster I en anmälan, bilaga A6.2.1, begärs att granskar stats- minister för hans agerande vid tillsättning eller omfördel- ning av höga tjänster. I anmälan anförs att statsministern har för vana att på ett för myndigheterna ofta skadligt sätt dra ut när höga tjänster skall tillsättas eller omförordnas. I anmälan hänvisas till en granskning av samtliga vakanser på statliga myndigheter som visar att 35 myndigheter hade saknat generaldirektör i genomsnitt . Gransk- ningen gjordes av SVT:s och sändes . Enligt anmälaren är det inte bra för någon myndighet, dess anställda eller medborgarna att myndigheten står utan chef. Anmälaren menar att skälet till förseningarna i allmänhet är att alla utnämningar skall passera Statsrådsberedningen (SB) och att det inom SB tar att processa utnämningsärenden till avslut. Detta är enligt anmälaren att betrakta som en skadlig och kränkande ineffektivitet i statsministerns ämbetsutövning. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor Vilka är skälen i allmänhet för dröjsmål i utnämningar av myndighets- chefer? Vilka är skälen för dröjsmål i följande fem fall: , Säkerhetspoli- sen, , och Turistdelega- tionen? Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan anledning till? Av kommenta- rerna bör framgå hur regeringen bedömer riskerna med dröjsmål. Som svar har översänts en inom Statsrådsberedningen upprättad promemoria (bilaga A6.2.2). I promemorian anförs med anledning av den första frågan att regeringen beslutar om anställningar av 224 chefer för myndigheter som lyder omedel- bart under regeringen. De flesta myndighetscheferna anställs för en bestämd tid, i normalfallet med förlängning i treårsperioder. Anställ- ningstidpunkterna är relativt jämnt fördelade över året, och detta innebär att ca 40 anställningar löper ut . Vidare anförs i promemorian att det inte alltid är möjligt att ha en efter- trädare i omedelbar anslutning till att den sittande myndighetschefen avgår. Till följd av att det ibland uppstår situationer som gör att en myn- dighetschef lämnar sin befattning hastigt, t.ex. för att vederbörande fått en annan anställning, brukar regeringen utse en vikarie för att få nödvändigt rådrum och tillräckligt med tid för en fullödig beredning av frågan om anställning av en efterträdare. Ett annat skäl som anförs till tidsutdräkt är att efterträdaren ibland behöver för att avveckla pågående engagemang. I promemorian görs därefter en genomgång av skälen till dröjsmål i fem myndigheter. Gällande anförs att verksamheten inom omfat- tar båda politikområdena näringspolitik och regionalpolitik. Nödvändighe- ten av att beakta de aspekter som krävs för att kunna leda medförde enligt promemorian att beredningen kom att bli tidskrävande. Till tidsut- dräkten bidrog också att flera personer tillfrågades om anställningen. Gällande Säkerhetspolisen anförs att det är naturligt att beslut om anställ- ning av en så central och viktig funktion som Säkerhetspolisen måste få ta tid. I fallet med anförs att en översyn av Brås verksamhet och ledningsstruktur pågick och att det var naturligt att regeringen ville avvakta resultaten av det arbe- tet innan beslut fattades om tillsättning av generaldirektör och chef för för den normala perioden . Skälen till dröjsmål med att utse en ny chef för kan enligt promemorian sägas vara dels att rekryteringsprocessen kunde inledas först efter att den tidigare generaldirek- tören hade lämnat sin tjänst, dels att det vid rekryteringen uppställdes särskilt höga krav på de personliga egenskaperna hos en ny chef för verket och dels att den vikarierande chefen fungerade mycket väl, vilket innebar att rekryteringsprocessen kunde tillåtas ta . Gällande Turistdelega- tionen anförs att med anledning av regeringens beslut om Turistfrämjan- deutredningen som pågick och den därpå följande propositionen som föreslog en avveckling av Turistdelegationen, var det rimligt att vikariatet förlängdes på det sätt som skedde. I promemorian anförs avslutningsvis att det generellt sett inte är bra att en myndighet länge leds av en vikarie eftersom han eller hon av naturliga skäl inte kan ägna sig åt en mera långsiktig planering av myndighetens verksamhet. Vidare anförs att ett av målen med regeringens chefspolicy är att uppnå kvalitet i chefsförsörjningen och att det därför är angeläget att man inte förhastar sig i rekryteringsprocesssen. Inom rimliga gränser bör processen därför få ta den tid som behövs för ett lyckat resultat. Enligt promemorian finns på flertalet myndigheter där det kan vara extra känsligt med en hastigt uppkommen vakans en överdirektör eller motsvarande som är myndighetschefens ställföreträdare. Regelmässigt vikarierar överdirektö- ren vid en hastigt uppkommen vakans tills en ny myndighetschef utses och tillträder. På så sätt säkerställs en stabil ledningsfunktion. Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid en domstol eller vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av reger- ingen eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom för- tjänst och skicklighet. Bestämmelsen omfattar inte förordnande att inneha uppdrag, exempelvis uppdrag som ledamot av styrelse eller nämnd vid stat- lig myndighet (och , Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 386, se även och Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förkla- ringar, 1980, s. 287). Rekryteringsarbetet i är organiserat så att varje depar- tement efter samråd med Statsrådsberedningen och svarar för rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område. Statsråds- beredningen och ytterst statsministern har ett särskilt ansvar vid bered- ningen av utnämningsfrågor. och högskolor sker rekrytering av rektorer enligt förslag från styrelsen; i dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom . Den faktiska utnämningsprocessen är sluten och för utomstående svår att studera, enligt vad som anförs av revisorer i en gransknings- rapport, 1994/95:12, och i en rapport beställd av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), Ds 2003:7. I proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst redo- gör regeringen för sin chefspolicy. Mot bakgrund av utnämningsmaktens ökade betydelse hade regeringen (s. 50 f.) sett över sin chefspolicy och utvecklat riktlinjer för beredningsprocessen inom . Chefspolicyn omfattar rekrytering, introduktion, chefsutveckling, mål- och resultatdialog, rörlighet samt löner och anställningsvillkor. I fråga om rekryteringen av myndighetschefer säger chefspolicyn att den skall ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgs- fullt urvalsförfarande. En skriftlig kravprofil, baserad på myndighetens nuvarande och kommande verksamhet, skall alltid tas fram innan sökandet efter kandidater påbörjas. Särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef. Ett brett sökförfarande innebär att reger- ingen söker kandidater även från näringslivet, kommuner och landsting. Vidare skall det så långt möjligt alltid finnas en kvinnlig kandidat med i det slutliga urvalet. Angående rörlighet framhålls att detta bör eftersträvas bland myndighets- chefer. Tidsbegränsade förordningar bör medvetet användas som ett instru- ment både för att främja rörligheten mellan olika uppgifter och uppdrag och för att vid behov avveckla myndighetschefer. I en skriftlig fråga tog () upp frå- gan om att regeringens utnämningar till centrala uppdrag i svensk statsför- valtning drar ut . frågade statsministern vilka åtgärder han avsåg att vidta i syfte att förändra procedurer och rutiner kring chefsrekry- teringar inom statsförvaltningen för att därigenom minska antalet, särskilt långvariga, chefsvikariat.