bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — Nationella riktlinjer skall baseras på vetenskap och/eller beprövad erfa- renhet och innehålla rekommendationer för vård och behandling och omsorg samt förslag på mätbara kvalitetsindikatorer. Kunskapsunderlaget har klassificerats och graderats för att ge information om hur väl dokumen- terade de olika rekommendationerna är. ge underlag för regionala/lokala vårdprogram, stimulera och underlätta kvalitetsuppföljning, ge underlag för öppna beslut om prioriteringar som baseras på riksdags- beslutet om prioriteringar. 9 Text och resonemang hämtade från , Hälso- och sjukvårdslagen med kom- mentarer, , 2000. 10Förordning (1996:570) med instruktion för . 11Uppgifterna hämtade från hemsida . 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Syftet med riktlinjerna är att ge nationellt kunskapsstöd i sjukvårdshuvud- männens arbete med hälso- och sjukvårdsprogram och prioriteringar. Arbe- tet inriktas liksom det regionala och lokala programarbetet på de stora sjukdomsgrupperna och omfattar hela vårdkedjan. Målet är att bidra till att hälso- och sjukvårdens resurser används effektivt, fördelas efter behov och styrs av öppna och tydliga prioriteringsbeslut. De primära målgrupperna för riktlinjerna för vård och behandling är beslutsfattare (politiker, chefstjänstemän och verksamhetschefer) och hälso- och sjukvårdspersonal. Även särskild information till patienter och närstå- ende ges ut. () har enligt sin instruk- tion12 till uppgift att vetenskapligt utvärdera tillämpade och nya medi- cinska metoder ur medicinskt, ekonomiskt, socialt och etiskt perspektiv. Beredningen skall sammanställa utvärderingarna på ett enkelt och lättfatt- ligt sätt samt sprida dem så att vårdgivare och andra berörda kan tillägna sig den kunskap som vunnits. Beredningen skall utvärdera hur denna kun- skap har använts och vilka resultat som nåtts. Utskottet har genom skrivelser som översänts till begärt redogörelser i olika avseenden och kommentarer. Som svar har och översänts inom Utri- kesdepartementet upprättade promemorior (bilagorna A2.11.2 och A2.11.3). I promemorian till svaret hänvisas i fråga om bakgrun- den till att beslutet om att tillkalla samordnaren bereddes inom Utrikesde- partementet och inte inom till bestämmelserna i förordningen (1996:1515) med instruktion för . har asylsökande barn med uppgivenhetssymtom uppmärk- sammats i . Det har visat sig att barnen drabbas i olika skeden av asylprocessen. Av de olika rapporter och den information som fanns för tillkallandet av samordnaren framgick att de barn som drabbades av uppgivenhetssymtom enbart fanns inom asylproces- sen. Eftersom problemet tycktes kopplat till asylprocessen framstod det som lämpligt att frågan bereddes av det departement som ansvarar för asylfrågor. Regeringen fattar beslut som kollektiv. Eftersom ärendet berör Soci- aldepartementets ansvarsområde har beslutet beretts gemensamt med . Under ärendets beredning inhämtades även syn- punkter från bl.a. och . Om bakgrunden till valet av för uppdraget anförs: 12 Förordning (2002:1085) med instruktion för ing. Information om SBU:s uppgifter och arbetssätt finns på dess hemsida . 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. är legitimerad psykolog och specialist i klinisk psyko- logi. har hon arbetat kliniskt med asylsökande barn och flyktingar inom barn- och ungdomspsykiatrin i (vid Flyktingenheten barn- och ungdomspsykiatrin som enhetschef) och vid , före detta Transitcenter. har haft flera internationella uppdrag, bland annat för Sida, och Save the Children i Bosnien och Kosovo. Hon har genomgått forskarutbildning vid och arbetar med en avhandling om asylsökande barns möte med . Mot bakgrund av meriter och erfarenheter, inte minst av asylsökande barn, ansågs hon vara väl lämpad för uppdraget som samordnare. Vidare beskrivs samordnarens åtgärder under tre rubriker som hennes upp- drag sammanfattas i. Under den första rubriken och analysera förekomsten av asyl- sökande barn med uppgivenhetssymtom. Internationella erfarenheter skall beaktas framhålls att samordnarens första delstudie, som överlämnades till regeringen (rapport 2005:1), är en kartläggning och kun- skapsöversikt av barn med uppgivenhetssymtom och att studien ger en bild av såväl den internationella och nationella kunskapsnivån som proble- matikens omfattning. Studien uppdaterades (rapport 2005:2). En fördjupningsstudie genomförs utifrån resultaten i den första studien i syfte att svara på frågorna varför problemet förefaller finnas enbart i och först , varför asylsökande barn från i huvudsak vissa geografiska områden drabbas och vad som kan ha bidragit till förekomsten av problemet traumatiska händelser i hemlandet, asylpro- cessen i eller andra faktorer? Fördjupningsstudien skulle presente- ras . Parallellt med fördjupningsstudien genomförs månatliga avstämningar av utvecklingen när det gäller antal barn med uppgivenhets- symtom och eventuellt nya fall, inom ett urval om 12 BUP-verksamheter i landet. Resultatet skulle presenteras . Under den andra rubriken skall vidare tillsammans med berörda myndigheter utveckla metoder för att upptäcka och möta barn i riskzonen och genom förebyggande insatser förhindra att barn utvecklar svåra stressreaktioner påpekas att samordnaren initialt fokuserat på skolan som en mycket viktig verksamhet för de asylsökande barnen. Tillsammans med , Myndigheten för skolutveckling och Kommuner och Landsting har samordnaren författat en skrift som ger information om de asylsökande barnens rättigheter och som lyfter fram skolans stora bety- delse för alla asylsökande barn och särskilt för barn som riskerar att utveckla psykisk ohälsa med i värsta fall uppgivenhetssymtom. Skriften har distribuerats till alla skolor, förskolor och fritidsverk- samheter. Efterfrågan har varit mycket stor och föranlett ytterli- gare tryckningar av skriften (totalt 18 000 ex). Samordnaren arbetar även aktivt för att nya riktlinjer avseende hälsosamtal, som erbjuds alla asylsökande, skall bli färdigställda. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Under den tredje rubriken med berörda aktörer stimulera till utveckling av samarbetsformer, främja utbyte av kunskap och erfarenheter framhålls att samordnaren i syftet att initiera eller stärka nätverksarbete kring barn med uppgivenhetssymtom, samt sprida kunskap och erfarenhe- ter, har deltagit i en rad heldagsseminarier. Initiativtagare har varit kommuner, och . Planering pågick för att genomföra ett antal liknande seminariedagar i tillsammans med berörda myndigheter och kommuner. Ett led i samverkanskedjan är enligt promemorian den nationella sam- rådsgruppen med myndigheter och frivilligorganisationer som följer sam- ordnarens arbete och diskuterar arbetet fortlöpande. Samrådsgruppen är ett forum för kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Övergripande strategier för det förebyggande arbetet diskuteras också i gruppen. I samrådsgruppen är , , , , Sve- riges Kommuner och Landsting, , Röda Korset, och Myndigheten för Skolutveckling representerade. Gruppen sam- manträder 23 gånger . Bedömningen från är att de åtgärder samordnaren har vidtagit och som har redovisats ligger inom ramen för hennes uppdrag. Som svar på frågan om vilket ansvar regeringen kan anses ha för sam- ordnarens åtgärder hänvisas till hennes direktiv och formella ställning som särskild utredare under regeringen. Det framhålls att hon arbetar självstän- digt inom ramen för sina direktiv och lägger fram resultatet av sitt arbete i eget namn. Som en kommentar till anmälan framhålls att samordnaren inte inom ramen för uppdraget föreslagit några riktlinjer för hur barn med uppgiven- hetssymtom skall behandlas. Här hänvisas till att däremot fått i uppdrag att utforma rekommendationer när det gäller tidiga insatser, vård och behandling för barn med uppgivenhetssymtom. I samband med att redovisade sitt uppdrag gav Soci- alstyrelsen ut ett s.k. meddelandeblad avseende behandlingen av barn med uppgivenhetssymtom som riktade sig till olika aktörer på området. Skälet till att inte publicerade några riktlinjer utan ett meddelande- blad var enligt promemorian frågans komplexitet och den otillräckliga kunskap som finns på området. är en information om gällande lagar och en vägledning om vikten av tidiga insatser, samverkan mellan olika aktörer samt anmälningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen vid misstanke om att barn far illa. I arbetet med att ta fram meddelandebla- det har bl.a. samrått med samordnaren, genomfört en expert- hearing samt haft kontinuerliga kontakter med företrädare för professionen för att inhämta kunskaper och synpunkter. I promemorian till svaret , som avser den gemensamma beredningen av ärendet inom , uppges att ärendets kom- plexa karaktär gjorde att kontakterna mellan och blev omfattande. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Utskottet har hållit en utfrågning med statsrådet (bilaga B4). Hon har därvid lämnat i huvudsak sådana uppgifter som återfinns i den ovan redovisade promemorian från . Som framgår av redogörelsen ovan är det utmärkande för kommittéer som tillsätts enligt kommittéförordningen att de är tillfälliga myndigheter. De har i allmänhet ett utredningsuppdrag, men det finns behov av att inrätta myndigheter av tillfällig karaktär även för andra uppdrag. Dessa myndighe- ter kan ha skiftande benämningar. Någon tydlig princip för när den ena eller andra benämningen används är svår att urskilja. Benämningen natio- nell samordnare förefaller vara en relativt ny uppfinning. Oavsett benämning är det viktigt att uppdraget för en sådan tillfällig myndighet är väl definierat. Uppdraget bör vara tydligt såväl för den som ges uppdraget som för andra som kan beröras av det. Kritik har från olika håll riktats mot det nu aktuella uppdraget som sådant och mot valet av samordnare. Kritiken avser bl.a. att samordnarens ställning varit eller i varje fall kunnat uppfattas som oklar av berörda myndigheter och andra och att uppdraget omfattat ett begränsat antal indi- vider, vilket kunnat göra arbetet alltför individorienterat samt att just den valda samordnaren utsetts. Regeringen har bedömt att det funnits behov av att lämna ett uppdrag till ett fristående organ och att uppdraget borde utformas på det sätt som skett. Olika uppfattningar kan givetvis råda om ändamålsenligheten och lämpligheten av detta. Regeringen har bedömt det vara ändamålsenligt och lämpligt. Utskottet anser inte att det från konstitutionella utgångspunkter finns skäl till något ytterligare uttalande. 2.12 Statsrådet agerande i samband med målöversyn av I en anmälan till (bilaga A2.12.1) begärs att utskottet granskar skolminister agerande avseende över- syn av målen för skolan. Frågan är om hans agerande är förenligt med bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen om myndigheternas självstän- dighet. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Enligt anmälan gav regeringen i uppdrag att genomföra en målö- versyn som skall redovisas , detta trots att redan på eget initiativ planerade att lämna ett förslag om ökad måluppfyl- lelse , vilket regeringen borde ha haft kunskap om. fick med anledning av regeringsuppdraget vänta med att presen- tera sin översyn trots att den var färdig. Skälen för detta anges i anmälan vara politiska. Som källa för uppgifterna anges en artikel i tidningen världen (bilaga A2.12.2). Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom Utbildnings- och samt en utfrågning med statsrådet (bilaga A2.12.5, B3). Regeringsformens bestämmelser om myndigheters självständighet Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Beslutsfattandet är alltså kollektivt. Regerings- formen har därmed i princip tagit avstånd från att i formell mening införa ministerstyre, dvs. att låta departementschefen även statsrättsligt sett avgöra ärendena. Regeringsformens bestämmelser om förhållandet mellan regeringen och myndigheterna i 11 kap. 6 § första stycket har följande lydelse: Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under . Grundlagberedningen anförde följande (SOU 1972:15 s. 195): Då det sägs att myndigheterna lyder under regeringen, innebär detta dels att enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna, dels att en föreskrift från regeringen skall riktas till myndigheten som sådan, inte till tjänsteman hos myndigheten. I grundlagskommentaren grundlagar av /Hans Rag- nemalm (1980) kommenteras detta stadgande bl.a. enligt följande. Av 1 st framgår även att de statliga förvaltningsmyndigheter, som ej enligt regeringsformen, eller annan lag sorterar under , lyder under regeringen; befogenheten att inom ramen för denna överord- nade ställning meddela förvaltningsmyndighet direktiv tillkommer reger- ingen som sådan, däremot inte enskilt statsråd (ministerstyrelse). Till skillnad från domstolarna står förvaltningsmyndigheterna sålunda i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen; de är skyldiga att följa icke endast regeringens normmässiga direktiv utan även dess befall- ningar i konkreta ärenden. Innebörden av denna lydnadsplikt framgår emellertid först vid en jämförelse med det närmast följande stadgandet i 7 §, vilket i vid omfattning tillerkänner även förvaltningsmyndighe- terna en självständig ställning. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. 11 kap. 7 § regeringsformen lyder som följer. Ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. I /Ragnemalms grundlagskommentar kommenteras detta stadgande: Vad som återstår av den i 6 § 1 st föreskrivna lydnadsplikten visavi regeringen är sålunda, att regeringen förutom inom hela fältet för generellt inriktad verksamhet såsom planering och budgetarbete kan ge direktiv om förvaltningsmyndighets faktiska handlande i särskilt fall och om handläggning av konkreta ärenden, i den mån dessa varken avser lagtillämpning eller myndighetsutövning Trots att domstolarna i 11 kap. 2 § framstår som på ett helt annat sätt självständiga och oberoende än de av en principiell lydnadsplikt bundna statliga förvaltningsmyndigheterna, är det i realiteten snarare fråga om en gradskillnad än en artskillnad. I den ur rättsskyddssyn- punkt betydelsefulla funktionen som beslutande i konkreta ärenden av större vikt för enskilda (eller kommuner) är båda garanterade frihet från inblandning. Den rättsliga regleringens olikartade utformning för- främst av att nyssnämnda funktion kvantitativt dominerar dom- stolarnas verksamhet, medan förvaltningsmyndigheternas uppgifter är mera differentierade. I proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen, den s.k. verksledningspropositionen, behandlades bl.a. frågan om förvaltnings- myndigheternas självständighet gentemot regeringen. Civilministern anförde att regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen än som dittills skett. Detta utrymme borde enligt propositionen utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller krav och som är i medborgarnas intresse. Vad som sägs i 11 kap. 7 § regeringsformen har enligt civilministern inte sällan tolkats som ett allmänt förbud för reger- ingen och dess ledamöter att uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyn- digheternas verksamhetsområden. Varken regeringsformen eller dess förarbeten ger emellertid något stöd för en sådan tolkning, anförde civilmi- nistern. Det är i stället regeringen som på egen hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra förvaltningen, naturligtvis med iaktta- gande av bestämmelserna i regeringsformen och vad har bestämt. Naturligtvis kan begränsningsregeln i 11 kap. 7 § ge upphov till defini- tions- och avgränsningsproblem. Bland annat hade anförts, framhölls det i propositionen, att den sfär som inte träffas av förbudet är så liten att den saknar praktisk betydelse. Civilministern delade inte den uppfattningen utan hänvisade till att stora områden av den statliga verksamheten ligger utanför den verksamhet som rimligen kan täckas av begreppen myndighets- utövning och lagtillämpning i 11 kap. 7 §. Hit hörde t.ex. hela den producerande verksamheten, dvs. det mesta som bl.a. affärsverken sysslar med. Men även andra myndigheter, som t.ex. , Vägver- ket, , , Statis- tiska centralbyrån m.fl., bedriver sådan verksamhet. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. slutsats blev att regeringsformens regler utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfatt- ning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. Självfallet bör denna rätt utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller krav och som är i medborgarnas intresse (prop. s. 27). Konstitu- tionsutskottet hade ingen annan mening än den som kom till uttryck i propositionen (bet. KU 1986/87:29 s. 13). Frågan om risken för ministerstyre berördes i utskottets betänkande (KU 1986/87:29) med anledning av propositionen om ledningen av den statliga förvaltningen. framhöll (s. 13) att det finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Det var enligt utskottet över huvud taget svårt att föreställa sig en smidigt och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Det svenska systemet kännetecknas emellertid av att regeringsbesluten fattas av regeringen som kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamö- terna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kunde inte förnekas. Därför borde de informella kontakterna vara mer inrik- tade på information än styrning. Enligt utskottet utgjorde de informella kontakterna i samband med sådan ärendehandläggning som avses i 11 kap. 7 § regeringsformen ett sär- skilt problem. Det torde inte vara möjligt att undvika informella kontakter ens i dessa sammanhang, men enligt utskottets uppfattning borde återhåll- samheten vara mycket stor. I särskilt hög grad borde de informella kontak- terna på detta område avse informationsutbyte. Utskottet fann slutligen anledning att understryka att oavsett vilka informella kontakter som före- kommit bär myndigheten det fulla och slutgiltiga ansvaret för besluten i det enskilda fallet. granskningar i fråga om ministerstyre Utskottet har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd ägnat sig åt minis- terstyre. granskade utskottet kommunikationsminister handläggning av ärendet om den s.k. i (bet. 1997/98:KU25). Utskottet gjorde följande bedömning: Enligt 11 kap. 6 § RF lyder de centrala ämbetsverken, däribland Ban- verket, under regeringen. Lydnadsplikten innebär, som ovan framgått, att regeringen som kollektiv kan ge direktiv om en förvaltningsmyndig- hets faktiska handlande i särskilt fall och om myndighetens handlägg- ning av konkreta ärenden, i den mån det inte rör sig om lagtillämpning eller myndighetsutövning mot enskild eller kommun. Av utredningen framgår att regeringen i ett beslut uppdragit åt att ingå och underteckna det preliminära avtalet om finansie- ring och byggande av en Citytunnel i . Undertecknandet av avtalet om innebar inte lagtillämpning eller myndighetsut- 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. övning mot enskild eller kommun. Vidare är det regeringen som kollek- tiv som fattat beslutet om undertecknande, inte kommunikationsminis- ter ensam. Följaktligen saknas grund för påståendet att utövat ministerstyre gentemot . Granskningen föranleder inget vidare uttalande från utskottets sida. behandlade utskottet en anmälan som gällde statsrådet agerande gentemot i fråga om inhysning av asylsökande på bostadsplattformar (bet. 2002/03:KU30 s. 152). I anmälan hade hänvisats till att regeringens och myndigheternas relationer är regle- rade i regeringsformen. Regeringen är i och för sig oförhindrad att ange villkoren för olika myndigheters arbete men sådana direktiv skall anges genom beslut av regeringen. I en annan anmälan framhölls i anmälan att en bärande princip i svenskt statskick är att ministrar och statsråd inte skall ägna sig åt att detaljstyra verks och myndigheters verksamheter. Utskottet hänvisade till behovet av försiktighet. Utskottet framhöll att det självfallet inte kunde bortses från att ett statsråd i likhet med andra med- borgare måste ha rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Det var emellertid enligt utskottet angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilka skall med- delas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och reglerings- brev. Granskningen i denna del föranledde inte något annat uttalande från utskottets sida. I den i anmälan åberopade tidningsartikeln anges att avsett att presentera ett åtgärdspaket med anledning av att det enligt vissa utvärde- ringar gått sämre för svenska elever. Genom att regeringen senare beslu- tade att ge i uppdrag att se över kursplaner skulle det komma att leda till en fördröjning av förändringar av kursplanerna. Enligt artikeln skulle detta göras trots att regeringen borde varit medveten om avsikt att självt presentera ett åtgärdspaket. Det ska, enligt artikel, ha framgått av budgetunderlag. I budgetunderlag står bl.a. följande på sidan 2: presenterade en nationell och två internatio- nella utvärderingar av (NU 03, 2003 och TIMSS 2003). Resultatbilden ger anledning till oro eftersom det finns tydliga tecken på försämringar i elevernas kunskaper i relation till såväl tidi- gare svenska resultat som internationella mätningar. Likaså visar utvärderingarna på ökade resultatskillnader mellan skolor och ett starkare samband mellan elevernas sociala bakgrund och kunskapsut- veckling. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. En försämrad resultatutveckling och försvagad likvärdighet kan inte accepteras. kommer att redovisa bedömningar och förslag till åtgärder som behöver vidtas. Åtgärder är nödvändiga på alla ansvarsnivåer: Staten, huvudmännen och skolorna. På den statliga nivån behöver styrande och granskande funktioner förstärkas. Resultaten från nämnda utvärderingar måste ana- lyseras noggrant tillsammans med andra tillgängliga data. har haft otillräckliga analysresurser, vilket för- sämrar möjligheterna att på en god kunskapsgrund vidta eller föreslå åtgärder. För att den svenska skolan skall hävda sig väl internationellt krävs att, som fallet är i mer framgångsrika länder, den statliga nivåns kunskapsbehov för styrning och verksamhetsutveckling tillgodoses. För- utom en förbättrad kunskapsgrund behöver konstruktion och utform- ning av kursplaner omprövas. behöver förstärkas ytterligare för att skapa de effekter, för elevernas utbildning, som är nödvändiga. Regeringen beslutade (U2005/3844/S) att ge i uppdrag att, inom ramen för nuvarande system för statlig styrning, redo- visa behov av omedelbara förtydliganden i det nationella uppföljningssyste- met, som verket bedömer nödvändiga utifrån resultaten i verkets utvärdering av samt de internationella studierna . En kopia av beslutet återfinns i bilaga A2.12.3. Uppdraget skall, enligt beslutet, redovisas som en integrerad del i den sam- lade bedömning av utvecklingen inom respektive verksamhetsområde, som enligt verkets regleringsbrev skall lämnas . Verket skall då ange prioriteringar i den egna verksamheten samt förslag till juster- ingar i de kursplaner för som gäller de ämnen där bristerna kunnat konstateras.