bet · GT01FöU9 · 2006-05-09 00:00:00 — I den nya lagen införs en bestämmelse som förtydligar polismyndighetens roll vid beslut om utrymning. Regeringen föreslår att sekretess med hänsyn till skyddet för enskildas ekonomiska förhållanden m.m. i 8 kap. 23 § sekretesslagen (1980:100) skall gälla även i kommunernas och landstingens verksamhet med fredstida krishantering. Den tystnadsplikt som följer av punkten 2 i paragrafens första stycke skall få företräde framför meddelarfriheten. Vidare skall en följdändring göras i 7 kap. 14 § sekretesslagen i form av en hänvisning till den nya lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Tystnadsplikt skall gälla för enskilda som deltar eller har deltagit i en kommuns eller ett landstings verksamhet med beredskap för eller åtgärder under extraordinära händelser och höjd beredskap för uppgifter av betydelse för att förebygga och hantera fredstida kriser, uppgift av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt, uppgift om en enskilds ekonomiska förhållanden eller ett företags affärs- eller driftsförhållanden. Denna tystnadsplikt skall, såvitt avser uppgifter av betydelse för att förebygga och hantera fredstida kriser, få företräde framför meddelarfriheten. I propositionen föreslås även ändringar i (1987:10) med innebörden att skall, i de fall ett byggprojekt rör en befintlig byggnad, kontrollera om denna innehåller ett skyddsrum. Innehåller byggnaden ett skyddsrum skall nämnden ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § lagen om skyddsrum tillfälle att yttra sig över projektet. Med anledning av att lagen (1994:1720) om civilt försvar och lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting upphävs och delvis ersätts med bl.a. lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och lagen om skyddsrum, föreslår regeringen att vissa följdändringar göras i annan lagstiftning. Regeringen anför i propositionen att det behövs en utökad användarkrets i det gemensamma radiokommunikationssystemet för att stärka samhällets säkerhetsarbete. Enligt regeringen har ett problem i arbetet med att införa ett gemensamt radiokommunikationssystem varit att det varit svårt att få till stånd ett fungerande förfarande i uppstarten med hänsyn till reglerna om ett allmänt inbjudningsförfarande och reglerna om offentlig upphandling som skulle tillämpas för nätet. Regeringen föreslår därför att kravet på inbjudningsförfarande enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation inför beslut om att meddela tillstånd att använda radiosändare vid frekvensbrist inte skall gälla sådan radioanvändning som behövs för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om vilken radioanvändning som omfattas av undantaget. Ny lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Utskottet ser positivt på regeringens förslag till gemensam lag för fredstida krishantering och höjd beredskap. Utskottet vill betona att vikten av att aktörerna i samhället redan i vardagen beaktar de krav som kan komma att ställas på dem vid en allvarlig fredstida krissituation inte nog kan understrykas. På så sätt läggs grunden för en god beredskap inför det värsta tänkbara, nämligen en krigssituation. Hanteringen av risker och sårbarhet är först och främst en angelägenhet för den som har ett verksamhetsansvar. I det ansvaret ligger att så långt som möjligt sörja för att verksamheten är säker och kan genomföras också under störda förhållanden om så behövs. Detta kommer till uttryck i den s.k. ansvarsprincipen, som är en av grundstenarna i krishanteringssystemet. Den föreslagna skyldigheten för kommunerna och landsting att göra risk- och sårbarhetsanalyser välkomnas. Analyserna kommer att fylla flera syften, men framför allt kommer de att öka medvetenheten och kunskapen hos beslutsfattare och verksamhetsansvariga om vilka hot och risker som föreligger i den verksamhet de bedriver. Enlig utskottets mening kommer därmed även förmågan att hantera inträffade kriser att främjas. När det gäller frågan om planering för höjd beredskap delar utskottet regeringens bedömning att det rådande gynnsamma säkerhetspolitiska läget medfört att fokus flyttats och ligger på andra hot och risker i samhället än risken för väpnat angrepp. Planering som direkt tar sikte på krig förekommer inte, och bör inte heller förekomma, i någon nämnvärd utsträckning . Det torde vara tillräckligt att kommuner och landsting vidtar de beredskapsförberedelser som bedöms behövas för att de skall kunna anpassa sin verksamhet inför en förändrad säkerhetspolitisk situation. Skulle det säkerhetspolitiska läget i landet försämras måste kommuner och landsting i likhet med alla andra aktörer i samhället förskjuta sitt fokus när det gäller krisplaneringen och inrikta sig mer på beredskapsförberedelser för höjd beredskap. Reglerna för kommunernas och landstingens planeringsskyldighet i krishanteringssystemet bör utformas så att ett sammanhängande system för hela hotskalan skapas. Utskottet har i tidigare betänkanden betonat vikten av förebyggande verksamhet och övningsverksamhetoch bedömer att förslaget till den nya lagen är ett steg i rätt riktning. Skyddsrumsbyggandet har numera i princip upphört. Utskottet anser dock att det, mot bakgrund av att det inte går att utesluta att ett förändrat säkerhetspolitiskt läge kan uppstå, är befogat att det finns ett regelverk som möjliggör produktion. Utskottet anser, i likhet med regeringen, att det även fortsättningsvis skall finnas en lagstiftning som reglerar såväl hanteringen av befintliga skyddsrum som produktion av nya skyddsrum. Det skyddsrumsbestånd som finns är en resurs som skall bevaras och kontrolleras för att , om det skulle uppstå ett behov av fysiskt skydd i krig, kunna användas för sitt ändamål. Lag om utrymning och inkvartering Utrymning kan under vissa omständigheter vara en sådan typ av åtgärd som kan vara aktuell för att under en väpnad konflikt skall anses ha uppfyllt sina förpliktelser enligt artikel 58 i Tilläggsprotokoll I till rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter. Att redan i fredstid ha författningsbestämmelser som tydligt visar att avser att leva upp till den humanitära rättens krav är därför enligt utskottets mening ett viktigt skäl till att ha kvar en motsvarighet till de särskilda bestämmelser om utrymning och inkvartering vid höjd beredskap som finns i lagen om civilt försvar. Bestämmelserna om utrymning och inkvartering under höjd beredskap samlas i en lag. I den nya lagen införs en bestämmelse som förtydligar polismyndighetens roll vid beslut om utrymning. Sekretess med hänsyn till skyddet för enskildas ekonomiska förhållanden m.m. i 8 kap. 23 § sekretesslagen (1980:100) skall gälla även i kommunernas och landstingens verksamhet med fredstida krishantering. Vidare skall en följdändring göras i 7 kap. 14 § sekretesslagen i form av en hänvisning till den nya lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Tystnadsplikt skall gälla för enskilda som deltar eller har deltagit i en kommuns eller ett landstings verksamhet med beredskap för eller åtgärder under extraordinära händelser och höjd beredskap för uppgifter av betydelse för att förebygga och hantera fredstida kriser, uppgift av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt, uppgift om en enskilds ekonomiska förhållanden eller ett företags affärs- eller driftsförhållanden. På grund av att ett flertal till överlämnade propositioner innehåller förslag till ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen, dvs. förslag om att tystnadsplikten skall få företräde framför meddelarfriheten, har utskottet beslutat att överlämna regeringens förslag till ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) som finns i proposition 2005/06:133 till för samordning och behandling (del av 2.4 och 2.5). Vad gäller övriga delar av förslaget till ändring i sekretesslagen har utskottet inget att erinra mot regeringens förslag. Det finns ett stort antal användbara skyddsrum runtom i landet. Utskottet anser att det är viktigt att dessa skyddsrum bevaras och underhålls. Det handlar om mycket stora investeringar som gjorts på skyddsrumsområdet. Ingrepp i byggnader som innehåller skyddsrum och som inte görs på ett korrekt sätt kan medföra att skyddsrummen förlorar i skyddsförmåga, även om senare försök att rätta till de felaktiga ingreppen görs. Vidare kan enskilda drabbas av onödiga merkostnader om ett skyddsrum förstörs genom byggnadsåtgärder. Den enskilde kan då föreläggas att återställa skyddsrummet. För att i möjligaste mån förhindra att byggherrar/fastighetsägare försätter sig i sådana situationer välkomnas att en kontrollfunktion läggs in i form av en bestämmelse i . Med anledning av att lagen (1994:1720) om civilt försvar och lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting upphävs och delvis ersätts med bl.a. lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och lagen om skyddsrum, skall vissa följdändringar göras i annan lagstiftning. Utskottet har inga invändningar mot dessa förslag. Utskottet anser i likhet med regeringen att en utökad användarkrets i det gemensamma radiokommunikationssystemet behövs för att stärka samhällets säkerhetsarbete. Den grundläggande användarkretsen består av de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna, dvs. polisen, , , , akutsjukvården och Försvarsmakten samt alarmeringsföretag som bistår dessa myndigheter. Utökningen av användarkretsen bör bestämmas utifrån det ansvar och de skyldigheter som kommuner, landsting, statliga myndigheter, ägare av och verksamhetsutövare vid farliga anläggningar, elnätsföretag, elleverantörer och programföretag har enligt olika författningar med syfte att skydda väsentliga säkerhetsintressen. Alla användare bör ha permanent tillgång till systemet. Utskottet har uppmärksammats på att ett problem i arbetet med att införa ett gemensamt radiokommunikationssystem har varit att det varit svårt att få till stånd ett fungerande förfarande med hänsyn till reglerna om ett allmänt inbjudningsförfarande och reglerna om offentlig upphandling som skulle tillämpas för nätet. För att underlätta införandet av radiokommunikationssystemet bör kravet på inbjudningsförfarande enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation inför beslut om att meddela tillstånd att använda radiosändare vid frekvensbrist inte gälla sådan radioanvändning som behövs för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Utskottettillstyrker således regeringens förslag till lagstiftning med den begränsningen att utskottet inte har behandlat förslaget till ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen utan överlämnat denna del till för samordning och behandling. Utskottets förslag i korthet Utskottet betonar vikten av att alla nivåer i krishanteringssystemet har en god krishanteringsförmåga, inte minst gäller detta på nationell nivå. I frågan om en nationell krishanteringsfunktion i vidhåller utskottet dock sin tidigare uttalade ståndpunkt att det ankommer på regeringen, inte , att besluta om inre organisation. Utskottet anser att det förslag till närmare utformning av ett system med en krisledande myndighet som regeringen skyndsamt utlovat skall tas fram bör avvaktas. Utskottet avstyrker motionerna 2005/06:Fö7 av m.fl. (c, m, fp, kd) yrkandena 1 i denna del, 2 och 3, 2002/03:Fö259 av m.fl. (m) yrkandena 1-3, 2002/03:Fö260 av m.fl. (m) yrkandena 3 och 4, 2003/04:Fö259 av m.fl. (m) yrkandena 3 och 5, 2005/06:Ju564 av m.fl. (kd) yrkandena 9 och 10, 2002/03:Fö250 av och (båda s), 2004/05:MJ9 av m.fl. (mp) yrkande 1. Jämför reservation 1 (m, fp, kd, c) och särskilt yttrande (v). I motion 2005/06:Fö7 av m.fl. (c, m, fp, kd) yrkande 1 i denna del, väckt med anledning av proposition 2005/06:133 anförs att har drabbats av en rad svåra kriser . Inte minst erfarenheterna från hanteringen av flodvågskatastrofen har pekat på behovet av en förstärkt krisberedskap. Motionärerna anser att krisledningen på nationell nivå därför måste utvecklas. En nationell krishanteringsfunktion bör inrättas i som myndighetsnivån utvecklas på motsvarande sätt. Erfarenheter från gjorda insatser pekar tydligt på ett behov av en samlad och samordnad operativ och taktisk ledning såväl för ledning av militära som polisiära insatser och andra räddningsinsatser. I samma motion yrkande 2 anförs att propositionen anger att utformningen av den nationella, krisledande funktionen bör ske inom befintliga konstitutionella ramar. innehåller beskrivningen av myndighetens mandat i en svår situation bl.a. att besluta om "sektorsövergripande åtgärder samt prioriteringar". Reglerna i regeringsformens 11 kap. torde kunna komma i konflikt med ett sådant uppdrag. Av det skälet bör inte heller utredningens direktiv innehålla sådana begränsningar. Det är tillräckligt att de konstitutionella begränsningarna öppet redovisas. Motionärerna finner det märkligt att eventuella konflikter med regeringsformen inte uppmärksammats i regeringens beredning av propositionen. I motionen anförs vidare i yrkande 3 att ansvarsprincipen får sägas utgöra grunden för svensk krishantering på samtliga nivåer. Vid större kriser, som kräver samordning såväl mellan olika nivåer som mellan sektorer, synes enligt motionärerna de flesta vara eniga om att ansvarsprincipen behöver kompletteras. När det gäller krisledning på nationell nivå använder propositionen uttrycket "efter beslut av regeringen". Det talar för att man i första hand inriktar sig på ett system för aktivering av en krisledande funktion som kräver beslut i varje särskilt fall. Det är motionärernas åsikt att specifika extraordinära händelser inte skall dimensionera utformningen av en svensk krisberedskap. Det är enligt motionärerna möjligt att någon annan ordning än regeringsbeslut i varje särskilt fall inte är konstitutionellt eller politiskt möjlig. Mycket talar dock för att utredningen närmare bör granska just hur mekanismen snabbt och effektivt kan sättas i gång. Granskningen bör även innefatta situationer som präglas av stor osäkerhet beträffande krisens omfattning och svårighetsgrad. Med beaktande av vad som anförts bör formerna för samordnad krisledning på nationell nivå ut så långt möjligt i förhand. I motion 2002/03:Fö259 av m.fl. (m) anförs att ledningsfrågorna är av avgörande betydelse för möjligheterna att hantera en svår påfrestning på samhället. Många av de brister som finns är kända och underlag för beslut om konkreta åtgärder står att finna i redan gjorda utredningar, remissvar och rapporter. Nya samarbeten i nätverk mellan svenska myndigheter krävs för att förhindra terroristattacker liknande den i . Erfarenheter från inträffade kriser och katastrofer pekar entydigt på behovet av en ökad samordning och ledningssamverkan (yrkande 1). Det går inte att i förväg avgöra om en händelse som påverkar samhällets vitala funktioner kommer att leda till en allvarlig samhällskris. Därför bör ledningen av samhället i fred och i kris också utgöra grund för ledningen under höjd försvarsberedskap. Grunden att förändra ledningssystemen i takt med förändrad beredskapsnivå har blivit förlegad (yrkande 2). I samma motion yrkande 3 behandlas frågan om inrättande av en krishanteringsfunktion i . En viktig faktor är enligt motionärerna att regeringens ansvar för ledningen av landet hålls odelad. De resurser som regeringen har och anser sig behöva för ledningen av landet skall finnas i . Behövs det extra resurser handlar det i allmänhet om expertis inom olika sakområden, helt beroende på den inträffade händelsen. Då kan denna expertis knytas till och dess beredskapsorganisation. Enligt regeringsformen är det regeringen som styr riket. Därför anser motionärerna att det bör inrättas en nationell krishanteringsfunktion i . I motion 2002/03:Fö260 av m.fl. (m) tar motionären åter upp yrkandena om att ledning av samhället i fred och kris också skall ligga till grund för ledningen under höjd försvarsberedskap (yrkande 3)samt inrättandet av en krishanteringsfunktion i (yrkande 4). I motion 2003/04:Fö259 av m.fl. (m) yrkande 3 anförs motsvarande yrkanden om att det grundläggande för det civila försvarets planering skall vara försvarsförmågan vid väpnat militärt angrepp. Därutöver skall planeringen inriktas mot att kunna motverka händelser som på ett allvarligt sätt kan komma att påverka människors säkerhet och samhällets vitala funktioner. Beroendet av samverkan över tidigare gränser och mellan funktioner blir allt större. Planeringen skall därför ha sin bas i kommunerna och landets indelning i län. I samma motion yrkande 5 anförs att utgångspunkten för ledningen av landet bör vara ett system med en grundstruktur som är oberoende av inträffade händelser. En nationell krishanteringsfunktion bör inrättas i som den regionala nivån utvecklas på motsvarande sätt. Erfarenheter från gjorda insatser pekar tydligt på ett behov av en samlad och samordnad operativ och taktisk ledning såväl för ledning av militära som polisiära insatser och andra räddningsinsatser. Sådana anvisningar bör enligt motionärerna utformas. I motion 2005/06:Ju564 av m.fl. (kd) anförs att den politiska nivån måste organiseras på ett annorlunda sätt. Motionärerna kräver en krisledningsförmåga på regeringsnivå. Motionärerna påtalar att man åtskilliga gånger har föreslagit att en sådan ska placeras i Statsrådsberedningen (yrkande 9). Det är enligt motionärerna också tid att utreda fördelarna och nackdelarna med ett nytt departement som drar samman relevanta sakområden inom en och samma ram. Det skulle kunna vara ett säkerhetsdepartement alternativt ett nytt inrikesdepartement. Även bör enligt motionärerna bereda säkerhetsfrågor på ett effektivare sätt. Fler utskott bör delta i hanteringen och i mer permanenta konstellationer (yrkande 10). I motion 2002/03:Fö250 av och (båda s) anförs att i flera länder i och i alla de nordiska länderna, utom , finns nationella, högspecialiserade grupper som ansvarar för de psykologiska insatserna vid katastrofer. I sker detta i samarbete med Röda Korset, i och organiseras motsvarande funktion av räddningstjänst. I saknas fortfarande ett nationellt program och en nationell expertgrupp för psykologiskt omhändertagande i samband med katastrofer. Detta trots att undersökningar visat att drygt hälften av dem som drabbas av katastrofer utvecklar psykiska symtom. Samhällets normala hjälpapparat saknar i princip resurser till kvalificerat omhändertagande i dessa lägen. Det borde inte heller vara ett primärt åtagande för den redan belastade psykiatrin. I motion 2004/05:MJ9 av m.fl. (mp) yrkande 1 som väckts med anledning av händelse av större vikt (stormen ) anförs att har byggt upp en krisorganisation för krig, en organisation som svarar mot gårdagens hot, inte dagens och framför allt inte framtidens. måste krisorganisationen byggas om för att svara mot samhällets reella hot såsom bl.a. naturkatastrofer. Motionärerna anser att det behövs ett säkerhetsdepartement. Det behövs enligt motionärerna ett långsiktigt förebyggande arbete som inkluderar civil krisberedskap, analys av hot mot mänsklig säkerhet och effektiv krishantering. Ett brett säkerhetsarbete måste omfatta allt från orsaksförebyggande och sårbarhetsreducerande till förhindrande, hanterande och återuppbyggande åtgärder. Med denna kedja av säkerhetsbyggande blir det tydligt att fler politikområden berörs än försvars- och utrikespolitiken, som traditionellt sett har varit centrala för vårt säkerhetsarbete. Till exempel berörs även bistånds-, kriminal-, miljö-, social-, arbetsmarknads-, transport-, närings- samt hälso- och sjukvårdspolitiken. Utskottet vill dock för fullständighetens skull betona att säkerhetspolitik såsom den formulerats av det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet i betänkande 2004/05:UFöU2 inte påverkas av den i propositionen redovisade strategin för säkerhet, utan ligger fast. Utskottet delar regeringens bedömning att stärka samhällets säkerhet är en angelägenhet för flera aktörer: individer, företag, organisationer, kommuner, landsting, statliga myndigheter, regering och riksdag. Det som görs internationellt för att möta dagens hot, vår aktiva medverkan i exempelvis FN, EU och , liksom vårt samarbete med Nato, stärker också vår säkerhet. Det är ett faktum att vi gemensamt har ansvaret för vår säkerhet. Det är dock viktigt att skapa en balans mellan förväntningar och ansvar. Det offentliga har ett huvudansvar för säkerhet. Enskilda individer och företag har även de ett ansvar och därmed en viktig roll i säkerhetsarbetet. Det offentliga har ett ansvar att tydliggöra, ta till vara och att organisera arbetet på bästa sätt. måste individer och företag hålla sig själva informerade om relevanta risker och hot, och vilka krav det ställer. Samhällets krishanteringsförmåga bygger på samverkan mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå samt inom och mellan enskilda sektorer. Med utgångspunkt i sektorsspecifika författningar agerar varje aktör utifrån sin roll, uppgift och befogenheter. Insatserna utförs och aktörerna är starkt beroende av varandra varför det är viktigt med samordning. Dagens struktur för krishantering bygger på sektorsansvar och geografiskt områdesansvarsom syftar till att säkerställa samordningen. Enligt utskottet behöver arbetsformer och organisation utvecklas. Samordning och samverkan måste fungera i alla situationer - även i de som inte identifierats i förväg. Berörda aktörer måste kunna hantera händelser som präglas av stor osäkerhet och krav på ett sektorsövergripande krishanteringsarbete. Det svenska krishanteringssystemet bygger på de ordinarie förvaltningsstrukturerna och på principen om att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande verksamhetsansvar vid en kris (ansvarsprincipen). En viktig princip är att en kris skall hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga (närhetsprincipen). En annan princip är att förändringar i organisationen inte skall göras större än vad som krävs (likhetsprincipen). Frågan om ett krishanteringsorgan i , vilket aktualiseras i en lång rad motioner, har utskottet senast behandlat i betänkande 2004/05:FöU11 där utskottet uttalar följande: Utskottet har tidigare behandlat motioner om krishantering på nationell nivå. Det har skett i försvarsutskottets betänkande 2001/02:FöU2 Försvarsbeslut för 2002-2004 (s. 70-72) och i försvarsutskottets betänkande 2001/02:FöU10 Samhällets säkerhet och beredskap (s. 36-37). Utskottet anförde i betänkande 2001/02:FöU2 i ett tillkännagivande till regeringen bl.a. att utskottet i likhet med motionärerna kunde se vissa fördelar med ett särskilt krishanteringsorgan i i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag. Ett sådant organ skulle i förväg kunna planera och öva för att få fram bästa möjliga information för regeringens agerande och beslutsfattande. Samverkan och ledning i en kris skulle härigenom kunna bli effektivare. ansåg dock utskottet att varje kris har sina egna förutsättningar. Det ligger i själva krisens natur att den som regel kommer överraskande, i tiden och till sitt innehåll. Spännvidden i vad som kan inträffa är sålunda mycket stor. Det kan sålunda ligga fördelar i att mer flexibelt kunna bilda krishanteringsgrupper som sammansätts efter behov och förstärks med erforderliga experter från berörda myndigheter. Utskottet erinrade i detta sammanhang om att det etablerats en samordningsfunktion för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor i . Denna borde enligt utskottet vara lämpad att behandla vissa frågor av det slag som aktualiserats.