bet · GT01SfU14 · 2006-05-09 00:00:00 — Genomförande av EG-direktiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2005/06:129 Genomförande av EG-direktiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier jämte motioner som väckts med anledning av propositionen och under den allmänna motionstiden . Utskottet behandlar även ett motionsyrkande som väckts med anledning av regeringens skrivelse 2005/06:18 Migration och asylpolitik. I propositionen föreslås med anledning av rådets direktiv /82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare att det i utlänningslagen införs bestämmelser som innebär att transportörer, som luftvägen transporterar passagerare till från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och som inte heller har slutit avtal om samarbete enligt med konventionsstaterna, på begäran av polismyndighet skall föra över information om de ankommande passagerarna till () så snart incheckningen har avslutats. Transportörer som underlåter att föra över uppgifter eller som har fört över ofullständiga eller felaktiga uppgifter skall enligt förslaget betala en särskild avgift om högst . Någon avgift skall dock inte tas ut om de kan visa att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. RPS skall spara uppgifterna i ett passagerarregister. För detta ändamål föreslås en ny registerförfattning, lag om passagerarregister. Transportörer åläggs enligt förslaget att efter det att transportmedlet har anlänt till det aktuella gränsövergångsstället radera de uppgifter som de har samlat in och fört över till RPS. Sekretess föreslås gälla i verksamheten som gäller förande av och uttag ur passagerarregistret för uppgift om nummer på resehandling, enskilds namn och födelsedatum. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Med anledning av rådets direktiv /114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete föreslår regeringen att det genom en ändring i utlänningslagen skall bli möjligt att återkalla tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier om det framkommer att förutsättningarna för att bevilja tillståndet inte längre föreligger. Lagändringen föreslås träda i kraft . I några av motionerna begärs avslag på regeringens förslag om utökad uppgiftsskyldighet för transportörer medan det i andra tas upp frågor bl.a. om förslagens förenlighet med , om att direktivet om transportörsansvar (2001/51/EG) bör omförhandlas och om utländska studenters rätt till arbetstillstånd och uppehållstillstånd. Utskottet anser att bör anta propositionens förslag. bör även bifalla utskottets förslag om en rättelse i 3 a kap. 12 § utlänningslagen. Vidare bör göra ett tillkännagivande om att regeringen skall följa upp och analysera tillämpningen av de nu aktuella förslagen och de aspekter på tillämpningen som belyser förhållandet till och andra folkrättsliga åtaganden liksom till den svenska grundlagen. Regeringen bör därefter återkomma till med en redovisning. Med anledning härav bör bifalla ett motionsyrkande. Utskottet avstyrker övriga motionsyrkanden. I ärendet finns sex reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till a. lag om passagerarregister, b. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 9 kap. 31 §, c. lag om ändring i polisdatalagen (1998:622) och d. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) och tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om att regeringen skall följa upp och analysera tillämpningen av de nu aktuella förslagen och de aspekter på tillämpningen som belyser förhållandet till bl.a. och därefter återkomma till med en redovisning. Därmed bifaller proposition 2005/06:129 och motion 2005/06:Sf25 och avslår motionerna 2005/06:Sf26 yrkande 2, 2005/06:Sf27, 2005/06:Sf28 yrkande 2 och 2005/06:Sf29 yrkandena 2-7. Reservation 1 (kd, c) Reservation 2 (v, mp) Omförhandling av EG-direktiv om transportörsansvar m.m. avslår motionerna 2005/06:Sf5 yrkande 3, 2005/06:Sf26 yrkande 1, 2005/06:Sf28 yrkande 1, 2005/06:Sf29 yrkande 1 och 2005/06:Sf251 yrkande 6. Reservation 3 (kd, v, c, mp) Reservation 4 (fp) Uppehållstillstånd för studier m.m. avslår motionerna 2005/06:Sf26 yrkande 3, 2005/06:Sf240 och 2005/06:Ub325 yrkande 2. Reservation 5 (m) - motiveringen Reservation 6 (kd) antar det av utskottet i bilaga 3 framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Europeiska unionens råd antog direktiv /82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare. Syftet är att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Direktivet utgör också ett led i kampen mot terrorismen. Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaterna , och det gäller inte för . Inom har utarbetats en departementspromemoria, Överlämnande av passageraruppgifter (Ds 2005:48), med förslag till hur direktivet kan genomföras i svensk rätt. Europeiska unionens råd antog direktiv /114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete. Syftet är att fastställa villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium för en period som överstiger för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete samt reglerna för förfaranden för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium för dessa ändamål. Direktivet, som skall vara genomfört i medlemsstaterna , gäller inte för , och . Inom har utarbetats en departementspromemoria, Genomförande av EG-direktivet om uppehållstillstånd för studier (Ds 2005:36), med förslag till hur direktivet kan genomföras i svensk rätt. Lagförslagen återfinns i bilaga 2. Fem motioner har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas även två motioner väckta under den allmänna motionstiden och en motion väckt med anledning av regeringens skrivelse 2005/06:18 Migration och asylpolitik. Motionerna finns förtecknade i bilaga 1 till betänkandet. har till för en lagteknisk samordning överlämnat två lagförslag om ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100), nämligen del av lagförslag 2.2 och lagförslag 2.3. Paragrafen i fråga är också föremål för ändringsförslag i flera andra propositioner. Med transportörsansvar avses att transportörerna har vissa skyldigheter beträffande de personer som de transporterar till ett lands gräns och att de kan åläggas sanktioner om de inte uppfyller sina skyldigheter. har alltsedan anslutningen till den s.k. Chicagokonventionen haft internationella åtaganden när det gäller transportörsansvaret. Syftet med konvention angående internationell civil luftfart, Chicagokonventionen eller , är att upprätthålla säkerheten under internationell lufttrafik och att underlätta och främja luftfarten. Enligt konventionen skall transportörer kontrollera att passagerare vid ombordstigningen innehar pass och tillstånd för transit och inresa. Om passagerare vid ankomsten eller i transit inte innehar nödvändiga resehandlingar skall transportörerna inte bötfällas om de kan visa att de har vidtagit tillräckliga åtgärder för att kontrollera att passagerarna har innehaft nödvändiga handlingar. Transportören är ansvarig för att personer som inte tillåts resa in snabbt återförs till den plats där han eller hon har påbörjat sin resa eller förs till någon annan plats där han eller hon tas emot. har också EG-rättsliga åtaganden om transportörsansvar enligt artikel 26 i och direktiv /51/EG om komplettering av bestämmelserna i den artikeln (direktivet om transportörsansvar). I artikel 26 föreskrivs att de avtalsslutande parterna skall införa en skyldighet för transportören att kontrollera inresehandlingar och ett ansvar för denne att ordna återresa för utlänningar som vägras inresa i en Schengenstat samt sanktioner mot den som befordrar utlänningar utan nödvändiga resehandlingar. Med transportör avses i varje fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig persontrafik luft-, sjö- eller landvägen. Med anledning av direktivet om transportörsansvar utvidgades transportörsansvaret i svensk rätt genom en ändring i utlänningslagen (1989:529) som trädde i kraft (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214). Transportörers skyldighet att kontrollera att utlänningar har pass och andra tillstånd som krävs för inresa i landet lagreglerades, liksom skyldigheten att kontrollera att utlänningar har medel för sin hemresa. Det infördes också en bestämmelse om att transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet under vissa förutsättningar skall betala en särskild avgift om högst . Dessutom utvidgades transportörers kostnadsansvar till att avse även utlänningens uppehälle i de fall där en utlänning har vägrats inresa och omedelbar vidaretransport inte är möjlig. utlänningslag ersattes av en ny utlänningslag (2005:716), NUtlL (prop. 2004/05:170, bet. 2004/05:SfU17, rskr. 2005/06:1). Bestämmelserna om transportörsansvaret överfördes oförändrade till den nya utlänningslagen. En ny utlänningsförordning (2006:97), NUtlF, trädde i kraft som den nya utlänningslagen. Direktivet om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare Direktiv /82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare syftar till att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer (varje fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig persontrafik luftvägen) översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Direktivet utgör också ett led i kampen mot terrorismen. I direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörerna att - på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna - senast vid slutet av incheckningen översända information om de passagerare som transportören kommer att befordra till ett godkänt gränsövergångsställe genom vilket dessa personer kommer att resa in på en medlemsstats territorium. I direktivet preciseras vilken information som skall överföras. Enligt direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa påföljder för transportörer som genom fel eller försummelse har underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att påföljderna är avskräckande, effektiva och proportionella. De personuppgifter som skall överföras skall sändas till de myndigheter som ansvarar för genomförandet av personkontroller vid de yttre gränser som passeras när passagerarna reser in på en medlemsstats territorium. Medlemsstaterna skall se till att uppgifterna samlas in av transportörerna och överförs elektroniskt eller - om detta är omöjligt - på annat lämpligt sätt till nämnda myndigheter. När passagerarna har rest in i landet skall uppgifterna raderas efter översändandet, om inte uppgifterna behövs senare för att dessa myndigheter skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter enligt nationell lag och i enlighet med bestämmelser om uppgiftsskydd enligt dataskyddsdirektivet. Medlemsstaterna skall vidare vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörer att efter det att transportmedlet har anlänt radera de personuppgifter som de insamlat och översänt till gränskontrollmyndigheterna. Utskottets förslag i korthet Transportörer som luftvägen skall transportera passagerare till från en stat som inte tillhör EU och inte heller ingår i Schengenområdet skall så snart incheckningen avslutats på begäran av en polismyndighet överföra information om de ankommande passagerarna. Den information som skall överföras är bl.a. uppgifter om nummer på resehandling, medborgarskap, namn och födelsedatum. Transportörer som underlåter att lämna uppgifter eller har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter skall betala en särskild avgift om högst för varje flygning som har gjorts utan att uppgiftsskyldigheten har fullgjorts. Avgift skall dock inte betalas om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Transportörerna skall samla in uppgifter och sedan elektroniskt föra över dessa till (), som skall spara uppgifterna i ett register. Uppgifterna i registret skall i normalfallet gallras efter överförandet. En ny registerförfattning, lag om passagerarregister, införs. Sekretess skall gälla för vissa uppgifter i passagerarregistret. Transportörerna skall efter det att transportmedlet har anlänt till det aktuella gränsövergångsstället radera de uppgifter som de har samlat in och fört över till RPS. bör därmed bifalla regeringens förslag. Vidare bör göra ett tillkännagivande om att regeringen skall följa upp och analysera tillämpningen av de nu aktuella förslagen och de aspekter på tillämpningen som belyser förhållandet till och andra folkrättsliga åtaganden liksom till den svenska grundlagen. Regeringen bör därefter återkomma till med en redovisning. Därmed bör bifalla ett motionsyrkande. bör avslå övriga motionsyrkanden, bl.a. om avslag på regeringens förslag och om att direktivet om transportörsansvar (2001/51/EG) bör omförhandlas. Jämför reservationerna 1 (kd, c), 2 (v, mp), 3 (kd, v, c, mp) och 4 (fp). För att skall uppfylla sina förpliktelser enligt direktivet är det en förutsättning att regler om uppgiftsskyldighet för transportörer med därtill kopplad sanktionsmöjlighet finns införda i svensk rätt. Den uppgiftsskyldighet för transportörer som finns gäller inte samtliga uppgifter som behandlas i direktivet, och det är inte heller kopplat någon sanktionsmöjlighet till alla de befintliga reglerna. Regeringen föreslår att det införs en uppgiftsskyldighet för transportörer som luftvägen skall transportera passagerare till från en stat som inte tillhör Europeiska unionen och som inte heller har slutit avtal om samarbete enligt med konventionsstaterna. De uppgifter som avses är uppgift om nummer på och typ av resehandling som används, medborgarskap, fullständigt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället för inresa, transportkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare vid transporten och ursprunglig ort för ombordstigning. Uppgifter skall endast kunna begäras från transportörer som bedriver yrkesmässig trafik luftvägen. Polismyndigheterna skall enligt förslaget kunna begära uppgifter från en transportör om uppgifterna kan antas ha betydelse för personkontrollverksamheten. Polismyndigheterna har ansvar för in- och utresekontrollen av utlänningar vid de yttre gränserna. och är skyldiga att bistå polismyndigheten vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa. har inte helt övertagit ansvaret för personkontrollen vid någon flygplats. Om eller någon annan myndighet skulle få ett sådant ansvar bör de ha samma befogenheter som Polisen. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om att även annan myndighet än polismyndighet får begära uppgifter från transportörer. finns regler om ekonomiska sanktioner mot transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet beträffande bl.a. pass och andra tillstånd som krävs för inresa i landet. För att tillgodose kravet på en enhetlig utformning bör bestämmelser om ekonomiska sanktioner mot transportörer som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet så långt som möjligt utformas i enlighet med vad som gäller sanktioner mot transportörer som brister i sin kontrollskyldighet. Regeringen föreslår därför att en särskild avgift skall åläggas transportörer som underlåter att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. Om transportören inte fullgör sin uppgiftsskyldighet kommer det att vara den polismyndighet som har begärt uppgifterna som upptäcker detta senast i samband med inresekontrollen av passagerarna. Denna polismyndighet bör därför pröva frågan om åläggande av avgift. Avgiftsskyldigheten bör kunna falla bort om transportören kan visa att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Det kan t.ex. vara så att det har skett ett tekniskt fel vid överföringen av uppgifterna. Transportören bör i enlighet med vad som i övrigt gäller för transportörsansvaret ha bevisbördan för att han har fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Den särskilda avgiften bör bestämmas till högst . Avgifter som motsvarar eller ligger i närheten av maximibeloppet är avsedda för de grava fallen, t.ex. upprepade överträdelser eller fall som rör ett stort antal personer och där ingen rimlig förklaring finns till att de aktuella uppgifterna inte har lämnats. Beslut om särskild avgift skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen föreslår att informationen till RPS i första hand förs över elektroniskt. Om det undantagsvis inte är möjligt får emellertid ett annat lämpligt alternativ väljas, t.ex. telefax. Regeringen föreslår också att en ny registerförfattning, lagen om passagerarregister, införs och att RPS med hjälp av automatiserad behandling skall föra registret samt vara personuppgiftsansvarig. Personuppgifter ur passagerarregistret skall lämnas ut på begäran av en polismyndighet och . Polismyndigheterna skall enligt förslaget ha direktåtkomst till uppgifterna i registret. RPS skall gallra uppgifterna i passagerarregistret efter överförandet om inte uppgifterna behövs för att en polismyndighet skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter. Eftersom en persons förflyttning från tredje land och in i Schengenområdet kan följas genom uppgifter i passagerarregistret föreslår regeringen att uppgifter i passagerarregistret om personers namn och födelsedatum och nummer på resehandling skall omfattas av absolut sekretess. Uppgifter i passagerarregistret i övrigt måste typiskt sett betraktas som tämligen harmlösa. Till detta kommer att uppgifter ur registret skall gallras relativt snabbt om det inte finns särskilda omständigheter. Det kan emellertid finnas uppgifter ellersammanställningar av uppgifter som kan missbrukas eller som i ett särskilt fall kan användas till skada för den uppgiften rör. Detta gäller särskilt uppgifter om enskildas, främst transportörernas, ekonomiska förhållanden. Det kan t.ex. röra flygplanens beläggning, som kan utläsas om uppgifter om det totala antalet passagerare jämförs med antalet platser i det aktuella flygplanet. Eftersom det sålunda kan finnas risk för att enskilda lider skada om uppgifter om deras ekonomiska förhållanden röjs, föreslår regeringen att sekretess skall gälla om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Den tystnadsplikt som gäller för uppgifter om enskilds namn, födelsedatum och nummer på resehandling i verksamhet som avser förande av eller uttag ur passagerarregistret föreslås få företräde framför meddelarfriheten. När det gäller övriga uppgifter i passagerarregistret bör meddelarfrihet gälla. Transportörernas skyldigheter i övrigt För att skall uppfylla sina förpliktelser enligt direktivet är det en förutsättning att transportörerna åläggs såväl en gallrings- som en informationsskyldighet. Regeringen föreslår därför att transportörerna skall åläggas en skyldighet att efter det att transportmedlet har anlänt till det aktuella gränsövergångsstället radera de uppgifter som de har samlat in och fört över till RPS. Transportörerna skall vidare åläggas att informera passagerarna om behandlingen av personuppgifterna. Per m.fl. (m) begär i motion Sf25 ett tillkännagivande om analys av hur lagförslagen förhåller sig till , andra folkrättsliga åtaganden som anslutit sig till samt den svenska grundlagen. m.fl. (fp) begär i motion Sf5 yrkande 3 ett tillkännagivande om att bör göra en EG-rättslig prövning av transportörsansvarets förenlighet med . m.fl. (kd) begär i motion Sf26 yrkande 1 ett tillkännagivande om transportörsansvaret. Motionärerna anser att det transportörsansvar som infördes aldrig borde ha införts. I samma motions yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att förslaget om utökad uppgiftsskyldighet för transportörer i form av passagerarlistor eller passagerarregister står i strid med och att det drabbar asylsökande och skyddsbehövande i övrigt. Dessutom är det statens ansvar att se till att invandringspolitiken efterlevs. och () begär i motion Sf27 avslag på förslaget till lag om passagerarregister och samtliga förslag till ändringar i gällande lagstiftning som grundas på EG-direktivet om överförande av passageraruppgifter. Förslaget innebär ytterligare en skärpning av transportörsansvaret som kortsluter och driver transportörerna till diskriminering på grund av ras eller hudfärg. m.fl. (v) begär i motion Sf251 yrkande 6 ett tillkännagivande om påkallande av nya förhandlingar om direktivet om transportörsansvar för att få bort alla bestämmelser i direktivet som sätter asylrätten ur spel eller leder till diskriminering på grund av hudfärg eller etniskt ursprung. m.fl. (c) begär i motion Sf28 yrkande 1 ett tillkännagivande om att skall verka i EU för att riva upp transportörsansvaret. I samma motions yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen skall verka för att omförhandla direktivet om överföring av passageraruppgifter med hänsyn till faktorer som den personliga integriteten, rätten att söka asyl och risk för människohandel och människosmuggling. m.fl. (mp) begär i motion Sf29 yrkande 1 ett tillkännagivande om att skall ta initiativ till att riva upp beslutet om transportörsansvar. I samma motion, yrkandena 2-7, begärs avslag på förslaget om införande av lag om passagerarregister och de därav föranledda följdändringarna i utlänningslagen m.m. Utskottets grundläggande syn på rätten att söka asyl eller skydd i övrigt är att några inskränkningar i denna rätt aldrig kan accepteras. Ett värnande av asylrätten måste alltid komma i första rummet. När detta väl är sagt inställer sig frågan om det nu aktuella direktivet om överföring av passageraruppgifter och dess genomförande i svensk rätt innebär någon utökning av transportörernas skyldigheter. Regeringens uppfattning är att det inte är fråga om någon utökning av deras skyldigheter att kontrollera passagerarnas resehandlingar eftersom sanktionsmöjligheterna är kopplade till själva överföringen av uppgifter och inte till uppgifternas äkthet i sig. Som regeringen påpekar i propositionen är regler om skyldighet att lämna uppgifter om passagerare inte någon ny företeelse i svensk rätt. Av 25 § polislagen (1984:387) framgår exempelvis att ett transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från på begäran av en polismyndighet skall lämna uppgift om passagerarnas namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning, om uppgifterna kan antas ha betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Visserligen kommer transportörerna enligt de nu aktuella förslagen att bli skyldiga att hämta in fler uppgifter om passagerarna än , men en utökning av antalet uppgifter som skall samlas in kan inte anses innebära en utvidgning av transportörsansvaret. Utskottet delar därför regeringens uppfattning i denna fråga. Utskottet vill emellertid erinra om att i samband med behandlingen av förslag om införande av regler om transportörsansvar (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214) begärde att regeringen skulle göra en förnyad översyn av transportörsansvaret och därefter återkomma till med en redovisning och analys, varvid även möjligheterna att inom EU på nytt behandla frågan om transportörsansvaret borde belysas.