bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Det kan emellertid inte bortses ifrån att de åtgärder som vidtagits inte har lyckats förbättra situationen i tillräcklig grad. Till stor del tycks de upprepade reformerna - 1997 och studiemedelsreformen - ha varit orsak till den besvärliga situationen. Mycket talar för att konsekvenserna för av de ingripande förändringarna inte analyserats tillräckligt innan förslagen lades fram och att det har funnits brister i förberedelsearbetet. Oavsett orsaken har emellertid situationen när det gäller handläggningstider och tillgänglighet under en följd av år varit oacceptabel. Utskottet vill mot bakgrund av att situationen inte har kunnat förbättras trots att bristerna länge varit uppmärksammade understryka att regeringen, och framför allt [utbildningsministern], bär ansvaret för att tillräckliga åtgärder inte vidtagits för att åstadkomma en tillfredsställande verksamhet inom . Redovisningen av granskningsärendena ger vid handen att har hållit statsråd ansvarigt för brister i handläggningen, trots att det inte i första hand är statsrådet personligen som handlat bristfälligt. I vissa fall har dessutom bristerna varit av sådan art att det knappast varit rimligt att kräva av statsrådet att denne personligen skall ha haft kontroll över dem. Som utskottet redan fastslagit kan regeringens konstitutionella ansvar för riksstyrelsen inte delegeras, och det är regeringen som inför är ansvarig för hur t.ex. en allvarlig kris hanteras. En i praktiken viktig förutsättning för att regeringen skall kunna hantera en sådan situation på ett fullgott sätt - aktivt följa händelseutvecklingen, vid behov vidta åtgärder etc. - är ett väl fungerande regeringskansli. För enskilda statsråd gäller att de i sin tjänsteutövning är dels medlemmar av regeringen, dels chefer i . granskning omfattar statsråden i båda dessa roller. Regeringsarbetet och beslut i regeringsärenden I regeringsarbetet har, som framgått i det föregående, statsministern såsom regeringschef särskilda, övergripande uppgifter. Han eller hon är ordförande vid och kallar till regeringssammanträde. Vidare har statsråd med föredragandeuppgifter särskilda uppgifter inom sitt ansvarsområde. Det är han eller hon som ansvarar för att frågor bereds och kommer upp på regeringssammanträdet så att beslut kan fattas. Vidare, även om det är statsministern som kallar till regeringssammanträde måste ett föredragande statsråd och dennes departement anses ha en skyldighet att påtala för statsministern och Statsrådsberedningen om det finns behov av ett regeringsbeslut inom statsrådets ansvarsområde, varpå statsministern kan kalla till ett sådant sammanträde. Skulle något annat statsråd av någon anledning uppmärksamma att det finns ett sådant behov måste också denne anses ha skyldighet att ta kontakt med föredragande statsråd och statsministern för att påtala det. Alla statsråd deltar i regeringsbeslut försåvitt skiljaktig mening inte har antecknats i protokollet. Beslutsfattandet i regeringen är således kollektivt. Trots det kan i sin granskning bedöma statsministerns och föredragande statsråds ansvarighet för regeringens arbete enskilt med utgångspunkt i dessas särskilda uppgifter. Arbetet i och beslut i regeringskansliärenden Vad gäller kan inledningsvis konstateras att statsministern är chef för hela detta med vilket följer myndighetschefs beslutanderätt och ansvar i olika avseenden. Något förenklat kan sägas att statsministern genom arbetsordningen för har överlåtit sin beslutanderätt över departementen till departementscheferna, vilket innebär att beslutanderättens fördelning i i stort sett ser ut som den gjorde före reformen en myndighet, och departementscheferna har i sin tur genom arbetsordningar för sina departement möjliggjort för andra statsråd och chefstjänstemän inom departementen att fatta flera beslut, framför allt i interna frågor av administrativ karaktär eller som har att göra med beredningen av regeringsärenden. Frågan här gäller statsrådens ansvarighet inför avseende arbetet i och beslut i sådana frågor som utgör regeringskansliärenden, särskilt med avseende på krisberedskap och krishantering. En förutsättning är här att det inte rör sig om uppgifter som utövas av regeringen - för dessa är tvivelsutan statsråden ansvariga. Vidare är det en självklarhet att departementscheferna och övriga statsråd inte själva deltar eller på annat sätt är löpande involverade i mycket av det arbete som bedrivs inom . Chefstjänstemän och huvudmän har i praktiken ansvaret internt i för flertalet arbetsuppgifter. Detta är dock inte detsamma som att departementscheferna och övriga statsråd är ansvariga inför därvidlag. En bedömning av om så är fallet kan delvis låta sig göras med utgångspunkt i vad som anförts ovan rörande delegation av företagaransvar, som förvisso har att göra med delegation av ansvar i straffrättsligt hänseende. Det kan då noteras att beskrivningarna i instruktionen för och departementens arbetsordningar av chefstjänstemännens arbetsuppgifter är förhållandevis allmänt hållna. Ett exempel gäller statssekreterarens (i UD kabinettssekreterarens) befogenheter och åligganden i förhållande till departementschefen och övriga statsråd inom ett departement. Instruktionen för säger att statssekreterarna leder arbetet inom departementen närmast under departementschefen och övriga statsråd. De skall främst svara för planering och samordning i departementet och i förhållande till andra samhällsorgan samt vaka över att arbetet bedrivs i överensstämmelse med planeringen. Närmare bestämmelser finns i departementens arbetsordningar, men även där är, med undantag för ett fåtal specifika frågor, som t.ex. attesträtt, statssekreterarnas uppgifter utformade i mer allmänna termer. För andra chefstjänstemän, såsom expeditionschefen, finns fler precisa bestämmelser. Även dessa tjänstemäns uppgifter är dock till stor del formulerade i mer allmänna ordalag, t.ex. att expeditionschefen i UD "svarar under kabinettssekreteraren för ledningen av utrikesförvaltningen i administrativt hänseende". Inom UD har enligt detta kabinettssekreteraren ett ansvar inför departementschefen och expeditionschefen ett ansvar inför kabinettssekreteraren. När föreskrifterna är av detta allmänna slag får emellertid departementscheferna och eventuella övriga statsråd alltjämt anses ha ett ansvar inför för hur dessa uppgifter utförs - detta alltså även om ansvaret intern i är fördelat på annat sätt. I fråga om krisberedskap kan utskottet konstatera följande. Som framgått i det föregående har Försvarsdepartementet tilldelats särskilda uppgifter av regeringen härvidlag. Chef för Försvarsdepartementet är försvarsministern. Vid Försvarsdepartementet finns en enhet med uppgift att bl.a. arbeta med frågor rörande beredskap. Det är ytterst försvarsministerns ansvar, i egenskap av departementschef, att tillse och övervaka att detta arbete bedrivs som planerat. är statsministern chef för myndigheten . Försvarsministern har inget mandat att fatta beslut om tvingande åtgärder, organisation etc. rörande andra departement än det egna. I den mån andra departement inte vidtar de åtgärder som Försvarsdepartementet anser nödvändiga för att skapa en god beredskap i , eller de på något annat sätt försvårar att en sådan process kan fortgå enligt fastlagd plan, måste någon med det övergripande ansvaret för ingripa. Den enda med mandat att göra detta är chef, dvs. hantering av en kris När det sedan gäller hanteringen av en kris kan här först erinras om vad som anfördes i föregående bedömning om att regeringen inför har det yttersta ansvaret för hur en kris hanteras och att regeringen har uppgifter i en kris som inte kan övertas av . Icke desto mindre har en viktig funktion att fylla i samband med hanteringen av en pågående kris. Vad gäller statsrådens ansvar därvidlag som chefer i kan utskottet konstatera att genomgången av förordningar, arbetsordningar och andra dokument ger vid handen att det finns mer eller mindre detaljerade föreskrifter, handledningar e.d. som tilldelar expeditionscheferna en ledande roll vid krishantering. För UD:s del framgår detta delvis av arbetsordningen, men främst i andra dokument (se ). I UD:s arbetsordning finns en mer allmänt formulerad föreskrift att expeditionschefen svarar under kabinettssekreteraren för ledningen av utrikesförvaltningen i "administrativt hänseende". För Försvarsdepartementets del finns föreskrifter i departementets arbetsordning som ålägger expeditionschefen vissa uppgifter när en kris uppstår, men i den grupp som skall inrättas vid krishantering ingår också statssekreteraren. Någon föreskrift som uttryckligen tilldelar kabinettssekreteraren vid UD en ledande roll just vid en kris finns inte i det material som gåtts igenom. Detsamma gäller statsministerns statssekreterare vid . Statssekreteraren vid Försvarsdepartementet har, som sagt, en roll i departementets krishanteringsgrupp, men vad denna roll innebär framgår inte. Uppfattningen att statssekreterarna har en ledande roll vid krishantering torde mot denna bakgrund ha sin grund i den mer allmänna bestämmelsen i instruktionen för som säger att det är statssekreterarna (i UD kabinettssekreteraren) som leder arbetet inom ett departement närmast under departementschefen och övriga statsråd, samt i gällande praxis av hur arbetet i normalt är organiserat. Mycket pekar alltså på att det är statssekreterarna som i realiteten svarar för ledningen av och departementens arbete i samband med krishantering. Även expeditionscheferna har en central roll. Sett ur ett praktiskt och organisatoriskt perspektiv är också en sådan fördelning av arbetsuppgifterna mellan å ena sidan chef, departementschefer och eventuellt övriga statsråd och å andra sidan chefstjänstemän i nödvändig. De föreskrifter, handledningar e.d. som finns kan dock inte sägas vara tillräckligt precisa och/eller kan inte sägas ha den status i rättsligt eller konstitutionellt hänseende att statsråden i förhållande till inte längre bär ansvaret för hur ledningen inom och departementen av kriser hanteras. I synnerhet gäller detta när en kris inträffar vars omfattning är sådan att den inte kan hanteras enligt de inarbetade rutiner som tillämpas i samband med mindre omfattande kriser. Och även om arbetet är fördelat så att andra än de högsta cheferna i - dvs. chef och departementscheferna - leder krishanteringen bör dessa anses skyldiga att i en eller annan mening ingripa om det t.ex. visar sig föreligga brister. Mot denna bakgrund får, enligt utskottet, ett ansvar inför anses ligga kvar på de i utgångsläget ansvariga - dvs. chef och departementscheferna - även om arbetet med att leda krishantering i praktiken sköts av någon annan eller förväntas skötas av någon annan inom - t.ex. statssekreterare, kabinettssekreterare och expeditionschefer. Särskilt om ansvarsförhållanden inom utrikesförvaltningen Enligt 10 kap. 8 § RF skall chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör hållas underrättad när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Denna underrättelseskyldighet åligger självklart även svenska ambassader och andra utlandsmyndigheter (se SOU 1988:58 s. 90). I 11 kap. 6 § RF sägs att statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen, om de inte skall lyda under . För utlandsmyndigheterna gäller dock inget av detta, se vidare nedan (jfr även prop. 1973:90 s. 185). Enligt 11 kap. 7 § RF får ingen myndighet (t.ex. regeringen) bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Enligt förordningen med instruktion för består utrikesförvaltningen av UD och utrikesrepresentationen (3 §). Utrikesrepresentationen, i vilken bl.a. utlandsmyndigheterna ingår, lyder under (4 §); dessa myndigheter lyder alltså, som redan anförts, varken direkt under regeringen eller . I bilagan till instruktionen anges att utlandsmyndigheterna sorterar under UD. Tillsammans utgör UD och utrikesrepresentationen utrikesförvaltningen (3 §). Enligt instruktionen beslutar i frågor som rör personalen i utrikesrepresentationen och i andra frågor som rör utrikesrepresentationens administration, om något annat inte är särskilt föreskrivet (4 §). Vidare får överlämna åt en utlandsmyndighet att avgöra ärenden eller grupper av ärenden som enligt föreskrifter i en annan förordning skall prövas av . Av bilagan framgår fördelningen av förvaltningsärenden mellan departementen. Till UD hör bl.a. ärenden som gäller utlandsmyndigheterna, svenska medborgares rätt och bästa i främmande länder, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement, och lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Enligt förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen får meddela ytterligare föreskrifter om utrikesrepresentationens organisation och om formerna för utrikesrepresentationens verksamhet (40 §). får även meddela föreskrifter om bl.a. konsulärt ekonomiskt bistånd enligt vad som anges i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd och åtgärder som en utlandsmyndighet skall vidta i kvarlåtenskapsärenden (41 §). Som redovisats i det föregående har () med stöd härav utfärdat föreskrifter om bl.a. utlandsmyndigheternas beredskap respektive utlandsmyndigheternas handläggning av ärenden om konsulärt ekonomiskt bistånd. Vidare enligt instruktionen för utrikesrepresentationen leds varje utlandsmyndighet av en chef, t.ex. ambassadör (28 §). Om ärendenas handläggning föreskriver instruktionen huvudregeln att chefen för utlandsmyndigheten skall besluta i frågor som skall avgöras av en utlandsmyndighet men i vissa frågor kan beslutsfattandet överlåtas till andra tjänstemän vid utlandsmyndigheten (44 §). UD 87:s och utrikesutskottets betänkanden beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att analysera vilka organisatoriska och andra förändringar som kunde bli nödvändiga för utrikesförvaltningen. Utredningen antog namnet UD 87 och överlämnade betänkandet inriktning och organisation (SOU 1988:57). I betänkandet diskuterades frågan om utlandsmyndigheternas självständighet gentemot UD. Utredningen anförde följande (s. 88). Den genomgång som utredningen gjort ger stöd för den uppfattningen att . utlandsmyndigheterna måste betraktas som självständiga förvaltningsmyndigheter i de sammanhang då de utövar sin befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner och liknande. Utredningen noterade att UD:s befattning med vissa ärenden innebar en inblandning i utlandsmyndigheternas handläggning i det enskilda fallet, trots att utlandsmyndigheten formellt var beslutsfattare. konstaterade utredningen att bestämmelserna 10 kap. 8 § (underrättelseskyldigheten) och 11 kap. 7 § (myndigheternas självständighet) i RF i vissa situationer kunde komma i konflikt, något som inte hade uppmärksammats i förarbetena till RF. Utredningen anförde följande (s. 90). Det kan finnas skäl som talar för att man i vissa speciella situationer måste ge avkall på självständighetsprincipen i 11:7 RF till förmån för utrikesledningens legitima rätt till kontroll och styrning. En lösning av konflikten kräver måhända en ändring i regeringsformen. Utredningen har dock inte funnit att det ingår i uppdraget att föreslå grundlagsändringar. Utredningen föreslog att departementet borde överväga att ge fler utlandsmyndigheter särskilda bemyndiganden och öka befogenheterna, dock med skyldighet för utlandsmyndigheterna att överlämna utrikespolitiskt känsliga ärenden till departementet för avgörande. uttalade i betänkande 1997/98:UU2353[I betänkandet behandlades revisorers förslag 1997/98:RR4 jämte följdmotioner.] ett klarläggande av utlandsmyndigheternas status (s. 17 f.). Utskottet redogjorde härvidlag för UD 87:s betänkande. Utskottet anförde att utlandsmyndigheterna har en rad uppgifter vid sidan om uppgiften att utgöra instrument för utrikespolitik, t.ex. service till svenska medborgare i frågor som rör juridisk-konsulära angelägenheter. Även om utlandsmyndigheterna i dessa sammanhang agerar självständigt har UD som centralmyndighet uppgiften att lämna föreskrifter och allmänna råd. Med de vitt skilda uppgifter som åvilar utrikesförvaltningen var det, menade utskottet, förståeligt om det för övriga statsförvaltningen gällande regelverket inte i alla delar var direkt tillämpligt på den verksamhet som bedrevs av UD och utrikesrepresentationen. Som framgått i det föregående är en sammanhållen myndighet, och således lyder utlandsmyndigheterna inte längre under UD utan under . Någon förändring i praktiken för förhållandet mellan UD och utlandsmyndigheterna har reformen dock knappast inneburit. I det nämnda betänkandet anförde utrikesutskottet att utrikesrepresentationen numera visserligen lydde under , vilket i formell mening innebar att det var , i stället för UD, som hade direktivrätt gentemot utrikesrepresentationen (s. 18). De uppgifter som var förenade med detta ansvar hade emellertid, menade utskottet, i arbetsordningen för delegerats till chefen för (se även ovan). Med utgångspunkt i RF kan myndigheters självständighet ses utifrån två aspekter. Dels är enligt RF en förvaltningsmyndighet självständig gentemot andra myndigheter (t.ex. regeringen) i alla ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner eller som rör tillämpning av lag. Dels sker styrningen av myndigheter som lyder under regeringen genom regeringsbeslut, dvs. endast regeringen, inte ett enskilt statsråd, får ingripa i myndigheternas arbete inom det område där regeringen enligt RF får styra myndigheterna. Enligt utskottets mening kan även utlandsmyndigheternas självständighet i förhållande till /UD diskuteras utifrån dessa två aspekter. Vad gäller den första aspekten bör anses att utlandsmyndigheter som ägnar sig åt myndighetsutövning mot enskild etc. är självständiga på samma sätt som myndigheter inom är det i motsvarande situation. Någon annan myndighet, t.ex. regeringen eller , får därvid således inte lägga sig i utlandsmyndighetens verksamhet därvidlag. När det sedan gäller övriga delar av utlandsmyndigheternas verksamhet bör först noteras att utlandsmyndigheterna inte lyder under regeringen utan under . Det fordras med andra ord inga regeringsbeslut för att ingripa i utlandsmyndigheternas verksamhet utan ett regeringskanslibeslut. Genom gällande föreskrifter har sådana beslut delegerats till UD. Det är alltså departementschefen eller, efter ytterligare delegation, någon annan vid UD som har denna möjlighet. I en situation när det anses finnas behov att styra utlandsmyndigheterna, och det inte inkräktar på dessas självständighet i samband med myndighetsutövning mot enskild etc., är det alltså i första hand departementschefen vid som fattar erforderliga beslut. Några konstitutionella hinder mot långtgående och detaljerad styrning härvidlag finns inte. 4 Frågan om regeringens och beredskap Beredskap att leda krishantering I detta avsnitt redogörs för vad som före flodvågskatastrofen har anförts avseende främst regeringens och krisberedskap i dels utredningar och myndighetsrapporter etc., dels propositioner och efterföljande riksdagsbehandling. Redogörelsen är främst inriktad på vad som anförts i fråga om brister i beredskapen, krisledningsorganisation och övnings- och utbildningsverksamhet. beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda påfrestningar och risker i det fredstida samhället och vissa frågor inom totalförsvarets civila del. Kommittén, som antog namnet Hot- och riskutredningen, överlämnade sitt huvudbetänkande Ett säkrare samhälle (SOU 1995:19). I betänkandet underströk utredningen vikten av att det vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner finns en myndighet som kan leda och alltså fatta beslut som är bindande för andra myndigheter och organ: kommunstyrelsen på lokal nivå, på länsnivå och regeringen på central nivå (s. 186 f.). Utredningen ansåg det angeläget att regeringen har en hög beredskap för åtgärder vid händelser som innebär särskilda påfrestningar i samhället. Den föreslog att övningar regelbundet skulle genomföras på regeringsnivå. Syftet skulle vara att öka beredskapen inför t.ex. de olika slag av händelser som förekom i utredningens sju scenarier (se vidare delavsnittet Beredskap att bistå svenskar vid katastrof utomlands m.m.). beslutade regeringen att tillkalla en utredare för att göra en översyn av principerna för den s.k. särskilda planläggningen.1[Den s.k. särskilda planläggningen är ett samlingsnamn för de åtgärder som vidtas för att säkerställa att och regeringen samt relevanta delar av myndigheter kan fullgöra sina uppgifter även då yttre omständigheter gör det omöjligt eller olämpligt att använda normala verksamhetsformer, ordinarie lokaler och kommunikationer (dir. 2004:85). För detta ändamål finns olika resurser för att möjliggöra för och regeringen att leda landet under höjd beredskap från andra platser än de ordinarie. Fram var den särskilda planläggningen helt inriktad mot höjd beredskap, men efter ett beslut av regeringen rörande utformningen av den särskilda planläggningen har den inriktats mot att även omfatta olika fredstida krissituationer.] I de direktiv som gavs till utredningen konstaterades bl.a. att den helhetssyn som skall gälla för totalförsvaret och den breddade hot- och riskbilden hade medfört att den framtida särskilda planläggningen borde vidgas. Utredningen skulle mot den bakgrunden förutsättningslöst pröva behov, omfattning, författningsstöd, ekonomi m.m. och ge förslag till den framtida planläggningens principiella inriktning. Som utredare förordnades viceamiralen . Utredningen antog namnet . överlämnades den delvis hemligstämplade rapporten av principerna för den särskilda planläggningen (Fö-LBU-1999-004-ÖUT). I rapportens öppna sammanfattning (del 3) konstaterade utredaren att insikten om att samhällets beredskapsförberedelser behövde anpassas till en ny säkerhetspolitisk situation börjar bli allmänt spridd, men att den konkreta innebörden för olika verksamhetsområden och organisationsdelar fortfarande var oklar. Utredaren föreslog att följande allmänna definition lades till grund för den framtida särskilda planläggningen (s. 6). Förberedelser för att säkerställa ledningsförmågan hos rikets högsta och centrala ledning i situationer, som antingen allvarligt hotar samhällets grundfunktioner, vitala riksintressen eller som kräver en snabb och myndighetsövergripande samordning för att med tillgängliga resurser förhindra eller begränsa omfattande skadeverkningar på liv, hälsa, miljö eller egendom. Utredaren ansåg att flera styrande begrepp behövde förtydligas och regelverket för extraordinära situationer anpassas till den breddande hot- och riskskalan och till det ökande internationella samarbetet (s. 9). Begreppen fredstillstånd och krigstillstånd borde ersättas med begreppen normaltillstånd och beredskapstillstånd.2[Enligt utredningen ingick i begreppet fredstillstånd dels normala störningar, dels svåra påfrestningar, och i begreppet krigstillstånd dels krigsfara, dels krig (s. 9). I det nya begreppet normaltillstånd skulle enligt utredningen ingå normala påfrestningar och allvarliga olyckor, och i det nya begreppet beredskapstillstånd skulle ingå dels katastrofer, dels krigsfara, dels krig.] De senare borde utnyttjas för att en bättre beskrivning skulle kunna ges av var gränsen går för när totalförsvarsresurserna helt eller delvis kan tas i anspråk för att hantera situationer med stöd av en till föreslagen gränsdragning anpassad lagstiftning. Utredaren slog fast att statschefen, och regeringen med respektive stödorganisation alltjämt borde hänföras till den högsta ledningen. Denna del av riksledningen skulle därmed omfattas av den särskilda planläggningen. En särskild beredskapsenhet borde, enligt utredaren, organiseras i med uppgift att administrera den framtida särskilda planläggningen.