bet · GT01KU34 · 2006-05-18 00:00:00 — Mot beslutet anförs avvikande mening av ledamöterna från m, fp, kd och c som anser att lagutskottet borde ha avgett ett yttrande. När det gäller riksdagsskrivelserna om , konsumenträtt i offentlig verksamhet och resegarantisystemet (rskr. 2004/05:154, rskr. 2004/05:155 bet. 2004/05:LU8 mom. 3, 11 och 15) som redovisas med att ärendet bereds och att regeringen avser att återkomma till anser minoriteten med hänvisning till proposition 2005/06:105 att så inte har skett i alla delar. Vidare anser minoriteten att redogörelsen har kommit att bli otydlig då beredningsläget för de olika punkterna i skrivelser 2004/05:154 och 155 inte har redovisats separat för varje punkt. betonar inledningsvis (2005/06:SoU7y) att om en riksdagsskrivelse anges som slutbehandlad är ett rimligt krav att de önskemål som ett tillkännagivande avser har tillgodosetts. I fall där det finns skäl för regeringen att underlåta att vidta de åtgärder som tillkännagivandet avser krävs att regeringens bedömning redovisas för . har i flera fall ifrågasatt att regeringen angett att riksdagsskrivelser är slutbehandlade. vill särskilt kommentera regeringens redovisning av beredningen av tre av skrivelser. När det gäller ett tillkännagivande om stöd till databasen (bet. 2004/05:SoU1, mom. 10, rskr. 114) som redovisas som slutbehandlat anför regeringen att man inte har för avsikt att tillföra medel till regionala satsningar som Pion. vill erinra om att detta tillkännagivande angavs som slutbehandlat (skr. 2004/05:75), men att socialutskottet i ett yttrande till över skrivelsen ifrågasatte detta redovisningssätt. vill än en gång upprepa att utskottet ifrågasätter regeringens redovisning av frågan samt saknar en närmare analys i anslutning till den frågeställning som tillkännagivandet omfattar. När det gäller frågan om speciallivsmedel som används av medicinska skäl (bet. 2004/05:SoU10, mom. 55, rskr. 166) uttalade socialutskottet att regeringen bör återkomma till med ett förslag till nytt förmånssystem för speciallivsmedel som åtgärdar de brister som det nuvarande systemet har. Regeringen uppger i skrivelsen att ärendet bereds. konstaterar att tillkännagivandet gjordes . Av skrivelsen kan inte utläsas att några egentliga beredningsåtgärder vidtagits. ställer sig kritiskt till denna tidsutdräkt. Vad slutligen gäller frågan om ett tilläggsdirektiv till (bet. 2005/06:SoU7, rskr. 5) som beslutades av är det enligt socialutskottets uppfattning anmärkningsvärt att regeringen ännu inte beslutat om tilläggsdirektiv i enlighet med beställning. Beträffande den motion som väckts i ärendet av m.fl. (fp) konstaterar socialutskottet att de kritiska synpunkter som uttalats av socialutskottet i viss utsträckning överensstämmer med vad motionärerna anför. utgår ifrån att i likhet med vad som uttalades påtalar vikten av att rutinerna ses över som ett led i ansträngningarna att komma till rätta med onödiga tidsutdräkter. (2005/06:TU3y) noterar att det i skrivelsen redovisas sammanlagt 17 tillkännagivanden som ännu inte är färdigbehandlade trots att det gått vissa av de aktuella riksdagsbesluten fattades. understyrker liksom i tidigare yttranden att det endast i undantagsfall bör förekomma att tillkännagivanden inte är slutbehandlade . När det gäller den riksdagsskrivelse om inrättandet av en gemensam trafikinspektion (bet. 2004/05:TU4, rskr. 2004/05:64) som redovisas som slutbehandlad noterar trafikutskottet att regeringen i budgetpropositionen för har redovisat hur ärendet har hanterats. konstaterar att tillkännagivandet om att tillsätta en utredning är tillgodosett medan däremot syftet med ställningstagandet att inrätta en ny inspektionsmyndighet inte har kunnat infrias. konstaterar också att information om beredningsläget för riksdagsskrivelser som ej är slutbehandlade i några fall är knapphändig. Enligt utskottets mening är det angeläget att redogörelserna blir mer utförliga. har i sitt yttrande (2005/06:3y) tagit upp sju tillkännagivanden. När det gäller frågan om att bevilja lönebidrag i bestående anställningsförhållanden (rskr. 1999/2000:83, bet. 1999/2000:AU1 mom. 37) hade utskottet uttalat att man bör överväga om det finns situationer när detta kan vara befogat. I budgetpropositionen redovisade regeringen sin bedömning att det kan finnas negativa effekter som t.ex. inskränkningar i arbetsgivarens rehabiliteringsansvar, vilket enligt regeringen innebar att det inte bör göras några förändringar i denna del. ansåg att resultatet av den ovan nämnda översynen borde avvaktas. konstaterar nu att det är tillkännagivandet gjordes. Vid förra årets behandling av motsvarande skrivelse betonade arbetsmarknadsutskottet med kraft vikten av att regeringen skulle återkomma till så att skrivelsen kunde slutbehandlas utan ytterligare dröjsmål. utgår nu från att regeringen återkommer till efter det att översynen är färdig och har mot den bakgrunden ingen erinran mot att skrivelsen kvarstår som inte slutbehandlad. Också när det gäller ett tillkännagivande om utredning av arbetsrätten m.m (rskr. 1999/2000:149, bet. 1999/2000:AU5), konstaterar arbetsmarknadsutskottet att det gått tillkännagivandet gjordes, men framhåller dessutom att regeringen överlämnat propositionen Förstärkning och förenkling - ändringar i anställningsskyddslagen och föräldraledighetslagen (prop. 2005/06:185). När det gäller ett tillkännagivande om företagares rätt till a-kassa (rskr. 2003/04:185, bet. 2003/04:AU6) pekar arbetsmarknadsutskottet på att tillkännagivandet avsåg en begäran om en parlamentarisk utredning för att skyndsamt se över företagares ekonomiska situation vid arbetslöshet. kan nu konstatera att regeringen beslutade att tillsätta en utredning om en översyn av företagares trygghetssystem (dir. 2006:37) och att en särskild utredare tillkallas för att se över företagarnas villkor när det gäller arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring, tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning. Till utredaren kopplas en referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna, och uppdraget skall redovisas . pekar att tillkännagivandet avsåg en parlamentarisk utredning och att den tillsatta utredningen kommer att få ett betydligt bredare uppdrag än enbart frågan om arbetslöshetsförsäkringen, då man även kommer att behandla socialförsäkringsfrågorna. En genomgång av tillkännagivanden under tre perioder Inom ramen för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete har inom utskottets kansli genomförts en studie av tillkännagivanden till regeringen under tre femårsperioder. En promemoria har fogats till detta betänkande som bilaga 7. I promemorian redovisas bl.a. att möjligheten för att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte finns reglerad i regeringsformen. Enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram bör utgångspunkten vara att regeringen tillgodoser tillkännagivandena, men om regeringen har en annan mening än , bör underrättas om detta, och då inom den tidsgräns som tillkännagivandet eventuellt kan omfatta. Under den första undersökta /80 gjordes närmare 1 300 tillkännagivanden från till regeringen. Den andra perioden /89-1992/93 som alltså var kortare låg antalet tillkännagivanden på närmare tusen. /01-2004/05 har antalet tillkännagivanden sjunkit till långt under 400. Det minskade antalet tillkännagivanden har enligt promemorian inte lett till att tillkännagivandena åtgärdats snabbare . Tvärtom tycks andelen tillkännagivanden som åtgärdats under innevarande ha minskat. har andelen propositioner som åberopats som åtgärd med anledning av tillkännagivanden ökat. Detta skulle möjligen kunna tyda på att tillkännagivandena varit av annan och mer krävande karaktär . Regeringens redogörelser för behandlingen av skrivelser har enligt promemorian förbättras avsevärt . var redovisningarna i allmänhet mycket knapphändiga, och för de tillkännagivanden som slutbehandlats redovisades endast att de anmälts (till regeringen). Successivt och i takt med att utskott tagit upp behovet av förbättringar i skilda avseenden har redovisningarna blivit mer lättillgängliga och även utförligare. Av redogörelserna går dock fortfarande inte alltid att direkt utläsa om tillkännagivandena följts helt eller delvis. I stor utsträckning hänvisas till att frågan behandlas i propositioner men utan att det anges om tillkännagivandet därigenom tillgodoses eller inte. För det stora flertalet tillkännagivanden förefaller emellertid gälla att regeringen följt tillkännagivanden även om det dragit ut , Det är dock inte ovanligt att det direkt av redogörelsen framgår att regeringen inte avser att följa ett tillkännagivande. I yttranden från andra utskott har framhållits att redovisningen av behandlingen av riksdagsskrivelserna är knapphändig och att tidsutdräkten ofta är alltför lång. Vidare har framhållits att det i något fall saknas uppgift om ett tillkännagivande. Också av den bifogade promemorian framgår att tidsutdräkterna kan vara långa och att den andel som inte åtgärdas för innevarande har ökat. I promemorian framhålls också att det ofta inte går att utläsa direkt av regeringsskivelserna om ett tillkännagivande har tillgodosetts. Genomgången i den bifogade promemorian ger vid handen att regeringens skrivelser med redovisning av behandlingen av skrivelser successivt har förbättrats både när det gäller tillgängligheten och uppgifterna om vidtagna åtgärder. Som framgår av utskottsyttranden kvarstår dock vissa brister. vill understryka att det självfallet inte är tillfredställande att det saknats redovisning av tillkännagivande. Det är vidare angeläget att det i regeringens skrivelser redovisas inte bara att en riksdagsskrivelse är föremål för beredning utan också vilka beredningsåtgärder som vidtagits eller planeras eller vilka andra faktorer som gör att riksdagsskrivelsen inte kan slutredovisas. Utskottet delar sålunda trafikutskottets bedömning att redovisningarna i många fall behöver bli än utförligare. Särskilt gäller detta i det fall regeringen redovisar att den inte avser att efterkomma ett tillkännagivande. har tidigare understrukit (bet. 2002/03:KU30) att skälen för att ett tillkännagivande inte följs bör tas upp när regeringen redovisar sitt ställningstagande. Som framgår av socialutskottets yttrande är det särskilt angeläget i dessa fall att skälen redovisas. När det gäller det förhållandet att det ofta inte går att utläsa direkt av regeringsskrivelserna med redogörelse för behandlingen av skrivelser i vilken mån ett tillkännagivande har tillgodosetts kan konstateras att riksdagsskrivelserna slutredovisas endast med hänvisning till propositioner. Enligt utskottets mening skulle det vara en uppenbar fördel om det gick att utläsa direkt av regeringsskrivelsen i vilken mån regeringen anser att tillkännagivandena tillgodosetts genom propositionerna. När det gäller tidsutdräkterna har både trafikutskottet och arbetsmarknadsutskottet pekat på långa beredningstider. delar trafikutskottets bedömning att det bör höra till undantagen att riksdagsskrivelser inte är slutbehandlade . Särskilt med tanke på att antalet tillkännagivanden sjunkit markant borde de förhållandevis få tillkännagivanden som görs kunna behandlas skyndsamt. Det kan emellertid inte bortses ifrån att tillkännagivanden ibland kan vara av sådan karaktär att de kräver ett omfattande och långvarigt utredningsarbete. Som anges i den bifogade promemorian är det inte omöjligt att tillkännagivandena numera har en mer krävande karaktär än tidigare, men det borde enligt utskottets mening ända höra till undantagen att de inte kan slutredovisas inom två . Utskottet anser med anledning av vad som anförs i motion K28 om en uppstramning av rutinerna och en strategi för behandlingen av tillkännagivanden att det bör kunna förutsättas att det inom finns rutiner och någon form av strategier för hur tillkännagivandena skall behandlas. Det finns mot bakgrund av den utveckling som skett när det gäller redovisningen av regeringens behandling av riksdagsskrivelserna också anledning att anta att regeringen kommer beakta de synpunkter som utskotten framfört utan att det behövs ett tillkännagivande om detta. Utskottet avstyrker därför motion 2005/06:K28 yrkandena 1 och 2 och föreslår att lägger regeringens skrivelse 2005/06:75 till handlingarna. Skrivelsen (fp) () och () anför: Enligt regeringsformen 1 kap. 4 § är det beslutande organet och enligt 6 § är regeringen det verkställande organet - ansvarig inför . Ändå är det inte ovanligt att regeringen på ett anmärkningsvärt sätt visar nonchalans gentemot beslut genom att år dröja med att verkställa beställningar från . Av den här aktuella skrivelsen från regeringen, med redogörelse för behandlingen av skrivelser, framgår att 151 skrivelser "inte var slutbehandlade" . Av dem är 38 eller äldre. Sex skrivelser har legat . Det finns flera exempel på att regeringen inte följer tillkännagivanden. Med hänvisning bl.a. till att i tidigare granskningsbetänkanden understrukit att "utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses" (se exempelvis bet. 2001/02:KU20 s. 22) är det allvarligt att regeringen inte efterkommer beslut. De icke slutbehandlade riksdagsskrivelserna måste reduceras kraftigt. Med hänvisning till regeringens oförmåga att i rimlig tid efterkomma de av uttalade tillkännagivandena, bör regeringen fortsättningsvis skärpa sina rutiner för genomförandet av tillkännagivanden inom de därtill angivna tidsramarna. Regeringens beteende är ett återkommande problem som kräver omedelbara åtgärder. Av den anledningen behövs inom en strategi för hur hanteringen av skrivelser till regeringen skall effektiviseras och stramas upp. Det faller sig naturligt att en sådan strategi redovisas i regeringens nästa skrivelse med redogörelse för behandlingen av skrivelser. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2005/06:75 Redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen. 2005/06:K28 av m.fl. (fp): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen bör införa skärpta rutiner gällande verkställandet av beslut. begär att regeringen återkommer till med en strategi för hur hanteringen av skrivelser till regeringen skall effektiviseras och stramas upp, senast i samband med nästa års redogörelse för skrivelser till regeringen. yttrande 2005/06:SkU4y yttrande 2005/06:SoU7y yttrande 2005/06:TU3y yttrande 2005/06:AU3y PM: tillkännagivanden till regeringen har mycket länge använt sig av ordningen att ge regeringen sin mening till känna i skilda avseenden. har regeringen redovisat de åtgärder tillkännagivandena föranlett. Redovisningen lämnades till och därefter direkt till . Möjligheten för att besluta om tillkännagivanden till regeringen finns inte reglerad i regeringsformen. Enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram bör utgångspunkten vara att regeringen tillgodoser tillkännagivandena, men om regeringen har en annan mening än , bör underrättas om detta, och då inom den tidsgräns som tillkännagivandet eventuellt kan omfatta. Inom utskottets kansli har gjorts en genomgång av tillkännagivanden under tre perioder regeringsform gällt. /80 gjordes närmare 1 300 tillkännagivanden från till regeringen. Den andra perioden /89- 1992/93 som alltså var kortare låg antalet tillkännagivanden på närmare tusen. /01-2004/05 har antalet tillkännagivanden sjunkit till klart under 400. Den genomförda studien ger inte tillräckligt underlag för att med säkerhet avgöra vilka orsaker som ligger bakom den tydliga nedgången i antalet tillkännagivanden. För detta skulle behövas ytterligare studier i form av t.ex. intervjuer. Det finns dock vissa förhållanden som är av sådan karaktär att de torde ha bidragit till utvecklingen. En bidragande orsak torde vara att regeringsförslagen har förberetts i samråd med samarbetspartier i syfte att uppnå majoritet i . Ett samverkande förhållande som kan ha påverkat nedgången är budgetreformen som innebär att genom ett enda beslut fattar beslut om utgiftsramar och utgiftstak, vilket förefaller ha minskat oppositionspartiernas möjligheter att söka majoriteter för delar av sina förslag. Mot bakgrund av att en viss tendens till minskade antal tillkännagivanden visade sig redan före valet skulle det dessutom kunna ifrågasättas om det inte skett en attitydförskjutning bland riksdagsledamöterna. En sådan förskjutning skulle då ha inneburit att riksdagspartierna är lika beredda som tidigare på att i detaljfrågor ge avkall på sin uppfattning och ingå kompromisser. En tänkbar orsak till detta skulle kunna vara att det ökade antalet motioner fört med sig ett översiktligare beredningsarbete i utskotten. Det höga antalet motioner /01-2004/05 har sålunda inte inneburit ett ökat antal tillkännagivanden. I stället har antalet tillkännagivanden minskat kraftigt. Noteras kan dock att kring var både antalet tillkännagivanden och antalet motioner högt. Medlemskapet i EU har gett avtryck i tillkännagivandena. Ungefär 5 tillkännagivanden har gällt uppmaningar till regeringen i fråga om agerandet inom EU och lika många har handlat om att regeringen skall hantera en fråga som avgörs på EU-nivå på ett visst sätt i den nationella kontexten, t.ex. besluta om vissa särskilda regler för EU-finansierat stöd. EU nämns numera i av motionerna mot före medlemskapet. Det har inom ramen för denna studie inte varit möjligt att dra några slutsatser i fråga om betydelsen för minskningen av antalet tillkännagivanden av att många frågor avgörs på EU-nivån. Det minskade antalet tillkännagivanden har inte lett till att tillkännagivandena åtgärdats snabbare . Tvärtom tycks de genomsnittliga behandlingstiderna ha förlängts. har andelen propositioner som åberopats som åtgärd med anledning av tillkännagivanden tydligt ökat. Detta skulle möjligen kunna tyda på att tillkännagivandena varit av en annan och mer krävande karaktär . Regeringens redogörelser för behandlingen av skrivelser har förbättras avsevärt . var redovisningarna i allmänhet mycket knapphändiga och för de tillkännagivanden som slutbehandlats redovisades i huvudsak endast att de anmälts (till regeringen). Successivt och i takt med att utskott tagit upp behovet av förbättringar i skilda avseenden har redovisningarna blivit mer lättillgängliga och även utförligare. Av redogörelserna går dock fortfarande inte alltid att direkt utläsa om tillkännagivandena följts helt eller delvis. I stor utsträckning hänvisas till att frågan behandlas i propositioner men utan att det anges om tillkännagivandet därigenom tillgodoses eller inte. För det stora flertalet tillkännagivanden förefaller emellertid gälla att regeringen följt tillkännagivanden även om det dragit ut . Det är dock inte ovanligt att det direkt av redogörelsen framgår att regeringen inte avser att följa ett tillkännagivande. beslutar ofta att begära åtgärder av regeringen eller meddela regeringen sin uppfattning i skilda avseenden. Dessa riksdagsbeslut brukar formuleras som "som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört". möjlighet att göra tillkännagivanden till regeringen är inte grundlagsreglerad utan bygger på konstitutionell praxis. Utrymmet för tillkännagivanden begränsas av skilda bestämmelser i regeringsformen. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen utövas den offentliga makten under lagarna och enligt 11 kap. 2 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller , bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Ytterligare en begränsning som hindrar tillkännagivanden till andra förvaltningsmyndigheter än ligger i 1 kap. 6 § och 11 kap. 6 § regeringsformen som stadgar att regeringen styr riket och att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. Sammantaget innebär dessa bestämmelser att utanför riksdagsområdet skall tillkännagivandena ställas till regeringen, att de inte får röra rättstillämpningen i enskilda fall och att den önskade åtgärden måste falla inom ramen för gällande författningar. Grundlagberedningen (SOU 1972:15, s. 101) diskuterade formen för beslut. Något hinder för att fatta s.k. principbeslut eller att över huvud taget fatta beslut i form av riktlinjer, uttalanden och dylikt fanns inte. En sådan mer obestämd beslutsform kunde enligt Grundlagberedningen ofta vara ändamålsenlig, bl.a. därigenom att den gör det möjligt för att pröva större frågor på ett tidigt stadium innan möjligheterna att variera ställningstagandenas innehåll har begränsats genom omfattande förarbeten. Beslut av detta slag blir enligt Grundlagberedningen inte rättsligt bindande men kan givetvis alltefter omständigheterna medföra en "politisk" bundenhet. På finansmaktsområdet gäller särskilda regler. I 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen stadgas att bestämmer hur statens medel skall användas. Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får statens medel inte användas på annat sätt än har bestämt. Om användningen av statsmedel för skilda behov bestämmer genom budgetreglering; anvisar enligt 9 kap. 3 § regeringsformen anslag till angivna ändamål. Grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 224) tog upp frågan om regeringens rätt att helt eller delvis lämna av anvisade anslag obegagnade. Det var inte aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra bedriva av beslutade verksamheter därför att den gör en annan avvägning beträffande resursanvändningen än . Emellertid framhölls att regeringsformen borde inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. En sådan prövningsrätt för regeringen har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är enligt grundlagspropositionen en sådan prövningsrätt av betydelse. Av betydelse var att regeringen är bunden av anslagsvillkor. Varje utgiftsanordning av regeringen eller annan myndighet måste ha sin grund i ett riksdagsbeslut (a.a. 332) och följa de villkor för medlens användning som uppställt i sitt beslut. Avsikten med 9 kap. 2 § regeringsformen var dock inte att rättsligt förplikta regeringen att verkställa utgiftsbeslut. I linje därmed ligger att regeringen när den ställer medel till myndighets förfogande skall kunna ge ytterligare föreskrifter för användningen, förutsatt att föreskrifterna inte strider mot innehållet i beslut. Begreppet anslagsvillkor har använts på olika sätt. framhöll (SOU 1996:14 s. 134) att anvisar inte endast ett belopp för ett visst ändamål utan anger också mer eller mindre utförligt de sakliga villkor och syften som skall gälla för verksamheten. anges villkoren i anslagsbeslutet medan de i andra fall framgår av lag. Dessutom anger de villkor som gäller för dispositionen av medlen. Detta sker enligt utredningen på ett standardiserat sätt genom att för varje ändamål anger med vilken typ av anslag medel skall anvisas. Samma formulering fördes fram i proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten. Vid behandlingen av propositionen underströk (bet. 1996/97:KU3 s. 17) att införandet av budgetlagen inte innebär någon begränsning i möjligheter enligt regeringsformen att besluta om ytterligare villkor för medelsanvisningen, utöver vad som framgår av budgetlagen och speciallagstiftningen inom respektive område. Utskottet anförde vidare: En ändring, precisering eller komplettering av regeringens förslag till medelsanvisning - utan att någon ändring föreslås i fråga om storleken av medelsanvisningen - markeras ibland av utskotten i hemställan med formuleringen "att med anledning av regeringens förslag .