bet · GT01FöU11 · 2006-05-04 00:00:00 — Reformerad styrning och förvaltning för försvaret I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2005/06:131 En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret jämte följdmotioner. Utskottet erinrar om vad det uttalade i sitt betänkande 2005/06:FöU1, nämligen att fler anslag än förbättrar möjligheter att utöva sin finansmakt och bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas. Utskottet tillstyrker att kraftfulla åtgärder vidtas för att genomföra besparingar inom stabs- och förvaltningsverksamheten och att resurser överförs till den kärnverksamhet som genomförs vid armé-, marin- och flygförbanden samt för fredsfrämjande verksamhet. Utskottet avstyrker samtliga motionsförslag. I betänkandet finns tre reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2005/06:Fö10 av m.fl. (c, m, fp, kd) yrkande 2 i denna del. Reservation 1 (m, fp, kd, c) 2005/06:Fö8 av och (båda c) yrkandena 1 och 2 samt 2005/06:Fö10 av m.fl. (c, m, fp, kd) yrkandena 1, 2 i denna del, 3 och 4. Reservation 2 (m, fp, kd, c) 2005/06:Fö9 av m.fl. (v). Reservation 3 (v) Regeringens skrivelse 2005/06:131 En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret lägger skrivelse 2005/06:131 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (s), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 2005/06:131 En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret samt motioner som väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet har erfarit att regeringen har utarbetat skrivelsen i samarbete med och de gröna. Vid beredningen av ärendet har utskottet fått information av överbefälhavaren samt generaldirektörerna för , , och . Försvars- och finansutskotten har vid många olika tillfällen uttalat sig om hur insyn, styrning och uppföljning av försvarets myndigheter skall kunna förbättras. Det har bl.a. skett i - betänkande 1994/95:FöU4 Försvarspolitiken 1995/96, - betänkande 1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret, - yttrande 2002/03:FöU1y Ramar för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet, - betänkande 2002/03:FiU2 Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, - yttrande 2002/03:FöU3y Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar, - betänkande 2002/03:FiU14 Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar, - yttrande 2003/04:FöU2y Tilläggsbudget för , - betänkande 2003/04:FiU11 Tilläggsbudget 2 för , - betänkande 2003/04:FöU3 revisorers förslag angående Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik och vissa personalfrågor i försvaret, - betänkande 2003/04:FöU5 Försvarsmaktens förbandsutveckling m.m., - betänkande 2003/04:FöU6 Styrningen av det militära försvaret och - betänkande 2005/06:FöU1 Försvar samt beredskap mot sårbarhet - . har tillkännagivit för regeringen som sin mening vad - finansutskottet anför om en utredning för att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret (bet. 2002/03:FiU14, rskr. 2002/03:137), - finansutskottet anför om en utredning för att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret (bet. 2003/04:FiU11, rskr. 2003/04:47) och - försvarsutskottet anför om mål, kostnader, anslag och resultat (bet. 2003/04:FöU6, rskr. 2003/04:194). Skrivelsen innehåller regeringens syn på hur försvaret framöver bör styras och hur förvaltningen bör förändras. Regeringen avser att förtydliga ändamålen med anslagen i syfte att underlätta för att utöva sin finansmakt och återkommer till med en tydligare redovisning av budgeterade utgifter under respektive anslag och förslag till framtida anslagsstruktur. Regeringen avser att tillställa en samlad resultatredovisning för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet i samband med de säkerhetspolitiska kontrollstationerna eller när särskilda behov finns. Modellen med den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten bör enligt regeringen behållas. Men åtgärder behöver vidtas med avseende på den styrning som regeringen utövar för att ytterligare förbättra hur modellen fungerar. Rådet för insyn i Försvarsmakten avskaffas. bör förändras för att bättre motsvara de nya krav som ett insatsförsvar ställer, och omfattningen bör minska för att inom tillgängliga ramar överföra resurser för att uppfylla krav på operativ förmåga. Regeringen redovisar i skrivelsen sin syn på hur förvaltningen och det stöd som finns inom det militära försvaret bör förändras. Regeringen redovisar bedömningar inom områdena central ledning, forskning och teknikutveckling, försvarsunderrättelseverksamhet, fastighetsfrågor, mönstring och inskrivning, högre officersutbildning samt materielprocessen. Sammantaget bedömer regeringen att de beräknade kostnadsminskningarna uppgår till . Utskottets förslag i korthet Utskottet erinrar om vad det uttalade i sitt betänkande 2005/06:FöU1, nämligen att fler anslag än förbättrar möjligheter att utöva sin finansmakt och bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas. Motionsyrkandet avstyrks av utskottet. Jämför reservation 1 (m, fp, kd, c). Ändamålet med anslagen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör förtydligas. Regeringen avser att återkomma till i budgetpropositionen med en tydligare redovisning av budgeterade utgifter under respektive anslag och med förslag till framtida anslagsstruktur. En samlad resultatredovisning bör överlämnas till i samband med de säkerhetspolitiska kontrollstationerna eller när särskilda behov föreligger. Budgetpropositionen bör kortas ned vad gäller resultatredovisningen och fokusera på information som är av betydelse för beslut. Regeringen avser att återkomma till i frågan. Modellen med avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet bör fortsätta att användas inom försvaret. Fördelningen mellan avgifter och anslag för bör dock övervägas. Totalförsvarets forskningsinstituts deltagande i den internationella verksamheten inom försvarsmateriel- och forskningsområdet samt inom exportstödjande verksamhet bör finansieras med anslagsmedel direkt till myndigheten. Rådet för insyn i Försvarsmakten bör avskaffas. Regeringens bedömning är att Försvarsmakten, om myndigheten önskar, kan knyta till sig utomstående personer som kan ge råd i frågor av mer allmän och samhällsinriktad karaktär. m.fl. anser i flerpartimotion 2005/06:Fö10(c, m, fp, kd) att förändrade styrformer skall ha sin utgångspunkt i hur insyn, styrning och uppföljning skall kunna genomföras. I grunden är det riksdagsbeslut som utgör utgångspunkt för utvecklingen av försvaret. Det är därmed väsentligt att finansmakt förstärks (yrkande 2 i denna del). Anslagen och syftet med dessa måste vara tydliga då det är genom beslut om anslag som utövar sin finansmakt. Att öka antalet anslag är en förutsättning för detta. Regeringsformen reglerar finansmakt. bestämmer hur statens medel skall användas (RF 1 kap. 4 §). Statens medel får inte användas på annat sätt än bestämt (RF 9 kap. 2 §). anvisar anslag till angivna ändamål (RF 9 kap. 3 §). Försvars- och finansutskotten har vid en mängd tillfällen begärt att regeringen skall lämna sådana underlag att på ett bättre sätt kan utöva sin finansmakt när det gäller försvaret. har också fattat beslut om detta. En förteckning över när detta skett finns under avsnittet Bakgrund tidigare i detta betänkande. Senast i försvarsutskottets betänkande 2005/06:FöU1 Försvar samt beredskap mot sårbarhet - framförde utskottet följande. har vid olika tillfällen beslutat om och försvars- och finansutskotten uttalat sig om hur insyn, styrning och uppföljning av försvarets myndigheter skall kunna förbättras. Det har bl.a. skett i betänkande 1994/95:FöU4 Försvarspolitiken 1995/96, betänkande 1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret, yttrande2002/03:FöU1y Ramar för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet, yttrande 2002/03:FöU3y Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar, yttrande 2003/04:FöU2y Tilläggsbudget för , betänkande 2003/04:FöU3 revisorers förslag angående Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik och vissa personalfrågor i försvaret, betänkande 2003/04:FöU5 Försvarsmaktens förbandsutveckling m.m. samt betänkande 2003/04:FöU6 Styrningen av det militära försvaret. Utskottet påpekade i betänkande 2003/04:FöU6 att i anslutning till försvarsutskottets yttrande till finansutskottet inför dess beredning av betänkande 2002/03:FiU14 Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar (förs. 2002/03:RR7) delade försvarsutskottet revisorernas och flertalet remissinstansers uppfattning att borde låta regeringen analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Enligt utskottets mening borde denna granskning ta ett helhetsgrepp, dvs. den borde omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den borde särskilt fokusera på hur och regeringens insyn, styrning och uppföljning skall kunna förbättras. bedömde att nuvarande ordning inte var tillfredsställande, vilket begränsade möjligheter att utöva sin finansmakt enligt regeringsformen (RF 9 kap.). anslöt sig (bet. 2002/03:FiU14) till försvarsutskottets uppfattning och framhöll - i likhet med försvarsutskottet - att det bör finnas någon form av parlamentarisk insyn i utredningens arbete men att det inte nödvändigtvis behövde innebära att utredningen skulle vara parlamentariskt sammansatt. beslutade tillkännage för regeringen som sin mening vad finansutskottet anfört om en utredning för att analysera och utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. har på nytt, efter yttrande från försvarsutskottet, i bet. 2003/04:FiU11 Tilläggsbudget 2 för , behandlat frågan om utredningen och därvid framhållit att den borde komma till stånd skyndsamt. Mot bakgrund av beslut har regeringen beslutat att tillsätta en särskild utredare för att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret (dir. 2004:12). Utredaren har haft i uppdrag att analysera och utvärdera styr- och finansieringsformer i det militära försvaret. Granskningen skulle omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den borde enligt utskottet särskilt fokusera på hur och regeringens tillsyn, styrning och uppföljning skulle kunna förbättras samt granska incitamenten i styrningen och finansieringen så att regelverket befordrar sparsamhet och effektivitet, inte minst på den lokala nivån inom Försvarsmakten. Utredaren skulle dessutom analysera och utvärdera tillämpningen av systemet med beställningsbemyndiganden inom försvaret samt formerna för redovisning av bemyndiganden till riksdag och regering. Utredaren har till sitt förfogande haft en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Utredaren har informerat representanterna om resultatet av utredningsarbetet och berett dem tillfälle att komma med synpunkter på det som framkommit under utredningen. Utskottet har tidigare anfört att förutsättningarna för styrning och uppföljning av verksamheten inom totalförsvaret på olika sätt påtagligt har förändrats . Den finansiella styrningen och det finansiella regelverket har inneburit att myndigheterna getts ökad ekonomisk frihet och större ansvar att inom ramen för ett system med mål- och resultatstyrning disponera anvisade medel. Ansvaret för och finansieringen av investeringar i samt drift och underhåll av mark, anläggningar och lokaler har lagts om. Ansvaret för att utveckla och driva arbetsgivarpolitiken har decentraliserats även inom försvarets område. Utskottet har i betänkande 2003/04:FöU6 understrukit att en förutsättning för att skall kunna följa upp medelsanvändningen är att regeringen tydligt anger vilka ändamål som anslagen är tänkta att finansiera, så att kan ta ställning till förslaget. För att styrningen och uppföljningen av verksamheten från sida skall bli effektiv, måste regeringen lämna förslag till konkreta uppföljningsbara mål för de olika verksamheterna - så att det blir meningsfullt att följa upp dem - samt redovisa resultat och effekter mer konkret än . Om inte ges reell möjlighet att ta en aktiv del i mål- och resultatstyrningen finns det betydande risker för att omläggningen av styrsystemet inte kommer att, som det var tänkt, innebära en starkare politisk styrning utan tvärtom. De nu gällande målen för politikområdet Totalförsvar respektive för politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar är allmänt hållna och mycket svåra att följa upp. Utskottet har vid upprepade tillfällen tagit upp behovet av att målen och resultaten av verksamheten inom totalförsvaret formuleras på ett sådant sätt, t.ex. i budgetpropositioner, att ges förutsättningar att utöva den i regeringsformen fastslagna finansmakten samt för att styra verksamhetens inriktning och kontrollera resultatet och dess effekter. I sitt betänkande 2002/03:FiU2 delade finansutskottet försvarsutskottets bedömning att de mer generellt hållna målen inom utgiftsområde 6 bidrar till att försvarsutskottets insyn och möjligheter att påverka utvecklingen inom enskilda verksamhetsgrenar begränsas. Generella målformuleringar kan - enligt finansutskottet - framkalla tolkningssvårigheter vid arbetet med budgetfrågor och medför att målen därmed förlorar sin roll som ett verkningsfullt styrinstrument. De faktiskt styrande besluten kommer därmed att fattas längre ned i beslutshierarkin. Målen inom politikområdet Totalförsvar är begränsat användbara för budgetarbetet samt verksamhetsuppföljningen i eftersom de saknar en tydligare koppling till anslagsdiskussionerna i regeringens budgetproposition. delade i betänkande 2003/04:FöU6 finansutskottets uppfattning att målformuleringar och resultatbedömningar borde kopplas ihop med budgetförslagen och ses som en helhet för att den ekonomiska styrningen av staten skall kunna förverkligas. Utskottetansåg vidare i betänkande 2003/04:FöU6 att budgeten och resultatredovisningen, inom i första hand det militära försvarets område, borde utvecklas vad avser målformulering, kostnadsredovisning, anslagsstruktur och redovisning av uppnådda resultat. Det borde i sammanhanget även redovisas hur vissa s.k. nyckeltal kan få en ökad användning och bidra till en relevant resultatuppföljning. I betänkande 2003/04:FöU3 revisorers förslag angående Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik och vissa personalfrågor i försvaret begärde utskottet att personalkostnaderna för olika kategorier inom Försvarsmakten, liksom avvecklingskostnaderna för personalen, fortsättningsvis redovisas för . I betänkande 2003/04:FöU5 Försvarsmaktens förbandsutveckling m.m. begärde försvarsutskottet att ett fördjupat beslutsunderlag om Försvarsmaktens förbandsutveckling skall redovisas för och formuleras på ett sådant sätt att kontinuerligt kan följa upp det. Utskottet har tidigare också framhållit att bör ägna större uppmärksamhet än åt resultatet av produktionen inom Försvarsmakten, dvs. åt krigsförbanden, och vilken effekt, säkerhetspolitiskt och militärt, som uppnås av dessa för olika nationella och internationella behov . Det borde därför övervägas om den utvecklade kostnadsredovisning som utskottet efterlyser kan omfatta de olika krigsförbanden. Utskottet har fått bekräftat att inom ramen för Utredningen om styr- och finansieringsformerna i försvaret tagit fram förslag till en tydligare anslagsstruktur för Försvarsmaktens verksamhet. har föreslagit fler anslag än och framhåller att detta ökar möjlighet att utöva finansmakten. Utskottet anser också att fler anslag än förbättrar möjlighet att utöva sin finansmakt och bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas. Regeringen redovisar i skrivelsen det arbete som pågår inom området. Regeringen har ännu inte lämnat några förslag när det gäller hur underlagen om styr- och finansieringsformerna skall kunna förbättras. Regeringen anmäler att den kommer att återkomma till på olika sätt bl.a. budgetproposition. Regeringen avser då att lämna förslag bl.a. till en ny anslagsstruktur. Utskottet avser att noga följa regeringens arbete och kommer att ta ställning till förslagen efterhand som de underställs . Som grund för regeringens fortsatta beredning av frågorna erinrar utskottet i detta sammanhang om vad det uttalade i sitt betänkande 2005/06:FöU1, nämligen att fler anslag än förbättrar möjligheter att utöva sin finansmakt och kunna bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas. Mot bakgrund av vad utskottet i en lång rad uttalanden anfört om behovet av att stärka finansmakt utgår utskottet från att frågor som tas upp i motionsyrkandet beaktas i regeringens fortsatta arbete varför motionsyrkandet inte behöver tillstyrkas. Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker att kraftfulla åtgärder vidtas för att genomföra besparingar inom stabs- och förvaltningsverksamheten och att resurser överförs till den kärnverksamhet som genomförs vid armé-, marin- och flygförbanden samt för fredsfrämjande verksamhet. Motionsyrkandena avstyrks av utskottet. Jämför reservation 2 (m, fp, kd, c). Jämför reservation 3 (v). Regeringen anser att Högkvarteret är förhållandevis stort, framför allt i en jämförelse med det begränsade antal insatsförband som skall ledas respektive grundorganisationsenheter som skall styras och följas upp. Högkvarterets kostnader, exklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, bör reduceras med . Regeringen bedömer att detta kan uppnås genom bl.a. minskade personalkostnader, minskade övriga driftskostnader samt minskade lokalkostnader. Försvarsmakten och bör ges i uppdrag att utreda konsekvenserna av en samlokalisering av Högkvarteret och . Högkvarterets personalrotation bör minska. Den genomsnittliga tjänstgöringstiden för den militära personalen i Högkvarteret bör förlängas till . Ett rådgivande organ bör knytas till Försvarsmakten i syfte att förbättra myndighetens förmåga att styra forskningen. Det bör utses av regeringen och ges en självständig ställning och sammansättning. Forskningsverksamhet, teknikutveckling, direktstöd, övning, studier och provningsverksamhet vid och Försvarshögskolan bör minska med . Reduktionen innebär att en noggrann prioritering av verksamheten behöver göras så att den framgent inriktas på uppgifterna för det framtida försvaret. En översyn av den samlade underrättelseverksamhetens och säkerhetstjänstens struktur och organisation samt möjligheterna att utveckla formerna för och innehållet i inriktningen, styrningen och finansieringen av underrättelse- och säkerhetstjänsten bör göras. Översynen bör resultera i förslag till minskade kostnader om ca inom underrättelse- och säkerhetstjänsten inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Denna översyn bör inkludera även underrättelse- och säkerhetsverksamhet som bedrivs av myndigheter inom övriga sektorer. Regeringen avser därför att initiera en sådan översyn. Försvarsmaktens och roller som hyresgäst respektive hyresvärd bör renodlas i syfte att effektivisera de gemensamma processerna och skapa förutsättningar för rationaliseringar och besparingar. Försvarsmaktens nuvarande fastighetsorganisation kan avvecklas och ersättas med garnisonsplacerade lokalsamordnare. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens organisation bör kunna reduceras med ca 100 tjänster varav ett tiotal - bl.a. fortifikatörer och miljösamordnare - överförs till . Verkets egen bedömning är att dess organisation kan reduceras med ca 30 tjänster. Regeringen bedömer att förslagen ger en årlig sänkning av kostnaderna, relativt , med ca . Av dessa kommer ca uppkomma inom Försvarsmaktens anslag och ca inom . Det senare kommer att innebära en hyressänkning för Försvarsmakten. Inom ramen för dagens system med totalförsvarsplikt bör ett stegvis mönstringsförfarande införas inom ramen för dagens lagstiftning. Förfarandet bör utformas så att det aktivt uppmanar fler kvinnor till att genomgå antagningsprövning. I första skedet bör ett urval ske av den manliga delen av åldersklassen. I andra skedet bör de män som bedöms klara kraven för lång grundutbildning kallas till mönstring, som även den kan ske stegvis. Genom införandet av ett stegvis mönstringsförfarande, rationaliserade metoder och utökade möjligheter att begära uppgifter ur belastningsregistret möjliggörs en överföring av anslag om ca från till Försvarsmakten. Mönstringsprocessen bör rationaliseras och ett differentierat mönstringsförfarande bör införas. Målet bör vara att skall kunna mönstra väsentligt fler personer per anställd och år. Vid en översyn av befattningskraven bör eftersträvas att ta bort sådana krav som på ett osakligt sätt missgynnar personer på grund av t.ex. kön och etnisk bakgrund. Inskrivningsnämnderna bör avskaffas. Till följd av de minskade utbildningsvolymerna har antalet ärenden vid inskrivningsnämnderna minskat väsentligt. har bedömt att ett avskaffande av inskrivningsnämnderna skulle innebära en årlig besparing om . Regeringen avser att återkomma till med en proposition om de lagändringar som är nödvändiga för att alla inskrivningsbeslut där en ny prövning begärts skall kunna hanteras av . Regeringen bedömer att utbildningsvolymerna vid stabs- och chefsprogram (eller motsvarande) bör minska. Regeringen anser att kostnaderna för stabs- och chefsprogrammen bör kunna sänkas. Kostnaderna för Försvarsmakten bör minska med . Materielprocessen bör vidareutvecklas i syfte att anpassa den till insatsförsvaret och dess behov. En ändrad ansvarsfördelning mellan staten och industrin bör genomföras. Industrins roll bör bli alltmer betydande då dess åtagande blir större och statens roll minskar. Besparingseffekterna inom staten bedöms i huvudsak kunna hänföras till drift- och underhållsverksamheten både inom Försvarsmakten och inom . Det bör prövas om delar av verksamheten i Försvarsmaktens logistik kan föras över till industrin som en konsekvens av detta. Myndigheternas uppgifter, roller och ansvar inom materielprocessen bör renodlas och en integrerad ledning av materielprocessen tillämpas. Det bör då skapas möjligheter att ta bort de dubbelkompetenser som finns . Behovet av oberoende prov- och testverksamhet bör ses över. bör Försvarsmaktens bidrag till provplats halveras. Kostnaderna för bör minska med . Regeringen bedömer att åtgärderna bör möjliggöra kostnadsminskningar om ca . Därefter bör ytterligare kostnadsminskningar om ca kunna genomföras. Regeringens inriktning innebär stora förändringar av berörda myndigheters verksamheter. Förändringarna skall genomföras för att frigöra medel för operativ verksamhet. Regeringen anser att det är angeläget att genomförandet av förändringarna hålls samman och att såväl uppföljning som stöd av förändringsarbetet i stort, med särskilda uppgifter bl.a. när det gäller relationen mellan stat och industri, sker i en gemensam form. Regeringen avser, som en del av budgetunderlagen , att begära en närmare redovisning av myndigheternas syn på omställningsarbetet och de eventuella avvecklingskostnader som är förknippade med detta. Som en konsekvens av dessa redovisningar, där myndigheternas syn på förändringsarbetet framgår, kan regeringen ge ett uppdrag att följa och stödja förändringsarbetet i stort. Åtgärderna beräknas medföra kostnadsminskningar hos de berörda myndigheterna både till följd av effektiviseringar och av ambitionsförändringar. kan omfördelas från stöd och administration till förbandsproduktion och insatser. En närmare redovisning av dessa minskningars fördelning bör göras i budgetpropositionen . Omfördelningen av resurser kommer att leda till omflyttningar av medel mellan olika anslag inom utgiftsområdet. m.fl. framhåller i flerpartimotion 2005/06:Fö10 (c, m, fp, kd) att strävan är att få ett bättre försvar för de pengar som satsas. försvaras inte av staber och förvaltningar. De fasta kostnaderna måste reduceras och ge utrymme för insatsförband och nationella förband med tillhörande förbandsverksamhet.