bet · GT01NU9 · 2006-03-14 00:00:00 — När det gäller bedömningen av framtidsutsikterna för SJ ansåg statssekreterare att dessa är goda. Bolagiseringen har bl.a. medfört att många av de tidigare bristerna i verksamheten synliggjordes, och bolaget har kunnat vidta åtgärder för att komma till rätta med dem. Den ekonomiska situationen för SJ har stabiliserats; uppvisade bolaget ett positivt resultat på . I anslutning till framtidsbedömningarna kommenterade statssekreteraren vidare rekommendation om att tydliggöra den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn. Han konstaterade att detta är ett område över vilket inte kan styra självständigt, utan är bundet av beslut som fattas av EU. Som tidigare redovisats pågår inom EU beredningsarbete med det s.k. tredje järnvägspaketet, där frågor om marknadstillträde för olika tågoperatörer behandlas. Slutligen erinrade statssekreterare om att näringsminister kommer att tillsätta en utredningsman med uppdrag att genomföra den översyn av som redogjorts för i ett tidigare avsnitt. Utskottet behandlar först den övergripande frågan om framställningen från angående bolagiseringen av och därefter frågan om den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn. styrelses framställning angående bolagiseringen av Utskottet vill inledningsvis framhålla att det är värdefullt att har genomfört den aktuella granskningen av bolagiseringen av . erinrar i sitt yttrande till näringsutskottet om vad trafikutskottet anförde i samband med beslutet om bolagiseringen om att det är angeläget med en omsorgsfull uppföljning och utvärdering av de nya SJ-företagens ekonomiska utveckling. Med hänsyn till de omfattande investeringar som sker i järnvägssystemet ansåg trafikutskottet att det krävs järnvägsföretag med goda möjligheter att investera för framtiden och möta en ökad efterfrågan. konstaterar därmed nu i sitt yttrande, med tillfredsställelse, att har utfört en granskning som ligger i linje med trafikutskottets tidigare ställningstagande. har ingen anledning att i detta avseende göra någon annan värdering än trafikutskottet och välkomnar också granskningen. När det gäller de två förslag som läggs fram i framställningen från och som innebär att, vid eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag, regeringen bör dels säkerställa att bildandet av statliga bolag styrs av transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser, dels kapitalisera de nybildade bolagen långsiktigt, vill utskottet anföra följande. Beträffande den förstnämnda frågan vill utskottet erinra om vad regeringen anförde i budgetpropositionen för (prop. 2005/06:1 utg.omr. 24, s. 56) om riktlinjer för ägarförvaltningen. sköter av flertalet av de statligt ägda bolagen och näringsministern har fått ett uppdrag att ansvara för frågor om enhetlig ägarpolitik och styrelsenomineringar. Med anledning härav tas inom fram rutiner för en mer enhetlig ägarförvaltning. Detta är ett pågående utvecklingsarbete. Syftet är att i större utsträckning än tidigare kunna följa ägarstyrningen och kontakterna mellan ägarförvaltningen och bolagen. utarbetas inom riktlinjer som bl.a. innebär krav på en mer enhetlig dokumentation som underlag för de beslut som fattas. Regeringen bedömer att dessa riktlinjer kommer att bidra till ökad tydlighet och stärka den interna kontrollen och möjligheten till extern granskning. Utskottet ser positivt på det arbete som regeringen bedriver. vill utskottet understryka att det behövs ytterligare insatser på området. Detta framgår också av det tidigare nämnda betänkandet av (bet. 2005/06:KU10) om granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I sitt ställningstagande beträffande dokumentation och aktbildning avseende regeringens styrning av de statliga bolagen erinrade om att utskottet har pekat på vikten av att styrningen av statligt ägda bolag sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. noterade vidare arbete med riktlinjer som bl.a. innebär krav på en mer enhetlig dokumentation av underlag för de beslut som fattas i dessa sammanhang. Vid utformningen av dessa riktlinjer måste, enligt mening, särskilt beaktas att det vid en granskning i efterhand skall vara möjligt att i akter följa viktigare händelseförlopp som avser ägarförvaltningen samt vilka kontakter och styrsignaler som därvid har förekommit mellan ägarförvaltning och bolag. I det sammanhanget pekade på betydelsen av att innehållet i ett sådant material som annars inte skulle utgöra allmän handling - t.ex. arbetsanteckningar och liknande material - tillförs akterna möjligt. När ärendena arkiveras bör ett sådant material också bli kvar i akterna i den omfattning som behövs för att en meningsfull granskning skall bli möjlig. När det gäller den andra frågan som tas upp i framställningen från - som rör bolagens kapitalisering - konstaterade regeringen i budgetpropositionen för (prop. 2005/06:1 utg.omr. 24, s. 59) att det för bolagiseringen av fanns ett tillfredsställande ekonomiskt underlag från såväl affärsverkets ledning som från de externa finansiella rådgivarna. Regeringen gjorde för bolagiseringen en sammanvägning av olika faktorer i underlagen, vilket ledde till vad som bedömdes vara en rimlig kapitalisering. I budgetpropositionen sades vidare att regeringens ambition är att agera som en långsiktig ägare med uthållighet och ansvarstagande. Regeringens förvaltning syftar till att de statligt ägda bolagen över tiden har en effektiv kapitalstruktur. Prövning och ställningstaganden rörande kapitalisering och nivån på en effektiv kapitalstruktur måste göras kontinuerligt mot bakgrund av omvärldsförändringar och förändrade verksamhetsförutsättningar för bolagen. Detta innebär att en mängd interna och externa faktorer avseende bolagen beaktas och värderas, vilket kan leda till bedömningen att ett bolag har behov av att tillföras ytterligare kapital eller kan utdela kapital. Statssekreterare har, som redovisats, inför utskottet gett en redovisning av processen kring bolagiseringen av SJ. för bolagiseringen fanns det, enligt statssekreteraren, ett tillfredsställande underlag avseende det ekonomiska läget för bolaget, vilket gav grund för bedömningen att kapitaliseringen av bolaget var tillräcklig. Han framhöll också att kapitalisering av ett bolag inte är något som genomförs vid ett enda tillfälle, utan en prövning sker kontinuerligt. Att tillse att de statliga bolagen har en effektiv kapitalstruktur är en stående uppgift för , såsom förvaltare av dessa bolag. Mot bakgrund av vad som här anförts anser utskottet att det inte finns något behov för att göra uttalanden i de två hänseenden som har föreslagits av . I motion 2005/06:N15 (m) och i de två första yrkandena i motion 2005/06:N14 (fp) begärs tillkännagivanden av likartat slag som i framställningen från . Även dessa yrkanden bör avslås av . När det gäller de tre yrkandena (3, 4 och 6) i motion 2005/06:N14 (fp) som rör styrningen av statliga bolag och nomineringsprocessen för bolagsstyrelser vill utskottet påpeka att detta är frågor som utskottet behandlade så sent som i betänkandet om statliga företag (bet. 2005/06:NU4). Utskottet har i det föregående lämnat en utförlig redovisning av det ställningstagande som då gjordes och som ställde sig bakom. Bland annat hänvisade utskottet till vad regeringen hade sagt i budgetpropositionen om att det kan finnas ett behov av att i särskild ordning utreda frågan om hur ägaranvisningar bör utformas för statliga bolag. I samband med en sådan utredning kan det finnas skäl att utreda möjligheten och lämpligheten av att underställa bolagsstämman vissa typer av allmänna policydokument eller mer bolagsspecifika anvisningar, sades det. Utskottet ansåg att det är värdefullt att en sådan utredning genomförs. I det nämnda betänkandet redovisade utskottet också sin bedömning att den modell för ägarstyrning där förvaltare för ett bolag sitter i styrelsen för samma bolag är förenlig med gällande lagstiftning och är en ändamålsenlig modell, som förvaltningsmodellen bör balansera mellan kravet på en professionell och aktiv löpande förvaltning och kravet på öppenhet och interna kontrollmöjligheter. I budgetpropositionen meddelade regeringen sin avsikt att överväga denna fråga i särskild ordning. Utskottet uttryckte sitt stöd för ett sådant arbete. Näringsminister har, som redovisats, bemyndigats att förordna en person med uppdrag att göra den i budgetpropositionen aviserade översynen av av hel- och delägda statliga bolag m.m. Översynen omfattar bl.a. hur en effektivt utformad ägarförvaltning av de statligt hel- och delägda bolagen bör utformas och en prövning av i vilka fall och hur ägaranvisningar bör utformas för de statligt ägda bolagen. Utredaren skall pröva lämpligheten av att underställa bolagsstämman vissa typer av allmänna policydokument eller mer bolagsspecifika anvisningar och hur sådana ägaranvisningar i så fall bör utformas. Aktiebolagslagens bestämmelser angående de olika bolagsorganens kompetensområden och begränsningar för dessa skall beaktas. I utredarens uppdrag ingår vidare, som nämnts, att värdera den modell för ägarstyrning som tillämpas framför allt av och som innebär att en förvaltare för ett bolag också sitter i styrelsen för samma bolag. För- och nackdelar skall redovisas och en slutsats dras. Utskottet välkomnar att den aviserade översynen nu kommer till stånd och ser fram emot den redovisning av utredningsarbetet som skall avlämnas . Frågan om tillvägagångssätt vid nominering av styrelseledamöter i de statliga bolagsstyrelserna tas upp i motion 2005/06:N14 (fp). Utskottet vill här hänvisa till vad som sades i regeringens senaste skrivelse med redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2004/05:120) om att målet för nomineringsarbetet är att styrelserna i de statligt ägda bolagen skall ha hög kompetens, som är väl anpassad till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar. Varje nominering av en styrelseledamot skall utgå från kompetensbehovet i respektive bolags styrelse. samordnar nomineringsarbetet inom . Regeringen har lagt särskild vikt vid arbetet med nominering av styrelseledamöter och har avsatt särskilda resurser för dessa frågor och vidtagit åtgärder för en enhetlig nomineringsprocess inom . Sammanfattningsvis avstyrker utskottet med det anförda styrelses framställning och de båda motionerna i här aktuella delar. Den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn I motion 2005/06:N14 (fp) finns ett yrkande (5) som rör behovet av att tydliggöra den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn. har i sitt yttrande, som nämnts, redovisat att regeringen har aviserat en transportpolitisk proposition där järnvägssektorn förutses komma att få ett stort utrymme. I samband med behandlingen av denna proposition förväntas trafikutskottet också bereda en rad motionsförslag från allmänna motionstiden om den framtida regleringen inom järnvägsområdet. Vidare pågår inom EU ett beredningsarbete om det s.k. tredje järnvägspaketet där frågor om marknadstillträde för olika tågoperatörer behandlas. Med hänvisning till förestående behandling om olika transportpolitiska frågor och järnvägssektorns reglering bör, enligt trafikutskottets mening, det här aktuella motionsyrkandet inte nu bli föremål för något initiativ från sida. föreslår därför att näringsutskottet skall avstyrka yrkandet - en uppfattning som utskottet delar. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. styrelses framställning angående bolagiseringen av , punkt 1 (m, fp, kd, c) av Per (), (), (), (), (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller framställning 2005/06:RRS6 punkterna 1 och 2 samt motionerna 2005/06:N14 yrkandena 1-4 och 6 samt 2005/06:N15. granskning av bolagiseringen av tyder på att förberedelserna för bolagiseringen var otillräckliga och att ansvarförhållandena var otydliga. Vissa av iakttagelser överensstämmer med iakttagelser i tidigare granskningar av statliga bolag. Enligt genomfördes bolagiseringen med en kombination av formlös styrning, otydliga uppdrag till centrala aktörer och dubbla roller för bolagsförvaltare. Av rapporten framgår också att de nybildade bolagen fick ogynnsamma villkor och att betydande kapitaltillskott blev nödvändiga efter bolagiseringen. anser att dessa iakttagelser ger ytterligare stöd för de förslag som styrelsen tidigare framfört i sin framställning rörande regeringens styrning av statliga bolag (2004/05:RRS18). Styrelsen föreslår nu att begär att regeringen, i samband med eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag, säkerställer att bildandet styrs av transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser och att regeringen kapitaliserar de nybildade bolagen långsiktigt. Vi vill inledningsvis uttrycka vårt stöd för vad anför. Dessutom anser vi att skall begära att regeringen skärper åtgärderna. Likartade synpunkter som återfinns i framförs också i de båda här aktuella motionerna från företrädare för Moderata samlingspartiet och liberalerna. I reservationer från företrädare för de nämnda partierna, tillsammans med företrädare för och , har tidigare riktats stark kritik mot statens ägarutövning. En viktig kritik som - åter igen - framförs i gäller den s.k. formlösa styrningen av de statliga bolagen, varvid avses en styrning som faktiskt ägt rum men där fattade beslut inte dokumenterats. En sådan styrning leder till bristande transparens, oklara ansvarsförhållanden och en omöjlighet att i efterhand granska processen. Den demokratiska kontrollen och möjligheten att utkräva ansvar sätts ur spel. Vi ser mycket allvarligt på detta. En grundläggande princip för det svenska folkstyret är en långtgående öppenhet. Frågan om information och öppenhet kring statligt ägda bolag är i grunden en demokratifråga, eftersom det handlar om företag som hela svenska folket äger gemensamt. Medborgarna skall så långt möjligt ha rätt att granska hur rikets förvaltning av de gemensamma tillgångarna sköts. Ytterst vilar ansvaret för denna granskning på folkets valda ombud i . Det är dock uppenbart att samma öppenhet inte kan råda i ett företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad som i en offentlig förvaltning. Att tillåta alltför stor öppenhet i ett statligt företag skulle kunna ge konkurrenterna konkurrensfördelar och därmed innebära risk för att skattebetalarnas tillgångar förslösas. En balanspunkt mellan kraven på öppenhet och behoven av företagssekretess måste etableras. Så länge betydande belopp av skattebetalarnas medel finns i företagsverksamhet måste emellertid öppenheten i de statliga företagen öka. Allmänhet och journalister måste ges en ovillkorlig rätt att närvara vid bolagsstämmor, och dagordningar måste självklart vara utan hemligstämplar. Underlag för större beslut på bolagsstämmorna måste även de vara offentliga. Ett tydligt exempel på formlös styrning gäller styrningen av . riktade , som tidigare redovisats, kritik mot de ansvariga statsråden och för sättet att styra och för bristen på dokumentation av kontakterna mellan och (bet. 2004/05:KU20, rskr. 2004/05:279). I ställningstagandet hänvisades till vad anförde om betydelsen av att styrningen av de statliga bolagen sker på ett sådant sätt att det finns möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Enligt aktiebolagslagen är bolagsstämman ett bolags högsta beslutande organ, vilket självfallet gäller även för de statliga aktiebolagen. Regeringens styrning av bolagen sker emellertid endast i ringa grad via bolagsstämmorna. Enligt vår mening skall ägardirektiv och riktlinjer för de statliga bolagen fastställas på bolagsstämman. Om t.ex. regeringens riktlinjer för anställningsvillkor i statligt ägda företag och för den externa ekonomiska rapporteringen överlämnas till bolagen utan att formellt fastställas på bolagsstämmorna, innebär det att riktlinjerna saknar otvetydig aktiebolagsrättslig giltighet. Vår bedömning är att en aktiv användning av bolagsstämman för ägarföreträdarnas styrning, i kombination med öppna stämmor, väsentligt skulle förbättra möjligheten till information om bolagens strategiska inriktning och insyn i hur regeringen som ägarföreträdare faktiskt styr bolagen. Ytterligare ett problem vid bolagiseringen av var att det nya bolagets styrelse inte tillträdde för att kunna fatta väsentliga beslut. Vid en bolagiseringsprocess är det väsentligt att styrelsen för det nya bolaget tillsätts i så god tid att den nya styrelsen ges möjlighet att agera som tydlig part och mottagare i ombildningen. Det finns inte några gemensamma riktlinjer för hur arbetet med nomineringen av styrelseledamöter skall bedrivas. har arbetat med bolagsstyrelsernas sammansättning och hur styrelserna skall arbeta och tagit fram en vägledning för arbetet med att nominera ledamöter som har distribuerats till övriga departement. Trots detta finns det skillnader i nomineringsförfarandet inom och mellan departementen. Vi anser att det behövs tydliga och gemensamma riktlinjer för förfarandet vid nomineringar av styrelseledamöter. Sådana riktlinjer bör bl.a. föreskriva användning av nomineringskommittéer för att öka oberoendet och transparensen i nomineringsförfarandet. I detta sammanhang vill vi också ta upp den förvaltningsmodell som tillämpar för styrelserepresentation i de bolag som tillhör departementets ansvarsområde. För dessa bolag är det vanligt förekommande att bolagsförvaltaren är styrelseledamot i det bolag som han eller hon är satt att förvalta. Detta innebär att de berörda personerna deltar i sin tjänstemannaroll såväl i utvärderingen av styrelsen som i beredningen av frågan om att lämna förslag till den styrelse i vilken de själva ingår. En sådan modell riskerar att skapa dubbla lojaliteter, och det kan uppstå tvivel om den berörda tjänstemannens opartiskhet. Denna förvaltningsmodell, med sammanblandning av roller, förtjänar stark kritik, och regeringen bör överge den. Det är angeläget att regeringen i grunden ser över det aktuella problemområdet och förtydligar under vilka omständigheter anställda vid skall kunna ingå i styrelser för statliga bolag. När det gäller kapitaliseringen av SJ konstaterar att regeringen redan vid bolagiseringstillfället kände till att denna var otillräcklig. Trots detta valde regeringen att gå vidare med sina planer, vilket ledde till bl.a. den ekonomiska kris som SJ ställdes och som slutade med att beslöt om ett kapitaltillskott till bolaget på nästan . Vi delar uppfattning att regeringen vid varje omställning bör göra en noggrann översyn av berörda bolags kapitaliseringsgrad för att tillförsäkra att bolagen har långsiktiga förutsättningar för att uppnå fastställda mål för verksamheten. "diligence"-förfarande, dvs. att det sker en detaljerad genomgång och granskning av de berörda företagen, bör regelmässigt användas vid ombildningar som berör betydande värden. Statssekreterare har, som tidigare redovisats, inför utskottet hävdat att det för bolagiseringen fanns ett tillfredsställande underlag avseende det ekonomiska läget för bolaget, vilket gav grund för bedömningen att kapitaliseringen av bolaget var tillräcklig. Mot detta står det som sägs i om att ägarförvaltningen inte tog till sig den information och de varningar som kom från de egna konsulterna och från de nybildade bolagens styrelser om konsekvenserna av ett för litet eget kapital vid genomförandet av bolagiseringen. Något egentligt svar på frågan om varför inte beaktade den information som uppenbarligen fanns om risken för ett alltför begränsat eget kapital för bolaget kunde statssekreteraren inte ge till utskottet. I de kommentarer som regeringen lämnade i budgetpropositionen för avseende och i den information som statssekreterare har lämnat inför utskottet tillbakavisas - föga förvånande - den kritik som nu framför. Motsvarande skedde beträffande den då aktuella rapporten om styrningen av sex statliga bolag. Den enda åtgärd regeringen har vidtagit med anledning av tidigare kritik från Riksrevsionens sida angående styrningen av statliga bolag är att näringsministern har bemyndigats att tillkalla en person för att göra en översyn av . Det är dock endast i två avseenden som regeringen anser att det kan finnas skäl att något utreda eller överväga nuvarande rutiner eller förfaranden. Det gäller dels utformningen av ägaranvisningar för statliga bolag, dels den förvaltningsmodell som innebär att den handläggare som förvaltar ett bolag också är ledamot i samma bolags styrelse. Vi finner det förvånande att regeringen så flagrant nonchalerar granskningsrapporter. I stället borde dessa rapporter kunna användas på ett konstruktivt sätt i utvecklingen av statens ägarutövning. Lika förvånande är det att utskottets majoritet avfärdar förslagen i framställningen från . Detta står i bjärt kontrast till trafikutskottets eniga yttrande till stöd för styrelses förslag. Sammanfattningsvis anser vi att skall anmoda regeringen att vidta följande åtgärder: - säkerställa att transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser finns på plats redan initialt vid ombildningar av statlig verksamhet, - kapitalisera statliga bolag långsiktigt, - utveckla nomineringsprocessen för bolagsstyrelser, - styra statliga bolag med aktiebolagsrättsligt giltiga direktiv, - beakta vad som anförts om den formlösa styrningen av SJ och övriga statliga bolag. Med ett beslut av av denna innebörd blir framställningen från tillgodosedd och tillstyrks. Även de båda här aktuella motionerna tillstyrks i berörda delar. Den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn, punkt 2 - motiveringen (m, c) av Per (), (), () och (). Beträffande den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn, som är föremål för yrkande i motion 2005/06:N14 (fp), konstaterar att det efter bolagiseringen inte finns några klara ställningstaganden från regeringen. bedömning är att detta är till nackdel för utvecklingen av såväl de statliga som de privata järnvägsbolagen. Vi delar denna bedömning. konstaterar vi att regeringen till har aviserat en transportpolitisk proposition, där järnvägssektorn förutses komma att behandlas. Av trafikutskottets yttrande framgår också att det finns en rad motionsyrkanden från allmänna motionstiden om den framtida regleringen inom järnvägsområdet som trafikutskottet avser att behandla tillsammans med den aviserade transportpolitiska propositionen. Vi vill inte föregripa trafikutskottets behandling men anser att behovet av att den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn tydliggörs har blivit ytterligare understruket genom granskning. Med det anförda avstyrks den här aktuella motionen i berörd del. Den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn, punkt 2 (fp, kd) av (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 3. Därmed bifaller motion 2005/06:N14 yrkande 5. Beträffande den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn, som är föremål för yrkande i motion 2005/06:N14 (fp), konstaterar att det efter bolagiseringen inte finns några klara ställningstaganden från regeringen. bedömning är att detta är till nackdel för utvecklingen av såväl de statliga som de privata järnvägsbolagen. Vi delar denna bedömning. Regeringen har till aviserat en transportpolitisk proposition, där järnvägssektorn förutses komma att behandlas. Av trafikutskottets yttrande framgår också att det finns en rad motionsyrkanden från allmänna motionstiden om den framtida regleringen inom järnvägsområdet som trafikutskottet avser att behandla tillsammans med den aviserade transportpolitiska propositionen. Vi vill inte föregripa trafikutskottets behandling men anser att behovet av att den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn tydliggörs har blivit ytterligare understruket genom granskning.