bet · GT01FiU22 · 2006-05-18 00:00:00 — Finansiella konglomerat (prop. 2005/06:45) I betänkandet behandlas regeringens förslag om tillsyn av finansiella konglomerat. Regeringen föreslår de lagändringar som behövs för att genomföra det s.k. konglomeratdirektivet (2002/87/EG). Direktivets syfte är att, som komplement till reglerna om tillsyn över försäkringsgrupper och finansiella företagsgrupper, införa en heltäckande reglering på EG-nivå för tillsynen av företagsgrupper som innehåller båda företagskategorierna - kreditinstitut eller värdepappersbolag och försäkringsföretag. Regeringen föreslår dels en ny lag om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, dels flera ändringar i befintliga lagar på finansmarknadsområdet. I den nya lagen definieras begreppet finansiellt konglomerat samt görs en rad definitioner av andra begrepp, såsom grupp, behörig myndighet och riskkoncentration. Ansvaret för den särskilda tillsynen över ett finansiellt konglomerat ska finnas hos en enda tillsynsmyndighet, som ska kallas samordnare. Vilken tillsynsmyndighet som är samordnare bestäms enligt särskilda kriterier. Är samordnare enligt dessa kriterier får dock inspektionen komma överens med övriga berörda tillsynsmyndigheter om att en annan tillsynsmyndighet ska utses till samordnare. Är samordnare ska det vara möjligt för inspektionen att använda sig av särskilda beräkningsgrunder för att bestämma när en verksamhet drivs huvudsakligen inom den finansiella sektorn respektive när en verksamhet inom försäkringssektorn eller bank- och värdepapperssektorn är betydande. Dessa beräkningsgrunder får dock användas bara om inspektionen träffar en internationell överenskommelse om detta med andra tillsynsmyndigheter som berörs av konglomerattillsynen. Tillsynen över ett finansiellt konglomerat ska omfatta en kontroll av konglomeratets finansiella ställning, bl.a. om det finansiella konglomeratet har en kapitalbas som uppfyller ett för finansiella konglomerat särskilt kapitalkrav. Dessutom får riskkoncentrationer i gruppen och transaktioner inom det finansiella konglomeratet inte hota solvensen eller den finansiella ställningen hos reglerade företag i konglomeratet. Om företaget i toppen av konglomeratet finns i ett land utanför EES ska särskilda regler för tillsynen gälla. För att uppfylla de krav som ställs ska de institut och försäkringsföretag som ingår i ett konglomerat ha system för riskhantering och rutiner för intern kontroll. De ska också, när de ansvarar för rapporteringen till , kunna ta fram uppgifter som kan vara av betydelse för den särskilda tillsynen över konglomeratet. Vidare ska det ställas särskilda krav på ledningen i ett blandat finansiellt holdingföretag. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Inga motioner har väckts i ärendet. Utskottet föreslår att , med vissa mindre redaktionella ändringar, antar regeringens lagförslag. Vid beslut bör 10 kap. 5 § regeringsformen tillämpas, dvs. beslutet bör tas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till a. lag om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, med den ändringen att rubriken närmast före 2 kap. 7 § ges lydelsen "När ett finansiellt konglomerat upphör att existera", och den ändringen att i 7 kap. 1 § ska orden "enligt skall rapportera" ersättas med orden "skall rapportera enligt", b. lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsföreningar, c. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713), d. lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, e. lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt, f. lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag, g. lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, h. lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i , i. lag om ändring i lagen (1999:158) om investerarskydd, j. lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, k. lag om ändring i lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar, l. lag om ändring i lagen (2004:46) om investeringsfonder, m. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, n. lag om ändring i lagen (2006:000) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Därmed bifaller proposition 2005/06:150 i denna del och bifaller delvis proposition 2005/06:45. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning I proposition 2005/06:45 Finansiella konglomerat föreslår regeringen dels att en ny lag om särskild tillsyn över finansiella konglomerat antas, dels ett flertal ändringar i befintliga lagar på finansmarknadsområdet, för genomförande av direktiv /87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat och om ändring av rådets direktiv /239/EEG, 79/267/EEG, 92/49/EEG, 92/96/EEG, 93/6/EEG och 93/22/EEG samt och rådets direktiv /78/EG och 2000/12/EG av (konglomeratdirektivet). Förslagen har granskats av Lagrådet. Vidare föreslås några mindre ändringar i lagen om insättningsgaranti och lagen om investerarskydd, som innebär att det i den finansiella lagstiftningen utmönstrade begreppet oktroj byts ut mot tillstånd i bestämmelser som reglerar insättningsgarantins respektive investerarskyddets omfattning när ett tillstånd att driva rörelse återkallas. Dessa mindre ändringar har inte granskats av Lagrådet. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. Inga motioner har väckts i ärendet. I detta sammanhang behandlar utskottet även ett i proposition 2005/06:150 framlagt förslag till lag om ändring i lagen (2006:000) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. har i sitt betänkande 2005/06:LU30 ställt sig bakom den i proposition 2005/06:150 föreslagna ändringen i sak. Av lagtekniska skäl och i syfte att samordna lagförslaget i proposition 2005/06:150, med ikraftträdande , och det här aktuella förslaget till ny lag, med ikraftträdande , har lagutskottet överfört den formella behandlingen av dessa lagförslag till finansutskottet för beredning. Regeringens förslag i proposition 2005/06:150 (lagförslag 22) återges i bilaga 2. Konglomeratdirektivet, som är ett minimidirektiv, ger en heltäckande reglering på EG-nivå för tillsynen av företagsgrupper som innehåller båda företagskategorierna - kreditinstitut eller värdepappersbolag och försäkringsföretag och kompletterar reglerna om tillsyn över försäkringsgrupper och finansiella företagsgrupper. Syftet med direktivet är att utveckla lämpliga och gemensamma tillsynsformer för finansiella konglomerat för en bättre stabilitet på den europeiska finansmarknaden. I direktivet anges, utifrån vissa kriterier, vad om avses med ett finansiellt konglomerat. Vidare finns definitioner av en rad olika begrepp. I direktivets tillämpningsområde inkluderas svenska fondbolag och deras utländska motsvarigheter. Tillsynen över ett finansiellt konglomerat ska utövas av en enda tillsynsmyndighet, som kallas samordnare. Om företag i ett finansiellt konglomerat driver verksamhet i mer än en medlemsstat innehåller direktivet kriterier för att utse en enda samordnare, i princip den myndighet som har tillsyn över det mest betydelsefulla reglerade företaget i konglomeratet. Samordnaren ska ansvara för insamling och spridning av uppgifter från berörda företag samt övervaka och bedöma konglomeratets finansiella ställning. Då tillsynen ska ske i samarbete med berörda behöriga myndigheter innehåller direktivet bestämmelser bl.a. om tillgång till och utbyte av uppgifter mellan såväl behöriga myndigheter som mellan dessa myndigheter och företagen inom ett konglomerat. Speciella regler finns för finansiella konglomerat som leds av ett moderföretag med huvudkontor utanför EES. Tillsynen ska enligt direktivet omfatta kontroll av kapitalbas, riskkoncentrationer och interna transaktioner. Vidare ställer direktivet krav på att de reglerade företagen i ett finansiellt konglomerat ska ha metoder för riskhantering och rutiner för intern kontroll, inklusive sunda rapporterings- och redovisningsförfaranden. När det gäller ett blandat finansiellt holdingföretag ställs särskilda krav på ledningen. Beträffande sanktionsmöjligheter anges i direktivet att åtgärder ska kunna vidtas mot reglerade företag och blandade finansiella holdingföretag inom konglomeratet. När det finns anledning att ingripa mot ett reglerat företag är det den tillsynsmyndighet som är ansvarig för tillsynen som gör det. Krävs ett ingripande mot ett blandat finansiellt holdingföretag är det samordnaren som gör det. I propositionen föreslås att konglomeratdirektivets bestämmelser om tillsyn över finansiella konglomerat ska tas in i en ny lag om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. De ändringar som genom direktivet görs i tidigare antagna direktiv skall, i den utsträckning det behövs, genomföras genom ändringar i befintlig lagstiftning. Bestämmelserna i den nya lagen ska kompletteras med föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utgångspunkten för den nya lagen har enligt propositionen varit att inte införa strängare bestämmelser än de som konglomeratdirektivet innehåller. Särskild tillsyn över finansiella konglomerat Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag som behövs för att genomföra konglomeratdirektivet. Regeringen föreslår att konglomeratdirektivets bestämmelser om finansiella konglomerat ska tas in i en ny lag om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. Vidare föreslås ett antal ändringar i befintlig lagstiftning som behövs för att genomföra direktivets bestämmelser. Av propositionen framgår att den nya lagen, som getts karaktär av ramlagstiftning, kommer att behöva kompletteras med föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen gör den bedömningen att de svenska bestämmelserna i princip inte bör vara strängare än vad direktivet föreskriver. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Centrala definitioner, m.m. Regeringen föreslår att en rad centrala begrepp som används i direktivet ska definieras i den nya lagen. Det rör bl.a. definitioner av olika typer av finansiella företag, av grupp, behörig myndighet, riskkoncentration och interna transaktioner m.m. När det gäller definitionen av ett finansiellt konglomerat anges som huvudregel att ett finansiellt konglomerat består av en grupp företag som driver betydande verksamhet inom såväl försäkringssektorn som bank- och värdepapperssektorn och där minst ett institut eller försäkringsföretag ingår. För att ett finansiellt konglomerat ska föreligga ska vidare moderföretaget eller ett annat av företagen i gruppen vara ett reglerat företag som är auktoriserat inom EES. Om moderföretaget inte är ett reglerat företag som är auktoriserat inom EES, ska gruppens verksamhet drivas huvudsakligen inom den finansiella sektorn för att gruppen ska betraktas som ett finansiellt konglomerat. Vidare anges i vilka fall en verksamhet ska anses betydande och vad som avses med att en grupp driver verksamhet huvudsakligen inom den finansiella sektorn. Regeringen föreslår att bestämmelserna om finansiella konglomerat och bestämmelserna om finansiella företagsgrupper i kapitaltäckningslagen ska gälla för fondbolag, som därvid ska jämställas med ett värdepappersbolag. Särskilda beräkningsgrunder och möjlighet till utvidgad tillämpning Regeringen föreslår att det ska finnas utrymme för särskilda beräkningsgrunder, dvs. undantag ska kunna göras från huvudregeln om när bestämmelser om finansiella konglomerat ska tillämpas, exempelvis gällande gränsvärden. Reglerna om särskild tillsyn ska också under vissa förutsättningar kunna utvidgas, t.ex. om en fysisk eller juridisk person har ägarintresse i eller ett väsentligt inflytande över ett eller flera institut och försäkringsföretag. Regeringen anser att det bör framgå av den nya lagen att en förutsättning för att särskilda beräkningsgrunder ska kunna tillämpas är att har kommit överens om det med relevanta behöriga myndigheter i övriga EES-länder. Det uttryckliga bemyndigandet föreslås dock inte anges i lag utan i förordning eller i ett särskilt regeringsbeslut. Tillsyn över finansiella konglomerat, m.m. Regeringen föreslår att det för ett finansiellt konglomerat ska finnas en kapitalbas som uppfyller ett för finansiella konglomerat särskilt kapitalkrav. Beräkningen härav, liksom rapporteringen till , ska göras av ett institut eller ett försäkringsföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag. Om det i toppen av ett finansiellt konglomerat finns ett institut eller ett försäkringsföretag, eller om är den enda relevanta behöriga myndigheten för konglomeratet, ska vissa angivna metoder användas vid beräkningen. För andra finansiella konglomerat ska , efter samråd med övriga relevanta behöriga myndigheter och det finansiella konglomeratet, bestämma vilken metod som ska användas. Regeringen föreslår att ett institut, ett försäkringsföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag som ingår i ett finansiellt konglomerat för vilket är samordnare, regelbundet ska rapportera riskkoncentrationer och interna transaktioner som är betydande och av visst slag till inspektionen. System för riskhantering och rutiner för intern kontroll som är betryggande med hänsyn till konglomeratets samlade risksituation liksom en rapporteringsskyldighet ska också finnas. I den nya lagen ska anges under vilka förutsättningar undantag får göras från tillsynen av finansiella konglomerat. För finansiella konglomerat som har ett blandat finansiellt holdingföretag i toppen gäller i vissa fall speciella regler. När det gäller blandade finansiella holdingföretag föreslås också att den som ingår i ledningen ska ha tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av holdingföretaget och även i övrigt vara lämplig för en sådan uppgift. I propositionen anförs att det är lämpligt att avgränsa den krets personer i ett holdingföretag som ska vara föremål för ledningsprövning till de personer som är föremål för ledningsprövning enligt sektorsbestämmelserna, dvs. de som ingår i styrelsen, är verkställande direktör eller är ersättare för någon av dessa personer. Bestämmelsen bör vara tillämplig både på svenska och utländska holdingföretag varför ett neutralt uttryckssätt "ingår i ledningen" används. Samordnande myndighet, samordnarens uppgifter och informationsutbyte mellan företagen, m.m. När det gäller tillsyn som ska utövas av en behörig myndighet inom EES föreslår regeringen att den nya lagens bestämmelser om särskild tillsyn över finansiella konglomerat ska gälla i tillämpliga delar när ett reglerat företag som är auktoriserat inom EES, finns i toppen av det finansiella konglomeratet, har ett moderföretag som är ett blandat finansiellt holdingföretag med huvudkontor inom EES eller står under gemensam eller i huvudsak gemensam ledning med ett annat företag inom den finansiella sektorn. I propositionen anförs att tillsynen över ett finansiellt konglomerat bara bör utövas på den övergripande nivån. Undergrupper bör kunna undantas även om de formellt omfattas av definitionen finansiellt konglomerat. föreslås vara samordnare för ett finansiellt konglomerat bl.a. när företaget i toppen av det finansiella konglomeratet är ett institut eller försäkringsföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag med huvudkontor i som är moderföretag till ett institut eller ett försäkringsföretag. ska dock få komma överens med de övriga relevanta behöriga myndigheterna att utse en annan behörig myndighet inom EES till samordnare för det finansiella konglomeratet än inspektionen. Detta ska kunna ske om det är olämpligt att inspektionen, med hänsyn till det finansiella konglomeratets struktur och den relativa betydelsen av konglomeratets verksamhet i olika länder, är samordnare. Beträffande samordnarens uppgifter föreslår regeringen att ska ansvara för den särskilda tillsynen över ett konglomerat som inspektionen är samordnare för. Inspektionen ska samarbeta och utbyta information med andra behöriga myndigheter. Vidare föreslås att informationsutbytet mellan företag i ett finansiellt konglomerat regleras, liksom skyldigheten att till lämna de upplysningar som inspektionen begär för tillsynen över det finansiella konglomeratet. Regeringen föreslår vidare att , efter begäran från en behörig myndighet i ett annat land inom EES, inom ramen för sin befogenhet ska lämna eller kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. Den utländska myndigheten föreslås även få närvara vid en kontroll som görs av inspektionen. I propositionen föreslås också att regler införs om tystnadsplikt och uppgiftsskyldighet för befattningshavare i försäkringsföretag och blandade finansiella holdingföretag. Förutom i den nya lagen införs i lagen om understödsföreningar och försäkringsrörelselagen bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter i vissa fall under en brottmålsutredning. Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet kombineras med bestämmelser om meddelandeförbud och sanktionsmöjlighet. Tillsyn som utövas av en myndighet i tredje land Regeringen föreslår att om tillsynen över reglerade företag i ett finansiellt konglomerat ska utövas av en tillsynsmyndighet i ett land utanför EES ska , om inspektionen skulle ha varit samordnare för konglomeratet i fall när kriterierna i konglomeratdirektivet för utseende av samordnare hade varit tillämpliga, kontrollera om den tillsyn som utövas av den andra tillsynsmyndigheten är likvärdig med den tillsyn som föreskrivs i konglomeratdirektivet. Om tillsynen bedöms inte vara likvärdig ska besluta att tillämpa bestämmelserna i den nya lagen analogt på de reglerade företagen. Efter att ha hört övriga relevanta behöriga myndigheter får i stället besluta att använda sig av andra tillsynsmetoder som säkerställer att de reglerade företagen är föremål för tillräcklig tillsyn. Inspektionen får därvid förelägga en ägare som har ett bestämmande inflytande över institutet eller försäkringsföretaget att inrätta ett blandat finansiellt holdingföretag med huvudkontor inom gemenskapen och tillämpa bestämmelserna i den nya lagen på de reglerade företagen i det finansiella konglomerat som leds av detta holdingföretag. Regeringen föreslår att i vissa fall ska kunna ingripa mot institut eller försäkringsföretag som inte uppfyller lagens krav eller där solvensen eller den finansiella ställningen hos ett reglerat företag ändå är hotad. Sanktioner får därvid användas. Ett blandat finansiellt holdingföretag kan föreläggas att vidta åtgärder för att uppfylla de krav som ställs enligt den nya lagen. Vidare får ingripa med stöd av ägarprövningsreglerna om personer i ledningen för ett blandat finansiellt holdingföretag inte uppfyller de krav som ställs. Om ett reglerat företag eller ett blandat finansiellt holdingföretag underlåter att rapportera , får besluta att institutet ska betala en förseningsavgift på högst . Regeringen föreslår att regler om samrådsskyldighet ska införas i försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2004:46) om investeringsfonder. Vidare föreslår regeringen ändrade regler för avräkning från kapitalbasen för institut enligt kapitaltäckningslagen och för försäkringsbolag liksom för kontroll av information och lämplighetsprövning av ledningen i försäkringsholdingföretag och holdingföretag med finansiell verksamhet. Följdändringar i bestämmelserna om försäkringsgrupper föreslås också. När det gäller lagstiftningen för bank- och finansieringsrörelse samt värdepappersrörelse föreslås bl.a. nya definitioner av vissa begrepp samt ändring av beräkningen av ett kreditinstituts kvalificerade innehav av aktier och andelar i finansiella företag. Regeringen föreslår också när det gäller tillsynen av ett kreditinstitut som har ett moderföretag med huvudkontor utanför EES att en motsvarande bestämmelse som den som föreslås för finansiella konglomerat ska införas i kapitaltäckningslagen. Regeringen föreslår vidare att ett institut vid beräkningen av sina stora exponeringar ska få bortse från exponeringar som det har mot ett dotterföretag och ett moderföretag och moderföretagets dotterföretag, om det är föremål för gruppbaserad tillsyn som utövas av en behörig myndighet inom EES eller likvärdig tillsyn i tredje land. I propositionen föreslås mindre ändringar i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och lagen (1999:158) om investerarskydd, som innebär att det i den finansiella lagstiftningen utmönstrade begreppet oktroj byts ut mot tillstånd i bestämmelser som reglerar insättningsgarantins respektive investerarskyddets omfattning när ett tillstånd att driva rörelse återkallas. I gällande rätt finns det i syfte att värna om effektivitet och stabilitet i det finansiella systemet samt för att säkerställa ett gott konsumentskydd bl.a. bestämmelser om tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag som ingår i finansiella företagsgrupper och om försäkringsföretag som ingår i försäkringsgrupper. Genom förslaget till lag om särskild tillsyn över finansiella konglomerat avses en mer formell reglering komma till stånd av tillsynen över företagsgrupper som innehåller både kreditinstitut eller värdepappersbolag och försäkringsföretag. Lagen avser att komplettera gällande regler om tillsyn över försäkringsgrupper och finansiella företagsgrupper. Regeringen föreslår att särskilda krav ska ställas på ledningen av ett blandat finansiellt holdingföretag. Utskottet noterar att i betänkande 2005/06:FiU7 Nya regler för tjänstepensionsinstitut har utskottet anfört, beträffande de krav på insikt och erfarenhet som ställs på styrelserna i dessa institut, att det är rimligt att vid prövningen av varje styrelseledamot först gör en vandelsprövning av ledamoten och att därefter kompetensprövningen görs av styrelsen som kollektiv. Utskottet har inte något att erinra mot regeringens förslag till genomförande av konglomeratdirektivet i svensk rätt. Med vissa mindre redaktionella ändringar i förslaget till lag om särskild tillsyn över finansiella konglomerat tillstyrker utskottet därmed regeringens lagförslag i proposition 2005/06:45. har i betänkande 2005/06:LU30 i sak ställt sig bakom en i proposition 2005/06:150 föreslagen ändring i lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (lagförslag 22). Ändringen som föreslås träda i kraft innebär bl.a. att bestämmelsen om styrelseledamot i 1 kap. 2 § nämnd lag också ska gälla för ledamot i tillsynsorganet i ett dualistiskt organiserat europakooperativ och att bestämmelserna, enligt lagen om europakooperativ, ska tillämpas även på ledamöter i ett europakooperativs lednings- eller förvaltningsorgan. Av samordningsskäl har lagutskottet överlämnat behandlingen av den författningstekniska regleringen till finansutskottet för beredning i detta ärende. Utskottet tillstyrker således bifall till proposition 2005/06:150 i denna del. När det gäller frågan om beslutsreglerna i 10 kap. regeringsformen kan utskottet, i likhet med Lagrådet, konstatera att konglomeratdirektivet i flera avseenden är svårtillgängligt och till vissa delar otydligt till sin innebörd. Flera av artiklarna ger utrymme för olika tolkningar och förutsätter i vissa fall bl.a. att berörda tillsynsmyndigheter är överens om att välja en viss lösning. Vidare noterar utskottet att i förslaget till ny lag (4 kap. 2 § tredje stycket) anges att när enligt bl.a. första stycket samma paragraf "skall vara samordnare, får inspektionen tillsammans med övriga relevanta behöriga myndigheter komma överens om att en annan behörig myndighet inom EES än inspektionen skall utses till samordnare.