bet · GT01MJU14 · 2006-06-01 00:00:00 — Åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser är förenade med kostnader, åtminstone initialt. Om ett industriland inte tar på sig kostnaden för klimatåtgärder kan det ge konkurrensfördelar för delar av dess industri. medverkan som medfinansiär av de fonder som skall underlätta för utvecklingsländernas klimatarbete och eventuella nya åtaganden i en framtida internationell klimatregim behövs också. Utskottet anser i likhet med regeringen att och EU fortsatt måste försöka påverka inställning till klimatfrågan samt till det internationella och multilaterala klimatarbetet. Detta bör som ske i förhandlingar under klimatkonventionen och i alla andra internationella sammanhang och processer som kan ha betydelse för klimatfrågans hantering, såsom exempelvis , , , , och den transatlantiska dialogen. Dessutom bör och EU eftersträva omfattande och breda kontakter med det amerikanska samhället i stort. Det bör, som regeringen framhåller, exempelvis finnas en god grund för samarbete kring forskning, teknikutveckling och även att utveckla styrmedel såsom handel med utsläppsrätter. Utskottet gör också samma bedömning som regeringen i fråga om att det kommer att bli svårt att förändra positioner såvida inte EU och andra parter som ratificerat Kyotoprotokollet på ett framgångsrikt sätt genomför protokollet. Det anförda visar enligt utskottet att regeringen är väl medveten om vikten av att ansluter sig till det internationella klimatarbetet och att regeringen avser att verka i den riktningen. Syftet med motionerna 2004/05:MJ498 (kd) yrkande 4, 2005/06:MJ414 (v) yrkande 5 och 2005/06:MJ596 (kd) yrkande 1 kan därmed anses tillgodosett. Utskottet föreslår att motionerna i berörda delar lämnas utan vidare åtgärd. Enligt motion 2005/06:MJ47 (kd) yrkande 2 bör verka för sanktioner mot de EU-länder som inte lever upp till sina åtaganden enligt EU:s interna bördefördelning.Många länder befinner sig långt från att nå upp till sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet, påpekar motionärerna. Därför behövs en ordentlig samsyn mellan EU:s regeringar om att de åtaganden som respektive land har gjort skall respekteras. EU:s interna bördefördelning regleras genom EG-rätten, och överträdelser utgör därmed brott mot denna rätt. En överträdelse kan leda till att kommissionen inleder ett överträdelseärende och att den aktuella medlemsstaten i förlängningen döms i till exempelvis skadestånd. Möjligheten att initiera ett sådant förfarande finns även för andra medlemsstater, även om det är sällsynt att den utnyttjas. Utskottet konstaterar att frågan om efterlevnad av EU:s bördefördelning således är en fråga om EU:s interna system för att övervaka efterlevnaden av EG-rätten. I det avseendet erbjuder EG-fördraget långtgående möjligheter och skyldigheter för kommissionen. Kyotoprotokollets efterlevnadsmekanism är därmed inte relevant för att hantera brister i EU:s interna efterlevnad. Den mekanismen kan dock bli aktuell i det fall bristen på respekt för bördefördelningen inom EU leder till att unionen som helhet inte kan uppfylla sitt gemensamma åtagande inom ramen för Kyotoprotokollet. Det anförda innebär enligt utskottet att syftet med motion 2005/06:MJ47 (kd) yrkande 2 är tillgodosett. Motionen avstyrks i berörd del. Flera motioner tar upp frågan om kolsänkor. Enligt motion 2004/05:MJ429 (s) bör ett växlingssystem införas mellan miljöavgifter och ett mer aktivt skogsbruk, baserat på successionsprinciper utifrån mätbara variabler. Dessutom bör behovet av forskning och utvecklingsarbete kring metoder för högre kolbindning inom successionsskogsbruket beaktas. Motion 2005/06:MJ579 (s) framhåller möjligheten att i större utsträckning kunna binda koldioxid i kolsänkor. Det norra skogsbarrsbältet har stora möjligheter att binda koldioxid, och ett aktivt skogsbruk medverkar till en sådan bindning, påpekar motionärerna. Politiken måste vara långsiktig och understödja den forskning som bedrivs. Vidare anförs att det arbete som pågår i bör stödjas nationellt och internationellt av regering och riksdag. I motion 2005/06:MJ46 (fp) anförs att kunskaperna kring skogens förmåga att fungera som långvarig kolsänka är långt ifrån fullständiga. Skog fungerar ibland som sänka och ibland som avgivare av koldioxid, metan och partiklar. Det är enligt motionärerna angeläget med beskogning framför allt av vissa med stor skogskövling. Skälen är dock ofta andra än dessa skogars effekt på klimatet. är risken med resonemanget kring kolsänkor att sådana framför allt kommer att användas av i-länder för att motivera fortsatta egna utsläpp. Regeringen bör därför arbeta för en bättre kunskapsnivå om kolsänkor (yrkande 3). Enligt motion 2004/05:MJ368 (fp) yrkande 3 bör och EU inte använda sig av sänkor för att uppnå målen i Kyotoprotokollet. Principen fungerar inte fullt ut eftersom kretsloppet för koldioxid bundet i träd är betydligt kortare än det som rör koldioxid från fossila bränslen. Denna typ av åtgärder senarelägger endast de åtgärder som behövs för att uppnå ett hållbart samhälle vad avser växthuseffekten. Dessutom påverkar det inte alla andra problem som användning av fossila bränslen orsakar, anser motionärerna. I motionerna 2004/05:MJ434 (mp) yrkande 47 och 2005/06:MJ449 (mp, -) yrkande 56 begärs att skog inte skall tillgodoräknas som kolsänkor vid uppfyllelse av klimatmål. Ett sådant förhållningssätt är passivt och saknar vetenskaplig grund, påpekar motionärerna och framhåller att det finns skogar som är nettokoldioxidproducenter snarare än -upptagare. I klimatkonventionen slås fast att parterna till konventionen skall vidta åtgärder mot klimatförändringar såväl genom att begränsa utsläppen av växthusgaser som att skydda och förstärka kolsänkor. Regeringen anser att det är viktigt att det finns drivkrafter för att öka upptagen av koldioxid i kolsänkor. Det ökade upptaget kan antingen lagras i form av ökad kolsänka eller utnyttjas som ersättning för fossila bränslen. Kolsänkor kan dock inte varaktigt balansera de utsläpp av koldioxid som följer av användningen av fossila bränslen. Utskottet gör samma bedömning som regeringen i fråga om att åtgärder för att främja upptag i kolsänkor inte ersätter nödvändiga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser utan är att betrakta som komplement. Som framgår av propositionen får enligt Kyotoprotokollet varje part med ett kvantitativt åtagande en viss tilldelad mängd, eller utsläppsutrymme, för som baseras på utsläppen under basåret (i de flesta fall ) och själva åtagandet. Parternas samlade utsläpp får högst uppgå till denna mängd. För del är åtagandet enligt EU:s interna bördefördelning av utsläpp. Varje part till Kyotoprotokollet skall senast lämna en rapport om s.k. tilldelad mängd och redovisa sina utsläpp av växthusgaser . Parterna skall vidare redovisa i vilken mån de avser att tillgodoräkna sig upptag av växthusgaser i kolsänkor i skog, i åker- och betesmark samt från ny vegetation på tidigare vegetationslös mark enligt protokollets artikel 3.4. Parterna skall i rapporten om tilldelad mängd också redovisa val av basår för fluorerade växthusgaser och ett antal andra mer tekniska val. Om en part inte behöver använda alla sina tillgodohavanden av tilldelade utsläppsenheter, utsläppsminskningsenheter, certifierade utsläppsminskningar eller andra certifikat kan den enligt Kyotoprotokollets regler spara ett överskott till kommande åtagandeperioder. Ett överskott på kort sikt kan därför med nuvarande utformning av åtaganden ackumuleras för att balansera framtida minskningar. Det är dock oklart om regelverket för perioden kommer att överensstämma med det som gäller för Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Konkreta förhandlingar om parternas åtaganden för perioden har ännu inte inletts. Det är därmed, som regeringen påpekar, osäkert vilken reell betydelse kolsänkorna kan få när det gäller vilka framtida ansträngningar för att minska nettoutsläppen som kommer att bli nödvändiga för . Enligt och rådets beslut om övervakning av medlemsländernas växthusgasflöden (280/2004/EG) skall varje medlemsland till kommissionen redogöra för vilka val man avser att göra bl.a. avseende Kyotoprotokollets artikel 3.4 om kolsänkor i syfte att möjliggöra färdigställandet av Europeiska unionens rapport om tilldelad mängd. Av propositionen framgår att det framför allt är besluten om tillämpningen av artikel 3.4 och i någon mån basåret för fluorerade gaser som har betydelse för storleken på tilldelade mängd. EU verkade under förhandlingarna om tillämpningen av Kyotoprotokollet, som slutfördes i , för att begränsa parternas möjlighet att tillgodoräkna sig kolsänkor under den första åtagandeperioden. Grunden för detta agerande var enligt regeringen att parternas tidigare gjorda åtaganden om utsläppsbegränsningar annars skulle ha kunnat undermineras. delade denna grundsyn och framhöll även att Kyotoprotokollet uttryckligen beaktade upptaget i kolsänkor som en del av åtagandet och att detta borde reflekteras av regelverket. Utskottet anser i likhet med regeringen att bevarande och främjande av kolsänkor har en viktig kompletterande funktion att fylla vid sidan av arbetet med att begränsa utsläppen. Kolsänkornas roll och omfattning bör dock klargöras innan förhandlingar inleds om nivåerna på parternas kommande åtaganden. Vidare anser regeringen att den vetenskapliga grunden för tillgodoräknande av kolsänkor i framtida internationella åtaganden bör stärkas och att dessa åtaganden i högre grad ger incitament till att öka upptagen i kolsänkor. Utskottet delar denna uppfattning. Sådana aktiviteter bör utformas så att hållbar utveckling främjas och den globala avskogningen bromsas. Utskottet konstaterar att regeringen avser att verka för att de internationella reglerna för kolsänkor utvecklas i denna riktning. Utskottet gör vidare samma bedömning som regeringen i fråga om att en mer aktiv skötsel av kolsänkor, framför allt skogssänkorna, kan komma att bli betydelsefull . Det ligger, som regeringen framhåller, i linje med grundläggande principer för det internationella klimatarbetet att det i Kyotoprotokollet fastställda värdet för upptag av växthusgaser i skog och skogsmark i läggs till den svenska tilldelade mängden. Utskottet konstaterar att regeringen har beslutat att skall tillämpa artikel 3.4 när det gäller upptag av växthusgaser i kolsänkor i skog och skogsmark, men ej i åker- och betesmark samt ny vegetation (dnr M2006/201/Mk). Med vad som ovan anförts om kolsänkor föreslår utskottet att motionerna 2004/05:MJ368 (fp) yrkande 3, 2004/05:MJ429 (s), 2004/05:MJ434 (mp) yrkande 47, 2005/06:MJ46 (fp) yrkande 3, 2005/06:MJ449 (mp, -) yrkande 56 och 2005/06:MJ579 (s) lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller motionerna 2004/05:MJ434 (mp) yrkande 47 och 2005/06:MJ449 (mp, -) yrkande 56 om kolsänkor och klimatmål vill utskottet utöver detta hänvisa till regeringens förslag att det klimatpolitiska delmålet om att minska utsläppen av växthusgaser med även i fortsättningen skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller användning av flexibla mekanismer. Kyotoprotokollet och dess flexibla mekanismer Mekanismen för ren utveckling Regeringen bedömer att ett fortsatt stöd bör ges till Statens energimyndighets program för de projektbaserade mekanismerna. Klimatförändringar är en global fråga och det är enligt regeringen angeläget att medverkar i internationella projekt, som mekanismen för ren utveckling och gemensamt genomförande, som syftar till att begränsa utsläppen av växthusgaser. Genom deltagande i sådana projekt underlättar en internationell politisk överenskommelse om de bredare och mer långtgående klimatåtaganden som krävs för att framgångsrikt motverka klimatförändringar. bör verka för att underlätta för företag att engagera sig i arbetet med de flexibla mekanismerna. I motion 2004/05:MJ368 (fp) yrkande 2 begärs att visar restriktivitet med att använda mekanismen för ren utveckling. Det är svårt att säkerställa att de investeringar som görs inte skulle ha gjorts ändå, och det finns frågetecken kring hur de långsiktiga investeringarna skall kunna säkerställas. Det är enligt motionärerna bättre att inkludera den typen av projekt i biståndsarbetet och att avstå från att räkna in utsläppsminskningar från sådana projekt i de egna åtagandena om att minska utsläpp av växthusgaser. I motion 2005/06:MJ48 (mp) yrkande 27 framförs attSveriges utgångspunkttills vidare bör vara att avstå från deltagande i projekt inom ramen för mekanismen för ren utveckling efter första åtagandeperioden. I stället bör klimatbiståndet ökas. Utsläppsrätter förvärvade genom mekanismen för ren utveckling bör inte säljas eller användas för att fullgöra åtaganden enligt Kyotoprotokollet eller för att uppfylla det nationella klimatmålet efter den första åtagandeperioden. Enligt motionerna 2004/05:MJ498 (kd) yrkande 12 och 2005/06:MJ596 (kd) yrkande 7 bör verka för att möjlighet att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar genom mekanismen för ren utveckling begränsas till av deras totalt tillåtna utsläppsmängd enligt Kyotoprotokollet. bör även verka för att så många länder som möjligt gör kvantitativa åtaganden. I motion 2005/06:MJ46 (fp) yrkande 4 framförs att kvaliteten vid en fortsatt satsning på mekanismen för ren utveckling måste bli acceptabel. Det bör finnas riktlinjer med krav på minst samma utvecklingseffekt som om det hade rört sig om ett svenskt biståndsprojekt. Former för att ta tillvara (Sida) och expertis i projektbedömningarna måste etableras. I motion 2005/06:MJ48 (mp) yrkande 25 framförs att en utvärdering bör göras av mekanismen för ren utveckling och andra sätt att bidra till minskade klimatutsläpp i utvecklingsländerna. Slutligen framförs i motionen att svenska miljöorganisationer bör få delta i beredningen av beslut om godkännande av projekt inom ramen för mekanismen för ren utveckling där är investerarland. Den svenska miljörörelsen har ovärderliga kunskaper om mekanismen för ren utveckling som bör tillvaratas (yrkande 26). I flera motioner har förordats en restriktiv användning eller ingen användning alls av mekanismen för ren utveckling. Regeringen har i propositionen gjort bedömningen att ett fortsatt stöd bör ges till Statens energimyndighets program för de projektbaserade mekanismerna. På grund av relativt höga transaktionskostnader, delvis komplicerade regelverk och potentiella risker av såväl kommersiell som politisk art har statliga program en roll att spela innan marknaden för utsläppsrätter och utsläppsreduktionsenheter utvecklats fullt ut. Statens energimyndighets insatser och andra statliga program kan bidra till utvecklingen av regelverk och metoder och till att processen för godkännande av projekt etableras och blir effektiv. På så sätt kan transaktionskostnader, risker och trögheter i systemet reduceras, vilket är en förutsättning för ett större engagemang från näringslivet. Huvudsyftet med engagemanget är således att bidra till att utveckla mekanismerna till nödvändiga och effektiva instrument i det internationella klimatsamarbetet. Sådana insatser möjliggör även en spridning av effektiv teknik för förnybar energi och energieffektivitet. Härigenom tillmötesgår dessutom de förväntningar som utvecklingsländerna har beträffande insatser i deras länder. Utskottet ansluter sig till denna bedömning. Utsläppsminskningar som genereras genom projekt inom ramen för mekanismen för ren utveckling skulle kunna tillgodoräknas vid en bedömning av uppfyllandet av våra åtaganden enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning. Som framhålls i propositionen skall dock det svenska klimatmålet uppnås utan användning av de flexibla mekanismerna. En förnyad prövning av målets utformning i relation till de flexibla mekanismerna skall enligt propositionen ske senast i samband med kontrollstationen 2008. Även om det nationella klimatmålet skall uppnås utan användande av projektbaserade mekanismer får verksamhetsutövare använda sig av de projektbaserade mekanismerna vid redovisning av utsläppsrätter. har antagit en proposition om handel med utsläppsrätter och projektbaserade mekanismer, proposition 2005/06:184 Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan. Detta innebär bland annat att reglerna inför nu är på plats. I proposition 2005/06:184 Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan bedömdes det även rimligt att begränsa antalet utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar som verksamhetsutövare får använda vid redovisningen av utsläppsrätter till högst av antalet fördelade utsläppsrätter . Utskottet gör nu ingen annan bedömning. När det gäller frågan om en internationell begränsning av användningen av mekanismen för ren utveckling konstaterar utskottet att Kyotoprotokollet uppställer ett krav på supplementaritet, dvs. användningen av flexibla mekanismer skall vara supplementär till inhemska åtgärder. Det innebär att inhemska åtgärder skall utgöra en betydande del av en parts ansträngningar att uppfylla sitt kvantitativa åtagande enligt Kyotoprotokollet. Ingen kvantifiering eller närmare precisering av villkoret om supplementaritet har gjorts inom ramen för Kyotoprotokollet. När det gäller den framtida klimatregimens utformning är dock utgångspunkten enligt propositionen att de projektbaserade mekanismerna och således även mekanismen för ren utveckling skall ingå som centrala element. Vad avser frågan om kvantitativa åtaganden för fler länder vill utskottet framföra följande. Regeringen gör i propositionen bedömningen att en viktig utgångspunkt vid utformningen av en framtida internationell klimatregim är att ha en mycket bred internationell uppslutning och att utsläppen per person får en mer rättvis fördelning genom att närma sig varandra på en nivå som är förenlig med klimatkonventionens långsiktiga mål. Enligt uppgifter inhämtade från är det särskilt angeläget att industriländerna gör kvantitativa åtaganden om att minska utsläppen av växthusgaser. Även bör göra åtaganden, men innan de är beredda bör samarbetet utvecklas genom mekanismen för ren utveckling. Med det ovan anförda avstyrker utskottet motionerna 2004/05:MJ368 (fp) yrkande 2, 2004/05:MJ498 (kd) yrkande 12, 2005/06:MJ48 (mp) yrkande 27 och 2005/06:MJ596 (kd) yrkande 7. Utskottet har inhämtat att arbetar med att ta fram ett regelverk för projektgodkännande enligt mekanismen för ren utveckling. Ramarna för projektgenomförande och krav på projekten sätts dock i stor utsträckning av internationella regler och EU-regler. Utrymmet för nationella särbestämmelser är således begränsat. och Sidas expertkunskap kommer i arbetet med projektgodkännanden att tas till vara genom det råd som regeringen aviserat i proposition 2005/06:184 Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan. Rådet skall bestå av representanter för , , Verket för näringslivsutveckling och Sida. Rådets uppgift är att bereda frågor om godkännande av deltagande i projektverksamhet och lämna förslag till beslut. Med hänvisning till vad som anförts föreslår utskottet att motion 2005/06:MJ46 (fp) yrkande 4 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller frågan om att mekanismen för ren utveckling och andra sätt att bidra till minskade klimatutsläpp i utvecklingsländerna bör utvärderas vill utskottet anföra följande. Av propositionen framgår att regeringen inför kontrollstationen 2008 avser att utreda hur samhällets olika aktörer och sektorer kan, inom och utanför landets gränser, bidra till de framtida utsläppsminskningarna på ett kostnadseffektivt sätt. När det gäller mekanismen för ren utveckling har framfört att endast genomfört eller deltagit i ett fåtal projekt, varför en specifik utvärdering av just dem inte är aktuellt . Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 2005/06:MJ48 (mp) yrkande 25. Beträffande frågan om miljöorganisationer bör få delta i beredningen om beslut om godkännande av projekt inom ramen för mekanismen för ren utveckling där är investerarland vill utskottet anföra följande. Kraven på allmänhetens insyn och deltagande i processen för projekt enligt mekanismen för ren utveckling är främst av intresse för det utvecklingsland som är värd för projektet. Detta tillgodoses i den internationella processen. Det finns inga särskilda krav på allmänhetens, inklusive miljöorganisationers, insyn och deltagande då ett investerarland ger sitt nationella godkännande till deltagande i ett projekt. Information om projektverksamhet kommer att finnas hos den myndighet som ansvarar för processen för ett nationellt godkännande. Informationen kommer att vara tillgänglig för allmänheten enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Med det anförda anser utskottet att syftet med motion 2005/06:MJ48 yrkande 26 kan anses tillgodosett. Motionen avstyrks i berörd del. Regeringen bör undersöka möjligheten och intresset för att utveckla koldioxidlagring som en del av klimatstrategin, anförs det i motion 2005/06:MJ46 (fp) yrkande 30. Enligt motionärerna anser alltfler forskare koldioxidlagring vara en framtida möjlighet för att minska växthuseffekten. En sådan lagring borde framför allt vara intressant för industrier där koldioxid produceras som en oundviklig del av processen eller där fossila bränslen och råvaror inte kan undvikas. Det är intressant både för nationellt och internationellt bruk att få fram tekniska lösningar inom detta område, anser motionärerna. I motion 2005/06:MJ48 (mp) yrkande 7 begärs attregeringen genom sina ägardirektiv och styrelsetillsättningar förmår att överge satsningen på insamling och lagring av koldioxid. Enligt motionärerna använder vissa företag som en teoretisk framtida möjlighet till att insamla och lagra koldioxid för att berättiga utbyggnaden av nya koleldade kraftverk. I praktiken investerar de därmed i en ifrågasatt teknik med löfte om att eventuellt kunna utveckla metoder för att lösa problemen med restprodukter i en avlägsen framtid. Motionens yrkande 8 tar upp frågan om offentlig finansiering av forskning och utveckling om insamling och lagring av koldioxid. Det behövs mycket forskning och utveckling för att få fram praktiska lösningar på problemen kring att fånga in och lagra koldioxid. En satsning på en sådan forskning skulle ta resurser från andra alternativ. Det är därför mer kostnadseffektivt att satsa resurser på mer beprövad teknik med mindre risker och mer skyndsamt införande. I proposition 2005/06:127 om energiforskning betonas vikten av fokusering på områden där svenska insatser kan göra en betydande skillnad. Forskning om insamling och lagring av koldioxid ryms inte inom dessa områden, hävdar motionärerna. Enligt motion 2005/06:N338 yrkande 18 (mp, -) bör den svenska linjen gentemot EU vara att separation och förvaring av koldioxid är en teknik som inte skall prioriteras.Koldioxidförvaring är inte någon seriös möjlighet att få ned utsläppen, då den är för långsam, dyr, begränsad och farlig. Av propositionen framgår att en åtgärd för att minska utsläppen av koldioxid som har aktualiserats är s.k. lagring av koldioxid. Rent principiellt kan koldioxid lagras i havet eller i geologiska formationer. FN:s klimatpanel IPCC har lagt fram en specialrapport om koldioxidlagring som även behandlades i samband med klimatmötet i . I rapporten klargörs att koldioxidlagring i geologiska formationer har en mycket stor potential under kommande sekel men att kostnaderna i många fall är förhållandevis höga och att energiåtgången för avskiljning av koldioxid ur rökgaser är betydande. Långtidseffekterna av lagring, t.ex. risk för läckage, bedöms av IPCC vara möjliga att bemästra genom att tillämpa tekniken där goda geologiska formationer finns inom räckhåll. Lagring i hav är enligt IPCC däremot betydligt mer tveksamt, med hänsyn till direkta miljöeffekter. Rapporten klargör att långtidseffekterna av havslagring är att större delen av koldioxiden ändå når atmosfären efter kanske 100-1 . Det finns också stora ekologiska risker förknippade med oceanlagring.