bet · GT01SfU9 · 2006-03-16 00:00:00 — Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning jämte två motioner som väckts med anledning av propositionen samt en motion väckt under den allmänna motionstiden . I propositionen föreslås lagändringar, huvudsakligen i utlänningslagen, till följd av det s.k. rörlighetsdirektivet, direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier m.m. Ändringarna i utlänningslagen innebär bl.a. att systemet med uppehållstillstånd för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar avskaffas. I stället införs begreppet uppehållsrätt, en självständig rätt att uppehålla sig i . skall ansvara för registreringsförfarandet. När en EES-medborgare vistats här skall verket utfärda registreringsbevis. För EES-medborgares familjemedlemmar utfärdas uppehållskort. Handlingarna utgör bevis för att registrering eller anmälan har skett. Genomförandet av direktivet medför även att personer med uppehållsrätt får ett utökat skydd mot avvisning och utvisning. I propositionen föreslås vidare ändringar i utlänningslagen till följd av direktiv /109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Ändringarna innebär bl.a. att en ny rättsfigur, ställning som varaktigt bosatt, införs. Enligt huvudregeln skall en tredjelandsmedborgare som har permanent uppehållstillstånd och som har vistats oavbrutet i beviljas ställning som varaktigt bosatt i . En person som beviljats en sådan ställning skall tillerkännas vissa särskilda rättigheter som liknar de rättigheter som tillkommer unionsmedborgare. Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare skall beviljas ett EG-uppehållstillstånd som skall gälla . En tredjelandsmedborgare som har beviljats ställning som varaktigt bosatt i en annan medlemsstat och dennes familjemedlemmar skall kunna få uppehållstillstånd i . Regeringen bör få meddela föreskrifter om avgifter för ansökan om ställning som varaktigt bosatt i . Ändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår några ändringar i lagförslagen av mer redaktionell karaktär samt att ändringen i en av paragraferna görs samlat i betänkande 2005/06:SfU8. I övrigt tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrker motionsyrkandena. I ärendet finns sex reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motion 2005/06:Sf19 yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (fp) Reservation 2 (m) - motiveringen avslår motion 2005/06:L291 yrkande 38. Reservation 3 (m, fp, kd, c) Passkrav, registrering m.m. avslår motion 2005/06:Sf18 yrkandena 1 och 3. Reservation 4 (v, mp) avslår motion 2005/06:Sf18 yrkande 4. Reservation 5 (v, mp) Rättslig prövning i säkerhetsärenden avslår motion 2005/06:Sf18 yrkandena 2 och 5. Reservation 6 (v, mp) dels antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) utom såvitt avser 5 kap. 17 § samt med den ändringen att i 2 kap. 3 och 4 §§ orden "ett EG-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta" ersätts med orden "ställning som varaktigt bosatt", och rubriken närmast före 13 kap. 10 § ges lydelsen "Motivering av beslut", 2. lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, 3. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, dels bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om avgifter för ansökan om ställning som varaktigt bosatt i enligt de riktlinjer som föreslås i propositionen. Därmed bifaller proposition 2005/06:77 punkt 2 och bifaller delvis proposition 2005/06:77 punkt 1. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning Europeiska unionens råd antog direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. Grundprincipen är att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma sätt som när medlemsstaternas medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredaremed uppdrag att ta ställning till hur direktivet skall genomföras i . Uppdraget omfattade i första hand att se över utlänningslagstiftningen men även regelverken inom andra berörda områden, t.ex. socialförsäkringslagstiftningen. Utredningen antog namnet Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare. Utredningen överlämnade betänkandet Unionsmedborgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49). Europeiska unionens råd antog direktivet 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Direktivet innehåller bestämmelser om att tredjelandsmedborgare som stadigvarande bott i en EU-stat efter ansökan kan beviljas ställning som varaktigt bosatt. Direktivet trädde i kraft och skulle ha genomförts i medlemsstaterna . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening bör genomföras i svensk rätt. beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv att utredningen även skulle ta ställning till hur direktivet om varaktigt bosatta skulle genomföras i svensk rätt. Utredningen, som antog namnet Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, avgav delbetänkandet och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15). Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen. Utskottet behandlar i betänkandet två motioner som väckts med anledning av propositionen och ett motionsyrkande från den allmänna motionstiden . Yrkandena framgår av bilaga 1. Unionsmedborgares rörlighet inom EU Utskottets förslag i korthet bör bifalla regeringens förslag till ändringar i svensk rätt till följd av genomförandet av det s.k. rörlighetsdirektivet. Systemet med uppehållstillstånd för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar avskaffas. I stället införs begreppet uppehållsrätt, en självständig rätt att uppehålla sig i . bör avslå motionsyrkanden om bl.a. försörjningskrav, icke-diskriminering och passkrav. Jämför reservationerna 1 (fp), 2 (m), 3 (m, fp, kd, c) och 4 (v, mp). och Europeiska unionens råd har antagit direktivet 2004/38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, fortsättningsvis kallat rörlighetsdirektivet. Genom direktivet upphävs nio direktiv samt artiklarna 10 och 11 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. De direktiv som upphävs rör bl.a. rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna. Rörlighetsdirektivet innehåller i huvudsak tvingande miniminormer, dvs. bestämmelser som föreskriver att medlemsstaterna skall se till att nationell lagstiftning har visst innehåll. På ett par punkter innehåller direktivet dock fakultativa regler, dvs. bestämmelser som anger att medlemsstaterna får utfärda eller behålla lagstiftning med viss innebörd. Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt . Unionsmedborgarskapet medför rätt för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier på ungefär samma villkor som landets egna medborgare. Grundläggande regler om fri rörlighet för arbetstagare, egna företagare och tjänster finns i EG-fördragets artiklar 39, 43 och 49. Unionsmedborgares rätt till inresa och vistelse i andra medlemsstater har reglerats i ett regelverk, bestående av två förordningar och nio direktiv. Dessa rättsakter bygger på flera rättsliga grunder i EG-fördraget och omfattar olika personkategorier. Ett av rörlighetsdirektivets syften är att uppnå större tydlighet genom att i en rättsakt samla merparten av reglerna rörande rätten för unionsmedborgare att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat. Rörlighetsdirektivet reglerar denna rätt för alla unionsmedborgare, oavsett om de utövar en ekonomisk verksamhet eller inte. Grundprincipen är att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma sätt som när medlemsstaternas medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Skyldigheter av administrativ eller rättslig natur skall begränsas till vad som är absolut nödvändigt på grund av att personerna i fråga inte är medborgare i den stat de vistas i. Direktivets reglering innebär också att det blir lättare att utnyttja rätten till fri rörlighet. Dessutom regleras förutsättningarna för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt till vistelse i en annan medlemsstat på ett tydligare sätt. I direktivet beaktas särskilt situationen för unionsmedborgares familjemedlemmar, oavsett nationalitet. Direktivet kodifierar i stor utsträckning praxis. Vidare införs en utvidgad definition av begreppet familjemedlem, genom att registrerade partner omfattas i de fall den mottagande staten behandlar registrerat partnerskap som likvärdiga med äktenskap. Regeringen föreslår att begreppet uppehållsrätt införs i utlänningslagen (2005:716), NUtlL, som grund för EES-medborgares och deras familjemedlemmars rätt till vistelse i . I 1 kap. 3 b § NUtlL anges att med EES-medborgare avses en utlänning som är medborgare i en EES-stat, dvs. svenska medborgare undantas. Med uppehållsrätt menas en rätt för en sådan EES-medborgare och hans eller hennes familjemedlemmar att, i enlighet med rörlighetsdirektivet, vistas i mer än utan uppehållstillstånd. Uppehållsrätten skall tillkomma en utlänning som uppfyller villkoren för att erhålla sådan rätt och bibehålls så länge villkoren är uppfyllda. Med familjemedlem avses en utlänning som följer med eller i ansluter sig till en EES-medborgare och som är make eller sambo till EES-medborgaren, barn till EES-medborgaren eller till hans eller hennes make eller sambo, om barnet är beroende av någon av dem för sin försörjning eller barnet är , eller föräldrar till EES-medborgaren eller till hans eller hennes make eller sambo, om föräldrarna är beroende av någon av dem för sin försörjning. Enligt direktivet omfattas utöver make registrerad partner om den mottagande medlemsstatens lagstiftning behandlar registrerade partnerskap som likvärdiga med äktenskap, vilket gäller för svensk rätt. En EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon är arbetstagare eller egenföretagare, har kommit till för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställning, är inskriven som studerande vid en erkänd utbildningsanstalt i och enligt en försäkran om detta har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i , eller har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i . Också familjemedlemmar till dessa EES-medborgare har således uppehållsrätt. För studerande gäller detta dock bara för make eller sambo samt deras barn som är beroende av någon av dem för sin försörjning. I propositionen anges att enligt direktivet skall inresa och uppehåll underlättas för vissa andra personer än familjemedlemmar. Det gäller bl.a. anhöriga, om de i det land från vilket de har kommit är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att unionsmedborgaren personligen tar hand om den anhörige. Nuvarande bestämmelser om detta, vilka upphävs genom rörlighetsdirektivet med verkan fr.o.m. , finns bl.a. i artikel 10 i förordningen (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet. Enligt propositionen är de möjligheter att ge dessa utlänningar uppehållstillstånd med stöd av bl.a. 5 kap. 3 § NUtlL tillräckliga för att tillgodose direktivets krav. En EES-medborgare skall ha permanent uppehållsrätt om han eller hon har vistats lagligt i utan avbrott under . Detsamma skall gälla för familjemedlemmar som inte själva är EES-medborgare, om de har vistats lagligt i landet tillsammans med den person från vilken de har härlett sin uppehållsrätt. Tillfälliga vistelser utanför som inte överstiger sammanlagt eller en längre vistelse på grund av obligatorisk militärtjänstgöring, skall inte påverka vistelsens kontinuitet. Detsamma skall gälla vid vistelse utanför landet under högst tolv på varandra följande månader på grund av graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, utstationering på grund av arbete i ett annat land eller särskilda skäl. När utlänningen en gång har fått permanent uppehållsrätt skall han eller hon inte längre behöva uppfylla några villkor för att behålla denna rätt. Permanent uppehållsrätt skall endast kunna gå förlorad vid vistelse utanför landet i mer än två på varandra följande år. I propositionen föreslås att avvisning av en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlemmar inte skall få ske på den grunden att han eller hon saknar pass, om identiteten kan styrkas på annat sätt. Svensk rätt uppfyller enligt regeringens bedömning kravet på att EES-medborgare med giltigt identitetskort eller pass skall ha rätt att resa in i landet. Regeringen anser dock att en EES-medborgares familjemedlemmar som inte själva är EES-medborgare inte längre bör kunna använda identitetskort i stället för pass vid inresan. En sådan ändring kan regleras i förordning. Vidare bör utlänningar som har uppehållskort vara befriade från kravet att inneha visering. Utlänningar med uppehållsrätt skall vara befriade från kravet på arbetstillstånd. I propositionen föreslås att möjligheten att avvisa en utlänning på den grunden att han eller hon kan antas sakna tillräckliga medel för vistelsen i landet inte skall kunna tillämpas mot en EES-medborgare. Inte heller en EES-medborgares familjemedlemmar som inte själva är EES-medborgare skall få avvisas på den grunden. I propositionen anförs att det ligger mycket nära till hands att utgå från att varken inreserätten eller rätten till vistelse kan begränsas enbart för att unionsmedborgaren i fråga saknar tillräckliga medel för uppehälle och hemresa eftersom artikel 6 i rörlighetsdirektivet anger att det för rätten till vistelse inte får ställas några andra villkor än att utlänningen har pass eller identitetskort. Enligt artikel 14.1 skall dock rätten att vistas i enligt artikel 6 bestå så länge personen inte blir en belastning för den mottagande statens sociala biståndssystem. Regeringen föreslår därför att EES-medborgare och deras familjemedlemmar skall kunna avvisas om de belastar det svenska biståndssystemet enligt socialtjänstlagen (2001:453). Med anledning av artikel 14.4 om att utvisningsåtgärd inte får vidtas avseende arbetstagare, egenföretagare och arbetssökande samt deras familjemedlemmar måste emellertid dessa grupper undantas. Dessutom bör enligt propositionen artikel 7 anses ha den följden att avvisning inte kan ske om utlänningen redan under de tre första månadernas vistelse uppfyller kraven i den artikeln, dvs. kraven för att erhålla uppehållsrätt. Den nya bestämmelsen är således inte tillämplig på utlänningar med uppehållsrätt. Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll m.m. Regeringen föreslår att en särskild bestämmelse om utvisning av utlänningar med uppehållsrätt på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, utöver nu gällande möjligheter till utvisning på grund av brott eller med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, LSU, skall införas. möjligheter att förena ett beslut om avvisning eller utvisning med ett förbud för utlänningen att återvända till (återreseförbud) skall i fråga om EES-medborgare och deras familjemedlemmar begränsas till sådana beslut om avvisning eller utvisning som grundar sig på hänsynen till allmän ordning eller säkerhet. När det gäller omprövning av återreseförbud föreslås att regeringen skall helt eller delvis få upphäva ett i samband med beslutet meddelat återreseförbud, om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre skall gälla. Sådana hänsyn som enligt 8 kap. 11 § första stycket NUtlL skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället, skall tas inför alla utvisningsbeslut enligt utlänningslagen och LSU, om besluten grundar sig på hänsynen till allmän ordning och säkerhet. En utlänning som har permanent uppehållsrätt skall få utvisas på grund av brott endast när det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl måste också föreligga för att utvisning på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet skall kunna ske. Detta skall gälla även vid utvisning enligt LSU. Utvisning av en EES-medborgare som har uppehållit sig i eller som är barn skall få ske endast om utvisningen är oundgängligen nödvändig av hänsyn till allmän säkerhet. Enligt regeringens bedömning talar övervägande skäl för att ett särskilt registreringsförfarande införs beträffande EES-medborgare. Regeringen anför att målet bör vara att registreringens ändamål och vilka uppgifter som får behandlas i registreringsförfarandet framgår av lag. Några lagändringar bedöms inte nödvändiga eftersom förslag om en utlänningsdatalag är föremål för beredning i med sikte på en proposition . I propositionen anförs att förfarandet med registrering dels innebär en möjlighet att utöva en individuell utlänningskontroll, dels medför att intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet kan tillgodoses, dels underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, t.ex. uppehållskort. I propositionen föreslås att en utlänning som är medborgare i en EES-stat och som har uppehållsrätt i skall registrera sig hos , om han eller hon avser att vistas i landet mer än . Nordiska medborgare och EES-medborgare som har uppehållstillstånd eller är arbetssökande skall inte omfattas av registreringsskyldigheten. En utlänning som inte är medborgare i en EES-stat, men som har uppehållsrätt och som avser att vistas i mer än , skall ansöka om uppehållskort hos . Intyg om permanent uppehållsrätt och permanent uppehållskort bör utfärdas utan avgift. Regeringen föreslår att det i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap skall anges att permanent uppehållsrätt i medborgarskapshänseende skall likställas med permanent uppehållstillstånd. Ekonomiska konsekvenser, ikraftträdande och övergångsbestämmelser Förslaget medför enligt regeringens bedömning inga ökningar av de statliga utgifterna. Prövningen bör i normalfallet inte bli mer omfattande än prövningen beträffande uppehållstillstånd och omprövningen av utvisningsbeslut bör inte innebära annat än försumbara merkostnader. Direktivet är till stora delar en kodifiering av nu gällande regelverk, varför bedömningen är att någon påverkan på t.ex. pensionssystemen och kostnaderna för finansiering av vård och omsorg inte kommer att aktualiseras. Det finns inte behov av ökat anslag till . Regeringen bedömer att och har nödvändig och adekvat kompetens för att ta ansvaret för informationsspridning och att dessa myndigheter bör ansvara för informationen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Enligt 20 § andra stycket medborgarskapslagen likställs för EES-medborgare ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med ett permanent uppehållstillstånd. För EES-medborgare med ett sådant uppehållstillstånd meddelat före ikraftträdandet skall andra stycket i sin äldre lydelse gälla. m.fl. (fp) begär i motion 2005/06:Sf19 yrkandena 1 och 2 tillkännagivanden om att regeringen bör utreda hur försörjningskrav som villkor för EES-medborgares uppehållsrätt inom direktivets ram skall kunna ställas även på arbetstagare, egenföretagare och arbetssökande. Regeringen bör vidare inom EU verka för en förändring av EU:s arbetstagarbegrepp samt för att regelverket om fri rörlighet för arbetskraft skall utformas så att kravet på egen försörjning kan ställas även på arbetstagare, egenföretagare och arbetssökande. m.fl. (fp) begär i motion 2005/06:L291 yrkande 38 ett tillkännagivande om att den bör verka för att regelverket om fri rörlighet i EU blir icke-diskriminerande med avseende på sexuell läggning. I motionen anges att det för EU-medborgare som bosätter sig i ett annat EU-land inte finns någon generell rätt att "ta med" registrerad partner eller sambo. I motion 2005/06:Sf18 av och () begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att EES-medborgares familjemedlemmar som själva inte är EES-medborgare även i fortsättningen bör kunna använda identitetskort i stället för pass vid inresa i landet. Att kräva pass skulle enligt motionärerna ytterligare förstärka tredjelandsmedborgares känslor av utanförskap och diskriminering. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att det inte bör införas ett särskilt registreringsförfarande för EES-medborgare. Motionärerna anser att reglerna om folkbokföring är tillräckliga och att förslaget om registrering är ett uttryck för ett storebrors- och övervakningssamhälle. En utlänning kan enligt gällande regler avvisas på den grunden att han eller hon inte uppfyller krav på tillräckliga medel för sin vistelse i landet eller annars kan antas sakna tillräckliga medel för vistelsen i landet. Enligt rörlighetsdirektivet skall dock unionsmedborgare ha rätt att resa in i och vistas i en annan medlemsstat "utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass". I direktivet anges emellertid också att unionsmedborgare skall ha bibehållen rätt till vistelse i en medlemsstat , så länge han eller hon inte blir en belastning för det sociala biståndssystemet (artikel 14.1). Dock får enligt artikel 14.3 en utvisningsåtgärd under inga förhållanden vidtas mot unionsmedborgare som är anställd eller egenföretagare eller har kommit till den mottagande medlemsstaten för att söka arbete. Utskottet delar regeringens uppfattning att varken inreserätten eller rätten till vistelse i princip bör kunna begränsas enbart för att unionsmedborgaren och hans eller hennes familjemedlemmar i fråga saknar tillräckliga medel för uppehälle. Avvisningsmöjligheterna i utlänningslagen är således inte förenliga med direktivets bestämmelser på denna punkt. Det bör dock enligt utskottets mening, och som föreslås i propositionen, införas en särskild avvisningsregel avseende EES-medborgare och deras familjemedlemmar om de under vistelsen här belastar det svenska biståndssystemet enligt socialtjänstlagen. Eftersom direktivet inte tillåter att arbetstagare, egenföretagare, arbetssökande eller den som annars har uppehållsrätt utvisas, måste dessa undantas. Utskottet vill här peka på att medlemsstaternas möjlighet att, med avsteg från likabehandlingsprincipen, neka unionsmedborgare m.fl. socialt bistånd under de tre första månadernas vistelse har behandlats i betänkandet SOU 2005:34, och den fria rörligheten. Där föreslås att socialtjänstlagen ändras på så sätt att EES-medborgare och deras familjemedlemmar som uppehåller sig i , i princip inte har rätt till socialt bistånd under uppehållets eller, när det gäller arbetssökande, han eller hon söker arbete. Även här föreslås undantag för arbetstagare och egenföretagare samt deras familjemedlemmar. Förslaget bereds i . Rörlighetsdirektivet föreskriver, i syfte att öka den fria rörligheten för personer inom EU, att bl.a. arbetstagare och egenföretagare skall ha uppehållsrätt. Det ställs inte krav på att arbetstagare, egenföretagare och arbetssökande skall kunna försörja sig själva eller sina familjemedlemmar.