bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Utskottet betonade i stället vikten av att det finns ett aktuellt regelverk som är anpassat till samt täcker in det slags kriser som skulle kunna hanteras. Lika viktigt var, enligt utskottet, att beslutsfattare och deras medarbetare har rätt kompetens för de situationer som kan inträffa och är mentalt förberedda, av vilket enligt utskottet följde att regelbundna seminarier om hot och hotutvecklingar samt övningar, även med de verkliga beslutsfattarna, är utomordentligt viktiga. Utskottet anförde att det skulle välkomna en sådan utökad utbildningsverksamhet. Det borde dock, menade utskottet, ankomma på regeringen att organisera arbetet i så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer. Utskottet utgick från att frågan skulle komma upp i den redovisning som aviserats . Utskottet föreslog att skulle ge regeringen till känna vad utskottet, med anledning av regeringens bedömning i propositionen samt parti- (m) och kommittémotioner (m, fp), hade anfört (s. 71). följde utskottet (rskr. 2001/02:91). Samhällets säkerhet och beredskap återkom regeringen till med propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158). Propositionen innehöll mer detaljerade förslag med utgångspunkt i bl.a. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag om hur samhällets krishanteringsförmåga skulle stärkas främst då det gäller strukturen för samhällets krishanteringsförmåga. I propositionen pekade regeringen på informationshanteringens betydelsefulla roll vid en kris. Regeringen ansåg det vara av stor betydelse att utbildning och övningar om krishanteringsinformation genomförs för de politiker och tjänstemän som kan komma att medverka vid hanteringen av en kris (s. 54). Regeringen bedömde också i propositionen att förmåga att hantera extrema fredstida situationer borde förstärkas (s. 55). Särskilt borde samordningsförmågan och informationsberedskapen förbättras, och utbildnings- och övningsverksamheten borde utökas väsentligt. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag om inrättande av ett krishanteringsorgan i skulle dock, framhöll regeringen, medföra vissa konstitutionella problem. Det gällde bl.a. förslaget att krishanteringsorganet, som en del av , i vissa fall skulle kunna fatta beslut som riktar sig till det övriga samhället, efter bemyndigande av regeringen. Med anledning av försvarsutskottets uttalande om att arbetet i borde organiseras så att det täcker in ett rimligt spektrum krishanteringssituationer anförde regeringen följande (s. 55 f.). har inom analyserats vilka åtgärder som behöver vidtas för att förstärka krishanteringsförmåga. En viktig utgångspunkt har varit vilka antaganden som kan göras i fråga om de mer konkreta kraven på i en allvarlig krissituation. Den största skillnaden jämfört med ett normalläge är att det ställs högre krav på att håller sig kontinuerligt informerat om och kan tolka händelseutvecklingen. skall kunna hantera informationsverksamheten på ett sätt som inger förtroende och vid behov snabbt kunna ta fram beslutsunderlag till regeringen. I det fortsatta arbetet bör klargöras hur kontakter mellan och myndigheter, bl.a. då det gäller information om läget m.m., skall utformas i en krissituation. Krishanteringssystemet skall ha sin utgångspunkt i och så långt som möjligt ansluta till de normala arbetsformerna i . Resurser t.ex. i form av experter måste emellertid kunna tillföras i allvarliga krissituationer och detta behöver vara förberett och övat. Viktiga komponenter i krishanteringssystemet är tidig förvarning, larm, fördelning av ansvar, lägesredovisning, analys, information till allmänheten, medier och andra grupper samt efterbearbetning. Det är också viktigt att systemet när det gäller former och regler är känt och accepterat av de nyckelpersoner inom som i första hand skall svara för krishanteringen. Statsrådsberedningen har en central roll i en allvarlig krissituation. I en krissituation är det viktigt att underlag från berörda myndigheter snabbt och i ordnad form kan lämnas till . Det bör, som ovan nämnts, finnas en beredskap att avropa främst ämnesexperter till . Av direktiven till utredningen om framgår att myndigheten skall, om så begär, ha förmåga att vid svåra påfrestningar på samhället i fred kunna bistå med främst områdesvisa lägesredovisningar. En viktig utgångspunkt i arbetet med att förbättra krishanteringsförmågan är att det finns ett sammanhang mellan regeringens beredskapsplanering för olika extrema situationer i fred och för höjd beredskap inklusive situationer där insatser från Försvarsmakten krävs. Med dessa utgångspunkter som grund har en handlingsplan utarbetats för ett antal aktiviteter i . De kommer att avse bl.a. - precisering av ansvar och roller, - väsentligt utökad och utvecklad utbildnings- och övningsverksamhet, - åtgärder för att förbättra informationsberedskapen, - åtgärder för att förbättra telekommunikationer och IT-stöd, - åtgärder för att förbättra den lokalmässiga beredskapen, - åtgärder för att åstadkomma en tillräcklig elsäkerhet och - översyn av systemet för spridning av underrättelser och information. Särskild vikt kommer att läggas vid att utveckla utbildnings- och övningsverksamheten. Den kommer att inrikta sig på främst nyckelpersoner i . Hitintills har övningar med förekommit i princip en gång per mandatperiod. I det nya övningssystemet blir det fråga om en betydligt ökad övningsfrekvens. De här redovisade åtgärderna kommer enligt regeringen att medföra en sådan väsentligt förbättrad krishanteringsförmåga inom som det enligt försvarsutskottet är angeläget att åstadkomma. konstaterade vid behandlingen av propositionen att regeringen väl hörsammat utskottets tillkännagivande och i propositionen redovisade bl.a. att en viktig utgångspunkt för att täcka in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer varit vilka antaganden som kan göras i fråga om de mer konkreta kraven på i en allvarlig situation (bet. 2001/02:FöU10 s. 36 f.). Utskottet ansåg, i likhet med regeringen, att det var viktigt att krishanteringssystemets former och regler var kända och accepterade av de nyckelpersoner inom som i första hand skulle svara för krishanteringen. Utskottet bedömde också att Statsrådsberedningen får en central roll i en allvarlig krissituation. Vidare uttalade utskottet att det såg positivt på den handlingsplan som regeringen hade utarbetat för aktiviteter . Utskottet såg det som utomordentligt angeläget att dessa aktiviteter skulle komma till stånd så att ansvar och roller kunde identifieras. Det är genom att upprätthålla en övad och samkörd beredskap som krishanteringsförmågan i säkerställs, anförde utskottet. I sitt ställningstagande ville försvarsutskottet också peka på vad regeringen hade framhållit i propositionen om vissa konstitutionella problem med inrättandet av ett krishanteringsorgan i i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag. Utskottet avvisade därmed inrättandet av ett sådant organ. Reservation avgavs av utskottets m-, kd- och fp-ledamöter, vilka ansåg att en särskild krishanteringsfunktion borde inrättas i . följde utskottet (rskr. 2001/02:261). Regeringen redovisar i budgetpropositionen inriktning och insatser inom politikområdena Totalförsvar samt Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar, som båda faller inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. anförde regeringen i budgetpropositionen att uppbyggnaden av hade påbörjats (prop. 2003/04:1 utg.omr. 6 avsnitt 3.9.4.9). De mest prioriterade områdena under uppbyggnadsfasen var, enligt regeringen, utvecklingen av verksamheten avseende stödet till de geografiskt områdesansvariga, dvs. utvecklingen av krishanteringsförmågan på lokal, regional och nationell nivå, planeringssystemet samt metoder avseende risk- och sårbarhetsanalyser. hade inget att invända mot budgetpropositionen i dessa delar (bet. 2003/04:FöU1). anförde regeringen i budgetpropositionen att arbetade med att utveckla krisberedskapen i det svenska samhället och att den, tillsammans med en mängd myndigheter, landsting, kommuner, organisationer och delar ur näringslivet, hade börjat skapa arbetsformer för att gemensamt minska samhällets sårbarhet och förbättra förmågan att hantera kriser (prop. 2004/05:1 utg.omr. 6 avsnitt 3.7.2.2). hade , enligt regeringen, främst prioriterat arbetet med planeringssystemet, att utveckla stödet till de geografiskt områdesansvariga aktörerna samt att utveckla metoder för risk- och sårbarhetsanalyser. hade inget att erinra eller invända mot budgetpropositionen i dessa delar (bet. 2004/05:FöU1). Beredskap att bistå svenskar vid katastrof utomlands m.m. I detta avsnitt redogörs för i vad mån det i dels olika utredningar och myndighetsrapporter, dels propositioner och efterföljande riksdagsbehandling före flodvågskatastrofen har uppmärksammats ett eventuellt framtida behov av att bl.a. bistå svenskar som drabbas av en katastrof utomlands. I Hot- och riskutredningens (SOU 1995:19) uppdrag ingick bl.a. att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället. Utredningen skulle beskriva ett antal scenarier och belysa konsekvenserna för samhället och därefter pröva om beredskapsåtgärderna på olika områden var tillräckligt samordnade etc. (kap. 4). Utredningen utgick från att det skulle röra sig om händelser med omedelbara verkningar, t.ex. skeenden i naturen, bl.a. kyla, vind, nederbörd och skred, samt säkerhetspolitiska kriser som direkt eller indirekt berör eller sabotage mot verksamheter. Utredningen valde sju scenarier för att illustrera de påfrestningar och risker som kunde förekomma i det fredstida samhället. Inget av scenarierna bestod av ett stort antal svenskar som drabbas av en katastrof utomlands. Ett scenario med koppling till händelser utomlands - som således kan sägas falla inom UD:s ansvarsområde - benämndes Massflykt till av asyl- och hjälpsökande (se även SOU 1993:89). Scenariot bestod av att ett stort antal asyl- och hjälpsökande (50 000, 200 000 respektive 500 000), varav de flesta har gått igenom svåra umbäranden med kyla och hunger och flera är allvarligt sjuka, från länder på andra sidan söker sig till Sverige.4[Övriga scenarier i utredningen var omfattande avbrott i vattenförsörjningen, långvariga avbrott i elförsörjningen, nedfall av radioaktiva ämnen i ett jordbruksområde, avbrott i tillförseln av högteknologiska varor, utsläpp av ammoniak från en järnvägstankvagn och stora översvämningar i (SOU 1995:19 kap. 4).] Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder anförde i sin slutredovisning (SOU 1999:48) att myndigheterna som har att hantera katastrofer inte får samma uppgifter när en katastrof drabbar svenskar som befinner sig utanför gränser som de skulle ha fått om katastrofen inträffat i (s. 154). Bland annat skulle den kommunala räddningstjänsten inte ha någon uppgift, och hälso- och sjukvårdens resurser för somatisk vård skulle sannolikt inte bli svårt belastade, såvida skadade inte förs till sjukhus för vård. Sjukvårdens och kommunernas uppgifter kvarstod dock i olika avseenden, enligt analysgruppen, om katastrofen skulle leda till svåra skador och dödsfall. Polisens uppgift skulle inte bestå av att upprätthålla ordning och säkerhet eller avspärrningar, utan i att lämna besked om dödsfall till anhöriga efter det att den svenska hjälpt utländska myndigheter med identifiering. Vidare anförde analysgruppen att kravet på samordning av myndigheternas verksamheter skulle bli mindre vid en katastrof utomlands, då färre myndigheter får uppgifter vid en sådan katastrof. Andra uppgifter kunde dock, enligt analysgruppen, förväntas bli större till följd av kravet på information. Den svenska ambassaden och konsulatet i det aktuella landet skulle bli viktiga informationskanaler för i första hand regeringen men också för medier och enskilda berörda. Detta sammantaget ställde, enligt analysgruppen, krav på deras sätt att kommunicera. Förväntningar skulle även komma att riktas på den svenska statsledningens agerande, vilket i sin tur skulle medföra att det blir naturligt för svenska medier, allmänheten och de direkt berörda att söka information från . Kommittén om konsulärt bistånd Kommittén om konsulärt bistånd överlämnade betänkandet Konsulärt bistånd till svenskar utomlands (SOU 2001:70). I betänkandet anförde kommittén att även om resvanan och självständigheten blivit större hos resenärerna, innebar ändå det kraftigt ökade antalet svenskar utomlands större krav på utlandsmyndigheternas konsulära bistånd (s. 20). En viss andel av svenskarna utomlands kommer alltid, anförde kommittén, att råka ut för brott, olyckor, sjukdom, naturkatastrofer eller annat som kräver i varje fall hjälp till självhjälp från utlandsmyndigheten. Vidare anförde kommittén att även om endast ett mindre antal av utlandsmyndigheterna har en ständigt mer eller mindre stor belastning av biståndskonsulära ärenden, så måste ändå beredskapen att ingripa och kunskapen om frågorna finnas på alla myndigheter (s. 23). Olyckor eller naturkatastrofer med inblandade svenskar kan inträffa var som helst och kräva omedelbara åtgärder från utlandsmyndigheten. Situationer med nödställda och hjälpbehövande svenskar kan uppstå överallt, även på nya resmål. Enligt kommittén beskrevs ibland det konsulära arbetet på utlandsmyndigheterna som lågprioriterat i den meningen att det sällan ansågs särskilt meriterande att arbeta med och har låg status (s. 73). , menade kommittén, var frågorna högprioriterade eftersom de ibland krävde att allt annat arbete på myndigheten läggs åt sidan. En större olycka, naturkatastrof eller annat akut ärende kunde innebära att samtliga ambassadens eller konsulatets tjänstemän måste engageras. Kommittén redovisade i betänkandet svaren på en enkät som kommittén hade skickat ut till samtliga ambassader och karriärkonsulat. Vad gäller utbildning i konsulärt biståndsarbete uppgav 31 av 84 myndigheter att man hade behov av något mer utbildning, och 5 svarade att man hade behov av mycket mer utbildning (s. 165 f.). På frågan om vilken form av utbildning som tjänstemän bör ha innan de åker ut för tjänstgöring utomlands fanns önskemål om både teori och praktik. Bland behoven av teoretiska kunskaper nämnde många juridik. Kunskaper i krishantering nämndes också. Plan för utbildnings- och övningsverksamhet inom I generaldirektör rapport om plan för utbildnings- och övningsverksamheten, som överlämnades till försvarsministern , diskuterades utformning av scenarier. Vid de övningar som föreslogs i rapporten (se ovan) borde, enligt utredaren, ansvarigt departement ta fram för övningen lämpligt eller lämpliga scenarier. Detta kunde ske med hjälp av bl.a. berörda myndigheter inom departementets eget ansvarsområde och myndigheter inom Försvarsdepartementets område som har särskild erfarenhet av krishanteringsutbildning. Utredaren föreslog inte själv några scenarier men hänvisade till det tiotal scenarier som tidigare hade utarbetats och som här nämns i det föregående. Enligt utredaren borde utformningen av scenarierna i utbildnings- och övningsverksamheten i första hand kunna utgå från dessa. Vikten av att skapa realistiska scenarier för resultatet av utbildnings- och övningsverksamheten framhölls i redovisningen. Ett sätt att skapa sådana scenarier kunde vara att vidareutveckla faktiska händelser där krishanteringen fungerat. Man skulle då kunna ändra förloppet och utgången till det sämre och se vad som hade kunnat hända. I rapporten villkor för samhällets krisberedskap. KBM:s underlag års försvarsbeslut () beskrev sådana hot, risker och sårbarheter som har betydelse för det moderna samhällets säkerhet och krisberedskap (s. 19 f.). De hot och risker som behandlades var förknippade med naturkatastrofer, omfattande tekniska störningar och antagonistiska hot som kan medföra omfattande och svårbemästrade skadesituationer som hotar grundläggande värden i samhället eller för med sig allvarliga störningar i väsentliga samhällsfunktioner. Vad gäller naturkatastrofer anförde i rapporten bl.a. att hade drabbats av svåra stormar och översvämningar . För del var de mest troliga orsakerna till naturkatastrofer konsekvenser av stora nederbördsmängder eller svåra stormar. I rapporten anfördes även att den närmaste framtiden kommer att innebära en tilltagande globalisering på såväl det ekonomiska som det kulturella och politiska planet. Risken att svenskar som befinner sig utomland drabbas av en naturkatastrof nämndes inte i rapporten. I rapporten beskrev två sätt att skapa beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred (s. 31). Vid ett händelseorienterat arbetssätt utgår man från ett antal specificerade händelser och bygger upp beredskapen utifrån de krav som dessa händelser ställer. Ett annat arbetssätt är att betona de generella förmågor som krävs för att man skall kunna förebygga och hantera allvarliga händelser. Arbetssättet innebär att man identifierar och prioriterar förmågor och åtgärder som verkar med god effekt mot ett brett spektrum av allvarliga händelser. Det händelseorienterade arbetssättet kan sägas ge bättre förmåga att hantera ett specifikt händelseförlopp men ger en sämre förmåga att hantera oväntade situationer. ansåg att man måste kombinera de två arbetssätten. I propositionen Totalförsvar i förnyelse (prop. 1995/96:12) framhöll regeringen att de senaste årens utveckling medfört att man måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Regeringen redogjorde för ett vidare spektrum av hot och risker som bildade bakgrunden till säkerhetspolitiken. Sådana hot och risker ansågs kunna få konsekvenser för vårt samhälle i form av bl.a. svåra påfrestningar i fred. Bland annat nämndes avbrott i elförsörjningen, kärnkraftsolyckor, miljökatastrofer, stora flyktingströmmar och folkomflyttningar till följd av krig, förtryck och fattigdom samt naturkatastrofer. godkände i huvudsak regeringens förslag till inriktning av totalförsvarets utveckling fram (bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45-46). Beslutet innebar en vidgad säkerhetssyn och att ett helhetsperspektiv anlades för att möta och hantera hot och risker i fred och krig. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred I propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) redovisade regeringen vissa svåra påfrestningar på samhället i fred för vilka det borde finnas en särskilt hög ambition för beredskapen. Av de tiotalet redovisade påfrestningarna låg en inom UD:s ansvarsområde: massflykt av asyl- och hjälpsökande till (jfr Hot- och riskutredningen ovan).5[Övriga redovisade påfrestningar var nedfall av radioaktiva ämnen, svåra störningar i viktiga infrastruktursystem (elförsörjning, telekommunikationer, hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning, försörjning med vatten samt radio och tv), översvämningar och dammbrott, allvarlig smitta samt terrorism.] Propositionen behandlades av försvarsutskottet (bet. 1996/97:FöU5). Utskottet anförde inget behov av ytterligare påfrestningar än de som redovisades i propositionen. Med början lämnade regeringen redogörelser för det aktuella läget för de särskilt prioriterade områdena avseende svåra påfrestningar på samhället i fred. Senast detta skedde var , då regeringen redovisade bl.a. läget för beredskapen, behov av åtgärder, ansvarsförhållanden och utveckling för de prioriterade områdena (prop. 2001/02:158 s. 72 f.). Regeringen anförde därvid att den tidigare hade beslutat att berörda departement inom skulle genomföra en sektorsvis genomgång av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom de områden som kunde bli berörda vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Den redovisning som lämnades var ett resultat av dessa genomgångar. Redovisningen avsåg i första hand de dittills prioriterade områdena, däribland massflykt av personer som söker skydd i . Propositionen behandlades av försvarsutskottet (bet. 2001/02:FöU10). Utskottet anförde inget behov av ytterligare prioriterade områden än de som redovisades i propositionen. En ny lag om konsulärt ekonomiskt bistånd I propositionen En ny lag om konsulärt ekonomiskt bistånd lade regeringen fram förslag till en ny, moderniserad lag om konsulärt ekonomiskt bistånd (prop. 2002/03:69). Förslaget till ny lag överensstämde med det förslag som lagts av Kommittén om konsulärt bistånd (se ovan). Regeringen redovisade i propositionen också sin bedömning i några frågor som rör arbetet med det konsulära biståndet. Regeringen uppmärksammade att den ökade internationaliseringen och migrationen hade lett till att antalet svenskar som tillfälligt eller befinner sig utomlands hade ökat avsevärt , då den föregående lagen hade tillkommit (s. 28). Turistresandet ökade ständigt, framför allt till vad som tidigare uppfattades som udda resorter. Det innebar också att kraven och förväntningarna på bistånd och andra former av service från svenska utlandsmyndigheter ökat. Vidare anfördes i propositionen att i informationssamhället ökar kraven på snabb och tillgänglig information i den konsulära verksamheten (s. 32 f.). När t.ex. en naturkatastrof eller ett terroristdåd har inträffat förväntar sig medierna och allmänheten men framför allt anhöriga att genast få relevant information. För att framgent klara den ökande mängden av konsulära ärenden som personalresurserna inte kommer att kunna ökas i jämförbar takt, och ändå kunna hålla en acceptabel servicenivå, måste effektiviteten höjas. Detta skulle enligt regeringen göras genom förändrade arbetsmetoder och införande av modern teknik. En arbetsgrupp inom UD uppgavs arbeta med hur en sådan moderniseringsprocess skulle kunna genomföras. Vad som behövdes var ett "on-line"-datasystem av en typ som redan existerade på marknaden och som utrikesförvaltning redan använde sig av. Systemet gick ut på att olika moduler upprättas för olika slag av arbetsmoment, t.ex. ärendehantering för sjuka, avlidna, frihetsberövade m.m. och register för provisoriska pass. Regeringen beräknade att den nya infrastrukturen skulle omfatta samtliga utlandsmyndigheter . föreslog att skulle bifalla propositionen (bet. 2002/03:JuU16). Regeringens redovisning av sin bedömning i frågor som rör arbetet med det konsulära biståndet kommenterades inte av utskottet. biföll utskottets förslag (rskr. 2002/03:69). Åtgärder som vidtagits av regeringen och Problemanalys och inriktningsdokument m.m. I Försvarsdepartementets (enheten för det civila försvaret m.m.) promemoria Förstärkning av krishanteringsförmåga (), som hade utarbetats i samverkan med Statsrådsberedningen, gjordes bedömningar av brister i krishanteringsförmåga. I promemorian anfördes att grundproblemet när det gällde krishanteringsförmåga var att inte alla departement hade analyserat de problem som skulle uppstå vid en verkligt allvarlig krissituation (s. 3). Det fanns, enligt promemorian, skäl att känna viss tveksamhet om departementens förmåga att hantera allvarliga krissituationer som rörde det egna ansvarsområdet. Än värre ansågs vara att föga hade gjorts då det gällde att överväga vilka krav som ställdes på samordning i krissituationer som skulle beröra flera departement (s. 3). Hur huvud-/samordningsansvaret under Statsrådsberedningen skulle fördelas i de fall flera departement är berörda hade inte tänkts igenom. Det fanns inte heller någon gemensam ambition uttryckt för departementen eller krav på krishanteringsförmåga och - följaktligen - inte heller någon form av uppföljning eller kontroll av att det finns en tillräcklig förmåga (s. 3 f.). Vidare anfördes att informationsberedskapen var central och att trycket från allmänheten på blir mycket stor om en extrem situation skulle inträffa. Det fanns enligt promemorian skäl att överväga om informationsberedskapen i var tillräckligt god. Det ansågs också finnas brister när det gällde praktiska ting, såsom jour, telefonlistor, växels kapacitet och IT-stöd.