bet · GT01MJU24 · 2006-05-04 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om finansiering av kärnavfallets slutförvaring och föreslagna kompletteringsändringar i andra lagar. Syftet med lagstiftningen är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av den s.k. kärntekniklagen. Vidare tillstyrks de föreslagna ändringarna i strålskyddslagen avseende tillsyn av solarier. Samtliga motioner avstyrks. Tre av dem går ut på att proposition 2005/06:183 - med visst undantag - skall avslås. I stället begärs en ny proposition med inriktningen bl.a. att bestämmande av kärnavfallsavgifterna inte skall delegeras till regeringen. Vidare föreslås i två av motionerna att hittillsvarande bestämmelse om stöd till ideella föreningar skall slopas i ett sådant nytt lagförslag. I betänkandet finns 5 reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet såvitt avser 27 §. Därmed bifaller proposition 2005/06:183 i denna del. antar regeringens förslag till 1. lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, 2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan, 3. lag om ändring i , 4. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229), 5. lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m., 6. lag om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m., 7. lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) Därmed bifaller proposition 2005/06:183 i denna del och avslår motionerna 2005/06:MJ23 yrkandena 1 och 2 i denna del, 2005/06:MJ25 yrkandena 1 och 2 samt 2005/06:MJ26 yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (m, fp, kd) Stöd till ideella föreningar avslår motionerna 2005/06:MJ23 yrkande 2 i denna del och 2005/06:MJ26 yrkande 6. Reservation 2 (m, fp) Behov av höjda avgiftsnivåer avslår motion 2005/06:MJ24 yrkandena 1 och 2. Reservation 3 (mp) avslår motion 2005/06:MJ26 yrkandena 3 och 5. Reservation 4 (fp) Ersättning för avstängning på grund av politiska beslut avslår motion 2005/06:MJ26 yrkande 4. Reservation 5 (m, fp, kd) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas dels proposition 2005/06:183 Finansieringen av kärnavfallets slutförvaring, dels fyra motioner som har väckts med anledning av propositionen. Upplysningar och synpunkter i ärendet har inför utskottet lämnats av företrädare för (): verkställande direktören , informationschefen , styrelseledamoten och styrelsesuppleanten . Vidare har en skrivelse inkommit från , . I propositionen (prop. 2005/06:183) föreslås en ny lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Lagen, som ersätter lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., omfattar samtliga som har tillstånd att inneha eller driva kärntekniska anläggningar som ger upphov till högaktivt kärnavfall som måste slutförvaras . Enligt den nya lagen skall kärnavfallsavgifter få tas ut för de kostnader som omhändertagande av avfall och avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar genererar ända tills avfallet är placerat i slutligt förvar. Avgiftsmedlen skall liksom fonderas, och för de belopp som inte täcks av fonden ges förbättrade möjligheter att kräva säkerheter. Det föreslås även att processen då avgifter och säkerheter bestäms skall bli mer flexibel och att möjligheterna att hantera den risk som staten bär för kärnavfallskostnaderna förbättras. I propositionen föreslås i övrigt följande. Den som inte tar sitt ekonomiska ansvar för avfallskostnaderna kan, enligt en ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, få sitt tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet återkallat. Säkerheter enligt behöver inte ställas för sådana kostnader som omfattas av avgifter och säkerheter enligt den nya lagen. Den avgift som kärnkraftsföretagen betalar för avveckling av verksamheten vid Studsvik höjs med el och skall betalas . Slutligen skall regeringen med stöd av ett bemyndigande i strålskyddslagen (1988:220) få föreskriva att en kommun skall utöva tillsynen över solarieverksamheter. De två sistnämnda lagändringarna föreslås träda i kraft och övriga ändringar . Finansiering av kärnavfallets slutförvaring, m.m. Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om finansiering av kärnavfallets slutförvaring, föreslagna kompletteringsändringar i andra lagar samt ändringarna i strålskyddslagen avseende tillsyn över solarier. Motionsyrkanden (m, fp, kd) om avslag på propositionen - med ett visst undantag - avstyrks med hänvisning till bl.a. att en referensgrupp har inrättats med företrädare för bl.a. kärnkraftsindustrin. Utskottet förutsätter att avgiftsfrågor och andra frågor kommer att tas upp i detta forum. När det gäller motionskrav (m, fp) om att den hittillsvarande bestämmelsen om stöd till ideella föreningar skall slopas, erinras om att det rör sig om en försöksverksamhet som skall utvärderas, och utskottet avstyrker därmed motionerna i berörda delar. En motion (mp) om bl.a. krav på höjda avgiftsnivåer avstyrks likaså. Utskottet anser att förslagen i den nu framlagda propositionen ligger i linje med vad motionären syftar till. Vidare avstyrker utskottet yrkanden (fp) om avgiftsbefrielse för mindre avfallsmängder m.m. och om ersättning för avstängning av kärnkraftsreaktorer på grund av politiska beslut. I det sistnämnda fallet erinrar utskottet om befintlig lagstiftning, som också har tillämpats i fråga om . Jämför reservationerna 1 (m, fp, kd), 2 (m, fp), 3 (mp), 4 (fp) och 5 (m, fp, kd). Ny lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet När det gäller lagstiftningsbehov och utgångspunkter anförs att lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) ersätts av en ny lag som syftar till att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheterna för den som har eller har haft tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Den nya lagen fastställer huvudprinciperna för regleringen på området och innehåller bemyndiganden för regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer att meddela närmare materiella föreskrifter. I lagen skall det tydligt anges att syftet är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av kärntekniklagen. Definitionerna av vissa begrepp skall vara desamma som i kärntekniklagen. Termen restprodukter skall definieras. I fråga om avgifter och avgiftsskyldighet föreslås att kärnavfallsavgift skall definieras som avgift för vissa kostnader. De kostnader som skall omfattas är i huvudsak desamma som anges i finansieringslagen och Studsvikslagen med vissa förtydliganden och tillägg. Riskavgift skall definieras som avgift för den risk som staten bär för dessa kostnader. Kärnavfallsavgift skall betalas av alla som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet som ger upphov till eller har givit upphov till restprodukter. För tillståndshavare som inte innehar eller driver en kärnkraftsreaktor skall dispens kunna ges om i stället fullgoda säkerheter ställs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om kärnavfallsavgifternas storlek och betalning. När det gäller säkerheter och statens ekonomiska risk föreslås att den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift skall vara skyldig att ställa säkerheter för de kostnader som ännu inte täcks av inbetalade avgiftsmedel. För den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skall det kunna krävas att säkerheten består i att ett eller flera ägarbolag åtar sig att betala avgifter i tillståndshavarens ställe. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall, om det behövs för att tillgodose lagens syfte, fastställa statens ekonomiska risk för de kostnader som skall täckas av avgifter enligt lagen. Om en ekonomisk risk har fastställts skall tillståndshavaren få åläggas att betala en riskavgift. Riskavgiften skall inte få sättas högre än vad som behövs för att skydda staten mot denna risk och skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer. Skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerheter skall upphöra då de allmänna skyldigheterna enligt 10 § kärntekniklagen har fullgjorts. När det gällerförvaltning av avgiftsmedel och säkerheter skall avgifter betalas och säkerheter ställas till en myndighet som regeringen bestämmer. Avgiftsmedlen skall förvaltas i en fond, om vilken regeringen meddelar föreskrifter. Även avgifter som har inbetalats enligt Studsvikslagen skall förvaltas i en sådan fond. Inbetalade kärnavfallsavgifter skall användas för att ersätta tillståndshavarens andel av de kostnader som anges i lagen. Om de inbetalade avgifterna inte är tillräckliga skall även ställda säkerheter få användas för att täcka kostnaderna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om användningen av fondmedel och säkerheter. De medel som har betalats enligt Studsvikslagen skall dock endast användas för sådana kostnader som anges i den lagen. Avgiftsmedel som inte behövs för den finansiering som lagen reglerar skall, efter beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, återbetalas till tillståndshavaren eller till den som har fullgjort dennes förpliktelser. Medel som har inbetalats enligt Studsvikslagen skall inte återbetalas, utan tillfaller staten. En tillståndshavare skall lämna de kostnadsberäkningar och andra uppgifter som behövs för att lagen skall kunna tillämpas. Tillståndshavaren får, vid vite, meddelas de förelägganden som behövs för att lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av den skall följas. Uppsåtligt eller grovt oaktsamt åsidosättande av uppgiftsskyldigheten genom att lämna oriktig uppgift skall kunna straffas med böter. Lagen skall träda i kraft såvitt avser bestämmelserna om fastställande av avgift och säkerheter samt skyldighet att lämna uppgifter och i övrigt . Sistnämnda datum skall finansieringslagen upphöra att gälla. Kärnavfallsfondens medel skall förvaltas och användas i enlighet med lagen. I fråga omfinansieringsskyldighetenskall tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kunna återkallas för den som i väsentlig mån åsidosätter sina skyldigheter vad gäller att svara för kostnaderna för de åtgärder som måste vidtas enligt de allmänna skyldigheterna för tillståndshavare eller säkerställa finansieringen av kostnaderna. Det skall tydliggöras att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall svara för kostnaderna för sådana åtgärder. Ytterligare en ändringgäller uppgiftsskyldighet enligt Euratom. Det föreslås att ansvarsbestämmelsen i 27 § andra stycket kärntekniklagen skall justeras så att den hänvisar till den numera gällande Euratomförordningen nr 302/2005. Skyldigheten att ställa säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder enligt skall inte gälla för åtgärder som omfattas av avgifter och säkerheter inom systemet för finansiering av hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. En redaktionell ändring föreslås och som går ut på att hänvisningen i 16 kap. 6 § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229) till lagen (1992:1597) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) i stället görs till den nya lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Omfattningen av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall justeras så att den bättre avspeglar vilka åtgärder som de berörda avgifterna är avsedda att bidra till. Vidare föreslås att avgiften höjs från till för varje levererad kilowattimme (kWh) elström och att den tas ut t.o.m. . Avgiften skall förvaltas enligt lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet då denna träder i kraft. Slutligen föreslås att Studsvikslagen skall upphöra att gälla vid utgången av . Regeringen skall få meddela föreskrifter om att tillsynen över solarieverksamhet skall utövas av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. I motion MJ23 (m) yrkas avslag på propositionen med undantag för föreslagen förändring i 27 § kärntekniklagen i enlighet med vad som anförts i motionen. Särskilt ifrågasätter motionärerna - såsom en central fråga - att även ägare till reaktorföretag skall ställa egen säkerhet för att minska statens risk (yrkande 1). Motionärerna begär ett nytt förslag om finansiering av kärnavfallets slutförvaring. Eftersom ikraftträdandet för lagarna sträcker sig långt fram i tiden - med ett undantag - finns det tid för regeringen att lägga fram ett mer genomarbetat förslag till . Inriktningen bör vara att det är som skall besluta i avgiftsfrågan. Skälet är att medlen är insamlade med lagstöd. Ytterligare en inriktning bör vara att det inte bör finnas en möjlighet att använda avgiftsmedlen för att ge stöd till så kallade ideella organisationer. Motionärerna åberopar sitt ställningstagande i detta avseende när behandlade frågan , då de bl.a. ansåg att informationsspridning och kunskapsinhämtning med statliga medel bör vara neutral. Det blir inte fallet med regeringens förslag, som innebär att ideella organisationer skall vara en part, hävdas det (yrkande 2). Även i motion MJ26 (fp) föreslår man att propositionen avslås med undantag för föreslagen ändring i 27 § kärntekniklagen (yrkande 1). Vidare anser motionärerna attregeringen bör återkomma med förslag till en ny lag som tar med fler detaljer. Motionärerna delar Lagrådets uppfattning att en så stor andel av lagförslaget innebär en delegation till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer när det gäller att utforma detaljbestämmelserna i lagen. Visserligen behövs en viss delegation för att få ett smidigt system, men blir den alltför långtgående försämras rättssäkerheten. Det nya förslaget bör således lämna mindre utrymme för tolkning (yrkande 2). Vidare bör regeringen låta utreda i vad mån verksamheter med mindre volymer kan befrias helt från avgiftsskyldighet, menar motionärerna. Det kan nämligen vara förenat med svårigheter att se på vilket sätt som staten försäkrar sig om att företag som ägt reaktorer inte upphör och att betalningarna därmed inte uteblir. Ett i tiden utdraget ansvar medför, enligt motionärernas mening, än större svårigheter för verksamheter med små volymer. Den begärda utredningen bör även innefatta överväganden om möjligheterna för sådan verksamhet att överlåta avgiftsskyldigheten till en annan aktör: antingen någon som återvinner bränsle eller till ett försäkringsbolag (yrkande 3). Om en reaktor stängs på grund av politiska beslut är det inte rimligt att ägarna skall stå för hela den kostnad som uppstår till följd av att kostnaderna för slutförvaring då inte kan täckas med avgifter på elproduktionen, anser motionärerna (yrkande 4). En försäkringslösning skulle, enligt motionärernas uppfattning, kunna vara en möjlighet att täcka den merkostnad som kan uppkomma senare i hanteringen (yrkande 5). I motionen anförs också att pengar till ideella organisationers verksamhet ur Kärnavfallsfonden inte skall betalas ut. Lagrådets kritik i denna del bör beaktas. Visserligen är det enligt motionärernas mening viktigt att ideella organisationer har möjlighet att delta i granskningen och debatten av utformandet av slutförvaringen, men det är rimligt att dessas verksamhet inte betalas med allmänna medel (yrkande 6). Likaså i motion MJ25 (kd) yrkas avslag på proposition 2005/06:183 med undantag för föreslagen förändring i 27 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. En tydlig lag vore mer rättssäker och skulle minska risken för finansiell osäkerhet hos dem som investerar i och bedriver elproduktion genom kärnkraft. Den flexibilitet som regeringen anser sig uppnå förbyts snarare i ett hot mot elproducenterna och leder därmed till minskad flexibilitet och ökad passivitet (yrkande 1). Motionärerna föreslår därutöver att regeringen återkommer till med förslag om hur dels avgiften för kärnavfallshanteringen, dels riskavgiften skall beräknas (yrkande 2). I motion MJ24 (mp) hänvisar motionären till att budgetramarna för alla större infrastrukturprojekt brukar spräckas, och hon säger sig befara att detta även kan gälla slutförvaringsprojektet. Hon anför också att elpriset och därmed marginalerna enligt experterna kommer att öka ytterligare. Att under dessa omständigheter riskera att kärnkraftsavfallsfonderingen underfinansieras är inte rimligt anser hon och föreslår att avgiften höjs betydligt (yrkande 1). Vidare begärs införande av krav på att ett strikt betalningsansvarsgenombrott måste säkerställas för att man vid behov skall trygga finansieringen av kärnavfallets slutförvaring. Syftet är att de bolag som avsatt pengar till fonden får skjuta till mer pengar om det visar sig att gjorda fonderingar inte förslår (yrkande 2). Enligt kärntekniklagen avses med kärnteknisk verksamhet uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning. Hanteringen och slutförvaringen av radioaktivt avfallet från kärnkraftsreaktorerna innebär kostnader liksom även avveckling och rivning av reaktoranläggningen samt den forskning och utveckling som behövs. Avfall från kärnteknisk verksamhet delas traditionellt in i tre grupper, nämligen avfall från kommersiell kärnkraft, avfall från forskningsreaktorer m.m. och övrigt kärnavfall. Bestämmelser om hur hanteringen av avfallet skall finansieras skiljer sig åt mellan de olika avfallsslagen enligt nuvarande lagstiftning. Syftet med finansieringssystemet är att riskerna för att staten tvingas stå för sådana kostnader som omfattas av tillståndshavarnas betalningsansvar så långt som möjligt minimeras. Som anförs i propositionen har det nuvarande finansieringssystemet visat sig bristfälligt i vissa avseenden. För att sålunda ytterligare säkerställa finansieringen föreslår regeringen en ny lag, lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Lagen avses ersätta dels finansieringslagen, dels Studsvikslagen. I den nya lagen fastställs huvudprinciperna för regleringen på området, och den innehåller bemyndiganden för regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer att meddela närmare materiella föreskrifter. Kärnavfallsavgift är en avgift för vissa kostnader och skall betalas av alla som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet som ger - eller har givit - upphov till restprodukter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om kärnavfallsavgifternas storlek och betalning. Den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift skall också vara skyldig att ställa säkerheter för kostnader som ännu inte täcks av inbetalade avgiftsmedel. För den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skall det kunna krävas att säkerheten består i att ett eller flera ägarbolag åtar sig att betala avgifter i tillståndshavarens ställe. Om det behövs för att lagens syfte skall uppnås skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställa statens ekonomiska risk för de kostnader som skall täckas av kärnavfallsavgiften. Om en sådan ekonomisk risk har fastställts får tillståndshavaren åläggas att betala en riskavgift. Skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerheter skall upphöra när de allmänna skyldigheterna enligt 10 § kärntekniklagen har fullgjorts. Kärnavfallsavgiftsmedlen, och om de inte räcker även säkerheterna, skall användas för att ersätta tillståndshavarens andel av de kostnader som anges i lagen. Under vissa villkor skall avgiftsmedel som inte behövs återbetalas till tillståndshavaren eller den som har fullgjort dennes förpliktelser. En tillståndshavare skall lämna de kostnadsberäkningar och andra uppgifter som behövs för att lagen skall kunna tillämpas. Vidare föreslås vissa kompletterande lagändringar. Bestämmelsen om uppgiftsskyldighet enligt Euratom i 27 § andra stycket kärntekniklagen justeras så att den hänvisar till den gällande Euratomförordningen. En ändring av i huvudsak redaktionellt slag föreslås i inkomstskattelagen. Studsvikslagen innehåller bestämmelser om avgifter som tas ut av tillståndshavare såsom bidrag till kostnader för bl.a. dekontaminering av forskningsreaktorerna i Studsvik m.m. Här föreslås bl.a. en avgiftshöjning från till för varje levererad kilowattimme elström. Vidare föreslår regeringen att lagen skall upphävas vid utgången av . Enligt regeringens bedömning bör möjligheterna att använda avgiftsmedel för information till allmänheten och visst stöd till ideella organisationer inte ändras i förhållande till vad som gäller . Ett separat förslag i propositionen gäller en ändring i strålskyddslagen, som går ut på att regeringen bemyndigas att föreskriva att en kommun skall utöva tillsynen över solarieverksamhet. Vad gäller motionsförslagen om avslag på propositionen med begäran om ett nytt förslag vill utskottet anföra följande. Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning att en ny, enhetlig lag om finansiering behövs och att den bör ha karaktär av en ramlag. Som anförs i propositionen innehåller såväl finansieringslagen som Studsvikslagen detaljregleringar som är begränsande för regeringens och myndigheternas möjligheter att förbättra kostnads- och riskbedömningarna. När det gäller exempelvis bestämmande av avgifterna innebär en reglering i förordningar och föreskrifter - i stället för i lag - att systemet är mer flexibelt. I motsats till vad som gäller enligt den nuvarande finansieringslagen och Studsvikslagen föreslås den nya lagen inte innehålla några bestämmelser om hur avgifternas storlek skall beräknas. Avsikten är att sådana detaljbestämmelser i stället skall anges i förordning. Som regeringen anför kan systemet härigenom lättare anpassas till ändrade förutsättningar och nya erfarenheter. Nyordningen innebär inte att tillståndshavarnas delaktighet vid bestämmande av avgifternas storlek minskar. Liksom i dagens system kommer avgifterna att bestämmas på grundval av tillståndshavarnas beräkningar. I sammanhanget vill utskottet också hänvisa till vad som anförs i propositionen om att erfarenheterna av kostnader för avställnings- och servicedrift av reaktorerna i bör kunna utgöra ett kompletterande underlag vid beräkning av avgifternas storlek. Härutöver konstaterar utskottet att hittillsvarande regler om återbetalning vid för mycket inbetalade avgifter förs över till den nya lagen. Återbetalning görs per automatik om det visar sig att de insamlade avgifterna överstiger kostnaderna. En kunskap om kostnaderna kan givetvis inte fås förrän samtliga åtgärder som krävs för avfallets hantering och slutförvaring har vidtagits. Härutöver finns en möjlighet att begära återbetalning om det står klart även på ett tidigare stadium att för mycket pengar har betalats in i avgifter. Ett skäl är att den tekniska utvecklingen medfört att kostnaderna blir lägre än det som tidigare beräknats. Som vidare framgår av propositionen anser regeringen att det - utöver det grundläggande kravet på säkerhet - skall vara möjligt att för reaktorföretag kräva säkerhet i form av att ett eller flera ägarbolag tar på sig ansvar för avgiftsbetalningarna. Utskottet instämmer med regeringen i att det inte är omotiverat med ett ägaransvar, eftersom varje underlåtenhet på avfallsområdet kan orsaka stora miljöskador.