bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — Förvaltningspolitiska kommissionen understry- ker i sin slutrapport I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57 s. 34) att ämbetsmännens lojalitet inte skall riktas enbart mot de politiker som har makten utan också mot lagarna. Myndigheter skall bortse från regeringens direktiv om de strider mot lag, och myndighet skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt saklighet och opartiskhet. Vidare skall förvaltningsmyndigheterna som representanter för det allmänna respektera medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Utländska medborgare som befinner sig i är likställda med svensk medborgare i fråga om grundläggande fri- och rättigheter. I proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen, den s.k. verksledningspropositionen, behandlades bl.a. frågan om förvalt- ningsmyndigheternas självständighet gentemot regeringen. Civilministern anförde där att regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen än som dittills skett. Detta utrymme borde enligt propositionen utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller krav och som är i medborgarnas intresse. Civilministerns slutsats blev att regeringsfor- mens regler utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation (prop. s. 27). hade i sitt betänkande ingen annan mening än vad som kom till uttryck i propo- sitionen (bet. KU 1986/87:29 s. 13). Regeringen har en rad styrinstrument till sitt förfogande för att säker- ställa att förvaltningen på ett korrekt och effektivt sätt genomför politiskt fattade beslut. () nämner bl.a. lagar och för- ordningar, anslag, tillsättning av myndighetsledning, organisatorisk föränd- ring samt information och utbildning. Utöver dessa nämns informella kontakter (ESV 1999:19). Enligt Förvaltningspolitiska kommissionen är 3 REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN informella kontakter ett viktigt komplement till den formella styrningen. Regeringen använder dem för att förtydliga och kommentera fattade beslut samt för att inhämta myndigheters expertkunskap. För myndigheterna är de viktiga för att begränsa osäkerhet i det egna handlandet och för att för- ankra uppfattningar. I behandlingen av verksledningspropositionen fram- höll i betänkande KU 1986/87:29 betydelsen av att kontakterna hanteras med stor omsorg och att de mer inriktas på informa- tion än styrning. Både riksdag och regering betonade att informella kontak- ter inte påverkade det yttersta ansvaret för prövning i det enskilda fallet; ansvaret kvarstår hos myndigheten. Informella kontakter är enligt studier som gjorts vanligt förekommande (SOU 1997:57 s. 88 f.). Verksförordningen (1995:1322) tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndigheternas instruktion. I instruktion (2004:294) framgår i 6 § att verksförord- ningen skall tillämpas på med undantag för 4 § andra stycket, gällande styrelsens sammansättning, 16, 18, 21 och 32 §§ gällande medverkan i EU-arbetet, arbetsordning, ärendenas handläggning och anställ- ningar. I 3 § verksförordningen slås fast att myndigheten leds av en chef och i 6 och 7 §§ att myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet samt att myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författ- ningsenligt och effektivt. I 8 § 3 slås särskilt fast att chefen skall se till att anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten. Vid sidan av che- fen skall det enligt 4 § finnas en styrelse. Styrelsen ansvarar för att pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. I förordningen (2004:294) med instruktion för regleras uppgifter. Där slås i 1 § fast att är cen- tral förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet. I 7 § framgår att generaldirektör är chef för myndigheten och i 8 § att generaldirektören är ordförande i styrelsen. 14 § fastslår att gene- raldirektören och överdirektören anställs genom beslut av regeringen. Regleringsbrev är benämningen på de regeringsbeslut som utfärdas för varje myndighet i syfte att styra myndighetens verksamhet. I regering- ens årliga styrning av myndigheterna sker mål- och resultatstyrningen till stor del genom regleringsbrevet. I regleringsbrev för bud- står att målen för politikområdet migrationspolitik är att värna asylrätten i och internationellt, att upprätthålla en reglerad invandring samt att öka harmoniseringen av asyl- och migrationspolitiken i EU. Vidare anförs att målet för verksamhetsområdet asyl är att asylproces- sen skall vara rättssäker och human i alla led. 3 REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN har tidigare granskat en rad ärenden där ministrar anmälts för s.k. ministerstyre. I detta ärende är situationen den motsatta, en minister anmäls för bristande styrning av förvaltningen. Exemplen på liknande fall är få. I granskningsbetänkande 2001/02:KU20 granskar KU en anmälan gällande utbildningsminister ansvar för Centrala () förutsättningar att genomföra sina uppgifter. Utskottet anför i sitt ställningstagande att CSN under en följd av år har haft problem samt att noggrant följt utvecklingen vid myndig- heten och medverkat till att åtgärder vidtagits för att förbättra situationen. Vidare anför utskottet följande: Utskottet vill mot bakgrund av att situationen inte har kunnat förbätt- ras trots att bristerna länge varit uppmärksammade understryka att regeringen, och framför allt utbildningsminister , bär ansvaret för att tillräckliga åtgärder inte vidtagits för att åstadkomma en tillfredsställande verksamhet inom . I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Förvaltningsmyndigheterna är emellertid själv- ständiga vid tillämpning av lag, och myndighetens chef ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. I utskot- tets granskning har framkommit att regeringen och har vidtagit en rad åtgärder till följd av de i anmälan uppmärksammade händel- serna på . Dessutom har framkommit att migrationsminis- tern avser att följa utvecklingen på och försäkra sig om att de åtgärder som vidtagits leder till avsedda förbättringar. Utskottet konstaterar att regeringen bär ett ansvar för att Migrationsver- kets verksamhet präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för indivi- dens rättigheter. Ett särskilt ansvar bärs av migrationsminister . Det faller på henne att sörja för att regeringen vid behov vidtar sådana åtgärder som kan erfordras för att avhjälpa brister i myndighetens verksamhet. Utskottet finner ingen anledning till ytterligare uttalanden. 3 REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN 3.2 Utbildnings- och kulturminister hantering av ett personalärende i Statens maritima museer I en anmälan till har kulturminister sätt att hantera ett personalärende hos Statens maritima museer ifrågasatts. Anmälaren anser att genom statssekreteraren utövat ministerstyre i strid med regeringsformen när han genom chefen för maritima museer, , krävde bordläggning av ett styrelseärende i myndigheten angående uppsägning av en museichef. Genom att ärendet bordlades försattes den tid inom vilken arbetsrättsliga åtgärder mot museichefen kunde vidtas. Anmälningen återfinns i bilaga A3.2.1. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom Utbildnings- och , bilaga A3.2.2. Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller riksda- gen eller kommuns beslutande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Statliga myndigheter lyder enligt 11 kap. 6 § första stycket regeringsfor- men under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under . Detta innebär att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för sär- skilda fall som regeringen meddelar. Vidare innebär det att ett enskilt statsråd inte har någon befälsrätt över myndigheterna (prop. 1973:90 s. 397). Enligt 30 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) skall en arbetsgi- vare som vill avskeda eller säga upp en arbetstagare på grund av omstän- digheter som hänför sig till arbetstagaren personligen underrätta arbetstaga- ren om detta i förväg. Ett avskedande får enligt 18 § i samma lag ske, om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Avskedandet får inte grun- das enbart på omständigheter som arbetsgivaren har känt till antingen mer 3 REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN än underrättelse lämnades enligt 30 § eller, om någon sådan underrättelse inte lämnats, före tidpunkten för avskedan- det. Arbetsgivaren får dock grunda avskedandet enbart på omständigheter som han har känt , om tidsöverdraget berott på att han på arbetstagarens begäran eller med dennes medgivande dröjt med underrättelsen eller avskedandet eller om det finns synnerliga skäl för att omständigheterna får åberopas. Enligt 13 § lagen (1994:260) om offentlig anställning skall föreskrif- terna i 18 § andra stycket LAS inte tillämpas, om ombudsmän eller Justitiekanslern begär ett beslut om avskedande efter det att den åberopade omständigheten har inträffat. I en skrivelse som sänts till har utskottet begärt svar på följande frågor: Har det förekommit några kontakter av den innebörd som beskrivs i anmälan mellan Utbildnings- och och chefen för maritima museer med anledning av personal- ärendet? Om det har förekommit några sådana kontakter, varför ansåg statssek- reterare att personalärendet borde bordläggas vid styrel- sesammanträdet? Om kontakten mellan och har före- kommit, var statsrådet underrättad om vad Ånstrand skulle framföra till Wijkander? Vilka kommentarer i övrigt ger anmälningen anledning till? För sin granskning har utskottet begärt att om möjligt ta del av föredrag- ningslista och kallelse till myndighetsstyrelsens sammanträde . Som svar har till utskottet överlämnats en promemo- ria upprättad inom Utbildnings- och (bilaga A3.2.2). I promemorian anförs bl.a. följande. Styrelsen i Statens maritima museer och chefen för myndigheten inte var överens i olika frågor. Problemen ledde bl.a. till att styrelsens ordförande avgick och att den kom- mun i vilken myndigheten hade sitt säte, och i vilken även ett av de tre lokala museerna var beläget, till Utbildnings- och framförde bl.a. synpunkten att problemen måste få ett slut. Chefen för maritima museer hade placerat om den lokala chefen för ett museum och en konflikt hade utvecklats mellan de båda cheferna. Utbildnings- och hade vid flera tillfäl- len klargjort att det inte ankom på departementet att ha synpunkter på ett personalärende i myndigheten i fråga. /05 stod det emel- lertid klart för departementet att något måste göras. 3 REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN departementets sida att myndighetschefen inte längre kunde sköta arbetet anställa honom som överintendent i . När det gäller det enskilda personalärendet hade myndighetschefen just fått veta att han skulle få lämna sin tjänst. meddelade myndighetschefen att ärendet borde anstå till dess att det var klart när myndighetschefen skulle lämna sin tjänst. Det fanns ingen avsikt att påverka ärendet i sak. Det var tidpunkten för ärendets behandling i sty- relsen som var olämplig. Statsrådet var underrättad om att myndighetschefen skulle få besked om att han skulle få lämna sin befattning. inte informerad om att statssekreteraren skulle diskutera personalärendet på styrelsens dagordning med myndighetschefen. Hanteringen av ett personal- ärende vid en myndighet är i allmänhet inte en fråga som vare sig reger- ingen eller ansvarigt departement skall ha synpunkter på. I just detta fall var dock omständigheterna enligt regeringen sådana att statssekreterarens agerande ändå får anses vara motiverat och försvarligt. Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida. 4 Regeringens styrning av de statliga bolagen 4.1 Näringsminister nominering av ledamöter i statliga bolagsstyrelser I en anmälan till , bilaga A4.1.1, begärs att utskottet granskar och och om det är i överensstäm- melse med grundlagen att de i egenskap av näringsministrar självständigt nominerar ledamöter i statliga bolagsstyrelser som ligger under Näringsde- partementet. Anmälaren hänvisar till en granskningsrapport från , Reger- ingens förvaltning och styrning av sex statliga bolag, RiR 2004:28. I rapporten har rekommenderat regeringen att pröva om den nuvarande praxis, som innebär att näringsministern ensam beslutar om sty- relsenomineringar är i överensstämmelse med det s.k. § 5-förordnandet att näringsministern är föredragande i styrelsenomineringar. bedömning grundar sig på en utredning som gjorts av jurister vid juridiska fakulteten vid . Enligt anmälaren är juristernas tolkning att näringsministern med nuvarande agerande bryter mot grundlagen. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom , bilaga A4.1.2 och en utfrågning med näringsminis- ter , bilaga B1. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) avgörs regeringsärenden av reger- ingen vid regeringssammanträde. För vissa regeringsärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten av författningar eller särskilda rege- ringsbeslut, s.k. kommandomål, finns undantag. Sådana kan i den omfatt- ning som anges i lag under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement till vilket ärendet hör. Enligt 7 kap. 1 § RF skall det för beredningen av regeringsärenden fin- nas ett regeringskansli, i vilket det ingår departement. I 1 § förordningen (1996:1515) med instruktion för (RK-instruktionen) sägs att har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Vidare före- skrivs i 5 § att statsministern är chef för . 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN Chef för departement är enligt 6 § RK-instruktionen det statsråd som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § RF. Enligt 14 § ansvarar departements- chefen för beredningen av regeringsärenden i departement. Departements- chefen är enligt 7 kap. 5 § RF föredragande i ärende som hör till hans departement. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förord- nande av statsministern enligt samma paragraf skall föredras av ett annat statsråd ansvarar dock det föredragande statsrådet. I förarbetena till den nuvarande regeringsformen fördes en diskussion om regeringens beslutsformer. För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samarbete över departementsgränserna, möjligheterna att utkräva ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f., 148 f.). I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 183 f.) framhålls att enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar som är gemensamma för hela regeringen. I anslutning till 7 kap. 2 § RF anges att huvudprincipen är att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskret- sen skall behandlas som regeringsärenden (s. 183). Enligt grundlagspropo- sitionen är det uppenbart att regeln om kollektiv beslutsform inte får kringgås på så sätt att ärenden förklaras vara departementschefsärenden. I ett fåtal speciella fall borde det dock enligt propositionen vara möjligt att i särskild författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departe- mentschef. De fall som nämns är beslut som hör till beredningen av regeringsärenden, beslut som gäller administrationen inom ett departement samt de beslutsfunktioner som enligt tryckfrihetsförordningen handlades av chefen för . trädde den nya aktiebolagslagen (2005:551) i kraft. Enligt 8 kap. 8 § utses styrelsen av bolagsstämman. I bolagsordningen får det föreskrivas att en eller flera styrelseledamöter, i publika aktiebolag dock mindre än hälften av samtliga, skall utses på annat sätt. Styrelsen eller en styrelseledamot får inte ges rätt att utse styrelseledamöter. Motsva- rande bestämmelser fanns i 8 kap. 6 § i den gamla aktiebolagslagen (1975:1385). organisation för styrelsefrågor m.m. Enligt bilagan till RK-instruktionen ansvarar för av staten helt eller delvis ägda bolag som inte hör till något annat departement. Regeringen har fr.o.m. årsskiftet 2002/03 samlat resurser och kompetens för förvaltningen av det statliga ägandet inom en särskild ägarenhet på . Den nya ägarenheten är huvudsakligen en samman- slagning av ägande samt delar av 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN fastighets- och bolagsenhet. Förändringen ger enligt regeringen bättre förutsättningar för att kunna bedriva en enhetlig ägarpoli- tik med tydliga mål och riktlinjer för företagen (skr. 2002/03:120 s. 24). Statsministern förordnade statsrådet att i respektive departementschefs ställe föredra förvaltningsärenden som gäller statens företagsägande och som ställer krav på en enhetlig ägarpoli- tik eller avser styrelsenomineringar. Detta förordnande utgör ett s.k. § 5- förordnande. entledigade statsministern statsrådet från uppdraget att vara chef för samt förordnade honom att från och med vara chef för departementet. förordnade statsministern statsrådet att i respektive departementschefs ställe föredra förvaltningsärenden som gäller statens företagsägande och som ställer krav på en enhetlig ägar- politik eller avser styrelsenomineringar. Riktlinjer för dokumentation av Statsrådet har efter bemyndigande av regeringen beslutat riktlinjer för dokumentation av . Riktlinjerna behandlar frågor om diarieföring av hand- lingar, dokumentation av förvaltningen, utvärdering av styrelser och nomi- nering av styrelseledamöter, revisorer, upphandling, beredning av ägarfrå- gor m.m. Åtgärder med anledning av m.m. I förvaltning och styrning av sex stat- liga bolag, RIR 2004:28, har granskat hur regeringens förvaltning och styrning av bolag går till. har låtit göra en rättslig utredning av ett av statsministern beslutat s.k. § 5-förordnande för chefen för samt regeringens beslut med bemyndigande för chefen för eller den han sät- ter i sitt ställe att föra talan och utöva rösträtt för staten som aktieägare vid bolagsstämmorna i vissa angivna bolag. I sin övergripande bedömning anför att regeringen bör pröva om den praxis, som innebär att näringsministern ensam beslutar om styrelsenomineringar, är i överens- stämmelse med det s.k. § 5-förordnandet att näringsministern är föredra- gande i styrelsenomineringar. Regeringens redovisning av åtgärder med anledning av rapport Regeringen har i budgetproposition 2005/06:1 utgiftsområde 24 behandlat . Regeringen anför (s. 53) bl.a. att det med uppgif- ten för ett statsråd att vara föredragande i en viss typ av regeringsärenden följer ett beredningsansvar. Beredningsansvaret när det gäller ägarstyrning 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN innebär att statsrådet noga måste följa hur bolagens verksamhet utvecklas och ta de initiativ till ägarstyrning som kan behövas. Det är därför viktigt att statsrådet, eller den som statsrådet bestämmer, fortlöpande har en dia- log med bolagsledningarna. En sådan dialog utgör inte myndighetsutöv- Det handlar om ett informellt informationsutbyte. informerar om bolagens verksamhet och statsrådet, eller den statsrådet bestämmer, förmedlar regeringens ägarpolitik. stöd för dessa informella kontakter finns dels i beredningsansvaret, dels i de återkommande regeringsbesluten med bemyndigande att företräda staten Den som företräder regeringen på bolagsstämmorna och vid de informella kontakterna med bolaget mellan stämmorna fattar inte några egna beslut utan har enbart rollen som förmedlare av regering- Någon delegering av regeringens beslutanderätt är det alltså inte fråga om. Det bör i detta sammanhang noteras att beslut med direktiv till ett aktiebolag inte kan fattas på samma sätt som direktiv En myndighet utgör en del av den juridiska personen sta- ten, medan ett aktiebolag är en självständig juridisk person. kan ur aktiebolagsrättslig synvinkel inte formellt styra ett bolag genom beslut med direktiv till bolaget (prop. 1990/91:87 s. 132). annat därför som regeringen tillämpar den ordning där instruktioner till bolagen förmedlas på det sätt som beskrivits ovan. har bemyndigat varje bolagsansvarigt statsråd att företräda ägaren vid bolagsstämmor i det bolag statsrådet ansvarar för kan styrning ske med stöd av fullmakt på bolagsstämman. Dessa bemyndiganden ger stöd för att statsrådet kan förmedla ägarens inställning på bolagsstämma. beredningsansvaret för ett bolagsansvarigt statsråd följer med ansvaret för bolaget och anses enligt denna praxis, som nämnts ovan, även innebära att statsrådet måste följa bolagens verksamhet och ta initiativ till ägarstyrning. I andra sammanhang än inför bolagsstämma får ägarens informella ställ- ningstaganden därför förmedlas genom statsrådet. sägas att i frågor om styrning av bolagen förmedlar det ansvariga statsrå- det, inom ramen för sitt beredningsansvar, regeringens inställning såväl i frågor inför beslut på bolagsstämmor som löpande angående informella ställningstaganden i kontakter med bolagen. Regeringen anför i budgetpropositionen bl.a. att den samlade bedöm- ningen är att den angivna modellen för ägarstyrning är förenlig med Dock anser regeringen att det finns anledning att över- väga frågan i särskild ordning. tas det fram rutiner för en mer enhetlig ägarförvaltning, såväl vad gäller krav på dokumenta- tion vid ägarstyrningen som enhetlig beredning, bl.a. inför bolagsstämmor. 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN Behandling i näringsutskottet av regeringens skrivelse med redogörelse för företag med statligt ägande har , med anledning av regeringens skri- velse till 2004/05:120, redogörelse för företag med statligt ägande, behandlat frågan om styrelsenomineringar och innebörden av att vara föredragande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Näringsutskot- tet har i sitt betänkande med hänvisning till att frågor rörande regeringsfor- men hör till ansvarsområde och med erinran om att frågan kommer att behandlas inte vidare gått in på de motionsyrkanden som väckts i frågan (bet. 2005/06:NU4). Frågan om vad som är ett regeringsärende behandlades av utskottet vid en granskning av formerna för utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.). Utskottet gjorde en jämförelse med regeringskansliärenden och departementsärenden och framhöll att det oftast framgår av någon bestäm- melse i lag eller annan författning att ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende. I de flesta fall pekas då ut som beslutande myndighet, men rester av en gammal ordning där departemen- ten och enskilda befattningshavare har en egen beslutanderätt finns i några fall. Utskottet pekade också på att statsråd efter bemyndigande av reger- ingen i varje särskilt fall tillkallar särskilda utredare och ledamöter i kommittéer och beslutar om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren eller kommittén. En liknande beslutstyp är den där ett statsråd efter ett särskilt bemyndigande av regeringen uppdrar åt en depar- tementstjänsteman att underteckna ett avtal. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor. Hur går det till vid fattande av beslut om nominering av styrelseleda- möter i statliga företag? Hur har det gått till i de enskilda fallen i de bolag som har granskat i sin rapport och som näringsministern är föredragande i är det gäller styrelsenomineringar? Är det någon skillnad i beslutsfattandet om styrelsenomineringar om företaget hör till ett visst departements ansvarsområde enligt förord- ningen (1996:1515) med instruktion för eller om näringsministern ansvarar för företaget efter förordnande beslutat enligt 7 kap. 5 § regeringsformen, och vilken är i så fall skillnaden? Vilka kommentarer i övrigt ger anmälningen anledning till? Som svar har översänts en inom Näringsdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A4.1.2).