bet · GT01MJU29 · 2006-06-01 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Kommunernas roll i avfallshanteringen I detta betänkande behandlar utskottet tre motioner som väckts med anledning av regeringens skrivelse 2005/06:211 i vilken regeringen återkallade den till utskottet tidigare remitterade propositionen 2005/06:176 Kommunernas roll i avfallshanteringen. Utskottet avstyrker ett motionsyrkande om att ändra 15 kap. 10 § med hänvisning till att bör vänta med beslut till dess regeringen återkommer med ett samlat förslag till ändringar avseende kommunernas roll på avfallsmarknaden. Utskottet föreslår med tillstyrkande av ett motionsyrkande att regeringen skyndsamt bör återkomma till med förslag som skapar förutsättningar för en samlad bedömning av kommunernas roll på avfallsmarknaden. Vidare föreslår utskottet med anledning av motionsyrkanden tillkännagivanden om att materialåtervinningen bör prioriteras högre och att källsorteringen bör öka samt att bör ges i uppdrag att analysera avfallsförbränningens konsekvenser för miljö och hälsa. Dessutom föreslår utskottet med anledning av ett motionsyrkande en utredning avseende förutsättningarna att ändra det förpackningsbaserade producentansvaret till ett system för återvinning som utgår ifrån materialströmmar. Med tillstyrkande av ett motionsyrkande föreslår utskottet att regeringen skall ges i uppdrag att utreda förutsättningarna att ge kommunerna möjligheter att ålägga ägare till befintliga flerbostadshus att tillhandahålla platser för återvinningsbehållare. Två motionsyrkanden avseende återvinningsstationer och källsortering avstyrks främst med hänsyn till att åtgärder av olika slag vidtas inom de aktuella områdena. I betänkandet finns fyra reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motion 2005/06:MJ60. Reservation 1 (m, fp, kd, c) Samlad bedömning av avfallsmarknaden tillkännager som sin mening för regeringen vad utskottet anfört. Därmed bifaller motion 2005/06:MJ62. Reservation 2 (m, fp, kd, c) Prioritering av materialåtervinning framför avfallsförbränning tillkännager som sin mening för regeringen vad utskottet anfört. Därmed bifaller motion 2005/06:MJ61 yrkande 1. Förbättrade kunskaper om avfallsförbränningens effekter tillkännager som sin mening för regeringen vad utskottet anfört. Därmed bifaller motion 2005/06:MJ61 yrkande 3. tillkännager som sin mening för regeringen vad utskottet anfört. Därmed bifaller motion 2005/06:MJ61 yrkande 2. tillkännager som sin mening för regeringen vad utskottet anfört. Därmed bifaller motion 2005/06:MJ61 yrkande 4. Reservation 3 (m, fp, kd, c) Återvinningsstationer och fastighetsnära källsortering avslår motion 2005/06:MJ61 yrkandena 5 och 6. Reservation 4 (mp) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker ett motionsyrkande (m, fp, kd, c) om ändring i 15 kap. 10 § med hänvisning till behovet av en samlad bedömning av kommunernas roll på avfallsmarknaden. Utskottet föreslår vidare med anledning av ett motionsyrkande (s) att regeringen skyndsamt bör återkomma till med förslag som skapar förutsättningar för en sådan bedömning. Jämför reservationerna 1 (m, fp, kd, c) och 2 (m, fp, kd, c). I motion MJ60 (m, fp, kd, c) föreslås att 15 kap. 10 § ändras på sätt som regeringen förslog i den återkallade propositionen. Motionärerna anser att det är olyckligt att regeringen med sitt tillbakadragande av propositionen också drar tillbaka den del som det finns konsensus kring i och som också stöddes av ett stort antal remissinstanser när lagförslaget presenterades, dvs. förslaget att kommunernas ensamrätt till hantering av farligt avfall som inte är hushållsavfall skall upphöra. Enligt motionärerna bör den av regeringen föreslagna ändringen i 15 kap. 10 § behandlas av enligt propositionens intention. I motion MJ62 (s) yrkas att regeringen efter översynen av undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna skyndsamt återkommer till med förslag för en samlad bedömning av kommunernas roll på avfallsmarknaden. Enligt motionären bör ta ett samlat grepp över kommunernas och de kommunala bolagens roll på avfallsmarknaden innan en avreglering genomförs. Regeringen, som enligt riksdagsordningen disponerar över rätten att återkalla en proposition, har genom beslut återkallat den till utskottet remitterade propositionen 2005/06:176 Kommunernas roll i avfallshanteringen (skr. 2005/06:211). Regeringens huvudsakliga förslag i den återkallade propositionen var följande. Ett slopande av regeringens möjligheter att till kommuner kunna överlåta rätten att meddela föreskrifter om att annat avfall än hushållsavfall skall transporteras bort genom kommunens försorg och om att kommunen skall se till att avfallet återvinns eller bortskaffas. Detta skulle innebära att möjligheterna för kommuner att skaffa sig ensamrätt till hanteringen av farligt avfall upphör. Vidare föreslogs att det skulle göras tydligt att kommuner får transportera och ta hand om annat avfall än hushållsavfall. För sådan hantering föreslogs ett uttryckligt undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), dvs. den princip som innebär att verksamhet skall ha anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Dessutom föreslog regeringen ett undantag från den s.k. självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § kommunallagen. De nya bestämmelserna skulle träda i kraft . Regeringen gav i uppdrag till en särskild utredare att se över den kommunala kompetensen och samverkan (dir. 2006:47). Bakgrunden till uppdraget är bl.a. att undantag har medgivits från de kommunala lokaliserings- och självkostnadsprinciperna utan att förslagen har samordnats och utan generella riktlinjer för när undantag bör tillåtas. En följd av detta är enligt regeringen en risk för att tillämpningen av befintliga principer blir otydlig och inkonsekvent. Regeringen har därför gjort bedömningen att det finns anledning att ta fram generella riktlinjer för när undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna bör tillåtas samt när undantag kan bli tillämpliga. Uppdraget skall redovisas . Både motion MJ60 (m, fp, kd, c) och motion 2005/06:MJ62 (s) behandlar behovet av ändringar när det gäller kommunernas roll på avfallsmarknaden men de har olika utgångspunkter. Enligt den förstnämnda motionen kan undanröjandet av kommunernas möjligheter att skaffa sig ensamrätt att hantera annat farligt avfall än hushållsavfall behandlas separat. Av den andra motionen framgår att frågorna som rör kommunernas och de kommunala företagens roll på avfallsmarknaden bör behandlas samlat. Enligt utskottets bedömning behöver en reform som avser kommunernas (inkluderat de kommunala företagens) ansvar och möjligheter på avfallsmarknaden - utöver hanteringen av hushållsavfall - föregås av en bred diskussion. Om frågan om slopad föreskriftsrätt behandlas separat går man miste om den breda diskussionen, och vissa frågor kommer inte heller att behandlas av förrän . Det gäller exempelvis frågan om det är kommunallagens bestämmelser som skall gälla för kommunernas hantering av farligt avfall eller om särskild reglering behövs för den konkurrensutsatta verksamheten. Eftersom frågor riskerar att kvarstå olösta och det finns anledning att i ett sammanhang överväga ändringar och förtydliganden i regelverket för kommuners hantering av farligt avfall och annat avfall än hushållsavfall finns det enligt utskottets bedömning inte skäl för att besluta om ändring i 15 kap. 10 § . Utskottet avstyrker därför motion MJ60 (m, fp, kd, c). Samlad bedömning av avfallsmarknaden Som framgår ovan är utskottets bedömning att samlat bör ta ställning till kommunernas roll på avfallsmarknaden innan en avreglering genomförs. Eftersom kommande riktlinjer för undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna kan ha en avgörande betydelse för överväganden rörande kommunernas möjligheter att ansvara för hanteringen av avfall finns det anledning att avvakta resultatet av den tillsatta översynen av den kommunala kompetensen och då särskilt de delar som rör undantagen från de kommunala lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. Utskottet ser dock en risk för att en genomgripande diskussion i om kommunernas och de kommunala företagens roll, och beslut i fråga om avveckling av kommunernas möjligheter att skaffa sig ensamrätt till hanteringen av annat farligt avfall än hushållsavfall och möjligheter att agera på avfallsmarknaden, kan dra ut om inga särskilda åtgärder vidtas. Därför bör begära att regeringen, med bl.a. utredningens slutsatser som utgångspunkt, skyndsamt arbetar fram en ny proposition avseende kommunernas roll på avfallsmarknaden som utan onödigt dröjsmål bör överlämnas till . Regeringens förslag bör skapa förutsättningar för en samlad bedömning av kommunernas roll på avfallsmarknaden. Vad utskottet anfört med anledning av motion MJ62 (s) bör som sin mening ge regeringen till känna. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår ett tillkännagivande om att materialåtervinningen bör prioriteras högre och att källsorteringen bör öka. Vidare föreslås att ges i uppdrag att analysera avfallsförbränningens konsekvenser för miljö och hälsa. Därmed tillstyrker utskottet två motionsyrkanden (mp). Prioritering av materialåtervinning framför avfallsförbränning Enligt motion MJ61 (mp) yrkande 1 bör materialåtervinning prioriteras högre och källsorteringen öka. EU:s s.k. avfallshierarki är en tydlig tumregel för den svenska synen på avfallshanteringen. Den innebär bl.a. att materialåtervinning, inklusive matavfall som återvinns efter biologisk behandling, skall prioriteras framför energiutvinning när det vid en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. Utskottets bedömning är att det är möjligt att hitta en balans mellan förbränning, återanvändning och återvinning. Som utskottet konstaterat har olika åtgärder enligt avfallshierarkin resulterat i minskade mängder avfall som deponeras och en utbyggd återvinning, inklusive förbränning med energiutvinning, och mycket talar för att en skatt på avfall som förbränns ytterligare skulle gynna materialåtervinning (bet. 2005/06:MJU3). Utskottet anser att regeringen genom bl.a. det fastställda delmålet för avfall - kopplat till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö - har visat att fokus i arbetet ligger på att minska genereringen av avfall och att materialåtervinning har hög prioritet. Rapporter från visar emellertid att den kommunala sopförbränningen ökar snabbt, med en överhängande risk för mycket stor överkapacitet . En sådan överkapacitet på förbränningsområdet kan leda till att avfall som borde ha återanvänts eller återvunnits i stället förbränns, vilket får negativa konsekvenser för miljön. Med hänsyn till detta anser utskottet att det finns anledning att betona att grunden för den framtida avfallspolitiken bör vara att avfall som förbränns långsiktigt skall minska och att avfallsförbränning bara skall väljas när materialåtervinning inte är möjlig. Gällande föreskrifter om avfallsförbränning ställer inga krav på sorteringsgrad för olika materialslag. Därför förbränns avfall som är bristfälligt sorterat eller osorterat. Ett minimikrav bör vara att det avfall som förbränns skall vara så väl sorterat att sorteringsgraden åtminstone motsvarar de nationella återvinningsmålen. bör därför slå fast att materialåtervinningen bör prioriteras högre och att källsorteringen bör öka. Vad utskottet anfört med anledning av motion MJ61 (mp) yrkande 1 bör ges regeringen till känna. Det kan noteras att när det gäller frågan om beskattning av avfallsförbränning bereder en proposition om beskattning av visst hushållsavfall som förbränns, m.m. (prop. 2005/06:125). Förbättrade kunskaper om avfallsförbränningens effekter Enligt motion MJ61 (mp) yrkande 3 bör ges i uppdrag att analysera avfallsförbränningens konsekvenser för miljö och hälsa. Motionärerna anför att kunskapen om avfallsförbränningens samlade och långvariga effekter på hälsa och miljö är ofullständig. och berörda myndigheter bör ges i uppdrag att utreda dessa frågor. Enligt den aktuella motionen behöver och berörda myndigheter förbättra kunskaperna om avfallsförbränningens konsekvenser för miljö och hälsa. Utskottet anser dock att också regeringen kan medverka i detta arbete, exempelvis genom tydliga bestämmelser rörande avfallsförbränning. Ett led i detta arbete, som utskottet och har ställt sig positiva till, och som regeringen redovisade i miljömålspropositionen 2004/05:150, är att regeringen skall ta fram bindande regler om att avfall som avses att brännas skall vara väl sorterat, karakteriserat och kontrollerat (bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49). tycks vara medvetet om behovet av ökade kunskaper och har exempelvis i avfallsplan, som färdigställdes , uppgett att ett prioriterat område för fortsatt arbete är att öka kunskapen om miljögifter. Av årsredovisning 2005 framgår bl.a. att verket har tagit fram ett underlag för det fortsatta arbetet med lagstiftning och vägledning på avfallsområdet. Verket har också genomfört ett vägledningsseminarium om de regler som följer av avfallsförbränningsdirektivet, och verket kommer att ge ut en reviderad föreskrift om avfallshantering . arbetar således med att förbättra kunskaperna när det gäller avfallsförbränningens effekter. Med den inriktning som arbetet har kommer också andra berörda, bl.a. myndigheter, att få bättre vägledning och ökade kunskaper. Trots detta kan kunskapen om avfallsförbränningens effekter alltjämt anses ofullständig. Regeringen bör därför ge i uppdrag att analysera avfallsförbränningens konsekvenser för miljö och hälsa. Vad utskottet anfört med anledning av motion MJ61 (mp) yrkande 3 bör ges regeringen till känna. Producentansvar, återvinning och källsortering Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår ett tillkännagivande om en utredning avseende förutsättningarna att ändra det förpackningsbaserade producentansvaret till ett system för återvinning som utgår ifrån materialströmmar. Därmed tillstyrker utskottet ett motionsyrkande (mp). Vidare föreslås med tillstyrkande av ett motionsyrkande (mp) att regeringen bör utreda förutsättningarna att ge kommunerna möjligheter att ålägga ägare till befintliga flerbostadshus att tillhandahålla platser för återvinningsbehållare. Slutligen avstyrker utskottet två motionsyrkanden (mp) om krav på återvinningsstationer i detaljplaner samt krav på kommunerna att underlätta för invånarna att lämna avfall och utveckla fastighetsnära källsortering. Skälen till avstyrkandena är främst att åtgärder av olika slag vidtas och att regeringens kommande ställningstaganden bör avvaktas. Jämför reservationerna 3 (m, fp, kd, c) och 4 (mp). Enligt motion MJ61 (mp) yrkande 2 bör dagens förpackningsbaserade producentansvar förändras så att återvinning i stället baseras på materialströmmar. Enligt motionärerna måste det vara enkelt för den som vill bli av med sitt sorterade avfall, och insamlingssystemet behöver bli mer användarvänligt, bl.a. eftersom den som har höga återvinningsambitioner riskerar att bestraffas med dagens system. Det är dags att övergå från att återvinna utifrån materialform (t.ex. förpackningar) till materialströmmar (t.ex. plaster). En utredning bör tillsättas som utformar de författningsändringar som krävs för att sortering efter materialslag skall kunna införas. Framför allt ur ett konsumentperspektiv kan dagens system för omhändertagande av avfall uppfattas som svåröverskådligt. Olika åtgärder har vidtagits för att utifrån dagens regelverk få i gång dialoger mellan olika aktörer och åstadkomma förbättringar inom avfallsområdet. Exempelvis har ett råd för avfallsfrågor () inrättats som knutits till och som bl.a. har till uppgift har att förbättra dialogen mellan olika aktörer på avfallsområdet. Ett exempel på ett resultat av det pågående arbetet är överenskommelsen om servicenivå till hushållen som alla aktörer i ställde sig bakom 2004. Dessutom har fått i uppdrag att redovisa hur förordningarna om producentansvar efterlevs och vilka insatser som planerar med anledning av resultaten av uppföljningen. Vidare har kraven på producenterna avseende förpackningar och returpapper skärpts. Detta innebär att det bl.a. ställs krav på lokala samråd mellan kommuner och producenter, samråd som exempelvis skall ta upp åtgärder mot nedskräpning. Utskottet har tidigare uttalat att det delar regeringens bedömning att ett starkt konsumentperspektiv bör prägla avfallsarbetet och att arbetet bör inriktas mot att det skall bli enklare för hushållen att sortera och lämna sitt avfall (bet. 2003/04:MJU4). Även om det således pågår utvecklingsinsatser med inriktning på bl.a. förbättrad samverkan mellan aktörer kvarstår det grundläggande problemet att det ur den enskildes perspektiv inte alltid är tydligt vad som kan betraktas som en förpackning och vad som inte kan det, dvs. om det är producenterna eller kommunen som ansvarar för återvinning eller bortskaffande. Dessutom är sortering efter materialslag mer ändamålsenlig då målet är att uppnå en hög grad av materialåtervinning. Enligt utskottets bedömning finns det mot bakgrund av dagens oklarheter när det gäller gränserna för producentansvaret anledning att se om det finns skäl att ändra dagens system för att göra det mer användarvänligt och bidra till ökad materialåtervinning. En möjlig lösning kan vara, som föreslås i motionen, att ändra inriktning på återvinningen till att avse materialströmmar. Utskottet anser att en sådan inriktning är intressant att belysa ytterligare. Regeringen bör därför tillsätta en utredning som ser över förutsättningarna att ändra det förpackningsbaserade producentansvaret från dagens system som baseras på materialform till ett system för återvinning som i stället utgår ifrån materialströmmar. Vidare bör regeringen för redovisa de överväganden och eventuella lagförslag samt samhällsekonomiska och andra konsekvenser som en sådan översyn ger anledning till. Erforderliga förslag bör redovisas i samband med nästa avfallspolitiska proposition. Vad utskottet anfört med anledning av motion MJ61 (mp) yrkande 2 bör ges regeringen till känna. Enligt motion MJ61 (mp) yrkande 4 bör kommunerna ges möjlighet att ålägga ägare till befintliga flerbostadshus att tillhandahålla platser för återvinningsbehållare. Enligt motionärerna måste det vara enkelt att bli av med sitt avfall. har länge krävt att ägare till flerfamiljshus skall vara skyldiga att ha fastighetsnära utrymmen för sorterade sopor, på samma sätt som de är skyldiga att tillhandahålla utrymmen för blandade sopor. Tyvärr föreslog inte krav på inrättande av utrymmen i befintlig bebyggelse. Utan denna möjlighet kommer utbyggnaden av fastighetsnära källsortering att gå alldeles för långsamt. Som tidigare nämnts har utskottet instämt i regeringens bedömning att avfallsarbetet bör ha ett starkt konsumentperspektiv som framför allt innebär att det skall bli enklare för hushållen att sortera och lämna sitt avfall (bet. 2003/04:MJU4). I betänkande 2005/06:MJU12 erinrade utskottet om detta uttalande. Behovet av ändrade regler för att underlätta källsortering i befintliga hus behandlades, som framgår av motionen, av i slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) men några förslag lämnades inte i denna del. Utskottet kan konstatera att olika åtgärder vidtas för att stimulera inrättandet av återvinningsbehållare i flerbostadshus. En åtgärd från statens sida är det särskilda stödet till inrättande av källsorteringsutrymmen i flerbostadshus. Utskottet anser dock att de åtgärder som vidtas för att förbättra tillgången på återvinningsbehållare inte är tillräckliga. saknas författningsstöd för kommuner att ställa krav på ägare till befintliga flerbostadshus att tillhandahålla platser för återvinningsbehållare. Sådana möjligheter bör skapas. Regeringen bör därför utreda förutsättningarna att ge kommunerna möjligheter att ålägga ägare till befintliga flerbostadshus att tillhandahålla platser för återvinningsbehållare. Regeringen bör i samband med nästa avfallspolitiska proposition återkomma med erforderliga förslag. Vad utskottet anfört med anledning av motion MJ61 (mp) yrkande 4 bör ges regeringen till känna. Enligt motion MJ61 (mp) bör krav ställas på kommunerna att tillse att det finns platser för återvinningsstationer i detaljplaner (yrkande 5) och kommunerna bör underlätta för invånarna att lämna sitt avfall och utveckla den fastighetsnära insamlingen (yrkande 6). I motionen framhålls bl.a. att det inte är ovanligt att det saknas återvinningsstationer i bostadsområden och att man därför måste ta bilen för att ta sig till dessa. Kommunerna bör ges direktiv att underlätta för invånarna att lämna sitt avfall och utveckla den fastighetsnära insamlingen. ger i stort sett alltid ett renare material som är lättare att omhänderta. Behovet av ändrade regler för att underlätta källsortering behandlades, som framgår av motionen, av i slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Kommittén konstaterade att hantering av avfall är ett allmänt intresse som skall beaktas vid beslut om lokalisering och utformning av bebyggelse. Krav kan enligt kommitténs bedömning ställas men kommittén föreslog ett förtydligande i denna del, se avsnitt 3.9. Remissbehandlingen av betänkandet är avslutad, och beredning pågår inom . Frågor som rör källsortering har också väckts under den allmänna motionstiden . har i betänkande 2005/06:BoU7 Plan- och byggfrågor bl.a. behandlat frågan om åtgärder för att uppnå en större grad av kretslopp inom bygg- och fastighetsbranschen, bl.a. bättre källsortering. avstyrkte motionen med hänvisning till att man inom ett flertal områden tar initiativ med inriktningen mot att underlätta kretsloppsåtgärder och att utskottet såg positivt på dessa initiativ men inte ansåg att motionen gav anledning till något tillkännagivande. instämde i denna bedömning (rskr. 2005/06:163). Utskottet finner inte skäl att göra någon annan bedömning. Dessutom pågår beredning av betänkande inom , och den fortsatta beredningen bör avvaktas för att inte föregripa regeringens kommande ställningstaganden. Utskottet avstyrker därför motion MJ61 (mp) yrkandena 5 och 6. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Ändring i , punkt 1 (m, fp, kd, c) av (), (), (), (), (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: antar det av reservanterna i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i . Därmed bifaller motion 2005/06:MJ60. Regeringen har i sin proposition 2005/06:176 föreslagit två ändringar som avser kommunernas roll inom avfallshanteringen. Det ena förslaget är att möjliggöra för kommunerna att bedriva verksamhet inom avfallsområdet på ett sådant sätt att det bryter mot lokaliseringsprincipen. Det andra är att kommunernas monopol för hantering av farligt avfall, som inte är hushållsavfall, skall upphöra. Dessa båda förslag är på inget sätt beroende av varandra. Regeringen har valt att dra tillbaka propositionen i dess helhet, vilket vi anser olyckligt då viktiga förändringar för en bättre hantering av farligt avfall därmed motverkas. Regeringens tillbakadragande av propositionen beror på att en trolig riksdagsmajoritet vänt sig emot de förslag som innebär att kommunerna får möjlighet att bryta den s.k. lokaliseringsprincipen när det gäller hantering av avfall. Skälet till att vi vänt oss mot denna ändring är att den starka kommunala dominansen inom avfallssektorn riskerar att påverka mångfalden inom avfallshanteringen. Vi anser att det är dags att sluta se avfall framför allt som ett problem och att avfallet i stället skall ses som en resurs för nya spännande miljöbaserade företag.