bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Som utrikesminister hade hon däremot före flodvågskatastrofen sett att organisationen i hade klarat av att hantera 12-13 större kriser, och det var heller ingenting som tydde på att organisationens fulla kapacitet var nådd vid någon av dessa. Vad gäller utlandsmyndigheternas beredskap och UD:s dialog med utlandsmyndigheterna anför följande i ett svar till utskottet.31[svar av på en skrivelse från utskottet.] Varje utlandsmyndighet ansvarar för att hålla beredskap för egen del och för att bistå svenska medborgare med skydd, evakuering och andra åtgärder som kan behöva vidtas på grund av krigsfara, naturkatastrofer etc. Till ledning för arbetet med utlandsmyndigheternas säkerhet och beredskap finns en intern säkerhetsinstruktion. Denna innehåller bl.a. information om kontaktnummer till utrikesministeriets och andra centrala myndigheters olika funktioner (polis, brandkår, flygplatser osv.) men även motsvarande uppgifter om andra stödjepunkter, t.ex. svenska, inhemska och utländska nätverk, av vikt för extraordinära situationer. Härutöver skall omkring hälften av utlandsmyndigheterna upprätta beredskapsplaner.32[svar av på en skrivelse från utskottet.] Beredskapsplaneringen syftar till att i ett nödläge underlätta och ytterst möjliggöra en stängning av myndigheten och evakuering av svenskar. Utlandsmyndigheternas beredskapsplaner fastställs av UD. Förfarandet förutsätter en prövning av innehållet mot bakgrund av hot- och riskbedömningar i det enskilda fallet. Även "tänkbara katastrofscenarier" utgör en bakgrund för bedömningen. Vad gäller tänkbara katastrofscenarier fördes, enligt , en särskilt tät dialog om sådana med utlandsmyndigheterna i under den utdragna upptakten till och vårvintern 2003.33[svar av på en skrivelse från utskottet.] anför vidare att ambassaden i har utvecklat den lokala krisberedskapen för svenskar i Spanien.34[svar av på en skrivelse från utskottet.] I beaktande av en permanent närvaro av ca 40 000 bosatta svenskar i samt över 1 miljon besökare har ambassaden etablerat ett nordiskt krisberedskapssamarbete omfattande genomförande av krisseminarier samt upprättande av kontaktnät med de skandinaviska skolorna och kyrkorna och den nordiska sambandspolisen. Lämpliga platser för kriscentrum i har definierats. Ambassaden i tillhör det 50-tal utlandsmyndigheter som är undantagna från skyldigheten att göra upp den traditionella typen av beredskaps- och evakueringsplaner.35[svar av på en skrivelse från utskottet.] Avgörande för detta har varit graden av utvecklad infrastruktur, politisk och ekonomiskt stabilitet, allmänna kommunikationer till etc. hade emellertid ambassaden med UD:s gillande upprättat en konsulär krisplan avsedd att ge stöd och vägledning för insatser vid en större olycka i . Enligt ingick dock inte åtgärder för evakuering av tusentals svenska charterturister i planen. genomfördes också en krishanteringsövning utifrån scenarierna i krisplanen (ett charterplan som kraschar vid start eller landning i eller , med hundratals omkomna, respektive ett terroristdåd i , eller ).36[svar av på en skrivelse från utskottet, UD:s underlag till .] Ambassaden i sände, enligt UD, in handlingsplanen till UD . Som framgått i det föregående anförde generaldirektör i sin rapport till Försvarsdepartementet att samtal med medarbetare i hade aktualiserat frågan om statsrådens behov av genomgångar och uppdateringar i anslutning till den långsiktiga planen för utbildnings- och övningsverksamhet. ansåg att bedömningen av detta behov och hur sådana aktiviteter i så fall skulle utformas borde göras av Statsrådsberedningen. Som svar på en fråga från utskottet om det gjorts någon sådan bedömning anförde att det i Statsrådsberedningens inriktningsdokument av (se ovan) angetts att övnings- och utbildningsverksamheten inom bör bedrivas i enlighet med förslagen i rapport.37[svar av på en skrivelse från utskottet.] I dokumentet togs inte, enligt svar till utskottet, uttryckligen ställning till den i rapport upptagna frågan om statsråden. Enligt hålls i stället statsråden löpande informerade av sina departementsledningar om arbetet med krishanteringsfrågorna i . Vidare har redovisat att försvarsminister har följt delar av två krisövningar (i läns kärnkraftsövning "Havsörn 2004" och samverkansövning "Samö 04").38[svar av på en skrivelse från utskottet.] Det anförs också att försvarsministern regelbundet besökt större externa och internationella övningar som genomförts. Statsminister har följt delar av en krisövning ("Samö 04"). har ett par krisövningar följts av statsråd. anförde vid utskottets utfrågning med henne att med "nyckelpersoner" inte avses statsråden.39[Utskottets utfrågning av försvarsminister ().] Det är ,enligt , som stabsorgan till regeringen som skall ha en god förmåga och behöver delta i övningsverksamheten, och vad det handlar om är att kunna ta fram beslutsunderlag till regeringen i krissituationer. Generaldirektör , , har vid utskottets utfrågning med henne framhållit vikten av att deltar i de samverkansövningar som genomförs med olika aktörer i samhället för att skapa en förmåga att agera gemensamt i en krissituation.40[Utskottets utfrågning av generaldirektör ().] När det gäller regeringen anförde att det från hennes aspekt inte var lika viktigt att just regeringen var med i samverkansövningarna, utan det väsentliga var medverkan. Vilka befattningshavare inom som borde delta i övningsverksamheten hade ingen uttalad uppfattning om - som exempel nämnde hon statssekreterare och expeditionschefer - utan det berodde på hur arbetet internt i var organiserat. Motsvarande synsätt gäller, anförde , även för andra myndigheter. Det borde dock röra sig om befattningshavare på en hög nivå, som "verkligen har beslutanderätt". Frågan om krishanteringsorgan i I ett svar på en skrivelse från utskottet anför att Säkerhets- och sårbarhetsutredningens förslag om ett nationellt krishanteringsorgan kritiserades av flera remissinstanser.41[svar av på en skrivelse från utskottet.] Bland annat Hovrätten för ansåg det i högsta grad oklart hur förslaget skulle kunna genomföras på ett sätt som rent organisatoriskt var konstitutionellt korrekt. Hovrätten anförde att utredningen inte tycktes ha uppmärksammat den konflikt som ligger i att organet tilldelas uppgifter i på detta sätt och att det kan framstå som om krishanteringsorganet t.o.m. ges viss befogenhet att vid en allvarlig kris överta regeringens roll. anför i svaret att regeringens uppgift att leda statsförvaltningens verksamhet är central vid fullgörandet av riksstyrelseuppdraget och att denna uppgift inte kan överlåtas till någon annan. En delegering till att besluta om samordning av andra myndigheters verksamhet, prioriteringar osv. i en krissituation skulle även, anför , innebära ett nytt och främmande inslag i vårt statsskick. Den skulle stå i mindre god överensstämmelse med grundlagsregeln om arbetsuppgifter, och en sådan delegering skulle också urholka den kontrollmakt har och som omfattar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. analyserade i sin rapport beredskap i olika avseenden. Vad gäller beredskap, som den såg ut före flodvågskatastrofen, anför kommissionen att den grundläggande bristen var att det saknades en fungerande organisation i för hantering av större kriser (s. 265 f.). Kommissionen menar att en krisorganisation kräver tre huvudkomponenter - en struktur för insamling, bearbetning och analys av information, en centraliserad beslutsfunktion och en organisation för att verkställa fattade beslut - och att det fanns brister, mer eller mindre uttalade, i alla dessa avseenden. Kommissionen anser att vissa av regeringens argument mot Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag om inrättande av en nationell krishanteringsorganisation i var beaktansvärda som skäl mot vissa inslag i förslaget, men de föreföll vara svaga som hinder mot införandet av en krishanteringsfunktion som, med vissa justeringar, byggts på utredningens förslag (s. 268). Vidare anför kommissionen att departementens jourberedskap var otillräcklig (s. 269 f.). Ansvarsförhållandena inom UD var oklara. Bland annat föreföll det enligt kommissionen ha rått osäkerhet om vem som var operativt ansvarig. Föreskrifter som gällde om beredskapsorganisation och chefsuppgifter var inte tillräckliga för att säkerställa en god krisberedskap i UD. Rutinerna för delgivning av information var otillräckliga inom UD. Inte heller delgivningsrutinerna inom Försvarsdepartementet anses av kommissionen ha varit tillfredsställande. Kommissionen anför också att den under sina utfrågningar fått intrycket att de konsulära frågorna givits låg prioritet inom ramen för UD:s verksamhet. I fråga om katastrofscenarier e.d. anför kommissionen att det saknades föreställningar om att det bortom rutiner och den vanliga (konsulära) regimen finns en omslagspunkt (där en mer kraftfull krishantering tar över), och att det måste finnas en beredskap att bedöma när en sådan har nåtts (s. 267, 352). Enligt kommissionen ligger en del av ansvaret i detta fall på . Katastrofperspektivet lyste helt med sin frånvaro när en enig riksdag lade fast principen om rätt till självhjälp, men inte mer, för det konsulära biståndet. Kommissionen menar dock också i rapporten att katastrofen i var exceptionell till sin karaktär och att det inte är rimligt att kräva en plan anpassad till så extrema händelser (s. 276). är det, enligt kommissionen, klart att beredskapen på det konsulära området inte heller levde upp till mer måttliga anspråk. 5 Regeringens handlande i anledning av flodvågskatastrofen I detta avsnitt granskar utskottet regeringens handlande i anledning av flodvågskatastrofen. Granskningen har disponerats enligt modellen att krisförloppet delas upp i ett antal kritiska beslutssituationer.1[Jfr m.fl., Krishantering på svenska - teori och praktik, 1997.] För varje situation redovisas dels gällande ordning, dels händelseförloppet. Redogörelsen av händelseförloppen kan delvis överlappa med den redovisade kronologin i inledningen av betänkandet, men redovisningen i detta avsnitt är i regel mer detaljerad. Utskottet delar sedan upp sitt ställningstagande i ett antal granskningspunkter. Under dessa redovisar utskottet således sina slutsatser i den del av granskningen som gäller regeringens handlande i anledning av flodvågskatastrofen. Regeringens och vissa statsråds enskilda handlande Enligt mening var samtliga "berörda" medlemmar av regeringen underrättade om att ett jordskalv hade ägt rum, men ingen av dem hade insett omfattningen av det inträffade (SOU 2005:104 s. 147). Vid Statsrådsberedningen finns en jourorganisation (se nedan) som bl.a. skall säkerställa att det kan samlas en beslutför regering, vilket enligt innebär att det skulle ha varit möjligt att samla en beslutför regering den 26 december.2[svar av på en skrivelse från utskottet.] Inom Statsrådsberedningen var uppfattningen att det inte fanns någon anledning att kalla in regeringen; det ansågs inte finnas något underlag för det.3[Utskottets utfrågning av statssekreterare ().] hölls ett antal regeringssammanträden med anledning av katastrofen. Dessa ägde rum den 3, 4, 8, och 10 januari 2005.4[UD:s underlag till . Se även svar av på en skrivelse från utskottet.] Första gången "närmast berörda statsråd" möttes i anledning av katastrofen var . Då deltog statsminister , utrikesminister och finansminister . närmast berörda statsråd möttes var . Då deltog statsminister , vice statsminister , utrikesminister , infrastrukturminister och finansminister [svar av på en skrivelse från utskottet.] Den dagen bildades också en särskild statsrådsgrupp vars syfte var, utöver information och diskussion, att på kort varsel samla en beslutför regering.6[Statsrådsberedningens underlag till .] Vid mötena gav kabinettssekreteraren, med biträde av expeditionschefen vid , en lägesbeskrivning och statssekreterare rapporterade från statssekreterargruppens (se nedan) möten. Några formliga beslut skulle inte fattas av gruppen.7[svar av på en skrivelse från utskottet.] Sitt första sammanträde hade gruppen . Därefter sammanträdde gruppen t.o.m. samt . Sammansättningen kunde variera, men i första hand bestod gruppen av statsministern, vice statsministern, utrikesministern, finansministern, försvarsministern samt socialministern. En fråga som togs upp i statsrådsgruppen gällde finansieringen av insatser.8[utfrågning av statssekreterare (, justerad ), se även utfrågning av statsminister ().] Det skedde , nämligen vid mötet (då gruppen bildades) då frågan diskuterades i allmänna termer. Något formellt beslut fattades inte, utan statsministern och gruppen gav "signal" om att det var bättre att sätta in dubbla resurser än att inte sätta in några alls, om osäkerhet fanns. Finansieringen fick lösas . Budskapet skulle förmedlas till den statssekreterargrupp som bildats och därefter av statssekreterarna ut i departementen. Vid statsrådsgruppens möten fördes inga minnesanteckningar. Mot bakgrund av att inga formliga beslut skulle fattas gjorde Statsrådsberedningens rättschef bedömningen att sådana anteckningar inte skulle föras.9[svar av på en skrivelse från utskottet.] fick ett samtal av sin statssekreterare, (SOU 2005:104 s. 145). befann sig då på och hade sett brittiska Sky News10[För en redogörelse av rapportering, se avsnitt 2.] rapportera om kraftiga jordskalv i Indiska oceanen.11[Utskottets utfrågning av statsminister ().] å sin sida hade fått uppgifter om katastrofen via en nyhetssändning från CNN och han hade läst det meddelande som skickats ut från Und-ber. Samtalet från hade ingen speciell koppling till katastrofen utan var ett rutinsamtal. Katastrofen noterades men de talade inte om att svenskar kunde vara berörda och meddelandet från Und-ber nämndes inte heller för . Han har inför utskottet också anfört att dagen karaktäriserades av motsägelsefull information och nämner som exempel information från resebolagen om att läget var under kontroll och det var först sent under annandagen som de stoppade sina flygningar till . Hans bedömning var inledningsvis att det rörde sig om en biståndsfråga i den meningen att det var en katastrof som har drabbat länder i en del av världen som befolkas av de mest utsatta och fattiga människorna. fick han också, förmodligen , besked om att en biståndsinsats var på gång från till . hade ytterligare en kontakt med för att begära en bedömning av läget och den information han då fick var inte av sådant slag att han ändrade sin bedömning.12[svar av på en skrivelse från utskottet, utskottets utfrågning av statsminister ().] Han hade även löpande kontakt med presschefen i Statsrådsberedningen, , för att försäkra sig om att det statsråd vars ansvarsområde då bedömdes vara närmast berört, nämligen biståndsminister , fanns tillgänglig för medier. Enligt var det som Helsén "ringde" och "meddelade" att Jämtin skulle kommentera katastrofen i medierna.13[utfrågning av statsminister (). Vid utfrågning av () redovisade hon två kontakter med , båda via sms: en kontakt och en kontakt . Första samtalet med som hon redovisade vid kommissionens utfrågning ägde rum .] Han tittade för egen del inte mer på nyheter under söndagen.14[Se även utskottets utfrågning av statsminister ().] blev uppringd av finansminister med anledning av katastrofen.15[("ringde om " publicerad ).] ringde , på väg in till , till kabinettssekretare , som då uppgav att lika många svenskar kan ha omkommit som när Estonia förliste 1994.16[utfrågning av statsminister (). Klockslag enligt svar av på en skrivelse från utskottet.] I en intervju för SVT har senare uppgett att han efter detta förstod att "det här är mycket, mycket stort" och att det var en annan situation än man trott, nämligen att katastrofen hade "ett mycket tydligt svenskt innehåll".17[SVT:s Gomorron , (intervju ).] talade med premiärminister för att informera sig om hur de thailändska myndigheterna agerade i inledningsskedet.18[utfrågning av statsminister (), utskottets utfrågning av statsminister ().] samlade han sina "närmaste" medarbetare och fick deras bedömning.19[svar av på en skrivelse från utskottet. Klockslag enligt utfrågning av statssekreterare (, justerad ).] Förutom han själv närvarade , , statssekreterare och kabinettssekreterare . beslutade att bilda en statsrådsgrupp (se ovan), och redovisade att han hade beslutat att bilda en statssekreterargrupp (se nedan). därefter, , gjorde han sitt första uttalande för medier om flodvågskatastrofen.20[svar av på en skrivelse från utskottet.] Det skedde vid en pressträff i . befann sig i och jobbade fram till den 10 januari.21[utfrågning av statsminister ().] ringde han till ambassadör för att få dennes bedömning.22[Utskottets utfrågning av ambassadör ().] Han hade flera kontakter med utlandet i anledning av katastrofen, bl.a. med FN:s generalsekreterare, förbundskansler och de nordiska statsministrarna samt ytterligare kontakter med premiärminister.23[Utskottets utfrågning av statsminister ().] deltog, som framgått ovan, i mötet med närmast berörda statsråd, och han deltog därefter regelbundet i statsrådsgruppens möten. hade under delar av varit i och deltagit i diskussioner med medarbetare.24[svar av på en skrivelse från utskottet.] hade han inga kontakter med vare sig statsråd eller andra medarbetare i anledning av katastrofen. informerade han sig om flodvågskatastrofen genom mediernas rapportering. Första kontakten med angående flodvågskatastrofen skedde den 26 december.25[Klockslag enligt utfrågning av kanslichefen ().] blev då uppringd av chefen för , , som informerade om att det hade varit en jordbävning i , att hade gått i gång och att växeln hade öppnat eftersom oroliga anhöriga hade börjat ringa; att svenskar var berörda på annat sätt nämndes inte.26[utfrågning av utrikesminister (), utskottets utfrågning av utrikesminister ().] Vidare informerades om att FN begärt biståndshjälp och att hanterade biståndsfrågan och frågor från medier. Fokus i informationen var på de biståndsinsatser till som planerades från svensk sida.27[UD:s underlag till , svar av på en skrivelse från utskottet.] blev uppringd av sin pressekreterare, , som sade att det rörde sig om en kraftig jordbävning men att det inte fanns någon information om att svenskar skulle vara berörda.28[utfrågning av utrikesminister ().] Vidare meddelade Hagquist att Jämtin även skulle ta eventuella konsulära frågor från medier. hölls informerad av sin pressekreterare med utgångspunkt i den information UD:s presstjänst går ut med.29[svar av på en skrivelse från utskottet.] ringde Hagquist och informerade om att många svenskar befann sig i området men att det inte fanns några bekräftade uppgifter om omkomna eller skadade svenskar.30[utfrågning av utrikesminister ().] Han återkom med i stort sett samma information. Av informationen från Hagquist (oklart vid vilket av ovan nämnda tillfällen) framgår också att trycket var hårt på UD och att konsulära jouren arbetade intensivt med att kalla in människor för att kunna bemanna telefoner.31[Utskottets utfrågning av utrikesminister ().] Det var bemanningsfrågan som dominerade informationen. har senare uppgett att hon , efter samtalet med Hagquist, kände sig lite irriterad över att ingen från "linjen" hade kontaktat henne, men eftersom hon inte blivit kontaktad utgick hon från att allt sköttes enligt "regelboken".32[utfrågning av utrikesminister ().] Av hänsyn till sin familj avstod från att själv följa medierna.33[Utskottets utfrågning av utrikesminister ().] Hon hade arbetat under både och juldagen med ett annat ärende och ville på annandagen ägna tiden åt familjen. information var således begränsad till den hon fick från chefen för ministerkansliet och hennes pressekreterare. Hon funderade på att kontakta kabinettssekreterare , men utgick från att han skulle kontakta henne om han ansåg att det var nödvändigt.34[utfrågning av utrikesminister ().] ringde till och lämnade ett meddelande på dennes mobiltelefonsvarare om att hon ville ha ett möte med berörda enheter hos sig klockan 10.30.35[UD:s underlag till .] Ett möte var dock redan sammankallat hos kabinettssekreteraren med början . kom till UD och anslöt till mötet, och hon talade då under katastrofen med kabinettssekreterare [utfrågning av kabinettssekreterare ().] har senare uppgett att det var för det mötet som hon förstod att katastrofen kunde vara verkligt stor för , då hon fick höra hur många svenskar (20 000) som befann sig i området.37[("- så hanterade UD informationen" uppdaterad ).] Från och med nu fick löpande information av tjänstemän på UD.38[svar av på en skrivelse från utskottet.] Som framgår informerade inte om att mötet skulle äga rum. Hans avsikt var att informera henne efter mötet, vilket dock inte behövdes eftersom hon alltså anslöt det pågick.39[Utskottets utfrågning av kabinettssekreterare ().] Mötet hos blev även konstituerande möte för den s.k. beredskapsgruppen.40[UD:s underlag till .] närvarade - helt eller delvis - vid två av beredskapsgruppens tre möten och vid ett av gruppens tre möten , detta enligt de minnesanteckningar som fördes vid mötena. Som framgått ovan deltog vid mötena med närmast berörda statsråd den 27 och 28 december.41[svar av på en skrivelse från utskottet.] Sitt första uttalande om flodvågskatastrofen gjorde vid pressmötet . Hon var framme den 29 och reste åter till den [UD:s underlag till .] Tillsammans med den franska utrikesministern var hon den utrikesminister som var först på plats i efter katastrofen.43[Utskottets utfrågning av ambassadör ().] Härutöver hade inga egna kontakter med utlandet.44[Utskottets utfrågning av utrikesminister ().] Från och med den 31 deltog hon i statsrådsgruppens möten.45[svar av på en skrivelse från utskottet.] Hennes första besök efter hemkomsten från gällde personalen på som satt och tog emot telefonsamtal. Vad gäller resa till har uttalat vissa kritiska synpunkter (s. 198). Kommissionen anser att hade flera motiv för att genomföra resan men att dessa inte var helt klara. Hennes medarbetare hade indikerat att det fanns problem som behövde redas ut på hög nivå, och vid rekommenderade efter ett samtal med ambassadör ett besök; det bör här förtydligas att det var som vid samtalet med på fråga rekommenderade att skulle komma46[utfrågning av ambassadör (), utskottets utfrågning av ambassadör ().]. En nackdel med resa var, enligt kommissionen, att ambassadören bands upp under hennes besök, även om det var hans eget beslut. Utrikesministern har å sin sida gjort bedömningen att hennes närvaro underlättade det arbete som ambassadören ändå jobbade med och på det sättet vanns tid i de prioriterade frågorna.47[skrivelse Utfrågning (), inlämnad till .] Det var viktigt med kontakter "högre upp i hierarkin".48[Utskottets utfrågning av utrikesminister ().] Därigenom kunde hinder för svenska insatser undanröjas, och dessutom diskuterades omhändertagandet av omkomna. Ambassadör har inför utskottet anfört att utrikesministerns besök bl.a. uppmärksammade thailändarna på att var en mycket hårt drabbad nation, vilket var till stor nytta under räddningsarbetet.49[Utskottets utfrågning av ambassadör ().] Hans eget kontaktnät med den thailändska regeringen var inte så upparbetat eftersom han när katastrofen inträffade endast hade varit ambassadör i . Han hade nytta av de samtal Freivals förde och kunde senare vidareutveckla dessa för att tillvarata svenska intressen. Vad gäller informationsflödet från UD till utrikesministern har i sin rapport anfört att de delgivningsrutiner som tillämpades var otillräckliga, vilket departementschefen, dvs. , har ansvaret för (s. 273). Enligt kommissionen har hon att säkerställa sitt ministerkanslis funktionsförmåga när nu lösningen har blivit att detta kansli är hennes kanal till utrikesförvaltningen. Härutöver anser kommissionen att också kabinettssekreterare bör kritiseras för att inte ha informerat utrikesministern .