bet · GT01SfU13 · 2006-03-07 00:00:00 — I betänkandet behandlar utskottet motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om pensionssystemet. Motionerna gäller bl.a. pensionssystemets utformning, pensionsrättens storlek vid totalförsvarsplikt, uttag av pensionsmedel för kompetensutveckling m.m. samt fördelningen av pensionsrätt mellan makar och efterlevandeskydd. Några motionsyrkanden gäller premiepensionssystemets fonder. Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden. I ärendet finns sex reservationer och sex särskilda yttranden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motion 2005/06:Sf386 yrkande 1. Reservation 1 (v) avslår motion 2005/06:Sf386 yrkande 2. Reservation 2 (v, mp) avslår motion 2005/06:Sf302. Ekonomisk politik och pensionssystemet avslår motion 2005/06:So642 yrkande 1. Reservation 3 (m) avslår motion 2005/06:Fö245 yrkande 3. Reservation 4 (v) Pensionsmedel för kompetensutveckling m.m. avslår motionerna 2005/06:Ub427 yrkande 18 och 2005/06:A364 yrkande 3. avslår motionerna 2005/06:L289 yrkande 1, 2005/06:Sf332 yrkandena 4 och 5, 2005/06:Sf401, 2005/06:Sf432 yrkande 15 och 2005/06:A370 yrkande 6. avslår motion 2005/06:Sf386 yrkande 4. Reservation 5 (v) avslår motionerna 2005/06:Sf274 yrkandena 1 och 2 samt 2005/06:Sf386 yrkande 5. Reservation 6 (v, mp) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Allmänt om det reformerade ålderspensionssystemet Det reformerade ålderspensionssystemet består av ett standardskydd i form av inkomstgrundad ålderspension bestående av inkomstpension och premiepension samt ett grundskydd i form av garantipension för dem som haft låga eller inga förvärvsinkomster. Den inkomstgrundade ålderspensionen bygger på den s.k. livsinkomstprincipen, som innebär att alla pensionsgrundande inkomster under livet har betydelse för pensionsnivån och väger lika tungt oberoende av när under livet de tjänas in. Såväl pensionsrätten som avgiften utgör av den pensionsgrundande inkomsten på högst 7,5 inkomstbasbelopp. Av pensionsrätten utgör pensionsrätt i ett s.k. fördelningssystem, inkomstpensionen, och pensionsrätt i ett fonderat system, premiepensionen. Pensionsrätten grundas också på s.k. pensionsgrundande belopp som kan tillgodoräknas föräldrar med små barn, vid plikttjänstgöring, vid aktivitets- och sjukersättning och vid studiemedelsberättigade studier. Någon övre åldersgräns för intjänande av pensionsrätt finns inte. Inkomstgrundad pension kan tas ut fr.o.m. . I fördelningssystemet räknas pensionsrätterna upp med ett index som följer den genomsnittliga inkomstutvecklingen. Även intjänandetaket räknas upp i takt med denna inkomstutveckling. Den årliga inkomstpensionen beräknas genom att summan av de uppräknade pensionsrätterna divideras med ett delningstal, som bestäms bl.a. med hänsyn till den genomsnittliga förväntade livslängden för åldersgruppen för pensionsuttaget och en tänkt framtida tillväxt. Härigenom blir inkomstpensionen redan från början förhöjd med en antagen framtida tillväxt på som fördelats jämnt över pensioneringstiden. Den fortsatta pensionen följsamhetsindexeras, vilket innebär att ålderspensionen räknas upp fullt ut med prisutvecklingen och, om den faktiska realtillväxten avviker från om tillväxt, görs vid indexeringen dessutom ett påslag eller ett avdrag motsvarande avvikelsen. I premiepensionssystemet fonderas inbetalda medel individuellt, och tillgodohavandet redovisas på individuella premiepensionskonton. Fördelningssystemets finansiella stabilitet säkras genom reglerna för automatisk balansering. Den automatiska balanseringen avser indexomräkningen av pensionsbehållningar och pensioner och säkrar att systemets skulder aldrig överskrider systemets tillgångar. Detta sker genom en årlig beräkning av fördelningssystemets samlade skulder och tillgångar. Om skulderna överstiger tillgångarna skapas ett s.k. balansindex, som i stället för inkomstindex räknar om pensionsbehållningarna och pensionerna så att balansen i systemet återställs. I takt med att systemets tillgångar ökar i förhållande till skulderna återställs indexeringen. När balanstalet överstiger 1,0000 är pensionsskulden mindre än systemets tillgångar och systemet beräknas klara sitt åtagande med marginal. Balanstalet är 1,0014. Det inkomstgrundade pensionssystemet omfattar fullt ut personer födda eller . Personer födda , den s.k. mellangenerationen, omfattas av de reformerade intjänandereglerna enligt en s.k. tjugondelsinfasning. Det innebär att de får ett i förhållande till födelseåret ökat antal tjugondelar av pensionen från det nya systemet och resterande antal tjugondelar från ATP-systemet. För personer födda eller tidigare gäller i princip äldre bestämmelser. Dock följsamhetsindexeras den utbetalade tilläggspensionen med utgångspunkt i tillväxtnormen 1,6. Utskottets förslag i korthet bör avslå ett motionsyrkande om ett reformerat ATP-system. Vidare bör avslå motionsyrkanden om balansering av indexeringen av inkomstpensionen samt om ekonomisk politik och pensionssystemet. Jämför reservationerna 1 (v), 2 (v, mp) och 3 (m). I motion Sf386 av m.fl. (v) framhålls i yrkande 1 att syftet med ett allmänt och obligatoriskt pensionssystem är att det skall ge trygghet på ålderdomen. En förutsättning för detta är att det skall vara förutsägbart. Pensionsspararen skall veta vad han eller hon får som pensionär och också få den pension som utlovats. Vidare skall pensionssystemet vara omfördelande över livscykeln och även mellan könen och klasserna. Det skall vara solidariskt finansierat via skatter och sociala avgifter och det skall finnas en buffert som verkar för en jämn utveckling av systemet. Systemet skall vara offentligt utan några spekulationsinslag eller privata delar och vara hållbart både nationalekonomiskt och för den enskilde. Det nuvarande pensionssystemet uppfyller endast ett av dessa kriterier, nämligen att det är nationalekonomiskt stabilt. I övrigt svarar det över huvud taget inte upp mot de nödvändiga förutsättningarna för att ge pensionärerna trygghet på ålderdomen. Därför bör det tillsättas en utredning med uppdrag att lägga fram ett förslag om ett reformerat ATP-system. Systemet skall innebära att premiepensionen avskaffas och att hela pensionsavgiften på skall gå till fördelningssystemet. Det innebär att systemet, enligt ett basscenario med en tillväxt på , kommer att vara finansiellt stabilt till 2024. En höjning av pensionsavgiften medför att systemet blir finansiellt stabilt . Systemet innebär även att det finansieras via skatter och sociala avgifter och inte har inslag av spekulation samt att all avkastning blir lika för var och en. De 15 bästa åren av intjänandetid skall bestämma nivån på pensionen. Pensionerna bör anpassas till samhällsekonomin och lönerna genom följsamhetsindexering. Garantipensionen skall behållas och bör prisindexeras. Nivån på garantipensionen måste dock kontinuerligt ses över så att den säkrar individens ekonomiska standard. I motionens yrkande 2 begär motionärerna att i stället för en automatisk balansering i pensionssystemet bör avgifterna tillfälligt höjas om det visar sig att pensionssystemet blir underfinansierat. Den tillfälliga avgiftshöjningen skall inte ge någon pensionsrätt. Vid underskott över en viss gräns får ansvariga politiker ta ställning till hur balans skall uppnås i systemet. m.fl. (m) begär i motion So642 yrkande 1 ett tillkännagivande om att värdesäkra pensionerna. Motionärerna framhåller att en moderat politik, innebärande sänkta skatter på arbetsinkomster och minskade bidrag, ger fler sysselsatta och en högre tillväxt. Detta behövs för att hindra att bromsen i pensionssystemet utlöses och även för att höja pensionsnivåerna. I motion Sf302 av och () begärs ett tillkännagivande om förslag till ett system som möjliggör frivillig pension från fyllda . Motionärerna anför att vissa löntagare, med t.ex. tunga jobb, har behov av att kunna gå i pension tidigare än nuvarande pensionssystem tillåter. Ersättningen fram till ordinarie pensionsålder bör motsvara arbetslöshetsersättningen och vara pensionsgrundade. I ett förmånsbaserat system, som ATP-systemet, erhåller pensionären en viss utlovad pensionsnivå. Förmånsbaserade system är dock okänsliga för ekonomiska och demografiska förändringar och nödvändiga justeringar av nivåer eller avgifter kan vara politiskt svåra att genomföra. Det kan leda till finansiella problem och det är pensionssparare/skattebetalare som står för den ekonomiska risken för de utlovade pensionsnivåerna till pensionärerna. Skälet till att det svenska pensionssystemet reformerades var just att ATP-systemet inte längre var finansiellt hållbart. Det reformerade inkomstrelaterade pensionssystemet är skilt från statsbudgeten och finansieras med avgifter och avkastning från AP-fonderna. Systemet är följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Regler om automatisk balansering säkrar systemets finansiella stabilitet. Pensionerna kan således aldrig bli högre än vad systemet långsiktigt kan klara av och det är pensionärerna och pensionsspararna som bär den ekonomiska risken. Även om den svenska pensionsnivån inte exakt går att förutse så är systemet således finansiellt stabilt. Utskottet anser att balanseringen av inkomstpensionen bör vara automatisk och inte beroende av politiska beslut. I och med pensionsreformen överfördes finansieringen av efterlevandepensioner och förtidspensioner (numera sjuk- och aktivitetsersättning) från AP-fonderna till statsbudgeten. Sammantaget innebar reformen en ökad ekonomisk belastning för staten. Enligt pensionsöverenskommelsen motsvarar det ändrade betalningsansvaret en engångsöverföring på penningvärde. Medel motsvarande har förts över från AP-fonderna till statsbudgeten. Utskottet noterar att de fem partier som står bakom pensionsöverenskommelsen har uttalat att det under överblickbar framtid saknas förutsättningar för att överföra medel från AP-fonderna till staten och att finansutskottet har ställt sig bakom denna bedömning i betänkande 2005/06:FiU6. Utskottet noterar vidare att det reformerade pensionssystemet innehåller regler som direkt omfördelar från dem med höga inkomster till låginkomsttagare och därmed från män till kvinnor. En sådan regel är den s.k. takregeln, dvs. att pensionsrätt grundas på inkomster upp till 7,5 inkomstbasbelopp. Samma omfördelande egenskap har garantipensionen, dvs. att den som haft låga eller inga förvärvsinkomster får den inkomstgrundade pensionen kompletterad med garantipension. Även det förhållandet att samma delningstal gäller för kvinnor och män (gemensam livslängdstabell) gynnar kvinnorna. Utfallet för kvinnor blir bättre än för män i det nya systemet. Den omständigheten att kvinnor generellt sett får lägre årlig pension är en återspegling av kvinnors anställningsvillkor i samhället och har således inte i sig sin orsak i pensionssystemets utformning. Enligt nationella strategirapport om rimliga och hållbara pensioner visar det allmänna pensionssystemet en ersättningsgrad 2005 på för ett typfall definierat enligt ramarna beslutade inom () Indikatorundergrupp (ISG). Det antagna tjänstepensionsavtalet lägger till ersättningsgraden och totalsumman blir före skatt och exklusive andra inkomstprövade förmåner. De med låga inkomster täcks av en garantipension samt får andra förmåner, som t.ex. bostadstillägg. Detta resulterar i att pensionärer med låga inkomster får en ganska hög ersättningsgrad. För dem med inkomster över intjänandetaket och höga slutlöner ersätts en större del av arbetsinkomsterna av inkomster från tjänstepensioner. Utfallet av det reformerade inkomstrelaterade pensionssystemet är beroende av sysselsättningsgraden. Livsinkomstprincipen, som utgör en av hörnstenarna i systemet, ger goda möjligheter för enskilda att påverka pensionens storlek. Den starka kopplingen mellan inbetald avgift och faktisk förmån utgör således ett viktigt incitament för att stimulera till arbete högre upp i åldrarna. För att möjliggöra arbete utifrån individens förutsättningar är dock pensionssystemet flexibelt. Det är således möjligt att ta ut hel eller partiell pension redan . Utskottet noterar att i budgetpropositionen har föreslagits avsevärda satsningar för att höja sysselsättningen och tillväxten. I betänkandet 2005/06:AU1 anför arbetsmarknadsutskottet att har det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken varit att den skall bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. noterar med tillfredsställelse att regeringens sysselsättningsmål, dvs. att den reguljära sysselsättningen bland personer i åldern skall uppgå till , ligger fast. välkomnar även åtgärder av regeringen för att i ett första steg på väg mot full sysselsättning pressa tillbaka den öppna arbetslösheten till . , som tidigare avstyrkt motionsyrkanden om ett reformerat ATP-system (bl.a. 1997/98:SfU13), automatisk balansering (bl.a. i bet. 2004/05:SfU9) och flexibel ålderspension (bl.a. i bet. 2001/02:SfU12), avstyrker motionerna Sf386 yrkandena 1 och 2, Sf302 och So642 yrkande 1. Utskottets förslag i korthet bör avslå ett motionsyrkande om pensionsrätt vid totalförsvarsplikt. Jämför reservation 4 (v). I motion Fö245 av m.fl. (v) yrkande 3 anges att möjligheten att höja nivåerna för de totalförsvarspliktigas pensionsgrundande inkomst bör prövas. Motionärerna anser att det skulle vara rimligare att det pensionsgrundande beloppet motsvarar hela, och inte som hälften av, befolkningens genomsnittliga pensionsgrundande inkomst. En försäkrad som under någon del av har genomgått grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt skall tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp för . Det gäller om tjänstgöringen har pågått sammanlagt minst utan att grundutbildningen avbrutits. För varje tjänstgöringsdag med dagersättning utgör det pensionsgrundande beloppet hälften av genomsnittet av samtliga för intjänandeåret fastställda pensionsgrundande inkomster för försäkrade som under det året har fyllt högst , delat med 365. Nivån har bestämts med utgångspunkt i genomsnittsinkomsten för försäkrade i de åldersgrupper som är aktuella för totalförsvarsplikt. Genom reglernas konstruktion följer nivån löneutvecklingen i samhället. Utskottet finner, liksom vid sin senaste behandling av frågan i betänkande 2004/05:SfU9, inte anledning att föreslå en omprövning av nivån och avstyrker motion Fö245 yrkande 3. Pensionsmedel för kompetensutveckling m.m. Utskottets förslag i korthet bör avslå motionsyrkanden om uttag av pensionsmedel för kompetensutveckling m.m. Jämför särskilt yttrande 1 (fp). I motion A364 av m.fl. (fp) begärs i yrkande 3 ett tillkännagivande om rätt att ta ut en summa motsvarande pension i förskott för att studera eller starta företag. Motionärerna framhåller att studier och eget företagande i många fall leder till ökade inkomster, vilket i så fall kan kompensera det uttag som har gjorts. Vad avser den allmänna ålderspensionen vill motionärerna nå en uppgörelse med de partier som tillsammans vårdar pensionssystemet. Regeringen bör därefter återkomma till med förslag till lagändring och då också lämna förslag till lagändringar som gör det möjligt för inblandade parter att sluta nya avtal om avtalspensioner, privat pensionssparande och pensionsförsäkringar i enlighet med vad som föreslagits. Även motion Ub427 yrkande 18 av m.fl. (fp) har denna innebörd. Ett förtida uttag av intjänade pensionsrätter skulle, oavsett hur angeläget syftet är, leda till en livsvarig minskning av pensionen. Pensionstagaren skulle gå miste om inte bara det uttagna beloppet utan även avkastningen. Mot detta skulle kunna invändas att en satsning på vidareutbildning/kompetensutveckling eller på att starta ett företag kan anses vara en mycket god investering som i vissa fall skulle kunna ge en bättre avkastning jämfört med att medlen förvaltas inom pensionssystemet. Det finns emellertid inte några garantier för att sådana satsningar leder till en gynnsammare situation i det enskilda fallet. Däremot finns en risk för att den blivande pensionstagaren inte lyckas kompensera sig för den lägre pensionen, vilket kan få till följd att staten genom garantipensionssystemet får en icke avsedd kostnadsökning. Även administrativa kostnader i samband med det förtida uttaget kan i viss utsträckning påverka pensionssystemet negativt. Med det anförda avstyrker utskottet motionsyrkandena A364 yrkande 3 och Ub427 yrkande 18. Utskottets förslag i korthet bör avslå motionsyrkanden om makars pensionsrättigheter. Jämför särskilda yttrandena 2 (m), 3 (fp), 4 (kd) och 5 (c). I motion Sf332 av Per m.fl. (m) begärs i yrkandena 4 och 5 ökade möjligheter att fördela pensionsrättigheter mellan makar. Motionärerna anser att premiepension på två liv skall vara det normala och inte kräva särskild ansökan. Pension till efterlevande make skall dock enbart beräknas på de som har betalts in efter giftermålet eller efter det att samboendet har inletts. Vidare bör det göras möjligt att överlåta pensionsrättigheter mellan makar och sammanboende i inkomstpensionssystemet. Även sådan pension skall kunna tillfalla en make som överlever den andra. Pensionsrättigheter skall dock inte kunna överlåtas retroaktivt. I motion Sf432 av m.fl. (kd) föreslås i yrkande 15 attGenomförandegruppen skall få i uppdrag att utreda utformningen av reglerna för delad premiepension. Motionärerna anser att för makar med gemensamma barn som inte fyllt , skall den totala intjänade premiepensionen fördelas lika mellan dem, om de inte aktivt begär att så inte skall ske. Även i motion A370 av m.fl. (kd) yrkande 6 framställs ett likartat förslag. I motion L289 av m.fl. (fp) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att den totala premiepensionen för makar och sambor skall fördelas lika dem emellan om de inte begär att så inte skall ske. och () begär i motion Sf401 ett tillkännagivande om en utredning i syfte att ge förslag på former för delad pensionsrätt mellan makar. Motionärerna framhåller att arvsvinster till pensionskollektivet bör tas bort och att den avlidnes pensionsrättigheter i stället skall ärvas av den efterlevande. Vid skilsmässa bör intjänade pensionsrätter delas lika. Enligt riktlinjerna för pensionsreformen skulle en möjlighet införas för makar födda eller senare att efter gemensam ansökan dela pensionsrätt intjänad inom det reformerade pensionssystemet. Delningen skulle ske fortlöpande för äktenskapets bestånd så länge utträde ur systemet inte anmäldes. Vardera maken skulle i princip tillgodoföras hälften av makarnas sammanlagda pensionsrättigheter som intjänats , dock att det värde som överfördes från en man till en kvinna skulle räknas ned med hänsyn till kvinnors längre medellivslängd. Pensionsrätt överförd från en kvinna till en man skulle räknas upp i motsvarande mån. Enligt särskilda regler skulle även makar födda få dela pensionsrättigheter. Under det fortsatta beredningsarbetet utarbetades ett detaljerat förslag till en ordning för delning av pensionsrätt som presenterades i departementspromemorian Ds 1995:41. Förslaget avsåg endast makar födda eller senare och innebar att all pensionsrätt som makarna hade tjänat in under ett aktuellt år skulle ingå i delningen. Under remissbehandlingen anfördes stark kritik mot den föreslagna ordningen, bl.a. mot hur den skulle samspela med garantipensionssystemet och därmed innebära svårigheter för makarna att överblicka konsekvenserna av en delning. Om endast den make som delat med sig av pensionsrätt hade gått i pension, kunde i vissa fall makarnas gemensamma inkomster bli lägre än delningen förutan. Till följd av kritiken inriktades det fortsatta beredningsarbetet på att försöka finna en lösning som i huvudsak fyllde syftet med delningen och som gjorde det möjligt att i tillfredsställande utsträckning undvika de nackdelar som påtalats under remissbehandlingen. De överväganden som därefter gjordes har resulterat i att makar har fått möjlighet att löpande överföra pensionsrätt inom premiepensionssystemet från den ena maken till den andra. Endast premiepensionsrätt som intjänats under äktenskapet kan bli föremål för överföring. Överföring skall vara frivillig, ske fortlöpande år och omfatta hela den premiepensionsrätt som en make tjänat in för året samt inte påverka garantipensionen. Kostnaderna för att överföra pensionsrätten belastar premiepensionskontot för mottagaren. Beräkningen av kostnaden är densamma oavsett om den mottagande maken är kvinna eller man. Möjligheterna att överföra pensionsrätt omfattar även makar i mellangenerationen, födda . Vid överföring till make minskas premiepensionsmedlen . var det 134 kvinnor och 6 847 män som överförde pensionsrätt för premiepension. Enligt vad som ovan framgått var de ursprungliga riktlinjerna om att all intjänad pensionsrätt skulle kunna delas svåra att genomföra. Med den utgångspunkten måste det enligt utskottets mening anses fördelaktigare, och mer ägnat att jämnare fördela intjänade pensionsrätter, att överföringen omfattar all premiepensionsrätt för året som den ena maken tjänat in i stället för endast hälften av vardera makens intjänade premiepensionsrätt. Förutom de allmänna efterlevandeförmånerna, som till stor del är inkomstrelaterade och således utges i proportion till en makes eller förälders intjänade pensionsförmåner, finns inom premiepensionssystemet efterlevandeskydd. Dessa skydd är frivilliga, och kostnaden för skyddet skall bäras av de individer som väljer skyddet. Det finns dels ett efterlevandeskydd före pensionstiden, som dock ännu inte trätt i kraft, dels ett efterlevandeskydd . Det sistnämnda är konstruerat så att pensionsspararens pension, efter ansökan och innan premiepensionen börjat betalas ut, räknas om till att gälla både eget och makes eller därmed jämställd persons liv. Skyddet innebär att det vid pensionsspararens död betalas ut en livsvarig premiepension till efterlevande make eller sammanboende. Pensionsspararens egen ålderspension sänks så mycket som behövs för att tillgodohavandet på premiepensionskontot skall räcka till en lika stor premiepension för den efterlevande. Efterlevandeskyddet före pensionstid omfattar, enligt de icke ikraftträdda reglerna, en temporär premiepension till efterlevande på ett eller två inkomstbasbelopp . Som huvudregel gäller en karenstid . Särskilda regler gäller för personer som fyllt . Ikraftträdandet av dessa regler har skjutits upp till för att möjliggöra ytterligare beredning. I en promemoria från , som bygger på ställningstaganden från Genomförandegruppen, föreslås vissa justeringar av reglerna i syfte att minska risken för att efterlevandeskyddet före pensionstid skall gå med förlust. Bland annat föreslås att efterlevandeskyddet före pensionstid begränsas till ett inkomstbasbelopp . Vidare föreslås att underskott skall få täckas genom avgifter från samtliga premiepensionssparare, dvs. undantag görs från kravet på försäkringsmässiga principer. Om produkten kommer att gå med underskott och till vilket belopp är enligt vad som anges i promemorian mycket svårt att bedöma. Av () beräkningar följer att, med föreslagna modifieringar, förlusten kan antas uppgå till i varje fall . Utifrån det antagandet blir den årliga kostnaden per sparare, motsvarande jämte avkastning för en sparandecykel . I promemorian anges att kravet på försäkringsmässighet i premiepensionssystemet innebär att de medel som genom dödsfall frigörs i form av arvsvinster skall tillföras övriga försäkrade i kollektivet, dvs. Införande av ett återbetalningsskydd skulle i praktiken innebära att premiepensionssystemet i den delen skulle byta karaktär från en försäkringslösning till en form av mer traditionellt sparande. En sådan fundamental förändring av systemet är enligt vad som anges i promemorian inte godtagbar. Det ifrågasätts också om inte egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen hindrar införandet av ett obligatoriskt efterlevandeskydd. I samband med pensionsreformen gjordes också ändringar i gällande bodelning i samband med äktenskapsskillnad (prop. 1997/98:106, bet. 1997/98:LU25, rskr.