bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — I fråga om sanktioner av icke militär natur anges i kapitel VII artikel 41 att åtgärderna kan innefatta fullständigt eller partiellt avbry- tande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radioförbindelser samt annan samfärdsel liksom också avbrytande av diplo- matiska förbindelser. Artikelns uppräkning av åtgärder som kan komma i fråga är inte uttömmande utan en exemplifiering. Alla slags sanktioner som inte innefattar bruk av vapenmakt (enforcement actions) anses falla under artikeln. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. FN:s medlemsstaters förpliktelser enligt går före andra folk- rättsliga förpliktelser. För att de resolutioner om sanktioner som har antagits av FN:s säkerhets- råd skall bli tillämpliga i de stater som är medlemmar i krävs antingen åtgärder på gemenskapsnivå i form av en förordning eller att nationella åtgärder vidtas. Om gemenskapen har kompetens på området genomförs sanktioner som har antagits av i allmänhet genom råds- förordningar. Sådana förordningar är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat, och någon nationell lagstiftningsåtgärd är inte tillåten i de frågor som regleras av förordningarna. Beslut inom ramen för säkerhetsråd har genom olika resolutioner infört bestämmelser om bl.a. frysning av tillgångar som på olika angivna sätt kan anknytas till eller . I fråga om individer och enheter vars till- gångar skall frysas hänvisas till en sanktionskommitté som har att upprätta och upprätthålla en uppdaterad lista, baserad på information från stater och regionala organisationer, över individer och enheter som utpekas vara knutna till , inklusive dem som finns i . Resolutionerna har antagits av säkerhetsrådet med hänvisning till kapitel VII i . Enligt artikel 25 i har medlemsstaterna sam- tyckt till att godta och verkställa alla beslut som fattas av säkerhetsrådet. Artikel 103 i anger att om det uppstår en konflikt mellan de åtaganden som staterna har genom och åtaganden i andra inter- nationella instrument, så skall deras åtaganden enligt ha före- träde. För sanktionskommittén enligt resolution finns riktlinjer som antogs , ändrades och reviderades . I riktlinjerna hänvisas till säkerhetsrådets resolutioner (1999), 1390 (2002), 1526 (2004) och 1617 (2005). Beslut i sanktionskommittén kräver enhällighet. Riktlinjerna anger i fråga om avlistning att enskilda och organisationer som finns på listan kan vända sig till regeringen i sin hemstat och begära omprövning. Regeringen i den staten skall granska all relevant information och sedan vända sig bila- teralt till den regering eller de regeringar som ursprungligen begärt att den enskilde eller organisationen skulle föras upp på listan för ytterligare infor- mation och konsultationer. Även den ursprungligen begärande regeringen kan begära ytterligare information av den listade enskildes hemstat. De båda regeringarna kan, som det är lämpligt, under sådana bilaterala konsul- tationer samråda med ordföranden. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Om enhällighet inte nås ens efter konsultationer som ordföranden genom- för kan frågan föras till säkerhetsrådet. Ordföranden kan uppmuntra bilate- rala förhandlingar (exchanges) mellan berörda medlemsländer för att klargöra frågan före ett beslut. Genomförande inom Europeiska unionen Till genomförande av säkerhetsrådets resolutioner om frysning av till- gångar gäller nu rådets förordning (EG) nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med , nätver- ket och talibanerna associerade personer och enheter och upphä- vande av förordning nr 467/2001 (EGT L 139, s. 9). Förordningen har antagits med åberopande av artiklarna 60, 301 och 308 i EG-fördraget. Artikel 2 i förordningen har följande lydelse: 1.Alla de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör eller inne- has av en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I skall frysas. 2.Inga penningmedel får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I. 3.Inga ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I, så att det därigenom blir möjligt för en sådan person, grupp eller enhet att erhålla penningmedel, varor eller tjänster. I bilaga I till förordningen finns upptagen. Såväl förord- ningen som bilaga I har ändrats . Enligt förordning (EG) nr 561/2003 om ändring i förordningen infördes en artikel 2a med bestämmel- ser som möjliggör undantag för vissa utgifter. Förstainstansrätten meddelade dom i ett mål där bl.a. väckt talan mot rådet och kommissionen om ogiltigför- av bl.a. förordningen nr 881/2002. Yrkandena om ogiltigförklaring ogillades. Domen har överklagats till . Utskottet har genom skrivelser till och begärt vissa redogörelser, svar och kommentarer. Som svar har respektive översänts inom upprättade promemorior (bilagorna A2.5.2 och I svaret framhålls att det varken av det tillämpliga EU- regelverket eller av svensk rätt följer förbud att anställa men att t.ex. löneutbetalningar skulle kräva särskilda tillstånd och arrange- 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I är det som är den behöriga myndighet som kan pröva en begäran om sådana tillstånd och att sådana därvid, inom ramen för prövning, skall underställas FN:s säkerhets- råds sanktionskommitté. De procedurer som gäller framgår av artikel 2a i rådets förordning (EG) nr 881/2002 av . I svaret hänvisas också till den prövning som skett vid förstainstansrät- ten, som meddelat dom . Om åtgärder som vidtagits efter , då utskottet höll utfrågning med utrikesminister , nämns i svaret bl.a. att utrikesminister besökte den amerikanske finans- ministern i och att situationen för och de två andra svenskarna diskuterades utförligt vid besöket. Utri- kesministern begärde stöd för att de tre svenskarna skulle strykas från sanktionslistan eftersom de uppgifter som hade inte visade att det fanns något som kunde vändas mot dem. Därutöver framförde utrikesminis- tern att EU:s kriterier för att besluta om åtgärder mot terrorister borde tjäna som vägledning i den pågående översynen av kriterierna i FN:s sank- tionskommitté. biträdde vidare och de övriga två svenskarna samt deras ombud med råd och synpunkter i fråga om att besvara frågor som ställts till dem av de amerikanska myndighe- terna och med översättning av svaren. Handlingarna överlämnades av kabinettssekreterare till den ansvariga ameri- kanska myndigheten Assets Control (OFAC). I svaret anförs följande om åtgärder efter . Sedan de två andra svenskarna begärt hos den ansvariga amerikanska myndigheten Assets Control (OFAC) att bli avförda från den amerikanska sanktionslistan, och företrädare för den understött dessa krav i kontakter med före- trädare för den amerikanska regeringen, kom det besked från OFAC att myndigheten var beredd att avföra de två svenskarna från sanktionslistan under förutsättning att de undertecknade vissa intyg. OFAC var vidare beredd att ta upp även ärende till granskning under förutsättning att han begärde det. Såväl som de andra två svenskarna undertecknade och överlämnade via de intyg som OFAC begärt. Förberedelser vidtogs i för att få till stånd ett avlistningsbeslut i FN så snart de amerikanska myndigheterna fattat sitt beslut. Emellertid kom avlistningsbeslutet att dra ut till följd av att nya frågor rörande svenskarna uppkommit i den amerikanska administ- rationen. Först var de amerikanska myndigheterna beredda att medverka till att två av svenskarna fördes av från FN-listan. Beträf- fande krävdes att han gjorde en framställning till OFAC om att myndigheten skulle ompröva sitt ställningstagande och med- verka till att han avfördes från FN-listan. Sedan gjort en sådan framställning, efter samråd mel- lan och advokat, prövades hans ärende av den amerikanska myndigheten. Först kom besked att de amerikanska myndigheterna inte var beredda att gå med på att yusuf fördes av från FN-listan. De skäl för detta, som framför- 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. des av de amerikanska myndigheterna, var att OFAC inte fått överty- gande uppgifter om att hade brutit alla kontakter med och andra som hade samröre med samt att han skulle ha lämnat felaktiga uppgifter i övrigt i olika avseenden. De ame- rikanska myndigheterna var dock beredda att på begäran av ompröva sitt beslut om det förelåg oberoende och verifierbara uppgifter som motiverade detta. Med anledning av det amerikanska beslutet kom Utrikesdepartemen- tet överens med advokat om att tillsam- mans verka för att dels klara ut vilken ytterligare information som de amerikanska myndigheterna efterfrågade, dels försöka förbättra det underlag för beslut som de amerikanska myndigheterna hade. Det stod redan från början klart att detta arbete skulle vara tidsödande och kräva noggranna överväganden om lämpliga åtgärder. Utrikesministern uppdrog vidare till en tjänsteman vid (departementsrådet ) att särskilt ansvara för kontakterna med advokat och med de amerikanska myndigheterna samt för samordningen av ansträngningarna att försöka förbättra under- laget för beslut genom att till de amerikanska myndigheterna förmedla de uppgifter som fanns tillgängliga hos svenska myndigheter. Arbetet har därefter bedrivits i nära samverkan mellan , utrikesförvaltningen i övrigt och andra delar av samt olika myndigheter. har vidare, i nära samråd med advokat, vid ett mycket stort antal tillfällen, och i olika former, sökt och haft kontakt med OFAC och andra amerikanska myndigheter i ären- det. Särskilda kontakter har ägt rum i vid minst sju tillfällen (, , , 28 november2 decem- ber 2004, , och ) och på andra platser . Inledningsvis ägnades mycket arbete åt att försöka kartlägga vilken information som fanns hos de amerikanska myndigheterna och hos de svenska men arbetet försenades till följd av samordningsproblem på den amerikanska sidan. Vidare åtog sig advokat att ta fram ytterligare information om själv och verksamheten i organisationen al Barakaat, men även detta arbete kom att dra ut till följd av omständigheter utanför kontroll. Vid besök av svenska myndigheter hos OFAC förde OFAC fram ytterligare uppgifter och frågor som föranledde nya under- sökningar i . framkom uppgifter genom den amerikanska s.k. 11-sep- temberutredningen att tjänstemän vid () ansåg att det saknades bevis om samröre mellan al Barakaat och , men att OFAC inte delade den uppfattningen. Uppgifterna ledde emellertid till att på nytt hos den ameri- kanska regeringen framförde att borde avföras från sanktionslistan eftersom det saknades bevis för sådant samröre med som krävs enligt den aktuella FN-resolutionen. De svenska kraven föranledde intensiva kontakter mellan Utrikesde- partementet och den amerikanska administrationen. Kontakterna ledde till en överenskommelse under hand, som stöddes av advokat, om ett antal mycket precisa frågor som skulle besvaras av och, i två fall, av den . Den svar överlämnades till OFAC . I svaret angavs bl.a. att ingen utredning tillgänglig för regeringen stöder slutsatsen att har, eller har haft, samröre med bin Laden eller medlemmar av organisationen eller andra på ett 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. sådant sätt som avses i FN-resolutionen och att det därför inte finns något skäl att behålla på sanktionslistan. Reger- ingen begärde därför att den amerikanska regeringen skulle ompröva ärende och tillsammans med den begära hos att skulle avföras från FN-listan. svar på OFAC:s frågor, som kom att dra ut till följd av omständigheter utanför kontroll, över- lämnades genom till OFAC . Härefter ägde ett stort antal kontakter rum mellan och den amerikanska administrationen i syfte att försöka få till stånd ett snabbt avgörande av ärende. Emellertid dröjde det till innan OFAC läm- nade besked. Av detta besked framgick det att de lämnade svaren hade gett upphov till två nya frågor som OFAC ansåg det nödvändigt att få besvarade. För att besvara dessa frågor har krävts ytterligare undersök- ningar av svenska myndigheter. Dessa undersökningar har inte kunnat genomföras förrän till följd av svårigheter att få till stånd sammanträffanden mellan myndigheterna och och hans advokat. räknar med att svaren på dessa frå- gor skall kunna överlämnas till de amerikanska myndigheterna . I svaret framhålls att det från sida har lagts ned ett omfattande arbete på att försöka åstadkomma att förs av från sanktionslistan. För att detta skall kunna ske krävs emellertid enhällig- het inom sanktionskommittén, vilket innebär bl.a. att , som föreslog att skulle föras upp på listan, också måste stödja beslutet att föra av honom från listan. Av det skälet och i linje med de riktlinjer för omprövning av sanktionskommitténs beslut som gäller har regeringens ansträngningar inriktats på att försöka komma överens med om förutsättningarna för att skall kunna föras av från listan. Det framhålls att detta har varit ett synnerligen tidsödande arbete och att det mesta av tidsutdräkten har berott på omständigheter utanför regering- ens och kontroll. Om andra åtgärder som vidtagits för att stärka rättssäkerheten vid interna- sanktioner anförs följande. Regeringen har även efter arbetat aktivt för att förbättra rätts- säkerheten vid riktade sanktioner. Som framgår av granskning i det förra ären- det fördes bl.a. överläggningar i EU-kretsen om att EU:s medlemsstater skulle skicka ett gemensamt brev till ordföranden i , där man skulle påtala vissa brister i rättssäkerhetshänseende i FN:s sank- tionsregim mot och talibanerna samt rikta FN:s uppmärksam- het mot . EU:s planer på att skicka ett sådant brev väckte viss uppmärksamhet och ledde till att förhandlingar inleddes med tredjeland. Dessa förhandlingar bedrevs och blev lyckade. Något brev kom därmed aldrig att skickas. De direkta resultaten av förhandlingarna blev i stället att sanktionskommittén för resolution antog en avlistningsprocedur och antog nya riktlinjer för sitt arbete, bl.a. innehål- lande bestämmelser om att ett förslag från en stat om att ett namn skall föras upp på sanktionslistan skall åtföljas av ett underlag. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. gare ett resultat av förhandlingarna blev att antog resolution , som möjliggör undantag från sanktionerna. presenterades resultatet av en studie av rättssäkerhets- problematiken vid riktade sanktioner som initierats av Utrikesdeparte- mentet. I samband därmed skapades in interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att ta fram förslag till åtgärder för förbättrad rättssäkerhet vid riktade sanktioner, framför allt inom 1267-regimen. anordnade och ett gemensamt seminarium i om rättssäkerhet vid riktade sanktioner. Vid detta semina- rium, som besöktes av över 60 sanktionsexperter från hela världen, framför allt från medlemmarna i säkerhetsrådet, andra intresserade FN- medlemmar och FN:s sekretariat, presenterade en lista över tänkbara åtgärder för att komma till rätta med de rättssäkerhetsproblem som identifierats, framför allt i 1267-regimen. Sammanfattningsvis inne- bar de svenska förslagen: att kriterierna för listning skulle förtydligas för att förbättra möjlighe- ten till om- eller överprövning på materiella grunder, att individer och organisationer som listas skall ha rätt att få del av det underlag som enligt sanktionskommitténs riktlinjer skall åtfölja varje listningsförslag för att de skall få veta varför de har listats och vad de har att bemöta, att frysningssanktioner i kampen mot terrorism skulle kunna genom- föras genom interimistiska beslut, att en expertpanel med oberoende jurister skall delta i listnings- och avlistningsprocedurerna och avge ett rådgivande yttrande till antingen säkerhetsrådet eller sanktionskommittén, samt att individer och organisationer som listats på felaktiga grunder skall ha möjlighet att få ersättning av det internationella samfundet. Sedan detta seminarium har den arbetat för dessa förslag i olika sammanhang, vid seminarier och vid bilaterala kontakter med stater. Det har dock varit mycket svårt att uppnå konsensus om att genomföra dem. har endast de två första punkterna genom- förts i 1267-regimen, varav den första endast delvis. Detta skedde först genom FN:s säkerhetsråds resolution (2005) av (paragraferna 2 och 6). Det av de resterande förslagen som är mest intressant från rättssäker- hetssynpunkt är det som rör möjligheterna till om- och överprövning av sanktionskommitténs beslut (den fjärde ovan). Idén bakom förslaget har fått starkt internationellt stöd, bl.a. i rapporten från den av FN:s generalsekreterare utsedda Högnivåpanelen, som presenterade sina för- slag till förändringar . Högnivåpanelen rekommenderar där att de sanktionskommittéer som för listor över individer och organi- sationer skall anta procedurer för prövning av fall där enskilda hävdar att de blivit felaktigt listade. Högnivåpanelens förslag låg till grund för slutdokumentet från där man enades om skriv- ningar om rättvisa och tydliga procedurer för listning och avlistning på sanktionslistor samt för medgivande av humanitära undantag. Den har också i andra sammanhang prioriterat rättssäkerhetsfrågor. När EU:s medlemsstater under 20032005 förhand- lat och antagit olika versioner av sina riktlinjer och bästa praxis för genomförandet av sanktioner, har agerat för att rättssäkerhets- frågorna skall få en framskjuten position. och EU har också verkat för att dessa riktlinjer och bästa praxis skall få internationellt genomslag, bl.a. genom ett seminarium i FN-kretsen , där dokumenten presenterades och där rättssäkerhetsfrågorna fick stor exponering. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. driver , tillsammans med och , ett särskilt projekt för att nå ut med och verkställa de gemen- samma idéerna som krav på bättre rättssäkerhet vid riktade sanktioner. Projektet kan ses som en uppföljning av de tidigare processerna om riktade sanktioner (Interlaken//). Ett arbetspapper med probleminventering och olika förslag till lösningar har tagits fram och diskuterats mellan experter från flera RN-medlemsstater . Projektet har gått över till en förankrings- och genomförande- fas med syfte att ta fram förslag till konkreta åtgärder i . I svaret lämnas en närmare redogörelse för vad som förevarit vid möten av särskild betydelse i ärendet sedan föregående gransk- ning. I detta svar framhålls att det förts fram krav om att och de två andra svenskarna skulle avföras från sanktions- listan hos sanktionskommittén. Svenskarna begärde det själva, med bistånd av , . begärde reger- ingen, som framgår av KU:s tidigare betänkande, i eget namn att kom- mittén skulle ompröva samtliga namn på listan, och framfördes kravet från . I svaret anförs framför allt tre skäl till att ytterligare krav inte har fram- ställts hos säkerhetsrådet eller sanktionskommittén om att skall avföras från listan: För det första hade ingen av de svenska framställningarna till sanktions- kommittén någon framgång. Den slutsatsen har därför dragits att det krävs nya uppgifter och goda skäl för att på nytt ta upp saken i sank- tionskommittén eller i säkerhetsrådet. För det andra förutsätter de gällande riktlinjerna för sanktionskommitténs arbete [...] att förhandlingar om avlistning i första hand skall föras mellan den stat som begär avlistning och den stat som har föreslagit att en person förs upp på listan innan frågan om avfö- rande överlämnas till sanktionskommittén. Den bedömningen har gjorts att det alltjämt finns utrymme för förhandlingar med de amerikanska myndigheterna som föreslog att skulle föras upp på listan. För det tredje förutsätter ett beslut av sanktionskommittén eller säkerhetsrådet om att en person skall föras av från sanktionslistan att samtliga berörda stater i kommittén respektive säkerhetsrådet är ense om detta. Eftersom alltjämt har den uppfattningen att inte bör föras av från sanktionslistan saknas det förutsättningar för ett positivt beslut i sanktionskommittén eller säkerhetsrådet. Det har därför ansetts att det inte skulle gynna sak att föra frågan till sanktionskommittén eller säkerhetsrådet utan att det mest ändamålsenliga är att fortsätta att föra förhandlingar med de ame- rikanska myndigheterna. Utskottets bedömning i tidigare granskningsärende Vid utskottets granskning gjordes en bedömning av hur reger- ingen agerat för att värna grundläggande fri- och rättigheter i den i novem- ber 2001 uppkomna situationen. Utskottet gjorde därvid följande bedömning. Utskottet konstaterar att rätten för att besluta om för medlemsstaterna bindande resolutioner funnits med från organisatio- nens tillkomst och således vid FN-anslutning. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. av de nu aktuella sanktionerna går tillbaka till den resolution (1267) som säkerhetsrådet antog , och som sedan kompletterats genom resolution . sanktionskom- mitté gavs genom den sistnämnda resolutionen i uppdrag att upprätta en lista över personer och organisationer som omfattades av resolutio- nen. Kommittén upprättade en första lista . Listan komplet- terades senare, och fördes de tre svenska medborgarna efter s.k. silent procedure upp på listan. Utskottet noterar vidare att de nämnda FN-resolutionerna genomför- des inom EU genom gemensamma ståndpunkter och rådsförordningar. Den förordning varigenom säkerhetsrådets resolution genomför- des är rådets förordning 467/2001 av . Kommissionen bemyndigades i denna förordning liksom i den förordning som genom- förts efter resolution att ändra och komplettera den förord- ningen bilagda förteckningen på grundval av de beslut som fattades av eller sanktionskommittén. På grundval av sanktionskommitténs beslut förde kommissionen i enlighet med sitt bemyndigande upp de tre svenskarna på förteck- ningen . I och med att ändringen i förteckningen publicerades i EGT blev den gällande inom EU. Utformningen av det sanktionssystem som lett fram till situationen i början och mitten av , då den fick särskild aktualitet för del, har således beslutats . Regeringen måste vid den nu aktuella tidpunkten bedömas ha haft ytterst begränsade möjlig- heter att påverka sanktionssystemet, både såvitt avser sanktionskommitténs agerande och konsekvensen att enligt sitt gällande bemyndigande kompletterade förteck- ningen enligt den inom EU gällande förordningen. Sedan utskottet konstaterat detta, måste den uppenbara konflikten mellan sanktionssystemets utformning och grundläggande principer om mänskliga fri- och rättigheter som inte minst FN har som uppgift att arbeta för konstateras. En förändring av sanktionssystemets utformning som gör att det tillgodoser fundamentala rättssäkerhetsaspekter bör där- för stå högt på dagordningen. Regeringen synes också ha dragit denna slutsats och med stor kraft arbeta för en sådan förändring. Utskottet delar uppfattningen att det är ett väsentligt intresse för Sve- rige att inte genom bristande lojalitet bidra till att undergräva tilltron till FN-systemet. Som det nu visat sig gör emellertid utformningen av det nuvarande sanktionssystemet att det riskerar att komma i strid med andra grundläggande värderingar inte minst inom FN. har liksom övriga stater med dessa värderingar allt skäl att kraftfullt verka för att sådana kollisioner inte skall kunna uppkomma. Utskottet utgår från att regeringen fortsätter denna inledda verksamhet. Utskottet framhöll vid sin granskning av regeringens agerande i fråga om FN-sanktioner vikten av att stärka rättssäkerheten i sank- tionssystemet. Utskottets granskning nu avser vad regeringen gjort för att tillgodose rättssäkerheten för en enskild medborgare. Denna granskning för- anleder inte något uttalande av utskottet. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. 2.6 Handläggningen av ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll