bet · GT01JuU30 · 2006-05-18 00:00:00 — Att straffprocessuella bestämmelser skall tolkas restriktivt har också framhållits i den processrättsliga doktrinen (se t.ex. , Per m.fl., Rättegång III, 6 uppl., 1994, s. 28 och 29). Utskottet anser att en högre misstankegrad än den som föreslås i propositionen i praktiken skulle få till följd att tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen endast mycket sällan skulle komma i fråga, vilket med hänsyn till ändamålet med den nya regleringen inte vore lämpligt. Det är viktigt att framhålla att tvångsmedlet enligt lagförslaget endast kan komma i fråga när någon form av misstanke riktas mot en person. Prövningen av om rekvisiten är uppfyllda kommer normalt att få göras på grundval av den information som inhämtats genom bl.a. polisens underrättelse- och spaningsverksamhet samt det internationella polissamarbetet. Som regeringen anför i författningskommentaren får antagandet inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar, utan det skall vara grundat på faktiska omständigheter inom ramen för ett enskilt fall eller händelseförlopp, t.ex. uttalanden, hotelser eller andra faktiska handlanden, som talar för att en viss person kan komma att utöva den brottsliga verksamheten. Misstankar som enbart har sin grund i att personen tillhör eller sympatiserar med en viss brottsbenägen organisation eller grupp är inte tillräckliga. Utskottet vill i detta sammanhang även anmärka att det finns regler som syftar till att motverka missbruk av hemliga tvångsmedel och olika organ för kontroll av tvångsmedlens användning. Användningen av sådana tvångsmedel är undantagslöst underkastad domstols prövning. I och andra lagar finns uttryckliga bestämmelser om de hemliga tvångsmedlens innebörd, användningens omfattning och varaktighet samt under vilka förutsättningar de får användas. Möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel omgärdas således av procedurregler, vilka enligt propositionsförslaget även skall komma att gälla de nu aktuella åtgärderna. Enligt förslaget får domstolen meddela tillstånd endast om åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten och om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den person som avses med åtgärden eller för något annat motstående intresse. Enligt utskottets mening bör bedömningen av den föreslagna misstankegraden och de eventuella tveksamheter som kan finnas när det gäller risken för extensiv tolkning eller missbruk av bestämmelserna göras i ljuset av det ovan anförda. Enligt utskottets mening är propositionsförslaget i det här avseendet ändamålsenligt och lämpligt. Underrättelse i efterhand till den avlyssnade m.m. I motionerna har framförts invändningar mot förslaget med hänvisning till olika rättssäkerhetsaspekter. En synpunkt som särskilt framhållits är att den som utsatts för tvångsmedlen enligt de föreslagna bestämmelserna normalt inte får någon underrättelse om det intrång han utsatts för, varför han eller hon inte har möjlighet att kräva ersättning för skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Denna invändning är hänförlig till bestämmelsen om effektivt rättsmedel i artikel 13 i . Lagrådet har anfört att frågan huruvida rätten enligt artikel 13 i konventionen till ett effektivt rättsmedel är tillgodosedd i samband med regeringens förslag kan medföra särskilda problem, med hänsyn till att den som utsatts för tvångsmedlen enligt de föreslagna bestämmelserna normalt inte får någon underrättelse om det intrång han utsatts för. Lagrådet har ansett att det finns aspekter av den nu föreslagna lagstiftningen som skulle vara förtjänta av att övervägas av i samband med regler som gäller för användningen av tvångsmedel i andra sammanhang. Till sådana övergripande problem hör enligt Lagrådet t.ex. frågan om och i vilken utsträckning det - av rättssäkerhetsskäl och med hänsyn till konventionsåtaganden - bör finnas en skyldighet att i efterhand lämna underrättelse om vidtagna hemliga tvångsåtgärder till den som varit föremål för sådana åtgärder. Utskottet konstaterar att enligt den bedömning som gjorde i sitt betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46 s. 434) ställer varken eller praxis från upp något generellt krav på att den enskilde skall underrättas om tvångsmedelsanvändningen i efterhand. Utskottet instämmer i likhet med regeringen i denna bedömning. Regler om sådan underrättelse torde endast vara ett moment av flera som kan beakta vid en prövning av om ett lands lagstiftning om t.ex. hemlig teleavlyssning tillhandahåller tillgång till ett effektivt rättsmedel i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 13. Utskottet vill framhålla att enligt förslaget skall tillstånd till att använda tvångsmedlen beslutas av domstol på ansökan av åklagare. I gäller en ordning som innebär att offentliga ombud skall vara närvarande i ärenden där domstol beslutar om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Enligt regeringens förslag skall detta system även gälla vid domstolens prövning av tillstånd till tvångsmedelsanvändning enligt den här lagen. Utskottet anser att det offentliga ombudets medverkan, förutom domstolsprövningen, är en viktig kontrollmekanism som, i motsats till ett underrättelseförfarande, har den fördelen att den verkar innan tvångsmedlet har beslutats. Förslaget på den här punkten är således av väsentlig betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Genom det offentliga ombudet kan beslutet om tvångsmedelsanvändning prövas i ytterligare en domstolsinstans eller komma under eller Justitiekanslerns granskning. Utskottet anser för sin del, i likhet med regeringen, att den svenska ordningen, med bl.a. domstolsprövning och offentliga ombud, jämte den extraordinära tillsyn som utförs av och Justitiekanslern och den parlamentariska efterhandskontroll som utövas av , får anses uppfylla de krav som ställs i artikel 13 . Oavsett detta välkomnar utskottet regeringens avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att skyndsamt lämna förslag på lagstiftning om underrättelseskyldighet vid användning av tvångsmedel enligt vad som behandlas i denna proposition och annan användning av hemliga tvångsmedel. Utredningen kommer dessutom att få i uppdrag att undersöka om systemet avseende offentliga ombud behöver förbättras. Enligt regeringen kommer ett förslag att presenteras så snart det är möjligt under /07. Utskottet har inhämtat från att utredningsdirektiv sannolikt kommer att beslutas av regeringen . Enligt utskottets mening skulle ett förslag i den riktningen innebära att rättssäkerhetsskyddet ytterligare förstärks. Parlamentarisk kontroll och insyn Den parlamentariska kontrollen av tillämpningen av reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål utövas av på grundval av en årlig skrivelse från regeringen (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 298 och prop. 1995/96:85 s. 37). Regeringen får sina uppgifter om tillämpningen från och , som lämnar en gemensam redovisning för användningen av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning under föregående år. I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål framförde två tillkännagivanden till regeringen, dels om redovisningens innehåll, dels om att regeringen skyndsamt bör återkomma till med ett förslag om hur tillämpningen av hemliga tvångsmedel kan underställas en ökad parlamentarisk kontroll (skr. 2005/06:53, bet. JuU12, rskr. Frågan om förutsättningarna för att stärka den parlamentariska kontrollen när det gäller de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel har utretts. Utredningen överlämnade promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53). I promemorian föreslås att en särskild nämnd, , inrättas under regeringen. Nämnden skall, enligt promemorian, ha till uppgift att granska användningen av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, postkontroll och överskottsinformation enligt regleringen i , lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Granskningen skall enligt förslaget i promemorian syfta till att säkerställa att tvångsmedlen och överskottsinformation används i enlighet med gällande författningar. Granskningsarbetet föreslås resultera i allmänna omdömen om hur de hemliga tvångsmedlen har använts och hur författningarna har efterlevts. Nämnden skall ha en viss ärendeinsyn i enskilda, pågående fall för att kunna utöva en principtillsyn. Nämnden föreslås däremot inte få ingripa i enskilda fall mot vad den anser vara en felaktig tillämpning av regelverken. Nämnden skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Med hänsyn till de uppgifter som nämnden avses få föreslås det i promemorian att det parlamentariska inslaget i denna nämnd skall vara bredare än det är vid (av vars sex ledamöter två har parlamentarisk anknytning). Förslagen i promemorian har remissbehandlats. Regeringen aviserar i propositionen att den avser att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel och att den kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Utskottet har inhämtat att det inom pågår ett högt prioriterat arbete som är inriktat på att skapa en lämplig form för en förstärkt granskning av användningen av hemliga tvångsmedel. Utskottet välkomnar att den parlamentariska insynen och granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel förstärks. Att så sker är önskvärt inte bara beträffande tillämpningen av det nu aktuella förslaget. Att den slutliga utformningen av denna granskning ännu inte bestämts utgör enligt utskottets mening inget hinder för att anta lagförslaget om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Den parlamentariskt sammansatta har i uppdrag att se över skyddet för den personliga integriteten. Kommittén skall kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten, överväga om regeringsformens bestämmelser om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Kommittén skall slutredovisa sitt arbete (dir. 2004:51). Utskottet anser att arbete med en kartläggning av lagstiftning som rör den personliga integriteten är mycket viktigt. Utskottet kan konstatera att det inte ingår i kommitténs uppdrag att uttala sig om pågående lagstiftningsärenden. Det är inte heller kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom lagstiftningen, utan bara att lämna förslag på eventuella generella bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Utskottet anser att det är angeläget att möjligheten till att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte införs . pågående arbete hindrar inte att det finns anledning för att i detta lagstiftningsärende överväga förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel, tillsammans med möjligheten att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte, och skyddet för den personliga integriteten. Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte föreslås i propositionen endast kunna komma i fråga för vissa särskilt allvarliga brott i de fall då det inte är möjligt att få information om sådan verksamhet på något annat sätt. Utskottet bedömer att den föreslagna tvångsmedelsanvändningen inte på något avgörande sätt påverkar förhållandet mellan samhällets tvångsmedelsanvändning och skyddet för den personliga integriteten. En reglering av de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinformation infördes (prop. 2004/05:143, bet. JuU28, rskr. Regleringen omfattar användning av sådan information som framkommer vid hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning, för brottsutredande och brottsförebyggande ändamål. Regleringen innebär att överskottsinformation om ett annat brott än det som ligger till grund för beslutet om det hemliga tvångsmedlet normalt får användas för att utreda det brottet. Beträffande överskottsinformation om mindre allvarliga brott gäller dock en viss begränsning. En förundersökning om ett sådant mindre allvarligt brott får inledas på grund av överskottsinformation endast om fängelse eller däröver är föreskrivet för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder böter eller om det finns särskilda skäl. Uppgifter om förestående brott får emellertid användas för att förhindra brott (se 27 kap. 23 a § och 6 a § lagen [1995:1506] om hemlig kameraövervakning). Enligt regeringens lagförslag skall uppgifter som har kommit fram vid tvångsmedelsanvändningen om annan förestående brottslig verksamhet än den som omfattas av tillståndet få användas för att förhindra brott. Om det har kommit fram uppgifter om begångna brott, skall uppgifterna få användas för att utreda brottet endast om det är fråga om brott som hade kunnat föranleda tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen. Skälet för en sådan reglering är att den föreslagna lagen inte syftar till att få information om begångna brott. Tvångsmedelsanvändning för att utreda brott kan endast äga rum enligt regler inom ramen för en förundersökning. Utskottet har tidigare tillstyrkt den nuvarande regleringen om att uppgifter om förestående brott utan begränsningar får användas för att förhindra brott. Utskottet gör ingen annan bedömning i det nu aktuella ärendet utan anser i likhet med regeringen att polisen bör få möjlighet att använda information från tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen för att förhindra alla slags brott. Däremot kommer enligt propositionen endast information om sådana brott som anges i den nya lagen att få användas i syfte att utreda redan begångna brott. Detta innebär att de brottsutredande myndigheterna kommer att få använda uppgifter om de allvarligaste brotten, t.ex. uppgifter om terroristbrott, spioneri eller mord i den brottsutredande verksamheten. Enligt utskottets mening vore det stötande om inte den allra allvarligaste brottsligheten utreddes och lagfördes. Regeringens förslag framstår enligt utskottets förmenande därför som rimligt. Med en sådan reglering av användandet av överskottsinformation anser utskottet att de farhågor som motionsvis framförts får anses obefogade. När det gäller frågan om att undanta vissa bestämda platser från möjligheten till tvångsmedelsanvändning och andra därmed sammanhängande frågor vill utskottet framhålla att det i propositionen inte framförs några nya typer av hemliga tvångsmedel eller några förändringar av de i propositionen behandlade hemliga tvångsmedlen. Hemliga tvångsmedel enligt lagförslaget kan komma i fråga endast när någon form av misstanke kan riktas mot en person. Misstankar som enbart riktar sig mot organisationer eller grupper skall inte kunna ligga till grund för tvångsmedelsanvändningen. Som utskottet anfört ovan framstår nuvarande rättsläge inte som tillfredsställande när det gäller att bekämpa mycket allvarliga brott, dvs. brott som riktas mot de allra viktigaste samhällsvärdena. Själva lagföringen är visserligen av stort intresse från samhällsskyddssynpunkt, men det allra viktigaste är att brotten inte fullbordas. Medborgarna har ett berättigat krav på trygghet och skydd mot terrorism och annan samhällsfarlig brottslighet. Detta krav väger tyngre än de presumtiva gärningsmännens intresse av skydd mot övervakning och kontroll. Även om användandet av hemliga tvångsmedel i och för sig kan komma att inkräkta på tredje mans integritetsintresse, t.ex. en person som talar i telefon med en presumtiv gärningsman, talar enligt utskottets mening behovet av effektiva brottsförebyggande verktyg för att tredje mans integritetsintresse i viss mån måste få stå tillbaka i dessa fall. Användningen av de aktuella hemliga tvångsmedlen i syfte att förhindra förestående brottslig verksamhet kommer att omgärdas av omfattande procedurregler och skall komma i fråga endast i de fall då det inte är möjligt att få information om sådan verksamhet på något annat sätt. En rad rättssäkerhetsgarantier kommer att omfatta möjligheterna att använda tvångsmedlen. Enligt utskottets mening bör anta lagförslaget. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna Ju15 och Ju47 i nu behandlade delar samt motionerna Ju49, Ju50 och Ju51. Enligt motion Ju47 (mp) bör - för det fall reglerna om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott införs - bestämmelserna kompletteras med en konkretisering av vilka typer av verksamheter som kan antas vara författningshotande eller terroristbrott. Motionärerna anför vidare att det bör införas regler om underrättelseskyldighet för polisen om att hemliga tvångsmedel enligt lagen använts samt en rätt till skadestånd då dessa tvångsmedel använts felaktigt. Motionärerna anser också att förutsättningarna för de offentliga ombuden att utföra sitt uppdrag måste förbättras. När det gäller de förutsättningar, rekvisit, som skall vara uppfyllda för att en gärning skall vara att bedöma som brottslig verksamhet enligt förslaget, vill utskottet framhålla att det i lagförslaget ges hänvisningar till gällande bestämmelser i , lagen (2003:148) om straff för terroristbrott m.fl. straffrättsliga lagar. Utskottet har ovan redogjort för uppfattningen att regeringens lagförslag är ändamålsenligt och lämpligt utformat. Utskottet gör ingen annan bedömning i det avseende som behandlats. Som utskottet anfört ovan välkomnas regeringens avsikt att införa en underrättelseskyldighet för polisen då hemliga tvångsmedel enligt denna proposition och annan användning av hemliga tvångsmedel använts. Den utredning som regeringen aviserat kommer dessutom att få i uppdrag att undersöka om systemet avseende offentliga ombud behöver förbättras. Detta skall ske så snart det är möjligt under /07. Utskottet konstaterar att en sådan underrättelseskyldighet skulle innebära en möjlighet för den enskilde att själv reagera genom att t.ex. kräva ersättning för skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ett riksdagsuttalande framstår mot bakgrund härav inte som nödvändigt. Utskottet anser i stället att beredningsarbetet bör avvaktas. Utskottet avstyrker motion Ju47 i nu aktuella delar. Parlamentarisk kontroll av hemliga tvångsmedel Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker ett motionsyrkande med krav på att inrätta en särskild parlamentariskt sammansatt av användningen av hemliga tvångsmedel. Enligt utskottets uppfattning bör pågående beredningsarbete inte föregripas. Jämför reservationerna 5 (m) och 6 (mp) samt särskilt yttrande (kd, c). Enligt motion Ju48 (m) krävs det en förbättrad parlamentarisk kontroll av användandet av hemliga tvångsmedel mot enskilda. Motionärerna anser att frågan om en särskild nämnd under bör utredas. Ett liknande yrkande framförs också i motion Ju47 (mp). Som utskottet redovisat ovan föreslås i departementspromemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) inrättande av en särskild tvångsmedelsnämnd under regeringen. skall enligt promemorian ha till uppgift att granska användningen av hemliga tvångsmedel. Promemorian har remissbehandlats och bereds i . Som också redovisas ovan aviserar regeringen i propositionen att den avser att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel och att den kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Utskottet har inhämtat att det inom pågår ett högt prioriterat arbete som är inriktat på att skapa en lämplig form för en förstärkt granskning av användningen av hemliga tvångsmedel. Som utskottet redogjort för ovan har framfört två tillkännagivanden till regeringen, varav ett om en ökad parlamentarisk kontroll. Utskottet välkomnar uppgiften i propositionen att regeringen har för avsikt att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel och att regeringen kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Detta arbete bör enligt utskottets mening inte föregripas genom ytterligare uttalanden från sida. Utskottet avstyrker bifall till motionerna Ju47 i nu behandlad del och Ju48. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Avslag på propositionen, punkt 1 (kd, c) av () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om att regeringen bör återkomma med ett nytt förslag. Därmed bifaller motionerna 2005/06:Ju49 och 2005/06:Ju51, bifaller delvis motionerna 2005/06:Ju47 yrkande 1 och 2005/06:Ju50 samt avslår motion 2005/06:Ju15 yrkande 1. Enligt vår mening bör polisen få möjlighet att använda sig av hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Vi anser emellertid att regeringens förslag innehåller flera grundläggande brister, varför vi inte kan stödja förslaget i propositionen. Skälen härför är följande. Förslaget i propositionen att tvångsmedel skall kunna användas om det "finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet" är att gå för långt. har det föreslagits att hemliga tvångsmedel skall kunna användas på så lös grund. Det krävs alltså inte ens en misstanke om brott för att kunna använda tvångsmedlen. Det som krävs är endast att det finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet. Det kan finnas anledning att mjuka upp beviskravet men det är att gå för långt att sätta det så lågt som till "kan antas". Det bör finnas en underrättelseskyldighet i regleringen kring hemliga tvångsmedel. Underrättelseskyldigheten innebär att den som blivit utsatt för användning av hemliga tvångsmedel skall få information om att han eller hon varit föremål för tvångsmedel så snart informationen inte är till men för utredningen. Om den som varit föremål för exempelvis hemlig teleavlyssning upplever att detta skett på ett inkorrekt sätt eller på felaktig grund skall han eller hon kunna få sin sak rättsligt prövad samt ha rätt att kräva skadestånd om så skulle vara fallet. Detta bör tillföras dagens lagstiftning. Vi anser vidare att frågan om den parlamentariska kontrollen är så viktig att den bör vara löst innan ytterligare möjligheter att använda hemliga tvångsmedel införs i lag. För den som utsätts för hemliga tvångsmedel innebär åtgärden ett allvarligt integritetsintrång. Det finns därför ett legitimt intresse av att den parlamentariska kontrollen av de hemliga tvångsmedlen förbättras. Den av regeringen aviserade förbättringen av den parlamentariska kontrollen bör införas senast som den föreslagna lagstiftningen. Att först genomföra integritetskränkande lagstiftning och sedan utreda hur den granskande nämnden skall fungera är inte acceptabelt. har i uppdrag att kartlägga och analysera lagstiftning som kan vara integritetskränkande ur ett samlat perspektiv. Det är mycket viktigt att arbete inte föregrips. Att regeringen lägger fram ett flertal förslag på lagstiftning som kränker den personliga integriteten som arbete pågår är inte acceptabelt. Enligt vår mening bör vissa platser vara undantagna möjligheten till användning av hemliga tvångsmedel.