bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Ytterligare ett pressmöte utlystes för uppsummering av det aktuella läget och genomgång av det organisatoriska läget. Vid det pressmötet deltog inget statsråd utan det leddes av statssekreterare och kabinettssekretare . Vid pressmötet uppgavs bl.a. att man nu fått de första förfrågningarna från reseföretagen om hjälp med transporter. Vad gällde skadade och omkomna svenskar i uppgavs att man inte hade några säkra uppgifter men man visste att väldigt många människor "råkat illa ut". Eftersom man inte kunde utesluta att svenskar omkommit hade inkallats. Vid pressmötet informerades också om svårigheter att komma fram till UD per telefon på grund av det stora samtalstrycket och olika sätt att kontakta UD. Sammanlagt hölls drygt ett tiotal presskonferenser, de flesta under ledning.391[UD:s underlag till .] Bland övriga deltagare kan nämnas , , statssekreterare , kabinettssekreterare , expeditionschefen och cheferna för enhet och Asienenhet. gjorde också ett uttalande i form av ett pressmeddelande. I pressmeddelandet uppgavs bl.a. att uppgifterna om omkomna och skadade ännu var bristfälliga, att ett tillfälligt ambassadkontor inrättats i för att hjälpa svenskar på plats och att resebolagen och UD arbetade för att samla information och hjälpa nödställda. hade , och ett pressmöte. talade vid presskonferensen om ett nationellt trauma. Hon uppgav att det fortfarande saknades 1 500 svenskar och att man var rädd för att många av dessa inte skulle återfinnas.392[Webbutsändning på ] informerade om att dittills sex dödsfall hade rapporterats och att det fanns anledning att befara att den slutliga siffran över antalet döda skulle komma att bli mycket stor. Vid pressmötet uppgavs att Försvarsmakten satt två Herkulesplan i beredskap med 12- respektive 24-timmars varsel.393[Webbutsändning på ] Uppgiften var enligt Försvarsmakten felaktig.394[Försvarsmaktens underlag till .] lade UD ut felaktiga uppgifter på sin hemsida om att skulle möta hemkommande på flygplatsen.395[underlag till .] Uppgiften togs bort efter påpekande från . hade , och en pressträff. Vidare utgick ett uttalande av med anledning av naturkatastrofen. kontaktade Sida UD med anledning av att många privatpersoner som ringde och ville hjälpa till uppgav att de hänvisats till Sida av UD, vilket inte borde göras eftersom Sida inte självt sänder ut personal.396[Sidas underlag till .] Personal i växel har i efterhand också uppgett att frivilliga som ringde och anmälde sitt intresse för att hjälpa till hänvisades till Röda Korset eller , vilka i sin tur hänvisade till Regeringskansliet.397[samtal med personal i telefonväxeln ().] talade på en presskonferens om fler än 1 000 döda och 3 559 saknade svenskar; detta har uppgetts vara den största överskattningen av döda svenskar under katastrofen.398[, KBM:s temaserie 2005:13, s. Som framgått ovan har tidigare bedömts att informationen gentemot allmänheten vid en kris måste samordnas mellan departementen och med myndigheters information, att presschefen i Statsrådsberedningen och informationschefen vid samt, vid behov, även berört departement bör knytas till statssekreterargruppen och att det är från statssekreterargruppen som budskap om aktiviteter bör samordnas. Under flodvågskatastrofen bedömdes det inte som nödvändigt att informationschefen för närvarade vid statssekreterargruppens möten eftersom UD ansvarade för informationen.399[svar av på en skrivelse från utskottet.] Däremot deltog presschefen vid vid flertalet av gruppens möten. UD (pressenheten) hade det samordnande ansvaret för informationen om flodvågskatastrofen. Presschefen och pressfunktionen i Statsrådsberedningen samordnade pressekreterarna, enligt ordinarie rutiner. Varje departement ansvarade, som i vanliga fall, för information inom sina respektive sakområden. tog de kontakter som behövdes för att kvalitetssäkra de uppgifter som fanns på webbsidor. Enligt försvårades arbetet inledningsvis av att så få handläggare var tillgängliga på grund av helgledighet, och dessutom cirkulerade motstridiga uppgifter på en rad områden. Inom UD deltog pressenheten regelmässigt i beredskapsgruppens möten; även Förvaltningsavdelningen (i vilken bl.a. Information ingår) deltog regelmässigt. Pressenheten hade redaktörer som svarade på förfrågningar från medierna, samt webbredaktörer och informatörer som besvarade allmänhetens frågor i tjänst dygnet runt 26 december 2004-6 januari 2005. Hemsidan var en viktig informationskälla under katastrofen och antalet besökare på den var rekordstort under katastrofens första dagar.400[svar av på en skrivelse från utskottet.] hade den drygt 44 000 besök, 000 för att därefter minska något.401[UD:s underlag till .] Information bidrog genom länkar på den centrala webbsidan till departementens sidor och genomgång av struktur på UD-sidorna.402[svar av på en skrivelse från utskottet.] Vidare sammanfattade och sammanställde Information information via intranätet och bistod departementen med redaktionellt arbete för webb och intranät. Information säkerställde också att alla departement informerade om katastrofen på sina respektive löpsedlar. Personal i växel har anfört att det gavs för lite information från UD till medierna.403[samtal med personal i telefonväxeln ().] Vad som hände var att massmedierna framställde situationer som inte stämde.404[utfrågning av departementssekreterare ().] anför i sin rapport att hemsidan är ett viktigt instrument för att sprida information till dem som bara söker allmän information och inte tar kontakt för att anmäla eller fråga efter saknade (s. 202). Uppdateringen kom inledningsvis att fördröjas av att de jourhavande inte var tillräckligt hemmastadda med webbtekniken men fungerade därefter, anser kommissionen, tillfredsställande. Vad gäller information särskilt till svenskar i anför kommissionen att utskick av meddelanden via SMS var en innovation i detta sammanhang, för vilket UD bör ha erkännande (s. 200). Kommissionen ifrågasätter dock UD:s "informationspolicy" (s. 202 f.). Den officiella linjen var inledningsvis att hävda att det inte fanns några bekräftat omkomna svenska medborgare i regionen. nåddes anhöriga och allmänhet av uppgifter om omkomna svenskar och om ett stadigt stigande antal offer också från områden där man visste att det fanns många svenska resenärer. Även UD:s egen pressansvariga fick trovärdiga uppgifter om omkomna i ett mycket tidigt skede. Det uppstod ett gap mellan allmänhetens bild baserad på massmedierapporteringen och den bild som man vidhöll från UD:s sida. Kommissionen anser att det inledningsvis var riktigt att tala om skadade, saknade och bekräftat omkomna, men man borde ha lagt till kommentaren att även om siffrorna ännu var låga, skulle de med stor säkerhet komma att stiga. Det var först som UD (kabinettssekreterare ) på en presskonferens talade om ett mycket stort antal omkomna svenskar. Forskare vid i har i rapporten Efter flodvågskatastrofen - svenska folkets åsikter om och förtroende för myndigheter, medier och politiker studerat hur samhällsmedborgarna uppfattade mediernas, myndigheternas och politikernas roller under hanteringen av krisen.405[, KBM:s temaserie 2005:4.] I rapporten anförs bl.a. att alla "UD-besked" från inte hanterades så professionellt och effektivt som situationen krävde (s. 124). "Rent felaktiga besked utgick inledningsvis om att inga svenskar drabbats. De viktigaste statsråden avbröt inte julfirandet. Därtill kan läggas olika myndigheters avvaktande hållning och bristande samordning." Författarna menar att det offentliga inledningsvis i det närmaste abdikerade som effektiv nyhetskälla, vilket bidrog till att utbudsunderskottet på nyheter om flodvågskatastrofen förstärktes. De menar bl.a. att regeringen, med och i spetsen, genom sin passivitet både direkt och indirekt bidrog till att öka mediernas granskningar av dem själva. I en kommentar anför att en stor del av analysen i rapporten från bygger på tesen att "rent felaktiga besked utgick inledningsvis om att inga svenskar drabbats" men att, som framgått, någon sådan information inte lämnades av UD.406[svar av på en skrivelse från utskottet.] För att klara det konsulära arbetet i har personalförstärkningar varit nödvändiga, och UD har sänt ut flera medarbetare som förstärkningar till och/eller . hade totalt ca 80 personer sänts ut, huvuddelen från Stockholm.407[UD:s underlag till .] Vid finns sedan gammalt en särskild beredskapsstyrka. Den har främst kommit att användas för att täcka upp personellt vid sjukdomsfall, tillfälliga arbetstoppar eller motsvarande vid utlandsmyndigheterna. Den är ett slags vikariepool och inte i första hand avsedd för utryckning vid kriser. Normalt ingår fyra personer i personalberedskapen. för katastrofen fanns två personer tillgängliga.408[svar av på en skrivelse från utskottet.] (svensk tid) beordrade ambassadör att ambassaden i skulle försättas i krisberedskapsläge och att folk skulle kallas in för tjänstgöring i enlighet med ambassadens beredskapsplan.409[UD:s underlag till .] En svårighet var att flera av de utsända medarbetarna var bortresta på semester. I gjorde konsulära jouren bedömningen att ambassaden skulle behöva förstärkning.410[utfrågning av konsulära jourhavande (, justerat ).] Andremannen vid ambassaden i , , har börjat föra ett muntligt samtal med UD om resursförstärkningar.411[Utskottets utfrågning av ambassadör ().] hade tredjemannen vid ambassaden ett samtal med UD:s personalavdelning om personalförstärkning i . Han uttryckte därvid att det inte räckte med några extrapersoner, utan man skulle behöva "100 personer" (SOU 2005:104 s. 224). Kontakterna resulterade senare i en rapport från ambassaden till UD i vilken förstärkningar begärdes (se nedan).412[Utskottets utfrågning av ambassadör ().] UD redovisar att ambassadens första önskemål om personalförstärkning i regionen framfördes natten mellan söndag och måndag.413[svar av på en skrivelse från utskottet, se även utskottets utfrågning av expeditionschef ().] talade UD:s expeditionschef med UD:s säkerhetschef, som är chef för sekretariatet för säkerhet, sekretess och beredskap (SSSB).414[svar av på en skrivelse från utskottet.] Diskussionerna handlade bl.a. om bemanningen såväl på UD som i regionen. bad säkerhetschefen att undersöka möjligheterna att förstärka UD-närvaron i ; han hade inte hört någon diskussion om resursförstärkning i , utan tog upp denna fråga på eget bevåg415[Utskottets utfrågning av expeditionschef ().]. Möjligheten att sända ut någon från beredskapsstyrkan diskuterades, men det konstaterades också att styrkan inte utgjorde någon självklar resurs i rådande läge. Han anmodade även denne att tillse att frågan om bemanningsförstärkning skulle tas upp på mötet hos . till framförde, enligt , ambassaden sitt första önskemål om att få förstärkning, vilket skedde i samtal med den biträdande chefen för som tjänstgjorde på konsulära enheten.416[svar av på en skrivelse från utskottet.] Denne hade också lämnat klartecken till en förstärkning från ambassaden i till det kriscentrum som upprättats i . Det rörde sig om en svensk lokalanställd konsulär assistent och initiativet var ambassaden i . Assistenten var på plats . ringde Thöresson till den tjänsteförrättande expeditionschefen med instruktion om att bl.a. kraftsamla mer personal till konsulära enheten och regionen, eventuellt med personal från beredskapsstyrkan.417[UD:s underlag till .] Personalkonsulenterna skulle aktiveras.418[Personalkonsulenterna skulle bidra på flera sätt: stöd till den egna personalen, familjemedlemmar och andra drabbade, liksom besök på sjukhus. De skulle också avlösa UD-personal med "vanliga" arbetsuppgifter, som samtal med hjälpsökande etc. Se svar av på en skrivelse från utskottet.] Vid pass inkom ett faxmeddelande från ambassaden i i vilket bl.a. uppgavs att belastningen på ambassaden var fortsatt hård och bedömdes att ambassaden måste få en "avsevärd förstärkning" av i första hand konsulär personal, av vilka en del skulle kunna avdelas till konsulatet i för att hjälpa till under ett evakueringsskede. inleddes det mötet hos som blev konstituerande möte för beredskapsgruppen och till vilket anslöt . Det konstaterades att en stor insats krävdes för extrabemanning av i första hand ambassaden i , och klartecknet som gett till förstärkning från ambassaden i redovisades.419[UD:s underlag till .] sände ett brådskande meddelande till ambassaderna i , , och med en uppmaning att bidra med personal med konsulär erfarenhet.420[UD:s underlag till .] Vidare sände enheten ut ett meddelande till alla UD-enheter och efterlyste bidrag till den kraftsamling som förutsågs på det konsulära området, såväl i som i regionen. Varje enhet/sektion förväntades bidra. Ett antal UD-tjänstemän kontaktades också per telefon. gick ambassaden i också ut med en vädjan på sin hemsida om att frivilliga svenskar skulle höra av sig till ambassaden. Detta skedde i samarbete mellan UD (press- och informationsenheten) och ambassaden.421[svar av på en skrivelse från utskottet.] Man sökte särskilt personer (svensktalande) med erfarenhet från krishantering, sjukvård och själavård. Gensvaret på vädjan blev mycket stort. Vid beredskapsgruppens andra möte, , uppgavs att bemanningen vid ambassaden i förstärktes med två personer och med ytterligare tre senare, och att personalkonsulenter skulle resa ner.422[UD:s underlag till .] En UD-medarbetare (ur beredskapsstyrkan) avreste från mot /Phuket.423[svar av på en skrivelse från utskottet.] kom det in så många erbjudanden om arbetsinsatser att det blev jämförelsevis enkelt att hitta fler som kunde resa ut.424[svar av på en skrivelse från utskottet.] Ytterligare fyra UD-medarbetare, varav en personalkonsulent, avreste mot /Phuket.425[UD:s underlag till .] Vid beredskapsgruppens möte framhöll behovet av betydligt större resurser i och än den planerade förstärkningen.426[UD:s underlag till .] Asienenheten bedömde personalbehovet i till 14-15 samt ytterligare 3 personer till . De beslutade förstärkningarna till ambassaden i , 3 personer, bedömdes som tillräckliga. deltog i delar av mötet. Vid gruppens möte sammanfattade Per Thöresson, som då övertagit ledningen av gruppen från , bl.a. att förstärkningspersonal till ambassaderna i och fortsatt skulle vidtalas med sikte på att ett 20-tal tjänstemän redan nästföljande morgon skulle kunna avresa till krisområdena. avreste från 14 medarbetare till och 3 till ambassaden i . Vidare anlände 2 medarbetare från ambassader till . avreste ytterligare personer från och flera medarbetare från ambassader i regionen anlände till . uppgick antalet svenska tjänstemän till 80 personer i . Colomboambassaden hade förstärkts med 3 utsända. Ambassadör har inför utskottet anfört att man fick förstärkning från andra ambassader i regionen i den utsträckning som de kunde släppa till personal och att det sedan kom fortlöpande förstärkning även från Stockholm.427[Utskottets utfrågning av ambassadör ().] Den stora styrkan kom, enligt , . Enligt mening skedde förstärkningen från UD och från andra ambassader till i en för långsam takt och omfattning för att man under den skulle kunna få kontroll över situationen i vare sig eller (s. 277). Från UD har anförts att det självklart hade varit önskvärt att man hade kunnat bemanna såväl ambassaden i som konsulatet i med ännu fler medarbetare, men eftersom det var julhelg befann sig flera medarbetare, såväl utsända som lokalanställda, på semester när katastrofen inträffade.428[UD:s underlag till .] Vidare kan anföras att ambassaden i tidigt bad volontärer att komma in och hjälpa till, och ett stort antal ställde upp. Även ambassaderna i regionen ställde snabbt upp. kom förstärkningar från . Med facit i hand hade det, enligt UD, varit önskvärt att sända fler ännu tidigare. Dock hade ingen planering, konstaterar UD, fullt ut klarat de förväntningar som många drabbade svenskar över hela regionen naturligen hade - t.ex. om att efter katastrofen kunna "dra på" svenska myndighetsrepresentanter för information, konsulärt och annat bistånd. Efter flodvågskatastrofen har regeringen meddelat att den kommer att inrätta en konsulär beredskapsstyrka (prot. 2004/05:60). Frågan om regeringens och beredskap före katastrofen Frågan hur den statliga och kommunala organisationen för krisberedskap och krishantering skall utformas har utretts . I utredningarna har regeringens och roll berörts i varierande grad. Mest utförlig har Sårbarhets- och säkerhetsutredningen varit. Den lämnade sitt betänkande till regeringen . Med utgångspunkt i utredningens betänkande redovisade regeringen i en proposition för principer och struktur för samhällets krishantering, och försvarsutskottet uttalade sitt stöd. Det innebar bl.a. att regeringen skulle ha ett områdesansvar på nationell nivå i krishanteringssystemet. överlämnade regeringen en proposition som innehöll en mer ingående redovisning av roll i krishanteringssystemet och en handlingsplan. Centrala inslag var bl.a. att ansvarsprincipen skulle gälla i , ansvar och roller skulle preciseras samt utbildnings- och övningsverksamhet i skulle utökas väsentligt och utvecklas. Statsrådsberedningens roll i händelse av en nationell kris lyftes fram. Regeringens utfästelser innebar att den successivt skulle förbättra sin krisberedskap och krishanteringsförmåga och att utbildningar och övningar i krishantering var ett viktigt inslag därvidlag. Utskottet kan notera att utbildnings- och övningsverksamheten har ökat och att olika departement i , tillsammans med en del av sina myndigheter, arbetat fram olika katastrofscenarier. Arbetet har bedrivits utifrån en plan med årliga uppföljningar och utvärderingar. I Försvarsdepartementet finns en särskild enhet som arbetar med denna process och ger stöd åt departementen. Rimligen har denna verksamhet lett till en förbättring av krishanteringsförmåga i olika avseenden. kan konstateras att tyngdpunkten i arbetet har legat på departementsvisa aktiviteter. Någon fullskalig övning som involverar hela eller stora delar av genomfördes inte , dvs. efter flodvågskatastrofen och efter regeringens redovisning av handlingsplanen. Större övningar med har förvisso förekommit under tidigare mandatperioder, men dessa har inte varit av sådant slag att de gett fullgoda erfarenheter. Den analys av krishanteringsförmåga som föregick handlingsplanen pekade också mot att den största bristen i vid en krissituation fanns i förmågan till samordning om flera departement skulle beröras. Vidare behandlas proposition Statsrådsberedningens roll i en allvarlig krissituation. I propositionen finns något av en motsättning när det talas om att å ena sidan Statsrådsberedningen har en central roll i en sådan situation och å andra sidan det är ansvarsprincipen som skall gälla i . Utskottet noterar att i olika interna dokument har reglerat och beskrivit såväl Statsrådsberedningens som departementens roller och ansvar i en krissituation. Utskottet kan konstatera att den roll som därvid tilldelats Statsrådsberedningen inte är mer central än den roll Statsrådsberedningen har i mer ordinära situationer. har med andra ord lagt större vikt vid ansvarsprincipen än vid att Statsrådsberedningen skall ha en central roll i en allvarlig krissituation. Emellertid har rollerna i inte varit fullt klargjorda bland medarbetare i . Framför allt har det rått oklarhet när det gäller förhållandet mellan Statsrådsberedningen och departementen i en krissituation, vilket har påtalats i de dokument som inlämnas till Försvarsdepartementet från övriga departement. Enligt utskottets mening är det inte tillräckligt att roller och ansvar i i en kris finns beskrivna i interna dokument. Det är genom praktiska övningar som missuppfattningar uppdagas, oklarheter synliggörs och kan rättas till samt det prövas om den tänkta ordningen fungerar. Mot bakgrund av de brister som konstaterades avseende samordningsförmågan i i en krissituation samt de oklarheter som därefter påtalats avseende Statsrådsberedningens roll anser utskottet att fullskaliga övningar med hela borde ha prioriterats i övningsverksamheten och genomförts tidigare än vad som skedde. Enligt den arbetsfördelning som finns i är det främst Försvarsdepartementet som borde ha planerat för att en sådan mer omfattande övning skulle ha kommit till stånd tidigare. Även Statsrådsberedningen har här haft ett ansvar med hänsyn till dels att det har funnits oklarheter kring dess roll, dels Statsrådsberedningens generella ansvar för . Ansvariga i denna del är således försvarsministern respektive statsministern. En annan del i den handlingsplan som redovisades för avsåg underrättelser och information i . Viktiga komponenter i krishanteringssystemet var bl.a. tidig förvarning, larm, lägesredovisningar, analys och information till allmänheten, medier och andra grupper. har ansvaret för delgivning av information och underrättelser lagts på departementen, vilket är i enlighet med ansvarsprincipen. Härutöver utgör i viss mån Und-ber i Försvarsdepartementet en funktion för omvärldsbevakning som även kommer andra departement till del. Någon mer omfattande resurs för sammanställning och analys av information är det dock inte fråga om. När en kris berör flera departement är det det huvudansvariga departementet som också har i uppgift att sammanställa och analysera information och sprida den till övriga berörda delar i . Mot bakgrund av erfarenheterna från flodvågskatastrofen kan utskottet nu konstatera att organisationen i för underrättelse- och informationsverksamhet inte var tillräcklig i den omfattande krissituationen. Information som inledningsvis inkom till UD analyserades inte och fördes inte heller vidare till dess politiska ledning. Det fanns inom UD ingen särskild funktion för detta ändamål, utan arbetet skulle utföras i linjeorganisationen. Utskottet kan konstatera att regeringen beslutade att inrätta en central funktion i för sammanställning och analys av information. Enligt försvarsministern behövde det system som fanns för information och underrättelser i förstärkas och samordnas. Enligt utskottet utgör avsaknaden av en fullskalig övning efter handlingsplanen en brist även i denna del. En sådan övning hade tidigare kunnat ge prov på om organisation för underrättelser och information fungerar också i samband med stora påfrestningar vid krissituationer som berör flera departement. Således hade det då kunnat visa sig om det var tillfyllest med ett system med enskilda departement som sammanställer, analyserar och delger information eller om det därutöver hade behövts en central funktion. Som framgått har Försvarsdepartementet ett övergripande ansvar för beredskap. Det åligger därför framför allt Försvarsdepartementet, och därmed försvarsministern, att se över den departementsövergripande förmågan för underrättelser och information och tillse att lämpliga åtgärder vidtas om förmågan riskerar att vara otillräcklig. Inom UD är det utrikesministerns ansvar att tillse att det finns en organisation för underrättelse och information. Utskottet kan konstatera att det i inledningen av flodvågskatastrofen fanns viktig information i UD som inte fördes vidare till departementsledningen. Det inkom emellertid också stora mängder information, framför allt från allmänheten, som inte omhändertogs då de som var i tjänst var fullt sysselsatta med att ta emot inkommande samtal. Mot bakgrund av ordningen att varje departement i en krissituation skall klara av att sammanställa, analysera och sprida information var, enligt utskottets mening, UD:s kapacitet inte tillräcklig i samband med flodvågskatastrofen. Detta ledde i sin tur till en fördröjd insikt om vilka krav hanteringen av flodvågskatastrofen ställde. UD har bedrivit utbildnings- och övningsverksamhet som följer den plan som 2002 fastställdes i för utbildnings- och övningsverksamheten. hade UD genomfört de första två av de fyra steg som ingår i planen. Härutöver bedrivs också arbete med beredskapsfrågor inom utrikesförvaltningen, dvs.