bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Beslutet innebar också att kostnader för insats skulle belasta det under utgiftsområde 5 upptagna anslaget 5:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet. Detta gällde, enligt beslutet, såväl det stöd som fr.o.m. lämnat med stöd av 3 b § förordningen med instruktion för som det fortsatta stöd som skulle lämnas med stöd av regeringsbeslutet. Enligt sköttes de interdepartementala kontakterna och samordningen mellan civila enheten (Försvarsdepartementet), konsulära enheten och enheten för global säkerhet (båda UD) huvudsakligen per telefon.185[svar av på en skrivelse från utskottet.] I enlighet med gällande förordningar var det Försvarsdepartementet som hade ansvar för kontakten med och ansvar att tillse att extern finansiering fanns, vilket dock inte hindrar att det förekom direkta kontakter mellan UD och . generaldirektör har i ett pressmeddelande av bl.a. anfört att man skulle ha kunnat komma i väg till cirka än vad som skedde på grund av beslutsvägarna.186[("tar över regeringens roll vid kriser" ).] , , har inför utskottet anfört att insatsen borde ha varit på plats än vad som blev fallet.187[Utskottets utfrågning av operative chefen vid ().] Ett beslut om extern finansiering skulle, enligt , ha underlättat processen och gjort det möjligt för att fatta sitt beslut . har också anfört att insatsen inledningsvis var underdimensionerad, vilket berodde på en felbedömning från hans sida. avvaktande inställning till erbjudande om en insats av bidrog enligt UD till att beslutet om en insats fattades först den 27 december.188[UD:s underlag till .] Även osäkerheten om exakt vilken inriktning på insatsen som vore mest ändamålsenlig och vilka insatser som planerades av de thailändska myndigheterna bidrog härvidlag. anför i sin rapport att den svenska utrikesförvaltningen inledningsvis framstod som väl försiktig i sina kontakter med den thailändska dito i fråga om räddningsinsatsen. och skickade i väg sina insatsstyrkor och anmälde sin ankomst när man var i luften. För att tjäna värdefull tid hade man även från svensk sida, menar kommissionen, kunnat inleda en insatsoperation och underrättat den thailändska administrationen om att man var på väg, i stället för att invänta en formell förfrågan (s. 243 f.). Kabinettssekreterare har för kommissionen uppgett att han delar bedömningen att det är tillräckligt med en notifiering om en påbörjad insats under färd (s. 211). Vidare ställer i sin rapport frågan varför inte försvarsminister själv kontaktade generaldirektör när hon insett behovet av en insats i (s. 192 f.). Risken att det skulle uppfattas som ministerstyre torde enligt kommissionen vara försumbar under rådande omständigheter och skulle hur som helst inte ha påverkats av vem som ringde upp vem. I detta avsnitt granskas den katastrofmedicinska insatsen i som bestod i utsändande av sjukvårdsteam; sjukvårdsinsatser inom ingår således inte medan sjuktransportinsatsen behandlas nedan. Gruppernas uppgift var bl.a. att inventera sjukhusen i och att samordna med övriga sjukvårdsgivare. Sammanlagt sändes sju sjukvårdsteam till Thailand.189[skrivelse ().] Enligt 1 § förordningen (1996:570) med instruktion för är , som sorterar under , central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör bl.a. hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. I 3 § hänvisas till förordningen om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (se nedan) när det gäller medverkan i totalförsvaret. Härutöver föreskriver paragrafen att skall samordna och övervaka planläggningen av bl.a. den civila hälso- och sjukvårdens beredskap samt samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap och för att upprätthålla katastrofmedicinsk beredskap. () ansvarar för frågor inom de ovan angivna områdena inför katastrofer, andra svåra påfrestningar på samhället och väpnat angrepp (se SOU 2005:104 s. 139). Till exempel utarbetar enheten riktlinjer för att beredskapen skall bli enhetlig i hela och följer även upp beredskapsverksamheten. Även internationella frågor inom beredskapsområdet ligger under enheten. har inrättat flera kunskapscenter inom beredskapsområdet, bl.a. katastrofmedicin. Kamedo () är knuten till EKB och har som primär uppgift att skicka sakkunniga observatörer till platser som drabbats av stora olyckor. Observatörerna sänds ut med kort varsel för att samla in relevant information genom att kontakta läkare och andra berörda personer. Syftet är att tillföra kunskap inom ämnesområdet katastrofmedicin. Informationen som samlas in används således endast i vetenskapligt syfte. Resultaten publiceras i Kamedorapporter.190[För en beskrivning av Kamedos verksamhet, se rapporten . Problem och utvecklingsbehov - Översyn av verksamheten vid (), Konsultinsats utförd på uppdrag av , .] tjänsteman i beredskap (TiB) står i beredskap dygnet runt, . Denna tjänsteman har till uppgift att ta emot larm om en stor olycka eller katastrof och kan vid behov aktivera ledning på nationell nivå. Enligt 3 § förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap skall varje myndighet - t.ex. - i syfte att stärka sin krishanteringsförmåga, analysera om det finns sådan sårbarhet och sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Särskilt skall därvid beaktas bl.a. situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra samhällsorgan. Myndigheten skall värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys, som skall lämnas till . Av bilagan till förordningen framgår att det inom svensk krishantering finns samverkansområdet Skydd, undsättning och vård, som bl.a. syftar till att skapa förmåga att genomföra skydds-, räddnings- och sjukvårdsinsatser. Samverkansansvarig myndighet är bl.a. . Av 5 § följer att bl.a. skall, när en situation av den omfattning som avses i 3 § uppstår, hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom sitt ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder. Det ingår normalt inte i ansvar att ha en operativ förmåga vid katastrofsituationer vare sig inom eller utom landet. Däremot har myndigheten, som framgått, en skyldighet att i ett sådant läge kontinuerligt informera regeringen om bl.a. vidtagna och planerade åtgärder. Gäller det en katastrof i utlandet kan det bli aktuellt att inhämta uppgifter från platsen om sjukdomsbilden och antalet inblandade svenskar.191[Se promemoria roll vid stora katastrofer i utlandet med många svenskar drabbade ().] Nämnas kan att i samband med att man i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) skrev in en uttrycklig skyldighet för landstingen att ha en katastrofmedicinsk beredskap (7 §) så gavs ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter för landstingens handlingsberedskap ur ett nationellt katastrofmedicinskt perspektiv (32 a §). I propositionen anfördes att regeringen, genom 33 § hälso- och sjukvårdslagen, redan hade bemyndigats att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara (prop. 2001/02:158 s. 76). Bestämmelsen tog således inte sikte på svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen ansåg att det i hälso- och sjukvårdslagen också skulle införas ett bemyndigande som gav regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, rätt att meddela särskilda föreskrifter för landstingens handlingsberedskap ur ett nationellt katastrofmedicinskt perspektiv. Om bemyndigandet endast skulle inbegripa insatser i eller om det också kunde inbegripa insatser utomlands diskuterades inte uttryckligen i propositionen. Vad gäller 33 § hälso- och sjukvårdslagen utvecklas inte i förarbetena om bemyndigandet ger utrymme för insatser utomlands (prop. 1981/82:97 s. 137, prop. 1992/93:76 s. 50). Statsrådet har inför utskottet gjort bedömningen att bemyndigandet inte gällde insatser utomlands, utan endast inom landet och vid nationella katastrofer och samordning av den nationella sjukvården.192[Utskottets utfrågning av vård- och äldreomsorgsminister ().] Det fanns inte, enligt , någon förberedd organisation eller möjlighet att snabbt fatta ett förordningsbeslut om att sända sjukvård utomlands. I ett regeringsuppdrag har (kopplat till bemyndigandet i 32 a §) lämnat förslag () till en s.k. skrivbordsförfattning, dvs. underlag till en förordning som snabbt skall kunna beslutas av regeringen. Nämnda skrivbordsförfattning skall kunna beslutas vid ett läge när nationens samlade hälso- och sjukvårdsresurser måste tas i anspråk, t.ex. på begäran av . Förslaget innebär att regeringen i förordning bemyndigar att centralt besluta om utnyttjande av landstingens vårdplatser samt förflyttning av landstingens personal, förnödenheter och patienter.193[promemoria roll vid stora katastrofer i utlandet med många svenskar drabbade ().] I sammanhanget kan slutligen nämnas att regeringen beslutade att ingå ett nordiskt hälsoberedskapsavtal, som trädde i kraft (SÖ 2003:55). Avtalet skall ligga till grund för samarbete mellan de nordiska länderna i syfte att förbereda och utveckla hälso- och sjukvårdsberedskapen för att bättre kunna hantera kriser och katastrofer, t.ex. naturkatastrofer. De ansvariga myndigheterna i respektive land, i , skall samarbeta om förberedelser av beredskapsåtgärder och assistans vid tillfällen då någon av avtalsstaterna drabbas av en kris eller katastrof. , , inkom det första skriftliga meddelandet per fax till UD från ambassaden i . Av meddelandet framgick bl.a. att det fanns uppgifter om många skadade och även om dödsoffer och att thailändska myndigheter hade sänt läkare och sjuksköterskor till området för att påbörja katastrofarbetet. kontaktades chefen för av TiB vid . Den senare hade blivit kontaktad av en av Kamedosekreterarna, som i sin tur hade kontaktats av läkare på med anledning av i . Det konstaterades att UD, liksom "de tre stora landstingen", behövde kontaktas. kontaktade chefen för , via huvudbevakningscentral, UD:s konsulära enhet () och informerade om vad kunde bistå med. Bland annat nämndes hemtransport (sjuktransport) via resurs (se vidare nedan), mobilisering av kristeam att skickas i ett senare skede till drabbade områden och ställande av expertis till förfogande för identifiering av behov av transport av skadade.194[underlag till .] Enligt svar på en skrivelse från utskottet är UD:s minnesbild att samtalet främst handlade om mottagande i av återvändande resenärer.195[svar av på en skrivelse från utskottet.] inkom ett faxmeddelande med en rapport från ambassaden i . I rapporten uppgavs att det fanns ett stort behov av professionella kristeam som kunde ta hand om bl.a. barn som drabbats av katastrofen. Det fanns, enligt rapporten, många berättelser om föräldralösa och skadade barn på sjukhus i södra som saknade någon svensk att tala med. Det fanns enligt ambassaden ett stort behov av lämpligt sammansatta kristeam både till södra och till . Vid UD började sjukvårdsinsatser diskuteras och den 28 december.196[Utskottets utfrågning av expeditionschef ().] Vid blev det uppenbart att ett s.k. samverkansforum var nödvändigt för att planera omhändertagandet av ankommande svenskar på flygplatserna. Cirka initierade därför , på förslag från SOS Alarm, en telefonkonferens med katastrofledningen i , och , UD, samt SOS Alarm . Det konstaterades att ytterligare telefonkonferens var nödvändig.197[underlag till .] En ny telefonkonferens hölls , då även anslöt. avhölls en tredje telefonkonferens. Därefter avhölls två telefonkonferenser t.o.m. och en gång . Allteftersom anslöt sig ytterligare myndigheter, organisationer m.fl.: Försvarsmakten, , , , , och olika landsting. SOS Alarm var administrativt ansvarigt, och innehade ordförandeskapet vid samtliga telefonkonferenser. Uppdragen att sända sjukvårdspersonal m.m. till tog, enligt , form under de dagliga samverkansmötena.198[skrivelse ().] UD och kom överens om att uppdraget var UD:s, men framförde och koordinerade aktiviteten gentemot landstingen. Under hand kom aktiviteten att utvecklas till att gav landstingen uppdragen.199[Vid utfrågning av UD:s expeditionschef () uppgav denne att man () kom överens med att styrelsen skulle ta över det samordnande ansvaret. Som framgår av den fortsatta redogörelsen avreste dock den första sjukvårdsgruppen ().] Uppdragen att sända sjukvårdsteam till och gavs till , och [Här kan även nämnas att fick uppdraget att via sitt katastrofmedicinska centrum sända ett s.k. förstärkt traumateam, och läns landsting fick uppdraget att via i Katastrofpsykiatri sända ett psykiatriskt insatsteam till och . Se skrivelse EKB aktiviteter med anledning av i ().] Sammanlagt sändes sju team till . UD framförde att ekonomiska konsekvenser för landstingen skulle regleras i efterhand. åtog sig att företräda landstingen, och fakturor skulle sändas till som sedan skulle vidarebefordra de ekonomiska kraven till . , med samma plan som första styrka (se ovan), avreste det första sjukvårdsteamet. Teamet bestod av tre personer (en läkare och två narkossjuksköterskor). , , avreste ett större team.201[.] Vid sidan av dessa insatser chartrade UD ett flygplan tillhörigt och med läkarteam ombord; flygplanet avgick . Insatsen engagerade inte utan administrerades av UD, och den hade sin grund i ett initiativ av , klinikchef vid . hade varit i kontakt med Kamedo för att diskutera möjligheterna att erbjuda landstings resurser på det katastrofmedicinska området. kontaktade han vid UD:s konsulära enhet och lade fram erbjudandet om att skicka totalt tio sjukvårdsgrupper om en läkare och två sjuksköterskor. var intresserad men ansåg att inget behov förelåg. kontaktade då chefen för , som hade fått ansvaret för organiserandet av flygtransporterna, vid UD och dennes reaktion var positiv. fick klartecken från SSSB och rekommendation på ett flygbolag han kunde kontakta för flygtransporten.202[utfrågning av ().] Styrkan lyfte med destination men blev under resan omdirigerad till dit man ankom (SOU 2005:104 s. 155-156). Vad gäller uppges inga nämnvärda aktiviteter under den 26 december.203[underlag till .] , , kontaktades expeditions- och rättschefen av departementets biträdande säkerhetschef, som informerade om att kontakter med krisberedskapsenhet bl.a. gett vid handen att hade kommit att engageras i tsunamikatastrofen och då särskilt mottagandet av hemkommande skadade och sjuka på några av de större flygplatserna i . Vidare informerades expeditions- och rättschefen om att haft kontakt med UD och meddelat att man kunde förmedla sjukvårdsresurser om UD efterfrågade det samt att ett SAS-plan för akuta sjuktransporter ännu inte hade godkänts för flygning men att utbildad sjukvårdspersonal fanns för ändamålet. Expeditions- och rättschefen bad att statssekreterare , , skulle informeras om vad som framkommit. etablerade telefonkontakt med statssekreterare vid departementet. Han hade också kontakt med statsrådet . hade också departementets enhet för hälso- och sjukvård löpande och daglig kontakt med ledningen för när det gällde landstingens verksamhet (hälso- och sjukvård).204[underlag till .] Detsamma gällde enheten för sociala tjänster såvitt avser kommunernas verksamhet (socialtjänst; Posom). hade enheten för folkhälsa löpande och daglig kontakt med ledningarna för och (beredskap för att hantera smitta). och hade ett samordnande ansvar avseende vissa frågor.205[utfrågning av statssekreterare ().] UD bad då vid ett statssekreterarmöte att ta hand om kontakterna med . Vid bedömdes detta som en rimlig arbetsfördelning eftersom hade bättre kompetens att sköta dessa frågor. På uppdrag har en katastrofmedicinsk expertgrupp utvärderat de katastrofmedicinska insatserna efter . Expertgruppen, som gjort sin granskning från strikt medicinsk utgångspunkt, har presenterat sina resultat i en rapport till kommissionen.206[Expertrapporter års katastrofkommission, SOU 2005:104, avsnittet "Den svenska sjukvårdens ledning och funktion i samband med tsunamikatastrofen i ".] gör i sin rapport bedömningen att för att uppfylla kravet på att hålla regeringen informerad (se ovan) hade varit tvungen att skicka personal till (s. 209 f.). En samordning med UD var självfallet motiverad därvidlag, men så länge det rörde sig om att inhämta information om läget för svenska medborgare kan, menar kommissionen, något föregående tillstånd från den thailändska regeringen inte anses ha varit nödvändigt. Ett första bedömningsteam borde ha kunnat skickas . Beträffande faktiska sjukvårdsinsatser i var det, enligt kommissionen, mer osäkert (s. 210 f.). Det nationella samordningsansvaret för en samordnad sjukvårdsinsats kunde rimligen inte, med den ordning som gällde, enligt kommissionen ha tagits av någon annan än , men var inte förberedd på att ta detta ansvar och drev inte särskilt aktivt frågan om en sjukvårdsinsats i i kontakterna med UD. Bland landstingen fanns, enligt kommissionen, insikt om behovet av katastrofmedicinska insatser, men där ansåg man sig inte kunna agera utan en samordnande insats från . Och inom UD fanns inte den medicinska kompetens som krävdes för att dra slutsatsen att en insats var motiverad, åtminstone inte inom den konsulära enheten. Kommissionen menar att borde ha intagit en mycket aktivare hållning gentemot UD i den interna handläggningen inom . Från statsrådet har anförts att varken eller hade något mandat att agera på egen hand när det gäller vård utanför landets gränser.207[utfrågning av vård- och äldreomsorgsminister ().] Fördröjningen av den sjukvårdsinsats som sedermera genomfördes berodde, enligt , på att man tidigare aldrig gjort en sådan insats och inte hade någon organisation för det.208[Utskottets utfrågning av vård- och äldreomsorgsminister ().] I detta avsnitt granskas evakueringen av svenskar i . När naturkatastrofen inträffade befann sig över 20 000 svenskar i . hade ca 14 000 av dessa lämnat landet med charterflyg, reguljärflyg eller någon av de av UD organiserade flygningarna.209[("Sammanfattning av UD:s insatser efter naturkatastrofen", artikel publicerad ).] Cirka 1 700 passagerare (motsvarande ) evakuerades med SAS-flottan, vilken hade engagerats av UD. Sammanlagt genomfördes med SAS tolv flygningar med , fyra med /340 samt två sjuktransporter med MD 82.210[Bilaga 4 i svar av på en skrivelse från utskottet.] Härutöver hyrde UD in en från /samt ytterligare ett antal plan för sjuktransporter (se vidare nedan under Sjuktransport). I avsnittet Regeringens ansvar och roll vid kriser redogörs för researrangörernas och försäkringsbolagens ansvar för att bistå svenskar utomlands. Vidare redogörs för statens ansvar avseende konsulärt ekonomiskt bistånd enligt gällande lagstiftning och föreskrifter. Som därvid framgår har härutöver UD lämnat allmänna råd till föreskrifterna i åt enskilda och myndigheter (RättsH I). Av rättshandboken framgår att konsulärt ekonomiskt bistånd bl.a. inbegriper kostnader för evakuering i krigs- eller krissituationer och för sjukvård och hemtransport av sjuka eller skadade (avsnitt 4.4, se även SOU 2001:70 s. 61). Vid evakuering är biståndets huvudsyfte att göra det möjligt för svenskar att förflyttas till en säker plats (RättsH I s. 50). Det behöver således inte innebära en resa till , utan det kan räcka med en transport till en säker plats inom landet eller till ett grannland. Återbetalningsskyldigheten gäller även vid evakuering. Den befattningshavare i som ansvarar för beställningen av evakueringsflyg är, uppger , chefen för enhet.211[svar av på en skrivelse från utskottet.] För evakuering av skandinaviska medborgare finns ett avtal mellan SAS och de skandinaviska regeringarna daterat den 12 april 1984.212[svar av på en skrivelse från utskottet.] Avtalet är tänkt att kunna användas vid en kris- eller katastrofsituation utomlands som kan innebära att skandinaviska medborgares liv och hälsa är i fara och evakuering anses nödvändig av UD.213[svar av på en skrivelse från utskottet.] Vidare, enligt 5 § regeringsbeslut av "Tillstånd för att bedriva luftfart i regelbunden trafik m.m.", skall bolaget under särskilda förhållanden vara skyldigt att mot full ersättning ställa transportkapacitet till disposition enligt (numera Luftfartsstyrelsen) närmare bestämmande.214[Expertrapporter års katastrofkommission, SOU 2005:104 s. Enligt den s.k. Logistikgruppen, som arbetat på uppdrag av , finns ytterligare ett antal avtal om hyra av flygkapacitet samt avseende flygmäklartjänster.215[Expertrapporter års katastrofkommission, SOU 2005:104 s. Vidare har staten, enligt Logistikgruppen, genom Försvarsmakten bilaterala avtal om stöd vid fredsbevarande operationer och liknande. , , inkom det första skriftliga meddelandet per fax till UD från ambassaden i . Av meddelandet framgick bl.a. att de thailändska myndigheterna satt in båtar och flyg för att evakuera nödställda. Under tidig eftermiddag hade gruppchefen på enhet, , ett flertal kontakter med reseföretagen (Vingresor, Always och Globetrotter) och (). Hon fick klart för sig att resebolagen hade etablerat ett samarbete och fick, som svar på en direkt fråga beträffande , besked om att det därmed inte var nödvändigt för henne att kontakta övriga reseföretag. har uppgett till utskottet att charterbolagen gav intryck av att de själva skulle kunna ta hem sina resenärer.216[svar av på en skrivelse från utskottet.] pekar uppgifter i medier på att resebolagen hade svårt att få kontakt med UD (informationschef , , och informationsdirektör , ).217[Till exempel ("- så hanterade UD informationen" publicerad ), ("UD:s 17 misstag" publicerad ).] Reseföretagen har också hävdat att de framförde önskemål till UD om statliga insatser (SOU 2005:104 s. 218). UD menar dock att detta inte stämmer. Enligt UD handlade samtalen under annandagen om mer allmänna frågor, såsom hur många resenärer som fanns i . till hade den biträdande enhetschefen för flera kontakter med bl.a. . I samtalet med Sverigechef frågade han om man borde hålla ett möte direkt men fick svaret att reseföretagen redan planerade ett möte och att man i stället skulle höras därefter. Information gavs om att resebolagen hade aktiverat kristeam från "Scandinavian Assistance" och att man planerade att sända varsitt plan för evakuering av svenskar. återkom Sverigechef med besked från reseledare på platsen av innebörden att "" i inte längre fanns. bad reseföretagen om hjälp från UD med att bistå och evakuera nödställda svenskar, enligt uppgift i medier.218[SVT:s Gomorron , (intervju ).] uppger dock att första gången UD:s konsulära enhet uppmärksammades på att reseföretagen efterfrågade hjälp med evakueringen var den 27.219[Vid utfrågning av UD:s expeditionschef () uppgav denne att det var () som det framgick tydligt att reseföretagen inte klarade av den flygkapacitet som krävdes och att det behövdes en stor insats.] Bedömningen av behovet av sådan hjälp delades då av UD.220[svar av på en skrivelse från utskottet.] De första sonderande kontakterna med SAS togs av UD den 27 december.221[svar av på en skrivelse från utskottet.] Vid den s.k. beredskapsgruppens (UD) möte uppgavs det att SAS inte hade någon ledig kapacitet att ställa till förfogande den 27, och det skulle hållas nya samtal med SAS den 28.222[UD:s underlag till .] På en presskonferens uppgav statsminister bl.a. att regeringen inte hade tagit några initiativ för att underlätta hemresan för de svenskar som väntade på att få åka hem.223[Webbutsändning på ] Bedömningen var att hemfärden från flygplatsen fungerade med hjälp av de resebolag som fanns och att det gick tomma plan ned till framför allt för att hämta hem svenskar. Den svaga punkten var transporterna in till flygplatserna och information om läget runtomkring ute i turistorterna.