bet · GT01JuU31 · 2006-05-18 00:00:00 — I betänkandet behandlas regeringens proposition 2005/06:149 Kvalificerad skyddsidentitet jämte tre motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslås en ny lag om kvalificerade skyddsidentiteter för polismän, andra tjänstemän inom samt tjänstemän inom Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet. Den föreslagna lagen innebär att en sådan tjänsteman skall kunna tilldelas en kvalificerad skyddsidentitet, dvs. andra personuppgifter än de verkliga, och att dessa uppgifter skall kunna tas in i körkort, pass eller andra identitetshandlingar som statliga myndigheter utfärdar eller, i vissa fall, registreras i folkbokföringen. En kvalificerad skyddsidentitet skall kunna tilldelas en tjänsteman om det behövs för att inte röja åtgärder inom verksamheten och det finns en påtaglig risk för att ett sådant röjande allvarligt skulle motverka verksamheten eller utsätta någon som berörs av denna för allvarlig fara. Beslut om kvalificerad skyddsidentitet skall gälla i högst i taget, och fattas av nämnder som är fristående i förhållande till de operativa verksamheterna. I den öppna polisens och Säkerhetspolisens verksamhet avser regeringen att beslut om kvalificerade skyddsidentiteter skall fattas av , och när det gäller Försvarsmaktens ärenden skall den beslutande nämnden ligga inom Försvarsmakten. Sekretess skall, enligt förslaget, gälla för en uppgift som hänför sig till ett ärende om kvalificerad skyddsidentitet. Det skall också vara möjligt för tjänstemannen att i rättegång höras i det namn som ingår i den kvalificerade skyddsidentiteten. regler om att vissa sekretessbelagda uppgifter inte får efterfrågas vid vittnesmål eller förhör föreslås även omfatta sekretessbelagda uppgifter om kvalificerad skyddsidentitet. Den nya lagen och övriga lagändringar föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att , med vissa lagtekniska justeringar, antar regeringens förslag och avslår motionerna. I ärendet finns tre reservationer (v, c och mp). Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motionerna 2005/06:Ju43 och 2005/06:Ju44 yrkande 1. Reservation 1 (v, mp) antar regeringens förslag till a) lag om kvalificerade skyddsidentiteter, b) lag om ändring i , c) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), såvitt avser 5 kap. 10 § samt ikraftträdandebestämmelsen. Därmed bifaller proposition 2005/06:149 i denna del. Utskottets förslag till lag om ändring i antar det av utskottet i bilaga 3 framlagda förslaget till lag om ändring i . Därmed bifaller delvis proposition 2005/06:149 i denna del. Lagreglering vid användande av kvalificerade skyddsidentiteter avslår motion 2005/06:Ju45. Reservation 2 (c) avslår motion 2005/06:Ju44 yrkande 2. Reservation 3 (mp) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), Elisebeht (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning Beredningen för rättsväsendets utveckling överlämnade sitt femte delbetänkande, Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74). Delbetänkandet har remissbehandlats, och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2003/6674/PO). I propositionen behandlas de förslag i delbetänkandet som avser fiktiva personuppgifter i polisens arbete, s.k. skyddsidentiteter. I propositionen behandlas även frågan om skyddsidentiteter i den försvarsunderrättelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver. Propositionen grundar sig på ett utkast till lagrådsremiss som remitterades . Remissvaren finns tillgängliga i (dnr Ju2003/6674/PO). Lagrådet har granskat förslagen och har haft vissa lagtekniska och redaktionella synpunkter. Regeringen har i fråga om dessa synpunkter i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Lagrådet har vidare anfört att det i den föreslagna lagen bör finnas uppgifter om beslutsmyndighetens sammansättning. Regeringen har i denna fråga gjort en annan bedömning än Lagrådet. Med anledning av ett uppkommet behov av lagteknisk samordning av förslag i flera olika propositioner till ändringar i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) har justitieutskottet överlämnat propositionen såvitt avser lagförslagen i de delarna till . Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. har berett försvarsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen jämte eventuella följdmotioner. yttrande finns i bilaga 4. I propositionen föreslås en lag om kvalificerade skyddsidentiteter för tjänstemän inom polisen och Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet. Den föreslagna lagen innebär att en sådan tjänsteman skall kunna tilldelas en kvalificerad skyddsidentitet som består av andra personuppgifter än de verkliga, när det behövs för att inte röja åtgärder inom verksamheten och det finns en påtaglig risk för att ett sådant röjande allvarligt skulle motverka verksamheten eller utsätta någon som berörs av denna för allvarlig fara. En kvalificerad skyddsidentitet skall kunna tas in i körkort, pass eller andra identitetshandlingar som statliga myndigheter utfärdar eller, i vissa fall, registreras i folkbokföringen. Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet skall fattas av i förhållande till de operativa verksamheterna fristående nämnder och gälla högst i taget. Uppgifter i ett ärende om en kvalificerad skyddsidentitet skall omfattas av sekretess. Tjänstemannen skall i rättegång kunna höras i den kvalificerade skyddsidentitetens namn. Lagen föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lagstiftning om kvalificerade skyddsidentiteter. Utskottet avstyrker motionsyrkanden om avslag på propositionen. Jämför reservation 1 (v och mp). I motionerna Ju43 (v) och Ju44 (mp) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna bakom motion Ju43 grundar sitt yrkande på att det är viktigt för demokratin att myndigheterna inte använder metoder som kan vilseleda medborgarna och att beslut om säkerhets- och kontrollfunktioner bör fattas med övrig lagstiftning i ärendet. Vidare anser motionärerna att förslaget att tjänstemän skall få vittna i domstol med användande av kvalificerad skyddsidentitet företer stora likheter med anonyma vittnen, vilket inte är tillåtet i . Motionärerna bakom motion Ju44 grundar sitt yrkande om avslag på att regeringen inte har visat att det finns något behov av lagstiftningsåtgärderna och att förslaget är bristfälligt ur rättssäkerhetssynpunkt. Behovet av kvalificerade skyddsidentiteter Utvecklingen av den organiserade brottsligheten i har gått snabbt. Den allvarliga kriminaliteten har också i ökande grad blivit gränsöverskridande. De kriminella organiserar sig enligt metoder som har utvecklats i andra länder. Bland dessa metoder ingår våld och hot mot poliser och andra tjänstemän. Syftet med användningen av kvalificerade skyddsidentiteter inom brottsbekämpningen är framför allt att förhindra att dolt spaningsarbete eller annat dolt uppträdande avslöjas. Ett sådant avslöjande kan innebära att en hel spaningsoperation omintetgörs. Det kan också innebära stora risker för de tjänstemän som deltar i operationen, för tjänstemännens anhöriga och för andra som berörs av operationen, t.ex. informatörer. Tillgång till kvalificerade skyddsidentiteter kan också få påtaglig betydelse för skyddet av brottsoffer, uppgiftslämnare av olika slag och andra personer för vars skydd polisen har ett ansvar enligt polislagen (1984:387). I propositionen (s. 21) har regeringen redogjort för det internationella polissamarbete som syftar till att bekämpa den gränsöverskridande grova organiserade brottsligheten. Av redogörelsen framgår att polisen i har väsentligt sämre möjligheter att skapa hållbara skyddsidentiteter än vad utländsk polis har. I t.ex. , och kan man, under olika förutsättningar, skapa förhållandevis hållbara skyddsidentiteter. Enligt regeringen kan ett svenskt deltagande i en polisoperation där dolt uppträdande förekommer, på grund av avsaknaden av hållbara skyddsidentiteter, riskera att äventyra hela operationen. har, mot bakgrund härav, i sitt remissvar till regeringen uttryckt oro för att svensk polis riskerar att isoleras i det internationella polissamarbetet. I likhet med vad regeringen angivit i propositionen anser justitieutskottet att det är viktigt att myndigheterna i en rättsstat är återhållsamma med användandet av skyddsidentiteter eller andra vilseledande åtgärder. Utskottet anser dock att det är nödvändigt att tjänstemän inom polisen och Säkerhetspolisen samt tjänstemän inom Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet - under vissa avgränsade förutsättningar - kan tilldelas kvalificerade skyddsidentiteter. Principer vid dolt polisarbete Utskottet kan konstatera att det vid polisens användning av okonventionella spaningsmetoder, t.ex. dolt uppträdande och infiltration, finns tre grundläggande principer. Dessa principer kommer bl.a. till uttryck i förarbetena till polislagen (SOU 1982:63 s. 129 f. och prop. 1983/84:111 s. 46 f.). Den första principen är att polisen aldrig själv får begå en kriminaliserad handling för att efterforska eller avslöja ett brott. En andra princip är att polisen aldrig får provocera eller i övrigt förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. En tredje princip är att polisen aldrig av spaningsskäl får låta bli att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller en för brott misstänkt person. I 8 § polislagen (1984:387) regleras vidare de allmänna principer som skall beaktas i polisens brottsbekämpande verksamhet. En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall, under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning, ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Bestämmelsen ger uttryck för de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna. Behovsprincipen innebär att ett polisingripande får ske endast då det är nödvändigt för att avvärja eller undanröja den aktuella faran eller störningen. Proportionalitetsprincipen innebär att de skador och olägenheter som ett ingripande kan medföra för ett motstående intresse inte får stå i missförhållande till syftet med ingripandet. Mot denna bakgrund anser utskottet att det står klart att den föreslagna lagen om kvalificerade skyddsidentiteter inte innebär att polisen ges rätt att provocera någon till brottslig aktivitet eller att begå brott. Vittnen med kvalificerad skyddsidentitet Artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () reglerar rätten till en rättvis rättegång. Var och en som anklagas för brott har enligt konventionen möjlighet att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom eller henne samt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden. I några avgöranden från har anonyma vittnen godtagits. Något absolut förbud mot anonyma vittnen anses därför inte följa av konventionen. Att utrymmet för användande av anonyma vittnen är begränsat står dock klart. Enligt förslaget i propositionen skall den tjänsteman som vittnar under en kvalificerad skyddsidentitet uppge att så är fallet. Vidare bör det inte vara tillåtet för tjänstemannen att under vittnesmålet fortsätta att spela sin fiktiva roll, eftersom detta skulle kunna leda till ett vilseledande av domstolen och parterna. Tjänstemannen skall ha samma skyldigheter att lämna uppgifter om sin anställning som när han eller hon vittnar i sitt verkliga namn. Vidare bör parterna ha samma möjligheter att ställa frågor till vittnet om hans eller hennes iakttagelser och hur det kommer sig att han eller hon har kunnat göra dessa iakttagelser som när vittnet uppträder under sitt eget namn. delar regeringens bedömning att en ordning där tjänstemannen vittnar under sin kvalificerade skyddsidentitet kan accepteras om de ovan angivna förutsättningarna är uppfyllda. För den tilltalade innebär den endast att han eller hon inte får kännedom om vittnets verkliga namn. I övrigt påverkas inte vittnets sanningsplikt. Den tilltalade kommer, trots att han eller hon inte känner till vittnets verkliga personuppgifter, att kunna ställa alla relevanta frågor till vittnet, däribland också frågor om hur vittnet har kunnat göra sina iakttagelser. Såväl domstolen som parterna kommer att kunna sätta in vittnesmålet i ett sammanhang, och de kommer också att ha samma möjligheter att iaktta vittnet under förhöret som när andra vittnen hörs. Parlamentarisk kontroll och insyn I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål framförde två tillkännagivanden till regeringen, dels om redovisningens innehåll, dels om att regeringen skyndsamt bör återkomma till med ett förslag om hur tillämpningen av hemliga tvångsmedel kan underställas en ökad parlamentarisk kontroll (skr. 2005/06:53, bet. JuU12, rskr. Frågan om förutsättningarna för att stärka den parlamentariska kontrollen när det gäller de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel har utretts. Utredningen överlämnade promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53). I promemorian föreslås att en särskild nämnd, , inrättas under regeringen. Nämnden skall, enligt promemorian, ha till uppgift att granska användningen av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, postkontroll och överskottsinformation enligt regleringen i , lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Granskningen skall enligt förslaget i promemorian syfta till att säkerställa att tvångsmedel och överskottsinformation används i enlighet med gällande författningar. Granskningsarbetet föreslås resultera i allmänna omdömen om hur de hemliga tvångsmedlen har använts och hur författningarna har efterlevts. Nämnden skall ha en viss ärendeinsyn i enskilda, pågående fall för att kunna utöva en principtillsyn. Nämnden föreslås däremot inte få ingripa i enskilda fall mot vad den anser vara en felaktig tillämpning av regelverken. Nämnden skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Med hänsyn till de uppgifter som nämnden avses få föreslås det i promemorian att det parlamentariska inslaget i denna nämnd skall vara bredare än det är vid (av vars sex ledamöter två har parlamentarisk anknytning). Förslagen i promemorian har remissbehandlats. Regeringen aviserar i propositionen att den avser att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel och att den kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Av propositionen framgår att det är regeringens avsikt att denna förstärkta granskning även skall omfatta den verksamhet inom och den öppna polisen som bedrivs med användning av kvalificerade skyddsidentiteter. Utskottet har inhämtat från att det inom departementet pågår ett högt prioriterat arbete som är inriktat på att skapa en lämplig form för en förstärkt granskning av användningen av hemliga tvångsmedel. Utskottet välkomnar att den parlamentariska insynen och granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel förstärks. Att så sker är önskvärt inte bara beträffande tillämpningen av det nu aktuella förslaget. Att den slutliga utformningen av denna granskning ännu inte bestämts utgör enligt utskottets mening inget hinder för att anta lagförslaget om kvalificerade skyddsidentiteter. Utskottet finner - utifrån de tidigare redovisade utgångspunkterna - lagförslagen ändamålsenliga och lämpligt utformade. Också försvarsutskottet har i sitt yttrande tillstyrkt propositionen. Vid en avvägning mellan regeringens lagförslag och vad som anförts i motionerna Ju43 och Ju44, anser justitieutskottet att motionerna Ju43 och Ju44 i nu behandlad del bör avslås av . tillstyrker regeringens lagförslag med följande ändringar och synpunkter. Regeringen föreslår i propositionen ändringar i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Nämnda lagbestämmelse är föremål för ändringsförslag i flera andra propositioner som bereds i , bl.a. i prop. 2005/06:161 Sekretessfrågor - Skyddade adresser, m.m. som bereds av . I syfte att uppnå en lagteknisk samordning har justitieutskottet överlämnat de lagförslag som avser ändringar i 16 kap. 1 § sekretesslagen till för lagteknisk samordning där. tillstyrker regeringens förslag i de överlämnade delarna. Regeringen föreslår i propositionen ändringar i 36 kap. 5 § . Nämnda lagbestämmelse är föremål för ändringsförslag i ytterligare två propositioner som bereds i , prop. 2005/06:138 Personsäkerhet som bereds av justitieutskottet och prop. 2005/06:161 Sekretessfrågor - Skyddade adresser, m.m. som bereds av . Mot bakgrund av att ärendena kommer att beslutas i kammaren föreslår justitieutskottet, i syfte att uppnå en lagteknisk samordning, att förslaget till lag om ändring i lagen (2006:000) om ändring i skall ersättas med utskottets förslag till lag om ändring i som framgår av bilaga 3. Sammantaget tillstyrker utskottet med nämnda ändringar propositionen och föreslår att antar lagförslagen i nu behandlade delar. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår ett motionsyrkande om att användningen av kvalificerade skyddsidentiteter skall lagregleras samt ett motionsyrkande om att betänkande bör inväntas. Jämför reservationerna 2 (c) och 3 (mp). Lagreglering vid användning av kvalificerade skyddsidentiteter I motion Ju45 (c) yrkar motionärerna att lagreglering av kvalificerade skyddsidentiteter även bör omfatta hur kvalificerade skyddsidentiteter får användas. Som regeringen anfört i propositionen talar övervägande skäl mot en särskild lagreglering vid användandet av kvalificerade skyddsidentiteter. Det är enligt utskottet osäkert om det i praktiken är möjligt att åstadkomma en reglering som tar hänsyn till de skilda och komplexa situationer som kan uppkomma och som även omfattar de många olika spaningsmetoder och andra arbetsmetoder som finns eller som kan komma att utvecklas. Hur polisen mera exakt bör använda sig av kvalificerade skyddsidentiteter avgörs i stället, när det inte handlar om tvångsmedel, bäst inom ramen för de tidigare nämnda behovs- och proportionalitetsprinciperna i 8 § polislagen. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju45. I motion Ju44 (mp) anförs att arbete bör avslutas innan några ytterligare lagförslag som påverkar enskildas personliga integritet antas. Den parlamentariskt sammansatta har i uppdrag att se över skyddet för den personliga integriteten. Kommittén skall kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten, överväga om regeringsformens bestämmelser om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Kommittén skall slutredovisa sitt arbete (dir. 2004:51). Utskottet anser att arbete med en kartläggning av lagstiftning som rör den personliga integriteten är mycket viktigt. Utskottet kan konstatera att det inte ingår i kommitténs uppdrag att uttala sig om pågående lagstiftningsärenden. Det är inte heller kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom lagstiftningen, utan bara att lämna förslag på eventuella generella bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Att kommittén bedriver sitt arbete hindrar inte att angelägna, väl avvägda och övervägda lagförslag med inverkan på enskildas integritet ändå antas av . Motion Ju44 i nu behandlad del bör avslås av . Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Avslag på propositionen, punkt 1 (v, mp) av () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår proposition 2005/06:149. Därmed bifaller motionerna 2005/06:Ju43 och 2005/06:Ju44 yrkande 1. Frågan om kvalificerade skyddsidentiteter är en viktig fråga när det gäller förtroendet för polisens arbete. Att myndigheterna inte använder metoder som kan vilseleda medborgarna är en viktig del av demokratin. Vi anser dessutom att regeringen inte har visat att det finns något behov av den föreslagna lagstiftningen. Det finns också en risk att förslaget kan öppna för brottsprovokation och att poliser som begår brott i tjänsten ges åtalseftergift. Vi är vidare kritiska mot att tjänstemän skall få möjlighet att vittna i domstol under falsk identitet. Detta måste anses vara främmande för rättssystem, som förbjuder anonyma vittnen. Av propositionen framgår att den föreslagna tvångsmedelsnämnden kan användas för att övervaka användningen av kvalificerade skyddsidentiteter. Förslaget om denna nämnd är fortfarande under beredning i . Vi menar att beslut om säkerhets- och kontrollfunktioner bör fattas som övrig lagstiftning i ärendet. Vidare anser vi att detta organ bör vara underställt och att det såväl skall kunna granska enskilda ärenden som hantera system- och verksamhetstillsyn. Propositionen bör avslås av . Lagreglering vid användande av kvalificerade skyddsidentiteter, punkt 4 (c) av (). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om lagreglering vid användande av kvalificerade skyddsidentiteter. Därmed bifaller motion 2005/06:Ju45. Jag välkomnar förslaget till lag om kvalificerade skyddsidentiteter som ger dem som arbetar med spanings- och utredningsverksamhet mot allvarlig brottslighet ökad säkerhet. Hur kvalificerade skyddsidentiteter får användas bör dock regleras i lag, vilket också föreslagits av Beredningen för rättsväsendets utveckling. En lagreglering uppfyller rättssäkerhetens krav på förutsebarhet och är av värde för polisen. Vidare ligger en sådan lagstiftning i linje med legalitetsprincipen. Jag anser inte att behovs- och proportionalitetsprinciperna är tillräckliga begränsningar för att åstadkomma ett rättssäkert förfarande. Såväl som har i sina remissvar ansett att det bör regleras vid vilka brott och med vilka åtgärder uppträdande under kvalificerad skyddsidentitet skall få ske. Även har förordat en sådan reglering. Det får ankomma på regeringen att återkomma till med ett förslag som tillgodoser vad jag här har anfört. arbete, punkt 5 (mp) av (). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om arbete. Därmed bifaller motion 2005/06:Ju44 yrkande 2. Regeringen har lagt fram ett flertal lagförslag som inskränker enskildas fri- och rättigheter och inkräktar på den personliga integriteten. Jag anser att det är anmärkningsvärt att regeringen inte inväntar betänkande som skall avlämnas senast . Det innebär att de slutsatser avger inte kommer att bli föremål för avvägningar innan tar ställning till regeringens alla förslag. Det får ankomma på regeringen att beakta vad jag nu anfört i vart fall vid fortsatta överväganden på området. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2005/06:149 Kvalificerad skyddsidentitet: antar regeringens förslag till 1. lag om kvalificerade skyddsidentiteter, 2. lag om ändring i , 3. lag om ändring i lagen (2006:000) om ändring i , 4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), delvis. 2005/06:Ju43 av m.fl. (v): avslår proposition 2005/06:149 Kvalificerad skyddsidentitet. 2005/06:Ju44 av m.fl. (mp): avslår regeringens proposition 2005/06:149 om kvalificerad skyddsidentitet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att invänta betänkande innan beslut om inskränkningar i den personliga integriteten tas.