bet · GT01UbU13 · 2006-04-20 00:00:00 — Detta ansågs vara ett viktig led för att höja statusen och förbättra kvaliteten ytterligare i en angelägen verksamhet. Utskottet tvingas konstatera att de partier som lagt fram de nu aktuella lagändringarna inte har föreslagit någon motsvarande förstärkning av kvaliteten i förskolan, tvärtom har man föreslagit en förändring av 2 a kap.14 § i skollagen som innebär att formuleringen "Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för kvalitet och säkerhet i verksamheten" stryks. Villkor och krav på verksamheten Utskottet vill framhålla att Lagrådet i sitt yttrande över innebörden av lagförslaget anför följande. Enligt Lagrådets uppfattning behövs inte något bemyndigande avseende rätten att förena ett tillstånd med villkor eller att begränsa ett tillstånd till . En myndighet som på ansökan meddelar ett för sökande positivt beslut av här aktuellt slag har nämligen - även utan författningsstöd - enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer rätt att till sitt beslut foga olika slag av villkor. En förutsättning är givetvis att villkoren ligger inom ramen för de syften som skall tillgodoses genom tillståndsgivningen. Utskottet välkomnar att Lagrådet underkänner förslaget att ta bort kommunernas möjligheter att ställa krav och villkor också för enskild förskoleverksamhet. Utskottet anser trots detta att möjligheten att ställa kvalitetskrav på all förskoleverksamhet i kommunen uttryckligen bör finnas kvar i skollagen. Med den föreslagna förändringen uppstår en osäkerhet kring vilka kvalitetskrav och villkor som är möjliga att ställa på enskild verksamhet. I sig är detta en begränsning jämfört med dagens lagstiftning. Ytterst kommer gränserna för dessa villkor att avgöras av domstolsprövning. Utskottet menar vidare att det vore olyckligt om förskolor inom en och samma kommun skulle kunna verka under olika kvalitetskrav. Detta kan bli möjligt eftersom kommunen - med de föreslagna lagändringarna - också i fortsättningen kan ställa kvalitetskrav på den egna verksamheten utan att alltid kunna göra detsamma med enskild verksamhet. Enligt utskottets mening ökar detta även risken för att oseriösa anordnare av förskolor etableras. Erfarenheterna från friskoleområdet visar hur svårt det är att i efterhand stänga undermålig verksamhet. Eftersom de borgerliga partierna och står fast vid sitt krav att stryka skollagens formulering att "Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för kvalitet och säkerhet i verksamheten", är det helt nödvändigt att tydliggör vilka villkor och krav som är möjliga att ställa inom ramen för tillståndsgivningen. Utskottet vill framhålla möjligheten att ställa krav och villkor om självklara kvalitetsaspekter, såsom t.ex. krav på viss utbildning samt kompetens- och behörighetskrav för personalen, verksamhetens öppettider, barngruppens storlek samt förskolechefens utbildning och kompetens. Utskottet anser också att det är viktigt att lagstiftningen görs tydlig så att läroplanen skall gälla även för enskilda förskolor. I samband med utfrågningen kommenterade , något som också framgår av verkets promemoria, läroplanens betydelse genom att framhålla att kvalitetskraven ytterligare bör skärpas så att läroplanen skall gälla även enskilda förskolor. Man menade också att kraven för att en fristående förskola skall godkännas måste vara tydliga. Utskottet instämmer i att läroplanen måste gälla för alla förskolor. Detta var också avsikten i det utkast till skollagsremiss som presenterats. En konsekvens av den föreslagna lagstiftningen är att kommunernas möjlighet att säga nej till konfessionella förskolor tas bort. Alla förskolor som uppfyller skollagens krav på kvalitet och säkerhet skall enligt förslaget inte bara ges tillstånd att bedriva enskild förskoleverksamhet utan också ges kommunalt stöd för verksamheten. Utskottet finner förslaget både ogenomtänkt och förhastat. har tidigare i rapporten av friskolor med konfessionell inriktning (dnr 54-2003:2372) framhållit att det fanns problem med att genomföra inspektionsuppdraget. I rapporten konstateras att möjligheterna för att fullgöra sitt inspektionsuppdrag är avhängigt av att de skolor som står under verkets tillsyn aktivt medverkar till att granskningen kan genomföras på ett tillfredsställande sätt. Detta skulle enligt verken - utifrån erfarenheterna från inspektionen av de konfessionella skolorna - underlättas om en bestämmelse infördes i skollagen om att en fristående skola skall vara skyldig att medverka och lämna den hjälp som behövs i tillsynen. har också i rapporten rutiner vid tillståndsprövning och inspektion av fristående skolor (dnr 01-2003:1995) föreslagit skärpningar av rutinerna vid utbildningsinspektion. Med tanke på att det på förskolans område inte finns någon reglering av konfessionella verksamheter kommer kommunens tillsynsansvar att bli desto svårare. Att mot denna bakgrund öppna upp för en oreglerad framväxt av nya konfessionella förskolor är ansvarslöst. Utbildnings- och har i utkastet till lagrådsremiss om en ny skollag föreslagit en striktare reglering på det konfessionella området genom att all undervisning skall vara icke-konfessionell. Utbildningen i övrigt vid fristående skolor får dock enligt förslaget ha en konfessionell inriktning, under förutsättning att deltagandet i konfessionella inslag alltid är frivilligt. Kommunen behåller dock enligt utkastet till lagrådsremiss möjligheten att besluta om tillstånd och därmed bidrag till enskilda konfessionella förskolor. Även utskottet anser att denna ordning skall behållas. Lagförslagets konsekvenser för kommunerna och verksamheten Vid den utfrågning som finansutskottet anordnade framkom att Kommuner och Landsting anser att de föreslagna regeländringarna skulle innebära ökade kostnader för kommunerna på grund av sämre planeringsförutsättningar och ökade administrativa kostnader. Ytterst riskerar detta att drabba barnen i förskolan i form av sämre kvalitet eller icke önskvärda flyttningar av barn. Förslaget ger privata aktörer rätt att tillhandahålla barnomsorg och få bidrag till detta, som kommunernas skyldighet att täcka upp för den efterfrågan som enskilda huvudmän inte tillgodoser kvarstår. Kommunerna måste i så fall antingen hålla viss överkapacitet eller ha en förhöjd beredskap för snabb ökning eller minskning av antalet platser i den kommunalt drivna förskoleverksamheten för att tillförsäkra medborgarna valfrihet samt leva upp till skyldigheten att tillhandahålla barnomsorg till den som så önskar. Detta bedöms medföra ökade kostnader för kommunerna jämfört med dagens behov. Vid finansutskottets utfrågning framkom att redovisning visar att dessa kostnader kan uppgå till , beroende på hur många föräldrar som väljer fristående förskola. Huvuddelen av dessa kostnader härrör från ökade anpassningskostnader i form av kostnader för överkapacitet eller ökad beredskap i förskoleverksamheten. Beräkningarna har gjorts för de kommuner som har störst problem med minskande eller oförändrat barnantal. Dessutom antas kommunerna i de flesta fall inte kunna anpassa sina kostnader till minskningen i den egna verksamheten förrän , som man behöver betala full ersättning till den privata förskolan. Utöver dessa anpassningskostnader medför förslaget ökade kostnader för tillsyn över och tillstånd till enskilda verksamheter. Under utbildningsutskottets utfrågning framkom att vissa kommuner inte fått några ökade kostnader i samband med att ett antal enskilda förskolor etablerats i kommunen. Utskottet konstaterar dock att detta var kommuner med ett ökande befolkningsunderlag och med ett ökande antal barn som är i behov av ytterligare förskoleverksamhet. Ingenting hindrar dessa kommuner från att tillämpa etableringsfrihet . För kommuner med vikande befolkningsunderlag - vilket gäller flertalet kommuner - torde dock situationen vara den motsatta. Utskottet anser att kommunerna även fortsättningsvis måste ges förutsättningar att planera hur behovet av barnomsorg skall tillgodoses. Med de regler som här föreslås kommer denna möjlighet att begränsas betydligt i vissa kommuner, något som kommer att försvåra för kommunerna att effektivt kunna använda sina skattemedel och slå vakt om kvaliteten i förskolan. Förslaget innebär att skall fatta ett bindande beslut om ändring av regler med direkt verkan på verksamhet. De uppgifter som med gällande lagstiftning är frivilliga för kommunerna blir genom den föreslagna regeländringen obligatoriska. Utskottet anser att detta innebär att finansieringsprincipen skall tillämpas, något som också finansutskottet framhållit i sitt yttrande: instämmer också i bedömning att den regelförändring som föreslås av reservanterna föranleder ersättning från staten till kommunerna i enlighet med finansieringsprincipen. I proposition 1993/94:150, bilaga 7, anges bl.a. att principen gäller när riksdag eller regering fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet (s. 33). Att förslaget om etableringsfrihet inte ålägger kommunen nya uppgifter visavi medborgarna innebär alltså inte att finansieringsprincipen inte skulle vara tillämplig. Förslaget innebär att reglerna för hur kommunerna skall tillhandahålla barnomsorg ändras - vilket innebär att finansieringsprincipen är tillämplig. Det förhållandet att många kommuner , efter eget beslut, låter enskilda förskolor svara för en del av barnomsorgen är inte ett argument mot finansieringsprincipens tillämplighet. Finansieringsprincipen är uttryckligen formulerad så att det är beslut om bindande regler som utlöser tillämpning av principen. Eftersom förslaget innebär en övergång från möjlighet till skyldighet att bevilja tillstånd och bidrag till enskilda förskolor skall finansieringsprincipen tillämpas. Enligt finansieringsprincipen skall medel avsättas för kommunens nya åtaganden från det att de nya reglerna börjar gälla. Detta förhållande har inte beaktats, varför utskottet menar att ärendet inte är tillräckligt berett i denna del. Detta understryks också i yttrandet från finansutskottet: kan konstatera att det förslag till ändringar i skollagen som presenteras i utkastet till reservation rörande fri etableringsrätt för förskolor inte åtföljs av en särskild analys om det påverkar kommunernas verksamhet och om det får effekt på deras ekonomi. I förslaget (2 a kap. 17 § i skollagen) ges en möjlighet för kommunerna att inte behöva lämna bidrag för det fall verksamheten innebär påtagliga negativa följder för motsvarande verksamhet i kommunen. Möjligheten skall enligt författningskommentaren till det nu aktuella lagförslaget tillämpas ytterst restriktivt. Utskottet noterar att förslaget kraftigt begränsar kommunens möjlighet att neka bidrag, men även att återkalla tillstånd och upphöra med bidrag på grund av minskad efterfrågan, vilket förhindrar effektiviseringsåtgärder som även omfattar den enskilda förskoleverksamheten. Konsekvensen av detta kan bli att en kommuns ibland nödvändiga besparingsåtgärder enbart skulle drabba den kommunala förskolan. Utskottet vill i sammanhanget även hänvisa till den utredning som pågår vad gäller begreppet påtagliga negativa följder som redan används vid prövning av rätt till bidrag för fristående skolor. Enligt förordningen (1996:1206) om fristående skolor skall ge den kommun där skolan är belägen tillfälle att yttra sig. När kommunen yttrar sig bör den enligt förordningen bifoga en konsekvensbeskrivning - där eventuella negativa följder bör beskrivas - till sitt yttrande. När det gäller fristående gymnasieskolor skall även de närliggande kommuner som kan antas bli berörda av en etablering av en skola ges tillfälle att yttra sig över ansökan. Regeringen har gett i uppdrag att i samråd med Kommuner och Landsting samt föreslå åtgärder som kan vidtas för att utveckla kommunernas konsekvensbeskrivningar, tydliggöra de grunder på vilka dessa skall bedömas och därmed möjligheten för verket att bedöma dessa. Bakgrunden till uppdraget är bl.a. att innebörden av begreppet "negativa följder" inte är entydig och har föranlett flera tolkningstvister mellan kommuner och fristående skolor. Utskottet finner det olämpligt att införa ytterligare lagstiftning där detta begrepp ingår innan innebörden är klarlagd. En annan fråga som inte har beaktats är konsekvenserna för föräldrar om kommunen inte har någon skyldighet att ta ansvar för ett gemensamt kösystem. Enligt 2 a kap. 1 § skollagen svarar kommunen för att barn som stadigvarande vistas i kommunen erbjuds förskoleverksamhet. När vårdnadshavaren anmält behov av plats skall kommunen erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål. Detta innebär således att skollagen förutsätter att kommunen har det övergripande ansvaret för erbjudande och anvisande av plats i förskolan. När föräldrar i stället måste vända sig till de enskilda anordnarna av förskoleverksamhet har , enligt den promemoria som lämnats i samband med utskottets utfrågning, i inspektion konstaterat att det är en brist att kommunen inte har ett samordnat kösystem för förskoleverksamheten. har även i promemorian påtalat andra oklarheter i det liggande förslaget. Exempelvis har man efterfrågat vilka regler som skall gälla om ett barn från en annan kommun vill gå i en viss förskola och om det, i motsats till när det gäller skolor, alltid skall vara lägeskommunen som ger ersättning. Utskottet anser att de regeländringar som föreslås innebär en begränsning av det kommunala självstyret eftersom handlingsutrymmet minskar då kommunerna enligt förslaget skall lämna bidrag till enskilda förskolor om de uppfyller de kvalitetskrav som uppställs i skollagen. Nuvarande lagstiftning stadgar i stället att kommunen får lämna bidrag. Också finansutskottet pekar på detta förhållande. Det här aktuella förslaget medför att kommunerna skall lämna bidrag till enskild förskoleverksamhet utan reell möjlighet att besluta om när så skall ske. Därmed inskränks möjligheterna att besluta om hur de kommunala skattemedlen skall användas. Det förhållandet att förslaget kan förväntas begränsa en kommuns möjligheter att få till stånd en omstrukturering av verksamheten och anpassning av kostnaderna för barnomsorgen när antalet barn i kommunen minskar indikerar också att förslaget innebär en begränsning av det kommunala självstyret. Visserligen ger 17 § i lagförslaget kommunen möjlighet att neka bidrag om den enskilda verksamheten "innebär påtagligt negativa följder för motsvarande verksamhet i kommunen". Denna möjlighet begränsas dock kraftigt genom att det i författningskommentaren till denna paragraf anges att kommunen förutsätts tolka denna paragraf ytterst restriktivt. Slutsatsen att förslaget innebär en inskränkning i kommunens möjligheter att besluta om hur kommunala skattemedel skall användas kvarstår därför. Utskottet anser att den inskränkning av utrymmet för det kommunala självstyret som detta innebär inte uppvägs av någon förbättring för vare sig kommuninvånarna, kommunen eller staten. Utskottet konstaterar att det i de kommuner där en etablering av enskilda förskolor är önskvärd också är fullt möjligt med dagens regler att etablera sådana förskolor. För det fall att en kommun på grund av behov av strukturförändringar i den egna befintliga verksamheten, vikande barnunderlag eller av andra skäl inte har möjlighet att bevilja bidrag för enskilda förskolor skall en sådan kommun inte heller enligt utskottets uppfattning tvingas lämna ett sådant bidrag. Utskottet vill invända mot beredningen av nu föreliggande lagförslag. , har i utskottet lagt fram ett förslag om att skall anta ett antal ändringar i skollagen, i stället för att begära ett tillkännagivande till regeringen om sådana ändringar. Genom att de föreslagna lagändringarna inte har beretts inom - efter ett utredningsförfarande - har förslaget inte heller varit föremål för en sedvanlig remissbehandling. Behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter har därför inte kunnat inhämtas. Inte heller har sammanslutningar och enskilda haft möjlighet att yttra sig (jfr 7 kap. 2 § regeringsformen). Ytterligare en effekt av att förslaget inte väckts genom en proposition är att det inte funnits möjlighet för ledamöter att utnyttja sin motionsrätt. Utskottets majoritet - bestående av Socialdemokraterna och - har dock under beredningen tagit initiativ till en utfrågning av berörda aktörer. Utfrågningen genomfördes för att i görligaste mån få en bild av vilka effekter förslaget skulle kunna få om det genomfördes. Den korta tid som stod till förfogande innebar dock att de som bjudits in till utfrågningen endast haft begränsad möjlighet att analysera förslaget. Enligt riksdagsordningen (4 kap. 8 §) skall, innan ett utskott avger betänkande med förslag i ett ärende som väckts inom , finansutskottet beredas tillfälle att yttra sig om förslaget kan innebära mer betydande framtida återverkningar på de offentliga utgifterna och inkomsterna. Därför tog samma majoritet i utskottet - dvs. Socialdemokraterna och - initiativ till att bereda finansutskottet tillfälle att yttra sig över förslaget om fri etableringsrätt för förskolor. Utskottet är också kritiskt till den orimligt korta tid som kommunerna kommer att få för att implementera det nya lagförslaget. Riksdagsbeslutet kan fattas tidigast då det återstår mindre än av förberedelsetid för kommunerna som skall tillämpa lagändringarna från . Mot bakgrund av att dessa förändrar kommunernas ansvar för tillståndsprövningen, bidragsgivningen och påverkar tillsynsansvaret är frågorna inte seriöst hanterade. Etableringsvillkor för fristående skolor Utskottets förslag i korthet bör avslå motionsyrkanden om ändrade etableringsvillkor för fristående skolor med hänvisning till gällande regler och till tidigare ställningstaganden. Jämför reservationerna 7 (m, fp, kd, c, mp), 8 (m, fp, kd, c) och 9 (v). menar i motion 2005/06:Ub342 yrkande 6 att ett särskilt problem vid etablering av fristående skolor utgörs av att kommuner kan använda plan-, bygg- och lokalfrågor för att hindra etablering av fristående skolor. menar i motionerna 2005/06:Ub238 yrkande 26 och 2005/06:Ub342 yrkande 12 att villkoren för fristående skolor vid etablering bör förbättras genom att handläggning av ansökningar påskyndas och genom att kravet att redan vid ansökningstillfället ha löst lokalfrågan slopas. Vidare anser man att tillsynen av friskolor fortsatt skall skötas av . Bidragsbeloppen bör också fastställas snabbare för att de fristående skolorna skall kunna planera bättre. I samma motion, yrkande 16, föreslår att skall tillkännage som sin mening att vetorätt vid etablering av fristående skolor inte skall införas. anser i motionerna 2005/06:Ub343 yrkande 47 och 2005/06:Ub344 yrkande 53 att kommunernas möjlighet att inverka negativt på en fristående skolas ansökningsprocess skall försvinna. Man menar att har den största kompetensen att bedöma vilka fristående skolor som uppfyller de krav som ställs och är till skillnad från kommunen en neutral part. understryker i motion 2005/06:Ub532 yrkande 2 att de fristående skolorna behöver långsiktighet och goda planeringsförutsättningar. Man menar att det är bra att staten ställer höga krav på de fristående skolorna men måste de ges stöd och hjälp i arbetet, t.ex. bör staten ge information och stöd med kunskap och vägledning. menar vidare att måste förbättra sina rutiner så att de som ansökt får besked i rimlig tid. Man menar att det bör finnas ett sista datum för när verket skall lämna sitt beslut (yrkande 3). menar vidare att kommunernas inflytande över tillståndsgivningen bör minska och att har den största kompetensen att bedöma vilka fristående skolor som uppfyller kraven. Till skillnad från kommunen är verket en neutral part, och myndigheten bör endast i de fall det finns särskilda skäl eller oklarheter begära in yttrande från kommunen (yrkande 4). menar i motion 2005/06:Sf336 yrkande 29 att skollagen bör ändras så att prövning skall ske utifrån en helhetsbedömning där kommunens yttrande skall ha avgörande betydelse. skall kunna avslå en ansökan om ett bifall får påtagligt negativa följder för skolväsendet, även om kommunen tillstyrker ansökan. Motsvarande yrkande finns i motion 2005/06:Ub398 (v) yrkande 2. I motion 2005/06:Ub326 (v) yrkande 5 föreslås att regeringen skall uppdra åt att vid bedömningar av ansökningar om att starta friskolor speciellt beakta hur undervisningen i ämnen som ställer särskilda krav på lokaler och utrustning är tänkt att bedrivas, inklusive hem- och konsumentkunskap. I motion 2005/06:Ub542 (s) föreslås att kommunerna skall få ökat inflytande över beslut om att en fristående skola skall etableras. Större vikt måste läggas vid kommunernas organisation. Utskottet föreslår att avslår motionsyrkandena. När det gäller yrkandet om plan-, bygg- och lokalfrågor samt yrkandena om etablering av fristående skolor och kommuners möjlighet att inverka på förfarandet bör de enligt utskottets uppfattning avslås med hänvisning till tidigare riksdagsbehandling. Enligt gällande bestämmelser i skollagen är det som kan förklara en godkänd fristående skola på grundskolenivå berättigad till bidrag från elevernas hemkommuner. Ett sådant beslut skall dock inte fattas om skolans verksamhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen (9 kap. 6 och 6 a §§). Motsvarande bestämmelser finns för fristående skolor på gymnasienivå, nämligen att beslut om rätt till bidrag inte skall fattas i fråga om utbildning som skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i närliggande kommuner (9 kap. 8 och 8 b §§). I förordningen (1996:1206) om fristående skolor föreskrivs att när handlägger ärenden om godkännande av och bidrag till fristående grundskolor och särskolor, skall verket ge den kommun där skolan skall vara belägen tillfälle att yttra sig. När kommunen yttrar sig bör den bifoga en konsekvensbeskrivning (1 a kap. 2 §). Motsvarande gäller i ärenden om bidrag till fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor med tillägget att även närliggande kommuner som kan antas bli berörda av en etablering av en skola skall ges tillfälle att yttra sig över ansökan (2 kap. 2 §). Utskottet behandlade motioner om etablering av fristående skolor senast i motionsbetänkandet Fristående skolor (bet. 2004/05:UbU8). Utskottet framhöll då att avslog regeringens förslag i propositionen Fristående skolor (prop. 2001/02:35, bet. 2001/02:UbU7, rskr. 184) om tydligare och mer detaljerade lagregler för prövning av om en fristående skola skall ha rätt till kommunala bidrag. Regeringen hade föreslagit att inte skulle förklara en fristående skola berättigad till bidrag, om skolans verksamhet vid en helhetsbedömning, som bl.a. innefattade skolans storlek, geografiska läge och - på gymnasienivå - utbildningens innehåll, skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen eller i närliggande kommuner. I betänkandet refererades också riksdagsbehandlingen under /03. Frågan om kommunernas inflytande togs då upp till behandling med anledning av ett motionsyrkande från (bet. 2002/03:UbU15). biföll en fempartireservation om avslag på motionsyrkandet och om bibehållande av de bestämmelser som gäller . Utskottet är inte heller nu berett att ställa sig bakom förslag som innebär begränsningar för kommunens möjligheter att yttra sig över ansökningar om fristående skolor i den egna kommunen. I sammanhanget vill utskottet också erinra om den pågående beredningen av en ny skollag. beslutade att ställa sig bakom en reservation om ett tillkännagivande att ett sista datum för när fristående skolor bör få besked om de får starta friskola (bet. 2004/05:UbU8). Regeringen gav i uppdrag att i samråd med Kommuner och Landsting och lämna förslag på när en ansökan bör vara till handa samt när beslut om etablering för fristående skolor bör fattas samt att vidta eller föreslå åtgärder för en effektivare handläggning av ansökningar. Uppdraget skall redovisas till regeringen .