bet · GP01LU26 · 2006-01-01 00:00:00 — Ändringar i förmånsrättsordningen, m.m. Sammanfattning I betänkandet behandlar utskottet ett antal motioner på insolvensrättens område. I tre motioner föreslås nya förmånsrättsregler i enlighet med vad föreslagit i sitt betänkande (SOU 1999:1) Nya förmånsrättsregler. Övriga motionsspörsmål gäller statens rätt till utdelning i konkurs för ränta på utbetalat lönegarantibelopp, företagsrekonstruktion och skuldsanering. Med delvis bifall till de tre förstnämnda motionerna förordar utskottet ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med lagförslag i enlighet med vad föreslagit innefattande även kommitténs förslag om lönegaranti vid företagsrekonstruktion - såvida inte detta står i konflikt med EG-rätten. I det sammanhanget bör frågan om staten vid utdelning i konkurs skall ha rätt till ränta på utbetalat lönegarantibelopp behandlas, och utskottet förordar således, med bifall till motionen i fråga, ett tillkännagivande härom. Utskottet anser att kommitténs förslag om att upphäva återvinningsförbudet i fråga om skatter och avgifter och avskaffande av statens företräde vid löneutmätning behöver övervägas ytterligare. Enligt utskottets mening kan det starkt ifrågasättas om kommitténs förslag att upphäva återvinningsförbudet i fråga om skatter och avgifter bör genomföras. Övriga motionsyrkanden bör avslås. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 3 Redogörelse för ärendet 4 Ändringar i förmånsrättsordningen m.m. 5 Översyn av skuldsaneringslagen 11 Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag 12 Motion från allmänna motionstiden /01 12 Motioner från allmänna motionstiden /02 12 Utskottets förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört. bifaller därmed delvis motionerna 2000/01:L303, 2001/02: L330 yrkande 4 och 2001/02:Sk491 yrkande 8. tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört. bifaller därmed motion 2001/02:L224. avslår motion 2001/02:L330 yrkande 5. avslår motion 2001/02:So248 yrkande 3. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Per (), () och (). Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda frågor om förmånsrätt i konkurs, lönegaranti och underlaget för företagshypotek (dir. 1995:163). Kommittén antog namnet . Huvuduppgiften för kommittén var att ta ställning till dels om statens förmånsrätt för skatter och avgifter bör slopas, dels om företagshypoteket bör ges en annan ställning än det har och dels om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras utan att statens kostnader för lönegarantin ökar. Utredningsuppdraget utvidgades genom tilläggsdirektiv till att avse även frågan om gäldenären, under företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, bör ges en rätt att säga upp avtal (dir. 1997:26). Kommittén fick slutligen genom tilläggsdirektiv till uppgift att analysera alternativa möjligheter till hur statens kostnader för lönegarantin kan minskas med och att lägga fram ett förslag om en sådan besparing (dir. 1997:82). avslutade sina huvudsakliga uppgifter genom att till justitieministern överlämna huvudbetänkandet (SOU 1999:1) Nya förmånsrättsregler. Betänkandet har remissbehandlats. har anordnat ett remissmöte rörande huvudbetänkandet. En sammanfattning av förslag i huvudbetänkandet finns i bilaga 2. I och med att huvudbetänkandet avlämnades upphörde den parlamentariskt sammansatta med sitt arbete. Kommitténs ordförande fick i uppdrag att som särskild utredare fortsätta kommitténs arbete med att lämna förslag i frågan om uppsägning av avtal under företagsrekonstruktion (dir. 1999:17). Det uppdraget redovisades i ett slutbetänkande (SOU 2001:80) Gäldenärens avtal vid insolvensförfaranden. I förevarande betänkande behandlar utskottet tre motioner vari förordas nya förmånsrättsregler i enlighet med vad föreslagit. Vidare behandlas en motion som gäller frågan om statens rätt till utdelning i konkurs för ränta på utbetalat lönegarantibelopp. Övriga motionsspörsmål gäller företagsrekonstruktion och skuldsanering. Motionsyrkandena finns intagna i bilaga 1 till betänkandet. Ändringar i förmånsrättsordningen m.m. Utskottets förslag i korthet Med delvis bifall till tre motioner förordar utskottet ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med lagförslag i enlighet med vad föreslagit innefattande även kommitténs förslag om lönegaranti vid företagsrekonstruktion - såvida inte detta står i konflikt med EG-rätten. I det sammanhanget bör frågan om staten vid utdelning i konkurs skall ha rätt till ränta på utbetalat lönegarantibelopp behandlas, och utskottet förordar således, med bifall till en motion från allmänna motionstiden , ett tillkännagivande härom. Utskottet anser att kommitténs förslag om att upphäva återvinningsförbudet i fråga om skatter och avgifter och avskaffande av statens företräde vid löneutmätning behöver övervägas ytterligare. Enligt utskottets mening kan det starkt ifrågasättas om kommitténs förslag att upphäva återvinningsförbudet i fråga om skatter och avgifter bör genomföras. Efterlevnaden av civilrättsliga regler om betalningsskyldighet regleras i sista hand av att gäldenärens egendom tvångsvis genom konkurs eller utsökning kan användas för att tillgodose fordringsägarna. De väsentligaste bestämmelserna om konkurs finns i konkurslagen (1987:672). Konkursförfarandet, som utgår från att gäldenären är på obestånd eller insolvent, har karaktär av generalexekution där i princip alla borgenärer deltar och där all gäldenärens egendom tas i anspråk. När en konkurs inträffat skall, om medel finns i konkursboet, betalning först utgå för konkurskostnaderna och för annan skuld som konkursboet ådragit sig (s.k. massaskuld). Av boets återstående medel sker därefter utdelning till borgenärerna i en viss ordning, den s.k. förmånsrättsordningen. Denna regleras i förmånsrättslagen (1970:979). I förmånsrättslagen görs i fråga om förmånsrättsordningen skillnad mellan å ena sidan s.k. särskilda förmånsrätter, som belastar endast viss egendom och som gäller både vid utmätning och i konkurs, samt å andra sidan s.k. allmänna förmånsrätter, som avser all gäldenärens egendom och som gäller enbart i konkurs. Särskild förmånsrätt följer bl.a. med företagshypotek, varmed avses en säkerhetsrätt på grund av inteckning i en näringsidkares lösa egendom, och med inteckning i fast egendom. Allmän förmånsrätt har exempelvis under vissa förutsättningar fordringar på skatt samt vissa fordringar på lön. Förmånsrättslagen reglerar den inbördes företrädesrätten mellan särskilda förmånsrätter respektive allmänna förmånsrätter. Särskild förmånsrätt har i princip företräde framför allmän förmånsrätt. Fordran med bästa allmänna förmånsrätt har dock företräde framför exempelvis företagshypotek. Fordringar utan förmånsrätt, dvs. oprioriterade fordringar, har inbördes lika rätt. För att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall få någon betalning för sin fordran mot en arbetsgivare som försätts i konkurs finns regler i lönegarantilagen (1992:497). Lagen innebär att staten garanterar prioriterade fordringar på lön och pension samt att staten övertar fordringarna - med motsvarande förmånsrätt - och inträder i konkursen som borgenär på respektive löntagares plats. Vid sidan av konkurs finns numera enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion ett särskilt insolvensrättsligt förfarande inom vars ram åtgärder kan vidtas för att rekonstruera sådana företag i kris som bedöms ha utsikter till en fortsatt lönsam verksamhet (prop. 1995/96:5, bet. En rekonstruktion kan innefatta såväl åtgärder som förbättrar rörelsens resultat som en uppgörelse med borgenärerna. En sådan uppgörelse kan ske genom en frivillig överenskommelse eller med tillämpning av regler om offentligt ackord. Till grund för propositionen om företagsrekonstruktion låg slutbetänkande (SOU 1992:113) Lag om företagsrekonstruktion. Utredningen föreslog två viktiga förändringar i förmånsrättsordningen, nämligen dels att statens förmånsrätt för vissa skatte- och avgiftsfordringar skulle avskaffas, dels att vissa lönefordringar skulle ges förmånsrätt framför fordringar med säkerhet i företagshypotek. Det huvudsakliga motivet bakom dessa förslag var att ändringarna på olika sätt skulle förbättra möjligheterna att genomföra företagsrekonstruktioner. - I propositionen redovisades utredningsförslagen, de skäl som anförts för dem och vissa argument emot. Regeringen påpekade att utredningen i vissa delar inte utforskat effekterna av de föreslagna ändringarna, och slutsatsen var att förslagen måste utredas ytterligare. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen om företagsrekonstruktion väcktes en motion med kritik mot att propositionen inte innehöll några förslag till ändringar i förmånsrättslagen som på ett mer påtagligt sätt skulle kunna underlätta företagsrekonstruktioner. Med anledning härav uttalade utskottet att det hade varit önskvärt om beredningen av samtliga de förmånsrättsfrågor som kan antas vara av betydelse för möjligheterna till företagsrekonstruktion hade varit klar. Vad som anförts i motionen i denna del borde dock, enligt utskottet, inte föranleda att lagstiftningen om rekonstruktion av företag sköts . Utskottet kunde nämligen konstatera att regeringen då hade beslutat direktiv till . Utskottet redogjorde för direktiven och ansåg det värdefullt att förmånsrättsfrågorna skulle komma att få en så allsidig belysning som direktiven gav vid handen. Mot denna bakgrund fick, anförde utskottet, den i propositionen föreslagna lagen om företagsrekonstruktion i viss mån ses som en första etapp mot ett mer fullständigt regel system som innefattar också en för rekonstruktioner lämplig och ändamålsenlig förmånsrättsordning (bet. 1995/96:LU11). Kommitténs förslag i huvudbetänkandet (SOU 1999:1) Nya förmånsrättsregler innebär i huvuddrag 1) att förmånsrätten för skatter och avgifter avskaffas och att förbudet mot att återvinna skattebetalningar upphävs, 2) att löneförmånsrätten och lönegarantin reformeras, bl.a. så att lön under vidaredrift betalas av konkursboet (s.k. massaansvar) och att lönegaranti kan betalas inte bara vid konkurs utan också under vissa förutsättningar vid företagsrekonstruktion samt 3) att företagshypoteket omvandlas till en ny företagsinteckning med allmän förmånsrätt som utvidgas till att gälla i all egendom som tillhör den person som har tagit ut inteckningen men begränsas till att gälla i enbart som mest hälften av denna egendoms värde. Genom att förmånsrätten för skatter och hyresfordringar avskaffas och den förmånsrätt som följer med företagshypoteket ändras ges oprioriterade borgenärer och löneborgenärer en starkare ställning i en insolvenssituation. minskas antalet särintressen och även betydelsen av varje särintresse. Därigenom får borgenärerna ett ökat gemensamt intresse av att verka för rekonstruktion. I bilaga 2 finns bl.a. en sammanfattning av förslag. m.fl. (m) konstaterar i motion 2000/01:L303 att ansåg att dess förslag skulle ses i ett sammanhang och att syftet med reformen endast skulle uppnås om samtliga förslag genomfördes. Enligt motionärerna är det således av stor vikt att de förslag som den eniga kommittén lade fram genomförs i sin helhet. Förslagen, anför motionärerna, skulle bidra till ett bättre företagsklimat och en sundare och mer konstruktiv syn på företag med obeståndsproblematik. Ändringar i förmånsrättslagen enligt kommitténs förslag skulle, enligt motionen, också innebära att konkurshanteringen blev billigare och att lagen om företagsrekonstruktion fick förutsättningar att fungera som det var tänkt vid lagens tillkomst. - Vad särskilt gäller de olika delarna i förslag anförs i motionen bl.a. följande. redovisat finns det inte någon anledning att befara att indrivningsklimatet skulle påverkas negativt om statens förmånsrätt för skatter och allmänna avgifter avskaffas. Som en följd av ett sådant avskaffande bör, enligt motionen, förbudet mot återvinning i konkurs av sådana medel också tas bort. Genom att tillåta lönegaranti vid företagsrekonstruktion enligt lagen om företagsrekonstruktion kommer man bort från den orättvisa som ligger i att insolventa företag kan finansiera sina lönekostnader med hjälp av lönegarantin och därmed få konkurrensfördelar. Förslaget att göra om företagshypoteket till en allmän förmånsrätt som gäller i hälften av gäldenärens egendom skulle, framhålls det i motionen, ge bättre förutsättningar att få till stånd lyckade företagsrekonstruktioner genom att inteckningshavarna gavs incitament att tidigt reagera på ekonomiska problem i företag. - Med hänvisning till det anförda yrkas i motionen tillkännagivande om att regeringen skall återkomma till med förslag till lagändringar i enlighet med vad föreslagit. föreslår i motion 2001/02:L330 ett tillkännagivande om bättre skydd i konkurs för leverantörsfordringar. Motionären anser att man bör införa ett tak för utdelning till de prioriterade borgenärerna för att öka utrymmet för utdelning till oprioriterade borgenärer, bl.a. borgenärer med leverantörsfordringar (yrkande 4). I motion 2001/02:Sk491 av m.fl. föreslås att statens förmånsrätt för skatter och avgifter avskaffas. En sådan förändring skulle, anför motionärerna, öka möjligheterna att rädda företag genom rekonstruktion liksom att upptäcka oseriösa företag på ett snabbare sätt än (yrkande 8). () och () anser i motion 2001/02:L224 att staten, när staten har betalat ut lönegarantimedel, inte bör vara berättigad till utdelning i konkursen också för ränta på garantibeloppet. Motionärerna kritiserar i motionen ett rättsfall från som ger staten denna rätt utifrån en tolkning av lönegarantibestämmelserna. Rättsfallet går, enligt motionen, stick i stäv med den praxis som tillämpats sedan regler om lönegaranti första gången infördes . Innebörden av det nya rättsläge som slagit fast innebär att löntagarnas förmånsrätt utöver det belopp som erhållits som lönegaranti påverkas på så vis att statens rätt till ränta på utbetalt garantibelopp inkräktar på det utrymme som kan stå till buds för löntagarna. Detta strider enligt motionen mot lagstiftningens syfte att vara ett skydd för löntagarna. Motionärerna framhåller att deras uppfattning stöds av en minoritet i och av de båda underinstanserna. I motionen yrkas ett tillkännagivande om en lagändring som innebär att staten vid utdelning inte skall ha rätt till ränta på utbetalt garantibelopp. Efter det att lagen om företagsrekonstruktion trädde i kraft har återkommande i motioner ställts krav på ändringar i förmånsrättsordningen i syfte att underlätta möjligheterna till företagsrekonstruktion. De ändringar som motionärerna förordat har främst gällt avskaffande av statens förmånsrätt för skatter och allmänna avgifter och av förmånsrätten för företagshypotek. Vidare har föreslagits ett system som jämställer borgenärerna på ett bättre sätt än . Motionerna har genomgående avstyrkts med hänvisning till att arbete och beredningen av dess förslag inte borde föregripas (bet. 1997/98:LU14, bet. 1998/99:LU11 och bet. 1999/2000:LU17). När nu motionsspörsmål med liknande inriktning åter är aktuella vill utskottet framhålla betydelsen av en förmånsrättsordning som ger så goda förutsättningar som möjligt för rekonstruktion av livskraftiga företag. En annan viktig utgångspunkt för en reform är att förmånsrättsordningen utformas så att den kan ge goda förutsättningar för företagande i allmänhet och för samhällsekonomin i stort. Vidare bör en reform syfta till att förstärka löneskyddet vid såväl konkurs som företagsrekonstruktion. Såvitt utskottet kan bedöma är det underlag och de beräkningar som ligger till grund för förslag tillfyllest för att slutsatsen skall kunna dras att den av kommittén föreslagna reformen kommer att ge sådana ekonomiska och andra fördelar för samhället att den bör genomföras. Fördelar som kommittén framhållit, och som utskottet inte finner skäl att ifrågasätta, är att intressegemenskapen mellan borgenärerna ökar, konkurrensförhållanden mellan konkursbon och andra företag blir mer likställda och att förutsättningarna för att nå rekonstruktionslösningar förbättras. Andra fördelar som kommittén pekat på är att kreditgivning och kredituppföljning ytterligare kan inriktas på ett projekts lönsamhetsutsikt, att insolvenshanteringen kan ske mer skyndsamt och att oprioriterade borgenärer kan få bättre utdelning i konkurs. Som kommittén understryker bör förslagen ses sammantagna, och reformens syften torde uppnås endast om förslagen i stort sett genomförs i sin helhet. Det anförda innebär att utskottet i huvudsak ställer sig bakom motionerna. Enligt utskottets mening bör regeringen återkomma med lagförslag till i enlighet med vad föreslagit, innefattande även kommitténs förslag om lönegaranti vid företagsrekonstruktion - såvida inte detta står i konflikt med EG-rätten. Enligt utskottets mening är det inte helt klarlagt att förslaget i den delen står i samklang med om statligt stöd till näringslivet. En annan tveksamhet gäller om förslaget kan komma i konflikt med EG:s lönegarantidirektiv. Enligt utskottets mening torde således förslaget på dessa punkter kräva ytterligare överväganden. Utskottet anser vidare att förslag om att upphäva återvinningsförbudet i fråga om skatter och avgifter och att avskaffa statens företräde för skatter och avgifter vid löneutmätning behöver övervägas ytterligare. Enligt utskottets mening kan det starkt ifrågasättas om kommitténs förslag att upphäva återvinningsförbudet i fråga om skatter och avgifter bör genomföras. Vad utskottet sålunda anfört bör , med delvis bifall till motionerna 2000/01:L303, 2001/02:L330 yrkande 4 och 2001/02:Sk491 yrkande 8, som sin mening ge regeringen till känna. I samband med att förslagen till nya förmånsrättsregler läggs fram bör också frågan om staten vid utdelning i konkurs skall ha rätt till ränta på utbetalat lönegarantibelopp behandlas. Vad utskottet sålunda anfört bör , med bifall till motion 2001/02:L224, som sin mening ge regeringen till känna. Utskottets förslag i korthet Ett motionsyrkande med krav på att ett konkursbeslut alltid skall föregås av en rekonstruktionsprövning bör avslås. Utskottet hänvisar till tidigare ställningstagande. Den grundläggande förutsättningen för att ett rekonstruktionsförfarande enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion skall komma till stånd är att det kan antas att gäldenären inte kan betala sina förfallna skulder eller att sådan oförmåga inträder (6 §). Det krävs med andra ord att gäldenären är illikvid, eller att det finns risk för illikviditet, för att rätten skall kunna fatta ett beslut om företagsrekonstruktion. Illikviditet innebär att gäldenären inte har omedelbar tillgång till vanliga betalningsgmedel motsvarande de förfallna skuldernas belopp. Om en gäldenär är enbart illikvid har han eller hon däremot andra tillgångar som kan användas för att betala skulderna. För att en gäldenär skall kunna försättas i konkurs krävs däremot enligt konkurslagen (1987:672) att denne är på obestånd eller insolvent (1 kap. 2 §). Med obestånd eller insolvens avses att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder och att denna oförmåga inte är endast tillfällig. anser i motion 2001/02:L330 att det bör vara obligatoriskt att pröva förutsättningarna för företagsrekonstruktion enligt lagen om företagsrekonstruktion innan ett beslut om att försätta en gäldenär i konkurs får fattas (yrkande 5). Ett liknande motionsyrkande som det nu aktuella behandlades av utskottet i lagstiftningsärendet om företagsrekonstruktion (bet. 1995/96:LU11). Utskottet kunde då inte finna att en sådan ordning som motionärerna förespråkade var ändamålsenlig. Enligt utskottets mening måste det i de fall där förutsättningar inte föreligger för en rekonstruktion alltid finnas möjligheter att utan onödig tidsuträkt direkt kunna få till stånd konkurs. Med det anförda avstyrkte utskottet bifall till det då aktuella motionsyrkandet. Utskottet har inte någon annan uppfattning och föreslår därför att avslår motion 2001/02:L330 yrkande 5. Utskottets förslag i korthet Ett motionsyrkande med krav på en översyn av skuldsaneringslagen bör avslås. Genom skuldsaneringslagen (1994:334), som trädde i kraft , har införts möjligheter för privatpersoner att under vissa förutsättningar helt eller delvis befrias från en övermäktig skuldbörda. Som allmänna villkor för skuldsanering gäller att gäldenären är insolvent och så skuldsatt att han eller hon inte inom överskådlig tid kan betala sina skulder (4 § första stycket 1). Vidare krävs att det vid en allmän bedömning framstår som skäligt att bevilja gäldenären skuldsanering (4 § första stycket 2). Vid denna skälighetsbedömning skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att själv nå en uppgörelse med borgenärerna samt hur gäldenären har medverkat under handläggningen av skuldsaneringsärendet. I motion 2001/02:So248 tar och (båda m) upp den ekonomiska situationen för patienter som är intagna för vård. Motionärerna anför att många av dessa patienter är så skuldsatta att deras rehabilitering därav försvåras. Skuldsanering måste, enligt motionen, vara en del i behandlingen och för detta har vårdgivaren ett ansvar. I motionen yrkas ett tillkännagivande om att skuldsaneringslagen bör ses över (yrkande 3). Utskottet är alls inte utan förståelse för den problematik som redovisats i motionen. Från lagutskottets utgångspunkter finns emellertid inte skäl att förorda några vidare åtgärder med anledning av motionsyrkandet. Överskuldsatta patienter med exempelvis missbruksproblem kan - på samma sätt som andra fysiska personer med en övermäktig skuldbörda - ansöka om och beviljas skuldsanering. Frågan om huruvida det i behandling bör ingå hjälp med ansökningar om skuldsanering kan inte lösas inom insolvensrätten. I sammanhanget vill utskottet peka på att , på lagutskottets initiativ, beslutat ett tillkännagivande om en förutsättningslös, samlad och övergripande utvärdering av skuldsaneringslagen (bet. 2000/01:LU12). Med det anförda föreslår utskottet att avslår motion 2001/02: So248 yrkande 3. Förteckning över behandlade förslag Motion från allmänna motionstiden /01 2000/01:L303 av m.fl. (m) vari föreslås att fattar följande beslut: beslutar om sådan ändring i konkurslagen (1987:672) som föreslås i SOU 1999:1. beslutar om sådan ändring i förmånsrättslagen (1970:979) som föreslås i SOU 1999:1. beslutar om sådan ändring i lag (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva, som föreslås i SOU 1999:1. beslutar om sådan ändring i lag (1996:764) om företagsrekonstruktion som föreslås i SOU 1999:1. beslutar om sådan ändring i lönegarantilagen (1992:497) som föreslås i SOU 1999:1. beslutar om sådan ändring i utsökningsbalken som föreslås i SOU 1999:1. beslutar om sådan ändring i lag (1993:891) om indrivning av statliga fordringar som föreslås i SOU 1999:1. beslutar om sådan ändring i lag (1981:691) om socialavgifter som föreslås i SOU 1999:1. beslutar om sådan ändring i jordabalken som föreslås i SOU 1999:1. Motioner från allmänna motionstiden /02 2001/02:L224 av och (m, kd) vari föreslås att fattar följande beslut: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en mindre justering av lagtexten eller förtydligande av förarbetena, varigenom den tillämpning av 28 § lönegarantilagen i fråga om ränta som gjorts under blir gällande i fortsättningen. 2001/02:L330 av () vari föreslås att fattar följande beslut: tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om bättre skydd för leverantörsfordringar. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om obligatorisk prövning av företagsrekonstruktion innan beslut om konkurs. 2001/02:Sk491 av m.fl. (m) vari föreslås att fattar följande beslut: