bet · GT01JuU17 · 2006-04-25 00:00:00 — Stöd till polisen vid terrorismbekämpning I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2005/06:111 Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning jämte fyra i ärendet väckta motioner. I propositionen föreslås en ny lag med regler om vissa utökade möjligheter för polisen att begära stöd från Försvarsmakten vid terrorismbekämpning. Om polisen inte har tillgång till sådana särskilda resurser som behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott får begära stöd från Försvarsmakten med insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. En sådan stödinsats skall stå under direkt ledning av polisen. Stöd får enligt huvudregeln begäras endast efter regeringens medgivande. Särskilda regler föreslås för brådskande fall. Den nya lagen föreslås träda i kraft . har avgivit yttrande till justitieutskottet över lagförslaget. har därvid tillstyrkt propositionen och avstyrkt ett antal motionsyrkanden väckta med anledning av propositionen. Vidare behandlas i betänkandet ett antal motionsyrkanden från den allmänna motionstiden som rör frågor om terrorismbekämpning. föreslår att antar propositionen och avslår samtliga motionsyrkanden. I ärendet finns 13 reservationer (m, fp, kd, v, c, mp). Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motionerna 2005/06:Ju24 och 2005/06:Ju27 yrkande 1. Reservation 1 (v, mp) antar regeringens förslag till lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Därmed bifaller proposition 2005/06:111. I huvudsak tillgodosedda motionsyrkanden avslår motionerna 2005/06:Ju323, 2005/06:Ju480 yrkande 4, 2005/06:Ju534 yrkande 3 och 2005/06:Ju564 yrkande 2. Användning av militära resurser till annat än terrorismbekämpning avslår motionerna 2005/06:Ju25, 2005/06:Ju26 yrkande 2, 2005/06:Ju410 yrkande 15 och 2005/06:Fö218 yrkande 7. Reservation 2 (m, fp, kd, c) Parlamentarisk insyn i tillämpningen av stödbestämmelserna avslår motion 2005/06:Ju26 yrkande 1. Reservation 3 (m, fp, kd, c) Parlamentarisk insyn i underrättelse- och säkerhetstjänstverksamhet avslår motionerna 2005/06:Ju480 yrkande 8 och 2005/06:Ju514 yrkande 37. Reservation 4 (fp, c) Myndigheternas åtgärder mot terrorism avslår motionerna 2005/06:Ju480 yrkandena 5 och 6, 2005/06:Ju534 yrkandena 1, 2, 6, 8 och 12-18, 2005/06:Ju564 yrkandena 3-5 och 11, 2005/06:U247 yrkandena 5 och 6, 2005/06:U289 yrkande 22 och 2005/06:U386 yrkande 32. Reservation 5 (m) Reservation 6 (fp) Reservation 7 (v, mp) Reservation 8 (kd) Den straffrättsliga regleringen av terrorism, m.m. avslår motionerna 2005/06:Ju534 yrkandena 10 och 11 samt 2005/06:Ju564 yrkande 14. Reservation 9 (m) Reservation 10 (kd) avslår motion 2005/06:Ju27 yrkande 3. Reservation 11 (v, mp) Domstolsprövning av frysning av tillgångar avslår motion 2005/06:Ju419 yrkande 6. Reservation 12 (kd, v, c, mp) Polisens förmåga att hantera ordningsstörande demonstrationer avslår motion 2005/06:Ju27 yrkande 2. Reservation 13 (v, mp) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning Efter terroristdåden i beslutade regeringen att tillsätta en utredning för att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra liknande extraordinära händelser i . Utredningen antog namnet 11 september-utredningen. I betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32) föreslog utredaren ett antal åtgärder, bl.a. en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2003/2990/PO). Mot bakgrund av 11 september-utredningens överväganden och förslag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid tillkallade regeringen en särskild utredare för att fortsätta och fördjupa utredningens arbete samt att ta fram ett slutligt förslag till lagstiftning. I utredningsuppdraget ingick att överväga vilket stöd polisen kan behöva från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristattacker och andra sådana omfattande angrepp på samhället. Utredaren överlämnade betänkandet Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning (SOU 2005:70). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2005/7313/PO). I ärendet behandlas förslagen i det sistnämnda betänkandet. Lagrådet har i yttrande lämnat lagförslaget utan erinran. I propositionen föreslås vissa utökade möjligheter för polisen att begära stöd från Försvarsmakten vid terrorismbekämpning. Om polisen inte har tillgång till sådana särskilda resurser som behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott får begära stöd från Försvarsmakten med insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. En sådan stödinsats skall stå under direkt ledning av polisen. Stöd får enligt huvudregeln begäras endast efter regeringens medgivande. Särskilda regler föreslås för brådskande fall. Förslagen innebär att en restriktiv syn även i fortsättningen skall råda beträffande militär medverkan i polisiär verksamhet. Utgångspunkten är alltså, liksom , att Försvarsmakten inte utför uppgifter som innebär användande av våld eller tvång mot den egna befolkningen. Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. avstyrker utskottet motionsyrkanden om avslag på propositionen samt ett antal motionsyrkanden som i huvudsak tillgodoses genom förslagen i propositionen. Utskottet föreslår vidare att avslår motionsyrkanden om att stöd från Försvarsmakten - innefattande våld och tvång mot enskilda - skall kunna begäras även vid civila krissituationer samt för bekämpning av organiserad brottslighet. Slutligen avstyrker utskottet motionsyrkanden rörande utökad parlamentarisk insyn i säkerhets- och underrättelsetjänstverksamhet, bl.a. med hänvisning till pågående beredningsarbete. Jämför reservationerna 1 (v, mp), 2 (m, fp, kd, c), 3 (m, fp, kd, c) och 4 (fp, c). Terrorismens utveckling ställer nya krav på myndigheternas agerande när det gäller våld eller hot mot svenska intressen eller mot utländska intressen i . Hotbilden mot svenska intressen i är begränsad, men det finns en generellt sett förhöjd risk för terroristattentat riktade mot vissa länders intressen i . Oavsett den nu aktuella hotbilden är det nödvändigt att det i finns ett regelverk och en beredskap som gör det möjligt att ingripa på ett effektivt sätt mot hot och våldshandlingar om hotbilden skulle förändras. I är det en uppgift för polisen att ingripa mot brott och därmed också mot hot och våld av terrorister. Så bör det enligt utskottets mening förbli. De senaste årens omfattande terroristattacker på andra håll i världen aktualiserar emellertid frågan om och i så fall hur polisens kompetens och resurser kan behöva kompletteras med insatser från andra myndigheter. är det i viss utsträckning möjligt att använda resurser som Försvarsmakten och andra myndigheter förfogar över för sådana ändamål. Reglerna om detta har emellertid begränsningar, framför allt vad gäller möjligheten för andra myndigheter än polisen att använda våld eller tvång mot enskilda. För att på bästa sätt kunna förhindra terroristattentat är det av stor betydelse att de resurser som finns i samhället tas till vara på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. I detta sammanhang har Försvarsmakten med sin speciella kompetens och sina unika resurser en särskilt viktig roll. Det bör därför övervägas om framför allt Försvarsmakten på ett mer långtgående sätt än vad som är möjligt skall kunna lämna stöd till polisen i dess arbete med terrorismbekämpning. I det sammanhanget bör möjligheterna för Försvarsmakten att bistå polisen på ett sätt som medger att Försvarsmaktens personal i vissa situationer kan använda våld eller tvång mot enskilda tas upp till prövning. En ny lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning Regeringen föreslår i propositionen att - efter samtycke från regeringen - skall få möjlighet att begära stöd från Försvarsmakten i form av insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. föreslås få begära sådant stöd om stödet behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och ingripandet kräver resurser av särskilt slag som polisen inte har tillgång till. I sådana brådskande fall som kan innebära fara för människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom föreslås få begära sådant stöd även utan regeringens samtycke, även om i sådana fall skall underrätta regeringen om begäran. Regeringen skall då pröva huruvida beslutet att begära stöd skall undanröjas eller bestå. En enhet inom Försvarsmakten som ger stöd skall stå under befäl av en militär chef, som dock skall stå under direkt ledning av polisen. Den personal från Försvarsmakten som deltar i en sådan stödinsats skall ha de befogenheter som en polisman har enligt polislagen (1984:387). Den som deltar vid en sådan stödinsats skall ha samma befogenhet som en polisman att gripa personer. Vid utövande av de befogenheterna är polislagens regler om behov och proportionalitet tillämpliga. I motionerna Ju24 (v) och Ju27 (mp) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anför bl.a. att terroristbrott bör bekämpas inom ramen för det öppna civila samhället och att polisen därför också i fortsättningen bör vara ensamt ansvarig för brottsbekämpningen och att rätten att bruka våld eller tvång mot enskilda i princip uteslutande bör tillkomma polisen. I motionerna Ju323 (m), Ju480 (fp), Ju534 (m) och Ju564 (kd) förespråkas en möjlighet för polisen att begära stöd från Försvarsmakten för att bekämpa terrorism. har berett försvarsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen jämte de motioner som väckts med anledning av propositionen. har i yttrande till justitieutskottet tillstyrkt propositionen och avstyrkt de ovan nämnda motionsyrkandena om avslag på propositionen. anför i yttrandet i huvudsak följande. Terrorismens utveckling ställer nya krav på myndigheternas agerande när det gäller våld eller hot mot svenska intressen - eller mot utländska intressen i . I är det en uppgift för polisen att ingripa mot brott och därmed också mot hot och våld av terrorister. För att fullt ut kunna möta hotet från den internationella terrorismen är det av stor betydelse att de resurser som finns i samhället tas till vara på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. I detta sammanhang har Försvarsmakten med sin speciella kompetens och sina unika resurser en särskilt viktig roll. är det i viss utsträckning möjligt att använda resurser som Försvarsmakten och andra myndigheter förfogar över för sådana ändamål. Reglerna för Försvarsmaktens biträde till polisen har emellertid sina begränsningar, framför allt vad gäller Försvarsmaktens möjligheter att använda våld eller tvång mot enskilda. anser att det, i likhet med exempelvis i de övriga nordiska länderna, måste finnas en lagreglering som gör det möjligt att använda Försvarsmaktens alla resurser för att stödja polisen i samband med terrorism. Det går inte att bortse från att även kan ställas inför sådana situationer där Försvarsmaktens förmågor blir nödvändiga att använda. delar därför regeringens uppfattning att Försvarsmakten på ett mer långtgående sätt än vad som är möjligt skall kunna lämna stöd till polisen i dess arbete med terrorismbekämpning. Försvarsmakten bör således ges rätt att bistå polisen på ett sätt som medger att Försvarsmaktens personal i dessa situationer kan använda våld eller tvång mot enskilda. I har det betraktats som en allmän grundsats rörande militär medverkan vid polisiär verksamhet att väpnad trupp inte får sättas in mot den egna befolkningen eller andra civila. Denna grundsats framgår numera i 7 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet där det föreskrivs att när stöd lämnas enligt förordningen får Försvarsmaktens personal inte användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda. Hjälp från det militära försvaret till polisen har därför i praktiken kommit att begränsas till logistiska stödåtgärder och till hjälpinsatser av räddningskaraktär där det är fråga om livshotande situationer. Förebyggande och förhindrande samt utredning och lagföring av terroristhandlingar är och skall fortsättningsvis vara en polisiär uppgift. Någon avsikt att överföra polisiära uppgifter och ansvarsområden till Försvarsmakten finns således inte. Omvänt framstår det också som klart att de uppgifter som tillkommer Försvarsmakten i princip inte skall utföras av polisväsendets myndigheter. Den uppdelning av kompetensområden som framgår av gällande författningar och myndighetsinstruktioner skall således råda även fortsättningsvis. Det är emellertid enligt utskottets mening naturligt att samhället använder sina samlade resurser för att förhindra sådana extrema och allvarliga gärningar som terroristhandlingar utgör. Polisen har förmåga att med egna resurser klara flera skilda slags terroristattentat, men inte alla. Regeringen redovisar i propositionen ett antal åtgärder som polisen vid mer omfattande eller svårbemästrade angrepp med nuvarande organisation och resurser inte klarar att utföra på egen hand. Det är framför allt vid händelser som utspelar sig i luftrummet eller till sjöss och vid vissa transportinsatser som polisens resurser inte räcker till. Polisen kan även behöva stöd vid åtgärder för bevakning, sanering och evakuering. Stöd kan även behövas vid sökande av personer som gömmer sig eller är på flykt i terrängen och med särskilda vapeninsatser vid gripanden. Det framstår enligt utskottet som rimligt att Försvarsmaktens resurser och kompetens kan tas i anspråk i dessa situationer. I sådana extraordinära situationer framstår det också som rimligt att militär personal kan ges befogenhet att använda våld eller tvång mot enskilda. Det är emellertid mycket viktigt att en möjlighet för polisen att begära sådant stöd av Försvarsmakten omgärdas av tydliga regler om bl.a. befogenheter, ansvar och ledning. Enligt utskottets mening är den föreslagna regleringen utformad på ett sådant sätt att dessa krav tillgodoses. Av särskild vikt är att en enhet inom Försvarsmakten som ger sådant stöd står under direkt ledning av polisen. Utskottet anser att lagförslaget även i övrigt har givits en lämplig utformning. Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Utskottet tillstyrker således propositionen och avstyrker motion Ju24 samt motion Ju27 i nu behandlad del. Motionerna Ju323, Ju480, Ju534 och Ju564 i här behandlade delar får anses tillgodosedda genom förslagen i propositionen. Även de motionsyrkandena bör avslås av . Försvarsmaktens stöd till polisen i andra situationer än vid terroristhot I motionerna Ju25 (fp) och Ju26 (c) anförs att Försvarsmakten bör ges utvidgade befogenheter - bl.a. innefattande rätt att bruka våld eller tvång mot enskilda - även i civila krissituationer, t.ex. i samband med allvarliga och omfattande olyckor eller vid smittspridning. I motion Fö218 (m, fp, kd, c) begärs att Försvarsmakten skall kunna bistå polisen såväl i samband med terroristattentat som vid civila krissituationer såsom allvarliga och omfattande olyckor. I motion Ju410 (m) anförs att polisen bör ges möjlighet att rekvirera militära resurser såväl i kampen mot terrorism som mot grov organiserad brottslighet. För sådana situationer som beskrivs i motionerna Ju25, Ju26 och Fö218 kan användande av beredskapspoliser aktualiseras. Beredskapspoliser är totalförsvarspliktiga som tjänstgör med civilplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Beredskapspolisernas huvudsakliga uppgift är att under höjd beredskap delta i sådan polisverksamhet som har anknytning till befolkningsskydd och räddningstjänst. De får emellertid tas i anspråk även för andra lämpliga polisuppgifter. De får också - utan att det föreligger höjd beredskap - användas då samhället har utsatts för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. En förutsättning är dock att de ingått avtal med om sådan tjänstgöring. För sådana fall beslutar regeringen att beredskapspolismän skall tas i anspråk. Vad som i lag eller annan författning är föreskrivet om polismän gäller i tillämpliga delar även beredskapspoliser. I promemorian Utökad användning av beredskapspolisen (dnr Ju2005/78/P), som färdigställdes inom , har en utökad användning av beredskapspolisen övervägts. I promemorian anförs bl.a. att beredskapspolisen inte bör användas som en allmän förstärkningsresurs vid stora poliskommenderingar, t.ex. vid stora ordningsstörande demonstrationer, utan att användningsområdena bör ligga nära de huvudsakliga uppgifterna befolkningsskydd och räddningstjänst. Det anförs att beredskapspolisernas utbildning och kompetens bör inriktas mot verksamhetsområden som utrymning, eftersök, avspärrning, registrering, åtgärder vid smittsamma djursjukdomar, utsläpp av kemikalier, skydd och bevakning. Det uttalas i promemorian att beredskapspoliser inte heller bör utrustas med skjutvapen. Regeringen anför i propositionen att beredskapspolisens användning och framtid är föremål för överväganden inom (s. 9 f.). Utskottet har inhämtat från att den ovan nämnda promemorian bereds inom . har i yttrandet till justitieutskottet avstyrkt bifall till motionerna Ju25 och Ju26 i nu aktuella delar. anför att regeringen har gjort en riktig avvägning att begränsa Försvarsmaktens stöd till polisen till att handla om terrorism. Det skall enligt försvarsutskottet inte råda någon tvekan om i vilka situationer som försvarsmaktens personal skall få använda våld och tvång mot enskilda. En sådan förstärkning av den ordinarie polisen som avses i motionerna bör tillgodoses med t.ex. beredskapspolisens resurser, inte med Försvarsmaktens. Utskottet delar försvarsutskottets uppfattning vad gäller Försvarsmaktens användning i samband med civila krissituationer. För sådana situationer som beskrivs i motionerna Ju25, Ju26 och Fö218 kan om erforderligt beredskapspolisen - efter beslut av regeringen - användas. Det är varken lämpligt eller nödvändigt att ge Försvarsmakten uppgifter i sådana situationer, innefattande en rätt att bruka våld eller tvång mot enskilda. Enligt utskottets mening skulle det också föra för långt att, som föreslås i motion Ju410, låta polisen begära stöd från Försvarsmakten, innefattande rätt att använda våld eller tvång mot enskilda, för bekämpande av organiserad brottslighet. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju25 samt till motionerna Ju26, Ju410 och Fö218 i nu behandlade delar. Parlamentarisk insyn och granskning I motion Ju26 (c) anförs att den parlamentariska insynen i tillämpningen av den föreslagna lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen bör säkerställas genom en skyldighet för regeringen att anmäla till varje gång tillstånd enligt lagen ges. har i yttrandet till justitieutskottet avstyrkt bifall till motionen. Det ligger enligt försvarsutskottet i sakens natur att de händelser det är fråga om ändå kommer att komma till kännedom. delar i och för sig försvarsutskottets bedömning. är det viktigt att poängtera betydelsen av att eventuell tillämpning av den nya lagen följs upp noga. Sådan granskning kan bli aktuell bl.a. genom såväl verksamhet för granskning av regeringen och statsråden som justitieutskottets verksamhet för uppföljning och utvärdering (jfr 4 kap. 18 § riksdagsordningen). Utskottet är emellertid inte berett att förespråka en sådan rapporteringsskyldighet som motionärerna efterfrågar. Motion Ju26 bör avslås av i nu behandlad del. I motionerna Ju480 och Ju514 (båda fp) förespråkas ökad parlamentarisk insyn i säkerhets- och underrättelsetjänsternas verksamhet. I motion Ju480 förespråkas inrättande av ett särskilt parlamentariskt underrättelseråd, medan det i motion Ju514 i mer allmänna ordalag efterfrågas bättre parlamentarisk insyn i Säkerhetspolisens verksamhet. I departementspromemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) föreslås inrättande av en särskild tvångsmedelsnämnd under regeringen. skall enligt promemorian ha till uppgift att granska användningen av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, postkontroll och överskottsinformation enligt regleringen i , lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Granskningen skall enligt förslaget i promemorian syfta till att säkerställa att tvångsmedlen och överskottsinformation används i enlighet med gällande författningar. Granskningsarbetet föreslås resultera i allmänna omdömen om hur de hemliga tvångsmedlen har använts och hur författningarna har efterlevts. Nämnden skall ha en viss ärendeinsyn i enskilda pågående fall för att kunna utöva en principtillsyn men skall inte kunna ingripa i enskilda fall mot vad den anser vara en felaktig tillämpning av regelverken. Den skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. I promemorian föreslås att nämnden skall bestå av högst åtta ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid. Med hänsyn till de uppgifter som nämnden avses få föreslås det i promemorian att det parlamentariska inslaget i denna nämnd skall vara bredare än det är vid (av vars sex ledamöter två har parlamentarisk anknytning). Nämnden skall före lämna en berättelse till regeringen om sin egen verksamhet och den verksamhet som har granskats under det närmast föregående kalenderåret och i övrigt lämna redovisningar till regeringen när den finner skäl för det. Förslagen i promemorian har remissbehandlats. Regeringen har i proposition 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning aviserat att den avser att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel och att den kommer att presentera sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. Det är regeringens avsikt att denna förstärkta granskning skall omfatta även sådan hemlig rumsavlyssning som föreslås i den propositionen. I detta sammanhang förtjänar även att nämnas den tillsyn över polisens och Säkerhetspolisens verksamhet som ombudsmän () utövar samt möjligheten för justitieutskottet att bedriva verksamhet för uppföljning och utvärdering inom sitt beredningsområde och att inhämta upplysningar från myndigheterna. Här kan också nämnas att justitieutskottet vid två olika tillfällen haft tillfälle att inhämta kunskaper om det brittiska parlamentariska underrättelse- och säkerhetstjänstrådet (UK Parliamentary Intelligence and ). Det har skett dels i samband med utskottets studieresa till , dels i samband med att flertalet ledamöter i det brittiska underrättelse- och säkerhetstjänstrådet besökte . Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är viktigt att det finns en parlamentarisk insyn i verksamheter som innefattar olika former av intrång i enskildas privata sfär. I synnerhet gäller det användning av olika former av hemliga tvångsmedel. Utskottet kan konstatera att det inom bedrivs ett beredningsarbete i syfte att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel. Detta arbete bör inte föregripas.