bet · GP01KU5 · 2006-01-01 00:00:00 — Anslag som regeringen disponerar och fördelar Sammanfattning I detta betänkande behandlar utskottet revisorers förslag angående anslag som regeringen disponerar och fördelar (förs. 2000/01:RR14). revisorer har gjort en övergripande och principiell granskning av vissa av de anslag som regeringen och disponerat under budgetåren 1997-2000 med tonvikt på samspelet mellan och regeringen. Centrala frågeställningar har varit att studera hur styrning, insyn och kontroll fungerar i de fall regeringen själv ansvarar för beredning, beslut och genomförande. Anslagens användning har inte varit föremål för granskning. Revisorerna anför principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare och föreslår ett tillkännagivande för regeringen i ämnet. Vidare föreslår revisorerna tillkännagivanden för regeringen om bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering, skärpta krav på redovisning och revision, en samlad översyn av föreskrifter m.m. Inga motioner har väckts med anledning av förslaget. Utskottet föreslår att bifaller revisorers förslag. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 3 Redogörelse för ärendet 4 Ärendet och dess beredning 4 Anslag som regeringen disponerar och fördelar 5 Principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare 5 Beslutsunderlag och resultatrapportering 6 Redovisning och revision 7 En samlad översyn av föreskrifter m.m. 7 Förteckning över behandlade förslag 10 Utskottets förslag till riksdagsbeslut Anslag som regeringen disponerar och fördelar tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorer anfört i avsnitt 2.1 om principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare, i avsnitt 2.2 om behovet av ett bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering, i avsnitt 2.3 om regeringens bidragshantering, i avsnitt 2.4 om att kraven på redovisning och revision behöver skärpas, i avsnitt 2.5 om behovet av en samlad översyn av föreskrifter m.m. Därmed bifaller förslag 2000/01:RR14 yrkandena 1-5. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), von der Esch (kd), (), Per (), (), () och (). Ärendet och dess beredning revisorer har på eget initiativ genomfört en övergripande och principiell granskning av de anslag som regeringen och disponerade budgetåren 1997-2000 med fokusering på sådana anslag där regeringen fungerat som ett verkställighetsorgan genom att själv besluta om fördelningen av bidrag till olika ändamål. Beträffande åtta anslag av detta slag har granskningen fördjupats. I granskningen har ingått större delen av de medel i projektform som regeringen fördelat , i genomsnitt ca . Fem av de studerade anslagen gäller bidrag till kommunsektorn, nämligen anslagen till Särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, Särskilda insatser i utsatta bostadsområden, , De lokala investeringsprogrammen samt IT i skolan. I granskningen ingår också de tre paket om vardera som tog ställning , dvs. den första Östersjömiljarden, Kretsloppsmiljarden och Småföretagsmiljarden. Därutöver har som jämförelse anslagen för Utvecklingsarbete (ca ) och Kontrollfunktionen i staten (ca ) granskats. Resultatet av granskningen presenterades i rapporten till regeringens disposition - Hur fungerar styrningen och kontrollen när regeringen själv fördelar pengar? (Rapport 2000/01:7). Rapporten, som bl.a. innehåller en kartläggning och analys av hur de utvalda anslagen hanterats av regeringen och i budgetprocessen samt revisorernas överväganden och förslag för att ytterligare förbättra styrning och kontroll i de fall regeringen hanterar enskilda bidragssystem, har remissbehandlats. Följande åtta remissinstanser har yttrat sig över rapporten: , , , Kammarkollegiet, Statskontoret, , och . Mot bakgrund av granskningsrapporten och remissbehandlingen har revisor-erna överlämnat förslag 2000/01:RR14 revisorers förslag angående anslag som regeringen disponerar och fördelar till . Det har inte väckts några motioner med anledning av förslaget. Anslag som regeringen disponerar och fördelar Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att bifaller revisorers förslag. Det innebär att ger regeringen till känna som sin mening vad revisorerna anfört om regeringen som bidragsfördelare, beslutsunderlag och resultatrapportering, redovisning och revision, en samlad översyn av föreskrifter m.m. Principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare revisorer berör inledningsvis ett antal övergripande frågor om regeringens roll som bidragsfördelare med utgångspunkt i de grundläggande bestämmelserna om finansmakten i regeringsformen. Revisorerna konstaterar att det framgår av den forskarrapport som ingår i granskningsrapporten att det finns en bred samsyn om förekomsten av en specifik svensk förvaltningsmodell, men att begreppets innehåll är relativt diffust. Någon klar åtskillnad mellan politiska och verkställande arbetsuppgifter har inte gjorts vare sig i den politiska debatten eller inom förvaltningsforskningen. I praktiken har det dock inte varit ovanligt att olika regeringar fungerat som bidragsfördelare. Enligt revisorerna är det viktigt att betona att regeringens roll i förhållande till förvaltningen främst gäller ledning, styrning och samordning. anser revisorerna att det faktum att regeringen i vissa fall fungerar som bidragsfördelare går att förena med den svenska förvaltningsmodellen. Revisorerna anlägger i rapporten vissa principiella synpunkter på användningen av statliga projektbidrag. Revisorerna anser att den syn som på förslag av finansutskottet ställt sig bakom med innebörden att restriktivitet bör iakttas i användningen av stöd i projektform fortfarande bör kunna vara vägledande. Grundregeln bör enligt revisorerna vara att statliga medel till offentliga verksamheter skall fördelas i generella termer, efter förutbestämda kriterier och kanaliseras till den ordinarie verksamheten. Det gäller inte minst bidrag till kommunsektorn. Revisorerna pekar vidare på ett antal för- respektive nackdelar i samband med att regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare. Å ena sidan understryks att det finns risker för att en omfattande bidragshantering tränger undan strategiska uppgifter liksom att myndigheternas roll tunnas ut. Departementen saknar dessutom inte sällan den kompetens som fackmyndigheterna har när det gäller att bedöma projektansökningar. Motiv för att regeringen tar sig an verkställighetsuppgifter kan å andra sidan vara att det i ett inledande skede inom ett programområde är oklart vilka problem som skall lösas eller att alternativa organisatoriska lösningar saknas. Revisorernas slutsats är att enskilda bidragssystem endast undantagsvis bör hanteras av regeringen och . I rapporten angav revisorerna som sin uppfattning att regeringen normalt i samband med att budgetförslag läggs fram till bör anmäla om man avser att själv behålla dispositionsrätten till medel av denna karaktär och motiven för detta. Denna uppfattning delades dock inte av och . I förslaget anför revisorerna att det är önskvärt att , som underlag för sina anslagsbeslut, har kännedom om att regeringen själv avser att hantera bidragssystem av det omfattande slag som studerats i granskningen. Revisorerna står därför fast vid ståndpunkten att regeringen för bör anmäla sina avsikter i detta avseende när ett eventuellt nytt bidragssystem introduceras. framhåller revisorerna att man givetvis är medvetna om att regeringen inte alltid, vid det tillfälle som budgetförslaget beslutas, har tagit ställning till vilket organ som skall fördela bidragen. I sådant fall kan regeringen enligt revisorerna återkomma med en redovisning eller också kan frågan komma att aktualiseras i samband med beredning av regeringens förslag genom att berört utskott begär information av regeringen. Det generella utvecklingsarbete som pågår för att allmänt förbättra resultatrapporteringen till är enligt revisorerna betydelsefullt och kan bidra till att de krav som budgetlagen ställer på regeringen i detta avseende successivt kan få ett bättre genomslag. Även och pekar i sina yttranden på att resultatrapporteringen till generellt sett kan förbättras. När det gäller information till om resultatet i de specifika fall där regeringen själv har det operativa ansvaret för bidragshanteringen anser revisorerna att granskningen visar att en förbättring har skett , men resultatredovisningen är enligt revisorerna fortfarande av ojämn kvalitet och saknas i vissa fall helt. Revisorernas uppfattning är att samma krav bör ställas på regeringen när den hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. Det handlar här enligt revisorerna i första hand om att budgetlagens bestämmelser bör tillämpas på ett likartat sätt oavsett vilket organ som ansvarar för medelshanteringen. Revisorerna menar att regeringen bör överväga vilka ändringar i föreskrifter eller riktlinjer som behöver vidtas för att förbättra resultatredovisningen till av mål och resultat när regeringen eller disponerar anslagsmedel. Revisorerna konstaterar att de förslag i rapporten som syftar till att förbättra bidragshanteringen - i de särskilda fall när regeringen själv tar på sig ett operativt ansvar - i stort sett har fått ett positivt mottagande av remissinstanserna. Revisorerna vidhåller därför att regeringens beslut om fördelning av stöd i projektform bör regleras i en förordning och att det i regel också bör tillskapas särskilda delegationer för berednings- och beslutsuppgifter. Det är enligt revisorerna vidare väsentligt att man i den interna processen gör noggrann åtskillnad mellan medel för den ordinarie departementsverksamheten och medel för tillfälliga projekt. Revisorerna inser att det i vissa undantagsfall, t.ex. där inslaget av experiment är stort, kan vara svårt att fastställa kriterierna för fördelning av bidrag. konstaterar revisorerna att det för flertalet av de studerade bidragssystemen, t.ex. beträffande de lokala investeringsprogrammen, sannolikt hade varit möjligt att redan i ett inledningsskede ge ökad stadga och förutsebarhet i bidragsgivningen genom att i en förordning ställa upp tydliga kriterier för fördelningen av medel. Revisorerna anser att instruktionen för bör ändras så att den föreskriver skyldighet för att - i sin årsredovisning - lämna resultatredovisning i de specifika fall då regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare. har inte yttrat sig i denna fråga och övriga som uttalat sig tillstyrker förslaget. Vissa ekonomiadministrativa frågor, bl.a. bristande överensstämmelse mellan regleringsbreven och anslagsredovisningen liksom mellan formell dispositionsrätt och faktisk förfoganderätt, menar revisorerna bör prövas av regeringen. Likaså menar revisorerna att regeringen bör överväga om inte många av de anslag som formellt står till regeringens disposition borde kunna föras över till myndigheter under regeringen. När det gäller internrevisionens roll konstaterar revisorerna att det framhålls i yttrande att denna fråga nu är föremål för översyn. Revisorerna anser att förslaget i rapporten om att internrevisionen även bör granska användningen av här behandlade anslag bör beaktas i samband med den pågående översynen. En samlad översyn av föreskrifter m.m. Revisorerna föreslår sammanfattningsvis att bör ställa vissa generella villkor i samband med att regeringen hanterar statliga bidrag. Det gäller i första hand krav på ett fylligare beslutsunderlag, förbättrad återrapportering av resultat till , en stramare berednings- och beslutshantering samt vissa förändringar av redovisning och revision. Enligt revisorerna bör regeringen göra en samlad genomgång av de förändringar av föreskrifter m.m. som behöver göras samt redovisa resultatet för . Revisorerna anser att regeringen inom ramen för översynen bör överväga ändringar i såväl budgetlagen (1996:1059) som i berörda förordningar och av interna riktlinjer inom . Resultatet av genomgången bör redovisas för senast i samband med budgetpropositionen för . Utskottet har uppmärksammat frågor som rör anslag till regeringens och disposition (se t.ex. bet. 1996/97:KU25 och 2000/01:KU10). Det förtjänar i sammanhanget också att nämnas att finansutskottet vid beredningen av en motion om minskad användning av olika projektbidrag har uttalat att en viss restriktivitet bör iakttas i användningen av stöd i projektform (bet. 1998/99:FiU1). granskade utskottet bl.a. behandlingen av den s.k. Östersjömiljarden och konstaterade vissa brister i hanteringen. Enligt utskottet kunde de problem som påvisats förutsättas hänga samman med att verksamheten hanterats av , vars organisation inte i första hand är konstruerad för sådan hantering. Vidare pekade utskottet på att stora ärendemängder ställer krav på resurser som normalt inte finns i och att andra viktiga arbetsuppgifter kan bli undanträngda (bet. 2001/01:KU20). Utskottet välkomnar mot denna bakgrund den granskning som revisorer gjort av anslag som regeringen disponerar och fördelar. När det gäller revisorers principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare instämmer utskottet i att det går att förena med den svenska förvaltningsmodellen att regeringen i vissa fall fungerar som bidragsfördelare. Som revisorerna uttalar bör dock grundregeln vara att statliga medel till offentliga verksamheter skall fördelas i generella termer, efter förutbestämda kriterier och kanaliseras till den ordinarie verksamheten (jfr bet. 1998/99:KU10 s. 51). Det gäller inte minst bidrag till kommunsektorn. Utskottet ställer sig således bakom revisorernas slutsats att enskilda bidragssystem endast undantagsvis bör hanteras av regeringen och . Ett exempel på en sådan undantagssituation kan vara att det aktuella anslaget skall fördelas över olika politikområden. I likhet med revisorer anser utskottet det önskvärt att , som underlag för sina anslagsbeslut, har kännedom om att regeringen själv avser att hantera bidragssystem av det omfattande slag som studerats i revisorernas granskning och att regeringen för bör anmäla sina avsikter i detta avseende när ett eventuellt nytt bidragssystem introduceras. Utskottet ställer sig också bakom vad revisorer anfört om bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering, förbättrad bidragshantering och skärpta krav på redovisning och revision. Som revisorerna framhåller bör samma krav ställas på regeringen när den hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. Den av revisorerna företagna granskningen visar enligt utskottets mening att det finns skäl att förbättra styrning, insyn och kontroll när regeringen och hanterar anslag som ställts till regeringens disposition. Den av revisorerna förordade samlade översynen av föreskrifter m.m. bör därför genomföras. Resultatet av översynen bör redovisas för senast i samband med budgetpropositionen för . Sammanfattningsvis ställer sig utskottet således bakom revisorers förslag om tillkännagivanden för regeringen om vad revisorerna anfört om regeringen som bidragsfördelare samt om bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering, förbättrad bidragshantering, skärpta krav på redovisning och revision och en samlad översyn av föreskrifter m.m. Förteckning över behandlade förslag 2000/01:RR14 vari föreslås att fattar följande beslut: tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om principiella synpunkter på regeringen som bidragsfördelare. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om behovet av ett bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om regeringens bidragshantering. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.4 om att kraven på redovisning och revision behöver skärpas. tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört i avsnitt 2.5 om behovet av en samlad översyn av föreskrifter m.m. 2001/02:KU5 Utskottets överväganden Utskottets överväganden /02:KU5