bet · GT01JuU26 · 2006-05-18 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning jämte sex i ärendet väckta motioner samt tio motionsyrkanden väckta tidigare under riksdagsåret. I propositionen föreslås att hemlig rumsavlyssning införs som ett nytt hemligt tvångsmedel. Med hemlig rumsavlyssning avses att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Hemlig rumsavlyssning skall enligt förslaget få användas vid förundersökning avseende brott som har ett minimistraff om fängelse samt avseende vissa andra uppräknade allvarliga brott om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse. Hemlig rumsavlyssning skall endast få avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Särskilda krav uppställs för tillstånd att avlyssna andra bostäder än den misstänktes egen bostad. Det föreslås ett absolut förbud mot att avlyssna vissa platser, t.ex. advokatkontor, läkarmottagningar och platser som används för enskild själavård. Samtal där advokat, läkare eller annan vars vittnesplikt är begränsad yttrar sig om sådant som personen i fråga inte skulle få höras om som vittne skall inte få avlyssnas. Det innebär att bl.a. samtal mellan försvarare och den misstänkte, bikt och enskild själavård och samtal där enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen någon som talar inte får avslöja sin källa inte skall få avlyssnas. Förslaget innehåller flera rättssäkerhetsgarantier. Bland annat skall det för användning av hemlig rumsavlyssning krävas att allmän domstol lämnar tillstånd till åtgärden. Vidare skall offentliga ombud delta i sådana tillståndsärenden. Tiden för tillstånd skall inte få överstiga en månad åt gången. Tillstånd till hemlig rumsavlyssning skall få lämnas endast om det är av synnerlig vikt för utredningen samt om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär. Det införs också en reglering för användningen av överskottsinformation som fås vid användning av hemlig rumsavlyssning. Den nya lagen föreslås träda i kraft och gälla t.o.m. . Utskottet tillstyrker lagförslagen och avstyrker motionsyrkandena. I ärendet finns sex reservationer (m, fp, kd, v, c, mp) och ett särskilt yttrande (kd, c). Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motionerna 2005/06:Ju15 yrkande 2, 2005/06:Ju52, 2005/06:Ju54, 2005/06:Ju55, 2005/06:Ju56 och 2005/06:Ju57 yrkande 1. Reservation 1 (kd, c) Reservation 2 (v, mp) antar regeringens förslag till a) lag om hemlig rumsavlyssning, b) lag om ändring i , c) lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., d) lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Därmed bifaller proposition 2005/06:178 i denna del. I huvudsak tillgodosedda motionsyrkanden avslår motionerna 2005/06:Ju358 yrkande 28, 2005/06:Ju463 yrkande 7 i denna del, 2005/06:Ju480 yrkande 16 i denna del, 2005/06:Ju514 yrkande 36, 2005/06:Ju532 yrkande 5, 2005/06:Ju543 yrkande 11 i denna del och 2005/06:Ju564 yrkande 6. avslår motion 2005/06:Ju57 yrkande 2. Reservation 3 (mp) avslår motionerna 2005/06:Ju15 yrkande 5 och 2005/06:Ju57 yrkande 3. Reservation 4 (mp) Parlamentarisk kontroll av hemliga tvångsmedel avslår motion 2005/06:Ju53. Reservation 5 (m) Bild- och ljudövervakning vid pågående brott avslår motion 2005/06:Ju258. Reservation 6 (m, fp) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), Elisebeht (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning överlämnade betänkandet Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46). Betänkandet remissbehandlades, och en remissammanställning finns i (dnr Ju1998/1450/Å). Utredningens förslag behandlades i lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. som regeringen beslutade . I lagrådsremissen föreslogs bl.a. att hemlig rumsavlyssning skulle införas som ett nytt hemligt tvångsmedel. I sitt yttrande över förslaget uttalade Lagrådet att en förutsättning för att införa hemlig rumsavlyssning är att användningen av s.k. överskottsinformation regleras. Vidare ansåg Lagrådet att det var svårt att avgöra om behovet av hemlig rumsavlyssning egentligen hade ökat på grundval av det material som Lagrådet hade tillgång till i sin granskning. De förslag som lades fram i lagrådsremissen har redan delvis lett till lagstiftning. Det har bl.a. införts ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning (se prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. Nya regler för de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinformation som framkommer vid användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning trädde i kraft (se prop. 2004/05:143, bet. JuU28, rskr. Inom har promemorian Hemlig rumsavlyssning (dnr Ju2005/5765/Å) utarbetats. I promemorian föreslås en särskild lag om hemlig rumsavlyssning som i vissa avseenden skiljer sig från den ovan angivna lagrådsremissens lagförslag. Det gäller bl.a. frågan om hur överskottsinformation som fås vid användning av hemlig rumsavlyssning skall få användas. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2005/9318/Å). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådet har avstyrkt att lagstiftning med föreslagen utformning införs. Lagrådet har framfört synpunkter främst när det gäller tillämpningsområdet för de föreslagna reglerna. Lagrådet har vidare ifrågasatt om det föreslagna systemet fyller rimliga krav på rättssäkerhet och överensstämmer med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Lagrådet har också föreslagit vissa justeringar av lagteknisk karaktär. Regeringen har med anledning av Lagrådets synpunkter gjort vissa ändringar i lagförslagen. Med anledning av ett uppkommet behov av lagteknisk samordning av förslag i flera olika propositioner till ändringar i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) har justitieutskottet överlämnat propositionen såvitt avser lagförslagen i de delarna till . Regeringens lagförslag - med undantag för de till överlämnade lagförslagen - framgår av bilaga 2. I propositionen föreslås att hemlig rumsavlyssning införs som ett nytt hemligt tvångsmedel. Med hemlig rumsavlyssning avses att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Hemlig rumsavlyssning skall enligt förslaget få användas vid förundersökning avseende brott som har ett minimistraff om fängelse . Som exempel på sådana brott kan nämnas terroristbrott, mord, dråp, människorov som inte är mindre grovt brott, grovt rån, grov mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse som utgör grovt brott. Hemlig rumsavlyssning skall få användas även vid förundersökning angående vissa andra allvarliga brott, såsom grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse. Hemlig rumsavlyssning skall endast få avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Särskilda krav uppställs för tillstånd att avlyssna andra bostäder än den misstänktes egen bostad. Enligt förslaget införs ett absolut förbud mot att avlyssna vissa platser. Som exempel på sådana platser kan nämnas advokatkontor, läkarmottagningar samt biktstol och annan plats som används för enskild själavård. Samtal där advokat, läkare eller annan vars vittnesplikt är begränsad yttrar sig om sådant som personen i fråga inte skulle få höras om som vittne skall inte få avlyssnas. Det innebär att bl.a. samtal mellan försvarare och den misstänkte, bikt och enskild själavård och samtal där enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen någon som talar inte får avslöja sin källa inte skall få avlyssnas. Förslaget innehåller flera rättssäkerhetsgarantier. Bland annat skall det för användning av hemlig rumsavlyssning krävas att allmän domstol lämnar tillstånd till åtgärden. Vidare skall offentliga ombud delta i sådana tillståndsärenden. Tiden för tillstånd skall inte få överstiga en månad åt gången. Tillstånd till hemlig rumsavlyssning skall få lämnas endast om det är av synnerlig vikt för utredningen samt om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär. Det införs också en reglering för användningen av överskottsinformation som fås vid användning av hemlig rumsavlyssning. Möjligheten till hemlig rumsavlyssning skall enligt förslaget införas genom en särskild, tidsbegränsad lag. Den nya lagen föreslås träda i kraft och gälla t.o.m. . Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till en ny lag om hemlig rumsavlyssning samt följdändringar i andra lagar. avstyrker utskottet ett antal motionsyrkanden om bl.a. avslag på propositionen. Utskottet gör bedömningen att både Säkerhetspolisen och den öppna polisen har ett påtagligt behov av att kunna få använda hemlig rumsavlyssning för utredning av viss mycket allvarlig brottslighet. Utskottet anser vidare att den utformning reglerna fått i förslaget till lagstiftning är sådan att tillräckliga rättssäkerhetsgarantier säkerställts och att intrånget i enskildas privatliv begränsats i tillräcklig utsträckning för att kunna godtas. Jämför reservationerna 1 (kd, c), 2 (v, mp) och 3 (mp). I detta avsnitt av betänkandet tar utskottet ställning till regeringens proposition med förslag till införande av hemlig rumsavlyssning som ett nytt hemligt tvångsmedel. Utskottet redogör inledningsvis för den grundlagsreglering som träffar bl.a. hemliga tvångsmedel samt för lagregleringen av de hemliga tvångsmedel som är tillåtna . Efter att ha återgivit motionsyrkanden och yttrande redovisar justitieutskottet sitt ställningstagande till lagförslagen. Grundlagsreglering av användning av hemliga tvångsmedel m.m. I 1 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna skall bl.a. värna den enskildes privatliv och familjeliv. 2 kap. regeringsformen innehåller bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 6 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång och mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Utlänningar här i landet är i princip likställda med svenska medborgare i fråga om detta skydd. Skyddet kan enligt 2 kap. 12 § begränsas endast genom lag. Begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Den får inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Lag eller annan föreskrift får enligt 2 kap. 23 § inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). För lagförslag som rör vissa av fri- och rättigheterna är ett kvalificerat lagstiftningsförfarande tillämpligt. Förfarandet, som regleras i 2 kap. 12 § tredje-femte styckena regeringsformen, innebär i korthet att en minoritet i kan få förslaget att vila i , innan frågan om antagande avgörs. Enligt artikel 8:1 i har var och en rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet enligt är av mycket allmän art och omfattar skydd mot en mängd åtgärder. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer, såsom elektronisk post, omfattas av konventionens skydd för korrespondens (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002, s. 270). Ett ingrepp i skyddet för korrespondens är bl.a. när någon hindrar eller kontrollerar sådan kommunikation mellan personer. Av artikel 8:2 följer att inskränkningar får ske i dessa rättigheter under vissa förutsättningar. En inskränkning i rättigheten måste ske med stöd av lag. Den måste vidare vara ägnad att tillgodose något av de i artikel 8:2 uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Inskränkningen måste även anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. Detta kan i huvudsak sägas innebära att det måste finnas ett angeläget samhälleligt behov av inskränkningen och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som skall tillgodoses genom ingreppet (jfr s. 263). Det lagstiftade undantaget måste vara utformat med sådan precision att inskränkningen av rättigheten är förutsebar i rimlig utsträckning. I praxis har det slagits fast att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör intrång i såväl privatliv som korrespondens som skyddas enligt artikel 8. Sådana inskränkningar har ansetts godtagbara då det är strängt nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten eller för att förhindra oordning eller brott. Det måste dock finnas en effektiv kontroll av att systemet inte missbrukas (SOU 1993:40 s. 58). När hemlig teleavlyssning har ansetts utgöra en kränkning av artikel 8, har i de flesta fall bristande lagenlighet utgjort den grund som domstolen ansett utgöra kränkning. Enligt artikel 13 i skall var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Ett "effektivt rättsmedel" är ett rättsmedel som medger en tillfredsställande prövning av ett klagomål, oavsett om det leder till framgång för klaganden. Artikel 13 kräver inte rättsmedel inför domstol. Även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. Befogenheterna och de garantier som rättsmedlet erbjuder är avgörande för bedömningen av om det är effektivt (s. 352 f.). Det är inte nödvändigt att ett enda rättsmedel ensamt uppfyller kraven på ett "effektivt rättsmedel". Det kan räcka att de rättsmedel som en nationell lagstiftning tillhandahåller gör det sammantagna (m.fl., Att klaga till , 2005, s. 203). gäller som svensk lag (se SFS 1994:1219). generalförsamling antog en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. I artikel 12 i den allmänna förklaringen anges bl.a. att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens. Grundsatsen har arbetats in om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 17). Straffprocessuella tvångsmedel används i brottsutredande syfte eller för att en rättegång i brottmål skall kunna genomföras. Normalt innefattar de tvång mot person eller egendom. Husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning och beslag utgör exempel på straffprocessuella tvångsmedel liksom gripande, anhållande och häktning. Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning betraktas också som straffprocessuella tvångsmedel (jfr 2 kap. 6 § regeringsformen). De benämns ofta sammanfattande som hemliga tvångsmedel. Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras till eller från ett visst telefonnummer, en kod eller en annan teleadress avlyssnas eller spelas in i hemlighet genom ett tekniskt hjälpmedel. Med teleadress avses t.ex. ett abonnemang, en enskild anknytning, adressen för elektronisk post, en kod eller någon annan motsvarande tillförlitlig identifieringsmetod. Bestämmelser om hemlig teleavlyssning finns i 27 kap. 18 och 20-25 §§ . Tillstånd till hemlig teleavlyssning kan beslutas när förundersökningen rör ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Tillstånd får även beslutas när förundersökningen rör ett brott med lägre straffminimum, om det enskilda brottets straffvärde bedöms överstiga fängelse . Bestämmelser om hemlig teleövervakning finns i 27 kap. 19-25 §§ . Hemlig teleövervakning innebär att det i hemlighet hämtas in uppgifter om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Uppgifter om innehållet i telemeddelanden omfattas inte av detta tvångsmedel. Tillstånd till hemlig teleövervakning får meddelas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse samt vid förundersökningar om vissa särskilt uppräknade brott som ligger lägre på straffskalan. Vidare får tillstånd meddelas vid misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott, om en sådan gärning är straffbelagd. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får enbart beslutas av allmän domstol. För båda slagen av tvångsmedel gäller att det får användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen om brottet. Tillståndstiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad åt gången. Tiden kan förlängas på begäran av åklagaren. Åtgärden får avse en teleadress som, som tillståndet avser, innehas eller har innehafts av den misstänkte eller som annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte, som tillståndet avser, har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda tv-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbar utrustning används för optisk personövervakning utan att upplysning om övervakningen lämnas. Förutsättningarna för att sådan övervakning skall få ske under förundersökning anges i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Förutsättningarna för att sådan övervakning skall få ske är i huvudsak desamma som för hemlig teleavlyssning. Övervakningen får endast avse sådan plats där den skäligen misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. Om det inte finns någon skäligen misstänkt för brottet, får hemlig kameraövervakning användas för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Ett beslut om hemlig kameraövervakning omfattar inte ljudupptagning. Tillämpligheten av lagen om hemlig kameraövervakning är tidsbegränsad och gäller till utgången av . I lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål finns också bestämmelser om bl.a. hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Denna lag gäller vid förundersökning om allmänfarliga brott, t.ex. mordbrand och sabotage, vissa högmålsbrott som uppror och olovlig kårverksamhet, vissa brott mot rikets säkerhet, t.ex. spioneri samt terroristbrott. I förhållande till regleringen i och lagen om hemlig kameraövervakning ger lagen större möjligheter att använda dessa tvångsmedel. Tillstånd till dessa tvångsmedel får lämnas även om det är föreskrivet lindrigare straff än vad som krävs enligt . I brådskande fall behöver inte heller rättens tillstånd inhämtas utan åklagaren får själv besluta om användning av tvångsmedlen. Har åklagaren gjort detta, skall han eller hon emellertid genast anmäla det hos rätten, som skyndsamt skall pröva ärendet. Lagen är tidsbegränsad och gäller efter den senast beslutade förlängningen till utgången av . Också lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll innehåller bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Enligt lagen får tvångsmedlen användas om det är av betydelse för att utröna om en utlänning eller en organisation eller grupp, som utlänningen tillhör eller verkar för, planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Bestämmelser om hemlig kameraövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns slutligen i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. I motionerna Ju52 (m), Ju54 (kd), Ju55 (v), Ju56 (c) och Ju57 (mp) yrkas avslag på propositionen. I motion Ju15 (mp) anförs att regler om hemlig rumsavlyssning inte bör införas. Motionärerna bakom Ju54 och Ju56 anför att de visserligen förespråkar att polisen får tillgång till hemlig rumsavlyssning som ett nytt hemligt tvångsmedel. De har dock invändningar mot hur lagstiftningsärendet hanterats och mot vissa enskildheter i förslaget. Motionärerna anför bl.a. att det för att hemlig rumsavlyssning skall tillåtas krävs att en skyldighet att i efterhand underrätta den avlyssnade regleras och att den parlamentariska kontrollen av hemliga tvångsmedel förbättras. Vidare anför motionärerna att arbete bör slutföras och beaktas innan regler om hemlig rumsavlyssning antas. Motionärerna anser också att det över huvud taget inte bör vara möjligt att avlyssna medieredaktioner. Motionärerna bakom Ju15, Ju52, Ju55 och Ju57 ställer sig mer principiellt avvisande till att införa en möjlighet till hemlig rumsavlyssning. De ifrågasätter att tvångsmedlet är så effektivt som regeringen anför och anser att det i alltför hög grad inkräktar på enskildas integritet för att vara förenligt med grundlagsregleringen av tvångsmedel. Motionärerna bakom Ju55 och Ju57 har också invändningar mot enskildheter i lagförslagen. har avgivit yttrande till justitieutskottet över propositionen. gör i yttrandet ett antal överväganden beträffande förslagets förhållande till grundläggande fri- och rättigheter, men avstår från att ta ställning till förslagen. konstaterar därvid att avvägningarna bör göras i samband med justitieutskottets beredning av ärendet. anför i huvudsak följande. noterar inledningsvis att regeringen med förslaget om hemlig rumsavlyssning lägger fram förslag om tvångsmedelsanvändning i förebyggande syfte, dvs. innan något brott har begåtts. noterar vidare att det föreslagna tvångsmedlet utgör ett mycket starkt ingrepp i den privata sfär som medborgarna normalt skall vara tillförsäkrade. Det är en inställning som också regeringen ger uttryck för när den påpekar att polisen kan lyssna på, och ta upp, allt som sägs - och även annat än samtal - i den avlyssnade lokalen, vid alla tider och oavsett vilka som vistas där. Människor kan inte ens i sitt hem utgå från att ingen annan hemligt och med tekniska hjälpmedel lyssnar på, och tar upp, det som sägs och förekommer. Mängden överskottsinformation kan bli omfattande. Tvångsmedlet kommer, påpekar regeringen, också ibland att behöva förenas med den ytterligare kränkning det innebär att polisen får bereda sig tillträde till bostäder för att placera ut tekniska hjälpmedel. konstaterar vidare att Lagrådet, som avstyrkt att lagstiftning införs med den utformning som föreslagits i lagrådsremissen, i sitt yttrande sammanfattningsvis har funnit att behovet av en lag om hemlig rumsavlyssning med ett så vidsträckt tillämpningsområde som föreslogs i remissen inte kunde anses framgå av de upplysningar om behovet som lämnats i remissen.