bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — I promemorian uppgavs att ledningsövningar genomfördes en gång per mandatperiod och att det först hade ägt rum övningar för annat än säkerhetspolitiska krissituationer (s. 4). Detta gällde också för den övning som genomfördes . De tidigare genomförda övningarna hade emellertid inte, enligt promemorian, varit av sådant slag att de kunnat ge annat än partiella och ytliga erfarenheter, och det fanns heller inget "system" som säkerställde att vunna erfarenheter togs om hand. Sammanfattningsvis saknades, enligt promemorian, en tydligt uttryckt gemensam ambition för krishanteringsförmågan inom , och det fanns inte utklarat vem som centralt skulle driva frågan (s. 4). I promemorian angavs åtgärder för att förbättra krishanteringsförmåga (s. 6 f.). Det anfördes att departementens expeditionschefer, med stöd av några medarbetare, borde ges ett ansvar för att det skulle finnas en tillräcklig krishanteringsförmåga inom det egna departementet inklusive förmåga att samordna andra berörda departement i en allvarlig krissituation. Dessa medarbetare förutsattes ägna viss del av sin arbetstid åt olika slag av krishanteringsförberedelser. Nyckelpersoner när det gäller krishanteringsförmåga angavs vara statssekreterarna, expeditionscheferna samt enhetschefer, pressekreterare och vissa handläggare. Som redovisats i förra avsnittet beskrevs i promemorian Statsrådsberedningens roll i en kris samt varje departements ansvar (s. 6 f.). Vidare presenterades en handlingsplan (s. 9 f.). Denna innehöll följande punkter: - Utklarande av ansvar och roller - Utbildning och övning - Telekommunikationer och IT-stöd - Underrättelse och delgivning Därutöver nämndes att expeditionschefskretsen borde utgöra referensgrupp under utredningsaktiviteterna och att resultatet av olika utredningsaktiviteter borde knytas samman i någon form av inriktningsdokument/-beslut om reformarbete och verksamhet inom . Vad gällde ansvar och roller anfördes att dessa skulle ut i tre olika perspektiv: ansvar för utredningsaktiviteter för att klara ut vilka åtgärder som behövde vidtas, ansvar och roller när det gällde genomförande av åtgärder samt ansvar och roller i en allvarlig krissituation. För utbildnings- och övningsverksamheten borde Försvarsdepartementet ta fram en plan. Vad gällde underrättelse och delgivning pågick, enligt planen, en översyn av uppgifter och roller för samordningssekretariatet för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor i () och Und-ber. Resultatet av olika utredningsaktiviteter borde, slutligen, knytas samman i någon form av inriktningsdokument/-beslut om reformarbete och verksamhet inom . I Statsrådsberedningens (statssekreteraren) inriktningsdokument av fastställdes att promemorian från Försvarsdepartementet skulle ligga till grund för det fortsatta arbetet med att förstärka krishanteringsförmåga. Ett kompletterande inriktningsdokument upprättades inom Statsrådsberedningen (statssekreteraren) . I dokumentet hänvisades till ovan nämnda inriktningsdokument som grund för det fortsatta arbetet med att förstärka krishanteringsförmåga samt angavs en kompletterande inriktning (s. 1 f.). Vidare angavs ansvar och roller för Försvarsdepartementet och departementens expeditionschefer. Försvarsdepartementet borde få till uppgift att övergripande driva processen att förbättra krishanteringsförmåga. I uppgiften borde bl.a. ingå att uppdatera en långsiktig plan för övnings- och utbildningsverksamheten i , stödja departementen, planera gemensamma övningar samt sammanställa och föra vidare erfarenheter från övningsverksamheten. För detta ändamål skulle vid Försvarsdepartementet finnas en särskild stödresurs. Som redovisats i föregående avsnitt gjordes också i detta dokument en beskrivning av Statsrådsberedningens roll i en kris samt varje departements ansvar, t.ex. för samordning, omvärldsbevakning och spridning av information till berörda delar av (s. 2). Expeditionscheferna borde, enligt dokumentet, ansvara för att det fanns en tillräcklig krishanteringsförmåga inom det egna departementet inklusive förmåga att samordna andra departement i en allvarlig krissituation. I dokumentet beskrevs genomförandet av ett antal åtgärder i (s. 3 f.). I fråga om övning och utbildning anfördes att verksamheten borde bedrivas i huvudsak enligt de förslag som hade lämnats i generaldirektör rapport; ovan redovisas innehållet i rapport. I fråga om informationsberedskap anfördes att förbättringen av den borde bedrivas i huvudsak enligt den inriktning som redovisades i promemorian från Förvaltningsavdelningen/Information (). Förbättringen av telekommunikations- och IT-stöd inom borde bedrivas i huvudsak enligt den inriktning som redovisades i en promemoria från Förvaltningsavdelningen (). Förbättringen av beredskap när det gällde lokaler borde bedrivas i huvudsak enligt den inriktning som redovisades i en promemoria från en arbetsgrupp för lokalfrågor (). Vad gäller reservkraft borde förbättringen bedrivas i huvudsak enligt den inriktning som redovisades i en promemoria från en arbetsgrupp för reservkraft (). Härutöver anfördes i promemorian att det stod till förfogande för särskilda åtgärder som syftade till att förstärka krishanteringsförmåga, och en del av dessa medel skulle komma att användas för åtgärder när det gällde IT-säkerhet, lokaler, reservkraft och information. Försvarsdepartementet skulle enligt promemorian kontakta departementen när det gällde genomförandet av ovan nämnda åtgärder. Promemoria från Förvaltningsavdelningen/Information I Förvaltningsavdelningens/Information promemoria Informationsberedskap i RK () redogjordes för innehållet i den av Försvarsdepartementet i samverkan med Statsrådsberedningen utarbetade promemorian (s. 4). För att hantera frågor som uppkommer vid en kris borde en statssekreterargrupp bildas under Statsrådsberedningen, och till gruppen borde knytas förvaltningschefen, presschefen i Statsrådsberedningen och informationschefen vid samt, vid behov, berört departement (s. 5). Från denna grupp skulle samordnas såväl budskap som aktiviteter i övrigt i anledning av den uppkomna situationen. Enligt promemorian skulle med en sådan organisation kunna säkerställas att informationsfrågorna i ett krisläge hanterades systematiskt och att risken för dubbla budskap minimerades. Pressekreterarnas primära uppgifter under en kris skulle vara desamma som i "vardagslag", nämligen att hantera respektive ministrars mediekontakter och övriga uttalanden (s. 5 f.). Arbetsfördelningen mellan Information , informationsfunktionen på berörda departement och pressekreterarna måste vara tydlig för alla inblandade. Information kunde användas som deskfunktion för att få ett bredare genomslag. I promemorian redovisades en checklista vilken, utifrån ett informationsperspektiv, borde gås igenom och löpande uppdateras beroende på händelseutvecklingen (s. 6). Det anfördes också att verksamheten i en kris är mångt och mycket efterfrågestyrd, inte minst inom informationsområdet (s. 7). Krisledningen avgör dimensioneringen av verksamheten, men en tumregel ansågs vara att dra i gång enligt högsta nivå och därefter backa och anpassa verksamheten till rådande läge. Då riskerade man inte att komma i gång för sent eller avsätta för små resurser. Samma synsätt borde, enligt promemorian, gälla för informationsberedskapen. Redovisningar av arbetet med att förstärka krishanteringsförmågan Försvarsdepartementet sammanställer årliga redovisningar av åtgärder för att förstärka krishanteringsförmåga. I departementets (statssekreteraren) redovisning (upprättad ) gjordes bedömningen att vidtagna åtgärder hade medfört att krishanteringsförmåga i väsentlig grad hade förstärkts i jämförelse med 2002, då ovan nämnda inriktningsdokument tillkom. Med tanke på att förstärkningen av krishanteringsförmåga var en långsiktig process återstod emellertid, enligt Försvarsdepartementet, åtskilligt att åtgärda. Av redovisningen framgår att ledningsgrupperna vid åtta departement hade erhållit information enligt steg 1 i processen att förstärka krishanteringsförmåga, att sju departement hade genomfört krisseminarier enligt steg 2 och att tre departement hade genomfört seminarieövningar enligt steg 3. Försvarsdepartementet noterade också i redovisningen det behov som påtalats från departement av att ansvarsfrågor inom klarläggs och tydliggörs. Förutom utbildning och övning redovisades arbetet med lokalfrågor (Förvaltningsavdelningen och Försvarsdepartementet), kraftförsörjningsfrågor (Förvaltningsavdelningen, Försvarsdepartementet och de olika departementen), IT-frågor (Förvaltningsavdelningen/RK-IT) och informationsfrågor (Information , växeln, informationsansvariga vid departementen). Vidare redovisades att en interdepartemental arbetsgrupp arbetat med en krishandbok och att en forskare vid getts i uppdrag att ta fram ett underlag om frågan hur en för gemensam lägesbild i en krissituation skulle kunna åstadkommas. Slutligen redovisades att förvaltningschefen i hade fastställt riktlinjer för arbetet med krisstöd i . En Posomgrupp6[Grupp för psykologiskt och socialt omhändertagande i krissituation.] hade inrättats i . Redovisningen adresserades till statssekreterare , Statsrådsberedningen, med kopia till medarbetare vid Förvaltningsavdelningen och Statsrådsberedningen. I Försvarsdepartementets (statssekreteraren) redovisning (upprättad ) gjordes bedömningen att vidtagna åtgärder hade medfört att krishanteringsförmåga ytterligare hade förstärkts i jämförelse med 2003. Den utbildnings- och övningsverksamhet som genomförts hade varit mer omfattande och anpassad till de olika departementens önskemål och behov i jämförelse med tidigare genomförd övningsverksamhet i , vilket medfört att departementen blivit mer medvetna om tänkbara allvarliga händelser inom sina verksamhetsområden. Åtskilligt uppgavs dock återstå att göra eftersom förstärkningen av krishanteringsförmåga var en långsiktig process.7[Att arbetet med att förstärka krishanteringsförmåga skall ses som en långsiktig process har också framhållits vid flera av de utfrågningar utskottet genomfört i granskningen, t.ex. av försvarsminister () och f.d. förvaltningschefen ().] Enligt redovisningen hade dittills nio departements ledningsgrupper erhållit information enligt processens steg 1, nio departement hade genomfört krisseminarier enligt steg 2 och sju departement hade genomfört seminarieövningar enligt steg 3. I en bilaga till redovisningen redogjordes mer utförligt för dittills genomförda aktiviteter inom olika departement. Bland de departement som hade genomfört seminarieövningar enligt steg 3 kan nämnas Försvars-, Social- och Näringsdepartementen. Justitie- och Finansdepartementen hade inte genomfört seminarieövningar enligt steg 3 (för Statsrådsberedningens och UD:s genomförda aktiviteter, se nedan), däremot krisseminarium enligt steg 2. Vad gäller steg fyra anfördes att skulle genomföra en samverkansövning ("") den 18-19 maj 2005.8[Information om de fyra stegen har också getts av försvarsminister i samband med hennes svar på en interpellation om statsministerns och ansvar för krisberedskap och krishantering (ip. 2004/05:317).] Övningen skulle utgå från ett scenario om en kärnenergiolycka i Forsmark. Scenariot valdes bl.a. med tanke på att det berörde flera olika departement och myndigheter. En synpunkt som framförts till Försvarsdepartementet och som nämndes i redovisningen var att samverkansövningen nog även skulle påvisa eventuella oklarheter avseende t.ex. ansvarsförhållanden mellan departementen och departementens ansvar i förhållande till Statsrådsberedningens ansvar i en krissituation. Utöver utbildnings- och övningsverksamheten i redovisades arbetet med lokalfrågor (Förvaltningsavdelningen och Försvarsdepartementet), kraftförsörjningsfrågor (Förvaltningsavdelningen, Försvarsdepartementet och de olika departementen), IT-frågor (Förvaltningsavdelningen/RK-IT) och Informationsfrågor (Förvaltningsavdelningen/Information och departementen). Vidare redovisades att en interdepartemental arbetsgrupp utarbetat underlag till s.k. krisberedskapspärmar m.m. En del i pärmarna skulle vara departementsspecifik och utarbetas av departementen själva. Försvarsdepartementet konstaterade därvidlag att departementet kommit olika långt i detta arbete och att det bör ses som en långsiktig process. Även arbetet med krisstödsfrågorna redovisades (Posom). Redovisningen adresserades till statssekreterare , Statsrådsberedningen, med kopia till medarbetare vid Förvaltningsavdelningen, Statsrådsberedningen och samtliga expeditionschefer. har i ett svar till utskottet anfört att övningsmodellen för arbetet med krishanteringsförmåga bl.a. har gett departementen större insikt och medvetenhet om tänkbara allvarliga händelser som kan inträffa och om vilka krav dessa händelser kan komma att ställa på regering och Regeringskansli.9[svar av på en skrivelse från utskottet.] Medvetenheten om krishanteringsproblemen har därigenom ökat, och olika slag av åtgärder vidtas, t.ex. mer detaljerad kartläggning av vilka händelser som kan inträffa inom de olika departementens ansvarsområden, uppdaterade telefonlistor, checklistor osv. En rimlig slutsats torde vara att de genomförda övningarna sammantaget har förstärkt krishanteringsförmåga. Statsminister har inför utskottet redovisat att det görs en stor samverkansövning per mandatperiod, vilket under innevarande mandatperiod skedde ("").10[Utskottets utfrågning av statsminister ().] Så har även skett tidigare, 1996 ("") och 2001 (""). Vad som skärpts är övningarna på departementen gentemot myndigheter och inom departementen. Vad gäller utklarande av ansvar och roller har anfört att övningsmodellen för arbetet med krishanteringsförmåga medfört att nyckelpersoner vid departement och myndigheter träffats ett flertal gånger under samma mandatperiod för att diskutera krishanteringsfrågor.11[svar av på en skrivelse från utskottet.] Med nyckelpersoner avses, enligt , i princip departementens ledningsgrupper; exakt vilka befattningshavare det rör sig om och vilka uppgifter de har kan dock variera något mellan departementen12[Utskottets utfrågning av försvarsminister ().]. I övningsmodellens steg 1 har i regel hela ledningsgruppen deltagit och vid de övriga stegen (2 till 4) har utöver ledningsgruppen även särskilt utvalda handläggare deltagit. Vad gäller information och underrättelse inom är, som framgått i föregående avsnitt, ordningen den att departementen skall ha omvärldsbevakning inom sina egna ansvarsområden, och de skall sprida information till berörda delar av och samordna information till medier och myndigheter (Statsrådsberedningens inriktningsdokument ). Und-ber skall i viss utsträckning kunna utgöra en resurs då det gäller bl.a. omvärldsbevakning. Däremot har Und-ber inte till uppgift att analysera information för hela Regeringskansliet.13[Utskottets utfrågning av försvarsminister ().] Den skall fungera som ett slags larmklocka för Försvarsdepartementet men kan vid behov också delge information till andra departement. Und-ber skickar regelbundet ut information om olika händelser. Huruvida det rör sig om något alarmerade avgörs av mottagaren av informationen; något särskiljande av alarmerande information och mer vardaglig information görs inte av Und-ber. Någon central funktion med uppgift att ställa samman information i departementen till en gemensam lägesbild fanns inte för flodvågskatastrofen. Uppgiften att sammanställa och analysera information på ett övergripande plan låg på det departement som ledde krishanteringen (i det här aktuella fallet UD).14[Utskottets utfrågning av statsminister (), se även utskottets utfrågning av försvarsminister ().] efter flodvågskatastrofen, "intensifierades" ett arbete med att ta fram en sådan funktion.15[Utskottets utfrågning av försvarsminister ().] Frågan, som gick tillbaka till regeringens proposition , var för flodvågskatastrofen under beredning.16[Utskottets utfrågning av statsminister (), se även utskottets utfrågning av f.d. förvaltningschefen ().] anförde försvarsminister följande i kammaren (svar på ip. 2004/05:317). De system som finns för information och underrättelser i ska förstärkas och samordnas. En god krisberedskap ska finnas dygnet runt. En permanent beredskap är beroende av såväl bra källor som god analysförmåga samt ett tydligt ansvar att informera beslutsfattare i . Utrikesminister och försvarsminister anförde att inhämtning och bedömning av information behöver stärkas i Regeringskansliet.17[("Utrikesminister och försvarsminister på DN-debatt " ).] De ansåg att det fanns behov av att förbättra förmågan att på ett tidigt stadium identifiera händelser eller hot som kan utlösa kriser, så att de som behöver fatta besluten snabbare kan få ett bra beslutsunderlag. beslutades att inrätta en funktion i för sammanställning och analys av information, tills vidare med placering under Statstrådsberedningen.18[Utskottets utfrågning av statsminister ().] Vad gäller telekommunikation och IT-stöd gjordes en undersökning i maj 2002.19[svar av på en skrivelse från utskottet.] Undersökningen fokuserade på hur säkerställer att den tekniska förmågan vidmakthålls i ett krisläge. Enligt har varken denna undersökning eller erfarenheterna från flodvågskatastrofen visat på tekniska problem i växeln. Det var heller inte personalrelaterad underkapacitet i växeln som orsakade de långa väntetiderna i samband med flodvågskatastrofen. Problemet var att det fanns en för liten organisation att koppla samtalen till.20[Se även utskottets utfrågningar med utrikesminister () och f.d. förvaltningschefen ().] Statsrådsberedningens roll och deltagande i övningar Enligt regeringen har, som redovisats i föregående avsnitt, Statsrådsberedningen en central roll, vilket även försvarsutskottet uttalat. I har denna roll beskrivits som att Statsrådsberedningen skall fatta beslut om vilket departement som bör ha samordningsansvaret om det skulle vara oklart. I Försvarsdepartementets (enheten för det civila försvaret m.m.) promemoria PM angående arbetet med att förstärka krishanteringsförmåga () uppges att Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen bedriver utbildnings- och övningsverksamhet i särskild ordning och inte omfattas av de fyra stegen i processen att förstärka krishanteringsförmåga. anför i ett svar till utskottet att både Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen har fått information enligt steg 1.21[svar av på en skrivelse från utskottet.] Stegen 2 och 3 avser samverkan mellan departementen och dess myndigheter, och eftersom varken Statsrådsberedningen eller Förvaltningsavdelningen har underlydande myndigheter har de inte deltagit i stegen 2 och 3. Däremot har egen utbildningsverksamhet pågått inom sådana områden som hör till respektive organisation. I steg 4, som bl.a. avser samverkan mellan departementen, deltar både Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. Enligt Försvarsdepartementets ovan nämnda redovisning av åtgärder för att förstärka krishanteringsförmåga genomgick personal som ingår i Statsrådsberedningens jourorganisation som jourhavande en halvdagsutbildning . Seminariet/funktionsövningen innehöll bl.a. en föreläsning om reaktioner i stress samt gruppövningar och diskussioner utifrån i förväg framtagna scenarier. I redovisningen anfördes att det var viktigt att Statsrådsberedningen i samarbete med Försvarsdepartementet drev på arbetet med att förstärka krishanteringsförmåga. Vidare fanns det, enligt redovisningen, bland departementen förväntningar på att Statsrådsberedningen vid en allvarlig krisartad händelse, som exempelvis berörde flera departement eller var av den omfattningen att hela samhället påverkades, skulle ha en framträdande roll vid hanteringen av det inträffade när det gäller samordning osv. Enligt Försvarsdepartementets redovisning av åtgärder genomförde Statsrådsberedningen under det året en övning med jourhavande jourorganisationen. Syftet var att träna jourhavande i att analysera krisinformation och att ta ställning till vilka inledande åtgärder jourhavande skulle vidta samt vilka personer jourhavande skulle kontakta. Ett ledningsseminarium genomfördes också för berörda i Statsrådsberedningen om erfarenheter av krishantering samt information och diskussion om det pågående arbetet med förstärkning av krishanteringsförmågan i m.m. I redovisningen uppgavs också, som framgått ovan, att departement framfört synpunkten till Försvarsdepartementet att oklarheter avseende bl.a. departementens ansvar i förhållande till Statsrådsberedningens ansvar i en krissituation skulle påvisas vid den samverkansövning som skulle äga rum 2005. Före detta förvaltningschefen i , , har vid utskottets utfrågning med honom gjort bedömningen att det i fanns en klar bild av vilken roll Statsrådsberedningen har vid en kris.22[Utskottets utfrågning av f.d. förvaltningschefen ().] Särskilt om arbetet krisberedskap inom utrikesförvaltningen Processen att förbättra krishanteringsförmåga anförde UD att det pågår ett prioriterat arbete med att förstärka krishanteringsförmåga med bl.a. proposition 2001/02:158 samt Statsrådsberedningens inriktningsdokument av som grund.23[UD:s underlag till .] I ett svar på en skrivelse från utskottet anför att UD före hade genomfört såväl det första som det andra steget i processen för att förbättra krishanteringsförmågan, och att stegen 3 och 4 genomfördes respektive maj månad 2005.24[svar av på en skrivelse från utskottet.] Det första steget genomfördes då en utförlig genomgång av krishantering och dennas inverkan på utrikesförvaltningen hölls.25[svar av på en skrivelse från utskottet.] Bland annat lyftes därvid UD:s fackdepartementala roll fram när det gällde att leda insatser under kriser och andra extraordinära förhållanden med direkta konsekvenser för svenskars säkerhet i utlandet. Vidare tydliggjordes att åtgärder av krisledningskaraktär gentemot utlandsmyndigheterna utgör ett återkommande inslag i UD:s löpande verksamhet, och det klargjordes att den politiska ledningen noga följde och på olika sätt tog del av detta arbete. diskuterades också förberedelser för det andra steget, och det konstaterades att en massflyktsituation vore särskilt motiverat att behandla i det steget. och 2004 genomfördes en rad möten med deltagande av företrädare för berörda sakenheter inom UD, och Svenska Kommunförbundet.26[svar av på en skrivelse från utskottet.] Inriktningen gällde flyktingströmmar som i ett krisläge utomlands kunde komma att riktas mot . Det slutliga upplägget innebar ett scenario med inslag av dels större flyktingrörelser från utlandet till , dels eskalerande protestyttringar inom . Scenariot aktualiserade i sig inte frågeställningar kring evakuering av ett stort antal svenskar utomlands. Scenariot skulle ligga till grund för ett seminarium enligt det tredje steget i processen att förbättra krishanteringsförmågan. Statssekreteraren för migrationspolitiska frågor gavs vid ett möte en orientering om den planerade seminarieövningen. Datum fastställdes då till , och en inbjudan skickades ut av expeditionschefen den 21 december.27[svar av på en skrivelse från utskottet.] Utrikesminister har vid utskottets utfrågning med henne anfört att man inför UD:s övning inte från vare sig , Försvarsdepartementet eller UD föreställt sig katastrofer (som drabbar svenskar) utomlands, utan övningen handlade om hanteringen i Sverige.28[Utskottets utfrågning av utrikesminister ().] Statsminister har anfört att katastrofen som inträffade annandagen 2004 var så enormt stor till sin karaktär att knappast någon kan ha kommit på tanken att öva för en sådan situation.29[Utskottets utfrågning av statsminister ().] har vidare uppgett att det inte vare sig före eller efter flodvågskatastrofen har företagits någon analys av var kapacitetstaket ligger för UD:s och konsulära enhetens förmåga att hantera kriser.30[Utskottets utfrågning av utrikesminister ().]