bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — Vidare anförs att justitieministern i debatten under de två första interpellationerna valde att inte ta några repli- ker utan meddelade att han avsåg att återkomma med skriftliga svar. Berörda ledamöter hade inte några invändningar mot detta, eftersom det hör till god ton att acceptera kompromisser i lägen som präglas av tids- press. I debatten om den sista interpellationen ändrade sig emellertid justitieministern och genomförde en debattrunda. Enligt anmälarna från- gick han därmed inte bara den grundläggande principen om ömsesidigt förtroende utan skapade också intrycket att han är den som avgör vilka interpellationer som är värda fullödiga svar och debatt. Han ifrågasatte där- med enligt anmälarna på ett flagrant sätt den kontrollmakt som utövar genom interpellationsinstitutet samt visade dåligt omdöme. Till grund för granskningen har legat bl.a. kammarens protokoll från inter- pellationsdebatten (prot. 2004/05:112, 57 §§, anf. 4557) och en prome- moria upprättad inom , bilaga A1.7.2. I 12 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs att en riksdagsledamot får fram- ställa en interpellation eller en fråga till statsråd i angelägenhet som angår statsrådets tjänsteutövning. är ett led i kontrollmakt. Närmare bestämmelser om interpellationer finns i 6 kap. 1 § riksdagsord- ningen med tilläggsbestämmelser. En interpellation skall ha bestämt inne- håll och vara försedd med en motivering. Den skall besvaras inom två 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL veckor från det att den getts in. Om kammaren gör ett uppehåll i sitt arbete , förlängs tiden med vad som motsvarar uppehållet. Om ett svar inte lämnas inom den angivna tiden, skall statsrå- det meddela varför svaret uteblir eller anstår. En interpellation förfaller om den inte har besvarats vid det då den väcktes. I tilläggsbestämmelserna föreskrivs att en interpellation skall ges in till kammarkansliet. Talmannen anmäler den vid närmast följande samman- träde med kammaren och låter utan dröjsmål statsrådet få del av interpella- tionen. Talmannen bestämmer också efter samråd med statsrådet vid vilket sammanträde svaret skall lämnas. När en interpellation har lämnats in sänds den enligt kammarkansliets rutiner eller senast dagen efter över till . Där- efter avvaktas besked från statsrådet om vid vilket kammarsammanträde för interpellationsdebatter under den föreskrivna tvåveckorsfristen som stats- rådet kan besvara interpellationen. När beskedet har kommit in, lämnas det till interpellanten. En interpellant förväntas vara beredd att ta emot svaret vid de sammanträden som ligger inom tvåveckorsfristen. När ett statsråd besvarar en interpellation får svaret lämnas i ett anfö- rande som räcker längst . Statsrådet kan därutöver få ordet för ytterligare tre anföranden, varav de första två får räcka längst vardera och det tredje längst . Interpellanten kan få ordet för högst tre anföranden, varav de första två får räcka längst var- dera och det tredje längst . Andra talare kan få ordet för högst två anföranden, varav det första får räcka längst och det andra längst . Från kammarkansliet har om bakgrunden till tidsbristen vid de aktuella interpellationsdebatterna inhämtats bl.a. följande. Justitieministern hade förhinder men hade utgått ifrån att debatterna skulle vara klara före uppehållet för partigrupper- nas möten . På ett sent stadium tillkom emellertid denna dag en remissdebatt om regeringens proposition 2004/05:145 Driftsformer för offentligt finansierade sjukhus. Kammarkansliet har svårt att planera för bordläggnings- och remissdebatter. I detta fall var det känt att ett intresse fanns för debatt, men besked om vilken dag propositionen skulle lämnas till och därmed kunna bordläggas kom först . Beskedet innebar att bordläggningen kom att ske . Från kammarkansliets sida insåg man att det skulle kunna bli tids- brist för debatterna om de interpellationer som justitieministern skulle besvara. Man beslöt därför att förlänga tiden fram till dess sammanträdet bröts för gruppmöten och trodde att detta skulle ge rätt god marginal. Remissdebatter brukar ta och i anspråk, men den som hölls denna dag kom att vara och 15 minu- ter. 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Anmälan har av utskottet översänts till för de kommenta- rer som den ger anledning till. Som svar har översänts en inom Justitiedepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A1.7.2). I promemorian anges att justitie- ministern vid det aktuella sammanträdet skulle besvara tre interpellationer och att han, med tanke på den korta tid som stod till förfogande innan partiernas gruppmöten skulle börja, valde att prioritera själva svaren. Det innebar att utgångspunkten var att han inte skulle utnyttja sin rätt till ytter- ligare anföranden. När det sista av de tre svaren hade lämnats, visade det sig att det fanns kvar innan justitieministern måste lämna kamma- ren. Han hann därför utöver svaret göra ytterligare två kortare anföranden, innan överläggningen avslutades. Detta kan, framhålls det i promemorian, knappast betraktas som ett olämpligt uppträdande. För kammarsammanträden finns bestämmelser i riksdagsordningen. Det är talmannen som har att vaka över att dessa bestämmelser följs och att sam- manträdena planeras så effektivt som möjligt. Det är, som utskottet påpe- kat vid en tidigare granskning (bet. 2004/05:KU20, avsnitt 1.6), respektive statsråd som själv bestämmer hur en interpellation skall besvaras. har inte anledning till något ytterligare uttalande i ärendet. 1.8 Utbildnings- och kulturminister agerande vid en frågestund i kammaren I en anmälan, som kom in till , bilaga A1.8.1, begärs att utskottet granskar statsrådet age- rande vid frågestunden . I anmälan kritiseras för att inte ha svarat på en fråga av anmä- laren och för att också ha avbrutit henne under hennes andra inlägg. Till grund för granskningen har legat bl.a. kammarens protokoll från frå- gestunden (prot. 2005/06:32, 7 §, anf. Vissa uppgifter har också inhämtats från kammarkansliet. 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL I 12 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs att en riksdagsledamot får fram- ställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår stats- rådets tjänsteutövning. Närmare bestämmelser om frågor finns i 6 kap. 2 och 3 §§ riksdagsord- ningen med tilläggsbestämmelse 6.3.1. En muntlig fråga framställs vid en frågestund som anordnas i kammaren. Den besvaras av ett stats- råd. Talmannen beslutar om vem som skall få ordet vid en frågestund. Talmannen får besluta om en begränsning av anförandena till längst en minut. En frågestund anordnas normalt som kam- maren sammanträder för annan handläggning än bordläggning. anmäler till kammarkansliet senast före frågestunden vilka statsråd som kommer att vara närvarande. Bestämmelser om kammarsammanträden finns i 2 kap. riksdagsord- ningen. Talmannen leder kammarens sammanträden (1 §) men får överlåta åt en vice talman att leda ett sammanträde (2 §). I 12 § finns en föreskrift om begränsningar i yttrandefriheten vid kammarsammanträde. Ingen får vid ett sammanträde uttala sig otillbörligt om någon eller använda personli- gen förolämpande uttryck eller i övrigt i ord eller handling uppträda på ett sätt som strider mot god ordning. Den som har ordet skall begränsa sitt anförande till det ämne som behandlas. Om någon bryter mot dessa bestäm- melser och inte rättar sig efter talmannens erinran, får talmannen ta från honom eller henne ordet för den pågående överläggningen. Enligt debattreglerna för torsdagarnas frågestunder, daterade och hämtade från intranät, gäller bl.a. att frågor antingen skall vara av övergripande allmänpolitiskt slag eller avse ett ämne som faller inom ett av de närvarande statsrådens ansvarsområden och avse dennes tjänsteutövning. Vidare gäller att frågeställaren normalt kan räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar. Vanligen får statsrådet det sista inlägget i ett replikskifte men talmannen kan om det finns skäl ge frågeställaren ordet för ett avslutande inlägg. Enligt uppgifter som inhämtats från kammarkansliet har viss utredning gjorts där och kontakter också förevarit mellan talmannen och statsrådet med anledning av synpunkter som framförts av frågeställaren. Som framgår ovan finns bestämmelser om ordningen vid sammanträden i kammaren. Det är talmannen som har att vaka över att dessa bestämmelser följs. 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande. 2 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. 2.1 Regeringens rutiner för beslut om militära övningar I en anmälan till , bilaga A2.1.1, begärs att utskottet granskar dels vilka rutiner regeringen har för beredning av beslut om mili- tära övningar som bjuder in till, dels om inbjudan av ett ryskt förband till övningen Snowflake i står i överensstämmelse med den av fastlagda utrikespolitiken. I anmälan anges bl.a. att det i massmedierna har gjorts gällande att per- sonal ingående i det ryska förbandet har tjänstgjort i kriget i . Enligt anmälan förekommer det även uppgifter om att det finns misstankar om brott mot mänskliga rättigheter såvitt angår rysk personal. Till grund för granskningen har legat bl.a. tre promemorior upprättade inom Försvarsdepartementet, bilagorna A2.1.22.1.4 samt en utfrågning med försvarsminister , bilaga B5. Regeringsbeslut angående markstridsövning med Regeringen medgav genom beslut att Försvarsmakten får genomföra en samövning med ett ryskt markstridsförband (bilaga A2.1.5). Försvarsmaktens hemställan rörde en samövning med mark- stridsförband ur väpnade styrkor syftande till att utveckla förmågan hos de deltagande förbanden då de deltar i internationella fredsfrämjande insatser. Till Riksåklagaren inkom en anmälan från innefattande påstående om brott begångna av en per- son som då befann sig i i sin egenskap av officer i ryska armén för att delta i den svensk-ryska samövningen Snöflinga som arrangerats av Försvarsmakten. Enligt anmälan kunde officeren misstänkas för brott på den grunden att soldater i den brigad han ansvarat för begått grova överträ- delser av humanitär rätt (krigsförbrytelser) och brott mot mänskligheten i den väpnade konflikten i . Riksåklagaren överlämnade genom beslut ärendet för prövning till chefsåklagare , Internationella åklagar- kammaren i . I beslutet erinrades om att åtalstillstånd av reger- ingen fordras för de brott som officeren kunde misstänkas för. Vidare angavs att Riksåklagaren hade underställt frågan på 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. tjänstemannanivå och fått informationen att något besked huruvida åtalstill- stånd kunde påräknas inte skulle komma att lämnas . Av beslutet framgår också att underhandskontakter förevarit med Utrikes- departementet för att få fram ett beslutsunderlag i frågan om officeren åtnjöt straffrättslig immunitet. Chefsåklagare beslutade att för- undersökning inte skall inledas (dnr C1-19-06). I beslutet konstaterades: Det föreligger formella hinder för lagföring av det anmälda brottet. Den ryske officeren åtnjuter straffrättslig immunitet och åtalsförord- nande från regeringen kan inte påräknas. I beslutet konstaterades att beslut om deltagande av rysk trupp hade fattats av den efter framställning från Försvarsmakten. Vidare anfördes bl.a. följande. Enligt min mening talar starka skäl för att den ryske officeren åtnjuter straffrättslig immunitet han är i i sin egenskap av deltagare i samövningen Snöflingan. Han har kommit till efter ovannämnda beslut av den . En sådan immuni- tet vilar på allmänt erkända folkrättsliga grundsatser. Immunitet inne- bär hinder mot att inleda förundersökning och att använda straffproces- suella tvångsmedel. Alldeles oavsett hans eventuella straffrättsliga immunitet, måste frå- gan om utsikterna till ett eventuellt åtalsförordnande från regeringen bedömas. Vad gäller denna fråga vill jag anföra följande. De anmälda brotten har begåtts under utövningen av tjänst eller upp- drag som innefattat allmän ställning hos annan stat. I en sådan situa- tion har lagstiftaren ansett att åtalsförordnande är en uppgift för regeringen, vilket framgår av 2 kap. 7 a § . Det är fråga om svåra bedömningar av både folkrättslig och utrikespolitisk art. saknas möjlighet att få ett förhandsbesked från regeringen huruvida åtalsförordnande kan påräknas. Ett åtalsförordnande gäller vis- serligen formellt bara frågan om förordnande att väcka åtal och inte beslut att inleda förundersökning eller beslut under pågående förunder- sökning. Denna fråga är dock av största vikt vid bedömande av om förundersökning skall inledas, eftersom en förundersökning inte skall inledas eller bedrivas om inte förutsättningar för lagföring föreligger. Enligt min uppfattning är det inte sannolikt att åtalsförordnande kom- mer att lämnas. Med den utgångspunkten skall inte heller förundersök- ning inledas. I tillträdesförordningen (1992:118) regleras förutsättningarna för utländska statsfartygs, statsluftfartygs, militära fordons och militär trupps tillträde till svenskt territorium. Förordningen gäller inte om är i krig. Inom svenskt territorium får enligt 10 ett utländskt statsfartyg eller stats- luftfartyg eller en utländsk militär avdelning endast med regeringens till- stånd bedriva skjutövningar eller andra övningar än räddningsövningar. Tillstånd till deltagande i övningar av det sistnämnda slaget kan enligt 5 § andra stycket meddelas av Försvarsmakten på begäran av en kommun eller 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. en statlig myndighet som svarar för räddningstjänsten. För övningar som i sin helhet kan genomföras inom ett fartyg eller ett luftfartyg behövs dock inte tillstånd. En krigförande stats statsfartyg eller statsluftfartyg får inte bedriva övningar inom svenskt territorium. Detta följer av 21 §. Prövningen av frågor om åtal för brott begånget i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattat allmän ställning hos annan stat eller mellanfolklig organisation Har en utlänning begått brott i utövningen av tjänst eller uppdrag som inne- fattat allmän ställning hos annan stat eller mellanfolklig organisation, får enligt 2 kap. 7 a § åtal för brottet väckas endast efter förord- nande av regeringen. Bakom bestämmelsen ligger synsättet att regeringen bör ha det yttersta ansvaret när det gäller åtalsfrågor som kräver särskilda folkrättsliga och utrikespolitiska överväganden. Till detta kommer även en annan aspekt. Enligt 2 kap. 7 § föreligger hinder mot såväl åtal som straff- processuella åtgärder i den mån detta följer av allmänt erkända folkrätts- liga grundsatser eller, enligt vad därom särskilt är stadgat, av överenskom- melse med främmande makt. Folkrättsligt skydd mot straffansvar är regelmässigt förbundet med skydd också mot åtal och andra straffprocessu- ella åtgärder. Föreligger på folkrättsliga grunder hinder mot att straffansvar utkrävs, kan därför redan en ansvarstalan och de åtgärder som föregått denna i synnerhet naturligtvis personella tvångsmedel utgöra överträdel- ser av folkrättsliga förpliktelser. Med hänsyn härtill har det ansetts vara i praktiken omöjligt eller i vart fall olämpligt att hänskjuta en fråga om straffansvar, som i och för sig kan framstå som tveksam, till avgörande av svensk domstol. Även om ett betydande prejudikatintresse skulle föreligga, kan detta i allmänhet knappast anses väga över en påtaglig risk att genom att driva frågan till domstolsprövning bryter mot folkrätten. Också med hänsyn till detta har en särskild bedömning av åtalsfrågan ansetts böra göras och ankomma på regeringen (se t.ex. m.fl., , Del I [112 kap.] Brotten mot person och förmögenhetsbrot- ten m.m., 1995, s. 119 f.). Bestämmelsen om krav på regeringens åtalsförordnande är tillämplig på brott begångna i utövning av en tjänst som enligt svenskt synsätt är av officiell karaktär och typiskt sett är uttryck för statlig maktutövning såle- des ej verksamhet av kommersiell, vetenskaplig, kulturell eller liknande art och där det också markeras utåt att tjänsteförhållandet är av officiell natur, t.ex. genom bärandet av uniform, märke eller något annat tjänste- tecken. Gärningen skall ingå som ett led i utövningen av en sådan tjänst (se t.ex. m.fl., a.a. s. 122). Föreskriften om att åtal inte får väckas utan regeringens förordnande hindrar i och för sig inte att polis eller åklagare inleder en brottsutredning eller att straffprocessuella tvångsåtgärder vidtas. Står det emellertid klart 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. att något åtalsförordnande inte kommer att lämnas, saknas anledning att vidta ytterligare utredningsåtgärder. Eftersom åtgärder av detta slag syftar till att ge underlag för beslut i åtalsfrågan, bör de dock hanteras med stor urskillning, om det framstår som osäkert huruvida något åtal kan komma i fråga. Det är därför naturligt att regeringen informeras så snabbt som möj- ligt och att de ansvariga myndigheterna fortlöpande håller sig underrättade om ärendets behandling i . Har frågan betydelse för Sve- riges förhållande till annan stat, skall för övrigt enligt 10 kap. 8 § reger- ingsformen regeringen genom utrikesministern alltid informeras. Uppkom- mer en situation där en myndighet inte anser sig kunna avvakta ett samråd med regeringen, har den att fatta beslut på eget ansvar. Även då bör den beakta sannolikheten för att ett åtalsförordnande kommer att lämnas (se t.ex. m.fl., a.a. s. 120 f. och s. Tillämpliga bestämmelser om viseringsförfarandet I 2 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529), som upphörde att gälla , återfanns de materiella bestämmelserna om beviljande av vise- ring. I paragrafens första stycke sades att visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i under viss . I lagrummet angavs alltså inte några kriterier för beviljande av visering. Inte heller utlänningsförord- ningen (1989:547), som också upphörde att gälla , innehöll några sådana kriterier. I 2 kap. 1 § utlänningsförordningen föreskrevs dock att visering skall utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i konventio- nen om tillämpning av . Enligt artikel 5.1 i krävs för enhetlig visering bl.a. att den som ansöker om visering inte finns registrerad på spärrlista eller utgör en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. För det fall att den som ansöker om enhetlig visering inte uppfyller inre- sevillkoren enligt artikel 5.1 i , föreskrevs att en nationell visering i stället undantagsvis kunde utfärdas (artiklarna 5.2 och 16 i samt 2 kap. 3 § utlänningsförordningen). För beviljande av nationell visering krävdes att det var nödvändigt av humani- tära skäl, på grund av internationella förpliktelser eller om det annars fanns ett starkt nationellt intresse. För att visering skulle medges krävdes, förutom att de formella grun- derna för visering var uppfyllda, att utlänningen kunde försörja sig här och inte kunde antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser (se SOU 2004:74 s. 57). I 2 kap. 7 § utlänningslagen föreskrevs att beslut om visering meddelas av . Vidare föreskrevs att sådana beslut också fick medde- las av . Paragrafen innehöll också bemyndigande för regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskrev, att ge andra myndigheter rätt att besluta om visering. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. ingen ge ett organ knutet till exportråd rätt att besluta om vise- ring samt, enligt 2 kap. 7 a § andra stycket, ingå överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter fick meddela beslut om visering. I 2 kap. 6 § utlänningsförordningen fanns närmare bestämmelser om rät- ten att besluta om visering. Där sades att fick ge en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat rätt att besluta i ärenden om viseringar. Vidare fick enligt bestämmelsen ge en sådan myndighet rätt att bevilja viseringar inom departementets ansvarsom- råde. Ansökan om enhetlig visering skulle göras utomlands, på svensk beskick- ning eller svenskt konsulat om var resans huvudmål. Beslut om visering eller avslag på ansökningen meddelades då av beskickningen eller konsulatet. För det fall att det framstod som oklart om visering skulle bevil- jas eller inte, skickades ansökningen vidare till som fattade beslut i ärendet. Även ansökan om nationell visering skulle göras före inresan hos svensk beskickning eller svenskt konsulat, som oftast sam- rådde med innan beslut meddelades i viseringsärendet (a. bet. s. 59). Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Hur ser rutinerna ut för beredningen av regeringsärenden om medgi- vande till utländskt militärt tillträde till svenskt territorium för övningar? Vilka utrikespolitiska överväganden har legat till grund för det tidigare omnämnda regeringsbeslutet ? I vad mån har dessa överväganden varit grundade på beslut av ? Av svaret bör framgå vilka överväganden rörande respekten för mänskliga rättigheter inom olika delar av som har legat till grund för regeringsbeslutet. Vilka kommentarer ger granskningsanmälningen i övrigt anledning till? Som svar har översänts en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria (bilaga A2.1.2). Av svaret framgår bl.a. följande. Liksom övriga regeringsärenden handläggs de aktuella ärendena enligt bestämmelserna i förordningen (1996:1515) med instruktion för , föreskrifter (RKF 2004:6) med arbetsordning för samt föreskrifter (RKF 2001:06) med arbetsordning för Försvarsdepartementet. En framställning från Försvarsmakten om gemensam övning med ett annat land på svenskt territorium handläggs vanligtvis av enheten för säker- hetspolitiska och internationella frågor på Försvarsdepartementet. När en framställning kommit in gör den berörda handläggaren på enheten inled- ningsvis en generell bedömning av den aktuella framställningen. Om nöd- vändig information saknas i framställningen eller denna brister i något 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. annat avseende begärs kompletterande information från Försvarsmakten. Bedöms övningen vara relevant utifrån bl.a. försvarspolitiska mål så skri- ver handläggaren ett förslag till koncept till regeringsbeslut. Beslutet inne- fattar frågor om tillstånd för Försvarsmakten att genomföra och planera för övningen samt bemyndigande att ingå de avtal som behövs för övningens genomförande. I samma koncept ges i förekommande fall även tillstånd för de utländska enheternas tillträde till svenskt territorium samt eventuellt avsteg från vapenlagen om de utländska enheterna medför egen materiel. Synpunkter på förslaget till koncept inhämtas från andra relevanta enhe- ter inom Försvarsdepartementet. Därefter sker gemensam beredning med andra departement i enlighet med de rutiner som beskrivs i Gula boken av ärenden i , Ds 1998:39, samt enligt Statsrådsberedningens PM 1997:4 Samrådsformer i . I nor- malfallet deltar förutom Försvarsdepartementet även , som granskar ärendet utifrån säkerhets- och utrikespolitiska perspektiv, och Statsrådsberedningen samt i vissa fall även i den gemensamma beredningen. Handläggaren anpassar konceptet i enlighet med de synpunkter som fram- förs. När ärendet av enheten för säkerhetspolitiska och internationella frågor bedöms vara färdigt för regeringens avgörande tas det upp för slut- lig beredning på förberedande beredning och veckoberedning enligt bestäm- melserna i föreskrifter med arbetsordning för Försvars- departementet. är ett för viktigt grannland, och utvecklingen i Ryss- land är av stor betydelse för . I sina kontakter med söker främja en konsolidering av demokratin och marknadsekonomin i landet. Ett demokratiskt och ekonomiskt välmående som närmar sig de europeiska samarbetsstrukturerna och har goda relationer till omvärl- den bidrar till ökad stabilitet i närområde. De svensk-ryska relationerna är förhållandevis täta. Utbyten och kontak- ter mellan länderna sker på nationell, regional och lokal nivå. En viktig del av kontakter med utgörs av det regionala samarbe- tet. verkar även inom EU för att fördjupa samarbetet med .