bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — I utgångsläget ankommer det därför på statsministern, i egenskap av chef för , att fatta beslut på vägnar (jfr 30 § instruktionen för ).35[Detta gäller dock inte när det i lagar eller andra författningar föreskrivs att departementen eller enskilda befattningshavare i har en egen beslutanderätt.] Att det i utgångsläget är chef som skall fatta beslut i ärenden, som inte behöver avgöras i regeringsbeslutets form, innebär dock inte att så också sker i praktiken. Denne har i instruktionen för getts möjlighet att i stora delar överlåta beslutanderätten till departementschefer, andra statsråd eller tjänstemän i . Även departementscheferna har getts möjlighet att i stora delar överlåta sin beslutanderätt till tjänstemän i . Denna möjlighet gäller även sådana beslut som hör till beredningen av regeringsärenden (jfr SOU 1972:15 s. 149). Sammantaget kan sägas att statsministern i sin tjänsteutövning inte enbart uppträder i egenskap av regeringschef och medlem av regeringen, utan också som chef för myndigheten . På motsvarande sätt uppträder övriga statsråd i regel inte enbart som medlemmar av regeringen, utan också som chefer - departementschefer alternativt statsråd med annan ledande befattning i ett departement36[Det senare framgår t.ex. av 23 § förordningen med instruktion för , som föreskriver att arbetet inom ett departement leds närmast under departementschefen och övriga statsråd i departementet av statssekreteraren.] - inom myndigheten . Formerna för statsministerns och statsrådens handlande och beslutsfattande varierar beroende på om det är fråga om regeringsärenden eller regeringskansliärenden. har i sin granskning av statsrådens tjänsteutövning att granska statsråden såsom både medlemmar i regeringen och chefer i Regeringskansliet.37[Jfr och , a.a., 1980, s. Arbetsfördelning och beslutanderätt i Nedan redogörs översiktligt för hur arbetet och beslutanderätten i och vissa departement var fördelat enligt instruktionen för samt och departementens arbetsordningar , dvs. Särskilt redogörs också för eventuella bestämmelser härvidlag i fråga om krisberedskap och krishantering. Först redogörs dock för den reform som innebar att blev en sammanhållen myndighet. Som framgått av det föregående är en myndighet med statsministern som myndighetschef. Denna ordning har varit gällande . var varje departement, liksom Statsrådsberedningen och dåvarande , egna myndigheter och varje departementschef var således också myndighetschef. Den närmare organisationen av framgick av ett antal förordningar: departementsförordningen, förordningen med instruktion för UD samt förordningen med instruktion för . I samband med reformen ersattes dessa av förordningen med instruktion för . Professorn i offentlig rätt har menat att instruktionen för ger intrycket av att det har skett en betydande maktkoncentration hos statsministern.38[, "- en myndighet", Förvaltningsrättslig tidskrift, 2000, s. Enligt ändras bilden dock om man studerar den arbetsordning för som statsministern har beslutat med stöd av instruktionen (se nedan). Man finner där att så gott som all den beslutanderätt som enligt olika stadganden i instruktionen tillkommer har delegerats till framför allt departementschefer och förvaltningschefen. Man kan därför fråga sig om reformen egentligen innebär några väsentliga nyheter i fråga om beslutanderättens fördelning i . Kunde man inte lika gärna i själva instruktionen ha infört slutresultatet av denna fördelning utan att gå omvägen över chefen för ? Men i så fall hade fördelningen närmast måst beslutas av regeringen. beslutas den i stället av statsministern, som när som helst kan ändra arbetsordningen. Man kan därför tala om en potentiell maktkoncentration hos statsministern. Skäl för att genomföra förändringen redovisade regeringen i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1 s. 20). Det ansågs att generella samhälleliga tendenser, såsom den ökade internationaliseringen och de pågående stora omställningarna inom den offentliga sektorn, ställde stora krav på statsförvaltningens högsta ledning, och det var nödvändigt att anpassa organisation och arbetsformer till dessa krav. En gemensam myndighet bedömdes också ge ökad flexibilitet. Regeringen beslutade (SB 2001/8259) att starta ett projekt för effektivisering och rationalisering av . Projektet överlämnade rapporten effektivare regeringskansli - förslag till åtgärder. I rapporten anfördes att fortfarande präglades starkt av en struktur bestående av statsministern med Statsrådsberedningen, de tio viktiga "satelliterna" (departementen) och stöd- och utvecklingsfunktionen Förvaltningsavdelningen (s. 19). Omvandlingen av till en myndighet hade, enligt rapporten, endast till en mindre grad medfört förändringar av dessa grundläggande förhållanden. konstaterades att samarbetet mellan departementen ökat, bl.a. på grund av ordförandeskapet i EU och att särskilda projekt och program bidragit till ökad samverkan och utbyte (s. 148). Förordningen (1996:1515) med instruktion för beslutas av regeringen. Instruktionen innehåller grundläggande bestämmelser om arbets- och uppgiftsfördelningen inom inom den ram som fastställs i RF. Till att börja anges i instruktionen departementsindelningen. Vilka departement som skall finnas (2 §) och hur uppgifter mellan dem skall fördelas (12 § och bilagan) beslutas alltså av regeringen. Om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden skall det handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör (13 §). Vidare anges i instruktionen förekomsten av olika chefstjänstemän, under chef och departementscheferna, i (9 §). Bland annat anges att chefstjänstemän i departementen är statssekreterarna, kabinettssekreteraren, expeditionscheferna och rättscheferna, och i Statsrådsberedningen statssekreterarna, förvaltningschefen och rättschefen. Det anges också att det i departementen finns huvudmän för olika sakområden (10 §). Vad gäller arbetsfördelningen mellan olika befattningshavare föreskriver instruktionen bl.a. att arbetet inom ett departement leds närmast under departementschefen och övriga statsråd i departementet av statssekreteraren (23 §). I UD har kabinettssekreteraren denna uppgift. Statssekreteraren och kabinettssekreteraren skall främst svara för planering och samordning i departementet och i förhållande till andra samhällsorgan samt vaka över att arbetet bedrivs i överensstämmelse med planeringen. Expeditionscheferna skall vaka över lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid beredningen av ärenden, utom i fråga om lagar och andra författningar samt slutligt granska koncepten till regeringens beslut (24 §). I UD har rättschefen dessa uppgifter. Rättscheferna svarar bl.a. för att förslag till lagar och andra författningar utarbetas samt vakar över lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid beredningen av författningsärenden (25 §). Alla chefstjänstemän har i uppdrag att biträda departementschefen och övriga statsråd i departementet med planering och andra arbetsuppgifter i departementet (27 §). De skall även biträda med att samordna verksamheten i departementet, inom och i förhållande till andra samhällsorgan. De skall vidare biträda med arbetsledningen. Varje huvudman skall inom sitt sakområde ansvara för planering och samordning, ärendenas behöriga gång samt för beredning och föredragning inför departementschefen eller ett annat statsråd (28 §). Även i övrigt skall huvudmannen ansvara för arbetet inom sitt sakområde. Vidare skall huvudmannen bl.a. hålla departementschefen, övriga statsråd i departementet och chefstjänstemännen underrättade om arbetets gång och för dem anmäla frågor som är av principiell betydelse eller annars av större vikt. Huvudmannen svarar också, i den utsträckning det inte är rättschefens uppgift, för att ärenden bereds gemensamt i . Vad gäller beslutanderätten i föreskriver instruktionen att ärenden som inte är regeringsärenden och som inte skall avgöras av en departementschef (enligt 31 eller 33 §§, se nedan) eller av personalansvarsnämnden avgörs av chef (30 §), dvs. Dock får ärenden som inte behöver avgöras av chef avgöras av chefen för ett departement, av ett annat statsråd eller av en tjänsteman eller en grupp av tjänstemän i . Hur detta skall ske skall anges i en arbetsordning för myndigheten eller i särskilda beslut. Vad gäller departementscheferna skall dessa föreskriva eller för särskilda fall besluta om indelningen av sina respektive departementet i sakområden, chefstjänstemännens och huvudmännens uppgifter och fördelningen av arbetet mellan dem samt formerna i övrigt för verksamheten i departementet (31 §). Dock får ärenden som inte behöver avgöras av departementschef avgöras av ett annat statsråd eller av en tjänsteman i . Hur detta skall ske skall anges i en arbetsordning för departementet eller i särskilda beslut. I instruktionen anges även att skall besluta de ytterligare föreskrifter som behövs för dess organisation och formerna för dess verksamhet (32 §). Sådana föreskrifter kan tas in i en arbetsordning för myndigheten eller i arbetsordningar för departementen. Som redan framgått i det föregående anges, avseende krisberedskap och krishantering, i instruktionen att förvaltningsärenden som gäller beredskap och därmed sammanhängande frågor hör till Försvarsdepartementets område (bilagan). Denna ordning har gällt ända , då den infördes39[SFS 1993:822.] i den då gällande departementsförordningen. Förvaltningsärenden som gäller hör däremot till Statsrådsberedningens område. Härutöver finns i instruktionen inte några särskilda bestämmelser om krishantering och krisberedskap i och departementen. Dock anges att till UD:s område hör förvaltningsärenden som gäller bl.a. svenska medborgares rätt och bästa i främmande länder samt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. I föreskrifter (RKF 1998:1) med arbetsordning för Regeringskansliet40[Omtryck RKF 2004:6.] finns bestämmelser om departementschefernas beslutanderätt. Bland annat anges att departementschefen beslutar på vägnar inom departementets verksamhetsområde i sådana ärenden som skall avgöras av enligt någon annan författning än förordningen med instruktion för (4 §). Vidare föreskrivs att cheferna för (5 §), UD (6-7 §§), Försvarsdepartementet (7 a §) och (7 b §) beslutar på vägnar i vissa frågor. I enlighet med vad som redan anförts är beslutanderätten i regeringskansliärenden således i stora delar delegerad från chef till departementscheferna. Vidare anges i arbetsordningen att departementscheferna får överlåta sin beslutanderätt (enligt 2-7 b §§) till ett annat statsråd eller till en tjänsteman i (13 §). Vissa undantag finns dock. Ett sådant gäller beslut om föreskrifter, som bara får överlåtas till annat statsråd. Chefen för får emellertid överlåta beslutanderätten om föreskrifter till chefstjänsteman i departementet. I fråga om krisberedskap och krishantering i anges att förvaltningschefen skall besluta i bl.a. sådana beredskapsfrågor som rör flera departement (8 §), och förvaltningschefen skall regelbundet samråda med statssekreterarna och övriga berörda chefer i departementen i bl.a. dessa frågor (9 §). Härutöver finns inga särskilda bestämmelser om krisberedskap eller krishantering i . I föreskrifter (RFK 2001:3) med arbetsordning för Statsrådsberedningen41[Omtryck RKF 2004:3.] anges avseende arbetsfördelningen att chefstjänstemännen i Statsrådsberedningen - statssekreterarna, förvaltningschefen och rättschefen - skall biträda statsministern (2 §). Statssekreterarna skall främst lämna biträde i frågor som är av principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt. En av statssekreterarna, benämnd statsministerns statssekreterare, ansvarar närmast under statsministern för ledning och fördelning av arbetet i Statsrådsberedningen (3 §). Förvaltningschefen och rättschefen leder och fördelar arbetet inom sina respektive kanslier (5 och 10 §§). Vad gäller beslutanderätten anges att bl.a. samordningsministern (i senare arbetsordning vice statsministern), statssekreterarna, förvaltningschefen och rättschefen i vissa frågor får besluta i statsministerns ställe (15 och 16 §§). Statsministerns statssekreterare bör dock besluta i frågor som är av principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt. I arbetsordningen finns ytterligare bestämmelser om behörighet att vidta vissa åtgärder och fatta beslut i vissa frågor, t.ex. att begära in upplysningar och yttranden för ärendenas beredning, besluta om delning av utkast till propositioner, skrivelser, författningar etc. och ge tillstånd till tryckning av andra beslut än sådana författningar som utfärdas av regeringen. I arbetsordningen finns inga särskilda bestämmelser om krisberedskap eller krishantering i Statsrådsberedningen. I föreskrifter (UF 2004:1) med arbetsordning för anges att det i UD finns ett kansli som står till departementschefens, dvs. utrikesministerns, och andra statsråds förfogande och som biträder med de uppgifter som statsråden i fråga bestämmer (2 §). I departementet finns också en ledningsgrupp till departementschefens förfogande och som leds av kabinettssekreteraren (4 §). Vad gäller arbetsfördelningen anges under denna rubrik i arbetsordningen att departementschefen bestämmer om förläggningen av semester för chefstjänstemännen (32 §). Arbetet inom utrikesförvaltningen samordnas närmast under departementschefen av kabinettssekreteraren (33 §). Denne leder dessutom den ledningsgrupp i departementet som enligt arbetsordningen finns till departementschefens förfogande (4 §). Expeditionschefen svarar under kabinettssekreteraren för ledningen av utrikesförvaltningen i administrativt hänseende (34 §). Han eller hon får besluta i sådana frågor om utrikesförvaltningens personal och administration i övrigt som inte enligt instruktionen för skall avgöras av departementschefen etc. Varje enhet i departementet leds av en enhetschef, som har huvudmans ansvar för sitt sakområde (41 §). Enhetscheferna kan dela in sina enheter i grupper med gruppsamordnare som under dem leder och ansvarar för handläggningen av vissa ärenden utan att vara huvudmän (43 §). Avseende beslutanderätt anges att föreskrifter, som riktar sig till utlandsmyndigheterna och som kan vara av väsentligt intresse för utomstående eller för berörda arbetstagares eller uppdragstagares rättsställning, beslutas av departementschefen (53 §). Andra föreskrifter som riktar sig till utlandsmyndigheterna får beslutas av expeditionschefen eller rättschefen. Expeditionschefen och rättschefen får också besluta de föreskrifter för verksamheten inom UD som behövs utöver arbetsordningen. I andra fall (än föreskrifter) får chefstjänstemännen eller chefen för en enhet besluta i ärenden som skall avgöras av , om något annat inte följer av instruktion eller av någon annan författning (54 §). Chefen för en enhet får också delegera sin beslutanderätt till en annan tjänsteman inom enheten. Rättschefen får meddela närmare föreskrifter för handläggningen av regeringsärenden (63 §). Vad gäller medelsdisposition har bl.a. chefstjänstemän, enhetschefer och vissa sektions- och kanslichefer attesträtt var och en inom sitt område (66 §). Attesträtten kan genom särskilt beslut delegeras till annan tjänsteman. Den som har attesträtt har också rätt att fatta dispositionsbeslut, med vilket avses beslut som får ekonomiska konsekvenser, såsom inköp, beställning eller upphandling. I arbetsordningen anges särskilda åligganden för vissa chefer i UD, t.ex. chefen för personalenheten och chefen för press-, informations- och kulturenheten (47-52 §§). Särskilda åligganden för chefen för enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden (konsulära enheten) är bl.a. att besluta om ekonomiskt bistånd enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd, pröva frågor om återbetalningsskyldighet enligt samma lag och besluta om utsändande av (50 §). I fråga om krisberedskap och krishantering i UD anges följande. Expeditionschefen, som svarar under kabinettssekreteraren för ledningen av utrikesförvaltningen i administrativt hänseende (34 §), är säkerhetschef och ansvarar för säkerhetsskyddet och beredskapsplaneringen inom utrikesförvaltningen (35 §). Direkt underställda expeditionschefen finns för den administrativa verksamheten en planeringsstab, en enhet för verksamhetsutveckling, tre verkställande enheter och ett sekretariat (26 §). En av enheterna är personalenheten. Inom denna enhet finns en sektion (sektionen för administration) som bl.a. svarar för viss beredskapsplanering. Sekretariatet, som benämns sekretariatet för säkerhet, sekretess och beredskap (SSSB), har inom sitt ansvarsområde bl.a. frågor som avser UD:s beredskap och utlandsmyndigheternas beredskaps- och evakueringsplaner. Sekretariatet ansvarar också för departementets dygnsvakt (vakthavande tjänsteman).Vidare utövar chefen för funktionen som säkerhetschef och ansvarig för säkerhetsskyddet och beredskapsplaneringen när expeditionschefen har förhinder (35 §). Bland de sakområden som konsulära enheten svarar för nämns i arbetsordningen bl.a. konsulärt bistånd till enskilda utomlands. Chefen för konsulära enheten får bl.a. besluta om ekonomiskt bistånd enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd, åtgärder när en person med hemvist i har avlidit utomlands och om utsändande av (50 §). Även om det inte framgår direkt av arbetsordningen kan i detta sammanhang nämnas att, vid en krissituation, man inom UD kan tillsätta en s.k. beredskapsgrupp. Det framgår av avsnittet "UD:s hantering av olika kriser" i (reviderad ).42[Avsnittet finns som bilaga till svar av på en skrivelse från utskottet.] I metodboken klarläggs de förutsättningar och ansvarsförhållanden som ger möjlighet att snabbt och effektivt upprätta en sådan grupp. Om det uppstår en krissituation i en region där svenska medborgare uppehåller sig är det, enligt boken, expeditionschefen, i samarbete med konsulära enheten och SSSB, som är ansvarig för hanteringen av de frågor som rör svenska medborgares säkerhet. Samråd bör dock även ske med chefen för den berörda geografiska enheten. Expeditionschefen, eller den han/hon utser, kan vid behov sammankalla departementets arbetsgrupp för konsulär beredskaps- och evakueringsplanering, dvs. Uppstår en krissituation, t.ex. naturkatastrof eller inbördeskrig, i ett område där svenska medborgare uppehåller sig bör enligt metodboken beredskapsgruppen med kort varsel kallas till ett möte. Gruppens sammansättning är beroende av krisens art. Fasta inslag i den uppges vara expeditionschefen, , konsulära enheten, pressenheten och den geografiska enheten. Vid behov bör även ministerkansliet ingå. Sammansättningen skall vara sådan att beslut alltid kan fattas. I ett delavsnitt beskrivs arbets- och uppgiftsfördelningen i beredskapsgruppen. Bland annat uppges expeditionschefen ha det övergripande ansvaret. Denne sammankallar till inledande möte och kan delegera ordförandeskapet till mest berörd enhet. Konsulära enheten har flera uppgifter enligt metodboken: Den begär in uppdaterade "svensklistor"; kontaktar berörda enheter, hemmaorganisationer, utlandsmyndigheter, företag och berörda svenska myndigheter; har löpande kontakt med anhöriga till drabbade (ej UD-personal); ger råd till turister; ger pressenheten underlag för besvarande av frågor; svarar tillsammans med utlandsmyndigheten för verkställighet av evakuering av svenska medborgare; samordnar konsulära åtgärder med /EU-länderna. Enligt boken kan också polis (//) inkallas vid behov. Även kan inkallas vid behov och sändas till olycksplatsen efter beslut av chefen för konsulära enheten. Expeditionschefen vid , Per Thöresson, har till utskottet anfört följande om metodboken.43[Utskottets utfrågning av expeditionschef ().] Man kan konstatera att metodhandboken, som inte har någon rättslig status, inte riktigt stämmer överens med vår arbetsordning. Vi gör nu om både arbetsordningen och metodhandboken för att förtydliga det här och så att det operativa ansvaret väldigt uttalat läggs på chefen för den konsulära enheten. Det är alltså den chefen som i fortsättningen ska kunna kalla in beredskapsstyrkan och kunna sända i väg snabbinsatsstyrkan. De senaste årens kraftiga ökning av antalet konsulära ärenden har, anförde Thöresson, inneburit att man varit tvungen att anpassa arbetssättet när det gäller att kalla samman beredskapsgruppen, men metodboken har inte hunnit uppdateras härvidlag. Enligt Thöresson sammankallas beredskapsgruppen när den konsulära enheten bedömer att den inte kan hantera en kris med ordinarie struktur. I föreskrifter (RKF 2001:6) anges avseende arbetsfördelningen inom departementet att statssekreteraren - som framgår redan av 23 § instruktionen för - närmast under departementschefen leder arbetet i departementet och att statssekreteraren främst skall svara för planering och samordning i departementet i förhållande till andra samhällsorgan samt vaka över att arbetet bedrivs i enligt med planeringen (9 §). I departementet finns en ledningsgrupp som består av chefstjänstemännen och enhetscheferna och den leds av statssekreteraren. Vidare anges att expeditions- och rättschefen biträder statssekreteraren med ledningen och samordningen av arbetet inom departementet (10 §) - vidare upprepas bestämmelserna i 24 och 25 §§ instruktionen för . Vad gäller huvudmännens arbetsuppgifter upprepas i arbetsordningen bestämmelserna i 28 och 29 §§ instruktionen för , t.ex. att de skall ansvara för planering och samordning, hålla departementschefen och chefstjänstemännen underrättade om arbetets gång etc. och svara för att ärenden bereds gemensamt i i den utsträckning det inte är expeditions- och rättschefens uppgift (16 §). Vad gäller beslutanderätten i departementet anges vilka befattningshavare som får besluta om att begära in upplysningar etc. (38 §), överlämnande av ärende till annan myndighet (39 §), delning och trycklov (40 §) och tillstånd till utländska besök vid vissa myndigheter (41 §) etc. I fråga om krisberedskap och krishantering finns i Försvarsdepartementet, som framgått ovan, både enheten för det civila försvaret m.m. och Und-ber vilka bl.a. har vissa uppgifter rörande hela i dessa avseenden. Härutöver anges i arbetsordningen att det vid krishantering inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde verkar en krishanteringsgrupp som består av statssekreteraren, expeditions- och rättschefen, pressekreteraren och försvarsministerns rådgivare i militära frågor (8 §). Om det behövs kan närmast berörd enhetschef eller ställföreträdande enhetschef knytas till gruppen. Vidare anger arbetsordningen att expeditions- och rättschefen svarar för bl.a. underrättelse- och beredskapsfrågor samt krishantering inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde, och frågor om beredskap inom Försvarsdepartementet (12 §). Till expeditions- och rättschefens uppgifter hör också att svara för att en tjänsteman i departementet alltid finns tillgänglig (beredskap) för hantering av brådskande ärenden främst än den till vilken arbetstiden är förlagd (56 §). Detaljinstruktioner för tjänstgöringen bestäms av expeditions- och rättschefen genom arbetsledningsbeslut. Vidare skall denne säkerställa att tjänstemän med nyckelbefattningar i departementet snabbt kan kallas in för tjänstgöring och att snabb transport av departementschefen till departementet eller annan plats kan genomföras. I arbetsordningen för (RKF 2004:5) anges, avseende arbetsfördelningen inom departementet, att statsråden bestämmer arbetsfördelningen mellan statssekreterarna (14 §). Vidare anges att statssekreterarna skall biträda statsråden i frågor som är av principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt. En av statssekreterarna, benämnd departementschefens statssekreterare, har ett särskilt ansvar för departementets inre verksamhet (4 §). Inom departementet finns en ledningsgrupp bestående av statssekreterarna, expeditions- och rättschefen, rättschefen och flertalet enhetschefer (7 §).