bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 Flodvågskatastrofen i södra och sydöstra är en av vår tids största naturkatastrofer. Den drabbade även många svenskar som var på semester i främst . Över 500 omkom, ett stort antal skadades och flera tusen evakuerades. Katastrofen ställde på ett allvarligt sätt den svenska statsorganisationens handlingsförmåga på prov. Utskottet granskar i detta betänkande regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen. Regeringen styr riket och granskningen handlar i första hand om att kontrollera om regeringen har levt upp till de krav som är berättigade att ställa på regeringsmakten enligt regeringsformen. I ett inledande avsnitt diskuterar utskottet den granskningsuppgift som ankommer på utskottet enligt regeringsformen. I ett därpå följande avsnitt går utskottet igenom händelseförloppet som följde på katastrofen. Utskottet går här även igenom nyhetsrapporteringen i medierna. Därefter följer ett rättsutredande avsnitt i vilket frågan om regeringens roll och ansvar vid kriser behandlas. Efter det kommer utskottet in på frågan om regeringens och beredskap före flodvågskatastrofen. Här behandlas bl.a. vilka åtgärder som hade vidtagits av regeringen och i syfte att förstärka krishanteringsförmågan. På detta följer sedan ett avsnitt om regeringens handlande i anledning av flodvågskatastrofen. Enskilda statsråds handlande granskas liksom olika insatser som genomfördes under hanteringen av krisen. I ett avslutande avsnitt redovisar utskottet sitt ställningstagande i granskningen. Utskottet konstaterar brister i såväl krisberedskap som regeringens och enskilda statsråds handlande i anledning av flodvågskatastrofen. Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). inträffade en av vår tids största naturkatastrofer. Ett kraftig jordskalv inträffade under utanför den indonesiska ön . Jordskalvet gav upphov till enorma flodvågor, tsunamier, som med förödande kraft slog in över kustområden i flera länder i framför allt södra och sydöstra . Effekterna blev närmast ofattbara. Hundratusentals människor omkom. Ännu fler skadades, miste sina anhöriga och förlorade sina hem. Det inträffade innebar även en nationell katastrof för . Ett stort antal svenskar befann sig i den drabbade regionen, mestadels i sydvästra . Området är ett av de mest populära för svenska turister med platser som , , och Krabi. Över 500 svenskar omkom när flodvågen slog in över dessa platser. Många fick allvarliga skador. Flera tusen evakuerades. Den materiella förödelsen blev omfattande. Ett stort antal förlorade familjemedlemmar, anhöriga eller vänner i katastrofen. Efter begäran från FN inledde en biståndsinsats till . inleddes också ett katastrof- och räddningsarbete från för att bistå de svenskar som hade drabbats i . enades om att granska hur regeringen hanterat följderna av flodvågskatastrofen i . Det formella beslutet om att inleda granskningen fattades vid utskottets sammanträde . När utskottet granskar regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen i görs det mot den bakgrunden att det är regeringen som enligt den svenska konstitutionen styr riket och ytterst leder den svenska statsförvaltningen, och den är ansvarig inför . Naturkatastrofer utlöses av naturliga händelser och reaktioner. Vad som kan göras är att förebygga och lindra konsekvenserna av katastrofen. Det måste finnas en förberedelse för att en katastrof kan inträffa, och om den inträffar krävs ett snabbt och effektivt handlande så att rätt åtgärder sätts in. Flodvågskatastrofen ställde på ett allvarligt sätt den svenska statsorganisationens handlingsförmåga på prov. Som det styrande statsorganet har regeringen i dessa avseenden en mycket viktig roll. Granskningen handlar om att kontrollera om regeringen har levt upp till vad som åligger den enligt den konstitutionella ordning som gäller i . Bestämmelser om kontrollmakt finns i 12 kap. regeringsformen (RF). Där framgår att granskning är ett av instrument för att kontrollera regeringen. Enligt 12 kap. 1 § skall granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regeringsärenden och de handlingar som hör till ärendena. har att självständigt utöva sin granskningsuppgift. Enligt 12 kap. 2 § RF skall utskottet minst en gång meddela vad det vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. har utskottet avgett två betänkanden per , ett mindre inriktat på administrativa frågor i och ett mer omfattande i vilket de ärenden behandlas som väckts genom anmälningar från riksdagsledamöter till utskottet. Härutöver förekommer det att utskottet avger granskningsbetänkanden i vilka endast ett enskilt granskningsärende behandlas. Vidare framgår av 12 kap. 2 § RF att med anledning av meddelande kan göra framställning till regeringen. Någon sådan har dock inte gjorts sedan bestämmelsen antogs 1969. Inte heller påfordras något annat beslut av än att lägga granskningsbetänkandena till handlingarna. har dock omröstningar i kammaren företagits i fråga om de olika uppfattningar som redovisats av utskottsmajoriteten och reservanterna. Omröstningarna har gällt om godkänner utskottets anmälan eller godkänner anmälan i den aktuella reservationen. I båda fallen avslutas förfarandet med att kammaren lägger betänkandet till handlingarna. granskning är inte en procedur för att förbereda sådan frågor om misstroendeförklaring mot regeringen eller enskilda statsråd som kan väckas enligt 12 kap. 4 § RF. Till uppgifter hör också bl.a. att besluta om åtal mot statsråd för brott i utövningen av tjänsten, vilket framgår av 12 kap. 3 § RF. Om utskottet beslutar om sådant åtal utförs det av ombudsmän () och prövas av . Något åtal mot statsråd enligt reglerna i RF har aldrig förekommit. Av RF:s lydelse följer och av dess förarbeten framgår att skall granska regeringens och statsrådens arbete från rättsliga utgångspunkter. Granskningen går ut på att bedöma om det handlingssätt eller den underlåtenhet som regeringen eller enskilda statsråd visat är förenligt med vad tjänsten kräver och som rättsligt sett gäller för uppgiften. granskning omtalas ofta som "konstitutionell". Innebörden av detta uttryckssätt kan sägas vara att granskningen är föreskriven i grundlag (RF), utförs av utskott för konstitutionella ärenden, riktar sig mot regeringen och dess ledamöter och i praktiken företrädesvis kommer att avse rättsliga frågor som i juridisk terminologi kan hänföras till statsrätten eller den konstitutionella rätten. Granskningen kan också sägas bidra till utvecklingen av den konstitutionella rätten genom att utskottet, i de fall rättsläget inte redan är fullt uttolkat, i sina bedömningar anför sin uppfattning om vilken ordning som bör vara gällande. Man kan säga att utskottets granskning är konstitutionellt rättslig. Detta uttryckssätt återspeglar också att granskningen utgör ett inslag i statsskicket och det centrala statslivet. Utskottets och olika uppdrag beslutade regeringen, efter överläggningar med partier, att tillkalla en kommission för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i . Kommissionen antog namnet katastrofkommission () och överlämnade betänkandet och - granskning och förslag (SOU 2005:104). Det finns här skäl att omnämna vissa skillnader mellan och granskningsuppdrag. Som framgått är granskning av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen i ett led i utskottets grundlagsreglerade uppdrag att utföra konstitutionell kontroll av hur regeringsmakten utövas. , å sin sida, har haft i uppgift att "utvärdera vårt samhälles förmåga att hantera de påfrestningar som naturkatastrofen i inneburit och på vilket sätt de erfarenheterna kan tas tillvara". Särskilt skulle belysas hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna, inklusive och utlandsmyndigheterna, hanterade situationen. I uppdraget ingick också att peka på eventuella behov av förändringar i syfte att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför . I direktiven beskrevs kommissionen som en oberoende kommitté. Den skulle arbeta med ett öppet arbetssätt och ett tydligt medborgarperspektiv, dvs. "organisera sig som en medborgarkommission". Kommissionen beskriver själv i sin rapport uppdraget som medborgarkommission på följande sätt (s. 65). En medborgarkommissions verksamhet utmynnar i en offentliggjord granskning. I en sådan granskning ligger en ansvarsdiskussion inbyggd. Med de uppgifter en medborgarkommission givits följer att en sådan ansvarsdiskussion inte strikt skall begränsas av rent rättsliga perspektiv. I en sådan diskussion bör enligt kommissionens mening också ingå att - utifrån ett mera allmänt perspektiv där medborgarnas förväntningar är grundnormen - sakligt värdera hur politiker och högre tjänstemän i sin verksamhet för det allmänna svarat upp mot de krav som situationen ställt dem inför. och kommissionens granskningsuppdrag skiljer sig åt i ett antal avseenden. En skillnad gäller föremålet för granskningen, dvs. Medan kommissionen haft i uppdrag att granska hur olika delar av statsapparaten hanterade den kris som uppkom begränsar sig utskottets granskning till regeringen och enskilda statsråd. Hur andra delar av statsapparaten hanterade krisen ligger således, i enlighet med utskottets uppdrag i RF, utanför utskottets granskningsområde. En annan skillnad är att det i kommissionens uppdrag ingick att även blicka framåt och peka på behov av förändringar i syfte att stärka beredskapen. granskning är däremot tillbakablickande med ett kontrollerande syfte, även om utskottet, som framgått, genom de uttolkningar och bedömningar som görs i granskningen inte sällan - utöver att påtala eventuella brister - också bidrar till utvecklingen av praxis på det konstitutionella området. En tredje skillnad mellan kommissionens och utskottets granskning är synen på vad som utgör grund för ansvar. Som framgått utgår kommissionen från ett medborgarperspektiv, och i sin bedömning begränsar den sig därför inte till gällande författningar och praxis. I sin rapport anför kommissionen att den ansluter sig till en syn på granskningsuppgiften som innebär att dess bedömningar mer handlar om legitimitet än om legalitet (s. 65). granskningsuppdrag tillåter inte ett så brett perspektiv. Som framgått av det föregående är utskottets bedömning i princip bunden till rättsligt grundade argument. Vad som får förväntas av en regering när det inträffar en katastrof som kan emellertid inte anges i detalj genom reglering i förväg. Den granskning som åvilar blir sättet att i efterhand göra klart i vad mån regeringens handlande svarat mot de krav som med vanliga rättsliga bedömningar kan anses ha åvilat den i konstitutionell mening. Vid en sådan bedömning är hänsyn till berättigade förväntningar inte uteslutna. Redogörelse för utskottets arbete Som underlag för den granskning som redovisas har utskottet haft att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och skriftliga svar från på frågor från utskottet. Sammantaget har utskottet översänt 14 skrivelser med ett stort antal frågor till . Som svar på dessa frågor har inkommit 13 skrivelser från . Svaren återfinns i betänkandets del 2. Materialet innehåller uppgifter för vilka gäller sekretess. Dessa uppgifter har uteslutits ur del 2, liksom en del omfattande promemoriebilagor i deras helhet. För att inhämta upplysningar har utskottet mellan och hållit sammanlagt tolv offentliga utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningarna finns i betänkandets del 3. Utskottet har också haft tillgång till det underlag som lämnats till från och olika myndigheter samt anteckningar från utfrågningar av statsråd, tjänstemän i och andra. informerade ordförande, hovrättspresident , och huvudsekreterare, teknologie doktor , utskottet om innehållet i kommissionens rapport (SOU 2005:104). Härutöver har utskottet haft tillgång till ytterligare material i form av bl.a. skrivelser från allmänheten och handlingar från olika myndigheter. Detta material finns tillgängligt hos (dnr 050-2564-2004/05). 2 Händelseförloppet - en kronologisk redogörelse (svensk tid) inträffade en kraftig jordbävning på havsbotten utanför . Skalvets magnitud uppmättes först till och var det fjärde största skalvet som uppmätts.1[Evaluation Coalition [TEC]: Initial Findings, rapport , s. Ytterligare analyser har senare gett vid handen att skalvet kan ha varit ännu större, , vilket skulle innebära det näst största skalv som någonsin uppmätts.2[TT ("Forskare: var starkare än förmodat" ).] Jordbävningen gav upphov till flodvågor, s.k. tsunamier, vilka drabbade ett mycket stort område i södra och sydöstra . nåddes och ögruppen av de första flodvågorna. nåddes , och och cirka nåddes . Även områden på drabbades av flodvågor.3[("NOAA [National Oceanic and ] and the Indian " uppdaterad ).] Flodvågorna ledde till omfattande förödelse. Mätt i antal omkomna rör det sig om den största flodvågskatastrofen i historien.4[en.wikipedia.org ("2004 Indian earthquake" ).] Totalt beräknas över 1,7 miljoner människor ha förlorat sina hem och över 226 000 ha omkommit i katastrofen.5[Evaluation Coalition [TEC]: Initial Findings, rapport , s. Värst drabbades , där antalet dödsfall har beräknats till över 166 000. Totalt drabbades tolv länder direkt av flodvågen och medborgare från hela 104 länder omkom i katastrofen.6[/("Den svenska insatsen i " publicerad ).] Även många, mestadels europeiska, turister som vistades i regionen drabbades. var den europeiska nation som drabbades hårdast.7[en.wikipedia.org ("Countries affected by the 2004 Indian earthquake" ), se även /("Den svenska insatsen i " publicerad ).] Så många som 20 000-30 000 svenskar beräknas ha befunnit sig i regionen för katastrofen, och av dessa befann sig ett stort antal på platser som träffades av flodvågen. omfattade lista över saknade och identifierat avlidna 543 personer.8[("527 identifierat avlidna" publicerad ).] Cirka 1 500 svenskar skadades i samband med katastrofen.9[/("Den svenska insatsen i " publicerad ).] Vad hände sedan? Nedan följer en redovisning av vad som hände efter flodvågen från svensk horisont. Redovisningen innehåller inga värderingar av de åtgärder som vidtogs efter det att flodvågen drabbade stora kustområden i södra och sydöstra . Den är en kronologi över vad som gjordes av främst regeringen och . Den bygger på en rad olika källor, bl.a. och andra myndigheters underlag till , uppgifter i medier och svar och kommenterar från på skrivelser från utskottet. Det bör poängteras att redovisningen är översiktligt upplagd och inte gör anspråk på fullständighet. Syftet är att ge en överblick av händelser och åtgärder som följde efter flodvågen. Redovisningen syftar även till att ge en bild av hur och när statsministern och vissa statsråd informerades om det inträffade och deras handlande under det inledande skedet av krisen. De uppgifter om händelseförloppet som utskottet har haft tillgång till i granskningen är mer detaljerade än vad som redovisas nedan. Vidare innehåller avsnittet Regeringens handlande i anledning av naturkatastrofen mer detaljerade redovisningar av olika händelser och åtgärder under krisförloppet. Alla klockslag i redovisningen, även de som avser händelser i , är angivna i svensk tid. inträffar jordbävningen, som ger upphov till flodvågor. Cirka 1 efter jordbävningen, , sänder TT ut ett telegram om att ett kraftigt jordskalv skakat Sumatra och knappt sinare, , rapporterar Ekot att en kraftig jordbävning ägt rum på Sumatra och att tusentals människor kan ha skadats. sker första kontakten mellan () och den svenska ambassaden i Bangkok.10[UD:s underlag till .] , andreman vid ambassaden, ringer upp UD:s vakthavande tjänsteman ("vakthavande") och berättar om jordbävningen och att den givit upphov till stora vågor med översvämningar i bl.a. Phuketområdet som följd. Samtalet kopplas strax vidare till jourhavande konsulära tjänsteman ("konsulära jouren"), som är stationerad i hemmet. Laakso berättar att stora vågor slagit in mot , att det flöt bilar i vattnet, att träd hade knäckts och att man befarade skadade och döda (SOU 2005:104 s. 143). De diskuterar hur många svenskar det kan finnas i landet och kommer fram till att det kan röra sig om uppemot 30 000. Konsulära jouren ringer därefter först UD:s pressjour ("pressjouren") och sedan tillbaka till vakthavande. informerar konsulära jouren chefen för enhet, , som befinner sig på julledighet i Bergslagen.11[UD:s underlag till .] Cirka är i ny kontakt med konsulära jouren (SOU 2005:104 s. 143). Han rapporterar om att tusentals människor i är drabbade och att det ryktas att nya vågor är på väg in. informeras den ansvariga handläggaren vid av tredjemannen vid ambassaden i Bangkok.12[UD:s underlag till .] informerar handläggaren i sin tur chefen för . I beordrar ambassadör att ambassaden skall försättas i krisberedskapsläge och att folk skall kallas in för tjänstgöring i enlighet med ambassadens beredskapsplan.13[UD:s underlag till .] själv befinner sig på . När katastrofen inträffade var han på väg till för semester tillsammans med sin familj. sätter sig i en taxi till ambassaden. Han har kontaktat den svenske generalkonsuln i och med honom kommit överens om att han själv skall försöka ta sig till . Flygplatsen i är dock stängd på grund av översvämningen som orsakats av flodvågen. börjar anhöriga i att kontakta UD per telefon och e-post. Ett av de första telefonsamtalen kommer klockan 5.31.14[Skrivelse från till ().] Personen som ringer har kontaktats av anhöriga på semester i som berättat om jättevågor som spolat bort allt på stranden och hela bebyggelsen runt hotellet, och att det runt om dem i vattnet ligger mängder av skadade och döda. Personer på plats i hör av sig direkt till UD. Cirka nås UD:s vakthavande av en person som från ett hustak berättar han att han ser lik flyta längs gatorna.15[("Katastrofen timme för timme" publicerad ).] skickar TT ut sin första s.k. flash16[Det som kallas TT-flash är TT:s högst prioriterade telegram. Enligt TT:s hemsida () är en TT-flash "alltid en nyhet med stor verkan och mycket högt allmänintresse". Tjänsten erbjuds TT:s nyhetskunder. En signal till kundernas personsökare talar om att det finns en stor nyhet att läsa. Flashen innehåller bara själva nyheten och källan. Den följs dock så snabbt som möjligt alltid av ett vanligt telegram som berättar vad man vet om nyheten. Antalet flashar är relativt begränsat. Enligt uppgift från TT skickades sammanlagt 12 TT-flashar, varav 10 hade koppling till flodvågskatastrofen i . I sammanhanget kan nämnas att det totalt skickades 177 TT-flashar. ]: "Många turister saknas efter att enorma flodvågor svept in över semesterorten i södra , uppgav den statliga radion." Kort därefter publiceras flashen på SVT:s text-tv.17[, KBM:s temaserie 2005:13, s. Flashen följs av ett TT-telegram som berättar att vågorna fört många turister ut i havet och att flera hotell evakuerats. En TT-reporter som befinner sig på uppger att hon sett minst en person som omkommit. Hon berättar att hennes hotell skakade lätt , lokal tid, och att det vällde in vatten på hotellet på grund av enorma svallvågor från havet. Efter TT:s flash påbörjar Försvarsdepartementets underrättelse- och beredskapsenhet (Und-ber) sökning på nätet efter information.18[Försvarsdepartementets underlag till .] inkommer det första samtalet om flodvågen till rikskommunikationscentral, och det följs snart av flera (SOU 2005:104 s. 144). rapporterar Ekot att en flodvåg drabbat Thailand.19[, KBM:s temaserie 2005:13, s. Cirka ringer till konsulära jouren och informerar om den kontakt han tidigare haft med den svenske honorärkonsuln i Phuket.20[UD:s underlag till .] berättar också att han ämnar ta sig till , tillsammans med en präst och en lokalanställd konsulär tjänsteman, för att upprätta ett kriscenter i det svenska honorärkonsulatet. skickar Und-ber ut ett meddelande med en sammanställning av befintlig information om händelsen. Meddelandet skickas till pressekreterare och t.f. pressekretare vid Försvarsdepartementet. skickar Und-ber ett nytt meddelande. Det går till en större krets som bl.a. omfattar försvarsminister och statsministerns statssekreterare [Utskottets utfrågningar av försvarsminister () och statssekreterare (). Se även (Försvarsdepartementet) svar av på en skrivelse från utskottet.] I meddelandet uppges att "En flodvåg svepte över stranden i turistparadiset . Flodvågen svepte med sig allt i sin väg. Många tros vara döda och skadade". Vidare uppges bl.a. att "Enligt UD:s beräkningar kan så många som 10 000-20 000 svenskar befinna sig i området", "Svenska ambassaden i arbetade för fullt med att att [sic] reda på vad som hänt alla de svenskar som befinner sig i " och "Det ser väldigt allvarligt ut". följer ytterligare ett antal meddelanden från Und-ber (se nedan). informeras , ansvarig gruppchef vid enhet, om katastrofen av konsulära jouren.22[UD:s underlag till .] , som befinner sig på julledighet i , börjar att ta emot samtal och försöka ringa in fler tjänstemän till konsulära enheten. I Ekots sändning berättar en svensk turist i om "sina skrämmande upplevelser".23[, KBM:s temaserie 2005:13, s. får statssekretare de första uppgifterna om katastrofen via en nyhetssändning från CNN (SOU 2005:104 s. 145). öppnar växel, som fr.o.m. nu är öppen dygnet runt för att kunna ta emot samtal.24[UD:s underlag till .] Telefonisterna kan koppla samtal till konsulära jouren, , en konsulär handläggare med bakjour i hemmet och till vakthavande. Även tar emot vissa samtal. inkallas ytterligare medarbetare för att ta emot samtal. informeras försvarsminister , som är sjuk och befinner sig på sitt lantställe.25[Klockslag enligt ("Katastrofen timme för timme" publicerad ).] får löpande information genom bl.a. rapporter från Und-ber.26[svar av på en skrivelse från utskottet.] talar hon med sin politiskt sakkunnige/t.f. De talar bl.a. om katastrofbistånd och stöd till drabbade svenskar i området. talar hon även med statssekreterare , Försvarsdepartementet. ringer till UD:s expeditionschef , som befinner sig på julferier i . Han informerar om jordbävningen, den efterföljande flodvågen och vilka åtgärder som vidtagits.27[UD:s underlag till .] kontaktas statsminister , som befinner sig på , av [utfrågning av statssekreterare (, justerad ).] Statsminstern hade då redan sett brittiska 7-sändning där man rapporterat om att det inträffat en naturkatastrof.29[Utskottets utfrågning av statsminister (), SOU 2005:104 s. har ytterligare en kontakt med . skickar TT ut ett telegram om att premiärminister har beordrat att de områden som drabbats av flodvågen skall evakueras. Det handlar, enligt telegrammet, om tre provinser i södra inklusive "turistön" . registreras det första skriftliga meddelandet per fax till UD från ambassaden i . I meddelandet bekräftas i allt väsentligt den information som redan har lämnats muntligen. Det uppges bl.a. att personer har kontaktat ambassaden och frågat hur de skall bete sig när de har gått ifrån allt de äger och har på hotellen som är översvämmade och bortspolade och att det finns uppgifter om många skadade och även om dödsoffer. Vidare uppges att thailändska myndigheter har påbörjat ett katastrofarbete och att man har satt in båtar och flyg för att evakuera nödställda och söka efter offer. informerar UD om att det saknas ett flertal svenskar i området.30[underlag till katastrofkommission.] ringer till , kriminalkommissarie vid och vice ordförande för , för att informera om flodvågen och förvarna om att den kan komma att kräva en insats av ID-kommissionen.31[svar av på en skrivelse från utskottet.