bet · GT01KU28 · 2006-03-16 00:00:00 — Offentlighet och sekretess samt integritetsfrågor I betänkandet behandlas ett antal motioner från allmänna motionstiden som rör bl.a. integritet och sekretess i samband med offentlighetsprincipen. Utskottet avstyrker samtliga motioner, huvuddelen av dem med hänvisning till pågående beredning. En del av motionerna rör frågor som har behandlats och avstyrkts av utskottet tidigare . Dessa behandlas i förenklad ordning. I betänkandet finns fyra reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motionerna 2005/06:K306 yrkandena 1 och 2, 2005/06:K371 yrkandena 1 och 2 samt 2005/06:K399 yrkande 1. Reservation 1 (c) avslår motion 2005/06:T500 yrkande 16. Reservation 2 (fp) avslår motion 2005/06:K322 yrkandena 1 och 2. avslår motion 2005/06:Fi230 yrkande 2. Information om innebörden av sekretess avslår motion 2005/06:K265. Skyldighet att informera föräldrar avslår motion 2005/06:K460. avslår motion 2005/06:N338 yrkande 13. Reservation 3 (mp) Ny lag om hantering av allmänna handlingar avslår motion 2005/06:Kr382 yrkande 23. Reservation 4 (mp) Arkivering av digitala dokument avslår motion 2005/06:K261. Motioner behandlade i förenklad ordning avslår motionerna 2005/06:K216, 2005/06:K234 yrkandena 1 och 2, 2005/06:K253 och 2005/06:K465. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas ett antal motionsyrkanden från allmänna motionstiden . Yrkandena återges i förteckningen över behandlade förslag, som finns som bilaga. Några av motionsyrkandena behandlas i förenklad ordning med hänvisning till tidigare ställningstaganden av utskottet i betänkandena /03:KU27 Offentlighet, integritetsfrågor, m.m., 2003/04:KU17 Några frågor om sekretess, 2004/05:KU8 medverkan i landstingens sjuktransporter, 2004/05:KU12 Offentlighet och sekretess samt integritetsfrågor samt 2004/05:KU22 Offentlighet och sekretess samt integritetsfrågor - förenklad ordning. Av 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) framgår att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa intressen, bl.a. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Varje inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt TF anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall anses lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100). Kompletterande bestämmelser i vissa avseenden finns i sekretessförordningen (1980:657). Sekretesslagen innehåller en reglering, inte bara av begränsningarna av rätten att ta del av allmänna handlingar utan också av den tystnadsplikt som gäller i det allmännas verksamhet. Sekretess innebär således förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en allmän handling eller genom att röja uppgifter muntligt eller på något annat sätt (1 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen). I och med att bestämmelserna om sekretess även utgör tystnadspliktsbestämmelser innebär de också en begränsning av den i regeringsformen fastlagda yttrandefriheten. 2-10 kap. sekretesslagen innehåller bestämmelser om sekretess uppdelade efter de intressen som sekretessen skall skydda. 7-9 kap. avser sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. 11 och 12 kap. innehåller särskilda bestämmelser om sekretess hos vissa organ. 13 kap. innehåller bestämmelser om överföring av sekretess i vissa fall. I 14 kap. finns bestämmelser om begränsning av sekretess och om förbehåll. 15 kap. innehåller bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar och 16 kap. bestämmelser om ansvar för brott mot tystnadsplikt. Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och, i den utsträckning olika verksamhetsgrenar inom en myndighet uppträder självständigt i förhållande till varandra, även mellan sådana verksamhetsgrenar inom en myndighet (1 kap. 3 § första och andra styckena sekretesslagen). Det ligger dock i sakens natur att myndigheter i vissa fall måste kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande regler som har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Sekretessbrytande regler som gäller mellan myndigheter finns i 14 kap. sekretesslagen. Enligt 14 kap. 1 § hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Detta innebär att det finns sekretessbrytande regler även i andra lagar än sekretesslagen samt i förordningar. Om en uppgift inte kan lämnas med stöd av en preciserad sekretessbrytande regel kan den i vissa fall lämnas med stöd av den s.k. generalklausulen (14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen). Enligt sistnämnda bestämmelse får en uppgift som omfattas av sekretess lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. I andra stycket av paragrafen anges dock undantag från generalklausulens tillämpningsområde, bl.a. får uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess eller socialtjänstsekretess inte utbytas med stöd av generalklausulen. Pågående utrednings- och beredningsarbete Den parlamentariskt sammansatta tillsattes (Ju 2004:05, dir. 2004:51) med uppgift att kartlägga och analysera sådan lagstiftning som berör den personliga integriteten. I kartläggningen ingår att göra en översiktlig undersökning av hur integritetsaspekten har hanterats och reglerats i den lagstiftning som gäller , både på det offentligrättsliga och på det privaträttsliga området. I denna uppgift ingår att se om syftet med reglerna är att förhindra kränkningar eller att kompensera den som kränkts, dvs. om reglerna har en preventiv eller reparativ funktion. Med utgångspunkt i denna kartläggning skall kommittén analysera om skyddet för den personliga integriteten kan anses tillfredsställande reglerat. När det gäller intresset av effektivitet i brottsbekämpningen skall kommittén därvid särskilt analysera förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel och övervakningsmetoder och skyddet för den personliga integriteten. Kommittén skall överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen som gäller ADB-registrering bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering. Vad som särskilt skall beaktas är om regeln bör ändras så att den får samma slags rättsliga betydelse som de andra fri- och rättigheterna och om den bör utformas så att den inte hänvisar till något visst tekniskt förfarande. Därutöver skall kommittén överväga om den befintliga lagstiftningen till skydd för den personliga integriteten behöver kompletteras med generellt tillämpliga bestämmelser, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Det kan röra sig om straffbestämmelser eller skadeståndssanktionerade regler. Även andra lösningar bör kunna övervägas. Det är däremot inte kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom den befintliga lagstiftningen. Om denna visar sig innehålla luckor, bör kommittén emellertid peka på detta vid kartläggningen. Integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade massmedierna skall inte omfattas av uppdraget. Kommittén får, om den anser det lämpligt, lämna ett eller flera delbetänkanden. Kommittén skall slutredovisa sitt arbete . Offentlighets- och sekretesskommittén (Osek) har avlämnat fyra betänkanden. De första är Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) och Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97). I betänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar redovisar kommittén sitt uppdrag att överväga om det är ändamålsenligt med en uppdelning mellan å ena sidan bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar m.m. och å andra sidan arkivlagens bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården m.m. Kommittén erinrar om att myndigheternas skyldigheter inte får vara beroende av valet av tekniska lösningar utan att det är viktigt att bestämmelserna kan tillämpas även under nya tekniska förutsättningar. Det bör därför enligt kommittén eftersträvas att bestämmelserna om hantering av allmänna handlingar är så teknikneutrala som möjligt. Kommittén föreslår en teknikneutral regel som beskriver vad som krävs av myndigheternas hantering av allmänna handlingar för att tillgodose offentlighetsprincipen. Kommitténs huvudbetänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) lämnades . I betänkandet föreslår kommittén en ny sekretesslag. Förslaget avser att göra lagen mer användarvänlig. Förslaget till ny sekretesslag innehåller också några nya bestämmelser som påverkar förhållandet mellan offentlighet och sekretess. Nyheterna innebär följande: - Det införs en möjlighet till intresseavvägning när en enskild begär att få ut en uppgift som omfattas av sekretess. Uppgiften får lämnas ut om myndigheten finner det uppenbart att allmänintresset av insyn har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. - Sekretess skall gälla inom hela den offentliga förvaltningen för en uppgift om enskild som rör hälsa eller sexualliv när det är uppenbart att den enskilde eller någon närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Förslaget tar sikte på verksamheter där det saknas sekretesskydd för känsliga uppgifter. - Sekretess skall gälla inom hela den offentliga förvaltningen för uppgift om enskilds adress, hemtelefonnummer och annan liknande uppgift, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående kan komma att utsättas för hot, våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Även detta förslag tar i första hand sikte på verksamheter där uppgifterna saknar sekretesskydd. Förslaget innebär att det som huvudregel fortfarande skall gälla sekretess mellan myndigheter och ibland inom myndigheterna. Vissa förändringar rörande sekretess mellan myndigheter och myndigheternas möjligheter att samverka föreslås dock, bl.a. inom nämnderna i kommuner och landsting samt om möjligheterna för hälso- och sjukvården och att lämna uppgifter om enskilda. Betänkandet innehåller också vissa överväganden om meddelarfrihetens omfattning. En proposition vari en del av förslagen i huvudbetänkandet läggs fram för är aviserad till . Huvudbetänkandet i återstående delar bereds alltjämt inom , tillsammans med betänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar. Efter det att huvudbetänkandet lämnats fortsatte kommittén sitt arbete med frågor om offentlighet och sekretess i det internationella samarbetet samt insynen i statliga och kommunala företag. Kommitténs förslag i denna del lämnades i slutbetänkandet Insyn och sekretess - i statliga företag - i internationellt samarbete (SOU 2004:75). Förslagen i det betänkandet innebär - att offentlighetsprincipen skall tillämpas hos statliga företag, - att skyddet för meddelarfriheten skall stärkas för anställda i kommunala företag där offentlighetsprincipen gäller, - att sekretesslagens bestämmelse om utrikessekretess (2 kap. 1 §) skall förtydligas, - att en myndighet som vägrar lämna ut en allmän handling med hänvisning till en sekretessbestämmelse som anknyter till ett internationellt avtal också måste ange vilken bestämmelse i avtalet som är tillämplig. Förslagen bereds inom . En proposition om skyddet för meddelarfriheten för anställda i kommunala företag är aviserad . Beredningen för rättsväsendets utveckling Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har avlämnat sammanlagt nio betänkanden, bland dem delbetänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38) och slutbetänkandet Ett effektivare brottmålsförfarande - några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117). I det nämnda delbetänkandet redovisade beredningen sitt uppdrag att se över det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att på ett effektivt sätt få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation, dvs. främst tele-, telefax- och datakommunikation. I betänkandet föreslås bl.a. att - bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall moderniseras för att bli oberoende av den snabba teknikutvecklingen, - rättssäkerheten stärks genom att vissa bestämmelser i förs samman och att därigenom en domstolsprövning kommer till stånd i samtliga fall där uppgifter om kommunikationen behövs i brottsutredningar, - det skall bli möjligt att identifiera mobiltelefoner på ett enklare sätt i brottsutredningar genom ett slags pejling, för att komma till rätta med det stora problem som finns med att kriminellt aktiva personer i stor utsträckning använder anonyma kontantkort i samband med grov brottslighet, - det skall bli möjligt för polisen att använda hemlig dataavläsning vid bekämpning av den allra grövsta brottsligheten. Förslagen har remissbehandlats, och remissammanställning pågår inom . I slutbetänkandet Ett effektivare brottmålsförfarande - några ytterligare åtgärder framhåller beredningen att en effektiv brottsbekämpning är beroende av att stora mängder information kan inhämtas och bearbetas på ett bra sätt hos alla de brottsbekämpande myndigheterna men att sekretesslagens sekretessbrytande bestämmelser kan leda till osäkerhet kring vilket uppgiftsutbyte som är tillåtet. Beredningen lämnar förslag om vidgat uppgiftsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Sekretess till skydd för enskilda i den brottsbekämpande verksamheten skall aldrig hindra att en uppgift lämnas från en brottsbekämpande myndighet till en annan sådan myndighet. Förutom polisen och har även , , och uppgifter när det gäller brottsbekämpningen. Betänkandet har ännu inte remissbehandlats. Regeringen har denna vår aviserat en proposition om åtgärder för att förhindra vissa allvarligare brott. En remiss har lämnats till Lagrådet. Förslagen i remissen bygger på förslag i promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21). I lagrådsremissen föreslår regeringen att de brottsbekämpande myndigheterna genom en särskild lag ges möjlighet att använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Tillstånd till tvångsmedelsanvändning skall enligt förslaget kunna meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i lagen särskilt angiven gärning. För att tillgodose rättssäkerheten föreslås det bl.a. att tillstånd skall krävas av allmän domstol. Det föreslås också en reglering för användningen av överskottsinformation som erhålls vid tvångsmedelsanvändningen. - Lagrådet har i sitt yttrande framfört viss kritik mot brister i underlaget. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker, främst med hänvisning till arbete, motioner om stärkt integritetsskydd. Jämför reservationerna 1 (c) och 2 (fp). m.fl. (c) anser i motion 2005/06:K371 att bör tillkännage för regeringen som sin mening att det behövs en generellt tillämplig integritetsskyddslagstiftning, definierad och uttryckt i grundlagen (yrkande 1) och att det vid varje integritetspåverkande lagstiftningsåtgärd skall göras en integritetskonsekvensbeskrivning för att fastställa de konsekvenser en ny reglering kan komma att ha för den personliga integriteten (yrkande 2). () begär i motion 2005/06:K306 tillkännagivanden om att en parlamentarisk utredning bör tillsättas med uppgift att följa och utvärdera hur människors integritet och privatliv åsidosatts (yrkande 1) och att lagändringar behövs med syfte att stärka den personliga integriteten, den fria tanken och det rörliga och öppna samhället (yrkande 2). m.fl. (fp) anser i motion 2005/06:T500 yrkande 16 att en generell teknikoberoende integritetslagstiftning behövs och begär ett tillkännagivande om skydd för den personliga integriteten. () begär i motion 2005/06:K399 ett tillkännagivande om en integritetskonsekvensutredning inför beslut om lagring av elektronisk kommunikation (yrkande 1). Utskottet behandlade liknande yrkanden senast - i förenklad ordning - i sitt betänkande 2004/05:KU22 och i betänkande 2002/03:KU27, dvs. innan var tillsatt. Utskottet ansåg i det betänkandet att den aviserade parlamentariska kommittén borde avvaktas och avstyrkte de då aktuella motionerna. En motion om att utreda gränsdragning för statens möjligheter till data- och teleövervakning av den enskildes privatliv behandlades i betänkande /05:KU12. Utskottet redogjorde för rättsläget och pågående beredningsarbete, bl.a. ett uppdrag till den ovan nämnda Beredningen för rättsväsendets utveckling att göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. Härefter har ett förslag till direktiv förhandlats inom EU-institutionerna , och en överenskommelse har nåtts. Som redovisats ovan tillsattes en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att kartlägga och analysera lagstiftning som berör den personliga integriteten. I kartläggningen ingår att göra en översiktlig undersökning av hur integritetsaspekten har hanterats och reglerats i den lagstiftning som gäller , både på det offentligrättsliga och på det privaträttsliga området. Med utgångspunkt i denna kartläggning skall kommittén analysera om skyddet för den personliga integriteten kan anses tillfredsställande reglerat. När det gäller intresset av effektivitet i brottsbekämpningen skall kommittén därvid särskilt analysera förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel och övervakningsmetoder och skyddet för den personliga integriteten. Kommittén skall, som också redovisats ovan, överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen, som gäller ADB-registrering, bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering. Vad som särskilt skall beaktas är om regeln bör ändras så att den får samma slags rättsliga betydelse som de andra fri- och rättigheterna och om den bör utformas så att den inte hänvisar till något visst tekniskt förfarande. Därutöver skall kommittén överväga om den befintliga lagstiftningen till skydd för den personliga integriteten behöver kompletteras med generellt tillämpliga bestämmelser, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Det är inte kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom den befintliga lagstiftningen, men om denna visar sig innehålla luckor bör kommittén peka på det vid kartläggningen. Integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade massmedierna omfattas inte av uppdraget. Kommittén skall slutredovisa sitt arbete , dvs. Utskottet anser, liksom vid sin tidigare bedömning av liknande motioner, att resultatet av arbete bör avvaktas. Utskottet avstyrker därmed motionerna 2005/06:K306 (c) yrkandena 1 och 2, 2005/06:K371 (c) yrkandena 1 och 2 och 2005/06:T500 (fp) yrkande 16. Kommitténs uppdrag är av betydelse inte minst i den fråga som aktualiseras i motion 2005/06:K399 (m) yrkande 1. Vid utformningen av den svenska lagstiftning som behövs med anledning av EG-direktivet bör konsekvenserna för den personliga integriteten belysas. Utskottet utgår från att så sker och avstyrker även denna motion i här berörd del. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion om översyn av offentlighetsprincipen. I motion 2005/06:K322 av () föreslås tillkännagivanden till regeringen om att en utredning bör göras om offentlighetsprincipen missbrukas i syfte att planera och begå brott (yrkande 1) och att förslag bör tas fram för att stoppa eventuellt missbruk av principen (yrkande 2). Motionären varnar för att offentlig information kan användas av djurrättsaktivister för att kartlägga och hota djuruppfödare och forskare m.fl. som bedriver djurförsök och därigenom sabotera laglig verksamhet. Utskottet behandlade i betänkande 2003/04:KU19 över regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokratipolitik även frågor om åtgärder mot odemokratiska metoder, bl.a. sådana som innebar att människor, djur eller egendom skadades. Utskottet erinrade om att straffskärpningar för skadegörelsebrott införts . Oseks förslag till ny sekretesslag bereds, som nämnts ovan, fortfarande inom . Regleringen i sekretesslagen innebär en avvägning mellan intresset av offentlig insyn och olika behov av sekretesskydd. Enligt utskottets mening finns det inte skäl till någon generell utredning om offentlighetsprincipen. Utskottet avstyrker med det anförda motion 2005/06:K322 (m) yrkandena 1 och 2. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker bl.a. ett motionsförslag om ökad möjlighet till utbyte av uppgifter mellan brottsbekämpande myndigheter med hänvisning till pågående beredning. Utskottet avstyrker också ett motionsförslag som rör sekretess för ett av fattat beslut. Jämför reservation 3 (mp). I motion 2005/06:Fi230 av och (båda c) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande för regeringen om behovet av en översyn av sekretesslagstiftningen i syfte att effektivisera jakten på ekonomiska brottslingar. Motionärerna anför att många verk bedriver en närbesläktad verksamhet och bör samordnas för att gagna effektiviteten och kvaliteten i arbetet. För att uppnå full effektivitet bör sekretesslagstiftningen i dessa sammanhang ses över. () begär i motion 2005/06:K265 ett tillkännagivande om behovet av att tydliggöra för myndigheter att samtycke från den enskilde bryter sekretessen och möjliggör en fungerande samverkan. och (båda s) begär i motion 2005/06:K460 ett tillkännagivande för regeringen om att den skyldighet som gäller för lärare att informera föräldrar om förändringar hos elever i gymnasieskolan skall gälla oavsett ålder, dvs. även sedan eleven fyllt . Ovan har redogjorts för vad som i stort gäller för sekretess mellan myndigheter och i vilka fall sekretessen bryts. Ändringar i sekretesslagen för att underlätta bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten gjordes (prop. 2001/02:191, bet. 2002/03:KU13). Förslag om ytterligare vidgade möjligheter till uppgiftsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna har lämnats av BRU och bereds inom . Som vidare framgår ovan får uppgift som omfattas av sekretess inte röjas för enskild i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i en annan lag eller förordning som sekretesslagen hänvisar till. Sekretess till skydd för en enskild gäller enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen normalt inte i förhållande till den enskilde själv, och sekretessen kan helt eller delvis efterges av honom eller henne. I 7 kap. 9 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess inom skolväsendet. Sekretess gäller i bl.a. gymnasieskolan för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. Sekretess gäller på samma område dels i skolans elevvårdande verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.