bet · GT01KU8 · 2006-03-30 00:00:00 — Gruppen skall hantera strategiska verksamhetsfrågor, utforma och vid behov ompröva departementets verksamhetsplan inom ramen för gjorda politiska prioriteringar, göra erforderliga prioriteringar i den löpande verksamheten samt bedöma resursbehov och resursfördelning. Enhetscheferna är huvudmän (8 §). De leder och fördelar arbetet inom sina respektive enheter etc. (10 §). Vad gäller beslutanderätten anges i arbetsordningen att statsråd som inte är departementschef får besluta i administrativa frågor i departementschefens ställe när departementschefen har förhinder (13 §). Även departementschefens statssekreterare får besluta i vissa administrativa frågor, liksom chefen för samordningskansliet och personalchefen (15-18 §§). Beslut i ledningsgruppen fattas av departementschefens statssekreterare eller, i dennes frånvaro, av annan statssekreterare i departementet (7 §). Om ett ärende berör flera arbetsenheter (i departementet), kräver kvalificerade utredningar eller är av omfattande eller långvarig art får departementschefens statssekreterare besluta att beredningen av ärendet skall bedrivas i projektform under ledning av en projektledare (28 §). I vissa fall krävs här samråd med annan statssekreterare i departementet. I arbetsordningen finns också bestämmelser om vem som får besluta om delning av utkast till propositioner, lagrådsremisser, författningar etc. (34 §). När det gäller krisberedskap och krishantering anges i arbetsordningen att juridiska kansliet svarar för departementets säkerhets- och beredskapsfrågor (6 §). Vidare föreskrivs att chefen för juridiska kansliet - vilken är expeditions- och rättschefen (19 §) - är säkerhetschef samt ansvarig för departementets beredskap (22 och 23 §§). Delegation och ansvar i offentlig verksamhet Möjlighet att delegera beslut inom statliga myndigheter Delegering av beslutsbefogenheter anses vara ett av de viktigaste instrumenten för en rationell organisation av verksamheten hos en myndighet.44[, Offentlig förvaltning i arbete, 2005, s. 121 f.] För statliga förvaltningsmyndigheter handlar delegering om att fördela de beslutsbefogenheter som tilldelats myndigheten mellan myndighetens chef och dess befattningshavare. Reglerna om detta finns i verksförordningen (1995:1322) - vilken inte är tillämplig på - och i förordningarna med myndigheternas instruktioner. Huvudregeln i verksförordningen är att det är myndighetens chef som skall besluta på myndighetens vägnar om myndigheten inte har en styrelse och/eller en personalansvarsnämnd som har förbehållits prövningen av vissa frågor. Ärenden som det åligger myndighetens chef att besluta om får dock avgöras av annan tjänsteman hos myndigheten om de inte enligt gällande ordning behöver avgöras av chefen (21 §). Föreskrifter om hur beslutandet under chefen fördelas inom myndigheten skall tas in i myndighetens arbetsordning eller i särskilda beslut (26 §). Andra former för kompetensfördelning än delegation I den juridiska litteraturen har anförts att delegationsbegreppet bör knytas till begreppet kompetens, dvs. rätten att träffa avgörande som har rättsverkningar.45[, Intern kompetensfördelning, 2000, s. 86 f.] Utanför faller då åtgärder utan rättsverkningar som "faktiska handlingar". Ett exempel härvidlag är att det inte fordras något delegationsbeslut för att en lärare skall få hålla en lektion, utan det följer automatiskt av egenskapen att vara lärare. Vissa uppgifter kan med andra ord utföras av anställda utan att de behöver ha fått uppgiften delegerad till sig. Olika typer av ansvar Den s.k. Utredningen om en översyn av verksförordningen anförde i sitt betänkande att med ansvar inom förvaltningen avses vanligen verksamhetsansvar eller juridiskt ansvar (SOU 2004:23 kap. 6). Med verksamhetsansvar avses ansvaret för att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Det finns dock inte några bestämmelser om hur regeringen skall utkräva ansvar av myndigheterna eller deras ledningar. Det juridiska ansvaret innefattar straffrättsligt ansvar, skadeståndsansvar och disciplinansvar. Det straffrättsliga ansvaret regleras huvudsakligen i 20 kap. och avser tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikten. Härutöver finns olika straffbestämmelser som tagits in i andra lagar än , i specialstraffrätten.46[För statsrådens straffrättsliga ansvar finns särskilda regler i 12 kap. 3 § RF. Dessa innebär att statsråd förvisso inte åtnjuter någon straffrättslig immunitet för brott i utövningen av tjänsten, men han eller hon får endast fällas till ansvar om tjänstebrottet är "grovt". Åtal beslutas av och prövas av .] Disciplinansvar är ett komplement till det straffrättsliga ansvaret, och bestämmelser om det finns i lagen (1994:373) om offentlig anställning (). Sanktionssystemet är här således utomstraffrättsligt. Frågan om disciplinansvar prövas av den myndighet där arbetstagaren tjänstgör. För vissa högre tjänster prövas frågorna av . Skadeståndsansvaret regleras i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) där det finns särskilda bestämmelser för stat och kommun. Huvudregeln är att den arbetstagare som gör sig skyldig till fel eller försummelse i anställningen inte kan åläggas skadeståndsansvar för uppkommen skada, utan ansvaret faller här i stället på staten. Företagaransvaret och dess tillämpningsområde Vidare anförde utredningen att vem eller vilka vid myndigheten som kan komma att åläggas ett juridiskt ansvar (främst straffrättsligt ansvar och disciplinansvar) för myndighetens åtgärder beror på hur ansvaret fördelats genom regleringen i myndighetsförordningen, instruktionen och arbetsordningen samt ytterst på hur domstolarna, mot denna bakgrund, bedömer ansvarsfrågan (SOU 2004:23 kap. 6). Utredaren omnämnde i sammanhanget det s.k. företagaransvaret. Enligt detta åvilar det straffrättsliga ansvaret i princip företagsledningen, och inom företagsledningen fördelas ansvaret så att det i första hand åvilar den ledamot inom vars verksamhetsområde en lagöverträdelse begåtts. I första hand kommer därvid verkställande direktören i fråga eftersom han ansvarar för den löpande förvaltningen.47[Enligt 29 § aktiebolagslagen (2005:551) skall den verkställande direktören sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar.] Principerna för företagaransvaret gäller inte endast i förhållande till privat näringsverksamhet utan har tillämpats också inom andra områden. Vad gäller statliga myndigheter anförde utredningen att ansvaret i första hand åvilar den person inom vars verksamhetsområde en lagöverträdelse begåtts. I första hand kom därvid kom verkställande direktören/myndighetschefen i fråga eftersom han eller hon svarar för den löpande förvaltningen.48[Enligt 6 § verksförordningen (1995:1322) ansvarar myndighetens chef för myndighetens verksamhet.] Även underordnade tjänstemän till vilka en uppgift delegerats kunde komma i fråga. Utgångspunkten är således att ledningen (styrelse/vd/myndighetschef) har det straffrättsliga ansvaret för verksamheten, men ansvaret kan delegeras till underordnade. har härvidlag anfört följande (NJA 1987 s. 426). Delegation av ansvaret kan dock ske. Företagsledningen ansvarar emellertid för att företaget organiseras på sådant sätt att lagöverträdelser kan förutsättas ej ske i dess verksamhet. Ledningen har sålunda att sörja för att företaget har en ändamålsenlig personalorganisation och att underordnad personal är kompetent och tillräckligt instruerad för sina uppgifter. Även om delegation skett är ledningen skyldig att gripa in om det visas föreligga brister eller eljest särskild anledning föreligger. Vid oaktsamhetsbrott kan ansvar utkrävas av den i företagsledningen som oaktsamt brustit i vad som enligt det sagda ålegat honom. Vidare, Utredningen om en översyn av verksförordningen omnämnde i sitt betänkande vad som angetts i fråga om delegation av arbetsmiljöansvar, där lagstiftaren i första hand lagt ansvaret på arbetsgivaren själv (SOU 2004:23 s. 95). Utredaren citerade härvidlag vad departementschefen anfört i förarbetena till arbetsmiljölagen om delegation av ansvaret (prop. 1976/77:149 s. 373). Jag vill understryka vikten av att det vid delegering klargörs vem som i olika avseenden bär ansvaret för att lagstiftningens bestämmelser följs. För att ett uppdrag skall få betydelse i straffrättsligt hänseende förutsätts självfallet att med delegering av ansvar följer tillräckliga beslutsbefogenheter. Det förutsätts också att den till vilken delegering sker har behövlig erfarenhet och kunnande för uppgiften. Inom förvaltningen måste hänsyn dessutom tas till gällande instruktioner och vid behov ändring göras när delegering bör ske. Sammantaget kan således sägas att delegation av företagaransvaret - eller, för den delen, av myndighetschefs ansvar - förutsätter att den underordnade till vilken ansvaret delegeras har kompetens, adekvata instruktioner och beslutsbefogenheter för arbetsuppgiften samt att det finns en ändamålsenlig organisation för verksamheten. Vidare måste det av delegationen klart framgå omfattningen av det ansvar som delegeras och till vem detta ansvar delegeras (se även NJA 1993 s. 245). I den mån dessa förutsättningar inte är uppfyllda ligger ansvaret kvar hos ledningen. Även när delegation av ansvar har skett har ledningen fortsatt skyldighet att ingripa, t.ex. om det visar sig föreligga brister i verksamheten. Delegation i - tidigare analys Som konstateras i det föregående har chef och departementscheferna förhållandevis stora möjligheter att överlåta beslutanderätten till chefstjänstemän i . Verkligheten ser också sådan ut att chefstjänstemännen har fått beslutsbefogenhet på flera områden. Till yttermera visso torde statsråden endast i undantagsfall vara involverade i den konkreta och operativa verksamheten i och departementen (jfr SOU 2005:104 s. 191). Huruvida ansvaret inom och departementen också är delegerat beror emellertid på hur delegationen utformats, t.ex. som den framgår i gällande arbetsordningar, och omständigheterna kring verksamheten i övrigt. I rapporten effektivare regeringskansli - förslag till åtgärder (2003) analyserades hur ledningsfunktionerna och styrningen i är uppbyggda på den strategiska nivån med utgångspunkt från hur det uttrycks i instruktionen för och arbetsordningarna och hur det uppfattas i praktiken (s. 26 f.). Enligt rapporten skall vara en kvalificerad stab och ett stöd till regeringen och det är då alldeles nödvändigt att statsministern, som chef för , har alla befogenheter som denne finner nödvändiga för att utforma verksamheten i . Främst sker detta genom de bestämmelser statsministern utfärdar i arbetsordning eller i särskilda beslut. är det, enligt rapporten, också alldeles uppenbart att statsministern därmed även som myndighetschef är ytterst ansvarig för alla operativa beslut i övrigt som fattas i . I rapporten anfördes att detta, mot bakgrund av statsministerns huvudsakliga uppgift på den politiska arenan, inte är en särskilt praktisk ordning, varför det är viktigt att ansvaret under statsministern är tydligt uttalat och reglerat. Vidare anfördes i rapporten att utgångspunkten i den nuvarande regleringen är att det statsråd som utsetts till chef för ett departement har ett omfattande verksamhetsmässigt ansvar, dels för verksamhetens planering och inriktning i förhållande till politiska prioriteringar, dels för det faktiska genomförandet av verksamheten genom de olika processer som krävs. Detta ansågs i rapporten inte vara särskilt praktiskt då statsrådens politiska uppdrag av statsministern är prioriterat och ställer krav på extern närvaro i många sammanhang. Därför väljer departementscheferna i regel att delegera uppgifter och ansvar till chefstjänstemän eller andra tjänstemän. I rapporten betonades statssekreterarnas roll. Enligt rapporten regleras dock inte dessas funktion, ansvar och uppgifter i instruktionen eller arbetsordningen för . Det är först i respektive departements arbetsordning detta förtydligas och i dessa växlar både ansvar, roll och uppgifter. Som exempel nämndes i rapporten inrättandet av särskilda ledningsfunktioner i vissa departement. Enligt rapporten utses i regel en av statssekreterarna att ha ett samordningsansvar för administrativa och organisatoriska frågor i departementet, men i flera fall är det av arbetsordningarna oklart hur det reella ansvaret ser ut och utövas. Statssekreterarnas roll som chefstjänstemän borde, enligt rapporten, utvecklas och förtydligas på ett sådan sätt att ledningen av verksamheten i och i departementen blir mer entydig och ansvarsförhållandena klargörs. I rapporten anfördes också att det vid samtal med chefer och medarbetare framkommit en påfallande osäkerhet över ledningsförhållandena och styrningen i myndigheten som helhet och även inom departementen. Förslag - som ännu inte genomförts - till ändringar i instruktionen och arbetsordningen för lämnades med syftet att avlasta statsråden planerings- och verksamhetsmässiga genomförandeuppgifter samt det administrativa och personalmässiga ansvaret i departementen (s. 31 f.). Som anförts ovan uppträder statsråden i sin tjänsteutövning både som medlemmar i regeringen och som chefer i . Redogörelsen i det föregående har främst varit hänförlig till statsrådens ansvar som chefer i . I detta delavsnitt behandlas statsrådens ansvar i själva regeringsarbetet. Kallelse till och dagordning på regeringssammanträde Samtliga statsråd är medlemmar i regeringen. För statsministerns del gäller även att han eller hon är regeringschef. Han eller hon har helt naturligt en starkare ställning i regeringen än övriga statsråd. Detta kommer till uttryck i RF på flera sätt. Bland annat framgår av RF att statsministern är ordförande vid regeringssammanträden och som sådan också är den som kallar övriga statsråd till sammanträde (7 kap. 4 §). Vid förfall för statsministern övertas dennes uppgifter av antingen det statsråd statsministern utsett till sin ställföreträdare eller, om någon sådan inte har utsetts, av det statsråd som varit statsråd längst tid (7 kap. 8 §). Med förfall åsyftas även semester och annan ledighet, vilket statsministern i så fall bör ha låtit anteckna. Självklart kan statsministern under semester eller annan ledighet träda i tjänst när han så önskar, exempelvis för att delta i avgörandet av ett särskilt viktigt ärende (prop. 1973:90 s. 298). Regeringssammanträde hålls regelmässigt (ordinarie regeringssammanträde), men om så erfordras kan statsministern självklart kalla till regeringssammanträde (extra regeringssammanträde). Sådana sammanträden är inte ovanliga och brukar hållas i samband med statsrådens lunch (Ds 1998:39 s. 74). Utöver bestämmelsen om att det är statsministern som kallar till regeringssammanträde finns i RF inga formföreskrifter om kallelseförfarandet. Skulle inom ett departements ansvarsområde uppkomma behov av ett snabbt regeringsbeslut torde det ankomma på departementet och föredragande statsråd att påtala detta behov för statsministern så att denne snabbt kan kalla till regeringssammanträde. Även övriga statsråd som av en eller annan anledning får erfara att det finns ett sådant behov torde kunna anses ha en skyldighet att påtala det för föredragande statsråd och statsministern. Det är i regeringskretsen det föredragande statsrådet som ansvarar för beredningen av sina ärenden och för att ärendena kommer upp till behandling vid regeringssammanträdet, dvs. dagordningen vid sammanträdet sätts av departementscheferna och övriga statsråd med föredragandeuppgifter i regeringen. Förfarandet inför regeringssammanträdet ser så ut att statsråden först får ärenden som skall beslutas vid sammanträdet föredragna för sig vid den s.k. veckoberedningen i sitt departement. I de departement som tar upp ärenden vid regeringssammanträdet ställs därefter ärendeförteckningar samman. Ärendeförteckningarna används också som föredragningslistor vid regeringssammanträdet (Ds 1998:39 s. 68 f.). Föredragningen vid regeringssammanträdet går sedan i princip till så att varje föredragande läser upp rubriker och förslag till beslut i enlighet med föredragandelistan.49[och , a.a., 1980, s. Ärenden kan också tas upp "utom listan". Det innebär att beslut fattas i ett ärende trots att det inte har funnits med på ärendeförteckningen inför regeringssammanträdet. I stället kompletteras ärendeförteckningen med ärendet efter sammanträdet (se vidare bet. 2002/03:KU10 s. 24 f.). Av RF framgår att beslutsfattandet i regeringen sker kollektivt vid regeringssammanträde vid vilket minst fem statsråd måste delta (7 kap. 3 och 4 §§). I förarbetena anfördes att helst alla statsråd borde delta i regeringssammanträde, men att det uppenbarligen inte alltid var möjligt (prop. 1973:90 s. 290 f.). Bland annat måste regeringen kunna fungera med reducerat antal ledamöter . Några regler om beslutsordningen vid regeringssammanträde finns inte i RF. Hur ärenden skall avgöras vid regeringssammanträde är med andra ord oreglerat i grundlagen. I förarbetena ansågs tanken på ett grundlagsfäst förfarande, med en regelrätt omröstning som utslagsgivande för regeringens ställningstagande, vara främmande för en parlamentarisk regering (prop. 1973:90 s. 186). Varje regeringen bör i stället fritt kunna avgöra sina beslutsregler.50[och , a.a., 2003, s. Om ett statsråd har en skiljaktig mening skall denna dock antecknas i det protokoll som förs vid regeringssammanträdet (7 kap. 6 §). Den som deltagit i regeringssammanträdet och inte anfört skiljaktig mening är ansvarig för beslutet.51[och , a.a., 1980, s. Detta hindrar dock inte att statsrådens ansvarighet i regeringsarbetet och för de regeringsbeslut som fattas hålls isär och bedöms olika. Vad gäller granskning anförde följande härvidlag (SOU 1963:17 s. 445). framgår otvetydigt att samtliga statsrådsledamöter, således även de som icke tagit befattning med ärendenas beredning, blir ansvariga för sina "rådslag" i konseljärendena. I konsekvens härmed hade man kunnat vänta sig att protokollsgranskning i förekommande fall skulle leda till anmälning mot samtliga de i regeringsärendenas avgörande deltagande statsråden. Så är dock icke fallet. I vart fall har det blivit fast praxis att anmärkning . i allmänhet riktas endast mot föredragande departementschefen. Blott undantagsvis och i viktiga frågor har samfälld anmärkning framställts. Bakgrunden till ifrågavarande praxis är att det icke ansetts rimligt att begära, att samtliga statsråd skall ha bildat en egen uppfattning om alla förekommande ärenden. Motsvarande gäller också vid bedömning av statsrådens juridiska ansvar. Även om inget statsråd har reserverat sig till protokollet, och således alla statsråd som närvarat vid regeringssammanträdet är ansvariga för beslutet, kan vid sitt ställningstagande till frågan om åtal med anledning av felaktigt regeringsbeslut beakta den större eller mindre befattning som olika regeringsledamöter har tagit med ärendet (prop. 1973:90 s. 424). Det är exempelvis fullt möjligt att föredragande statsråd och statsministern ensamma åtalas.52[och , a.a., 1980, s. Räckvidden av statsrådens ansvar - tidigare granskning En fråga som emellanåt infinner sig i samband med granskning är hur långt statsrådens ansvar sträcker sig för handlingar, åtgärder etc. som inte har stått under deras direkta kontroll. Nedan redogörs för ett antal tidigare granskningar i vilka utskottet gjort bedömningar och uttalanden som kan ge vägledning härvidlag. I betänkande 1993/94:KU30 granskade utskottet försvarsministerns och Försvarsdepartementets roll i fråga om flyguppvisningar (s. 118 f.). Frågan gällde om Försvarsdepartementet hade bort vidta någon åtgärd mot bakgrund av den information som förelåg i departementet och i vad mån statsrådet kunde hållas ansvarig härvidlag. Utskottet anförde följande (s. 124). Försvarsdepartementet och försvarsministern har förnekat varje kännedom om att skulle visas upp i . Enligt Försvarsdepartementet är ett stridsflygplans medverkan i en flyguppvisning i landet inte heller en sak för försvarsministern eller regeringen att ta befattning med. Utskottet finner att dessa uppgifter är anmärkningsvärda mot bakgrund av att det i departementet har funnits en handling i två exemplar som tydligt utvisar att JAS Gripen skulle medverka i flyguppvisningarna på huvudflygdagarna i . Om inte JAS-planet hade havererat i hade detta mycket väl kunnat ske i under någon av de två flyguppvisningarna där. Det är sålunda klarlagt att kunskap om JAS-planets deltagande i flyguppvisningar fanns i Försvarsdepartementet. Utskottet delar uppfattningen i Försvarsdepartementets promemoria att frågor om att godkänna flygplan för flygning och att besluta om flyguppvisningar är typiska myndighetsuppgifter. Utskottet kan emellertid inte godta Försvarsdepartementets och försvarsministerns inställning att det inte var en sak för Försvarsdepartementet att befatta sig med dessa frågor. Det yttersta ansvaret för de regler som myndigheterna har att tillämpa och för att frågorna handläggs med erforderlig omsorg och kompetens ligger nämligen på regeringen. Mot bakgrund av vad som var känt om problem med flygplanets styrsystem hade det enligt utskottets mening i stället varit naturligt om Försvarsdepartementet hade informerat sig ytterligare om flyguppvisningarna och de förutsättningar som gällde för deras genomförande. Den kunskapen och ytterligare inhämtad information om flygplanet hade kunnat bilda underlag för överväganden om åtgärder i någon form. Som försvarsministern har anfört förelåg det inte några konstitutionella hinder mot ett ingripande från regeringens sida. Försvarsdepartementet har emellertid varit påfallande passivt i nu berörda hänseenden, vilket utskottet finner anmärkningsvärt. För detta kan försvarsministern, som har det övergripande ansvaret, inte undgå viss kritik. I betänkande 1996/97:KU25 granskade utskottet regeringens handläggning av ärendet om medgivande för att teckna avtal med (s. 148 f.). En fråga i granskningen gällde försvarsministerns ansvar för bristande handläggning inom sitt departement. Utskottet gjorde följande bedömning (s. 159). Av det skriftliga materialet framgår att [försvarsministern] inte gjorts uppmärksam på de förhållanden som åsyftats i det sagda. Enligt utskottets mening kan det också finnas utrymme för skiftande bedömningar av hur långt ett statsråds ansvar skall sträcka sig i fråga om brister i handläggningen av större och mindre frågor inom ett departement. Som [försvarsministern] själv har betonat inför utskottet måste emellertid chefen för ett departement i sista hand bära ett politiskt ansvar för departementets verksamhet. I ett sådant perspektiv står det enligt utskottets mening klart att departementschefen inte kan undgå viss kritik för de brister i beredningen av regeringsärendet om medgivande att teckna avtal för produktstöd för flygplansmotorerna RM 8 och RM 12 som förekommit. Utskottet noterar emellertid att olika åtgärder har vidtagits inom departementet för att förhindra en upprepning av det inträffade. I betänkande 2001/02:KU20 granskade utskottet regeringens och utbildningsministerns ansvar för (s. 182 f.). Granskningen gällde i vad mån regeringen och utbildningsministern hade ett ansvar för Centrala problem med att klara kraven på handläggningstider och tillgänglighet. Utskottet anförde följande (s. 196). Från regeringens sida har fortlöpande vidtagits åtgärder för att förbättra situationen. Bland annat har anslaget till myndigheten ökat kraftigt, en ny ledning tillsatts och ett kundcentrum i inrättats. Utskottets granskning visar inte annat än att [utbildningsministern] noggrant följt utvecklingen vid myndigheten och medverkat till att åtgärder vidtagits för att förbättra situationen. Som utbildningsministern framhållit finns det omständigheter som talar för att de vidtagna åtgärderna kommer att förbättra situationen bl.a. genom att det nya förenklade studiemedelssystemet får allt större genomslag.