bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — I promemorian lämnas först en beskrivning av arbetsfördelningen hos regeringen i frågor om de statliga 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN Beskrivningen överensstämmer huvudsakligen med vad som beskri- vits ovan om beslutanderätt för statsråd. Därutöver har följande anförts. Den som är föredragande i en grupp regeringsärenden har också ett ansvar för beredning av ärenden på området. Regler om detta finns i 14 § förord- ningen med instruktion för . Med rollen som föredra- gande anses också följa ett uppdrag att i olika sammanhang företräda regeringen och förmedla regeringens politik på området. Det sistnämnda sker ofta informellt, t.ex. genom uttalanden i medier, men också när ett statsråd svarar på riksdagsledamöternas interpellationer och frågor. På samma sätt som när det gäller andra politikområden kan regeringens ägar- styrning av bolagen enligt fast praxis ske inte bara genom formliga beslut vid regeringssammanträden, utan också genom informella ställnings- taganden och kontakter. Denna ordning har tillämpats . 2001/02:KU20 om formerna för utrikespolitiska beslut. Vidare anförs i promemorian att varje statsråd som har ett berednings- och föredragaransvar och ett ansvar för att förmedla regeringens informella styrning av bolagen, genom formliga regeringsbeslut får i uppdrag att själv eller genom någon som han eller hon utser företräda staten på bolagsstämmor i bolaget. Sådana uppdrag till andra statsråd än näringsmi- nistern brukar regeringen förena med villkor som säkerställer att samråd sker med honom vid styrelsenomineringar. Uppdragen innebär enligt promemorian att den som fått uppdraget också skall se till att förbereda ägarens ställningstaganden vid bolagsstämman, bl.a. genom att nominera kandidater till styrelseposterna. Nomineringen dokumenteras som regel i ett skriftligt beslut av statsrådet. Detta beslut utgör en del av instruktionen till den tjänsteman som får statsrådets full- makt att företräda staten på bolagsstämman. Nödvändigt och tillräckligt stöd för dessa statsrådsbeslut finns i regeringens uppdrag till statsrådet att företräda eller låta annan företräda staten på bolagsstämman. I de fall som avses med utskottets andra fråga har styrelsenomineringar gått till på det sätt som beskrivits ovan. I promemorian anförs vidare att det inte är någon skillnad i beslutsfat- tandet beroende på om bolaget hör till ett visst departements verksamhets- område eller om det hör till näringsministerns ansvarsområde enligt ett § 5- förordnande. Det har funnits vissa skillnader i departementens dokumentation i bolagsfrågor, men dessa rutiner för dokumentation kom- mer att skärpas och bli enhetligare. Avslutningsvis anförs att det i ett mindre antal bolags bolagsordningar anges att regeringen utser styrelseledamöterna. I dessa fall bereds och avgörs ärendet som ett regeringsärende. Utskottet har hållit en utfrågning med näringsminister (bilaga B1). 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN Statsrådet redogjorde vid utfrågningen bl.a. för regelver- ket enligt följande. Det följer av 7 kap. 5 § regeringsformen att en departementschef är föredragande i ärenden som rör det eller de bolag som enligt instruktionen för hör till departementet. Att vara föredragande innebär att ha beredningsansvar i ärenden som avgörs genom formella regeringsbeslut men också att företräda regeringen vid informella kontakter med bolaget. är som ansvarigt statsråd genom ett formellt regeringsbeslut bemyndigad att företräda staten på bolagsstämmor i bolagen. Det sker regelmässigt genom att han i sin tur utser en tjänsteman som får fullmakt att framföra regeringens uppfattning vid stämman och rösta för statens aktier. uppgav vidare bl.a. följande. På samma sätt som när det gäller andra politikområden sker regeringens ägarstyrning av bolagen enligt en mycket fast praxis, inte bara genom formliga beslut vid regerings- sammanträden utan också genom informella ställningstaganden och kontak- ter. Det här är en ordning som har tillämpats oavsett regeringens politiska hemvist, i vart fall ända . Den ordningen har alltsedan dess ansetts vara förenlig med regeringsformen. Att regeringen disponerar aktier som staten äger innebär att regeringen har att agera som aktieägare i förhållande till bolaget. Styrningen av ett bolag aktiebolagsrättsligt kan endast ske vid bolagsstämman. Det är äga- rens mening om bl.a. styrelsesammansättning som kommer till uttryck vid bolagsstämman. Det här kan säkert ha bidragit till att olika regeringar under mycket långa tider valt att tillämpa en beslutsordning som går ut på att ett statsråd befullmäktigas att så att säga verkställa regeringens uppfattning i fråga om styrelsenomineringar. uppgav att han tycker att det är en mycket praktisk och ändamålsenlig ordning som är väl ägnad att motsvara de krav som måste gälla vid styrelsenomineringar. Det statsråd som ansvarar för ett bolag skall se till att även förbereda ägarens ställningstagande vid bolagsstämman. Det sker bl.a. genom att nominera styrelseledamöter till styrelserna. För att tillgodose en tydligare dokumentation, vilket har önskats, av regeringens ställningstagande i nomi- neringsfrågor dokumenteras dessa numera genom regeringskanslibeslut. Beslutet utformas som en särskild instruktion från statsrådet till den som röstar för statens aktier på stämman. Styrelsenomineringar för bolag som andra statsråd ansvarar för görs i samråd med . Det nödvän- diga och tillräckliga stödet för de här statsrådsbesluten finns i regeringens uppdrag till statsrådet att företräda eller låta annan företräda staten på bolagsstämman. anförde vidare att styrelsenomineringsprocessen går till enligt följande. tillämpas en strukturerad nomine- ringsprocess. Syftet är att säkerställa en effektiv kompetensförsörjning till företagens styrelser. har av statsministern fått ett särskilt ansvar för styrelsenomineringar i samtliga statligt ägda företag. 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN enhetligt och strukturerat arbetssätt vill man säkerställa kvaliteten i hela Varje nominering av styrelseledamot skall utgå från kompetensbehovet i respektive bolags styrelse. Det är därför viktigt att sty- relsens sammansättning är sådan att styrelsen alltid har sådan branschkun- skap eller annan kompetens som är relevant för företaget även i bolag där omvärlden förändras starkt. För att komma i fråga för en styrelseplats fordras hög kompetens, stark integritet samt förmåga att självständigt se till bolagets bästa. Varje styrelseledamot skall ha kapacitet att göra själv- tillsätts 4060 nya styrelseledamöter. Inför nominering sker ett samråd med ordföranden i det aktuella bola- Vidare bereds frågan med Statsrådsberedningen och Finansdepartemen- tet samt i förekommande fall det departement som i övrigt har ansvar för bolaget, såvida det inte är . fullmäktige dokumenteras i ett departementsbeslut i form av en instruk- Nomineringen motiveras i instruktionen. anförde att samlade juridiska expertis kontinuerligt prövat huruvida all verksamhet i Regeringskans- liet är förenlig med grundlagen eller inte. Det är också uppfattningen att förfarandet vid nominering av styrelseledamöter är fullt förenligt med Ett § 5-förordnande innehåller generellt sett ett bemyndigande från stats- ministern att vara föredragande. Det finns § 5-förordnande om att föredra formella regeringsärenden för regeringsbeslut. Det kan finnas § 5-förord- nanden där man exempelvis har ett budgetansvar för en statlig myndighet på ett annat departement än där man själv är departementschef. handlar det om att vara samordnare i styrelsenomineringsprocessen. målet bakom detta § 5-förordnande är att få det som också konstitutionsut- skottet från tid till annan brukar efterfråga, nämligen en större enhetlighet och en större likhet i processerna och i hanteringen av viktiga frågor kring styrelsenomineringar oavsett vilket departement de tillhör. I det här fallet är det detta som är § 5-förordnandet. Dessa styrelsenomineringar går till på precis samma sätt som när det nomineras styrelseledamöter i bolag som Det är också det ansvariga statsrådet som har § 5-förordnandet, i detta fall , som fattar regerings- kanslibeslutet i den del som rör styrelsenomineringen. På fråga om inte regeln om kollektivt beslutsfattande kringgås genom en så långtgående delegering av beslutsmakten anförde att han visserligen inte är någon grundlagsexpert men att han böjer sig för den praxis som en rad olika statsministrar har följt på detta område sedan Den samlade juridiska expertisen i Regeringskans- liet har bedömt detta vara förenligt med grundlagen under denna mycket Enligt är det inte att kringgå grundlagen. att göra med att statsråd och regering agerar inte endast vid kollektiva rege- ringsbeslut utan gör det också på annat sätt. 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN Det tillämpade nomineringsprocessen är enligt ett bra, praktiskt och effektivt arbetssätt. Det är inte så att statsrådet själv utan beredning med andra i regeringen vidtar de här åtgärderna. Det sker naturligtvis ett sådant arbete för att se till att det är regeringens upp- fattning som förs fram vid bolagsstämman. På fråga om varför regeringen i budgetpropositionen säger att det finns skäl att göra en översyn när man kommit fram till att den angivna model- len för ägarstyrning är förenlig med gällande lagstiftning uppgav att det pågår en ständig dialog mellan regeringen och om exempelvis dokumentation. tar man mycket intresse- rat del av vad gör för bedömningar. Det har medfört att exempelvis mer tydligt dokumen- terat åtgärder i form av regeringskanslibeslut för att se till att också uppfylla de önskemål som har. Översynen gäller inte grundlagsenligheten. Utskottet konstaterar att förfarandet vid styrelsenomineringar grundas på en långvarig praxis inom . Granskningen ger inte anled- ning till något ytterligare uttalande från utskottets sida. 4.2 Utbildnings- och kulturminister nominering av en styrelseledamot i två statliga bolag I en anmälan till har anförts att dåvarande näringsmi- nistern nominerat som styrelseleda- mot i två statliga bolag för omval. Styrelseledamoten har nominerats till omval trots att det i en tidningsartikel tidigare avslöjats att personen i fråga tillsammans med medhjälpare tillskansat sig ur ett bolag i vilket han var anställd. Pengarna har styrelseledamoten hävdat använts som mutor utomlands. Att ge mutor är förbjudet i . Anmä- laren har önskat svar på vissa frågor om hur nomineringen av styrelseleda- moten gått till. Anmälan återfinns i bilaga A4.2.1. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior upprättade inom , bilaga A4.2.2A4.2.3. 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN Hur väljs en styrelseledamot? trädde den nya aktiebolagslagen (2005:551) i kraft. Enligt 8 kap. 8 § utses styrelsen av bolagsstämman. I bolagsordningen får det föreskrivas att en eller flera styrelseledamöter, i publika aktiebolag dock mindre än hälften av samtliga, skall utses på annat sätt. Styrelsen eller en styrelseledamot får inte ges rätt att utse styrelseledamöter. Motsva- rande bestämmelser fanns i 8 kap. 6 § i den gamla aktiebolagslagen (1975:1385). Enligt 20 kap. 2 § döms arbetstagare som för sig själv eller för annan tar emot, låter sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning, för mutbrott till böter eller fängelse högst . Enligt andra stycket skall detsamma gälla för vissa angivna uppdrag. Enligt 17 kap. 7 § döms den som till arbetstagare, annan som anges i 20 kap. 2 § , främmande stats minister m.fl. läm- nar, utlovar eller erbjuder, för denne själv eller för annan, muta eller annan otillbörlig belöning för tjänsteutövningen, för bestickning till böter eller fängelse i högst . Enligt 2 kap. 1 § döms efter svensk lag och vid svensk domstol för brott som begåtts här i riket. För brott som begåtts utom riket döms efter svensk lag och vid svensk domstol om brottet begåtts av bl.a. svensk medborgare (2 kap. 2 §). Enligt 2 kap. 2 § andra stycket gäller detta inte om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten. Utskottet har i två omgångar genom skrivelser som sänts till Regeringskans- liet begärt svar på frågor. Utskottet har genom skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor. Enligt vilka riktlinjer eller kriterier nomineras styrelseledamöter i stat- liga bolag? Hur har regeringen agerat när det gäller ? Görs det några överväganden av etisk karaktär vid nomineringen av styrelseledamöter i statliga bolag? Vilka kommentarer i övrigt ger anmälningen anledning till? 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN Som svar har översänts en inom Näringsdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A4.2.2). I promemorian hänvisas inled- ningsvis till regeringens skrivelse 2004/05:120, redogörelse för företag med statligt ägande av vilken framgår bl.a. följande. Regeringens mål är att styrelserna skall ha hög kompetens som är väl anpassad till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar. Ledamöter skall alltid se till bolagens bästa. Regeringen förväntar sig att ledamöterna har hög integritet och motsvarar krav på omdöme som förväntas av företrädare för staten. Varje nominering av styrelseledamot skall utgå från kompetensbehovet i respektive företags styrelse. Det är därför viktigt att styrelsens sam- mansättning är sådan att styrelsen alltid besitter sådan branschkunskap eller kunnande som är direkt relevant för bolaget även när företaget utvecklas och omvärlden förändras. För att komma i fråga för en styrel- sepost fordras en hög allmän kompetens inom antingen löpande affärs- verksamhet, affärsutveckling, branschkunskap, finansiella frågor eller andra relevanta områden. Därutöver krävs en stark integritet och för- måga att se till bolagets bästa. Varje styrelseledamot skall ha kapacitet att göra självständiga bedömningar av företagets verksamhet. Sammansättningen av styrelserna skall också ske så att en balans uppnås avseende kompetens bakgrund, ålder och kön. När det gäller hur regeringen har agerat i det aktuella fallet anför Närings- departementet att enheten för statligt ägande fortlöpande höll sig informe- rad i ärendet. Så snart som misstankarna mot styrelseledamoten konkretiserades genom att han häktades uppmanades han att avgå ur styrelserna för och . I prome- lämnas vidare en utförlig redogörelse för de åtgärder som vidtagits sedan de första påståendena om oegentligheter rörande styrelseledamoten blev kända 2005. Av denna framgår bl.a. att enhetschefen på enheten för statligt ägande genom sam- tal med styrelseledamoten och med hans arbetsgivare höll sig underrättad om händelsen men att styrelseledamoten förnekade brott och internrevisorn hos hans arbetsgivare inte hittade något som gjorde att bolaget kunde bekräfta eller dementera uppgifterna om oegentligheter. höll ett möte med styrelseledamoten och styrelseordförandena i respektive . Inget som framfördes vid mötet pekade enligt på att styrelseledamoten själv var inblandad i den påstådda mutaffären. Om styrelseledamoten hade erkänt inblandning i mutaffären hade åtgärder vidtagits för att entlediga honom från uppdragen i styrelserna. Inför de ordinarie bolagsstämmorna tog statsrådet kontakt med styrelseledamotens arbetsgivare, men inga uppgifter som förändrade läget inför nomineringen framkom. Styrelseledamoten omvaldes i båda bolagen. 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN När internutredningen hos styrelseledamotens arbetsgivare var avslutad fick besked om att inget konkret framkommit som tydde på att styrelseledamoten gjort något felaktigt. En del märkliga förhållanden hade upptäckts, men inget oegentligt gick att bevisa. Ekobrotts- myndigheten hade erhållit en del material och startat en undersökning. publicerade en artikel av vilken det framgick att styrelseledamoten hade häktats. kontaktade då styrelseledamotens juridiska ombud och meddelade att man förväntade sig att styrelseledamoten skulle avsäga sig sina styrelseuppdrag i de statliga bolagen. Styrelseledamoten lämnade självmant sina styrelseupp- drag. Hade han inte gjort det, hade det kallats till extra bolags- stämmor för att vid dessa entlediga styrelseledamoten. I promemorian från anförs vidare att förutom en bedömning av styrelseledamöter som görs utifrån de kriterier som redovi- sats för tidigare görs det mot bakgrund av referenser och intervjuer en allmän bedömning om en tilltänkt styrelseledamot uppfyller etiska krav för att kunna komma i fråga som styrelseledamot. tillfrågar enheten för statligt ägande alltid en för nyval tilltänkt styrelseledamot om denne har varit inblandad i något som skulle kunna skada eller negativt påverka förtroendet för bolaget och ägaren. Utskottet har ställt följande kompletterande frågor till . Förekom det några kontakter mellan departementet och son innan först valdes till ledamot? Om sådana kontakter förekom, vad sade ? Var departementet medvetet om att tidigare suttit i när var verkställande direktör där? Förekom det några kontakter mellan departementet och inför omval av som ledamot efter att styrelseordföranden uppmärk- sammats på att varit inblandad i affärer som kunde anses tvivelaktiga? Om sådana kontakter förekom, vad sade då? Som svar har översänts en inom upprättad promemoria (bilaga A4.2.3). I promemorian från anförs att det inte förekom- mer kontakter med verkställande direktören vid tillsättning av bolagsstyrel- ser. Däremot diskuteras styrelsens sammansättning med styrelsens ordfö- rande inför nomineringar. Vidare har i promemorian anförts att tidigare arbetslivserfarenhet var känd för departementet såväl när han första gången nominerades som vid omvalet. 4 REGERINGENS STYRNING AV DE STATLIGA BOLAGEN Det är enligt utskottets mening viktigt att en person som väljs till styrelse- ledamot inte kan ifrågasättas från etisk synpunkt. Det bör härvidlag ställas samma krav vid nyval och vid omval. Varje misstanke om oegentligheter från en styrelseledamots sida kan dock inte få den konsekvensen att veder- börande uppmanas att ställa sin plats till förfogande. Det är därför viktigt att ansvarigt statsråd följer upp den information som finns om styrelseleda- moten och vidtar erforderliga åtgärder när så är påkallat. Enligt den utredning som finns i granskningsärendet har det vidtagits åtgärder för att följa händelseutvecklingen, och åtgärder har sedan vidtagits när de misstan- kar som funnits mot styrelseledamoten har bekräftats. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida. 5 Vissa uttalanden av statsråd 5.1 Näringsminister uttalanden om de statliga bolagens tillhörighet till arbetsgivarorganisation I en anmälan till , bilaga A5.1.1, begärs att utskottet granskar näringsminister för dennes uttalanden i form av hot om vilken förhandlingsorganisation på arbetsmarknaden som statliga bolag under skall tillhöra. Enligt anmälan har närings- ministern i bl.a. låtit meddela att han överväger att låta de statliga bolagen lämna arbetsgivarorganisationen . Bakgrunden var, enligt anmälan, att dels givit en ekonomisk garanti åt ett lettiskt byggföretags process i som skulle klargöra om de svenska konfliktreglerna var för- enliga med gemenskapsrätten, dels Svenskt Näringslivs vd i ett brev till statsministern ifrågasatt samma konfliktregler när de använts som ett stöd åt arbetstagarna inom den finländska pappersindustrin trots att fredsplikt rådde inom det aktuella avtalsområdet i . I anmälan anförs att hän- delserna föranletts av oklarheter i rättsläget för svenska arbetsgivare och att näringsministern inte ansett att de statliga bolagen kan medverka i en organisation som vill få frågorna klargjorda. Granskningen bör, enligt anmä- lan, ske i ljuset av den kritik som riktas även från i årliga rapport . Regeringens förvaltningsmandat avseende statliga bolag Regeringen förvaltar de statliga bolagen. Den rättsliga grunden för reger- ingens förvaltningsmandat finns i regeringsformen (RF). Enligt 9 kap. 8 § gäller att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens dis- position. Enligt 9 kap. 9 § gäller att i den omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfo- gandet över den. kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtas utan tillstånd. Det är sak att avgöra hur omfattande grunderna skall vara. Statsministern har enligt 7 kap. 5 § RF förordnat näringsministern att vid regeringssammanträde i respektive departementschefs ställe föredra för- valtningsärenden som gäller statens företagsägande och som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik eller avser styrelsenomineringar. 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD Statliga bolags rättsliga ställning och former för ägarinflytande Liksom privata aktiebolag regleras statliga aktiebolag av aktiebolagslagen (1975:1385). Någon särskild reglering i RF finns inte. I sin egenskap av företrädare för det statliga ägandet lyder regeringen således under samma regler som andra bolagsägare. Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytan- det utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Den utser styrel- sen, som i sin tur utser verkställande direktör. Genom bl.a. valet av styrelse och möjligheten att i bolagsordningen föra in särskilda bestämmel- ser kan statens representanter på bolagsstämman påverka inriktningen av bolagets verksamhet. Uppstår det en konflikt mellan styrelsen och bolags- stämman kan den senare ersätta de styrelseledamöter som utsetts av stäm- man. Vidare, i den mån anslag på statsbudgeten beslutas för bolagets verksamhet, kan styrning utövas genom att särskilda villkor föreskrivs för anslagets användande. Utöver det anförda finns inte några formella styrmedel. Staten kan dock självfallet sluta avtal med ett statligt bolag, varigenom bolaget frivilligt går med på att inskränka sin handlingsfrihet på ett sätt som staten önskar. Sta- ten kan också utöva sitt ägarinflytande så att det i bolagsordningen skrivs in bestämmelser om att vissa av bolagets beslut skall underställas reger- ingen eller annan statlig myndighet. har också utta- lat att det ligger i sakens natur att det även förekommer underhandskontak- ter mellan staten som ägare och den direkta bolagsledningen. Det gäller i särskilt hög grad när staten är ende aktieägaren. I skrivelse 2004/05:120 redogörelse för företag med statligt ägande lämnade regeringen uppgifter om utvecklingen i fråga om förvalt- ningen av statens företagsägande fram t.o.m. . Reger- ingen anförde i skrivelsen att den s.k. kodgruppen överlämnade Svensk kod för bolagsstyrning (Koden) till Justitiedeparte- mentet, och att de principer som regeringen tillämpar i sin ägarpolicy i stor utsträckning överensstämmer med reglerna i Koden (s. 3). I vissa frå- gor har, anför regeringen, funnit skäl att komplettera eller uttolka Kodens regler (s. 18). Det främsta skälet för det uppges vara att Koden huvudsakligen riktas mot bolag med ett spritt ägande. Vidare anförs i skrivelsen att det är styrelsens och ledningens ansvar att de företag där staten har ägarintressen sköts föredömligt väl inom de ramar lagstiftningen ger och i enlighet med ägarnas långsiktiga intressen (s. 20). I frågor som rör ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar utveck- ling har, enligt regeringen, alla företag ett stort ansvar att ta, inte minst företag med statligt ägande. Styrelserna bör således, menar regeringen, aktivt följa och rapportera om företagens insatser i dessa frågor. Att företa- gen har en genomtänkt strategi för att hantera miljöhänsyn, sociala frågor, 5 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD jämställdhet och etik är därför, enligt regeringen, en viktig del i den stat- liga ägarpolitiken, och således kompletterar följande områden Kodens regler om styrelsens uppgift i de statligt ägda företagen. Med termen illojal maktutövning avses inom juridiken att myndighet använ- der en maktbefogenhet för att främja ett annat syfte än det som avsetts med befogenheten.1 Rättsskyddsprinciper (objektivitets- och likhetsprinci-