bet · GT01UU9 · 2006-03-14 00:00:00 — Den internationella terrorismen utgör ett växande hot mot vårt öppna samhälle och vår säkerhet. deltar aktivt i det internationella samarbetet för att bekämpa terrorismen. Respekt för de mänskliga rättigheterna och för folkrätten är avgörande för att den kampen skall bli framgångsrik. I detta betänkande bereder utskottet ett antal motioner om internationell terrorism från allmänna motionstiderna 2003, 2004 och 2005 samt en följdmotion väckt under /05. I betänkandet utvecklar utskottet en mer samlad uppfattning om frågor rörande internationell terrorism. Syftet med betänkandet har också varit att öka kunskapen om internationell terrorism. Internationell terrorism är ett komplext problem och några enkla svar lämnas inte i betänkandet. Betänkandet avser dock att problematisera ett antal aktuella frågor. Utskottet har valt att uppehålla sig kring sex frågor: - Vad är terrorism? - Vilka är terrorismens orsaker och mål? - Hur kan terrorism förebyggas? - På vilket sätt kan kampen mot terrorismen bedrivas? - Vilka rättssäkerhetsaspekter finns när det gäller kampen mot terrorism? - Vad kan göras för att förhindra att terrorister får tillgång till massförstörelsevapen? Någon enhetlig strikt vetenskaplig och universellt omfattad definition av begreppet terrorism finns inte och bland forskare, såväl nationellt som internationellt, återfinns en rad olika alternativa förslag. Europeiska unionen har dock, genom ett rambeslut om bekämpande av terrorism, antagit en gemensam definition på terrorism. Utskottet anser att frånvaron av en universellt accepterad definition av terrorism är ett problem och innebär risk för godtycklighet i rättsskipningen. Enighet om en definition och om en konvention mot terrorism skulle avsevärt underlätta det internationella samfundets kamp mot terrorismen. Eftersom terrorismen alltmer utvecklats till ett globalt problem behövs också en universell definition och konvention. Väl medvetna om den svåra situationen att nå framgång i förhandlingarna om en sådan definition och konvention finner utskottet det angeläget att världssamfundet i enlighet med åtagandet från slutför förhandlingarna om konventionen. har i detta arbete givits en central och ledande roll. följer dessa processer på olika sätt. Enligt utskottets mening är det angeläget att en konvention kan antas med konsensus. En övergripande och internationellt erkänd konvention mot terrorism innebär dock inte svaret på alla frågor för framtiden. Utskottet ser därför positivt på arbetet med en FN-strategi mot terrorism baserad på det förslag som lämnats av generalsekreteraren. Terrorismens orsaker och mål Lika lite som det finns en internationellt accepterad definition av terrorism finns det några heltäckande och allmänt vedertagna förklaringar till varför terrorism uppstår. Vissa försök att förklara utgår från individens perspektiv medan andra utgår från situationen i ett specifikt land eller område. Åter andra ser en global och historisk bakgrund. Betänkandet är inte platsen att ge ett entydigt svar på frågan om terrorismens orsaker och mål. I försöken att hitta tänkbara förklaringar till terrorismen är det dock inledningsvis angeläget att visa på utvecklingen . Vid de föredragningar utskottet tagit del av har det tydligt framgått att drivkrafterna bakom dagens terrorattacker i vissa fall är religiösa medan tidigare drivkrafter främst varit politiska. Såväl forskare som företrädare för och Säkerhetspolisen har vid föredragningar inför utskottet talat om framväxten av en islamistisk extremism som kärnan i dagens internationella terrorism. Utan tvivel är det lättare att rekrytera terrorister i miljöer av fattigdom, orättvisor, förtyck och kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Naturligtvis är det så att fattigdom och förtryck inte direkt skapar terrorism. Orsakssambanden mellan fattigdom och terrorism är mer komplexa. Det är inte heller de enda orsakssamband som finns. Den internationella terrorismens rekryteringsmönster är komplexa och låter sig inte sammanfattas fullt ut i det här sammanhanget. Islamistiskt orienterade terrornätverk som eller Hamas bärs dock inte främst upp underifrån, utan via resursstarka och målmedvetna finansiärer. Dessa grupper kan ibland profitera på människors utsatthet. De rekryterar för sina ändamål också personer uppvuxna både i och . Utskottet anser att det är fortsatt angeläget att diskutera terrorismens orsaker för att kampen mot terrorismen på lång sikt skall bli effektiv. För att kunna bekämpa det fortsatt starka och aktuella hotet från terrorismen krävs mer kunskaper om hur enskilda terrorister, terrororganisationer och lösare terroristnätverk arbetar och drivkraften bakom. Utskottet anser det därför vara av stor vikt att de systematiska och heltäckande diskussioner som initierats på expertnivå om terrorismens orsaker och mål får fortsatt stöd och utökas. Förebyggande arbete mot terrorismen Det förebyggande arbetet innehåller olika komponenter. Ett direkt sätt att förebygga terrorism handlar om att strypa de finansiella tillgångarna för terrororganisationer. En annan viktig aspekt av det förebyggande arbetet är stödet till demokrati och god samhällsstyrning. Utskottet understryker att det i slås fast att "det bästa skyddet för vår säkerhet är en värld med välstyrda demokratiska stater". Också den svenska politiken för global utveckling och svenska biståndsinsatser tillhandahåller viktiga verktyg för det förebyggande arbetet. Politiken för global utveckling innebär i denna del ett starkt stöd för det internationella samfundets arbete för demokrati och mänskliga rättigheter också i odemokratiska stater och stater präglade av etniska konflikter, diskriminering, korruption och bristande respekt för de mänskliga rättigheterna. Kampen mot den internationella terrorismen Ingen stat kan på egen hand bekämpa den internationella terrorismen. Ett nära samarbete mellan stater och internationella organisationer är en nödvändig förutsättning för såväl staters som individers säkerhet. Det förebyggande arbetet med att motverka orsakerna och grunderna till terrorism måste intensifieras. Kampen mot terrorismen får inte heller styras av enskilda, om än tragiska och hänsynslösa, händelser och terrordåd. Det är viktigt att kampen präglas av långsiktighet och att ryckighet i utvecklingen undviks. Samtliga insatser i kampen mot terrorismen måste alltid vägas och balanseras mycket noga mot olika motstående intressen. Utskottet menar att kampen mot terrorismen måste föras på bred front och med många olika verktyg. Militära medel kan inte anses vara de primära eller mest verkningsfulla metoderna för att bemästra terrorismen som fenomen. Rekryteringen av terrorister är enklare i miljöer av förtryck, hopplöshet, upplevd fattigdom och bristande delaktighet. Solidariteten med människor i andra länder är därför viktig också i kampen mot terrorismen. Utskottet anser att övertygelsen om varje människas rätt till ett värdigt liv utgör grunden för den solidaritet med fattiga, förtryckta och utsatta människor som är en viktig del i svensk utrikespolitik och som också kommer till uttryck i och i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Insikterna har vuxit om att säkerhet och en framgångsrik kamp mot terrorismen förutsätter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna, jämställdhet, ekonomisk och social utveckling, rättvis fördelning, miljöhänsyn och förstärkt internationellt samarbete. Utskottet delar regeringens uppfattning att FN, genom sin unika legitimitet och nära nog universella medlemskrets, står i centrum för det internationella samarbetet ikampen mot terrorismen. I detta samarbete är FN:s konventioner, de av generalförsamlingen och säkerhetsrådet antagna resolutionerna, samt den internationella rätten i övrigt, centrala.En samsyn råder om att alla de instrument som det öppna samhället disponerar skall kunna användas i denna kamp, och inom ramen för EU har ingått viktiga överenskommelser om harmonisering av lagstiftning för att underlätta europeiskt samarbete mot terrorism. Detta arbete får inte medföra att medborgerliga fri- och rättigheter samt rättssäkerheten hotas. Även om olika förhållningssätt behövs i kampen mot terrorismen anser utskottet att alltför stor kraft, relativt sett, kommit att läggas vid inriktningen på att straffa och bekämpa terrorister, i vissa fall rent militärt. En ökad tonvikt på terrorismens orsaker och mål är angelägen. Rättssäkerhetsaspekter på kampen mot den internationella terrorismen Utskottet menar att övertygelsen om varje människas rätt till ett värdigt liv utgör grunden för den solidaritet med fattiga, förtryckta och utsatta människor som är en viktig del i svensk utrikespolitik och som också kommer till uttryck i och i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Insikterna har vuxit om att säkerhet och en framgångsrik kamp mot terrorismen förutsätter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna, jämställdhet, ekonomisk och social utveckling, rättvis fördelning, miljöhänsyn och förstärkt internationellt samarbete. Terrorism kan aldrig rättfärdigas men det är också viktigt att aldrig kompromissa om de grundläggande värdena i kampen mot terrorismen. De mänskliga rättigheterna och lagar måste alltid respekteras. I det nödvändiga internationella samarbetet mot internationell terrorism, ivilket aktivt medverkar, framhåller Sverigekonsekvent vikten av att denna kamp måste bedrivas med full respekt för folkrätten, de mänskliga rättigheterna och rättssäkerheten. Utskottet noterar att regeringen arbetar för ökad fokus på rättssäkerhetsfrågor och mänskliga rättigheter i kampen mot terrorismen. Huvuddelen av detta arbete har bedrivits med inriktning på internationella organisationer som FN, och m.fl. Inom ramen för arbetet med olika sanktionsinstrument har t.ex. flera förbättringar skett. Massförstörelsevapen och internationell terrorism När det gäller frågan om massförstörelsevapen och risken för spridning av sådana till terrorister anser utskottet att det var olyckligt att inga resultat avseende nedrustning och icke-spridning kunde nås vare sig vid icke-spridningsfördragets översynskonferens eller på . Vidare inger moderniseringen av kärnvapen i , och , samt utvecklingen i och , oro. I samband med resonemang kring hotet från massförstörelsevapen förtjänar att anmärkas att hotet från en okontrollerad spridning av lätta vapen (small arms) också måste tas på stort allvar. Den stora spridningen av lätta vapen utgör en stor fara i händerna på terrorister. Den faran kan ställas i relation till det hot som terroristers tillgång till massförstörelsevapen skulle innebära. För terrorister skulle förvärvandet av nukleära, kemiska, biologiska eller radioaktiva anordningar innebära en möjlighet att åstadkomma massmord och förstörelse i en skala betydligt värre än , , , och andra genomförda attacker. Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motionerna 2004/05:U219 yrkande 2, 2005/06:U209 yrkande 5, 2005/06:U251 yrkande 1, 2005/06:U289 yrkandena 21 och 23 samt 2005/06:U383 yrkande 5. Reservation 1 (m, fp, kd, c) Definitioner av terrorism m.m. avslår motionerna 2004/05:U3 yrkande 5, 2004/05:U313 yrkande 9, 2004/05:U314 yrkandena 2 och 12, 2004/05:U315 yrkande 10, 2004/05:U318 yrkande 1, 2005/06:Ju564 yrkande 1, 2005/06:U248 yrkande 4 och 2005/06:U270 yrkande 3. Reservation 2 (kd) Terrorismens orsaker och mål avslår motionerna 2004/05:Fö212 yrkande 1 och 2005/06:U247 yrkande 1. Förebyggande arbete mot terrorismen avslår motionerna 2004/05:U225 yrkande 4, 2005/06:Ju480 yrkande 18, 2005/06:Ju534 yrkande 9, 2005/06:U209 yrkande 4, 2005/06:U255 yrkande 8, 2005/06:U289 yrkande 20 och 2005/06:U313 yrkande 10. Reservation 3 (fp) avslår motionerna 2004/05:U318 yrkande 2, 2004/05:Fö212 yrkande 3 och 2005/06:U247 yrkande 3. Rättssäkerhetsaspekter på kampen mot terrorismen avslår motionerna 2004/05:U225 yrkande 5, 2004/05:U242 yrkande 4, 2004/05:U260 yrkande 12, 2005/06:U285 yrkande 11 och 2005/06:U318. Reservation 4 (v, mp) avslår motionerna 2003/04:Fö242 yrkandena 2 och 4, 2004/05:Fö212 yrkandena 2 och 4 samt 2005/06:U289 yrkande 28. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), i (m), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Den internationella terrorismen utgör ett växande hot mot vårt öppna samhälle och vår säkerhet. deltar aktivt i det internationella samarbetet för att bekämpa terrorismen. Respekt för de mänskliga rättigheterna och för folkrätten är avgörande för att den kampen skall bli framgångsrik. I detta betänkande bereder utskottet ett antal motioner om internationell terrorism från allmänna motionstiderna 2003, 2004 och 2005 samt en motion väckt med anledning av skrivelse 2004/05:4. I betänkandet utvecklar utskottet en mer samlad uppfattning om frågor rörande internationell terrorism. Syftet med detta betänkande har också varit att öka kunskapen om internationell terrorism. Det är mot den bakgrunden de olika föredragningar som utskottet tagit del av skall ses. Utskottet har sedan /05 begärt ett flertal föredragningar om internationell terrorism. Tillsammans med försvarsutskottet fick t.ex. utrikesutskottet en föredragning av Militära underrättelsetjänsten (MUST) där frågor om internationell terrorism och underrättelsearbete berördes. Forskarna , (,FOI) och (, ) har gjort föredragningar inför utskottet respektive . Från fick utskottet en föredragning av departementsrådet , ämnesrådet (båda ) samt ämnessakkunniga (). Generaldirektören för Säkerhetspolisen, , gav tillsammans med polisöverintendent och förste analytiker en föredragning inför utskottet . Internationell terrorism är ett komplext problem och några enkla svar kan inte lämnas i ett begränsat betänkande av det slag som här presenteras. Betänkandet avser dock att problematisera ett antal aktuella frågor. Några sådana frågor med anknytning till internationell terrorism infinner sig tämligen omgående. Det är kring följande sex frågor som utskottet har valt att uppehålla sig något i den följande framställningen, vilken delats upp på lika många avsnitt. - Vad är terrorism? - Vilka är terrorismens orsaker och mål? - Hur kan terrorism förebyggas? - På vilket sätt kan kampen mot terrorismen bedrivas? - Vilka rättssäkerhetsaspekter finns när det gäller kampen mot terrorism? - Vad kan göras för att förhindra att terrorister får tillgång till massförstörelsevapen? har inte tidigare formulerat något mer omfattande ställningstagande om internationell terrorism. Utskottets arbetssätt i detta betänkande skiljer sig därför något från utskottetts andra betänkanden. Framställningen i betänkandet bygger till stor del på de föredragningar som utskottet tagit del av jämte andra typer av andrahandskällor, såsom material från , uppslagsböcker, forskningslitteratur och vetenskapligt publicerade artiklar. Även material från regering, riksdag, EU och massmedier har kommit till användning, liksom inlägg i den politiska debatten. I kommittémotion 2005/06:U248 (m) yrkande 4 begärs att tillsammans med andra EU-länder skall vara pådrivande i utarbetandet av FN:s konvention om internationell terrorism. välkomnar slutdokumentet från toppmötet i och ser positivt på att toppmötesdeklarationen framhåller att utveckling, fred, säkerhet och mänskliga rättigheter skall ses i ett sammanhang. Det är dock bekymmersamt att medlemsstaterna inte kunde enas om en definition av internationell terrorism. Också vill, med kommittémotion 2005/06:Ju564 (kd)yrkande 1, att tar ett nytt initiativ för att förmå att enas om en universell definition av terrorism. står bakom EU:s definition som blivit del av svensk lagstiftning och anser att den gemensamma EU-definitionen kan användas som utgångspunkt för ett svenskt initiativ för att förmå att anta en universell definition av terrorism. Avsaknaden av en universell definition försvårar allvarligt kampen mot terrorism. Också i den enskilda motionen 2005/06:U270 (kd) yrkande 3 begär motionärerna att FN entydigt bör definiera vad som menas med terrorism. I den enskilda motionen 2004/05:U3 (mp) yrkande 5 lyfter motionären fram behovet av en noggrannare analys av begreppen "terrorism" och "säkerhet". Motionären anser att resonemang emellanåt förekommer om terrorism och säkerhet utan att dessa begrepp ges en grundligare analys. För att kunna vidta korrekta åtgärder i dessa komplicerade frågor anser motionären att en noggrannare analys krävs. I den enskilda motionen 2004/05:U318 (c) yrkande 1 argumenterar motionärerna för att regeringen skall verka för att ordet "massmordsbombare" skall användas i stället för "självmordsbombare" både nationellt och internationellt. Enligt motionärerna sänder ordet "självmordsbombare" helt fel signaler, vilket gagnar dem som vill glorifiera de terrormord som sker, och riskerar att förleda dem som kan tänkas handla så. Motionärerna anser att "massmördare" eller "massmordsbombare" är en mer korrekt benämning än den beteckning - "självmordsbombare" - som regelmässigt används för att beteckna överlagda massmord på vanliga, civila, oskyldiga människor i alltfler länder. Ordet terrorism fick sin nuvarande innebörd under den och det skräckvälde som rådde under revolutionens tidiga år, "la Grande Terreur". Ordet terrorism togs 1798 upp av med betydelsen "system eller styre av terror". Fenomenet terrorism är dock äldre än så och är känt i historien sedan åtminstone , enligt flera författare.1[På svenska kan t.ex. hänvisas till i boken , och i om terrorism. Två studier kring ett modernt fenomen samt i det av Center utgivna seminarieunderlaget Terrorism. Rötter, orsaker & åtgärder, .] Någon enhetlig strikt vetenskaplig och allmänt omfattad definition av begreppet terrorism finns inte och bland forskare, såväl nationellt som internationellt, återfinns en rad olika alternativa förslag.2[Här är inte platsen att närmare gå in på de många olika alternativa förslag som återfinns i den vetenskapliga diskursen.] En vanlig definition är emellertid att en terrorist systematiskt använder våld eller hot om våld för att nå ett politiskt syfte. Att med våld eller hot om våld, ofta mot civila, sprida skräck är en beprövad metod för att påtvinga andra människor sin vilja och har använts av både statsledare och frihetskämpar . Den som i någons ögon är "terrorist" kan, vilket har påpekats i debatten, i andras ögon vara en "frihetskämpe". Därmed är det inte heller svårt att förstå problemen för forskare och politiker att enas om vad som kan anses vara terrorism; ingen regering eller politisk grupp vill att deras aktioner skall kallas terrorism. Gränsdragningen mellan vad som är att anse som terrorism respektive legitim motståndskamp är inte helt enkel att göra. Terrorismen brukar delas upp i nationell terrorism, internationell terrorism och statsterrorism. Nationell terrorism grundar sig i, reellt eller upplevt, politiska eller sociala missförhållanden inom en viss stat och riktar sig mot statens företrädare och intressen. Internationell terrorism har ett liknande ursprung men riktar sig mot mål utanför landets gränser. Dessa två terrorismformer utövas som regel av fristående organisationer eller grupper. Statsterrorismen däremot har sitt ursprung i en statsledning, eller till och med styrs därifrån. Mål för denna är oftast regimkritiker eller organiserade grupper som anses utgöra ett hot mot regimen, men kan också riktas mot andra stater. Utskottet behandlar i det här betänkandet främst frågeställningar rörande den internationella terrorismen. Det för utskottet centrala är den terrorism som har global räckvidd. Det utmärkande för denna terrorism är att de operativa delarna av en terroriströrelse och dess nätverk tekniskt hålls avskilda från de delar som utför olika former av understödjande verksamhet i termer av propaganda, rekrytering och finansiella insamlingar. Nätverk av terrororganisationer finns över hela världen. har varit föremål för omfattande politisk terrorism, såväl höger- som vänsterterrorism, men utan den tydliga globala räckvidd som kännetecknar hotet från dagens terrorism. RAF, ETA och , m.fl. harinte strävat efter en motsvarande global räckvidd. Terrorism har kunnat hänföras till två olika ideologiska utgångspunkter: den politiska terrorismen (såväl höger- som vänsterterrorism) och den religiösa terrorismen. I litteraturen finns beskrivet att det förekom terrordåd av både de muslimska assassinerna och de kristna korsfararna. Terrorism har dock sannolikt förekommit betydligt längre tillbaka i tiden än så. utnämner i sin bok de judiska seloterna till historiens första terrorister. Politisk terrorism, såväl höger- som vänsterinriktad sådan, gjorde sig tydligt påmind i . Vid de föredragningar utskottet tagit del av har det tydligt framgått att drivkrafterna bakom dagens terrorattacker i vissa fall är, eller anges vara, religiösa medan tidigare drivkrafter främst varit politiska. Såväl forskare som företrädare för och Säkerhetspolisen har vid föredragningar inför utskottet talat om framväxten av en islamistisk extremism som kärnan i dagens internationella terrorism. Enligt beskrivning av begreppet innefattar begreppet både sunnitisk och shiitisk extremism med skilda etniska och nationella tillhörigheter. Det har inneburit en globalisering och internationalisering av grupper, organisationer och strukturer med rötter i de militanta strömningar som finns inom islam. har den islamistiskt motiverade terrorismen decentraliserats. Från att tidigare ha karakteriserats av en global och relativt sammanhängande nätverksstruktur består den numera till stor del av regionala och mer eller mindre självständiga nätverk. Genom de av antagna resolutionerna (1999) och 1373 (2001) om sanktioner mot terrorister och terroristgrupper listas personer och organisationer som betraktas som terrorister eller delar av ett världsomspännande terrornätverk. Utskottet återkommer längre fram i detta betänkande till rättssäkerhetsaspekter av dessa sanktionsregimer. Utskottet konstaterar att Säkerhetspolisen, bl.a. i publikationen Säkerhetspolisen 2005, bekräftar att det finns en risk att terrorister och deras sympatisörer bedriver stödjande verksamhet i . Hotet kommer, enligt Säkerhetspolisen, främst från islamistiska extremistgrupper. Som framgått ovan decentraliseras den islamistiskt motiverade terrorismen . Fram till karakteriserades den av en global och relativt sammanhängande nätverksstruktur. består den till stor del av regionala och mer eller mindre självständiga nätverk, vilket försvårar säkerhetstjänsternas arbete. Det finns också en tydlig och farlig radikalisering i vissa islamistiska kretsar i och även i . Det finns också, enligt Säkerhetspolisen, personer i som på olika sätt stöder terrorism i andra länder, t.ex. genom finansiering. Att förhindra att extrema krafter får fotfäste i är en angelägen uppgift. Det internationella samfundet står inte helt i avsaknad av en politiskt överenskommen definition av terrorism. Europeiska unionen hargenom ett rambeslut om bekämpande av terrorism, antagit en gemensam definition på terrrorism.Enligt definitionen skall ett antal uppräknade brottsliga handlingar betraktas som terrorism om de kan skada ett land eller en internationell organisation allvarligt. Handlingarna skall också ha begåtts i vissa syften som räknas upp i rambeslutet. Bland annat täcks mordförsök och kidnappning av definitionen. Medlemsländerna skall också straffbelägga ledning och deltagande i en terroristgrupp. har genomfört rambeslutet genom lag. Utskottet noterar att viss kritik riktats mot definitionen i EU:s rambeslut för att vara otydlig. Enligt människorättsorganisationer riskerar kampen mot terrorismen att gå ut över de mänskliga rättigheterna. Bland annat har frivilligorganisationer fått indraget stöd på grund av otydliga misstankar om finansiering av terroristverksamhet. Även den s.k. svartlistningen av misstänkta terrorister anses vara upprättad på otydliga grunder. Utskottet återkommer i detta betänkande till rättssäkerhetsaspekter av den internationella kampen mot terrorismen.