bet · GT01KU27 · 2006-04-20 00:00:00 — Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting I betänkandet behandlas regeringens proposition 2005/06:55 Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting samt en motion som väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas även tre motioner om revision från allmänna motionstiden . Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag och avstyrker motionerna. En reservation har avgivits till förmån för en ny utredning om en oberoende revision. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting antar regeringens i bilaga 2 intagna förslag till 1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med de ändringarna att a) 3 kap. 28 § 17 får följande lydelse: "17. ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i den beslutande församlingen samt i fråga om förbund med förbundsdirektion till revisorerna. b) 4 kap. 23 a § andra stycket får följande lydelse: "Ledamöter och ersättare i ett kommunalförbunds förbundsstyrelse och andra nämnder samt revisorer i ett kommunalförbund väljs bland dem som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige. c) 9 kap. 9 § tredje stycket får följande lydelse: "Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att brott av förmögenhetsrättslig karaktär förövats eller om att allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts, skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige. Revisorerna får dock underlåta att anmäla misstanke om brott till fullmäktige om nämnden funnit att det inte föreligger en sådan misstanke. d) övergångsbestämmelserna punkt 2 får följande lydelse: "2. Bestämmelserna i 3 kap. 9 § första stycket, 17 § fjärde stycket och 28 §, 4 kap. 1 §, 5 §, 6 § tredje och fjärde styckena, 17 § andra stycket, 17 a § och 23 a § andra stycket, 5 kap. 20 a § första stycket, 23 § första stycket och 46 §, 6 kap. 19 § första stycket samt 9 kap. 1 §, 2 § första och andra styckena, 4 § första och andra styckena och 19 § andra stycket skall tillämpas i sin äldre lydelse för de revisorer och revisorsersättare som valts för granskning t.o.m. . 2. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade, 3. lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., 4. lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220), 5. lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551). Därmed bifaller delvis proposition 2005/06:55. Ny utredning om oberoende revision avslår motionerna 2005/06:K3, 2005/06:K382, 2005/06:K384 och 2005/06:K430 yrkande 8. Reservation (m, fp, kd, c, mp) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (m), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt (dir. 2003:97). I direktiven ingick att särskilt analysera om nuvarande regler för fullmäktiges ansvarsprövning fungerat tillfredsställande och överväga åtgärder för att stärka och utveckla denna ansvarsprövning. I direktiven ingick även att följa det pågående arbetet med certifiering av sakkunniga, ge exempel på åtgärder för att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting samt att analysera möjligheten till samarbete kring revisionen. Utredningen, som antog namnet Utredningen om den kommunala revisionen, överlämnade betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107). Betänkandet har remissbehandlats. överlämnade regeringen sin proposition om stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting till (prop. 2005/06:55). Av propositionen framgår att Lagrådets yttrande inte har inhämtats. Enligt regeringen tillhör endast de föreslagna ändringarna i aktiebolagslagen (2005:551) och stiftelselagen (1994:1220) det område som normalt bör granskas av Lagrådet. Då de ändringar i propositionen som rör dessa lagar enbart utgör konsekvensändringar anser regeringen att det skulle sakna betydelse att höra Lagrådet. Under utskottets beredning av ärendet har en skrivelse inkommit från styrelsen för Starev, som är ett samarbetsorgan för förtroendevalda revisorer i kommuner, landsting och regioner med egna revisionskontor. Representanter för Starev har företrätt inför utskottet och därvid utvecklat sina synpunkter i skrivelsen. Vidare har en skrivelse inkommit från Kommuner och Landsting. I propositionen lägger regeringen fram förslag till ändringar i kommunallagen (1991:900), med konsekvensändringar i viss annan lagstiftning, bl.a. i aktiebolagslagen (2005:551). Enligt regeringen innebär förslagen bl.a. att ansvarsprövningen i kommunfullmäktige stärks, att de förtroendevalda revisorernas oberoende tydliggörs genom att valbarheten till revisorsuppdrag begränsas och att rätten till sakkunnigt biträde förtydligas. Vidare innebär förslagen bl.a. att antalet revisorer utökas till minst fem och att ordningen med revisorsersättare upphör. Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lagändringar i propositionen. Regeringen föreslår att ansvarsprövningen i fullmäktige skall stärkas. Detta sker genom att fullmäktige åläggs att motiverasitt ställningstagande till revisorernas uttalande i frågan om ansvarsfrihet, dvs. om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras (s. 24 f.). I propositionen nämns att det finns ett antal fall då revisorerna föreslagit vägrad ansvarsfrihet, medan fullmäktige beslutat att bevilja detta. I några av dessa fall har fullmäktige vägt in andra omständigheter och gjort en annan bedömning än revisorerna, men det har också förekommit några exempel där fullmäktigeförsamlingar och partigrupper inte hanterat revisorernas kritik på ett konstruktivt sätt. Genom att begära motivering till fullmäktiges ställningstagande ökar tydligheten i fullmäktiges ansvarsprövning. När revisionsberättelsen helt saknar kritik och det inte heller från fullmäktiges sida finns någon anledning vare sig att anmärka mot någon del av den kommunala verksamheten eller att överväga något annat än att bevilja ansvarsfrihet, fyller, enligt regeringen, motiveringsskyldigheten ingen funktion. I sådana uppenbara fall bör det därför vara möjligt för fullmäktige att avstå från motivering. Enligt förslaget skall fullmäktiges skyldighet att motivera sitt ställningstagande även gälla eventuella anmärkningar som riktats från revisorerna mot nämnder och fullmäktigeberedningar samt mot enskilda förtroendevalda i sådana organ (s. 26 f.). Det finns inte några krav på att fullmäktige skall ta ställning till en sådan anmärkning från revisorerna. Förslaget innebär alltså att fullmäktige blir skyldigt att besluta om anmärkning även skall framställas från fullmäktiges sida samt att detta beslut skall motiveras. Det finns ingen bestämmelse i kommunallagen om att fullmäktige skall ge revisorerna tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen, även om frågan i många kommuner och landsting är reglerad i arbetsordningen för fullmäktige (s. 28 f.). Regeringen framhåller i propositionen att en väl fungerande kommunikation mellan revisorerna och fullmäktige är av stor vikt för en väl fungerande ansvarsprövning, och fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen är det särskilda tillfälle när revisorernas granskning och prövning av det gångna verksamhetsåret slutligen skall redovisas och debatteras. Nämnder, allmänheten och andra intressenter måste också ges en god inblick i revisorernas iakttagelser och bedömningar samt också i fullmäktiges ställningstaganden med anledning av revisorernas synpunkter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att revisorernas rätt att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen regleras i lag. Det förekommer att revisorer har förtroendeuppdrag även som ledamot eller ersättare i en nämnd eller i ett kommunalt företag i den egna kommunen eller . Att ha uppdrag i en nämnd inom den egna kommunen eller innebär enligt huvudregeln, 9 kap. 4 § kommunallagen, att vederbörande inte kan vara revisor i den nämndens verksamhet. I propositionen anförs att revisionens objektivitet och opartiskhet är av största betydelse för tilltron till kontrollsystemet, och det är viktigt att ytterligare markera detta oberoende (s. 29 f.). Regeringen finner det lämpligt att avgränsa valbarheten för förtroendevalda revisorer så att dessa inte kan utses till andra kommunala förtroendeuppdrag. De uppdrag som här avses är ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag. Vidare bör, anför regeringen, kommuner och landsting så långt som möjligt undvika att rekrytera revisorer bland fullmäktiges ledamöter, detta för att markera revisionens oberoende och självständighet. föreslår dock regeringen inte någon reglering som begränsar möjligheten att rekrytera revisorer ur fullmäktigegruppen. Skälet därför är främst att det med en sådan ordning skulle kunna uppstå problem i mindre kommuner med rekryteringen av revisorer med politisk erfarenhet och god kännedom om verksamhet. Regeringen aviserar dock att den skall utreda frågan vidare och återkomma med förslag till skärpningar i fråga om valbarhet för förtroendevalda revisorer som är rimliga i förhållande till bl.a. små kommuners rekryteringsförutsättningar. Enligt 9 kap. 2 § kommunallagen skall minst tre revisorer och lika många ersättare väljas vid revision av verksamheten. I propositionen redovisas att kommunerna har i genomsnitt drygt fem revisorer och landstingen i genomsnitt drygt sju revisorer (s. 34 f.). Vidare redovisas att revisorsersättarna i endast cirka hälften av kommunerna respektive landstingen har möjlighet att delta i revisionens sammanträden och på så sätt följa granskningsarbetet och att de mycket sällan har möjlighet att som revisorer delta i granskningen och ansvarsprövningen av nämnder. Det förekommer dock, enligt propositionen, att revisorsersättarna har uppdrag som lekmannarevisorer i de kommunala företagen. Mot den anförda bakgrunden föreslår regeringen att fullmäktiges skyldighet att välja revisorsersättare avskaffas. Vidare föreslår regeringen att fullmäktige skall utse minst fem revisorer. Som skäl för detta anför regeringen att revisorerna skall kunna bemanna uppdragen som lekmannarevisorer och revisorer i de kommunala företagen (aktiebolag respektive stiftelser) samt också för att man skall kunna uppnå bredast möjliga representativitet (parti, erfarenhet, kön, ålder, etnicitet m.m.). Regeringen anser också att revisorernas rätt att anlita sakkunniga skall förtydligas i kommunallagen (s. 37 f.). framgår av 9 kap. 8 § kommunallagen att revisorerna i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs. Regeringen föreslår att bestämmelsen bör kompletteras med tillägget "för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed". Den föreslagna regleringen är inte avsedd att innebära något annat än vad som följer av den nu gällande regleringen, utan syftet är endast att understryka kravet på att sakkunniga skall anlitas för att tillgodose en fullgod revision. Tillägget medför också ett krav på en likvärdig bedömning över landet, även om behovet av sakkunnigas medverkan kan variera mellan olika kommuner och landsting med hänsyn till storlek och verksamhetens komplexitet. Den samordnade revisionen regleras i 3 kap. 17 § kommunallagen och innebär att någon eller några av de förtroendevalda revisorerna som valts för granskning av styrelsens och övriga nämnders verksamhet skall utses till lekmannarevisor i ett aktiebolag där kommunen eller direkt eller indirekt innehar samtliga akter. I stiftelser som kommunen eller bildar ensam skall fullmäktige utse minst en revisor, som också skall väljas ur de förtroendevalda revisorernas krets. I propositionen läggs ett antal förslag inom området samordnad revision. Enligt regeringens mening reglerar varken aktiebolagslagen eller kommunallagen på ett tydligt sätt att lekmannarevisorer har rätt till sakkunnigt biträde som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs vid granskningen av kommunala företag (s. 39 f.). Det förekommer, enligt regeringen, att lekmannarevisorer inte haft tillgång till sakkunnigt biträde. Mot denna bakgrund föreslås ett tillägg i 9 kap. 8 § kommunallagen av innebörden att en lekmannarevisor i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning. För att skapa bättre förutsättningar för insyn i kommunalförbund föreslår regeringen att revisorerna i kommunalförbund skall vara skyldiga att på begäran lämna upplysningar om förbundets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommun eller landsting som är medlemmar i kommunalförbundet (s. 40 f.). Revisorerna i kommunalförbund skall även vara skyldiga att lämna upplysningar om kommunalt företag till vilket kommunalförbundet lämnat över vården av en angelägenhet. omfattas inte av de i förbundet ingående kommunernas revision, vilket innebär att förbundets revisorer inte har någon upplysningsplikt i förhållande till revisorerna i de kommuner och landsting som ingår i förbundet. Förbundsrevisorerna har inte heller någon rätt att informera om sekretessbelagda uppgifter i förbundet eller i de bolag som förbundet äger. En ny bestämmelse härom införs i kommunallagen. Regeringen framhåller också vikten av att kommuner och landsting eftersträvar en samordnad process för hanteringen av revisionsberättelser, årsredovisningar m.m. som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten, dvs. såväl nämnder som kommunala företag (s. 42). Regeringen föreslår därför att det införs en bestämmelse i kommunallagen om att, med vissa undantag, revisionsberättelserna för kommunalförbund samt för aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftelse skall fogas till revisorernas berättelse. I propositionen lägger regeringen också förslag för att förbättra styrning, insyn och kontroll i indirekt ägda kommunala företag. har fullmäktige, enligt 3 kap. 17 § kommunallagen, skyldighet att fastställa det kommunala ändamålet för verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och se till att fullmäktige får ta ställning innan principiella beslut fattas när det rör sig om bolag i vilka kommunen eller direkt innehar samtliga aktier. Regeringen anser nu att denna skyldighet även bör gälla indirekt ägda bolag, dvs. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i bl.a. kommunallagen. Ny utredning om oberoende revision Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker motioner om en ny utredning om en mer oberoende revision med hänvisning till bl.a. en i propositionen aviserad utredning. Jämför reservation (m, fp, kd, c, mp). I motion 2005/06:K3 av m.fl (fp) föreslås att tillkännager för regeringen som sin mening att en ny utredning bör tillsättas för att se över möjligheten att inrätta en verkligt oberoende revision med som förebild. Motionärerna anför att de inte har något att invända mot de förslag som läggs i propositionen, men de är för försiktiga och innebär inte att den kommunala revisionen blir mer oberoende av det politiska beslutsfattandet än den är . Även i motion 2005/06:K430 av m.fl. (fp) yrkande 8 anförs att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att lämna förslag på hur en oberoende revision närmare skall se ut och att bör vara en förebild därvidlag. En ny utredning om en oberoende kommunrevision föreslås också i motion 2005/06:K384 av m.fl. (kd). Motionärerna hänvisar bl.a. till (SOU 2000:1) diskussion om behovet av en mer oberoende revision, och de beklagar att direktiven till Utredningen om den kommunala revisionen inte tog utgångspunkt i slutsatser. Den statliga revisionen skulle, enligt motionärerna, kunna stå som modell för en ny kommunrevision. Slutligen föreslår m.fl. (mp) i motion 2005/06:K382 att tillkännager för regeringen som sin mening att det bör tillsättas en utredning kring tvingande krav i kommunallagen på en från de förtroendevalda fullt oberoende och opartisk revision. Den nuvarande revisionen kan inte, enligt motionärerna, sägas vara fullt ut objektiv i så måtto att det är representanter för de politiska partierna som har att granska sina partikolleger och andra partiers förtroendevalda. Utskottet delar inte motionärernas uppfattning om behovet av en ny utredning om en oberoende revision. Utskottet vill här erinra om att utskottet i det föregående tillstyrkt regeringens förslag att begränsa valbarheten vad gäller förtroendevalda revisorer. Det innebär att uppdraget som förtroendevald revisor inte kan förenas med bl.a. uppdrag som förtroendevald i en nämnd eller fullmäktigeberedning eller uppdraget att leda fullmäktige (ordförande eller vice ordförande). Uppdrag som ledamot eller ersättare i fullmäktige kommer däremot inte att utgöra något formligt valbarhetshinder för förtroendevalda revisorer, vilket enligt utskottets mening måste ses mot bakgrund av att revisorerna arbetar på uppdrag av fullmäktige och att deras granskning inte omfattar fullmäktiges verksamhet. Härutöver aviseras i propositionen, som framgått ovan, att regeringen skall utreda frågan om förtroendevalda revisorers valbarhet vidare och återkomma med förslag till skärpningar därvidlag som är rimliga i förhållande till bl.a. små kommuners rekryteringsförutsättningar. Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motionerna 2005/06:K3 (fp), 2005/06:K430 (fp) yrkande 8, 2005/06:K384 (kd) och 2005/06:K382 (mp). Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Ny utredning om oberoende revision, punkt 2 (m, fp, kd, c, mp) av (), (), (m), (), (), (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om en ny utredning om en oberoende revision. Därmed bifaller delvis motionerna 2005/06:K3, 2005/06:K382, 2005/06:K384 och 2005/06:K430 yrkande 8. Även efter tillstyrkande av förslagen i regeringens proposition kan frågetecken kvarstå rörande den kommunala revisionens oberoende. Ytterligare åtgärder kan behöva vidtas för att stärka oberoendet. Den aviserade utredningen om revisorers valbarhet är alltför snäv. En ny utredning bör därför tillsättas med ett brett uppdrag att se över hur det skulle kunna göras. Med delvis bifall till motionerna 2005/06:K3, 2005/06:K382, 2005/06:K384 och 2005/06:K430 yrkande 8 bör som sin mening ge regeringen detta till känna. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2005/06:55 Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting : antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900), 2. lag om ändring i lagen (1979:412) om indelningsdelegerade, 3. lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., 4. lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220), 5. lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551). 2005/06:K3 av m.fl. (fp): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att tillsätta en utredning som skall se över möjligheten att inrätta en verkligt oberoende revision med som förebild. Motioner från allmänna motionstiden 2005/06:K382 av m.fl. (mp): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av en utredning kring tvingande krav i kommunallagen på en från de förtroendevalda fullt ut oberoende och opartisk revision. 2005/06:K384 av m.fl. (kd): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en utredning om en oberoende kommunrevision. 2005/06:K430 av m.fl. (fp): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att införa en oberoende revision. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen1[Lagen omtryckt 2004:93.] dels att 3 kap. 9, 17, och 28 §§, 4 kap. 1, 5, 6, 17, 17 a och 23 a §§, 5 kap. 20 a, 23, 25 a, 31 och 46 §§, 6 kap. 19 §, 9 kap. 1, 2, 4, 8, 9, 16 och 19 §§ samt rubrikerna närmast före 5 kap. 25 a § och 9 kap. 1 § skall ha följande lydelse. dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 kap. 22 §, av följande lydelse. Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller , främst 1. mål och riktlinjer för verksamheten, 2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, 3. nämndernas organisation och verksamhetsformer, 4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 5. val av revisorer och revisorsersättare, 5. val av revisorer, 6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, 7. årsredovisning och ansvarsfrihet, samt 8. folkomröstning i kommunen eller . Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i andra författningar. Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller innehar samtliga aktier, skall fullmäktige Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller direkt eller indirekt innehar samtliga aktier, skall fullmäktige 1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, 2. utse samtliga styrelseledamöter, 3. se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen eller direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller ensamt bildar en stiftelse för en angelägenhet. Fullmäktige skall även utse minst en revisor i en sådan stiftelse. Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet. Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet. 1. kommunalförbundets namn och den ort där förbundet skall ha sitt säte, förbundets medlemmar och ändamål, 2. förbundets organisation, organens befogenheter och inbördes förhållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbundsstyrelsen skall få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige, 3. antalet ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen och hur förbundsmedlemmarna skall vara representerade samt mandattiden i de fall som anges i 24 §, 4. antalet revisorer och revisorsersättare och deras mandattid, 4. antalet revisorer och deras mandattid, 5. i fråga om förbund med förbundsdirektion, på vilket sätt och vilken av förbundsmedlemmarna som skall utse revisorer och revisorsersättare, 5. i fråga om förbund med förbundsdirektion, på vilket sätt och vilken av förbundsmedlemmarna som skall utse revisorer, 6. om en förbundsmedlem skall ha rätt att väcka ärenden i den beslutande församlingen, 7. om det för beslut skall krävas kvalificerad majoritet i den beslutande församlingen och för vilka ärenden detta skall gälla, 8. om en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte är ledamot i den beslutande församlingen skall ha sådan yttranderätt som anges i 5 kap. 21 §,