bet · GT01UbU13 · 2006-04-20 00:00:00 — Länsrätten gjorde bedömningen att "eftersom kommunen vid beräkning av bidragsbeloppet utgått från ett medeltal av kostnaden för undervisning per elev på SP-programmet för kommunens gymnasieskolor och eftersom kostnaden varierar mellan olika inriktningar av programmet samt att den fristående skolan fått bidrag motsvarandegenomsnittskostnaden för kommunens SP-program, har kommunen bestämt bidraget till fristående gymnasieskolor utan att ta hänsyn till skolans särskilda åtagande". Bidraget har därmed bestämts i strid med 9 kap. 8 a § skollagen. Enligt vår uppfattning skall kostnaderna för den fristående skolans åtagande i normalfallet beaktas vid bidragsberäkningen. I det fall ett åtagande leder till oskäliga kostnader skall det dock bortses från detta. Närmare om begreppet "elevens behov" konstaterar i sitt betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121, s. 336) att uppfattningen skiftar om vad som krävs för att en elev skall anses vara i behov av särskilt stöd. Att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som skall föreligga för rätt till stöd är knappast möjligt. Kommittén anser mot denna bakgrund att en regel om särskilt stöd med nödvändighet måste bli allmänt hållen och knytas till en skyldighet för skolan att utreda elevens stödbehov. Om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd för att kunna nå målen har eleven rätt till ett sådant stöd. Fristående skolor, likaväl som kommunala skolor, är skyldiga att erbjuda utbildning på lika villkor för alla elever, även för elever som kräver extra ekonomiska resurser, såsom t.ex. funktionshindrade barn. Det är dock viktigt att framhålla att fristående skolor då också måste tillförsäkras resurser för elever i behov av särskilt stöd på samma villkor som kommunala skolor. Även denna parameter måste därför ingå i ett korrekt resursfördelningssystem. Några särskilt viktiga frågor vid upprättande av de kommunala resursfördelningsmodellerna Det är upp till varje enskild kommun att med beaktande av det kommunala självstyret, de grundläggande reglerna om den kommunala kompetensen i kommunallagen, vad som anges i skollagen och i rättspraxis upprätta de resursfördelningsmodeller som skall ligga till grund för fastställandet av bidragen till såväl kommunens egna skolor som till de fristående huvudmännen. Erfarenheten av tillämpningen av de olika kommunala resursfördelningsmodellerna är som ovan angivits inte helt tillfredsställande. Vi har mot denna bakgrund funnit oss nödgade att redovisa de grundläggande krav vi anser att en korrekt resursfördelningsmodell måste uppfylla. Även om en kommun skulle ha en resursfördelningsmodell som i sig uppfyller samtliga de krav vi redovisat, så återstår det att fylla modellen med parametrar för olika sorters ersättning. Såsom vi ovan beskrivit har många kommuner en modell med grundbidrag och tilläggsbidrag. Grundbidraget är avsett att täcka de normala kostnaderna för skolverksamheten. Tilläggsbidrag kan exempelvis utgå för elever med funktionshinder, elever som behöver stödundervisning och för hemspråkundervisning. De kostnader som skulle rymmas inom tilläggsbidraget motsvaras då oftast av kostnader hänförliga till elevers egna personliga behov. Vår erfarenhet och vad som har framkommit av den utredning vi tagit del av, redovisad ovan samt regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35), som bl.a. baserades på promemoria Fristående skolor (U2001/1210/G), liksom i utbildningsutskottets betänkande (bet. 2001/02:UbU7), utvisar att det finns avsevärda problem vid fastställandet av vilka ersättningar som skall utgå för några av variablerna inom resursfördelningsmodellens grundbidragssida. Det rör sig således om hur stort belopp den s.k. skolpliktskostnaden motsvarar, hur mervärdesskatten och kostnaden för lokaler skall beräknas liksom hur kommunala administrativa kostnader skall beaktas och det faktum att kommunala verksamheter finansieras under i grunden olika förutsättningar gentemot de fristående huvudmännen. I denna reservation anger vi hur vi anser att dessa särskilt problematiska poster skall hanteras i bidragsfördelningsmodellerna. Hur de ytterst skall se ut är emellertid en fråga för rättstillämpningen. Utgångspunkten skall vara att fristående skolor och kommunala skolor skall ha likvärdiga ekonomiska villkor. En komplicerande faktor är att kommunala skolor har avdragsrätt för mervärdesskatt, vilket huvudmän för fristående skolor saknar. är inte kommunens skyldighet att utge kompensation för mervärdesskatt klart formulerad. I proposition 1995/96:200 (s. 47) anges således bl.a.: "Regeringen förutsätter att kommunen beaktar att den fristående skolan har vissa högre kostnader till följd av skillnaden i huvudmannaskap, t.ex. vad gäller mervärdesskatt. En särskild ersättning utges därför till kommuner och landsting i syfte att förhindra konkurrenssnedvridning inom de mervärdesskattefria områdena, exempelvis utbildning. Den särskilda ersättningen uppgår till av det bidrag/ersättning kommunen betalar." I utbildningsutskottets betänkande 2001/02:UbU7 anges (s. 38) att utskottet, i likhet med regeringens av tidigare delade bedömning, förutsatt att kommunerna inom ramen för det nya bidragssystemet till fristående gymnasieskolor beaktar att den fristående skolan till följd av skillnaden i huvudmannaskap har vissa högre kostnader, vad gäller mervärdesskatt. I de fall de fristående skolorna erhåller en ekonomisk kompensation från kommunerna tillämpas olika modeller. I vissa fall får skolan en kompensation mot redovisning av den faktiska mervärdesskattekostnaden. En annan modell är att kompensationen utgår från en schablon med utgångspunkt från den etablerade s.k. 6-procentsregeln. Båda dessa modeller får ses som rättvisa. Det kan också finnas fog för att medge kompensation på verksamhetsbidraget och på ersättning för lokalkostnader. I vissa fall förekommer att kommuner tillämpar schabloner på en lägre nivå än , vilket riskerar att leda till nackdel för de fristående skolorna. Kommunen skall, för att bidrag skall kunna anses utgå på samma grunder till friskolan som till den kommunala skolan, kompensera friskolan för skolans faktiska momsutgifter. Alternativt kan kommunen och den fristående skolan gemensamt avtala om en schablonmässigt fastställd mervärdesskatteersättning. Det avgörande är att resursfördelningsmodellen beskriver hur mervärdesskattefrågan skall lösas och att huvudmannen för den fristående skolan får kompensation för sin mervärdesskatt. Ersättning för lokalkostnader ingår i bidragsbeloppet till de fristående skolorna och skall således beräknas på samma grunder som till de egna grundskolorna. Kommunernas grunder för att beräkna ersättning kan variera. Om kommunen ersätter de egna grundskolorna med faktisk kostnad, bör även den fristående skolan ersättas med faktisk kostnad. Kammarrätten i har i en dom i mål nr 7757-1999 prövat kommuns modell för beräkning av bidrag till fristående grundskolor. modell innebar att de kommunala grundskolorna fick ersättning för sina faktiska lokalkostnader, medan de fristående skolornas ersättning baserades på den genomsnittliga kostnaden för de kommunala skolorna. Kammarrätten gjorde bedömningen att kommuns bidragsmodell stred mot 9 kap. 6 § tredje stycket skollagen, eftersom bidraget till de fristående skolornas lokalkostnader inte bestämts enligt samma grunder som för kommunens skolor. Regeringen har med anledning av denna dom (se prop. 2001/02:35 s. 50) funnit att innebörden av att lokalbidraget skall bestämmas efter samma grunder är att en fristående skola skall kunna driva sin verksamhet på likvärdiga villkor med kommunens skolor. Ersättningen för lokalkostnader skall i princip vara varken lägre eller högre än vad kommunen betalar för sina egna skollokaler. Vi instämmer i denna grundläggande bedömning men konstaterar att detta inte räcker för att lokalkostnadsfrågan skall bli klarare. Enligt vår uppfattning innebär begreppet samma grunder, såvitt avser lokalkostnader, att om kommunens skolor får sina faktiska lokalkostnader betalda eller på annat sätt får ersättning för dessa kostnader, skall även den fristående skolan få sina faktiska lokalkostnader betalda. Det kan dock i vissa enskilda fall framstå som oskäligt att en fristående skola skall få ersättning för alla sina faktiska lokalkostnader. Så kan exempelvis vara fallet om den fristående skolan, annat än under ett uppbyggnadsskede, använder betydligt mer lokalyta per elev än motsvarande skola, om den fristående skolans lokaler har en standard som överstiger den normala för kommunens skollokaler, den fristående skolans lokaler förhyrs på sådana objektivt sett dåliga villkor att det är klart att den fristående skolan haft en bristande kompetens vid förhandlandet om villkoren för förhyrningen av lokalerna, byggandet av lokalerna eller fastigheten eller att ersättningen för den fristående skolans lokaler uppenbarligen fastställts på oriktig grund. Det kan i övrigt finnas omständigheter då det kan anses finnas sakligt godtagbara skäl för den fristående skolan att till och med ha klart högre lokalkostnader än för motsvarande verksamhet. Sakligt godtagbara skäl kan enligt vår mening då vara att det inte finns andra lokaler (inkluderande kommunens egna lokaler) att tillgå inom rimligt avstånd från den fristående skolan och det inte heller kan antas att dylika lokaler kan komma att finnas inom en rimlig tid, med beaktande av rimliga ansträngningar från den fristående skolans sida. Det kan då få anses vara sakligt godtagbart att huvudmannen för den fristående skolan förhyr lokaler förenade med en så hög kostnad att de annars inte skulle godtas. För har den s.k. skolpliktskostnaden förorsakat särskilda problem i olika utredningar. En kommun har ett övergripande ansvar för planering av skolväsendet, dvs. planering för att ta emot alla elever i kommunen och för att sörja för skolskjuts för elever i skola. Detta är skyldigheter som en fristående skola inte har. Därför kan kommunerna tillämpa ett s.k. skolpliktsavdrag när ersättningen ges till de fristående skolorna. Avdraget skall då motsvara kommunernas merkostnad i detta avseende. Stöd för detta ställningstagande finns i skollagens förarbeten (prop. 1995/96:200). Frågan om hur de s.k. skolpliktskostnaderna skall beräknas har varit föremål för ett flertal olika utredningar. I propositionen Fristående skolor (prop. 2001/02:35), som bl.a. baserades på promemoria Fristående skolor (U2001/1210/G), fanns således ett förslag till en schabloniserad modell, som avstyrkte. fann, i sitt av gillade betänkande (2001/02:UbU7), bl.a. att det var viktigt att principen om likvärdiga ekonomiska villkor för fristående skolor och kommunala skolor kan upprätthållas. Det ansågs därför nödvändigt, som framförts i motionerna (motionerna 2001/02:Ub15 yrkande 9, 2001/02:Ub16 yrkande 2, 2001/02:Ub17 yrkande 7, 2001/02:Ub19 yrkande 10 och 2001/02:Ub511 yrkande 3 samt delvis motion 2001/02:Ub547 yrkande 5), att en klar och tydlig redovisning görs av kommunerna av vad som ligger till grund för resursfördelningen till skolorna, och att samma regler för resursfördelning används för alla skolor, fristående och kommunala. Kommunens kostnader för att hålla en viss överkapacitet i syfte att kunna bereda elever plats i den obligatoriska skolan måste därför preciseras. Det ovan anförda medförde enligt utskottet att hänsyn inte får tas till kommunens ansvar för att bereda grundskole- respektive särskoleutbildning åt samtliga barn i kommunen som har rätt till en sådan genom att använda ett sådant schabloniserat sätt som regeringen föreslog. Mot bakgrund av det anförda behovet av preciseringar av skolpliktskostnaden har vi följande inställning. Vid uppskattningen av kostnaderna för skolplikten bör hänsyn tas till omständigheten att många kommuner bedriver grundskoleundervisning i olika geografiskt sett vitt spridda skolor, för att ge eleverna tillfälle att gå i skolor, så nära deras bostad som möjligt. Den merkostnad som därigenom uppstår för kommunen utgör enligt vår mening endast en skolpliktskostnad i den delen den erfordras för att uppfylla skollagens krav på att organisera skolan så att ingen elev annat än i extrema undantagsfall skall behöva övernatta utanför sitt hem. Även om vi fullt ut förstår och respekterar viljan hos förtroendevalda och medborgare i exempelvis kommuner i , inland eller exempelvis norra att behålla en levande landsbygd, en god och välutvecklad service för sina kommunmedborgare och förutsättningar för livaktiga lokalsamhällen så kan vi inte anse dessa kostnader motsvara skolpliktskostnader. De är i stället kostnader betingade av krav på god service och olika politiska ambitionsnivåer. Detsamma avser vissa kostnader för administrativ överbyggnad som en kommun har och som varken föranleds av att det finns en förtroendevald politisk ledning eller av andra sakligt sett väl motiverade skäl. Dylika kostnader kan vara kostnader för chefer (och deras medarbetare) högre än ett led ovanför skolans rektor, kostnader för uppföljning och utvärdering (dessa skall en fristående skola också ha) liksom kostnader för politiskt beslutsfattande utan samband med myndighetsutövning mot enskild. Vi utvecklar vår mening särskilt om detta nedan. Ytterligare preciseringar måste ankomma på kommunerna att göra, liksom av rättsväsendet i dess praxis. Som vi har angivit ovan om de generella kraven på resursfördelningsmodellen, kommer en tydlig och rättvis modell att gagna såväl kommun som fristående skolor. Uppfattningen om skolpliktskostnadens omfattning varierar stort mellan landets olika kommuner. Vissa kommuner uppger sig över huvud taget inte ha några skolpliktskostnader, medan andra uppger sig ha kostnader som motsvarar kring av de totala kostnaderna. En viss skillnad är självklar och fullt naturlig, exempelvis beroende på skillnader mellan olika kommuners geografiska förhållanden och ålderssammansättning. Det är dock inte enligt vår mening rimligt att i skolpliktskostnaderna beakta en kommuns kostnader för att den - utöver den skyldighet som framgår av 4 kap. 6 § skollagen - väljer att behålla mindre skolor inom glest bebyggda områden av kommunen eller väljer att behålla skolor inom mer tätt bebyggda områden av kommunen, som av olika rent politiska ställningstaganden inte bedömts vara lämpliga att stänga. Att en kommun av politiska skäl väljer att inte lägga ned en grundskola utan elevunderlag kan aldrig utgöra skäl för att tillmäta denna kostnad rätten att utgöra underlag för skolpliktskostnader. Vår bedömning är att en kommun skall kunna ha rätt att tillgodogöra sig viss ersättning för s.k. skolpliktskostnader inom ramen för resursfördelningsmodellen, men att kommunen, för att dessa kostnader skall kunna godtas, måste redovisa dem klart och öppet och att de måste kunna motiveras fullt ut. Kan så inte ske, skall de inte heller få beaktas. Specifika kostnader för kommunala gymnasieskolor En kommun är skyldig att erbjuda samtliga elever i kommunen som uppfyller kraven för behörighet till gymnasiestudier och som i övrigt är lämpade för detta en utbildning på gymnasieskolans nationella program. Kommunen kan inte optimera sin skolorganisation genom att endast anordna ett fåtal program och ta in det antal elever som ger helt fyllda undervisningslokaler. Det står däremot en kommun fritt att bedriva utbildningen inom kommunen eller genom att betala andra kommuner, eller huvudmän för fristående gymnasieskolor, för tillhandahållandet av utbildningsplatserna för kommunens elever. De kostnader kommunen har med anledning av detta ansvar för att bereda gymnasieutbildning hänför sig dels till merkostnader för utbildningen på de olika programmen, dels till kostnader för central administration och förvaltning. Då sådana kostnader inte belastar huvudmännen för de fristående gymnasieskolorna bör de inte ligga till grund för beräkning av bidragen. Sådana administrativa kostnader som beskrivits ovan under stycket om skolpliktskostnader, avseende grundskolorna, får dock aldrig medräknas. Delar av kommunens kostnader för den kommunala skolan redovisas utanför resursfördelningssystemet och kommer av den anledningen inte att beaktas vid beräkningen av de fristående skolornas bidrag. För att en fristående skolas bidrag skall anses vara beräknat efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till de egna skolorna, måste dock hänsyn tas även till de centrala verksamhetskostnader som är hänförliga till den kommunala skolverksamheten. Kostnader för administration av nämnden har sin motsvarighet i kostnader för administration av huvudmannen för den fristående skolan, dvs. den juridiska personens styrelse och verksamhet i övrigt i den mån den är övergripande i förhållande till själva skolverksamheten. Här finner vi t.ex. kostnader för budget, mål, ekonomisk uppföljning och verksamhetsuppföljning. Här ligger även kostnader för marknadsföring, revision och IT-kostnader såsom ekonomisystem och skoldatanät samt kostnader för personaladministration, pensionskostnader, rehabilitering och eventuell omplacering av personal. Andra centrala verksamhetskostnader som kan belasta friskolorna är medlemsavgifter, telefonväxel och reception. Eftersom fristående skolor måste betala för sådana tjänster, trots att kostnaderna inte beaktas vid bidragsberäkningen, uppkommer en snedvridning av konkurrensen mellan kommunala och fristående skolor. För att samma grunder skall anses finnas måste även denna typ av indirekta kostnader beaktas vid beräkningen av de fristående skolornas bidrag. Närmare om underskott och överskott i verksamhet För all verksamhet uppkommer tillfällen när det ekonomiska resultatet antingen blir bättre eller sämre än förväntat. I en verksamhet ingår det i kravet på en god ekonomisk hushållning att budgetera för att få ett visst resultatmässigt överskott. På samma sätt kan en enskild huvudmans ekonomi behöva ha vissa överskott för att möta berättigade krav på avkastning på insatt kapital, för att kunna finansiera kommande investeringar eller för att helt enkelt också ha en god ekonomisk hushållning. En skillnad mellan den kommunala skolverksamheten och den fristående skolverksamheten är dock att den kommunala verksamheten kan få ett negativt ekonomiskt resultat, utan att det behöver innebära krav på att minska kostnaderna eller att öka intäkterna i motsvarande mån. Av villkor mellan kommunala grundskolor och fristående skolor framgår att det inte är ovanligt att kommunala skolor går med underskott. Underskotten indikerar antingen ineffektivitet i skolverksamheten eller att budgeten är för snävt tilltagen i förhållande till uppdraget. Undersökningen visar också att vissa skolor inte behöver ta med sig underskott till nästkommande budgetår. Detta kan missgynna de fristående skolorna, som inte kan få täckning av underskott på samma sätt. Om den kommunala tillåts överskrida budget och underskottet avskrivs, uppstår en klar risk för att de kommunala grundskolorna får en högre sammantagen ersättning än de fristående skolorna, vars ersättningar baseras på de kommunala skolornas budgeterade kostnader. Vid beräkning av bidrag till fristående skolor skall, där bidraget grundar sig på budget, justering därför ske i efterhand för underskott som uppkommit i de kommunala skolornas verksamhet och som dessa skolor inte behövt ta med sig till följande år, eller som de på annat sätt kompenserats för. Detta måste beaktas vid fastställande av en korrekt resursfördelningsmodell. Om den kommunala skolan skulle uppnå ett positivt resultat, skall detta inte påverka resurstilldelningen till huvudmannen för den fristående skolan, annat än om detta leder till minskade finansiella resurser till den kommunala skolan. En korrekt upprättad resursfördelningsmodell skall som regel ligga till grund för bidragets beräknande. Vid en rättslig prövning av bidraget skall brister i modellen medföra att den enskilde huvudmannens uppgifter om kostnader som regel skall ligga till grund för prövningen. Samtliga kommuner skall ha en resursfördelningsmodell, som skall kunna tillämpas för beräkning av bidraget per elev till de fristående skolorna. Vi har i denna reservation angivit vikten av att modellen finns och vikten av att den uppfyller krav på tydlighet och transparens. Vi har dessutom särskilt angivit hur några av de mest problematiska ersättningsfrågorna inom denna modell skall lösas. Hur detta sker i de enskilda fallen är upp till de enskilda kommunerna och de fristående huvudmännen att avgöra och är ytterst en fråga för rättspraxis. För att underlätta kommuners, fristående skolors och domstolars tillämpning av en ny överklagandemöjligheten anser vi att följande tillvägagångssätt är lämpligt, såväl vid förhandlandet om bidragen som vid en eventuellt efterföljande rättslig prövning. En resursfördelningsmodell, som uppfyller de krav som ovan ställts, skall som regel ligga till grund för bedömningen av hur bidraget skall beräknas. Den presumeras med andra ord vara tillämpbar. Den part som inte anser att så skall vara fallet har därför att visa att modellen inte är tillämpbar eller felaktig. Lyckas detta övergår bevisbördan på motparten, som har att motbevisa påståendet om icke-tillämpbarheten. Det första steget blir därför att fastställa att det finns en godtagbar resursfördelningsmodell. Skulle kommunen inte ha en sådan modell som beskrivits, eller skulle den väl finnas men inte motsvara de krav som ovan beskrivits, skall den inte ligga till grund för beräkningen av bidraget. Bidraget får som regel i stället beräknas baserat på de uppgifter den fristående skolan presenterar om kommunens kostnader för sin motsvarande skolverksamhet. När huvudmannen för den fristående skolan presenterar uppgifter om kommunens kostnader kan ett sätt vara att utgå från de olika kostnadsslag den kommunala skolan har inom sin verksamhets budget, som sedan kan ligga till grund för en uppskattning av vilka den kommunala verksamhetens kostnader är. Resultatet av detta kan därför mycket väl bli att den tillämpade resursfördelningsmodellen är uppbyggd helt och hållet på de uppgifter som presenteras av huvudmannen för den fristående utbildningen. I vissa enskilda fall kan detta säkerligen leda till orimliga resultat, men vi är övertygade om att det kommer att finnas resursfördelningsmodeller som fullt ut uppfyller de krav vi anvisat i denna reservation. Nästa steg blir att fastställa beståndsdelarna i resursfördelningsmodellen. Några av dessa har vi anvisat förslag på lösningar för i denna reservation. Utgångspunkten är som sagt alltid att ersättning skall utgå enligt samma grunder. Ekonomiska konsekvenser av reservationen Vårt lagstiftningsförslag innebär inte att huvudmännen för de fristående utbildningarna automatiskt kommer att få några högre eller större bidrag. Förslaget innebär endast att större krav ställs på de kommunala resursfördelningsmodellerna. Beslutet om bidrag fattat av den kommunala styrelsen för och gymnasieskolan kommer att överklagas till allmän förvaltningsdomstol, liksom , men kommer att prövas såsom ett s.k. förvaltningsmål och inte som ett laglighetsprövningsmål. Vår bedömning är att antalet överklagade beslut initialt kan komma att bli något fler än som är fallet men att det på lite kommer att minska, till följd dels av att bidragsfrågan nu snabbare kommer att bli löst, dels till följd av klarare regler för hur bidragsmodellerna skall se ut och hur olika kostnadsposter får beaktas samt dels till följd av att rättspraxis klarare kommer att ange hur bidragsmodellerna får se ut. Därtill kommer att samma fråga inte kommer att kunna bli föremål för prövning vid lika många tillfällen som kan bli fallet. Tillsyn av fristående skolor, punkt 18 (m, fp, kd, c) av (), (), (), (), (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 18 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen.