bet · GT01KU20 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen hänvisade till den handlingsplan som det internationella samfundet ställt sig bakom och åtagit sig att genomföra vid i , i vilken bl.a. angavs att våld mot kvinnor är ett uttryck för historiskt ojämlika maktrelationer mellan kvinnor och män vilka har lett till mäns dominans över och diskriminering av kvin- nor. Regeringen bedömde i propositionen bl.a. att examensordningen i hög- skoleförordningen skulle kompletteras för vissa yrkesexamina i syfte att säkerställa att jämställdhetsfrågor och frågor om våld mot kvinnor blir belysta i relevanta yrkesutbildningar (s. 67 f.). En viktig kvalitetsaspekt att värna om var, anförde regeringen, universitetens och högskolornas frihet att med utgångspunkt i de i examensordningen angivna målen utforma utbildningarna så att dessa på de olika högskoleorterna hade i viss mån skilda profiler. Regeringen menade dock att när det gäller våld mot kvin- nor var vissa yrkesgrupper centrala för bemötandet av kvinnor som utsatts för våld och för att aktivt arbeta med att motverka våld. För att dessa nyc- kelgrupper skulle ha förutsättningar att klara uppgiften på ett tillfredsstäl- lande sätt kunde inte dessa frågor vara endast ett valfritt moment eller beroende av enskilda lärares engagemang i frågan. Regeringen ansåg att utbildningarna för dessa yrkesgrupper skulle innehålla åtminstone något obligatoriskt moment av viss omfattning som behandlade kvinnors och mäns skilda villkor i samhälle och familj och förhållanden som kunde påverka utvecklingen mot jämställdhet. Vidare anfördes att eftersom mäns våld mot kvinnor var ett allvarligt uttryck för bristande jämställdhet i sam- hället generellt såväl som mellan enskilda kvinnor och män, var det angeläget att utbildningarna tog upp också dessa frågor. De yrkesexamina som omnämndes var barnmorskeexamen, barn- och ungdomspedagogisk examen, grundskollärarexamen, gymnasielärarexamen, juris kandidatexa- men, läkarexamen, psykologexamen, psykoterapeutexamen, sjuksköterske- examen, social omsorgsexamen, socionomexamen, tandläkarexamen samt teologie kandidatexamen. Propositionen behandlades av justitieutskottet (bet. 1997/98:JuU13). Utskottet anförde i sitt betänkande bl.a. att det på många områden alltjämt rådde obalans i maktförhållandet mellan könen och att det mest extrema exemplet på en sådan obalans var det våld som män riktade mot kvinnor som de har eller har haft en nära relation till (s. 14). Utskottet avstyrkte också motioner i vilka framfördes krav på en förbättrad utbildning för 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. olika yrkeskategorier, t.ex. för jurister om våld mot kvinnor. Utskottet hän- visade till att motionerna fick anses tillgodosedda genom de initiativ som tagits. följde utskottet (rskr. 1997/98:250). betänkande Våldsbrott och brottsoffer behandlade justitieutskottet olika frågor om våldsbrott och brottsoffer (bet. 2002/03:JuU11). Utskottet anförde därvid att det erfarit att regeringen avsåg att ge i uppdrag att bl.a. särskilt granska vissa relevanta utbildningars behandling av kvinnofrid och våld mot kvin- nor (s. 32 f.). Utskottet anförde att det välkomnade det aviserade uppdraget. överlämnade rapporten och mäns våld mot kvinnor ett regeringsuppdrag till regeringen. I rapporten skrev att uppdragets formulering utvärdera efter samtal med tolkats som kartlägga. För uppdragets genomförande skickade verket en enkät till lärosäten där de aktuella utbildningarna gavs. Syftet med enkäten var att kartlägga (1) huruvida frågor om mäns våld mot kvinnor behandlas i utbildningen, (2) vilken kunskap om detta våld och dess bakgrund som förmedlas samt hur undervisningen anknyter till studenternas framtida yrkesverksamhet, (3) hur pass systematiskt undervisningen bedrivs samt (4) vilka goda erfaren- heter respektive svårigheter som är förenade med undervisningen. Enkä- tens frågor uppgavs vara relaterade till formuleringar i regeringsuppdraget (om våldet och dess mekanismer, om studenternas kunskap och bemötande av utsatta kvinnor, om enskilda lärares insatser). Vidare anfördes i verkets rapport att uppdraget rymde en tvådelad for- mulering: genusperspektiv och mäns våld mot kvinnor. I utredningen låg betoningen på ledet mäns våld mot kvinnor, vilket uppgavs konkret inne- bära att enkäten innehöll frågor om hur ämnet mäns våld mot kvinnor behandlas i utbildningen samt vilka olika teoribildningar om våld mot kvin- nor som användes i undervisningen. På så vis gavs, enligt rapporten, utbildningarna utrymme att presentera också andra perspektiv än genusper- spektiv på frågor om mäns våld mot kvinnor. Detta betydde dock inte, enligt rapporten, att frågor om genus hade varit frånvarande i arbetet. Dels rymdes genusperspektiv i enkätfrågan om undervisningens teorianknytning; dels återkom det i utredningens diskussionsavsnitt. Vad gäller förekomsten av genusteoretiska modeller och andra teoribild- ningar i utbildningarna anfördes följande i rapporten (s. 11 f.). Enkätsvaren visar att utbildningarna använder olika slags teoribild- ningar i undervisningen om mäns våld mot kvinnor. I genusteoretiska modeller betraktas samhällets ojämna maktförhållanden mellan könen (ojämlikhet, över/underordning, könsmaktssystemet) som den yttersta grunden för mäns våld mot kvinnor. I andra teoribildningar psykody- namiska, socialpsykologiska eller olika slags deprivationsteorier upp- fattas mäns våld mot kvinnor snarare som ett uttryck för brist. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Psykiska störningar, familjestruktur, fattigdom, utanförskap eller miss- bruk kan leda till våld av olika slag, också mot kvinnor. Våld mot kvinnor förstås alltså som en individuell problematik eller som kopplat till andra sociala problem. I diskussionen om undervisningens teoretiska grunder ska man min- nas att inom problemområdet mäns våld mot kvinnor utgör olika genusvetenskapliga modeller en central del av ämnets teori, både natio- nellt, nordiskt och internationellt. visar vissa enkätsvar att studenter, ibland också lärare, kan känna en trötthet vid frågor om kön eller uppfattar ämnet våld mot kvinnor som feministisk propa- ganda. Till detta kommer att i den allmänna debatten ifrågasätts genusvetenskap eller feministisk forskning som mer politisk och mindre objektiv än andra teoribildningar. Att låta undervisningen anknyta till genusvetenskapliga resonemang kring våld mot kvinnor kan alltså uppfattas som ett kontroversiellt teoretiskt val. Utifrån detta kan man ställa frågan till de utbildningar som har svag teoretisk grund för undervisningen om våld mot kvinnor: är det teori i allmänhet som väljs bort eller genusteori i synnerhet? Det är inte uppgift att bedöma rimligheten i de teori- bildningar som utbildningarna använder. Några kommentarer kan dock vara befogade. har genusfrågor och genusperspektiv fått allt större uppmärksamhet vid landets lärosäten. ser positivt på denna utveckling och på att utbildningarnas undervis- ning i ämnet mäns våld mot kvinnor relateras till denna kunskap. Vidare utgör genusvetenskaplig forskning en central del av teoribild- ningen kring mäns våld mot kvinnor. Ett viktigt mål för all akademisk undervisning är att ge studenterna inblick i det aktuella kunskaps- och forskningsläget. Oavsett vilka andra teoribildningar om mäns våld mot kvinnor utbildningarna använder finns alltså anledning att också beakta den genusvetenskapliga forskningen i undervisningen. Regeringens uppdrag till rymmer en könsmaktsteore- tisk syn på orsakerna till mäns våld mot kvinnor. Utifrån propositionen Kvinnofrid beskriver man våld mot kvinnor som ett samhällsproblem som bygger på obalans i maktförhållandet mellan könen. Avslutnings- vis vill påpeka vikten av att utbildningarna förhåller sig till den förståelse av mäns våld mot kvinnor som Kvinnofrid ger uttryck för. Utredningen ringade utifrån enkätsvaren in fem områden som tycktes vara avgörande för att utbildningarna skulle kunna etablera eller förbättra under- visning om mäns våld mot kvinnor. Dessa områden var följande. Inblick i aktuell och relevant teori och litteratur (våldets förekomst, orsaker, dynamik och konsekvenser). Anknytning till studenternas framtida yrke och utbildningens samver- kan med andra aktörer (kvinnojourer, sjukvård, polis, akademiska institutioner). Lärarnas kompetens (tillräcklig kunskap, tillräckligt många lärare som är insatta i frågorna). Beredskap att möta studenternas reaktioner. Organisatoriska förutsättningar för att skapa god undervisning kring frågor om mäns våld mot kvinnor (kursplaner, obligatoriska moment i undervisningen). 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I rapporten föreslog att regeringen skulle överväga att föra in krav på kunskap om mäns våld mot kvinnor i examensordningens skriv- ningar för de utbildningar som leder till examen som barnmorska, läkare, lärare, psykolog, psykoterapeut, sjuksköterska, socionom, tandläkare samt för social omsorgsutbildning; för utbildningar som leder till examen som juris kandidat och teologie kandidat fanns redan krav på kunskap om våld. föreslog också att regeringen skulle överväga huruvida krav på kunskap om mäns våld mot kvinnor borde ingå i examensordning- ens formuleringar också gällande de utbildningar som leder till examen som röntgensjuksköterska, sjukgymnast, specialistsjuksköterska och special- pedagog. Argument som talade mot att införa formuleringar om mäns våld mot kvinnor i examensordningens målskrivningar för yrkesutbildningarna var, enligt , att man kunde hävda att goda föresatser mekaniskt staplas på varandra och befara en ökad detaljstyrning av lärosätenas arbete. Redan nu tyngdes dessa utbildningar av förväntningar på att behandla ämnen som uppfattas som angelägna, men som konkurrerar om dyrbar undervisningstid. Argument för att införa skrivningar om våld mot kvinnor i examensordningen var, enligt , att målen för aka- demiska utbildningar utformas i dialog med samtiden, och att mäns våld mot kvinnor under hade blivit alltmer uppmärksam- mat som ett samhällsproblem. Interpellation om jämställdhet i den akademiska världen tillfrågades i en interpellation utbildnings- och kulturmi- nister vilka åtgärder han var beredd att vidta för att öka jämställdheten i den akademiska världen (ip. 2004/05:279). I interpellatio- nen anfördes bl.a. att det var viktigt att ett genusperspektiv anläggs i själva undervisningen. Mål med koppling till jämställdhet behövde föras in i examensordningar för flera utbildningar. Det gällde t.ex. att upptäcka våld mot kvinnor. I interpellationen anfördes även att i sitt regeringsuppdrag Genusperspektiv och mäns våld mot kvinnor lämnat för- slag på vilka utbildningar som behöver ges förändrade mål. I sitt svar anförde bl.a. att bedömning fått stöd i betänkandet Slag i luften, en utredning om myndigheter, vålds- brott och makt (SOU 2004:121), som överlämnats till regeringen i decem- ber 2004 av Utredningen om kvinnofridsuppdragen. övervägde med anledning av detta att föreslå regeringen att besluta om vissa författ- ningsändringar, och frågan bereddes inom . Propositionen Ny värld ny högskola överlämnade regeringen propositionen Ny värld ny högskola (prop. 2004/05:162) till . Regeringen lämnade i propositionen för- slag, gjorde bedömningar och redovisade sin syn inom flera områden som berörde svenska universitet och högskolor. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Bland annat gjorde regeringen bedömningen att examensbeskrivningarna för yrkesexamina borde revideras (s. 94). Regeringen hänvisade härvidlag till deltagande i den s.k. Bolognaprocessen, vilken syftar till att främja rörlighet, anställningsbarhet och konkurrenskraft som utbild- ningskontinent varvid jämförbara strukturer för högre utbildning utgör en viktig del. I propositionen anfördes bl.a. följande om hur examensbeskriv- ningarna bör vara utformade (s. 99 f.). [Examensbeskrivningarna] bör klart ange de kunskaper och kompeten- ser som krävs för vidare studier på nästa nivå och tillgodose kravet på s.k. anställningsbarhet, det vill säga att studenterna vid examen skall ha visat kompetens som gör att de kan fylla en funktion på arbetsmark- naden inom det område som utbildningen avser. Regeringen framhöll i propositionen Universitet och högskolor Fri- het för kvalitet (prop. 1992/93:1) att de mål och övriga krav som formuleras i examensbeskrivningarna kan uppnås på olika sätt och med olika utbildningsupplägg och att universitet och högskolor bör ha både frihet till och ansvar för valet av olika vägar till dessa mål. Denna prin- cip bör gälla även fortsättningsvis för samtliga examina. Examensbeskrivningarna bör dessutom vara kortfattade och koncen- trerade till det väsentliga. De bör vara långsiktigt hållbara i den meningen att de inte skall behöva ändras ofta. Förändringar av utbild- ningens innehåll bör i första hand ske på lärosätenas eget initiativ i dialog med studenter och relevanta avnämare. Examensbeskrivningarna bör ge utrymme för detta. Progressionen inom varje utbildning kan garanteras genom att varje examen ges tydliga beskrivningar av de kunskaper varje student förvän- tas ha uppnått för att få examen. Vid planeringen av kurser och program kommer därför lärosätet att behöva avväga innehållet i pro- grammet i sin helhet mot examensbeskrivningen. Härvid kan varje lärosäte också formulera förväntade studieresultat för enskilda utbild- ningsprogram. Beaktandet i olika utbildningar av genusperspektiv och mäns våld mot kvin- nor berördes inte särskilt i propositionen. Propositionen har behandlats av (bet. 2005/06:UbU3, rskr. 2005/06:160). Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt de kommentarer som granskningsanmälan ger anledning till. Som svar har översänts en inom Utbildnings- och upprättad promemoria (bilaga A2.14.2). I svaret anför bl.a. att regeringens uppdrag till syftade till att följa upp de ändringar i högskoleförordningen som aviserats i propo- sitionen Kvinnofrid och att utvärdera hur genusperspektiv och mäns våld mot kvinnor beaktas i ett antal relevanta utbildningar. Syftet med uppdra- get var således inte, anför , ett försök att styra universitet och högskolor att anamma ett könsmaktsperspektiv eller ett annat teore- tiskt perspektiv. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I svaret omnämns även regeringens bedömning i propositionen Ny värld ny högskola, nämligen att examensordningen bör revideras med utgångs- punkt i en europeisk referensram för examina som har utformats inom ramen för Bolognaprocessen. Därför pågår, enligt svaret, ett arbete i med att se över samtliga målbeskrivningar för yrkesexamina. Vidare anförs i svaret att det av högskolelagen och högskoleförordningen följer att det är regeringen som fastställer vilken kunskapsnivå en student skall ha uppnått för att erhålla en examen inom högre utbildning. I högskolelagen fastslås allmänna principer om forskningens frihet och i lagens förarbeten framhölls betydelsen av forskningens frihet. Vad gäller universitets- och högskoleutbildningar är ordningen den att regeringen i examensordningen fastställer mer eller mindre preciserade krav för olika examina beroende på vilken verksamhet som utbildningen förbereder för. Dessa examensbeskrivningar blir vägledande för uppläggningen av respek- tive utbildning. I förarbetena till högskolelagen anfördes också att olika studieorganisatoriska och innehållsliga uppläggningar av utbildningen skall kunna leda till samma mål, och att universitet och högskolor skall ha både frihet till och ansvar för valet av olika vägar till dessa mål. Vad som framkommit i granskningen ger inte anledning till något utta- lande från utskottets sida. 3 Regeringens ansvar för förvaltningen 3.1 Statsrådet ansvar för myndighetskulturen inom I en anmälan, bilaga A3.1.1, begärs att granskar stats- rådet ansvar för myndighetskulturen inom Migrations- verket. Enligt anmälaren råder det svåra missförhållanden i myndighetens inre kultur och agerande gentemot asylsökande. Exemplen är enligt anmä- laren så många att det inte längre går att tala om enskilda övergrepp från enskilda handläggare, utan det måste betraktas som systemfel inom myn- digheten. Ytterst gäller frågan enligt anmälaren vilket ansvar ett statsråd har för att råda bot på uppenbara brister inom en myndighet. Bakgrunden till anmälan är en rad händelser som har rapporterats av medierna . Anmälaren nämner bl.a. uppmärksammandet av att modern till den mördade asylsökande nekades turistvi- sum för att närvara vid sonens begravning med hänvisning till att moderns egentliga orsak till besöket var att söka asyl, att personal på Migrationsver- ket gillrat en fälla för att arrestera och utvisa en asylsökande samt att anställda på firat avvisningsbeslut med tårta och cham- pagne. Händelserna har ägt rum . Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Har myndighetskultur eller etik tidigare diskuterats i den kontinuerliga kontakt som migrationsministern har med ? Om så är fallet, har tidigare åtgärder diskuterats för att motverka brister? Skulle regeringen ha kunnat använda sig av ytterligare styrinstrument för att avhjälpa de eventuella missförhållanden som uppmärksammats inom ? Vilka kommentarer i övrigt ger granskningsanmälan anledning till? Som svar har översänts en inom upprättad promemoria (bilaga A3.1.2). I skrivelsen lyfter UD fram några viktiga delar i styrningen av bl.a. nämns den översyn av instruktionen för som regeringen gjorde med syfte att framför allt förbättra förutsättningarna för en effektiv styrning av och att öka rättssäkerheten. Dessutom nämns det beslut om ändring i förordningen (2004:294) med instruktion för Migrationsver- ket som regeringen tog . Ändringen innebar att det 3 REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN skall finnas ett etiskt råd vid som utses av regeringen. Vidare anförs i promemorian att frågor kopplade till verkets arbete med etiska frågeställningar och relationer till enskilda asylsökande och andra som verket kommer i kontakt med vid upprepade tillfällen har berörts i myndighetsdialogen med . Avslutningsvis anförs i promemorian att i samband med att ett antal hän- delser där enskilda tjänstemäns professionalitet kunde ifrågasättas blev kända , kom saken i ett sådant läge att ytterligare åtgär- der bedömdes nödvändiga. Med anledning av händelserna informerade sig migrationsministern om vad som hade inträffat och vilka åtgärder som avsåg att vidta. uppdrog regeringen åt att senast redovisa resultaten av det åtgärds- program för att stärka verkets arbete med etik och bemötande som Migra- tionsverket presenterade med anledning av de i medierna uppmärksammade händelserna. Migrationsministern har i olika samman- hang uttalat att hon skall försäkra sig om att de åtgärder som vidtogs inom skall leda till förbättringar. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor gällande regeringens beslut om ändring i förordningen (2004:294) med instruktion för Migrationsver- ket. Ändringen innebar att det skall finnas ett etiskt råd vid . Vad föranledde beslutet att ändra i förordningen? Krävdes en uppstram- ning av de etiska reglerna, eller vad var det bakomliggande syftet? Hade för beslutet aktuella frågor berörts i myndighetsdialogen mellan migrationsministern och ledning? Av svaren bör motiveringen till beslutet klargöras. Som svar har översänts en inom upprättad promemoria (bilaga A3.1.3). I promemorian framgår att ett etiskt råd inrättades vid efter beslut av generaldirektören mot bakgrund av att Migrationsver- ket bedömde att dess uppgifter ställde stora krav på en levande och väl utvecklad yrkesetik och att det fanns ett behov av ett etiskt råd med upp- gift att analysera och bedöma principiellt viktiga frågor av etisk karaktär. inkom med en skrivelse till regeringen med förslag i syfte att tydliggöra det etiska rådets ställning och uppdrag vid . Bakgrunden till skrivelsen var en jämförande studie som genomfört av andra organisationer vars verksamhet krä- ver etiska överväganden. Inom det var man enig om att rådets legitimitet behövde stärkas, och delade rådets bedöm- ningar. Vidare anförs i promemorian att skrivelse berördes i den myndighetsdialog som genomfördes . 3 REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Utskottet har hållit en utfrågning med migrationsminister (bilaga B4). Vid utfrågningen anförde ministern att hän- delserna på är oacceptabla, och hon tog avstånd från att händelserna utgör en kultur. hade inte kunskap om de berörda händelserna innan de uppmärksammades i medi- erna. Vidare framhöll att det förs en aktiv etisk diskus- sion på samt att det i myndighetsdialogen med ständigt förs diskussioner om etik. Gällande beslutet att stärka det anförde att det dröjde på grund av en lång beredning och svårigheter att hitta en lämplig ordförande. Vid utfrågningen framkom avslutningsvis att regeringen planerar att till- sätta en utredning för att göra en översyn av uppdrag samt att regeringen avser att utifrån återrapporteringen från Migrationsver- ket ta ställning till om det krävs ytterligare åtgärder. beslutade att med anledning av de upp- märksammade händelserna sätta in ett åtgärdsprogram i sex punkter för att stärka arbetet med etik och bemötande på myndigheten. presenterade en intern utredning, som tillsattes till följd av åtgärdspro- grammet, sin rapport (NRK 111-2006-2072) vars syfte var att utreda de faktiska omständigheterna beträffande några av de massmedialt uppmärk- sammade händelserna på tre av mottagningsenheter. Dessutom ingick i uppdraget att lämna förslag på ytterligare åtgärder som bör vidtas utöver de som angetts i sexpunktsprogrammet. Utredningen anser att det i en av de undersökta händelserna inte finns tillräckligt under- lag för att dra säkra slutsatser om händelsen är ett tecken på mer generella brister. I de övriga fallen menar utredningen att det inte har kommit fram något som talar för att medarbetarna vid dessa enheter brister i frågor om förhållningssätt och etik. Utredningen föreslår en rad ytterligare åtgärder som bör vidtas. Bland annat föreslås att det genomförs återkommande semi- narier om bemötande och förhållningssätt och att handledning används i större utsträckning än samt att skriver till reger- ingen om behov av ökade resurser. Regeringens styrning av förvaltningen Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig inför . Regeringsärenden avgörs enligt 7 kap. 3 § av regeringen vid regeringssammanträde. En förvaltningsmyndighet lyder enligt 11 kap. 6 § regeringsformen under regeringen om myndigheten inte är lagd under . I regering- ens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltning- 3 REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN Förvaltningsmyndigheterna står till regeringens förfogande i uppgiften att styra riket. Regeringen bär ett ansvar för att före- skrifter iakttas och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med intentioner. Med regeringens styrande funktioner följer, med vissa begränsningar, en rätt att ta initiativ och ge direktiv till förvalt- ningen. Sådana direktiv kan avse bl.a. allt generellt inriktat arbete inom en förvaltningsmyndighet, t.ex. planering, prioriteringar, eller utredningsverk- samhet och vidare hela det administrativa området, t.ex. vad gäller besluts- organ, organisation eller rationaliseringar. Regeringen är i väsentliga avseenden fri att välja inriktning, utformning och omfattning av kontrollen av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2001/02:KU20). Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får dock ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltnings- myndighet i särskilt fall skall besluta i ärenden som rör myndighetsutöv- ning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Förvaltningens tillämpning av lag är således föremål för självständigt age- rande på förvaltningsnivån.