bet · GT01NU9 · 2006-03-14 00:00:00 — styrelses framställning angående bolagiseringen av I betänkandet behandlas och avstyrks förslag från (2005/06:RRS6) med anledning av bolagiseringen av och de två motioner som väckts i ärendet. Utskottet anser dock - i likhet med trafikutskottet som har yttrat sig till näringsutskottet - att det är värdefullt att har genomfört den aktuella granskningen. I samband med beslut om bolagiseringen underströk trafikutskottet att det är angeläget med en omsorgsfull uppföljning och utvärdering av de nya SJ-företagens ekonomiska utveckling. I framställningen från framläggs förslag om att genom ett tillkännagivande skall anmoda regeringen att, vid eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag, dels säkerställa att bildandet av statliga bolag styrs av transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser, dels kapitalisera de nybildade bolagen långsiktigt. När det gäller den förstnämnda frågan hänvisar utskottet till att det inom utarbetas riktlinjer som bl.a. innebär krav på en mer enhetlig dokumentation som underlag för de beslut som fattas. Sådana riktlinjer kan förväntas komma att bidra till ökad tydlighet och stärka den interna kontrollen och möjligheten till extern granskning. Detta arbete bör, enligt utskottet, drivas vidare. Beträffande frågan om kapitalisering av statliga bolag konstaterar utskottet att regeringens förvaltning syftar till att de statligt ägda bolagen över tiden har en effektiv kapitalstruktur. Prövning och ställningstaganden rörande kapitalisering och nivån på en effektiv kapitalstruktur måste göras kontinuerligt mot bakgrund av omvärldsförändringar och förändrade verksamhetsförutsättningar för bolagen. för bolagiseringen av fanns det, enligt uppgift, ett tillfredsställande underlag avseende det ekonomiska läget för bolaget, vilket gav grund för bedömningen att kapitaliseringen av bolaget var tillräcklig. Utskottet noterar vidare, med tillfredsställelse, att näringsminister bemyndigats att förordna en person med uppdrag att göra en översyn av av hel- och delägda statliga bolag m.m. Översynen omfattar bl.a. hur en effektivt utformad ägarförvaltning av de statligt hel- och delägda bolagen bör utformas och en prövning av i vilka fall och hur ägaranvisningar bör utformas för de statligt ägda bolagen. Framställningen från får stöd i en reservation (m, fp, kd, c). Beträffande den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn, som aktualiserats i ett motionsyrkande, hänvisar utskottet till trafikutskottets behandling av frågan . Yrkandet tillstyrks i en reservation (fp, kd). Utskottets förslag till riksdagsbeslut styrelses framställning angående bolagiseringen av avslår framställning 2005/06:RRS6 punkterna 1 och 2 samt motionerna 2005/06:N14 yrkandena 1-4 och 6 samt 2005/06:N15. Reservation 1 (m, fp, kd, c) Den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn avslår motion 2005/06:N14 yrkande 5. Reservation 2 (m, c) - motiveringen Reservation 3 (fp, kd) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). I detta betänkande behandlas dels styrelses framställning 2005/06:RRS6 angående bolagiseringen av , dels två motioner som väckts med anledning av framställningen. har yttrat sig i ärendet. Yttrandet (2005/06:TU2y) återfinns i bilaga 2 i betänkandet. Upplysningar och synpunkter i ärendet har inför utskottet lämnats av företrädare för och . Utskottets förslag i korthet bör avslå förslagen från med anledning av bolagiseringen av och de två motioner som väckts i ärendet. Förslagen i framställningen från innebär att genom ett tillkännagivande skall anmoda regeringen att, vid eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag, dels säkerställa att bildandet av statliga bolag styrs av transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser, dels kapitalisera de nybildade bolagen långsiktigt. Utskottet hänvisar till bl.a. pågående arbete inom med framtagande av riktlinjer för ägarförvaltningen och till att det är en stående uppgift för , såsom förvaltare av statliga bolag, att tillse att bolagen har en effektiv kapitalstruktur. Beträffande den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn hänvisar utskottet till trafikutskottets behandling av frågan . Jämför reservationerna 1 (m, fp, kd, c), 2 (m, c) och 3 (fp, kd). beslöt att affärsverket skulle ombildas till aktiebolag (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11). I en reservation (v) avvisades bolagiseringen. bildades de statliga järnvägsbolagen som bedriver persontrafik, som hanterar godstrafik och holdingbolaget med dotterbolag som bl.a. sköter tågunderhåll och järnvägsfastigheter. lade fram granskningsrapporten av (RiR 2005:11). Granskningen var inriktad på förfaringssättet vid planeringen och genomförandet av ombildningen samt därpå följande uppföljning och ägarstyrning. har inte värderat bolagiseringsreformen i sig, utan beslut att ombilda affärsverket SJ till bolag var en given utgångspunkt för granskningen. Syftet med granskningen var att bedöma hur väl ägarförvaltningen, dvs. regeringen och , hanterade bolagiseringen. Perspektivet är företagsekonomiskt snarare än nationalekonomiskt eller transportpolitiskt. Följande revisionsfrågor ställdes: - Var förberedelserna för SJ:s bolagisering ändamålsenliga för att skapa effektiva och lönsamma järnvägsföretag? - Har de villkor som gavs vid ombildningen gett de statliga järnvägsföretagen goda affärsmässiga förutsättningar? - Har uppföljning och ägarstyrning efter bolagiseringen varit adekvat? drar i rapporten följande slutsatser: - Under rubriken styrning och bristfällig dokumentation: Den formlösa styrning (varvid avses den styrning som faktiskt ägt rum men där fattade beslut inte dokumenterats) som tillämpas av - inklusive frånvaron av dokumentation av överväganden, analyser och beslut - innebär enligt att det inte varit möjligt att i granskningen klarlägga alla delar av den berednings- och beslutsprocess som legat till grund för de olika åtgärder som vidtagits inom ramen för bolagiseringen. Under rubriken var otillräckligt förberedd: bedömer att förberedelserna för bolagiseringen var ofullständiga och otillräckliga i vissa väsentliga avseenden. Starkt bidragande orsaker till detta var sannolikt att ägarförvaltningen, dvs. regeringen och , på oklara grunder införde två restriktioner, nämligen dels att bolagiseringen skulle genomföras , dels att kapital inte skulle tillskjutas till de nybildade bolagen. Beredningen och analysen av centrala frågor som affärsplanerna och de samlade ekonomiska konsekvenserna av bolagiseringen kom därmed att bli bristfälliga. - Under rubriken ansvarsförhållanden: Preciserade och dokumenterade uppdrag från ägarförvaltningen till de olika aktörerna i beredningen av bolagiseringen saknas i allt väsentligt. Den formlösa styrning som tillämpats av gällande statliga bolag innebär att det i flertalet fall saknas dokumentation av de beslut som fattats av departementets ledning eller annan under bolagiseringsprocessen. Enligt den information fått från företrädare för har de åtgärder som vidtagits av enheten för statligt ägande dock alltid skett på uppdrag av departementets ledning. Ansvaret för utformningen av bolagiseringsavtalet åvilade delvis affärsverket , vars ledamöter inte skulle ingå i de nya bolagsstyrelserna. Tillträdande bolagsstyrelser kom in för sent för att ha möjlighet att påverka avtalet. anser att det var olyckligt att väsentliga beslut fattades i detta övergångsskede. Förutsättningarna för ett klart ansvarstagande i genomförandet av bolagiseringen hade enligt förbättrats väsentligt om styrelserna i de nya bolagen hade tillsatts för att kunna agera som tydliga parter och mottagare i ombildningen. - Under rubriken villkor för de nya bolagen: drar slutsatsen att regeringen i vissa avseenden inte skapade goda förutsättningar för och genom utformningen av överlåtelseavtalen och det begränsade kapital som bolagen erhöll. Inte heller villkoren för de övriga nya statliga järnvägsbolagen kan sägas ha varit gynnsamma då företagen blev underkapitaliserade. tog inte till sig den information och de varningar som kom från de egna konsulterna och från de nybildade bolagens styrelser om konsekvenserna av ett för litet eget kapital vid genomförandet av bolagiseringen. anser därför att det kan ifrågasättas om det sätt som bolagiseringen genomfördes på står i överensstämmelse med statens ägarpolicy, vars uttalade ambition är att skapa långsiktiga lösningar. - Under rubriken men otydlig ägarstyrning: drar slutsatsen att den uppföljning som skett i allt väsentligt varit tillfredsställande men att ägarstyrningen i samband med och efter bolagsbildningen inte varit adekvat. har i många fall inte agerat med den skyndsamhet och den tydlighet som borde ha föranletts av den information den haft eller fått tillgång till. Ägarstyrningen har inte varit tillräckligt tydlig när det gäller vilka mål som bolagen skall uppfylla och har inte heller utformats så att den fått aktiebolagsrättslig giltighet genom beslut på bolagsstämma. - Under rubriken möjligheter till ansvarsutkrävande: Den formlösa styrningen av järnvägsbolagen, frånvaron av dokumentation, otydliga uppdrag till centrala aktörer samt bolagsförvaltares dubbla roller som ägarföreträdare och styrelseledamot innebar sammantaget att de rutiner som vanligen används av ledningen för en organisation för att säkerställa att verksamheten bedrivs ändamålsenligt och effektivt inte fanns på plats. uppfattar att den interna kontrollen mellan ägarförvaltningen och järnvägsföretag har varit mycket svag. Insyn och kontroll av hur ägarförvaltningen faktiskt agerat har reducerats. Möjligheterna till ansvarsutkrävande är därför begränsade. - Under rubriken långsiktiga ställningstaganden: konstaterar att det efter bolagiseringen inte finns några klara ställningstaganden från regeringen i olika regleringsfrågor av betydelse för järnvägssektorns utveckling. bedömning är att detta är till nackdel för utvecklingen av såväl de statliga som de privata järnvägsbolagen. - Under rubriken statsstöd: har uppmärksammat att de avtal som slöts mellan SJ och (dotterbolag till ) inte har karaktären av en normal affärs-överenskommelse mellan två statliga bolag. Avtalet styrdes av en promemoria från till SJ som inte hade formen av ett regeringsbeslut. ställer frågan om avtalet kan ha inneburit eventuellt statsstöd i EG-rättslig mening. Denna fråga har inte blivit föremål för några dokumenterade analyser i departementet, något som ställer sig frågande till. - Under rubriken risktagande för staten: Sammantaget bedömer att ägarförvaltningens planering, genomförande och uppföljning av bolagiseringen av affärsverket SJ innehållit ett onödigt stort risktagande för staten samt medfört en fördröjning av omställningsprocessen till långsiktiga och effektiva transportlösningar. Mot bakgrund av sin granskning rekommenderar att regeringen bör överväga följande åtgärder: - säkerställa att transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser finns på plats redan initialt vid ombildningar, - kapitalisera statliga bolag långsiktigt, - utveckla nomineringsprocessen för bolagsstyrelser, - styra statliga bolag med aktiebolagsrättsligt giltiga direktiv, - tydliggöra den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn. Styrelsens överväganden och förslag styrelses överväganden och förslag i framställningen är baserade på . Styrelsen föreslår att skall göra två tillkännagivanden. I samband med eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag bör regeringen dels säkerställa att bildandet av statliga bolag styrs av transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser, dels kapitalisera de nybildade bolagen långsiktigt. Styrelsen hänvisar till att har genomfört flera granskningar av statliga bolag. (RiR 2004:18), (RiR 2004:22)och Regeringens styrning av sex statliga bolag(RiR 2004:28) har visat på allvarliga brister i regeringens hantering av bolagsfrågor och har även föranlett framställningar till från styrelsens sida (2004/05:RRS5, 2004/05:RRS9 och 2004/05:RRS18). Bolagsfrågorna har också tagits upp i årliga rapport , som överlämnades till som en redogörelse (2005/06:RRS1). Det finns enligt styrelsens mening klara samband mellan olika granskningar av statliga bolag. Granskningen av bolagiseringen av innebär en förstärkning av den kritik som framkommit i tidigare granskningar. Det gäller bl.a. den formlösa styrning av statliga bolag som tillämpas av . Denna styrmodell innebär att utbytet av information mellan ägarförvaltningen i departementet och bolagen inte dokumenteras på ett sådant sätt att det i efterhand går att klarlägga vilka beslut som fattats, av vem, varför, när och på vilket underlag. Bristen på dokumenterade analyser i samband med bolagiseringen av gäller även principiellt viktiga frågor, t.ex. frågan om eventuellt statsstöd. En annan återkommande kritik från gäller bolagsförvaltarens dubbla roller, då samma person å ena sidan skall företräda ägaren (staten) och å andra sidan som styrelseledamot alltid agera med det enskilda bolagets bästa för ögonen. Sambanden mellan iakttagelser i de olika granskningarna kommer till uttryck i att två av de rekommendationer som framförts av i granskningen av bolagiseringen av - att utveckla nomineringsprocessen för bolagsstyrelser och att styra statliga bolag med aktiebolagsrättsligt giltiga direktiv - innefattas i de förslag som styrelsen tidigare framfört i framställningen rörande regeringens styrning av statliga bolag (2004/05:RRS18). granskning av bolagiseringen av innehåller emellertid också nya iakttagelser som, enligt styrelsens bedömning, bör leda till förändringar av förfarandet vid eventuella framtida bolagiseringar. Granskningen innebär en stark kritik mot ägarförvaltningens planering, genomförande och uppföljning av bolagiseringen av . Bolagiseringen var otillräckligt förberedd, något som i stor utsträckning kan ha berott på att ägarförvaltningen - dvs. regeringen och - införde två restriktioner, nämligen dels att bolagiseringen skulle genomföras , dels att kapital inte skulle tillskjutas till de nybildade bolagen. Ett tydligt uttryck för att de nybildade bolagen fick ogynnsamma villkor var de betydande kapitaltillskott som fick () och som fick (), belopp som kan jämföras med det ursprungliga egna kapitalet för de två bolagen som uppgick till 1 750 respektive . Styrelsens tolkning är att bolagiseringen genomfördes på ett sätt som inte tog tillräcklig hänsyn till de nya bolagens långsiktiga överlevnadsförmåga. Förfarandet vid ombildningen innebar också att ansvarsförhållandena blev otydliga, bl.a. därför att nytillträdande styrelseledamöter kom in för sent för att kunna agera som tydliga parter och mottagare i ombildningen. Styrelsen framhåller också betydelsen av att , i samband med eventuella framtida beslut om bolagiseringar, får tillförlitlig information om de nya bolagens kapitalbehov som grund för sina ställningstaganden, vilket ställer krav på fullgoda beredningsprocesser med tydliga ansvarsförhållanden. Två motioner har väckts med anledning av framställningen. I motion 2005/06:N15 (m) begärs ett tillkännagivande om bolagiseringen av . Motionärerna hänvisar till att i en rad rapporter har granskat regeringens styrning av de statliga bolagen och att ett genomgående tema i dessa granskningar är kritik av regeringens brister i att styra de statliga bolagen på ett adekvat sätt. Enligt analys och bedömning spelade brister i en viktig roll för de misslyckanden som kännetecknade bolagiseringen av SJ, säger motionärerna. De menar att listan på dessa brister kan göras mycket lång och att det på nytt ger en bild av en ägarförvaltning som inte fungerar på det sätt den borde. Detta är ytterligare en indikation på det olämpliga i att omfattande ekonomisk verksamhet bedrivs inom ramen för statliga bolag, vilket regeringen måste uppmärksamma, anför motionärerna. Sex tillkännagivanden föreslås i motion 2005/06:N14 (fp), nämligen om att regeringen bör säkerställa att transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser finns på plats redan initialt vid ombildningar av statlig verksamhet, om att statliga bolag bör kapitaliseras långsiktigt, om att nomineringsprocessen för bolagsstyrelser bör utvecklas, om att statliga bolag bör styras med aktiebolagsrättsligt giltiga direktiv, om att den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn bör tydliggöras samt om den formlösa styrningen av SJ och övriga statliga bolag. har tidigare kritiserat bolagiseringen av SJ, liksom statens övriga styrning av sina bolag, och anser att det är viktigt att regeringen tar intryck av denna kritik, säger motionärerna. I motionen återges den kritik som riktar mot regeringen för felsteg under bolagiseringen av SJ, och motionärerna instämmer i denna kritik. Därutöver anser motionärerna att regeringens sätt att hantera bolagiseringen av SJ och styra bolaget därefter följer samma s.k. formlösa mönster som styrningen av andra statliga bolag, t.ex. , ett förhållande som tidigare kritiserat i andra motioner. Framställningar och redogörelse från avseende statliga bolag, m.m. refererar i sin framställning, som nämnts, till andra granskningar av statliga bolag som genomfört och som resulterat i framställningar till . I det följande lämnas därför en redovisning för dessa framställningar samt för redogörelsen för årliga rapport och för om statliga bolags årsredovisningar. Regeringens styrning av sex statliga bolag Utskottet behandlade i betänkande 2005/06:NU4 om statliga företag bl.a. förslagen från i framställningen 2004/05:RRS18 angående regeringens styrning av sex statliga bolag. Sammantaget ansåg utskottet att det inte fanns något behov för att göra uttalanden om bolagsstämmans roll, regeringens ansvar för styrningen och riktlinjer för ägarförvaltningen av det slag som hade begärts av . I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att regeringen, som ägarföreträdare, har ett stort ansvar för att sköta förvaltningen av de statliga företagen på ett långsiktigt och professionellt sätt. Regeringen har en hög ambition när det gäller att fortsätta arbetet med att utveckla de statligt ägda företagen till föredömen och föregångare i sina respektive branscher, påpekade utskottet. När det gällde det som benämnde formlös ägarstyrning menade utskottet att detta inte är någon riktig benämning. Grunderna för styrningen är generellt sett formella - bolagen styrs med stöd av riksdagsbeslut om bolagens inriktning, aktiebolagslagen och de riktlinjer som utarbetas inom . Utskottet framhöll att det är mycket viktigt med tydliga och klara målformuleringar för de statliga företagen. Det är också av avgörande betydelse att , som ägarföreträdare, kommunicerar de aktuella målen på ett entydigt sätt. Utskottet påpekade att det emellertid finns stora skillnader i möjligheter att formulera mål och utforma uppföljningar mellan bolag och statliga myndigheter. Det är inte möjligt att styra och utvärdera verksamheten i ett aktiebolag på motsvarande sätt som i en statlig myndighet. Utskottet hänvisade till att regeringen i budgetpropositionen hade meddelat att det kan finnas ett behov av att i särskild ordning utreda frågan om hur ägaranvisningar bör utformas för statliga bolag. I samband med en sådan utredning kan det finnas skäl att utreda möjligheten och lämpligheten av att underställa bolagsstämman vissa typer av allmänna policydokument eller mer bolagsspecifika anvisningar, sades det. Frågan om behov av aktiebolagsrättsligt ansvarsutkrävande i samband med vissa ägaranvisningar kan då också komma att beröras. Utskottet ansåg att det är värdefullt att en sådan utredning genomförs. Frågan om den förvaltningsmodell som tillämpas av och som innebär att den handläggare som förvaltar ett bolag i även är ledamot i detta bolags styrelse togs också upp i betänkandet. Utskottet ansåg att det vid en aktiv ägarförvaltning finns ett behov av god insyn i bolagets verksamhet, varvid löpande kontakt med bolaget och kännedom om bolagets utveckling är viktiga faktorer för att effektivt kunna utöva ägarrollen och tillvarata statens intressen. Utskottets bedömning var att den modell för ägarstyrning där förvaltare sitter i styrelsen är förenlig med gällande lagstiftning och är en ändamålsenlig modell. bör förvaltningsmodellen balansera mellan kravet på en professionell och aktiv löpande förvaltning och kravet på öppenhet och interna kontrollmöjligheter. I budgetpropositionen hade regeringen meddelat sin avsikt att överväga denna fråga i särskild ordning. Utskottet uttryckte sitt stöd för att ett sådant arbete skall genomföras. hade i sin framställning också tagit upp frågan om, för departementen, gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen, med syfte att möjliggöra att viktiga händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag skall kunna följas i efterhand. Utskottet hänvisade till att det inom bedrivs ett kontinuerligt arbete med att utveckla rutiner för en mer enhetlig ägarförvaltning, såväl vad gäller krav på dokumentation vid ägarstyrningen som enhetlig beredning, bl.a. inför bolagsstämmor. Utskottet ansåg att ett sådant utvecklingsarbete ständigt bör bedrivas, med inriktning att skapa ökad tydlighet och för att stärka den interna kontrollen och möjligheten till extern granskning. Framställningen från fick stöd i en reservation (m, fp, kd, c). Sammanfattningsvis ansåg reservanterna att skulle anmoda regeringen att vidta åtgärder för att strama upp och effektivisera statens ägarutövning. Regeringen föreslogs vidta följande åtgärder: överge nuvarande förvaltningsmodell vid , vilken innebär att bolagsförvaltare vid departementet samtidigt är styrelseledamot i det förvaltade bolaget; förtydliga under vilka omständigheter anställda vid skall kunna ingå i styrelser för statliga bolag; fastställa för departementen gemensamma riktlinjer för förfarandet vid nominering av styrelseledamöter; överväga en användning av instrumentet nomineringskommitté även för nominering av styrelseledamöter till statligt helägda bolag; fastställa för departementen gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen som gör det möjligt att i efterhand följa viktigare händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag; använda bolagsstämman för styrning av bolag samt, för att få en otvetydig aktiebolagsrättslig giltighet, alltid föra till stämmobeslut s.k. ägardirektiv för det aktuella bolaget och sådana regeringsbeslut som är avsedda att följas av alla statliga bolag; som ägarföreträdare besluta att bolagsstämmorna i normalfallet skall vara öppna för allmänheten; utarbeta en övergripande etisk policy både för regeringens ägarförvaltning och för de statliga företagens verksamhet; beakta vad som anförts i reservationen om revisorers oberoende. avslog en framställning från angående granskningen av (framst. 2004/05:RRS5, bet. 2004/05:NU12). När det gällde uppdrag ansåg utskottet att den för justeringen av det aktuella betänkandet föreslagna ändringen av företagets bolagsordning tillgodosåg de förslag som framlagts av styrelsen respektive motionärerna. Yrkandena avstyrktes med en annan motivering i en reservation (m) men fick stöd i en reservation (fp, kd, c). Även förslagen beträffande formerna för ägarstyrning avstyrktes av utskottet, som erinrade om att regeringen skall redovisa vilka åtgärder den vidtagit med anledning av iakttagelser. Ett riksdagsuttalande i frågan förordades i en reservation (m, fp, kd, c). När det gällde frågan om insyn i och kontroll av utländska dotterbolag noterade utskottet sakförhållandena och konstaterade att det är ett mycket begränsat antal dotterbolag till statligt ägda bolag där sådana problem som beskrivit kan uppstå, varför utskottet fann att det inte förelåg skäl för att göra ett uttalande. En avvikande uppfattning framfördes i en reservation (m, fp, kd, c).