yttr · GS05KU3y · 2005-01-01 00:00:00 — yttrande 2004/05:KU3y styrelses framställning angående offentligrättsliga avgifter har beslutat att bereda tillfälle att avge yttrande över styrelses framställning angående offentligrättsliga avgifter (2004/05:RRS8). En motion har väckts med anledning av framställningen. bedömer sammanfattningsvis att den granskning som riksrevisorn har gjort är värdefull och att de förslag till både kortsiktiga och långsiktiga åtgärder som lämnas förefaller vara värda att arbeta vidare med för regeringen. Utskottet är emellertid inte berett att tillstyrka de förslag som eller motionärerna lämnar. Skälet är för det första att regeringen enligt budgetlagen är skyldig att för redogöra för de åtgärder den vidtagit med anledning av granskningar. För det andra har regeringen redan vidtagit flera åtgärder vilket den redovisat för . I några fall har regeringen återkommit till med förslag, och har också bifallit regeringens förslag. Utskottet har dessutom inhämtat upplysningar från om att en översyn av statens avgifter förbereds. har granskat regeringens och myndigheternas hantering av tvingande avgifter. Resultatet redovisas i rapporten (RiR 2004: 17) Rätt avgifter? statens uttag av tvingande avgifter. Offentligrättsliga avgifter i rapporten används begreppet tvingande avgifter tas ut av myndigheter som i författning givits monopol att driva sin verksamhet inom landet. Den enskilde kan därmed inte vända sig till någon annan för att få tjänsten utförd. Avgifter för utfärdande av pass och körkort är exempel på tvingande avgifter. Drygt ett hundra myndigheter tar ut sådana avgifter, och intäkterna uppgick till . Enligt rapporten brukar som skäl för att avgiftsbelägga statlig verksamhet bl.a. anges behovet av att finansiera eller påverka efterfrågan på de aktuella tjänsterna samt principen att den som använder sig av en statlig verksamhet även bör betala för den. har ställt sig bakom principen att full kostnadstäckning normalt skall gälla för avgifterna. understryker att tvingande avgifter, i likhet med skatter, innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Enligt regeringsformen 8 kap. 3 § skall föreskrifter om sådana avgifter beslutas av . har beslutat att myndigheter som tar ut tvingande avgifter inte skall få förfoga över intäkterna annat än i undantagsfall. Avgiftsinkomsterna skall redovisas mot statsbudgetens inkomstsida, vilket innebär att förfogar över dem på samma sätt som skatteinkomster. kan därmed besluta om användningen av dessa medel. har möjlighet att delegera rätten att besluta om avgifternas storlek och hur intäkterna skall disponeras. I rapporten noteras att regeringen , efter bemyndigande av , i ökad utsträckning har beviljat myndigheter att själva förfoga över intäkter från tvingande avgifter. Regeringens och myndigheternas hantering av tvingande avgifter är omgärdad av ett omfattande regelverk. Grundläggande i granskningen har varit att undersöka hur hanteringen förhåller sig till de bestämmelser som finns på området. Två huvudfrågor har varit vägledande: Vad innebär delegering av befogenheter kring avgifter för insyn och regeringens styrning av tvingande avgifter? Hur sätts avgifterna finns incitament för regeringen och myndigheterna att ta ut för höga avgifter när myndigheterna förfogar över avgiftsintäkterna? Granskningsarbetet har genomförts i tre steg: (1) en genomgång av regelverket, (2) en kartläggning av avgifterna vid sjutton myndigheter samt (3) en mer ingående granskning av avgifterna vid fem myndigheter. Dessa fem myndigheter är (), , , och . insyn och regeringens styrning iakttagelser och rekommendationer Enligt finns det brister såväl när det gäller insyn som när det gäller regeringens styrning av tvingande avgifter. I rapporten konstateras att den avgiftsbelagda verksamheten inte följs upp i samma utsträckning som verksamhet som är anslagsfinansierad. Staten har i vissa fall kunnat öka sina utgifter utan att det fått konsekvenser för utgiftstaket, eftersom utgifterna inte längre redovisas på statsbudgeten. Det kan ifrågasättas om vissa avgifter egentligen är avgifter utan snarare är skatter eller sanktioner, eftersom de inte uppfyller kravet på motprestation. Regeringens information till om de totala intäkterna från tvingande avgifter är enligt delvis felaktig och otydlig. Intäkter från tvingande avgifter har t.ex. redovisats som intäkter i uppdragsverksamhet, vilket medfört att omfattningen av statens intäkter från tvingande avgifter inte går att fastställa. I vissa fall är det vidare oklart om myndigheterna har rätt att förfoga över avgiftsintäkterna. bemyndiganden är i flera fall oprecisa, vilket ger regeringen stor möjlighet att självständigt hantera avgifterna. Motiven för att låta myndigheterna förfoga över avgiftsintäkterna överensstämmer heller inte alltid med det som sagt skall gälla. slutsatser när det gäller insyn och regeringens styrning av tvingande avgifter ger underlag för ett antal förslag. En del av förslagen är enligt rapporten sådana att de bör kunna genomföras på kort sikt, medan andra kan kräva mer ingående överväganden från regeringens sida. Åtgärder på kort sikt: Myndigheter bör inte förfoga över intäkter från tvingande avgifter annat än av de skäl som medges i lagen om statsbudgeten eller om verksamhetens volym varierar så mycket att en finansiering över anslag framstår som mindre ändamålsenlig. Regeringen bör klargöra om har fattat beslut om att låta och disponera avgiftsintäkter i de fall där oklarhet råder. Har inte givit sitt bemyndigande bör regeringen begära detta av . Regeringen bör pröva om tillsynsavgifter och CSN:s påminnelseavgifter är att betrakta som avgifter och återkomma till med ett förtydligande. Regeringen bör pröva om Svenska kraftnäts nätavgifter och balansersättningar är tvingande eller inte och återkomma till med ett förtydligande. trafikavgifter bör redovisas som tvingande. Likaså bör Svenska kraftnäts avgifter för elcertifikat och ursprungsgarantier redovisas som tvingande. Om regeringen skulle ändra uppfattning om avgifternas karaktär och i stället anse att avgifterna skall definieras som avgifter i uppdragsverksamhet måste ett sådant ställningstagande underställas . Regeringen bör tydliggöra sina förslag till när det gäller bemyndiganden i lag om att hantera tvingande avgifter. Regeringen bör så långt möjligt precisera vilka avgifter som är avsedda att tas ut, i vilket syfte, vilka som skall betala avgifterna, vem som skall förfoga över intäkterna och vem som skall besluta om avgiftsnivåerna. Regeringen bör se över bemyndigandet om expeditions- och ansökningsavgifter i förarbetena till avgiftsförordningen och återkomma till med ett förtydligande av vilka avgifter som bemyndigandet avser. Regeringen bör se över hur avgiftsintäkter kan redovisas på ett mer enhetligt och fullständigt sätt för . I denna översyn bör regeringen se över hur bl.a. och arbetslöshetskassornas avgiftsintäkter skall redovisas. Regeringen bör ge i uppdrag att upprätta ett register över tvingande avgifter. Ett sådant register bör innehålla uppgifter om bl.a. vilken instans som beslutar om avgifterna och de bestämmelser som gäller för avgifterna. Avgiftssättningen iakttagelser och rekommendationer Granskningen visar enligt att det finns en rad brister i avgiftssättningen. har ställt sig bakom att full kostnadstäckning i normalfallet bör gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Det innebär att avgiften skall täcka kostnaderna för den verksamhet som är avgiftsbelagd. Intäkterna får dock inte överstiga kostnaderna. Avgifterna är i flera fall för högt satta i förhållande till kravet på full kostnadstäckning, vilket i praktiken innebär att överskott kan användas för att täcka underskott i andra verksamheter. Det finns heller ingen tydlig gräns för hur länge myndigheter kan avvika från kravet på full kostnadstäckning. I rapporten konstateras också att vissa myndigheter inte kan särredovisa sina kostnader och intäkter i den avgiftsbelagda verksamheten. Därmed går det inte att avgöra om myndigheten tar ut för höga eller för låga avgifter och om den uppnår full kostnadstäckning. anser vidare att kra- vet på att myndigheterna skall samråda med inte garanterar att avgifterna är rätt satta. ifrågasätter om samrådet i sin nuvarande form är ändamålsenligt. slutsatser när det gäller avgiftssättningen ger enligt rapporten underlag för ett antal förslag till regeringen. Några av förslagen bedöms kunna genomföras redan på kort sikt, medan andra förslag kräver mer ingående överväganden. Åtgärder på kort sikt: Regeringen bör ge i uppdrag att redovisa kostnaderna för den avgiftsbelagda offentligrättsliga verksamheten. Regeringen bör se över avgiftsförordningen i syfte att förtydliga hur länge och med hur mycket myndigheterna kan få avvika från kravet på full kostnadstäckning. Regeringen bör överväga om myndigheterna skall lämna uppgifter om den avgiftsbelagda verksamhetens intäkter, kostnader och ackumulerade resultat i sina årsredovisningar och budgetunderlag för en period längre än . Regeringen bör se över tillämpningen av 23 § kapitalförsörjningsförordningen så att intäkter från tvingande avgifter inte räknas samman med intäkter från avgifter i uppdragsverksamhet i de fall myndigheterna skall lämna förslag till regeringen om hur överskott skall användas och hur underskott skall täckas. Regeringen bör se över befogenheter och uppgifter i avgiftssättningen. I en sådan översyn bör bl.a. ingå frågan om hur samrådsinstrumentet kan stärkas. Regeringens återrapportering i budgetpropositionen och riksdagsbehandlingen I budgetpropositionen för redogör regeringen för de åtgärder de vid den aktuella tidpunkten vidtagit med anledning av granskningsrapporten. När det gäller åtgärder beträffande , , samt lämnas specificerade upplysningar för respektive myndighet. Övriga rekommendationer övervägs, anges vidare i propositionen, inom (prop. 2004/05:1, utg.omr. 2, s. 25). När det gäller rekommenderas i granskningsrapporten bl.a. att verket ges i uppdrag att redovisa kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten. I budgetpropositionen anges att har meddelat att man inom myndigheten kommer att arbeta med åtgärder för att kunna ha en tillfredsställande kostnadsredovisning, Myndigheten planerar för att kunna hantera redovisningen fr.o.m. . Regeringen bedömer att inga ytterligare åtgärder avseende behöver vidtas (prop. 2004/05:1 utg.omr. 3, s. 28). Redogörelsen föranledde ingen motion och skatteutskottet berörde den inte i sina överväganden när det behandlade ärendet (bet. 2004/05:SkU1). Beträffande föreslår angående nätavgifter och balansersättningar att regeringen prövar om de är tvingande eller inte och återkommer till med ett förtydligande. Vidare föreslår att Svenska kraftnäts avgifter för elcertifikat och ursprungsgarantier skall redovisas som tvingande. I budgetpropositionen redovisar regeringen sin bedömning att nätavgifterna och balansersättningarna inte är offentligrättsliga avgifter utan intäkter i kommersiell verksamhet. Intäkterna bör således enligt regeringen även fortsättningsvis redovisas som uppdragsverksamhet. Regeringen föreslog vidare att regeringen av bemyndigas att låta disponera avgifter enligt lagen (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förnybar el samt övriga offentligrättsliga avgifter inom Svenska kraftnäts verksamhet (prop. 2004/05:1 utg. omr. 21 avsnitt 7.2.3). hade inget att erinra mot propositionsförslaget och tillstyrkte det därmed. noterade regeringens bedömning att de nätavgifter och balansersättningar som tar ut inte är offentligrättsliga avgifter utan intäkter i kommersiell verksamhet. Utskottet var enigt. I ett särskilt yttrande från utskottets moderata representanter anfördes att de såg de konstaterade bristerna som anmärkningsvärda. De klarlägganden som föreslagits såg som angelägna, varför de tillstyrkte propositionen i denna del. följde näringsutskottets förslag (bet. 2004/05:NU3). När det sedan gäller förslag angående föranledde det regeringen att komma med förslag på tilläggsbudget. Regeringen föreslog att bemyndigar regeringen att förfoga över intäkter från verksamhetsgrenen Namn vid för att täcka statens kostnader för verksamheten (prop. 2004/05:1 vol. 1, s. 244; jfr utg.omr. 24 s. 56). biföll regeringens förslag. Inga motioner hade väckts med anledning av propositionsförslaget (bet. 2004/05: FiU11). Slutligen redovisas i budgetpropositionen regeringens bedömning beträffande iakttagelser angående . I granskningsrapporten redovisades att det var oklart om uttryckligen bemyndigat regeringen att förfoga över avgiftsintäkterna från resultatområden Djur och Växt. Utöver dessa resultatområden förfogar regeringen över avgiftsintäkter från resultatområdet. För att inga oklarheter skall råda föreslog regeringen i propositionen att godkänner att regeringen får disponera avgiftsinkomsterna för resultatområdena Djur, och Växt vid för att täcka statens kostnader för verksamheterna (prop. 2003/04:1 utg.omr. 23, s. 78 och 79). reserverade sig mot beslutet och menade att i samband med bemyndigandet borde ha gjort ett tillkännagivande med innebörden att regeringen skulle gjorts uttryckligt skyldig att för redovisa de aktuella avgiftsinkomsterna (bet. 2004/05:MJU2). Styrelsen anför i framställningen att frågan om hur systemet med offentligrättsliga avgifter fungerar är av stort principiellt intresse. Det handlar ytterst om hur denna del av finansmakt utövas. Styrelsen vill särskilt peka på att granskningen visar att det är oklart hur stora intäkter som staten får från denna typ av avgifter, bl.a. beroende på att gränsen mellan offentligrättsliga avgifter och avgifter från uppdragsverksamhet är otydlig. Det finns också enligt granskningsresultaten t.ex. brister i redovisningen till av avgiftsintäkterna. Styrelsen noterar att myndigheterna enligt granskningen förfogar av intäkterna, trots att huvudprincipen enligt riktlinjer skall vara att så endast skall ske i undantagsfall. Detta innebär i sin tur att utgifterna för olika verksamheter inte blir föremål för en samlad budgetprövning av och att de utgifter som finansieras via avgifter inte omfattas av statsbudgetens utgiftstak. Enligt styrelsens mening bör utgångspunkten vara att myndigheterna inte skall förfoga över intäkter annat än med hänvisning till de skäl som tidigare tagit ställning till. Styrelsen konstaterar att har uttalat att principen om full kostnadstäckning skall gälla då avgifterna sätts. Granskningen visar att avsteg görs från principen att avgifterna endast skall täcka kostnaderna för den aktuella verksamheten. I vissa fall har avgifter givit överskott som använts för att finansiera andra verksamheter vid respektive myndighet. Därmed försvagas också betydelsen av den prövning av resursbehovet för och prioriteringarna mellan olika verksamheter som gör . Enligt styrelsen är det väsentligt att principen om full kostnadstäckning upprätthålls. Styrelsen återger att regeringen i budgetpropositionen redovisar vilka åtgärder den avser att vidta med anledning av . Det framgår där att regeringen nu överväger att vidta åtgärder när det gäller rekommendationer rörande , , och . Något samlat grepp för området aviseras emellertid inte i propositionen. Enligt vad som kommit till styrelsens kännedom övervägs inom frågan om en allmän översyn av systemet med offentligrättsliga avgifter. granskning kommer att vara ett viktigt underlag för arbetet. Styrelsen förutsätter att regeringen i samband med en sådan översyn kommer att pröva de mera grundläggande och långsiktiga frågor som behandlat i sin granskning. gift avser regeringen därutöver att i samband med framtagandet av årsredovisningen för staten vidta olika åtgärder som förbättrar återrapporteringen av avgiftsintäkterna till . Styrelsen ser för sin del positivt på de åtgärder som planeras och föreslår mot denna bakgrund att begär att regeringen redan i budgetpropositionen för skall lämna en samlad och utförlig rapportering av sina på kort sikt vidtagna åtgärder och sina på planerade åtgärder när det gäller offentligrättsliga avgifter. Med hänvisning till det anförda föreslår styrelsen att begär att regeringen skall vidta åtgärder för att förbättra hanteringen av offentligrättsliga avgifter samt återkomma till med en samlad redovisning av vidtagna och planerade åtgärder i budgetpropositionen . m.fl. (fp) inleder motion 2004/05:Fi1 med att nämna att rapporten innehåller allvarliga konstateranden om hur de statliga avgifterna hanteras. Motionärerna återger flera av de iakttagelser som riksrevisorn har gjort. Bland annat betonas vikten av att användningen av avgifter görs tydligare och att insyn förstärks. Motionärerna pekar vidare på vikten av att får information om hur mycket myndigheternas administration av avgifterna kostar. Motionärerna tar särskilt upp det riksrevisorn iakttagit beträffande . De allvarliga redovisningsfel som där förekommit undergräver enligt motionen inte bara regeringens utan framför allt möjligheter att korrekt bedöma skäligheten i anslagskraven från myndigheten. Motionärerna anser att är alltför överslätande i sin framställning, och de anser att beslut i frågan måste bli tydligare. bör ge regeringen ett tydligt uppdrag i fråga om vad som bör genomföras på kort sikt och en tydlig inriktning på de överväganden som bör göras på . I motionen lämnas fem förslag till riksdagsbeslut. Motionärerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att pröva , och avgifter i de avseenden som anges i (yrk. Ett annat tillkännagivande föreslås beträffande vad som i sägs om översyn av avgiftsförordningen i syfte att förtydliga under vilka omständigheter avvikelser från full kostnadstäckning får ske (yrk. Ett tredje tillkännagivande föreslås beträffande vad som i rapporten sägs om myndigheternas redovisning av den avgiftsbelagda verksamhetens intäkter och kostnader (yrk. Motionärerna föreslår att begär att regeringen återkommer till med förslag om hur avgiftsintäkter kan redovisas på ett mer enhetligt och fullständigt sätt (yrk. 3) och med tydliggöranden när det gäl- ler bemyndiganden i lag om tvingande avgifter i fråga om vilka avgifter som skall tas ut, i vilket syfte och i fråga om vem som skall besluta om avgiftsnivåerna, om vem som skall betala avgifterna samt om vem som skall förfoga över intäkterna (yrk. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Det gäller t.ex. skatt till staten. Vad som närmare avses med ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden är inte alltid helt klart. Enligt lagmotiven bör emellertid med ingrepp förstås sådana åtgärder från normgivarens sida som allmänt anses innebära inskränkningar i enskildas dittillsvarande handlingsfrihet, möjlighet att förfoga över egendom, etc. (prop. 1973:90 s. 210). Föreskrifter om skatter och tvingande avgifter tillhör den typ av föreskrifter som avses med ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som anges i 8 kap. 3 § RF. Med avgift menas en penningprestation för vilken det allmänna lämnar ett specificerat vederlag (prop. 1973:90, s. 219). En skatt är med andra ord något den enskilde betalar till staten utan att kunna förvänta sig en direkt motprestation. Vad som i varje enskilt fall är en skatt eller en avgift är inte alltid enkelt att avgöra. Det förekommer olika beteckningar på de avgifter som faller in under bestämmelsen. har valt att skilja mellan tvingande avgifter, som faller under 8 kap. 3 § RF, och avgifter i verksamheten. Av praktiska skäl används i detta ärende samma termer som i granskningsrapporten. Tvingande avgifter motsvarar i stort sett vad som i andra sammanhang betecknas som offentligrättsliga avgifter medan avgifter i verksamheten i andra sammanhang betecknas som frivilliga avgifter. Till åligganden i 8 kap. 3 § RF räknas inte förpliktelsen att betala sådana avgifter för en statlig eller prestation som utgör ett rimligt vederlag för en prestation som den enskilde frivilligt har tagit i anspråk och som därför kan betecknas som frivilliga avgifter eller avgifter i verksamheten. Rätten att bestämma sådana avgifter ingår, när det gäller staten, i regeringens kompetens (prop. 1973:90, s. 218). Detsamma har antagits gälla för övriga villkor för sådana frivilligt ianspråktagna prestationer. I princip skall tvingande avgifter beslutas genom lag av , men enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF kan bemyndiga regeringen eller kommun att meddela föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § annars skall meddelas av . Sammanfattningsvis kan konstateras att i stora drag förhåller det sig på det sättet att skatter och tvingande avgifter skall beslutas av . har emellertid möjlighet att delegera rätten att besluta om en tving- ande avgift till regeringen och kan också bemyndiga regeringen att den i sin tur kan delegera beslutsrätt till myndighet under regeringen. Delegationen kan beslutas genom bestämmelser i lag men kan också beslutas genom ett bemyndigande. Däremot kan inte delegera rätten att besluta om statlig skatt. Avgifter i verksamheten kan beslutas av regeringen eller, efter bemyndigande från regeringen, av myndigheten. Enligt upplysningar som utskottet under beredningen inhämtat från budgetavdelningen vid pågår det förberedelser för att genomföra en översyn av avgifterna i staten. Till de aspekter som skall genomlysas i en sådan översyn hör de iakttagelser och förslag till åtgärder som riksrevisorn beslutat om i rapporten avgifter? (RIR 2004:17). styrelses framställningar och redogörelser styrelses uppgift är uttömmande reglerad i regeringsformen (12 kap. 7 § tredje stycket). Där står bl.a. att till styrelsens uppgift hör att lämna de förslag och redogörelser till som riksrevisorernas granskningsrapporter kan ge anledning till. Styrelsens initiativrätt fanns med redan när presenterade sitt förslag om att bilda en ny revisionsmyndighet under . Genom motionsrätten och berednings- och behandlingskraven i riksdagsordningen skulle det ge upphov till revisionsdebatter i kammare. Utskotten förutsattes emellertid ta del av iakttagelserna som görs i effektivitetsrevisionen inom sina respektive beredningsområden även om rapporterna inte blev formliga riksdagsärenden (förs. 1999/2000:RS1). I lagen med instruktion för (SFS 2002:1023) preciseras i 12 § rätten att väcka förslag i . Där står att styrelsen beslutar om framställningar och redogörelser till med anledning av riksrevisorernas beslut i granskningsärenden avseende effektivitetsrevisionen och den årliga rapporten samt revisionsberättelserna över årsredovisningen för staten, och Stiftelsen . Av förarbetena till denna lag framgår att det ankommer på styrelsen att fritt pröva om och i så fall vilka politiska beslut som skall fattas med anledning av revisionsberättelserna och granskningsrapporterna. Det anförs vidare att förslag inte kommer att behöva väckas med anledning av varje granskningsrapport eller revisionsberättelse utan snarare kommer att följa av revisionella iakttagelser av större vikt. Utskottet underströk i sitt betänkande (bet. 2002/03:KU12) att styrelsens befattning med granskningsrapporterna och revisionsberättel- serna inte får medföra risk för att förtroendet för riksrevisorernas kompetens och självständiga ställning rubbas och att det således blir fråga om överprövning av riksrevisorernas granskning. Regeringens skyldigheter med anledning av Enligt 47 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall regeringen redovisa för vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. Riksdagsbehandling av styrelses framställningar fram till har redovisat 27 granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen (exklusive den årliga rapporten). Av dessa har behandlat 21. Styrelsen beslutade om 13 framställningar och fyra redogörelser. Sju av dessa har riksdagsbehandlats. Två av dessa ledde till tillkännagivanden till regeringen medan fyra avslogs.